Descentralizaciónde la educación

en ChileUn caso de segregación institucionalizada entre clases sociales

Autor: Aleida van der Wal

Febrero 2007

Esto documento ha sido elaborado por la Sra. Aleida Ingrid van der Wal

para la Internacional de la Educatión.

El documento es una versión resumida de la presentación de

la tesis del master para la Universidad de Leiden

(Departamento de la Administración pública y asuntos públicos)

en febrero de 2007.

¿CÓMO TRABAJAMOS EN EQUIPO?

Educational decentralization in Chile

Este trabajo tiene un doble mérito, porque en su desarrollo Aleida no sólo realiza una certe-ra y concisa descripción del sistema educativo chileno, desmistificando el éxito de nuestrareforma educativa, sino que, además, a través de su relato, acerca a los lectores a la realidadde este país y su cultura.

Si bien la autora señala, con mucha modestia, que su investigación no permite conclusionesgeneralizables, la verdad es que en un período de tiempo muy breve de estadía en nuestropaís, y por tanto, con un trabajo de campo acotado, tuvo la capacidad de recoger informa-ción de contexto relevante y de profundizar en la compleja trama de relaciones y significa-ciones de los distintos actores educativos involucrados en el sistema educativo chileno; aden-trándose en el nudo de la “descentralización”.

Por lo mismo, este trabajo logra explicar y describir cómo el proceso de municipalización enChile, más que un real proceso de descentralización, ha sido un proceso de desconcentración,en un marco y cultura autoritaria, en el cual, por lo tanto, no ha existido una real participaciónde los diferentes actores; como tampoco una relación de cooperación entre los mismos. Alcontrario, lo que devela son relaciones, en muchos casos, de competencia, y la tendencia aresolver los problemas, fundamentalmente, de manera individual.

La investigación muestra, también, que la municipalización no sólo no ha logrado romper conla inequidad educativa, sino que ha tendido a profundizarla, porque lo que ha ocurrido esuna fragmentación del sistema educacional en distintas clases sociales, lo que ha institucio-nalizado la segmentación.

Sobre estos dos asuntos relevantes, a partir de una reconstrucción de los procesos desde laperspectiva y mirada de los actores, Aleida nos ayuda a comprender de manera más caballa complejidad y profundidad de la segregación educativa en nuestro país, abriendo,además, al conjunto de estos actores, y particularmente a los docentes, y al sindicato, impor-tantes desafíos.

Por lo mismo, el Colegio de Profesores agradece el apoyo brindado por la Internacional dela Educación para que pudiera realizarse este estudio acerca de nuestro sistema educativo.Asimismo, agradece y felicita a Aleida por su capacidad de relacionarse y adentrarse ennuestra cultura, por haber realizado un trabajo académico, no sólo de calidad, sino de granvalor político.

Jorge Pavez

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Resumen

Chile es apreciado por su progresismo y creatividad de su gestión educacional descentralizada.

Esta gestión fue iniciada durante el régimen militar del presidente Pinochet en los 80s y seguida

por los gobiernos democráticos a partir de los 90s. Sin embargo, la literatura indica que la imple-

mentación de esta gestión tiene un efecto negativo en la inequidad de la educación. Entonces, el

foco de esta tésis está en la búsqueda de explicaciones de la relación entre municipalización, un

elemento importante de la gestión educacional descentralizada de Chile, y la inequidad de la edu-

cación. El estudio está centralizado principalmente en la educación básica en municipalidades

caracterizadas por un nivel socio-económico relativamente bajo.

Estudio

La aproximación científica de este estudio es el realismo crítico, aún cuando la aproximación

científica dominante en las ciencias sociales es el positivismo. El Positivismo está enfocado a

correlaciones, que son relaciones estadísticas entre variables (Mayntz, 2004 : 238). Este tipo

de aproximación puede llevar a evidenciar que intervenciones específicas funcionan, pero

revela muy poco acerca de cómo y por qué esta intervención funciona o no funciona (Morén

y Blom, 2003 : 46). Es justamente éste el lugar dónde el realismo crítico entra. El Realismo

crítico parte del concepto que no es la intervención misma la que directamente produce cam-

bios, sino más bien la medida en qué y la manera en qué un programa es utilizado por las

personas para quienes la intervención fue destinada y la interpretación que las mismas hacen

de dicha intervención (Biddulph c.s., 2003 : 26). La tarea central del realismo crítico es especi-

ficar mecanismos sociales, que son procesos relacionales que unen unidades o actores. El

estudio empírico fue desarrollado durante tres meses de trabajo de campo en Chile.

Inequidad

En su modelo de inequidad educacional, Farrell (1999) distingue cuatro facetas de inequidad:

inequidad de acceso, inequidad de sobrevivencia, inequidad de output e inequidad de resulta-

do. En esta tésis una faceta es adoptada: inequidad de output, que refiere a la improbabilidad

que niños de varios grupos sociales aprenderán lo mismo hasta un mismo nivel en un punto

específico en el sistema educacional. Pese al hecho de una creciente inversión en educación y

de reformas dirigidas a lograr calidad e equidad, en Chile se observa un lento mejoramiento en

los resultados del aprendizaje y que la inequidad en educación no ha disminuido. Según la

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información de las entrevistas el problema principal es un sistema educativo segmentado: difer-

entes escuelas para niños de diferentes entornos socio-económicos. En Chile hay tres tipos de

escuelas: escuelas privadas, que atienden principalmente niños de grupos económicos más

altos; escuelas particulares, que atienden principalmente niños de los grupos económicos

medio alto y medio; y escuelas municipales, que atienden principalmente niños de los grupos

económicos medio bajo y bajo. Sin embargo, el problema de la inequidad educacional no se

debe sólo a las posibilidades económicas, sino también a la calidad de la educación, la que, en

general, se percibe como mejor en las escuelas privadas y particulares que en las escuelas

municipales. Sin embargo, según la información presentada en esta tésis, la inequidad de out-

put depende principalmente del entorno socio-económico de los estudiantes, más que de la

calidad de la enseñanza en las escuelas municipales, la que es percibida como baja.

Descentralización

Hay una opinión compartida que la educación descentralizada resulta en mejores resultados con

respecto a la calidad y la equidad (Nickson, 2001 : 2). Desgraciadamente en la realidad estas

expectativas no siempre se concretan, como lo muestra la continua inequidad de la educación en

el sistema descentralizado de Chile. En teoría, los beneficios de la educación descentralizada, en

términos amplios, incluyen: mejora en la eficacia y eficiencia de la entr ga de un servicio, porque

a) mejor toma de decisiones en base de información más precisa de las condiciones locales, b)

mayor responsabilidad de los individuos y comunidades, estimulada por la participación y c)

estimulación de la innovación (Nickson, 2001 : 2 ; Carnoy, 1999 : 53 ; Rounds Parry, 1997 : 211).

La descentralización es una reforma administrativa destinada a garantizar una amplia repre-

sentación de los intereses legítimos en un servicio público (Luz Latorre c.s., 1991). Pueden dis-

tinguirse cuatro aproximaciones: de-concentración, delegación, devolución, y privatización (Luz

Latorre c.s., 1991 : 49; Parry, 1997 : 211; Nickson, 2001 : 2; Cohen y Peterson, 1996 : 29).

En el sistema de educación en Chile cambios profundos han ocurrido desde 1973, durante el

régimen militar y en base de las gestiones neo-liberales iniciadas por este régimen. Hasta los

70s la gestión educacional estaba centralizada y controlada por el Ministerio de Educación. Con

la Constitución de los 80s el rol del Estado ha cambiado considerablemente, a ser un provee-

dor del subvención (Miranda y de Simone, 2002 : 33). La administración de la educación pri-

maria y secundaria fue transferida a las municipalidades y corporaciones e entidades privadas.

Este proceso de transferencia de tareas a las municipalidades se llama municipalización, foco

central de esta tésis. Después del término del gobierno militar en el año 1990, los gobiernos

democráticos han legitimado el sistema de la municipalización sin cambiar sus características

básicos. Se esperaba que con mayores inversiones y nuevos programas el sistema educacional

descentralizado iba a conectar mejor las demandas y necesidades de la población.

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Hoy día en Chile el gobierno central es responsable de la distribución y supervisión de los

recursos financieros. El administrador de cada escuela recibe una subvención del Estado por

estudiante matriculado y asistente (Miranda y De Simone, 2002 : 35) y es responsable de la

administración de los subsidios estatales que recibe.. Sin embargo, la subvención estatal no

es suficiente para cubrir los gastos educacionales locales, y muchas municipalidades no tienen

los recursos necesarios (financiero y conocimiento) para hacer inversiones que sean eficaces

y eficientes. La participación en las decisiones locales siempre ha sido un elemento impor-

tante de la municipalización. Diferentes instituciones a nivel local se han establecido para

facilitar la participación de actores primarios. Sin embargo, el funcionamiento de estas inicia-

tivas, en la práctica parece ser limitada al control más que a estimular participación.

Contexto y Roles

Sin embargo, la descentralización administrativa no se refiere sólo a aproximaciones y prio-

ridades, sino también - y tal vez mucho más- acerca del contexto en la que ésta opera y sobre

el comportamiento de sus principales actores. En Chile, diferentes elementos del contexto

influyen en el desarrollo del sistema de descentralización educativa. Estos elementos tienen

relación con los recursos económicos, distribuidos de manera muy desigual; sentimientos de

solidaridad y confianza relativamente bajos; migración urbana muy frecuente, lo que puede

resultar en una educación más cara en los sectores rurales y clases demasiado llenas en los

sectores urbanos; desintegración de la familia nuclear lo que puede dificultar el compromiso

de los padres en la educación de sus hijos; y control político central que es aún fuerte.

Cohen y Peterson (1996 : 3) introducen el diseño de administración pluralista, que utiliza los roles

más que la estructura como instrumento principal de análisis. El asunto central de los roles se

refiere a las relaciones entre los actores involucrados en la producción y desarrollo de un servicio

público. En esta tésis se hace una distinción entre el sistema educativo local o actores primarios

(estudiantes, padres, profesores, directores de la escuela, y funcionarios del departamento de

educación municipal) y la periferia educacional o actores secundarios (organización del magiste-

rio y expertos de la educación) y actores terciaros (Ministerio de Educación y Ministerio del

Interior). Basado en la explicación de los roles, el sistema de educación en Chile parece ser un sis-

tema que no tiene adecuados niveles de relaciones coope ativas mutuas entre los actores de los

diferente niveles del sistema. Según la OCDE (2004 : 291) la relación entre los actores terciaros

y el sistema local de la educación es extremadamente débil. Pero también dentro del sistema local

la ocurrencia de relaciones cooperativas mutuas parecen ser muy débiles.

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Mecanismos sociales

Para explicar la relación entre municipalización e inequidad de la educación, se ha investiga-

do los mecanismos sociales subyacentes. Se ha distinguido tres tipos de mecanismos sociales.

Primero, los mecanismos transformativos, los que explican el fenómeno macro de inequidad

de la educación basado en las interacciones contemporáneas entre actores relevantes. En

general, el nivel de colectividad en la sociedad Chilena parece ser relativamente bajo. Esto

incluye el mecanismo de ‘amigos y enemigos’, lo que explica que el mecanismo efectivo de

confianza y colectividad ha sido eliminado. El problema de este mecanismo social para el sis-

tema educativo es que los ‘enemigos’ no cooperan.

Segundo, los mecanismos de acción-formativos explican el modelo de acción al nivel micro,

que influye la interacción entre actores relevantes. Tres mecanismos de acción-formativos

están especificados, los que dificultan el desarrollo de un ambiente cooperativo: ‘dar y tomar’

explica que los actores primarios no reciben y no toman la responsabilidad necesaria; una

‘enfermedad contagiosa’ explica que el autoritarismo influye la continuación de la toma de

decisiones al nivel central; y el ‘legalismo’ explica que los actores primarios adoptan un acti-

tud de dependencia de las decisiones del nivel central.

Tercero, los mecanismos situacionales explican la actual situación creada por la municipa-

lización, que influye el modelo de acción a nivel micro. Pueden distinguirse tres mecanismos

situacionales: el ‘paralelismo’, que se refiere a la separación de las responsabilidades

pedagógicas y administrativas, lo que explica que los actores primarios se sienten abandon-

ados en el “aire”; la ‘lucha de clases’ explica que las personas que viven y trabajan en un

ambiente caracterizado por una situación socio-económico baja, no están estimulados para

ayudar a los estudiantes a emanciparse de posición de clase baja; ‘lo que ellos tienen,

nosotros no lo tenemos’ explica que posibilidades financieros y segmentación en regula-

ciones resulta en una disminución de las oportunidades en estos sectores donde se requiere

una alta inversión educativa.

Todos los mecanismos sociales indican que el desarrollo de la sinergia en las relaciones coope-

rativas mutuas no han sido estimulados. Esta situación creada por la municipalización dificul-

ta el desarrollo de una estructura socio-económica más igualitaria en la sociedad chilena.

También significa que las necesidades de los actores del sistema local de educación - espe-

cialmente en sectores caracterizados por una población con recursos socio-económicos bajos

- no han sido satisfechas, como la teoría de la descentralización predice.

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Conclusión

Puede concluirse que el nivel actual de descentralización en Chile es bastante bajo.

La municipalización puede ser calificada como desconcentración. Ello porque existe un bajo

nivel de división de tareas y la toma de decisiones aún está bastante monopolizada. Los

actores secundarios como poderes políticos y sociales no parecen bastante fuertes para ofre-

cer contrapeso suficiente. Ofrecen representación y asesoría dentro del marco macro-social

del orden establecido, controlada y mantenida por los actores terciarios. Además, los actores

primarios no son capaces de desarrollar un nivel suficiente de sinergia en relaciones coope-

rativas mutuas, las que son requisito para disminuir la inequidad educacional entre estudi-

antes, y para ayudar a los estudiantes en la emancipación de su situación de clase baja.

La municipalización en Chile no ha resultado en una mejor equidad educacional porque no

interviene en las diferencias socio-económicas que existen. La inequidad educacional es el

resultado del tratamiento desigual que los niños de diferentes clases de la sociedad chilena

reciben desde el sistema educacional. La municipalización misma opera como mecanismo

social que tiende a perpetuar la segregación de las diferentes clases socio-económicos en vez

de romperla o expulsarla.

Esta conclusión está fundada en una investigación de campo realizada en una muestra limi-

tada de actores involucrados en el sistema educacional en Chile. Por eso la conclusión es

todavía preliminar y no puede ser generalizarla. Con todo, siendo esta investigación foca-

lizada en desarrollar explicaciones tentativas, se requieren más estudios que permitan

recolectar información más detallada acerca de intervenciones necesarias. No obstante, una

cosa es cierta: los actores del sistema educacional local deben estar involucrados más activa-

mente para que la descentralización pueda funcionar. Adicionalmente, la conciencia de que

todos los actores involucrados en el sistema educacional son indispensables para alcanzar la

equidad del mismo debe ser estimulada entre todos los actores. Fundadas en los resultados

de este estudio, se presentan algunas recomendaciones, tanto para nuevos estudios como

para futuras intervenciones:

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Temas para estudios más detenidos :

1. ¿Porqué estudiantes del grupo socio-económico bajo muestran mejores resultados del

Simce en una escuela municipalizada que en una escuela particular subvencionada?

2. ¿Cómo influye el entorno socio-económico en combinación con el tipo de escuela en

el resultado de la educación (conexión al mercado laboral)?

3. ¿Porqué los actores secundarios como poder social y político en Chile no son capaces

de ofrecer suficiente contrapeso político y social para lograr equidad educacional en

un contexto de descentralización ?

4. ¿Porqué las reformas de los 90s no han resultado en una mejora de la inequidad edu-

cacional ?

Temas para la implementación de intervenciones:

1. Actores primarios viviendo y trabajando en sectores caracterizados por recursos socio-

económicos bajos tienen que desarrollar una actitud “empowered”.

Problema de acción: ¿Cómo desarrollan en estos actores primarios una actitud

“empowered”?

2. El paralelismo en el sistema educacional de Chile tiene que ser expulsado.

Problema de acción: ¿Cómo se puede expulsar dicho paralelismo?

3. La influencia del autoritarismo y favoritismo tiene que ser expulsado en todos los

niveles del sistema educacional.

Problema de acción: ¿Cómo se puede disminuir el autoritarismo y el favoritismo?

4. Todas las escuelas que reciben una subvención estatal deben tener los mismos

derechos y obligaciones.

Problema de acción : ¿Cómo se pueden eliminar derechos y obligaciones desiguales

de las escuelas que reciben una subvención estatal?

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5, boulevard du Roi Albert IIB-1210 Brussels - Belgiumwww.ei-ie.org

Internacionalde la Educación

Este documento ha sido publicado a través del Programa EPT-SIDA de la IE.

El Programa EPT-SIDA, lanzado en enero de 2006, es una iniciativa de la International de laEducatión y sus organizaciones asociadas: la OMS (Organización Mundial de la Salud) y el EDC (Centro para el Desarrollo de la Educación). El programa combina los esfuerzos de las afiliadas de la IE en todo el mundo en la defensa de una Educación para Todos (EPT) a nivel nacional y el compromiso con la prevención del VIH/SIDA.

El Programa EPT-SIDA es una realidad gracias al apoyo del gobierno holandés.