2015-12-11

1 (12)

Sveriges Kommuner och Landsting Post: 118 82 Stockholm, Besök: Hornsgatan 20 Tfn: växel 08-452 70 00, Fax: 08-452 70 50 Org nr: 222000-0315, info@skl.se, www.skl.se

Ekonomi och styrning

Anders Folkesson

Det kommunalekonomiska utjämningssystemet utifrån ett

landsbygdsperspektiv

Sammanfattning

Utjämningssystemet spelar en stor roll för landsbygdskommunernas ekonomi, vars

intäkter till 20 procent kommer från utjämningssystemets olika delar.

Inkomstutjämningen kompenserar, till 95 procent, deras generellt sett låga skattekraft

och genom kostnadsutjämningen får landsbygdskommuner kompensation för

åldersstruktur och sina relativt långa avstånd och gleshet inom samtliga

verksamhetsmodeller av kostnadsutjämningen, exklusive förskolemodellen.

Införande av landsbygdsfaktor inom förskolemodellen har inte medfört någon ökad

förklaringsgrad för modellen. Å andra sidan är personaltätheten betydligt högre i

exempelvis glesbygdskommuners förskolor än förortskommuners. Detta kan antingen

vara ett tecken på högre ambition bland glesbygdskommuner eller besvärligare

produktionsförutsättningar med små förskolor.

Kostnadsutjämningens olika landsbygdsvariabler ligger fast mellan åren, till skillnad

mot åldersersättningen. Det innebär att landsbygdstilläggen riskerar att urholkas över

tid.

Utjämningssystemets tredje del, strukturbidraget, ges till kommuner som fick ett

kraftigt försämrat utfall av 2005 års förändringar av utjämningssystemet främst

beträffande svagt befolkningsunderlag och näringslivs- och sysselsättningsåtgärder.

Den förra baseras på befolkningstäthet och underlag i regionen, medan den senare

främst utgår från respektive kommuns arbetslöshet mellan 1998 och 2002.

Kompensationen för näringslivs- och sysselsättningsåtgärder är sålunda inget

landsbygdsspecifikt tillägg, men går nästan uteslutande till landsbygdskommuner.

Samtidigt finns det stora skillnader beträffande hur stor kompensation som

landsbygdskommunerna för denna variabel, från 0 till 2 920 kronor per invånare.

Denna promemoria har tagits fram av ekonom Anders Folkesson på Sveriges

Kommuner och Landsting. Promemorian har inte behandlats av förbundets politiska

organ, utan har i sin helhet tagits fram av handläggaren.

Inledning

I direktiven till den parlamentariska landsbygdskommittén konstateras att systemet för

kommunalekonomisk utjämning har stor betydelse för utvecklingen på landsbygden.

Denna promemoria syftar till att beskriva hur landsbygdskommuner kompenseras i

2015-12-11

2 (12)

utjämningssystemet. Denna promemoria är alltså ingen utvärdering av

kostnadsutjämningen. Dessutom är den avgränsad till de två delar av

utjämningssystemet (kostnadsutjämningen och strukturbidraget) beaktar

landsbygdsspecifika faktorer som gleshet och avstånd.

De olika utjämningssystemen fördelar brutto drygt 140 miljarder kronor årligen

mellan stat och kommunsektorn och inom kommun- respektive landstingskollektivet.

Utjämningens syfte är att ge kommuner och landsting likvärdiga ekonomiska

förutsättningar att ge likvärdig service oberoende av kommuninvånarnas inkomster

och andra strukturella förhållanden.

Utjämningssystemet kan delas upp i tre självständiga delar: inkomstutjämning,

strukturbidrag och kostnadsutjämning. Därutöver finns dels ett införandebidrag för att

mildra effekterna för kommuner och landsting som fått kraftigt försämrade utfall vid

förändringar av utjämningssystemet, dels en regleringspost som reglerar att statens

kostnad för systemet överensstämmer med dess anslag.

I inkomstutjämningen sker en utjämning utifrån skattekraft mellan kommuner och

mellan landsting. Utfallet beräknas utifrån skillnaden mellan den egna skattekraften

och den så kallade garantinivån som är 115 procent av landets medelskattekraft.

Kommuner och landsting med en skattekraft under garantinivån får ett bidrag, medan

de femton kommuner vars skattekraft överstiger denna nivå betalar en avgift.

Inkomstutjämningen finansieras till 95 procent av statsbidrag och till fem procent av

avgifterna från de kommuner och landsting med en skattekraft över garantinivån.

Kostnadsutjämningen omfördelar resurser utifrån strukturella kostnadsskillnader, som

inte är påverkbara. Utjämningen sker utifrån tre perspektiv: andel brukare, behov och

produktionsförutsättningar. De två förstnämnda perspektiven försöker utjämna

skillnader i den kommunala verksamhetens volym, exempelvis hur många barn som

går i skolan eller äldre som behöver omsorg. Perspektivet produktionsförutsättningar

medför att kostnaden för att producera en viss service varierar, till exempel kan skolan

kosta mer i glesbygdskommuner eftersom undervisningen där bedrivs i mindre klasser

och att eleverna oftare behöver skolskjuts.

År 2005 genomfördes kraftiga ändringar av kostnadsutjämningen. Bland annat togs

delmodellerna för svagt befolkningsunderlag och sysselsättningsåtgärder bort,

eftersom de ansågs vara av regionalpolitisk karaktär. Dessa förändringar gav stora

omfördelningseffekter, framförallt för landsbygdskommuner i skogslän. Som

kompensation för detta infördes ett separat system, det så kallade strukturbidraget, till

36 kommuner och sex landsting, som fick ett kraftigt försämrat utfall.

Utjämningssystemet är särskilt betydelsefullt för kommuner med låg skattekraft och

hög kostnadsmassa på grund av sin befolkningssammansättning och kommunens

bebyggelsestruktur, exempelvis långa avstånd och utspridd befolkning. Kommunerna

får i genomsnitt 13 procent av sina intäkter från utjämningssystemen. Detta skiljer sig

dock kraftigt åt. Vissa kommuner med väldigt hög skattekraft har ett negativt bidrag.

2015-12-11

3 (12)

Bland landsbygdskommuner står utjämningen genomsnittligen för 20 procent av

intäkterna. Spridningen är dock stor. Kiruna kommun får bara fyra procent av sina

intäkter från utjämningssystemet, medan motsvarande andel för Bergs kommun är 34

procent.

Kap 2 Utjämningssystemets landsbygdsvariabler

I detta kapitel kommer vi att gå igenom de delar av utjämningssystemet som tar

hänsyn till landsbygdsspecifika förutsättningar. Dessa är kostnadsutjämningssystemet

och strukturbidraget.

Kostnadsutjämningssystemet

Kostnadsutjämningssystemet syftar till att ge likvärdiga ekonomiska förutsättningar

mellan kommuner och mellan landsting och är indelad i tio delmodeller för

kommunerna. De olika delmodellerna kan delas in i verksamhetsspecifika som till

exempel förskola eller äldreomsorg och faktorspecifika för exempelvis löner och

geografiska förutsättningar, alltså faktorer som påverkar samtliga verksamheter.

Kostnadsutjämningen sker enbart för lagstadgade verksamheter, inte för frivilliga

åtaganden.

Finansieringen av kostnadsutjämningen är helt inomkommunal. Med detta menas att

bidragen till vissa kommuner i kostnadsutjämningen helt finansieras av avgifter från

andra kommuner, till skillnad mot inkomstutjämningen som huvudsakligen finansieras

av staten. Kostnadsutjämningen sker utifrån strukturella skillnader i demografi, behov

och bebyggelsestruktur till 100 procent, medan inkomstutjämningen bara utjämnar

skillnader i skattekraft till 85-95 procent. Tanken är att en kommun inte ska behöva ha

en högre skattesats för att de har en hög andel äldre eller långa avstånd.

En grundprincip är att utfallet ska spegla de strukturella kostnadsskillnaderna, det vill

säga sådana kostnader som kommuner inte själva kan råda över. Det ska inte vara

möjligt för kommunerna att själva påverka sina standardkostnad. Sålunda ska

kommunernas effektivitet, ambitionsnivå eller avgiftsnivå inte påverka utfallet i

kostnadsutjämningen.

Kostnadsutjämningen utjämnar som ovan nämndes utifrån tre olika perspektiv;

åldersstruktur, brukares behov och produktionsförutsättningar. Åldersstruktur avser

andel brukare för en viss verksamhet som bor i respektive kommun och landsting och

tillämpas på de verksamhetsspecifika delmodellerna som rör skolan, äldreomsorgen

och hälso- och sjukvården. Brukares behov tar hänsyn till att målgruppens behov

varierar, exempelvis antas personer med låg inkomst ha större behov av hälso- och

sjukvård än höginkomsttagare. Slutligen beaktar flera delmodeller även skillnader i

produktionsförutsättningar, vilket bland annat beaktar att stora ytor och spridd

befolkning kan vara fördyrande. Här ingår exempelvis merkostnader för småskolor,

skolskjuts och mer kostsam administration. Även sådana faktorer som

2015-12-11

4 (12)

befolkningsförändringar, lönekostnadsskillnader samt uppvärmnings- och

byggkostnader ingår i denna dimension.

I tabellen nedan redovisas vilka perspektiv (åldersstruktur, brukares behov och

produktionsförutsättningar) som systemet kompenserar för i respektive delmodell.

Tabell 1 • Vilka strukturella perspektiv som beaktas i kostnadsutjämningens olika delmodeller

I följande avsnitt kommer de landbygdsspecifika variablerna att gås igenom.

Förskolemodellen

Det ingår ingen kompensation för små förskolor i kostnadsutjämningens

förskolemodell. Detta har motiverats med att modellens träffsäkerhet inte ökar med en

landsbygdsfaktor. Det kan dock konstateras att glesbygdskommuner har betydligt

högre personaltäthet än exempelvis förortskommuner. Det kan antingen bero på att

Produktions-

Delmodell Faktor Åldersstruktur Behov förutsättning

Barnomsorg Brukare x

Efterfrågan x

Grundskola Brukare x

Småskolor & skolskjuts x

Gymnasieskola Brukare x

Programval x

Små skolor & inackordering x

Individ- och familjeomsorg IFO x

Äldreomsorg Brukare x

Socioekonomi x

Bebyggelsestruktur x

Barn med utländsk bakgrund Barn med utl bakgrund x

Befolkningsändring Befolkningsminskning x

Elevförändring x x

Befolkningsökning x

Bebyggelsestruktur Uppvärmning x

Gator o vägar x

Byggkostnader x

Administration x

Räddningstjänst

Löner Lönestruktur x

Hälso- och sjukvård Ålder x

Socioekonomi x

Bebyggelsestruktur x

Befolkningsändring Befolkningsökning x

Löner Lönestruktur x

Kollektivtrafik Behov x

Storlek x

2015-12-11

5 (12)

glesbygdskommuner har högre ambitionsnivå eller att de behöver ha fler små

förskolor med begränsade möjligheter till stordriftsfördelar.

Grundskolemodellen

Ett tillägg ges för merkostnader mellan enskilda kommuner avseende små skolor och

skolskjutsar. Eftersom de enskilda kommunerna inte ska kunna påverka sitt eget utfall

i kostnadsutjämningen, så har merkostnaderna beräknats med hjälp av en modell från

Tillväxtverket, där fiktiva skolor utplaceras.

Små skolor1

Merkostnader beräknas för små skolor utifrån hur befolkningen i åldrarna 6-15 år är

bosatta. Fiktiva F–5 skolor och 6–9 skolor har utplacerats utifrån antagandet att ett

elevunderlag på minst sju elever inom ett avstånd av 30 km krävs för en F-5 skola och

minst 20 elever kan samlas in inom ett avstånd av 50 km för en högstadieskola.

Vid utplacering av fiktiva skolor antas en optimal skolstorlek vara 200 elever för

årskurserna F-5 samt 400 elever för årskurserna 6-9. Modellen placerar totalt ut 4 189

fiktiva skolor. Av dessa beräknas 1 264 vara så små att de ligger till grund för

kompensation för merkostnader för små skolor.

Beräkning av merkostnader för små skolor har gjorts utifrån att småskolor behöver ha

högre lärarbemanning, relativt högre lokalytor per elev och högre skolmåltider.

Merkostnaderna beräknas för skolor med mindre än 150 elever för årskurserna F-5

samt med mindre än 200 elever för årskurserna 6-9.

Skolskjutsar

Merkostnader för skolskjutsar beräknas separat. De yngre eleverna, upp till årskurs 5,

antas ha högst 30 km reseavstånd till närmsta skola och de äldre barnen, årskurserna

6–9 antas åka högst 50 km. Skolskjutskostnaden har beräknats på en kompensation

per elevkilometer på 3,50 kr/elev och kilometer för årskurserna F-5 och 2,50 kr/elev

och kilometer för elever i årskurs 6-9. Avståndet beräknas efter elevens faktiska

bostadsadress till närmsta fiktivt utplacerade skola.

Kompensationen för småskolor och skolskjuts inom grundskolan omfördelar 953

miljoner kronor. Antalet kommuner som får ett bidrag är 214 och 76 kommuner får

betala en avgift. I diagrammet nedan redovisas hur de olika landsbygdskategorierna

får i bidrag. Det som redovisas är min- och max-värde, samt den undre kvartilen (25

procent) och tredje kvartilen. Lådan innehåller alltså hälften av värdena.

Kategorin mycket avlägset belägen landsbygdskommun har alltså ett maxvärde på

2 222 kr/inv (Sorsele), minsta bidraget är 598 kr/inv (Malå), medan hälften av

bidragen ligger mellan 783 och 1 543 kronor per invånare.

1 Tillväxtanalys-modellen används även i gymnasiemodellen och äldreomsorgsmodellen, varför den

beskrivs mer detaljerat i detta avsnitt.

2015-12-11

6 (12)

Det är bara fem landsbygdskommuner som får betala en avgift får ett bidrag. Det är

dock stora skillnader mellan och inom de olika landsbygdskategorierna. Störst bidrag

får Sorsele kommun med 2 222 kr/invånare, vilket motsvarar en femtedel av deras

standardkostnad. Enligt modellen är alltså 21 procent av kommunens

grundskolekostnader hänförbara till deras merkostnader för små skolor och skolskjuts.

Genomsnittet för kommunkategorin mycket avlägset belägen landsbygdskommun är

12 procent.

Variabeln för små skolor och skolskjuts är inte indexerat och räknas således inte upp i

takt med kostnadsutvecklingen.

Diagram 1 Landsbygdskommunernas bidrag för små grundskolor och skolskjuts (kr/inv)

Gymnasieskolan

Kommunernas merkostnader för gymnasieskolor beräknas uppstå för små skolor,

elevernas dagliga resor och inackorderingsbidrag.

Tillväxtverkets modell har, på liknande sätt som i grundskolemodellen, fiktivt

utplacerat gymnasieskolor baserat på att en optimal storlek på en gymnasieskola antas

vara 1 200 elever. Minsta gymnasieskola som tillåts bildas enligt modellen är 400

elever. Modellen strävar efter att samla ihop 1 200 elever inom en radie av 20 km.

Små gymnasieskolor antas ha högre kostnad per elev än större skolor beträffande

lärarbemanning, skolledning, studie- och yrkesvägledare, skolmåltider och läromedel.

Vidare har antaganden gjorts att merkostnader uppstår för gymnasieskolor under 900

elever (optimal storlek bedöms vara 1 200 elever).

2015-12-11

7 (12)

Beräkningen av skolskjuts och inackorderingstillägg görs i två steg. Dagliga resor

beräknas genom ett antagande att elever som har mellan 6-50 km till skolan ges

ersättning på 5 400 kr/läsår (motsvarande ett busskort i nio månader).

För inackorderade har antagandet gjorts att nio av tio elever med mer än 50 km till

närmsta fiktiva skola bor inackorderade. Dessa elever ger en ersättning på 42 800 kr.

Resterande 10 % av eleverna som har över 50 km resväg till närmsta gymnasieskola

pendlar dagligen mellan hemmet och skolan. För dessa elever beräknas ersättning

efter antagna kostnader för busskort/månadskort.

Totalt omfördelar variabeln 305 miljoner kronor, med 205 bidragskommuner och 85

avgiftskommuner. Störst bidrag får Åsele kommun med 482 kronor per invånare.

Ronneby är den enda landsbygdskommun som betalar en avgift, två kronor per

invånare (se diagram 2 nedan).

Diagram 2 Landsbygdskommunernas bidrag för ogynnsamma produktionsförutsättningar i gymnasieskolan

(kr/inv)

Variabeln är inte indexerad och förändras alltså inte i takt med kostnadsutvecklingen.

Äldreomsorgen

Inom äldreomsorgsmodellen finns två variabler som tar hänsyn till landsbygdens

produktionsförutsättningar. Dels beaktas merkostnader inom hemtjänsten för långa

avstånd mellan brukarna och personalen, dels för äldreboenden i glesbygdskommuner.

Merkostnader för kommunal äldreomsorg (hemtjänst) beräknas uppstå på grund av

långa avstånd mellan brukarna och personalen. Även hemtjänst-ersättningen bygger

på Tillväxtanalys-modellen. Merkostnader beräknas efter en kilometerkostnad för bil

samt för lönekostnader vid resor över ett visst avstånd och för små arbetslag inom

hemtjänsten.

2015-12-11

8 (12)

Glesbygdskommuner antas ha behov av relativt sett fler särskilda boenden per

invånare. Därför finns ett glesbygdstillägg och baseras på tätortsgrad och antal

invånare per kvadratkilometer.

Störst bidrag får Sorsele kommun med nästan 1 900 kronor per invånare.

Sammantaget omfördelas 365 miljoner kronor för skilda behov av hemtjänstresor och

särskilda boenden.

Bidragen för merkostnader inom hemtjänsten och äldreboenden i glesbygd är

permanenta och förändras inte i takt med kostnadsutvecklingen.

Diagram 3 Landsbygdskommunernas bidrag för ogynnsamma produktionsförutsättningar i äldreomsorgen

(kr/inv)

Bebyggelsestruktur

Delmodellen bebyggelsestruktur innefattar tre variabler som utjämnar för

landsbygdens (i sammanhanget) fördyrande struktur; nämligen räddningstjänst,

administration och uppvärmning.

Uppvärmning

Variabeln syftar till att utjämna för kostnadsskillnader beträffande uppvärmning av

kommunala fastigheter mellan olika delar av landet. Komponenten beräknas utifrån ett

rikstäckande energiindex från år 1982, som antas motsvarande varje kommuns

uppvärmningskostnader. Något förenklat kan energiindexet sägas vara högt för de

norra och lågt i de södra delarna av landet.

Variabeln omfördelar 123 miljoner kronor.

Administration

Det finns ett starkt samband mellan lönekostnaden för den administrativa personalen

och kommunens folkmängd. Även en liten kommun behöver ha en kommunchef,

2015-12-11

9 (12)

ekonomichef och andra förvaltningschefer. Dessa befattningar kan kosta en mindre

kommun motsvarande 10-20 öre i skattesats. Därför kompenseras små kommuner med

få invånare per kvadratkilometer (invånardistans) enligt tabellen nedan.

Tabell 2 Ersättning för administration efter invånardistans och folkmängd (kr/inv)

Administrationsmodellen omfördelar 362 miljoner kronor årligen, med totalt 72

bidragskommuner.

Räddningstjänst

Kommuner med liten befolkning och stor yta per invånare får en ersättning för att de

har en relativ hög kostnad för räddningstjänsten. 75 landsbygdskommuner får ett

bidrag på mellan 150 och 500 kronor per invånare.

Tabell 3 Ersättning för räddningstjänst efter invånardistans och lokalt befolkningsunderlag

Sammantaget omfördelar delmodellen bebyggelsestruktur 1 065 miljoner kronor. De

mycket avlägsna landsbygdskommunerna får störst bidrag, 484 kronor per invånare

(se diagram 4 nedan).

2015-12-11

10 (12)

Diagram 4 Landsbygdskommunernas bidrag och avgift för uppvärmning, administration och räddningstjänst

(kr/inv)

Befolkningsminskning

Kostnadsutjämningen innehåller även en delmodell som kompenserar för

merkostnader vid befolkningsminskning. En kraftigt minskad befolkning antas

innebära svårigheter att anpassa verksamheter till lägre volymer. Detta är inte en

särskild variabel för landsbygdskommuner, men inkluderas i den här genomgången,

eftersom bidraget nästan uteslutande går till landsbygdskommuner.

Åttio landsbygdskommuner får ett bidrag. Störst kompensation får Åsele kommun

1 391 kronor per invånare.

Total kompensation för kostnadsutjämningens landsbygdsspecifika delar

Nedan redovisas det sammanlagda utfallet för landsbygdskommunerna från

kostnadsutjämningens landsbygdsspecifika delar (inklusive befolkningsminskning).

Tidigare har utfallet presenterats i kronor per invånare, men i diagrammet nedan

redovisas bidraget i skattekronor. Med det menas hur många skattekronor som det

landsbygdsspecifika kostnadsutjämningsbidraget motsvarar.

Störst bidrag får de mycket avlägset belägna landsbygdskommunerna med ett bidrag

på mellan 1,9 (Malung-Sälen) och 5,4 (Pajala) skattekronor. Pajala kommuns bidrag

motsvarar alltså en skattehöjning på 5,4 skattekronor. Endast elva

landsbygdskommuner betalar en avgift.

2015-12-11

11 (12)

Diagram 5 Bidrag från kostnadsutjämningens landsbygdsspecifika faktorer (i skattekronor)

Strukturbidrag

Den tredje delen av utjämningssystemet är det så kallade strukturbidraget. Det

infördes för att mildra effekterna av 2005 års reform av utjämningssystemet som

medförde kraftigt ändrat utfall för vissa kommuner och landsting, särskilt i

skogslänen.

Strukturbidraget består av tre delar i den tidigare kostnadsutjämningen som anses vara

av regionalpolitisk karaktär. För det första kompenseras kommuner och landsting med

ett svagt befolkningsunderlag. För det andra får kommuner som hade hög arbetslöshet

mellan 1998 och 2002 ett bidrag från den tidigare näringslivs- och

sysselsättningsåtgärder. Slutligen får kommuner som fick försämrat utfall med mer än

78 öres skattesats vid 2005 års förändringar i utjämningssystemet.

Dessa variabler togs bort från kostnadsutjämningen 2005 då det inte ansågs möjligt att

på objektiva grunder fastställa de merkostnader som uppkommer till följd av att en

kommun eller ett landsting har ett svagt befolkningsunderlag. För landstingen bygger

de beräknade merkostnaderna inte på något empiriskt underlag och det har inte heller

påvisats några merkostnader för hälso- och sjukvård som hänger samman med att

vissa landsting har liten folkmängd (SOU 2003:88 och SOU 2011:39).

Svagt befolkningsunderlag i kommuner

Variabeln svagt befolkningsunderlag kompenserade för merkostnader som kan

uppkomma om det regionala befolkningsunderlaget understiger 250 000 invånare och

vid lågt lokalt befolkningsunderlag och få invånare. Merkostnaderna ansågs uppstå på

grund av sämre förutsättningar för interkommunalt samarbete och för att kommunen

måste ta ett större ansvar för att erforderlig samhällsservice upprätthålls.

2015-12-11

12 (12)

Fyrtiofem kommuner fick fram till 2005 en kompensation på mellan 112 och 2 348

kronor per invånare, sammanlagt 550 miljoner kronor, från kostnadsutjämningen.

Kommuner som får bidraget ligger i västra Värmland, norra Dalarna och i Norrlands

inland, men även Gotlands, Borgholms och Strömstads kommuner omfattades. Från

och med 2005 ersätts kommunerna med samma belopp per invånare som tidigare, men

kompensationen ges alltså via strukturbidraget.

Näringslivs- och sysselsättningsfrämjande åtgärder i kommuner

I den kostnadsutjämning som rådde mellan 1996 och 2004 kompenserades vissa

kommuner, då de ansågs ha högre behov av näringslivs- och sysselsättningsfrämjande

åtgärder. Bidraget beräknades utifrån arbetslöshet under den senaste femårsperioden.

2004 års utjämning byggde på arbetslösheten mellan 1998 och 2002. År 2004 hade

cirka 60 kommuner en ersättning på mellan 1 och 1 933 kronor per invånare, totalt

430 miljoner kronor.