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Informe de coyuntura legal
e institucional
2º Semestre 2013
EstudiosLegales
La preparación de este informe concluyó el31 de diciembre de 2013
ISSN 2218-6859
Key title: Informe de Coyuntura legal e institucionalAbbreviated key title: Inf. coyunt. legal inst.
Fundación Salvadoreña para el Desarrollo Económico y Social FUSADES
Una publicación del Departamento de Estudios Legales • DEL
Antiguo Cuscatlán, El Salvador, Centroamérica
Prohibida la reproducción total o parcial de este informe, sin previa autorización de FUSADES.
EstudiosLegales
2º Semestre 2013
Informe de coyuntura legal
e institucional
Índice general
RESUMEN EJECUTIVO i
SIGLAS UTILIZADAS iv
INTRODUCCIÓN vi
EJE ESTADO DE DERECHO 1
1. INTRODUCCIÓN 2
2. INDICADORES 2
3. RELACIONES INTERORGÁNICAS 3
3.1 La postura de los candidatos presidenciales sobre
la independencia de las instituciones 4
3.2 Vetos y observaciones 4
4. LEYES CLARAS Y PÚBLICAS, DICTADAS CONFORME
CON LA CONSTITUCIÓN 6
4.1 Clasificación de decretos legislativos emitidos 7
4.2 Decretos mediante dispensas de trámites y sesión simultánea 8
4.3 Reglamentos 8
4.4 Legislación municipal 9
4.5 Atraso en la circulación del Diario Oficial 10
5. CUMPLIMIENTO DE LA LEY 10
5.1 Examen de notariado 105.2 Elección de funcionarios de segundo grado 10
6. ADMINISTRACIÓN DE JUSTICIA 12
6.1 Desgaste institucional en el sistema de justicia 12
6.1.1 Conflicto entre la Sala de lo Constitucional y la Sala de lo
Contencioso Administrativo 12
6.1.2 Nueva petición de antejuicio contra magistrados de la Sala de lo
Constitucional 14
6.2 Fortalecimiento del sistema de justicia 14
6.2.1 FGR archiva denuncia contra funcionarios de la CSJ 14
6.2.2 Inconstitucionalidad de la elección del Presidente de la CSJ 15
6.2.3 La Procuraduría General de la República y la administración de justicia 16
6.3 Actividad jurisprudencial de las salas 16
6.4 Sentencias de inconstitucionalidad 18
6.5 Sentencias destacadas en temas constitucionales 19
6.5.1 Delimitación de la competencia territorial de las Cámaras de
Segunda Instancia en los procesos de hábeas corpus 19
6.5.2 Inconstitucionalidad sobre la competencia de la Corte
Centroamericana de Justicia 19
6.5.3 Inconstitucionalidad de la Comisión que investiga a la CSJ 20
6.5.4 Inconstitucionalidad de acuerdos de reforma constitucional 20
6.6 Las resoluciones de Corte Plena 21
6.7 Actividad sancionadora de la Corte Plena 22
7. SISTEMA ELECTORAL 23
7.1 La imparcialidad de la justicia electoral: recusación de
magistrado del TSE 23
7.2 Voto por bandera en las elecciones presidenciales 24
7.3 Campaña electoral y sus ilegalidades 25
7.4 El finiquito para candidatos presidenciales 25
7.5 Verificación del financiamiento político por parte del TSE 27
7.6 Demandas de inconstitucionalidad de candidaturas 27
8. CONCLUSIONES 28
EJE SEGURIDAD CIUDADANA 29
1. INTRODUCCIÓN 30
2. PREVENCIÓN 30
2.1 Ejecución del presupuesto 2013 en materia de prevención 30
2.2 Gabinete Metropolitano de Prevención de la Violencia 31
2.3 Plan de Prevención y Seguridad Escolar 2013-2014 31
2.4 Proyecto #YoMeApunto, del ILID 32
2.5 Campaña “Dosis de Paz” 32
2.6 Fondos para prevención en el Presupuesto General de
la Nación 2014 32
3. COMBATE A LA CRIMINALIDAD 33
3.1 Homicidios y extorsiones 33
3.2 Pacto entre pandillas 36
3.3 Nuevas leyes, proyectos y reformas en materia de seguridad 37
3.3.1 Ley de Extinción de Dominio 37
3.3.2 Reformas a la Ley contra el Lavado de Dinero y de Activos 38
3.3.3. Reformas dotando de nuevas sanciones y delitos al Código Penal 39
3.3.4 Reformas a la Ley de Telecomunicaciones 40
3.3.5 Decreto Ejecutivo creando la División de Delitos Financieros en la PNC 41
3.3.6 Reformas al Código Procesal Penal otorgando un régimen especial
a policías y militares 41
3.4. Asocio para el Crecimiento 42
4. ACTIVIDADES DE LOS ACTORES ESTATALES DE SEGURIDAD 43
4.1 Intervención de la Fuerza Armada en acciones de seguridad pública 434.2 Policía Nacional Civil 44
4.2.1 Juramentan a 511 nuevos policías 44
4.2.2 Continúa hacinamiento en bartolinas policiales 44
4.3 Fiscalía General de la República 45
4.4 Grupo Especial Antiextorsiones 45
5. CUMPLIMIENTO DE LA PENA Y REHABILITACIÓN 46
5.1 Ejecución del Presupuesto 2013 en infraestructura penitenciaria,
reclusión y rehabilitación 46
5.2 Aprueban préstamo BCIE por US$71 millones para fortalecer
sistema penitenciario 48
5.3 Proyecto de Ley Reguladora del Uso de Vigilancia Electrónica 48
5.4 Proyecto de Ley con Disposiciones Transitorias de
Emergencia para el Descongestionamiento del Sistema Penitenciario 49
6. ATENCIÓN A VÍCTIMAS 51
7. CONCLUSIONES 52
EJE CLIMA DE NEGOCIOS Y LEGISLACIÓN COMERCIAL 53
1. INTRODUCCIÓN 54
2. INDICADORES DE PAÍS 54
i) Asocio para el Crecimiento 56
ii) Fomilenio II 58
iii) Iniciativa para la Competitividad 58
3. LEGISLACIÓN DE NEGOCIOS 59
3.1 Área de atracción de inversiones 59
3.1.1 Leyes de fomento a la inversión 59
3.1.2 Leyes para los asocios público privados 60
3.2 Área de negocios 61
3.2.1 Regulación de libre competencia 61
3.2.2 Solución de controversias 61
3.2.3 Legislación laboral 62
3.3 Área de finanzas públicas y tributaria 62
3.3.1 Regulación presupuestaria 62
3.3.2 Tributos nacionales 63
3.3.3 Tributos municipales 64
3.4 Normativa internacional 64
4. MODERNIZACIÓN DEL ESTADO 64
4.1 Regulación sobre la infraestructura pública 64
4.2 Regulación de energía 65
4.3 Simplificación de trámites y mejora regulatoria 66
4.4 Profesionalización de los funcionarios 66
5. CONCLUSIONES 67
EJE DE TRANSPARENCIA 68
1. INTRODUCCIÓN 692. INDICADORES 69
2.1 Encuesta Dinámica Empresarial 69
2.2 Índice de Percepción de Corrupción 71
2.3 Índice de Competitividad Global 72
2.4 Índice de Competitividad Municipal 72
3. TRANSPARENCIA REGIONAL 73
3.1 Análisis de cumplimiento de la Convención de Naciones Unidas
contra la Corrupción (CNUCC) 73
3.2 Mecanismo de Seguimiento de la Implementación de la Convención
Interamericana contra la Corrupción (Mesicic) de la OEA 74
3.3 Alianza para el Gobierno Abierto (AGA) 75
4. IMPLEMENTACIÓN DE LA LEY DE ACCESO A LA INFORMACIÓN PÚBLICA 78
5. DESEMPEÑO DEL SISTEMA DE TRANSPARENCIA, PROBIDAD Y
RENDICIÓN DE CUENTAS 82
5.1 Corte de Cuentas de la República (CCR) 82
5.2 Fiscalía General de la República (FGR) 84
5.3 Sección de Probidad de la CSJ 84
5.4 Subsecretaría de Transparencia y Anticorrupción (STA) 85
5.5 Instituto de Acceso a la Información Pública (IAIP) 86
5.6 Tribunal de Ética Gubernamental (TEG) 896. LIBERTAD DE EXPRESIÓN 91
6.1 Ley de Medios 91
6.2 Decreto para limitar crítica a candidatos fue vetado 91
6.3 Elecciones y Libertad de Expresión 92
7. CONCLUSIONES 93
NOTAS FINALES 94
RESUMEN EJECUTIVO
Resumen ejecutivo • Segundo semestre 2013
i
EstudiosLegales
El monitoreo y análisis de los temas relacionados con el Estado de derecho que se hace en este informe es extenso,
pero este semestre se destaca la actividad jurídica e institucional en materia electoral, desde la Asamblea Legislativa, el
Tribunal Supremo Electoral, la Sala de lo Constitucional y la Presidencia de la República.
Desde la Asamblea Legislativa, debe recordarse que, aunque se analizó en el Informe anterior, el nuevo Código
Electoral se emitió hasta en este semestre. El Tribunal Supremo Electoral ha tenido mucha actividad, por ejemplo,
ha conocido sobre temas relacionados con campaña electoral anticipada, sobre la cual sigue sin sancionar, ha
conocido las inscripciones de candidatos presidenciales, algunas de las cuales se han demandado en procesos de
inconstitucionalidad; e incluso, sobre la imparcialidad de uno de sus magistrados, al cual recusó de conocer en casos
concretos. La Sala de lo Constitucional declaró que el voto por bandera en las elecciones presidenciales es válido si el
legislador lo considera así y, además, conoció de varias demandas contra las inscripciones de candidatos presidenciales,
declarando improcedentes la mayoría de ellas, admitiendo una contra el candidato de Unidad y publicando que se
respetará el normal desarrollo del proceso electoral. El Presidente de la República vetó el Decreto Legislativo 412 que
pretendía prohibir la crítica a candidatos presidenciales, el cual era inconstitucional.
A la par de ello, el control de constitucionalidad sigue moldeando el ordenamiento jurídico. La Sala de lo Constitucional
dictó 8 sentencias definitivas de inconstitucionalidad, algunas de ellas de gran relevancia. Por ejemplo, declaró
inconstitucional la elección del abogado José Salomón Padilla como Presidente de la Corte Suprema de Justicia,
por tener vinculación partidaria; algunas potestades de la Corte Centroamericana de Justicia; las disposiciones que
imponían un pago de impuesto sobre la renta sobre las ventas, sin considerar los costos; la creación de una comisión
legislativa para investigar la legalidad del nombramiento de magistrados de la CSJ 2009 y el acuerdo de reforma
constitucional que buscaba prohibir las listas desbloqueadas y de las candidaturas independientes. Todas se pueden
considerar sentencias muy bien fundamentadas y en la mayoría de casos, con criterios acertados.
Las afectaciones al Estado de derecho más significativas han sido la continuidad de atentados contra la Sala de lo
Constitucional y sus magistrados, tanto con nuevas solicitudes de antejuicio como con nuevos procesos judiciales en
contra de su nombramiento; así como el intento de limitar la libertad de expresión en cuanto a la crítica de candidatos
presidenciales, lo cual fue vetado. Sin embargo, también existen otras afectaciones como el tardío nombramiento del
Procurador para la Defensa de los Derechos Humanos y la falta de acuerdo para designar al Presidente de la CSJ.
En materia de seguridad ciudadana, el presente semestre ha sido marcado por una tendencia al alza en los homicidios
en comparación con el mismo semestre del año pasado, y por una leve disminución en las extorsiones. La Asamblea
Legislativa aprobó durante el semestre importantes normas en materia de combate a la delincuencia, como la Ley de
Extinción de Dominio y reformas al Código Penal y al Código Procesal Penal; además de que los diputados discuten
Resumen ejecutivo • Segundo semestre 2013
ii
unas reformas a la Ley de Telecomunicaciones, para evitar o disminuir el uso de celulares en las cárceles. No obstante
ello, se desaprovechó la oportunidad de aprobar buenas reformas a la Ley contra el Lavado de Dinero y de Activos.
En las cárceles continúa el hacinamiento, que ya alcanza niveles aproximados del 325%, pero han ingresado a discusión
de la Asamblea Legislativa dos proyectos de ley encaminados a disminuir tales niveles, siendo estos el Proyecto de Ley
Reguladora del Uso de Vigilancia Electrónica, y el Proyecto de Ley con Disposiciones Transitorias de Emergencia para el
Descongestionamiento del Sistema Penitenciario. Además, la Asamblea aprobó un préstamo por US$71 millones para
fortalecer el sistema penitenciario y ampliar su capacidad. Se destaca también como positiva la tendencia a superar las
observaciones en materia de combate al crimen e inseguridad, hechas en el marco del Asocio para el Crecimiento, así
como la supuesta intención de cumplir con los requisitos de Fomilenio II en el tema de seguridad.
En cuanto al clima de negocios, continúan oportunidades pendientes de aprovechar para revertir la tendencia de
los indicadores de competitividad del país. Por ejemplo, en el Índice Global de Competitividad del Foro Económico
Mundial, publicado en septiembre de 2013, cabe observar que El Salvador se encuentra en la posición 97 de los 148
países evaluados, y en el reporte Doing Business del Banco Mundial, publicado en octubre de 2013, el país ocupa la
posición 118 de 189 países, ambos resultados son menos favorables que en ediciones anteriores. Asimismo, la Encuesta
Dinámica Empresarial de FUSADES señaló que persiste una negativa percepción de los empresarios sobre el clima de
negocios, e indica nuevamente como los principales factores que lo afectan la delincuencia, incertidumbre política y
económica, y el ciclo económico.
Para promover un mejor clima de negocios se destaca la iniciativa gubernamental del Asocio para el Crecimiento con
el Gobierno de Estados Unidos, que a través del Consejo Nacional para el Crecimiento, han impulsado la aprobación
del paquete de leyes pro inversión, especialmente las reformas a la recientemente aprobada Ley Especial de Asocios
Público Privados (Ley APP) y la aprobación de una ley para la creación de PROESA, que permitirá contar con una
institucionalidad adecuada para garantizar la plena y efectiva implementación de la ley, y ejecutar una cartera de
proyectos estratégicos en todas aquellas áreas esenciales para el desarrollo social y económico. Al cierre de este
informe, estas tan necesitadas reformas a la Ley APP y la aprobación de la ley de creación de PROESA todavía están
pendientes. Por otra parte, el Consejo está apoyando el esfuerzo para cumplir los requisitos necesarios para concretar la
aprobación del segundo compacto de Fomilenio (Fomilenio II).
Otros acontecimientos relevantes para el clima de negocios son la entrada en vigor del Acuerdo de Asociación de
Centroamérica y la Unión Europea, y la aprobación de las siguientes leyes: la Ley de Garantía Mobiliaria, la Ley para la
Agilización de Trámites de los Proyectos de Construcción, la Ley Reguladora de Otorgamiento de Concesiones para
Proyectos de Generación Eléctrica de Pequeña Escala, las reformas a la regulación para la concesión del Puerto de La
Unión Centroamericana, la Ley Reguladora de la Prestación Económica por Renuncia Voluntaria. Además, se destaca
la participación de grupos de la sociedad civil en la promoción de una propuesta normativa sobre el arbitraje, como
un mecanismo de solución alternativa de controversias y modernizar la legislación de acuerdo a las mejores prácticas
internacionales.
Informe de coyuntura legal e
institucional
iii
EstudiosLegales
Es preocupante que en el país se estén aprobando leyes deficientes e incompletas y que la ciudadanía tenga que
poner sus esperanzas en una observación, un veto presidencial o en su posterior reforma, tal como la Ley APP y la ley
presupuestaria de 2014 que presenta deficiencias técnicas y legales.
La modernización del Estado avanza a ritmo lento, ya que luego de un año de consultas se presentó un anteproyecto
de la Ley de la Función Pública, y esta continúa sin presentarse a la Asamblea Legislativa. Por otra parte, el país continúa
con un rezago importante en materia de simplificación administrativa, y cada vez se torna más evidente la necesidad
de una política nacional estratégica de simplificación administrativa y profesionalización del servicio civil, así como la
aprobación de una Ley de Procedimientos Administrativos, y por ello, es indispensable la aprobación del Fomilenio
II, que posee un componente relativo al clima de inversión, que permitirá atacar la burocracia excesiva e incorporar la
mejora regulatoria continua.
Finalmente, en el Eje de Transparencia se resumen los principales sucesos relacionados con la promoción del acceso
a la información pública, la probidad gubernamental y la lucha contra la corrupción. El Salvador continúa con una
alta percepción de corrupción. En el Índice de Percepción de la Corrupción de 2013, elaborado por Transparencia
Internacional, se obtuvo una valoración del 38%. En el Índice de Competitividad Mundial 2013 se evaluaron varios
indicadores que revelaron una falta de transparencia en la gestión pública, siendo la corrupción el tercer factor que más
afecta el hacer negocios. Es preocupante, por ejemplo, que El Salvador se ubicó en el puesto 117 de 148 países en el
indicador sobre la necesidad de hacer pagos irregulares y sobornos.
La implementación de la Ley de Acceso a la Información Pública continúa como un proceso gradual, cuyo avance
varía en distintas entidades obligadas, continuando rezagadas las municipalidades que incluso nombraron a sus
oficiales de información con casi dos años de retraso. Es positivo que el número de solicitudes de información ha ido
incrementando en el tiempo, que las instituciones han ido mejorando en la publicación de información oficiosa y que
hasta el 87% de la información se esté entregando de forma completa, según señala el informe de la Subsecretaría
de Transparencia y Anticorrupción. Sin embargo, en las peticiones de información sensible para los funcionarios,
se continúan evidenciando negativas de información ilegales. Particularmente preocupante ha sido el caso en el
que la Asamblea Legislativa negó a un ciudadano información sobre los asesores empleados por dicha institución,
información que debería publicarse automáticamente. Esa negativa fue apelada ante el Instituto de Acceso a la
Información Pública, IAIP, pero sus resoluciones no fueron acatadas por los diputados. En la actualidad, la Sala de
lo Contencioso Administrativo de la CSJ estudia la apelación a la resolución del IAIP que obligaba a la entrega de la
información al ciudadano. Se espera que esta entidad judicial reafirme el criterio del IAIP a favor de la transparencia.
Preocupan también las dificultades enfrentadas por el IAIP para obtener fondos para su funcionamiento y que su
presupuesto para 2014 se haya disminuido en $105,735.00.
También este semestre se caracterizó por el inicio de investigaciones fiscales sobre supuestos actos de corrupción de
gran envergadura: caso Diego de Holguín y caso del contrato de la Comisión Ejecutiva Hidroeléctrica del Río Lempa
(CEL) con la empresa italiana Enel Green Power.
SIGLAS UTILIZADAS
iv
Siglas utilizadas • Segundo semestre 2013
• AGA: Alianza para el Gobierno Abierto
• APC: Asocio para el Crecimiento
• APP: Asocios Público Privados
• ARENA: Alianza Republicana Nacionalista, partido político
• CAFTA-DR: Tratado de Libre Comercio de Centroamérica, República Dominicana y Estados
Unidos de América
• CCR: Corte de Cuentas de la República
• CE: Código Electoral
• CEL: Comisión Ejecutiva Hidroeléctrica del Río Lempa
• CNJ: Consejo Nacional de la Judicatura
• CNUCC: Convención de Naciones Unidas Contra la Corrupción
• CPCM: Código Procesal Civil y Mercantil
• CSJ: Corte Suprema de Justicia
• DEL:Departamento de Estudios Legales de FUSADES
• DGCP: Dirección General de Centros Penales
• D.L.: Decreto Legislativo
• D.O.: Diario Oficial
• FEDAES: Federación de Asociaciones de Abogados de El Salvador
• FESPAD: Fundación de Estudios para la Aplicación del Derecho
• FGR: Fiscalía General de la República
• FMLN: Frente Farabundo Martí para la Liberación Nacional, partido político
• FOMILENIO: Fondos del Milenio de El Salvador
• FUSADES: Fundación Salvadoreña para el Desarrollo Económico y Social
• GANA: Gran Alianza por la Unidad Nacional, partido político
• GOES: Gobierno de El Salvador
• IAIP: Instituto de Acceso a la Información Pública
• LAIP: Ley de Acceso a la Información Pública
• LGE: Ley General de Electricidad
• MESICIC: Mecanismo de Seguimiento de la Implementación de la Convención Interamericana
contra la Corrupción
• MJSP: Ministerio de Justicia y Seguridad Pública
• OEA: Organización de los Estados Americanos
• PNC: Policía Nacional Civil
Informe de coyuntura legal e
institucional
v
EstudiosLegales
• RIAL: Reglamento Interior de la Asamblea Legislativa
• SC: Superintendencia de Competencia
• SIGET: Superintendencia General de Electricidad y Telecomunicaciones
• STA: Subsecretaría de Transparencia y Anticorrupción
• TEG: Tribunal de Ética Gubernamental
• TSE: Tribunal Supremo Electoral
• UAIP: Unidades de Acceso a la Información Pública
• USAID: Agencia de los Estados Unidos para el Desarrollo Internacional*
• UTE: Unidad Ejecutiva del Sector Justicia
• *Por sus siglas en inglés
INTRODUCCIÓN
El Informe de Coyuntura Legal e Institucional del Departamento de Estudios Legales (DEL), es un documento semestral,
elaborado por el equipo de investigadores del DEL desde hace varios años, con el objeto de dar seguimiento a los
hechos y temas de mayor relevancia en materia legal e institucional en nuestro país. En esta edición, se presenta
el análisis de la coyuntura del segundo semestre de 2013, dividido en los cuatro grandes ejes tradicionales de cada
informe: 1. Estado de derecho e institucionalidad, 2. Seguridad ciudadana, 3. Clima de negocios y legislación comercial,
y 4. Transparencia, pero con un contenido de temas propio para el segundo semestre de 2013.
El Informe de Coyuntura Legal e Institucional contiene una selección de algunos de los tópicos que se analizan en
el DEL durante el semestre, escogidos con base en el interés que puedan tener para el público en general y para la
comunidad jurídica en particular. Además del monitoreo y análisis, en muchos de los temas se incluyen consideraciones
de FUSADES y también algunas recomendaciones y conclusiones para cada uno de los 4 ejes, con el objetivo de
presentar un documento analítico, pero también propositivo.
La metodología que se ocupa para este informe consiste en una verificación diaria de las noticias y de los hechos
que ocurren en nuestro país, relacionados con los temas que guían el trabajo del DEL : Estado de derecho e
institucionalidad , y seguridad jurídica. Esto implica una verificación de los medios de comunicación, entrevistas
con actores relevantes y tomadores de decisión, análisis de leyes, análisis de estudios nacionales e internacionales,
monitoreo de las sesiones plenarias de la Asamblea Legislativa, de las sesiones de Corte Plena y de las 4 Salas de la CSJ,
así como de la jurisprudencia de distintos tribunales del país, con especial énfasis en la jurisprudencia constitucional.
Cabe destacar los insumos que se extraen de los Observatorios Legislativo y Judicial.
También en esta edición se ha utilizado la Ley de Acceso a la Información Pública, para obtener una gran cantidad
de datos a través de la presentación de un número considerable de solicitudes de información directamente a las
instituciones estudiadas, con el propósito de tener datos fidedignos y directamente de su fuente de producción.
En varios de los temas incluidos en el Informe, se incluyen indicadores nacionales como los resultados de la Encuesta
Dinámica Empresarial realizada trimestralmente por FUSADES o indicadores internacionales, como el informe sobre el
cumplimiento de metas del Asocio para el Crecimiento, entre otros. En algunos casos, en los que el DEL obtiene datos
de distintas fuentes, también se presentan estadísticas o indicadores de elaboración propia.
El periodo cubierto por esta edición del informe incluye desde el 1 de julio hasta el 31 de diciembre de 2013.
Introducción • Segundo semestre 2013
vi
Informe de coyuntura legal e
institucional
EJE ESTADO DE DERECHO
EstudiosLegales
1
2
1. INTRODUCCIÓN
2. INDICADORES
El Estado de derecho como modo de organizar
las sociedades, es un ideal por el que grandes y
reconocidos hombres, como Nelson Mandela, han
luchado, pero por el que todos podemos hacer algo
y desde luego, beneficiarnos de ello. En FUSADES
contribuimos por medio de un monitoreo semestral
mediante el cual se sistematizan y analizan los eventos
jurídicos e institucionales que lo debilitan o lo fortalecen.
En esta ocasión, se incluye como indicador numérico del
Estado de derecho, la calificación que los empresarios
de El Salvador tienen de ciertas instituciones, donde
el Ministerio de Obras Públicas, Transporte, Vivienda
y Desarrollo Urbano (MOP) destaca y la Asamblea
Legislativa se rezaga.
En cuanto a las relaciones entre las instituciones del
Estado, en esta ocasión se destaca la postura que sobre
ESTADO DE DERECHO
El Informe de Coyuntura Legal e Institucional busca
presentar mediciones numéricas relacionadas con el
Estado de derecho, para monitorear su situación. En este
semestre se toman los datos de la Encuesta Dinámica
Empresarial de FUSADES del tercer trimestre de 2013, en
lo relativo a la evaluación que los empresarios hacen de
varias instituciones. Debe recordarse que el rol de estas
es trascendental para el Estado de derecho, tanto por la
el respeto a la separación de poderes han presentado los
candidatos a la Presidencia de la República en 2014.
Los temas de administración de justicia, nuevamente
están encabezados por el impacto que está teniendo
en el ordenamiento jurídico la jurisprudencia
constitucional, empezando por la inconstitucionalidad
del nombramiento del Presidente de la CSJ en relación
con la despolitización de las instituciones contraloras
del Estado, pasando por el tema del voto por rostro
en las elecciones presidenciales, las facultades de la
Corte Centroamericana de Justicia y el control de las
reformas constitucionales orientadas a prohibir las listas
desbloqueadas y las candidaturas independientes.
Finalmente, se analizan los temas en materia electoral
más destacados, por ejemplo, lo relacionado con los
finiquitos, demandas de inconstitucionalidad de las
candidaturas presidenciales y actuación del TSE.
forma como cumplen las leyes, como por su atribución
de hacerlas cumplir.
En la pregunta realizada, se pide a los encuestados
que califiquen en la escala de 0 a 10 a las diferentes
instituciones mostradas en el cuadro 1, lo cual luego se
promedia. Las respuestas muestran aquellas instituciones
que han generado entre los usuarios empresariales la
percepción de un mejor servicio en cumplimiento de sus
atribuciones. El MOP es la mejor evaluada, con 6.5, y la
peor es la Asamblea Legislativa, con 4.1.
Informe de coyuntura legal e
institucional
Eje estado de derecho • Segundo semestre 2013
3
EstudiosLegales
3. RELACIONES INTERORGÁNICAS
Fuente: Encuesta Dinámica Empresarial de FUSADES, tercer trimestre de 2013.
Cuadro 1. Valoración de las instituciones, tercer trimestre de 2013
Cada uno de los Órganos del Estado tiene atribuidas sus
propias funciones, pero entre ellos deben colaborar, y
en algunos casos, controlarse unos a otros, mecanismo
propio de la idea republicana de separación de poderes,
diseñado para limitar posibles arbitrariedades. En este
apartado se identifican algunas de estas relaciones para
analizar, desde el punto de vista jurídico, la forma como
están funcionando.
4
Informe de coyuntura legal e
institucional
3.1 La postura de los candidatos presidenciales sobre la independencia de las institucionesEl Salvador ha tenido problemas de independencia de
poderes en los últimos años, causados especialmente
por el conflicto entre la Asamblea Legislativa y la Sala
de lo Constitucional, pero también por desencuentros
entre el Presidente de la República y dicha Sala. El papel
del Presidente como figura política es importante en el
contexto de la armonía institucional. En este sentido, los
candidatos presidenciales se han pronunciado a favor
del respeto absoluto de la independencia de poderes,
lo que debe entenderse como un compromiso
adquirido para respetar el sistema republicano
establecido en la Constitución de El Salvador.
En el Diálogo con los Candidatos a la Presidencia de la
República, organizado por FUSADES y FUNDE, entre el
23 y el 27 de noviembre de 2013, cada uno expuso su
perspectiva1.
El candidato del Partido Salvadoreño Progresista, René
Rodríguez Hurtado, dijo que cree en la independencia
del Estado. Pretende lograr la independencia de poderes
mediante la formación de una nueva clase política a
través de un pacto social, trabajo con jóvenes y personas
educadas que busquen el bienestar de muchos. También
reconoce que la Fuerza Armada debe ser apolítica2.
El expresidente Elías Antonio Saca, candidato de la
coalición Unidad, expresó que ha dado muestras de
darle la razón a quien la tiene, de respaldar a la Sala
de lo Constitucional cuando hace algo dentro de sus
competencias y respetar lo que haga otro Órgano del
Estado. Concluyó que es un tema de leyes y si cada uno
asume su rol, la democracia camina3.
El doctor Norman Quijano, candidato de ARENA, dijo que
se deben despartidizar las instituciones y su postura en
relación con los fallos de la Sala de lo Constitucional es
de total y absoluto respeto a ellos, y reconoció que son
inapelables4.
El Vicepresidente Salvador Sánchez Cerén, candidato del
FMLN, expuso que la Constitución establece tres poderes
del Estado, ninguno encima del otro, con atribuciones
determinadas por las leyes. Estimó que las decisiones
de la Sala de lo constitucional se han acatado, pero que
se debe discutir sobre las facultades de la Sala para
interpretar y reformar la Constitución, porque eso puede
deformar el Estado de derecho5.
El Lic. Óscar Lemus, candidato del Partido Fraternidad
Patriota Salvadoreño, considera que se ha perdido el
respeto a las instituciones del Estado, consecuencia
de arreglos políticos no transparentes. Promete
un gobierno respetuoso de las decisiones de los
demás Órganos del Estado y estima que la Sala de lo
Constitucional es la máxima autoridad judicial en esa
materia. También aseguró que cree en su rol y que la
Fuerza Armada debe respetar el poder civil6.
Estas declaraciones sobre el respeto a la institucionalidad
comprometen a los candidatos a respetar la Constitución
en cuanto al sistema democrático y republicano, más
todavía cuando han sostenido esa posición en otros
foros7. Eso es lo que la ciudadanía demandará de quien
elija como su Presidente.
3.2 Vetos y observaciones
Desde la perspectiva política, el uso del veto y las
observaciones no ha sido especialmente conflictivo este
semestre. Como se muestra en los cuadros 2 y 3, este
semestre hubo 4 vetos y 5 observaciones. Con esto, el
Presidente de la República ha realizado 34 vetos y 59
observaciones en sus 4 años y medio de gobierno, lo
cual es alto, pero no implica necesariamente problemas
de gobernabilidad.
Estos mecanismos de control han sido utilizados
adecuadamente desde el punto de vista jurídico
utilizando las causas procedentes, es decir,
inconstitucionalidad en dos ocasiones e inconveniencia
en otras dos. El decreto legislativo N° 412 pretendió
dar una protección diferenciada a los candidatos
Eje estado de derecho • Segundo semestre 2013
5
EstudiosLegales
presidenciales contra la crítica que pudieran recibir, más
allá de lo razonable y limitando la libertad de expresión
de los ciudadanos. El decreto fue vetado, evitando que
se convirtiera en ley y por lo tanto, una afectación a
derechos fundamentales.
El veto al Decreto Legislativo N° 533 por inconveniencia
se debió a que se estaba implementando un sistema
de pago electrónico en el transporte público, pero
posteriormente los diputados reformaron la Ley de
Transporte Terrestre, Tránsito y Seguridad Vial para
que los usuarios pudieran pagar también con efectivo.
Establecida la costumbre de uso de circulante, sería difícil
que los ciudadanos se adaptaran a la modernización
del sistema de pago, la cual el Presidente estimó que es
beneficiosa para la colectividad.
Las observaciones fueron por regla general aceptadas,
salvo la última del año, que se refirió a la protección
especial que pretendía darse a policías y militares, la cual
fue superada mediante dispensa de trámites.
Cuadro 2. Vetos del segundo semestre de 2013
Fuente: Elaboración propia con base en información proveída por la Unidad de Acceso a la Información Pública de la Presidencia de la República.
6
Informe de coyuntura legal e
institucional
Cuadro 3. Observaciones del segundo semestre de 2013
Fuente: Elaboración propia con base en información proveída por la Unidad de Acceso a la Información Pública de la Presidencia de la República.
4. LEYES CLARAS Y PÚBLICAS, DICTADAS CONFORME CON LA CONSTITUCIÓNLas normas jurídicas que obligan a gobernantes y
gobernados deben ser claras y públicas. La Asamblea
Legislativa es el legislador por excelencia. Su actividad
normativa en este semestre ha sido variada. Las áreas
destacadas en las que ha legislado son: temas electorales,
legislación comercial para crear condiciones para
Fomilenio II e importantes reformas en materia penal
y de seguridad ciudadana, como las reformas a la Ley
contra el Lavado de Dinero y de Activos, las cuales se
abordan en detalle en el Eje de Seguridad Ciudadana de
este informe.
Eje estado de derecho • Segundo semestre 2013
7
EstudiosLegales
Fuente: Elaboración propia con base en el índice de Decretos de la Asamblea Legislativa y resumen de las sesiones plenarias.
4.1 Clasificación de decretos legislativos emitidosDurante este semestre se aprobaron 187 decretos
legislativos, como se ve en la gráfica 1. Los más
numerosos fueron las reformas a la Ley de Presupuesto
2013, las reformas a leyes existentes y las exoneraciones
de impuestos. Se aprobaron diez nuevas leyes
permanentes, entre las que destacan las que buscan
crear condiciones para mejorar el desempeño
económico del país y mejorar el combate al crimen,
como la Ley Reguladora para el Otorgamiento de
Concesiones de Proyectos de Generación Eléctrica en
Pequeña Escala, Ley de Garantías Mobiliarias, Ley Especial
de Agilización de Trámites para el Fomento de Proyectos
de Construcción y la Ley Especial de Extinción de
Dominio y de la Administración de los Bienes de Origen
o Destinación Ilícita. También se aprobaron importantes
nuevas leyes en materia de ejercicio de derechos
fundamentales, como el Código Electoral, la Ley para el
Ejercicio del Derecho de Rectificación o Respuesta y la
Ley de Prestación Económica por Renuncia Voluntaria.
En este periodo previo a las elecciones presidenciales de
2014, también suele haber reformas en temas electorales.
Además de la renovación del Código Electoral en julio,
también se aprobó el presupuesto extraordinario para el
voto residencial.
Gráfica 1. Producción legislativa del primer y segundo semestre de 2013
8
Informe de coyuntura legal e
institucional
4.2 Decretos mediante dispensas de trámites y sesión simultánea
En un Estado de derecho, las leyes deben aprobarse
conforme con los procedimientos establecidos. En
El Salvador, se exige la discusión política abierta en
las comisiones legislativas, salvo que exista urgencia,
caso en el cual se justifica la aprobación de decretos
con dispensa de trámites, esto es, sin discusión en las
comisiones legislativas, o bien, con dictamen en reunión
de comisión simultánea a la sesión plenaria. Del mal uso
de estas figuras nacen lo que se ha dado en llamar
los “madrugones legislativos” y es por ello que se
monitorean en este informe.
Durante el segundo semestre de 2013 hubo 39 dispensas
de trámites, de las cuales 21 fueron para decretos (el
resto para acuerdos y pronunciamientos)8. Esto significa
que del total de 187 decretos emitidos, el 11% han
sido mediante este mecanismo, porcentaje idéntico
4.3 ReglamentosEl cuadro 4 muestra la cantidad de reglamentos
publicados en el segundo semestre de 2013, clasificados
de acuerdo con varios criterios. Lo más destacado
continúa siendo la continuidad de la costumbre
de que instituciones ajenas a la Presidencia de la
República sigan emitiendo reglamentos o decretos.
Eje estado de derecho • Segundo semestre 2013
al del semestre anterior. No se considera que en este
semestre haya habido grave mal uso de esta figura,
a pesar que continúa la costumbre de no justificar la
urgencia que motiva la dispensa.
En cuanto a los dictámenes mediante sesión simultánea,
durante este semestre se emitieron seis, es decir, nueve
menos que el semestre anterior, la mayoría para hacer
recomendaciones. Tampoco se percibe que en este
semestre este mecanismo haya sido instrumentalizado
para afectar el Estado de derecho desde la perspectiva
del proceso de formación de ley.
9
EstudiosLegales
Fuente: Elaboración propia.
Cuadro 4. Decretos y reglamentos publicados en el Diario Oficial, segundo semestre 2013
La publicidad de las leyes, como principio del Estado
de derecho alcanza a todas las normas de obligatorio
cumplimiento, incluidas las ordenanzas municipales.
Aquí se monitorean las aparecidas en los diarios oficiales
desde el N° 107, Tomo 399, del 12 de junio de 2013 al N°
223, Tomo 401, del 28 de diciembre de 2013.
Se publicaron 226 ordenanzas, de las cuales 55 son
permanentes, 95 son temporales o prórrogas de
ordenanzas temporales, y 76 constituyen reformas a
ordenanzas permanentes preexistentes. Esto significa
una disminución del 12% frente al segundo semestre de
2012, cuando en total hubo 256.
Destaca nuevamente la cantidad de ordenanzas
temporales de exención de multas e intereses para
pago de impuestos, una práctica ampliamente
difundida por los municipios y que puede referirse a
un desorden en las finanzas municipales, donde no
se cobran a tiempo las tasas e impuestos. En el lado
positivo, varias municipalidades están aprobando sus
ordenanzas en materia de contravenciones, adecuando
sus normativas a la Ley Marco para la Convivencia
Ciudadana y Contravenciones Administrativas, no
obstante hacerlo con retraso con respecto a los plazos de
esta ley.
4.4 Legislación municipal
10
Informe de coyuntura legal e
institucional
4.5 Atraso en la circulación del Diario OficialComo es costumbre, continúa el desfase entre la fecha
del Diario Oficial y la de su publicación efectiva. Al 31
de diciembre, el último diario en circular era el del 28
de noviembre, con un atraso de 34 días. Esto significa
que pueden haber normativas vigentes desde hace
varios días sin que se hayan difundido efectivamente.
Por ejemplo, este retraso podría causar que una
normativa temporal, una que dure un mes, nunca sea
divulgada durante su vigencia. Uno de los principios
del Estado de derecho es que las leyes sean claras y
públicas, el cual resulta afectado con este retraso.
5. CUMPLIMIENTO DE LA LEY 5.1 Examen de notariado
La CSJ tiene entre sus obligaciones realizar anualmente
un examen a los abogados que deseen autorizarse para
el ejercicio del notariado (art. 145 de la Ley Orgánica
Judicial). Formalmente, esta obligación fue cumplida con
la realización de esta prueba los días 24 de noviembre
y 1 de diciembre de 2013. El proceso de inscripción fue
anunciado públicamente y todos los abogados tuvieron
la oportunidad de inscribirse y realizar la prueba, de
acuerdo con un instructivo elaborado por la CSJ. Al final,
10,601 abogados se sometieron al examen y 3,779 lo
aprobaron.
Con esto, la CSJ cumple su deber legal; sin embargo,
sobre el ejercicio de la profesión notarial y la forma
en que se encuentra regulada, se pueden hacer
cuestionamientos. El principal es la capacidad de
control de la CSJ sobre un número creciente de estos
profesionales encargados de dar fe en nombre del
Estado. Se trata de un tema al que hay que prestar
atención y buscar formas de controlarlo mejor.
El Informe de Coyuntura Legal e Institucional
incluye cada semestre el monitoreo de la elección
de funcionarios de segundo grado, por dos razones
importantes para el Estado de derecho. La primera
es que una institución diseñada para ser dirigida por
determinado funcionario, no puede desempeñar
sus funciones con regularidad en el periodo de
acefalía. La segunda es que, si bien es cierto que
la idea de Estado de derecho no puede concebirse
aislada del sistema político, sí es imperativo que
el funcionamiento del Estado esté sometido a
normas que deben cumplirse sin excepción, en
este caso, ciertos plazos claramente definidos. La
negociación política debe diseñarse por los diputados,
de modo que encaje en el sistema legal, porque debe
recordarse que ellos son servidores públicos encargados,
principalmente, de configurar el sistema jurídico y mal
cumplen esta función si son los primeros en afrentar las
normas que ellos crean.
Así sucedió este semestre con el Procurador para la
Defensa de los Derechos Humanos. El titular para el
periodo 2010-2013, Oscar Luna, terminó sus funciones
el 5 de julio 9, pero la Asamblea Legislativa se tardó
hasta el 9 de agosto para elegir a David Morales como su
sucesor10, es decir, esta institución pasó acéfala durante
más de un mes.
Luego de la declaratoria de inconstitucionalidad del
nombramiento del Presidente de la CSJ en octubre de
2013, también quedó una vacante que la Asamblea
Legislativa debe llenar. Aunque hay una forma de suplir
temporalmente este vacío, lo ideal es que se tenga un
titular cuanto antes. Al cierre de este informe, no se había
designado al nuevo Presidente de la CSJ.
5.2 Elección de funcionarios de segundo grado
Eje estado de derecho • Segundo semestre 2013
11
EstudiosLegales
Fuente: Elaboración propia.
Fuente: Elaboración propia.
Cuadro 5. Principales nombramientos de funcionarios en el segundo semestre de 2013
Cuadro 6. Cargos identificados como pendientes de nombrar al 31 de diciembre de 2013
12
Informe de coyuntura legal e
institucional
6. ADMINISTRACIÓN DE JUSTICIA6.1 Desgaste institucional en el sistema de justicia6.1.1 Conflicto entre la Sala de lo Constitucional y la Sala de lo Contencioso Administrativo
Desde 2010, no han cesado los atentados en contra
de la justicia constitucional. Estos han provenido
principalmente desde el sector político, ya sea
tratando de legislar para anular las facultades de la
Sala, para remover a sus magistrados o para incumplir
sus sentencias. El problema, en este caso, ha sido de
irrespeto a los procedimientos para crear la ley o de crear
normas con contenidos legales que irrespetan el acuerdo
fundamental para las relaciones sociales que está
expresado en la Constitución, la cual recoge el principio
de que lo más importante es la persona humana, con su
dignidad y sus derechos.
Pero ha habido otro tipo de atentados. Las amenazas
a la independencia de la Sala de lo Constitucional
también han sido en el campo judicial, donde la
problemática es de aplicación de la ley, donde se ha
buscado que esta se aplique indebidamente para
mermar el control judicial sobre el poder político.
Este semestre se ha continuado en esta dirección al
llevar, sin fundamento, ante la Sala de lo Contencioso
Administrativo el control de legalidad de la elección
de magistrados para el periodo 2009-2018, entre los
que se incluyen 4 magistrados titulares de la Sala de lo
Constitucional, en una complicada serie de resoluciones
jurídicas reactivas.
El 13 de mayo y el 18 de junio de 2013, se presentaron
dos demandas de inconstitucionalidad contra el
nombramiento del magistrado Salomón Padilla,
Presidente de la CSJ, las cuales se admitieron el 24
de julio. El día anterior a la admisión, el 23 de julio, se
impugnó ante la Sala de lo Contencioso Administrativo
la elección de los magistrados de la CSJ para el periodo
2009-2018, incluidos los que estaban conociendo el caso
del magistrado Padilla en la Sala de lo Constitucional11,
a lo cual luego se agregaron otras dos demandas. El 25
de julio, la Sala de lo Constitucional emitió una medida
cautelar12, ordenando a la Sala de lo Contencioso
Administrativo abstenerse temporalmente de conocer
esa demanda.
El 7 de agosto, la Sala de lo Contencioso Administrativo
admitió tres demandas contra el nombramiento de los
magistrados 2009-2018, a pesar de la resolución de la
Sala de lo Constitucional, y el 12 de agosto denunció ante
la FGR a los magistrados de la Sala de lo Constitucional
por haberla emitido. El 13 de agosto, la Sala de lo
Constitucional declaró inaplicable las admisiones de la
Sala de lo Contencioso Administrativo. El 26 de agosto,
la Sala de lo Contencioso Administrativo emitió una
resolución en la que declaró improcedente la declaratoria
de inaplicabilidad que la Sala de lo Constitucional hizo
de la admisión de la demanda que impugna la elección
de magistrados para el periodo 2009-2018 y admitió una
ampliación a la demanda originalmente planteada en
sede contenciosa.
Desde la perspectiva jurídica, deben hacerse dos
consideraciones. La primera, es que la Sala de lo
Constitucional no debió ordenar a la Sala de lo
Contencioso Administrativo que se abstuviera de
conocer un caso sometido a su juzgamiento, porque
puede considerarse una afectación a la independencia
judicial. La segunda, es que la demanda interpuesta
contra el nombramiento de magistrados de la CSJ para
el periodo 2009-2018 carece de todo fundamento
jurídico y no debió haber sido admitida, en cuanto fue
presentada por alguien que ni siquiera tiene un interés
difuso en el asunto, cuando la Ley de la Jurisdicción
Contencioso Administrativa exige un interés directo; se
demandó fuera del plazo de 60 días que la misma ley da
para hacerlo, lo cual se trató de justificar alegando una
nulidad de pleno derecho.
Los hechos alegados no encajan en la configuración que
jurisprudencialmente se ha hecho de nulidad de pleno
Eje estado de derecho • Segundo semestre 2013
13
EstudiosLegales
derecho que ha elaborado la Sala de lo Contencioso
Administrativo, por ejemplo, en la sentencia 213-2005 del
25-6-2010, se exige que el acto administrativo transgreda
la normativa secundaria de carácter administrativo, por
haberse emitido en exceso, o fuera de las potestades
normativas. En las demandas contra la elección de
magistrados 2009-2018 lo que se impugna es un decreto
cuya emisión es potestad constitucional de la Asamblea
Legislativa. También se impugna la conformación de
la lista de candidatos a la CSJ, que fue realizada por el
CNJ, lo cual es, efectivamente, una potestad de esta
institución, de modo que no se cumple con el elemento
conceptual de nulidad de pleno derecho. Finalmente, se
demandó por vicios de legalidad un acto político cuya
regulación es constitucional y, por lo tanto, su control
judicial debiera ser en sede constitucional13.
Debe tenerse en cuenta que existe una continuidad de
acciones contra la justicia constitucional desde 2010.
Por ello, si bien en esta nueva confrontación existen
elementos jurídicos que discutir, lo verdaderamente
preocupante es que los procesos en contra del
nombramiento de magistrados 2009-2018 se iniciaron
como un intento de evitar que los actuales magistrados
conocieran de la posible inconstitucionalidad de la
elección del magistrado Salomón Padilla, la cual fue
impugnada porque los demandantes consideraron
que tenía vínculos partidarios que ponían en riesgo
su independencia como juez del máximo tribunal. La
demanda 328-2008 aludía expresamente a la necesidad
de evitar que los actuales jueces de la jurisdicción
constitucional conocieran de ese proceso14 e incluso,
solicitaron a la Sala de lo Contencioso Administrativo
que dictara una medida cautelar que les impidiera
inmediatamente seguir realizando sus funciones.
Esta problemática en particular, y las confrontaciones
con la justicia constitucional siguen sin resolverse
definitivamente. En este contexto, de nuevo debe
hacerse un llamado a la reflexión sobre el daño que
hacen al país los atentados contra el sistema de
justicia, y a cesar este tipo de acciones que desgastan
la inconstitucionalidad, así como a que impere la
sensatez y la prudencia para que las resoluciones
judiciales sean conforme a derecho.
14
Informe de coyuntura legal e
institucional
modificó para que la promoción del antejuicio dependa
exclusivamente de la Asamblea Legislativa15. Esta
regulación es de cuestionable constitucionalidad, porque
al excluirse mediante reforma infraconstitucional al Fiscal
General de la República de la promoción de la acción
penal en contra de funcionarios con fuero y pasarlo a
la Asamblea Legislativa, contraría las disposiciones que
establecen que la acción penal corresponde a la Fiscalía
(Art. 193 inc. 4° Cn.) y la intención de que exista una
garantía de protección en el cargo de los magistrados
y otros funcionarios mediante el fuero (art. 236 Cn.) en
caso de una acusación penal. El antejuicio es posterior
a una acusación no un mecanismo para acusar y la
función de la Asamblea en este proceso es verificar,
precisamente, que la acusación no sea arbitraria.
6.1.2 Nueva petición de antejuicio contra magistrados de la Sala de lo Constitucional
En la sesión plenaria del 3 de octubre de 2013, ingresó
una pieza de correspondencia en la que se solicitó abrir
un antejuicio a los magistrados titulares de la Sala de
lo Constitucional: José Belarmino Jaime, Sidney Blanco,
Rodolfo González y la magistrada suplente, Sonia
Dinora Barillas de Segovia. La denuncia presentada
por el profesor Julio Enrique López, considera que los
mencionados magistrados han cometido los delitos de
prevaricato y desobediencia, tipificados en los arts. 310
y 322 del Código Penal, al declarar inaplicables en el
proceso de inconstitucionalidad 77-2013/97-2013, ciertas
resoluciones de la Sala de lo Contencioso Administrativo.
La pieza de correspondencia pasó a la Comisión de
Legislación y Puntos Constitucionales. En la reunión
del 7 de octubre, esta Comisión acordó emitir un
dictamen en el sentido que dicha petición no reúne
los requisitos para que se abra un antejuicio según
lo que establece el art. 236 inc. 2º de la Cn., pero
al cierre de este informe, el acuerdo no se había
materializado en un documento, y por lo tanto,
tampoco en el archivo de esa solicitud.
El antejuicio es un requisito necesario para poder juzgar
en materia penal a ciertos funcionarios del Estado, entre
ellos, los magistrados de la CSJ, en virtud que cuentan
con fuero constitucional (art. 236 inc. 1° Cn.). Luego del
antejuicio, si se encuentran motivos suficientes para
iniciar un proceso penal, la Asamblea Legislativa remite
el caso a la Cámara Primera de lo Penal, de la Primera
Sección del Centro (art. 139 del Reglamento Interior de
la Asamblea Legislativa) y los funcionarios procesados
quedarán suspendidos en el ejercicio de sus funciones
mientras se tramita el proceso penal.
Hasta 2012, la promoción de antejuicio correspondía al
Fiscal General de la República, pero en el marco de la
confrontación que desde 2010 ha tenido la Asamblea
Legislativa con la Sala de lo Constitucional, esto se
6.2 Fortalecimiento del sistema de justicia
6.2.1 FGR archiva denuncia contra funcionarios de la CSJ
La FGR decidió archivar la denuncia interpuesta por
la Corte Plena en contra del magistrado de la Sala
de lo Constitucional, Rodolfo González; el Director
de Medicina Legal, Miguel Fortín Magaña; el señor
Balmore Leiva y tres sindicalistas por supuestos actos de
corrupción. En su resolución, la Fiscalía sostuvo que
“no existen elementos objetivos de juicio suficientes
para razonable, seria, y responsablemente sostener
que haya existido delito o falta alguna que deba
perseguirse penalmente.”16 .
Esta resolución es importante porque se trató de una
denuncia realizada por varios magistrados de la CSJ,
cuando a finales de 2012 e inicios de 2013, la Sala de
lo Constitucional dictó medidas cautelares a favor de
la estabilidad laboral de varios empleados del Órgano
Judicial y uno de estos empleados declaró que había
pagado a los denunciados a cambio de ser reinstalado en
su puesto.
Eje estado de derecho • Segundo semestre 2013
15
EstudiosLegales
6.2.2 Inconstitucionalidad de la elección del Presidente de la CSJ
El 23 de octubre de 2013, la Sala de lo Constitucional
declaró inconstitucional el decreto legislativo17 de
nombramiento del Magistrado Presidente de la CSJ,
Salomón Padilla. La sentencia del 14-X-2013 en los
procesos acumulados 77-2013/97-201318, interpretó
que los funcionarios de las instituciones que ejercen
control institucional, como los magistrados del TSE
nombrados por la CSJ, la CCR y la CSJ deben ser
imparciales e independientes, por lo que su cargo es
incompatible con la afiliación partidaria.
Los demandantes argumentaron que el nombramiento
de magistrados que pertenezcan a partidos políticos
violenta la independencia judicial, en tanto estos
funcionarios deben estar exentos de vinculaciones
con partidos políticos y de cualquier otro vínculo o
presión. Si bien esto no es una disposición expresa en la
Constitución, es claramente una norma contemplada en
el art.85 Cn., que garantiza la independencia de poderes,
en relación con el 176 Cn., que establece los requisitos
para el cargo de magistrado de la CSJ.
La Sala interpretó que, efectivamente, la Constitución
busca la independencia del Órgano Judicial, la cual
también debe entenderse de los partidos políticos. Para
ello, se avocó al Informe Único de la Comisión Redactora
de la Constitución que expresa: “En cuanto al Presidente
de la CSJ, es obvio que su cargo es absolutamente
incompatible con toda actividad de orden partidista”19 . Al
valorar para el caso concreto la colisión de derechos entre
el que tienen los ciudadanos a una justicia independiente
y el que tiene el ciudadano funcionario a ser miembro de
partidos políticos, la Sala concluyó que el derecho que
debe limitarse es el del funcionario, en razón de su cargo,
algo que la Constitución hace expresamente, por ejemplo
con los militares, quienes no pueden ser candidatos
a cargos de elección popular. La Sala deja claro que la
regla general es que los funcionarios pueden participar
en partidos políticos, pero esto no aplica para quienes
forman parte de instituciones de control estatal, puesto
que de ellos se exige independencia, la cual se pone en
duda si se considera que la afiliación a un partido genera
obligaciones para el afiliado.
La sentencia deja claros sus efectos. Desde la
notificación, el Magistrado Salomón Padilla cesa en el
cargo, todos sus actos realizados mientras ejerció como
magistrado conservan su validez, la Asamblea Legislativa
deberá nombrar nuevamente al Presidente de la CSJ
exclusivamente entre el listado de candidatos propuesto
en 2012, para lo cual no da plazo, pero expone que velará
por el cumplimiento de la sentencia, y finalmente, señala
que mientras no se nombre al titular, el Primer Vocal hará
las funciones de Presidente, conforme con el art. 2 de la
Ley Orgánica Judicial.
Se considera que la sentencia está bien fundamentada.
Es apegada a una interpretación histórica originaria
que privilegia lo que quiso decir el legislador
constituyente, la Sala pondera los derechos
fundamentales favoreciendo el de los ciudadanos,
esto es el interés general, frente al interés de los
funcionarios, considerando que esa calidad demanda
ciertas condiciones, en este caso, limitar su afiliación
política mientras ocupen el cargo de magistrados.
En cuanto a las reacciones sobre la sentencia, el
magistrado Padilla la acató, lo cual es positivo, pero la
calificó de “vergonzosa”, porque sentía que le habían
violado derechos fundamentales20. A diferencia de
ocasiones previas, los partidos de la Asamblea Legislativa
expresaron que acatarían la sentencia, aunque algunos
expresaron su disconformidad con ella.
Se nombró una subcomisión de la Comisión Política, para
estudiar los candidatos al cargo, pero esta tuvo algunas
dudas sobre las propuestas de entre las cuales debe
seleccionar al nuevo magistrado y si puede elegir como
Presidente de la CSJ a uno de los actuales magistrados21.
El magistrado debe elegirse de la lista de 2012, y que
como Presidente se debe nombrar a cualquiera de los
magistrados de la Sala de lo Constitucional.
Al cierre de este informe, no se había designado al nuevo
Presidente de la CSJ, en una tardanza de más de dos
meses desde que fue emitida la sentencia.
16
Informe de coyuntura legal e
institucional
6.2.3 La Procuraduría General de la República y la administración de justicia
Este semestre, la PGR ha sufrido un paro de labores
como medida de presión para que se le otorgue a esa
institución un aumento presupuestario del alrededor
de 13 millones de dólares, debido a que las condiciones
actuales no permiten prestar un buen servicio al
usuario y se requiere más personal, remodelación de
infraestructura y mejora en las condiciones laborales22.
Las atribuciones de la PGR son de gran importancia
para el funcionamiento del Estado de derecho. A ella
corresponde principalmente velar por la defensa de la
familia y de las personas e intereses de los menores y
dar asistencia legal a las personas de escasos recursos
económicos y representarlas judicialmente en la
defensa de su libertad individual y de sus derechos
laborales. Esta última función es fundamental para
la administración de justicia, porque una persona
solo puede ser condenada si ha tenido un proceso
conforme a derecho, con una debida defensa técnica.
Tomando en cuenta el presupuesto votado, en
2014 la PGR obtuvo US$24,231,460, que equivalen
a US$3,031,460 más que los $ 21,200,000 que se le
asignaron en 2013. Además, en la Ley Especial de
Extinción de Dominio y de la Administración de los
Bienes de Origen o Destinación Ilícita, se estableció que
le corresponde el 5% de los bienes extinguidos (art. 94).
Estas son medidas positivas, ya que por la naturaleza
de sus atribuciones, la PGR es una institución que debe
fortalecerse.
6.3 Actividad jurisprudencial de las salas
En los Informes de Coyuntura se trata de monitorear
cómo se han desempeñado las Salas de la CSJ en el
semestre respectivo, en cuanto a finalizar casos activos.
Para ello, se miden los casos ingresados y los que se
han resuelto, bajo la lógica de que si no se resuelven
al menos tantos casos como los que ingresan, las Salas
están acumulando expedientes activos, y por lo tanto,
afectando la pronta y cumplida justicia.
La gráfica 2 muestra los casos ingresados, resueltos y
acumulados en el segundo semestre de 2013 (ordenados
por cantidad de casos recibidos), y la 3 presenta el
porcentaje de los casos que las salas resolvieron en
relación con los que recibieron (ordenados de mayor a
menor eficacia). Los datos cubren los meses de julio a
noviembre de 2013. El número de casos ingresados es
la suma de los que ha recibido cada sala en cualquiera
de las materias e instancias de su competencia; y en
los egresados, todos aquellos concluidos por sentencia
definitiva o por cualquiera de las formas anormales de
terminación del proceso.
La Sala ante la cual más casos se han presentado en el
periodo estudiado, es la Sala de lo Constitucional, con
700; luego, la de lo Contencioso Administrativo, con
261; después, la de lo Civil con 230; y finalmente, la de
lo Penal, con 203. En cuanto al rendimiento, tres salas
han acumulado casos. La Sala de lo Constitucional,
logró resolver el 91% de los casos recibidos; la de lo
Contencioso 74% y la de lo Civil, 54%. La Sala de lo
Penal redujo sus expedientes en 436, al resolver 299%,
y continuó su tendencia de los últimos semestres23.
Eje estado de derecho • Segundo semestre 2013
17
EstudiosLegales
Fuente: Elaboración propia con base en datos proveídos por la Unidad de Acceso a la Información Pública de la CSJ.
Fuente: Elaboración propia con base en datos proveídos por la Unidad de Acceso a la Información Pública de la CSJ.
Gráfica 2. Casos ingresados, egresados y acumulados por las Salas de la CSJ, segundo semestre de 2013
Gráfica 3. Relación ingresos/egresos de casos, segundo semestre de 2013
18
Informe de coyuntura legal e
institucional
6.4 Sentencias de inconstitucionalidadCuadro 7: Sentencias definitivas de inconstitucionalidad en el segundo semestre de 2013
Eje estado de derecho • Segundo semestre 2013
19
EstudiosLegales
Fuente: Elaboración propia con base en solicitud de información a la CSJ
6.5 Sentencias destacadas en temas constitucionales6.5.1 Delimitación de la competencia territorial de las Cámaras de Segunda Instancia en los procesos de hábeas corpus
Tanto el art. 247 Cn. como la Ley de Procedimientos
Constitucionales en sus arts. 4 y 41, dotan a las Cámaras
de Segunda Instancia de competencia para conocer
de los procesos de hábeas corpus fuera de la capital,
pero no especifican la competencia territorial de las
mismas. En jurisprudencia anterior, se resolvió que ni la
Constitución ni la ley delimitan esta materia, por lo que la
jurisprudencia tampoco la haría, tanto para evitar afectar
la tutela jurisdiccional brindada por el hábeas corpus
como para respetar la libre configuración del legislador.
Esta interpretación queda superada con la resolución en
el proceso de hábeas corpus 260‐2013R.
La Sala resolvió que la competencia territorial de las
Cámaras de Segunda Instancia en procesos de hábeas
corpus será definida por las reglas de competencia
territorial que establece el Código Procesal Civil y
Mercantil, en este caso, el domicilio de la “autoridad
demandada”. No es que la Sala regula la competencia, ya
que esta debe ser establecida por ley, sino que interpreta
que una norma supletoria debe ser aplicada.
6.5.2 Inconstitucionalidad sobre la competencia de la Corte Centroamericana de Justicia
En la sentencia 71‐2012, la Sala de lo Constitucional
declaró inconstitucional el artículo 22, letra f ) del
Estatuto de la Corte Centroamericana de Justicia (CCJ),
por vulnerar los arts. 83, 86 inc. 1°, 146 y 172 inc. 1° Cn.
Además, por conexión, expulsó del ordenamiento los
arts. 62 y 63 de la Ordenanza de Procedimientos de la
CCJ.
En el art. 22 letra f ) se establecía que la CCJ podía
conocer y resolver sobre conflictos internos entre
Órganos; así como hacer cumplir fallos judiciales. Por otra
parte, el art. 172 Cn. salvadoreña establece que el Órgano
20
Informe de coyuntura legal e
institucional
Judicial es el único competente para juzgar y hacer
ejecutar lo juzgado y que en materia constitucional,
el máximo tribunal es la Sala de lo Constitucional (art.
183 Cn). El demandante argumentó, por lo tanto, que
las competencias y funciones establecidas en el tratado
violaban la Constitución.
Ante estos argumentos, la Sala de lo Constitucional
consideró que efectivamente, el Estatuto de la
CCJ despoja al Estado de la capacidad de decisión
autónoma sobre las competencias de sus órganos,
atentando en contra de la prohibición constitucional
de indelegabilidad de funciones de los órganos e
irrespetando el carácter exclusivo de la Ley Suprema.
Finalmente, se señaló que el art. 22 f ) del Estatuto y
los arts. 62 y 63 de la Ordenanza citada, quedan en
situación de ineficacia. Con esto se confirma la calidad
de máximo intérprete de la Constitución de la Sala
de lo Constitucional cuando se trate de esa materia,
y queda claro que a la CCJ le corresponde conocer lo
que se refiere a integración centroamericana.
6.5.3 Inconstitucionalidad de la Comisión que investiga a la CSJ
El 4 de diciembre, la Sala de lo Constitucional emitió la
sentencia en el proceso de inconstitucionalidad 41-2012,
mediante la cual expulsó del ordenamiento jurídico
el Acuerdo Legislativo de creación de una “Comisión
Legislativa Especial de Investigación de la legalidad de la
elección de Magistrados de la CSJ 2009”. Esta Comisión se
creó en medio de la crisis institucional de 2012, y era una
especie de autocontrol de la Asamblea Legislativa, donde
se decidiría si sus actuaciones en 2009 eran legales, en
una especie de acto de contrición institucional, con el fin
de quitarle efectividad a esa elección.
El demandante pidió la suspensión del acto reclamado
en el proceso de inconstitucionalidad, es decir, que la
Sala ordenara la suspensión de las actividades de la
Comisión mientras duraba el proceso, lo cual no está
regulado expresamente por la Ley de Procedimientos
Constitucionales, pero se concedió por la Sala y se acató
por la Asamblea Legislativa.
La Sala estimó que la creación de este tipo de comisión
vulnera la separación de poderes, porque la Asamblea
Legislativa se estaría autocontrolando (Arts. 172 y 186
Cn.), invade el principio de exclusividad de la jurisdicción
porque el control de los productos legislativos es
competencia jurisdiccional (Art. 172 Cn.) que es
independiente, imparcial y técnica, a diferencia de una
comisión legislativa que ejerce control político. Además,
atenta contra la estabilidad judicial como garantía de
independencia e imparcialidad y era una amenaza
latente, orientada a remover a los magistrados de la Sala
de lo Constitucional, algo que la Asamblea puede hacer,
pero solo por causas legalmente establecidas (Art. 186
Cn.).
En principio, la sentencia solventa un problema
práctico, puesto que esta comisión pretendía
establecer la ilegalidad de la elección de 2009 para
atentar contra la estabilidad de los magistrados
de la Sala de lo Constitucional. A pesar de ello, en
la sentencia pueden existir criterios discutibles,
por ejemplo, que la Asamblea no puede revisar la
legalidad de sus propios actos.
6.5.4 Inconstitucionalidad de acuerdos de reforma constitucional
La Sala de lo Constitucional emitió la sentencia del
16 de diciembre de 2013, en el proceso 7-2012, en la
cual declara inconstitucional el acuerdo de reforma
adoptado por la Asamblea Legislativa en el año 2010,
sobre el art. 126 Cn., en el cual se proponía el sistema
de listas cerradas y bloqueadas y la pertenencia a un
partido político como requisito para ser postulado a
diputado. Es la primera vez que se realiza un control de
constitucionalidad de esta fuente del derecho.
Eje estado de derecho • Segundo semestre 2013
21
EstudiosLegales
En cuanto a la parte del acuerdo que establecería
constitucionalmente las listas cerradas y bloqueadas, la
Sala declaró que vulnera el art. 248 inc. 4° de Cn., que
se refiere a la forma y sistema de gobierno y es una
de las normas pétreas, que no pueden cambiarse aún
por acuerdo de reforma constitucional. La Sala agregó
que, en consecuencia, la Asamblea Legislativa no podrá
someter a ratificación de la presente legislatura el
Acuerdo declarado inconstitucional.
En lo relativo al requisito de que para llegar a ser
diputado se necesita ser postulado por un partido
legalmente inscrito, la Sala hizo una interpretación
conforme con la Constitución y declaró que no existe
una vulneración al art. 248 inc. 4° Cn., siempre que se
entienda que también los ciudadanos, individualmente o
asociados con otros, pueden presentar sus candidaturas,
al margen de los partidos políticos.
Sobre esta sentencia hubo una opinión muy
interesante, y a nuestro juicio, acertada, emitida
por el Centro de Estudios Jurídicos24. Sostiene que
la Sala de lo Constitucional efectivamente puede
valorar la constitucionalidad del proceso que se sigue
para reformar la Constitución, así como si respeta
las cláusulas inmodificables establecidas en esta.
También comparte que la atribución de sentido que
realiza la Sala en su jurisprudencia queda incorporada
en el contenido normativo de las disposiciones
constitucionales, de modo que existiendo una sentencia
previa, las candidaturas independientes y las listas
desbloqueadas quedan incorporadas en el sistema
de gobierno y no podían modificarse. No obstante lo
anterior, el Centro expresa su preocupación por algunos
contenidos de la sentencia que pueden ser mal utilizados
en el futuro, tal es el caso de que la interpretación
que haga la Sala sea una reforma no formal de la
Constitución. Es cierto que la Sala es el máximo intérprete
de la Constitución, pero sus interpretaciones no pueden
6.6 Las resoluciones de Corte Plena
Al cierre del segundo semestre de 2013, en la página
web de la CSJ y en la de trasparencia del Órgano Judicial
se publicaron 29 actas de Corte Plena, ocho menos que
el semestre anterior. La primera corresponde al 11 de
junio y la última al 29 de octubre de 2013. Definiendo un
acuerdo como todo aquello en lo que hay una votación
suficiente para decidir un asunto, se alcanzaron 193
decisiones, 40% menos que las alcanzadas según las
actas publicadas en el semestre anterior.
Es necesario destacar que hay un retraso en
la publicación de las actas, dado que, al 18 de
diciembre, la última que estaba disponible era la del
29 de octubre. Esto explica, en parte, la disminución en
los acuerdos contabilizados. En el Observatorio Judicial
se publican mensualmente en la sección de noticias un
listado resumen de los acuerdos tomados cada mes.
reformar la norma suprema. También preocupa al
Centro de Estudios Jurídicos que la Sala haya dicho
que los acuerdos de reforma constitucional relativos
a las cláusulas pétreas son permitidos si se mejora el
contenido protegido por ellas, porque las cláusulas
pétreas son una puerta que el Constituyente quiso dejar
completamente cerrada.
22
Cuadro 9. resoluciones de la CSJ en temas disciplinarios sobre miembros de la carrera judicial
Cuadro 8. Acuerdos de Corte Plena en las actas difundidas en el segundo semestre de 201325
Fuente: Elaboración propia con datos de las actas de las sesiones de Corte Plena difundidas en el segundo semestre de 2013
6.7 Actividad sancionadora de la Corte Plena
La Corte Plena, en el segundo semestre de 2013, emitió
8 resoluciones para sancionar, absolver o confirmar
sanciones a funcionarios judiciales, tal como se
observa en el cuadro 9. Al 9 de diciembre de 2013, se
encontraban en trámite 1,281 informativos disciplinarios
en el Departamento de Investigación Judicial de la CSJ.
En relación con la situación en junio de este año, el
ritmo de resoluciones se ha vuelto más lento y se han
acumulado expedientes. En los últimos seis meses,
solo se dieron 8 resoluciones, en lugar de las 30 del
semestre anterior; y se acumularon 60 informativos
más de los 1,221 que había en junio de este año.
Por su parte, el cuadro 10 muestra las decisiones
tomadas sobre abogados y notarios. Solo 3 casos fueron
decididos definitivamente, mientras que un total de 155
fueron presentados.
De nuevo, se evidencia la continuidad de este problema.
Por un lado, no se garantiza pronta y cumplida justicia
a los funcionarios o profesionales denunciados y, por el
otro, no se está atendiendo el problema de sancionar a
quienes efectivamente han cometido faltas. El Estado de
derecho se ve afectado por dos vías.
Eje estado de derecho • Segundo semestre 2013
Informe de coyuntura legal e
institucional
23
Fuente: Información proveída por la Dirección de Investigación Judicial de la CSJ
Cuadro 10. resoluciones de la CSJ en temas disciplinarios sobre abogados y notarios
Fuente: Información proveída por la Sección de Investigación Profesional de la CSJ
7. SISTEMA ELECTORALLas reglas del juego democrático se establecen en
reglas jurídicas. Es la conexión entre Estado de derecho
y la democracia. Aquí se monitorean lo eventos más
relevantes sobre ese aspecto.
7.1 La imparcialidad de la justicia electoral: recusación de magistrado del TSEEl artículo 208 Cn. otorga al TSE facultades para
administrar justicia electoral, por lo que la imparcialidad
es un atributo con el que los magistrados deben contar.
Siendo que la recusación persigue garantizarla, esta
figura jurídica es aplicable a los magistrados, pero debe
determinarse en qué casos. Durante este semestre,
representantes del partido ARENA presentaron una
solicitud de recusación contra el magistrado del TSE,
Walter Araujo, la cual fue declarada improcedente.
En la solicitud se consideró que estaba viciada
la imparcialidad de dicho magistrado para todas
las actividades administrativas y jurisdiccionales
relacionadas con la elección presidencial de 2014, en
cuanto había hecho diversas declaraciones sobre su
simpatía por el candidato presidencial del partido GANA
y en contra del candidato de ARENA, aun cuando fue
nombrado por la Asamblea Legislativa de una terna
presentada por este partido26, con base en el art. 208 Cn.
El TSE consideró que la recusación no tiene una
regulación expresa en materia electoral, de modo
que debe regirse por el derecho común, y aplicó el
Código Procesal Civil y Mercantil. (arts. 52 y ss.) Luego
expresó que se trata de un incidente que debe referirse
necesariamente a un proceso previamente entablado,
concreto y con potencial de afectar al partido ARENA.
Así, hizo un análisis de procedencia y encontró que no
existe un proceso principal, de modo que aunque se
concediera, la recusación no tendría sentido porque no
habría nada de qué separar al magistrado Araujo.
La fundamentación del TSE es muy clara. Desde el
punto de vista procesal, la recusación es para procesos
concretos en los que un determinado magistrado
debe pronunciarse. Recusar al magistrado para el
EstudiosLegales
24
ejercicio de sus funciones en general, equivale a una
suspensión del ejercicio del cargo, un tema que al igual
que la destitución, no está regulado en la normativa
constitucional o electoral.
En este panorama, surge una pregunta sobre la
representación que los partidos políticos tienen en el TSE.
La Constitución (art. 208) establece que tres de los cinco
magistrados del TSE los elegirá la Asamblea Legislativa
de ternas propuestas por los tres partidos con más votos
en la última elección presidencial. ¿Debe entenderse a
partir de esto, que esos magistrados representan a sus
respectivos partidos?
Se pueden sostener posturas adversas. Por una parte, la
Sala de lo Constitucional ha interpretado en la sentencia
7-2011, que los funcionarios de segundo grado, como
los magistrados del TSE, les aplica la prohibición de
mandato imperativo establecida en el caso de los
funcionarios de elección popular directa. De este modo,
los funcionarios representan a los electores, no a los
partidos políticos, a pesar que estos son importantes
en el sistema democrático representativo. De este
principio se podría sostener que si un magistrado que
representa a un partido luego se cambia a otro, no se
afecta la estructura y funcionamiento del TSE que la
Constitución establece. La sentencia citada se refiere
concretamente a los magistrados que no son nombrados
por la Asamblea Legislativa entre las propuestas de los
partidos políticos, por lo que no es una sentencia que
se refiera específicamente a la representación que los
partidos puedan tener en el TSE, pero en todo caso, es un
argumento posible.
Por otro lado, el Informe Único de la Comisión de Estudio
del Proyecto de Constitución27 y la discusión sobre
las reformas constitucionales de 1991 28, encaminadas
a alcanzar la paz, se refieren en todo caso al diseño
del TSE con representación de los partidos para que
se controlaran a sí mismos, aunque con un elemento
de imparcialidad proveída por la participación de
magistrados nombrados por la CSJ. Esto podría
entenderse como el derecho de los tres partidos que
obtuvieron más votos en la última elección presidencial
para tener un representante en esa institución y la
falta de esto, afectaría el diseño y funcionamiento de la
institución, en similar forma que lo haría si uno de los
magistrados propuestos por la CSJ sirviera a un partido.
Sería una especie de transfuguismo dentro del TSE. Se
considera que este es un argumento más sólido.
De nuevo, en este caso se plantea la necesidad de una
justicia electoral independiente, separada del proceso
organizativo de las elecciones. Esta es una medida que
FUSADES ha promovido anteriormente29.
Lo que sí ha sido concedido por el TSE es la
recusación para casos concretos. Luego de que el
23 de octubre se declarara que era procedente una
primera recusación30, el 11 de diciembre se separó
al magistrado Araujo de conocer otros cuatro casos
sobre supuesta campaña indebida en los que ARENA
era parte31. Con esto se confirma, por un lado, el
análisis de que la recusación es procedente para los
casos concretos, y por otro, que el magistrado Araujo,
efectivamente, afectó su imparcialidad por sus
declaraciones.
7.2 Voto por bandera en las elecciones presidenciales
La Sala de lo Constitucional determinó en la sentencia
del proceso de inconstitucionalidad 16‐2012, que
no es inconstitucional el art. 182 inc. 1° letra a) del
nuevo Código Electoral, el cual establece que para
la elección de Presidente y Vicepresidente de la
República y de Concejos Municipales, se emitirá
el voto marcando sobre la bandera del partido o
coalición que prefiera el ciudadano.
El demandante sostenía que, tal como se modificó el
Código Electoral para permitirle al ciudadano la opción
de votar por el candidato o el partido para las elecciones
de diputados de la Asamblea Legislativa y del Parlamento
Centroamericano, también debía establecerse el voto por
Eje estado de derecho • Segundo semestre 2013
Informe de coyuntura legal e
institucional
25
rostro para las elecciones presidenciales y de concejos
municipales.
No obstante, la Sala hizo una diferencia entre ambos
tipos de elecciones. En las elecciones de diputados opera
un sistema de representación proporcional, y por ello, se
ofrecen distintas opciones al elector a través de listas o
planillas que le muestran los nombres de los candidatos
propuestos por los partidos y los candidatos no
partidarios que compiten en la elección. En las elecciones
presidenciales, en cambio, no hay más opción que votar
por la fórmula única propuesta por cada uno de los
partidos políticos o coaliciones.
En consecuencia, la Sala de lo Constitucional
concluyó que para obtener los votos los candidatos
pueden presentarse visualmente agrupados bajo un
símbolo partidista o por cualquier otro medio que los
individualice, según lo determine el legislador.
7.3 Campaña electoral y sus ilegalidades
Un ciudadano interpuso ante el TSE un aviso por
campaña anticipada contra el FMLN, ARENA y UNIDAD
y sus tres candidatos. Dijo que la propaganda incitaba
al voto, señalando los sitios de Internet donde se
encontraba. El 11 de octubre, el TSE celebró una
audiencia oral conforme con el art. 254 C. E.
Se reportó que el TSE dio el siguiente fallo: “partido
ARENA, Antonio Saca, Salvador Sánchez Cerén y Norman
Quijano se les sobresee definitivamente”, porque el
demandante utilizó anuncios publicados en internet y,
para los magistrados, los hechos señalados en su contra
son atípicos. El motivo es que “las actividades realizadas en
internet no están reguladas por el artículo 172 del Código
Electoral”. […] “a los partidos GANA, PCN, PDC y FMLN se
les absuelve, por falta de pruebas en su contra, ya que en la
vertida no fueron identificados” 32 .
El art. 172 del C.E. regula los plazos para hacer campaña,
retomándolos del art. 86 Cn., el cual es de 4 meses antes
de las elecciones presidenciales. Además, estipula que la
campaña electoral puede hacerse por todos los medios
lícitos de difusión sin más limitaciones que las que
establecen las leyes de la materia, la moral y las buenas
costumbres. Tomando las declaraciones de que internet
no se regula en el art. 172, no se entiende la causa de por
qué no es ilegal hacer campaña anticipada por internet.
En todo caso, se trata de un caso más en el que el TSE
no evita la campaña electoral anticipada.
El TSE también conoció de otro tipo de ilegalidades en
la campaña. Se reportó que hubo al menos 40 casos
denunciados por propaganda ilegal y se sacaron del
aire algunos spots publicitarios que violaban el Código
Electoral33. En resolución a solicitud de información, el
TSE expuso que, al cierre de 2013, se habían impuesto
tres sanciones por diferentes afectaciones a la normativa
electoral34.
7.4 El finiquito para candidatos presidenciales
Durante este semestre, se discutió el tema del finiquito,
un requisito constitucional para ser candidato a la
Presidencia de la República (art. 152 en relación con el
art. 127 Cn). El caso concreto surgió porque el candidato
de ARENA tenía pendientes algunos juicios de cuentas,
pero el tema general es la regulación del finiquito y la
efectividad del funcionamiento de la CCR.
Tres temas se perfilan de gran importancia. El primero
es sobre si se debe otorgar finiquito cuando hay juicios
pendientes sin condena, el segundo es qué sucede si
hubiera una condena sobreviniente después de inscrito
un candidato y finalmente, si haber sido condenado en
un juicio de cuentas anula en definitiva la posibilidad de
participar en las elecciones.
De acuerdo con el art. 52 de la Ley de la Corte de
Cuentas de la República (Ley de la CCR), se presume
la licitud del actuar del sector público. Solo si en una
EstudiosLegales
26
auditoría aparecen reparos se da inicio a un proceso que
puede terminar en una declaratoria de responsabilidad
administrativa o patrimonial, que es para lo que la CCR
tiene competencia. De este modo, el finiquito debe
otorgarse mientras no haya una ejecutoria de sentencia
condenatoria pendiente, por lo que en principio, la
existencia de un juicio en trámite no es razón para negar
el finiquito, a pesar que se debe señalar en él la existencia
de estos juicios y con eso debe ser suficiente para la
inscripción de la candidatura en el TSE.
Quien tiene un juicio de cuentas abierto mientras es
candidato tiene varias alternativas de acuerdo con
la ley. El juicio puede terminarse por absolución o
sobreseimiento “cuando mediare pago de las sumas
reparadas, más los intereses y multas que fueren
procedentes, podrán las Cámaras, sin necesidad de
audiencia a la Fiscalía General de la República, sobreseer
en el procedimiento a favor de los reparados y declarar
libres de responsabilidad…” (art. 92 Ley de la CCR), lo cual
lleva a que el finiquito deba ser otorgado. Si llegara a
existir ejecutoria de sentencia, en cuyo caso esta se debe
cumplir, el finiquito no puede ser otorgado mientras
no sea cumplida, así se entiende de la parte final del
art. 93 Ley de la CCR: “Si la sentencia fuere absolutoria,
la Cámara mandará archivar el juicio definitivamente y
librará nota al Presidente de la Corte para que, de oficio,
extienda el finiquito; si fuere condenatoria, lo mandará
archivar provisionalmente, en tanto no haya sido cumplida
la sentencia”.
En cuanto a lo que sucede si un candidato fuera
condenado de manera sobreviniente antes de las
elecciones, se plantea la pregunta de si el finiquito es
condición para inscribirse como candidato o para ejercer
efectivamente el sufragio pasivo, o en otras palabras,
si la inscripción podría cancelarse después, si antes
de las elecciones resulta una sentencia condenatoria.
No hay una regulación sobre esto, ni la sentencia de
inconstitucionalidad 5-2003, del 14 de diciembre de
2004, ha dejado claro el tema, la cual consignó que
el finiquito “… es una condición para el ejercicio del
derecho al sufragio pasivo en la etapa de postulación
al cargo de Diputado” (aplicaría la misma razón para
Presidente de la República). Así, se dilucida que el
finiquito debe existir al momento de la inscripción,
pero no dice nada sobre una sentencia condenatoria
sobreviniente.
Lo lógico es pensar que no debiera participar en
las elecciones un candidato que, aunque no estaba
condenado al momento de la inscripción, sí lo está y
no ha cumplido al momento de la elección. Del texto
de la norma constitucional y de la misma sentencia en
el proceso 5-2003 se entiende que lo que se pretende
es que no se elija para un cargo público a quien tiene
cuentas pendientes con el Estado, por ejemplo, cuando
en la sentencia se dice que el finiquito tiene por fin
facilitar al electorado su decisión entre candidatos
que tengan un cierto nivel de confiabilidad, la cual se
demuestra en parte, con un finiquito.
El funcionamiento independiente de la CCR es
fundamental para evitar suspicacias sobre el tema
del finiquito, pero también una regulación más
precisa parece necesaria. Aclarar aspectos como la
sentencia condenatoria sobreviniente sería óptimo
para evitar complicaciones futuras, como una posible
impugnación de las elecciones por problemas de
finiquito, asunto que puede generar una crisis
política grave.
Al final de este semestre se conoció que el candidato de
ARENA, Norman Quijano, había sido declarado absuelto
de responsabilidad por haber cumplido con lo ordenado
en una sentencia de cuentas, por lo que su finiquito para
efectos electorales quedaba sin efecto y debía solicitar
uno nuevo que le sería otorgado, en el que se señalaría
que existía una sentencia ejecutoriada y cumplida35.
Dependería del TSE el valor que diera a ese finiquito.
Dado que no queda responsabilidad pendiente, no
debiera haber inconveniente en la candidatura.
Eje estado de derecho • Segundo semestre 2013
Informe de coyuntura legal e
institucional
27
7.5 Verificación del financiamiento político por parte del TSE
7.6 Demandas de inconstitucionalidad de candidaturas
El Presidente del TSE ha declarado que en este proceso
electoral aún no tienen facultades para investigar y regular
el origen del financiamiento de los partidos políticos36.
Los arts. 67 y 68 de la Ley de Partidos Políticos vigente
establece fuentes prohibidas de financiamiento, el art. 71,
letra h) dice que recibirlo es una infracción grave y el art. 86
otorga a los partidos 18 meses para readecuar sus estatutos
e institucionalidad partidaria y emitir los reglamentos
necesarios según lo dispuesto en la ley.
De estas disposiciones debe entenderse que estando
vigentes las prohibiciones y las infracciones, el TSE
debería verificar la licitud del financiamiento de los
partidos. Estos últimos no necesitan adecuaciones para
limitarse a recibir financiamiento de fuentes lícitas y el
TSE debe verificarlo. En este sentido se ha pronunciado
Durante el semestre se han presentado varias
demandas de inconstitucionalidad en contra de las
candidaturas presidenciales. Este tema es de especial
relevancia por las implicaciones políticas y sociales que
pudiera tener un fallo en este tema antes o después de
las elecciones.
Los candidatos de ARENA, FMLN y GANA tenían
al menos una demanda. El 20 de noviembre, la
Sala de lo Constitucional admitió una demanda de
inconstitucionalidad en contra de la candidatura
presidencial del expresidente Elías Antonio Saca. Se
declararon improcedentes varias de ellas, tres contra
Elías Antonio Saca38 y las de Norman Quijano y Sánchez
Cerén 39.
públicamente el Departamento de Estudios Políticos de
FUSADES37.
EstudiosLegales
Además, ante las diferentes reacciones que se habían
generado sobre el posible efecto de las demandas,
el Presidente en funciones de la CSJ declaró que no
resolverán antes de las elecciones del próximo 2 de
febrero ninguna demanda de inconstitucionalidad contra
las candidaturas presidenciales. Esto, debido a que no
cuentan con el tiempo suficiente para analizar cada caso
en particular y primordialmente pretenden respetar los
derechos políticos de la población40.
Sobre los efectos que tendría una posible resolución
de inconstitucionalidad después de las elecciones, la
Eje estado de derecho • Segundo semestre 2013
Informe de coyuntura legal e
institucional
Sala valoraría qué es lo más conveniente, pero repetir
elecciones ha declarado que no es la opción más
racional 41.
La inconstitucionalidad de la inscripción de una
candidatura que triunfa en las elecciones sería un
problema serio. Si esto sucediera, la Sala deberá
modular los efectos de las sentencias para garantizar
que la decisión sobre quién es el Presidente de la
República corresponda siempre al soberano que es
el pueblo. En estos casos lo ideal sería que se fallara
antes de las elecciones.
8. CONCLUSIONES
En El Salvador existen valiosos elementos del Estado de derecho que deben
defenderse. Este semestre se destaca lo que se ha trabajado en el sistema de frenos y
contrapesos, especialmente por la Sala de lo Constitucional en variados temas.
Se han aprobado importantes normativas para el país. A pesar de ello, es criticable
en algunos casos la calidad de estas normativas, como sucedió con las reformas a Ley
contra el Lavado de Dinero y de Activos.
El sistema electoral ha estado funcionando bien en términos generales, para
garantizar las elecciones de 2014. A pesar de ello, algunos temas como la campaña
electoral anticipada siguen sin sancionarse.
Las afectaciones al Estado de derecho más significativas han sido la continuidad de
atentados contra la Sala de lo Constitucional y sus magistrados, así como el intento de
limitar la libertad de expresión en cuanto a la crítica de candidatos presidenciales, lo
cual fue vetado.
28
EstudiosLegales
29
EJE SEGURIDAD CIUDADANA
Eje seguridad ciudadana • Segundo semestre 2013
Informe de coyuntura legal e
institucional
30
1. INTRODUCCIÓNEste semestre se vio afectado por una tendencia al alza
en la tasa de homicidios respecto del primer semestre
de 2013. Las autoridades del Ministerio de Justicia y
Seguridad Pública (MJSP) no han explicado con claridad
los motivos de este repunte, tal como se detallará más
adelante en este eje, aunque algunos funcionarios
señalan que responde a una presunta ruptura de la
tregua entre pandillas42.
En el marco del proceso de aprobación de la segunda
donación de los Fondos del Milenio (FOMILENIO II) por la
Corporación del Reto del Milenio (MCC, por sus siglas en
inglés), cuya ratificación sigue pendiente en el Congreso
de los Estados Unidos, el Gobierno impulsó una serie
de proyectos de ley y reformas en materia de seguridad,
que fueron discutidas y, algunas de ellas, aprobadas por
la Asamblea Legislativa. Estas normativas podrían ser
herramientas efectivas para el combate a la delincuencia.
No obstante, hay problemas que persisten y que
seguimos señalando durante este Informe, como la baja
inversión estatal en materia de prevención y el tema del
hacinamiento carcelario y la endeble rehabilitación de los
reos. En este último tema se vislumbran algunos avances,
como la inversión en nueva infraestructura penitenciaria
y el actual análisis de algunos proyectos de ley que
permitirían descongestionar el sistema penitenciario,
pendientes de aprobación por la Asamblea Legislativa al
cierre del año. Todos estos temas serán analizados en el
presente eje.
SEGURIDAD CIUDADANA
2.PREVENCIÓNToda estrategia de control y disminución de la
criminalidad debe incluir un fuerte componente de
prevención en sus distintas facetas: prevención primaria,
secundaria y terciaria43.
La prevención primaria consiste básicamente en
impulsar campañas de sensibilización social sobre
la importancia de evitar la violencia en el hogar, en
las escuelas, y en la comunidad en general. Por su
parte, la prevención secundaria busca brindar una
atención focalizada a los sectores de la población que
están expuestos o en mayor riesgo de incursionar en
actividades ilícitas, con el objetivo de interrumpir el
desarrollo del fenómeno delincuencial. Finalmente,
la prevención terciaria abarca todos los esfuerzos
que se realizan para garantizar que dentro del sistema
penitenciario se den las condiciones necesarias para
procurar la rehabilitación y readaptación de los internos,
evitando así la reincidencia. Este tercer tema será
analizado en el apartado de Cumplimiento de la Pena y
Rehabilitación.
No obstante su notable importancia, el presupuesto
para prevención otorgado al MJSP durante el 2013, fue
de apenas el 1% del total del presupuesto en seguridad,
tal como se señaló en el Informe de Coyuntura Legal
e Institucional del semestre pasado44. Para 2014, el
presupuesto será aún menor, tal como se verá en este
apartado.
2.1 Ejecución del presupuesto 2013 en materia de prevención
Según el Presupuesto General de la Nación 2013, se han
destinado US$3,527,095 para el rubro de Prevención,
Participación y Reinserción Social. De estos fondos, a
finales de octubre, se habían ejecutado US$2, 351,708.69,
según datos proporcionados por la UAIP del MJSP en
respuesta a una solicitud de información45. De estos,
aproximadamente el 55.48% había sido utilizado para
pagar remuneraciones permanentes o eventuales.
31
EstudiosLegales
La Ley del Presupuesto establece que uno de los
objetivos de esta partida es fortalecer la organización
municipal comunitaria y las redes relacionadas con
la prevención de la violencia, para lo cual durante
el año se ejecutaron US$1, 650,320. Estos fondos
fueron utilizados en apoyo a los Consejos Municipales
de Prevención de la Violencia, en programas de
prevención de la violencia contra mujeres, niños y
adultos mayores, en la atención de jóvenes en riesgo
y en la difusión de prácticas y valores de convivencia
ciudadana y de buena vecindad, entre otros46.
2.2 Gabinete Metropolitano de Prevención de la ViolenciaEn nuestro anterior Informe, resaltamos el esfuerzo que
realizaron en enero, 22 alcaldes de los departamentos
de San Salvador y La Libertad al suscribir la iniciativa
denominada Gabinete Metropolitano de Prevención de
la Violencia, la cual sería ejecutada en coordinación con
el Ministerio de Justicia y Seguridad Pública para trabajar
de manera conjunta en el tema de la prevención durante
201347.
A pesar de que el entonces Viceministro de Justicia
y Seguridad Pública informó que el Presidente de
la República había dado instrucciones de asegurar
los fondos para la sostenibilidad del gabinete, y que
esperaban poder financiarlo con US$74 millones,
dicho gabinete no fue puesto en marcha durante
este semestre, tal como consta en respuestas
proporcionadas por las instituciones involucradas,
ante una serie de solicitudes de información.
En distintas fechas de noviembre se solicitó a las UAIP
del MJSP y de las alcaldías de San Salvador y Santa Tecla,
que informaran acerca del presupuesto y programas
ejecutados en el marco del Gabinete. La Alcaldía de San
Salvador respondió que dicho programa no existe, por
lo que declaró inexistente la información requerida48.
De igual forma, la Alcaldía de Santa Tecla informó que
tampoco han ejecutado programa alguno49. Finalmente,
el MJSP confirmó que el Gabinete no cuenta con
una partida presupuestaria asignada por parte del
Estado, “ya que es un esfuerzo de voluntades que de
manera coordinada busca los fondos necesarios en la
cooperación internacional o local”50.
En el mismo escrito de respuesta, el MJSP informó que
están contemplando este esfuerzo en un programa
de apoyo integral a la estrategia de prevención de
la violencia, el cual está en revisión por tratarse de
un préstamo que el Gobierno actualmente negocia
con el Banco Interamericano de Desarrollo (BID)51. Es
importante que iniciativas de prevención integrales
que reúnan esfuerzos de distintos actores, como
podría ser el Gabinete Metropolitano de Prevención
de la Violencia, gocen de una verdadera operatividad
y efectividad en la prevención de la violencia.
2.3 Plan de Prevención y Seguridad Escolar 2013-2014
Autoridades del Ministerio de Educación anunciaron, en
septiembre, el nuevo Plan de Prevención y Seguridad
Escolar 2013-2014, con el cual se persigue mejorar el
clima de seguridad en 345 centros educativos del país52.
El Plan cuenta con el apoyo del Ministerio de
Gobernación, del MJSP, de la Policía Nacional Civil
(PNC), de la Fuerza Armada, de la Fiscalía General de la
República (FGR) y de gremios magisteriales 53.
Además de brindar seguridad policial a más de 300
escuelas en zonas de alta peligrosidad, el Plan de
Prevención contiene otras metas, como la realización
de campañas educativas para la sensibilización y
divulgación de procesos de prevención de la violencia
escolar y la construcción de una cultura de paz54.
En noviembre, el Sindicato de Maestros de la Educación
con Participación de las Comunidades (SIMEDUCO),
criticó que cuando se retira la presencia policial, las
pandillas regresan y dirigen nuevas amenazas a los
profesores que han colaborado con las autoridades.
Eje seguridad ciudadana • Segundo semestre 2013
Informe de coyuntura legal e
institucional
32
Además, manifiestan estar siendo extorsionados.
Esta situación habría provocado que más de 1,200
maestros soliciten ser trasladados de los centros
educativos donde están destacados55.
No obstante, el Subdirector de la Policía ha negado
que el Plan de Prevención y Seguridad Escolar sea
disfuncional, y sostiene que la cifra de homicidios de
estudiantes bajó de 70 en 2012, a solo 28 para finales
de noviembre de 201356.
2.4 Proyecto #YoMeApunto, del ILIDLa asociación de jóvenes del Instituto de Formación
Política para el Liderazgo Democrático (ILID), ha
iniciado un importante proyecto en materia de
prevención secundaria, denominado #YoMeApunto.
Este programa busca inculcar principios y valores por
medio del deporte a los niños y jóvenes que habitan
en comunidades de alto riesgo delincuencial en El
Salvador.
Según el Presidente del ILID, con esta labor buscan evitar
el reclutamiento de más jóvenes por las pandillas, y
para ello trabajan de la mano con las municipalidades
organizado eventos deportivos, específicamente de
fútbol. A la fecha han desarrollado #YoMeApunto en los
municipios de Mejicanos, Ayutuxtepeque, Soyapango,
y Nuevo Cuscatlán, gracias al financiamiento de la
Embajada de Gran Bretaña en El Salvador57.
2.5 Campaña “Dosis de Paz”La Agencia Andaluza de España (AACID), aportó
US$195,000 al Concejo de Alcaldes del Área
Metropolitana de San Salvador (COAMSS-OPAMSS),
para lanzar la campaña “Dosis de Paz”, con el objetivo de
sensibilizar a la población en el tema de la prevención
de la violencia58. Dicha campaña inició en septiembre
y tuvo una duración de 2 meses, tiempo durante
el cual se invitó a los ciudadanos a ser agentes de
cambio en materia de prevención de la violencia, por
medio de pequeñas acciones de buena convivencia
ciudadana, como la práctica del respeto, la solidaridad,
el humanismo, la identidad cultural y la participación
ciudadana59.
Este tipo de campañas de concientización son una
muestra del rol que también desempeña la cooperación
internacional en los esfuerzos de prevención primaria de
la violencia.
2.6 Fondos para prevención en el Presupuesto General de la Nación 2014El presupuesto para 2014, en el ramo de justicia
y seguridad pública, continúa reflejando la poca
prioridad que se otorga al rubro de la prevención,
mostrando incluso una desmejora en comparación
con el presupuesto de 2013. El presupuesto total
asignado al MJSP para 2014 es de US$357,391,570,
lo cual representa un aumento de US$1,345,740 en
comparación con 2013, pero la partida de Prevención,
Participación y Reinserción Social sufrió una disminución
de US$38,085, lo cual es significante en un ya de por sí
limitado presupuesto en prevención de US$3,489,01060.
Dicho monto se distribuye según se detalla en la
siguiente gráfica.
33
EstudiosLegales
Gráfica 1. Presupuesto en Prevención, Participación y Reinserción Social, 2014
Fuente: elaboración propia con datos de la Ley de Presupuesto para el ejercicio fiscal 2014, aprobada por Decreto Legislativo No. 522 del 31 de octubre de 2013.
En el texto del Presupuesto 2014 se establece el
propósito de cada uno de los cuatro rubros detallados
en la gráfica anterior. En prevención y participación
ciudadana se pretende impulsar planes de convivencia
y de pacto social dentro de la sociedad. Con el
presupuesto en centros intermedios se permitirá
la aplicación de la Ley Penal Juvenil y se facilitarán
las condiciones de rehabilitación de los jóvenes. La
Comisión Nacional Antidrogas continuará realizando
labores de coordinación interinstitucional para
fortalecer la prevención del consumo de drogas y
elaborará programas contra la demanda de las mismas.
Y finalmente, el Instituto Toxicológico buscará contribuir
a la seguridad ciudadana mediante la realización
3. COMBATE A LA CRIMINALIDAD3.1 Homicidios y extorsiones
En nuestro Informe de Coyuntura del primer semestre
de 2013, reflejábamos una reducción del 48% en los
homicidios realizados durante los primeros 5 meses,
en comparación con el mismo período de 2012, según
cifras oficiales de la PNC. Sin embargo, se destacó en
dicho Informe la preocupación de que la disminución
estuviera relacionada únicamente con la tregua entre
pandillas y no con una efectiva política de control del
crimen62.
Durante este semestre, la preocupación ha sido la
contraria: el alza en los índices de homicidios a partir
del mes de junio, al comparar cada mes de 2013, con
el respectivo mes en 2012. En el segundo semestre de
2012 hubo un total de 1,012 homicidios, mientras que
en el segundo semestre de 2013 se reportaron 1,44063.
No obstante, en términos generales, durante todo
el año de 2013 hubo 88 homicidios menos que en
2012, y se ha determinado además que es el año
con menos homicidios reportados en los últimos 10
años 64.
Cabe destacar que durante el segundo semestre de
2013, las cifras de homicidios reportadas oficialmente
por el Instituto de Medicina Legal (IML) fueron
exactamente iguales a las de la PNC, ya que forma
parte de una mesa tripartita junto con la PNC y la FGR,
en la cual llegan a una cifra consensuada65. La única
excepción fue en diciembre, mes en que el IML reportó
1 homicidios más 66.
de dopajes 61. En las próximas ediciones de este
informe, daremos seguimiento a estos proyectos para
monitorear su nivel de cumplimiento real.
Eje seguridad ciudadana • Segundo semestre 2013
Informe de coyuntura legal e
institucional
34
Gráfica 2. Cifras comparativas de homicidios por mes, de 2011 a 2013
Fuente: elaboración propia con datos proporcionados por LPG, con base en cifras oficiales de la PNC, el 3 de enero de 2014
Fuente: elaboración propia con datos proporcionados por LPG, con base en cifras oficiales de la PNC, el 3 de enero de 2014
Gráfica 3. Cifras comparativas de homicidios por año, de 1996 a 2013
35
EstudiosLegales
En el tema de las extorsiones, puede mencionarse que en
términos generales, hubo una disminución del 9.4% en
la cifra de denuncias por este delito durante el 2013,
en comparación con el 201267.
Un estudio de la Asociación Nacional de la Empresa
Privada (ANEP), realizado entre micro, pequeños y
medianos empresarios (Mipymes), que fue dado
a conocer en septiembre de este año, reveló que
la delincuencia es el principal obstáculo que estos
tienen para lograr el desarrollo económico. El 70%
de las Mipymes manifestaron estar sufriendo de
extorsiones, y un 28% dijo haber sido víctima de
otros crímenes68.
Una semana después de presentado el estudio de
la ANEP, el Fiscal General de la República recibió a
las gremiales que aglutinan a los micro y pequeños
empresarios del país, para abordar la temática. Se
ahondó en el hecho de que a pesar de que el 70% de los
empresarios de este sector están siendo extorsionados, el
65% no denuncia por temor a represalias y debido a
la desconfianza en las autoridades 69. Amerita destacar
que si bien en junio de 2013 se anunció la creación del
Grupo Especial Antiextorsiones, este no había iniciado
labores al cierre de 2013, como se verá más adelante
en el apartado “Actividad de los Actores Estatales de
Seguridad”.
Fuente: elaboración propia con cifras oficiales de extorsiones proporcionadas el 17 de enero de 2014, por la UAIP de la PNC.
Gráfica 4. Cifras comparativas de extorsiones en segundo semestre de 2012 y 2013
La PNC cuenta con una División de Investigación
de Extorsión, dependiente de la Subdirección
Antiextorsiones, la cual se dedica al combate de este
delito. En respuesta a una solicitud de información, la
UAIP de la PNC informó que al 15 de diciembre de 2013,
dicha División había realizado 806 arrestos por extorsión
durante el 2013, de las cuales 305 fueron en flagrancia, 485
por orden administrativa, y sólo 16 por orden judicial 70.
Continúa siendo preocupante que algunas extorsiones
son realizadas desde las cárceles. En octubre, el Ministro
de Justicia y Seguridad Pública dio a conocer que tres
reos habían sido trasladados desde el penal La Esperanza,
al de máxima seguridad en Zacatecoluca, luego de
descubrirse que entre ellos habían realizado un total de
10,665 llamadas telefónicas para cometer extorsiones,
durante el período de un mes. Se determinó que el
Eje seguridad ciudadana • Segundo semestre 2013
Informe de coyuntura legal e
institucional
36
celular desde el cual realizaban las extorsiones contaba
con US$2 mil de saldo71.
Este delito afecta aún a salvadoreños en el extranjero. La
FGR informó en septiembre que había investigado 10
casos de extorsión transnacional, todos cometidos
desde la zona oriental del país, a personas residentes
en Estados Unidos72.
En noviembre, el Centro Antipandillas Transnacional
(CAT), en coordinación con el FBI y la FGR, capturaron
a seis supuestos pandilleros que se dedicaban a
extorsionar a personas residentes en Maryland, EE.UU.,
a quienes les exigían hasta US$7,000 para no atentar
contra sus familiares en El Salvador 73. En un caso
relacionado, un detective de la policía del Condado de
Montgomery, EE.UU., manifestó a un medio nacional que
es poco lo que ellos pueden hacer ante las denuncias que
reciben de extorsiones provenientes desde El Salvador,
ya que el delito no se ha cometido en su jurisdicción 74.
Ante esto, los salvadoreños residentes en el exterior
tienen la opción de acudir a un consulado de El Salvador
para interponer la respectiva denuncia75.
3.2 Pacto entre pandillasEn publicaciones anteriores de este informe hemos
denunciado la falta de un marco institucional y la
poca transparencia con la que se ha desarrollado la
denominada tregua entre pandillas, lo cual persiste
durante el periodo cubierto por este Informe. En
el segundo semestre de 2013, ha existido una tasa
variable de homicidios, en la cual ha prevalecido una
tendencia al alza, tal como se mencionó en el apartado
de homicidios y extorsiones. Noviembre cerró como el
mes más violento desde el anuncio de la tregua entre
pandillas, con un promedio de 8.6 homicidios al día76.
En agosto, el Director del IML atribuyó el repunte a
una aparente ruptura de la tregua entre pandillas 77;
sin embargo, esto fue enfáticamente rechazado
por los mediadores de la tregua, en declaraciones
proporcionadas durante un foro internacional
organizado por la OEA, para mostrar los logros de la
tregua en el país78.
Por su parte, el Ministro de Justicia y Seguridad
Pública ha expresado diversas razones sobre a qué
se debe el alza en los homicidios; en septiembre,
dijo que el alza se debía principalmente a un plan
desestabilizador por parte del narcotráfico79 y a una
autodepuración al interior de las pandillas80, aunque
luego, en noviembre, atribuyó el alza a un supuesto
plan de las pandillas para incidir en los candidatos
presidenciales 81.
Si bien el año cerró con el número de homicidios más
bajo en los últimos 10 años, tal como se indicó en el
apartado de homicidios y extorsiones, es preocupante
que de continuar el alza en los homicidios, como se
evidenció en el último semestre de 2013, el país vuelva a
las cifras anteriores.
Estas cifras excluyen a posibles víctimas del delito de
homicidio, que por el momento se reportan como
desaparecidas. Al respecto, un medio informó que según
fuentes del MJSP, la cifra de desaparecidos aumentó
el doble en 2013, respecto a 201282. Sin embargo, la
UAIP de la PNC proporcionó unas cifras que denotan lo
contrario: hubo 1,684 desaparecidos en 2012, contra 765
en 201383. La condición actual de estas personas, según
el informe de la PNC, se detalla en el siguiente cuadro:
Cuadro 1. Cifras oficiales de desaparecidos
37
EstudiosLegales
Fuente: elaboración propia con cifras oficiales de desaparecidos proporcionadas el 17 de enero de 2014, por la UAIP de la PNC.
Al ser consultada sobre la contradicción entre las cifras
proporcionadas por la UAIP y lo publicado por el medio
de información, una asesora de la UAIP de la PNC aclaró
que el medio probablemente se refirió a los avisos de
desaparecidos, los cuales “pueden tratarse de personas
que aparecieron el mismo día”; esto es diferente a lo que
inteligencia policial determina que efectivamente son
desapariciones, que es el dato que la UAIP proporcionó
en respuesta a la solicitud de información84.
3.3 Nuevas leyes, proyectos y reformas en materia de seguridad
3.3.1 Ley de Extinción de Dominio
El 7 de noviembre, la Asamblea Legislativa aprobó la Ley
Especial de Extinción de Dominio y de la Administración
de los Bienes de Origen o Destinación Ilícita. En el Boletín
de Estudios Legales N° 149 de FUSADES, se describió esta
figura como “la apertura de un nuevo frente de combate
al crimen. Se trata de perseguir su poder económico
de manera independiente a la persecución penal de
sus integrantes, es decir, no es necesario que exista una
sentencia penal para poder debilitar patrimonialmente a
las agrupaciones delictivas”85.
En ese boletín se comentó, también, que era
indispensable que en la ley se logre un equilibrio
entre esa herramienta jurídica de combate al crimen y
el respeto a la Constitución, especialmente al derecho
de propiedad, tanto en la determinación de las causales
de extinción de dominio como en la configuración del
proceso en el que se ejercite la acción.
En términos generales, se considera que la ley aprobada
será útil, siempre que su implementación sea eficiente
y su interpretación respetuosa de los derechos
fundamentales. Algunos de los aspectos discutidos
más relevantes se comentan en el siguiente cuadro,
aprobándolos o desaprobándolos desde el punto de
vista constitucional.
Cuadro 2. Regulación de temas críticos en la Ley Especial de Extinción de Dominio y de la Administración de los Bienes de Origen o Destinación Ilícita
Eje seguridad ciudadana • Segundo semestre 2013
Informe de coyuntura legal e
institucional
38
Fuente: elaboración propia.
3.3.2 Reformas a la Ley contra el Lavado de Dinero y de Activos
La Comisión de Seguridad y Combate al Narcotráfico
de la Asamblea Legislativa, aprobó en diciembre unas
reformas a la Ley contra el Lavado de Dinero y de Activos,
supuestamente con el propósito de ajustar la ley a los
estándares internacionales fijados por el Grupo de Acción
Financiera Internacional (GAFI), el cual tiene entre sus
organismos regionales al Grupo de Acción Financiera del
Caribe (GAFIC), al que pertenece El Salvador.
El GAFI es un organismo intergubernamental establecido
en 1989, cuyo propósito es el desarrollo y la promoción
de políticas internacionales para combatir el lavado de
dinero y el financiamiento del terrorismo. En abril de
1990, el GAFI dio a conocer sus 40 recomendaciones
para luchar contra estos fenómenos, las cuales fueron
revisadas en 1996 y reformuladas sustancialmente en
200387.
El Salvador estaba obligado a cumplir con la totalidad
de las recomendaciones esenciales y claves, y obtener
progresos sustanciales en otras recomendaciones
pendientes88 antes de la plenaria del GAFIC de
noviembre de 2013; sin embargo, las reformas fueron
aprobadas hasta el 5 de diciembre, con 83 votos de
los diputados, pero incumpliendo algunas de las
recomendaciones del GAFI.
Algunos de los aspectos que incluyen las reformas tienen
relación con la adición de nuevos sujetos especialmente
obligados: medios de comunicación, partidos políticos,
39
EstudiosLegales
ONG, entidades de economía mixta, jueces, consorcios y gremios empresariales, entre otros (art. 2). Asimismo, se disminuye el monto de las transacciones que deben reportarse, de US$57,142.86 a US$10,000.00; se deben reportar las operaciones siempre y ya no solo cuando haya sospechas de que sean irregulares (art. 9); se regula la obligación de informar la tentativa de operaciones sospechosas y cuando se considere que puedan ser utilizadas para ¬financiar actos terroristas, narcotráfico o crimen organizado (art. 9-A) y se establecen nuevos delitos para sancionar el uso indebido de la información de los sujetos obligados al control de la ley (art.26-B).
No obstante haberse acatado algunas de las recomendaciones del GAFI, la Asamblea Legislativa excluyó de las reformas a las Personas Expuestas Políticamente (PEP), a pesar de ser la recomendación 12 del GAFI y a pesar de los reiterados llamados que el Fiscal General de la República hizo a la referida
Comisión89. El Fiscal ya había advertido que de no cumplir con las recomendaciones, el país podría ingresar a la lista de países con deficiencias en sus
sistemas contra el lavado de dinero90, por lo que
envió al Presidente sus valoraciones 91 y le pidió que observara el decreto aprobado para que se incorporaran
las recomendaciones del GAFI92.
FUSADES señaló en su Posición Institucional no. 72 de diciembre de 2013, que la regulación sobre el lavado de dinero debe aprobarse en los términos de las recomendaciones del GAFI, no solo por el compromiso internacional, sino también como muestra de voluntad política de combatir el delito de
lavado de dinero93. En consecuencia, el Presidente de la República, haciendo uso de sus facultades constitucionales, debe vetar las reformas, con el propósito de que se apruebe un decreto que incorpore la regulación especial para las Personas Expuestas Políticamente (PEP); de lo contrario, persistirá en alguna medida el peligro de ser mal calificados por el GAFI. Al cierre de 2013, el Presidente aún no había tomado una decisión al respecto.
FUSADES ha advertido, además, que la no aprobación de estas reformas podría afectar la firma para la entrega
de FOMILENIO II, postura que ha sido respaldada por el
Presidente de la República94.
3.3.3 Reformas dotando de nuevas sanciones y delitos al Código Penal
En noviembre, la Asamblea Legislativa aprobó dos
reformas al Código Penal, con el objetivo de sancionar a
los empleados penitenciarios que permitan el ingreso de
objetos prohibidos al centro penitenciario, y además para
penalizar el uso de celulares en las prisiones.
Se agregó un nuevo inciso al art. 338-B del Código Penal, el
cual establece que el funcionario o empleado penitenciario
que mediante una acción u omisión altere las normas de
seguridad, afectando su funcionalidad, será sancionado
con prisión de 4 a 8 años de cárcel95.
Asimismo, se agregó un nuevo artículo 338-C al Código
Penal, el cual ahora sanciona con 3 a 8 años de prisión
a todo aquél que estando detenido provisionalmente,
o que se encuentre cumpliendo una pena de prisión,
utilice cualquier tipo de aparato electrónico “para
almacenamiento o procesamiento de información, o
aparatos de telecomunicación, componentes o accesorios
para ellos, tales como tarjetas SIM o chips, tarjetas
telefónicas o de saldo pre-pago o similares o cualquier otro
dispositivo o configuración que permita transmitir o recibir
señales de voz, imagen, sonidos o datos”96.
Antes de las reformas, el Código Penal únicamente
sancionaba como delito ingresar, introducir, traficar,
tener o poner en circulación en el interior de un Centro
Penitenciario este tipo de aparatos, pero no era preciso en
cuanto al uso de los mismos. Si bien la Ley Penitenciaria sí
prohíbe expresamente el uso, quienes contravienen esa
disposición únicamente podían ser trasladados a un sector
o centro penal distinto, de conformidad con el art. 14 de
dicha Ley.
La Dirección General de Centros Penales (DGCP) informó
a finales del año que durante 2013 decomisaron un total
de 11,247 objetos ilegales; entre estos, celulares de última
tecnología con conexión a internet y redes sociales97.
Eje seguridad ciudadana • Segundo semestre 2013
Informe de coyuntura legal e
institucional
40
Gráfica 5. Principales objetos tecnológicos decomisados dentro del sistema penitenciario en 2013
Fuente: elaboración propia con datos publicados por la Dirección General de Centros Penales 98.
Las autoridades han solicitado reiteradamente a
las empresas de telecomunicaciones que reduzcan
la potencia de las señales de telefonía celular en
las zonas cercanas a las cárceles, ya que están
afectando el sistema digital de bloqueo de llamadas
provenientes de las cárceles; de lo contrario, el Ministro
de Justicia y Seguridad Pública ha considerado necesario
“tratarlas como cómplices” de las extorsiones99. De igual
forma, el Director General de Centros Penales pidió, en
noviembre, una nueva mediación de la Superintendencia
General de Electricidad y Telecomunicaciones (SIGET),
ante las empresas telefónicas100.
Como muestra de un mayor compromiso, las operadoras
de telefonía firmaron a finales de noviembre un nuevo
acuerdo con el MJSP, en el cual se comprometieron
a bajar la intensidad de la potencia de señales de
teléfonos móviles en el perímetro y en el interior de
los 19 centros penales en El Salvador101. En dicho
acuerdo, las operadoras se comprometen a no orientar
sus antenas ni dirigir su señal directa o indirectamente
hacía las cárceles. Por su parte, el Ministro de Justicia y
Seguridad se comprometió a mantener correctamente
el funcionamiento de los bloqueadores, para no afectar
a los habitantes cercanos. Posteriormente, se presentó a
la Asamblea Legislativa una propuesta de reformas a la
Ley de Telecomunicaciones, la cual será discutida en el
siguiente apartado.
3.3.4 Reformas a la Ley de Telecomunicaciones
En octubre, el Ministro de Justicia y Seguridad Pública
informó que presentaría un proyecto de reformas a la
Ley de Telecomunicaciones, para aumentar la capacidad
de bloqueo de la señal de telecomunicaciones en los
centros penitenciarios, y así minimizar o eliminar el
uso de estos aparatos102; este proyecto fue finalmente
presentado a la Asamblea Legislativa el 12 de diciembre
de 2013103.
Entre los cambios más significativos que se proponen,
está la reforma al art. 30-A, para que incorpore la
obligación de los operadores de redes comerciales
41
EstudiosLegales
de telecomunicaciones de bloquear o suspender
inmediatamente los servicios reportados como
robados, hurtados o extraviados, los cuales no
podrían rehabilitarse sino hasta que el titular del
servicio haga una solicitud expresa y por escrito.
De similar forma ocurriría con los que la PNC, la FGR o
los tribunales reporten que han sido utilizados en la
comisión de delitos u obtenidos ilícitamente, los cuales
tampoco podrían ser rehabilitados o reasignados sino
hasta que concluya el proceso correspondiente104. El
incumplimiento de lo anterior, o de cualquier obligación
contenida en la ley, habilitaría al MJSP a solicitar a la
SIGET que inicie un proceso sancionatorio contra el
operador respectivo105.
Sobre este tema, la ley vigente únicamente hace una
remisión al art. 238 del Código Procesal Penal que fue
derogado por Decreto Legislativo no. 733 del 22 de
octubre de 2008, el cual establecía que para que un
servicio telefónico pudiera ser suspendido o bloqueado
temporalmente, el Fiscal debía solicitarlo al Juez de
Paz, quien luego mandaba la respectiva orden a los
operadores.
Otro de los cambios más relevantes sería la
incorporación de una nueva “infracción muy grave”
al art. 34 de la ley, la cual sería cometida por los
operadores que falten al deber de colaborar en
impedir el acceso a las telecomunicaciones no
autorizadas en los centros penales o centros de
readaptación de menores. Esto ocurriría cuando los
operadores incumplan las regulaciones de intensidad
de señal, que ahora estarían establecidas en el nuevo
artículo 42-J, el cual fija un nivel máximo de decibeles
de intensidad de señal que puede haber al interior de
los centros penitenciarios, además de prohíbir que
los operadores orienten o dirijan sus señales directa o
exclusivamente hacia el interior y perímetro de dichos
centros106.
Amerita destacar, además, la nueva obligación
que tendrían los operadores de proporcionar de
manera inmediata a la PNC, las bitácoras de llamadas
telefónicas, así como los datos de la geolocalización
de la comunicación, cuando la PNC así lo solicite por
encontrarse realizando una persecución en flagrancia o
para impedir que los hechos delictivos sean llevados a
consecuencias ulteriores. Para estos efectos, tendrían que
establecer un mecanismo de coordinación idóneo107.
Al cierre del año, este anteproyecto se encontraba
en discusión en la Comisión de Seguridad Pública y
Combate a la Narcoactividad108.
3.3.5 Decreto Ejecutivo creando la División de Delitos Financieros en la PNC
El Presidente de la República, Mauricio Funes, sancionó en septiembre de 2013, el Decreto Ejecutivo No. 161, por medio del cual aprobó un total de 23 reformas al Reglamento General de la PNC109.
Entre dichas reformas, creó la División de Delitos Financieros, la cual se encargará de combatir al crimen organizado y a los llamados “delitos de cuello blanco.”
Las reformas también separaron las funciones administrativas de las operativas dentro de la Policía, quedando la parte administrativa y financiera a cargo de la Dirección General, mientras que la parte operativa estará ahora a cargo del Subdirector General.
Al cierre del año, se solicitó a la UAIP de la PNC que detallara las actividades que había realizado la nueva División de Delitos Financieros. La UAIP informó que la referida División se encuentra aún en fase de organización administrativa, por lo que a la fecha no ha realizado ningún decomiso ni efectuado operativo alguno110. Se continuará monitoreando la labor desempeñada y los resultados obtenidos por esta División en futuras entregas de este informe.
3.3.6 Reformas al Código Procesal Penal otorgando un régimen especial a policías y militares
La Asamblea Legislativa aprobó, en noviembre, dos
reformas al Código Procesal Penal que permitirán que
los policías y militares reciban un tratamiento especial
Cuadro 3. Tercer informe semestral del Plan de Acción del Asocio para el Crecimiento
Eje seguridad ciudadana • Segundo semestre 2013
Informe de coyuntura legal e
institucional
42
cuando se les inicie un proceso penal por hechos
cometidos en el ejercicio de sus funciones. Se incorporó
un nuevo artículo 323-A al Código Procesal Penal, el cual
establece que los agentes de seguridad o militares que
en el ejercicio de sus funciones afecten un bien jurídico
protegido, permanecerán en resguardo en las unidades
policiales o militares que al efecto hayan sido designadas
por el Director General de la PNC y el Jefe del Estado
Mayor Conjunto de la Fuerza Armada.
Además, se incorporó un nuevo inciso al art. 350 del
mismo Código, el cual ahora permite que los jueces de
paz decreten el sobreseimiento definitivo cuando
un agente de autoridad o personal administrativo
en funciones operativas de la PNC, o algún elemento
militar con funciones de seguridad pública, afecten
bienes jurídicos en el cumplimiento de un deber legal.
Las reformas fueron observadas por el Presidente de la
República, por considerar que el proyecto original incluía
la facultad de los jueces de paz para dictar también
sobreseimiento provisional –y no solo definitivo- en
3.4 Asocio para el CrecimientoEn agosto de 2013, se presentó el tercer informe semestral del Plan de Acción del Asocio para el Crecimiento (APC), de noviembre de 2012 a mayo de 2013, en el cual se detalla que El Salvador aún no logra cumplir cinco de las veinte metas fijadas. Entre estas hay dos metas relacionadas con el tema de baja productividad, que serán abordadas en el Eje de Clima de Negocios y Legislación Comercial de este Informe; y tres que están directamente relacionadas con el tema del crimen y la inseguridad. Estas últimas tres son: reducir el impacto del crimen en los pasajeros/ transporte público; eliminar los activos de las organizaciones criminales; y fortalecer
la administración pública en El Salvador113.
aquellos casos en que fuera evidente que el imputado
no tenía responsabilidad penal111. No obstante, las mismas fueron superadas con 69 votos de los diputados, por lo que se mantuvo la redacción del
decreto aprobado112.
Fuente: elaboración propia con datos del Segundo Informe Semestral del Asocio para el Crecimiento, noviembre de 2012-mayo de 2013.
43
EstudiosLegales
En cuanto al primer punto reprobado, el informe valora
como un avance el inicio de la construcción del nuevo
Sistema Integrado de Transporte del Área Metropolitana
de San Salvador (SITRAMSS), pero destaca que no existe
un efectivo plan de fuerza especial conjunta.
En el tema de combate al crimen organizado, se señala
la falta de una Ley de Extinción de Dominio, tema que
actualmente ya fue superado, puesto que la misma se
aprobó durante este semestre. Sin embargo, hay algunos
puntos de la ley que FUSADES ha manifestado que
pueden corregirse, tal como se señaló en el apartado
3.3.1 del presente eje.
Finalmente, en cuanto al fortalecimiento de la
Administración Pública, el tercer informe indicó que al no
haberse realizado la respectiva transferencia de fondos
al Instituto de Acceso a la Información Pública (IAIP), se
había afectado su buen desempeño. Cabe destacar que
según respuesta a una solicitud de información hecha
al IAIP, al 12 de diciembre de 2013 únicamente habían
recibido el equivalente al 30.8% del presupuesto anual
asignado114, tema que se desarrolla con más detalle en el
Eje de Transparencia de este Informe.
4. ACTIVIDADES DE LOS ACTORES ESTATALES DE SEGURIDAD4.1 Intervención de la Fuerza Armada en acciones de seguridad pública
Durante el actual Gobierno, la Fuerza Armada ha
desempeñado funciones de seguridad pública a partir
del 28 de septiembre de 2009, en virtud del Decreto
Ejecutivo No. 60 de ese mismo año. Tal función debía
finalizar el 30 de septiembre de 2010, pero la presidencia
ha ido aprobado sucesivamente Decretos Ejecutivos
prorrogando dicho plazo.
El art. 168 ordinal 12º de la Constitución establece
que el Presidente de la República podrá disponer de
la Fuerza Armada para labores de seguridad pública,
excepcionalmente, si se han agotado los medios
ordinarios para el mantenimiento de la paz interna,
la tranquilidad y la seguridad. Dispone, no obstante,
que lo anterior se limitará al tiempo y a la medida de
lo estrictamente necesario para el restablecimiento
del orden, e impone al Presidente la obligación de
mantener informada sobre tales actuaciones a la
Asamblea Legislativa, y de presentar un informe
dentro de los quince días siguientes a la terminación
de dichas actuaciones.
Se solicitó a las UAIP de la Asamblea Legislativa y de
la Presidencia, que proporcionaran el detalle de lo
informado por el Presidente de la República sobre
las actuaciones de la Fuerza Armada en materia de
seguridad pública. La UAIP de la Asamblea Legislativa
respondió que la solicitud debía ser dirigida a la
Presidencia de la República115, sin confirmar o negar la
existencia del informe. El 18 de diciembre de 2013, la
UAIP de la Presidencia emitió una resolución ampliando
el plazo de respuesta en 5 días hábiles más, y el 7 de
enero de 2014, emitió otra resolución ampliando el plazo
nuevamente por 5 días hábiles.
Sobre lo anterior, el art. 71 inciso 2º de la LAIP establece
que cuando una información no pueda entregarse en
tiempo, puede disponerse de un plazo adicional de
cinco días hábiles. El segundo plazo de 5 días hábiles
que se otorgó a sí misma la UAIP de la Presidencia,
escapa del alcance y de las facultades que la LAIP
otorga, tal como reconoce el Oficial de Información en
su resolución, al establecer que “el volumen del trabajo
de la dependencia administrativa (…) viabilizan al suscrito
Oficial de Información a emplear un plazo adicional al
plazo que la ley establece”116.
La UAIP de la Presidencia finalmente informó que “la
obligación del control inter-órganos dispuesta en el ordinal
12 del artículo 168 (…) no ha sido ejecutada a esta fecha
por la honorable Asamblea Legislativa”, y que, además,
“dicha institución castrense aún se encuentra ejecutando
asignaciones en materia de seguridad pública, por lo que
la obligación de rendir tales informes aún no son exigibles
(…)”117. De esta forma resolvió declarando inexistente
la información requerida.
Eje seguridad ciudadana • Segundo semestre 2013
Informe de coyuntura legal e
institucional
44
4.2 Policía Nacional Civil
El art. 26 del Reglamento de la Ley Orgánica de la PNC
establece como atribución de la Inspectoría General la de
investigar las faltas disciplinarias graves cometidas por
miembros de la institución y presentar los respectivos
requerimientos. En consecuencia, su función principal es
la de vigilar y controlar las actuaciones de los miembros
de la institución.
A finales de agosto de 2013, el entonces Inspector
General de la PNC renunció a su cargo luego de 13 meses
de haber sido nombrado. Al momento de asumir, el
inspector se había comprometido a “hacer el trabajo de
manera honesta, recta, y lo más transparente posible”118.
Durante su corto período, se destituyeron a 184 policías
y se realizaron no menos de 500 suspensiones de
labores de entre 16 días a 3 meses sin goce de sueldo,
siendo la falta o causa más común para la suspensión, el
involucramiento en hechos de violencia intrafamiliar119.
En el informe de labores del período del 13 de julio de
2012, al 13 de julio de 2013 que el ex inspector Linares
hizo llegar al MJSP un mes después de su renuncia,
denunció que las autoridades de la Policía se resisten a
asignar un presupuesto propio a la Inspectoría General,
el cual considera que es necesario para generar una
Inspectoría fortalecida, imparcial e independiente120.
La acefalía en la Inspectoría General de la PNC duró casi
dos meses, hasta que finalmente fue juramentado en el
cargo el nuevo Inspector General, quien inició funciones
el 23 de octubre de 2013121.
4.2.1 Juramentan a 511 nuevos policías
En septiembre de 2013, se graduaron 511 nuevos policías
de la Academia Nacional de Seguridad Pública (ANSP),
luego de que finalizaran su formación en temas como
ética y derechos humanos, protección de derechos y
garantías constitucionales, generalidades del Derecho
Procesal Penal Salvadoreño, técnicas básicas de
investigación policial, entre otras122. Actualmente, la PNC
cuenta con aproximadamente 21,900 policías123, aunque
las autoridades de la ANSP han informado que para mayo
de 2014 pretenden elevar esta cifra hasta 23,500, con el
objetivo de alcanzar una tasa de 3.9 policías por cada
1,000 habitantes124.
4.2.2 Continúa hacinamiento en bartolinas policiales
Si bien la PNC contó durante el año con un presupuesto
de US$6, 845,605 en el rubro de reparación,
remodelación, construcción y equipamiento, este
presupuesto no fue utilizado para aumentar la capacidad
de la infraestructura, tal como consta en el detalle
de ejecución que fue solicitado a la UAIP. En dicho
documento se expresa que más de 4 millones de dólares
han sido asignados para una segunda ampliación del
sistema de radiocomunicación de la PNC, y el monto
restante de US$2, 700,000, ha sido asignado para
reemplazar la flota vehicular125.
En octubre, el Jefe de Operaciones de la Delegación de
San Miguel denunció que actualmente tienen entre 240
y 290 personas detenidas, a pesar de que en bartolinas
cuentan con una capacidad para únicamente 145
detenidos. Sostuvo, además, que la policía no debería
tener reos, ya que después de la audiencia inicial, estos
deben de ser enviados por el juez a otros centros para
que continúen con la fase de instrucción126.
Esta misma situación se ha reportado en las distintas
bartolinas en los departamentos de Morazán, La Unión
y Usulután127. Como una medida para paliar un poco el
hacinamiento, las autoridades de Justicia y Seguridad
construyeron en Usulután una bartolina policial con
capacidad para 200 reos.
45
EstudiosLegales
El art. 72 de la Ley Penitenciaria establece que deben
destinarse Centros Preventivos exclusivamente para la
retención y custodia de detenidos provisionalmente por
orden judicial. Para tal efecto, la misma disposición legal
ordena que la Dirección General de Centros Penales
disponga por lo menos, de un establecimiento de este
tipo por región, en donde los detenidos permanezcan
totalmente separados de los condenados. Esto es
respaldado por el art. 340 del Código Procesal Penal, el
cual además dispone que dichos establecimientos deben
ser diferentes de los que se utilizan para los condenados,
o al menos, en lugares absolutamente separados.
En consecuencia, las bartolinas policiales no
deberían de tener a personas detenidas por un
tiempo posterior al de la detención administrativa.
Cuando ya hay una orden judicial de detención
provisional, estas personas deben ser remitidas a los
denominados Centros Preventivos, o a los centros
penales, pero en un lugar absolutamente separado de
los condenados, tal como establece la legislación penal
vigente.
4.3 Fiscalía General de la RepúblicaEn noviembre, la FGR y el MJSP firmaron un convenio
para facilitar el intercambio de información entre ambas
instituciones, con el objetivo de permitir a los fiscales
obtener información sobre los antecedentes penales de
los reclusos, el historial de los reos, su ubicación, fase, los
delitos cometidos, entre otros aspectos128. Cabe destacar
que en publicaciones anteriores de este Informe,
incluyendo la del semestre pasado, se ha señalado
precisamente la necesidad de fortalecer la investigación
del delito y la coordinación institucional, para abordar el
problema de la inseguridad en el país.
Amerita destacar que el semestre estuvo marcado
por el inicio de oficio por parte de la FGR de varias
investigaciones en casos de corrupción, que se abordarán
con más detalle en el Eje de Transparencia.
4.4 Grupo Especial AntiextorsionesEn el Informe del primer semestre de 2013,
informamos que el Presidente de la República había
anunciado el 1 de junio de 2013, durante su discurso
sobre su cuarto año de gestión, la creación del
denominado Grupo Especial Antiextorsiones (GEA),
el cual estaría conformado por 500 policías y 500
miembros de la Fuerza Armada129.
El 3 de diciembre, se solicitó a la UAIP de la PNC que
brindará un informe de resultados del GEA, en el
cual se incluyera información sobre su presupuesto
y los operativos, capturas y decomisos efectuados.
La UAIP respondió que según el organigrama actual
de la institución, no se registra ningún grupo con
esa denominación y que tampoco hay una partida
presupuestaria para la misma.
Eje seguridad ciudadana • Segundo semestre 2013
Informe de coyuntura legal e
institucional
46
5. CUMPLIMIENTO DE LA PENA Y REHABILITACIÓN
El art. 27 inciso 3º Cn. establece que el Estado organizará
los centros penitenciarios con objeto de corregir a los
delincuentes, educarlos y formarles hábitos de trabajo,
procurando su readaptación y la prevención de los
delitos. No obstante, el Ministro de Justicia y Seguridad
Pública ha reconocido que el hacinamiento carcelario –
tanto en los centros penitenciarios como en las bartolinas
policiales-, “inhibe el cumplimiento” de este fin130.
El sistema carcelario salvadoreño tiene una capacidad
aproximada de 8,290 reos, cifra que está muy por
debajo de los 26,941 internos que la Dirección General
de Centros Penales reportaba al 9 de diciembre de
2013131, con lo cual puede determinarse que el nivel de
hacinamiento ronda el 325%.
Gráfica 6. Hacinamiento en el sistema penitenciario salvadoreño
Fuente: Elaboración propia con datos oficiales sobre la cantidad de internos publicados por la DGCP, al 9 de diciembre de 2013.
Durante el semestre, el Órgano Ejecutivo presentó
dos anteproyectos de ley a la Asamblea Legislativa,
que buscan incidir directamente en la reducción
del hacinamiento carcelario. Asimismo, la Asamblea
aprobó un nuevo préstamo para fortalecer el sistema
penitenciario. Se ahondará en este tema a continuación.
5.1 Ejecución del Presupuesto 2013 en infraestructura penitenciaria, reclusión y rehabilitación
La estructura presupuestaria en el ramo de Justicia
para la asignación de recursos a la DGCP, se denomina
“Reclusión y Rehabilitación”, y durante el 2013 contó un
presupuesto de US$40,060,620.
De acuerdo con la respuesta obtenida a una solicitud
de información que se remitió a la DGCP, con dicho
presupuesto se han iniciado tres proyectos principales
de mejoramiento de la infraestructura penitenciaria:
la readecuación del área de visitas en Ciudad Barrios,
la construcción del edificio modular en el Centro
de Mujeres de Ilopango, y la ampliación del Centro
Penitenciario de Quezaltepeque132. Estos últimos dos
proyectos vendrían a incidir positivamente en el tema de
la reducción del hacinamiento carcelario.
En el caso del Centro Penitenciario de Quezaltepeque,
se informó que la obra ya ha sido adjudicada por un
monto de US$1,824,107. Una vez que se concluya el
proceso de legalización del contrato, se podrá emitir la
respectiva orden de inicio de la obra. La construcción del
edificio modular en el Centro de Mujeres de Ilopango
se encontraba, en octubre, aún en proceso de licitación
pública, a la espera de que sean presentadas ofertas, para
posteriormente adjudicar el proyecto. Se tienen US$1,
413,500 disponibles para este proyecto133.
47
EstudiosLegales
Gráfica 7. Ejecución de la partida presupuestaria “Reclusión y Rehabilitación” en 2013
Fuente: elaboración propia con datos proporcionados el 15 de octubre de 2013, por la UAIP de la DGCP.
Con base en la misma información proporcionada, se
pudo verificar que con excepción de la inversión en
infraestructura, que representa aproximadamente el
10% del presupuesto total, el resto del presupuesto se ha
utilizado básicamente para cubrir gastos administrativos
y no en programas específicos de rehabilitación. Se
realizó una nueva consulta sobre este aspecto a la
Oficial de Información de la DGCP, quien contestó
por escrito el 16 de octubre de 2013, reconociendo
que “efectivamente la asignación presupuestaria
de la Dirección General de Centros Penales no
comprende una partida específica para programas de
rehabilitación”134.
La Oficial de Información justificó en dicho escrito
que “todos los gastos realizados financiados con los
recursos asignados van enfocados en la rehabilitación
del privado de libertad; desde el gasto en salarios
(…), así como medicamentos y alimentación,
entre otros; como aquellos gastos para realizar las
actividades administrativas, tales como el combustible
o el mantenimiento de vehículos para el traslado
de los privados de libertad a sus audiencias y/o
citas hospitalarias; y además el mantenimiento de
la infraestructura penitenciaria para mantener las
condiciones de vida mínimas para la rehabilitación del
interno”135.
Se considera que la DGCP debería de utilizar
su presupuesto para impulsar programas de
rehabilitación específicos, que cumplan con los
objetivos fijados en el art. 27 inciso 3º Cn., y no
clasificar como “gastos enfocados en la rehabilitación
del privado de libertad” los gastos en alimentación,
medicamentos, combustible y mantenimiento
vehicular, los cuales son gastos esenciales que no
inciden directamente en la rehabilitación de los reos.
Cabe destacar que el presupuesto de la DGCP tampoco
contempla en sus asignaciones fondos en concepto
de educación de los reos, pero esto se debe a que el
responsable de atender las escuelas en los centros
penitenciarios es el Ministerio de Educación (MINED), en
coordinación con el Consejo Institucional Escolar-CIE.
La UAIP del MINED informó con datos de su Dirección
Financiera Institucional, que el monto asignado durante
2013 para los Consejos Institucionales Educativos-
CIES es de US$2, 026,926.12136. Por su parte, la DGCP
Eje seguridad ciudadana • Segundo semestre 2013
Informe de coyuntura legal e
institucional
48
El 3 de octubre de 2013, fue aprobado con 70 votos de
los diputados de la Asamblea Legislativa, un préstamo
por US$71 millones del Banco Centroamericano de
Integración Económica (BCIE), el cual será utilizado para
impulsar el proyecto gubernamental “Fortalecimiento del
sistema penitenciario en El Salvador”138. A esta cantidad
debe sumarse la contrapartida de US$9 millones que
pondrá el Gobierno139.
Como parte de este proyecto, se destinarán US$22.5
millones para la ampliación del penal de Izalco, en
Sonsonate140; otro monto para la construcción de
un nuevo penal en El Divisadero, Morazán; y US$17.3
millones para la construcción y readecuación de granjas
penitenciarias en Zacatecoluca, Sonsonate y Santa Ana.
Otros US$6.8 millones de los fondos servirán para la
compra de brazaletes de localización por satélite, los
5.3 Proyecto de Ley Reguladora del Uso de Vigilancia Electrónica
El Órgano Ejecutivo, por medio del ramo de Justicia y
Seguridad Pública, presentó a la Asamblea Legislativa
el Proyecto de Ley Reguladora del Uso de Vigilancia
Electrónica, por medio del cual se permitiría utilizar
brazaletes con sistema de posicionamiento global (GPS),
para descongestionar el sistema penitenciario.
En una primera fase serían colocados únicamente 2 mil
brazaletes, los cuales serán adquiridos por medio de una
licitación pública, y cuyos fondos provienen del préstamo
por US$71 millones del BCIE que fue aprobado durante
este semestre142.
El art. 9 del Proyecto de Ley establece que el uso de
los medios de vigilancia electrónica procedería en tres
circunstancias: como medio de monitoreo de las medidas
cuales podrían ser utilizados para disminuir los niveles de
hacinamiento en el sistema penitenciario. Este tema será
desarrollado en el siguiente apartado.
Se ha informado que el Gobierno gestiona actualmente
otro crédito por US$45 millones con el Banco
Interamericano de Desarrollo (BID)141; esto vendría a
sumar un total de US$116 millones que el Gobierno
destinaría para reducir el hacinamiento.
5.2 Aprueban préstamo BCIE por US$71 millones para fortalecer sistema penitenciario
informó que al principio de 2013 se matricularon
aproximadamente 7,199 reos, pero que en el
transcurso del año algunos desertaron, por lo que
para diciembre había únicamente un aproximado de
4,647 reos matriculados137.
49
EstudiosLegales
5.4 Proyecto de Ley con Disposiciones Transitorias de Emergencia para el Descongestionamiento del Sistema Penitenciario
Otro proyecto de ley que podría ayudar a bajar los niveles
de hacinamiento, es el que la Asamblea Legislativa
estudia actualmente para permitir que los Jueces de
Vigilancia Penitenciaria y de Ejecución de la Pena puedan
otorgar libertad condicional a los condenados que
cumplan con ciertos requisitos, menos rigurosos que los
que actualmente contiene el Código Penal.
Entre los requisitos generales para poder optar a
este beneficio, se establece que el condenado debe
haber cumplido la mitad de la condena impuesta o
más, observado una buena conducta, no representar
peligrosidad, y haber satisfecho las obligaciones civiles
provenientes del hecho –o demostrar su incapacidad de
pago-146. Actualmente, el art. 85 del Código Penal exige
que se hayan cumplido al menos las dos terceras partes
de la condena impuesta para poder optar a la libertad
condicional.
Dicho proyecto establece, además, que los internos
mayores de 75 años podrán optar al beneficio con solo
haber cumplido un tercio de la pena. Actualmente, la
legislación penal no establece ningún tipo de beneficio
basado en la avanzada edad del interno. Al consultar las
estadísticas penitenciarias de la DGCP, al 8 de diciembre
de 2013, puede verificarse que los internos cuyas edades
son superiores a los 65 años son 279, lo que equivale al
1.03% del total de 26,941 reos147.
Finalmente, se establece que también podrán optar al
beneficio los internos que padezcan de enfermedades
crónicas degenerativas, con daño orgánico severo o
invalidez, siempre que fuera permanente e incapacitante
y que no le permita al interno valerse por sí mismo.
La ley vigente únicamente contiene en el art. 108 del
Código Penal, una disposición que permite al juez o
tribunal que declare extinguida la pena impuesta en
cualquier momento del cumplimiento de la misma,
cuando se acredita que el condenado padece de alguna
enfermedad incurable en período terminal.
El decreto excluye de su ámbito de aplicación a los
delitos cuya pena impuesta sea igual o superior a los 8
años de prisión. La siguiente gráfica –elaborada a partir
de cifras oficiales tomadas de la DGCP-148, demuestra
que los reos que cumplen con este requisito están por
debajo de los 8,000, lo cual representa alrededor del 46%
de los condenados.
alternativas o sustitutivas de la detención provisional;
en aquellos casos en que se exceda el término máximo
de la detención provisional; y como mecanismo de
supervisión de las condiciones a que se encuentre
sometido un condenado a quien se le haya otorgado la
libertad condicional143.
Según las estadísticas de la DGCP al 30 de diciembre
de 2013, hay 6,009 procesados que aún no han sido
condenados ni absueltos, es decir, que están detenidos
provisionalmente, a los cuales podrían aplicárseles
medidas alternativas o sustitutivas a la detención. Entre
estas medidas, el art. 332 del Código Procesal Penal
permite el uso de “medios tecnológicos apropiados”.
Si es bien administrada, esta ley podría ser una
importante herramienta para reducir el hacinamiento
producido por la retención y custodia de detenidos
provisionalmente tanto en el sistema penitenciario como
en las bartolinas policiales, además de que ayudaría a
evitar la denominada prisionalización, o adquisición
de parte del interno de normas, costumbres, y hasta
contactos de la “subcultura carcelaria”144.
A pesar de que este proyecto no ha sido aprobado, en
el Presupuesto 2014, bajo los proyectos de inversión
pública, se dejó provisionado un monto de US$794,815
para la adquisición de un sistema de brazaletes
electrónicos145. Al cierre del año, el tema seguía en
discusión dentro de la Asamblea Legislativa, por lo que
se le dará seguimiento en siguientes publicaciones de
este Informe.
Eje seguridad ciudadana • Segundo semestre 2013
Informe de coyuntura legal e
institucional
50
Otra exclusión que hace el proyecto es la de los internos
que hayan sido condenados por haber cometido
alguno de los delitos del catálogo que se enuncia en el
art. 4. Al respecto, amerita destacar que la Sala de lo
Constitucional ha reiterado en su jurisprudencia que
la normativa penal salvadoreña está definida por un
Derecho Penal de acto (y no de autor), y que “si bien
el tipo de delito cometido puede ser un factor objetivo a
tomar en cuenta (…), no es el único que debe de incidir en
la determinación de la peligrosidad del recluso, y mucho
menos el fundamental (…)”149.
Con base en esos lineamientos constitucionales, un juez
no podría tomar la decisión de aplicar o denegar los
beneficios de estas disposiciones transitorias a un
reo, basándose únicamente en el delito o los delitos
por los que ha sido condenado, sino que tendría que
ponderar otros elementos que ayuden a determinar
su peligrosidad y su nivel de readaptación.
Es importante destacar que en 2007, fue aprobado
por la Asamblea Legislativa el Decreto No. 445, con las
Disposiciones Transitorias para el Otorgamiento de
Beneficios Penitenciarios, por un período de un año. Su
texto es prácticamente idéntico al texto que ahora se
pretende aprobar150, incluyendo el catálogo de delitos
al que se ha hecho referencia. No obstante lo anterior,
el decreto de 2007 hacía la salvedad de que aún los que
habían sido condenados por uno de esos delitos, podían
ser beneficiados si estaban en las fases de confianza y
semilibertad, siempre que cumplieran con todos los
requisitos151.
El Decreto de 2007 fue prorrogado por períodos de un
año en dos ocasiones, el 19 de noviembre de 2008, y el
26 de noviembre de 2009. Según datos remitidos por la
UAIP de la DGCP, dicha Dirección remitió a los jueces el
estudio de 2,450 privados de libertad, entre los cuales
había 6 adultos mayores, en el marco de este decreto y
sus prórrogas.
Gráfica 8. Años de condena según cifras oficiales de la Dirección General de Centros Penales
Fuente: elaboración propia con datos oficiales de la DGCP al 2 de diciembre de 2013.
19.17%
51
EstudiosLegales
6. ATENCIÓN A VÍCTIMAS Tal como se manifiesta en el segundo considerando de la
Ley Especial para la Protección de Víctimas y Testigos, “la
realidad salvadoreña actual evidencia la necesidad que
las víctimas, testigos y otras personas que intervienen
en la investigación del delito o en procesos judiciales, así
como sus familiares y otras que se encuentran vinculadas
con ellas, deben ser protegidas para evitar que sean
vulneradas en sus derechos y para garantizar de esta
manera la eficacia del juzgamiento”153.
Como resultado de un documento con observaciones y
recomendaciones en materia de Derechos Humanos que
las Naciones Unidas hizo sobre el país en 2010, se creó en
2011 la Dirección de Atención a Víctimas, con el objetivo
de propiciar la reparación social del delito y la atención a
las víctimas154.
En septiembre de 2013, la mencionada Dirección –adscrita
al Ministerio de Justicia y Seguridad Pública-, lanzó la
campaña “La Ayuda es para Todos”, para informar acerca
de los servicios que se brindan al usuario, entre los que
está el de denunciar, obtener asesoría legal, asistencia
Se solicitó a la UAIP de la CSJ que informara cuántos de
estos reos fueron efectivamente beneficiados con el
Decreto de 2007 y sus prórrogas, para estimar el alcance
que podría tener la nueva medida, pero al cierre de este
informe únicamente 6 de 10 Juzgados de Vigilancia
Penitenciaria y de Ejecución de la Pena había remitido
su respuesta, siendo estos de Santa Ana, San Miguel y
Usulután, reportando un total de 318 beneficiados, de los
cuales ninguno era mayor de 70 años152.
psicológica, asistencia social, u orientaciones generales en
servicios policiales, migratorios o centros penales155.
En octubre, se solicitó a la UAIP del MJSP que brindara un
detalle del presupuesto con el que contó la Dirección de
Atención a Víctimas durante el 2013, y un informe general
de las acciones que ha realizado. Al respecto, dicha Unidad
informó que su presupuesto es de US$172,245 y según el
detalle de ejecución proporcionado, fueron utilizados para
brindar distintos servicios hasta el mes de mayo de 2013,
atendiendo a un total de 135 casos que se distribuyen
de la siguiente manera: 116 atenciones jurídicas, 33
atenciones psicológicas, y 13 atenciones sociales156.
Las atenciones se han brindado principalmente en
casos de violencia intrafamiliar, pero además a víctimas
de delitos de amenazas, trata de personas, violaciones,
agresiones sexuales y lesiones.
En noviembre, la CSJ anunció que se construirán 3 nuevos
centros de atención integral a víctimas de violencia sexual
e intrafamiliar en Santa Ana, Chalatenango y San Miguel.
Estos centros vendrían a sumarse a los ya existentes en
Soyapango, San Salvador y Ciudad Delgado, además de
los instalados en Medicina Legal de San Salvador y Santa
Tecla157.
La importancia de que en el país se brinde una efectiva
protección jurídica a las víctimas de delitos, no
radica solamente en el deber que tiene el Estado de
asegurarles sus derechos, sino en la necesidad de que
estas sientan la confianza de acudir a los tribunales
para que se procesen a los culpables, evitando así que
estos hechos queden en la impunidad. Por ese motivo,
los centros de atención ofrecen acompañamiento a las
víctimas cuando tienen que presentarse a audiencias158.
Eje seguridad ciudadana • Segundo semestre 2013
Informe de coyuntura legal e
institucional
52
7. CONCLUSIONESEn materia de homicidios, los esfuerzos de las autoridades de seguridad pública
siguen siendo insuficientes. A pesar de que el año cierra con la menor cifra de este
delito en los últimos 10 años, el promedio de homicidios durante este semestre
incrementó respecto del semestre pasado y sigue una tendencia al alza. En el tema
de extorsiones, se advierte una pequeña disminución.
Las reformas aprobadas a la Ley contra el Lavado de Dinero y de Activos incumplen
algunas de las recomendaciones del GAFI, pues se omitió regular a las Personas
Expuestas Políticamente (PEP), obviando además la advertencia del Fiscal General
de la República que de no incluirlas, el país podría ingresar a la lista de países con
deficiencias en sus sistemas contra el lavado de dinero.
Los proyectos de ley y las reformas que han sido presentadas y discutidas en la
Asamblea Legislativa, salvo algunas excepciones, son un esfuerzo positivo para
combatir los niveles de delincuencia y criminalidad que afectan a los ciudadanos y
empresarios en El Salvador.
Empiezan a estudiarse algunas iniciativas que podrían ayudar, finalmente, a disminuir
los preocupantes niveles de hacinamiento carcelario, que alcanzan aproximadamente
el 325% de su capacidad.
Es necesario que exista una verdadera política pública de prevención de la violencia y
que no se siga recortando el presupuesto asignado a este rubro.
EstudiosLegales
53
EJE CLIMA DE NEGOCIOS YLEGISLACIÓN COMERCIAL
Eje clima de negocios y legislación comercial • Segundo semestre 2013
Informe de coyuntura legal e
institucional
54
1. INTRODUCCIÓN
2. INDICADORES DE PAÍS
CLIMA DE NEGOCIOS Y LEGISLACIÓN COMERCIAL
La generación de oportunidades y bienestar para los
ciudadanos de una sociedad requiere un ambiente
favorable para que las buenas ideas puedan convertirse
en actividades económicas, generando más y mejores
empleos. Este ambiente favorable también puede
entenderse como la competitividad del país, es decir,
el conjunto de instituciones, políticas y factores que
determinan el nivel de productividad159.
El Informe de Coyuntura Legal e Institucional
describe los principales acontecimientos y normas
del segundo semestre de 2013, relacionados con
el clima de negocios en El Salvador, enfatizando
la deteriorada situación en los indicadores
internacionales y los esfuerzos encaminados a
solventar esos resultados, el insuficiente apoyo
político a leyes favorables a la inversión que afectan
proyectos de país, como la suscripción del Fomilenio
II, y la necesidad de impulsar aún más iniciativas
dinamizadoras del ambiente económico como el
Asocio para el Crecimiento.
El 4 de septiembre se publicó el Informe Global de
Competitividad 2013-14 del Foro Económico Mundial,
que evalúa el desempeño del índice global de
competitividad de 148 países en 12 aspectos, en una
escala de 1 a 10. En el ámbito latinoamericano, Chile (34º)
sigue a la cabeza de la clasificación regional, aventajando
a Panamá (40º), Costa Rica (54º) y México (55º), que se
mantienen relativamente estables. Brasil pierde ocho
puestos (56º) y El Salvador pierde 2 puestos (97º), gráfica
1. La región sigue afectada por un débil funcionamiento
de las instituciones, infraestructura deficiente e
ineficiencia en la asignación de factores de producción,
como resultado de un nivel insuficiente de competencia
y –aspecto muy importante– una brecha en materia de
formación y capacitación, tecnología e innovación que
impide avanzar hacia actividades de mayor valor añadido
y generación de ingresos160.
Nota: Las marcas negras reflejan la posición en la edición del año pasado. Fuente: Informe de Competitividad Global 2013-2014.
Gráfica 1. Ranking de competitividad global en América Latina
Venezuela
Honduras
Nicaragua
El Salvador
Guatemala
Brasil
México
Costa Rica
Panamá
Chile
0 20 40 60 80 100 120 140 160
Los resultados de El Salvador están afectados por ocupar
las últimas posiciones en los subindicadores de los costos
económicos del crimen organizado (147) y de la violencia
(142), seguido por el grado de protección al inversionista
(139) y de transparencia en la elaboración de políticas
públicas (136). Entre los aspectos positivos destaca la baja
inflación (1), la suscripción a teléfonos móviles (31) y el
grado de orientación de la economía al consumidor (43).
Otro indicador clave para describir el clima de negocios
de los países es el reporte Doing Business, que evalúa
el impacto en los emprendedores y sus negocios de 10
55
Fuente: Doing Business 2014
Fuente: Encuesta Dinámica Empresarial 2013, FUSADES.
Gráfica 2. Ranking de facilitación de negocios en América Latina
clases de regulación en 189 países. El 29 de octubre, el Banco Mundial publicó la edición 2014, y en la región latinoamericana, Chile (34º) sigue a la cabeza, seguido por Perú (42º) y Colombia (43º); mientras que en Centroamérica, Panamá (55º), Guatemala (79º) y Costa
Rica (102º) superan a El Salvador (118º), gráfica 2161.
Otro indicador sobre el clima de negocios es la Encuesta Dinámica Empresarial de FUSADES, que mide la percepción del sector empresarial en el ámbito nacional y durante los últimos 10 años destaca como los principales problemas la delincuencia, la incertidumbre política y económica y el ciclo económico. La reciente encuesta de FUSADES destaca a la incertidumbre como el principal obstáculo al clima de inversión, gráfica 3.
En relación con los principales problemas para las actividades comerciales, el Informe de Competitividad Global 2013-2014 destaca 4 factores importantes: acceso a financiamiento, restricciones de las leyes laborales, corrupción e inestabilidad política, gráfica 4. En comparación con los datos del año anterior, es interesante resaltar el incremento de las restricciones de las leyes laborales (de 1.8 a 12.3) y la reducción del
crimen y delincuencia (de 18.4 a 6.8).
Venezuela
Honduras
Nicaragua
El Salvador
Costa Rica
Guatemala
Panamá
Colombia
Perú
Chile
0 50 100 150 200
EstudiosLegales
Gráfica 3. Factores que los empresarios consideran que afectan el clima de inversión, porcentaje de empresas
34.6
39.5
20.5
0
10
20
30
40
50
60
70
03
III
IV
2004
II III
IV
2005
II III
IV
2006
II III
IV
2007
II III
IV
2008
II III
IV
2009
II III
IV
2010
II III
IV
2011
II III
IV
2012
II III
IV
2013
II III
Delincuencia Incertidumbre política/económica Ciclo económico
Eje clima de negocios y legislación comercial • Segundo semestre 2013
Informe de coyuntura legal e
institucional
56
Gráfica 4. Principales problemas para realizar negocios en El Salvador
Fuente: Informe de Competitividad Global 2013-2014.
Los principales problemas están relacionados
con la delincuencia, incertidumbre política y una
regulación poco amigable a los negocios, y para ello
existen diversas iniciativas del sector público y el
privado, entre los cuales destacan: i) el Asocio para
el Crecimiento, en el cual se ha creado el Consejo para
el Crecimiento, con representación del sector público
y sector privado, que sirve de espacio de diálogo en
temas de país, el cual en la práctica ha enfrentado
retos importantes, que más adelante se comentan;
ii) la segunda donación de los Fondos del Milenio
(FOMILENIO II) por la Coorporación del Reto del
Milenio (MCC), que debido a la falta de cumplimiento
de ciertos prerrequisitos que generen las condiciones
adecuadas de inversión, sigue pendiente su firma;
y iii) la Iniciativa para la Competitividad, la cual
requiere impulsarse con más fuerza y lograr que sus
recomendaciones alcancen mayor incidencia en las
i) Asocio para el Crecimiento
En agosto de 2013, se presentó el tercer informe
semestral del Plan de Acción del Asocio para el
Crecimiento, de noviembre de 2012 a mayo de 2013, en
el cual se señalaron atrasos en tres metas de la restricción
“crimen e inseguridad”, analizada en el Eje de Seguridad
de este Informe, y en dos metas de la restricción “baja
productividad en el sector transable”, Cuadro 1162.
Al cierre de este Informe, aún no se ha publicado la
evaluación y monitoreo del Plan de Acción del Asocio
para el Crecimiento correspondiente al segundo
semestre del año. Además, para finalizar el año estaba
prevista la visita al país de un grupo de representantes
del Asocio para el Crecimiento que se suspendió debido
a la no suscripción del FOMILENIO II163.
Acceso a financiamiento………………... . .22.8
Regulación laboral restrictiva…………….12.3
Corrupción……………………………….. 11.9
Inestabilidad política………………….… 11.9
Crimen y delincuencia…………………......6.8
Burocracia ineficiente……………………... 6.2
Tasa impositiva…………………………...... 5.8
Inflación…………………………………..... 5.5
Regulación monetaria……………………...4.9
Capacitación laboral inadecuada……….…3.7
Insuficiente innovación………………….... 3.5
Ética laboral baja…………………………...1.2
Salud pública deficiente…………………....1.1
Regulación tributaria………………………0.9
Inestabilidad gubernamental………………0.8
Infraestructura inadecuada……………...…0.8
0 5 10 15 20 25
políticas públicas.
57
EstudiosLegales
Cuadro 1. Tercer informe semestral del Plan de Acción del Asocio para el Crecimiento.
Con respecto a la meta de “facilitar el establecimiento
de un Consejo para el Crecimiento para promover un
ambiente de confianza y mejorar el clima de negocios
e inversiones en actividades o sectores considerados
como estratégicos”, cabe destacar que en todo el
año 2013, hubo aproximadamente 30 reuniones del
Consejo para el Crecimiento, y más de 50 reuniones del
Panel Técnico que asiste al Consejo. No obstante estas
reuniones, no fue posible concretar uno de los objetivos
estratégicos que se había fijado el Consejo, que era la
aprobación de las reformas a la Ley Especial de APP, en
aras de mejorar aquellos aspectos que quedaron débiles
en la ley y, a su vez, cumplir con una de las condiciones
que ha establecido el Gobierno de Estados Unidos para la
firma del FOMILENIO II, como se explica con más detalle
más adelante.
Otro de los temas que sigue pendiente de resolverse
en el seno del Consejo es superar las inconsistencias
de la ley transitoria vigente para un año denominada
“Disposiciones Especiales Transitorias de Fomento a la
Producción Certificada de Maíz y Semilla”, que plantea
Fuente: Plan de Acción del Asocio para el Crecimiento, de noviembre de 2012 a mayo de 2013.
una violación al tratado comercial CAFTA-DR al limitar
la libre competencia de proveedores por medio de
compra directa y evadir las disposiciones de la Ley de
Adquisiciones y Contrataciones de la Administración
Pública. Al cierre de este Informe, el Órgano Ejecutivo
presentó una nueva iniciativa de ley sobre “Disposiciones
Especiales Transitorias de Fomento a la Producción
Certificada de Maíz y Semilla” para ser aprobada y
mantener los beneficios que otorga la ley vigente.
Sin embargo, es de reiterar que la nueva iniciativa
presentada, contempla las mismas deficiencias que la
normativa actual. Esta regulación se aleja de un clima
favorable a la inversión y pone en riesgo los acuerdos
adquiridos en el CAFTA DR.
Algunos de los avances que cabe señalar respecto
a las otras metas del Asocio para el Crecimiento: a)
Infraestructura: se aprobaron las modificaciones a la Ley
de Concesión del Puerto de La Unión Centroamericana,
que flexibilizan algunos parámetros de la concesión
para optimizar la licitación del mismo; y se adjudicó
la licitación para suministrar 355 megavatios en un
Eje clima de negocios y legislación comercial • Segundo semestre 2013
Informe de coyuntura legal e
institucional
58
contrato a largo plazo de energía; y b) Recaudación fiscal
y transparencia: se elaboró el anteproyecto de Ley de
Responsabilidad Fiscal, pendiente de presentarse a la
Asamblea Legislativa, para brindar un marco jurídico que
ordene los altos niveles de déficit que tiene el país, entre
otros aspectos.
ii) FOMILENIO II
El FOMILENIO II, dada la naturaleza de los fondos, para
su otorgamiento requiere la aprobación de la Junta
Directiva de la Corporación y del Senado de los Estados
Unidos. El 12 de septiembre, la Junta Directiva de la
Corporación del Reto del Milenio aprobó el programa de
donación para El Salvador, que posee 3 componentes:
1) capital humano, orientado a programas educativos
y a mejorar la capacidad técnica de la fuerza laboral; 2)
infraestructura, dirigida a la construcción de 2 tramos de
carretera; y 3) clima de negocios, que busca potenciar los
asocios público privados, un programa de simplificación
de trámites y la construcción de una institucionalidad
para la mejora regulatoria continua164.
No obstante, el 3 de diciembre, la Junta Directiva
de la Corporación comunicó la suspensión de la
suscripción del Fomilenio II, sujeta a la aprobación de
ciertas reformas estratégicas para el país, tal como
las reformas a la Ley Especial de APP y Ley Contra
el Lavado de Dinero y de Activos, en palabras de la
Embajada de Estados Unidos, se tomó la decisión de
postergar la firma “para darle más tiempo al Gobierno
de El Salvador para que pudiera realizar mejorías en el
tema de inversiones y que el FOMILENIO se va a firmar
cuando el clima de inversiones mejore, cuando la MCC
sienta que la inversión va a ser exitosa”165.
iii) Iniciativa para la Competitividad
La Iniciativa para la Competitividad en este semestre ha
continuado realizando acciones que permitan enrumbar
al país en la agenda de competitividad. Dentro de las
líneas estratégicas que tiene la Iniciativa, cabe destacar
la de impulsar y apoyar los esfuerzos gubernamentales
en el tema de desburocratización y mejora regulatoria
continua, ya que esto permitirá al país tener un mejor
clima de inversión para hacer negocios. Adicionalmente,
la Iniciativa está trabajando en la promoción de una
Ley de Procedimientos Administrativos, que contenga
reglas esenciales y comunes a todos los procedimientos
administrativos, con el objetivo de brindar certeza a
la ciudadanía en sus relaciones con la Administración
Pública.
El reto es que estas iniciativas, al igual que otras que
se están trabajando orientadas a la mejora de los
factores de competitividad y clima de negocios, puedan
traducirse en políticas concretas que incrementen la
productividad, empleo y bienestar de la sociedad.
59
EstudiosLegales
3. LEGISLACIÓN DE NEGOCIOS3.1 Área de atracción de inversiones3.1.1 Leyes de fomento a la inversión
La meta 1 del Plan de Acción del Asocio para el
Crecimiento propone mejorar el clima de negocios a
través de varios proyectos, entre los cuales destacan
la aprobación de algunas leyes del paquete pro
inversión. Durante este semestre, la Asamblea
Legislativa ha seguido discutiendo las iniciativas
de leyes favorables a la inversión, con el objetivo
de promover un nuevo ciclo para el desarrollo, la
inversión y el empleo; sin embargo, hay 3 proyectos
de ley pendientes de aprobación, cuadro 2, y persiste
el reto de aprobar marcos legales útiles y eficientes, para
evitar la necesidad de nuevas reformas a los mismos,
como en el caso de la Ley Especial de APP.
El 19 de septiembre se aprobó la Ley de Garantía
Mobiliaria, una normativa de 88 artículos que promueve
la inversión a través de la facilitación de los mecanismos
para el otorgamiento de créditos. La ley crea un nuevo
derecho real y un registro electrónico, que contendrá
todas las transacciones en las que se haya otorgado en
garantía bienes muebles; y además, establece las reglas
para determinar la prelación de los bienes muebles
dados en garantías a más de un acreedor. El desafío es
lograr una efectiva implementación de esta ley y para
ello se requiere la adecuada difusión de esta nueva figura
jurídica y la coordinación interinstitucional del Centro
Nacional de Registros y el sistema judicial, entre otros.
Adicionalmente, el 30 de octubre se aprobó la Ley para la
Agilización de Trámites de los Proyectos de Construcción,
que elevará la eficiencia de la Administración Pública
respecto a trámites y procedimientos administrativos,
tales como el otorgamiento de permisos y autorizaciones
para desarrollar proyectos de construcción y parcelación,
entre otros. Es un marco jurídico importante que
responde a una de las grandes limitantes del clima de
inversión, la excesiva burocracia y falta de certeza en cuanto a tiempos de respuesta de parte de las entidades
gubernamentales.
En relación con la normativa de fomento para la pequeña
empresa, la Comisión de Economía de la Asamblea
Legislativa continuó la discusión del proyecto presentado
por el Ministerio de Economía e incluyó el anteproyecto
de Ley para la Inversión y Formalización de la Micro y
Pequeña Empresa, a través del cual se simplificarían
los trámites, se crearía una figura de apoyo para el
financiamiento y se promovería la capacitación técnica.
Además, es preciso impulsar otras reformas que
favorezcan la formalización de empresas, el
emprendedurismo y el acceso al crédito, tal como la
simplificación de los procesos de creación de sociedades
anónimas, facilitar el registro de las propiedades y
mejorar la regulación relativa a los inversionistas,
reformar la regulación de quiebra e insolvencia
empresarial, entre otras.
Eje clima de negocios y legislación comercial • Segundo semestre 2013
Informe de coyuntura legal e
institucional
60
Cuadro 2. Proyectos de ley para la promoción de la inversión
Fuente: Elaboración propia con base en el Diario Oficial y el Observatorio Legislativo.
3.1.2 Leyes para los asocios público privados
El 23 de agosto se presentó una serie de reformas a
la recién aprobada Ley Especial de APP y la Ley de
Creación de PROESA, las cuales buscan fortalecer el
ordenamiento jurídico de los asocios público privados.
Estas reformas son importantes, ya que permitirán
un marco legal funcional, competitivo y con altos
niveles de transparencia que permita a El Salvador:
i) competir con otros países del mundo y atraer a los
mejores inversionistas que presten servicios de calidad
e infraestructura de primera, bajo reglas claras; ii) contar
con una institucionalidad adecuada para garantizar la
plena y efectiva implementación de la ley, y iii) ejecutar
una cartera de proyectos estratégicos en todas aquellas
áreas esenciales para el desarrollo social y económico sin
límites injustificados.
Los principales contenidos de las reformas
propuestas son: a) garantizar una institucionalidad
idónea y eficiente a través de PROESA, atendiendo
a su larga trayectoria de experiencia en el tema
de promoción de inversiones, debido a que en su
estructura orgánica cuenta con una Dirección de
Asocios Público Privados, y a las líneas de acción
del Asocio para el Crecimiento; b) encontrar un
adecuado balance entre el respeto a las disposiciones
constitucionales para la aprobación legislativa de
proyectos de obra pública y brindar certeza jurídica
a los inversionistas para este tipo de proyectos que
requieren altos montos de inversión; c) utilizar un
sistema de solución de controversias facultativo a las
partes interesadas; y, d) incrementar el techo fiscal
con el fin que no se convierta en una limitante para
poder desarrollar varios proyectos de APP, por lo
que se sugiere incrementarlo al 3% del PIB y establecer
la posibilidad de aumentarlo en un punto, cada tres
años, cuando sea necesario, entre otras166. Estas
reformas deben ir acompañadas del fortalecimiento
institucional de PROESA, institución encargada de
61
EstudiosLegales
promover las exportaciones e inversiones en el país, por
ello, se presentó a la Asamblea Legislativa un proyecto
de Ley de creación de PROESA que permita fortalecer
su institucionalidad a través de crearla vía decreto
legislativo.
El 5 de septiembre, la Asamblea Legislativa creó la
Comisión Ad hoc para estudiar las propuestas de
reformas a la Ley Especial de APP y de creación de
PROESA. Después de varios intentos infructuosos de
alcanzar el quórum requerido para el inicio de sus
labores, el 11 de diciembre se instaló la Comisión, con
la presencia de diputados de las fracciones legislativas
del PCN, ARENA, PDC, GANA y Unidos por El Salvador,
y acordó que iniciará labores a partir del 6 de enero
de 2014167. De los temas que siguen pendientes de
consenso entre las fracciones legislativas está el tema
de la exclusión de los proyectos relacionados con la
distribución de agua y el número de aprobaciones
legislativas de los proyectos sujetos a dicho requisito.
Esta comisión legislativa desempeña un papel
fundamental, ya que debe aprobar una de las leyes claves
para brindar al país un nuevo esquema de inversión
entre públicos y privados, y a su vez, una de las leyes
que constituyen un prerrequisito para lograr la firma del
FOMILENIO II.
3.2 Área de negocios3.2.1 Regulación de libre competencia
Las reformas a la Ley de Competencia que modifican 23
artículos existentes y agregan 3 artículos nuevos, siguen
pendientes de discusión en la Comisión de Economía de
la Asamblea Legislativa.
En cuanto a la aplicación de la regulación de libre
competencia, cabe destacar la actividad de divulgación
de una cultura de libre competencia y 3 acontecimientos
ocurridos durante este semestre168:
Consolidación de facultades: la Sala de lo Contencioso
Administrativo confirmó que la Superintendencia
de Competencia tiene facultades para sancionar a
los administrados por falta de colaboración en las
solicitudes de información debidamente realizadas,
lo cual ya había sido manifestado por la Sala de lo
Constitucional en la sentencia de amparo 16-2009.
Ámbito de aplicación: en un proceso de una subasta
de 40 MHZ del espectro radioeléctrico ejecutado
por SIGET, la Superintendencia analizó y recomendó
modificaciones que aseguren la participación
exclusivamente a nuevos operadores no relacionados
con ningún operador móvil presente en el mercado.
De manera que se consolida la obligación de
las instituciones del Estado por velar por la libre
competencia en la economía salvadoreña.
Autorizaciones: en cuanto a la obligatoriedad de
solicitar la autorización de una concentración
económica, la Superintendencia impuso una sanción a
Alba Petróleos de El Salvador S.E.M. de C.V. por omitir
dicha solicitud en una adquisición de estaciones
de servicio y se reiteró la obligación de tramitar las
autorizaciones de concentración correspondientes.
3.2.2 Solución de controversias
El Club Español del Arbitraje capítulo El Salvador,
el Centro de Mediación y Arbitraje de la Cámara de
Comercio e Industria de El Salvador, el Centro de Estudios
Jurídicos, la Asociación Salvadoreña Derecho y Desarrollo
y FUSADES, impulsaron una propuesta normativa que
podría crear una nueva ley o reformar la vigente Ley
de Mediación Conciliación y Arbitraje, para que sea
incorporada al paquete de leyes pro inversión.
Esta propuesta pretende solventar los problemas
generados por las reformas mencionadas, superar los
inconvenientes y vacíos detectados en la aplicación
de la ley, y modernizar la ley a las tendencias
internacionales para convertir al país en una sede
regional de arbitrajes. Una de las principales reformas
legales es el establecimiento de los usos y costumbres
en materia arbitral como las reglas supletorias para la
interpretación de la ley, dado que de esta manera se
Eje clima de negocios y legislación comercial • Segundo semestre 2013
Informe de coyuntura legal e
institucional
62
espera mejorar la práctica profesional, evitar confusiones
entre el arbitraje y los procesos judiciales y abonar a
la creación de una fortalecida cultura arbitral. Entre
otros aspectos relevantes dentro de la nueva propuesta
se destaca la regulación sobre: el árbitro sustituto, la
irrelevancia de la nacionalidad de los árbitros, los casos
de múltiples contratos, y las prerrogativas especiales del
Estado (ius imperium) en arbitrajes internacionales169.
En cuanto a la relación entre el arbitraje y el Estado, cabe
señalar que en el caso CEL-ENEL el laudo arbitral aún no
se ha ejecutado, y ha habido una serie de declaraciones
de funcionarios que han expresado que el mismo no
debe cumplirse170.
Por otro lado, la FGR inició un proceso penal contra los
funcionarios relacionados con la política económica
energética de la década de los noventa y actualmente
se encuentra en la etapa de instrucción, a pesar de la
debilidad de la prueba, según señaló la Jueza Séptima
de Paz de San Salvador, que conoció en la audiencia
inicial171. Asimismo, el 6 de diciembre, la Sala de lo
Contencioso Administrativo suspendió provisionalmente
la ejecución de los efectos del contrato entre CEL y ENEL.
Al cierre del informe siguen pendientes ambos procesos
judiciales.
Se considera que estas situaciones son perjudiciales para
la seguridad jurídica, el Estado de derecho y el clima
de inversión en el país172 y dificultan las intenciones
gubernamentales expresadas en el reciente reporte
semestral del Asocio para el Crecimiento, “respecto a las
disputas internacionales de inversión, el GOES reconoce
la importancia de una solución basada en el respeto de la
institucionalidad vigente, que envíe señales positivas a la
comunidad de inversionistas”173.
3.2.3 Legislación laboral
El 18 de diciembre, la Asamblea Legislativa aprobó la Ley
Reguladora de la Prestación Económica por Renuncia
Voluntaria y cumplió la sentencia de inconstitucionalidad
53-2005/55-2005 relativa a la omisión de la Asamblea
Legislativa para regular el art. 38 ordinal 12° Cn. Dicha ley
entrará en vigencia el 1 de enero de 2015.
La ley regula las condiciones bajo las cuales los
trabajadores permanentes que laboren en el sector
privado, e instituciones autónomas que generen
recursos propios y cuyas relaciones laborales se
rigen por el Código de Trabajo, puedan gozar de
una prestación económica si renuncian a su trabajo.
Esta ley establece ciertas condiciones para poder
acceder a este derecho y una de ellas es que se dé un
preaviso por escrito al patrono con una antelación de
30 días a la fecha en que será efectiva la renuncia. Los
trabajadores que renuncien a su empleo recibirán una
prestación económica equivalente a 15 días de salario
básico por cada año de servicio. Además, ningún salario
podrá ser superior a dos veces el salario mínimo diario
legal vigente del sector de la actividad económica del
empleador. Los trabajadores que renuncien tendrán
adicionalmente el derecho a recibir el aguinaldo y pago
de vacaciones correspondientes.
En cuanto a las instituciones relacionadas con el ámbito
laboral, durante este semestre la Sala de lo Constitucional
resolvió un amparo que restituye a los representantes del
sector privado en las juntas directivas de las entidades
autónomas174 y que servirá de precedente para
solucionar los amparos presentados en el proceso de
INSAFORP y más de 20 instituciones adicionales.
3.3 Área de finanzas públicas y tributaria3.3.1 Regulación presupuestaria
Durante este semestre, se hizo la exhortación a
que el presupuesto general de la administración
pública sea completo y equilibrado, es decir, que
incluya todos los ingresos que se espera recibir de
acuerdo con las leyes vigentes y todos los gastos
necesarios para cada ejercicio fiscal, y que la deuda
de corto plazo sirva para deficiencias temporales de
ingresos; no obstante, el 31 de octubre la Asamblea
Legislativa aprobó la ley presupuestaria y según el
Departamento de Estudios Económicos presenta
algunas deficiencias técnicas y legales, tales como175:
63
EstudiosLegales
El Presupuesto debe cumplir el mandato constitucional
y otras disposiciones legales. De acuerdo con el art.
227 Cn., el Presupuesto contendrá, para cada ejercicio
fiscal, la estimación de todos los ingresos que se
espera percibir de conformidad con las leyes vigentes,
así como todos los gastos necesarios para los fines
del Estado. Además, según el artículo 22 de la Ley de
Administración Financiera del Estado los presupuestos
deben cumplir con los principios de universalidad
–incluir todos los ingresos y los gastos-, unidad,
equilibrio, oportunidad y transparencia.
El Proyecto de Presupuesto 2014 mostraba un
equilibrio artificial. El déficit para el sector público no
financiero contemplado en el Mensaje del Proyecto
de Presupuesto 2014 es de US$946.9 millones,
mientras que el déficit es de US$389.8 millones; por
tanto, en el transcurso de 2014 se tendrá que buscar
financiamiento adicional por US$557.1 millones para
cerrar esta brecha de egresos no incluidos.
Existen gastos previsibles que se omiten y subestiman:
no se incluye el pago de títulos valores que vencen
en 2014 por US$335 millones; a las devoluciones de
impuestos se les asigna US$14.4 millones, cuando
en 2012 se ejecutaron US$251.5 millones; y para los
subsidios de gas, electricidad y transporte se estima un
costo de US$343.2 millones en 2013, pero para 2014
solo se ha presupuestado US$230.8 millones.
Los ingresos tributarios están sobrestimados con base
en supuestos optimistas. La economía creció 1.8%
en promedio durante 2010-2012, y solo 1.5% en el
primer semestre de 2013; sin embargo, se proyecta un
crecimiento de 2.6%. Además, la inflación anual fue
de 0.8% hasta septiembre de 2013, pero la proyección
oficial para 2014 es de 3.2%.
3.3.2 Tributos nacionales
El 15 de noviembre, la Sala de lo Constitucional dictó
sentencia en el proceso 18-2012 mediante el cual
declaró inconstitucionales los arts. 76, 77, 78, 79, 80 y
81 de la Ley de Impuesto sobre la Renta, en vista que
dichas disposiciones integran una regulación unitaria
y sistemática del Pago Mínimo Definitivo del Impuesto
sobre la Renta. La principal argumentación es la violación
a la equidad tributaria contenida en el art. 131 ord. 6° Cn.
mediante la determinación como base imponible de las
rentas brutas u obtenidas, sin posibilidad de deducción
de los costos y gastos necesarios para su producción y la
conservación de su fuente.
En ediciones anteriores de este Informe se ha dado
seguimiento a las reformas legales y administrativas
relativas a la facilidad para pagar impuestos, puesto que
constituye una actividad relevante debido al alto grado de
informalidad de la economía y a su impacto en el clima de
negocios.
Durante este semestre se destaca positivamente las
reformas legales y administrativas que agilizaron ciertos
procedimientos mediante la utilización de medios
electrónicos176. No obstante, según el reporte Doing
Business, en los últimos 2 años El Salvador incrementó los
impuestos y las cargas administrativas para el pago de
impuestos para las pequeñas y medianas empresas, lo
que puede explicar la caída en el indicador a 162 de 183
países177. Además, el reporte PayingsTaxes, en su edición
2014, sitúa a El Salvador en el puesto 165 de 189 países
evaluados con una tasa de impuestos total de 38.1%, 53
pagos realizados y 320 horas dedicadas a los mismos.
Este estudio se basa en tres grandes tipos de impuestos:
sobre las utilidades, al valor agregado o a las ventas y los
impuestos laborales, que incluyen las tasas sobre nóminas
y contribuciones a la seguridad social. Al comparar
estos resultados con el comportamiento de la región
centroamericana se advierte la excesiva cantidad de pagos
realizados y horas dedicadas en los impuestos laborales y a
las utilidades178.
Las mejores prácticas recomiendan que para facilitar el
pago de impuestos y mejorar la recaudación se debe
continuar la simplificación del sistema tributario e impulsar
la utilización de sistemas electrónicos para declarar y pagar
impuestos.
Eje clima de negocios y legislación comercial • Segundo semestre 2013
Informe de coyuntura legal e
institucional
64
3.3.3 Tributos municipales
En ediciones anteriores de este Informe se ha señalado
la existencia de ordenanzas sobre temas tributarios
que vulneran la Constitución, principalmente a través
de dos maneras: 1) creación de impuestos en forma de
tasas, lo cual vulnera el principio de legalidad tributaria;
y 2) determinación del impuesto a los activos sin
descontar los pasivos, que viola el principio de capacidad
económica de los contribuyentes.
En este semestre, la Sala de lo Constitucional emitió una
sentencia definitiva de inconstitucionalidad del art. 3
de la Ordenanza Reguladora de las Tasas por Servicios
Municipales del municipio de San Antonio del Monte, por
vulneración al art. 131 ord. 6° Cn., al crear nominalmente
una tasa pero materialmente un impuesto179.
3.4 Normativa internacional
El 4 de julio, la Asamblea Legislativa ratificó el Acuerdo
de Asociación (AdA), que incluye tres componentes:
a) diálogo político; b) cooperación internacional; y, c)
acuerdo comercial, y el 1 de octubre entró en vigor
el apartado comercial del mismo180. Para Panamá,
Nicaragua y Honduras entró en vigor el 1 de agosto y
para Costa Rica y El Salvador, el 1 de octubre del presente
año.
El AdA contempla por primera vez que se administren
contingentes regionales y esto reitera la necesidad
del fortalecimiento institucional de la Dirección
de Administración de Tratados Comerciales del
Ministerio de Economía, que se encarga de velar por
el correcto funcionamiento y eficaz aplicación de los
tratados comerciales. Si bien es importante suscribir
buenos acuerdos comerciales, igualmente importante se
torna tener la mejor institucionalidad para garantizar su
fiel cumplimiento.
Entre los principales contenidos del AdA cabe
mencionar181: la nueva regulación de indicaciones
geográficas; el enfoque cooperativo ante problemas de
incumplimiento a normas laborales o ambientales, con
visión de identificar soluciones conjuntas y colaborativas
en la región centroamericana; en materia de solución
de controversias, cabe destacar que a diferencia del
CAFTA-DR, este acuerdo no contempla el mecanismo
“inversionista-Estado”; y, la negociación para establecer
un punto único de acceso, en el ámbito regional,
para contrataciones públicas. Finalmente, resalta el
compromiso de adoptar una normativa regional y
establecer una autoridad regional de competencia en un
plazo de 7 años, un aspecto importante ya que es uno
de los temas pendientes en el proceso de integración
centroamericana.
4. MODERNIZACIÓN DEL ESTADO4.1 Regulación sobre la infraestructura públicaDurante este semestre, FUSADES, PROESA, Iniciativa para
la Competitividad, Naciones Unidas y el Ministerio de
Obras Públicas, Transporte, Vivienda y Desarrollo Urbano
continuaron en la elaboración de la “Política Nacional
de Logística, Transporte y Puertos”, que tiene como
objetivo central contribuir a que exista en el país un
sistema nacional y regional integrado de infraestructura,
trasporte intermodal y logística, para que el país se
constituya en una plataforma para un centro logístico
regional182.
El 3 de julio se publicó la invitación a la etapa de
precalificación de las empresas que tengan interés
para participar en el proceso de concesión del Puerto
de La Unión Centroamericana y según declaraciones
de algunos funcionarios “ya en diciembre de este año,
esperamos seleccionar a la empresa ganadora de la
licitación para la concesión del Puerto de La Unión y en
el primer trimestre del 2014 estaríamos entregando la
operación de esta importante terminal marítima”183. Esta
etapa es importante dado que permite al Estado recibir
manifestaciones de interés de operadores portuarios, y
luego de que el Órgano Ejecutivo ha invitado a más de 30
empresas internacionales, a diciembre de 2013 existen
65
EstudiosLegales
4 empresas interesadas en esta licitación (SAAM Puertos
de Chile; Grup Maritim TCB de España; Bolloré Ports and
Logistics de Francia; e ICTSI de Filipinas)184.
El 22 de agosto se aprobaron las reformas a la Ley de
Concesión de la Terminal Portuaria Multipropósito
Especializada en Contenedores, Fase I, del Puerto de
La Unión Centroamericana, orientadas a armonizar el
proceso de licitación a las tendencias internacionales
y en específico: a) garantizar que el Estado sea el
responsable del dragado, y que el canal de acceso esté
dragado de acuerdo con las exigencias del mercado; b)
permitir que las inversiones obligatorias sean ejecutadas
en un plazo de 10 años; y c) ampliar el plazo para la
constitución de la sociedad nacional concesionaria185.
Para que la concesión sea exitosa se requiere que exista
un compromiso del Estado para asumir el dragado del
canal de acceso y un marco legal que disminuya riesgos e
incertidumbre de las reglas de este tipo de proyectos, así
como, que se garantice un volumen de carga inicial para
las operadoras que cubra, al menos, un costo mínimo de
operación186.
De igual manera, las investigaciones judiciales sobre
los procesos de construcción de carreteras y presas
hidroeléctricas iniciadas este semestre, resaltan la
necesidad de valorar reformas legales y de mejorar
la coordinación institucional y aplicación del marco
normativo sobre infraestructura pública para volverlo
más ágil y transparente.
4.2 Regulación de energía
La Asamblea Legislativa, a través de una Comisión Ad
hoc, continuó la discusión para dar cumplimiento a la
sentencia de inconstitucionalidad 28-2008, relativa a
las concesiones de recursos geotérmicos e hidráulicos
para la generación de energía eléctrica, y el 22 de
agosto emitió la Ley Reguladora de Otorgamiento de
Concesiones para Proyectos de Generación Eléctrica
de Pequeña Escala, una regulación de 30 artículos
que establece un mecanismo para el otorgamiento
de concesiones para operar plantas generadoras de
energía eléctrica de pequeña escala, con capacidad
nominal igual o menor a cinco megavatios187;
empero, sigue pendiente la aprobación de un marco
general de concesiones, para lo cual es indispensable
involucrar a especialistas en materia constitucional y
energética. Es tarea pendiente terminar la revisión de la
Ley General de Electricidad, lo que es vital ya que debe
definirse la forma en la que se otorgarán las concesiones
de recursos geotérmicos e hidráulicos para la generación
de energía eléctrica, entre otros aspectos.
En cuanto a la generación de energía, con la
participación de SIGET, durante este semestre se
realizaron dos licitaciones, la primera, para el suministro
de 355 megavatios en un contrato de largo plazo y, la
segunda, de 15 megavatios con generación en base a
fuentes renovables188. Además, continuó la controversia
entre CEL-ENEL sobre la sociedad generadora de energía
geotérmica LaGeo S.A. de C.V.
Eje clima de negocios y legislación comercial • Segundo semestre 2013
Informe de coyuntura legal e
institucional
66
4.3 Simplificación de trámites y mejora regulatoria
Las reglas claras y trámites eficientes son necesarios para
mejorar la competitividad y el clima de negocios, por tanto,
es favorable la incorporación dentro de FOMILENIO II de
un proyecto para crear un sistema de mejora regulatoria
continua y la aprobación de nueva normativa sobre la
materia189.
El 31 de octubre, con el propósito de promover el
desarrollo de la industria de la construcción y fomentar
la inversión en el país, la Asamblea Legislativa aprobó
una legislación para la agilización de trámites que incluye
la figura del silencio administrativo positivo e integra
en una ventanilla todos los trámites de permisos de
construcción, para promover la eficiencia del Órgano
Ejecutivo, entidades autónomas y municipales, en
aquellos trámites y procedimientos administrativos
necesarios para otorgar autorizaciones y permisos de
construcción y parcelación190.
A manera de ejemplo, la edición 2014 del reporte Doing
Business resaltó positivamente la experiencia salvadoreña
de creación de una ventanilla única virtual y la utilización
de procesos electrónicos para realizar el comercio
extrafronterizo; no obstante, el reto es asegurar una
efectiva implementación que evite fallas en el sistema,
confusión o desconocimiento de la ciudadanía, excesivo
gasto en tiempo y recursos, atrasos en las aduanas,
etc. Otras políticas públicas exitosas en el ámbito
internacional son: la utilización de inspecciones en base
al riesgo, incluso a través de escáner, pero en este caso
es preciso evitar el escaneo de todos los contenedores
dado que generaría mayor costo y demora, sino más
bien, aplicar el principio de proporcionalidad de las
inspecciones en el sistema de escáner; la cooperación
regional para evitar dobles inspecciones o trámites
administrativos; el fomento de la participación privada
en los agentes aduaneros, con el objetivo de mejorar
la calidad de los servicios; y la difusión de las tarifas y
procesos de los trámites aduaneros con el objetivo de
eliminar los espacios para la corrupción y minimizar los
costos de transacción, entre otras191.
4.4 Profesionalización de los funcionarios
El Asocio para el Crecimiento contempla la
profesionalización de los funcionarios como una de
sus metas, para lo cual considera la reforma legal y
reglamentaria, la creación de un sistema integral de
recursos humanos, entre otras medidas; en este tema, se
ha tenido poco avance y continúa el reto de darle pleno
cumplimiento a esta meta de país192.
El 25 de noviembre la Subsecretaría de
Gobernabilidad y Modernización del Estado
presentó la propuesta de Anteproyecto de Ley de la
Función Pública, iniciativa que busca modernizar el
marco jurídico que rige el trabajo de los servidores
públicos en El Salvador, estableciendo las reglas
administrativas y laborales correspondientes, y creó
un sitio web para difundir el contenido de dicha
iniciativa legal http://funcionpublica.presidencia.
gob.sv/; sin embargo, al cierre de este Informe la
propuesta no ha sido presentada a la Asamblea
Legislativa193.
Esta propuesta retoma los elementos esenciales de
un primer borrador presentado en 2012, e incorpora
nuevos elementos surgidos de un proceso de consulta
con diversos actores y representantes laborales,
apoyado por organismos internacionales. El reto es
impulsar la discusión legislativa de esta propuesta legal
y la construcción de las condiciones institucionales,
económicas y políticas para su aprobación e
implementación.
67
EstudiosLegales
5. CONCLUSIONESEl país continúa con retos importantes en materia de competitividad y clima de
negocios, por lo que se torna indispensable aprovechar la aprobación del FOMILENIO II
como una oportunidad en pro del desarrollo sostenible.
La aprobación de las reformas a la Ley Especial de APP son fundamentales, ya que
constituyen una ventana de oportunidad para garantizar que el país contará con una ley
funcional, competitiva y con altos niveles de transparencia que nos permita competir
con otros países del mundo, atraer a los mejores inversionistas, y hacer alianzas público
privadas bajo reglas claras.
Debemos fortalecer la seguridad jurídica y promover la mejora del clima de negocios
a través de la aprobación de las leyes favorables a la inversión y otras reformas legales
relacionadas.
Para poder revertir la baja continua en indicadores internacionales y mejorar la mala
percepción de hacer negocios en el país, se requiere fortalecer los mecanismos de
diálogo y restablecer la confianza que se ha ido deteriorando entre el sector público y
privado, ya que en la actualidad los espacios de diálogo que existen, como el Consejo
para el Crecimiento, no se han logrado potenciar al máximo por falta de consensos en
temas de país.
Informe de coyuntura legal e
institucional
68
EstudiosLegales
EJE TRANSPARENCIA
69
EstudiosLegales
Eje de transparencia • Segundo semestre 2013
1. INTRODUCCIÓN
TRANSPARENCIA
La transparencia y la rendición de cuentas han surgido
en la última década como fórmulas claves para
enfrentar déficits en temas de desarrollo y democracia.
En El Salvador ha sido una temática que arrancó más
tardíamente que en otros países latinoamericanos.
La corrupción afecta todos los ámbitos de la vida
nacional. Cada dólar que es sustraído del Estado por la
corrupción, es un dólar menos en inversión social. Cada
decisión que es alterada por la corrupción en perjuicio
del Estado constituye un debilitamiento del mismo, un
quebranto al Estado de derecho y merma la confianza de
los ciudadanos en sus funcionarios. Una alta percepción
de corrupción puede poner en riesgo las relaciones
comerciales y de cooperación con otros países. Como lo
expresó el Presidente del Banco Mundial en diciembre de
2013, Jim Yong Kim, “en el mundo en vías de desarrollo, la
corrupción es el enemigo público número uno”194.
El notable interés de la sociedad civil salvadoreña
y el apoyo de la cooperación internacional en estos
temas ha llevado a que se realicen diversos esfuerzos
por impulsar proyectos que promuevan una mayor
transparencia y ética pública. Por ejemplo, en julio de
2013, el Ministerio de Justicia y Seguridad Pública (MJSP)
firmó un compromiso con la Fundación Nacional para el
Desarrollo (Funde), que tiene por objetivo transparentar,
entre otros aspectos, las contrataciones y adquisiciones
que realiza esa cartera de Estado195. Este se suma a otro
convenio que tiene dicha organización de la sociedad
civil con el Ministerio de Obras Públicas (MOP) y el Fondo
de Inversión Social para el Desarrollo Local (FISDL).
La transparencia y el acceso a la información pública
también han sido asumidos como un compromiso de
campaña por las cinco fórmulas presidenciales que
participarán en las elecciones de febrero de 2014,
quienes suscribieron una carta compromiso ante el
Instituto de Acceso a la Información Pública (IAIP).
En este documento los candidatos expresaron que
cumplirán con la Ley de Acceso a la Información Pública
(LAIP), manejarán con transparencia los fondos públicos
y que realizarán ejercicios de rendición de cuentas. La
sociedad civil estará observando si esta promesa se
cumple.
Este semestre se ha caracterizado por la persecución
penal de supuestos actos de corrupción de gran
envergadura: caso Diego de Holguín y caso del contrato
de la Comisión Ejecutiva Hidroeléctrica del Río Lempa
(CEL) con la empresa italiana Enel Green Power.
Asimismo, se han tramitado casos emblemáticos ante el
IAIP como la negativa de la Asamblea Legislativa de dar
información sobre los asesores legislativos.
2. INDICADORES
2.1 Encuesta Dinámica Empresarial
La Encuesta Dinámica Empresarial de FUSADES,
en uno de sus bloques, pide a los empresarios que
valoren en una escala del 1-10 la actuación de diversas
instituciones. En la gráfica 1 se muestran los resultados
para las instituciones encargadas de velar por la
transparencia en el país durante el tercer trimestre de
2013.
Eje de transparencia • Segundo semestre 2013
Informe de coyuntura legal e
institucional
70
Gráfica 1. Valoración de las instituciones de transparencia en el tercer trimestre de 2013
Fuente: Encuesta Dinámica Empresarial 2013, FUSADES.
Asimismo, se pide a los empresarios valorar 16 obstáculos
para la operación y crecimiento de las empresas en una
escala de 0 – 10, según su importancia. Dentro de dichos
obstáculos se incluye la “corrupción de instituciones
públicas”. Continúa la percepción de que la corrupción
es un obstáculo para la operación y crecimiento de las
empresa durante 2013. Se valoró a la corrupción con
un 5.0, regresando al máximo histórico que se dio en el
primer trimestre de 2011 y ubicándose como el cuarto
obstáculo más grave, siendo superada en gravedad por la
delincuencia, ventas bajas y la incertidumbre política.
Gráfica 2. Corrupción como obstáculo para la operación y crecimiento de las empresas
Fuente: Encuesta Dinámica Empresarial 2013, FUSADES.
71
EstudiosLegales
Fuente: Encuesta Dinámica Empresarial 2013, FUSADES.
Gráfica 3. Transparencia en los procesos de compras del Gobierno
La transparencia en los procesos de compra del gobierno
también es valorada por los empresarios en una escala
de 0 a 10, donde 0 es falta total de transparencia y 10
completa transparencia. Esta pregunta se le ha planteado
a los empresarios trimestralmente y se viene haciendo
desde el segundo semestre de 2010. En el tercer
trimestre de 2013 se evaluó en un 6.0 la transparencia en
los proceso de compra, habiendo poca variación en la
percepción de transparencia durante el año, obteniendo
de 6.2 en el segundo trimestre y 6.1 en el primer
trimestre de 2013.
2.2 Índice de Percepción de Corrupción
El Índice de Percepción de la Corrupción (IPC) de
Transparencia Internacional (TI) mide los niveles de
percepción de corrupción en el sector público. La
metodología del índice, el más utilizado mundialmente,
cambió en 2012, por lo que sus resultados no son
comparables con los de años anteriores; por tanto, solo
comparamos los datos de estos últimos dos años. El
índice se mide en una escala de 0 a 100, donde 0 es el
mayor nivel de percepción de corrupción y 100 es que no
se percibe corrupción alguna.
El Salvador obtuvo una puntuación de 38, ubicándose
en la posición 83 entre 175 países evaluados,
quedando al mismo nivel que Burkina Faso (África
Occidental), Jamaica, Perú, entre otros. Como se puede
apreciar en la gráfica 4, El Salvador se ubica en la
segunda posición en Centroamérica. Su calificación, sin
embargo, está muy por debajo del mejor evaluado de
Latinoamérica, Chile con 72, o incluso que la calificación
de Costa Rica de 54, el primero en el istmo. El Salvador
mantiene su puntuación de 2012 mientras que el resto
de países de Centroamérica han bajado entre uno o dos
puntos porcentuales. El promedio de puntuación para
el continente americano es de 45, con un 66% de los 32
países obteniendo una puntuación menor a 50.
Fuente: Transparencia Internacional.
Eje de transparencia • Segundo semestre 2013
Informe de coyuntura legal e
institucional
72
Gráfica 4. Índice de la Percepción de la Corrupción 2012-2013
2.3 Índice de Competitividad GlobalEn el Índice de Competitividad Global del Foro
Económico Mundial se mide la habilidad de los
países de proveer altos niveles de prosperidad a sus
ciudadanos. Define competitividad como el conjunto
de instituciones, políticas y factores que determinan
el nivel de productividad y desarrollo de los países,
por lo que esta medición considera indicadores sobre
la robustez institucional. El Índice se genera a través
de varios indicadores, los que citamos a continuación
se obtiene a través de encuestas y se expresan en una
escala de 1-7, donde 7 es el valor más favorable. En el
informe correspondiente a 2013 se incluye el indicador
de transparencia de la elaboración y ejecución de las
políticas públicas en el cual El Salvador alcanzó un valor
de 3.4, ubicándose en la posición 136 de 148 países. Otro
indicador es el de la necesidad de hacer pagos irregulares
y sobornos en el cual el país alcanzó una valoración de
3.1, lo que lo coloca en la posición 117 de 148 países.
El favoritismo en las decisiones gubernamentales se
valora en 2.4, ubicando al país en el puesto 128. Entre
los factores problemáticos para hacer negocios la
corrupción se coloca en el tercer puesto con un 11.9%
de respuestas en ese sentido, solo superado por el
acceso a financiamiento (22.8%) y legislación laboral
restrictiva (12.3%).
2.4 Índice de Competitividad MunicipalEl Índice de Competitividad Municipal (ICM), elaborado
por la Escuela Superior de Economía y Negocios (ESEN)
y financiado por la Agencia de los Estados Unidos para
el Desarrollo Internacional (USAID, por sus siglas en
inglés), es una herramienta diseñada para medir el clima
de negocios a nivel local en El Salvador que incluye
como subíndices mediciones de la transparencia y de
pagos ilícitos en los municipios196. Tanto el ICM 2013
y sus subíndices se construyen a partir de encuestas a
una muestra de 8,818 establecimientos comerciales y de
funcionarios en 108 municipios. El ICM se expresa en la
escala de 1 a 10, donde 1 representa el valor relativo más
bajo y 10 el valor relativo más alto.
La transparencia se define para el ICM como el grado
de apertura para otorgar acceso a la información
73
EstudiosLegales
y el grado de predictibilidad de los cambios a
las regulaciones. El valor promedio para este
subíndice fue de 5.22. Según el ICM los municipios con
desempeño “excelente” en el subíndice de transparencia
son: Atiquizaya (7.29), Antiguo Cuscatlán (6.88),
Zacatecoluca (6.69), San Juan Nonualco (6.38), San Julián
(6.35), San Salvador (6.26) e Ilopango (6.26). Los cinco
municipios con desempeño muy bajo son: Puerto El
Triunfo (3.84), Ilobasco (3.78), Aguilares (3.43), Ciudad
Delgado (3.30), Apopa (3.20) y Acajutla (3.13).
Otro subíndice del ICM es el de pagos ilícitos, que define
como la magnitud, incidencia y costos de los pagos
ilícitos que son solicitados para iniciar y operar un
negocio en un municipio. El valor promedio para este
subíndice fue de 8.18. Los que tienen un desempeño
“excelente” en este indicador son: Alegría (10.0),
Sensuntepeque (9.92), Moncagua (9.92), Corinto (9.92),
Chirilagua (9.84), Apastepeque (9.82) y Santa Cruz
Michapa (9.82). Los municipios con desempeño muy bajo
son: San Marcos (5.75), Colón (5.33), Santa Tecla (5.33),
San Francisco Menéndez (4.60), Chalchuapa (4.54) y
Guazapa (2.00).
3. TRANSPARENCIA REGIONAL3.1 Análisis de cumplimiento de la Convención de Naciones Unidas contra la Corrupción (CNUCC)La V Conferencia de los Estados Parte de la Convención
se celebró del 25 al 29 de noviembre de 2013 en Panamá,
primer país de América en ser sede de esta actividad.
Representantes de los 168 Estados Parte, organizaciones
intergubernamentales, sociedad civil, sector privado y
medios de comunicación acudieron para abordar asuntos
claves relativos a la evaluación de la aplicación de la
Convención, la recuperación de activos, la prevención
de la corrupción y la asistencia técnica. La conferencia
se celebra cada dos años, la anterior tuvo lugar en
Marruecos en octubre de 2011.
Durante los cuatro días de reuniones se acordaron
seis resoluciones en las que se tocaron las siguientes
temáticas: aumento de la eficacia de la cooperación
internacional en la detección de los delitos de
corrupción; fortalecimiento de la implementación de
los tipos penales de la Convención, en particular con
respecto al cohecho; facilitación de la cooperación
internacional en la recuperación de activos; prevención
de la corrupción; promoción de la cultura de legalidad
e integridad con la participación de la juventud y la
niñez y sobre la participación del sector privado en la
lucha contra la corrupción. Además, los Estados Parte
decidieron que al concluir el primer ciclo de evaluación
de cumplimiento de la Convención, el Grupo de
Evaluación de la Implementación deberá realizar una
evaluación de desempeño197.
Paralelamente a la conferencia, se reanudó la Cuarta
Sesión del Grupo de Evaluación de la Implementación
de la CNUCC. Allí se presentó un resumen ejecutivo de
la evaluación por parte de El Salvador de los capítulos
III y IV de la Convención, relativos a la penalización y
aplicación de la ley y a la cooperación internacional,
respectivamente198. Se incluyen en dicho resumen las
recomendaciones para la aplicación de las disposiciones
de la CNUCC. En cuanto al capítulo III se recomendó la
creación de un mecanismo de publicación de estadísticas
de casos investigados y sentenciados y se observa “con
preocupación” el paralelismo del sistema sancionatorio
en materia administrativa, disciplinaria y de ética,
recomendándose que se busque vías para evitar la
impunidad o la duplicación de sanciones. De manera
puntual se recomienda reformar y adicionar algunos
tipos penales (como los de soborno y peculado en el
sector privado), robustecer a la Sección de Probidad y
mejorar su coordinación con la FGR, ampliar los plazos
de prescripción para delitos de corrupción o ampliar las
causas de interrupción de dichos plazos, revisar el fuero
de diversos funcionarios, las normas para el decomiso y
la regulación penitenciaria.
Eje de transparencia • Segundo semestre 2013
Informe de coyuntura legal e
institucional
74
En referencia al capítulo IV sobre cooperación
internacional se recomienda adoptar legislación que
simplifique los procedimientos de extradición y que
contengan la obligación de enjuiciamiento en aquellos
casos en los que la extradición sea denegada por motivo
de nacionalidad; asimismo, que todos los delitos de
corrupción sean extraditables. Además, dado que la
CNUCC no se considera como la base jurídica para la
extradición en El Salvador, sería deseable que El Salvador
ratifique con otros Estado partes tratados en la materia.
3.2 Mecanismo de Seguimiento de la Implementación de la Convención Interamericana contra la Corrupción (Mesicic) de la OEA
En noviembre de 2013, se publicó el Segundo Informe
de Progreso en la Implementación de la Convención,
el cual fue adoptado por el Comité de Expertos del
Mesicic. En este se hace un recuento de las 158 acciones
que los Estados Parte han reportado en sus informes
sobre sus avances en la implementación de esta
convención, con el impulso de las recomendaciones
que el Comité les ha formulado al respecto en las tres
primeras rondas de evaluación, que se han centrado
en tres temas: prevención de conflictos de intereses, la
preservación de los recursos públicos y el deber de los
funcionarios de denunciar actos de corrupción.
Gráfica 5. Avances integrales relacionados con las recomendaciones realizadas en la primeras tres rondas de evaluación del Mesicic.
Fuente: elaboración propia con base en datos del Mesicic.
75
EstudiosLegales
En relación con las normas para prevenir conflictos
de intereses en la administración pública, los Estados
reportaron 77 acciones, de las cuales 54% corresponden
a adopción de leyes y otras normas jurídicas y a
fortalecimiento institucional, y 29% a capacitación. Las
recomendaciones apuntan a proteger los intereses
generales con medidas tales como impedir el acceso a
cargos públicos o remover de ellos a quienes por sus
antecedentes e intereses particulares pongan en riesgo
dicha protección.
Con respecto a las normas para la preservación de los
recursos públicos, los Estados reportaron 57 acciones, de
las cuales 60% corresponden a adopción de leyes y otras
normas jurídicas y a fortalecimiento institucional, y 35% a
capacitación. En esta materia se había recomendado que
se cuente con sistemas presupuestarios transparentes
en la programación y en la ejecución del gasto público;
auditorías imparciales y procesos objetivos de rendición
de cuentas; responsabilidad penal, civil, disciplinaria
y fiscal para quienes causan deterioro al patrimonio
público; y acciones eficaces para lograr la reparación de
dicho deterioro.
En lo que respecta al deber de los funcionarios de
denunciar los actos de corrupción, los Estados reportaron
24 acciones, de las cuales 44% corresponden a adopción
de leyes y otras normas jurídicas y a fortalecimiento
institucional, y 24% a capacitación. La Comisión había
recomendado mayor coercibilidad para el cumplimiento
de esta obligación, eliminar formalismos que inhiban a
denunciar y dar protección a los denunciantes.
3.3 Alianza para el Gobierno Abierto (AGA)La AGA es una iniciativa multilateral lanzada formalmente
en septiembre de 2011, mes en el cual El Salvador
solicitó incorporarse a la misma. Los países miembros
han suscrito la declaración de principios del AGA, que
resaltan la participación ciudadana, la transparencia y el
uso de tecnologías para el gobierno abierto. Además, los
países se comprometen a cumplir un plan de acción, con
una duración de dos años, con compromisos puntuales
el cual se debe realizar a partir de una consulta pública
para identificar las necesidades de la población.
El documento que El Salvador presentó en abril de 2012
fue llamado un borrador de plan de acción, ya que el
mismo no había sido consultado y se comprometió a
iniciar consultas para presentar el plan definitivo; sin
embargo, el Gobierno ahora denomina ese texto como
un Plan de Acción 2012-2013 del cual presentó una
evaluación de sus resultados en la Reunión Anual de la
AGA, realizada entre el 29 de octubre y 1 de noviembre
de 2013 en Londres, Reino Unido. En dicha reunión
también se presentó un nuevo Plan de Acción para el
periodo 2013-2014.
En el cuadro siguiente se incluye la autoevaluación que
la Subsecretaría de Transparencia y Anticorrupción (STA),
que es el vínculo con la AGA, hizo del cumplimiento
del borrador del Plan de Acción 2012-2013. A cada uno
de los 21 compromisos incluidos en este le asignó un
porcentaje de cumplimiento. En promedio, se cumplió
con el 76% de los mismos, 7 de ellos se cumplieron en su
totalidad, 2 no tuvieron ningún avance y 4 son calificados
como continuos. Sin embargo, estas mediciones en la
mayor parte de los casos son subjetivas, dado que el
plan original no establecía indicadores claros para que
fuera medido el cumplimiento de los compromisos.
Asimismo, algunas de las iniciativas, como la página
web “Transparencia Activa”, no tiene como foco central
la transparencia o la apertura gubernamental, sino que
es un medio de comunicación al servicio del Órgano
Ejecutivo.
Eje de transparencia • Segundo semestre 2013
Informe de coyuntura legal e
institucional
76
Cuadro 1. Cumplimiento de los compromisos AGA por El Salvador
77
EstudiosLegales
Fuente: elaboración propia con datos de la STA.
En la actualidad, la Iniciativa Social para la Democracia,
ISD, se encuentra realizando la evaluación independiente
del cumplimiento del Plan de Acción 2012-2013, para
lo cual ha realizado grupos focales y otras actividades. El
informe estará listo hasta marzo de 2014. La realización
de estos informes es parte del procedimiento establecido
por el AGA.
El segundo plan de acción surge de una consulta
realizada en enero y febrero de 2013 y ha sido validado
en reuniones con organizaciones de la sociedad civil
en agosto y septiembre del mismo año. Si bien ha
habido un ejercicio que ha permitido un mayor nivel de
participación, aún se puede mejorar a futuro la amplitud
de las convocatorias y el proceso de consulta. Asimismo,
falta mayor divulgación de este esfuerzo a la población
en general y dentro del mismo Gobierno. En la primera
fase, la STA ha dirigido la participación de El Salvador
dentro del AGA; en el segundo plan se han incorporado
más actores estatales: Ministerios de Hacienda y Salud,
FGR, CCR, TEG y el IAIP.
El nuevo plan contiene 35 compromisos que se refieren
a los 5 temas que propone el AGA: mejorar los servicios
públicos, mejorar la integridad pública, mejorar la
gestión de los recursos públicos, crear comunidades
más seguras y aumentar la responsabilidad empresarial.
Entre los compromisos se encuentra la continuación y
en algunos casos, la mejora de programas en ejecución,
por ejemplo al incorporar más información a sitios como
Infoútil, Transparencia Activa y el Portal de Transparencia
Fiscal, mejorar las rendiciones de cuentas y continuar
con la firma de pactos de integridad en las licitaciones
de obras públicas. Algunas de las innovaciones es
desarrollar un sistema informático en los hospitales
nacionales para el manejo integral de los expedientes de
los pacientes, incorporar sistemas de quejas y denuncias
presenciales y en línea, incorporar mecanismos de acceso
a la información a través de mensajes de textos. Algunos
de los compromisos son débiles, puesto que consisten
en producir una propuesta, por ejemplo: de una
currícula de educación cívica y de un mecanismo para
permitir la participación ciudadana en la elaboración del
presupuesto. Otros compromisos consisten en continuar
con la implementación de la LAIP, por ejemplo: brindar
capacitaciones a funcionarios, la emisión de lineamientos
por parte del IAIP, la mejora de la calidad y accesibilidad
de la información.
El Plan de Acción 2013-2014 es más detallado al
incorporar responsables por cada compromiso e
indicadores de cumplimiento. Además, se mencionan
como entes de seguimiento y evaluación externa a
organizaciones no gubernamentales, dentro de las que
se incluye FUSADES.
Eje de transparencia • Segundo semestre 2013
Informe de coyuntura legal e
institucional
78
4. IMPLEMENTACIÓN DE LA LEY DE ACCESO A LA INFORMACIÓN PÚBLICALa LAIP consiste en una reforma profunda de la manera
en como el Estado se relaciona con los ciudadanos y les
da a conocer lo que hacen sus funcionarios y empleados.
Por tanto, la implementación de la misma se da como un
proceso gradual, el cual ha tenido sus obstáculos, pero el
cual también continúa avanzando.
Por ejemplo, se ha visto que las alcaldías han procedido
al nombramiento de oficiales de información, lo cual
es positivo, ya que en previos informes se señaló que
en su mayoría las mismas no habían nombrado a estos
funcionarios que son claves para la implementación de
la LAIP. En una evaluación de ISD en mayo de 2012, de
30 municipalidades evaluadas solo un 16% tenían Oficial
de Información. En un sondeo que hizo FUSADES, para
septiembre de 2013 de 33 municipalidad evaluadas, el
79% tenían Oficial de Información.
Falta mucho por hacer para que los municipios
asuman las obligaciones de la LAIP pero actualmente
muchos de los esfuerzos de organizaciones públicas y
privadas que promueven el conocimiento de la LAIP se
dirigen justamente a capacitar a los gobiernos locales.
En septiembre de 2013, en un evento organizado
por el IAIP con la Alcaldía Municipal de Usulután y
USAID se juramentó y se brindó formación a oficiales
de información de los veintidós municipios del
Departamento de Usulután199. El IAIP junto con la STA
juramentaron a 23 nuevos Oficiales de Información
en los municipios de los departamentos de La Paz y
San Vicente que conforman la Microrregión de Los
Nonualcos el pasado 31 de octubre de 2013200. Según la
Subsecretaria de Transparencia y Anticorrupción, Aurora
Cubías, el hecho que el IAIP ha sancionado a las primeras
municipalidades ha contribuido a que se agilicen los
procesos de implementación de la LAIP201. En la misma
actividad, el Concejo Departamental de Alcaldes (CDA)
juramentó la primera mesa municipal de la transparencia
en El Salvador de la microrregión que será integrada por
los alcaldes de El Rosario y San Luis Talpa. Esta impulsará
los procesos de transparencia y participación ciudadana
en la microrregión que está compuesta por 15 alcaldías
de La Paz y una de San Vicente.
En noviembre, fueron juramentados cinco oficiales
de información de las municipalidades que forman
parte de la Asociación de Municipios Cayaguanca y
que pertenecen al departamento de Chalatenango:
Citalá, Dulce Nombre de María, La Palma, San Ignacio
y San Fernando. La capacitación de estos funcionarios
estuvo a cargo del Instituto Salvadoreño de Desarrollo
Municipal (ISDEM) y de la STA en la capacitación de los
Oficiales de Información. El ISDEM también apoyó en
2013 la formación de oficiales de información en los
departamentos de La Libertad, San Miguel, Morazán,
Ahuachapán, y San Vicente.
También hay avances en cuanto a las interpretaciones
que hacen las instituciones de la LAIP, más acorde
al principio de máxima publicidad. Por ejemplo, la
CCR dictó varias resoluciones en las que denegaba
el acceso a información que hubiese sido producida
con anterioridad a la vigencia de la LAIP. Con la
administración del Magistrado Presidente Rosalío Tóchez
se cambió ese criterio, aplicándose correctamente la
ley, en el sentido de que el objeto del derecho es toda
información en poder de las entidades obligadas, sin
importar la fecha en la que haya sido producida. Esto
lo manifestó la CCR dentro de una apelación ante el
IAIP, el proceso 37-A- 2013, manifestando que: “Esta
presidencia cambió el criterio de irretroactividad de la
LAIP, sostenido por la administración anterior, por lo que
toda información generada en el pasado por esta Corte
se encuentra totalmente sostenida a la actual LAIP, por
lo que ninguna documentación podrá ser negada a la
ciudadanía, sino bajo las reglas que dispone la normativa
vigente”202.
79
EstudiosLegales
En diciembre de 2013, la ISD presentó el Informe de
Monitoreo de Transparencia a la Gestión de la CSJ
2012-2013, en este se evalúa a este órgano en cuanto a
acceso a la información, rendición de cuentas, promoción
y cumplimiento de valores éticos y democráticos. En
el estudio se evalúa el Portal de Transparencia con
una nota global de 8.1 en una escala de 10 respecto
a la divulgación de información oficiosa. De manera
desagregada se evalúa con: 7.8 el cumplimiento en
la publicación de información organizacional; 7.9 la
información financiera; 6.7 la rendición de cuentas y
10 en la divulgación de información sobre recursos
humanos. Sin embargo, la divulgación de información
oficiosa y específica del Órgano Judicial se califica con
5.3.
Según este informe, durante el periodo de enero de 2012
a septiembre de 2013, ingresaron al Órgano Judicial, a
través de su Unidad de Acceso a la Información Pública
(UAIP), 217 solicitudes de información, de las cuales
213 fueron tramitadas y 4 se encuentran en proceso, lo
que representa un 98.1% de cumplimiento. El tiempo
promedio de resolución fue de 7.7 días hábiles. De las
213 solicitudes de información resueltas, 196 fueron
de resolución favorable y otras 17 fueron denegadas.
En los casos en los cuales la información fue denegada,
esto respondió en 41.7% por causales de reserva y 35%
por inexistencia de información. Según respuesta a una
solicitud planteada para este informe ante la UAIP del
Órgano Judicial, el año 2013 cerró con 292 solicitudes de
información recibidas, de las cuales se encontraban en
proceso 12 y 280 fueron tramitadas. El tiempo promedio
de respuesta fue de 7.8 días. En el 80.7% de los casos
se permitió el acceso a la información solicitada, en un
11.4% la información se entregó de manera parcial y en
un 7.9% se denegó el acceso203.
En el marco del Día Internacional contra la Corrupción, el
9 de diciembre de 2013, la STA publicó el informe sobre
el cumplimiento de la LAIP durante el tercer semestre
de implementación desde que fuera obligatorio recibir
solicitudes de la ciudadanía y publicar información
oficiosa, de abril a noviembre de 2013. Un resultado
positivo es que en este periodo aumentó el número
de solicitudes recibidas por las oficinas de información
monitoreadas por la STA: 79 del Órgano Ejecutivo y
Autónomas y 12 de otros órganos e instituciones.
Como se puede observar en la gráfica 6, la mayor parte
de las solicitudes presentadas durante la vigencia de la
LAIP se dieron justamente en este último periodo. En
total se han recibido 20,412 solicitudes de información
del 8 de mayo de 2012 al 8 de noviembre de 2013, de las
cuales el 79.6% han sido presentadas a instituciones del
Órgano Ejecutivo. Las instituciones que más solicitudes
han recibido son: la Asamblea Legislativa (3,339); el
Fondo de Inversión Social para el Desarrollo Local (1,822)
y el Ministerio de Salud (1,325). Según los datos del
informe, los sectores que más solicitan información son
estudiantes, personas con discapacidad e investigadores.
Las solicitudes son respondidas en un promedio de 5.48
días hábiles en el caso del Órgano Ejecutivo, información
que solo se recaba en las oficinas de información de
dicho órgano. De las 9,994 solicitudes respondidas por
entidades del Ejecutivo, 11 se atendieron fuera de plazo y
83 requirieron prórroga.
Eje de transparencia • Segundo semestre 2013
Informe de coyuntura legal e
institucional
80
Gráfica 6. Solicitudes recibidas en el Órgano Ejecutivo y otros Entes Obligados (8 de mayo 2012 - 9 de noviembre de 2013)
Gráfica 7. Respuesta a requerimientos de información
Fuente: Elaboración propia a partir de datos de STA.
El reporte de la STA distingue entre las solicitudes
de información, que son los formularios o escritos
presentados, y los requerimientos de información, es
decir, las peticiones puntuales de información que
están contenidas en las solicitudes y que pueden ser
múltiples por cada procedimiento. Desde la entrada en
vigencia de la ley se recibieron 30,500 requerimientos de
información. Tal como se puede apreciar en la gráfica 7,
la información solicitada se entregó de manera completa
en el 87.24% de los requerimientos, se entregó de
manera parcial en el 1.37% de ellos, es decir, tachando
información reservada o confidencial y se reservó de
manera total sin permitir el acceso a la información en
el 2.18% de la información requerida. Las instituciones
que emitieron más resoluciones denegatorias de
información fueron: la CCR (105), Asamblea Legislativa
(22) y Ministerio de Defensa Nacional (19). En términos
porcentuales, el 23.92% de las respuestas de la CCR
fueron denegatorias, el 19% del Ministerio de Defensa
Nacional y solo el 0.88% de la Asamblea Legislativa.
Algunas Unidades de Acceso a la Información han
adoptado el modelo de Oficinas de Información y
Respuesta (OIR) que además de brindar información
atienden quejas y reciben denuncias. Desde mayo
de 2012 las OIR han atendido 32,524 quejas, avisos,
orientaciones, mientras que en otras instituciones se han
atendido 2,991 de este tipo de trámites. Sin embargo, el
informe no recoge datos sobre cuál ha sido el resultado
de estas gestiones, es decir, si se ha resuelto el problema
Fuente: Elaboración propia a partir de datos de STA.
81
EstudiosLegales
Fuente: Elaboración propia a partir de datos de STA.
fue de un 91%. De ellas, 33 lograron alcanzar el 100% de
cumplimiento: 31 pertenecientes al Órgano Ejecutivo
y se suman la UTE y la PGR. En el rango de 90% y 99%
de cumplimiento se ubicaron 35 instituciones, 29 del
Ejecutivo, la CSJ, con un 99%; la CCR, con 98%; el CNJ,
con el 94% y la PDDH, con el 90%. El TEG con 86%, la
Asamblea Legislativa con 74%, el TSE con 65% y FGR con
62% acompañan a 11 instituciones del Ejecutivo en el
rango del 60% al 89% de cumplimiento.
Las instituciones con menores calificaciones son: la
Alcaldía de San Miguel y la UES empatadas con 54% de
cumplimiento, la Alcaldía de Santa Ana con 34%, Alcaldía
de Antiguo Cuscatlán con 27% y el Tribunal de Servicio
Civil con 15%. Debe reconocerse que tanto la Alcaldía de
San Miguel como la UES son las instituciones que más
han mejorado en el último semestre con un aumento
de 39 y 31 puntos porcentuales respectivamente. A
continuación se presenta en una gráfica el nivel de
cumplimiento de la LAIP por las diversas instituciones.
Gráfica 8. Nivel de publicación de información oficiosa
del ciudadano que presenta la queja, si se ha tramitado
un proceso sancionatorio contra los funcionarios
denunciados, etc..
La STA también monitoreó el cumplimiento de la
publicación de información oficiosa, que es aquella
que el art. 10 de la LAIP obliga a que se ponga a
disposición del público y se mantenga actualizada.
El ranking que contempla 31 ítems que se agrupan
en cinco marcos temáticos: presupuestario, gestión
estratégica, normativo, información de la unidad de
información y mecanismos de participación ciudadana.
En este caso se evaluaron 13 ministerios, 58 autónomas
y 17 dependencias del Estado, incluyendo 5 alcaldías,
consultando sus páginas web del 10 de septiembre al 20
de noviembre de 2013.
El promedio de cumplimiento de publicación de
información oficiosa de las 88 instituciones monitoreadas
Eje de transparencia • Segundo semestre 2013
Informe de coyuntura legal e
institucional
82
Sin duda, en este semestre se han dado avances
importantes en la implementación de la LAIP: se
han nombrado más oficiales de información en las
municipalidades, se ha capacitado a más funcionarios
y ciudadanos, se han presentado más solicitudes
de información y se ha publicado más información
oficiosa. Sin embargo, aún se manifiesta falta de
voluntad política de cumplir plenamente la LAIP, tal
como se ha observado en la Asamblea Legislativa y la
Presidencia de la República, que han negado el acceso
a información que la ley claramente identifica como
oficiosa: listados de asesores en el primer caso, detalle
de gastos en viajes en el segundo. Además de cumplir
con el 100% de la información oficiosa requerida por ley,
cabe destacar la labor realizada por la Unidad Ejecutiva
para el Sector Justicia durante el año, que ha promovido
campañas a favor del uso de la LAIP, publicado una
edición de la LAIP en Braille, una versión explicada de
la LAIP, videos explicativos y una serie de eventos para
promover la transparencia. Un aspecto positivo que
también merece una especial mención, es que cada vez
existe una sociedad civil menos tolerante a la opacidad y
más exigente de sus representantes.
5. DESEMPEÑO DEL SISTEMA DE TRANSPARENCIA, PROBIDAD Y RENDICIÓN DE CUENTAS
5.1 Corte de Cuentas de la República (CCR)
La CCR tiene el vital rol de fiscalizar la Hacienda Pública
y la ejecución del presupuesto en todas las instituciones
que manejen fondos públicos y con independencia
de todo poder (art. 195 Cn.). Por esto mismo, fue
preocupante que se iniciara el periodo evaluado con la
CCR en acefalía. Tras una sentencia de enero de 2013 en
la que se declaró la inconstitucionalidad de la elección de
sus magistrados para el periodo 2011-2014, la Asamblea
Legislativa realizó tres nombramientos que fueron
sucesivamente anulados por la Sala de lo Constitucional,
sobre todo porque se incumplía la prohibición de
nombrar a personas con afiliación político-partidaria, lo
cual amenazaba la independencia necesaria para la CCR.
Fue hasta el 26 de julio de 2013 que se eligieron a Rosalío
Tóchez como magistrado presidente, Raúl Antonio López
y Jovel Humberto Valiente como primer y segundo
magistrado, respectivamente. Durante ese periodo sin
máximas autoridades, la CCR estuvo en riesgo de que
se paralizaran las auditorías por falta de combustible,
contratos como el de vigilancia y de seguro médico para
los empleados que se vencieron204.
A los tres meses de haber tomado posesión de su cargo,
el magistrado Tóchez inauguró una nueva Unidad de
Acceso a la Información y de Participación Ciudadana,
ubicada de manera más accesible al visitante, lanzó
un nuevo mecanismo para que se realicen denuncias
relativas al manejo de los fondos públicos por medio
telefónico y una página web en la que se incluye una
sección de transparencia en la que se publica alguna de
la información que determina la LAIP.
En esa ocasión recalcó algunos de los cambios que
ha propiciado a favor de mayor transparencia205. Por
ejemplo, el cambio de criterio sobre la LAIP por el cual la
CCR dará información que sea anterior a la vigencia de
la ley. También anuló el bono por “retiro voluntario” que
se habían otorgado los anteriores magistrados de la CCR.
El titular también dio a conocer que ha revocado una
decisión que data de 2004 en la que se decidió limitar
la fiscalización de los entes privados que administran
fondos públicos. En ese sentido, la CCR investigará los
estados financieros de las empresas satélites de CEL.
El actual presidente de la CCR ha tenido un rol mediático
y ha anunciado el inicio de varias investigaciones: a ex
magistrados de la CSJ por recibir indemnizaciones al
retirarse del cargo, al ex presidente de la CCR por mal uso
de los recursos públicos, entre otros. Por otra parte, en
octubre reveló hallazgos de una auditoría interna que
ordenó practicar al interior de la CCR “para predicar con
83
EstudiosLegales
el ejemplo”206. Informó que se habían archivado 255
expedientes con hallazgos de anomalías entre 1999 y
2003. En 138 de estos casos, se había encontrado reparos
por un valor de $5,290,000.00, pero fueron enviados
a archivo en lugar de procesar los casos en juicios de
cuentas y notificar a la FGR. La justificación fue que el
procedimiento interno para procesar los casos había
cambiado; sin embargo, según Tóchez “esa transición no
era motivo para mandarlos al archivo, si los mandaban,
por control, al archivo, los jueces y los responsables de
ello debían sacarlos de ahí pero se les olvidó”. En los otros
117 casos no había justificación alguna para enviarlos al
archivo207.
En diciembre de 2013, el Magistrado Presidente Rosalío
Tóchez hizo nuevas revelaciones de la auditoría interna
de la CCR208. El número de investigaciones truncadas
se elevó a 4,289, las cuales fueron realizadas entre
1993 y 2003 y que se enviaron al archivo. En total, los
expedientes archivados suman US$ 120,290,000.00. Una
quinta parte de los expedientes archivados reportaban
anomalías hasta por $43 millones. Reportó, además,
que se habían archivado algunos expedientes después
de una sentencia condenatoria y de que se hubiera
notificado a la FGR, en dichos casos esta última debía
recuperar alrededor de 40 millones y la CCR debía
darle seguimiento a esos procesos. Otros expedientes
fueron archivados estando en la etapa de apelación. El
Magistrado Tóchez señaló que todos los expedientes
ya habían prescrito, sin embargo, dijo que en algunos
casos había notificado a la FGR. Hizo mención a diversos
ministerios, autónomas y alcaldías como implicadas en
estos casos.
La actuación del Presidente de la CCR al revelar por
medio de conferencias de prensa, equivale a un juicio
público, sin las garantías de un verdadero proceso, lo
que va en contra de la misma Ley de la Corte de Cuentas
de la República (LCCR) y atenta contra la presunción
de inocencia y el honor de las personas, ambas de
rango constitucional209. El art. 52 de la LCCR establece
que las actuaciones del sector público son confiables
y correctas, salvo sentencia ejecutoriada que declare
la responsabilidad. Los hallazgos en una auditoría no
significan culpabilidad administrativa o patrimonial, y
bajo ningún concepto los titulares de una institución
pueden señalar a una persona de ser responsable
cuando no se le ha vencido en un proceso previo. El
hecho de señalar estos hallazgos sin, por el otro lado,
deducir responsabilidades a los anteriores magistrados
que omitieron promover acciones, pone de manifiesto
una actuación discrecional de la CCR, al querer perjudicar
deliberadamente a ciertas personas.
Por otra parte, se ha visto un mayor acercamiento
entre la FGR y la CCR. En septiembre del presente año,
acordaron un Plan de Cooperación Interinstitucional
para trabajar en conjunto en áreas que competen a
las dos instituciones, con el objetivo de fortalecer el
combate efectivo de la corrupción y la promoción de la
transparencia, garantizando y defendiendo los intereses
del Estado. El Fiscal solicitó apoyo para nombrar peritos
y realizar una experticia especial en el caso CEL-Enel.
El magistrado Tóchez requirió el apoyo de la FGR para
gestionar el nombramiento de un equipo especial para
dar seguimiento a 1,249 casos que se encuentran en
mora. Como parte de esta colaboración la CCR capacitó
a fiscales en materia de procesos de auditoría y sus
diferentes mecanismos de fiscalización. En octubre de
2013, el Presidente de la CCR brindó un reconocimiento
al Fiscal Luis Martínez210.
Eje de transparencia • Segundo semestre 2013
Informe de coyuntura legal e
institucional
84
5.2 Fiscalía General de la República (FGR)La FGR es una institución clave en un Estado de derecho
por su relevancia en la defensa de los intereses del
Estado y de toda la sociedad (art. 193 Cn. 1º). Su rol debe
ser imparcial, independiente y apolítico por la delicada
misión que le corresponde ejercer. Nuestra Constitución
le asigna una pluralidad de atribuciones, entre las que,
para efectos de este apartado, destacan la obligación de
promover de oficio la acción de la justicia en defensa de
la legalidad y la promoción de la acción penal (art. 193
Cn. 3º y 4º).
En mayo de 2010 el Ministro de Obras Públicas, Gerson
Martínez, presentó una denuncia contra los ex titulares
del MOP por supuestas irregularidades en el uso de
fondos para la construcción del tramo II del Bulevar
Diego de Holguín, hoy Monseñor Romero. Fue hasta
septiembre de 2013 que la FGR presentó una acusación
formal en contra de 15 personas por supuestos actos de
corrupción cometidos en la ejecución del contrato de
construcción del Bulevar Monseñor Romero, citando los
delitos de peculado, falsedad documental agravada e
incumplimiento de deberes. La FGR ordenó una serie de
capturas y allanamientos en las casas de 15 personas, por
su presunto involucramiento en la trama de corrupción
en una obra que fue terminada 66 meses después de lo
previsto originalmente, y que costó al Estado más de tres
veces el presupuesto inicial211. Al cierre de este semestre
el caso se encuentra en la fase de instrucción.
En los primeros días de noviembre, la FGR inició de
oficio una investigación y presentó un requerimiento
al Juzgado Séptimo de Paz de San Salvador, en contra
de 21 personas, por los delitos de peculado y falsedad
material por actos cometidos en la ejecución del contrato
entre CEL y la empresa italiana Enel Green Power. En la
audiencia inicial que comenzó el 15 de noviembre, la FGR
pidió detención provisional para 9 de los 21 imputados,
el embargo de 54 propiedades y la nulidad las escrituras
de dos empresas212.
Al concluir la audiencia inicial, la Jueza de Paz remitió el
caso para instrucción, ya que la ley la obliga a hacerlo;
sin embargo, rechazó las peticiones de los fiscales
con excepción a la de sobreseer a doce procesados y
manifestó que la tesis fiscal estaba en crisis, pues los
acusados habían actuado con base en la Ley General
de Electricidad. Genera preocupación que se pretenda
criminalizar una política económica de los años noventa,
cuando nunca se pidió la inconstitucionalidad del
art. 119 Ley General de Electricidad, o se promovió
su reforma. Tampoco se pidió la declaratoria de
lesividad ante la Sala de lo Contencioso Administrativo,
indudablemente, porque nadie lo consideró así (art. 8
Ley de la Jurisdicción Contencioso Administrativo); ni
se siguió un juicio de cuentas como consecuencia de
hallazgos en alguna auditoría de la CCR.
Muchos columnistas, editorialistas y miembros de la
sociedad civil en general manifestaron su descontento
ante la forma como se condujeron estas dos
investigaciones en sede fiscal213, ya que no se investigó
a la totalidad de personas involucradas en los hechos
denunciados. Ante esta decisión la opinión pública
pidió que no se instrumentalizaran las instituciones,
ni se politizara el ejercicio de la acción penal, primero
porque debemos poder confiar en nuestras instituciones
y además, porque llamó la atención que toda esta
actividad investigativa se diera en el marco de los últimos
meses de la campaña electoral214.
5.3 Sección de Probidad de la CSJ
La Ley sobre el Enriquecimiento Ilícito de Funcionarios
y Empleados Públicos, que regula la entrega de
declaraciones patrimoniales de los funcionarios a la
Sección de Probidad de la CSJ, data de 1959. La Comisión
de Legislación y Puntos Constitucionales de la Asamblea
Legislativa tiene desde 2006 entre sus expedientes
pendientes un anteproyecto de Ley de Probidad Pública
propuesto por magistrados de la CSJ. En varias ocasiones
85
EstudiosLegales
los diputados se han comprometido a llevar a cabo estas
reformas; en marzo de 2013 se discutió en sesión de
comisión y se manifestó que se lleva un 50% de avance
en el texto; sin embargo, desde entonces no se ha vuelto
a programar su estudio en la Comisión215.
La Sección de Probidad ha estado involucrada en la
investigación del caso CEL-Enel. En julio de 2013, la
Junta Directiva de la CSJ le ordenó remitir a la FGR las
declaraciones patrimoniales de treinta exfuncionarios,
incluyendo al expresidente de la República Francisco
Flores y dos exministros y veintisiete exdirectivos de la
CEL durante la gestión 1999 a 2004216. En septiembre de
2013, la Comisión Especial de la Asamblea Legislativa que
estudia todo lo relacionado con el contrato suscrito entre
la CEL y la empresa italiana Enel Green Power remitió un
informe a la sección. El Jefe de la Sección de Probidad
manifestó que será verificada la información de todos
los funcionarios que formaron parte de la Junta Directiva
de CEL involucrada en la firma de los contratos con
Enel y, de encontrar ilícitos, se remitirían a la Fiscalía los
hallazgos217.
Un hecho preocupante, y relacionado con ese caso, fue
la sustracción de documentos originales de las oficinas
de la Presidencia la CSJ218. El percance fue reportado en
septiembre de 2013, cuando se disponía la entrega de la
documentación a la FGR, sin embargo, según informaron
fuentes no reveladas, los expedientes fueron sustraídos
en años atrás219. No obstante, existían copias que
fueron enviadas al Ministerio Público y seguidamente,
la Corte Plena autorizó que la comisión especial de
FGR que investiga el caso tenga acceso directo a la
documentación de la Sección de Probidad, sin necesidad
de que Corte Plena apruebe cada petición.
Reiteramos la necesidad de reformar la Ley sobre el
Enriquecimiento Ilícito vigente y el art. 240 Cn. en que
se establece la reserva de las declaraciones de probidad
de los servidores públicos, ya que su publicidad
contribuiría a combatir la corrupción y además se trata
de información que la población tiene derecho a saber.
5.4 Subsecretaría de Transparencia y Anticorrupción (STA)
La STA es la instancia encargada de coordinar las
iniciativas de transparencia dentro del Órgano Ejecutivo:
implementación de la LAIP, realización de rendiciones de
cuentas, seguimiento a los compromisos internacionales
contra la corrupción, etc.
El 9 de diciembre de 2013, con ocasión del Día
Internacional contra la Corrupción, la STA publicó el
documento “Avances de la Ley de Acceso a la Información
Pública y otros Mecanismos de Transparencia”, en el que
se hace un recuento de sus actividades y se publican los
resultados de la implementación de la LAIP, al cual se
hace referencia en la sección 4 de este capítulo.
Este es el cuarto año consecutivo que se hacen ejercicios
de rendición de cuentas en el Ejecutivo y el segundo en
el que también se realizan en las escuelas públicas, los
cuales tienen por objetivo informar sobre la gestión de
los recursos y explicar las decisiones tomadas. Hasta la
fecha, no existe instrumento legal que haga obligatorias
estas actividades y el formato de los eventos ha ido
cambiando en el tiempo para que pueda haber un
verdadero intercambio con la ciudadanía; sin embargo,
muchas de estas actividades continúan siendo más
promocionales que una oportunidad de debate entre
ciudadanía e instituciones públicas. En este cuarto año
hubo un incremento de 44 instituciones que rindieron
cuentas respecto al año 2010. La STA realizó una jornada
de evaluación del ejercicio del año anterior con más de
80 representantes del Órgano Ejecutivo y las Autónomas
y brindó asesoría y lineamientos especiales, con el
propósito de cualificar las audiencias públicas. Las 81
instituciones que organizaron ejercicios de rendición de
cuentas realizaron un total de 101 audiencias públicas,
registrando al cierre de este informe un total de 23,885
participantes.
Eje de transparencia • Segundo semestre 2013
Informe de coyuntura legal e
institucional
86
5.5 Instituto de Acceso a la Información PúblicaUno de los grandes obstáculos enfrentados por el IAIP
ha sido la carencia de recursos durante sus primeros
7 meses de funcionamiento. Ello se debió a que en el
Presupuesto General de la Nación de 2013 se aprobó un
presupuesto por $991,300.00 para el IAIP pero que fue
asignado “temporalmente” a la Secretaría de Asuntos
Estratégicos de la Presidencia. Esto además de implicar
un incumplimiento de la ley, significó una serie de
trámites ante el Ministerio de Hacienda y el tener que
acudir a la Asamblea Legislativa para que se creara una
partida específica para el IAIP, tal como debió hacerse
desde un inicio.
En el Órgano Legislativo se discutió que los salarios que
los comisionados se habían asignado eran demasiado
elevados; sin embargo, según los comisionados del
IAIP, los montos surgieron de un estudio comparado
de las escalas salariales de instituciones homólogas de
la región, así como de entidades autónomas y otras
instituciones nacionales. Si bien se criticó que la mayor
parte del presupuesto del IAIP se utilizará para pagar
salarios, esto precisamente destaca que el monto
asignado no es suficiente para que el IAIP pueda cumplir
a cabalidad sus funciones. El 11 de julio de 2013, la
Asamblea Legislativa aprobó el presupuesto del IAIP
pero reduciendo el número de plazas de 49 a 35, y los
salarios del presidente y los cuatro comisionados fueron
disminuidos en alrededor del 30%, con respecto al
proyecto original220.
Fue hasta el 19 de septiembre del presente año que
el Ministerio de Hacienda le transfirió $132,305.04 del
presupuesto anual asignado para pagar los salarios de
los comisionados y sus colaboradores. Por tanto a finales
del semestre el IAIP se trasladó del local facilitado por la
cooperación internacional a uno propio y pudo contratar
personal de apoyo. Los problemas presupuestarios
continuarán en el 2014 para el IAIP dado que el
presupuesto aprobado para dicho año es aún
menor que el del año anterior consistiendo en US$
885,565.00, es decir, se ha reducido en un 10.7%.
En contraste, el TEG, que tiene funciones equiparables,
tiene un presupuesto de US$2,295,165.00, es decir, un
presupuesto del 2.6 veces mayor que el del IAIP.
A pesar de estas limitaciones, el IAIP ha estado
trabajando satisfactoriamente aplicando la LAIP en
casos de apelaciones ante resoluciones que deniegan
el acceso a la información, declaren su inexistencia y
procesos sancionatorios ante el incumplimiento a la LAIP,
los cuales puede iniciarse de oficio o por denuncia y de
forma independiente o como un incidente dentro de un
proceso de acceso a la información pública.
En la siguiente gráfica se muestran los casos conocidos
por el IAIP desde su nombramiento hasta el 31 de
diciembre de 2013. En ese periodo se tramitaron un total
de 99 casos. La mayor parte se trató de apelaciones a
respuestas insatisfactorias de las entidades obligadas por
la ley y en ocho casos se recurrió por la falta de respuesta.
Se vieron 16 procesos sancionatorios, 14 por denuncia y
dos se iniciaron de oficio por el IAIP.
87
EstudiosLegales
Gráfica 9. Tipos de casos conocidos por el IAIP de marzo a diciembre de 2013
Fuente: elaboración propia en base a datos del IAIP.
En el cuadro 2 se muestran algunos casos importantes que ha tramitado el IAIP en el segundo semestre de 2013.
Cuadro 2. Algunos casos emblemáticos resueltos por el IAIP en el 2º semestre 2013:Ref. Ente
Obligado Comisionado Instructor
Resultado Sinopsis del Caso
8-A
-201
3, 1
3-A
-201
3,
14-A
-201
3, 1
6-A
-201
3 y
22-A
-201
3
Ministerio de Trabajo y Previsión Social
Mauricio Vásquez
Se revocaron
El MTPS declaró información reservada los expedientes laborales de empleados negándoles el acceso a sus propios archivos. IAIP decidió que debía darse acceso a los mismos, aun cuando se estuviera tramitando un proceso sancionatorio.
3-D
-201
3
Alcaldía Municipal de Coatepeque
Jaime Campos Se condenó La denuncia se fundamentó en la negativa de entregar la información solicitada porque el IAIP "no está organizado" y que "no han capacitado al O�cial de Información Pública de esa Alcaldía".
Eje de transparencia • Segundo semestre 2013
Informe de coyuntura legal e
institucional
88
Fuente: Elaboración propia con datos proporcionados por el IAIP
5-A
-201
3, 6
-A-2
013
y 7-
A-2
013
Ministerio de Trabajo y Previsión Social
José Adolfo Ayala
Se revocó Se apelaron tres decisiones en las que el MTPS catalogó como información reservada el calendario de inspecciones que ya habían sido realizadas por el ministerio en San Salvador y Sonsonate en los meses de enero, febrero y marzo de 2013.
1-O
-201
3
Universidad de El Salvador
María Herminia Funes de Segovia
Se condenó Se le ordenó a la Universidad de El Salvador que cumpla con el art. 49 letra f) de la LAIP y cree y organice la Unidad de Acceso a la Información Pública.
10-A
-201
3
Superinten-dencia del Sistema Financiero
Jaime Campos Se revocó Se apeló la cali�cación como información con�dencial de los modelos de contratos depositados por una compañía aseguradora en los registros de la Superintendencia. El IAIP dijo que debía darse acceso a los mismos.
9-A
-201
3
Banco Central de Reserva
Carlos Adolfo Ortega
Se anuló Se apeló una resolución del BCR que declaraba la inexistencia de información histórica. El IAIP ordenó al BCR buscar exhaustivamente la información en un plazo de 25 días hábiles. En caso de no encontrarla, debía expresar las causas para la inexistencia de la información.
2-O
-201
3
Ministerio de Salud Pública
Carlos Adolfo Ortega Umaña
Se absolvió El IAIP se valió de la facultad del art. 75 de la LAIP iniciando de o�cio un procedimiento sancionatorio por la comisión de una infracción leve al no entregar la información en el plazo legal.
25-A
-201
3
Asamblea Legislativa
Jaime Campos Se revocó y sancionó
Se apeló la resolución que negaba el acceso a la información relativa a la lista de asesores institucionales y de las fracciones legislativas solicitando nombres, partido al que pertenecen y salarios. El IAIP resolvió que alguna información solicitada era o�ciosa y debía publicarse, mientras que otra era información pública que debía ser entregada al solicitante. La Asamblea apeló ante la Sala de lo Contencioso Administrativo.
89
EstudiosLegales
El caso 25-A- 2013 del IAIP ha sido el más público y
comentado hasta la fecha. Este fue promovido por un
ciudadano que solicitó a la Asamblea Legislativa la
“planilla de asesores legislativos institucionales y planilla
de asesores por grupos parlamentarios”. El Oficial de
Información remitió al ciudadano a la página web
institucional, donde escuetamente se presentaban datos
agregados. El ciudadano apeló la resolución alegando
que lo solicitado requiere un listado más detallado, el IAIP
admitió el recurso y dictó una medida cautelar en la que
ordena a la Asamblea Legislativa a poner a disposición
del Instituto una copia certificada de la información
solicitada.
La Junta Directiva de la Asamblea Legislativa, por medio
de su Presidente, respondió negándose a cumplir la
resolución del IAIP, expresando que este podía “solicitar”
más no “ordenar” a la Asamblea entregar información y
que al tratarse de información confidencial esta no puede
ser difundida. El IAIP emitió una segunda resolución
en la que concedía a la Asamblea Legislativa 24 horas
para cumplir con la medida cautelar. Al día siguiente,
la Asamblea Legislativa, a través de un escrito firmado
por su presidente, reiteró que no daría cumplimiento
a la resolución del IAIP. Asimismo, algunos diputados
expresaron sus intenciones de reformar la LAIP
buscando debilitarla. La Asamblea Legislativa no estuvo
representada en la audiencia oral programada en el
procedimiento sancionatorio ante el IAIP; en cambio,
su Presidente, hizo llegar un escrito en el que ratificaba
los argumentos vertidos en anteriores escritos. El 18 de
septiembre de 2013, el IAIP dictó la resolución definitiva
en la que ordenó a la Asamblea Legislativa entregar la
información sobre sus asesores al solicitante, a publicar
esta información; asimismo, sanciona a la Junta Directiva
por incumplir la medida cautelar dictada con una multa
de $9,324.
La Junta Directiva de la Asamblea y, por separado,
los 4 directivos de ARENA solicitaron la revocatoria al
IAIP pero este confirmó su decisión. El 7 de octubre la
Junta Directiva de la Asamblea Legislativa demandó la
ilegalidad de las actuaciones del IAIP ante la Sala de lo
Contencioso Administrativo, tal como lo advirtió desde
un inicio su Presidente. Por su parte, los cuatro diputados
del partido ARENA pagaron la multa impuesta por el IAIP
el día 14 de octubre de 2013, fecha en la cual vencía el
plazo para hacerlo.
En resolución del 13 de noviembre de 2013, la Sala de
lo Contencioso Administrativo admitió la demanda
presentada por la Junta Directiva de la Asamblea
Legislativa, pero no accedió a la suspensión del acto
reclamado: la resolución por la cual se multa y se ordena
difusión de la información solicitada. Sin embargo, tras
una solicitud presentada por la Asamblea Legislativa,
la Sala de lo Contencioso Administrativo declaró la
suspensión del acto reclamado el 2 de diciembre de 2013
y al cierre del año el caso estaba aún en trámite.
5.6 Tribunal de Ética Gubernamental (TEG)El TEG es el ente rector de la ética pública, encargado
de velar por el cumplimiento de la Ley de Ética
Gubernamental (LEG). En el segundo semestre de 2013,
el TEG dio inicio a 163 procesos, 91 por denuncias, en las
que se identifica el denunciante, 67 por medio de avisos
y 5 de oficio221. De enero a diciembre de 2013, el TEG
resolvió 301 casos. En la gráfica 10 mostramos las formas
de terminación de estos procesos. Como se puede ver, en
la mayor parte de casos se declara la improcedencia de
las denuncias, lo cual muestra un desconocimiento de la
ley por parte de la ciudadanía que no sabe en qué casos
presentarse ante el TEG y, posiblemente, una interpretación
restrictiva de la ley por el tribunal. Solamente un 7% de los
casos tramitados por el TEG concluyen con una resolución
definitiva, y de estas, únicamente el 43.5% culminan en una
sanción. La LEG que entró en vigencia en 2011 permite que
se presenten denuncias contra exfuncionarios, en 2013 se
recibieron 8 casos.
Eje de transparencia • Segundo semestre 2013
Informe de coyuntura legal e
institucional
90
Gráfica 10. Formas de terminación de procesos del TEG para 2013
Fuente: elaboración propia a partir de datos del TEG.
Las instituciones cuyos servidores públicos (funcionarios
y empleados) han sido más denunciados durante 2013
son las municipalidades (162), Asamblea Legislativa
(115) y Ministerio de Educación (34); sin embargo,
debe considerarse que siendo las municipalidades 262
entidades distintas, cada una promedia 0.62 servidores
públicos denunciados. Desde su fundación en 2007, el
TEG ha tramitado casos contra 2280 servidores públicos
que laboran en 75 instituciones. En 2013 se abrieron 533
expedientes, que equivale a un 23.4% de los servidores
investigados desde la fundación del TEG.
Además de su función jurisdiccional, el TEG está obligado
a capacitar a los servidores públicos en materia de ética
gubernamental. En el segundo semestre de 2013, el
TEG capacitó a miembros de comisiones de ética, que
son el vínculo del TEG con las instituciones públicas, a
través de talleres de inducción y refuerzo sobre la LEG,
en prevención de corrupción, jurisprudencia del TEG y,
además, 107 de ellos se graduaron del Diplomado de
Ética Pública. Por otra parte, 27,401 servidores públicos
se fueron capacitados en la LEG por el Tribunal y
directamente por las Comisiones de Ética. Además, el TEG
ha realizado 21 eventos divulgativos sobre la ética en la
función pública y la LEG abiertos a la ciudadanía.
Según informó el Presidente del TEG, Marcel Orestes
Posada, al 15 de octubre de 2013, cuando se habían
emitido cinco sanciones, estas aún no han podido
ejecutarse porque los funcionarios recurrieron ante
la Sala de lo Contencioso Administrativo de la CSJ222.
Lamentablemente, el Presidente del TEG ha optado
por no informar los nombres de los funcionarios
sancionados, la infracción ni la sanción impuesta. Su
justificación es que los casos están siendo procesados
por la Sala de lo Contencioso Administrativo. Esta es
una mala interpretación del art. 19 LAIP que permite la
reserva de información sobre procedimientos judiciales
o administrativos en curso, pero ello no obsta que la
sociedad conozca cuál ha sido la determinación del
TEG, aunque luego la Sala pueda revisar que se haya
respetado la legalidad en aquel procedimiento.
Al TEG se han presentado de manera pública denuncias
contra diversos personajes políticos, entre los que se
91
EstudiosLegales
incluyen candidatos a la presidencia y vicepresidencia
de la República. El presidente del TEG afirmó que la
institución no resolverá al respecto para “no ser utilizado
como peón del ajedrez político” por el momento
electoral223.
Al acercarse los comicios de febrero de 2014, las
denuncias y visitas al TEG han contado con mayor
cobertura mediática. En noviembre de 2013 el Ministro
de Obras Públicas, Gerson Martínez, acudió TEG,
pidiendo que se le investigue en base a la acusación
que en su contra hizo el candidato a la presidencia por
ARENA por la cesión de un terreno para la construcción
de la terminal del Sistema Articulado (SITRAMSS). En
diciembre de 2013, diputados de ARENA presentaron al
TEG una denuncia contra el Presidente de la República,
Mauricio Funes, por recibir $3 millones en 2009 de un
empresario. En menos de una semana el TEG resolvió
la improcedencia de la denuncia, puesto que, según
resolvió, la Ley de Ética aplica solo a los funcionarios
públicos y cuando recibió los fondos Mauricio Funes era
candidato a la presidencia y no ejercía cargo público
alguno. Sin embargo, el Presidente Funes ha cambiado
de versiones sobre la calidad en que recibió ese dinero,
por lo que esta situación hubiera ameritado un mayor
estudio por parte del TEG224.
6. LIBERTAD DE EXPRESIÓN 6.1 Ley de MediosDos importantes anteproyectos de Ley, relacionadas
con la creación de una normativa que reconozca a la
Radiodifusión Comunitaria y otra que permita sentar las
bases para la formación del Sistema Nacional de Medios
Públicos, fueron conocidos el día 21 de octubre en la
Comisión de Legislación y Puntos Constitucionales.
De acuerdo con el Presidente de la Asociación de
Periodistas de El Salvador (APES), José Luis Benítez, la
iniciativa de ley se basa en “parámetros democráticos”
establecidos por la Relatoría Especial para la Libertad
de Expresión de la Organización de Estados Americanos
(OEA), en el documento “Estándares de libertad de
expresión para una radiodifusión libre e incluyente”, y la
Organización de las Naciones Unidas para la Educación,
la Ciencia y la Cultura (UNESCO), en el documento
“Indicadores de Desarrollo Mediático: Marco para evaluar
el desarrollo de los medios de comunicación social”,
elaborado en 2008. Ambos documentos plantean la
necesidad que los Estados reconozcan y fortalezcan
tres tipos de medios de comunicación con objetivos
y funciones diferentes, pero indispensables para la
democracia: medios privados o comerciales, medios
públicos y medios comunitarios.
El anteproyecto, que contiene 45 artículos, conlleva
convertir en primer momento a la Televisión Nacional
y a la Radio Nacional de El Salvador, en medios de
carácter público, ya que se considera que “el servicio
público de comunicación debe ser universal, inclusivo,
diverso, independiente, plural y respetuoso, en el
marco constitucional, en cumplimiento a las normativas
nacionales y convenciones internacionales firmadas por
el Estado salvadoreño”, ha expresado el Secretario de
Comunicaciones.
6.2 Decreto para limitar crítica a candidatos fue vetado
En la sesión del 27 de junio de 2013, mediante dispensa
de trámites, se emitió el Decreto Legislativo No. 412, el
cual introdujo una prohibición de hacer propaganda,
publicidad o eventos proselitistas que “desprestigien” a
los ciudadanos que públicamente se hayan postulado
como candidatos a Presidente o Vicepresidente de
la República. El decreto también facultó al TSE para
imponer multas de US$5,000 a US$25,000.
FUSADES se pronunció en contra de esta normativa
transitoria225. Es necesario dejar claro que la protección
Eje de transparencia • Segundo semestre 2013
Informe de coyuntura legal e
institucional
92
al honor de todas las personas ya existe en el Código
Penal, igual que existen disposiciones permanentes
con sanciones administrativas a la moral, el honor y a la
vida privada de los candidatos. La nueva normativa era
entonces una disposición especial que creaba protección
a los candidatos en campaña electoral anticipada
(prohibida en el art. 81 Cn.) y afectaba el derecho a la
libertad de expresión (garantizado en el art. 6 Cn.).
La protección de la campaña anticipada se daba al incluir
entre los sujetos especialmente protegidos de la crítica a
candidatos todavía sin inscribirse en el TSE, entregando
además la defensa del derecho al honor al TSE,
configurado con base en representaciones de los partidos
políticos mayoritarios y no como un tribunal apolítico.
La afectación a la libertad de expresión, un derecho
fundamental en la democracia, sucedía al usar un
término tan amplio como el desprestigio para determinar
la causal de la sanción, generando la posibilidad que
cualquier crítica fuera perseguida y denunciada. Además,
daba al TSE la posibilidad de ordenar a los medios
de comunicación el cese inmediato de la difusión de
mensajes que se consideraran desprestigiantes.
Nótese que esta protección potenciada es para la
categoría de aspirantes a la Presidencia de la República,
los cuales son personas expuestas al público y la
sentencia 91-2007, del 24 de septiembre de 2010, ha
expresado que los funcionarios públicos gozan, respecto
al honor, de un ámbito de protección menor que los
particulares.
FUSADES solicitó el veto de este decreto. Para bien
del Estado de derecho este fue vetado por razones de
inconstitucionalidad y nunca entró en vigencia. En todo
caso, debe recordarse como un intento de agresión a
derechos fundamentales.
6.3 Elecciones y Libertad de Expresión
El TSE ha recibido más de veinte demandas por
propaganda electoral ilegal desde octubre de 2013,
sobre todo en cuanto a que se daña la imagen de los
candidatos y que se usa la simbología de partidos
contrarios. A la fecha de cierre, el TSE ha emitido tres
resoluciones sobre la propaganda que detallamos
a continuación226. Una de ellas se relaciona con una
denuncia del FMLN contra ARENA, por un spot que
hace referencia al candidato Salvador Sánchez Cerén y
a su participación en el conflicto armado. Una segunda
denuncia, es de ARENA contra GANA por un vídeo en
el que se muestra a su candidato, Norman Quijano,
abrazando a un pandillero. El tercer caso lo presentó el
partido ARENA contra GANA por un anuncio en el que se
vincula al candidato Quijano con la construcción ilegal de
pozos de agua con fondos de ANDA. En relación a estas
denuncias el TSE debe considerar armonizar el derecho
al honor, intimidad y a la propia imagen con los de la
libertad de expresión, sobre todo considerando que en
una democracia es especialmente importante el debate
de ideas.
Con fecha 25 de octubre de 2013, el TSE envió a los
representantes de medios una carta en la que se
determinaba que la propaganda era un derecho
exclusivo de los partidos políticos y coaliciones y que
a partir del 5 de noviembre solo aquellos que hayan
inscrito candidatos podrán gozar de ese derecho.
Además, se informaba que tiene la facultad de dictar
medidas cautelares para suspender la propaganda que
infrinja la ley y recomienda a los directores de medios
que se abstengan a difundir publicidad que atente contra
las disposiciones del Código Electoral, específicamente
refiriéndose al art. 179 inc. 2° y 3°.
93
EstudiosLegales
7. CONCLUSIONESEs importante que se combata de manera contundente la corrupción, la grande y la
pequeña, puesto que se atenta contra el Estado de derecho y perjudica la realización de
los objetivos del Estado. Para ello, las instituciones públicas deben de actuar conforme
al principio de legalidad, asegurando un juicio justo a los implicados y actuando con
transparencia. Asimismo, debe asegurarse la independencia de las instituciones que son
parte del sistema de transparencia y evitar su instrumentalización.
Es preocupante las dificultades enfrentadas por el IAIP para obtener fondos para su
funcionamiento y que su presupuesto para 2014 sea haya disminuido en $105,735.00.
También es de suma gravedad que algunos miembros de la Junta Directiva de la
Asamblea Legislativa se resistan a acatar resoluciones vinculantes del IAIP.
El Salvador continúa con una alta percepción de Corrupción. En el Índice de la
Percepción de la Corrupción de 2013 elaborado por Transparencia Internacional
se obtuvo una valoración de 38%. En el Índice de Competitividad Mundial 2013 se
evaluaron varios indicadores que revelaron una falta de transparencia en la gestión
pública, siendo la corrupción el tercer factor que más afecta el hacer negocios.
Son positivos avances en la implementación de la LAIP, como el aumento gradual
de las solicitudes de información, la mejora continua de las instituciones en
materia de información oficiosa y el nombramiento de algunos oficiales de
información en alcaldías, aunque estas siguen siendo los entes más rezagados en
este tema.
La Libertad de Expresión es un derecho humano y es intrínseca al sistema
democrático al posibilitar el debate público de las ideas, la existencia de medios
libres e independientes y la auditoría ciudadana. Por tanto, reformas a la legislación y
resoluciones jurisdiccionales que puedan limitar este derecho, deben ser analizadas
con detenimiento para que se alcance un justo equilibrio proteger la libre expresión y
garantizar el respeto a los derechos a la reputación de los demás o la protección de la
seguridad nacional, el orden público, la salud o la moral públicas.
EJE ESTADO DE DERECHO
1 Las exposiciones de estas conferencias se transcribieron en el documento “Diálogos con los candidatos a la Presidencia de la República” y de allí se extraen las consideraciones presentadas en este informe. 2 FUSADES y Funde. (2013). Diálogos con los candidatos a la Presidencia de la República, (págs. 21-22). Antiguo Cuscatlán. 3 Ídem. Pág. 42. 4 Ídem. Pág. 66. 5 Idem Pág. 84. 6 Idem Pág. 98. 7 Bernal, L. (22 de agosto de 2013). Candidatos presidenciales proponen independencia de instituciones. Diario Co Latino. Consultado el 26 de diciembre de 2013 en: http://www.diariocolatino.com/es/201308223395/nacionales/119143/Candidatos-presidenciales-proponen-independencia-de-instituciones.htm. 8 Los datos son extraídos de la documentación de las sesiones plenarias de la Asamblea Legislativa N°. 56 del 3 de julio de 2013 a la N°. 81 del 18 de diciembre de 2013, recopilada en el Observatorio Legislativo. http://www.observatoriolegislativo.org.sv 9 Decreto Legislativo N° 395, del 24 de junio de 2010, publicado en el Diario O�cial N° 119, Tomo 387, del 25 de junio de 201 0. 10 Decreto Legislativo N° 454, del 9 de agosto de 2013, publicado en el Diario O�cial N° 148, Tomo 400, del 15 de agosto de 20 13. 11 Demanda ante la jurisdicción Contencioso Administrativa que dio inicio al proceso 328-2013. (22 de julio de 2013). Consultada el 27 de diciembre de 2013 en: http://www.observatoriojudicial.org.sv/attachments/article/6946/Demanda%20Contencioso%20328-2013.pdf 12 Sala de lo Constitucional de la Corte Suprema de Justicia. (25 de julio de 2013). Resolución en el proceso de inconstitucional idad 77-2013/97-2013. Consultada el 27 de diciembre de 2013 en: http://www.observatoriojudicial.org.sv/attachments/article/6948/77-2013-AC-medida-cautelar.pdf 13 Un desarrollo más detallado de estos argumentos se puede leer en la Posición Institucional N.° 68 del Departamento de Estudios Legales de FUSADES del mes de agosto de 2013, disponible en: http://www.FUSADES.org/index.php?option=com_jdownloads&Itemid=126&view=�nish&cid=913&catid=13 14 Demanda ante la jurisdicción Contencioso Administrativa que dio inicio al proceso 328-2013. (22 de julio de 2013). Pág. 30. Consultada el 27 de diciembre de 2013 en: http://www.observatoriojudicial.org.sv/attachments/article/6946/Demanda%20Contencioso%20328-2013.pdf 15 La reforma se realizó mediante el D.L. N°.27, del 14 de junio de 2012, D.O. No. 110, Tomo No. 395, del 15 de junio de 2012. 16 Iraheta, Oscar. (7 de agosto de 2013). La Fiscalía recrimina a magistrados de CSJ por denuncia contra colega. El Diario de Hoy. Consultado el 1 de enero de 2014 en: http://www.elsalvador.com/mwedh/nota/nota_completa.asp?idCat=47859&idArt=8091366 17 Decreto Legislativo N° 101, del 21de agosto de 2012, publicado en el Diario O�cial N° 155, Tomo N° 396, de 23 de agosto de 2 012. 18 Sala de lo Constitucional de la Corte Suprema de Justicia. Sentencia de Inconstitucionalidad del 14 de octubre de 2013 en los procesos acumulados 77-2013/97-2013. 19 Ídem. Pág. 33 20 Flores, Gloria. (14 de octubre de 2013). Padilla: sentencia de Sala de lo Constitucional es vergonzosa. La Prensa Grá�ca. Co nsultado el 1 de enero de 2014 en: http://www.laprensagra�ca.com/2013/10/15/padilla-sentencia-de-sala-de-lo-constitucional-es-vergonzosa 21 Asamblea Legislativa. (5 de noviembre de 2013). Inicia labor Subcomisión creada para el tema de la elección del Presidente de la CSJ. Noticias. Consultado el 28 de diciembre de 2013 en: http://www.asamblea.gob.sv/noticias/archivo-de-noticias/inicia-labor-subcomision-creada-para-el-tema-de-la-eleccion-del-presidente-de-la-csj 22 Santos, Jessel. (27 de agosto de 2013). Empleados de la PGR exigen 13 millones más al presupuesto de 2014. La Prensa Grá�ca. Consultado el 28 de diciembre de 2013 en: http://www.laprensagra�ca.com/empleados-de-la-pgr-exigen--13-millones-mas-al-presupuesto-2014 23 En esta ocasión, los datos de la Sala de lo Penal, incluyen incidentes de recusación y excusas, así como las casaciones, pues esta Sala los tramita de hecho y los cuenta como casos ingresados y resueltos. 24 Centro de Estudios Jurídicos. (23 de diciembre de 2013). El control de las reformas constitucionales. La Prensa Grá�ca. Consultado el 30 de diciembre de 2013 en: http://www.laprensagra�ca.com/2013/12/23/el-control-de-las-reformas-constitucionales 25 Para una explicación sobre la metodología usada para el conteo de acuerdos a partir de las actas, puede consultar la página 20 del Informe del Observatorio Judicial de 2011 en: http://www.observatoriojudicial.org.sv/images/doc/documentosvarios/informeanualoj2011.pdf 26 Redacción Contrapunto. (14 de septiembre de 2013). Improcedente solicitud de arena de recusar a Araujo en TSE. Contrapunto. Consultado el 1 de enero de 2013 en: http://contrapunto.com.sv/ultimas-noticias/improcedente-solicitud-de-arena-de-recusar-a-araujo-en-tse 27 Comisión Redactora del Proyecto de Constitución de 1983. (22 de julio de 1983). Informe único. Capítulo 7. “Consejo Central de Elecciones”. 28 Asamblea Legislativa de El Salvador. (29 de abril de 1991). Versión del acta de la sesión plenaria ordinaria del 29 de abril de 1991. Pág. 97-103. 29 FUSADES (2013), “La legitimidad e integridad del proceso electoral salvadoreño”, Boletín N° 12, Departamento de Estudios Polí ticos, noviembre de 2012; FUSADES (2012), “Modernización del Tribunal Supremo Electoral: Separación de funciones y justicia electo ral”, Serie de investigación, Departamento de Estudios Políticos, septiembre de 2012; y FUSADES (2012), “Aspectos políticos de la modernización del Tribuna l Supremo Electoral”, Boletín N° 9, Departamento de Estudios Políticos, enero de 2012. 30 Corea, Emilio. (24 de octubre de 2013). ARENA satisfecha por recusación de Araujo. El Blog. Consultado el 1 de enero de 2014 en: http://www.elblog.com/noticias/arena-satisfecha-por-recusacion-de-araujo.html 31 Redacción El Diario de Hoy. (11 de diciembre de 2013). Separan a Araujo en cuatro procesos de campaña indebida. El Diario de Hoy. Consultado el 31 de diciembre de 2013 en: http://www.elsalvador.com/mwedh/nota/nota_completa.asp?idCat=47654&idArt=8398426 32Menjívar, Valeria. (12 de octubre de 2013). TSE exonera a cinco partidos de campaña anticipada para 2014. La Prensa Grá�ca. Consultado el 1 de enero de 2014 en: http://www.laprensagra�ca.com/2013/10/12/tse-exonera-a-cinco-partidos-de-campana-anticipada-para-2014 33 Flores, Fidelicia. (3 de enero de 2014). Más de 40 casos por campaña sucia o propaganda ilegal. Diario El Mundo. Consultado e l 6 de enero de 2013 en: http://elmundo.com.sv/mas-de-40-casos-por-campana-sucia-o-propaganda-ilegal 34 Tribunal Supremo Electoral. (7 de enero de 2014). Resolución de solicitud de acceso a la información pública con referencia 0 1-1mm-2014. 35 Redacción Diario La Página. (22 de diciembre de 2013). Corte de Cuentas deja sin efecto el �niquito de Quijano; debe solicitar otro. Consultado el 31 de diciembre de 2013 en: http://www.lapagina.com.sv/nacionales/90929/2013/12/20/Corte-de-Cuentas-deja-sin-efecto-�niquito-de-Quijano 36 Menjívar, Valeria. (12 de diciembre de 2013). Críticas al TSE por no controlar dinero de partidos. La Prensa Grá�ca. Consultado el 31 de diciembre de 2013 en: http://www.laprensagra�ca.com/2013/12/12/criticas-al-tse-por-no-controlar-dinero-partidos 37 Ídem.
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NOTAS FINALES
EJE ESTADO DE DERECHO
38 Velásquez, Warner. (28 de noviembre de 2013). La Página. Florentín Meléndez: "No voy a dar mi voto para más demandas que se presenten a última hora".Consultado el 3 de diciembre en: http://www.lapagina.com.sv/nacionales/90105/2013/11/27/Florentin-Melendez-No-voy-a-dar-mi-voto-para-mas-demandas-que-se-presenten-a-ultima-hora 39 Castillo, Beatriz. (30 de noviembre de 2013). Sala de lo Constitucional declara improcedente demandas en contra de Sánchez Cerén y Quijano. Consultada el 31 de diciembre de 2013 en: http://www.diariocolatino.com/es/20131130/nacionales/122744/Sala-de-lo-Constitucional-declara-improcedente--demandas-en-contra-de-S%C3%A1nchez-Cer%C3%A9n-y-Quijano.htm 40 Chávez, Suchit y otros. (3 de diciembre de 2013). Sala Constitucional retrasará fallos por candidaturas. La Prensa Grá�ca. Consultado el 3 de diciembre de 2013 en: http://www.laprensagra�ca.com/2013/12/03/sala-constitucional-retrasara-fallos-por-candidaturas 41 Rauda Zablah, Nelson. (20 de diciembre de 2013). Ordenar nueva elección es irracional: magistrado de la CSJ. La Prensa Grá�ca. Consultado el 31 de diciembre de 2013 en: http://www.laprensagra�ca.com/2013/12/20/ordenar-nueva-eleccion-es-irracional-magistrado-csj
42 Rauda Zablah, Nelson. (10 de septiembre de 2013). Director IML: agosto mes más violento durante 2013. La Prensa Grá�ca. Recuperado el 10 de septiembre de 2013 de: http://www.laprensagra�ca.com/2013/09/10/director-iml-agosto-mes-mas-violento-durante-2013 43 Teoría clásica de Gerald Caplan. Disponible en: http://www.criminologia.org.es/aportaciones/primero/psico2p1.pdf 44 Fusades. Informe de Coyuntura Legal e Institucional del Departamento de Estudios Legales. Primer semestre de 2013. Pág. 46. 45 Solicitud de información realizada el 16 de octubre de 2013 a la Unidad de Acceso a la Información Pública del Ministerio de Justicia y Seguridad Pública, recibida el 25 de octubre de 2013. 46 Solicitud de información realizada el 25 de octubre de 2013 a la Unidad de Acceso a la Información Pública del Ministerio de Justicia y Seguridad Pública, recibida el 6 de noviembre de 2013. 47 Fusades. Informe de Coyuntura Legal e Institucional del Departamento de Estudios Legales. Primer semestre de 2013. Pág. 46. 48 Respuesta a solicitud de información realizada el 18 de noviembre de 2013, a la UAIP de la Alcaldía Municipal de San Salvador, recibida el 25 de noviembre de 2013. 49 Respuesta a solicitud de información realizada el 26 de noviembre de 2013, a la UAIP de la Alcaldía Municipal de Santa Tecla, recibida el 12 de noviembre de 2013. 50 Respuesta a solicitud de información realizada el 27 de noviembre de 2013, a la UAIP del Ministerio de Justicia y Seguridad Pública, recibida el 2 de diciembre de 2013. 51 Ibídem. 52 Redacción de El Diario de Hoy. (24 de septiembre de 2013). Presentan Plan de Prevención y Protección Escolar. Recuperado el 24 de septiembre de 2013 de: http://www.elsalvador.com/mwedh/nota/nota_completa.asp?idCat=47673&idArt=8197697 53 Ibídem. 54 Beltrán Luna, Jorge. (24 de septiembre de 2013). Anuncian nuevo plan de seguridad escolar. El Diario de Hoy. Recuperado el 24 de septiembre de 2013 de: http://www.elsalvador.com/mwedh/nota/nota_completa.asp?idCat=47859&idArt=8197116 55 López, Jaime. (29 de noviembre de 2013). Más de 1,200 maestros amenazados y extorsionados. El Diario de Hoy. Recuperado el 29 de noviembre de 2013 de: http://www.elsalvador.com/mwedh/nota/nota_completa.asp?idCat=47859&idArt=8361972 56 López, Jaime. (29 de noviembre de 2013). Más de 1,200 maestros amenazados y extorsionados. El Diario de Hoy. Recuperado el 29 de noviembre de 2013 de: http://www.elsalvador.com/mwedh/nota/nota_completa.asp?idCat=47859&idArt=8361972 57 Linares, Calixto. 30 Minutos. Video-reportaje consultado el 25 de noviembre de 2013 en: https://www.youtube.com/watch?v=KIgF_uaBAWQ 58 Campaña “Dosis de Paz.” http://www.sanmartin.gob.sv/index.php/noticias/176-campana-dosis-de-paz.html 59 López, Jaime. (18 de septiembre de 2013). Alcaldes del Gran San Salvador invertirán $195 mil en publicidad contra violencia. El Diario de Hoy. 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EJE SEGURIDAD CIUDADANA
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156 Respuesta a solicitud de información hecha el 21 de octubre de 2013, a la UAIP del Ministerio de Justicia y Seguridad Pública, recibida el 29 de octubre de 2013. 157 López, Jaime. (14 de noviembre de 2013). Remueven a tres jefes de la CSJ por supuestas irregularidades. El Diario de Hoy. Recuperado el 14 de noviembre de 2013 de: http://www.elsalvador.com/mwedh/nota/nota_completa.asp?idArt=8327693&idCat=47859 158 Respuesta a solicitud de información hecha el 21 de octubre de 2013, a la UAIP del Ministerio de Justicia y Seguridad Pública, recibida el 29 de octubre de 2013.
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EJE CLIMA DE NEGOCIOS Y LEGISLACIÓN
190 Decreto Legislativo No. 521, del 31 de octubre de 2013, publicado en el Diario O�cial N° 223, Tomo 401, 28 de noviembre de 2013. 191 World Bank (2013). Doing Business 2014: Understanding Regulations for Small and Medium Size Enterprises.11 th Edition. Washington, D.C. P. 107; World Bank (2013). Trading Across Borders: Good Practices:http://doingbusiness.org/data/exploretopics/trading-across-borders/good%20practices 192 Plan de Acción Conjunto del Asocio para el Crecimiento suscrito entre los gobiernos de El Salvador y los Estados Unidos de América en noviembre de 2011. La meta N°. 6 de la restricción N°.1, tiene como acción especí�ca: revisar el borrador del anteproyecto de ley de gest ión pública para que ésta incorpore los siguientes temas: a) la aplicación de normas de contratación y desempeño para empleados públicos; b) el desarrollo de un proceso de selección basado en méritos y c) el establecimiento de regulaciones y procedimientos internos que incluyan las normas de desempeño y revisiones rutinarias de cumplimiento. Además, la meta N°. 1 de la restricción N°. 2, tiene como acción especí�ca: mejorar el servicio civil a través de la reforma de la Administración Pública (…). 193 Secretaría de Asuntos Estratégicos (21 de noviembre de 2013). Entregan la propuesta de Anteproyecto de Ley de la Función Pública. No ticias. Recuperado el 19 de diciembre de 2013 de http://asuntosestrategicos.presidencia.gob.sv/novedades/noticias/item/346-entregan-la-propuesta-de-anteproyecto-de-ley-de-la-funci%C3%B3n-p%C3%BAblica.html
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EJE TRANSPARENCIA
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