DREPT FINANCIAR şi FISCAL

Conţinutul cursului

Tema 1. Consideraţii generale privind ramurile de drept financiar şi fiscal1. Originea conceptului financiarFinanţele au apărut atunci cînd, ca urmare a accentuării diviziunii sociale a

muncii, a dezvoltării pînă la un anumit nivel a relaţiilor marfă-bani, s-a afirmat inegalitatea de avere, a apărut proprietatea privată, societatea s-a scindat în clase sociale – ca produs al contradicţiilor dintre aceste clase a apărut statul.

Apariţia organelor statului (organele puterii de stat: administraţia de stat, justiţie, armată permanentă), adică instituirea forţei publice, a făcut necesară procurarea de mijloace materiale şi băneşti pentru întreţinerea acestor organe.De aici rezultă, că pentru a întreţine această forţă publică era nevoe de contribuţia cetăţenilor prin impozite. Naşterea şi dezvoltarea proprietăţii private au atras după sine extinderea producţiei de mărfuri şi a schimbului, ceea ce a dus la apariţia banilor ale căror funcţii au fost îndeplinite iniţial de anumite mărfuri ( vite, blănuri, scoici etc.), iar odată cu descoperirea metalelor au apărut banii metalici. Descoperirea metalelor preţioase (aurul, argintul, etc) a determinat formarea unui sistem financiar incipient.Din acest punct de vedere, putem trage concluzia, că finanţele au apărut în perioada descompunerii comunei primitive, concomitent cu naşterea societăţii sclavagiste, ulterior evoluînd în feudalizm, extinzîndu-se mai pregnant în perioada capitalistă. În această ordine de idei putem afirma, că finanţele au caracter istoric, ele au apărut independent de voinţa şi conştiinţa oamenilor.1

Literatura franceză de specialitate a explicat finanţele ca fiind „operaţiuni financiare” privind cheltuielile publice, susţinînd că “există cheltuieli publice care trebuie acoperite” şi pentru aceasta “trebuie stabilit cine să suporte aceste cheltuieli” prin impozite, taxe şi alte contribuţii instituite în scopul constituirii fondurilor băneşti necesare acoperirii cheltuielilor publice.2 Cu un conţinut de idei apropiat, în literatura financiară românească s-a afirmat că „statul şi celelalte organizaţii publice sînt şi subiecte economice” şi, în această calitate, ele desfăşoară o „economie financiară” , ca „activitate de procurare şi întrebuinţare de mijloace băneşti pentru acoperirea cheltuielilor lor colective”.3

2. Obiectul dreptului financiar. Obiectul dreptului fiscal.

1 Bîstriţeanu Gh., Negrea Gh., Pătrăşcoiu L., Finanţe şi Credit în industrie, construcţii şi transporturi, Bucureşti, 1972, p.4-8.2. Jeze G., Cours de finances publiques, M. Giard, Paris, 1929, p.23 Leon Gh.N.,Elemente de ştiinţă financiară, vol.I.Cartea Românească, Cluj, 1925, p.51; Leon Gh.N.,Elemente de ştiinţă financiară, ediţia a 2-a, Editura Cercetări Juridice, Bucureşti, 1942, p.9.

Oricît de evidentă este necesitatea fondurilor băneşti – în condiţiile economice ale utilizării banilor – pentru întreţinera şi funcţionarea organelor de stat, pentru împlinirea necesităţilor publice de sănătate, învăţământ, etc. – determinat de această necesitate şi pentru satisfacerea ei, statul trebuie să instituie un cadru normativ in sfera financiară. Necesitatea reglementării juridice financiare se află în raport de cauzalitate cu necesitatea fondurilor băneşti ale statului şi altor colectivităţi publice.

Referitor la obiectul reglementării juridice financiare, acesta este circumscris de componentele structurale ale finanţelor publice, respectînd delimitarea acestora faţă de finanţele private. Deci, o condiţie esenţială a actelor şi operaţiunilor financiare este ca acestea să se aplice „într-un regim de drept public” avînd în vedere că, în statele contemporane, alăturat „finanţelor publice”, există şi „finanţe private”. Realitatea economico-financiară din aceste state demonstrează, că „imperativul financiar” – necesitatea fondurilor băneşti – „priveşte deopotrivă viaţa privată şi viaţa publică”, cu aprecierea că „motivele, mijloacele şi efectele finanţelor publice sunt cu totul diferite de cele ale finanţelor private”.4

În contextul celor menţionate, componentele sructurale ce constituie obiectul dreptului financiar au apărut şi au evoluat cu asemănări şi deosebiri fireşti de la un stat la altul, precum şi în cursul timpului, condiţionat de evoluţia necesităţilor financiare şi a posibilităţilor de realizare a veniturilor publice oferite de dezvoltarea economiilor naţionale cu influenţele conjuncturale inevitabile.Un alt element structural al obiectului de reglementare financiară îl constituie

bugetul de stat, fiind procedeu şi act de coordonare sau corelare a cheltuielilor cu veniturile, în vederea promovării şi menţinerii unui anumit echilibru cantitativ bănesc între acestea.

Bugetul de stat, a apărut în evoluţia istorică a dreptului financiar în scopul corelării cheltuielilor cu veniturile statului, devenind procedeul financiar central cu însemnătate politică fundamentală. Această însemnătate este demonstrată de faptul, că fiecare buget anual al statului este adoptat numai de Parlament şi, în consecinţă, bugetul statului este principalul mijloc de orientare şi conducere parlamentară a activităţii financiare a statului. Importanţa bugetului de stat trebuie privit prin prisma cuprinsului său de cheltuieli şi de venituri publice, deci ca act de autorizare a anumitor cheltuieli ale statului avînd rol determinant în modul de înfăptuire practică a administraţiei publice, a protecţiei sociale a cetăţenilor, susţinerii acţiunilor culturale, de învăţămînt etc.

Următorul element al dreptului financiar îl constituie individualizarea financiară a unităţilor administrativ-teritoriale, în contextul dezvoltării administraţiei interne a statelor, al adoptării împărţirilor administrativ-teritoriale şi al investirii autorităţilor locale cu atribuţii de conducere, ordine publică, etc. Aceste finanţe, au evoluat mai mult sau mai puţin distinct de cele centrale de stat,

4 Trotabas L., Finances publiques, Lib. „Dalloz” ,Paris 1964 , p. 3-4 şi 15-16.

cu o structură de cheltuieli şi venituri coordonate prin bugetele locale ale unităţilor administrativ-teritoriale: districte, judeţe, raioane, landuri, oraşe, comune, sate etc.

Împrumuturile de stat interne şi externe s-au dezvoltat ca o componentă structurală a dreptului financiar contemporan cu particularităţi diferite de ale creditului particular, fiind determinate de cele mai multe ori de necesitatea completării veniturilor publice ordinare, precum şi uneori de cea a constituirii unor resurse investiţionale subordonate interesului public.

Finanţele organizaţiilor internaţionale au fost recunoscute în împrejurarea contemporană a înfiinţării sau constituirii a organismelor internaţionale, cuprinzînd actele şi operaţiunile de formare şi întrebuinţare a fondurilor băneşti necesare acestor organizaţii, care se disting de structura financiară internă a statelor contemporane. Între finanţele publice interne ale statelor şi finanţele organizaţiilor internaţionale este mai evidentă relaţia contribuţiilor băneşti ale statelor membre ale organizaţiilor internaţionale, contribuţiuni care în acelaşi timp sînt venituri ale respectivelor organizaţii şi cheltuieli publice ale respectivelor state.

Analizînd actuala stuctură a dreptului financiar, adesea, unii autori-jurişti, au tendinţa de a îmbrăţişa conceptul economic exprimat în literatura economică de specialitate5 privind componentele fundamenale ale acestei ramuri de drept. În acest sens, literatura economico-financiară expune următoarele componente structurale ale sistemului financiar: finanţele întreprinderilor de stat, bugetul administraţiei centrale de stat, bugetele locale, bugetul asigurărilor sociale de stat, asigurările de bunuri, persoane şi răspundere civilă realizate prin societăţi cu capital de stat, creditul acordat de băncile cu capital de stat şi împrumuturile contractate de stat.

Referitor la acest sistem financiar este adevărat şi remarcabil că fiecare dintre componentele structurale ale acestui sistem grupează acte şi operaţiuni financiare de constituire şi întrebuinţare a unor fonduri băneşti ale statului, unităţilor administrativ-teritoriale, întreprinderilor, băncilor, societăţilor de asigurare etc. De asemenea între aceste componente există relaţii băneşti şi deci ele alcătuiesc un sistem financiar. Dacă privim aşa problema, atunci putem afirma: tot ce este pecuniar (bani) este drept financiar.

Însă, din punct de vedere juridic pe noi ne interesează nu obiectul economic propriu-zis, ci regimul juridic financiar privit în cadrul dreptului pozitiv. Deci, dreptul pozitiv cuprinde ansamblul normelor în vigoare la un moment dat în fiecare stat este privit – în teoria generală a dreptului – ca „sistem al dreptului” în structura căruia normele de conduită instituite de către stat sunt grupate în „instituţii juridice şi ramuri de drept”6.

În această ordine de idei, anumite instituţii – odată cu trecerea de la sistemul economic socialist la cel specific economiei de piaţă – au un regim juridic în tranziţie spre cel de drept privat datorită organizării societăţilor de asigurare, băncilor şi întreprinderilor comerciale ca societăţi comerciale ca unităţi

5 Văcărel I., Bercea F., Bistriceanu Gh., Stolojan T., Angelache M., Bodnar M., Moşteanu T., Finanţe publice, Ed. „Didactică şi Pedagogică”, R.A., Bucureşti 1992, p. 51-56 şi 57.6 Boboş Gh.,Teoria generală a dreptului, Cluj-Napoca, 1992, p.119.

independente avînd patrimoniu propriu şi fiind obligate să desfăşoare o activitate profitabilă în condiţiile economice actuale.

În concluzie, menţionăm, că dreptul financiar cuprinde ansamblul normelor juridice instituite conform conceptului financiar contemporan, care reglementează, în regim de drept public, constituirea şi întrebuinţarea fondurilor băneşti ale statului şi ale celorlalte colectivităţi publice, precum şi controlul financiar de interes public.

3. Normele dreptului financiar si fiscal

Din punct de vedere al structurii logico – juridice, normele dreptului financiar cuprind şi ele cele trei elemente specifice normelor juridice: ipoteza, dispoziţia şi sancţiunea.

Ipoteza dreptului financiar prevede condiţiile sau împrejurările în care urmează să se aplice dispoziţiile cuprinse în aceste norme juridice. De exemplu, Legea privind sistemul bugetar şi procesul bugetar nr. 847-XIII din 24.05.19967, prevede în mod ipotetic, că prin cheltuielile publice se urmăreşte împlinirea necesităţilor generale pentru învăţămînt, sănătate, protecţie socială etc.

Dispoziţia normelor dreptului financiar prevede conduita subiectelor de drept vizate de aceste norme, fie obligîndu-i să acţioneze într-un anumit fel, permiţîndu-le comiterea unor acte sau operaţiuni de natură financiară. Deci, dispoziţiile cuprinse în normele dreptului financiar pot fi: onerative, prohibitive şi permisive.

Dicpoziţiile onerative sînt cele mai multe dintre normele dreptului financiar. Prin dispoziţii onerative se reglementează obligaţiile bugetare de repartizare a surselor bugetare conform destinaţiei, efectuarea controlului preventiv al cheltuielilor etc., de exemplu: în art. 32, alin. 2) din Legea privind sistemul bugetar şi procesul bugetar nr. 847-XIII din 24.05.1996, prevede onerativ, ca în termen de 45 de zile după publicarea legii bugetare anuale, Ministerul Finanţelor aprobă repartizarea lunară a veniturilor şi cheltuielilor bugetului de stat conform clasificaţiei bugetare8.

În acelaşi timp, unele norme ale dreptului financiar cuprind dispoziţii prohibitive. De exemplu, în art. 32, alin. 4) din Legea privind sistemul bugetar şi procesul bugetar nr. 847-XIII din 24.05.1996, prevede: că „nici o autoritate publică nu poate efectua cheltuieli fără autorizaţia semnată de Ministrul Finanţelor sau de persoana autorizată de Ministerul Finanţelor”.

Unele dintre normele dreptului financiar cuprind dispoziţii permisive. De exemplu, în art. 41 din Legea privind sistemul bugetar şi procesul bugetar nr. 847-XIII din 24.05.1996, prevede: că “autorităţile publice pot înainta Ministerului Finanţelor cereri pentru alocaţii adiţionale în decursul anului bugetar”.

7 M.O.nr.19-20 din 27.03.1997, fiind republicată în M.O. nr.91-96 din 30.05.2003.8 A se vedea Hotărîrea Parlamentului privind clasificaţia bugetară, nr. 969-XIII din 24.07.1996

Sancţiunile cuprinse în normele dreptului financiar sînt reglementate potrivit interesului de constituire, conform legislaţiei în vigoare, a fondurilor băneşti ale statului şi a altor colectivităţi publice.

Pentu simplificarea şi raţionalizarea textului actelor normative, de cele mai multe ori, ipoteza şi dispoziţiile sunt contopite în textele normative, iar sancţiunile sunt specificate în codurile: penal, cu privire la contravenţiile administrative, fiscal, muncii.

4. Izvoarele dreptului financiar si fiscal

Actele normative prin care sunt instituite normele dreptului financiar, conform practicii legislative actuale din statul nostru, sînt: Legile, Acordurile(convenţiile) internaţionale, Hotărîrile Parlamentului, Hotărîrile Guvernului, precum şi Acte normative ale Ministerului Finanţelor. La fel, întru evidenţierea corelaţiei dintre fiscalitatea R. M. şi cea comunitară, drept izvoare de bază ne serveşte totalitatea directivelor europene ce au drept obiect de reglementarea impunerea subiectelor în statele comunitare.

5. Raporturile juridice de drept financiar si de drept fiscalÎn ansamblul raporturilor juridice, raporturile din sfera financiară se recunosc prin finalitatea de natură publică. Deci, elementele distinctive ale acestor raporturi sînt: subiectele participante, conţinutul şi obiectul lor.Subiectele participante în raporturile juridice financiare sînt organele administrării financiare de stat şi control financiar ca prin subiect, iar al doilea subiect participant apar orice alte organe de stat, instituţii publice etc., cărora le revin drepturi şi obligaţii prevăzute de dreptul financiar.Primul subiect participant în aceste raporturi juridice este, un organ al administrării financiare şi de control financiar investit cu atribuţii de stat privind formarea şi întrebuinţarea conformă a fondurilor băneşti ale statului, organelor de stat, instituţii şi altor colectivităţi publice. Astfel ca prime subiecte participante în aceste raporturi juridice apar de cele mai multe ori organele Ministerului Finanţelor, Casei Naţionale de Asigurări Sociale şi alte organe de control financiar. De exemplu, organele Ministerului Finanţelor participă ca prime subiecte în raporturile juridice de finanţare a celorlalte ministere şi alte organe centrale de stat, organele financiare ale unităţilor administrativ-teritoriale participă ca prime subiecte în raporturile juridice de finanţare a organelor de stat şi instituţiilor publice locale etc.Al doilea subiect participant în aceste raporturi juridice poate fi orice alt organ de stat decît cele administrativ-financiare de stat şi de control financiar, ca şi instituţiile publice cărora le sînt reglementate atît drepturile de a fi finanţate din bugetul de stat sau din bugetele locale, cît şi obligaţiile de întrebuinţare conformă a fondurilor băneşti primite în cadrul acestei finanţări. De asemenea al doilea subiect participant în aceste raporturi juridice poate fi orice persoană fizică sau juridică cărora le sînt reglementate obligaţii de a declara veniturile sau bunurile impozabile, de a plăti impozitele legal stabilite.

În cadrul raporturilor juridice din sfera financiară subiectele participante au o poziţie juridică diferită, chiar şi în ipoteza în care ambele subiecte participante sînt organe de stat.Organele administrative financiare de stat, participînd în aceste raporturi în exercitarea atribuţiilor autoritare cu care sînt investite, au o poziţie juridică specifică: de reprezentant al intereselor financiare de stat sau publice. Poziţia autoritară de reprezentant al intereselor financiare de stat a primului subiect participant este o expresie a regimului juridic de drept public al raporturilor juridice ce se stabilesc în temeiul şi în aplicarea normelor dreptului financiar. Acest regim se deosebeşte de regimul dreptului privat al raporturilor băneşti dintre cetăţeni, în cadrul cărora subiectele participante au o poziţie juridică egală şi înainte de aceasta, au latitudinea de a participa sau nu în asemenea raporturi conform intereselor lor patrimoniale9.Conţinutul rapotrurilor juridice din dreptul financiar este unic şi distinct de al celorlalte raporturi juridice datorită specificului sau naturii financiare a drepturilor şi obligaţiilor ce revin subiectelor participante. În acest sens este evident că drepturile şi obligaţiile privind finanţarea din bugetul de stat şi bugetele locale, cele privind individualizarea, plata şi încasarea veniturilor publice, cele privind emisiunea şi circulaţia titlurilor de valoare ale împrumuturilor interne de stat etc., sînt din domeniul financiar şi, în consecinţă conţinutul raporturilor juridice de finanţare bugetară, de impunere, de credit public etc., este inconfundabil cu al altor raporturi juridice administrative, băneşti civile sau comerciale etc.Referitor la obiectul raporturilor juridice ce se stabilesc în temeiul şi în aplicarea normelor dreptului financiar. Acesta se identifică potrivit concepţiei din teoria generală a dreptului care susţine că obiectul raportului juridic este acţiunea, bunul mateial sau valorile vizate de drepturile şi obligaţiile subiectelor participante. Conform acestei concepţii, obiectul celor mai multe dintre raporturile juridice din dreptul financiar le reprezintă fondurile băneşti sau sumele de bani ce se stabilesc şi acordă în raporturile juridice de finanţare bugetară, ce se individualizează şi încasează veniturile publice, ce se realizează prin procedeele creditului public etc.

6. Delimitarea dreptului financiar si fiscal de alte ramuri de drept

În condiţiile divizării ramurilor dreptului în public şi privat, dreptul financiar este o ramură a dreptului public deoarece la fel ca celelalte ramuri a dreptului public şi în relaţia de apropiere şi interferenţă cu ele, dreptul financiar este instituit în scopul satisfacerii unor necesităţi şi interese generele sau publice. În scopul împlinirii necesităţilor de constituire şi întrebuinţare a fondurilor băneşti destinate întreţinerii şi activităţii organelor de stat, instituţiilor şi serviciilor publice, reglementarea juridică a procedeelor şi mijloacelor financiare este instituită în regim juridic de drept public de natură financiară. Prin regim juridic înţelegem ansamblul normelor juridice referitoare la anumite relaţii sociale, activităţi publice

9 Gliga I., Op. cit., (ed. din 1994 ), p. 31.

etc., supuse reglementării juridice, precum şi conceptele privind instituirea şi variantele reglementării acestor relaţii sau activităţi.

În cadrul dreptului public din statele contemporane, locul dreptului financiar este apreciat în parte diferit. În literatura franceză de specialitate s-a exprimat opinia că reglementarea financiară este „a patra ramură a dreptului public, alăturată dreptului constituţional, dreptului administrativ şi dreptului internaţional public”10. Privit printr-un alt punct de vedere, putem afirma, că dreptul financiar este parte componentă al ramurilor dreptului intern.

Relaţia dreptului financiar cu dreptul constituţional este determinabilă prin prizma importanţei dreptului constituţional în oricare dintre sistemele de drept din statele contemporane şi, derivat, datorită statuării constituţionale a unor concepte fundamentale pentru domeniul financiar. Astfel, dreptul constituţional din statul nostru statuiază conceptul bugetului public naţional, competenţa Parlamentului de a adopta bugetele anuale de stat, ca şi obligaţia cetăţenilor de a contribui prin impozite şi prin taxe la acoperirea cheltuielilor publice11. Aceste statuări constituţionale au însemnătatea orientării generale concepţionale a cuprinsului normelor dreptului financiar privind bugetul de stat şi procedura bugetară, bugetul asigurărilor sociale de stat şi procedura bugetului asigurărilor sociale de stat etc., exprimînd relaţia dintre dreptul constituţional şi dreptul financiar.

Cu dreptul administrativ, dreptul financiar se află într-o relaţie de interferenţă complexă, datorită faptului că dreptul administrativ, cuprinzând normele referitoare la organizarea şi funcţionarea tuturor organelor puterii executive, cuprinde şi norme privind conducerea, organizarea şi funcţionarea organelor financiare de stat care fac parte din administraţia de stat şi constituie administraţia finanţelor publice. În concordanţă cu aceasta, reglementarea juridică a bugetului de stat şi bugetelor locale, a veniturilor şi cheltuielilor bugetare, a creditului public, ca şi a controlului financiar este instituită cu specificul de reglementare administrativ-financiară, în regim de drept public extins asupra actelor juridice, operaţiunilor tehnic-financiare şi raporturilor juridice din domeniul financiar. În cadrul acestei interferenţe complexe, de remamcat, că aplicarea unor dispoziţii din dreptul financiar se completează cu anumite dispoziţii generale şi speciale din dreptul administrativ. De exemplu, reglementarea contravenţiilor din domeniul financiar, se completează cu dispoziţii generale şi speciale de drept administrativ referitoare la procedura stabilirii şi sancţionării contravenienţilor. De asemenea în cadrul acestei interferenţe complexe, finanţele locale şi bugetele unităţilor administrativ-teritoriale sunt reglementate prin dispoziţii atît ale Legii privind finanţelor publice locale cît şi ale Legii privind administraţia publică locală, dispoziţii ce se completează reciproc mai ales în ceea ce priveşte procedura întocmirii şi aprobării bugetelor locale.

Relaţia dreptului financiar cu dreptul internaţional public este evidenţiată mai ales de existenţa multor convenţii interstatale determinate de necesităţi şi interese financiare cum sunt, spre exemplu: convenţiile de împrumuturi externe. Sub aspecte generale, aceste convenţii dovedesc existenţa unor raporturi financiare 10 Muzellec R., Finances publiques, 6 – eme edition, Ed. „Sirey”, Paris 1989, p. 1.11 Conform art. 58, 130, 131 şi 132 din Constituţia Republicii Moldova.

între state, raporturi care sînt considerate obiect al unei subramuri a dreptului financiar internaţional.

Asemănător şi alăturat dreptului financiar internaţional, în condiţiile dezvoltării dreptului comunitar ca ansamblu de norme convenţionale interstatale privind înfiinţarea şi activitatea comunităţilor europene, s-a afirmat existenţa dreptului financiar comunitar cuprinzînd conceptele şi normele referitoare la bugetele anuale ale Comunităţilor europene, politica fiscală comunitară şi controlul financiar comunitar12.

Tema 2. Teoria generală a bugetului de stat. Sistemul bugetar.1. Conceptul de buget

Termenul de buget îşi găseşte originea în vechea limbă franceză şi anume în expresia bouge şi bougette prin care se înţelege o pungă de piele sau o pungă de bani. Termenul a fost preluat în Anglia odată cu cuceririle normande şi de acolo s-a răspîndit în toată lumea cu semnificaţia financiară13.În Anglia cancelarul tezaurului (ministru de finanţe) avea obiceiul să prezinte Camerei Comunelor un proiect în care se prevedeau mijloacele necesare pentru acoperirea subsidiilor cerute. Proiectul se găsea într-o mapă din piele pe care cancelarul tezaurului o deschidea cînd făcea expunerea. Această operaţiune se numea: deschiderea pungii de bani sau deschiderea bugetului. De altfel, hîrtia sau programul din mapă, reprezenta în mod simbolic: punga tezaurului şi tezaurul Coroanei Marii Britanii. Deşi bugetul este cunoscut şi folosit în toate statele lumii, există totuşi expresii oficiale diferite. În Spania, de pildă, terminologia oficială este „presupuesto” sau „presupuestos generales del estado”; în Italia „bilancio” sau „progetto de bilancio”; în Germania, iniţial s-a folosit expresia „sttasshausaltsptan”, însă recent, limbajul oficial şi de specialitate utilizează termenul de „budget” sau „zum budget gohorig” sau „budgetfahr”.În literatura de specialitate s-au expus numeroase definiţii, dar din punct de vedere conceptual s-a evidenţiat două cararterizări fundamentale.Susţinătorii primei concepţii sunt de părere, că bugetul statului este un program sau plan de cheltuieli ce urmează a se efectua şi de venituri ce urmează a se realiza într-o perioadă determinată14.

12 A se vedes Cartou L., Droit financier et fiscal europeen, Ed. „Precis Dalloz”, Paris 1972, p. 13-350. 13 Şaguna D. D., Drept financiar şi fiscal, vol. II, Ed. „Oscar Print”, Bucureşti 1997, p. 4. 14 Wagner A., Traite de la science des finances, Paris, 1919, p. 178; Şaguna D. D., Drept financiar şi fiscal, vol II, Ed. „Deşteaptă-te Române” SRL, Bucureşti, 1992, p.7; Brummerhoff D., Finanzwissenschaft, Ed. „Olenburg Verlan”, Munchen Wien, 1986, p.120-132; Химичева Н.П. Финансовое право, Изд. БЕК, Москва 1995, стр.113.

A doua concepţie exprimată în literatura şi legislaţia financiară susţine, că bugetul statului este un act de stabilire şi autorizare a veniturilor şi cheltuielilor anuale ale statului15. Actualitatea contemporană a acestei concepţii este confirmată de faptul că elementele ei esenţiale au fost preluate şi pentru caracterizarea oficială a bugetului Comunităţii Europene. Regulamentul financiar al acestor comunităţi precizează că bugetul lor este „actul care prevede şi autorizează în prealabil, în fiecare an, cheltuielile şi veniturile comunităţilor”16. Această caracterizare legală este valoroasă şi din punct de vedere teoretic întrucît în ea se precizează atît necesitatea tehnico-financiară cît şi importanţa autorizatoare a bugetului.

2. Funcţiile bugetului public naţionalÎnsemnătatea bugetului de stat în viaţa economică, socială şi politică din fiecăre stat contemporan a promovat evidenţierea următoarelor funcţii bugetare17: A) bugetul are funcţie juridică, pentru că anual se adoptă printr-un act cu putere de lege18 (Legea bugetară anuală19), dispoziţiile cuprinse în această lege fiind imperative cu privire la cuantumul minim al veniturilor şi maximum de cheltuieli.Deci, pe plan juridic bugetul se caracterizează sub două aspecte:

- este legislativ;- este previzional. În doctrina şi legislaţia franceză s-a statornicit ideea că este periculos să laşi

Parlamentul să acţioneze sensibil la dorinţele alegătorilor, deoarece există tentaţia de majorare a cheltuielilor. În acest sens se menţionează: „Parlamentul a fost inventat de popoare pentru a limita cheltuielile puterii executive, nu pentru crearea altora”.

Bugetul este previzional, fundamentat pe proiecte economice, bugetul tinde să prevadă viitorul, dar din cauza dificultăţilor sînt necesare adaptări. Previziunea bugetară trebuie să reflecte obiectivele, planurile de dezvoltare economică şi socială.

15 A se vedea Leroy Beaulieu P., Traite de la Science des finances, Paris 1888, p. 2; Jeze G.,Op. Cit.,p. 6; Gliga I., Op. cit., (ed. din 1994 ), p. 46; Trotabas L., Op. cit., p. 17-21; Condor I., Op. cit., p. 84-85; Muzellec R., Op. cit., p. 139; Cartou L., Droit financier et fiscal europeen, Ed. „Dalloz”, Paris 1972, p, 23.16 Cartou L., Op. cit., p. 23.17 Armeanic A., Conceptul, funcţiile şi reglementarea juridică a bugetului de stat, Revista Naţională de Drept, nr. 5(20) 2002, p. 32-34. 18 A se vedea art. 130 alin. 1 şi art. 131 alin. 2 din Constituţia Republicii Moldova.19 Conform art. 1 din Legea privind sistemul bugetar şi procesul bugetar nr. 847-XIII din 24.05.1996, noţiunea dată are următorul conţinut: „lege anuală prin care Parlamentul adoptă bugetul de stat, cara cuprinde sursele de venituri şi destinaţia cheltuielilor pentru un an bugetar”.

B) bugetul are o funcţie politică; indiferent de semnificaţia lui juridică, bugetul a căpătat în practica parlamentară o imensă valoare politică. Acest lucru se produce întrucît bugetul reflectă întregul program politic al guvernului, votarea lui de către Parlament presupunînd prezentarea întregii politici guvernamentale.20

Aprobarea, rectificarea sau anularea alocaţiilor bugetare, exercită o incontestabilă presiune asupra liniei de conduită a guvernului.

Bugetul are o funcţie politică şi prin influienţa pe care o exercită asupra regimului politic şi care poate determina natura regimului politic sau stabilitatea acestuia. În acest sens, bugetul poate influienţa politica regimului, determinînd volumul şi diversitatea cheltuielilor bugetare, în corelare cu: sursele de venituri, cuantumul acestora şi categoriei de contribuabili.Influenţa asupra regimului politic afectează nu numai natura regimului, dar şi stabilitatea acestuia. Puterea politică şi puterea bugetară au o strînsă legătură. După ce bugetul a fost adoptat de Parlament, acesta trebuie să fie executat de Guvern ca putere executivă. În acelaşi timp, bugetul este un factor de consolidare a Parlamentului, prin exclusivitatea constituţională21 atribuită în sfera bugetrară organului reprezentativ. Totuşi, cu timpul, Parlamentului i s-a limitat dreptul de adoptare a anumitor rectificări ale bugetului statului, doar cu acceptarea acestora de către Guvern, care atrag după sine: majorarea sau reducerea veniturilor bugetare sau împrumuturilor; precum şi majorarea sau reducerea cheltuielilor bugetare22. Pe lîngă aceasta, Parlamentului i s-a limitat controlul executării bugetului de stat doar printr-o informare anuală privind veniturile şi cheltuielile totale efectuate. Conform art.31 din Legea privind sistemul bugetar şi procesul bugetar nr. 847-XIII din 24.05.1996, „responsabilitatea pentru executarea bugetului de stat îi revine Guvernului”. În aceeaşi ordine de idei, art. 43 din legea menţionată reglementează, că „la sfârşitul fiecărui an bugetar Ministerul Finanţelor înocmeşte un raport”, „structura acestuia fiind stabilită de acesta”, prezentînd acest „raport Guvernului”, iar „Guvernul prezintă spre adoptare Parlamentului doar un Raport anual despre executarea bugetului de stat”.Deci, bugetul contemporan, afirmă literatura de specialitate franceză, a restaurat şi consolidat executivul care a devenit o putere adevărată. Pe de altă parte efectele

20 Conform art. 14 din Legea privind sistemul bugetar şi procesul bugetar nr. 847-XIII din 24.05.1996, scopurile bugetului de stat sînt următoarele:

a) implimentarea strategiilor şi obiectivelor economice, sociale şi de altă natură ale Guvernului;

b) formarea fondurilor băneşti necesare pentru finanţarea acţiunilor Guvernului;c) asigurarea echilibrului bugetar necesar pentru menţinerea unei situaţii macroeconomice

stabile a statului;d) asigurarea administrării efective, calitative şi responsabile a finanţelor aflate la dispoziţia

Guvernului;e) expunerea în mod explicit a strategiilor şi obiectivelor Guvernului, care vor fi realizate de

buget.21 Conform art. 66 lit. h) din Constituţia Republicii Moldova.22 A se vedea Hotărîrea Curţii Constituţionale privind inerpretarea prevederilor art. 131 alin. (4 ) din Constituţia Republicii Moldova.

sale se extind şi asupra stabilităţii regimului. Situaţia actuală se exprimă prin următorul silogism: „Guvernul determină şi conduce politica naţiunii”. În acest sens, „bugetul exprimă opera Guvernului”23.

Influienţa asupra stabilităţii regimului politic, se explică prin faptul, că bugetul nu a fost nici o dată neutru în caz de criză politică. Ex. revoluţia franceză de la 1879 din ameninţare de bancrută. Din 1776 s-a descoperit incapacitatea guvernului francez de a plăti datoriile războiului. Acest deficit la constrîns pe Regele Franţei să convoace statele generale; regele a afirmat: „fericite deficit, ai devenit patrimoniu al naţiunii”24.

Influienţa asupra politicii regimului, se explică prin faptul, că bugetul constituie un act fundamental al politicii economice şi sociale ale guvernului apreciind după dublul aspect cheltuielile şi încasările. Aceasta din urmă contribuie să precizeze conceptul unui model economic şi social. C) bugetul are o funcţie financiară, în sensul că presupune determinarea sub formă bănească a necesarului de cheltuit în domeniul public şi evaluarea cît mai corectă a surselor care pot fi de natură fiscală în mare lor majoritate şi nefiscală. D) bugetul are o funcţie economică. Bugetul are o funcţie economică prin faptul, că el reflectă starea unei economii la nivel macroeconomic al unui stat, la un moment dat. Statul trebuie să asigure ordine, prevenirea convulsiilor sociale; să-şi asume protejarea vieţii sociale; respectarea mecanismelor specifice economiei de piaţă.

E) bugetul are o funcţie publică. Bugetul este un mijloc de satisfacere a nevoilor colective, fiind un act de conducere statală, emanat dintr-un interes general-public. Statul nu este un agent economic la fel ca ceilalţi subiecţi a sferei antreprenoriale. El consumă, dar nu produce, el ia dar nu restituie nimic. Bugetul este o prăpastie care se alimentează cu prudenţă şi înţelepciune. Este „un act de administrare”, „un deviz de administrare”.

3. Natura juridică a bugetului public naţionalNatura juridică a BPN poate fi dedusă inclusiv din funcţia juridică a acestuia. Astfel, mai întâi de toate faptul că doar prin lege se statuează BPN este o dovadă limpede a naturii juridice a acestuia. Pe de altă parte, modalitatea de adoptare şi executare a BPN la fel este strict reglementată prin lege. Or, temeiul de iure al tuturor acestor operaţiuni este o condiţie obligatorie a existenţei BPN şi a derulării procesului bugetar.

Din punct de vedere al naturii juridice bugetul statului a fost caracterizat diferit în literatura de specialitate. Cele mai comentate teorii de acest fel sunt cele care susţin fie că bugetul statului este act– condiţiune de natură administrativă, fie că acest buget este întotdeauna o lege, fie că bugetul este şi lege şi act administrativ, sau este un act de planificare financiară.

a) Teoria bugetului de stat act-condiţiune de natură administrativă – a fost exprimată şi susţinută acordînd prioritate determinată faptului că prin bugetele

23 Muzellec R., Op. Cit., p. 9-25.24 Ibidem.

anuale se condiţionează atît veniturile cît şi cheltuielile statului, sub aspecte parţial diferite, însă comune actelor administrative de acest fel25.

În ceea priveşte veniturile, într-adevăr prin bugetele statelor se stabileşte cuantumul anual total al veniturilor acestor bugete, se prevede cuantumul fiecăruia dintre principalele categorii de venituri bugetare şi de asemenea se specifică impozitele, taxele şi celelalte venituri bugetare de stat programate a se realiza anual în conformitate cu dispoziţiile din legile şi celelalte acte normative referitoare la fiecare din aceste venituri ale bugetului de stat.

Dacă potrivit necesităţii de stabilire şi autorizare veniturilor bugetare, prin bugetele anuale se condiţionează realizarea anumitor venituri publice ca venituri a respectivelor bugete, pe baza acestui efect specific administrativ se formulează concluzia că „bugetul veniturilor este un act-condiţiune”.

Referitor la cheltuieli, potrivit acestei teorii, bugetul anul al statului este condiţia obţinerii din trezoreria publică a sumelor de bani destinate cheltuielilor bugetare, pe lîngă faptul că prin acest buget se stabilesc şi se aprobă cuantumul bănesc al fiecăruia dintre cheltuielile programate a se efectua. De asemenea se consideră relevante obligaţia Parlamentului de a vota cheltuielile publice necesare anuale cum sunt cele de salarii şi alte plăţi într-un cuantum bănesc prestabilit, se efectuează pe baza dispoziţiilor din legile organice, dar pentru unele cheltuieli se lasă agenţilor administrativi aprecierea utilităţii lor şi decizia de efectuate în cuantumul condiţionat de legile organice. În temeiul acestui argument se apreciază că „ şi bugetul cheltuielilor este un act condiţiune”.

b) Teoria naturii juridice de lege a bugetului statului porneşte de la ideea că „ legea este orice decizie emanată de la puterea legislativă”, iar în împrejurarea în care „bugetul statului este o decizie a legiuitorului, el este o lege propriu zisă”26.

Avînd în vedere că în statele constituţionale se susţine existenţa unei distincţii între legea formală şi cea materială, în dezvoltarea acestei teorii se afirmă că pentru caracterul de lege al unui act este mai important elementul formal decît cel material.

Raţionînd astfel şi ţinînd seama de faptul că fiecare lege trebuie să aibă un cuprins material care se găseşte şi în actul de aprobare a bugetului de stat, acest buget este o lege propriu-zisă.

Într-o variantă a acestei teorii care apreciază că ”bugetul statului este o lege numai în sens formal şi nu în sens material” pentru că el „este elaborat sub forma de lege, conform procedurii legislative”27.

c) Teoria potrivit căreia bugetul statului are natură juridică atît de lege, cît şi de act administrativ porneşte de la deosebirea dintre legea formală şi legea materială şi ajunge la concluzia că „bugetul este lege în părţile lui creatoare de dispoziţii generale şi act administrativ în părţile lui creatoare de acte individuale şi concrete”28.

25 Jeze G., Cours de science des finances et de legislation financiere francaise, IV- eme ed., Paris, 1922, p. 24 - 26.26. Carre de Malberg , Contribution a la theorie generale de l’Etat, Paris, 1920, p. 154. 27 Trotabas L., Op. cit. p. 100.28 Duguit L., Traite de Droit Consitutoinnel, Vol.II, Paris, 1923, p.144.

Dintre cele două păreri componente ale bugetului statului, ca de altfel ale oricărui buget, partea de venituri este considerată creatoare de dispoziţii generale în toate statele în care se aplică principiul anualităţii impozitelor şi taxelor. În acest sens aprobarea anuală a părţii de venituri a bugetului statului este o adevărată lege materială, deoarece determină, în fiecare an, prin dispoziţie generală, perceperea impozitelor şi taxelor ca şi cînd ar fi reglementate din acel moment. Şi este cert că actele prin care se creează obligaţiuni de plată a impozitelor şi taxelor sînt „acte legislative materiale”. Spre deosebire de partea de venituri, partea de cheltuieli a bugetului statului este considerată creatoare de acte individuale şi concrete de natură administrativă deoarece votul cheltuielilor bugetare de către Parlament, se produce în sfera de aplicare a legilor preexistente, referitoare la deschiderea de alocaţii bugetare şi alte procedee de cheltuieli bugetare. Din moment cînd acest vot nu aduce nici o modificare a unor norme juridice preexistente acesta „rămîne conform unor reguli generale – un act individual de natură administrativă”29.

d) Teoria potrivit căreia bugetul statului are natura juridică de act de planificare financiară. Bugetul statului, fiind planul financiar anual, este adoptat de către organul suprem al puterii de stat printr-o lege, ceea ce determină natura juridică a acestui buget30. „Bugetul de stat este un plan financiar învestit cu putere juridică”31; necesitatea exprimării bugetului de stat în formă juridică a legii este dictată de importanţa şi rolul excepţional al bugetului ca plan financiar de bază al statului32. „Bugetul, ca plan financiar, constituie un plan de directivă care se aprobă în fiecare an prin lege şi devine obligatoriu pentru toate unităţile economice şi instituţiile”33.

Pentru a ne expune punctul nostru de vedere am recurs la opiniile exprimate în Dreptul administrativ, pentru că instituţia bugetară poate fi raportată şi comparată cel mai bine cu actul administrativ. Am plecat de la această premisă pentru a ne explica natura juridică de „act” a bugetului pe care au considerat ca atare mulţi teoreticieni. Majoritatea definiţiilor date se susţin că bugetul este un „act” fără a se praciza natura actului şi faptului că am fi în prezenţa unui act formal, sau unui act – activitate – fapte. Pe de altă parte se pune problema dacă bugetul este un act juridic şi în acest caz dacă întruneşte condiţiile de existenţă şi valabilitate a actului juridic în general şi a actului administrativ în special. Pentru a fi act juridic în general, trebuiesc întrunite condiţiile de fond şi de formă în sensul că bugetul ar trebui să exprime o manifestare de voinţă cu scopul de a produce efecte juridice (naşterea, modificare sau stingere de drepturi şi obligaţii).

Pentru a fi act administrativ ar trebui să corespundă cu următoarele caracteristici: sînt acte administrative juridice unilaterale, emise în cadrul activităţii administrative de autorităţi publice în calitatea lor de subiect special, investite cu atribuţii de realizare a puterii de stat.

29 Ibidem.30 Gliga I., Gilescu Gh., Olcescu P., Drept financiar, Ed. „Didactică şi pedagocică”, Bucureşti, 1981, p. 48. 31. Popovici D., Sistemul bugetar al României, Bucureşti, 1964, p.14 32. Stănescu V., Manual de drept financiar, Ed. „Didactică şi pedagocică”, Bucureşti 1958, p.114. 33 Văcărel I., Finanţele R.S.R., Ed. „Ştiinţifică”, Bucureşti 1974, p. 286.

Astfel, actele respective dispun de prezumţia de legalitate, sînt obligatorii şi se pun direct în executare34.

Analizînd din definiţia actului administrativ şi comparîndu-l cu actul bugetar, ajungem la concluzia că:

- în primul rînd, bugetul de stat, după elaborarea de către Guvern, este predat spre adoptare Parlamentului, în situaţia actului administrativ se pot elabora şi de alte organe ale administraţiei statului.

- în al doilea rînd, acest program îl face numai Guvernul, în timp ce actul administrativ se pot elabora şi de alte organe ale administraţiei statului.

- în al treilea rînd, programul Guvernului nu se bucură de prezumţia de legalitate, în timp ce actul administrativ se bucură de prezumţia de legalitate.

- În al patrulea rînd, un act administrativ se pune direct în executare după ce a fost elaborat, pe cînd bugetul de stat se execută de la o anumită dată şi anume de la 1 ianuarie a anului viitor.

Prin urmare faţă de cele prezentate mai sus, putem ajunge la concluzia că bugetul de stat nu este un act juridic de natură administrativă. El nu poate fi plasat nici în categoria altor acte juridice întrucît din modalitatea în care se întocmeşte, se elaborează, se execută şi se controlează executarea, putem ajunge mai curînd la concluzia că este expresia unei activităţi ce are în vedere programarea veniturilor şi cheltuielilor bugetare raportate la o anumită perioadă de timp. În cadrul acestei activităţi de programare, se iau în vedere o serie întreagă de principii de natură economico-financiare şi chiar acte normative care reglementează sistemul impozitelor şi a taxelor.

Prin urmare la baza bugetului stau operaţiuni specifice de sistematizare şi sintetizare a unor date concrete furnizate de diverşi subiecţi ce elaborează proiectele proprii bugetare, care prin intermediul Ministerului de Finanţe şi al Guvernului, conduc la obţinerea viziunii de ansamblu privind structura bugetului de stat şi a veniturilor şi cheltuielilor bugetare.

Pentru că acest program vizează interesele economico-sociale colective şi are menirea de a rezolva nevoile de acest gen ale unor comunităţi umane, sau ale întregii comunităţi, se impune ca, printr-o modalitate juridică să dobîndească valoarea efectelor ce decurg dintr-o lege. Pentru acest considerent credem că s-a recurs la formula aprobării bugetului de către Parlament şi adoptării lui printr-o lege. În concepţia noastră bugetul este un program care dobîndeşte forţa obligatorie prin intermediul unei legi şi prin urmare dacă am ajunge la concluzia că are natura juridică a legii atunci trebuie să ne raportăm la accepţiunea formală a legii şi nu la cea materială a legii35.

4. Sistemul bugetar în R. M. şi U.E. a) Bugetul asigurărilor de stat

34 Santai I., Drept administrativ şi ştiinţa administraţiei, vol. II, Sibiu 1993, p.13.35 Armeanic A., Natura juridică a bugetului de stat. Revista Naţională de Drept , nr. 4 (19) 2002, p. 6-8.

În perioada contemporană sistemul de asigurări sociale a Republicii Moldova s-a transformat într-un instrument financiar-public în vederea menţinerii unui trai decent a unor segmente sociale din statul nostru. În acest context, sistemul public de asigurări sociale naţional se organizează şi funcţionează, fiind fundamentat pe următoarele principii:

principiiul unicităţii, potrivit căruia statul organizează şi garantează sistemul public de asigurări sociale bazat pe aceleaşi norme de drept;

principiiul egalităţii, care asigură tuturor participanţilor la sistemul public de asigurări sociale – contribuabili şi beneficiari – un tratament nediscriminatoriu în ceea ce priveşte drepturile şi obligaţiile prevăzute de legislaţie;

principiul solidarităţii sociale inter şi intrageneraţii, conform căruia participanţii la sistemul public de asigurări sociale îşi asumă conştient şi reciproc obligaţii şi beneficiază de dreptul pentru prevenirea, limitarea sau înlăturarea riscurilor sociale prevăzute de legislaţie;

principiul obligativităţii, potrivit căruia persoanele fizice şi juridice au, conform legii, obligaţia de a participa la sistemul public de asigurări sociale; drepturile de asigurări sociale se exercită corelativ îndeplinirii obligaţiilor;

principiul contributivităţii, conform căruia fondurile de asigurări sociale se constituie pe baza contribuţiilor datorate de persoanele fizice şi juridice participante la sistemul public de asigurări sociale; drepturile de asigurări sociale se cuvin în temeiul contribuţiilor de asigurări sociale plătite;

principiul repartiţiei, potrivit căruia fondurile de asigurări sociale realizate se redistribuie pentru plata obligaţiilor ce revin sistemului public de asigurări sociale, conform legii;

principiul autonomiei, potrivit căruia sistemul public de asigurări sociale se administrează de sine stătător, în baza legii36.

Potrivit art. 10 din Legea privind sistemul public de asigurări sociale: „bugetul asigurărilor sociale de stat face parte din bugetul public naţional şi este independent de bugetul de stat”. Deci, acest buget se întocmeşte distinct de bugetul de stat şi este aprobat printr-o lege separată, parcurgînd aceeaşi procedură ca şi bugetul de stat.

În acest sens, organizarea bugetară a asigurărilor sociale se caracterizează prin următoarele:

generalitatea acestor asigurări, cuprinzînd întregul personal şi prestatorii de servicii activi, pe toţi pensionarii, ca şi membrii familiilor tuturor acestora;

imprescriptibilitatea dreptului la pensie şi indemnizaţie de asigurări sociale şi garantarea ca drept personal ce nu poate fi cedat, avînd în vedere scopul acestor asigurări de a crea condiţii decente de viaţă şi de a menţine capacitatea de muncă a persoanelor fizice aflate în activitate.

36 Conform art.3 din Legea privind sistemul public de asigurări sociale nr. 489-XIV din 08.07.1999.

Însemnătatea şi rolul actual în Republica Moldova a asigurărilor sociale de stat este conceput din cheltuielile bugetare cu destinaţia acestor asigurări, din condiţiile constituirii fondurilor băneşti necesare acestor asigurări, ca şi din procedura elaborării, adoptării, promulgării şi execuţiei bugetului asigurărilor sociale de stat.Pornind de la dispoziţiile art. 39 şi 41 din Legea privind sistemul public de asigurări

sociale nr. 489-XIV din 08.07.1999, cheltuielile bugetare pentru asigurările sociale de stat sînt reglementate, avînd următoarea destinaţie:

pensiile pentru munca desfăşurată pînă la depăşirea limite legale de vîrstă; pensiile ce se acordă pentru pierderea capacităţii de muncă din cauză de

accident de muncă şi boală profesională, denumită şi pensie de invaliditate; pensiile de urmaş ce se acordă copiilor pînă la o anumită vîrstă ai

asiguraţilor decedaţi şi soţiilor acestora în raport de vîrstă şi de durata căsătoriei cu susţinătorul decedat;

indemnizaţii pentru incapacitatea temporară de muncă cauzată de boli obişnuite sau de accidente în afara muncii, de boli profesionale şi de accidente de muncă. Această formă de protecţie socială a asiguratului, concretizată printr-o o sumă de bani ce se acordă prin sistemul public de asigurări sociale pentru o anumită perioadă de incapacitate temporară de muncă.

prestaţii pentru prevenirea îmbolnăvirilor, refacerea şi întărirea sănătăţii ce se acordă în cuantumul necesar acoperirii diferenţei de salariu celor care în scopul refacerii sănătăţii li se reduce programul de lucru sau sînt trecuţi temporar în locuri de muncă mai uşoare, ce se acordă pentru trimiterea la tratament balneo-climateric, pentru carantină în cazuri de boli contagioase şi alte trebuinţe asemănătoare. Prestaţii pentru prevenirea îmbolnăvirilor şi recuperarea capacităţii de muncă este o formă de protecţie socială ce se acordă prin sistemul public de asigurări sociale persoanelor asigurate ca sprijin bănesc sau de altă natură în caz de reducere a timpului de muncă sau de trecere temporară la o altă muncă din motive de sănătate, în caz de carantină, de procurare a articolelor ortopedice, de necesitate a trimiterii la odihnă, tratament balnear şi în alte cazuri prevăzute de lege;

indemnizaţii de maternitate şi indemnizaţii pentru creşterea copilului sau îngrijirea copilului bolnav. Indemnizaţie de maternitate este o formă de protecţie socială ce constă dintr-o sumă de bani acordată prin sistemul public de asigurări sociale femeilor asigurate, precum şi celor care au încetat plata contribuţiei de asugurări sociale în condiţiile prevăzute de legislaţia în această sferă, în caz de naştere a copilului. Indemnizaţia pentru cerşterea copilului sau îngrijirea copilului bolnav este o modalitate de sprijin bănesc ce se stabileşte şi se acordă prin sistemul public de asigurări sociale persoanei asigurate pentru creşterea copilului sau îngrijirea copilului bolnav;

ajutor de şomaj este o formă de protecţie socială a persoanei asigurate apte pentru muncă şi neîncadrate, ce constă dintr-o sumă de bani stabilită şi acordată lunar;

ajutor bănesc în caz de deces a salariatului şi a membrilor familiei acestuia. Acest ajutor constă dintr-o sumă de bani ce se acordă prin sistemul public de asigurări sociale în cazul încetării din viaţă a asiguratului sau a pensionarului.

În sistemul public, sînt asigurate obligatoriu prin efectul legii:1) persoana care desfăşoară activitate pe bază de contract individual de

muncă;2) persoana care desfăşoară activitate în funcţie electivă sau este numită

la nivelul autorităţii executive, legislative sau judecătoreşti, pe durata mandatului, ale cărei drepturi şi obligaţii sunt asimilate persoanei care desfăşoară activitate pe bază de contract individual de muncă37;

3) persoana care realizează un venit anual echivalent cu cel puţin 4 salarii medii lunare pe economie şi se regăseşte în una din situaţiile următoare:

a) este asociat unic, comanditar, acţionar sau manager în societate comercială cu care nu s-a încheiat contract individual de muncă;

b) este manger în baza contactului de management;c) este membru al unei asociaţii familiare;d) este autorizată să desfăşoare activitate independentă;e) este angajată în o instituţie internaţională dacă nu este

asiguratul acesteia;f) este membru de cooperativă meşteşugărească;g) desfăşoară activitate în o unitate de cult recunoscută şi nu are

încheiat contract individual de muncă;h) a atins vîrsta de 16 ani şi nu întîmpină restricţii în asigurarea

obligatorie conform legislaţiei în vigoare;2) persoana care realizează un venit anual echivalent cu cel puţin 3

salarii medii lunare pe economie şi se regăseşte în una din situaţiile următoare:

a) are proprietate şi/sau este arendaş de terenuri agricole şi forestiere;

b) desfăşoară activitate agricolă în cadrul gospodăriei ţărăneşti sau activitate privată în domeniul forestier;

c) este membru al unei societăţi agricole sau al altor forme de asociere din agricultură;

3) persoana care realizează prin cumul un venit anual echivalent cu cel puţin 4 salarii medii lunare pe economie şi se regăseşte în două sau mai multe situaţii menţionate mai sus38.

37 Angajatorii menşionaţi la punctele 1 şi 2 sunt obligate să depună (lunar şau în alte termene, stabilite de legislaţie) declaraţie privind evidenţa nominală a asiguraţilor. Declaraţiile se depun la structurile teritoriale ale Casei Naţionale în a căror rază se află sediul angajatorului sau domiciliul asiguratului.38 Persoanele prevăzute la punctele 3-5 care au împlinit vîrsta de 16 ani sînt obligate să depună individual declaraţie de asigurare în termen de 30 de zile de la încadrarea în situaţiile

A doua categorie de asiguraţi o constituie persoanele asigurate pe bază de contract individual. În acest compartiment sînt încadrate categoriile de persoane care nu sînt asigurate obligatoriu prin efectul legii. Dacă vorbim ipotetic de această categorie de asiguraţi putem exemplifica cazul asigurării persoanelor care îşi desfăşoară activitatea profesională sau de muncă (legalizat sau pe piaţa tenebră) peste hotarele Republicii Moldova. În acest context, legislaţia noastră a prevăzut ca persoanele care muncesc peste hotarele republicii să contribuie anual cu o sumă de bani – care poate fi modificată anual prin Legea bugetului asigurărilor sociale de stat – pentru a fi asiguraţi pe bază de contract individual, avînd posibilitatea de a beneficia de serviciile asigurărilor sociale de stat. În acest caz aceste categorii de persoane vor beneficia de toate servicii care sînt acordate asiguraţilor obligatoriu prin efectul legi39 .

Evidenţa drepturilor şi obligaţiilor de asigurări sociale în sistemul public se realizează pe baza codului personal de asigurări sociale. Fiecărui asigurat în sistemul public i se atribuie un singur cod personal de asigurări sociale40.

menţionate. Se exceptează de la obligativitatea depunerii declaraţiei de asigurare persoanele prevăzute la punctele 3-5 dacă se regăsesc simultan şi în una din situaţiile menţionate la punctele 1 sau 2. 39 Recenta iniţiativă a leguitorului este binevenită, dar considerăm că nu va avea efectul scontat. În primul rînd, apare situaţia celor legalizaţi în ţările unde muncesc. Desigur în situaţia celor legalizaţi în străinătate, ei contribuie la fondul asigurărilor sociale în statul unde muncesc, în prezent. În acestă situaţie cetăţenii Republicii Moldova vor încerca să beneficieze de serviciile asigurate din statul unde munces şi să devină pensionari ai statului respectiv. (trebuie de menţionat, că în statele occidentale pensiile pentru limita de vîrstă sunt mai mari). În acest sens, art.9 din Legea privind sistemul public de asigurări sociale nr. 489-XIV din 08.07.1999 (M.O. nr.1-4/2 din 06.01.2000) prevede, că „dacă persoana a plătit contribuţii de asigurări sociale în sistemul public din Republica Moldova, precum şi din altă ţară, poate fi unificat şi plătită o pensie unică stabilită doar în baza acordurilor şi convenţiilor intrnaţionale la care Republica Moldova este parte. Drepturile de asigurări sociale cuvenite pot fi transferate în altă ţară, în o altă monedă asupra căreia s-a convenit, în ţara în care asiguratul îşi stabileşte domiciliul sau reşedinţa”.

În al doilea rînd, cetăţenilor noştri care muncesc în străinătate le este mai convenabil să contracteze depozite bancare cu plata lunară a dobînzii, care este cu mult mai avantajoasă decît pensia insufucientă pentru limita de vîrstă, plătită de casa naţională a republicii noastre. Aşa se explică şi inexistenţa fondurilor calificate şi necalificate de pensii pe piaţa Republicii Moldova, deoarece sistemul bancar universal al republicii noastre a propus servicii bancare mai avantajoase, în care clientul rămîne cu suma de bani şi lunar, toată viaţa, poate trăi pe această dobîndă bancară. 40 Trebuie de menţionat, că codul personal atribuit de Ministerul tehnologiilor informaţionale şi codul personal atribuit de Casa Naţională de Asigurări Sociale sînt diferite, fiind dublată evidenţa. În acest sens, noi am propus în anul 1999 de a forma o evidenţă personală unică, atribuindu-i persoanei un singur cod personal cu o evidenţă unică. La vremea aceea am expus experieţa statelor dezvoltate, care unifică acest evidenţă printr-un sistem unic de evidenţă. La moment nu exista la acea vreme o evidenţă în sistemul public de asigurări sociale, deaceea era mai convenabil de unificat sistemul de evidenţă prin compatibilitatea codului personal unic atît pentru asigurările sociale, cît şi pentru evidenţa populaţiei şi controlul fiscal (A se vedea Armeanic A., Implicaţiile întroducerii impozitului pe venitul global în Republica Moldova

b) Bugetele unităţilor administrativ-teritoriale (Rolul autonomiei locale sub aspect financiar. Structura bugetelor unităţilor administrativ-teritoriale .)

Necesitatea autoadministrării locale reiese din mai multe considerente şi anume: participarea populaţiei la elaborarea deciziilor în cadrul unei administraţii

locale este o condiţie esenţială pentru democraţie; controlul exercitat de locuitorii comunităţii asupra administrării treburilor

publice este o garanţie a creşterii economice a comunităţii.Autonomia locală este forma modernă de exprimare a distribuirii împuterniciri-

lor între Guvernul central şi executivele locale. Opţiunea generală pentru descentralizarea responsabilităţilor, pentru asigurarea serviciilor publice locale către autorităţile locale şi pentru transferul competenţelor decizionale privind realizarea resurselor necesare în acest scop are la bază serioase raţiuni de eficienţă economică şi de echitate socială41.

Descentralizarea împuternicirilor presupune repartizarea funcţiilor şi a prerogativelor deţinute de Guvernul central între diferite ramuri ale administraţiei publice42. Ea se bazează pe următoarele principii:

• administrarea locală autonomă;• finanţe publice locale stabile;• un mecanism clar şi echitabil al transferurilor;• competenţe şi atribuţii;• asigurarea şi certitudinea referitor la mărimea bugetului şi a capacităţii

financiare43.Aceste principii necesită existenţa unui cadru legislativ, pe care Republica

Moldova în prezent şi-1 creează. Astfel, Constituţia Republicii Moldova, adoptată în 1994, a stabilit autonomia administrativă locală ca pe un principiu de bază al

prevăzut de Codul Fiscal, Revista „Avocatul Poporului” nr.3-6/1999, pp.47-49). 41 Practica a dovedit că autorităţile locale sînt capabile să administreze resursele mai eficient decît administraţia centrală, pentru că sînt mai aproape de comunităţi, de cetăţeni şi, în consecinţă, sînt mai bine plasate pentru a identifica în mod adecvat priorităţile, nivelul obiectivelor şi criteriile de performanţă în producerea şi prestarea serviciilor către populaţie. Importanţa rolului administraţiilor locale în economiile moderne este ilustrată de ponderea bugetelor locale în Produsul Intern Brut. În ţările din Europa Occidentală, de exemplu, bugetele locale reprezintă 10-30% din PIB. ( A se vedea mai detaliat Armeanic A., Fiscalitatea în statele contrmporane, ed.” CE USM”, Chişinău 2003).42 Este semnificativ faptul că în anii '30 ai secolului al XX-lea majoritatea ţărilor lumii erau adepte ale unei forme centralizate de guvernare, însă începînd cu perioada postbelică şi pînă în prezent

predomină tendinţa de descentralizare. Această tendinţă poate fi explicată prin schimbarea structurii economice a ţărilor, pe de o parte, şi prin schimbarea preferinţelor politice ale

cetăţenilor ca rezultat al experienţelor din trecut şi al noilor condiţii, pe de altă parte ( A se vesea Studii şi analize financiar-bugetare. Parlamentul Republicii Moldova. Centrul pentru analiză bugetară şi financiară, Chişinău, 2000, pag.205).43 A se vesea Studii şi analize financiar-bugetare. Parlamentul Republicii Moldova. Centrul pentru analiză bugetară şi financiară, Chişinău, 2000, pag. 11.

guvernării44. Sfârşitul anilor '90 ai secolului al XX-lea au înregistrat un progres pentru reforma administrativă locală, la 24 mai 1996 este adoptată Legea privind sistemul bugetar şi procesul bugetar (nr. 847-XIII), iar la 6 noiembrie 1998 Parlamentul Republicii Moldova adoptă Legea privind administraţia publică locală (nr. 186-XIV), care mai apoi a fost modificată prin Legea pentru modificarea şi completarea Legii nr. 186-XIV din 6 noiembrie 1998 privind administraţia publică locală (nr. 781-XV, din 28 decembrie 2001); în 1999, la 9 iulie, este adoptată Legea privind finanţele publice locale (nr. 491-XIV), apoi la 16 iulie 1999, Parlamentul Republicii Moldova adoptă Legea cu privire la proprietatea publică a unităţilor administrativ-teritoriale (nr. 523-XIV), iar la 16 octombrie 2003 a fost adoptată o nouă Lege privind finanţele publice locale (nr.397-XV).

În ansamblul lor, aceste legi determină funcţiile şi împuternicirile autorităţilor centrale şi locale şi în domeniul finanţelor publice, în temeiul acestor legi, putem vorbi despre o descentralizare reală. Republica Moldova, ca şi celelalte ţări din Europa de Est şi cea Centrală, vine dintr-un regim totalitar, spre un sistem democratic de guvernare, de la centralizare la descentralizare,

Temelia oricărui sistem politic democratic este democraţia locală. Condiţia necesară şi obligatorie a democraţiei este autoadministrarea (la nivelul satelor/ comunelor/ oraşelor/ municipiilor).

Fundamentul autonomiei locale este autonomia financiară45. Descentralizarea financiară înseamnă delimitarea împuternicirilor între Guvernul central şi autorităţile locale, punerea la dispoziţia autorităţilor locale a veniturilor necesare pentru exercitarea funcţiilor ce le revin, stabilitatea financiară a fiecărui teritoriu.

Fiecare unitate administrativ-teritorială are dreptul, în cadrul politicilor economice naţionale, la deţinerea autonomă şi liberă a unor resurse proprii suficiente, de care pot dispune în mod liber în exercitarea atribuţiilor lor (articolul 9. "Resursele financiare ale autorităţilor administraţiei publice locale". Carta Europeană - "Exerciţiul autonom al puterii locale").

Elementele autonomiei financiare46 sunt: Resursele financiare ale autorităţilor administraţiei publice locale trebuie să fie

proporţionale cu competenţele prevăzute de constituţie sau de lege; Cel puţin o parte din resursele financiare ale autorităţilor administraţiei

publice locale trebuie să provină din taxele şi impozitele locale, al căror nivel acestea au competenţa să-1 stabilească în limitele legale;

Sistemele de prelevare pe care se bazează resursele de care dispun autorităţile administraţiei publice locale trebuie să fie de natură suficient de diversificată

44 Art. 109 al Constituţiei Republicii Moldova adoptată la 29 iulie 1994// Monitorul Oficial al Republicii Moldova nr.1 din 12.08.1994.45 Manole T., Finanţele publice locale: rolul lor în consolidarea autonomiei financiare la nivelul unităţilor administrativ-teritoriale. Chişinău, 2003, pag. 56.46 Se formulează după Carta Europeană a Autonomiei Locale, art. 9 "Resursele financiare ale auto-rităţilor administraţiei publice locale". Carta Europeană a fost întocmită la Strasbourg la 15 octombrie 1985, în limbile franceză şi engleză, ambele texte egal autentice. Acest document a intrat în vigoare la l septembrie 1988, iar pe teritoriul Republicii Moldova -- la l februarie 1998.

şi evolutivă pentru a le permite să urmeze practic, pe cît posibil, evoluţia reală a costurilor exercitării competenţelor acestora;

Unităţile administrativ-teritoriale cu o situaţie mai grea financiară necesită instituirea de proceduri de egalizare (nivelare) financiară sau de măsuri echivalente, destinate să corecteze efectele repartiţiei inegale a resurselor potenţiale de finanţare, precum şi a sarcinilor fiscale care le suportă. Asemenea proceduri sau măsuri nu trebuie să restrîngă libertatea de opţiune a autorităţilor administraţiei publice locale în sfera lor de competenţă;

Autorităţile administraţiei publice locale trebuie să fie consultate, de o manieră adecvată, asupra modalităţilor de repartizare a resurselor redistribuite care le revin;

Subvenţiile alocate unităţilor administrativ-teritoriale trebuie, pe cît posibil, să nu fie destinate finanţării unor proiecte specifice. Alocarea de subvenţii nu trebuie să aducă atingere libertăţii fundamentale a politicilor autorităţilor administraţiei publice locale în domeniul lor de competenţă;

În scopul finanţării cheltuielilor de investiţii, autorităţile administraţiei publice locale trebuie să aibă acces, în conformitate cu legea, la piaţa naţională a capitalului;

Autorităţile unităţilor administrativ-teritoriale, care îşi exercită funcţiile lor în limita resurselor financiare de care dispun, urmează să-şi stipuleze măsurile prioritare care urmează a fi finanţate de la bugetele unităţilor administrativ-teritoriale;

Concomitent, Guvernul central va putea delega unele din funcţiile sau atribuţiile sale pentru a fi exercitate de către autorităţile locale care, urmează a fi recompensate pentru aceste activităţi prestate cu resurse financiare de la bugetul guvernului central;

În acelaşi timp, resursele financiare acumulate de către autorităţile locale nu sînt accesibile pentru Guvernul central şi insuficienţa de resurse financiare pentru propriile necesităţi nu se compensează de la bugetul de stat;

Autorităţile administraţiei publice ale unităţilor administrativ-teritoriale pot crea fonduri de rezerve şi pot aproba regulamente privind utilizarea acestor fonduri. Fondurile de rezervă sînt destinate în special finanţării unor acţiuni sau măsuri iniţial prevăzute la aprobarea bugetelor respective;

La baza bugetelor unităţilor administrativ-teritoriale este pus principiul echilibrului bugetar (balanţa bugetară). Conform acestui principiu, autorităţile publice au dreptul de a aproba şi efectua cheltuieli numai în limita resurselor financiare disponibile. Acolo şi atunci, unde şi cînd, autorităţile publice locale nu-şi vor asigura colectarea impozitelor preconizate, vor fi obligate, în acest caz, să-şi reducă devizul de cheltuieli;

Unităţile administrativ-teritoriale sînt obligate să menţină disciplina financiară în teritoriu47.

47 Carta Europeană a Autonomiei Locale, Strasborg, 15 octombrie 1985 (în vigoare pentru Republica Moldova de la 1 februarie 1998). Culegere de Tratate Internaţionale, Ediţie oficială, 1998, Vol. V, pag. 14.

Structura bugetelor unităţilor-administrativ teritoriale poate fi privită sub două aspecte:

după structura ierarhică a acestora (pe nivele); după structura internă a fiecărui buget.

În acest context, dacă să ne referim la primul aspect, art. 1 al Legii privind finanţele publice locale prevede că bugetele unităţilor administrativ-teritoriale sînt bugetele satelor (comunelor), oraşelor (municipiilor), raioanelor, unităţii teritoriale autonome cu statut juridic special şi bugetul municipiului Chişinău.

La fel, în continuare, legea prevede că bugetele unităţilor administrativ-teritoriale sînt de două niveluri:

A) de nivelul întîi – acestea sînt bugetele locale, care reprezintă bugetele satelor (comunelor), oraşelor (municipiilor), cu excepţia municipiului Chişinău;

B) bugetele de nivelul al doilea – care reprezintă bugetele raionale, bugetul central al unităţii teritoriale autonome cu statut juridic special şi bugetul municipal Chişinău48.

Dacă să analizăm structura bugetelor unităţilor administrativ-teritoriale de nivelul întîi, putem afirma, că acesta reprezintă veniturile şi cheltuielile acestora, conţinutul cărora va fi analizat aparte.

Însă, bugetele unităţilor administrativ-teritoriale de nivelul al doilea, au structură mai specifică, fiind constituite din:

a) bugetul raional, care reprezintă totalitatea veniturilor şi cheltuielilor necesare exercitării funcţiilor ce sînt în competenţa raionului conform legislaţiei şi a funcţiilor suplimentare delegate de Guvern;

b) bugetele locale - bugetele satelor (comunelor), oraşelor (municipiilor) din componenţa raionului.

Bugetul unităţii teritoriale autonome cu statut juridic special, constituit din:a) bugetul central al unităţii teritoriale autonome cu statut juridic special, care

reprezintă totalitatea veniturilor şi cheltuielilor necesare exercitării funcţiilor ce sînt în competenţa unităţii teritoriale autonome cu statut juridic special conform legislaţiei şi a funcţiilor suplimentare delegate de Guvern;

b) bugetele locale - bugetele satelor (comunelor), oraşelor (municipiilor) din componenţa unităţii autonome cu statut juridic special.

Bugetul municipiului Bălţi, constituit din:a) bugetul municipal, care reprezintă totalitatea veniturilor şi cheltuielilor

necesare exercitării funcţiilor ce sînt în competenţa municipiului conform legislaţiei şi a funcţiilor suplimentare delegate de Guvern;

b) bugetele locale - bugetele satelor (comunelor) din componenţa municipiului Bălţi.

Bugetul municipiului Chişinău, constituit din:a) bugetul municipal, care reprezintă totalitatea veniturilor şi cheltuielilor

necesare exercitării funcţiilor ce sînt în competenţa municipiului conform legislaţiei şi a funcţiilor suplimentare delegate de Guvern;

48 Art.1, alin. 2-3 al Legii privind administraţia publică locală, nr. 123-XV din 16.10.2003 (M. O.din 19.12.2003).

b) bugetele locale - bugetele satelor (comunelor) si ale oraşelor din componenţa municipiului Chişinău.

Tema 3. Veniturile şi cheltuielile bugetului de stat1. Consideraţii generale privind resursele financiare ale statuluiSub aspect juridic, veniturile bugetare reprezintă obligaţii băneşti stabilite

unilateral, prin acte normative, în sarcina tuturor persoanelor juridice şi fizice care realizează venituri sau deţin bunuri impozabile sau taxabile.În această ordine de idei, statuările constituţionale precizează în mod imperativ, că „nici un venit bugetar nu poate fi prevăzut şi încasat, dacă n-a fost reglementat prin lege. Este interzisă perceperea sub orice titlu şi sub orice denumire de contribuţii directe sau indirecte, în afara celor stabilite prin lege”49.

2. Veniturile bugetareDin reglementarea veniturilor bugetare rezultă existenţa unor elemente

comune care se regăsesc în cazul oricărui venit bugetar, fără de care ar fi imposibilă determinarea, urmărirea şi realizarea lor. Elementele şi trăsăturile în cauză trebuie să fie precizate cu claritate în actele normative prin care sînt instituite veniturile bugetare. Elementele veniturilor bugetare, fără de care acestea nu pot fi considerate ca atare, sunt următoarele:

1)Denumirea venitului bugetar stabileşte natura economico-financiară şi juridică a venitului respectiv: impozit, taxă, încasări, contribuţie etc.

2)Debitorul, plătitorul (suportatorul), subiectul impunerii sau contribuabilul este acea persoană fizică sau juridică care datorează, potrivit legii, un impozit, o taxă, ori este obligat la efectuarea unei anumite prelevări la bugetul statului.

Calitatea de plătitor de impozite presupune întrunirea anumitor condiţii, între care realizarea de venituri sau posesia, ori vînzarea unor bunuri.

În ceea ce priveşte plata propriu-zisă a sumelor către buget, se face distincţie între subiectul impunerii şi plătitorul, suportatorul (destinatarul) acestuia. De regulă, subiectul impunerii este şi suportatorul. Practic, sînt însă cazuri în care suportatorul impozitului este o altă persoană (terţ) decît subiectul impozabil, deoarece se folosesc diferite metode pentru a transpune impozitele plătite în sarcina altor persoane. Spre exemplu: în cazul impozitelor indirecte, subiectului impozabil îi revine o îndatorire formală de a plăti impozitul care, fiind inclus în preţul de vînzare sau circulaţie a unui bun, este suportat de o altă persoană, şi anume, de cea care cumpără produse sau bunuri a căror vînzare sau circulaţie este supusă impozitării sau taxării.

Legătura dintre subiectul impozabil şi stat se fundamentează pe principiul domiciliului permanent (reşedinţei) în raport de care se deosebesc două categorii de subiecţi ai impunerii, şi anume: rezidenţi şi nerezidenţi.

Regulile delimitării rezidenţilor de nerezidenţi sînt aplicare faţă de persoanele fizice şi juridice50.

49 A se vedea art. 132 din Constituţia Republicii Moldova.50 A se vedea Codul Fiscal al R.M. art.5 alin.(5) şi (6).

De asemenea, în conformitate cu politica economică şi fiscală a statului, în afara delimitării persoanelor fizice în rezidenţi şi nerezidenţi după criteriul domiciliului permanent, se folosesc şi alte criterii de diferenţiere. Astfel, de pe poziţia contribuabilului o importanţă considerabilă o are clasificarea persoanelor juridice după organizare şi gestionare, după numărul salariaţilor, după tipul activităţii ş.a51.

3)Obiectul impozabil reprezintă veniturile sau bunurile impozabile ori taxabile specificate prin dispoziţiile legilor în vigoare. Venitul impozabil se poate constitui sub diferite forme: veniturile persoanelor fizice, veniturile societăţilor pe acţiuni, veniturile societăţilor cu răspundere limitată, veniturile agenţilor micului business, veniturile întreprinderilor agricole, gospodăriilor ţărăneşti (de fermier) etc. Bunurile impozabile sau taxabile se pot constitui în: clădiri, terenuri, mijloace de transport etc.

4). Baza impozabilă este noţiunea utilizată pentru a desemna suma venitului, valoarea bunurilor, volumul mărfurilor, valoarea serviciilor prestate asupra cărora se aplică cotele impozitelor, taxelor, accizelor etc. pentru a se determina volumul obligaţiilor băneşti ale subiecţilor impunerii. În realitate, baza impozabilă este o sumă rezultată după efectuarea tuturor deducerilor legale şi înlesnirilor prevăzute. Spre exemplu, baza impozabilă pentru jocurile de noroc o constituie costul licenţei pentru activitate în domeniul dat.

5) Cota de impunere este suma sau procentul care se aplică asupra bazei impozabile şi cu ajutorul căruia se calculează cuantumul bănesc al fiecărui venit bugetar. Cotele de impunere sînt diferenţiate în funcţie de natura venitului sau bunului impozabil şi categoriile de plătitori.

Sunt utilizate două categorii de cote de impunere: cote fixe şi cote procentuale.

- Cotele fixe sînt stabilite în sumă egală (fixă), neschimbată pe anumită mărime a venitului impozabil, a averii ori situaţiei plătitorului.

- Cotele procentuale reprezintă un anumit procent din venitul sau valoarea bunului impozabil.

6)Unitatea de impunere este unitatea de măsură în care se evaluează obiectul impozabil ca, spre exemplu: în cazul venitului – leul, în cazul bunurilor imobiliare – metrul pătrat, în cazul automobilelor – centimetrul cub etc.

7)Perceperea sau încasarea venitului constituie realizarea efectivă a acestuia şi are loc prin mai multe metode:

prin metoda plăţii directe, de regulă, agenţi economici, în conformitate cu prevederile legii, au obligaţia să determine baza impozabilă şi să achite singuri, la timp şi integral, impozitul datorat statului;

51 A se vedea Armeanic A., Volcinschi V., Drept fiscal, Ed. „ASEM”, Chişinău 2001, p. 127-128; Armeanic A., Volcinschi V., Rotaru A., Palade Iu., Gujuman T., Tetelea E., Drept fiscal, Ed. „MUSEUM”, Chişinău 2001, p. 92.

metoda reţinerii şi vărsării constă în aceea că atunci cînd un agent economic plăteşte drepturile băneşti unei persoane (salarii, dobînzi, royalty etc.) are obligaţia să calculeze, să reţină şi să verse în termenele stabilite de lege la bugetul statului sumele datorate de aceştia;

metoda aplicării de timbre fiscale se foloseşte în cazul aplicării acestora pe produsele accizate.

8)Termenul de plată arată data la care sau pînă la care un anumit venit trebuia vărsat la bugetul statului. Termenele de plată ale impozitelor, taxelor şi ale altor venituri bugetare sînt prevăzute de actele normative în vigoare, ce reglementează aceste venituri.

Termenul este fixat fie sub forma unui interval de timp – an, trimestru, lună – în cadrul căruia sumele datorate trebuie vărsate la buget (în această situaţie scadenţa este ultima zi a perioadei respective), fie ca o zi fixă a plăţii, cînd atît scadenţa, cît şi termenul de plată coincid.

9)Înlesnirile şi facilităţile acordate contribuabililor.Înlesnirile acordate la plata impozitelor şi taxelor fac parte din măsurile şi

politica economică, financiară şi socială adoptate în Republica Moldova. De regulă, înlesnirile prevăzute de legislaţia în vigoare cuprind: scutiri, deduceri, amînări, eşalonări la plata impozitelor şi taxelor.

Aceste înlesniri au ca scop stimularea valorificării anumitor resurse materiale, a producţiei unor mărfuri, sporirea rentabilităţii sau sprijinirea familiei, favorizării persoanelor în vîrstă sau cu capacitate redusă de muncă etc.

3. Impozite şi taxe. Impozitele directe şi impozitele indirecte.În practica fiscală se întîlneşte o mare varietate de venituri bugetare

deosebite ca formă şi conţinut. Clasificarea veniturilor bugetare se realizează după o multitudine de criterii,

cum sînt52: - forma de percepere: în natură sau în bani;

- obiectul impunerii: avere, venitul sau cheltuielile;- scopul urmărit împarte impozitele în: financiare şi de ordine;- frecvenţa încasării vizează: impozitele permanente şi incidentale;- locul administrării impozitelor este dat la nivelul local, federal sau al

statelor membre;- trăsăturile de fond şi formă grupează impozitele în directe şi indirecte.

Impozitele directe se aşează şi se percep direct de la subiecţi impozabili vizînd existenţa venitului sau averii. La rîndul lor, acestea se subîmpart în:

1. impozite reale – stabilite în legătură cu obiectele materiale: pămîntul, clădirile, fabricile, magazinele etc.;

2. impozite pe venituri şi din circulaţia averii – care au legătură cu situaţia personală a contribuabilului, aşezîndu-se asupra venitului realizat de persoanele fizice şi juridice sau din circulaţia averii.

52 A se vedea A. Armeanic, V. Volcinschi, A. Rotaru, T. Gujuman, E. Tetelec, In. Palade , Drept fiscal, Ed. „Museum”, Chişinău, 2001, p.27-29.

Prin modul de aşezare a impozitelor directe se urmăreşte repartizarea echilibrată a sarcinilor fiscale asupra contribuabililor.

În cadrul impozitelor directe se disting: impozitul pe venitul persoanelor fizice, impozitul pe venitul persoanelor juridice şi impozitul pe avere.

Impozitul pe venitul persoanelor fizice53 vizează persoanele fizice avînd domiciliul sau reşedinţa într-un anumit stat, precum şi pe cele nerezidente, care realizează venituri a căror sursă se află pe teritoriul statului respectiv.

În practică se utilizează diferite sisteme de impunere a veniturilor:- impunerea separată, în care caz veniturile provenind din surse diferite se

impozitează separat, cu modul de aşezare şi cote corespunzătoare provenienţei lor;

- impunerea globală care constă în cumularea veniturilor realizate din surse diferite de o persoană şi aplicarea unui singur impozit;

- impunerea mixtă este o îmbinare de impunere separată şi globală – dar, în prezent, tendinţa pe plan mondial este de adaptare a sistemului de impunere pe venitul global care elimină diferenţierea sarcinii fiscale în funcţie de natura venitului realizat.

Impozitul pe veniturile persoanelor fizice se stabileşte, de regulă, anual, pe baza unei declaraţii de impunere a contribuabilului sau a informaţiilor de care dispun organele fiscale. Perceperea impozitului aferent veniturilor din salarii, premii, ajutoare materiale, dobînzi şi royalty etc., se realizează, în mod frecvent prin stopaj la sursă.

Impozitul pe veniturile societăţilor54 se stabileşte, de regulă, pe baza declaraţiei întocmite de acestea, prin calcularea unei cote proporţionale. Din veniturile brute determinate se deduc cheltuielile de producţie: dobînzile plătite, prelevările la fondul de rezervă şi alte fonduri speciale, pierderile din activitatea anului curent şi eventual din anii precedenţi, diverse prelevări în scopuri social-culturale.

Impozitul pe avere55. Instituirea impozitului pe avere se află în strînsă legătură cu dreptul de proprietate a diferitelor persoane asupra unor bunuri mobile sau imobile. În practica fiscală se utilizează în diferite forme: impozite asupra averii propriu-zise, impozite pe circulaţia averii şi impozite pe sporul de avere.

În prima categorie pot fi întîlnite atît impozite stabilite asupra averii, dar plătite din venitul obţinut de pe urma averii respective (impozitul pe proprietate56, impozitul din chirii etc), cît şi impozite pe substanţa averii, care se plătesc din însăşi substanţa ei (impozitul funciar şi impozitul pe clădiri).

Impozitul pe circulaţia averii este instituit în legătură cu trecerea dreptului de proprietate asupra unor bunuri mobile sau imobile de la o persoană la alta, cum

53 A se vedea A. Armeanic, Sistemele contemporane de impunere a veniturilor persoanelor fizice, Revista Naţională de Drept, Nr. 7/2002, p. 10-13.54 A se vedea A. Armeanic, Specificul impunerii veniturilor persoanelor juridice în statele contemporane, Revista Naţională de Drept, nr. 8/2002, p. 23-25.55 A se vedea A. Armeanic, Caracterizarea generală a impozitului pe avere în statele

contemporane, Revista Naţională de Drept, nr. 9/2002, p. 14-16.56 A se vedea A.Armeanic, Op. cit. (ed.2003), p. 50.

este cazul impozitului pe succesiuni, pe donaţii, pe actele de vînzare-cumpărare a unor bunuri imobile, impozitul pe circulaţia capitalurilor (donaţiile, transmiterea proprietăţii ca urmare a decesului, vînzarea de bunuri etc.).

Impozitul pe sporul de avere vizează sporul de valoare pe care unele bunuri îl înregistrează într-o anumită perioadă de timp, cum sînt: impozitul pe plusul de valoare imobiliară, impozitul pe sporul de avere realizat în perioade de război etc.

Impozitele indirecte îşi definesc şi delimitează plătitorii în calitate de consumatori ai bunurilor sau serviciilor, fiind suportate de aceştia, indiferent de venituri, avere, profesie sau situaţia personală. Aceste impozite afectează puterea de cumpărare a consumatorului, fiind prevăzute în cote procentuale asupra valorii mărfurilor vîndute sau serviciilor prestate. În perioadele de avînt economic, impozitele indirecte au un randament fiscal ridicat, iar în perioadele de criză şi depresiune, încasările la buget pe această cale înregistrează aceeaşi tendinţă.

Impozitele indirecte cuprind: taxele de consumaţie, taxele vamale, monopoluri fiscale, precum şi diferite alte taxe.

Din categoria taxele de consumaţie fac parte accizele şi taxa pe valoarea adăugată.

Accizele sînt taxe speciale de consum care se datorează bugetului de stat, pentru producţie sau importul şi pentru desfacerea anumitor categorii de produse57. Mărfurile asupra cărora sînt aşezate diferă de la o ţară la alta, putînd fi întîlnite atît la produse de lux (bijuterii, confecţii din blănuri, mobile), aparatură tehnică avansată (aparate video, televizoare cu telecomandă), produse al căror consum nu este încurajat (ţigări, băuturi alcoolice, cafea etc.) dar şi la produsele de larg consum (zahăr, sare, ulei, bere, textile, încălţăminte etc.).

Taxa pe valoare adăugată reprezintă o formă de colectare la buget a unei părţi a valorii mărfurilor livrate, serviciilor prestate care sînt supuse impozitării pe teritoriul Republicii Moldova, precum şi a unei părţi din valoarea mărfurilor, serviciilor impozabile importate în Republica Moldova.

Monopolurile fiscale sînt instituite de stat asupra producţiei şi/sau vînzării unor mărfuri ca: tutun, alcool, sare, cărţi de joc etc.

Monopolurile fiscale pot fi: - depline – cînd sînt instituite asupra producţiei, comerţului cu ridicata şi cu amănuntul;

- parţiale – cînd nu cuprind toate aceste activităţi.Taxe vamale pot fi percepute asupra importului, exportului şi tranzitului de

mărfuri. Taxele vamale de import sînt cele mai răspîndite şi au cel mai mare

randament financiar în împrejurarea contemporană a dezvoltării continue a comerţului internaţional de materii prime, mărfuri de consum, produse tehnologice şi multe alte bunuri.

Taxele vamale de export au fost considerate un timp preferabile întrucît sînt suportate de cumpărătorii străini de mărfuri sau produse. În perioada

57 Minea M.Şt., Chiriac L.T., Costaş C.F., Dreptul finanţelor publice, Ed. „Accent”, Cluj Napoca, 2005, p. 366.

contemporană, statele industrializate le aplică doar la exportul materiilor prime, altor bunuri şi resurse aflate în cantităţi limitate, precum şi la exportul unor produse fabricate în condiţii de monopol tehnologic.

Taxele vamale de tranzit se percep de cele mai multe ori în contextul comerţului internaţional de mărfuri sau produse, pentru trecerea acestor bunuri pe teritoriul unui stat terţ. În etapa actuală se consideră că statele sînt interesate în tranzitul de mărfuri sau produse ce constituie o sursă de venituri în valută încasată pentru transportul bunurilor pe drumurile publice şi căile ferate.

În grupa impozitelor se includ şi taxele pe care persoanele fizice sau juridice le plătesc pentru serviciile de care beneficiază din partea unor instituţii publice. Astfel, se pot enumera: taxele notariale, consulare, de înregistrare etc.

4. Clasificarea cheltuielilor publiceClasificarea cheltuielilor publice şi bugetare sunt unele teoretice, altele

oficiale şi legale.A) Dintre clasificările teoretice ale cheltuielilor publice şi bugetare, cele mai

răspîndite sînt cele formulate în temeiul criteriilor economic şi al destinaţiei specifice.

Criteriul economic de clasificare a cheltuielilor publice şi bugetare este formulat mai ales din punctul de vedere al venitului naţional, care este în concordanţă cu criteriul productivităţii.

Din punctul de vedere al venitului naţional, cheltuielile publice şi bugetare se împart în două grupe:

- cheltuieli ce reprezintă o avansare de venit naţional cum sînt cele pentru construcţia, dezvoltarea şi modernizarea întreprinderilor, altor unităţi economice producătoare de bunuri materiale, cărora li se alătură cheltuielile pentru formarea rezervelor materiale de stat;

- cheltuieli ce reprezintă un consum de venit naţional cum sunt cele pentru funcţionarea organelor de stat legislative, administrative, jurisdicţionale etc., pentru întreţinerea forţelor armate şi a ordinii publice, precum şi pentru învăţămînt, sănătate etc.

Prima dintre aceste categorii de cheltuieli sunt considerate productive, iar cea de a doua grupează cheltuielile considerate neproductive.

Criteriul destinaţiei specifice este aplicat în mod diferit după cum se urmăreşte înfăţişarea principalelor categorii de cheltuieli publice şi bugetare, ori a grupelor de cheltuieli corespunzătoare ramurilor sau domeniilor administraţiei publice, ramurilor activităţii tuturor organelor de stat etc.

Conform criteriului destinaţiei specifice, principalele categorii de cheltuieli din statele contemporane sînt următoarele:

- cheltuieli pentru sănătate publică, învăţămînt şi educaţie, asistenţă publică;

- cheltuieli pentru economia naţională; şi

- cheltuieli cu caracter administrativ pentru organele de stat, ordinea publică şi forţele armate58.

B) Clasificările oficiale şi legale ale cheltuielilor publice şi bugetare sînt cele instituite prin acte normative ale organizaţiilor internaţionale şi ale organelor de conducere statală.

Dintre clasificările oficiale este remarcabilă clasificarea funcţională a cheltuielilor publice reglementată pentru instituţiile specializate ale Organizaţiei Naţiunilor Unite şi pentru informarea şi documentarea acestor instituţii în relaţiile cu statele membre ale organizaţiei mondiale.

Clasificaţia O.N.U. a cheltuielilor publice înfăţişează aceste cheltuieli grupate pe următoarele desinaţii:

- servicii publice generale cuprinzînd organe de administraţie economică şi financiară, instituţii de ordine publică şi securitate, organe de justiţie, procuratură şi notariat, prcum şi alte instituţii publice;

- apărarea şi anume pentru armată, cercetare ştiinţifică şi experienţe cu arme, baze militare pe teritorii străine, precum şi participarea la blocuri militare şi acţiuni armate;

- educaţie vizînd şcoli primare, generale şi liceale, universităţi şi colegii, institute de cercetări ştiinţifice;

- sănătate şi anume pentru spitale, clinici, unităţi profilactice şi antiepidemice, precum şi institute de cercetări ştiinţifice de specialitate;

- acţiuni economice vizînd unităţi economice ale statului, inclusiv de transporturi şi comunicaţii, subvenţionarea unor unităţi economice private, subvenţii ale exportului, participarea la organizaţii economice internaţionale şi cercetare ştiinţifică de interes economic;

- servicii comunale vizînd locuinţe şi întreţinerea lor, precum şi alte servicii comunale.

Prin acest cuprins, clasificarea O.N.U. a cheltuielilor publice se dovedeşte raţională pentru cunoaşterea destinaţiei specifice a cheltuielilor şi în consecinţă a devenit un element de referinţă şi pentru clasificările teoretice şi doctrinale59.

Clasificarea legală a cheltuielilor publice din statele contemporane înfăţişează cheltuielile bugetare şi extrebugetare, aprobate în fiecare stat, de către organele legislative, prin legile bugetare anuale sau de finanţe, pe grupe de cheltuieli constituite tot în funcţie de destinaţia lor, mai mult sau mai puţin apropiat de cuprinsul clasificării O.N.U. a cheltuielilor publice.

În Republica Moldova, Legea privind sistemul bugetar şi procesul bugetar nr. 847–XIII din 24.05.96, prevede următoarele categorii principale de cheltuieli bugetare: - pentru autorităţile publice şi pentru apărarea ţării.

58 Văcărel I., Bercea F., Bistriceanu Gh., Stolojan T., Angelache M., Bodnar M., Moşteanu T., Op. cit., p. 98-100.59 A se vedea Gliga I., Op. cit. (ed. 1998), p. 101-104.

- social-culturale;- cercetare ştiinţifică;- domeniul econimic;- infrastructura publică.

La fiecare dintre aceste destinaţii principale, cheltuielile bugetare sînt împărţite, din punct de vedere al structurii economice, pe alte două grupe: cheltuieli curente (de personal, pentru materiale şi servicii, pentru transferuri etc.) şi cheltuieli de capital (pentru investiţii şi rezerve de stat).

Indiferent de clasificările teoretice, oficiale şi legale, cheltuielile publice şi bugetare din statele contemporane evoluiază în timp înregistrîndu-se creşteri diferite ale cuantumurilor băneşti anuale, avînd determinări şi proporţii diferite de la un an la altul.

Tema 4. Procesul bugetar în Republica Moldova1. Consideraţii generale privind procesul bugetarConform dispoziţiilor legale, activitatea bugetară trece prin mai multe etape, şi anume: elaborarea proiectului bugetului de stat, adoptarea, promulgarea şi executarea bugetului de stat.Elaborare proiectului bugetului de stat este prima etapă a procedurii bugetare, care cuprinde activitatea de determinare a veniturilor şi cheltuielilor bugetului de stat. Adoptarea presupune dezbaterea şi votarea de către Parlament a legii de adoptare a bugetului de stat.Promulgarea sau remiterea legii bugetare anuale adoptate implică analiza efectuată de Preşedintele statului a legii bugetare anuale, expunîndu-şi opinia fie de promulgare a legii de adoptare a bugetului de stat, fie remiterea acesteia Parlamentului60.Execuţia bugetară constă în realizarea veniturilor la termenele şi cuantumul prevăzut (care reprezintă obligaţii minime) şi efectuarea cheltuielilor conform destinaţiei prevăzute (care reprezintă obligaţii maxime ce nu pot fi depăşite). Această etapă este cea mai importantă deoarece presupune înfăptuirea concretă a previziunilor adoptate de Parlament. Încheierea exerciţiului bugetar presupune, în baza datelor furnizate de evidenţa execuţiei bugetare, o dare de seamă completă privind modul de realizare a veniturilor şi de efectuare a cheltuielilor pentru anul bugetar expirat. Aşa dar, prin procedura bugetară se înţelege totalitatea actelor şi operaţiunilor cu caracter normativ şi tehnic, înfăptuite de organe specializate ale statului, în scopul elaborării, adoptării, executării şi încheierii bugetului de stat. Articolul 3 al Legii privind sistemul bugetar şi procesul bugetar nr. 847- XIII din 24.05.2996, menţionează conceptul de proces bugetar, ca fiind „procesul care începe cu elaborarea bugetului şi se termină cu adoptarea dării de seamă despre executarea lui pentru anul bugetar respectiv”.

60 A se vedea art.93 din Constituţia Republicii Moldova.

2. Principiile procedurii bugetareÎntreaga procedură bugetară este generată de anumite principii dintre care, în doctrina financiară contemporană sînt unanim admise următoarele: anualitatea, unitatea, universalitatra, echilibrarea bugetului de stat şi publicitatea bugetului de stat. În acord cu doctrina contemporană, aceste principii sunt consacrate şi în Regulamentul financiar al Comunităţilor Europene61

Anualitatea bugetului statului, însemnînd elaborarea acestui buget pentru o perioadă de timp limitat la douăsprezece luni consecutive pentru care se elaborează, se adoptă, se execută şi se raportează bugetul statului62. Este un principiu apreciat din punct de vedere atît tehnic-financiar, cît şi din cel al autorizării parlamentare, în comparaţie cu procedeele elaborării unor bugete bienale sau pe mai mulţi ani63.Din punct de vedere al autorizării parlamentare, principiul anualităţii bugetului de stat a fost acceptat potrivit concepţiei care pretinde emiterea oricărei decizii parlamentare cu precauţie şi în mod temeinic, cît şi exercitarea de către puterea legiuitoare a unui control eficace în timp asupra puterii executive. Dacă bugetul statului s-ar vota pe o perioadă de mai mulţi ani, guvernul ar putea face abateri de la prevederile bugetare, abateri despre care Parlamentul ar lua cunoştinţă prea târziu64.Principiul anualităţii bugetului de stat a mai fost susţinut şi de „raţiunea economică” de a corespunde ritmului vieţii sociale şi periodicităţii anuale a producţiei agricole65.Cu toată consacrarea principiului anualităţii bugetului de stat, în unele state din S.U.A. şi în unele landuri germane s-au adoptat bugete bienale şi miltianuale66 de elaborare şi încheiere a bugetelor. În Anglia s-a recurs, într-un scop asemănător, la adoptarea unor venituri şi cheltuieli cu caracter permanent care nu necesitau autorizare anuală.Principiul anualităţii bugetului de stat se aplică reglementîndu-se aşa numitul exerciţiu bugetar.Exerciţiul bugetar este de fapt perioada de timp reglementată cu datele de început şi de sfîrşit ale executării fiecărui buget de stat. Din acest punct de vedere practica bugetară din statele contemporane este diferită. În unele state ca Austria, Belgia, Franţa, Germania, România, Republica Moldova67 etc. exerciţiul bugetar coincide 61 Cartou L., Op. cit., p. 23-27.62 Avînd în vedere, că art. 1 din Legii privind sistemul bugetar şi procesul bugetar nr. 847- XIII din 24.05.2996, menţionează despre „an bugetar a bugetului public naţional”, trebuie de evidenţiat, că bugetul statului este parte componentă a acestui buget, în conformitate cu art. 131 din Constituţia Republicii Moldova, acest principiul aplicîndu-se tuturor componentelor ale bugetului public naţional.63 Gliga I., Op. cit., (ed. din 1994 ), p. 54-55.64 Leon G., Op. cit., p. 357-358. 65 Muzellec R., Op. Cit., p. 228.66 A se vedea Brummerhoff D., Op. cit., p. 120-132. 67 Conform art.4 din Legea privind sistemul bugetar şi procesul bugetar nr. 847- XIII din 24.05.1996, „anul bugetar pe teritoriul Republicii Moldova începe la 01 ianuarie şi se termină la 31 decembrie ale fiecărui an”.

cu anul calendaristic, în alte state ca Anglia, Canada, Japonia etc. exerciţiul bugetar începe la 01 aprilie şi se sfârşeşte la 31 martie a anului următor, în Australia, Italia, Suedia etc. datele de început şi sfârşit a exerciţiului bugetar sînt 01 iulie şi 30 iunie a anului următor. Această practică diferită fiind influenţată de tradiţii şi de durata dezbaterii parlamentare a bugetelor anuale68.Avînd în vedere, că în mod practic după sfârşitrul anului bugetar se încasează venituri bugetare restante şi se efectuează cheltuieli angajate în ultima parte a anului bugetar, în unele state acestea se înscriu în conturile bugetului expirat, pe cînd în alte state „gestiunea bugetară” se încadrează exact între datele de început şi de sfîrşit ale exerciţiului bugetar69.În Republica Moldova, Legea privind sistemul bugetar şi procesul bugetar cuprinde, referitor la gestiunea bugetară, următoarele dispoziţii:“La data de 31 decembrie a fiecărui an, Ministerul Finanţelor închide toate conturile deschise în decursul anului bugetar curent, pentru a întocmi raportul anual despre executarea bugetului de stat”70.

Reglementarea gestiunii bugetare în strictă concordanţă cu anul calendaristic este raţională deoarece cazuri de venituri bugetare restante ca şi de cheltuieli angajate în ultima parte a anului calendaristic care se încasează şi respectiv efectuează la începutul anului următor intervin şi se repetă de la un exerciţiu bugetar la altul afectînd puţin executarea bugetelor anuale de stat. Unitatea bugetară este un principiu care pretinde elaborarea în fiecare an, a unui buget unic de stat, acest principiu apreciindu-se şi el în comparaţie cu oponentul său – procedeul pluralităţii de bugete.Principiul unităţii bugetului de stat sau al bugetului de stat unic se consideră consacrat prin însăşi legile referitoare la contabilitatea ori la finanţele publice întrucît dispoziţiile acestor legi folosesc expresia „buget” de stat sau „bugetul” statului, conducînd la concluzia că este vorba de un singur buget şi nu de mai multe bugete71. La fel ca şi principiul anualităţii, în literatura financiară contemporană apreciază, că principiul unităţii bugetare se sprijină pe două genuri de motivaţii, unele financiare, altele politice. Din punct de vedere financiar unitatea bugetară permite să se prezinte starea reală a situaţiei financiare a ţării ceea ce, din punct de vedere politic este important pentru controlul exercitat de Parlament asupra bugetului statului, pentru ca Parlamentul să aibă o vedere de ansamblu asupra cheltuielilor statului72.Într-adevăr elaborarea şi aprobarea în fiecare exerciţiu financiar a unui singur buget de stat oferă posibilitatea de a se cunoaşte exact veniturile şi cheltuielile anuale, raportul dintre acestea şi deci situaţia echilibrată ori deficitară a situaţiei financiare a statului. De asemenea, din cuprinsul bugetelor unice de stat se poate 68 Gliga I., Op. cit., (ed. din 1998 ), p. 59.69 Gliga I., Op. cit., (ed. din 1994 ), p. 56.70 Conform art. 33 alin. 4 din Legea privind sistemul bugetar şi procesul bugetar nr. 847- XIII din 24.05.2996.71 A se vedea Trotabas L., Op. cit. p. 125.72 Duverger M., Finances publiques, Ed. „P. U. F.”, Paris 1978, p. 314.

deduce orientarea politicii financiare a puterii executive, mai ales prin comparaţia evoluţiei veniturilor şi cheltuielilor de la un buget anual la altul. Datirită acestor avantaje , principiul unităţii bugetare a fost apreciat ca „o regulă ideală” şi ca „o condiţie de sinceritate financiară”73.

Cu toate avantajele tehnic-financiare şi politice, în foarte multe state contemporane s-a renunţat la unitatea bugetului de stat şi s-a preferat procedeul pluralităţii bugetare.Procedeul pluralităţii bugetare se aplică declarîndu-se bugetul statului ca buget ordinar, sau general, sau central, şi admiţîndu-se, alăturat acestuia, alte bugete: extraordinare, anexe, extrabugetare74, speciale, autonome75 etc.Bugetele extraordinare sînt practicate cu caracter temporar pentru situaţii excepţionale, fiind alăturate bugetului ordinar al statului şi adoptate tot de Parlament odată cu acesta. Practicarea acestor bugete a început odată cu apariţia cheltuielilor extraordinare pentru înarmare, pentru acoperirea unor pierderi materiale cauzate de calamităţi naturale, alte calanităţi deosebite.Practica bugetelor extraordinare a fost şi este diferită de la un stat la altul. Cea mai îndelungată şi diversă practică în acest fel este cunoscută în Franţa, începînd cu perioada lui Napoleon Bonaparte, condus personal de acesta, denumit „domeniul extraordinar”, acumulat din “produsele victoriei şi cuceririlor” – impozite şi alte contribuţii impuse învinşilor şi ţărilor ocupate – şi utilizat în mod prioritar pentru soldele ofiţerilor şi soldaţilor76. În Anglia, bugetele extraordinare au fost admise condiţionat de reglementarea prin legi speciale şi s-au creat pentru lucrări de comunicaţii publice.Bugetele anexe au fost şi sînt practicate mai fregvent decît bugetele extraordinare deoarece corespund unor trebuinţe conjuncturale fregvente mai ales de sporire a fondurilor băneşti necesare unor ramuri economice sau de activitate, expluatării unor servicii publice etc.Categoria sectoarelor, ramurilor şi exploatărilor pentru care se pot crea bugete anexe este reglementată şi ea diferit de la un stat la altul, cu sau fără limitări ale obiectului de finanţare. Ceea ce rămîne comun acestor bugete este adoptarea lor în fiecare an de către Parlament, concomitent cu bugetul statului prin însăşi legea de adoptare a acestui buget. De asemenea, bugetele anexe sunt corelate cu bugetul ordinar sau general al statului fie prin solduri de venituri, fie prin subvenţii pentru cheltuieli77.

73 Leon G., Op. cit., p. 373.74 Confom art.47 din Legea privind sistemul bugetar şi procesul bugetar nr. 847- XIII din 24.05.2996.75 Gliga I., Op. cit., (ed. din 1994 ), p. 57-58; Gliga I., Op. cit., (ed. din 1998 ), p. 61-63.76 Stourm R., Le Budget, Paris 1891, p. 189, citat de Leon G., Op. cit., p. 377.77 Văcărel I., Bercea F., Bistriceanu Gh., Stolojan T., Angelache M., Bodnar M., Moşteanu T., Op. cit., p. 345.

În Republica Moldova bugetele anexe sînt denumite „fonduri speciale”78. Acestea se „adoptă de Parlament”79, „ca anexă la bugetul de stat”80 sau de „organele reprezentative şi deliberative ale unităţilor administrativ-teritoriale”81, ca anexă la bugetul local. Un fond extrabugetar de acest fel constituie „fondul rutier”, reglementat prin Legea fondului rutier nr. 720-XIII din 02.02.199682şi Hotărîrea Parlamentului nr. 893-XIII din 26.06.1996, privind adoptarea Regulamentului cu privire la constituirea şi utilizarea fondului rutier83. Bugetele autonome sînt reglementate tot ca exepţie de la principiul unităţii bugetare, pentru colectivităţi de interes public, cărora prin lege li s-a acordat autonomie şi care au personalitate juridică. Această autonomie, din punct de vedere financiar, înseamnă dreptul de a avea buget propriu, aprobat de către organul propriu de conducere ale colectivităţilor publice cărora li s-a stabilit prin lege autonomia cu dreptul de a avea buget propriu.Categoria bugetelor autonome s-a dezvoltat mai mult în Franţa şi România pentru aşa numitele regii autonome organizate în ramurile strategice de interes naţional – idustria se armament, energetică, expluatarea minelor şi gazelor naturale, poştă, transporturi feroviare etc84.Universalitatea bugetului de stat este un principiu de aplicare a dreptului bugetar care este prezentat uneori independent, alteori îmbinat cu principiul unităţii bugetului de stat. Acest principiu are în vedere, ca acest buget să cuprindă toate veniturile şi toate cheltuielile statului din fiecare exerciţiu financiar.

Elaborarea bugetului anual de stat conform principiului universalităţii prezintă atît avantaje cît şi dificultăţi.Avantajul principal al universalităţii bigetului statului este de ordin politic. În împrejurarea în care bugetul de stat prezentat Parlamentului spre dezbatere şi adoptare este alcătuit din totalitatea veniturilor şi totalitatea cheltuielilor anuale, acest cuprins complet al bugetului de stat permite cunoaşterea exactă a politicii regimului. Acest avantaj este identic cu cel oferit de principiul unităţii bugetului de stat, fapt datorită căruia, principiile universalităţii şi unităţii bugetului de stat sînt privite şi apreciate uneori ca îmbinate şi anume „universalitatea ca aspect complimentar al unităţii bugetului de stat”85.

Dificultatea principală a aplicării principiului universalităţii este atrasă de proporţiile mari ale bugetului brut care elaborat conform acestui principiu,

78 A se vedea art. 131 alin. 2 din Constituţia Republicii Moldova.79 A se vedea art. 131 alin. 2 din Constituţia Republicii Moldova.80 Confom art.47 alin. 2 din Legea privind sistemul bugetar şi procesul bugetar nr. 847- XIII din 24.05.2996.81 Conform art. 37 din Legea privind finanţele publice locale nr. 397-XV din 16.10.2003. (M.O.nr.248-253 din 19.12.2003).82 M. O. nr. 14-15 din 07.03.1996.83 M. O. nr. 57 din 30.08.1996.84 Gliga I., Op. cit., (ed. din 1994 ), p. 58; Gliga I., Op. cit., (ed. din 1998 ), p. 62-63.85 A se vedea Trotabas L., Op. cit. p. 129.

cuprinde toate veniturile şi toate cheltuielile bugetare anuale de stat, cu consecinţa de a amplifica şi evidenţa contabilă bugetară.Dificultăţile tehnico-financiare ale aplicării principiului universalităţii bugetare au promovat, alăturat procedeului bugetului brut, procedeul bugetului net.În timp ce bugetul brut cuprinde toate veniturile şi toate cheltuielile, bugetul net cuprinde numai soldul rezultat din compensarea veniturilor cu cheltuielile. Acest sold, în cazul în care veniturile sunt mai mari decît cheltuielile, se înscrie în partea de venituri a bugetului statului, iar în ipoteza contrară, deficitul rezultat atunci cînd cheltuielile sînt mai mari decît veniturile, se înscrie în partea de cheltuieli a bugetului de stat.Procedeul bugetului net a fost însă şi criticat încă din primele etape ale aplicării lui deoarece permite camuflarea cuantumurilor băneşti reale fie ale unor venituri, fie ale unor cheltuieli bugetare de stat86.Avînd în vedere avantajele şi dificultăţile constatate în practică, s-a recurs la procedeul bugetului mixt în care pentru anumite sectoare sau ramuri de activitate, categorii de acţiuni, instituţii etc., în bugetul anual de stat se înscriu toate veniturile şi toate cheltuielile, iar pentru celelalte ramuri, instituţii etc. se înscriu numai soldurile nete87.Principiul echilibrării bugetului de stat este considerat „principiu clasic”88 al doctrinei financire.Echilibrul bugetului de stat este concerut şi enunţat ca „echivalenţă cantitativă a tuturor veniturilor şi cheltuielilor, stabilind un excedent simbolic al veniturilor faţă de cheltuieli şi avînd asfel aprecierea publică de dovadă a unei bune politici financiare a statului”89.

Deci, în trecut, deficitele bugetare puteau avea consecinţa declarării bancrutei sau insolvabilităţii statului, iar în prezent ele pot accentua inflaţia ori de cîte ori se recurge la emisiuni monetare pentu acoperirea acestor deficite.

Concepţia echilibrului bugetar este însă depăşită în prezent, mai ales datorită modificării raportului dintre economia liberal-capitalistă şi finanţele publice din cele mai dezvoltate state din punct de vedere economic. Astfel, în unele state cum este S.U.A. deficitele bugetare au crescut şi se repetă de la un exerciţiu financiar la altul, cu toate că produsul social brut sporeşte de la un an la altul.

În condiţiile evoluţiei liberal-capitaliste a economiilor din statele contemporane industralizate care, datorită disponibilităţilor de capitaluri, oferă statului posibilitatea de a obţine constant împrumuturi interne pentru acoperirea deficitelor bugetare, doctrina financiară a reevaluat deficitul bugetar de stat, renunţînd la practica tradiţională a echilibrării în fiecare an a veniturilor şi

86 A se vedea Leon G., Op. cit., p. 368.87 Gliga I., Op. cit., (ed. din 1994), p. 59.88 Muzellec R., Op. cit., p. 248.89 Ibidem. În acest sens, Raimond Muzellec caracterizează sistemul financiar al unui stat prin concepţia lui Micanber, eroul lui Charles Dichens care rezumă principiul său de gestiune prin următoarele: „20 lire sterline intrări, 19 lire sterline cheltuieli: fericire perfectă; 19 lire sterline intrări, 20 lire sterline cheltuieli: catastrofă şi disperare”.

cheltuielilor bugetului de stat, folosind deficitele bugetare ca mijloc de influenţare a dezvoltării economice prin întrebuinţarea de către stat a unei însemnate părţi a capitalurilor disponibile pe piaţa internă şi externă.Diferit de aceasta, în statele contemporane în curs de dezvoltare, echilibrul bugetar a rămas un principiu legiferat. Astfel, Legea Republicii Moldova privind sistemul bugetar şi procesul bugetar consacră acest principiu ca element primordial al politicii bugetar-fiscale prevăzînd îndatoririle Ministerului Finanţelor, Guvernului şi Parlamentului de a urmări „echilibrul în timp al colectării veniturilor şi efectuării cheltuielilor”90. În acest sens, Legea Republicii Moldova privind finanţele publice locale91 prevede expres, „că autorităţile administraţiei publice ale unităţilor administrativ-teritoriale sînt obligate să întreprindă toate măsurile necesare pentru menţinerea echilibrului bugetar”92. „Prin echilibrul bugetar se înţelege egalitatea dintre veniturile şi cheltuielile bugetului”93.

În condiţiile unor concepţii diferite privind echilibrul bugetar şi mai ales a posibilităţilor diferite de la un stat la altul de a promova acest ehilibru, doctrina financiară susţin acţiuni diverse. Între acestea se remarcă constituirea, în etapele prospere ale ciclului economic, a unor fonduri băneşti de rezervă, ori de egalizare care să fie utilizate pentru acoperirea deficitelor bugetare intervenite în etapele declin economic. Acţiunile de acest fel sunt condiţionate de alternativa etapelor de declin şi de prosperitate ale ciclului economic, ca şi de hotărârile parlamentare de a spori impozitele şi taxele în etapele de prosperitate economică în vederea constituirii fondurilor băneşti de rezervă, ori de egalizare cu care să fie acoperite deficitele bugetare din etapele declinului economic. Exemplu de acest fel sînt statele – Venesuela, Suedia, Rusia, etc. – care deţin resurse naturale în baza cărora instituie fonduri de stabilizare, fonduri pentru generaţiile viitoare etc., ce constituie un amortizator financiar pentru dificultăţile economice a generaţiilor viitoare. Principiul publicităţii bugetulu dei stat, are în vedere publicarea acestuia într-o sursă oficială de informare în masă pentru a fi adus la cunoştinţa opiniei publice, fiind un act de administrare a unui regim politic şi a orientărilor de natură financiară preferate de acesta. Astfel, „legile” se „publică în Monitorul Oficial al Republicii Moldova”94. Bugetul de stat fiind o lege în sine, implică procedura obligatorie de publicare în Monitorul Oficial. În acest caz, dacă legea bugetară anuală nu va fi publicată în Monitorul Oficial atunci, ea nu va intra în vigoare, adică nu va produce efecte juridice.

90 A se vedea art. 6 alin. (1), lit. „b” din Legea nr. 847- XIII din 24.05.1996.91 Legea nr. 397-XV din 16.10.2003. (M.O.nr.248-253 din 19.12.2003).92 Conform art. 12 din Legea privind finanţele publice locale nr. 397-XV din 16.10.2003. (M.O.nr.248-253 din 19.12.2003).93 Conform art. 1 din Legea privind finanţele publice locale nr. 397-XV din 16.10.2003. (M.O.nr.248-253 din 19.12.2003 ).94 Conform art. 1 alin.(1) din Legea privind modul de publicare şi intrare în vigoare a actelor oficiale nr. 173-XIII din 06. 07.1994, (M.O. nr. 1 din 12.08.1994).

Publicarea de informaţii cu privire la bugetul de stat constituie o necesitate nu numai pe plan intern, dar şi pe plan extern. Situaţia financiară a statului, mersul executării bugetului de stat, evoluţia puterii de cumpărare a monedei naţionale, alăturat de dinamica producţiei industriale şi de creştere economică, influienţează asupra poziţiei de care se bucură un stat pe piaţa internaţională de capital.În concepţia sistemului bugetar din statele contemporane, a prevedea adică a stabili în mod analitic nevoile financiare ale unei perioade (de obicei un an) şi de a da acestor previziuni maximum de publicitate, pentru a fi cunoscute de către toţi cei care suportă sarcinile materiale ale bunei funcţionări a administraţiei publice, constituie o obligaţie primordială a organelor statului95. Pe lîngă principiile anualităţii, unităţii, universalităţii, echilibrului bugetar şi publicităţii, în teoria financiară au fost exprimate şi alte principii cum sunt specializarea bugetară promovată prin precizarea provenienţei tuturor veniturilor bugetare şi a destinaţiei specifice a fiecărei categorii de cheltuieli bugetare 96, precum şi principiul non-afectaţiunii care – aşa cum este prevăzut în Regulamentul financiar al Comunităţii Europene – pretinde ca veniturile bugetare să fie destinate tuturor cheltuielilor bigetare şi nu unor cheltuieli particulare97.

3. Elaborarea bugetului de stat Elaborarea proiectului bugetului de stat al Republicii Moldova revine Ministerului de Finanţe – organ administrativ de specialitate financiară.

Ca primă etapă a procedurii bugetare de stat, elaborarea proiectului bugetului anual al statului nostru, comportă îndrumări metodologice de specialitate financiară, operaţiuni de estimare şi calcul a veniturilor şi cheltuielilor bugetare de către toate instituţiile şi organele de stat ce au relaţii cu bugetul de stat, precum şi stabilirea categoriilor principale de venituri şi cheltuieli bugetare anuale de stat sau cu caracter general.

Îndrumarea metodologică a operaţiunilor de elaborare o proiectului bugetului de stat revine Ministerului de Finanţe, care în calitatea lui de organ administrativ central de specialitate financiară, este abilitat să elaboreze norme metodologice care conform dispoziţiilor Legii privind sistemul bugetar şi procesul bugetar nr. 847-XIII din 24.05.1996, sînt obligatorii pentru toţi agenţii economici, instituţiile şi organele de stat care întocmesc bugete proprii98.

Autorităţile publice prezintă Ministerului Finanţelor propunerile proprii de bugete ce includ:

- Veniturile şi cheltuielile realizate în anul bugetar precedent;- Veniturile şi cheltuielile estimate pentru anul bugetar curent;- Veniturile şi cheltuielile estimate pentru anul bugetar viitor;

95 Condor I., Op. cit. p. 84.96 A se vedea Şaguna D.D., Op. cit., p. 38 şi 44.97 A se vedea Cartou L., Op. cit., p. 27.98 Conform art. 18 şi 19 din Legea privind sistemul bugetar şi procesul bugetar nr. 847-XIII din 24.05.1996.

- Veniturile şi cheltuielile estimate pentru cel puţin un an după anul bugetar viitor;

- Justificările cerinţelor referitoare la estimările preliminare de venituri şi cheltuieli distribuite de Ministerul Finanţelor99 şi rezultatelor estimate ale programelor incluse în aceste cerinţe100.

Deciziile Ministerului Finanţelor referitoare la partea de venituri şi la partea de cheltuieli ale bugetului pentru anul bugetar viitor se transmit autorităţilor publice la data stabilită de ministrul finanţelor.

În temeiul informaţiei primite, autorităţile publice reexaminează propunerile lor de buget şi le prezintă din nou Ministerului Finanţelor la data stabilită de ministrul finanţelor.

Dacă autorităţile publice nu sînt de acord cu deciziile Ministerului Finanţelor, divergenţele existente se soluţionează în ultimă instanţă de Guvern.

După definitivarea elaborării proiectului legii bugetare anuale, care cuprinde anexele, Ministerul Finanţelor, îl prezintă Guvernului împreună cu nota explicativă.

Guvernul examinează proiectul legii bugetare anuale şi nota explicativă înaintea adoptării hotărîrii. La solicitarea Guvernului, Ministerul Finanţelor prezintă informaţii sau explicaţii adiţionale referitoare la proiectul legii bugetare anuale şi la nota explicativă.

Guvernul stabileşte procedura de apelare de către autorităţile publice a proiectului legii bugetare anuale şi a notei explicative.

Guvernul decide includerea amendamentelor la proiectul legii bugetare anuale şi la nota explicativă şi controlează operarea amendamentelor respective de către Ministerul Finanţelor.

După includerea amendamentelor, dacă acestea există, Guvernul aprobă proiectul legii bugetare anuale.

Conform art. 25 alin.(1) din Legea privind sistemul bugetar şi procesul bugetar nr. 847–XIII din 24.05.96, Guvernul prezintă Parlamentului pînă la 01 octombrie a fiecărui an proiectul legii bugetare anuale.

Proiectul legii bugetare anuale include anexele şi este însoţit de nota explicativă.

Adiţional la proiectul legii bugetare anuale, Ministerul Finanţelor prezintă calculele veniturilor şi cheltuielilor bugetare.

Proiectul legii bugetare anuale este examinat de Comisia Economie, Buget şi Finanţe, care prezintă Parlamentului un aviz la data stabilită de acesta. Concomitent, proiectul legii bugetare anuale este examinat de Curtea de Conturi, care prezintă Parlamentului un aviz la data stabilită de acesta.

99 Conform art. 17 alin. (4) din Legea privind sistemul bugetar şi procesul bugetar nr. 847-XIII din 24.05.1996.100 Conform art. 19 alin. (1) şi (2) din Legea privind sistemul bugetar şi procesul bugetar nr. 847-XIII din 24.05.1996.

Pe lîngă Comisia de specialitate, proiectul legii bugetare anuale se examinează de toate Comisiile permanente şi Direcţia juridică a Parlamentului. La data stabilită de Parlament, Comisiile permanente şi Direcţia juridică prezintă avizele la proiectul legii bugetare anuale Comisiei Economie, Buget şi Finanţe.

În baza avizelor Comisiilor permanente şi avizului Direcţiei juridice, Comisia Economie, Buget şi Finanţe întocmeşte raportul şi lista de recomandări asupra proiectului legii bugetare anuale şi le prezintă Parlamentului la data stabilită de acesta.

Examinarea proiectului legii bugetare anuale în Parlament se efectuează în trei lecturi.

În fiecare lectură Parlamentul examinează proiectul legii bugetare anuale şi nota explicativă.

Legea bugetară anuală poate fi adoptată şi în două lecturi, dacă toate chestiunile din lecturile doi şi trei sunt examinate într-o singură lectură.

Pînă la 5 decembrie a fiecărui an, Parlamentul adoptă legea bugetară anuală, care va fi promulgată de Preşedintele statului, apoi va fi publicată şi va intră în vigoare la 01 ianuarie a următorului an. Termenul de 5 decembrie are un caracter de orientare şi nu produce nici un efect juridic dacă a fost încălcat.

4. Procedura executării bugetului de stat Executarea bugetului de stat adoptat de Parlament, prin legea bugetară

anuală, presupune, realizarea veniturilor bugetare stabilite pentru anul în curs şi efectuarea cheltuielilor bugetare pentru aceiaşi perioadă.

Sub aspect funcţional, pentru operaţiunile de executare a bugetului statului se face distincţie între funcţionarii investiţi cu atribuţii de conducere şi cei cărora le revin numai atribuţii executive.

Primii sunt denumiţi executori de buget (ordonatori de credite)101, iar a doua categorie de funcţionari cuprinde contabilii cu atribuţiile specifice executive, această distincţie şi separaţie de funcţiuni avînd menirea de a garanta o execuţie conformă a bugetului de stat.

În termen de 10 zile după adoptarea legii bugetare anuale, Ministerul Finanţelor:

- solicită de la autorităţile publice centrale planurile de finanţare ale acestora, precum şi ale instituţiilor subordonate;

- întocmeşte repartizări lunare ale veniturilor prevăzute de legea bugetară anuală şi de alte acte legislative.

În termen de 45 de zile după publicarea legii bugetare anuale, Ministerul Finanţelor aprobă repartizarea lunară a veniturilor şi cheltuielilor bugetului de stat conform Clasificaţiei bugetare. În anumite situaţii, Ministerul Finanţelor 101 Executor de buget (ordonator de credite) – conducător al instituţiei, împuternicit cu dreptul de a efectua cheltuieli în conformitate cu alocaţiile aprobate (A se vedea Normele metodologice privind executarea de casă a bugetului de stat şi bugetelor unităţilor administrativ-teritoriale prin sistemul trezorial al Ministerul Finanţelor, nr. 288 din 23.08.2002, (M.O. nr. 139-141 din 15.10.2002)).

poate aproba alocaţii pentru fiecare program guvernamental102, cu condiţia adoptării fiecărui program de acest fel de Parlament.

Repartizarea lunară se semnează de ministrul finanţelor sau de o persoană autorizată de Ministerul Finanţelor, care aprobă cererea de cheltuieli pentru un scop specific.

Nici o autoritate publică nu poate efectua cheltuieli fără autorizaţia semnată de ministrul finanţelor sau de o persoană autorizată de Ministerul Finanţelor.

Adiţional la repartizarea lunară, Ministerul Finanţelor, printr-o autorizaţie suplimentară (adiţională), poate plasa oricare alte condiţii pentru efectuarea cheltuielilor de către autorităţile publice, dacă aceste condiţii corspund prevederilor legii bugetare anuale şi altor acte legislative.La data de 31 decembrie a fiecărui an, Ministerul Finanţelor închide toate conturile deschise în decursul anului bugetar curent, pentru a întocmi Raportul anual despre executarea bugetului de stat.

Tema 5. Datoria şi garanţia de stat1. Consideraţii generale privind împrumutul public

Din punct de vedere terminologic, expresia „împrumut public” este sinonimă cu „creditul public”103, iar în sfera acestuia se cuprinde împrumuturile atît de stat, cît şi ale unităţilor administrativ-teritoriale.În conformitate cu regulile generale care domină materia contractelor104, în cazil oricărui contract sinalagmatic, fiecare parte se obligă dă ofere celeilalte un echivalent pentru prestaţia pe care o primeşte105.Împrumuturile de stat sînt contractate de la persoanele fizice şi juridice sau de la alte state, ori de la organizaţii financiare şi bancare internaţionale. Pentru exprimarea proporţiei cantitative a acestor împrumuturi este utilizată şi s-a răspîndit preferenţial expresia „datorie de stat” care a ajuns să fie un indicator ce reflectă situaţia financiară a statelor la un moment dat.De fapt datoria de stat este ceracterizată ca „sumă totală a datoriei de stat interne şi a datoriei de stat externe, contractate de Ministerul Finanţelor în numele Republicii Moldova, exprimată în monedă naţională”106.

102 Conform art. 32 alin. (2) din Legea privind sistemul bugetar şi procesul bugetar nr. 847-XIII din 24.05.1996.103 Gliga I., Op.cit., p. 275.104 A se vedea Pop L., Drept civil Român, Teoria generală a obligaţiilor, Edit. „Lumina Lex”, Bucureşti, 2000, p. 74-75; Stătescu C., Bîrsan C., Drept civil. Teoria generală a obligaţiilor, ediţia a VIII-a, Edit. „ALL Beck”, Bucureşti, 2002, pp.91-92.105 Minea M. Şt., Chiriac L.T., Costaş C.F., Dreptul finanţelor publice, Edit. „Accent”, Cluj Napoca, 2005, p. 171.106 Conform art. 1 din Legea privind datoria de stat şi garanţiile de stat, nr. 943-XIII din 18.07.1996 (M.O. nr.75-76/715 din 21.11.1996). Noţiunea dată are un caracter tehnico-economic dar nu individualizează natura juridică. Deaceea propunem de lege ferenda întroducerea unui alineat, completînd art. 1 alin. 1 cu următorul conţinut: „Datorie de stat – situaţia juridică individuală în care se află patrimoniul administrativ al statului în ce priveşte obligaţiile acestui patrimuniu de a plăti unor creditori determinaţi anumite sume de bani”.

2. Regimul juridic al împrumuturilor şi garanţiilor de stat Avînd în vedere importanţa şi consecinţele împrumuturilor publice, în teoria

generală a acestor împrumuturi s-a consacrat şi conceptul că împrumutul de stat se poate contracta numai cu aprobarea puterii reprezentative107. În acest sens se susţine că aprobarea de către parlament, în statele contemporane este o condiţie esenţială pentru valabilitatea împrumutului. Pe lîngă aceasta se susţine, că executivul nu este investit cu atribuţii pentru emiterea împrumuturilor de stat.

Statuarea constituţională privind competenţa puterii legislative, a dreptului de a decide împrumuturile de stat corespunde cu faptul, că şi impozitele, taxele şi celelalte venituri bugetare ordinare şi permanente se pot institui numai prin actele normative ale puterii leguitoare, după cum tot prin acte de acest fel se aprobă şi bugetele anuale de stat. În Republica Moldova, în prezent, art. 3 din Legea privind datoria de stat şi garanţiile de stat, nr. 943-XIII din 18.07.1996108, a rezervat Parlamentului nu aprobarea fiecărui împrumut public, ci numai a plafoanelor datoriilor intene şi externe care sînt stabilite prin legea bugetară anuală. Prin legea bugetară anuală Parlamentul poate aproba plafoanele distincte pentru datoria de stat internă datoria de stat externă şi pentru garanţiile de stat, pentru împrumuturi de stat interne şi extene.

Trebuie de menţionat, că votul parlamentului este o garanţie politică pentru creditorii statului, în împrejurările în care veniturile publice ordinare şi permanente nu pot fi completate pînă la cuantumul necesar prin alte procedee financiare. Aprobarea de către parlament a împrumuturilor de stat a prilejuit afirmarea opiniilor potrivit cărora, din punct de vedere al naturii juridice împrumutul de stat este fie „act de suveranitate”, fie „act legislativ”, fie „contract de drept public”109. Într- adevăr, orice împrumut de stat aprobat de Parlament printr-o lege cumulează în primul rînd elemente specifice atît actelor legislative cît şi celor de suveranitate în toate statele în care legile sînt cele importante acte de conducere şi în consecinţă, sînt şi manifestări ale suveranităţii statale. În acest sens, art. 4 din Legea privind cu privire la datoria publică, garanţiile de stat şi recreditarea de stat, nr. Nr. 41 din  22.12.2006

110

reglementează, că „datoria de stat este o datorie suverană şi reprezintă obligaţia absolută a Republicii Moldova de a plăti dobînzile şi de a rambursa sumele

107 Trebuie de remercat, că conceptul de „putere reprezentativă” nu trebuie privită în mod unilateral. În categoria autorităţilor reprezentative, conform art. 1 din Legea privind finanţele publice locale, nr. 397-XV din 16.10.2003 (Monitorul Oficial al Republicii Moldova nr.248-253/996 din 19.12.2003) sînt încadrate: consiliul local, consiliul raional, Adunarea Populară a unităţii teritoriale autonome cu statut juridic special şi consiliul municipal Chişinău. Conform art. 13-14 din legea menţionată mai sus, autorităţile executive ale unităţilor administrativ-teritoriale, în baza deciziilor autorităţilor reprezentative şi deliberative pot angaja împrumuturi pentru cheltuieli curente şi cheltuieli de capital de la bugetul de stat, de la instituţiile financiare şi de la alţi creditori atît din republică, cît şi peste hoterele ei. 108 Legea cu privire la datoria publică, garanţiile de stat şi recreditarea de stat, nr. Nr. 41 din 22.12.2006109 A se vedea Leon G.N., Op. cit., pp. 139-141.110 Legea cu privire la datoria publică, garanţiile de stat şi recreditarea de stat, nr. Nr. 41 din 22.12.2006

principale, asigurată cu toate activele Republicii Moldova aflate la dispoziţia Guvernului”.

În baza aprobării Parlamentului Republicii Moldova a plafoanelor distincte pentru datoria de stat internă datoria de stat externă şi pentru garanţiile de stat, pentru împrumuturi de stat interne şi extene, Guvernul Republicii Moldova se autorizează să contracteze împrumuturi de stat şi să acorde garanţii de stat pentru împrumuturi în temeiul contractelor (acordurilor) încheiate şi administrate de către Ministerul Finanţelor –organ central statal de specialitate financiară al guvernului republicii.

Guvernul, fiind reprezentat în persoana Ministerului Finanţelor are dreptul: să încheie contracte (acorduri) de împrumut de mijloace băneşti în

monedă naţională şi în alte monede legale; să emită hîrtii de valoare de stat pe termen scurt, mediu şi lung; să acorde instituţiilor creditoare din ţară şi de peste hotare garanţii de

stat, exprimate în monedă naţională, precum şi în alte monede legale, pentru împrumuturile contractate de agenţii economici din republică, indiferent de tipul de proprietate şi forma organizatorico-juridică ale acestora;

Opinia legală pentru contractele (acordurile) de împrumut de stat şi de garanţie de stat pentru împrumuturi este exprimată de Ministerul Justiţiei.

Garanţiile de stat pentru împrumuturi reprezintă o obligaţie condiţională care se îndeplineşte în condiţiile specificate în contracul (acordul) de garanţie, în cazul în care beneficiarul împrumutului este în imposibilitate să ramburseze împrumutul şi să plătească dobînzile aferente conform contractului (acordului) de împrumut. În cazurile în care resursele fondului de risc sînt insuficiente pentru a efectua plăţile obligatorii aferente garanţiei de stat pentru împrumuturi, Ministerul Finanţelor are dreptul să transfere temporar în fondul de risc mijloace băneşti din veniturile încasate la buget sau din conturile extrabugetare, sub condiţia recuperării ulterioare a acestora.

3. Datoria de stat internăDatorie de stat internă este parte integrantă a datoriei de stat, reprezentînd

totalul sumelor principale ale tuturor obligaţiilor directe neonorate, contractate de Ministrul Finanţelor în numele Republicii Moldova în monedă naţională.

Instrumente generatoare de datorie de stat internă sînt:a) hîrtiile de valoare de stat;b) împrumuturile de la Banca Naţională a Moldovei şi instituţiile financiare

ale Republicii Moldova;c) alte instrumente generatoare de datorie de stat inernă.Mijloacele în monedă naţională obţinute din împrumuturile de stat interne,

contractate de Ministerul Finanţelor în limitele plafoanelor stabilite de legea bugetară anuală, se utilizează pentru:

acoperirea deficitului bugetului de stat; stingerea datoriei de stat interne, contractate anterior; acoperirea decalajului de casă în bugetul de stat;

acoperirea cheltuielilor rezultate din emiterea împrumuturilor de stat interne;

finanţarea proiectelor de investiţii.Guvernul, în persoana Ministerului Finanţelor, asigură gestionarea datoriei de

stat interne prin organizarea şi evidenţa rambursării acesteia, calculul şi plata dobînzii, precum şi prin efectuarea altor operaţiuni specifice.

4. Datoria de stat externăConform dispoziţiilor legii noastre de specialitate, instrumente generatoare de

datorie de stat externă sînt: hîrtiile de valoare de stat, reprezentînd un contract de împrumut cu

valoare exprimată în orice monedă legală, cu excepţia monedei naţionale;

împrumuturile de la guvernele altor state, de la agenţiile guvernelor altor state;

împrumuturile de la instituţii financiare străine, organizaţii financiare internaţionale;

alte împrumuturi bilaterale sau multilaterale.Mijloacele obţinute de împrumuturile de stat externe se utilizează pentru:

a) Acoperirea deficitului bugetului de stat. Mijloacele valutare obţinute din împrumuturile de stat externe, contractate de Ministerul Finanţelor în numele Republicii Moldova pentru acoperirea deficitului bugetului de stat, se vînd la piaţa valutară, mijloacele în monedă naţională fiind transferate în contrul Trezoreriei. b) Susţinerea balanţei de plăţi. Evoluţia datoriei externe rezultă din împrumuturile contractate de stat şi din împrumuturi garantate de stat se urmăreşte în contextul elaborării şi execuţiei balanţei de plăţi externe elaborate anual de Ministerul Finanţelor în colaborare de Banca Naţională a Moldovei. Despre execuţia curentă a acestei balanţe Guvernul este informat semestrial, iar execuţia anuală a balanţei de plăţi externe este prezentată de Guvern (reprezentat de Ministerul Finanţelor), spre aprobare parlamentară.c) Finanţarea proiectelor de investiţii pentru dezvoltarea domeniilor prioritare ale economiei. Mijloacele obţinute din împrumuturile de stat externe, contractate de Ministerul Finanţelor în numele Republicii Moldova pentru finanţarea investiţiilor şi importurilor, fiind utilizate pentru: crearea de noi locuri de muncă şi susţinerea întreprinderilor privatizate şi de stat în ordinea priorităţilor economice şi sociale fixate de Guvern; producerea de bunuri şi servicii pentru export sau de bunuri şi servicii ce le înlocuesc pe cele de import; finanţarea proiectelor de investiţii în infrastructură, inclusiv în infrastructura socială; alte scopuri stabilite de Guvern. d) Importul de materie primă, resurse energetice şi de alte produse. Întru asigurarea securităţii economice şi energetice a Republicii Moldova sînt contractate împrumuturi de stat externe pentru necesităţi curente şi/sau excepţionale, fiind achiziţionate anumite produse energetice de interes stategic, vital pentru republica noastră.e) Onorarea obligaţiilor asumate prin acordarea garanţiilor de stat pentru împrumuturi. Garanţiile de stat asigură rambursarea integrală sau parţială a sumei

principale a împrumutului garantat de stat şi plata dobînzii aferente dacă plata dobînzii este stipulată în contractul (acordul) de garanţie. f) Serviciul, refinanţarea şi reachiziţionarea datoriei contractate anterior. Mijloacele obţinute din împrumuturile de stat externe mai sînt utilizate şi în condiţiile de micşorare a datoriei de stat externe prin plata datoriilor care au fost contractate anterior şi asigură ca soldul net al împrumuturilor noi să nu depăşească plafonul datoriei de stat externe, reglementat de legea bugetară anuală.g) Finanţarea cheltuielilor legate de lichidarea consecinţelor calamităţilor naturale şi altor situaţii extraordinare. Conform art. 31 lit.”c” din Legea privind datoria de stat şi garanţiile de stat, anumite mijloace obţinute din împrumuturile de stat externe, contractate de Ministerul Finanţelor în numele Republicii Moldova, pot fi direcţionate în caz de necesitate pentru finanţarea anumitor cheltuieli pentru lichidarea unor cazuri de forţă majoră, ce nu sînt dependente de acţiunile omului şi nu pot fi prevăzute şi înlăturate prin acţiunile omului. h) Finanţarea cheltuielilor rezonabile legate de contractarea datoriei de stat externe. În acest context, se ia în vedere anumite cheltuieli organizaţionale şi procedurale inerente legate de contractarea datoriei de stat externe, începînd cu diferenţele de curs la schimbul din valută străină în naţională, cît şi unele activităţi de protocol necesare la negocierea împrumuturilor de stat externe.

Împrumuturile de stat externe contractate de Ministerul Finanţelor în numele Republicii Moldova sînt valorificate prin intermediul băncilor comerciale – fiind agenţi fiscali ai statului – iar în cazuri excepţionale, prin intermediul Băncii Naţionale a Moldovei, cu consimţămîntul acesteia. Ministerul Finanţelor rambursează şi efectuiază plăţile aferente serviciului datoriei de stat externe prin intermediul Băncii Naţionale a Moldovei.

5. Garanţiile de stat pentru împrumuturiGaranţie de stat pentru împrumuturi este suma tuturor garanţiilor de stat pentru

împrumuturi acordate de Ministerul Finanţelor în numele Republicii Moldova. Pentru garanţiile de stat pentru împrumuturi interne în legea bugetară anuală se

stabilesc următoarele limite: raportul dintre suma defalcărilor bugetare în fondul de risc şi suma

cheltuielilor anuale prevăzute în bugetul de stat pentru serviciul datoriei de stat;

garanţiile de stat pentru împrumuturile interne se acordă în limita resurselor fondului de risc care includ mijloacele bugetare prevăzite în legea bugetară anuală şi defalcările agenţilor economici111 pentru garanţiile de stat acordate anterior.

Fondul de risc este fondul extrabugetar, creat şi administrat de Ministerul Finanţelor, în care se acumulează mijloacele destinate executării garanţiilor de stat.

Garanţii de stat pentru împrumuturi interne şi externe este partea integrantă a garanţiilor de stat pentru împrumuturi, reprezentînd suma tuturor obligaţiilor condiţionale, contractate de Ministerul Finanţelor în numele Republicii Moldova

111 Agent economic este persoana fizică şi juridică căreia o instituţie creditoare îi acordă împrumut.

pentru a plăti instituţiilor creditoare sumele exprimate în monedă naţională (pentru împrumuturi interne) sau în valută străină (pentru împrumuturi externe), în conformitate cu contractele de garanţie sau acordurile de garanţie.

6. Modificarea şi stingerea datoriei de statConsolidarea împrumutului de stat este de fapt prelungirea termenului de rambursare a unui împrumut de stat. În acest sens, un împrumut pe termen scurt este prelungit şi transformat în împrumut pe termen mediu sau lung şi de asemenea un împrumut pe termen mijlociu poate fi prelungit şi transformat în împrumut pe termen lung. Conversiunea împrumuturilor de stat este un procedeu tot de modificare a condiţiilor unor împrumuturi de stat însă numai privind dobînda şi anume de reducere a procentului dobînzii, procedeu care este considerat aplicabil exclusiv împrumuturilor de stat interne.

Datorită specificului de modificare a unuia dintre elementului împrumutului intern de stat, din punct de vedere al naturii juridice, conversiunea poate fi caracterizată ca o novaţie a datoriei publice datorită substituirii unei datorii vechi cu o datorie nouă112.

Amortizarea împrumuturilor de stat a fost caracterizată în mod tradiţional ca „mijloc de reducere a datoriei publice”113 care produce o reducere a capitalului împrumutat şi se deosebeşte de conversiune care constă în reducerea numai a dobînzii cuvenită creditorului.

În mod practic, amortizarea implică operaţiunea de rambursare sau răscumpărare a titlurilor valorice de împrumut, cu efectul de stingere a datoriei publice. În acest sens s-a afirmat că „amortizarea stinge treptat o datorie prin plăţi la termene fixe ori periodice ceea ce constituie procedeul normal de rambursare a datoriei publice”114.

7. Împrumuturile publice angajate de unităţile administrativ-teritorialeÎmprumutul publice angajate de unităţile administrativ-teritoriale reprezintă o obligaţie care urmează a fi onorată din veniturile bugetului unităţii administrativ-teritoriale respective în conformitate cu clauzele contractului de împrumut.Prin împrumut acordat unităţilor administrativ-teritoriale sînt considerate mijloace financiare rambursabile, acordate pe un anumit termen (scadenţă), cu calcularea, de regulă a unei dobînzi, respectînd regimul public legal al acestor împrumuturi115. Guvernul, autoritatea administraţiei publice centrale nu au nici o obligaţie pentru plata mijloacelor conform contractelor de împrumut încheiate de autorităţile administraţiei publice locale, cu excepţia cînd reglementarea legislativă prevede expres această situaţie. Drept efect, Guvernul Republicii Moldova, autoritatea

112 În conformitate cu art. 665 -„Novaţia” din Codul Civil – „obligaţia se stinge în baza înţelegerii dintre părţi de a o înlocui cu o altă obligaţie (novaţie)”. 113 Allix E., Op.cit., p.739 şi urm.; Leon G.N., Op.cit., p.245 şi urm.114 Trotabas L., Op.cit., p.318.115 Art.1 din Legea privind finanţele publice locale, nr.397-XV din 16.10.2003 (M.O.nr.248-253/996 din 19.12.2003).

administraţiei publice centrale nu pot fi invocate drept garanţi ai rambursării datoriei conform contractului de împrumut încheiat de autoritatea administraţiei publice locale.

Tema 6. Controlul financiar1. Noţiuni generale privnd organizarea contolul financiar

Potrivit scopului său, controlul financiar este o activitate de verificare a respectării şi aplicării conforme a normelor juridice referitoare la formarea şi întrebuinţarea fondurilor băneşti ale statului şi celorlalte entităţi sau colectivităţi publice. Datorită acestui specific activitatea de control financiar nu se confundă cu activitatea financiară de formare şi întrebuinţare a fondurilor băneşti de interes public asupra căreia se exercită şi se efectuiază ectele şi operaţiunile de control financiar116.Caracterizate în general, actele şi operaţiunile de control financiar constau în verificări documentare şi faptice, consemnări scrise ale constatărilor, formulări de aprecieri şi concluzii, precum şi decizii ale acţiunilor şi eventual a sancţionării pentru restabilirea conformităţii activităţii financiare a subiectelor de drept controlate. Aceste verificări, consemnări şi decizii se regăsesc în procedurile de control financiar desfăşurate fie preventiv, fie concomitent, fie posterior asupra actelor şi operaţiunilor financiare.

Exercitarea controlului financiar fiind necesară asupra activităţii financiare a tuturor organelor de stat, instituţiilor şi autorităţilor publice centrale şi locale, organele de contol financiar sînt organizate într-o anumită ierarhie şi investite corespunzător cu atribuţii de contol în domeniul bugetului public naţional şi administrării proprietăţii statului în cazul participării la anumite activităţi economice, general ori numai local. În acelaşi timp, potrivit interesului public de control financiar, competenţa organelor de contol financiar este extinsă şi asupra evidenţei contabile şi activităţii financiare a altor persoane juridice decît cele de stat.

În ceea ce priveşte modul de organizare în statele contemporane a controlului financiar, acesta este conceput şi se aplică avînd denumirea de control a executării bugetului de stat şi bugetelor locale.

2. Principiile generale şi speciale ale controlului financiarControlului financiar, ca parte indispensabilă a activităţii financiare, îi sînt caracteristice aceleaşi principii, pe care se bazează activitatea sa şi care, sînt reglementate de Constituţia Republicii Moldova şi alte acte legislative.A)Principiul legalităţii în activitatea financiară se exprimă prin faptul, că în procesul de acumulare, repartizare şi utilizare a fondurilor băneştiesti este reglementată detaliat de normele dreptului financiar, respectarea cărora este asigurată prin forţa coercitivă a statului. Nerespectarea prevederilor actelor legislative şi altor acte normative în procesul de acumulare, repartizare şi utilizare a resurselor financiare poate atrage după sine instabilitatea relaţiilor financiare,

116 Ibidem.

neasigurarea cu resurse financiare a diferitor proecte publice, şi alte urmări negative.B)Principiul publicităţii – controlului financiar se manifestă prin procedura monitorizării prin intermediul mass-media a diferitor proiecte ale actelor financiare, a dărilor de seama primite, a rezultatelor controalelor şi reviziilor financiare.C)Principiul dublei autorizări a cheltuielilor bugetare – cheltuielile ce se efectuează din bugete au la bază două autorizări: autorizarea legală şi autorizarea bugetară. Autorizarea legală – are ca bază legea ca act juridic din care rezultă o obligaţie de plată în sarcina statului, iar autorizarea bugetară este alocaţia prin care se afectează fondurile baneşti necesare stingerii obligaţiilor de plată. Numai existenţa simultană a celor două autorizări face posibilă efectuarea cheltuielilor.

Principiile speciale ale controlului financiar.Pe lîngă aceste principii generale mai sînt instituite şi principiile în baza cărora îşi desfăşoară activitatea de control financiar funcţionarii care efectuiază controale sau revizii:A) Principiul devotamentului fincţionarului care desfăşoară controlul faţă de stat şi societate, conform căruia angajatul aparatului de control, ca funcţionar public, în activitatea sa de control, trebuie să fie devotat statului, societăţii şi să apere interesele acestora, reieşind din funcţiile de control atribuite117.B) Principiul respectării stricte a disciplinei de stat, reglementată de legislaţia în vigoare, care înseamnă, că conduita angajatului aparatului de control trebuie să corespundă prevederilor legislaţiei în vigoare, precum şi atribuţiilor legal stabilite.C) Principiul răspunderii personale a funcţionarului care efectuiază controlul la exercitarea atribuţiilor de serviciu. În acest context, la exercitarea atribuţiilor funcţionale, poartă răspundere personală funcţionarul care efectuiază controlul la exercitarea atribuţiilor de serviciu pentru corectitudinea şi plenitudinea118

constatărilor, precum şi pentru acţiunile întreprinse în procesul de control119.

117 Codul etic al controlorului-revizor al Serviciului Control Financiar şi Revizie pe lîngă Ministerul Finanţelor, aprobat prin Ordinul Serviciului Control Financiar şi Revizie nr. 8 din 07.07.2004118 Prin „plenitudine” se înţelege – dezvoltare completă, integrală: deplinătate, totalitate( A se vedea Dicţionarul Explicativ al Limbii Române, ediţia a II-a, Edit. „Univers Enciclopedic, Bucureşti, 1996, p. 807). 119 Codul etic al controlorului-revizor al Serviciului Control Financiar şi Revizie pe lîngă Ministerul Finanţelor, aprobat prin Ordinul Serviciului Control Financiar şi Revizie nr. 8 din 07.07.2004.

D) Principiul profesionalismului, competenţei şi spiritului de iniţiativă. Controlorul-revizor trebuie să acorde atenţie culturii desfăşurării procesului de control, precum şi limbajul său, care trebuie să fie corect şi punctual. Pe parcursul desfăşurării controlului controlorul-revizor trebuie să fie politicos şi tolerant, să aibă o atitudine oficială, să-şi păstreze calmul, să nu manifeste iritare, să evite ridicarea vocii şi orice acţiune care ar crea impresia că este părtinitor.Controlorul-revizor, executîndu-şi funcţiile sale nu va leza onoarea angajaţilor subiectului supus controlului, demnitatea şi drepturile omului, nu-şi va manifesta atitudinea sa în chestiunile cu caracter religios, privind starea socială su altele.E) Principiului onestităţii controlorului revizor prin care se înţelege că controlorul-revizor trebuie să fie sincer, onest, corect, imparţial să evite relaţiile ce permit prevalarea prejudecăţilor sau influenţa altor părţi asupra obiectivităţii. Controlorul-revizor nu trebuie să accepte cadouri de orice natură, evitînd situaţiile ce ar putea dăuna reputaţiei profesionale.F) Principiul încrederii în materialele de control ce înseamnă, că toţi utilizatorii materialelor de control, parvenite de la angajaţii aparatului de control, trebuie să dispună de garanţii totale privind autenticitatea şi imparţialitatea informaţiei prezentate.G) Principiul independenţei şi obiectivităţii controlorului-revizor prin care se înţelege, că obligaţiunile controlorului-revizor impun o independenţă deplină a acestuia, în afara oricărei influenţe, îndeosebi o influenţă de interese personale sau de presiunea externă.Controlorul-revizor nu trebuie să fie influenţat de opiniile subiectului supus controlului, ale altor grupuri de interese, ceea ce presupune stabilirea unui mod de conduită a controlorului-revizor care nu ar diminua independenţa lui. El trebuie nu numai să rămînă independent faţă de subiecţii supuşi controlului, dar şi să fie obiectiv la tratarea rezultatelor controalelor. Controlorul-revizor trebuie să fie liber de orice interes care ar putea fi considerat ca fiind incompatibil cu onestitatea, obiectivitatea şi independenţa. Concluziile, opiniile controlorului-revizor trebuie să fie chibzuite şi să nu fie influenţate decît pe dovezi şi fapte bazate pe documente şi să nu contravină legislaţiei în vigoare.H) Principiul neutralităţii politice a controlorului-revizor înseamnă, că angajatul aparatului de control trebuie să menţină în activitatea lui de neutralitatea politică. El trebuie să evite influenţa tuturor tipurilor de activitate politică, care ar putea atenta le capacitatea lui de îndeplinire a obligaţiilor profesionale imparţial şi la perceperea acestei capacităţi de către public. Controlorul-revizor nu trebuie să se pronunţe în mod public în timpul activităţii asupra problemelor curente de politică şi nu trebuie să facă propagandă, abţinîndu-se de la activitatea ce ar trezi suspiciuni că este influienţat de o ideologie politică.I) Principiul evitării conflictelor de interese înseamnă, că recomandările date de controlorul-revizor persoanelor cu funcţie de răspundere ale subiecţilor supuşi controlului nu trebuie să genereze conflicte de interese, să atragă responsabilităţi

sau prerogative, care trebuie să rămînă în competenţa exclusivă a subiectului controlat120.Controlorul-revizor nu trebuie să participe la activitatea financiară şi comercială, să reprezinte interesele personale sau ale membrilor familiilor lor, să profite de situaţia sa oficială în interesele personale; trebuie să evite relaţiile în care există riscul corupţiei sau care pot crea dubii în ce priveşte obiectivitatea şi independenţa sa. Controlorul-revizor nu trebuie să utilizeze informaţiile obţinute în exerciţiul funcţiei în scopul obţinerii unor avantaje pentru el însuşi sau pentru alţii. De asemanea, el nu trebuie să divulge informaţiile susceptibile, să dea priorităţi neîntemeiate altor persoane fizice sau juridice, să folosească informaţii pentru a leza interesele altor persoane. Controlorul-revizor nu trebuie să fie în relaţii personale sau de rudenie cu persoanele cu funcţii de răspundere ale subiecţilor supuşi controlului.J) Principiul confidenţialităţii prin care se înţelege, că înformaţiile obţinute în timpul controlului nu trebuie divulgate persoanelor terţe nici în scris, nici oral, cu excepţia realizării acestora în scopul de serviciu şi în alte cazuri prevăzute de legislaţia în vigoare. Controlorul-revizor se va abţine de la comentarii publice asupra rezultatelor controalelor, deciziilor adoptate în baza lor. Venind în contact cu opinia publică (reprezentanţii mass-media), controlorul revizor nu se va pronunţa personal asupra faptelor concrete, nu va da publicităţii rezultatele controalelor efectuate. Obligaţiunea de a respecta confidenţalitatea rămîne în vigoare şi după finalizarea controlului.

120 Codul etic al controlorului-revizor al Serviciului Control Financiar şi Revizie pe lîngă Ministerul Finanţelor aprobat prin Ordinul Serviciului Control Financiar şi Revizie nr. 8 din 07.07.2004