Eesti Vabariik

STABIILSUSPROGRAMM

2012

Tallinn

Aprill 2012

2

SISUKORD

SISSEJUHATUS ........................................................................................................................................................... 3

1. MAJANDUSPOLIITIKA EESMÄRGID ................................................................................................... 4

2. EESTI MAJANDUSARENG JA VÄLJAVAATED ................................................................................. 6

2.1 Väliskeskkonna arengud ja eeldused .............................................................................................................. 6

2.2 Majandusprognoos ............................................................................................................................................ 9

2.3 Võrdlus teiste prognoosijate prognoosidega ............................................................................................... 12

2.4 Makromajanduspoliitika lähiaastatel ............................................................................................................. 13

3. FISKAALRAAMISTIK ................................................................................................................................. 17

3.1 Vabariigi Valitsuse fiskaalpoliitika eesmärgid .............................................................................................. 17

3.2 Valitsussektori eelarvepositsioon .................................................................................................................. 17

3.2.1 Valitsussektori eelarve nominaalne positsioon ............................................................................... 17

3.2.2 Valitsussektori eelarve tsükliliselt tasandatud positsioon .............................................................. 23

3.2.3 Valitsussektori eelarve struktuurne positsioon ............................................................................... 24

3.3 Valitsussektori tulud ja kulud ........................................................................................................................ 25

3.3.1 Valitsussektori tulude struktuur ......................................................................................................... 26

3.3.2 Tulevased arengud maksupoliitikas ja maksukoormus .................................................................. 26

3.3.3 Maksukulud .......................................................................................................................................... 28

3.3.4 Valitsussektori kulude struktuur ........................................................................................................ 30

3.3.5 Kulueesmärgist eemaldatavad kulud................................................................................................. 32

3.4 Valitsussektori finantseerimine ...................................................................................................................... 32

3.4.1 Valitsussektori võlakoormus .............................................................................................................. 32

3.4.2 Valitsussektori reservid ja netopositsioon ....................................................................................... 34

4. SENSITIIVSUSANALÜÜS JA VÕRDLUS EELMISE PROGRAMMIGA ..................................... 35

4.1 Alternatiivsed stsenaariumid ja nende mõju eelarvepositsioonile ............................................................ 35

4.1.1 Negatiivne risk eurotsooni võlakriisi laienemisest ja kõrgest nafta hinnast ............................... 35

4.2 Võrdlus stabiilsusprogramm 2011 prognoosiga ......................................................................................... 37

5. EELARVEPOLIITIKA PIKAAJALINE JÄTKUSUUTLIKKUS ....................................................... 39

6. RIIGI RAHANDUSE KVALITEET ......................................................................................................... 42

7. INSTITUTSIONAALSED FUNKTSIOONID ...................................................................................... 43

LISAD ........................................................................................................................................................................... 45

Lisa 1. Eesti majanduse põhinäitajad aastatel 2001–2010 ...................................................................................... 45

Lisa 2. Eesti võrdlus teiste EL liikmesriikidega (joonised) .................................................................................... 47

Lisa 3. Administratiivsete hinnatõusude mõju THIle ............................................................................................ 50

3

SISSEJUHATUS

Vastavalt EL eelarvepoliitikate koordineerimise reeglitele peavad EL liikmesriigid kord aastas esitama uuendatud stabiilsus- ja konvergentsiprogrammid (vastavalt euroala liikmed ja eurot mittekasutavad liikmes-riigid). Eesti, olles alates 1. jaanuarist 2011 Euroopa Majandus- ja Rahaliidu (Economic and Monetary Union, EMU) täieõiguslik liige, esitab oma Stabiilsusprogrammi Euroopa Komisjonile ja EL Ministrite Nõukogule teist korda. Seega on käesolev Stabiilsusprogramm sisuliselt jätk eelmisel aastal esitatule. Stabiilsusprogrammi eesmärk on väljendada valitsuse poliitikat Stabiilsuse ja kasvu paktist (Stability and Growth Pact, SGP) tulenevate nõuete täitmisel. Liikmesriikide esitatud seekordsete stabiilsus- ja konvergentsiprogrammide hindamine Euroopa Komisjoni ja EL Ministrite Nõukogu poolt toimub 2012. aasta mais–juunis.

Stabiilsus- ja konvergentsiprogrammide esitamine ja hindamine on oluline osa Euroopa poolaasta (European Semester) majanduspoliitika koordinatsioonist ja järelevalvest. Euroopa poolaasta raames hindavad Komisjon ja Nõukogu stabiilsus- ja konvergentsiprogramme enne liikmesriikide järgmise aasta eelarvete koostamisel olulisemate otsuste tegemist, et anda vajadusel poliitikasoovitusi fiskaalpoliitika kavatsuste osas.

Eesti eelarvepoliitika on jätkuvalt kooskõlas Stabiilsuse ja kasvu paktiga. Stabiilsusprogramm on koostatud paralleelselt siseriikliku Riigi eelarvestrateegiaga lähtudes Vabariigi Valitsuse eesmärkidest ja poliitikatest, mis on sätestatud valitsusliidu programmis ning teistes strateegilistes dokumentides. Stabiilsusprogramm 2012 lähtub Rahandusministeeriumi 2012. aasta kevadisest majandusprognoosist.

Stabiilsusprogramm 2012 ajahorisont on kuni aastani 2016, nagu nõuab riigi eelarvestrateegialt riigieelarve seadus (järgmine eelarveaasta ja sellele järgnevad kolm aastat). Dokument koosneb seitsmest osast, mis annavad ülevaate majanduspoliitika eesmärkidest, majandusolukorrast ja tulevikuväljavaadetest, fiskaal-raamistikust, võrdlusest eelmise Stabiilsusprogrammiga, riigi rahanduse kvaliteedi parandamisest, eelarve-poliitika pikaajalisest jätku-suutlikkusest ning institutsionaalsetest funktsioonidest.

4

1. MAJANDUSPOLIITIKA EESMÄRGID

Valitsuse majanduspoliitika eesmärk on luua tingimused jätkusuutlikuks majanduskasvuks, mis toob kaasa heaolu suurenemise ja reaalse konvergentsi arenenud riikidega. Stabiilse majandusarengu eeltingimuseks on makromajandusliku stabiilsuse ja paindlikkuse tagamine, mis toetab sise- ja välistasakaalu. Eesti reaalse konvergentsi tempo on olnud kiire ja oleme jõudsalt lähenenud Euroopa Liidu keskmisele. Krediidi sisse-voolul tuginenud kiire majanduskasvu perioodil suurenenud riskid ja tasakaalustamatused on kriisiaegses kohandumisprotsessis kiiresti taandunud ning vähendanud majanduse edasist haavatavust. Üleilmse krediidi-kriisiga kaasnenud maailmamajanduse ja kaubavahetuse järsk kokkutõmbumine omas olulist mõju Eesti avatud majandusele ning sellega toimetulekul näitas majandus märkimisväärset paindlikkust. Muutunud majandusolukorras säilitati eelarvepoliitika usaldusväärsus ning selle tugi majandusarengule võimaldas kriisist väljuda riigi finantskohustusi märkimisväärselt suurendamata. Majanduse paindlikkuse suurendamine, ette-võtluskeskkonna toetamine ning tööturu toimimise tõhustamine on saanud võtmeküsimuseks, mis aitab tagada majanduse jätkusuutlikku arengut.

Eelarvepoliitika üks põhieesmärkidest on toetada makromajanduslikku stabiilsust turgude paindlikkuse ja efektiivsuse kaudu ning ohjata majanduse tasakaalustatud arengut ohustavaid riske ning paranda majanduse kasvupotentsiaali ja tööhõivet. See on eriti oluline ühtse rahatsooni majanduse efektiivse toimimise kindlustamiseks. Maksusüsteemi ning eelarve kulude poole kujundamisel tuleb arvestada nende mõjuga majandusarengule, mida on oluline jälgida muutuste tegemisel. Lisaks tuleb tagada eelarvepoliitika pikaajaline jätkusuutlikkus rahvastiku vananemise tingimustes. Stabiilse majanduskeskkonna kindlustamine, eelarve-vahendite suunamine majanduskasvu ja hõive parandamisele ning pikaajalise jätkusuutlikkuse tagamine ongi kolm valdkonda, millele Eesti oma majanduspoliitikas keskendub.

Valitsuse eesmärgiks on jätkata jätkusuutliku eelarvepoliitikaga. Keskpika perioodi eelarve eesmärk (medium-term budgetary objective, MTO) on valitsussektori eelarve struktuurne ülejääk. Range fiskaalpoliitika tagab valitsussektori võlakoormuse püsimise madalal tasemel, mis on omakorda üheks eelduseks riigi rahanduse pikaajalise jätkusuutlikkuse tagamisele.

Oma tegevuse hindamiseks on 2011. aasta 6. aprillil ametisse astunud Vabariigi Valitsus seadnud 18. poliitikavaldkonnas valdkondlikud eesmärgid, eesmärkide saavutamist mõõtvad indikaatorid ning nende sihttasemed, millest seitse on valitsuse prioriteetideks.

Vabariigi Valitsuse prioriteedid1 on:

Valitsussektori eelarve ülejäägi saavutamine.

Positiivne iive (Eesti rahvast peab saama kasvav rahvas).

Tootlikkuse kasv 73%ni Euroopa Liidu keskmisest aastaks 2015.

Aastaks 2020 kriisieelse tööhõive taseme saavutamine. Selleks kavandatakse 2015. aastal jõuda 72% tööhõive määrani, vanusegrupis 20–64 aastat.

Põhihariduse või madalama haridustasemega mitteõppivate noorte osakaalu vähendamine 18–24-aastaste vanusegrupis 11%ni aastaks 2015.

Tervena elatud eluea kasv (meestel 57,1 ja naistel 62 eluaastat).

Kasvuhoonegaaside heitkoguste hoidmine 2010. aasta tasemel (või alla 20 miljoni tonni aastas).

1 Seatud Riigi eelarvestrateegias 2012–2015.

5

Joonis 1. Reaalne konvergents ELiga (protsenti EL27st)

Allikas: Eurostat.

Joonis 2. Tööhõive vanusegrupis 20–64 eluaastat (protsenti)

Allikas: Eurostat.

6

7

2. EESTI MAJANDUSARENG JA VÄLJAVAATED

2.1 Väliskeskkonna arengud ja eeldused

Eelmise aasta suve lõpukuudel alanesid globaalse majanduskasvu ootused ning suurenesid majanduskasvu ümbritsevad riskid koos euroala võlakriisi laienemisega. Viimastel kuudel on maailmamajanduse olukord hakanud tasapisi stabiliseeruma, kuid ebakindlus majanduse kasvuväljavaadete osas püsib jätkuvalt.

USA majanduskasv aeglustus eelmisel aastal 1,7%ni, mis vastas Rahandusministeeriumi suvise prognoosi ootustele. Olukord USA tööturul on paranenud, mis on seeläbi avaldanud positiivset mõju eratarbimisele. Aasta viimases kvartalis kasvas majandus 1,6%. 2012. aastal on oodata USA majanduse 1,9% kasvu ning 2013. aastal kasvu kiirenemist 2,2%ni.

Euroopa Liidu majanduskasv aeglustus 2011. aasta teises kvartalis ning aasta kokkuvõttes kasvas majandus 1,5%. Aasta viimases kvartalis vähenes Euroopa Liidu majandus kvartaalses võrdluses 0,3%, kuid tegemist on lühiajalise langusega. Käesoleval aastal ootab Rahandusministeerium Euroopa Liidu majanduse püsimist samal tasemel võrreldes eelnevaga ning järgmisel aastal 1,2% suurust kasvu. Eesti kaubanduspartnerite kaalutud keskmiseks majanduskasvuks ootame 2012. aastal 1,1% ja seejärel majandusaktiivsuse suurenedes kasvu kiire-nemist 1,8%ni 2013. aastal. Suurima panuse ekspordinõudlusesse annavad Soome, Rootsi, Venemaa ja Läti.

Energia ja toormehindade tõus tõi eelmisel aastal kaasa eurotsooni tarbijahindade kiire kasvu ning euroala inflatsioon ulatus aasta kokkuvõttes 2,7%ni. Järgnevatel kvartalitel on oodata tarbijahindade kasvu aeglustumist ning 2012. aasta kokkuvõttes ulatub eurotsooni inflatsioon 2,1%ni nõrgema majanduskasvu ning toidu ja energiahindade stabiliseerumise ootuste taustal. 2013. aastal on oodata inflatsiooni alanemist 1,9%ni. Majanduse elavdamiseks on Euroopa Keskpank alandanud baasintressimäärasid, mis avaldab mõju rahaturu intressimääradele. Nii lühi- kui ka pikaajalised intressimäärad püsivad käesoleval aastal madalamal tasemel võrreldes eelneva aastaga, ulatudes vastavalt 0,8% ja 2,0%ni.

Eelmisel aastal leidis aset kiire nafta hinna tõus, mil hind ulatus aasta keskmisena 111 dollarini barreli kohta. Ka käesoleva aasta esimestel kuudel on nafta hind oluliselt kallinenud, nii geopoliitiliste pingete kui tarne-probleemide tõttu on nafta hinna ootused tõusnud käesolevaks aastaks 116 dollarini barreli kohta. 2013. aastal ootab Rahandusministeerium nafta hindade alanemist 110 dollarini barreli kohta tuginedes naftafutuuridele.

USA dollari vahetuskurss euro suhtes nõrgenes eelmise aasta kokkuvõttes ligikaudu 5% võrra. Aasta esimesel poolel püsis euro dollari suhtes tugevana, kuid alates sügisest hakkas euro dollari suhtes odavnema. Euro kursi nõrgenemise tõid kaasa euroalal üles kerkinud võlakriisiga seotud probleemid, mis kõigutasid usaldust valuuta püsimajäämise suhtes. Käesoleval aastal USD vahetuskurss euro suhtes kallineb ning järgmistel aastatel eeldame vahetuskursi püsimajäämist käesoleva aasta tasemele.

Tabel 1. Prognoosi olulisemad väliseeldused (protsenti)

Eeldused RM 2012. aasta kevadises prognoosis Euroopa Komisjon

2010 2011 2012* 2013* 2014* 2015* 2016* 2011 2012* 2013*

1. Euribor, 3 kuud (aasta keskmine) 0,8 1,4 0,8 0,9 1,4 1,7 2,0 1,4 0,8 0,9

2. Eurotsooni pikaajaline intressimäär (aasta keskmine) 2,7 2,6 1,9 2,2 2,4 2,6 2,8 2,6 1,9 2,2

3. USD/EUR vahetuskurss (aasta keskmine) 1,3 1,4 1,3 1,3 1,3 1,3 1,3 1,4 1,3 1,3

4. Nominaalne efektiivne vahetuskurss -3,2 0,0 -1,0 0,0 0,0 0,0 0,0 -

5. Maailma majanduskasv (ilma EL27ta) 5,8 4,2 4,2 4,3 4,4 4,5 4,5 4,2 4,2 4,3

6. EL27 SKP kasv 2,0 1,5 0,0 1,2 1,6 2,0 2,2 1,5 0,1 1,4

7. Eesti eksportturgude kasv 2,5 2,6 1,1 1,8 2,1 2,4 2,5 -

8. Maailma impordi kasv (ilma EL27ta) 16,3 7,5 5,6 6,2 6,5 6,8 6,8 7,5 5,6 6,2

8

Eeldused RM 2012. aasta kevadises prognoosis Euroopa Komisjon

2010 2011 2012* 2013* 2014* 2015* 2016* 2011 2012* 2013*

9. Nafta hind (Brent, USD/barrel) 79,6 111,3 116,0 110,0 110,0 110,0 110,0 111,5 119,9 113,5

Allikad: ajaloolised andmed pärinevad Eurostatist, Eesti Pangast, U.S. Energy Information Administration’ist (EIA); prognooside aluseks võimalusel Consensus Economics (CF) ja NYMEX Brent futuurid, mida on vastavalt viimastele arengutele ja Rahandus-ministeeriumi eksperthinnangutele (RM) korrigeeritud.

Joonis 3. Eesti majanduse põhinäitajate arengud (protsenti)

A. Eesti ja euroala majanduskasv B. Panus majanduskasvu

C. Sisenõudluse ja impordi reaalkasv D. Ekspordi reaalkasv

E. Kaupade ja teenuste ekspordi maht F. Investeeringute struktuur (mln €)

9

G. Säästud (% SKPst) H. Jooksevkonto struktuur (% SKPst)

I. Koguvälisvõlg ja netovälisvõlg J. Intressid

K. Tööhõive ja töötus L. Tööviljakus

M. Eesti ja euroala tarbijahinnaindeksid N. Peamiste inflatsioonitegurite muutus

10

O. Tootjahinna- ja ehitushinnaindeks P. Ekspordi- ja impordihinnaindeks

Allikas: Eesti Statistikaamet, Eesti Pank, Eurostat.

2.2 Majandusprognoos

Käesoleva prognoosi eeldused on fikseeritud 2012. aasta veebruari lõpu seisuga. Võrreldes Rahandus-ministeeriumi eelmise prognoosiga (avaldatud augustis 2011) on nii välis- kui sisemaine majanduskonjunktuur prognoosi koostamise ajal oluliselt stabiilsem. Eelmise prognoosi tegemise ajal suurenesid järsult majandus-kasvu ümbritsevad riskid seoses euroala võlakriisi laienemisega. Selle mõju reaalmajandusele oli prognoosi valmimiseks veel teadmata, kuid ebakindlus tuleviku suhtes oli oluliselt kasvanud. Tänu Euroopa Keskpanga jõulisele sekkumisele ning Euroopa Liidu liikmesriikidele kehtestatud makromajandusliku järelevalve reeglitele on majandususalduse langus alates eelmise aasta lõpust peatunud ning usaldus on viimastel kuudel pigem paranenud. Vaatamata tulevikuväljavaadete stabiliseerumisele toetab väliskeskkond nii sellel kui järgmisel aastal Eesti majandusarengut siiski varem oodatust tagasihoidlikumalt.

Käesoleval aastal ootab Rahandusministeerium ELi majanduse püsimist samal tasemel võrreldes eelnevaga ning järgmisel aastal 1,2% kasvu. Energia ja toormehindade tõus tõi eelmisel aastal kaasa eurotsooni inflatsiooni kiirenemise, kuid juba käesoleval ning järgmisel aastal on oodata inflatsioonitempo aeglustumist. Euroopa Keskpangalt on oodata intressimäärade hoidmist ajalooliselt madalal tasemel nii sellel kui järgmisel aastal. Eesti kaubanduspartnerite kaalutud keskmiseks majanduskasvuks ootame 2012. aastal 1,1% (eelmises prognoosis 2%) ja 2013. aastal 1,8% (eelmises prognoosis 2,4%). Mõnevõrra on tõstetud nafta maailmaturu-hinna ootusi selleks aastaks ning tuleb märkida, et pärast prognoosieelduste fikseerimist on nafta hind jätkanud tõusu. Prognoosi riskistsenaariumis eeldatakse eelpool mainitust veelgi nõrgemat väliskeskkonda ning kõrgema nafta hinna püsimist.

Eesti majandus kasvas 2011. a esimese kolme kvartali jooksul kiires tempos, kuid viimases kvartalis majandus-aktiivsus eelkõige eksportivas sektoris mõnevõrra langes. Ekspordi kasvu pidurdumist tasakaalustas aasta teises pooles tugev sisenõudlus. 2011. aasta kokkuvõttes ulatus majanduskasv 7,6%ni ja see ületas mõnevõrra suvise prognoosi ootusi.

Eesti sisemajanduse koguprodukt kasvab prognoosi põhistsenaariumi kohaselt 2012. aastal 1,7% ja 2013. aastal 3,0%. Rahandusministeerium on selle ja järgmise aasta majanduskasvu prognoosi allapoole korrigeerinud, mille peapõhjuseks on Eesti peamiste kaubanduspartnerite kasvuväljavaadete halvenemine. 2012. aastal ootame ekspordi kasvu olulist pidurdumist eelkõige tööstustoodangu ekspordi nõrkuse tõttu. Majanduskasvu toetab sisenõudlus, mille kasv eelmise aastaga võrreldes aeglustub oluliselt. 2013. aasta majanduskasvu peaks toetama taas ka eksport väliskeskkonna tugevnemise kaudu. Aastatel 2014–2016 stabiliseerub majanduskasv 3,5% juures ning sisenõudluse kiirem kasvutempo tõstab selle osakaalu SKPs viie aasta pärast 100% lähedale.

Kui viimasel kahel aastal oli eksport majanduse kasvumootoriks, siis 2012. aastal pidurdub kaupade ja teenuste ekspordi kasv Euroopa võlakriisist tingitud kaubanduspartnerite nõrkade kasvuväljavaadete tõttu 1%ni. Kaupade ekspordi pidurdumist võimendab ka sideseadmete haru nõrkus, kuna viimastel aastatel kiiret kasvu näidanud sideseadmete ekspordimahtude osas ootame selleks aastaks mõningat langust. Nõrgenenud väliskeskkond toob ühtlasi kaasa veoteenuste ekspordi kasvu olulise pidurdumise, samas ülejäänud teenuste ekspordile on tagasihoidlikum mõju. Järgnevatel aastatel võib oodata peamiste eksporditurgude järk-järgulist elavnemist, mistõttu ka ekspordikasv kiireneb. Prognoosiperioodi viimastel aastatel stabiliseerub ekspordi

11

kasv 7% lähedal. Kuna investeerimisaktiivsus on suurenemas ning majapidamised kasvatavad tarbimus-kulutusi, põhjustab see impordi kiiremat kasvu ekspordiga võrreldes. Samas ekspordi suure impordisisalduse tõttu pidurdub ka impordi kasv käesoleval aastal märgatavalt.

Jooksevkonto ülejääk väheneb 2012. aastal 1%ni SKPst ning on ka järgnevatel aastatel alaneva trendiga. Ülejäägi vähenemise taga on käesoleval aastal väliskaubandusbilanss, kuna välisnõudluse nõrkuse ja siseturu kasvu jätkumise tingimustes kaupade impordi kasv ületab ekspordi kasvu. Lähiaastatel põhjustab jooksev-konto defitsiiti pöördumise lisaks kaupadele ka teenuste impordi kiirem kasv ekspordiga võrreldes ning mõnevõrra suurenev tulude bilansi puudujääk. Investeeringuteks suunatud välisvahendite kasvav laekumine põhjustab kapitalikonto ülejäägi suurenemise sel aastal.

Sisenõudlus kasvab ka 2012. aastal SKPst mõnevõrra kiiremini ning kasvuks ootame 3,8%. Kodumaine nõudlus pöördus jõulisele kasvule (11%) 2011. aastal. Eratarbimine kasv jäi küll suvise prognoosiga võrreldes marginaalselt nõrgemaks, kuid kapitali kogumahutuse (investeeringute) kasv ületas aasta teises pooles oluliselt ootusi. Ettevõtete investeeringud olid tugevad kogu aasta jooksul ning teisel poolaastal panustasid jõuliselt kasvu ka valitsussektori investeeringud. Üle nelja aasta toetasid aasta lõpus investeeringute kasvu ka kodu-majapidamised, kuigi uute eluasemete soetamise maht jääb kriisieelsele endiselt pea kaks korda alla. Lisaks investeeringutele toetas eelmisel aastal sisenõudlust ka ettevõtete varude suurenemine, mis oli tingitud kiirest tootmise kasvust ning positiivsetest väljavaadetest kaubanduses.

Vaatamata üldise majanduskasvu väljavaadete nõrgenemisele on sisenõudluse prognoosi allapoole korrigeeritud vähesel määral. Kaubandusstatistika põhjal võib oletada, et eratarbimise kiire kasvutempo on 2012. aasta alguses püsinud ning tarbijate kindlustunne on endiselt kergelt tõusval trendil. Ühtlasi võib oodata kriisi ajal hüppeliselt kasvanud elanike säästmiskalduvuse edasist vähenemist, mis võimaldab eratarbimise mõnevõrra kiiremat kasvu reaalsissetulekutega võrreldes. Eratarbimise kasvuks ootame 2012. aastal 2,2% ning 2013. aastal 2,8%. Investeeringute kasv peaks 2012. aastal samuti jätkuma tugevana ning seda toetab ettevõtlussektorile lisaks olulisel määral valitsussektor. Vaatamata investeeringute üldiselt madalale tasemele peaks valitsussektori investeeringute maht 2012. aastal olema ajalooliselt suurim. See tuleneb nii EL struktuurivahenditest kui CO2 kvoodimüügi tuludest tehtavate investeeringute koondumisele sellesse aastasse. Investeeringute kasvuks prognoosime sellel ja järgmisel aastal vastavalt 15% ja 4%.

Tarbijahinnad (THI) tõusevad 2012. aastal 3,3%, 2013. aastal 3% ning järgnevatel aastatel stabiliseerub hindade tõus 2,7% juures. Käesoleval aastal võib oodata inflatsiooni järk-järgulist pidurdumist eelkõige välis-tegurite mõju vähenemise tõttu. Kui kevadkuudel kõigub inflatsioon 4% juures, siis aasta teisel poolel alaneb 3%st allapoole energiatoodete nagu mootorikütuse, soojuse ja elektri hinnatõusu pidurdumise tõttu. Palkade ja eratarbimiskulutuste kasvu jätkumine, kuigi veidi aeglasemas tempos kui 2011. aastal, soodustab teenuste ja tööstuskaupade hinnaarenguid kajastava baasinflatsiooni mõningat kiirenemist sel aastal. 2013. aasta inflatsiooni mõjutab aasta alguses toimuv elektrituru täielik avanemine. Samas ei too see kaasa inflatsiooni kiirenemist, kuna futuuride kohaselt on 2013. aastal naftahinnad alanemas, mistõttu kütused odavnevad. Prognoosiperioodi teises pooles tarbijahindade tõus aeglustub, kuid jääb kõrgemaks eurotsooniga võrreldes kiiremast majanduskasvust tingitud sissetulekute ja hinnatasemete jätkuva ühtlustumise tõttu.

Kiire majanduskasv tõi eelmisel aastal kaasa tööjõunõudluse olulise kasvu, mil suurenenud töömahud võimaldasid ettevõtjatel suurendada töötajate arvu ning hõivatute arv kasvas 6,7%. Käesoleval aastal on majandusaktiivsuse alanedes oodata tagasihoidlikku hõivatute arvu kasvu, mil hõive kasvab võrreldes eelmise aastaga 4 tuhande inimese ehk 0,7% võrra. 2013. aastal ulatub hõive kasv 1%ni. Tööpuudus on kriisiaegsest kõrgtasemest praeguseks hetkeks oluliselt vähenenud ning 2012. aastal alaneb töötuse määr 11,5%ni ja 2013. aastal 9,6%ni. Prognoosiperioodi lõpuks jõuab tööpuuduse määr 8,2%ni.

Ettevõtete majandusolukorra paranemine on võimaldanud tõsta töötajate palkasid ning 2011. aastal kasvas keskmine palk 5,4%. Majanduskasvu aeglustudes pidurdub keskmise kuupalga kasv käesoleval aastal 3,8%ni. Järgmisel aastal kiireneb keskmise palga kasv 5%ni, prognoosiperioodi lõpuks ulatub palgakasv 6%ni. Reaalpalk hakkas kasvama eelmise aasta kolmandas kvartalis pärast ligi kolm aastat kestnud langust. Aasta kokkuvõttes ületas palgakasv hindade tõusu ning reaalpalk kasvas 0,4%. Käesoleval aastal suureneb reaalpalk 0,5% võrra ning 2016. aastaks kiireneb kasv 3,2%ni. Tööviljakuse reaalkasv ulatub käesoleval aastal 1%ni, kuid hakkab järgnevatel aastatel taas kiirenema, ulatudes prognoosiperioodi lõpuks 3,1%ni.

12

Tabel 2. Sisemajanduse koguprodukti prognoos 2012–2016 (protsenti)

2011 tase

2011 2012* 2013* 2014* 2015* 2016*

1. SKP reaalkasv (2005 a hindades) 12 031 7,6 1,7 3,0 3,4 3,5 3,5

1a. SKP püsivhindades (mld eurot) 12,0 12,2 12,6 13,0 13,5 14,0

2. SKP nominaalkasv 15 973 11,7 4,4 6,2 6,2 6,4 6,3

2a. SKP jooksevhindades (mld eurot) 16,0 16,7 17,7 18,8 20,0 21,2

2b. RKP jooksevhindades (mld eurot) 15,2 15,8 16,7 17,7 18,8 19,9

Kasvuallikad

3. Eratarbimiskulutused (sh MTÜd) 4,4 2,2 3,5 3,8 4,7 4,2

4. Valitsussektori lõpptarbimiskulutused 1,6 1,0 1,0 0,1 0,1 0,1

5. Kapitali kogumahutus põhivarasse 26,8 14,8 4,0 8,0 8,2 8,3

6. Varude muutus (% SKPst) 3,0 2,0 2,7 2,6 2,6 2,6

7. Kaupade ja teenuste eksport 24,9 1,0 5,4 6,3 6,7 6,7

8. Kaupade ja teenuste import 27,0 3,2 6,1 6,8 7,7 7,7

Panus SKP kasvu1

9. Sisemajanduse nõudlus (ilma varudeta) 7,6 4,5 2,9 3,9 4,5 4,4

10. Varude muutus 2,6 -0,9 0,5 -0,3 -0,3 -0,1

11. Kaupade ja teenuste bilanss 0,1 -1,9 -0,5 -0,3 -0,7 -0,9

Lisandväärtuse kasv

12. Primaarsektor 2,6 -0,8 3,1 2,0 1,7 1,9

13. Tööstus 18,2 3,8 5,4 5,3 4,8 4,6

14. Ehitus 17,7 6,3 4,8 4,6 4,7 4,5

15. Muud teenused 2,9 0,8 2,1 2,7 3,1 3,0

1) Panus SKP kasvu näitab, kui suure osa majanduskasvust konkreetne valdkond moodustab. Arvutatakse, korrutades valdkonna kasv tema osakaaluga SKPs. Valdkondade panuste summa annab kokku majanduskasvu (väikese erinevuse põhjuseks on statistiline viga – osa SKPst, mida ei ole olnud võimalik valdkondade vahel ära jagada). Allikas: Rahandusministeerium, Eesti Statistikaamet.

Tabel 3. Hindade prognoos 2012–2016 (protsenti)

2011 2011 2012* 2013* 2014* 2015* 2016*

2000=100 % % % % % %

1. SKP deflaator 170,6 3,7 2,6 3,1 2,7 2,7 2,7

2. Eratarbimise deflaator 157,4 4,8 3,1 2,9 2,6 2,6 2,6

3. Harmoniseeritud tarbijahinnaindeks 158,7 5,1 3,4 3,0 2,7 2,7 2,7

3a. Tarbijahinnaindeks 158,0 5,0 3,3 3,0 2,7 2,7 2,7

4. Valitsussektori tarbimiskulutuste deflaator

187,1 2,4 6,1 2,0 2,0 2,0 2,0

5. Investeeringute deflaator 132,5 0,5 0,5 2,4 2,6 2,7 2,7

6. Ekspordi deflaator 139,2 4,5 1,8 2,1 2,1 2,0 2,1

7. Impordi deflaator 129,0 6,5 2,1 1,9 2,0 2,1 2,1

Allikas: Rahandusministeerium, Eesti Statistikaamet.

Tabel 4. Tööturu prognoos 2012–2016 (15–74-aastased) (protsenti)

2011 2011 2012* 2013* 2014* 2015* 2016*

% % % % % %

1. Hõive, hõivatute arvu järgi 609,1 1) 6,7 0,7 1,0 0,6 0,4 0,4

3. Tööpuuduse määr 12,5 11,5 9,6 8,7 8,3 8,2

4. Tööjõu tootlikkus, hõivatute arvu järgi 19,8 0,9 1,0 1,9 2,8 3,1 3,1

6. Hüvitised töötajatele 7453,8 2) 8,3 4,6 6,1 6,2 6,4 6,7

7. Hüvitis töötaja kohta (6./1.) 12,2 3) 1,5 3,9 5,0 5,6 5,9 6,2

1) Tuhat inimest. 2) Miljon eurot. 3) Tuhat eurot. Allikas: Rahandusministeerium, Eesti Statistikaamet.

13

Tabel 5. Maksebilansi prognoos 2012–2016 (% SKPst)

2001–2010

2011 2012* 2013* 2014* 2015* 2016*

1. Võlgnevus välismaailma suhtes -6,8 7,0 5,6 3,1 0,9 -0,8 -2,5

1a. Jooksevkonto -8,2 3,2 1,0 0,0 -1,0 -2,3 -3,5

2. Kaupade ja teenuste bilanss -4,3 6,8 4,3 4,0 3,8 3,0 2,1

3. Tulude ja ülekannete bilanss -4,0 -3,6 -3,4 -4,0 -4,7 -5,2 -5,6

4. Kapitalikonto 1,5 3,8 4,6 3,1 1,9 1,4 1,0

5. Vead ja täpsustused -0,2 -1,0

Allikas: Rahandusministeerium, Eesti Pank, Eesti Statistikaamet.

2.3 Võrdlus teiste prognoosijate prognoosidega

Alljärgnevalt on välja toodud olulisemad erinevused Rahandusministeeriumi 2012. aasta kevadise majandus-prognoosi ning teiste makromajandusprognoose koostavate institutsioonide viimaste avalikult teadaolevate kasvuootuste vahel. Nende omavahelisel võrdlemisel tuleb arvestada, et toodud prognoosid on tehtud erinevatel aegadel ja seega ka erineva informatsiooni alusel, mis tingib ka erinevused prognoosi eeldustes ja tulemustes. Kuna väliskeskkond on viimase poole aasta jooksul muutunud ning tulevikuväljavaated erinevad mõne kuu tagusest ajast, siis tuleb varasemaid prognoose hinnates arvestada nende tegemise ajal kehtinud eeldustega.

Viimase poole aasta jooksul valminud prognoosides on üha selgemalt välja joonistumas vaade Eesti majanduskasvu aeglustumisele käesoleval aastal. Selle aluseks on varem eeldatust negatiivsemaks muutunud kaubanduspartnerite kasvuprognoosid. Rahandusministeeriumi vaade järgmise aasta arengutele püsib teiste institutsioonidega võrreldes pigem konservatiivsemal positsioonil.

Joonis 4. Eesti majanduskasvu prognooside muutumine (protsenti)

A. Eesti majanduskasvu prognoosid 2012. aastaks prognoosi avalikustamise aja järgi

B. Eesti majanduskasvu prognoosid 2013. aastaks prognoosi avalikustamise aja järgi

Allikad: Rahandusministeerium, Eesti Pank, Euroopa Komisjon, IMF, OECD, Swedbank, SEB, Nordea, Danske Markets, Konjunktuuriinstituut.

14

Tabel 6. Majandusprognooside võrdlus

SKP reaalkasv, % SKP nominaalkasv, %

2011 2012* 2013* 2011 2012* 2013*

Rahandusministeerium 7,6 1,7 3,0 11,7 4,4 6,2

Euroopa Komisjon 7,5 1,2 – 10,7 4,3 – IMF 7,6 2,0 3,6 – – – OECD 8,0 3,2 4,4 12,1 6,1 7,5 Eesti Pank 7,9 1,9 3,6 11,9 4,4 6,6

Konjunktuuriinstituut 7,6 2,9 – – – – SEB 7,6 1,5 2,5 – – – Swedbank 7,6 2,7 4,2 11,6 5,7 7,1

Danske 7,5 2,2 3,7 – – – Nordea 7,6 2,0 4,2 11,9 5,6 7,7

Tarbijahinnaindeks, % Jooksevkonto, % SKPst

2011 2012* 2013* 2011 2012* 2013*

Rahandusministeerium 5,0 (5,1*) 3,3 (3,4*) 3,0 (3,0*) 3,2 1,0 0,0

Euroopa Komisjon 5,1* 3,1* – – – – IMF 5,1 3,9 2,6 3,2 0,9 -0,3 OECD 5,1* 3,2* 3,2* – – – Eesti Pank 5,1* 2,8* 2,9* 2,7 2,0 0,9

Konjunktuuriinstituut 5,0 3,1 – 3,2 2,0 –

SEB 5,1 4,0 5,0 3,2 1,0 0,5

Swedbank 5,0 3,8 3,2 6,7** 5,9** 5,5**

Danske 5,0 2,8 1,8 2,8 5,2 4,1

Nordea 5,0 3,5 3,7 3,2 -0,2 -0,8 ** Jooksev- ja kapitalikonto. * Tarbijahindade harmoneeritud indeks. Allikad: Rahandusministeeriumi kevadine majandusprognoos 2012. 3.04.2012. European Commission. Interim Forecast. February 2012. 3.02.2012. IMF. World Economic Outlook. April 2012. 17.04.2012. OECD Economic Outlook No. 90, November 2011. 28.11.2011. Eesti Pank. Majandusprognoos aastateks 2011–2013. 14.12 2011. Konjunktuuriinstituut. Konjunktuur nr 1 (180) 2012. 4.04.2012. SEB. Eastern European Outlook. March 2012. 29.03.2012. Swedbank. Eesti majandusülevaade. 24.04.2012. Danske Markets. Emerging Markets Briefer. 16.03.2012. Nordea Markets. Economic Outlook. March 2012. 27.03.2012.

2.4 Makromajanduspoliitika lähiaastatel

Makromajandusliku stabiilsuse tagamine

Vabariigi Valitsuse makromajanduspoliitika peamine eesmärk on makromajandusliku stabiilsuse ning sise- ja välistasakaalu tagamine. Aastatel 2005–2007 kiire potentsiaaliülese majanduskasvu perioodil üleskerkinud tasa-kaalustamatused ja riskid vähenesid majandustsükli pöördudes kiiresti. Majanduspoliitika lähiaastatel peabki keskenduma sellele, et vähendada võimalusi sarnaste riskide tekkeks uues tõusufaasis, samal ajal konkurentsi-võimet suurendades. Keskpikas perspektiivis on krediidipõhise liigkiire majanduskasvu riskid siiski minimaalsed.

Eesti majandus näitas majanduslanguse ajal olulist paindlikkust nii erasektori kui ka valitsuse poolelt. Valitsus hoidis majanduslanguse tingimustes eelarvepuudujäägi Euroopa Liidu asutamislepinguga määratud vahemi-kus, tekitades riigile hea stardipositsiooni majanduskasvu taastudes, kuna kriisi tulemusena ei suurenenud valitsussektori võlg märkimisväärselt ning suurem osa eelarvepositsiooni parandavatest meetmetest on pika-ajalise mõjuga.

15

2011. aasta oodatust tunduvalt positiivsemate makromajanduslike arengute toel lõpetas valitsussektor ülejäägis eelarvepositsiooniga ning pärast eelkõige ühekordsete meetmete tõttu puudujäägis olevat 2012. aastat on kavas taastada struktuurne ülejääk aastal 2013 ja hoida eelarvepositsiooni ülejäägis ka keskpikas perspektiivis.

Kriisist edukalt väljumisel on olulist rolli mänginud Euroopa ühisraha euro kasutuselevõtmine ja eurotsooniga liitumine 2011. aasta 1. jaanuaril. Vaatamata globaalsete arengute turbulentsusele on ühisraha suurendanud usaldust Eesti majanduse vastu ning loob head tingimused kasvuks tulevikus. Jätkuv konservatiivne joon eelarvestamises annab ka edaspidi tõhusa panuse majandusagentide kindlustunde suurendamiseks. Selle positiivne mõju on nähtav majandusarengutes kriisist väljudes.

Eesti kui väikese avatud majanduse majanduspoliitika on suunatud paindlikkusele ning suhteliselt vähesele riigi sekkumisele. Sellist majandusse sekkumise määra kavatseb valitsus hoida ka keskpikas perspektiivis, võttes eesmärgiks luua erasektorile tingimused arenguks ning stabiliseerides seejuures majandusarengut hoides eelarve struktuurselt ülejäägis.

Majanduse välised ja sisemised tasakaalustamatused

Majanduspoliitika lähiaastate väljakutsed on seotud institutsionaalse raamistiku tugevdamisega, mis võimal-daks paremini ohjata tasakaalustamatusi ning vältida nende taastekke võimalusi. Samuti on oluline tagada ette-võtluskeskkonna ja tööturu parem toimimine, mille abil suurendada majanduse pikaajalisi kasvuväljavaateid.

Majanduskriisi eel aastatel 2004–2007 olid arengud Eesti majanduses mõjutatud üldisest positiivsest meelsusest pärast Euroopa Liiduga ühinemist, mis koos välismaise krediidi sissevooluga tekitas majanduses nii sisemisi kui väliseid tasakaalustamatusi. 2000ndate algusaastate suur jooksevkonto defitsiit oli tingitud ühelt-poolt välisinvesteeringute pealt teenitavatest kasumitest ning teisalt konvergeeruva riigi suurest investeeringute vajadusest, mida iseloomustab investeeringute mahu küündimine 36% SKPst majandusbuumi tipus. Kuigi teiste EL riikidega võrreldes oli jooksevkonto defitsiit suhteliselt suur, ei olnud selle põhjuseks konkurentsi-võime vähesus, millele viitab ka jõuliselt kasvanud eksport. Jooksevkonto defitsiit oli tingitud kiirest reaalsest konvergentsist ning oli suuresti kooskõlas normaalse jooksevkonto defitsiidi tasemega, mis IMF hinnangul oli vahemikus 6–8% SKPst2. Sisenõudluse liigkiire elavnemisega kaasnes ka jooksevkonto defitsiidi paisumine 16%ni SKPst aastaks 2007. Kriisi puhkedes toimus sisenõudluse ja väliskaubanduse oluline kokkutõmbumine, mistõttu pöördus jooksevkonto ülejääki. Ettevõtete kiire reageerimine olukorrale tootmisprotsesside ümber-kujundamise, kulukärbete ning uute turgude otsimisega võimaldas suurendada toodangu konkurentsivõimet ning kasvatada turuosa välisturgudel. Sisemaise nõudluse ja eriti investeeringute kasvuga seoses võib oodata jooksevkonto tasakaalustumist 2013. aastal ning mõõdukat puudujääki järgnevatel aastatel.

Sarnaselt jooksevkonto defitsiidiga on ka Eesti rahvusvaheline investeerimispositsioon oluliselt mõjutatud Eestisse tehtud välisinvesteeringutest ning nendelt teenitud tuludest. Kuna välisinvesteeringud on areneva riigi jaoks oluliseks konvergentsi finantseerimise allikaks, tekitamata majanduses haavatavusi, siis väliste tasa-kaalustamatuste kontekstis on otstarbekam vaadata ainult võla iseloomuga välisvarade ja kohustuste saldot. Kui 2000. aastal ulatus netovälisvõlg 8%ni SKPst, siis kiire krediidi sissevoolu tulemusena paisus see 2008. aastaks 38%ni SKPst. Viimasel kahel aastal on majanduskonjunktuuri muutumise ning krediidi-tingimuste karmistumise tõttu ettevõtted ja majapidamised vähendanud oma laenukoormust, mis on positiivselt mõjutanud ka netovälisvõlga, mis 2011. aasta lõpuks oli vähenenud 7%ni SKPst.

2000ndate algusaastatel oli Eesti erasektori võlakoormus ligi kaks korda madalam EL keskmisest, ulatudes konsolideerimata andmetel 67%ni SKPst, sh kommertspankadest võetud laenud moodustasid sellest ligikaudu poole. Kinnisvarasektori aktiviseerumise ning pärast ELiga ühinemist kõrgel püsinud kindlustunde taustal olid just majapidamised valmis suurendama oma laenukoormust, kasutades seda nii oma elamistingimuste parendamiseks kui ka jooksva tarbimise taseme tõstmiseks. Laenukoormuse kasvu toetasid ka kommerts-pankade krediidipoliitika ning madalad laenuintressid. See tõi kaasa kodumajapidamiste laenukoormuse hüppelise kasvu. Alates 2006. aastast ületab Eesti erasektori võlakoormus eurotsooni keskmist võlakoormust (%na SKPst). 2010. ja 2011. aastal erasektori võlakoormus vähenes, millele viitab ka kommertspankadest võetud laenude jäägi vähenemine. Lähema paari aasta jooksul jääb laenunõudlus ilmselt endiselt väga madalaks ning laenujäägi vähenemine võib peatuda, kuid uue laenubuumi tekkimine vaatamata madalatele intressimääradele ei ole tõenäoline.

2 Current Account Developments in New Member States of the European Union: Equilibrium, Excess, and EU-phoria. IMF working paper WP/08/92. [http://www.imf.org/external/pubs/ft/wp/2008/wp0892.pdf].

16

Vaba raha olemasolu ning üldine meelestatus lõid tingimused kinnisvaraturu ülekuumenemiseks 2005.–2007. aastal. Kinnisvarabuumi tipphetkel ületasid keskmised tehinguhinnad rohkem kui kolm korda 2002. aasta hinnataset. 2007. aasta keskel toimus kinnisvaraturul trendi muutus, mis väljendus nõudluse kahanemises, mis 2007. aasta lõpuks viis turu langusesse. 2008. aasta sügisel puhkenud globaalne finantskriis süvendas langust veelgi. Võrreldes tipuga on kinnisvara keskmine ruutmeetri hind endiselt 40–50% madalam ning jõudnud tagasi 2005. aasta tasemele. Majapidamiste kinnisvara ostujõud oli madalaim 2007. aastal (ca 30 m2 korteripinda keskmise palga baasil3) ning on alates sellest ajast rohkem kui kahekordistunud. Vaatamata sellele on eluasemeturu elavnemise märgid tagasihoidlikud, tehinguhinnad on suurenenud võrreldes põhjaga umbes 30%, tehingute maht aga on endiselt 2003. aasta tasemel.

Nominaalne tööjõu ühikukulu4 tõusis buumiaastatel järjepidevalt, mil leidis aset ülikiire ja tootlikkust ületav keskmise palga kasv. Samas võib Eesti majanduse puhul 4–5% nominaalse tööjõuühikulu pidada aktsepteeritavaks, mis veel ei viita konkurentsivõime vähenemisele ning tasakaalustamatuste tekkele. Kuni 2006. aastani oli reaalse tööjõuühikulu5 muutus nullilähedane, viidates palgakulude püsimisele suhtena SKPsse ning võimaldas tööjõukulusid suurendada konkurentsivõimet kahjustamata. Aastatel 2007–2008 toimus töö-turul ülemäärasest sisenõudlusest tingitud ülekuumenemine, millele järgnes tugev korrektsioon, mil palgakasv aeglustus järsult, töötus suurenes ning hõive hakkas langema. Buumiaastatel tekkinud tööturu tasa-kaalustamatused hakkasid kriisi ajal kiiresti vähenema, mida näitab ka nominaalne tööjõu ühikulu langus, mis vähenes kokku ligi viiendiku võrra. 2012. aastal kiireneb nominaalse tööjõu ühikukulu kasv 4,2%ni, kuid seejärel aeglustub ning näitaja kasv püsib 4% allpool prognoosiperioodi lõpuni. Palgakulude suhe SKPsse kasvab prognoosiperioodil marginaalselt. Lähiaastate normaalsest tööpuuduse tasemest kõrgemal püsiv töö-puudus hoiab palgasurved madalana, võimaldades ettevõtetel palgata täiendavat tööjõudu ning suurendada tootmist, kartmata ülemääraste palgasurvete teket.

2005–2007. aastal majanduse ülekuumenemise põhjustanud tegurite mõju on praeguseks ammendunud ning majanduskasvu juhivad teised mõjurid (suuremal määral välisnõudlus ja konkurentsivõime paranemine), mis-tõttu sarnase sisenõudluse buumi teke on lähiaastatel ebatõenäoline. Samas tuleb endiselt olla valmis majanduse tasakaalustamatuste tekkimisel nende vähendamiseks. Üldise liberaalse majanduspoliitika kontekstis on valitsuse majanduspoliitika suunatud majanduskasvu soodustamisele pakkumispoolsete tegurite kaudu. Lisaks võimaldab vaba konkurentsi soodustamine ning turgude efektiivne toimimine vähendada tasa-kaalustamatuste tekkimise võimalust. Tööturu toimimist toetavad juba rakendunud töölepingu seadus ja aktiivse tööturupoliitika meetmete rolli suurendamine, mis on suunatud lähiaastatel peamiseks probleemiks oleva pikaajalise tööpuuduse vähendamisele, kasutades täiend- ja ümberõpet tööjõu kvalifikatsiooni tõstmiseks ning arvestades hariduspoliitika kujundamisel enam tööturu vajadustega.

Valitsus ning Eesti Pank monitoorivad pidevalt olukorda ning jälgivad, et makromajanduslik stabiilsus oleks tagatud. Vajadusel ollakse valmis kasutama täiendavaid meetmeid.

Joonis 5. Valitud indikaatorid majandusarengutest

A. Jooksevkonto saldo (% SKPst) B. Investeerimispositsioon (neto IIP, % SKPst)

3 Pindi kinnisvara ostujõu indeks keskmise palga baasil arvutatud laenuvõime järgi [http://web.pindi.ee/index.php/7347/]. 4 Palgakulude suhe loodud lisandväärtusesse töötaja kohta. 5 Palgakulude suhe loodud lisandväärtusesse.

17

C. Reaalne efektiivne vahetuskurss6 D. Osakaal maailmaekspordis (%)

E. Erasektori laenukäive (% SKPst) F. Erasektori võlg (% SKPst)

G. Valitsussektori võlg (% SKPst) H. Tööjõuühikukulude muutus (%)

I. Kinnisvarahinnad J. Töötuse määr (%)

Allikas: Rahandusministeerium, Eesti Statistikaamet, Eesti Pank, Euroopa Keskpank, Eurostat, Euroopa Komisjon.

6 Euroala HCI: Harmonised competitiveness indicators based on consumer price indices, vis-à-vis EER-40 group of trading partners.

18

3. FISKAALRAAMISTIK

3.1 Vabariigi Valitsuse fiskaalpoliitika eesmärgid

Valitsuse eesmärk on tagada jätkusuutlik ja makromajandust tasakaalustav eelarvepoliitika. Sihiks on, et eelarvepoliitilised otsused toetavad maksimaalselt makromajanduslikku stabiilsust, ohjavad majanduse tasa-kaalustatud arengut ohustavaid riske ning parandavad majanduse kasvupotentsiaali ja tööhõivet. Tulevaste majanduslangustega toimetulekuks peab olema tagatud piisavate reservide olemasolu ja paindlikkus eelarves tulude ja kulude struktuuri muutmiseks.

Eelarvepoliitilised otsused langetatakse üheaegselt (st vaid eelarve(strateegia)protsessis), otsused on jätku-suutlikud (arvestatakse otsuste pikaajalist mõju), maksimaalselt valdkonnapoliitikaid ja muude valitsussektori tasandite tegevust arvestavad ning kõiki rahastamisallikaid (lisaks maksutuludele ka Euroopa Liidu toetuste, kasvuhoonegaaside lubatud heitkoguse kvoodi müügitulu jms) ühtselt käsitlevad.

Valitsuse keskpika perioodi eelarve-eesmärk

Valitsus jätkab range eelarvepoliitikaga ning keskpika perioodi eesmärgiks (medium-term objective, MTO) on valitsussektori eelarve struktuurne ülejääk.7 Selliselt seatud eesmärk on kooskõlas Majandus- ja rahaliidu stabiilsuse, koordineerimise ja juhtimise lepinguga (Treaty on Stability, Coordination and Governance in the Economic and Monetary Union). Eelarvepositsiooni planeerimine ülejäägilisena aitab kaasa eelarve pikaajalise jätku-suutlikkuse tagamisele.

Eesti täitis oma MTO kuni globaalse majanduskriisini, kuid aastal 20088 langes valitsussektori eelarve-positsioon struktuursesse defitsiiti. Alates aastast 2009 on Eesti valitsussektor uuesti struktuurses ülejäägis ja sellega ka MTO täidetud.

2012. aasta eelarvepositsiooni halvenemise tingivad eelkõige ühekordsed tegurid, aga ka majanduskeskkonna halvenemine, mis viib struktuurse eelarvepositsiooni üheks aastaks puudujääki. Alates 2013. aastast on struktuurselt tasandatud eelarvepositsioon taas kasvavas ülejäägis.

Valitsuse keskpika perioodi maksukoormuse eesmärk

Viia maksukoormus majanduslanguse eelsele tasemele, vähendades tööjõuga seotud makse.

2012. aasta maksukoormus kasvab võrreldes eelneva aastaga 0,2% võrra 32,9%le SKPst. Sel aastal kasvab käibemaksu ja aktsiiside laekumine (leiavad aset tubaka- ja alkoholiaktsiisi tõusud ning erimärgistatud kütuse reform), juriidilise isiku tulumaksu laekumine suureneb tänu riigiettevõtete kasumieraldiste osalisest edasi-lükkamisest käesolevasse aastasse, samuti suurenevad tööjõumaksud tänu tööturu positiivsetele arengutele. Samas on maksukoormust tehniliselt vähendava mõjuga kohustusliku kogumispensioni maksete taastamine täies ulatuses. Kokku kasvavad maksutulud veidi kiiremini kui majandus, mis toobki kaasa maksukoormuse tõusu.

Maksukoormus alaneb 2016. aastaks 32,3%le SKPst. Tulevastest arengutest on lähemalt juttu peatükis 3.3.2.

3.2 Valitsussektori eelarvepositsioon

3.2.1 Valitsussektori eelarve nominaalne positsioon

2011. aastal oli valitsussektori eelarvepositsioon majanduskriisi järgselt teist aastat ülejäägis, mis ulatus 163,9 mln euro ehk 1%ni SKPst. Keskvalitsus lõpetas aasta tasakaalus, sotsiaalkindlustusfondid ja kohalikud omavalitused olid ülejäägis vastavalt 0,9% ja 0,1% SKPst. Eelarveülejäägi saavutamisele aitas oluliselt kaasa rahvusvaheliste heitmekvootide müügist saadud tulu, kuid ülejääk oleks saavutatud ka ilma selleta.

7 Ülejäägi eesmärk püstitati 2007. aasta Konvergentsiprogrammis. 2005. ja 2006. aasta Konvergentsiprogrammis oli eesmärgiks eelarve tasakaal. 8 Hilisemate ümberhindamiste tõttu on viimaste andmete alusel struktuurne defitsiit ka aastatel 2006 ja 2007.

19

2012. aasta eelarvepuudujääk ulatub Rahandusministeeriumi kevadprognoosi kohaselt 2,6%ni SKPst. Peamiseks puudujäägi tekitajaks on keskvalitsus, põhjuseks eelkõige kvoodimüügist tulenevate investeeringute järsk kasv ning kohustusliku kogumispensioni maksete taastumine täies mahus. 2013. aastal väheneb valitsus-sektori eelarvepuudujääk tulenevalt ajutiste mõjude vähenemisest 1%ni SKPst ning prognoosiperioodi lõpuks 2016. aastal jõuab eelarvepositsioon ülejäägini 0,5% SKPst.

Valitsuse eesmärk on 2010. ja 2011. aastal saavutatud valitsussektori struktuurselt tasandatud eelarveülejäägi järgselt jõuda pärast selle aasta defitsiiti taas ülejäägini 2013. aastal ning kasvatada see 1%ni SKPst 2016. aastaks. Antud eesmärgi saavutamisel jõutakse valitsussektori nominaalse eelarveülejäägini 2014. aastal, mis võimaldab järgnevatel aastatel taastada majanduskriisi ajal vähenenud reserve. Eelarveaasta kestel hoidutakse positiivsete lisaeelarvete koostamisest, võimalik maksutulu ülelaekumine suunatakse reservidesse.

Tabel 7. Valitsussektori eelarvepositsiooni eesmärk aastatel 2012–2016

2012 2013 2014 2015 2016

Valitsussektori struktuurselt tasandatud eelarve-positsioon (% SKPst)

-0,5 0,1 0,5 0,7 1,0

Valitsussektori eelarvepositsioon (% SKPst) -2,6 -0,7 0,1 0,5 0,9

Riigieelarve -2,8 -0,8 0,0 0,3 0,5

sh riiklik pensionikindlustus -2,2 -2,2 -2,4 -2,6 -2,6

Muu keskvalitsus -0,2 0,0 -0,1 -0,2 -0,1

Sotsiaalkindlustusfondid 0,6 0,4 0,4 0,5 0,6

Kohalikud omavalitsused -0,2 -0,2 -0,2 -0,2 -0,2

Valitsussektori eelarvepositsioon (mln eurot) -428 -123 14 94 193

Riigieelarve -463 -148 -3 68 111

sh riiklik pensionikindlustus -361 -384 -459 -515 -543

Muu keskvalitsus -34 -7 -24 -41 -13

Sotsiaalkindlustusfondid 101 63 78 104 131

Kohalikud omavalitsused -33 -31 -37 -36 -35

Allikas: Rahandusministeerium.

Joonis 6. Valitsussektori eelarvepositsioon

Allikas: Eesti Statistikaamet, Rahandusministeerium.

Valitsussektor hõlmab avaliku sektori üksusi, keda finantseeritakse peamiselt kohustuslike maksete abil, mida teevad teistesse sektoritesse kuuluvad üksused, ja kelle põhitegevuseks on rahvusliku tulu ümberjaotamine (nn turuvälised tootjad). Valitsussektor koosneb Eestis kolmest allsektorist: keskvalitsus, kohalikud omavalitsused ja sotsiaalkindlustusfondid.

Keskvalitsus

Valitsussektorist ca 3/4 moodustava keskvalitsuse suurimaks osaks on riigieelarvelised asutused (põhi-seaduslikud institutsioonid ja ministeeriumid koos valitsemisaladega). Keskvalitsuse sektorisse kuuluvad veel riigi asutatud sihtasutused (suurima mõjuga on haiglad ja Keskkonnainvesteeringute Keskus), peamiselt riigile teenuseid osutavad äriühingud (näiteks AS Riigi Kinnisvara) ja avalik-õiguslikud institutsioonid (näiteks üli-koolid, Eesti Rahvusringhääling).

20

Joonis 7. Keskvalitsuse tulud, kulud ja eelarvepositsioon

Allikas: Eesti Statistikaamet, Rahandusministeerium.

Keskvalitsuse tuludest moodustavad suurima osa majandusarengu suhtes sensitiivsed riigieelarve maksutulud. Sellest lähtuvalt on majandustsükli langusfaasis suurem osa eelarvepuudujäägist tulnud just riigieelarvest. Vastavalt on riigieelarve enim panustanud ka kriisieelsete aastate eelarveülejääkidesse. Lisaks maksutuludele moodustavad keskvalitsuse tuludest suure osa ka mittemaksulised tulud, millest enamus on Euroopa Liidust laekuvad välistoetused.

Keskvalitsuse kuludest moodustavad suurima osa samuti riigieelarve kulud, millest ca 1/39 hõlmavad kulutused sotsiaalsele kaitsele (sh riiklik pensionikindlustus). Järgnevad kulud majandusele (sh põllumajandus ja teede ehitus) ja tervishoiule (eraldis Haigekassale).

Muu keskvalitsuse eelarvepositsioon moodustub sihtasutuste, äriühingute ja avalik-õiguslike institutsioonide koondsummana. Üks peamisi eelarvepositsiooni mõjutavaid tegureid on suuremahulised investeeringud, mis ületavad jooksva aasta tulusid. Sõltumata sellest, kas neid finantseeritakse eelmistel aastatel kogunenud reservidest või laenu abil, on mõju eelarvepositsioonile negatiivne.

Kohalikud omavalitsused

Kohaliku omavalitsuse üksused (226 üksust) täidavad olulist rolli avaliku sektori ülesannete täitmisel. Olenemata suurusest täidetakse samu ülesandeid – korraldatakse koolide, lasteaedade, huvikoolide, kultuuri-majade, raamatukogude, muuseumide, spordirajatiste, hooldekodude ja tervishoiuasutuste ülalpidamist, sotsiaalabi ja -teenuste osutamist, vanurite hoolekannet, noorsootööd, elamu- ja kommunaalmajandust, vee-varustust ja kanalisatsiooni, heakorda, jäätmehooldust, territoriaalplaneerimist, valla- või linnasisest ühis-transporti ning valla teede ja linnatänavate korrashoidu. Kokku ulatus nende kulude maht kassapõhiselt 2011. aastal 1 296 mln euroni. Sellest 72% moodustasid tegevuskulud.

9 2012.a riigieelarve alusel.

21

Joonis 8. Kohaliku omavalitsuse üksuste kulude jaotus tegevusalade lõikes 2011. aastal

Allikas: Rahandusministeerium.

Kohaliku omavalitsuse üksuste eelarved on iseseisvad ehk nad otsustavad ise nende koostamise üle. Nende peamisteks tululiikideks on tulumaks ja toetused riigieelarvest.

Joonis 9. Kohaliku omavalitsuse üksuste tulude jaotus 2011. aastal

Allikas: Rahandusministeerium.

Kohaliku omavalitsuse üksuste tekkepõhine ülejääk perioodil 2010–2011 oli tingitud erakorralisest piirangust, mille kohaselt oli neil lubatud võtta täiendavaid kohustusi ainult välistoetuste kaasfinantseerimiseks ja olemas-olevate kohustuste refinantseerimiseks. Ilma selliste piiranguteta lõpetavad nad tavapäraselt defitsiidis. Selle katmiseks on suurendatud võlakoormust, mis ulatus 2011. aasta lõpuks 565 miljoni euroni. Jooksvalt on kohaliku omavalitsuse üksuste eelarvete ja eelarve täitmise andmetega võimalik tutvuda kuuaruannete kaudu10.

2012. aastast reguleerib kohalike omavalitsuste tegevust kohaliku omavalitsuse üksuste finantsjuhtimise seadus. Selle kohaselt peab kohalik omavalitsus tagama iga-aastaselt positiivse põhitegevuse tulemi ning hoidma netovõlakoormuse (kohustuste ja likviidsete varade vahe) individuaalse piirmäära raames nii endal kui koos sõltuvate üksustega. Individuaalne piirmäär sõltub finantsvõimekusest ning on vahemikus 60–100% põhitegevuse tuludest. Netovõlakoormuse üle 60% suurendamise võimalus lükatakse edasi 2016. aasta lõpuni, isegi kui individuaalne piirmäär seda võimaldaks. See vähendab defitsiiti.

10 http://www.fin.ee/index.php?id=11182.

22

Tabel 8. Kohaliku omavalitsuse üksuste kassapõhised koondnäitajad (mln eurot)

2010 2011 2012* 2013* 2014* 2015* 2016*

TULUD KOKKU 1 270 1 324 1 357 1 418 1 441 1 473 1 531

- Tulumaks 585 619 652 707 751 798 852

- Tasandusfond 70 72 72 73 72 72 72

KULUD KOKKU 1 249 1 295 1 390 1 449 1 478 1 509 1 566

TASAKAAL 27 29 -33 -31 -37 -36 -35

* prognoos Allikas: Rahandusministeerium.

Eelarvevõimaluste tekkimisel vaadatakse üle kohaliku omavalitsuse üksuste tulubaasi kujunemise alused, võttes arvesse nende koonddefitsiiti. Hetkel ei ole kavandatud kohaliku omavalitsuse üksuste tulumaksu ja tasandusfondi suurendamist seoses nende eeldatavalt kõrge defitsiidi tasemega ning riigieelarveliste võimaluste piiratusega.

Koduomanike maksukoormuse vähendamiseks kaotatakse alates 2013. aastast maamaks kodu alusele maale tiheasustusega piirkonnas kuni 1 500 m2 ja hajaasustusega piirkonnas kuni 2 ha ulatuses.

Suurendatakse kohalike teede hoiu rahastamise osakaalu üldises teehoiu rahastamises. Täpsem jaotus lepitakse kokku iga-aastase riigieelarve koostamise protsessis.

Sotsiaalkindlustusfondid

Sotsiaalkindlustusfondide sektorisse kuuluvad ravikindlustust pakkuv Haigekassa ja töötuskindlustust pakkuv Töötukassa. Riiklik pensionikindlustuse süsteem kuulub Eestis keskvalitsuse hulka.

Tabel 9. Sotsiaalkindlustusfondide eelarvepositsiooni prognoos 2011–2016

2011 2012

eelarve 2012* 2013* 2014* 2015* 2016*

Sotsiaalkindlustusfondid (mln eurot) 148 106 101 63 78 104 131

Sotsiaalkindlustusfondid (% SKPst) 0,9 0,6 0,6 0,4 0,4 0,5 0,6

* prognoos

Haigekassa tuludest ca 99% moodustab sotsiaalmaksu ravikindlustuse osa laekumine. Kindlustatule tagatud hüvitistest on ülekaalukalt kõige suurema mahuga tervishoiuteenused (haiguste ennetamine, üld- ja eriarstiabi, hooldusravi ning hambaravi). Sellele järgnevad kompenseeritavad ravimid ja ajutise töövõimetuse hüvitised.

Joonis 10. Haigekassa kulude jaotus 2011 aastal

2009. ja 2010. aastal jäi Haigekassa eelarve sotsiaalmaksu laekumise vähenemise tõttu puudujääki. 2011. aastal jäi Haigekassa eelarve tänu sotsiaalmaksu paremale laekumisele ja prognoositust väiksemale kulude mahule

23

(põhiliselt ajutise töövõimetuse hüvitiste kulud) ca 13 miljoni eurosesse ülejääki kuid sellel ja kahel järgneval aastal on oodata puudujääki. 2012. aasta puudujääki mõjutab kulutasemete kasv (põhiliselt eriarstiabi kulud ning kompenseeritavate ravimite kulud).

Tabel 10. Haigekassa koondnäitajad (mln eurot)**

2008 2009 2010 2011* 2012* 2013* 2014* 2015* 2016*

Tulud kokku 824,5 730,5 694,4 735,1 772,4 822,0 860,6 911,9 969,7

sh. sotsiaalmaks 799,0 718,0 685,9 725,6 763,7 812,7 850,5 901,1 958,1

Kulud kokku 788,6 771,2 700,3 725,5 787,2 829,3 865,7 904,3 944,4

sh. tervishoiuteenused 527,4 514,5 501,0 522,5 561,2 582,2 601,0 620,6 641,1

Eelarvepositsioon 34,9 -40,6 -1,2 13,0 -14,8 -7,3 -5,1 7,6 25,3

* prognoos ** Aastate 2008-2011 eelarvepositsioon Statistikaameti andmete alusel. Aastate 2012-2015 kulude prognoos vastavalt Eesti Haigekassa nõukogu 30. mai 2011 otsusele nr. 13 „Eesti Haigekassa 4 aasta kulude ja kulude katteallikate planeerimise põhimõtete ja Eesti Haigekassa 2012. a eelarve projekti ettevalmistamise nõuete kinnitamine“ ning 2016. aasta kulude prognoos arvestades eelpool nimetatud Eesti Haigekassa nõukogu otsuses toodud põhimõtteid.

Töötukassa kuludest moodustavad suurima osa töötuskindlustushüvitised, mille saamise periood pikenes 2011. aastast 360 päevani. 2009. aastal kasvas töötuskindlustushüvitise saajate arv ca 3,5 korda, 2010. aastal vähenes saajate arv ca 40% ning kahanev suundumus kestab prognoositavalt kogu programmi perioodil.

Joonis 11. Töötukassa kulude jaotus 2011 aastal

Sarnaselt 2010. aastaga lõpetas Töötukassa ka möödunud aasta ülejäägiga (ca 135 miljonit eurot), mis tulenes nii töötuskindlustuse maksemäärade tõstmisest 2009. aasta keskel, kui ka hüvitise saajate vähenemisest. Käesoleva aasta Töötukassa eelarvepositsiooni mõjutab positiivselt jätkuv hüvitiste mahu vähenemine ning kasvav töötuskindlustusmakse laekumine, mille tulemusena on oodatav eelarveülejääk ca 115 miljonit eurot. Alates 2013. aastast on eeldatud töötuskindlustuse maksemäärade langust 2% ja 1% tasemele mille tulemusena väheneb oluliselt ka eelarveülejääk.

Tabel 11. Töötukassa koondnäitajad (mln eurot)***

2008 2009 2010 2011* 2012* 2013* 2014* 2015* 2016*

Tulud kokku 48,6 159,6 238,4 249,7 245,8 194,9 202,6 211,9 224,1

- töötuskindlustuse makse 48,0 115,0 179,0 192,5 206,2 158,6 168,0 178,0 189,4

Kulud kokku 45,1 209,3 157,3 117,8 126,4 120,9 115,7 112,8 115,4

- hüvitised** 37,0 139,0 76,0 45,8 41,9 38,5 34,6 33,7 34,8

Eelarvepositsioon 1,9 -53,3 83,5 134,8 115,4 70,7 83,5 95,9 105,3

* prognoos ** Töötuskindlustushüvitis, kindlustushüvitis koondamise korral ja tööandja maksejõuetuse hüvitis. *** Aastate 2008-2011 eelarvepositsioon Statistikaameti andmete alusel.

24

Tööturuteenuste jätkusuutlikkuse tagamiseks ning tööturul toimuvatele muutustele paindlikuks ja tulemuslikuks reageerimiseks muudeti teenuste rahastamise põhimõtteid, mille järgi 2012. aastast rahastatakse teenuste osutamist peamiselt töötuskindlustusmakse laekumistest.

3.2.2 Valitsussektori eelarve tsükliliselt tasandatud positsioon

Majanduse maksimaalselt soovitava kogutoodangu taseme (ehk potentsiaalse SKP11) hindamiseks kasutab Rahandusministeerium tootmisfunktsiooni meetodit12. Selle alusel kasvas Eesti SKP aastatel 2005–2007 oluliselt kiiremini kui majanduses olemasolevaid ressursse arvestades oleks kohane olnud, tekitades olulisi tasakaalustamatusi. Kriisieelsel perioodil võis Eesti majanduse jaoks pidada jõukohaseks ca 6% majandus-kasvu, kuid tegelikkuses ulatus see kohati 10%ni. Kasv tugines nii kiirel välisraha sissevoolul kui ka kohalike majandusagentide üleüldisel optimismil, mis paisutas sisenõudluse oluliselt suuremaks kogutoodangust ja sissetulekutest. Ülemäärase nõudluse tulemuseks oli tavapärasest kuni 12% võrra suuremaks paisunud majanduse maht (ehk SKP lõhe13) 2007. aastal, millega kaasnes inflatsiooni kiirenemine, kaubandusbilansi jõuline halvenemine ning pinged majanduses ressursside liigintensiivsest ja ebaefektiivsest kasutamisest, tuues kaasa nende hindade tõusu.

Buumi tipul tekkima hakanud ebakindluse suurenedes vähenes järsult nõudlus tarbimis- ja investeerimis-kaupade järele. 2008. aasta sügisel puhkenud globaalne finantskriis võimendas alanud majanduse tsüklilisest käitumisest tulenevat majanduslangust veelgi. Finantskriisi tulemusel vähenes järsult ka globaalne nõudlus, tekitades väliskaubandusmahtudes kuni kolmandikuni ulatuva languse. Selle tulemusena paisus Eesti negatiivne SKP lõhe 2009. aastal ligi 11%ni SKPst. Majandustsükli pöördudes on ka negatiivne SKP lõhe hakanud vähenema, olles 2010. aastal siiski veel umbes 9% ja 2011. aastal 3%. Prognoosiperioodi lõpu-aastateks peaks SKP lõhe olema sulgunud.

Kuna äsjane finantskriis ning selle järellainetused on olnud märgatavalt suuremad majanduse tavapärasest tsüklilisest volatiilsusest, kaotasid riigid kriisi käigus tõenäoliselt osa tootmispotentsiaalist. Samadel põhjustel on ka Eesti majanduse kasvupotentsiaal lähiaastatel kriisieelsest väiksem.

SKP lõhe alusel leitud hinnangud Eesti valitsussektori eelarve tsükliliselt tasandatud positsiooni kohta näitavad, et Eesti eelarvepoliitika on aastatel 2011–2012 negatiivse SKP lõhe tingimustes (SKP tase on potentsiaalsest madalam) vastutsükliline. Perioodil 2013–2014 on SKP tase jätkuvalt potentsiaalsest madalam aga eelarvepoliitika karmistub – tsükliliselt tasandatud eelarvepositsioon hakkab paranema – mistõttu eelarve-poliitika muutub protsükliliseks. Perioodil 2015–2016 muutub SKP lõhe positiivseks ja tsükliliselt tasandatud eelarvepositsioon paraneb mõlemal aastal. Seetõttu on eelarvepoliitika kurss nendel aastatel vastutsükliline. Samas tuleb arvestada, et eelarvepoliitika osas lõpliku hinnangu andmisel peab lisaks eelarvepositsiooni muutusele hindama ka välisvahendite kasutamise muutuse mõju. Kuna viimased on eelarvepositsiooni osas neutraalsed – tulud on alati võrdsed kuludega – siis näiteks vahendite kasutamise kasv ei peegeldu eelarve-positsiooni muutuses. Samas majanduskriisi ajal stimuleerib see täiendavalt majandustegevust ning on oma olemuselt vastutsükliline.

Tabel 12. Tsükliliselt tasandatud eelarvepositsioon aastatel 2011–2016 (% SKPst)

2001–2010 2011 2012* 2013* 2014* 2015* 2016*

1. SKP reaalkasv (%) 3,8 7,6 1,7 3,0 3,4 3,5 3,5

2. Valitsussektori eelarvepositsioon - 1,0 -2,6 -0,7 0,1 0,5 0,9

3. Intressimaksed - 0,1 0,1 0,2 0,2 0,2 0,3

4. Potentsiaalse SKP reaalkasv (%) 4,4 1,1 1,6 1,9 2,3 2,7 3,0

4.a Kapitali panus pot. kasvu (%) 2,9 1,2 1,5 1,5 1,6 1,7 1,8

4.b Tööjõu panus pot. kasvu (%) 0,5 0,2 0,2 0,2 0,3 0,4 0,4

4.c Tootlikkuse panus pot. kasvu (%) 1,0 -0,2 0,0 0,3 0,5 0,7 0,9

5. SKP lõhe (output gap) 1,3 -2,8 -2,7 -1,7 -0,6 0,2 0,7

6. Tsükliline eelarve komponent - -0,8 -0,8 -0,5 -0,2 0,1 0,2

11 Potentsiaalne SKP – maksimaalne kogutoodangu (SKP) tase olemasolevaid tootmissisendeid kasutades (tööjõud, kapital, tootlikkus/oskused), mille korral ei tekitata ülemääraseid hinnatõususurveid. Potentsiaalne majanduskasv – potentsiaalse SKP muutumine ajas. Sõltub tootmissisendites toimuvatest muutustest. 12 SKP lõhe ja tsükliliselt tasandatud eelarvepositsiooni hindamise metoodikast võib lugeda Eesti 2004. aasta maikuu Konvergentsiprogrammi lisas 3. 13 SKP lõhe – (output gap) erinevus tegeliku SKP taseme ja potentsiaalse SKP taseme vahel.

25

2001–2010 2011 2012* 2013* 2014* 2015* 2016*

7. Tsükliliselt tasandatud eelarvepositsioon - 1,9 -1,8 -0,2 0,3 0,4 0,7

8. Tsükliliselt tasandatud primaarne positsioon - 2,0 -1,6 0,0 0,4 0,6 1,0

9. Eelarvepoliitika positsioon - Vastuts. Vastuts. Protsükl Protsükl Vastuts. Vastuts.

Allikas: Rahandusministeerium, Eesti Statistikaamet.

Joonis 12. Potentsiaalse SKP ja SKP lõhe areng (protsenti)

Allikas: Rahandusministeerium, Eesti Statistikaamet.

3.2.3 Valitsussektori eelarve struktuurne positsioon

Valitsussektori struktuurne eelarvepositsioon leitakse, kui nominaalsest positsioonist eemaldatakse lisaks majandustsükli mõjule ka ühekordsed ja ajutised tegurid, mis võivad eelarvepositsiooni “moonutada”. Ühe-kordseteks ning ajutisteks meetmeteks nimetatakse neid eelarvele olulist mõju avaldavaid meetmeid, mis omavad tsükliga kohandatud eelarvepositsioonile ainult ajutist ning mittekorduvat olulist mõju (suurusjärgus vähemalt ca 0,1% SKPst). Ehkki on määratletud üldised printsiibid, millest lähtuvalt liigitatakse meetme mõju ajutiseks, otsustatakse iga konkreetse juhtumi arvessevõtmine eraldi.

Valitsuse eesmärk on 2010. ja 2011. aastal saavutatud valitsussektori struktuurselt tasandatud eelarveülejäägi järgselt jõuda pärast selle aasta defitsiiti taas ülejäägini 2013. aastal ning kasvatada see 1%ni SKPst 2016. aastaks. Vaatamata sellele, et nominaalne eelarvepositsioon aastal 2012 oluliselt halveneb, on see põhjustatud valdavalt ühekordsetest mõjuritest, mis struktuurset eelarvepositsiooni ei mõjuta.

Valitsussektori eelarvepositsiooni mõjutavad ühekordsed meetmed on toodud tabelis 13. Aastal 2011 oli ühe-kordsete meetmete kogusumma 1,6% SKPst, mille moodustasid II pensionisamba maksete peatamine pooles ulatuses ja rahvusvaheliste heitmekvootide müügi saldo. 2012. aastal taastuvad riigipoolsed II pensionisamba maksed täies ulatuses ja mõju kaob. Lisanduvad riigiettevõtete dividendid, mis ületavad tavapärast dividendide ja puhaskasumi suhet, ning tulumaks. Peamiselt AAUde14 müügiga seotud investeeringutest tulenevalt muutub heitmekvootide saldo negatiivseks ning mõju eelarvepositsioonile on tervelt -1,3% SKPst. AAUde müügiga seotud investeeringud jätkuvad 2014. aastani ning samast aastast lisanduvad kogumispensioni kompenseerimismehhanismi mõjud. Mõju eelarvepositsioonile kahaneb -0,2 kuni -0,3%ni SKPst.

Tabel 13. Ühekordsed meetmed ja nende mõju 2011–2016 (mln eurot)

2011 2012* 2013* 2014* 2015* 2016*

II pensionisamba maksete peatamine 84

Tulud rahvusvaheliste heitmekvootide (AAU) müügist 191 47

Rahvusvaheliste heitmekvootide (AAU) kulud -24 -290 -52 -7

Dividendid, mis ületavad tavapärast dividendide ja puhaskasumi suhet, ning tulumaks, mis on kokku vähemalt 0,1% SKPst

26

II pensionisamba 2+6 ja 3+6 maksed -39 -59 -65

Kokku, mln € 251 -217 -52 -46 -59 -65

Kokku, % SKPst 1,6 -1,3 -0,3 -0,2 -0,3 -0,3

Allikas: Rahandusministeerium.

14 Assigned Amount Unit.

26

Tabel 14. Struktuurselt tasandatud eelarvepositsioon aastatel 2011–2016 (% SKPst)

2011 2012* 2013* 2014* 2015* 2016*

1. Tsükliliselt tasandatud eelarvepositsioon 1,9 -1,8 -0,2 0,3 0,4 0,7

2. Ühekordsed meetmed 1,6 -1,3 -0,3 -0,2 -0,3 -0,3

3. Struktuurselt tasandatud eelarvepositsioon 0,3 -0,5 0,1 0,5 0,7 1,0

Allikas: Rahandusministeerium, Eesti Statistikaamet.

3.3 Valitsussektori tulud ja kulud

Tabel 15. Valitsussektori eelarve tulud ja kulud 2011–2016

2011 2011 2012* 2013* 2014* 2015* 2016* mln € % SKPst % SKPst % SKPst % SKPst % SKPst % SKPst

Eelarvepositsioonid valitsussektori tasandite lõikes

1. Valitsussektor 164,7 1,0 -2,6 -0,7 0,1 0,5 0,9

2. Keskvalitsus -0,7 0,0 -3,0 -0,8 0,0 0,3 0,5

4. Kohalikud omavalitsused 17,6 0,1 -0,2 -0,2 -0,2 -0,2 -0,2

5. Sotsiaalkindlustusfondid 147,7 0,9 0,6 0,4 0,4 0,5 0,6

Valitsussektor

6. Tulud kokku 6 264,2 39,2 40,1 38,4 36,9 35,7 35,2

7. Kulud kokku 6 099,5 38,2 42,7 39,1 36,8 35,3 34,3

8. Eelarvepositsioon 164,7 1,0 -2,6 -0,7 0,1 0,5 0,9

9. Intressikulu 15,1 0,1 0,1 0,2 0,2 0,2 0,3

10. Primaartasakaal 179,8 1,1 -2,4 -0,5 0,3 0,7 1,2

11. Ühekordsed ja ajutised meetmed 251,4 1,6 -1,3 -0,3 -0,2 -0,3 -0,3

Tulud komponentide lõikes

12. Maksutulud (12=12a+12b+12c) 3 252,2 20,4 20,9 20,9 21 20,9 20,9

12a. Tootmis- ja impordimaksud 2 205,3 13,8 14 14,1 14,1 14,2 14,1

12b. Sissetuleku- ja varanduse maksud 1 046,9 6,6 6,8 6,8 6,9 6,7 6,8

12c. Kapitalimaksud 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0

13. Sotsiaalkindlustusmaksed 1 960,7 12,3 11,9 11,7 11,3 11,3 11,2

14. Omanditulud 165,4 1,0 1,3 1,1 1,1 1,2 1,1

15. Muud tulud 885,9 5,5 6,0 4,8 3,4 2,4 2

16.=6. Tulud kokku 6 264,2 39,2 40,1 38,4 36,9 35,7 35,2

p.m.: Maksukoormus (D.2 (sh EL-le makstud)+D.5+D.611+D.91-D.995) 5 218,4 32,7 32,9 32,6 32,5 32,3 32,3

Kulud komponentide lõikes

17. Hüvitised töötajatele +vahetarbimine 2 909,3 18,2 18,2 17,7 17,0 16,4 15,8

18. Sotsiaalsiirded (18=18a+18b) 2 141,2 13,4 13,4 13,2 13,0 12,8 12,6

18a. Mitterahalised sotsiaalsiirded 279,9 1,8 1,7 1,7 1,7 1,6 1,6

18b. Rahalised sotsiaalsiirded 1 861,3 11,7 11,6 11,5 11,3 11,2 11

19.=9. Intressikulu 15,1 0,1 0,1 0,2 0,2 0,2 0,3

20. Subsiidiumid 166,7 1,0 1,1 1,1 1,0 1,0 1,0

21. Kapitali kogumahutus 670,5 4,2 6,8 4,7 3,6 3,5 3,4

22. Muud kulud 196,7 1,2 3,2 2,3 1,9 1,3 1,1

23.=7. Kulud kokku 6 099,5 38,2 42,7 39,1 36,8 35,3 34,3

p.m. Valitsussektori tarbimine 3 116,4 19,5 20,0 19,4 18,7 17,9 17,2

* prognoos. Allikas: Eesti Statistikaamet, Rahandusministeerium.

Tabel 16. Eelarvepoliitiliste otsuste mõju valitsussektori tuludele ja kuludele

2011 2011 2012 2013 2014 2015 2016

mln eurot % SKPst % SKPst % SKPst % SKPst % SKPst % SKPst

Valitsussektori tulude prognoos

6 264,2 39,2 40,1 38,1 36,3 34,9 34,4

Tulupoliitilised meetmeid 0,2 0,6 0,8 0,8

Valitsussektori kulude prognoos

6 099,5 38,2 42,7 39,2 36,9 35,4 33,9

27

2011 2011 2012 2013 2014 2015 2016

mln eurot % SKPst % SKPst % SKPst % SKPst % SKPst % SKPst

Kulupoliitilised meetmeid 0,1 0,1 0,1 -0,4

Allikas: Eesti Statistikaamet, Rahandusministeerium

Tabelis 16 on toodud Rahandusministeeriumi 2011. aasta kevadprognoosi kohased tulud ning kulud ja meetmete maht Stabiilsusprogrammis toodud eesmärkide täitmiseks. Olulisemate tulupoliitiliste meetmetena tõstetakse alkoholiaktsiisi ning Maksu- ja Tolliamet viib ellu mitmeid tegevusi maksude efektiivsemaks kogumiseks (vt ka 3.3.2). Valitsussektori kulude vähenemisele aitab kaasa näiteks kohalike omavalitsuste netovõlakoormuse suurendamise võimaluse edasilükkamise (vt ka 3.2.1) ja samuti intressikulude langus tingituna meetmete tulemusel paranenud Riigikassa rahavoost.

3.3.1 Valitsussektori tulude struktuur

Valitsussektori tulusid suurendas 2011. aastal kõige enam kaudsete maksude kasv, mis tulenes käibemaksu ning tubaka- ja alkoholiaktsiisi laekumise kasvust. Otseseid makse ja sotsiaalkindlustusmakse suurendasid vastavalt füüsilise isiku tulumaks ja sotsiaalmaks, mille laekumine paranes tänu tööturu positiivsetele arengutele. Sotsiaalkindlustusmaksete laekumisele oli tehniliselt vähendava mõjuga II pensionisamba riigi-poolsete maksete osaline taastamine. Kokkuvõttes aga tulude suhe SKPsse vähenes, kuna majanduskasv oli tulude kasvust kiirem, mis viitab majanduskasvu ekspordikesksusele.

Joonis 13. Valitsussektori tulud ja nende struktuur (% SKPst)

A. Valitsussektori tulud Eestis B. Valitsussektori tulud EL27s

Allikad: Eurostat.

3.3.2 Tulevased arengud maksupoliitikas ja maksukoormus

Valitsuse üheks maksupoliitiliseks eesmärgiks on maksude osalise ümberorienteerimise abil nihutada maksu-koormus tulu maksustamiselt tarbimise, loodusvarade kasutamise ja keskkonna saastamise maksustamisele. Samas püütakse süsteem hoida stabiilse, lihtsa ja läbipaistvana, võimalikult väheste erandite ja erisustega.

2010. aasta Eesti maksukoormus vähenes 1,4% võrra 34,3%ni SKPst, mis on palju madalam Euroopa Liidu 27 riigi ja euroala kaalutud keskmisest. 2011. aastal jätkus maksukoormuse vähenemine 1,5% võrra 32,7%ni. Mõlemat aastat iseloomustab maksulaekumistest oluliselt kiiremini kasvav nominaalne SKP, mis viitab majanduskasvu ekspordikesksusele. Samas seletab 2010. aastal maksukoormuse langust ka mitmete maksude laekumise vähenemine – juriidilise isiku tulumaks (vähenesid nii riigi- kui eraettevõtete kasumieraldised), tubakaaktsiis (varude kogumise mõju) ja sotsiaalmaks (tööturu negatiivsed arengud). 2011. aastal omas maksu-koormust vähendavat mõju kohustusliku kogumispensioni maksete osaline taastamine.

Eesmärk on 2016. aastaks viia maksukoormus majanduslanguse eelsele tasemele, vähendades tööjõuga seotud makse.

2012. aasta maksukoormus kasvab võrreldes eelneva aastaga 0,2% võrra 32,9%le SKPst. Sel aastal kasvab käibemaksu ja aktsiiside laekumine (leiavad aset tubaka- ja alkoholiaktsiisi tõusud ning erimärgistatud kütuse reform), juriidilise isiku tulumaksu laekumine suureneb tänu riigiettevõtete kasumieraldiste osalisest edasi-lükkamisest käesolevasse aastasse, samuti suurenevad tööjõumaksud tänu tööturu positiivsetele arengutele. Samas on maksukoormust tehniliselt vähendava mõjuga kohustusliku kogumispensioni maksete taastamine

28

täies ulatuses. Kokku kasvavad maksutulud veidi kiiremini kui majandus, mis toobki kaasa maksukoormuse tõusu.

Maksukoormus alaneb 2016. aastaks 32,3%le SKPst. Perioodil 2013–2016 on maksukoormust vähendava mõjuga kohustusliku kogumispensioni kõrgemad riigipoolsed sissemaksed omapoolsete maksetega jätkanuile. Maksupoliitilistest muudatustest kahandavad maksukoormust töötuskindlustusmakse määrade vähendamine alates 2013. aastast, kohustuse kaotamine tasuda 4 000 eurot kuus ületavalt töötasult sotsiaalmaksu pensioni-osa alates 2014. aastast ja tulumaksu määra langetamine 20%ni alates 2015. aastast. Maksukoormust suurendab erimärgistatud kütuste reformi täielik rakendumine 2013. aastast, mille raames asendatakse aktsiisi-soodustus otsetoetustega. Samuti suurendavad maksukoormust erinevad meetmed, mida rakendatakse struktuurse eelarvepositsiooni eesmärgi saavutamiseks (Maksu- ja Tolliameti efektiivsem maksukogumine, alkoholiaktsiisi tõstmine, tulumaksu mahaarvamiste piirmäära langetamine).

Joonis 14. Maksukoormus 2010. aastal (% SKPst)

Allikas: Eurostat.

Tarbimise ja keskkonnakasutamise kõrgem maksustamine

Keskkonnamaksudena käsitatavad maksud ja tasud on Eestis kütuse- ja elektriaktsiis, pakendiaktsiis, raskeveokimaks, autode registreerimistasu, paadimaks, saastetasud ja loodusressursside kasutamise tasud. Rohelise maksureformi raames ei ole välistatud olemasolevate maksumäärade muutmine.

Maksuerisuste vähendamine

Kavas on kriitiliselt üle vaadata ning loobuda maksusoodustustest, mis on oma esialgsest eesmärgist eemaldunud ning muutunud põhjendamatuks. Iga maksusoodustuse puhul vaadatakse, kas see on proportsionaalne saavutatava eesmärgiga, kas see vastab ühiskonna ootustele ja vajadustele ning kas seda ees-märki on kõige otstarbekam saavutada just maksusoodustuse kaudu. Vajaduse korral sätestatakse soodustus tähtajalisena, mis annab võimaluse analüüsida soodustuse efektiivsust eesmärgi saavutamisel ning otsustada analüüsi põhjal, kas pikendada soodustust.

Maksumuudatused

Alkoholi kättesaadavuse vähendamiseks on plaanis tõsta täiendava meetmena alkoholiaktsiisi igal aastal (2013-2016) 5% aastas.

Maksu- ja Tolliameti efektiivsem maksukogumine

Parema maksukogumise eesmärgil on Maksu- ja Tolliametil kavandatud kolm meedet – E-kviitung, töötajate registreerimise kohustus ning piiril korduvalt aktsiisikaupa üle piiri toimetavate isikute maksustamine.

29

Joonis 15. Maksukoormuse areng Eestis

A. Maksukoormus B. Maksulised tulud (%)

Allikad: Rahandusministeerium, Eurostat.

Tabel 17. 2012. ja 2013. aasta peamised maksupoliitilised muudatused15

Jõustumine Mõju 2012 Mõju 2013

mln € % SKPst mln € % SKPst

Maksumuudatused

1. Investeerimiskonto loomine 1. jaan 2011 (mõju 2012)

-4,3 -0,03 -4,6 -0,03

2. Tubakaaktsiisi tõstmine 10% 1. jaan 2012 8,0 0,05 9,0 0,05

3. Erimärgistatud kütuse reform 1. jaan 2012 18,0* 0,11 68,5** 0,39

4. Tasemekoolituskulude mitte käsitlemine eri-soodustusena

1. jaan 2012 -5,4 -0,03 -5,4 -0,03

5. Alkoholiaktsiisi tõstmine 5% 1. veebr 2012 6,5 0,04 9,0 0,05

6. Tulumaksusoodustuse ülempiiri langetamine 3 196 €lt 1 920 €le

1. jaan 2012 (mõju 2013)

5,0 0,03

7. Tubakaaktsiisi tõstmine 10% 1. jaan 2013 10,0 0,06

8. Soojuse tootmiseks kasutatava põlevkivi aktsiisi tõstmine (0,3 eurot/GJ kohta)

1. jaan 2013 0,6 0,00

9. Töötuskindlustusmakse määra vähendamine 4,2%lt 3,0%ni (2,0% ja 1,0%)

1. jaan 2013 -52,4 -0,30

10. KOVide füüsilise isiku tulumaksu osa suurenda-mine 2013. a 0,17% võrra ja 2014. a 0,03% võrra

1. jaan 2013, 1. jaan 2014

-10,5 -0,06

* Kaob soodustus erimärgistatud kütuste kasutamisel kaevandus-, ehitus- ja metsandustöödel. ** Kaob soodustus erimärgistatud kütuste kasutamisele, asendatakse toetusskeemiga. Allikas: Rahandusministeerium.

3.3.3 Maksukulud

Järgnevalt on kirjeldatud Eesti riigieelarves aastatel 2012–2013 sisalduvaid maksukulusid. Maksukulude väärtuste hindamisel on kasutatud kaotatava tulu meetodit ning kassapõhiseid andmeid, iga maksukulu sätte puhul arvesse võetud sätte rakendamise ja tegeliku kohaldamise vaheline viitaeg. Hinnatud on ainult maksu-kulude kehtestamise nn esimese ringi efekte. Näiteks täiendava maksuvaba tulu kehtestamise korral on hinnatud sätte rakendamise otsest mõju tulumaksu laekumisele. Samas ei ole hinnatud seda, et täiendava maksuvaba tulu korral jääb füüsilistele isikutele rohkem raha kätte ning kui nad suunavad täiendavad vahendid tarbimisse, siis laekub enam käibemaksu. Nende maksukulude puhul, mis on otseselt ja üheselt seotud teiste maksudega, on vaadeldud maksukulude kehtestamise koondmõju, näiteks alkoholi-, tubaka-, kütuse- ja elektri-aktsiisiseadusest tulenevad maksukulud mõjutavad lõpptarbimise määra ulatuses ka käibemaksu laekumist. Tulenevalt kaotatava tulu meetodi rakendamisest ei ole maksukulude väärtuste hindamisel arvestatud erinevate käitumuslike efektidega ning eelarvepiirangutega – näiteks on eeldatud, et kaupade ja teenuste tarbimine on ühikelastne (koguse suhteline muutus on sama suur kui hinna suhteline muutus).

15 Mõju võrreldes sellega, kui edasi kehtiks 31.12.2010 määrad/olukord.

30

Maksukulude väärtuste arvutamisel on oluline mõista, et iga üksikut maksukulu sätet on hinnatud eraldi, arvestamata eri sätete omavahelisi koosmõjusid, ning seetõttu ei ole maksukulude koondsumma leidmine erinevate sätete kokkuliitmise teel korrektne, kuid samas võimaldab see hinnata kehtestatud maksukulude taset ning trende.

Olulised riigieelarve tulude laekumist mõjutavad maksukulud sisalduvad kolmes erinevas õigusaktis – tulumaksuseaduses, käibemaksuseaduses ning alkoholi-, tubaka-, kütuse- ja elektriaktsiisi seaduses. Käibe-maksuseaduse16 (KMS) puhul võib nimetada maksukuludeks ehk olulisteks hälveteks eesmärgiks olevast maksusüsteemist sätteid, mille kaudu toetatakse soodsama maksumäära kaudu teatud kaupade või teenuste tarbimist. Tulumaksuseaduse17 (TMS) puhul võib nimetada maksukuludeks ehk olulisteks hälveteks ees-märgiks olevast maksusüsteemist sätteid, mille kaudu toetatakse täiendavate maksuvabastuste kaudu teatud tegevusalade ettevõtjaid, teatud tüüpi füüsilisi isikuid või perekondi, teatud kulutusi tegevaid või teenuseid tarbivaid füüsilisi isikuid. TMS puhul on eeldatud, et paragrahvi 23 kohaselt kehtestatud residendist füüsilise isiku maksustamisperioodi tulust mahaarvatav maksuvaba tulu on eesmärgiks oleva maksusüsteemi üheks osaks (ning ei ole maksukulu). Alkoholi-, tubaka-, kütuse- ja elektriaktsiisi seaduse18 (ATKEAS) puhul võib nimetada maksukuludeks ehk olulisteks hälveteks eesmärgiks olevast maksusüsteemist sätteid, mille kaudu toetatakse soodsamate aktsiisimäärade või aktsiisivabastuste kaudu teatud tegevusalade ettevõtjaid või teatud kaupade tootmist.

Tabel 18. Maksukulud riigieelarves aastatel 2012–201319 (mln €)

Säte Valitsemis-funktsioon20

2012 2013

1. Käibemaksumäär 9% raamatutele ja töövihikutele KMS §15 lg 2 p 1 9 6,9 7,1

2. Käibemaksumäär 9% ravimitele ja meditsiiniseadmetele KMS §15 lg 2 p 2 7 28,2 29,3

3. Käibemaksumäär 9% perioodilistele väljaannetele KMS §15 lg 2 p 3 8 1,9 2,0

4. Käibemaksumäär 9% majutusteenustele KMS §15 lg 2 p 4 8 17,9 18,6

5. Täiendav maksuvaba tulu alates teisest lapsest TMS §23¹ 10 24,8 25,6

6. Täiendav maksuvaba tulu pensioni korral TMS §23² 10 114,2 119,2

7. Täiendav maksuvaba tulu tööõnnetus- või kutsehaigushüvitise korral

TMS §23³ 10 0,2 0,2

8. Eluasemelaenu intresside mahaarvamine TMS §25 6 20,4 18,3

9. Koolituskulude mahaarvamine TMS §26 9 15,0 15,8

10. Kingitused ja annetused TMS §27 lg 1 8 0,6 0,6

11. Kindlustusmaksed ning pensionifondi osakute soetamine TMS §28 10 7,1 7,4

12. FIE täiendav maksuvaba tulu põllumajandussaaduste või metsamaterjali võõrandamisel

TMS §32 lg 4 4 3,0 3,0

13. Väikeõlletootjate 50% aktsiisimäär ATKEAS §46 lg 1 4 0,1 0,1

14. Eriotstarbelise diislikütuse ja kerge kütteõli soodsam aktsiisi-määr

ATKEAS §66 lg 7 4 50,0 0,0

15. Kalurite kütuseaktsiisivabastus ATKEAS §27 lg 1 p 22²

4 1,6 1,5

16. Elektrienergia, mida kasutatakse keemilise reduktsiooni jaoks ning elektrolüütilistes, metallurgilistes ja mineraloogilistes protsessides

ATKEAS §27 lg 1 p24, 284 4 0,8 0,8

17. Elektrienergia ja kütus, mida kasutatakse elektrienergia tootmiseks ning elektrienergia, mida kasutatakse elektrienergia tootmise suutlikkuse säilitamiseks

ATKEAS §27 lg 1 p282 4 6,1 7,1

18. Kütus, mida kasutatakse mineraloogilistes protsessides ATKEAS §27 lg 1 P 282

4 0,6 0,6

19. Maagaas, mida kasutatakse maagaasivõrgu töös hoidmiseks ATKEAS §27 lg 1 P 286

4 0,01 0,01

KOKKU 299,4 257,2

Allikas: Rahandusministeerium.

16 Käibemaksuseadus, https://www.riigiteataja.ee/ert/act.jsp?id=12869417. 17 Tulumaksuseadus. (2009), https://www.riigiteataja.ee/ert/act.jsp?id=12851790. 18 Alkoholi-, tubaka-, kütuse- ja elektriaktsiisi seadus, https://www.riigiteataja.ee/ert/act.jsp?id=12906565. 19 Maksukulude hinnangud on arvutatud ainult nende sätete kohta, mis sisalduvad maksundusalastes õigusaktides seisuga 1.01.2012. 20 Valitsemisfunktsioonid: 1. üldised valitsussektori tegevused; 2. riigikaitse; 3. avalik kord ja julgeolek; 4. majandus; 5. keskkonnakaitse; 6. elamu- ja kommunaalmajandus; 7. tervishoid; 8. vaba aeg, kultuur ja religioon; 9. haridus; 10. sotsiaalne kaitse.

31

2012. ja 2013. aasta riigieelarvete laekumist mõjutab 19 erineva maksukulu sätet käibemaksuseaduses, tulu-maksuseaduses ning alkoholi-, tubaka-, kütuse- ja elektriaktsiisi seaduses. Kokku moodustab peamiste maksu-kulude maht 2012. aastal 299,4 mln eurot ehk 1,8% SKPst. Jätkuvalt on maksukuludest suurima mahuga täiendav maksuvaba tulu pensioni korral, diislikütuse aktsiisimäärast soodsam aktsiisimäär eriotstarbelisele diislikütusele ja kergele kütteõlile ning täiendav maksuvaba tulu alates teisest lapsest. Kolme suurima maksukulu maht moodustab 2012. aastal 63,2% kõikide kehtestatud maksukulude mahust. Aastal 2013 vähenevad maksukulud 14,1% tulenevalt erimärgistatud kütuste reformist.

Maksukulu dünaamika analüüsiks valitsemisfunktsioonide21 kaupa on iga maksukulu sätte puhul määratletud valitsemisfunktsioon, millega iga konkreetne maksukulu säte on seotud. Tabelis 18 on näha, et maksukulude kaudu toetatakse aastatel 2012–2013 kümnest erinevast valitsemisfunktsioonist kuute (majandus; elamu- ja kommunaalmajandus; tervishoid; vaba aeg, kultuur ja religioon; haridus; sotsiaalne kaitse). 2012. aastal moodustavad suurima osakaalu valitsemisfunktsioonid “sotsiaalne kaitse” (146,3 mln eurot ehk ca 49,8% maksukulude mahust), “majandus” (62,2 mln eurot ehk 20,8%) ning “tervishoid ” (28,2 mln eurot ehk 9,5%). Ülejäänud valitsemisfunktsioonide alla kuuluvate maksukulude mahud moodustavad 62,7 mln eurot ehk 20,9% maksukulude kogumahust.

Maksukulusid võib vaadata ka osatähtsusena vastava maksu laekumisest. Käibemaksu puhul moodustavad maksukulud (tabelis punktid 1–4) 2012. aastal 54,9 mln eurot ehk 3,8% käibemaksu kogulaekumisest. Riigi-eelarvesse laekuvast füüsilise isiku tulumaksust moodustavad vastavad maksukulud (tabelis punktid 5-12) 185,3 mln eurot ehk 74,5% ning kütuseaktsiisi puhul (tabelis punktid 13–19) 59,2 mln eurot ehk 15,8% laekumisest.

3.3.4 Valitsussektori kulude struktuur22

Kui aastatel 2000–2007 moodustasid valitsussektori kulud keskmiselt 35% SKPst, siis 2008. aastal kasvas nende osatähtsus 39,5%ni SKPst, 2009. aastal jätkus kasv 45,2%ni SKPst ja 2010. aastaks langes näitaja 40,6%ni SKPst. Langus jätkus ka 2011. aastal jõudes tasemeni 38,2% SKPst.

Valitsussektori lõpptarbimiskulutused moodustasid aastatel 2000–2005 ca 55% valitsussektori kuludest ning langesid perioodiks 2006–2009 50% tasemele, 2010. ja 2011. aastaks tõusis nende osakaal keskmiselt 52%le kuludest. Valitsussektori lõpptarbimiskulutuste alla kuuluvad ühiskondlik tarbimine ning individuaalsed tarbimiskulutused. Valitsussektori poolt pakutud kaupade ja teenuste puhul eristatakse individuaalseid ja ühis-kondlikke kaupu ja teenuseid lähtudes valitsemisfunktsioonide klassifikaatorist (COFOG). Ühiskondliku tarbimise all peetakse silmas teenuseid, mida pakutakse sama-aegselt kõigile ühiskonna või ühiskonna üksiku osa liikmetele. Siia kuuluvad näiteks kulutused keskkonnakaitsele ning avaliku sektori tervishoiusüsteemi korraldamisele. Individuaalseteks peetakse näiteks kulutusi haridusele ja tervishoiule. Valitsussektori puhul võrduvad individuaalsed tarbimiskulutused mitterahaliste sotsiaalsiiretega.

Suuruselt teise osa valitsussektori kulutustest moodustavad sotsiaaltoetused. Sotsiaalkulutuste hulgas on suurimateks kululiikideks pensionikulud ning Haigekassa tehtavad kulutused haiguste ennetamisele ja tervise edendamisele. Valitsussektori kulud sotsiaaltoetuste maksmiseks olid aastatel 2000–2007 keskmiselt 9% SKPst, 2009. aastaks kasvas nende osatähtsus 14%ni SKPst, misjärel hakkas langema, jõudes 2011. aastaks 11,7% tasemeni.

Subsiidiumide maksmiseks suunati 2011. aastal valitsussektori kuludest 2,7% ehk 1% SKPst. Subsiidiumid on jooksvad ühepoolsed maksed, mida tootjad saavad valitsussektorilt või Euroopa Liidu institutsioonidelt. Maksete eesmärk on mõjutada tootmistaset, hindu või kompenseerida tootmisega seotud kulutusi.

Kõige väiksem osakaal on intressidele tehtavatel kulutustel, mis moodustasid 2011. aastal vaid 0,2% kõigist valitsussektori kulutustest ehk 0,1% SKPst. Intressimaksetele tehtavate kulutuste väiksus tuleneb Eesti madalast võlakoormusest.

Kui vaadata kulusid tegevusvaldkondade kaupa, siis sotsiaalsele kaitsele minevate kulude osakaal on pidevalt suurim. Need kulud moodustasid perioodil 2000–2007 keskmiselt 10% SKPst ning kasvasid 2010. aastaks 14,6%ni SKPst. Kasv jätkus ka 2011. aastal, jõudes 15,8%ni SKPst. Osakaal kõigist kuludest kasvas perioodi

21 Statistikaamet, valitsemisfunktsioonide klassifikaator, http://metaweb.stat.ee/view_xml.htm?id=1129771&siteLanguage=ee. 22 Ei sisalda Euroopa Liidu 2014–2020 finantsraamistiku fondide vahendeid ega kasvuhoonegaaside lubatud heitkoguse ühikutega EL sisese 2013–2020 kauplemisperioodi prognoositavaid vahendeid.

32

2000–2008 keskmiselt 29%lt 2011. aasta 41,5%le. Suur osa kasvust toimus 2009. aastal, mil tänu tööturu olu-korra halvenemisele suurenesid oluliselt töötuskindlustushüvitiste ja töötutoetuste kulud, oma osa oli ka pensionide tõusul. 2010. aastal töötuskindlustushüvitiste ja töötutoetuste kulud vähenesid, pensionikulud aga jätkasid kasvamist.

Muude kulude osakaal kõikidest kuludest püsis 2011. aastal perioodi 2000–2008 keskmise taseme lähedal.

Joonis 16. Valitsussektori kulud ja nende struktuur (% SKPst)

A. Kulud majandusliku sisu järgi Eestis B. Kulud valitsemisfunktsiooni järgi Eestis23

Allikad: Eesti Statistikaamet, Rahandusministeerium.

Joonis 17. Valitsuse investeeringud füüsilisse ja inimkapitali (% SKPst)

A. Avaliku sektori kulud haridusele B. Teadus- ja arendustegevuse kulud

C. Valitsussektori põhivarainvesteeringud D. Riigiabi

Allikas: Eurostat.

Tabel 19. Valitsussektori kulud valitsemisfunktsioonide (COFOG) lõikes (% SKPst)

COFOG

kood 2009 2010 2011* 2012* 2013* 2016*

1. Üldised valitsussektori teenused 1 3,6 3,2 2,1 2,8 2,5 2,0

23 CG010 – üldised valitsussektori teenused; CG020 – riigikaitse; CG030 – avalik kord ja julgeolek; CG040 – majandus; CG050 – keskkonnakaitse; CG060 – elamu- ja kommunaalmajandus; CG070 – tervishoid; CG080 – vaba aeg, kultuur ja religioon; CG090 – haridus; CG100 – sotsiaalne kaitse.

33

COFOG

kood 2009 2010 2011* 2012* 2013* 2016*

2. Riigikaitse 2 2,3 1,8 1,8 2,1 2,0 2,1

3. Avalik kord ja julgeolek 3 2,4 2,2 1,2 1,4 1,2 1,0

4. Majandus 4 5,2 4,4 3,6 3,8 3,5 1,8

5. Keskkonnakaitse 5 1,0 -0,3 0,2 1,7 1,1 0,4

6. Elamu- ja kommunaalmajandus 6 0,1 0,6 0,3 0,3 0,3 0,3

7. Tervishoid 7 5,6 5,3 3,7 3,9 4,2 3,8

8. Vaba aeg, kultuur ja religioon 8 2,3 2,1 3,8 2,5 2,4 2,3

9. Haridus 9 7,1 6,8 8,0 7,3 6,8 5,3

10. Sotsiaalne kaitse 10 3,6 3,2 2,1 2,8 2,5 2,0

11. Valitsussektori kulud kokku TE 45,2 40,6 42,3 43,2 40,6 35,0

Allikad: Eesti Statistikaamet, Rahandusministeerium.

3.3.5 Kulueesmärgist eemaldatavad kulud

Tabel 20. Kulueesmärgist eemaldatavad kulud (% SKPst)

2011 2011 2012 2013 2014 2015 2016

mln eurot

% SKPst % SKPst % SKPst % SKPst % SKPst % SKPst

Välisvahenditega seotud kulu, mis on tuludega kaetud

1 056,8 6,6 8,3 5,7 4,1 3,2 2,7

Täielikult tuludega kaetud kulud 117,8 0,7 0,7 0,6 0,6 0,6 0,6

Eelarvepoliitilistest otsustest mitte-tulenev muutus töötutoetustega seotud kuludes

45,8 0,3 0,3 0,2 0,2 0,2 0,2

3.4 Valitsussektori finantseerimine

Järgnev võlakoormuse ja finantsvarade prognoos eeldab peatükis 3.1 sisalduvate valitsussektori eelarve-positsiooni eesmärkide täitmist kogu keskpika perioodi jooksul.

3.4.1 Valitsussektori võlakoormus

Eesti eelarvepoliitika põhieesmärk iseseisvusaastate jooksul on olnud hoida valitsussektori eelarvepositsioon keskpikal perioodil tasakaalus ning võimaluse korral ülejäägiga, mis on omakorda väljendunud madalas võla-koormuse tasemes. 2011. aasta lõpus ulatus Eesti valitsussektori võlg 6%ni SKPst, mis on võrreldes 2010. aastaga 0,7 protsendipunkti madalam tase. Valitsussektori 965 miljoni euro suurusest võlgnevusest moodustas kohalike omavalitsuste võlg 539 mln eurot ning keskvalitsuse võlg 490 mln eurot. Lisaks oli Euroopa Finantsstabiilsusfondi (European Financial Stability Facility, EFSF) mõju 2011. aasta Eesti võlale 14 mln eurot. Vastavalt valitsussektori võla arvestuse metoodikale kajastuvad alates Eesti liitumisest EFSFiga ka viimase poolt väljastatud laenud osaliselt Eesti võlakoormuses.

2012. aastal on oodata valitsussektori võlakoormuse kasvu seoses EFSFi mõjuga – keskvalitsuse finantseerimisvajadused kaetakse finantsreservide arvelt. Kuna lisaks eelarvepuudujäägile mõjutavad aastatel 2012–2013 rahavooge oluliselt ka finantseerimistehingud (sh sissemaksed Euroopa Stabiilsusmehhanismi ja Eesti Energia aktsiakapitali suurendamine), siis on 2013. aastal keskvalitsuse tasandil rahavoogude tasa-kaalustamiseks vajalik kasutada ka laenuvõimalusi. Eelkõige sellest tulenevalt kasvab valitsussektori võla-koormus 2013. aastal 11%ni SKPst, kuid hakkab seejärel taas langema ning jõuab 2016. aastaks alla 9,5%ni SKPst. Prognoosi kohaselt kaetakse kohalike omavalitsuste puudujääk kogu keskpika perioodi jooksul võõr-vahenditest, mida toetab ka ajutise laenupiirangu kadumine 2012. aasta algusest. Samas osakaaluna SKPst väheneb omavalitsuste laenukoormus võrreldes 2011. aastaga 2016. aastaks 0,1% võrra 3,3%ni SKPst.

Tabel 21. Valitsussektori võlakoormuse muutus 2011. aastal

31. detsember 2010 31. detsember 2011 Muutus

mln eurot % SKPst mln eurot % SKPst %

Valitsussektor 956,7 6,7% 965,2 6,0% -0,7% Kodumaine võlg 596,2 4,2% 621,1 3,9% -0,3%

34

31. detsember 2010 31. detsember 2011 Muutus

mln eurot % SKPst mln eurot % SKPst %

Välisvõlg 360,5 2,5% 344,1 2,2% -0,3%

Keskvalitsus 472,7 3,3% 489,7 3,1% -0,2% Kodumaine võlg 264,0 1,8% 279,8 1,8% 0,0% Välisvõlg 208,7 1,5% 209,9 1,3% -0,2%

Kohalikud omavalitsused 540,7 3,8% 538,7 3,4% -0,4% Kodumaine võlg 389,2 2,7% 404,5 2,5% -0,2% Välisvõlg 151,5 1,1% 134,2 0,8% -0,3%

Sotsiaalkindlustusfondid 0,3 0,0% 0,1 0,0% 0,0% Kodumaine võlg 0,1 0,0% 0,1 0,0% 0,0% Välisvõlg 0,2 0,0% 0,0 0,0% 0,0%

Tabel 22. Valitsussektori võlakoormus 2011–2016 (% SKPst)

2011 2012* 2013* 2014* 2015* 2016*

1. Võlg kokku 6,0 8,8 11,0 10,6 10,0 9,5 2. Muutus võlakoormuses -0,7 2,8 2,2 -0,4 -0,6 -0,5

Panus võlakoormuse muutusesse:

3. EFSFi mõju 4. Primaarne eelarvepositsioon

0,1 1,1

2,7 -2,4

0,4 -0,5

0,1 0,3

0,0 0,7

0,0 1,2

5. Intressimaksed 0,1 0,1 0,2 0,2 0,2 0,3 6. Muud võlga mõjutavad tegurid (SFA) 1,0 -2,3 1,7 0,2 0,6 1,0

Valitsussektori võla hinnanguline intressimäär (%) 3,4 3,5 3,3 3,7 4,3 4,9

Allikas: Rahandusministeerium, Eesti Statistikaamet.

Joonis 18. Võlakoormuse areng 2001–2016 (% SKPst)

A. Valitsussektori võlg B. Muud valitsussektori võlga mõjutavad tegurid

C. Keskvalitsuse võla tagasimaksed D. Keskvalitsuse24 võla keskmine intress

Allikas: Rahandusministeerium, Eesti Statistikaamet, Eurostat.

24 Keskvalitsus ilma sihtasutuste ja avalik-õiguslike juriidiliste isikuteta.

35

3.4.2 Valitsussektori reservid ja netopositsioon

Vaatamata sellele, et netovarade tase muutub 2012. aasta jooksul negatiivseks, on see põhjustatud EFSFi mõjudest. Kui EFSFi mitte arvestada, hoitakse peaaegu kogu perioodi jooksul netovarade taset, ehk likviidsed varad ületavad võlakoormuse. Likviidsed finantsvarad hakkavad valitsussektori tasandil kasvama alates 2016. aastast.

Joonis 19. Valitsussektori likviidsed varad, võlakoormus ja netopositsioon 2006–2015 (% SKPst)

Allikas: Rahandusministeerium, Eesti Statistikaamet

36

4. SENSITIIVSUSANALÜÜS JA VÕRDLUS EELMISE PROGRAMMIGA

4.1 Alternatiivsed stsenaariumid ja nende mõju eelarvepositsioonile

Alljärgnevalt on toodud majandusprognoosi lisastsenaarium, mille esinemistõenäosus jääb alla baasprognoosi omale, kuid see aitab lahti mõtestada prognoosiga seonduvat ebakindlust.

4.1.1 Negatiivne risk eurotsooni võlakriisi laienemisest ja kõrgest nafta hinnast

Võrreldes 2011. aasta suve lõpus tehtud prognoosiga on olukord nii Eesti kui Euroopa ja kogu maailma majanduses oluliselt stabiilsem. Seda näitavad nii ettevõtjate kui tarbijate kindlustunde indikaatorid kui aktsia-turud, kus ebakindlust iseloomustav hindade volatiilsus on sügisest alates olnud selges languses. Ei ole siiski välistatud, et ELis rakendatud erinevad meetmed riigieelarvete tasakaalustamiseks annavad oodatust suurema tagasilöögi majandusarengule ning kavandatavad struktuursed reformid majanduskasvu toetamiseks ei anna veel oodatud tulemusi. Lisaks tuleb negatiivne mõju kiirelt tõusvatest naftahindadest, kuna naftatarned on Iraani kriisi tõttu häiritud.

Arvestades Eesti majandusagentide kindlustunde üldist paranemistrendi ning sisenõudluse madalat baastaset, on kohaliku tarbimise ja investeeringute kasvu potentsiaal esialgu olemas. Lisaks ei mõjuta konjunktuuri lühi-ajaline langus valitsussektori investeeringuid, mille panus 2012. aastal nõudlusesse on oluline. Seega tuleb peamine negatiivne mõju esialgu ekspordivõimaluste vähenemisest. Ekspordi vähenemise mõju palgatulule on sellel aastal veel väike kuid järgmisel aastal süveneb. Sama dünaamika on ka eratarbimisel kuid investeeringute osas toimub suurem tagasitõmbumine 2012. aastal. Tõusvate naftahindade tõttu on naftaeeldused riski-stsenaariumis kõrgemad, mistõttu käesoleval aastal kujuneb inflatsioon vaatamata nõrgematele siseturu arengutele baasstsenaariumist kõrgemaks. 2013. aastal kajastub siseturu nõrkus ka inflatsiooni märgatavas pidurdumises. 2014. aastaks taastuvad üld-joontes põhistsenaariumi kasvud, kuid majanduse maht jääb 370 mln euro võrra põhistsenaariumi omast väiksemaks. Riskistsenaariumi kohaselt kasvab Eesti SKP 2012. aastal 1% ja 2013. aastal 2%.

Tabel 23. Negatiivne riskistsenaarium (protsenti)

Negatiivne riskistsenaarium Erinevus baasprognoosist

2011 2012* 2013* 2014* 2012* 2013* 2014*

SKP jooksevhindades (mld eurot) 16,0 16,5 17,3 18,4 -0,2 -0,4 -0,4

SKP reaalkasv 7,6 1,0 2,0 3,5 -0,7 -1,0 0,1

SKP nominaalkasv 11,7 3,5 4,8 6,4 -0,9 -1,4 0,2

THI 5,0 3,5 2,7 2,6 0,2 -0,3 -0,1

Sisenõudluse reaalkasv 11,1 3,4 2,7 3,9 -0,3 -0,8 0,1

Ekspordi reaalkasv 24,9 -1,9 3,1 6,3 -2,9 -2,3 -0,1

Tööhõive kasv 6,7 0,3 0,5 0,5 -0,4 -0,5 -0,1

Palga nominaalkasv 5,4 3,8 4,0 5,2 -0,1 -1,0 -0,1

Tööpuuduse määr 12,5 11,9 10,4 9,6 0,4 0,8 0,9

Väliseeldused

Peamiste kaubanduspartnerite majanduskasv 2,7 0,0 1,0 2,0 -1,1 -0,8 -0,1

Nafta hind 111,0 123,0 124,0 128,0 7,0 14,0 18,0

Valitsussektor

Maksukoormus (% SKPst) 32,7 32,8 32,1 31,5 -0,1 -0,4 0,4

Valitsussektori eelarvepositsioon (% SKPst) 1,0 -2,7 -1,5 -1,2 -0,1 -0,5 -0,6

Valitsussektori võlakoormus (% SKPst) 6,0 8,9 12,0 12,2 0,1 0,7 0,6

Allikas: Rahandusministeerium, Statistikaamet.

37

Joonis 20. Valitsussektori eelarvepositsioon ja osakaal SKPst, 2010–2013

Allikas: Rahandusministeerium, Statistikaamet.

Riskistsenaariumi tulude ja kulude prognoos tugineb makromajanduse vastavale prognoosile ja näeb ette valitsussektori eelarvepositsiooni halvenemist 0,1 kuni 0,6% ulatuses aastatel 2012–2014. Käesoleva aasta eelarvepuudujääk ulatub riskistsenaariumi kohaselt 2,7%ni SKPst. Positsiooni halvenemine tuleneb eelkõige maksutulude vähenemisest, mis mõjutab negatiivselt kõiki valitsussektori tasandeid. Enim on riski-stsenaariumis vähendatud sotsiaalmaksu laekumise prognoosi, mis on seotud nii hõive langusega kui keskmise palga prognoosi vähenemisega. Samas pidurdab puudujäägi süvenemist mõnevõrra maksutuludega seotud riigieelarve kulude langus. Töötukassa ülejäägi vähenemist põhjustab nii töötuskindlustusmakse vähenemine kui ka suuremad kulud hüvitistele ning Haigekassa positsiooni mõjutab negatiivselt kahanevast sotsiaal-maksust tingitud väiksemad ravikindlustuse tulud. Kohalike omavalitsuste eelarvepositsioon halveneb neile laekuva füüsilise isiku tulumaksu prognoosi languse võrra. Kahanevad maksutulud mõjutavad negatiivselt ka riigi võlakoormust. Muu keskvalitsuse eelarvepositsioon ei ole niivõrd majanduskeskkonnaga seotud, mistõttu siin ei ole muudatusi oodata.

Tabel 24. Valitsussektori eelarvepositsioon riskistsenaariumi kohaselt 2012–2014

Riskistsenaarium Erinevus baasprognoosist

2012 2013 2014 2012 2013 2014

Valitsussektori eelarve-positsioon (mln eurot) -447 -265 -216 -19 -86 -103

Riigieelarve -476 -242 -198 -13 -53 -65

Muu keskvalitsus -34 -5 -4 0 0 0

sh sotsiaalkindlustusfondid 98 44 57 -3 -20 -22

kohalikud omavalitsused -36 -62 -71 -3 -13 -16

Valitsussektori eelarve-positsioon (% SKPst) -2,7 -1,5 -1,2 -0,1 -0,5 -0,6

Riigieelarve -2,9 -1,4 -1,1 -0,1 -0,3 -0,4

Muu keskvalitsus -0,2 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0

sh sotsiaalkindlustusfondid 0,6 0,3 0,3 0,0 -0,1 -0,1

kohalikud omavalitsused -0,4 -0,4 -0,4 -0,1 -0,1 -0,1

Allikas: Rahandusministeerium.

38

4.2 Võrdlus stabiilsusprogramm 2011 prognoosiga

Viimastel kuudel on maailmamajanduse olukord hakanud tasapisi stabiliseeruma, kuid ebakindlus majanduse kasvuväljavaadete osas püsib jätkuvalt. Kaubanduspartnerite kasvuootused on võrreldes 2011. aasta stabiilsusprogrammiga olulisel määral alanenud, tulenevalt partnerite majanduskasvu aeglustumisest eelmise aasta lõpus. Eelmisel aastal leidis aset kiire nafta hinna tõus. Ka käesoleva aasta esimestel kuudel on nafta hind oluliselt kallinenud, mistõttu on võrreldes eelmise programmiga nafta hinna eeldused käesolevaks aastaks märgatavalt kõrgemad. Järgmise aasta nafta hinna eeldus on käesolevas programmis veidi madalam võrreldes eelmise aasta programmiga, mis põhineb turgude ootustel. Majanduse elavdamiseks on Euroopa Keskpank alandanud baasintressimäärasid, mis avaldab mõju rahaturu intressi-määradele. Nii lühi- kui ka pikaajalised intressimäärad püsivad oluliselt madalamal tasemel võrreldes 2011. aasta stabiilsusprogrammi ootustega.

Rahandusministeerium ootas 2011. aasta kevadise prognoosi põhistsenaariumis 4%st majanduskasvu aastatel 2011–2012. 2013. aastaks ootasime majanduse kasvutempo aeglustumist 3,6%ni. Eesti majanduskasv osutus 2011. aasta kevadel prognoositust positiivsemaks, mille põhjusteks oli oodatust kiirem ekspordisektori kasv ning sisenõudluse taastumine. Käesoleva prognoosi kohaselt kasvab majandus tänavu 1,7% ning tuleval aastal 3%. Prognoosi korrigeerimise taga on varasemast pessimistlikumad väliskeskkonna arenguootused ja sellest tulenev Eesti ettevõtete kasvuväljavaadete halvenemine, mis tõi kaasa nii ekspordi kui ka sisenõudluse prognooside alandamise. Samuti alandasime 2012–2013 aastate majanduse nominaalkasvu prognoose, mistõttu SKP maht jooksevhindades on eelmise prognoosiga võrreldes sel aastal 0,1 mld eurot ja tuleval aastal 0,2 mld eurot väiksem.

Eratarbimise kasv osutus 2011. aastal eelmise programmi prognoosist kaks korda kiiremaks. Selle põhjustas üle ootuste kiire majanduskasvuga kaasas käinud hõive ja keskmise palga suurenemine, mida võimendas kriisi ajal edasi lükatud püsikaupade ostude realiseerimine. Oluline osa tarbimise kasvust tuli autode ja sisustus-kaupade arvelt. Kuna majanduse ja sisenõudluse elavnemine toimus eelnevalt oodatust varem, siis jäävad 2012. ja 2013. aasta tarbimise kasvumäärad aasta tagasi prognoositust madalamaks.

Investeeringute kasv osutus 2011. aasta teises pooles väga tugevaks ning kiire kasvutempo jätkub ilmselt ka 2012. aastal. Olulise panuse annavad sellesse nii ettevõtete masinad ja seadmed kui valitsussektori investeeringud. Võrreldes eelmise programmi prognoosiga on tõusnud nii investeeringute tase kui muutunud nende dünaamika. Taset tõstis eelmisel aastal realiseerunud ülikiire kasv, dünaamika osas aga on konkreetsemalt arvestatud riigieelarves kavandatud investeeringute finantseerimisvõimalustega. Viimased on seotud ELi ja CO2-kvoodirahast tehtavate investeeringute koondumisega 2012. aastasse. 2013. aastal käivitub uus struktuurivahendite kasutamise periood, mis toob arvestuslikult kaasa valitsussektori investeeringute vähenemise 40% ulatuses. Selle eelduse sisseviimine tõstis kasvu 2012. aastal ning vähendas 2013. aastal.

2011. aastal osutus kaupade ja teenuste ekspordi kasv varem oodatust kiiremaks. Kuigi eeldused peamiste eksporditurgude osas vastasid ootustele, oli ekspordi kiirem kasv tingitud suures osas sideseadmete välis-tellimuste olulisest suurenemisest. Euroopa võlakriisist tingitud kaubanduspartnerite kasvuväljavaadete halvenemise tõttu oleme ekspordi prognoosi aastate 2012–2013 kohta langetanud. Ekspordi suure impordi-sisalduse tõttu on ka impordi prognoos varem oodatust tagasihoidlikuma kasvuga.

Jooksevkonto ülejääk kujunes 2011. aastal veidi suuremaks tulude bilansi väiksema puudujäägi ning jooksev-ülekannete suurema laekumise tõttu. Käesolevas Stabiilsusprogrammis ootame jooksevkonto ülejäägi vähene-mist aastatel 2012–2013 sarnases ulatuses kui eelmises prognoosis. Kui kaubandusbilansi puudujääk kujuneb praeguses prognoosis suuremaks kaupade ekspordi nõrkuse tõttu, tasakaalustab seda tulude bilanss, kus me ootame marginaalset halvenemist.

2011. aastal olid nii sise- kui välisteguritest tulenevad hinnasurved tugevamad eelmises Stabiilsusprogrammis oodatust. Naftahindade tõus oli kiirem, samuti sisenõudlus osutus tugevamaks, mistõttu inflatsioon kujunes 0,6% kiiremaks. Ka 2012. aasta inflatsiooniprognoosi on tõstetud 0,6%, mille taga on eelkõige välistegurid, ehk energiahindade nagu mootorikütuse ja soojuse varem oodatust kiirem tõus naftahindade kõrge taseme tõttu. Baasinflatsiooni osas on ootused 2012. aastaks sarnased eelmise prognoosiga. 2013. aastaks prognoosime jätkuvalt 3% inflatsiooni.

39

Tööturu arengud on osutunud eelmise aastal oodatust positiivsemaks. Kiire majanduskasv tõi eelmisel aastal kaasa tööjõunõudluse olulise kasvu, mil suurenenud töömahud võimaldasid ettevõtjatel suurendada töötajate arvu. Hõive kasv oli eelmisel aastal (6,7%) oluliselt suurem kui 2011. aasta stabiilsusprogrammis prognoositi (2,2%). Käesoleval aastal on majandusaktiivsuse alanedes oodata tööjõunõudluse vähenemist. Prognoosi kohaselt kasvab hõive käesoleval aastal 0,7%, mis on eelmises programmis oodatust 1,2 protsendipunkti võrra aeglasem kasv. Ettevõtete majandusolukorra paranemine on võimaldanud tõsta töötajate palkasid, millest tulenevalt olid keskmise palga arengud (kasv 5,4%) 2011. aastal võrreldes eelmise aasta programmiga (kasv 3,5%) positiivsemad. Majanduskasvu aeglustudes käesoleval aastal keskmise kuupalga kasv pidurdub (3,8%) ning ootused on võrreldes eelmise aasta programmiga (4,2%) tagasihoidlikumad.

Valitsussektori eelarvepositsioon kujunes möödunud aastal tänu suurematele heitmekvootide müügi-tuludele ning paremale maksulaekumisele oodatust märksa paremaks. Samas on ootused 2012. aastaks muutunud veidi pessimistlikumaks, muuhulgas tänu halvenenud majanduslikule olukorrale. Tagasi-hoidlikumad majanduskasvu ootused on vähendanud ka järgnevate aastate eelarvepositsiooni, mistõttu jõuab valitsussektor taas eelarveülejäägini aastal hiljem ehk 2014. aastal.

Käesolevas prognoosis on valitsussektori võlg kõigil aastatel kõrgem, kui 2011. aasta Stabiilsusprogrammis. Võlakoormuse suurenemist mõjutavad nii halvenenud eelarvepositsiooni väljavaated, kui kasvanud finantseerimistehingud. Lisaks suurendavad Eesti võlakoormust osaliselt ka EFSFi poolt väljastatud laenud.

Tabel 25. Võrdlus Stabiilsusprogramm 2011 prognoosiga

2011 2012* 2013* 2014* 2015* 2016*

SKP reaalkasv (%)

Eelmine versioon 4,0 4,0 3,6 3,6 3,4 - Praegune uuendus 7,6 1,7 3,0 3,4 3,5 3,5 Erinevus 3,6 -2,3 -0,6 -0,2 0,1 -

SKP nominaalkasv (%)

Eelmine versioon 8,0 7,1 6,9 6,4 6,3 - Praegune uuendus 11,7 4,4 6,2 6,2 6,4 6,3 Erinevus 3,7 -2,7 -0,7 -0,2 0,1 -

Valitsussektori eelarvepositsioon (% SKPst)

Eelmine versioon -0,4 -2,1 0,1 0,5 1,0 Praegune uuendus 1,0 -2,6 -0,7 0,1 0,5 0,9 Erinevus 1,6 -0,5 -0,8 -0,4 -0,5 -

Valitsussektori võlg (% SKPst)

Eelmine versioon 6,0 6,0 5,8 5,6 5,4 Praegune uuendus 6,0 8,8 11,0 10,6 10,0 9,5 Erinevus 0,0 2,8 5,2 5,0 4,6 -

Harmoneeritud tarbijahinnaindeks (THHI) (%)

Eelmine versioon 4,5 2,8 3,0 2,8 2,7 - Praegune uuendus 5,1 3,4 3,0 2,7 2,7 2,7 Erinevus 0,6 0,6 0,0 -0,1 0,0 -

Jooksevkonto (% SKPst)

Eelmine versioon 2,5 1,3 -0,1 -1,7 -3,1 - Praegune uuendus 3,2 1,0 0,0 -1,0 -2,3 -3,5 Erinevus 0,7 -0,3 0,1 0,7 0,8 -

Allikas: Rahandusministeerium.

40

5. EELARVEPOLIITIKA PIKAAJALINE JÄTKUSUUTLIKKUS

Selles peatükis esitatud pikaajaliste eelarveprojektsioonide eeldused on kokku lepitud Euroopa Liidu majanduspoliitika komitee (Economic Policy Committee) poolt ning koostatud ühtsetel alustel kogu EL kohta. Pikemas perspektiivis ühtivad need trendid Rahandusministeeriumi nägemusega tulevatest arengutest. Aeg-ridu on samas algusaastate osalt kohandatud käesoleva programmi makromajandusliku arengu stsenaariumi-tega kuna EL tasandi eeldused on kokku lepitud 2011. aasta alguses ja ei peegelda viimaseid arenguid.

Majanduskriisi mõju riigi rahanduse jätkusuutlikkusele on pikaajaline ning avaldub madalamates tööhõive määrades ja väljundi tasemes, samas mõju pikaajalisele kasvupotentsiaalile ja kasvumääradele on eeldatud jääma minimaalseks. Väärib rõhutamist, et käesolevas peatükis esitatud projektsioonide eelduseks on tänaste otsuste kehtimine kogu projektsiooniperioodi jooksul ning tänaste poliitikate jätkumine, mistõttu ei peegelda nad kõige tõenäolisemat tulevikustsenaariumit vaid soovivad näidata demograafiliste trendidega kaasneva väljakutse suurust, millele on võimalik poliitikatega reageerida.

Pikaajalise eelarvelise jätkusuutlikkuse tagamiseks on astutud mitmeid samme, sealhulgas:

hoitud eelarvepoliitika konservatiivsena ning välditud valitsussektori võla märkimisväärset kasvu;

reformitud pensionisüsteemi ning soodustatud panustamist eelfinantseeritud pensioniskeemidesse;

tõstetud pensioniiga ja viidud sisse paindlikkus pensioniindeksisse;

tagatud parem rahandusolukord läbi majanduskasvule ja tööhõivele suunatud poliitikate.

2008. aastal võeti kasutusele pensionide iga-aastaseks suurendamiseks pensioniindeks, mis põhineb eelkõige sotsiaalmaksu laekumise kasvul (80% sotsiaalmaksu laekumise kasvu + 20% aastast inflatsiooni, varasema 50% + 50% asemel) ning suurendab prognoosi kohaselt pensioneid oluliselt enam varem kehtinud indeksiga võrreldes. Samuti rakendusid indekseerimisel koefitsiendid baaspensioni ja staažiaasta hinde osakaalude muutmiseks pensioni kujunemisel, mis aitavad muuta pensionisüsteemi solidaarsemaks. Indeksi muutmisel lisati seadusesse ka kohustus analüüsida riikliku pensionikindlustuse jätkusuutlikkust iga viie aasta järel ning vajadusel muuta pensioniindeksit. Järgmine analüüs viiakse läbi 2012. aasta sügisel.

Pensionide indekseerimise reeglisse on planeeritud ka pandlikkus, mis väljendub võimaluses kinnitada pensioniindeks seaduses sätestatud tavamäärast madalamana juhul kui:

sama aasta eeldatav SKP reaalkasv on negatiivne või;

riikliku pensionikindlustuse kulude ja riiklikku pensionikindlustusse kantava eeldatava laekumise vahe on rohkem kui 1% sama aasta eeldatavast SKPst.

Indeksi tavamäära ja tõstmata/vähendamata jäänud indeksi osa tasaarveldatakse viie aasta jooksul muudetud indeksi rakendamise aastast. Kahepoolne paindlikkus süsteemis võimaldab seega nii vähendatud indeksist tulenenud madalama pensionitõusu hilisemat hüvitamist, teisalt aga ka tavaindeksi ühest väiksemate väärtuste korral edaspidist indeksi tavamäära vähendavat tasaarveldust (sealjuures nominaalselt pensioneid vähendamata). Seaduse paindlikkus võimaldas kriisi käigus reageerida keerulisele finantsolukorrale ning piirata automaatset indekseerimist. Samuti jäeti pensionid vähendamata aastatel, kui automaatne indeksiarvestus oleks seda tinginud, mistõttu on pensionitõus lähiaastatel arvestuslikust indeksist madalam.

Kriisiaja meetmena otsustati peatada II pensionisamba maksed ajavahemikus 1. juuli 2009 kuni 31. detsember 2010. Teise pensionisambasse säästmine taastus pooles mahus alates aastast 2011 ning täies mahus aastal 2012. Aastatel 2014–2017 suurendatakse II sambasse suunatava riigipoolse sotsiaalmaksu osa 6%ni neile, kes vahepealsel perioodil vabatahtlikult isikupoolset makset jätkasid ja ka neile, kes esitavad vastava avalduse 2013. aastal. Viimasel juhul kaasneb isikutele ka individuaalse makse tõus 3%le.

7. aprillil 2010 otsustas Riigikogu kiita heaks riikliku pensioniseaduse muudatused, mille kohaselt tõuseb pensioniiga 3 kuu võrra aastas alates aastast 2017, jõudes 65 eluaastani aastaks 2026 (meeste pensioniiga on hetkel 63 aastat, naistel 61,5 aastat, võrdsustudes meeste pensionieaga aastaks 2016). Märkimist väärib siin-kohal prognoositav 63-aastaste oodatava eluea kasv aastaks 2060. 2010. aastaga võrreldes kasvab oodatav ees-seisev eluiga 63-aastastel naistel ligi 6 ja meestel 7 aasta võrra. Kavandatud muudatuse eesmärgiks on kindlustada pensionisüsteemi adekvaatsust (otsus võimaldab maksta alates aastast 2026 ca 5–10% kõrgemaid

41

pensioneid) ja jätkusuutlikkust, muudatuse ajendiks soov toetada demograafiliste arengute tulemusena vähenevat tööjõu pakkumist.

Pensioniea tõstmine aitab parandada lisaks võimalusele maksta suuremaid pensioneid tulevikus ka pensioni-kindlustuse finantsseisu (vt allolev joonis).

Joonis 21. Pensioniea tõstmise mõju riikliku pensionikindlustuse finantsnäitajatele (% SKPst)

A. Asendusmäär (I+II sammas) B. I samba puudujääk

Allikas: Rahandusministeerium

Tabel 26. Riigi rahanduse pikaajaline jätkusuutlikkus 2010–2060 (% SKPst)

2010 2015 2020 2030 2050 2060

Kulud kokku 40,9 35,2 35,4 35,0 35,2 35,6

Pensionid 8,9 7,4 7,2 6,7 6,7 6,6

Sotsiaalkindlustuspensionid 8,9 7,4 7,2 6,7 6,7 6,6

Vanaduspensionid 7,5 6,1 5,8 5,3 5,6 5,7

muud (toitjakaotus-, invaliidsuspensionid) 1,4 1,3 1,4 1,4 1,1 0,9

ametipensionid (juhul, kui valitsussektori eelarvest) - - - - - -

Tervishoid 5,2 5,3 5,4 5,6 6,0 6,2

Hoolekanne (oli varem tervishoiukulude osa) 0,5 0,5 0,6 0,6 0,7 0,8

Intressimaksed 0,2 0,2 0,2 0,2 0,2 0,2

Hariduskulud 5,2 4,8 5,1 5,1 4,8 5,1

Muud vananemisega seotud kulud 0,6 0,6 0,5 0,4 0,4 0,3

Tulud kokku 40,6 35,7 35,4 35,0 35,2 35,6

sellest: tulud varadelt (sh intressitulud) 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0

sellest: sotsiaalkindlustusmaksed (I samba tulud) 7,0 5,9 5,8 5,6 5,6 5,6

Pensionikindlustuse varad (I sammas) 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0

sellest: pensionikindlustuse konsolideeritud varad (muud varad muu valitsussektori võlakirjad)

0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0

Pensionireformi mõju

II sambasse suunatud sotsiaalkindlustusmaksed (riigi 4%)

0,0 1,0 1,1 1,1 1,2 1,2

II samba pensionite väljamaksed 0,0 0,1 0,2 0,9 3,3 2,7

Eeldused:

Tööjõu tootlikkuse kasv 6,7 3,1 1,4 1,4 1,2 1,0

SKP reaalkasv 2,3 3,5 1,9 2,0 1,6 0,9

Tööjõus osalemise määr, mehed (vanuses 20–64) 83,8 86,3 85,5 85,3 84,8 85,3

Tööjõus osalemise määr, naised (vanuses 20–64) 76,8 78,1 79,0 79,8 78,9 80,0

Tööjõus osalemise määr kokku (vanuses 20–64) 80,2 82,2 82,4 82,5 81,5 82,7

Töötuse määr 17,3 8,3 8,3 8,2 7,3 7,3

Üle 65-aastaste osakaal rahvastikus 16,2 16,8 18,1 21,3 26,4 29,5

Allikas: Rahandusministeerium, Eesti Statistikaamet, EL Majanduspoliitika komitee.

42

Tegevused pensionikindlustuse pikaajalise jätkusuutlikkuse tagamiseks

Nagu eespool märgitud, viiakse 2012. aasta sügisel läbi regulaarne analüüs selgitamaks, kas kasutusel olev pensioniindeks on sobiv selleks, et tagada pensionikindlustuse finantsiline jätkusuutlikkus ja pensionite adekvaatsus.

Valitsus on andnud oma heakskiidu ka töövõimetuskindlustuse kontseptsioonile. Töövõimetuspensionäride arvu kiire kasv nõuab reageerimist ning kontseptsiooni eesmärgiks ongi luua süsteem, kus töötaja on motiveeritud hoidma tervist ning tööandja looma tervislikku töökeskkonda. Skeemi rakendumisega on seotud ka valitsuselt juba varem põhimõttelise heakskiidu saanud kava reformida eripensionide, soodustingimustel vanaduspensionide ning väljateenitud aastate pensionide maksmist.

Tabel 27. Eesti Vabariigi Valitsuse poolt garanteeritud laenud 2010–2011 (% SKPst)

2010 2011

Garantiid kokku 0,05 0,17

Põhja-Eesti Regionaalhaigla - 0,03

AS Tallinna Lennujaam 0,01 0,003

Kredex 0,035 0,14

AS Eesti Post 0,005 -

Eesti Televisioon 0,001 -

43

6. RIIGI RAHANDUSE KVALITEET

Tagamaks riigi rahanduse kvaliteeti suunab eelarvepoliitika kujundamist ja eelarvelisi otsuseid ning organisatsioonipõhiste arengukavade uuendamist, ajakohastab Rahandusministeerium põhimõtteid enne eelarvestrateegia koostamist.

2012. aasta kevadel koostatava riigi eelarvestrateegia 2013–2016 koostamise põhisõnumiteks oli valdkonna-poliitikates kavandatava konservatiivsus, jätkusuutlikkus ning tulemuslikkus.

Konservatiivsus – arvestatakse väliskeskkonnast tulenevate riskidega, vahendeid ja tegevusi kavandatakse säästlikult, heaperemehelikult ning vastutustundlikult.

Jätkusuutlikkus – otsused langetades ollakse arvestatud nende pika-ajalist põhjendatust, elujõulisust ning õigustatust; samas tagatakse ka pika-ajaline ja eelarvevõimalustega kooskõlas olev rahastamine, et tulevikus ei kaasneks läbimõtlematuid kulusid, et tegevustele eelneb analüüs ja läbimõeldus ning on teada, mil moel ja milliseid ressursse kaasatakse.

Tulemuslikkus – kriitiliselt läbimõeldud lähenemine tegevuste planeerimisele, et keskenduda vald-kondadele, mis avaldavad kõige suuremat mõju eesmärkide saavutamiseks.

Antud põhimõtete järgimist võimaldab valdkonnapoliitikate regulaarne analüüs ja kohandamine piiratud eelarve tingimustes, kus Rahandusministeeriumi ning teiste ministeeriumite koostöös selgitatakse välja põhjali-kult analüüsitud ja otsustamisküpsete reformide elluviimiseks vajalikud lahendused ja eelarvelised vahendid.

Järgitakse põhimõtet, et ainus arvestatav eelarveline kate uutele tegevustele on prioriteetide ülevaatamine ehk valikute tegemine valdkonnas vastavalt olukorra muutustele. Kuid sellele vaatamata ei jäeta tegemata olulisi reforme valdkonnapoliitikates, mis parandavad kvaliteeti, toetavad jätkusuutlikkust ning pikemas perspektiivis annavad kokkuhoidu. Nimelt saab kulude kasvu kavandada vaid struktuursete reformide (reformikavade) ellu-viimiseks, mis hiljem annavad ressursside kokkuhoidu ning seejärel võimaluse panustada järgmistesse prioriteetidesse ja valikutesse. See tähendab, et uute tegevuste alustamine eeldab seniste poliitikate rahastamise ülevaatamist ning valdkondade siseselt prioriteetide seadmist. Olemasolevate vahendite tingimustes suurendatakse ressursside kasutamise tõhusust, et avalike teenuste pakkumise kvaliteet ei langeks ja kätte-saadavus ei väheneks.

Riigiasutuste tegevuste paremaks korraldamiseks on käivitatud mitmeid reforme, mis täidavad eelpool toodud eesmärke ning aitavad tulevikus efektiivsemalt toime tulla. Olulisemad neist on tugiteenuste ja kinnisvara korralduse tsentraliseerimine ning hangete keskne läbiviimine.

Riigi finantsjuhtimises viiakse läbi reform, mille eesmärgiks on tõsta riigis finantsjuhtimise kvaliteeti, tagades täpsema ja operatiivsema ülevaate riigi nõuetest, kohustustest ja investeeringute vajadusest. Finantsjuhtimise süsteemi korrastamiseks ühtlustatakse eelarvestamisel ja raamatupidamises kasutatavad mõisted, printsiibid ning reeglid. Tugiteenuste tsentraliseerimise projekti käigus standardiseeritud finantsarvestuse tarkvara kasutuselevõtu järgselt hakkavad riigiasutused planeerima eelarvet lisaks kassapõhisele ka tekkepõhiselt.

Valdkonnapoliitikates on rahvastiku vananemisest tulenevalt suurimateks kavandatavateks reformideks hariduse ja sotsiaalkindlustuse struktuursed reformid.

Ühtsete põhimõtetel korrastatakse ümber Eesti üldhariduse koolivõrk, eelkõige gümnaasiumivõrk, et igas gümnaasiumis oleks õpilastele tagatud õppe kõrge kvaliteet ning viiakse läbi kõrgharidusreform koos õppe-toetuste tervikliku lahendusega ning teadusrahastuses rakendatakse uued mudelid.

Valmistatakse ette reformide läbiviimist ka sotsiaalvaldkonnas – töövõimetussüsteemi reform, soodus-tingimustel vanaduspensioni, väljateenitud aastate pensioni ja eripensionite reform. Samas jätkatakse hoole-kandevõrgu korrastamist ning riiklike erihoolekandeasutuste reorganiseerimist.

Rahanduse kvaliteedi tõstmist maksude poolelt toetab maksusoodustuste kriitiline ülevaatamine ja loobumine sellistest soodustustest, mis on oma esialgsest eesmärgist eemaldunud ning muutunud põhjendamatuks. Iga maksusoodustuse puhul vaadatakse, kas see on proportsionaalne saavutatava eesmärgiga, kas see vastab ühis-konna ootustele ja vajadustele ning kas seda eesmärki on kõige otstarbekam saavutada just maksusoodustuse kaudu. Vajaduse korral sätestatakse soodustus tähtajalisena, mis annab võimaluse analüüsida soodustuse efektiivsust eesmärgi saavutamisel ning otsustada analüüsi põhjal, kas soodustust pikendada.

44

7. INSTITUTSIONAALSED FUNKTSIOONID

Eelarvepoliitiliste eesmärkide saavutamisel on oluline roll kehtivatel fiskaalreeglitel. Strateegilistes arengukavades ja kõigis viimastes valitsusliidu lepingutes on kesk-pikaks perioodiks seatud eesmärgiks tasa-kaalus eelarve („pehme” reegel, mida on seni järginud kõik valitsused), kuigi valitsussektori ega keskvalitsuse eelarve tasakaalu (ülejäägi) nõuet ei ole sätestatud üheski seaduses. Hetkel valmistatakse ette riigieelarve baasseaduse muutmist, millega muuhulgas sätestatakse seaduse tasandil tasakaalus eelarve nõue, mis kavandatakse Riigikogule esitada 2012. aasta lõpus.

Üldiselt tulenevad aga Eesti konservatiivse eelarvepoliitika alused Eesti Vabariigi Põhiseadusest. Põhiseaduses on sätestatud, et riigieelarve või selle eelnõu muutmise ettepanekule, mis tingib nendes ettenähtud tulude vähendamise, kulude suurendamise või kulude ümberjaotamise, tuleb algatajal lisada rahalised arvestused, mis näitavad ära kulude katteks vajalikud tuluallikad. Samuti ei tohi Riigikogu kustutada ega vähendada riigi-eelarvesse või selle eelnõusse võetud kulusid, mis on ette nähtud muude seadustega.

Põhiseadus piiritleb kulutuste tegemist ka juhuks, kui Riigikogu ei ole riigieelarvet eelarveaasta alguseks vastu võtnud – sellises olukorras võib iga kuu teha kulutusi kuni ühe kaheteistkümnendikuni eelmise eelarveaasta kulutustest. Kui Riigikogu ei ole riigieelarvet vastu võtnud kahe kuu jooksul pärast eelarveaasta algust tuleb Põhiseaduse kohaselt Vabariigi Presidendil välja kuulutada Riigikogu erakorralised valimised.

Põhiseadusest tulenevalt on kehtestatud riigieelarve seadus, mis sätestab riigieelarve koostamise ja vastu-võtmise korra piirates seejuures oluliselt laenukoormuse kasvatamise võimalusi ja sätestades korra reservide taseme osas otsuste langetamiseks. Kehtiv õigusruum sätestab reeglistiku lisaks riigile ka muude valitsussektori institutsioonide finantsilise jätkusuutlikkuse tagamiseks.

Reeglid kohustusliku reservide tasemete säilitamiseks

Iga-aastaselt määratakse riigieelarve seadusega riigi kassareservi maht.

Nõuded on seatud Eesti Haigekassa reservide (jaotamata kasum, reservkapital ja riskireserv) kasutamisele. Haigekassa reservkapital on Haigekassa eelarve vahenditest moodustatav reserv ravikindlustus-süsteemile makromajanduslikest muutustest tulenevate riskide vähendamiseks. Reservkapitali suuruseks on 6% eelarve mahust ning sinna kantakse igal aastal vähemalt 1/50 Haigekassa eelarve kogumahust ja ravikindlustuseks ettenähtud sotsiaalmaksu ülelaekumised kuni seaduses sätestatud reservkapitali suuruse saavutamiseni või taastamiseni. Reservkapitali võib kasutusele võtta ainult erandkorras Vabariigi Valitsuse korraldusega sotsiaalministri ettepanekul. Haigekassa riskireserv on Haigekassa eelarve vahenditest moodustatav reserv ravikindlustus-süsteemile võetud kohustustest tulenevate riskide vähendamiseks. Riskireservi suurus on 2% Haige-kassa ravikindlustuse eelarve mahust ning selle võib kasutusele võtta Haigekassa nõukogu otsusega. Haigekassa eelmiste perioodide jaotamata kasumit on majandusaastas lubatud kasutusele võtta kuni 30% ulatuses, kuid mitte rohkem kui 7% eelmisel kalendriaastal haigekassa eelarves ettenähtud tervis-hoiuteenuste kuludest.

Töötukassale on kehtestatud reservkapitali nõue, vähendamaks makromajanduslikest muutustest tulenevaid riske töötuskindlustussüsteemile. Reservkapitali suuruseks on vähemalt 10% Töötukassa varade mahust. Reservkapitali võib kasutusele võtta ainult erandkorras töötukassa sihtfondi vahendite ebapiisavuse korral Töötukassa nõukogu otsusel. Enne vastava otsuse tegemist esitab nõukogu sotsiaalministri kaudu ettepaneku Vabariigi Valitsusele töötuskindlustusmakse määra suurendamiseks tasemeni, mis tagab töötukassa eesmärkide täitmiseks piisavate rahaliste vahendite laekumise.

Piirangud laenukoormuse reguleerimiseks

Riigiasutusel on keelatud võtta laenu, kasutada kapitalirenti ning võtta muid selliseid kohustusi. Samuti on keelatud anda tagatisi ja laene, teha annetusi, osta aktsiaid, osasid ja muid osalusi ning omandada muud finantsvara, kui käesolevas seaduses või riigieelarves ei ole ette nähtud teisiti.

Iga-aastaselt sätestatakse riigieelarve seaduses piirangud eelarvelaenu ja kassalaenu (makstakse tagasi aasta jooksul) jäägile, avalike ülesannete täitmiseks antavate valitsusepoolsete laenude jäägile ning sild-finantseerimise mahule.

45

Haigekassal on õigus võtta laenu ainult enda omandis olevate asjade tagatisel. Haigekassal on keelatud anda laenu ja tagada teiste isikute laenukohustuste täitmist.

Töötukassal on õigus võtta laenu üksnes reservkapitali vahendite ebapiisavuse korral enda omandis olevate asjade või riigi tagatisel. Töötukassal on keelatud anda laenu ja tagada teiste isikute kohustuste täitmist. 2012. aastast reguleerib kohalike omavalitsuste tegevust kohaliku omavalitsuse üksuste finants-juhtimise seadus. Selle kohaselt peab kohalik omavalitsus tagama iga-aastaselt positiivse põhitegevuse tulemi ning hoidma netovõlakoormuse (kohustuste ja likviidsete varade vahe) individuaalse piirmäära raames nii endal kui koos sõltuvate üksustega. Individuaalne piirmäär sõltub finantsvõimekusest ning on vahemikus 60–100% põhitegevuse tuludest. Kuni 2016. aasta lõpuni ei ole kohalikel oma-valitsustel ajutiselt lubatud netovõlakoormust suurendada üle 60%i, isegi kui individuaalne piirmäär seda võimaldaks.

2012. aastast võib kohaliku omavalitsuse netovõlakoormus (võlakohustuste ja likviidsete varade vahe) olla 60%st 100%ni põhitegevuse tuludest, olenevalt nende põhitegevuse tulemi tasemest. Sama-sugune piirang on laiendatud ka kohaliku omavalitsuse arvestusüksusele (koosneb kohaliku oma-valitsuse üksusest ja temast sõltuvatest üksustest).

Kohalikele omavalitsustele on kehtestatud reeglid jooksvate tulude ja kulude tasakaalus hoidmiseks. Kohaliku omavalitsuse üksuse ja kohaliku omavalitsuse üksuse arvestusüksuse põhitegevuse tulemi väärtus peab olema null või positiivne.

Riigi osalusel asutatud sihtasutustele on kehtestatud laenupiirangud. Riigi asutatud sihtasutus võib võtta laenu ja sõlmida kapitalirendilepinguid üksnes kõigi nõukogu liikmete ühehäälse otsuse alusel.

Lisaks laenude võtmise võimaluste piiramisele on seatud limiidid ka kohustuste võtmisele eelolevate aastate arvelt. Näiteks riigiasutused võivad sõlmida lepinguid esemete ostmiseks või teenuste, sealhulgas ehitustööde tellimiseks eelseisvate eelarveaastate arvel vaid tingimusel, et ühelgi eesseisval eelarveaastal täitmisele kuuluvate lepingujärgsete maksete maht kokku ei ületa 50% temale jooksvaks eelarveaastaks ettenähtud vastava kuluartikli summast. Samuti sätestatakse kõikide riigieelarveliste toetuste määrad iga-aastase riigi-eelarve seadusega, millega on välistatud toetusmäärade kasvatamine eelarvelise katte puudumisel.

Fiskaalinstitutsioonid

Fiskaalinstitutsioonidest25 võib Eesti kontekstis välja tuua Riigikontrolli, kes on oma tegevustes sõltumatu ning majanduskontrolli (auditi) kaudu hindab avaliku sektori vahendite kasutamise seaduslikkust ja tulemuslikkust. Auditi käigus antakse hinnangud kontrollitavate asutuste erinevatele aspektidele, näiteks sise-kontrollile, finantsjuhtimisele, majandustegevusele, juhtimise, organisatsiooni ja tegevuse tulemuslikkusele ning infotehnoloogiasüsteemide usaldatavusele.

Riigikontrolli kohustuseks on anda hinnang Rahandusministeeriumi poolt koostatud riigi majandusaasta koondaruandele, mis hõlmab kõiki riigiraamatupidamiskohustuslasi, ning põhiseaduslike institutsioonide majandusaasta aruannetele. Mõlemal juhul analüüsitakse koostatud aruannete vastavust raamatupidamise seadusele ning aruandes sisalduvate tehingute seaduslikkust. Riigi majandusaasta koondaruande hinnang saadetakse Vabariigi Valitsusele heakskiitmiseks, misjärel see esitatakse Riigikogule kinnitamiseks.

Riigikontrolli auditid ning nendes sisalduvad ettepanekud annavad ühelt poolt nii Riigikogule ja Vabariigi Valitsusele, kui ka maksumaksjale, parema ülevaate avaliku sektori toimimisest, samas teiselt poolt peaksid Riigikontrolli soovitused kaasa aitama efektiivsuse suurenemisele avalikus sektoris. Kokkuvõttes peaks see aga viima riigi rahanduse kvaliteedi paranemisele.

25 Fiskaalinstitutsioonid on Euroopa Komisjoni definitsiooni kohaselt institutsioonid, kes (1) (regulaarselt) analüüsivad, hindavad või annavad soovitusi riigi fiskaalpoliitika kohta, (2) koostavad sõltumatuid eelarvetulude prognoose või prognoose, mida kasutatakse valitsuse prognoosidega võrdlemisel. Samuti peavad antud institutsioonid olema finantseeritud avaliku sektori vahenditest.

46

LISAD

Lisa 1. Eesti majanduse põhinäitajad aastatel 2001–2010

Tabel 28. Sisemajanduse koguprodukt aastatel 2001–2010

2001 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 mln EUR % % % % % % % % % %

1. SKP püsivhindades 6,3 6,6 7,8 6,3 8,9 10,1 7,5 -3,7 -14,3 2,3

2. SKP jooksevhindades 6970,9 13,2 11,6 12,1 11,1 15,5 19,8 20,0 1,5 -15,1 3,4

Kasvuallikad

3. Eratarbimiskulutused (sh MTÜd)

3 887,0 7,0 9,5 9,2 8,1 9,5 13,5 8,8 -6,1 -15,6 -1,7

4. Valitsussektori lõpptarbimiskulutused

1 216,7 2,7 3,4 6,3 1,1 3,2 5,0 6,6 5,0 -1,6 -1,1

5. Kapitali kogumahutus põhivarasse

1 843,9 12,9 24,2 16,7 6,0 15,3 22,9 9,3 -15,1 -38,0 -9,0

6. Varude muutus (% SKPst)

1,5 2,6 1,6 2,2 1,7 2,7 3,1 0,6 -2,7 0,7

7. Kaupade ja teenuste eksport

5 564,7 4,0 -2,7 7,7 14,5 18,6 6,1 3,7 0,6 -18,6 22,5

8. Kaupade ja teenuste import

5 737,2 4,8 7,2 11,2 14,7 18,9 13,9 6,3 -6,3 -32,4 20,6

Panus SKP kasvu 1)

9. Sisemajanduse nõudlus (ilma varudeta)

7,8 12,4 11,3 6,6 10,6 15,7 9,3 -7,9 -20,1 -3,1

10. Varude muutus -0,6 2,2 -0,3 0,9 -0,2 1,4 0,8 -2,5 -3,1 3,4

11. Kaupade ja teenuste bilanss

-0,8 -8,0 -3,3 -1,2 -1,5 -7,0 -2,6 5,3 11,1 2,5

Lisandväärtuse kasv

12. Primaarsektor 288,2 -10,4 0,7 8,1 -8,2 -0,5 -1,0 15,6 10,0 12,4 -9,3

13. Tööstus 1 385,3 10,7 5,7 9,4 2,6 8,5 10,1 6,0 -8,6 -22,7 18,6

14. Ehitus 368,2 0,1 11,7 9,7 8,0 25,0 8,3 11,4 1,4 -36,1 -8,7

15. Muud teenused 4 193,1 6,0 5,4 6,9 7,0 7,7 10,2 6,3 -2,6 -11,0 0,0

1) Panus SKP kasvu näitab, kui suure osa moodustab majanduskasvust konkreetne valdkond. Arvutatakse, korrutades valdkonna kasv tema osakaaluga SKPs. Valdkondade panuste summa annab kokku majanduskasvu (väikese erinevuse põhjuseks on statistiline viga – osa SKPst, mida ei ole olnud võimalik valdkondade vahel ära jagada). Allikas: Rahandusministeerium, Eesti Statistikaamet.

Tabel 29. Hinnad aastatel 2001–2010 (protsenti)

2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010

1. SKP deflaator 6,5 4,7 4,0 4,5 6,1 8,8 11,6 5,3 -1,0 1,1

2. Eratarbimise deflaator 6,3 3,5 1,6 3,3 3,9 5,2 7,9 8,5 -0,9 2,3

3. Harmoneeritud tarbija-hinnaindeks

5,6 3,6 1,4 3,0 4,1 4,4 6,7 10,6 0,2 2,7

3a. Tarbijahinnaindeks 5,8 3,6 1,3 3,0 4,1 4,4 6,6 10,4 -0,1 3,0

4. Valitsussektori tarbimis-kulutuste deflaator

4,9 5,7 4,9 5,9 9,0 7,4 14,3 12,9 -1,2 -0,8

5. Investeeringute deflaator 2,9 0,9 2,2 2,5 4,1 9,2 8,4 -0,1 -1,3 -0,3

6. Ekspordi deflaator 2,7 1,8 15 2,4 3,5 5,6 6,8 6,5 -4,6 3,5

7. Impordi deflaator 0,8 -1,0 -1,2 1,2 2,1 3,5 3,8 6,6 -1,5 6,4

Allikas: Rahandusministeerium, Eesti Statistikaamet.

47

Tabel 30. Tööturg aastatel 2002–2011

2002 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011

% % % % % % % % % %

1. Hõive, hõivatute arvu järgi

585,5 1) 1,4 1,5 0,2 2,0 6,4 1,4 0,2 -9,2 -4,2 6,7

3. Tööpuuduse määr 10,3 10,0 9,7 7,9 5,9 4,7 5,5 13,8 16,9 12,5

4. Tööjõu tootlikkus, hõivatute arvu järgi

15,3 2) 5,1 6,2 6,1 6,7 3,5 6,0 -3,8 -5,5 6,7 0,9

6. Hüvitised töötajatele 3 438,3 2) 10,7 12,3 11,2 15,1 20,2 24,5 11,5 -13,4 -3,6 8,3

7. Hüvitis töötaja kohta (6./1.)

5,9 3) 9,2 10,6 11,0 12,8 13,0 22,8 11,2 -4,6 0,6 1,5

7a. Keskmine bruto-kuupalk, EUR

392,7 11,5 9,4 8,4 10,8 16,5 20,5 13,9 -5,0 1,1 5,4

1) Tuhat inimest. 2) Miljon eurot. 3) Tuhat eurot. Allikas: Rahandusministeerium, Eesti Statistikaamet.

Tabel 31. Maksebilanss aastatel 2001–2010 (% SKPst)

2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010

1. Võlgnevus välismaailma suhtes -4,9 -10,1 -10,6 -10,6 -9,2 -13,2 -14,9 -8,4 7,2 7,2

sh: - Kaupade ja teenuste bilanss -2,1 -7,0 -7,4 -7,0 -6,4 -10,6 -9,9 -5,4 5,8 7,4

- Tulude ja ülekannete bilanss -3,1 -3,6 -3,9 -4,3 -3,6 -4,8 -6,0 -4,3 -2,1 -3,8

- Kapitalikonto 0,2 0,5 0,7 0,7 0,8 2,2 1,1 1,2 3,5 3,6

1a. Jooksevkonto -5,2 -10,6 -11,3 -11,3 -10,0 -15,3 -15,9 -9,7 3,7 3,6

2. Vead ja täpsustused -0,1 0,6 -0,6 -1,4 1,0 -1,1 0,2 0,9 -0,4 -1,5

Allikas: Rahandusministeerium, Eesti Pank, Eesti Statistikaamet.

48

Lisa 2. Eesti võrdlus teiste EL liikmesriikidega (joonised)

Joonis 22. Peamised makromajanduslikud näitajad (protsenti)

A. SKP per capita ostujõupariteeti arvestades aastal 2010 (EL27=100)

B. Majanduskasv aastal 2011 ja 2001–2011

C. Tööjõu tootlikkus – SKP hõivatu kohta ostujõupariteeti arvestades aastal 2010 (EL27=100)

49

D. Harmoneeritud tarbijahinnaindeks aastal 2011

E. Hinnatase võrreldes EL27 keskmisega aastal 2010 (EL27=100)

F. Tööhõive määr (15–64-aastased) aastal 2011

Allikad: Eurostat, Eesti Statistikaamet, Rahandusministeerium.

Joonis 23. Valitsussektori fiskaalpositsioon (protsendina SKPst)

A. Valitsussektori eelarvepositsioon aastal 2011

50

B. Valitsussektori võlg aastal 2011

Joonis 24. Valitsussektori tulud ja kulud (protsendina SKPst)

A. Eesti valitsussektori tulud võrreldes teiste EL liikmesriikidega aastal 2011

B. Eesti valitsussektori kulud võrreldes teiste EL liikmesriikidega 2011

Allikad: Eurostat.

51

Lisa 3. Administratiivsete hinnatõusude mõju THIle

Tabel 32. Administratiivsete hinnatõusude mõju inflatsioonile aastatel 2011–2015 (protsenti)**

Administratiivsed aktsioonid Jõustumine Hinna-

tõus (%) Mõju THIle (%punkti)

2011 2012* 2013* 2014* 2015*

Muudatused maksupoliitikas 0,32 0,26 0,20 0,04 0,00

Tubakaaktsiisi määrade tõstmine (5%) 1.01.2010 7,0 0,08 - - - -

Tallinna müügimaksu kehtestamine*** 1.06.2010 0,8 0,06 - - - -

Riigilõivu tõstmine (ID kaart) 1.01.2011 0,03 - - - -

Tubakaaktsiisi määrade tõstmine (10%) 1.01.2011 9,0 0,15 0,05 - - -

Tubakaaktsiisi määrade tõstmine (10%) 1.01.2012 6,5 - 0,11 0,02 - -

Tubakaaktsiisi määrade tõstmine (10%) 1.01.2013 8,0 - - 0,13 0,04 -

Alkoholiaktsiisi määrade tõstmine (5%) 1.02.2012 - 0,10 0,02 - -

Tallinna müügimaksu ärakaotamine*** 1.01.2012 - 0,00 - - -

Põlevkiviaktsiis soojuse tootmiseks 1.01.2013 - - 0,03 - -

Muud administratiivsed hinnamuutused 0,40 0,94 0,80 0,26 0,23

Ühistransport Tallinnas 1.07.2011 0,02 0,02 - - -

Majapidamisjäätmete vedu*** 2011–2015 -0,04 -0,04 0,02 0,02 0,02

Elekter (võrgutasude tõus) 1.06.2010 2,8 0,04 - - - -

Elekter (taastuvenergia tasu langus) 1.01.2011 -2,0 -0,08 - - - -

Elekter (võrgutasude tõus) 1.08.2011 7,9 0,13 0,18 - - -

Elekter (taastuvenergia, võrgutasud) 1.01.2012 4,4 - 0,17 - - -

Elekter (sh. elektrituru avanemine 2013. a.)*** 2013–2015 - - 0,65 0,15 0,12

Vesi ja kanalisatsioon*** 2011–2015 0,05 0,03 0,04 0,05 0,05

Maagaas 1.05.2010 14,4 0,02 - - - -

Maagaas 1.09.2010 13,8 0,04 - - - -

Maagaas 1.01.2011 -10,0 -0,06 - - - -

Maagaas 1.01.2012 12,3 - 0,06 - - -

Maagaas*** 2013–2015 - - 0,04 0,01 0,01

Soojuse hind Tallinnas ja mujal 1.01.–1.12.2011 5,9 0,28 - - - -

Soojuse hind Tallinnas ja mujal** 1.01.–1.12.2012 10,0 - 0,52 - - -

Soojuse hind Tallinnas ja mujal** 1.01.–1.12.2013 1,0 - - 0,05 - -

Soojuse hind Tallinnas ja mujal** 2014–2015 0,5 - - - 0,03 0,03

Kokku 0,72 1,20 1,00 0,30 0,23

* Prognoos. ** Arvestab kevadise majandusprognoosi koostamise ajal teada olnud eeldusi (sh maksumuudatused). *** Rahandusministeeriumi hinnang. Allikas: Rahandusministeerium, Eesti Statistikaamet, Eesti Energia, Konkurentsiamet.