Eficacia Del Acto Administrativo - Guaita

7/25/2019 Eficacia Del Acto Administrativo - Guaita

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[.-COMENTARIOS

MONOGRAFIGOS

EFICACIA

DEL

ACTO

ADMINISTRATIVO

SUMARIO:

1.

INTRODUCCIN.2.

MBITO

PERSONAL

:

PARTES

Y

TERCEROS

INTERESA-

DOS.3. MBITO TEMPORAL:

A

Momento nidalde laeficacia,

a

Aplazado,b Adelan-

tado. B Fin

de laeficacia.

C

Suspensin del acto adm inistrativo:

al

Princ ipios generales.

b Suspensinpor losrganos a dmin istrativos,c Suspensinpor losTribunales,

d

Sus-

pensindeacuerdosdelas Corporaciones

locales,

e Fin de la

suspensin. 4.

EJECUTIVIDAP

ntL ACTO ADMINISTRATIVO: A Principio general. B Fundamento 5.

E J E C U C I N

FOR-

Z O S A , 6 . VA DEHECHO.7. EFICACIA CONTRA IUDICM DE LOSACTOS ADMINISTRATIVOS.

1.INTRODUCCIN.

Es evidente

que

todo acto

humano,

expreso

o

tcito, est vertebrado

por

su

sentido teleolgico^

por su

direccin finalista,

por su

intencin;

que

todo acto humano,

de la

causa

al fin,

busca

la

produccin

de

unos efectos

leterminados;

que

todo acto hum ano,

en

suma, postula

una

singular

y

concreta eficacia.

Y esto,

que se

predica

do

cualquier acto,

es

particularmente aplicable

al acto administrativo. No-poda

ser de

otro modo, cuando

la

A dministra-

cin

es

esencialmente actividad, cuando

la

Administracin

se

desgrana,

siempre

y en

todas p artes,

en un

nm ero incontable

de

actos,

de

realiza-

ciones, para

la

consecucin

de los

intereses pblicos

que

tiene confiados.

La extensin

y

complejidad, siempre

n crescendo, de los

fines

que

sirve,

la

inaplazabilidad

de su

cum plimiento,

el

carcter pblico

que

ofre-

cen, obligan

a la

Adm inistracin

a

actuar,

y a

actuar

sin

dilaciones, incluso

con escaso

o

ningn tiempo para

la

premeditacin, para

la

reflexin.

No

es azar

que de

labios

de

Bonaparte,

el

mximo poltico

de la

Administra-

cin

moderna,

brotara

lafrasf : abotd

jem engage,

puisjf'v pense- Y

parece escrito para

la

Administracin

el

famoso dicho goethiano

:

Im

Amfang war die.

Tat, en el

principio

era la

accin.

Ahora bien,

esa

insoslayable necesidad

de

actuar,

esa

afirmacin

ro-

tunda

de la

primaca

de la

accin frente

al

quietismo, supone cabalmente

el

que

esos actos

no

queden

en

pura especulacin, gravitando

en el

vaco,

desarraigados

del

mundo real

fiel

Derecho; supone

que la

produccin

de

159


2/22

Al REUO GIJMTA

esos actos ha de incidir, directa e inmediatamente, sobre la realidad jur-

dica; en

ma

palabra, que esos actos son eficaces..

. . .

Prescindiendo de los reglamentos (en este punto se parecen ms a las

leves que a los actos administrativos concretos), se suelen distinguir tres

clases de actos :

1) Prim ero , aquellos que no obligan ni a la Adm inistracin ni a los

particulares atingue comportamiento determinado, por agotar su eficacia

en una declaracin, en una calificacin : tales, por ejemplo, las certifica-

ciones, los dictmenes e informes, muchas inscripciones y actos de

reeis-

tro y la mayora de los? actos

administrativos

no negocales.

2) Otro grupo pu ede hacerse, con los actos que otorgan derechos a

los particulares frente a Ja Administracin. Si sta niega o desconoce tales

derechos, el particular tiene a su disposicin la va del recurso adminis-

trativo

y.

en

;u

caso, del contencioso.

3)

Po r ltim o, los actos ms interesantes, a efectos de la eficacia, los

que establecen deberes para los particulares o administrados: stos han

de acatarlos y cumplirlos

sin

perjuicio tambin de los posibles recur-

sos,

pues de lo contrario, la Administracin, que no conoce ni reconoce

obstculos a su actividad, buscar, coercitivamente si es preciso, el modo

adecuado para que aquellos actos sean eficaces y alcancen el fin para el

que fueron dictados.

2.-MBITO PERSONAL : PARTES Y TERCEROS INTERESADOS.

Como

toda manifestacin jurdica, el acto

administrativo

se encuadra

y localiza en el mundo del Derecho en la doble coordenada del espacio

y del tiempo.

Por lo que al primer aspecto se refiere mbito espacial del acto admi-

nistrativo, habra que examinar la competencia del autor del acto ratio-

ne

loci,

mas esto, que tiene gran trascendencia para verificar la validez

del acto, la tiene menor cuando se trata de

la

eficacia del mismo. Ms que

desplegar su eficacia en un territorio, el acto administrativo afecta a una

persona determinada, a un sujeto individualizado, es decir, a la parte, al

destinatario formal de la declaracin de voluntad y a cuyo favor o dem-

rito se dirige el acto (auto de 20 de mayo de 1908, sentencia de 1 de di-

ciembre de 1923).

Ahora bien, puesto que la Administracin puede establecer en el acto

administrativo una carga modal por la que se obliga al destinatario del

acto a hacer algo en favor de otro, es claro que el acto administrativo

puede tener eficacia no slo para la parte, sino tambin para terceros de-

terminados o indeterminados : es el

caso,

por ejemplo, de la subvencin

otorgada a un centro de enseanza con la obligacin de conceder cierto

nmero de becas para escolares necesitados.

La repercusin desfavorable frente a terceros

s


3/22

EFICACIA DEL ACTO ADMINISTRATIVO

Jas figuras concesionales, otorgadas siempre salvo iure tertii (sentencia

de 26 de septiembre de 1957) porque la concesin realiza a favor de] par-

ticular una transferencia de poderes o facultades originariamente admi-

nistrativas (sentencia de 20 de diciembre de 1954) que al tiempo de la

concesin siguen eu mano pblica : ni puede concederse lo de un tercero

ni lo ya y an concedido.

Pero en muchos otros supuestos, nada se opone a que los actos admi-

nistrativos afecten desfavorablemente a terceros : v. gr.,si a causa de una

reclamacinescalafonaria se estima el recurso de un funcionario, la sub-

siguiente rectificacin producir tambin efectos para otros funcionarios

del mismo cuerpo.

No es de este momento analizar in concreto el concepto de parte, por

lo dems bien caracterizado en las decisiones jurisprudenciales antes ci-

tadas.

No lo es tampoco analizar el concepto de tercero, propio tambin de la

teora del procedimiento administrativo. Para dejar expedito el camino

y proseguir en el tema de la eficacia, bastar consignar que por terceros

tercero interesado se entiende toda persona que. sin ser parte, viene

afectada en su esfera jurdica por un determinado .acto del procedimiento

(y. gr., artculos 44 y 45 del Reglamento de procedimiento administrativo

del Ministerio de la Gobernacin de 31 de enero de 1947; artculo 20 del

de Trabajo de 2 de abril de 1954; artculo 21 del de Industria de 7 de

septiembre de 1954).

En

resumen:

el acto administrativo concreta su eficacia subjetiva en

un destinatario o parte en el procedimiento

Empfnger

y, posible-

mente, en otros sujetos

terceros

interesados ajenos en principio al ex-

p'ediente. (Es un caso anlogo al del coadyuvante en el proceso adminis-

trativo : en el recurso contencioso son siempre partes la Administracin

y un particular u otra

Administracin-;

puede, sin embargo, suceder

que la sentencia que all se dicte alcance con sus efectos a terceros, y a

stos,

cuando estn directamente interesados en el asunto, nuestra Ley de

lo Contencioso -artculo 30 de la de 27 de diciembre de 1956 les per-

mite intervenir en el proceso en calidad de coadyuvantes).

3.MBITO TEMPORAL:

A)

Momento inicial de la eficacia.

Ms complejidad presenta el estudio de la eficacia temporal del acto

administrativo.

En principio, coinciden en el tiempo, perfeccin y comienzo de la

eficacia del acto admin istrativo : perfecto ste por reu nir todos sus ele-

mentos esenciales, despliega ya su eficacia.

Sin embargo, este principio de la eficacia ab initio falla por dos rde-

nes de motivos :

161


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5/22

EFICACIA BEL ACTO ADMINISTRATIVO

ni resolucin pueden producir efecto, ni causar perjuicio a otro, sino a

partir de la

notificacin

: sentencia de 2 de diciembre de 1955; el acuerdo

que restringe los derechos del concesionario y

que

no se le ha notificado

es una declaracin totalmente balda e inoperante : sentencia de 20

d

marzo de 1956; aunque el Ayuntamiento declare ruinosa una finca, no se

resuelve el contrato de arrendamiento mientras no se le notifique al arren-

datario : sentencia de la Sala 1.

a

del Tribunal

Supremo

de 30 de noviembre

de 1948.

Se trata en todos esos casos de actos perjudiciales para los interesa-

dos, es decir, de actos que restringen su esfera jurdica, que en efecto, no

deben afectarle mientras el acto no les haya sido notificado, mientras el

acto,

aunque ya dictado, no se haya exteriorizado propiamente; de

all

el

principio general de que el cmputo de los plazos para recurrir contra los

actos administrativos comienza precisamente a partir de la notificacin;

ste es, en efecto, un captu lo prop io del tema de la eficacia (como la pu-

blicacin lo es de la vigencia de la ley o del reglamento), si bien por su vo-

lumen y problemas peculiares pueda ser objeto

y

lo suele

ser

de un

tratamiento autnomo; por esas mismas consideraciones, en las pginas que

siguen se prescinde deltema de la notificacin de los actos administrativos.

4) Si el acto confiere derechos al part icu lar , la eficacia com ienza desde

la aceptacin por ste; por supuesto, la aceptacin puede ya haber tenido

lugar

a priori,

es decir, antes de dictarse el acto,

a]

instar para conseguirlo

(licencias, autorizaciones y permiso, exenciones tributa rias, etc.), pero pue-

de tener lugar

a

posteriori mediante una determinada conducta o una de-

claracin formal expresa del interesado: por ejemplo, el Tribunal Supre-

mo ha declarado que los derechos propios del funcionario pblico se os-

tentan, no desde el nombramiento como tal, sino desde la toma de posesin

de la plaza correspondiente: sentencia de 24 de junio de 1946.

La variedad de contenido de los actos administrativos, prcticamente

ilimitada, hace difcil dar en esta materia reglas universales, pero los ejem-

plos anteriores son sin duda los ms importantes de cuantos suponen un

comienzo de la eficacia posterior al momento en que se dictan los actos.

En todos estos casos en que falta la sincrona entre perfeccin y eficacia del

acto administrativo, existen ya. aunque

todava

ineficaces, una serie de re-

laciones jurdicas que podemos denominar latentes.

b)

Com ienzo adelantado.

A la inversa, la eficacia del acto administrativo puede anticiparse en

relacin a su perfeccin, a su nacimiento a la vida jurdica, dando lugar a

la llamada retroactiyidad del acto.

:

Tal eficacia retroactiva puede tener lugar en estos supuestos:

1) En primer

lugar,

existen actos que son ordinariamente retroactivos

por naturaleza; es lo que sucede, por ejemplo, con los actos meramente

163


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AUBEUO CUAITA

declarativos, limitados a constatar una situacin jurdica o un hecho ante-

rjr,

por ejemplo, las certificaciones; son tambin, como regla general, re-

troactivos los actos que

con

terminologa deliberadamente amplia cabe

llamar interpretativos de actos anteriores, si bien conservndose en ocasio-

nes algunos efectos ya producidos por stos : la rectificacin; la anulacin :

anulado un nombramiento, el funcionario tiene derecho a percibir los suel-

dos devengados y a retener los ya percibidos; la confirmacin, por la que

se aclaran y resuelven las dudas sobre la validez de un acto anterior; la

conversin: un nombramiento en propiedad hecho sin los requisitos lega-

les,

puede convertirse, con eficacia retroactiva, en un nombramiento inte-

r ino;

la aprobacin y la revocacin pueden tener tambin eficacia re-

troactiva.

2) Con carcter gene ral, una ley o un reglamento pued en conferir la

retroactividad a

determiados

actos, por ejemplo, el reconocimiento de pen-

siones, ascensos, etc.

3) Po r ltim o, la eficacia retroac tiva puede proceder, en las figuras

bilaterales

(contratos y concesiones) del mutuo

consenso

de la Administra-

cin y el particular.

La doctrina comn entiende, por supuesto, que toda retroactividad ha

de estar establecida o reconocida en una norma general, y de ah que se

hable de una presuncin o regla de la no retroactividad de los actos admi-

nistrativos y se sealen los derechos de los particulares cuando se apoyan

en un ttulo legtimo, como un lmite a la retroactividad. El fundamento

de esta regla, como en el caso de la anulacin (o revocacin, segn ter-

minologa tan extendida como incorrecta) es la seguridad jurdica y el res-

peto debido a los derechos de los particulares.

Sin perjuicio de las contadas excepciones referidas, existe, pues, un

principio general de no retroactividad de los actos administrativos, que

nuestro Tribunal Supremo ha consagrado repetidamente: sentencia de

3 de diciembre de 1948 resolviendo un caso de rectificacin de liquidacio-

nes tributarias; sentencias de 12 de marzo de 1953 y 20 de febrero de

1956

sobre revisin de precios de aprovechamientos forestales, en las que se

sienta la doctrina d e que celos actos adm inistrativos,

como

la legislacin que

los regula, son obligatorios y producen efectos para el porvenir mientras

no se consigne expresamente su vigencia para el pasado.

B) Fin de la eficacia.

En cuanto al fin de la eficacia, procede tambin distinguir diversos su-

puestos :

a Si se trata de un acto instantneo, el fin de la eficacia se produce

con slo su cumplimiento; v. gr., el pago de una indemnizacin.

b)

En cuanto a los actos, ms numerosos e importan tes, de tracto suce-

sivo,

el fin de la eficacia se produce por diversas causas :

164


7/22

EFICACIA DEL ACTO AD MINISTRATIV O

1) En realidad no hay ningn acto administrativo pe rpetu o, como no

hay tampoco leyes perpetuas, pero ciertos actos pueden dictarse con una

eficacia temporal indefinida, como ocurre con las concesiones mineras (la

Jey de 19 de julio de 1944 dice que se otorgan a perpetuidad, pero seria

ms exacto decir que se otorgan por tiemp o inde finido): si el fin de la

eficacia no se contiene explcita o im plcitamente en el acto,stese extingue

al dictarse otro contrario e incompatible con

:

concesin perpetua y

caducidad o expropiacin.

2) Si el acto se dicta para determ inado plazo o hasta que se produzca

o mientras no se produzca tal o cual circunstancia, el cumplimiento de

aqul o de sta determina el fin de la

eficacia:

reversin respecto de una

concesin, jubilacin, nombramiento de funcionarios temporales, etc., a

no ser que las leyes o reglamentos prevean la posibilidad de una prrroga

tcita o expresa : un ejemplo de la primera, en ciertas concesiones de trole-

buses (Ley de 5 de octubre de 1940), y de la segunda, segn el reglamento

de Contratacin de las Corporaciones locales de 9 de enero de 1953, en de-

terminados contratos de suministros y de servicios.

3) En el supuesto de las concesiones preca rias y de m uchas autoriza-

ciones y permisos de polica, la extincin de la eficacia queda al arbitrio

dela Administracin, que la declara cuando el mantenimiento del acto se

considera perjudicial para los intereses pblicos; lo mismo en el caso de los

funcionarios temporales e interinos.

4) Como norma gen eral, la voluntad del particular no basta para ex-

tinguir la eficacia de los actos administrativos, pues estando stos vinculados

a los intereses pblicos, esla

Administracin,

si acepta la renuncia del par-

ticular, la nica que puede poner fin a un acto administrativo, como tam-

bin slo ella puede dictarlo: sentencia de 18 de mayo de 1954; nada se

opone, sin embargo, a que una ley admita la renuncia autnoma del par-

ticular, en cuyo caso claro es que no se requie re aceptacin alguna por parte

de la Administracin : sentencia de 7 de octubre de 1955, sobre renuncia a

beneficios fiscales otorgados a una vivienda.

5) Por ltim o, y adems de la renuncia autnoma a que se acaba de

aludir, diversos actos y hechos jurdicos, pueden anticipar el fin del acto

respecto del plazo original de eficacia : muerte del interesado en las rela-

ciones jurdicas personales, destruccin

de-la

cosa en las relacionesob rem,

y en general, todas las figuras sancionadoras y rev ocato rias: concesin y

sancin de caducidad o rescate, nombramiento y

destitucin,

resolucin y

rescisin en caso de incum plimiento de relaciones bilaterales, etc El De-

recho positivo y la naturaleza de los diversos actos determinan cules pue-

den ver anticipado el fin de su eficacia por alguna de las causas a que se

acaba de aludir.

165


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AURKUO CUMIA

C) S uspensin del acto adm inistrativo.

Los problemas de la eficacia temporal del acto administrativo no se

agotan con los ya examinados del comienzo y del f in de su vigencia.

Hemos visto antes a lgunos ejemplos de acrona entre la emanacin de

un acto y el despliegue de su eficacia. Pero existen otros actos a los que

cier tamente e l Derecho posi t ivo reconoce ab initio su eficacia y que, no

obstante , admite pueden ser pr ivados de e l la temporalmente en un momen-

t o ulterior: las leyes y la doctrina reservan para este caso el nombre


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EFICACIA DEX ACTO ADMINISTRATIVO

los propios lmites de la revocacin son aplicables a la suspensin, por idn-

ticas razones, y concretamente los derechos legtimamente adquiridos por

los particulares

:

por eso la Administracin

Ministerio

de Obras

Pblicas

en

este

caso

no puede

suspender

un acto declaratorio de derechos para

un particular,aqu contrato con la

RENFE

para la explotacin de un ferro-

carril : sentencia de 22 de junio de 1951; por eso tambin declara el Tri-

tunal

Supremo que una suspensinsine

die.

de acuerdo municipal en este

caso,

equivale a una revocacin y ha de anularse : sentencia de 28 de octu-

bre

de 1955.

2) Po r un segundo princip io, se niega todo valor suspensivo a los re-

cursos interpuestos contra los actos administrativos, excepto en los casos

en que expresamente una disposicin general establezca lo contrario; la

jurisprudencia es constante en este sentido : sentencias de 4 de enero de

1952

y 11 de octubre de 1955 y, en agravios, Orden de 20 de m arzo de 1950

(B. O.

E.

del 29), sobre recursos administrativos; y sobre la ineficacia

suspensiva del extinguido recurso de agravios, las Ordenes de 18 de di-

ciembre de 1958 (B. O.

E.

3 de enero de 1949), 28 de febrero de1950

(B.O.

E.

de 18 de m arzo), 25 de abril de 1950(B.O.

E.

de 5 de mayo),

9 de enero de 1951 (B. O.

E.

del 13), 15 de enero de 1951 (B. O.

E.

del 23) y 3 d febrero de 1954 (B. O. E. del 20 de enero de 1955).

Lo mismo se proclama en diversas disposiciones vigentes : artculo 34

de la Ley de Rgimen Jurdico de la Adm inistracin del Estado, texto refun-

dido de26 de julio de 1957; artculo 361 de la de Rgimen Local, texto

refundido de 24 de junio de 1955; Lev de locontencioso-administratvo de

27 de diciembre de 1956, artculo 122; Reglamento del Ministerio de la

Gobernacin, artculo 156; de Industria, artculo 79; de Marina de 25 de

abril de 1890, artculo 55.

Slo en aquellos casos en que se disponga expresamente producen efec-

tos suspensivos los recursos (artculo citado de la Ley de Rgimen Jurdi-

co). Algunos ejemplos : recursos de reposicin contra multas impuestas por

la Fiscala de la Vivienda, Decreto de 27 de febrero de 1948; recursos de

alzada contra la autorizacin de apertura de farmacias, Decreto de 31 de

mayo de

1957:

y con carcter general, desacertadamente por supuesto, tie-

nen efectos suspensivos los recursos interpuestos contra acuerdos adoptados

por Autoridades u Organismos dependientes del Ministerio de Trabajo

(Reglamento ya citado, artculo 34).

b) Suspensin por los rganos administrativos.

Ya se ha visto que la regla general sobre e carcter no suspensivo de

los recursos no es tan rgida que no admita excepciones, y de ella ya se han

dado algunos ejemplos concretos, pero es que. adems, el rgano adminis-

trativo que ha de decidir el recurso puede suspender el acto impugnado

cuando de su ejecucin pudieran derivar daosde difcil o imposible repa-

167


10/22

AUREUO CUAITA

racin, bien para el inters pblico, bien para el de los particulares afec-

tados (artculos citados de los

Reglamentos

de Gobernacin e Industria y

de la Ley de Rgimen Jurdico; intencionadamente, sta no sujeta la po-

sibilidad de la suspensin, siempre discrecional, a caucin alguna, a dife-

rencia de lo previsto en aquellos Reglamentos).

c)

Suspensin por los Tribunales.

Idntica facultad de suspensin de los actos impugnados poseen los Tri-

bunales econmico y contencioso-administrativos, a peticin del interesado

y oda la Administracin, cuando la ejecucin hubiere de ocasionar daos

o perjuicios de reparacin imposible o difcil (se ha atenuado con ello la

exigencia de los daos irreparables que contena el artculo 100 de la Ley

de lo contencioso de 22 de jun io de 1894); en tales casos, el T ribu nal pod r

exigir la caucin que estime suficiente para responder de los daos o per-

juicios que pudieran resultar de

Ja

suspensin para los intereses pblicos

o de tercero (artculos 122 y 124 de la Ley de lo contencioso-adm inistrativo;

artculos 367 y 728 de la Ley de Rgimen Local).

Es interesante la jurisprudencia del Tribunal Supremo respecto de la

suspensin de que se trata, que, por supuesto, no puede acordarse sin or

a la Administracin (Ayuntamiento)interesada:anlode 2 de marzo de 1949.

El Tribuna] ha estimado que habra daos de difcil reparacin, sus-

pendiendo en consecuencia los actos impugnados, en los siguientes casos:

acuerdo del Ayuntamiento de Bilbao sobre demolicin de un monumento

al Sagrado Corazn de Jess, auto de 3 de enero de 1936; procedimiento

ejecutivo contra los bienes de los Concejales de la Corporacin anterior de-

clarados responsables de ciertos descubiertos en los fondos municipales por

los inevitables trastornos y

daos

a q ue es ocasionado un procedim iento que

lleva consigo el embargo y la venta de los inmuebles, auto de 22 de junio

de 1936; demolicin de inmuebles salvados del incendio de Santander de

1941, lo que vendra a agravar la escasez de viviendas y de materiales de

construccin, autos de 10, 14 y 20 de diciembre de 1949; cobro de impues-

tos derivados de un padrn de contribuyentes defectuoso y que se anula,

sentencia de 22 de junio de 1954; demolicin de ciertas obras, pues de su

suspensin no puede derivar perjuicio alguno para los intereses pblicos*

auto de 28 de enero de 1955; concesin de ap rovecham iento de pastos corres-

pondientes a determinado perodo dadas las condiciones de la ganadera

en aquel ao, y las fluctuaciones y alteraciones que el mercado de reses y

las condiciones climatolgicas influyentes en los pastos, habran de produ-

cir a lo largo de la tramitacin del litigio, lo cual hara intrincada y no

fcil la determinacin y valoracin de los perjuicios retrospectivos aludi-

dos, auto de 4 de febrero de 1956; lanzamiento de vivienda expropiada

para derribarla y proceder a la venta del solar, pues es evidente lo irrepa-

rable del dao que con ello se producira, aparte de la escasez de viviendas

en esta ciudad (Oviedo), auto

ile

24 de enero de

1937.

168


11/22


Por el contrario, estimando que no habra dao de difcil reparacin

y haciendo aplicacin del apotegma

fiscus semper locuplex

elMunicipio

es una Corporacin pblica permanente, siempre solvente, el Tribunal

ha denegado la suspensin en los siguientes casos : demolicin de la parte

de un edificio que rebasa la altura permitida por

la*

Ordenanzas, sentencia

de 14 de enero de 1936; imposicin de contribuciones especiales, auto de

10 de abril de

1936,

revocando el del inferior; ocupacin en expropiacin

de urgencia, auto de 26 de junio de 1947; negativa a la prrroga dearrien?

do de contribuciones, auto de 29 de septiembre de 1949; procedimiento de

apremio, sentencia de 26 de enero de 1954, que revoca la del Tribunal Pro-

vincial; demolicin de un edificio cuyo valor cifra el interesado en cuarenta

y cinco mil pesetas, pues tratndose del Municipio de Barcelona, es claro

que no hay amenaza de ningn perjuicio de difcil reparacin, auto de

11 de junio de 1954; derribo de una construccin modesta, auto de 5 de

octub re de 1954. '

Por lo que respecta a la caucin, el

Tribunal

Supremo ha declarado quetambin puede exigirse en los procesos en que son demandadas las Corpo-

raciones municipales (autos

de

30 de octub re de 1952 y

3

de octub re de 1954),

si bien el Tribunal sentenciador puede eximir de ella cuando de la suspen-

sin no puedan derivar perjuicios para los intereses de la Administracin

por haber bienes embargados suficientes del demandante (auto de 22 de

junio de 1936) u otra causa cualquiera (auto e 3 de enero de 1936).

d)

Susjjensin

de acuerdos de/as Corporaciones locales.

Tradicionalmente, nuestro Derecho municipal y provincial conoce otros

caaos de suspensin adems de los ya examinados, y que recogen los ar-

tculos 362-66 y 728 de la Ley de Rgimen Loca). No se trata aqu de pro-

teger en primer lugar los intereses de los particulares recurrentes, sino de

la proteccin del inters pblico representado por el Estado, como ponen

de manifiesto tanto los rganos que pueden adoptar la suspensin de los

acuerdos de las Corporaciones locales-su Presidente y, en su defecto, el

Gobernador civil como las causas mismas de la suspensin de los acuer-

dos : que se adopten con incompetencia, que sean contrarios al orden p-

blico,

que constituyan delito o infraccin manifiesta de las leyes. (La Ley

del Rgimen del Suelo y Ordenacin Urbana de

12

de mayo de 1956, ar-

tculo 212, ha reproducido parcialmente las citadas disposiciones de la Ley

de Rgimen Local, atribuyendo facultades suspensivas al Gobernador civil

en su calidad de Presidente de la Comisin Provincial de Urbanismo, cuan-

do los acuerdos municipales constituyan infraccin de disposiciones urba-

nsticas. Ya se comprende que tal reiteracin era y es absolutamente in-

necesaria.)

Es escasa la jurisprudencia sobre la suspensin que nos ocupa : el Al-

calde no puede suspender un acuerdo adoptado por el Ayuntamiento

COD

169


12/22

AURELIO

GUAITA

evidente competencia,

como

es la

licencia

de obras, sentencia de

19

de no-

viembre de

1952; y

es

facultad

discrecional

del Gobernador civil suspender

un acuerdo no suspendido por el Alcalde de un municipio adoptado

:

Or-

den, en agravios, de 28 de enero de 1948

(B.

O.

E.

de 27 de julio).

Mayor importancia reviste la sentencia de 11 de diciembre de 1956. Los

hechos fueron, en sntesis, los siguientes : el Alcalde de Viana (Navarra),

como consecuencia de ciertas faltas cometidas por un guarda de campo,

decidi su destitucin; interpuesto p or el guarda recurso ante la Diputacin,

sta lo estim, ordenando se repusiera en su cargo al agente destituido, en-

tendiendo que era el Ayuntamiento y no el Alcalde quien poda adoptar

aquella destitucin; conocido el acuerdo provincial po r el G obernador civil,

lo suspendi por haberse adoptado, a su juicio, con manifiesta infraccin de

las leyes, que atribuyen al Alcalde el nombramiento y separacin de los

agentes armados; conforme con lo prevenido en l.i Ley de Rgimen Local,

el Gobernador remiti las actuaciones al

Tribunal

de lo contencioso-admi-nistrativo para que declarara la nulidad del acuerdo

de

la Diputacin por

l suspendido; sin embargo, el Tribunal

contencioso-administrativo

revoc

la suspensin decretada por el Gobernador por entender que el acuerdo de

la

Diputacin no haba incurrido en manifiesta

infraccin

de las leyes apli-

cables, ya que para estimarla o desestimarla es necesario un estudio mi-

nucioso de antecedentes legislativos y jurisprudenciales que excluyen esa.

visible, clara y perceptible infraccin que requiere el artculo

362

[de la

Ley de Rgimen Local] para que los acuerdos de las Corporaciones locales

puedan suspenderse; (algo de complejidad haba, en efecto, por tratarse

de una provincia en la que la tutela estatal, sobre los municipios est ordi-

nariamente sustituida por la de la Diputacin); por ltimo, apelada la sen-

tencia del Tribunal provincial, el Supremo la revoc, as como el acuerdo

de la Diputacin, confirmando, en consecuencia, la tesis mantenida por el

Gobernador civil y la destitucin llevada a cabo por el Alcalde de Viana.

En la citada sentencia, declara el Tribunal Supremo : a que el hecho

de que se aduzcan prolijos antecedentes, legislacin y resolucionc" mlti-

ples,

no resta virtualidad a la existencia de la infraccin, que no por ello

pierde su carcter de

manifiesta,

clara y

notoria;

y

b)

que en materia de

agentes armados, que lo son de la autoridad del Alcalde y del orden pbli-

co , son aplicables en Navarra las disposiciones generales, que atribuyen pre-

cisamente al Alcalde

la

facultad de destituirlos, sin que esto contradiga lo

ms mnimo las disposiciones pactadas entre el Estado y Navarra, y con-

cretamente

la

Ley de 16 de agosto de 1841 y el Real Decreto-ley de 4 de no-

viembre de 1925. Por ltimo, y aunque el Tribunal Supremo no sienta doc-

trina general sobre la materia, se yecon esta sentencia que tambin en Na-

varra pued e el Gobernad or civil suspender

los

acuerdos de las Corporaciones

locales.

7


13/22

EFCACIA DEL ACTO ADMINISTRATIVO

e) Fin de la susp ensin.

La suspensin es por naturaleza una figura precaria : toda suspensin

est dest inada, bien a conver t irse en revocacin o anulacin segn los casos,

bien a ser ella misma revocada o anulada : en este caso, el acto antes en

suspenso recobrar todo su vigor ejecutivo, toda su eficacia.

El punto f inal de esta suspensin, tanto puede poner lo la Administra-

c in como los Tr ibunales Contencioso-administra t ivos : s i se t ra ta de cual-

quiera de los t res pr imeros motivos incompetenc ia , orden pbl ico , de l i -

to y la suspensin la acord e l Presidente de la Corporacin, e l Gober-

nador civil la confirmar o la revocar en el plazo de ocho das, transcu-

rridos los cuales sin que recaiga decisin, el acuerdo recobrar su fuerza

ejecutiva; s i la suspensin la acord e l Gobernador , puede interponerse

recurso de a lzada en quince das (ar t culo 332

del

Reglamento de Rgimen

Jur dico de las Corporaciones locales de 17 de mayo de 1952) ante e l Mi-

nister io de la G o b e r n a c i n : s i no recayere acuerdo ministerial dent ro de

los treinta das siguientes a

la

interposic in del recurso, se entender revo-

cada la suspensin.

Cuando se tra te del cuar to motivo

infraccin manifiesta"

de las leyes,

el rgano que haya adoptado la suspensin dar traslado a l Tr ibunal de lo

Contencioso-administra t ivo. quien revocar la suspensin o declarar la nu-

l idad del acuerdo (sentencia de 4 de jul io de 1955; ar t culo 118 de la Ley

de lo Contencioso-administra t ivo) .

Para terminar con e l tema que nos ocupa, bastar indicar que, inexpli-

cablemente , existe la posibi l idad.de una suspensin

in adternum

en nuestra

Ley de Rgimen Local y que se da cuando e l Gobernador c ivi l suspende un

acuerdo por cualquiera de los t res pr imeros motivos ya refer idos, s in que

ta l suspensin sea impugnada ni por e l Presidente de la Corporacin ni

por par t iculares interesados. (El Reglamento de 17 de mayo de. 1952, que

dedica sus ar t culos 327-33 a esta mater ia , ha olvidado puntualizar este

ext remo) .

4.EjECUTIYIDAD DEL ACTO ADMINISTRATIVO.

H e m o s

7Lsto

y a diversos aspecto s de la eficacia d e los actos ad m in ist ra-

tivos. Todos ellos pueden condensarse en la regla segn la cual los actos

administra t ivos son inmediatamente e jecutivos, sa lvo los casos en que una

disposic in establezca lo contrar io o requieran aprobacin super ior (ar-

tculo 33 de la Ley de

Rgimen

Jur d ico; a r t cu lo

361

de la Ley de Rgi-

m en Loca l : artculo 210 de Ja Ley del Suelo).

171


14/22

AURU.IO CliAITA

A)

Principio general.

Es este un principio general en los pases,como el nuestro, de rgimen

administrativo, consagrado en textos positivos, proclamado reiteradamen-

te por nuestra jurisprudencia, y reconocido tambin por la doctrina cient-

fica espaola y extra njera . (Tal clusula general falta en otros Ordenamien-

tos, el norteamericano por ejemplo, donde la Administracin requiere, caso

por caso, estar autorizada p or una ley p ara proceder sin intervencin, jud i-

cial a la ejecucin de. sus actos; cierto es tambin que actualmente casi to-

das las leyes que ha de ejecutar la Administracin confieren expresamente

a sus actos el carcter ejecutivo, por lo que la situacin es cada vez ms

parecida a la del Derecho espaol.)

En realidad, la regla, as formulada, es excesiva, pues el carcter de

ejecutividad no puede predicarse de todos los actos administrativos, sino

slo de aquellos que entraan una resolucin; no teniendo este carcter

no son tampoco ejecutivos ni, en consecuencia,

recurribles

en lo conten-

cioso : sentencia de 7 de julio de 1947.

El principio de ejecutividad de las resoluciones administrativas est

consagrado por nuestra jurisprudencia (sentencias de 11 de octubre de 1950

y 20 de junio de 1952, auto de 5 de octubre de 1954, Orden en agravios de

15 de enero de 1951, B.

O.E.

del 23), y alcanza tambin a los que no

hayan causado estado en va administrativa (sentencia de 4 de enero de

1952),

a no ser que hayan sido revocadas o anuladas en esta misma va,

pues en tal caso la eficacia del acto revocatorio se sobrepone a la del acto

revocado por ser aqul posterior en el tiempo (Decreto resolutorio de una

cuestin de competencia, de 22 de noviembre de 1952).

Claramente se advierte la importancia

de

este principio, que ha llevadoa algn autor a elevarlo a nota esencial y definitoria del Derecho adminis-

trativo : sistema de normas con las que el Estado tiende a conseguir los

fines colectivosutilizando el privilegio de ejecucin previa.

B)

Fundamento de la ejecutkdccd.

El fundamento poltico de esta regla es claro : la necesidad de satisfa-

cer los fines generales que la Administracin tiene encomendados, como se-

alaban

ya nuestros clsicos del xix. Al menos en el Estado moderno esto

es consustancial a la institucin administrativa, y no, como se ha preten-

dido,

una reminiscencia del

Antiguo

Rgimen, como lo demuestra el ejem-

plo actual de Anglosajonia.

Ms discutida es la fundamentacin jurdica : un a primera direccin,

que arranca de Alemania, la basa en la luego llamada por los italianos

presuncin de legitimidad del acto administrativo : ste emana, por defi-

nicin, de un rgano pblico, por lo que en principio puede presumirse

legtimo; esto supuesto, claro es que sobra en este momento toda interven-

172


15/22


cien

judicial; quiz esta presuncin quiebra en el terreno de la realidad,

pero no importa, pues el posible perjudicado por aquel acto puede impug-

narlo ante la jurisdiccin competente, aunque, eso s, sin mengua de la

eficacia del acto en cuestin.

Nuestro Tribunal Supremo se ha hecho eco de esa doctrina en diversas

ocasiones: sentencias de 12 de marzo de 1947 (extraviado el expediente,

no puede el Tribunal anular el acto impugnado), 12 de mayo de 1950 y 14

de junio de 1957. Tambin el Consejo de Ministros resolviendo recursos

de agravios : se presume que el tribunal de unas oposiciones acta correc-

tamente si no se demuestra lo contrario : Orden de 18 de junio de 1952

(B. O.

E.

de 29 de julio); la misma presuncin alcanza a las certifica-

ciones que expiden los rganos administrativos : Orden de 16 de octubre

de 1954

(B.

O. E. de

25

de noviembre); y a la convocatoria de un con-curso, dado el principio general de nuestro Ordenamiento de que el acto

adm inistrativo se presum e legtimo : Orden de 20 de julio de 1953

(B. O. E. de 6 de octubre).

Por el contrario, se agrega, los particulares no pueden ejecutar sus pro-

pias decisiones cuando sean controvertidas habr que estarse a lo que el

juez resuelva- no slo por la inseguridad y elpeligro para la tranquilidad

y el orden pblico que ello supondra, sino tambin y precisamente por-

que el acto de un particular, discutido por otro, en modo alguno cabe repu-

tarlo como legtimo ni ms legtimo que el de su contradictor, y si ni si-

quiera puede presumirse que tal acto es legtimo, tampoco puede ser eje-

cutivo o eficaz.

Otra direccin, comenzada en Italia, fundamenta la ejecutividad en el

carcter pblico del Poder, sea legislativo, judicial o administrativo. Segn

esto,

la ejecutividad no deriva de la presuncin de legitimidad .mejor ser

decirlegalidad, sino que una y otra son consecuencias paralelas y distin-

tas del carcter pblico del acto administrativo; la ejecutividad no es con-

secuencia del acto administrativo, sino sta condicin de aqulla, y tam-

poco son dos cualidades fundidas, pues de otromodo la suspensin del acto

supondra su anulacin o revocacin, y no es as.

Sin negar la dosis de verdad que contienen ambas teoras, no es menos

cierto que son explicaciones insuficientes y que dejan algn resquicio para

la duda. Bastar observar,

recordando

lo ya dicho, que no todos los actos

son ejecutivos, por requerir, v. gr., la aprobacin de un rgano de tutela

o jerrquico; ahora bien, tal control es frecuentemente un control de opor-

tunidad, es decir, no supone en absoluto sospecha alguna acerca de la legi-

timidad del acto sometido a aprobacin, que, no obstante, no es ejecutivo.

De otra parte, veremos ms adelante que un acto anulado por el Tribunal

Supremo, en el que se ha venido abajo la presuncin de legitimidad, sigue

en ciertos casos desplegando toda su eficacia, es decir, aun ilegtimo-yno

slo que se presume

tal

sigue caracterizndole la nota de ejecutividad.

Hay tambin, aunqueexcepoionalmente, ac.tosjurdico-priyados ejecutivos,

sin que pueda hablarse en tales casos de la presuncin de legitimidad. Y,

73


16/22

AURELIO GUAITA

por lt imo, como regla general , en cuanto a las sentencias judiciales, slo

las firmes son ejecutivas; es que la presuncin de legitimidad, propia de

los actos administrat ivos, no caracteriza tambin a las sentencias no firmes,

dictadas tambin por rganos pbl icos?

Por lo tanto, si el carcter ejecutivo slo conviene como regla general

A los actos de la Administracin y no a los de la Justicia, y

no

obs tan te

los de ambas son actos pblicos y que se presumen legt imos, el fundamento

ha br q ue buscarlo en un a nota pecu liar de. la

Admin i s t rac in ,

y no es otra

que el propio fundamento pol t ico antes sealado: los in tereses pbl icos ,

piedra cardinal sobre la que se asienta toda la construccin del Derecho

adminis t rat ivo. Las Ordenes , en agravios , de 28 de febrero y 25 de abri l

de 1950 ( B . O. E. de 18 de marzo y de 4 de mayo) hablan precisamente

del carcter regular y continuo de los servicios pblicos, que quedaran de

otra forma entorpecidos o in terrumpidos .

As se explica tambin que ciertos actos, siempre dictados por rgano

publ ico, s iempre presumibles leg t imos, pueden, s in embargo, no ser eje-

cut ivos , in icialmente (por ejemplo, cuando es tn somet idos a aprobacin

poster ior) , o que se produzca una suspensin in itinere (por e j emplo , por

temor a al teraciones de orden pbl ico) , o que se suspendan en vi r tud de

un recurso (el ejemplo antes ci tado de la Fiscala de la Vivienda). En re-

sumen, los actos administrat ivos son ejecutivos o no, independientemente

de la

presuncin

de legit imidad, y en atencin a las exigencias del concreto

inters pblico en juego; como regla general los intereses pblicos no son

dem orables , y en, consecuencia, los actos de la Adm inis tracin son tam bi n,

como regla general ,

inmediatamente

ejecutivos; en ciertos casos, sin em-

bargo, el in ters pbl ico admite el aplazamiento, conjugable adems con

el inters de un part icular, y de ah la suspensin consecuencia de un re-

curso; y en otros casos, es el propio inters pblico el que exige la suspen-

s in (pel igro para el orden pbl ico) .

A la inversa, fuera del Derecho adminis t rat ivo la doctr ina ha sealado

diversos ejemplos de actos ejecutivos; de los que se suelen aducir, algunos

no son parangonables al tema que nos ocupa, v . gr . , re laciones in ternacio-

nales, relaciones laborales, part idos pol t icos, legt ima defensa y estado de

necesidad, etc., casos todos de autodefensa lato

senm;

incluso- se ha ha bl a-

do del poder marital y sobre los hijos como vestigios de la antigua sobera-

na familiar. El Derecho civil s nos suministra algunos ejemplos ms cer-

canos de la ejecut ividad que es tudiamos: la facul tad de cortar las races

de los rboles del predio vecino a que se refiere


17/22

EFICACIA DEL ACTO A DMINISTRATIV O

5 . E J E C U C I N F O R Z O S A .

La eficacia de los actos administrativos tiene otras vert ientes , adems

de la ya expuesta de la ejecutividad : sta se predica de toda resolucin

adm inis t rat iva; p ero las resoluciones puede n en traa r deberes para los admi-

nistrados, para los part iculares : en este caso se nos presenta de nuevo la

eficacia del acto, ahora como una potestad administrat iva de proceder di-

rectamente a la ejecucin de aqul, sin intervencin judicial y venciendo

si es preciso toda resistencia del part icular obligado. Es, para decirlo con

las palabras clsicas de COVARRUBIAS pn su Tesoro de la Lengua castellana,

al defini r e l verbo apremiar ,

forqar

a que uno haga lo que rehusa hazer

de su voluntad. (Entre nosotros suele conocerse esta potestad con el nom-

bre de accin de oficio, pero usndose esta expresin en nuestro Derecho

como opuesta a la de instancia de parte, parece preferible prescindir de

aquel trmino y hablar , por ejemplo, de

ejeeutoriedad

del acto adminis-

trat ivo o de ejecucin forzosa.)

La nota caracterstica de esta figura es, por consiguiente, la ejecucin

(potencialmeute

forzosa) frente al obligado; y su presupuesto t pico, que

se trata de un acto restrict ivo de la esfera jurdica del part icular.

La doctrina seala tambin, y el Derecho posit ivo lo ha refrendado or-

dinariamente, que a la ejecucin forzosa debe preceder el aviso y conmi-

nacin de que se l legar a ella caso de que el obligado no cumpla de g r ad o .

Los otros dos presupuestos que se pueden advertir son comunes a la eje-

cutoriedad y a la ejecutividad general de los

actos

admin i s t ra t ivos : p r i -

m e r o , que se trate de resoluciones actualmente ejecutivas, es decir, no su-

jetas a suspensin ni a aprobacin; y segundo, que se trate, en efecto, de

actos administrat ivos, pues los de Derecho civil , salvo precepto expreso de

una Ley, no son ejecutorios, estando, por el contrario, sujetos a un rgimen

jurdico-privado : un Ayuntamiento no puede emplear la v a de apremio

para hacer efectivos crditos a su favor derivados

dn

contratos civiles : sen-

tencias de 18 de diciembre de 1947 y 22 de diciembre de. 1950 (venta de

basuras y estercoleros); Decreto de competencia de 21 de mayo de 1955

(B. O. E. del 24, contrato de arrend am iento) .

La ejecutoriedad del acto administrat ivo se nos presenta as como la

cspide del rgimen jur dico propio de la Adminis t racin. Esta dispone de

una variada gama de medios para ejecutar sus actos, pero en sntesis se pue-

den reducir a dos : la sancin y la ejecucin forzosa o apremio: y no puede

decirse, como se ha pretendido, que ambas se excluyen por ser las dos

coactivas y perseguir el mismo objeto, pues es claro que la Administracin

puede, s imul tneamente, sancionar con un recargo a un contr ibuyente mo-

roso y apremiarle por fal ta de pago.

No toda medida coercit iva t iene carcter de sancin, como lo demuestra,

por ejemplo, la obligacin de desalojar,un edificio ruinoso, o la de sacrifi-

car

animales

afectados por una epizootia, o la prohibicin de arrendar cier-

175


18/22

AU RELI O CUATIA

tas viviendas en tanto no se las dote de

determinados

servicios sanitarios:

sentencia de 2 de diciembre de 1946.

Cuando la ejecutoriedad adopta la modalidad de una conminacin san-cionadora,puede quiz todava el particular evitar sus efectos mediante una

conducta contraria a la que haya provocado aqulla, pero cuando no se tra-

ta de sanciones, sino de medidas puramente coercitivas, la ejecucin de

sta aparece jurdicamente irresistible.

Una y otra, es decir, sancin y ejecucin forzosa, se resuelven en ltimo

trmino en prdida de libertad o de patrimonio.

Cuando el acto obliga al particular a realizar una conducta

personal-

sima, una prestacin

subjetivamente

infungible, claro es que la Adminis-

tracin, ante el incumplimiento, no puede forzar la ejecucin sino por la

va indirecta de las sanciones : el

inozo

a quien sorprendi Sancho en su

ronda nocturna por la nsulaBaratara replic al Gobernador que no dor-

mira en la crcel aunque ste lo mandara, pues estaba dispuesto a no

dormir en toda la noche aunque all le encerrase. Si un particular se

obliga con la Administracin a pintar un cuadro, a realizar un estudio o

proyecto, y no cumple, no otra cosa qu e sancionarle es lo que le podra ha-

cer la Administracin.

Pero en los dems casos, y junto con las sanciones,

la

Administracin

dispone de distintos

medios

para conseguir la eficacia de sus actos : uno

de los ms caractersticos es la subrogacin de la Administracin en la

actividad del particular cuando se trate de prestaciones materiales, por

ejemplo, repoblacin de un monte

:

en caso de incumplimiento lo llevar

a cabo la Administracin a costa del infractor; en esta figura, realmente

lo que se opera es una transformacin de la prestacin de hacer en una

prestacin de dar; si sta fuera tambin incumplida, la Administracin la

exigira coactivamente por la va de apremio, con embargo y subasta de

los bienes del infractor; el apremio, al que se acaba de aludir, es otro de

los medios, utilizable en caso de incumplimiento de deberes tributarios,

pago de

multas,

etc., bien sea originariamente, bien como consecuencia

de incumplimientos anteriores (por ejemplo, el ya puesto de la subroga-

cin); un medio de coaccin indirecta es el de las llamadas penas coacti-

vas,

impuestas a un particular mientras dure su incumplimiento, sanciones

que a veces pueden degenerar en una verdadera desviacin de poder.

Prescindiendo de otras figuras de menor inters, llegamos a la ejecu-

cin material (por ejemplo : demolicin de un edificio) y la coaccin di-recta e inmediata, el uso de la fuerza por la Administracin (la fuerza

pblica), al procedimiento manu

militari

: disolver una manifestacin,

recluir un individuo, etc. En estas figuras extremas, la Administracin no

da ya ningn rodeo y busca rectilnea el fin propuesto, mas por su misma

gravedad, la doctrina le asigna una naturaleza de

ultima

rato : slo cuan-

do las otras medidas sean o hayan resultado ineficaces puede la Adminis-

tracin hacer uso de la fuerza; por lo dems, el uso de sta es posible

siempre que no lo prohiba una ley y se trate de dar cumplimiento a la

176


19/22

EFICACIA DEL ACTO A DMINISTRATIV O

misma;

algunos autores sealan un tercer requisito: que se trate de un

caso urgente.

Las medidas materiales de ejecucin no son jurdicamente eludibles,

a no ser mediante el arbitrio provisional de la suspensin por daos de

reparacin difcil, ya analizado, o que se trate de actos inexistentes o vi-

ciados de nulidad radical, equiparable ala inexistencia del acto, por ejem-

plo, incompetencia absoluta o ausencia total de las reglas de procedimien-

to.

De ah la regla tradicional en nuestro Derecho de la inadmisibilidad

de interdictos contra los actos de la Administracin dictados en materia

-de su competencia y de acuerdo con el procedimiento legalmente esta-

blecido : Ley de Aguas de 13 de junio de 1879, artculo 252; Ley de Ex-

propiacin Forzosa de 10 de enero de 1879, artculo 4; dem vigente de

16 de diciembre de 1954, artculo 125; Ley de Rgimen Local, artcu-

lo 403; Ley de Rgimen Jurdico, artculo 38.

6.VA DE

HECHO.

Si pese a faltar los requisitos ya dichos la Administracin hace uso de

la fuerza, nos encontramos con la va de hecho, es decir, una va no de

Derecho, un empleo ilegal de la fuerza y de las prerrogativas de la Admi-

nistracin.

En principio no es fcil que se d esta posibilidad, toda vez que el

acto administrativo es ejecutivo y ejecutorio incluso por la fuerza. Con

todo, la va de hecho existe, no slo por la que pueden provocar ciertos

funcionarios de

fado,

sino tambin los regularm ente investidos de su

funcin.

Hay va de hecho cuando se ejecuta un acto inexistente o que jur-

dicamente hay que reputar como tal, cuando no es ejecutivo por pender

de suspensin o aprobacin, cuando se trate de un acto jurdico privado:

por ejemplo, ocupacin de una finca sin que haya precedido procedi-

miento expropiatorio alguno, en cuyo caso hay raa simple actuacin de

hecho y, por consiguiente, es admisible el interdicto contra la

misma:

Decreto de competencia de 31 de enero de 1957 (B. O. E. 5 de febrero);

la recuperacin de bienes patrimoniales posedos ms de un ao por un

particular (R.

O.

de 10 de mayo de 1884; Ley de Rgimen Local, artcu-

lo 404; Reglamento de bienes de las Corporaciones locales de 27de mayo

de 1955, artculo 55) o durante ms de treinta si se trata de montes cata-

logados (Ley de Montes de 8 de junio de 1957. artculo 14); inejecucin

ilegal de sentencias contencioso-administrativas, etc.

El particular afectado puede defenderse con medios jurdicos

recur-

sos e interdictos principalmente, pero tendr tambin a su favor la

misma va de hecho empleada por la Administracin? Por supuesto, ha

de excluirse la oposicin a la ejecucin con actos positivos y materiales

de violencia, la resistencia activa, que no tendra apoyo jurdico

alguno,

177

1-2


20/22

AURELIO

CUAITA

de una parte porque es inconcebible ese forcejeo con la Administracin,

de otra porque el particular dispone de los medios jurdicos antes dichos,,

as como, en su caso, de la posibilidad de indemnizacin y de acciones-

de responsabilidad frente a los rganos culpables de la va de hecho

:

nuestro Cdigo Penal (artculo 237) sanciona con las penas de arresto

mayor y multa a quienes resistan o desobedezcan gravemente las rdenes-

de la Autoridad y sus agentes.

En cuanto a la resistencia pasiva, entraa sin duda la posibilidad de

una sancin administrativa, y en los casos lmites entra en el citado ar-

tculo del Cdigo segn la jurisprudencia de la Sala Segunda del Tribunal

Supremo.

7.EFICACIA

CONTRA

IUDICEM

DE LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS.

Acabo de referirme a una especial y grave eficacia

contra

ius

de los,

actos administrativos, la que representa la va de hecho.

Entre otras cuestiones que podran tratarse, hay una de indudable in-

ters en el Derecho espaol: la particular eficacia, legal sta, que puede

denominarse

contra iudicem.

En ciertos casos, el Consejo de Ministros puede suspender o declarar

inejecutables las sentencias de los Tribunales contencioso-administrativos-

por las que se anula el acto impugnado (artculo 105 de la Ley de lo Con-

tencioso. Por cierto, el prrafo 5 de ese artculo, modificando la legisla-

cin anterior, dice que no podrn suspenderse ni dejar de ejecutarse

las sentencias confirmatorias de actos o disposiciones de la Administracin,

salvo las dictadas sobre

recursos

interpuestos por la misma contra sus actos

declarados lesivos.

La innovacin se justifica en el prembulo de la Ley, insuficientemente

a mi juicio, pues admitido y consagrado el proceso de lesividad, y con

l

la

necesidad

de que la Administracin solicite de los Tribunales la anu-

lacin de un acto que le est vedado a aqulla por ser declaratorio de de-

rechos, es absurdo que si fracasa en su pretensin pueda entonces la Admi-

nistracin no ejecutar la sentencia, es decir, anular contra la cosa juz-

gada y despus de cuatro aos de haberse dictado, un acto que no pudo-

anular dentro de aquel plazo. Para qu, entonces, seguir hablando del

proceso de lesividad? Prcticamente, y por lo que se refiere a la Admi-

nistracin del Estado, ha acabado con ese proceso el artculo 37 de la Ley

de Rgimen Jurdico, a tenor del cual la Administracin no podr anu-

lar de oficio sus propios actos declarativos de derechos,

salvo cuando di-

chos actos infrinjan manifiestamente a ley, segn dictamen del Consejo?

de Estado,

y

no hayan transcurrido cu atro aos desde que fueron adop--

tados-a.

Ahora bien, anulado un acto administrativo por el tribunal fiscaliza-

dor en Derecho de la actividad de la Administracin, es evidente que se

178


21/22

EFICACIA DEL ACTO ADM INISTRATIV O

trata de un acto ilegal, de un acto en el que se ha desvanecido la llamada

presuncin de legitimidad y que, no obstante, va a seguir desplegando toda

su eficacia. Con ello se comprende, al menos para el Derecho espaol, loque antes

deca

: que el verdadero fundamento jurdico de la ejecutividad

de los actos administrativos es un fundamento poltico, no la presuncin

de legitimidad, sino los

intereses

pblicos que la Administracin tiene

confiados : mientras stos no padezcan gravemente, el Derecho adminis-

trativo consiente en la anulacin judicial de los actos, o lo que es lo mis-

mo, en su definitiva ineficacia: pero si por esta anulacin los intereses

pblicos han de sufrir notorio quebranto, el Ordenamiento positivo sigue

amparando y prolongando la eficacia de unos actos que ante l mismo son

ilegales, arbitrndose el sencillo expediente de la indemnizacin para hacer

compatibles los derechos de los particulares con los intereses pblicos.

Aqu se evidencia una vez ms, plsticamente, que la Administracin

es esencialmente actividad; que para

ella

el Derecho no es su fin, sino

un instrumento, un medio de actuacin, y aun ni esto si se comprueba

con la piedra de toque de la eficacia de los actos administrativos, que era

un medio inidneo para la consecucin de los fines pblicos.

Im

Anfang war

die Tat,

escribi Goethe. Y el final, en la Administra-

cin no parece que pueda ser muy distinto :

Im Ende

st auch

die Tat.

AURELIOGUAITA

Profesor del Estudio General de Navarra.

179


22/22

. T

Documents

Eficacia Del Acto Administrativo - Guaita