EKONOMSKA POLITIKA SRBIJEndes.ekof.bg.ac.rs/downloadsakta/zbornik2017deo3.pdf · smešten u sistem za pretraživanje ili transmitovanje u bilo kom obliku, elektronski, ... zbog čega

EKONOMSKA POLITIKA SRBIJE U 2018. GODINI

Kvalitet institucija i ekonomski rast

RedaktorAleksandra Praščević

© 2018.Sva prava su zadržana. Ni jedan deo ove publikacije ne može biti reprodukovan niti smešten u sistem za pretraživanje ili transmitovanje u bilo kom obliku, elektronski, mehanički, fotokopiranjem, snimanjem ili na drugi način, bez prethodne pismene dozvole autora.

IzdavačEkonomski fakultet u Beogradu

Kamenička 6, Beogradtel. 3021-240, faks 3021-065

http://cid.ekof.bg.ac.rsmail: [email protected]

RecenzentiProf. dr Božidar CerovićProf. dr Boško Živković

Prof. dr Dejan Šoškić

Dekan Ekonomskog fakultetaProf. dr Branislav Boričić

Tehnička priprema, dizajn i štampaČUGURA Print, Beograd

www.cugura.rs

Godina2018.

Tiraž120

ISBN: 978-86-403-1544-9

5

Sadržaj

• Predgovor. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 7

I DEO: INSTITUCIJE I EKONOMSKI RAST –

OPŠTI I TEORIJSKI ASPEKTI• Aleksandra Praščević

Značaj formiranja kvalitetnih institucija za ekonomski rast – ekonomski motivi naspram političke moći . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .11

• Boris Begović/Aleksandra Jovanović Institucije i privredni rast: pogled iz pravnoekonomskog ugla . . . . . . . . . . . . . . . 25

• Miomir Jakšić/ Milica Jakšić Zašto su danas inkluzivne institucije toliko važne? . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 47

II DEO: KVALITET INSTITUCIJA, MAKROEKONOMSKA

POLITIKA I EKONOMSKI RAST U SRBIJI• Milojko Arsić/Saša Ranđelović/Aleksandra Nojković

Kvalitet institucija kao barijera dugoročnom rastu privrede Srbije . . . . . . . . . . . 63• Ivan Nikolić/Stojan Stamenković/Miladin Kovačević

Investicioni ciklus i institucionalne reforme u 2018. kao uslovi neophodnog privrednog rasta na srednji i dugi rok . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 85

• Mirjana Gligorić/Biljana Jovanović Gavrilović Uticaj kvaliteta institucija na kvalitet ekonomskog rasta - poruke za Srbiju . . . . 97

• Ljubomir Madžar Aktuelni fiskalni trendovi i njihove institucionalne odrednice . . . . . . . . . . . . . . .115

• Vladimir Vučković/Marko Milanović Budžetski proces i budžetski kalendar: zašto su procedure važne . . . . . . . . . . . .137

• Milorad Filipović/Miroljub Nikolić Razvoj Republike Srbije u 2018. godini i nakon toga. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .151

• Petar Đukić Kvalitet ekonomskog rasta i perspektive institucija u Srbiji . . . . . . . . . . . . . . . . .163

• Marko Vladisavljević/Aleksandra Nojković Fiskalna konsolidacija i premija zarada javnog sektora u Srbiji: Ocene dobijene primenom metoda uparivanja i kvantilne regresije . . . . . . . . . . .175

• Maja Jandrić Institucije tržišta rada u svetlu savremenih tehnoloških promena . . . . . . . . . . . .189

6

• Milutin Ješić Institucije kao determinanta dometa reformi: Primer nezavisnosti Centralne banke . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 203

III DEO: INSTITUCIJE, MIKROEKONOMSKE I

SEKTORSKE POLITIKE U SRBIJI• Ljiljana Maksimović/Milan Kostić

Izazovi i mogući pravci unapređenja politike zaštite konkurencije u Srbiji . . . . .221• Branko Radulović/Stefan Dragutinović

Determinante regulatorne usklađenosti preduzeća u Republici Srbiji . . . . . . . . 233• Gojko Rikalović/Dejan Molnar

Nužnost reafirmacije regionalne politike u Srbiji . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .251• Nikola Njegovan/Bojan Ristić

Psihologija štednje i teorija podsticaja: Implikacije za Srbiju . . . . . . . . . . . . . . 265• Miloš Božović

Poreklo negativne kreditne premije: Zašto stanovništvo plaća veće kamate od preduzeća?. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .281

• Veljko Bojović Analiza efikasnosti institucionalnih okvira za politiku subvencionisanja investitora primenom DEA modela . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .291

• Đorđe Đukić Finansijske institucije i velike kompanije: Slučaj Agrokor . . . . . . . . . . . . . . . . . .311

• Predrag Kapor Uticaj regulative na institucionalne okvire i privredni rast Srbije . . . . . . . . . . . 323

IV DEO: INSTITUCIONALNA EKONOMIJA, DEMOKRATSKI

PROCES I EKONOMSKI RAST U SRBIJI• Nataša Golubović/Marija Džunić

Izazovi demokratske konsolidacije u Srbiji . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 343• Siniša Zarić/Nemanja Vuksanović/Dragan Aleksić

Ispitivanje veze između efektivnosti birokratije i ekonomskih performansi zemalja u razvoju. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 365

• Dragan Petrović/Zoran Stefanović Institucije kao pretpostavka racionalnog ponašanja . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .381

• Milan R. Kovačević Doprinos ekonomskom rastu institucija i privrednih subjekata . . . . . . . . . . . . . 397

• Lidija Madžar Institucionalni problemi u sprovođenju projekata Berlinskog procesa u Srbiji . 409

• Dragana Đurić Entropija institucija u Srbiji . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .421

7

Predgovor

Naučna monografija „EKONOMSKA POLITIKA SRBIJE U 2018. GODINI – KVA-LITET INSTITUCIJA I EKONOMSKI RAST“ posvećena je aktuelnim pitanjima sta-nja i kvaliteta institucija u kontekstu njihovog uticaja na ekonomski rast i ekonomsku politiku Srbije u 2018. godini.

Monografija je priređena na osnovu naučne rasprave vođene na tracionlanoj decembarskoj naučnoj konferenciji Naučnog društva ekonomista Srbije (NDES) sa Akademijom ekonom-skih nauka (AEN) i Ekonomskog fakulteta u Beogradu, održanoj 22. decembra 2017. na Ekonomskom fakultetu u Beogradu. Autori radova su na osnovu naučne diskusije koja je na ovom skupu vođena pripremili svoje priloge predstavljene u ovoj naučnoj monografiji.

Ovogodišnji izbor teme naučnog skupa pratio je aktuelne rezultate naučnih istraživanja pre-ma kojima se stanje institucija, kao i njihov razvoj javljaju kao odlučujuće determinante ekonomskog rasta i društvenog razvoja. Upravo je to zaključak više uticajnih naučnih ra-dova, objavljenih tokom poslednje dve decenije u vodećim svetskim časopisima. Polazeći od činjenice da „pravila igre“, što institucije u najširem smislu predstavljaju, opredeljuju i ishode – rezultate, još od početka razvoja endogenih teorija rasta tradicionalni faktori ra-zvoja – izvori rasta, gubili su na značaju (ljudski i fizički kapital, tehnologija), fokusiranjem na fundamentalne izvore – institucije, koje su postale okosnica u okviru institucionalnog pristupa ekonomskom rastu. U ovom kontekstu se na pitanje koje je pobuđivalo pažnju eko-nomista tokom vekova: šta određuje razlike u nivou ekonomske razvijenosti između nacija, danas odgovara objašnjenjem da su one posledica izbora različitih institucionalnih okvira, zbog čega i potencijalni ubrzani ekonomski razvoj pojedinačnih ekonomija zavisi od oprede-ljenosti da se izabere superiorniji institucionalni okvir, što opet ne zavisi samo od ekonomske motivisanosti već je posledica i političkih, socioloških i kulturoloških faktora koji u jednom društvu opredeljuju njegove institucije. Takođe, teško je identifikovati koje tačno institucije i u kojoj meri utiču na ekonomski rast.

Radovi u monografiji su strukturirani u četiri celine. Prva se odnosi na opšte i teorijske aspekte institucija i njihovog uticaja na ekonomski rast. Među njima su radovi Aleksandre Praščević, Borisa Begovića i Aleksandre Jovanović, Miomira Jakšića. U ovim se radovima razmatraju teme politekonomskih i opštih aspekata institucionalnog okvira uticaja na eko-nomski rast. Autori razmatraju ekonomske institucije kao detereminante rasta: inkluzivne naspram ekstraktivnih institucija; ekonomske i političke slobode i izbor institucija; institu-cije i uspeh ekonomske tranzicije i izgradnje konsolidovane demokratije; načine kreiranja kvalitetnih institucija – značaj ekonomskih motiva naspram političke moći; tržišne naspram vladinih neuspeha i uticaj institucija, kao i institucionalni pristup teorijama endogenog rasta. Takođe je iz pravno-ekonomskog ugla razmotreno koje su institucije ključne za uspostavlja-nje i ubrzavanje privrednog rasta, kao i kako formalne i neformalne institucije utiču na nivo vladavine prava.

Drugu celinu čine radovi koji pokrivaju teme odnosa kvaliteta institucija i makroekonomske politike, kao i makroekonomskih rezultata ovih relacija i uticaja na ekonomski rast Srbije. Među njima su radovi Milojka Arsića i koautora, Ivana Nikolića i koautora, Mirjane Gligorić i Biljane Jovanović Gavrilović, Ljubomira Madžara, Vladimira Vučkovića i Marka Milano-

8

vića, Milorada Filipovića i Miroljuba Nikolića, Petra Đukića, Aleksandre Nojković i Marka Vladisavljevića, Maje Jandrić, Milutina Ješića. Autori otkrivaju u kojoj meri se sporiji rast privrede Srbije u proteklim decenijama može pripisati fundamentalnim razlozima – slabim i nekvalitetnim institucijama. S tim u vezi se utvrđuju i ključne pretpostavke rasta u srednjem i dugom roku. Posebno mesto autori pridaju značaju merenja kvaliteta institcija – indeksa i pokazatelja kvaliteta institucija, determinanti kvaliteta institucija, kao i analizi relevantnih indikatori kvaliteta institucija i identifikovanju kanala preko kojih institucije deluju na kvali-tet ekonomskog rasta, sa ciljem da se istraže načini ubrzanja ekonomskog rasta i unapređiva-nje njegovog kvaliteta u Srbiji. Takođe su razmotreni i uticaji institucija na vođenje dosledne fiskalne politike, kao i makroekonomski rezultati i to detaljnom analizom delovanja Fiskal-nog saveta Srbije, kao i budžetskog procesa sa akcentom na značaj budžetskih procedura za pozitivne fiskalne rezultate ostvarene u prethodnom periodu u Srbiji. Pored značaja institu-cija za fiskalnu politiku, analizira se i značaj institucija za doslednu monetarnu politiku, ali i domet ekonomskih reformi i to u kontekstu nezavisnosti centralne banke. Posebna pažnja je posvećena i uticaju institucija na kretanja na tržištu rada, naročito u kontekstu stvaranja nestandardnih oblika zapošljavanja usled savremenih procesa robotizacije i automatizacije.

Treću celinu čine radovi posvećeni institucionalnoj analizi u kontekstu mikroekonomske i sektorske politike. Među njima su radovi Ljiljane Maksimović i Milana Kostić, Branka Radu-lovića i Stefana Dragutinovića, Gojka Rikalovića i Dejana Molnara, Nikole Njegovana i Bo-jana Ristića, Miloša Božovića, Veljka Bojovića, Đorđa Đukića, Predraga Kapora. U ovom delu monografije razmatraju se značajne teme uticaja institucija na izbor mikroekonomskih politika – politiku regulacije, politiku konkurencije, industrijske i regionalne politike, kao i redistributivne politike. Posebnu pažnju autori posvećuju politici zaštite konkurencije u Srbiji, kao i mogućim pravcima za njeno poboljšanje. Takođe se i kritički sagledavaju ak-tuelne teme institucionalnog okvira regionalnog razvoja Srbije, radi ukazivanja na nužnost reafirmacije regionalne politike. Posebna pažnja je posvećena i pojavi negativne kreditne premije, kada stanovništvo plaća veće kamate nego predužeća. Aktualna tema bihevioralne ekonomije koja uvodi analizu psihološke relevantnosti u standardne ekonomske modele je u fokusu rada posvećenom implikacijama bihevioralne teorije na problem štednje, a pre svega na dizajniranje održivog mehanizma penzionog sistema i programa štednje u Srbiji. Ništa manje aktuelna nije ni tema analize efikasnosti institucionalnih okvira za sprovođenje poli-tike subvencionisanja sa namerom da se privuku strane direktne investicije, u ovom slučaju primenjena je analiza obvijanja podataka (DEA) kako bi se utvrdilo da li su neki investicioni projekti preplaćeni od strane Vlade Republike Srbije.

Četvrtu celinu čine radovi posvećeni institucionalnoj ekonomiji i uticaju demokratskog pro-cesa na institucionalno okruženje i ekonomski rast u Srbiji. Među njima su radovi Nataše Golubović i Marije Džunić, Siniše Zarića i koautora, Dragana Petrovića i Zorana Stefano-vića, Milana R. Kovačevića, Lidije Madžar, Dragane Đurić. U ovom delu monografije autori razmatraju uticaj prolongiranog procesa izgradnje demokratskih političkih institucija u Srbi-ji na njen ekonomski rast. Takođe se ispituje i kako institucionalni dizajn utiče na ekonomske performanse zemalja u razvoju, uključujući i Srbiju, odnosno vezu između veličine biroktra-tije i ekonomskog rasta. Autori razmatraju i u kojoj meri racionalno ponašanje u ekonomiji zavisi od institucionalnih aranžmana sa naglaskom da je racionalna reakcija na ekonomske stimulanse smanjena u društvima u tranzciji, uključujući i Srbiju.

Beograd, 10.02.2018. REDAKTORProf. dr Aleksandra Praščević

I DEO:

INSTITUCIJE I EKONOMSKI RAST – OPŠTI I TEORIJSKI ASPEKTI

11

Značaj formiranja kvalitetnih institucija za ekonomski rast – ekonomski motivi naspram političke moćiThe Imporance of Institutional Building for Economic Growth – Economic Motives Versus Political Power

Aleksandra Praščević*

Apstrakt: Cilj ovog rada je da se razmotre konceptualna i teorijska pitanja u relaciji iz-među institucija i ekonomskog rasta, kao i uloga koju u tom odnosu ima politika, a na-ročito politički motivi u kreiranju i promena-ma institucija. Teorijski okvir analize pružaju institucionalna ekonomija i teorije političkih procesa, dok su u delu razmatranja ekonom-skog rasta važne i nezaobilazne neoklasična i endogena teorija rasta. Institucionalni pristup ekonomskom rastu izdvaja institucije i njihov razvoj kao fundamentalni izvor ekonomskog rasta, koji je odlučujući i za objašnjenje razli-ka u razvijenosti između ekonomija. Važne su pri tome sve institucionalne forme i ekonom-ske, ali i političke institucije, dok se politič-ka moć javlja kao determinanta ekonomskih institucija. Ova moć se zasniva na raspodeli ekonomskih resursa i ekonomskih dobitaka koji određuju kako političke, tako i ekonomske institucije. Primer ovog uticaja pruža institu-cionalna reforma do koje je došlo u zemljma u tranziciji. Usporeni proces ekonomske tran-zicije u pojedinim zemljama je upravo vezan za usporenu izgradnju ekonomskih institucija koja proizilazi iz neadekvatnih političkih insti-tucija i odnosa političke moći.

Ključne reči: institucije, ekonomski rast, po-litička moć

Abstract: The aim of this paper is to consider the deeper fundamental, conceptual and theo-retical issues in the relationship between in-stitutions and economic growth, as well as the role that policy and political motives have for creation and institutional changes. The theo-retical framework of analysis has been provid-ed in the institutional economy, and by the the-ories of political processes, while in the field of economic growth the neoclassical model and endogen theory of growth are crucial. The institutional approach to economic growth fo-cuses institutions and their development as the fundamental sources of the growth, which are decisive for the explanation of the differences in development between economies. The pow-er is based on the distribution of economic re-sources and economic gains which determine the political institutions, as well as the eco-nomic institutions. An example of this influence has been provided through the institutional reform that occurred in during the economic transition. The slow process of economic tran-sition in some countries is precisely linked to the slow build of economic institutions arising from inadequate political institutions and rela-tions of political power.

Key words: institutions, economic growth, political power

JEL klasifikacija: O43, D02, E02

* Ekonomski fakultet, Univerzitet u Beogradu, E-mail: [email protected]

12

1. Uvod

S obzirom da se ekonomski rast izdvaja kao pravi i jedini izvor blagostanja jednog dru-štva, kao i da je upravo on odgovoran za poboljšanje prosečnog životnog standarda i kvaliteta života stanovništva u jednoj zemlji, posebna pažnja je u ekonomskoj nauci posvećena utvrđivanju faktora koji determinišu i podstiču ekonomski rast. Fenomen ubrzanog ekonomskog rasta je u ekonomskoj istoriji bio primarno vezan za poboljšanje proizvodnih mogućnosti jedne ekonomije, što se može pratiti od vremena Industrijske revolucije, koja je u zemljama u kojima se dogodila predstavljala pravu prekretnicu, kako u ekonomskom, tako i u društvenom razvoju. To je doprinelo da se u ekonomskoj nauci uoči da ekonomski rast može poticati ili od povećanja fizičkog obima inputa, ili od poboljšanja kvaliteta i produktivnosti postojećeg obima inputa, odnosno od tehnolo-škog napretka. Upravo je tehnološki napredak istican kao važan faktor u okviru razvoja savremenih teorija rasta i to najpre u okviru neoklasičnog modela, da bi u okviru endo-genih teorija rasta1 dobio još više na značaju sa postavkom da tehnologija, kao i stopa tehnološkog napretka nisu egzogeno određene u jednoj ekonomiji, kao što je tvrdio neo-klasični model, već su upravo suprotno – endogene. To i ima za posledicu da će se tokom vremena stope rasta između ekonomija pre razlikovati nego konvergirati.

Endogene teorije zbog toga pokušavaju da utvrde procese kojima tržišne snage, javne politike, ali i alternativne institucije dovode do različitih obrazaca tehnoloških promena koje se mogu uočiti u različitim ekonomijama, jer su upravo one odgovorne za razlike u postignutim stopama ekonomskog rasta. U tom kontekstu, ukoliko se tehnološke razlike izdvoje kao ključni faktor za postojanje razlika u životnom standardu između nacija, i ukoliko je tehnologija endogena, dakle određena unutar samog sistema, a ne egzogena – data za sistem, kako su to ranije smatrali predstavnici neoklasične teorije rasta, onda se ekonomska politika koja se odnosi na ekonomski rast mora fokusirati na pitanje kako da se u jednoj ekonomiji poboljšaju njene tehnološke performanse.

Uočavanje razlika u ekonomskom rastu i između zemalja kod kojih nema značajnih razlika u raspoloživosti resursa, podstakla je istraživanja u pravcu utvrđivanja funda-mentalnih, umesto neposrednih izvora ekonomskog rasta. Među ovim faktorima su se izdvojile institucije kao najvažnije i to u okviru institucionalnog pristupa ekonomskom rastu koji od poslednje decenije XX veka postaje posebno značajan u ekonomskoj nauci, sa razvojem institucionalne ekonomije. Ovaj pristup je na osnovu razlika između insti-tucija (institucionih okvira) pojedinačnih zemalja objašnjavao zbog čega neke od njih efikasnije koriste raspoložive inpute, ali i zašto su nekim ekonomijama inputi dostupniji. Najvažnije razlike koje postoje između zemalja su razlike u njihovim institucijama.

Institucionalni pristup je tokom vremena postao veoma popularan što je i dovelo do često isticane tvrdnje da: „Ako želite da predvidite budućnost jedne zemlje treba samo da pogledate njene institucije!“ Dakle, institucije imaju odlučujući značaj, jer one odre-đuju kako je ekonomski i politički život organizovan (Acemoglu, Johnson & Robinson, 2001). One predstavljaju „pravila igre“ koja određuju i ishode – ekonomske rezultate, uključujući i ekonomski rast. Međutim, mnogo je teže odgovoriti na pitanje zbog čega se pojedine nacije (društva) opredeljuju za kvalitetne institucije koje podsticajno deluju na ekonomski rast, generišući bolje ekonomske rezultate, dok neke to ne čine. Dakle, koje 1 Još se naziva i „teorija endogenih tehnoloških promena».

13

se snage nalaze iza institucija i kada i kako je moguće da dođe do promena institucija u pravcu njihovog poboljšanja. Za odgovore na ova pitanja važno je stanovište jednog od rodonačenika institucionalizma, Daglasa Norta prema kome se institucije obično ne kreiraju da bi bile društveno efikasne, već da bi služile interesima onih koji imaju moć da kreiraju nova pravila (North, 1990, str. 16).

Ova Nortova tvrdnja može biti dragocena i za objašnjenje razloga zbog kojih se institu-cije sporo menjaju, u principu evolutivno, iako su postojali i primeri revolucionarne pro-mene institucija (kako ekonomskih, tako i političkih). Takođe, ona je važna i za objašnje-nje zbog čega se u ključnim trenucima istorijskih promena, pojedina društva, odnosno zemlje, opredeljuju za značajnije promene ekonomskih institucija koje podstiču njihov ekonomski razvoj, dok neke to ne čine. Skorašnji primer za to se može naći u razlikama u promenama institucionalnog okvira koje se mogu uočiti između, s jedne strane ekono-mija koje su otpočele, ali i uspešno okončale proces ekonomske tranzicije, i onih koje su bile u ovom procesu neuspešne. Razlozi se mogu pripisati neuspešnoj promeni institucija u njima, odnosno nedostatku motiva i volje za izgradnjom kvalitetnih institucija.

Tako dolazimo do odgovora i na pitanje: zašto, ukoliko kvalitetnije (funkcionalnije i inkluzivne) institucije određuju značajniji ekonomski rast one nisu i izabrane, odnosno da li iza toga stoje ekonomski i/ili politički motivi? Odgovor uključuje oba motiva – i ekonomske i političke, odnosno njihovu međuzavisnost. Zbog toga, iako potencijalni ubrzani ekonomski razvoj zahteva izbor superiornijeg institucionalnog okvira, on ne zavisi samo od ekonomske motivisanosti, već je posledica i političkih, socioloških i kul-turoloških faktora. Izbor institucija je neodvojivo povezan sa sledećim faktorima:

• izbor institucija određen je izborom ekonomskih i političkih sloboda u jednom dru-štvu;

• uloga institucija je odlučujuća najpre usled tržišnih neuspeha (engl. market failures) koji se rešavaju regulacijom, ali se zbog pojave tzv. vladinih neuspeha (engl. govern-ment failures) takođe pojavljuju institucije kao odlučujuće;

• uspeh ekonomske tranzicije i izgradnje konsolidovane demokratije u bivšim socijali-stičkim ekonomijama zavisio je od promene institucija i izgradnje novog – tržišnog i demokratskog institucionalnog okruženja.

Upravo su navedene teme predmet istraživanja u radu. Tako da su u narednom poglavlju rada definisane institucije i razlike između ekonomskih i političkih institucija, kao i motivi koji ih determinišu. Treće poglavlje je posvećeno predstavljanju teorijskog okvira uticaja institucija na ekonomski rast. Četvrto poglavlje razmatra značaj institucija i nji-hove reforme za uspeh procesa ekonomske tranzicije i izgradnje konsolidovanih demo-kratija. Peto poglavlje donosi zaključna razmatranja.

2. Definisanje i tipovi institucija

Standardna ekonomska teorija je dugo zanemarivala eksplicitno uključivanje institucija u ekonomsku analizu i ekonomske modele. One su u većoj meri bile implicitno uklju-čene kroz određene pretpostavke o funkcionisanju tržišta (uglavnom o slobodnoj kon-kurenciji) ili vladavini prava i privatnom vlasništvu (Acemoglu et al., 2014, str. 876). Nedostajala je analiza uticaja institucija na ekonomski razvoj, kao i njihovo uključivanje

14

u objašnjenje razlika koje postoje u dostignutoj fazi razvoja. Za takvu analizu je napre neophodno definisati institucije.

Institucije se definišu na različite načine. U ovom radu će biti korišćena jedna od najpo-znatijih – Nortova definicija: „Institucije su pravila igre u društvu ili, formalnije, one su ograničenja osmišljena od strane ljudi koja oblikuju interakcije među ljudima.“ (North, 1990, str. 3) Prateći Norta, institucije uključuju formalna pravila, nametnuta od strane države (ustav i zakoni), kao i neformalna ograničenja (kodeksi, norme ponašanja i kon-vencije) koja su nametnuta od strane pojedinaca, odnosno članova određenih društvenih grupa (North, 1990, str. 36.). S obzirom da institucije kreiraju ljudi, da bi ograničili ljudsko ponašanje, generišući određene podsticaje (ekonomske i političke) koji određuju ekonomske ishode, jasno je da se institucije pojavljuju kao rezultat procesa pregovaranja ili političkih konflikata između pojedinaca i društvenih grupa. Ovi konflikti su posledi-ca motiva onih koji pokušavaju da odrede pravila, odnosno da promene pravila, u cilju ostvarivanja sopstvene koristi. Na taj način se iza institucija kriju motivi i to prvenstveno ekonomski motivi, dok su za ekonomske rezultate primarno odgovorne ekonomske insti-tucije koje uključuju svojinska (imovinska) prava i način funkcionisanja tržišta.

Ekonomske institucije su važne jer utiču na strukturu ekonomskih podsticaja u društvu. One su za društvo endogene, odnosno određene su kolektivnim odlukama od strane društva. One imaju nekoliko važnih karakteristika:

• određuju ekonomski rast – utiču na ulaganja u fizički i ljudski kapital, tehnologiju, ali određuju i organizaciju proizvodnje,

• određuju raspodelu ekonomskih dobitaka (i resursa) u društvu zbog čega se i javljaju konflikti interesa između pojedinaca i grupa u društvu u vezi sa kreiranjem eko-nomskih institucija (određene na osnovu političke moći različitih grupa),

• određuju efikasnost alokacije resursa u ekonomiji.

Izbor ekonomskih institucija nije određen samo njihovom superiornošću u generisanju ekonomskog rasta, već i njihovim uticajem na raspodelu resursa (ekonomskih dobitaka i bogatstva) u jednom društvu, kako trenutno, tako i u budućnosti. Zato ekonomske institucije zavise od toga koji je segment društva dovoljno politički moćan da nametne svoje interese u kreiranju ekonomskih institucija. Tako dolazimo do drugog važnog stu-ba institucionalne analize – političkih institucija i političke moći koje su odgovorne i za kreiranje ekonomskih institucija, odnosno za njihovu promenu.

Političke institucije su posledica kolektivnih izbora i njihova evolucija zavisi od raspo-dele političke moći u društvu koja je takođe endogena, a posledica je raspodele ekonom-skih resursa i bogatstva u društvu. Političku moć čine dve komponente (Acemoglu & Robinson, 2006):

1. De jure politička moć – moć koja potiče od političkih institucija, ona određuje ogra-ničenja i podsticaje ključnih aktera u političkoj sferi: tip vladavine – demokratija ili autokratija, ograničenja vladajućoj eliti i sl.

2. De facto politička moć – iako nemaju moć koja potiče od političkih institucija, odre-đene grupe mogu imati političku moć koja potiče od sposobnosti određene grupe da rešava kolektivni problem, kao i od raspoloživosti ekonomskih resursa koji pripada-ju toj grupi.

15

Politička moć određuje političke institucije koje determinišu ekonomske institucije i ekonomske rezultate – uključujući ekonomski rast i raspodelu.

Političke institucije i raspodela ekonomskih resursa u društvu određuju ekonomske in-stitucije. Sve navedene komponente se sporo menjaju. Promena ekonomskih institucija zahteva promenu preferiranih institucija od strane onih grupa koje imaju političku moć (i to najpre de facto moć, a zatim i de jure moć) jer bi one u toj promeni videle svoje koristi – u formi povećanja ukupnog ekonomskog kolača raspoloživog za raspodelu, ali i u formi povećanja sopstvenog udela u raspodeli. Dakle, na početku i kraju kauzalnog niza nalazi se raspodela resursa (ekonomske dobiti i bogatstva).

Nema promena ekonomskih institucija bez promene političkih institucija i odnosa po-litičke i ekonomske moći u društvu. Promena de facto političke moći koja dovodi do promene de jure moći, a iza koje dolazi i do promena ekonomskih institucija može biti postepena ili u vidu revolucija. Najznačajniji primeri promene institucija (političkih i ekonomskih) u prošlosti dokazuju ove karakteristike:

• renesansa i okončanje srednjovekovnog perioda, • nastanak nacionalnih država sa jakim vladarima – merkantilističko doba,• prelazak u kapitalizam i ograničavanje moći vladara – države (liberalni kapitali-

zam),• kolonizacija (različite strategije),• ekonomska tranzicija bivših socijalističkih ekonomija.

3. Teorijski okvir uticaja institucija na ekonomski rast

Analiza ekonomskog rasta bila je u fokusu interesovanja ekonomske nauke od samih početaka njenog razvoja u okviru klasične političke ekonomije – teorija Adama Smita, Davida Rikarda, Tomasa Maltusa, Džona Stjuarta Mila, kao i Karla Marksa. Klasičari su pokušavali da objasne značajne ekonomske, političke i društvene promene tog doba, prvenstveno zasnivajući svoje teorije na teoriji vrednosti i teoriji raspodele. Iako su jasni metodološki nedostaci njihovih teorija koji su zasigurno i odgovorni za neke od njihovih generalno pesimističkih zaključaka o budućem ekonomskom rastu koga će opterećiva-ti rast populacije, predstavnici klasične političke ekonomije su zaslužni za uvođenje u analizu mnogih važnih elemenata koji će se kasnije, sa razvojem metoda ekonomske analize, pokazati kao značajni. Među njima su i sledeći: značaj podele rada, opadajućih prinosa, tehnološkog progresa i stope rasta stanovništva.

Prema klasičnoj teoriji rasta, ekonomski rast dominantno je određen rastom stanovni-štva (populacije), dok u dugom roku ekonomije teže prema stacionarnom – stagnantom stanju. Iako je industrijalizacija u Britaniji u XVIII veku, tokom koje se i razvijala kla-sična politička ekonomija, dovela do transformacije britanske ekonomije u „fabriku sve-ta“, sa značajnim i perzistentnim stopama rasta efikasnosti, ekonomisti ovog perioda su vremenom postajali pesimistični u vezi sa budućim ekonomskim kretanjima, prvenstve-no ukazujući na problem rasta populacije i problem raspodele dohotka na rentu, profite i nadnice (između društvenih klasa). Oni su ubrzo nakon početnog poleta i optimizma, koje je moguće pronaći u teoriji Adama Smita, uočili problem ograničenog poljoprivred-nog zemljišta i proizvodnje hrane, kao odlučujuće ograničavajuće determinante rasta, s obzirom da je broj stanovnika u tom periodu značajno povećan.

16

Savremena teorija rasta otpočinje tradicionalnim neoklasičnim modelom rasta britan-skog ekonomiste Roja Haroda i američkog ekonomiste Evzija Domara, a kasnije se nastavlja i radom nobelovca Roberta Solou, kao i Kasa i Kopmansa (Acemoglu et al., 2005). Ovi modeli fokusiraju značaj akumulacije faktora proizvodnje za ekonomski rast, akumulacija pri tome zavisi od različitih egzogenih faktora (stopa štednje ili preferen-cija). Uzimajući u obzir proizvodne funkcije kao relacije autputa i korišćenih inputa – ekonomski rast je određen sposobnošću da društvo poveća ljudski i fizički kapital, kao i da poboljša tehnologiju, shvaćenu u najširem smislu ne samo kao proizvodne tehnike dostupne preduzećima, već i kao različite organizacione forme.

Tehnološki progres je, dakle, imao centralnu ulogu u savremenim teorijama rasta. Naro-čito je to slučaj u endogenim teorijama rasta u kojima se tehnologija javlja kao endogena, čineći i ekonomski rast endogeno određenim. Jedan od važnih elemenata ovih teorija je i da su tehnološke promene zapravo proizvod – rezultat određenog ekonomskog sistema, što znači da one nisu slučajna pojava u nekim ekonomijama. Za razliku od neoklasične teorije prema kojoj je reč o jednosmernom odnosu tehnologije prema ekonomiji, tako da je tehnički progres dat kao egzogen, nova endogena teorija rasta je na tehnološke prome-ne gledala kao na endogene. Međutim, identične tehnologije mogu imati različite efekte u različitim zemljama jer može postojati razlika u efikasnosti korišćenja tehnologije.

Upravo je ova činjenica važna za objašnjenje zašto je i pored napretka u okviru teorija rasta koje su fokusirale akumulaciju faktora proizvodnje ili tehnologiju, ostalo otvoreno pitanje šta su stvarni – fundamentalni, a ne neposredni izvori ekonomskog rasta. Nort i Tomas su još 1973. godine, objašnjavajući faktore „rasta Zapadnog sveta“, ukazali da: „faktori koje smo naveli (inovacije, ekonomija obima, obrazovanje, akumulacija kapi-tala itd.) nisu izvori rasta, oni su rast.“ (North and Tomas, 1973, str. 2). Njihov teorijski pristup je moguće predstaviti sledećom kauzalnošću (Acemoglu et al., 2014, str. 876):

fundamentalne determinante ⇒ neposredne determinante ⇒ ekonomski razvoj

Među fundamentalnim faktorima koji se u literauri navode kao važni razlozi zbog kojih neke zemlje imaju manje ljudskog i fizičkog kapitala, ili tehnologije ili ih slabije koriste, navode se tri važna: geografske razlike, kulturološke razlike i institucije.

Najstarije među ovim teorijama su svakako geografske teorije koje ističu geografski faktor kao najvažniji – fundamentalni izvor rasta (geografski determinizam). Među njima su teorije Bodena (1533), Monteskjea (1748), Mirdala (1968), a u novije vreme teorija Dajmonda (1997) (Luo i Wen, 2017, str. 2). To je i lako objasniti činjenicom da su geografski uslovi (uključujući klimatske uslove) bili od izuzetnog značaja u periodu dominacije poljoprivrede, odnosno agrarnih društava. Međutim, sa industrijalizacijom ovaj faktor gubi na značaju i primat preuzima institucionalni faktor. Geografski faktor u okviru institucionalnog pristupa podrazumeva uticaj geografije kroz kanal institucija, za razliku od geografske hipoteze prema kojoj su geografski uslovi ključni, dok institucije mogu takođe uticati, ali su one determinisane geografskim faktorom.2 Industrijalizacija, tehnološki napredak i ubrzan razvoj u mnogim delovima sveta dokazali su da loši geo-

2 Geografija na različite načine može uticati na razvoj i ekonomski rast – od transportnih troškova, raspolo-živosti prirodnih resursa, ali i uticaja geografskih uslova na ljudsko zdravlje, radni napor, ekološke uslove i tehnologiju.

17

grafski uslovi ne određuju sudbinu siromašnih nacija. Naravno, ostaje pitanje šta deluje kao okidač da se agrarna društva transformirmišu u industrijska, dakle, koji su inicijalni faktori procesa industrijalizacije.

Pored geografskog faktora, u teorijama se izdvaja i faktor kulture (uključujući religiju i istorijsko nasleđe) kao važna fundamentalna determinanta ekonomskog rasta. Ovaj fak-tor se delimično može uklopiti i u institucionalni pristup, s obzirom da se faktor kulture može podvesti pod formu neformalnih institucija, kao „deo nasleđa“, kako to Nort na-vodi (North, 1990, str. 37). Za razliku od formalnih institucija, ovaj segment se ne može menjati odlukom ljudi i zato se u pojedinim empirijskim studijama uzima kao deo fiksno i egzogeno-određenog kulturnog nasleđa (Williamson, 2000). Kulturu je još teže defi-nisati nego institucije i zbog toga se pojavljuju različiti pristupi. Prema nekim teorijama kultura se javlja kao ključni kanal kojim istorija i istorijsko nasleđe utiču na ekonomski razvoj (Glaeser et al. (2004), Tabellini (2005)). Široko prihvaćen koncept je da istorija preko institucija utiče na trenutne ekonomske performanse (Tabellini, 2005, str. 5):

Istorijske institucije ⇒ savremene institucije ⇒ ekonomski razvoj

U ovom se slučaju istorijske okolnosti i nasleđe javljaju kao egzogena determinanta in-stitucija, naročito onih neformalnih. Upravo je to suština dobro poznatog koncepta obja-šnjenja kolonijalnog utemeljenja sadašnjeg stanja institucija u zemljama koje su bile pod kolonijalnom upravom (Acemoglu, Johnson and Robinson, 2001).

Tabela 1:Promene u teorijama (modelima) ekonomskog rasta

Teorijski okvir Determinatne rastaNeoklasični model Razlike u ekonomskom rastu se pripisuju razlikama u akumula-

ciji inputa, ili ukupnoj faktorskoj produktivnosti.Endogene teorije rasta

Endogenizuju stacionarno stanje i tehnologiju (tehnički pro-gres) ukazujući da su to izvori razlika u putanjama rasta (ra-zvijenije su nacije koje alociraju više resursa na inovacije, ali zašto to čine?).

Institucionalne teorije(fundamentalni izvori)

Ekonomske institucije su fundamentalni izvori razlika u razvoj-nim putanjama između ekonomija na osnovu kauzalnog niza: politička moć → političke institucije → ekonomske institucije

Set ekonomskih institucija može imati različite implikacije na ekonomski rast u zavisnosti od raspoloživosti i dostignutog ni-voa tehnologije.

Geografske teorije(fundamentalni izvori)

Značaj prirodnih – geografskih faktora (uključujući klimu), va-žan u agrarnim društvima (sa industrijalizacijom gubi na zna-čaju).

Kulturološke teorije(fundamentalni izvori)

Značaj kulture (uključujući religiju) kao determinante sistema vrednosti i preferencija ljudi i čitavog društva, a koji je odluču-jući za ekonomski razvoj.

18

Direktno uključivanje kulture podrazumeva njeno definisanje kao seta društvenih normi i pojedinačnih verovanja, koje mogu oblikovati individualne podsticaje kroz kolektivni sistem vrednosti i preferencije, tako da se istorijski uticaj delimično transformiše u sle-deći kauzalni niz (Tabellini, 2005, str. 5):

Istorijske institucije ⇒ kultura ⇒ ekonomski razvoj

Upravo će kultura biti ključna za objašnjenje zašto iste formalne institucije funkcionišu na različite načine u različitim kulturnim okruženjima. Jedna od najstarijih i najpozna-tijih teorija koja fokusira kulturu kao odlučujuću za ekonomski i društveni razvoj je teorija Maksa Vebera (1904) u kojoj je on industrijalizaciju, ubrzan ekonomski rast i ra-zvoj kapitalizma u Zapadnoj Evropi sa početka XIX veka povezao sa Protestanskom re-formacijom koja je insistirala na teškom radu, štedljivosti, i u kojoj se ekonomski uspeh pojedinca poistovećuje sa tim da je taj pojedinac izabran od Boga. Slično je i sa objašnje-njima zašto su zemlje Latinske Amerike manje razvijene od zemalja Severne Amerike, jer ove prve imaju Hispano-Iberijsko kulturno nasleđe, a ove druge Anglo-Saksonsko kulturno nasleđe.

Bez obzira što su faktori geografije i/ili kulture i empirijski potvrđivani kao važne de-terminante ekonomskog rasta, ipak je institucionalni pristup širi i prihvatljiviji (Acemo-glu et al., 2005, str.402). Institucionalni pristup ukazuje da je uticaj na ekonomski rast zapravo obostran jer:

• institucije određuju ekonomske rezultate (uključujući i ekonomski rast),• ekonomske performanse određuju institucije.

Empirijske studije su potvrđivale korelaciju između institucionalnih varijabli kao što su vlasnička prava, vladavina prava i poverenje, s jedne strane i ekonomskih i političkih rezultata – obim proivodnje, dohodak, štednja ili korupcija, s druge strane. Ekonomska istorija nam pokazuje da su institucije imale odlučujuću ulogu i u dugoročnim trajekto-rijama industrijskog i ekonomskog razvoja.

Za odgovor na pitanje kako institucije utiču na ekonomski rast u tržišnim ekonomijama od odlučujućeg značaja je odnos između biznisa i države (vlade) i mesto koje institucije imaju u ovom odnosu. Nepostojanje jakih institucija – dovodi do disfunkcionalnog od-nosa biznisa i države sa negativnim posledicama po ekonomske rezultate (ekonomski rast, životni standard stanovništva). Ovaj odnos zahteva rešavanje konflikta između jav-nog i privatnog interesa koji se može utoliko bolje rešiti ukoliko se društvene grupe do-govore oko seta ekonomskih institucija kojima će se maksimizirati agregatni ekonomski rast. Za to je neophodna odgovarajuća politička moć onih koji o tome odlučuju.

Uzimajući to u obzir institucije bi trebalo da onemoguće zloupotrebu javne politike za pribavljanje privatne koristi (korupcija i različite forme aktivnosti traganja za rentom), kao i da ne utiču značajnije na preraspodelu ekonomskih resursa u korist politički uticaj-nih društvenih grupa.

Intenzivan ekonomski i društveni razvoj tržišnih ekonomija koje su počivale na razvoju industrije nametnuo je potrebu transformacije ekonomskih institucija u pravcu:

19

• uključivanja svih segmenata društva (društvenih grupa) u odlučivanje o institucija-ma (kroz balans političke moći u društvu) – inkluzivne političke strukture,

• ravnopravnost pojedinaca u institucionom okruženju (svojinska prava i zaštita ugo-vora se ne primenjuju i ne važe samo za elitu već za sve ekonomske subjekte),

• ukidanje institucija kojima se omogućava prisvajanje ekonomskih resursa u formi različitih renti.

Ovo dokazuju kako primeri iz ranije ekonomske istorije, tokom početnih faza razvoja kapitalizma, tako i primeri iz skorije prošlosti vezani za procese ekonomske tranzicije i izgradnje tržišne ekonomije.

Zato se u okviru institucionalnog pristupa i zaključuje o značaju koga za dugoročni eko-nomski rast ima izgradnja inkluzivnog političkog sistema i pravnih institucija, kao što su svojinska prava i generalno – vladavina prava. Nedostatak ovih fundamentalnih faktora se javlja kao važan razlog zbog kojeg su mnoge ekonomije ostale sa niskim stopama ekonomskog rasta i nekonsolidovanim demokaratskim sistemom. Među njima je i veliki broj ekonomija u tranziciji.

4. Ekonomska tranzicija i institucije

Kao što se na procese institucionalnih promena, do kojih je došlo u kolonijama tokom ranijih vekova, može gledati kao na svojevrsnu „eksperimentalnu laboratoriju“ koja omogućava dragocenu analizu uticaja na društveni i ekonomski razvoj različitih insti-tucionalnih promena i strategija kolonizacije koje su primenjivale evropske kolonijalne sile, slično se može reći i za bivše socijalističke zemlje koje su ušle u proces ekonomske tranzicije, a većina njih i u procese političke demokratizacije. Ekonomska tranzicija, zato predstavlja primer najveće institucionalne promene u skorijoj prošlosti – jedinstven istorijski eksperiment izgradnje institucija (Beck & Laeven, 2006) i to sva tri elementa: političkih i ekonomskih institucija, ali i promene političke moći.

Međutim, danas nakon gotovo tri decenije od kada je tranzicija otpočela jasno je da se na samom početku ovog procesa ovoj temi posvećivala nedovoljna pažnja. Odnosno, kao da ni ekonomisti, ni kreatori ekonomske politike, ali ni političari i šira javnost nisu bili sve-sni da se politička i ekonomska tranzicija u prvom redu odnose na promenu ekonomskih i političkih institucija i da će od uspeha ovih procesa zavisiti i uspeh same ekonomske tranzicije, meren ekonomskim rezultatima – ekonomskim rastom, rastom životnog stan-darda, smanjenjem nejednakosti i sl. Zbog toga je mnogo više pažnje posvećeno izboru reformske strategije (graduelizam ili šok terapija), ili pojedinačnim elemetima procesa tranzicije (privatizaciji, liberalizaciji, makroekonomskoj stabilizaciji itd).

Ova pitanja su rešavana uglavnom oslanjanjem na preporuke Vašingtonskog konsenzusa koji se u nedostatku striktne „teorije“ ekonomske tranzicije pojavio kao konvencionalna paradigma ekonomske tranzicije.3 U njemu, međutim nije mnogo pažnje posvećeno pro-blemu izgradnje institucionalnog okvira novih, tržišnih ekonomija, a uticaj promena po-litičkih institucija na ekonomske institucije i uloga koju u tome ima politička moć koja se

3 Iako je inicijalno formulisan kao set mera namenjenih latino-američkim ekonomijama krajem 1980-tih, postao je zbog svoje jednostavnosti i jasnosti i praktična i teorijska osnova ekonomske tranzicije.

20

de facto ne mora uvek podudarati sa de jure političkom moći je u potpunosti zanemaren. Isto se može reći i za zanemarivanje činjenice o evolutivnom načinu promena institucija, zbog čega se insistiralo na jednostavnom „uvozu“ institucija iz daleko razvijenijih (i ekonomski, ali i politički) tržišnih ekonomija Zapadne Evrope. Proces implementacije tako „uvezenih“ institucija, međutim, nije u svim zemljama bio uspešan, delimično i zbog uticaja istorijskog nasleđa, kulture, ali i odnosa političke moći kojim dominira nova ekonomska i politička elita (oligarsi) u sprezi sa de jure političkom vlašću.

Institucionalni pristup podrazmeva da su institucije endogeno određene i generisane od samog sistema, ali su one u praksi često određene od strane egzogenih „kočničara“, na osnovu delovanja kompleksnog političkog procesa. Zbog toga su mnoge institucije zapravo „rezultat“ političkog procesa u kome odlučujući značaj ima političička moć, iza koje se kriju ekonomski motivi – učešće u raspodeli ekonomske dobiti i resursa. Dakle, institucije se javljaju kao fundamentalni izvor ekonomskog rasta, ali su istovremeno rezultat političkih i ekonomskih procesa i odnosa političke moći u jednoj zemlji. Ovo je način da se objasni zašto su u pojedinim tranzicionim ekonomijama izabrane disfunkci-onalne ekonomske institucije koje su imale negativne posledice po ekonomske rezultate, uključujući i ekonomski rast (Cerović, 2012, str. 395).

Slično primeru razlika u razvoju institucija na kolonizovanim teritorijama u kojima su primenjivane različite strategije kolonijalizacije, vezane za veće ili manje promene sta-rih – lokalnih institucija novim institucijama koje su postojale u metropolama, moguće je uočiti i u zemljama u tranziciji veću, ili manju promenu starih institucija, sa slič-nim posledicama po ekonomski i politički razvoj. U pojedinim kolonijama, u kojima se nisu značajnije naseljavali Evropljani iz metropola, bila je prisutna tzv. „ekstraktivna država“ (Acemoglu, Johnson and Robinson, 2001). Nju su karakterisali centralizovan državni aparat, represivan prema domaćem stanovništvu radi eksploatacije resursa u kratkom roku, uz oslanjanje na prethodno razvijen institucionalni okvir koji je pružao dobar okvir ekonomskog i političkog upravljanja i eksploatacije. S obzirom da na ovim teritorijama nisu u većem broju živeli Evropljani, kolonijalne vlasti nisu bile mnogo zainteresovane za ekonomski razvoj ovih teritorija. S druge strane, u kolonijama koje su naseljavali Evropljani moguće je uočiti da su oni sa sobom doneli i evropske institucije, koje su bile značajan oslonac razvoja u budućim vekovima.

Slično tome, u zemljama u kojima nije došlo do promene institucionalnog okruženja moguće je definisati tzv. „ekstraktivnu tranziciju“. Nju karakteriše postojanje vlade (dr-žave) koja je dezorganizovana, birokratizovana, korumpirana i deluje u cilju privatnih interesa. Elita, ekonomska i politička, u ovim zemljama ne podstiče aktivno izgradnju tržišne ekonomije, odnosno tržišnih ekonomskih institucija, već osigurava sopstvena vlasnička prava i prisvaja različite forme ekonomske rente da bi osigurala ekonomsku i političku moć u post-tranzicionom društvu. Ponašanje, dakle, veoma liči na ono koloni-jalizatora koji nisu bili mnogo zainteresovani za ekonosmki i društveni razvoj lokalnog stanovništva i društva, već samo za sopstveno učešće u podeli ekonomskih dobitaka i resursa.

Interesantno je uočiti da se može ponovo povući paralela između razvijenosti institucija sa činjenicom da li neku zemlju naseljavaju Evropljani, u ovom slučaju da li se priključila Evropskoj Uniji, ili ne. Zbog toga je lako uočiti značaj brzine procesa pridruživanja EU

21

za izgradnju institucija kompatibilnih tržišnim ekonomijama (novih političkih i ekonom-skih institucija). Uticaj je pri tome obostran – Evropska Unija je od zemalja koje su joj se priključivale zahtevala da ispune čitav set različitih standarda vezanih za ekonomske i političke institucije (zaštita vlasničkih prava, pravna država i pravni sistem, delovanje slobodnog tržišnog mehanizma, konsolidacija demokratije). Ovi su standardi olakšavali tranzicionim evropskim ekonomijama da realizuju reforme i da se priključe EU. One su se dokazale kao uspešnije u izgradnji institucija i ekonomskom rastu od ostalih, npr. zemalja bivšeg SSSR-a ili balkanskih zemalja.

Naravno, motivi su postojali sa obe strane – i među „starim“ i među „novim“ članicama EU. Sama mogućnost da se zemlja pridruži Evropskoj Uniji, odnosno zainteresovanost EU da se proširi i primi određenu zemlju u članstvo predstavljala je značajan podsticaj refromama u toj zemlji i prihvatanju ponekad bolnih institucionalnih promena, ali je nametalo i uslove koji su se odnosili na odnose političke moći i političke procese koji su uključivali inkluzivan politički sistem, sličan onom u ostalim članicama EU. To je bio signal da se određena zemlja prima u evropsku porodicu naroda, koja se prvensveno odnosi na zajednički institucionalni okvir funkcionisanja, a ne na geografsko pripadanje Evropi. Bio je to ključni podsticaj za investiranje i ekonomskih rast ovih ekonomija.

Sa druge strane, zemlje koje su bile dalje od članstva i pridruživanja EU, bilo da za njih nisu bile zainteresovane same članice EU (npr. države nastale raspadom SSSR), ili da su unutrašnji faktori sprečavali njihovo pridruživanje (države nastale raspadom SFRJ i druge balkanske države) iskusile su usporeni proces ekonomske tranzicije. U njima je on bio vezan za usporenu izgradnju ekonomskih institucija koja je bila posledica nea-dekvatnih političkih institucija i odnosa političke moći. Upravo su to bili razlozi zbog kojih politička struktura u njima nije inkluzivna, a politička moć ostaje u rukama manjih segmenata društva – interesnih grupa vezanih za staru i novu ekonomsku i političku elitu, čiji su motivi prvenstevno vezani za sopstveno učešće u raspodelu ekonomskih resursa i dohotka.

U ovim zemljama se pojavljuju dve važne odrednice loše političke strukture:

• značajna eksploatacija prirodnih resursa (zasnovanost ekonomskog rasta na raspo-laganju određenim prirodnim resursima čija eksploatacija postaje izvor značajnih ekonomskih renti u uslovima netržišnih rešenja),

• istorijsko nasleđe neadekvatnih ekonomskih i političkih institucija, uključujući i pe-riod pre socijalističkog razvoja (npr. zemlje nastale na tlu bivšeg SSSR-a koje imaju istorijsko nasleđe Carske Rusije u kojoj proces industrijalizacije i ekonomskog ra-zvoja sa kraja XIX veka u kome je rasla ekonomska moć buržoazije, nikada nisu pretočeni u promenu de jure političke moći, koja je ostala u rukama ruske carske porodice, što je u više navrata iniciralo političku nestabilnost – atentate i pokušaje prevrata, koji su se završili Oktobarskom revolucijom i neočekivanim trijumfom radničke klase. Na to se može gledati kao na posledicu nesposobnosti buržoazije da u svoju korist promeni političke institucije, ograniči uticaj autoritarnog vladara i izgradi odgovarajuće ekonomske institucije tržišne ekonomije. Umesto toga, indu-strijalizacija zemlje se odigrala u sovjetskoj državi centralno-planske privrede.)

Ove zemlje zbog toga ostaju na slepom koloseku razvoja koga karakterišu:

22

• produženo trajanje prethodnih nereformisanih institucija,• specifičnosti političkih institucija nekompatibilnih sa savremenim tržišnim ekono-

mijama (izostanak demokratske konsolidacije) koje potiču od odnosa de jure i de facto političke moći – stvaranje nove političke i ekonomske elite i njen odnos sa izabranim vlastima,

• „zarobljenost“ institucija i države od strane ranije političke i ekonomske nomenkla-ture i njena transformacija u novu elitu, uz nepostojanje balansa političke moći u društvu koje je posledica nedovoljnog uključivanja svih segmenata društva u odluči-vanje o institucijama, kao i nejednakosti ekonomskih subjekata u ostvarivanju prava i obaveza (u zavisnosti od njihove političke i ekonomske moći).

To je suština tzv. „ekstraktivne države“ u zemljama u tranziciji u kojima je odlučuju-ći uticaj dobro organizovanih interesnih grupa na političko odlučivanje uz nedostatak dobrog institucionalnog okvira odnosa između privatnog i javnog interesa (Jakšić and Praščević, 2011).

Zemlje u kojima proces ekonomske tranzicije nije okončan ni nakon više od dve deceni-je, u kojima se beleže niske stope ekonomskog rasta, visoka stopa korupcije i odsustvo pravne države, istovremeno su i zemlje koje su ostale na niskom stepenu konsolidacije demokratije, ako uopšte spadaju u red demokratskih sistema, a u većini su u pitanju ra-zličiti oblici autoritarnih i hibridnih političkih režima. Time se dokazuje da ekonomska transformacija bez jasnih političkih promena u pravcu promena političkog sistema neće biti uspešna. Istovremeno dokazuje se postavka prisutna u institucionalnom pristupu prema kojoj nedostatak demokratske konsolidacije dokazuje da je autoritaran režim vla-danja vezan za upravljanje od strane bogate elite, a demokratski proces se ne pokreće i ne događa usled velike nejednakosti u društvu (Acemoglu & Robinson, 2006). Naime, proces demokratizacije društva povezan je sa povećanom preraspodelom i većom jedna-košću u društvu, što vladajuća elita koja ima političku moć ne dozvoljava.

Među činjenicama o ekonomskoj tranziciji koje se izdvajaju nakon više od dve decenije njene realizacije su i one koje se odnose na korupciju i neformalnu ekonomiju prema kojima inicijalno dolazi do povećanja koruptivnog ponašanja i neformalne ekonomije, koje je u uspešnim tranzicionim ekonomijama praćeno smanjnjenjem korupcije i nefor-malnog sektora. Upravo je to povezano sa sličnim dešavanjima u vezi sa institucijama. Inicijano one doživljvaju kolaps, s obzirom da su one u prethodnom periodu određene u potpuno drugom ideološkom okviru – komunističke ideologije i socijalizma (u većini zemalja centralno-planskog karaktera), a nakon toga one bivaju zamenjene institucijama tržišne ekonomije i političke demokratije. Međutim, i u ovom slučaju stvari se nisu od-igravale lako i spontano. Umesto toga pojavio se određeni institucionalni vakum koji u nekim zemljama i dalje nije pravaziđen. Ovaj vakum je bio posebno nepovoljan za veći deo stanovništva i ekonomske subjekte koji su se nalazili daleko od mesta odlučivanja (izvan krugova stare i nove nomenklature i elite), povećavajući njihovo nezadovoljstvo tranzicijom. Umesto „jake“ države iz prošlosti, koja je iako bila ograničena korupcijom i ideološkom jednostranošću, pružala izvesnu sigurnost većem delu stanovništva u vezi sa njihovom ekonomskom pozicijom, tranzicija je izazvala troškove koji su bili preva-ljeni na stanovništvo. Neki od njih su bili očekivani, kao što su rast nezaposlenosti ili povećanje dohodne nejednakosti, neki su bili i neočekivani, a odnosili su se na izostanak većine socijalnih funkcija države (Turley and Luke, 2011). To je dovelo do urušavanja

23

zdravstvenog, socijalnog i obrazovnog sistema države, uzrokujući rast stope mortaliteta, ili smanjenja stope upisa u škole.

Značajan deo ovih troškova duguju se izostanku kreiranja ekonomskih i političkih insti-tucija tržišne ekonomije koje je uz pogoršanje ekonomske pozicije stanovništva uzroko-valo paradoksalni rezultat da u situaciji kada su institucije slabe, većina može izabrati da ekonomski sistem treba da počiva na značajnoj državnoj intervenciji (Praščević, 2017, str. 20).

Do izražaja dolaze specifičnosti u fundamentalnoj jednačini političke ekonomije:

Preferencije × Institucije → Rezultati

Ekonomski i politički uslovi u ovim ekonomijama degenerišu preferencije (kako krea-tora politike tako i moćnih interesnih grupa koje imaju de facto političku moć). Ovakve preferencije se suočavaju sa slabim institucionalnim okruženjem zbog čega su i rezultati toliko loši. Rešenje se ne nalazi u državi i njenoj intervenciji jer država nema sposobnosti (kapacitet) da donosi odluke u skladu sa društvenim, a ne privatnim interesima. Zbog toga ovakav izbor može samo pogoršati, a ne poboljšati ekonomske rezultate, uključujući i ekonomski rast. Umesto toga značajno je nametanja novih ekonomskih institucija – zaštita svojinskih prava i drugog podsticajnog institucionalnog okruženja, potrebnih za investiranje i rast.

5. Zaključak

Značaj institucija za objašnjenje ekonomskog rasta u savremenoj ekonomiji postaje sve veći u proteklim decenijama. Istorijski primeri razvoja ekonomskih institucija pokazuju da nema promena ekonomskih institucija bez prethodne promene političkih instituci-ja, koja opet zavisi od raspodele ekonomskih resursa u društvu. Ekonomske institucije određuju trenutnu, ali i buduću raspodelu ekonomskih resursa i ekonomskih dobitaka u društvu, zbog toga su one važna determinanta za odnose političke moći u društvu. Uključivanje većeg dela društva u političke strukture, dakle, inkluzivnost političkih in-stitucija, kao i smanjenje korišćenja ekonomskih institucija za preraspodelu ekonomskog kolača u korist politički i ekonomski moćnih društvenih grupa, čine institucije kvali-tetnijim u njihovom pozitivnom dejstvu na ekonomski rast i rast životnog standarda stanovništva. Primer su razlike u razvijenosti institucija, ali i dostignutom ekonomskom rastu između ekonomija u tranziciji koje su doživele najveću institucionalnu promenu u skorijoj prošlosti. Uzimajući u obzir značajne razlike između tranzicionih ekonomija u izgradnji institucija i povezanost ovog faktora sa razlikama u uspehu ekonomskih refor-mi i ekonomskom rastu, teorije koje istražuju fundamentalne izvore rasta, u prvom redu institucionalne izvore, predstavljaju dobar teorijski okvir razmatranja odnosa zamene starih i izgradnje novih institucija.

24

Literatura

Acemoglu, D. and Robinson, J. A (2006), Economic Origins of Dictatorship and Demo-cracy, Cambridge University Press, Cambridge

Acemoglu, D., Gallego, F. A. and Robinson, J. A (2014), „Institutions, Human Capital and Development“, Annual Review of Economics, Vol. 6, Pp.875–912

Acemoglu, D., Johnson S. and Robinson, J. A. (2001), „The Colonial Origins of Compa-rative Development: An Empirical Investigation“, American Economic Review, Vol. 91, Pp. 1369-1401

Acemoglu, D., Johnson, S. and Robinson, J. A., (2005), „Institutions as a Fundamental Cause of Long-run Growth“, in Handbook of Economic Growth, Philippe Aghion and Steven N. Durlauf (eds.), Volume IA., Elsevier B.V.

Beck, T. H. L. and Laeven, L. (2006), „Institution Building and Growth in Transition Economies“, Journal of Economic Growth, Vol. 11(2), Pp: 157-186.

Cerović, B. (2012). Tranzicija – zamisli i ostvarenja, Ekonomski fakultet, BeogradGlaeser, E. L., La Porta, R., Lopez-de-Silanes, F. and Shleifer, A. (2004), „Do Instituti-

ons Cause Growth“, NBER Working Paper Series, Working Paper No. 10568, http://www.nber.org/papers/w10568

Jakšić, M. and Praščević, A. (2011), „The New Political Macroeconomics in Modern Macroeconomics and Its Appliance to Transition Processes in Serbia“, Panoecono-micus, Vol. 4, Pp. 545-557.

Luo, J. and Wen, Y. (2017), „Institutions Do Not Rule: Reassessing the Driving Forces of Economic Development“, Working Paper 2015-001B, https://doi.org/10.20955/wp.2015.001

North, D. (1990), Institutions, Institutional Change and Economic Performance, Cam-bridge University Press, Cambridge

North, D.C. and Thomas, R.P. (1973), The Rise of the Western World: A New Economic History, Cambridge University Press, Cambridge, UK.

Praščević, A. (2017), „The Political Economy of Misusing Income Distribution in the Electoral Process – A Biased Pluralism Approach“, Economic Annals, Vol. 214, Pp. 7-44.

Tabellini, G. (2005), „Culture and Institutions: Economic Development in the Regions of Europe“, CESifo Working Paper No. 1492

Turley, G. and P.J. Luke (2011), Transition Economics – Two decades on, Routledge, London

Weber, M. (1970, [1904]), Protestantska etika i duh protestantizma, Mediterran, Novi Sad

Williamson O (2000), „The New Institutional Economics: Taking Stock, Looking Ahe-ad“, Journal of Economic Literature, Vol. 38, Pp. 595–613

25

Institucije i privredni rast: pogled iz pravnoekonomskog uglaInstitutions and Economic Growth: A Law and Economics View

Boris Begović*Aleksandra Jovanović*

Apstrakt: Cilj rada je da se iz pravnoeko-nomskog ugla sagledaju ključne institucije za uspostavljanje i ubrzavanje privrednog rasta. Polazeći od Nortove definicije institucija, u radu se pažnja usredsređuje na pravne insti-tucije i njihove efekte na ekonomske institucije, pre svega na vladavinu prava, shvaćenu kao univerzalna zaštita privatnih svojinskih i ugo-vornih prava, i njene efekte na privredni rast. Razmatraju se, kako formalne, tako i nefor-malne institucije koje utiču na nivovladavine prava. Vladavini prava u Srbiji pristupa se na različite načine, počev od njenog merenja (kvantifikacije), pa sve do ekonomske analize sudske praksekao primera u kojimapravne in-stitucijene podržavaju ekonomsku efikasnost.

Ključne reči: institucije, privredni rast, vla-davina prava, sudstvo

Abstract: The aim of the paper is to consider, from a law and economics angle, institutions that are crucial for achieving and speeding-up economic growth. Starting from North’s defi-nition of institutions, the paper is focused to legal institutions and their impact to the eco-nomic institutions, chiefly rule of law, consid-ered as universal and effective protection of private property and contractual rights, and its effects on economic growth. Both formal and informal institutions that affect level of the rule of law are reviewed. The rule of law in Serbia is considered in different ways, starting with its measurement (quantification), up to the economic analysis of the court practice as ex-ample of legal institutions that do not support economic efficiency.

Keywords: institutions, economic growth, rule of law, judiciary

JEL klasifikacija: K40, K42, 043

1. Uvod

Iako ekonomska nauka u sve većoj meri prihvata stanovište o institucijama kao fun-damentalnom objašnjenu privrednog rasta, postoje brojni nesporazumi koji otežavaju komunikaciju, dovode do zabuna i time stvaraju prepreke konkretnim istraživanjima. Na primer, iako je North (1990)institucije prilično davnodefinisao kao pravila igre, kao „ljudski osmišljena ograničenja koja oblikuju interakcije između ljudi“, i danas je ras-prostranjena zabluda da su institucije zapravo organizacije namenjene sprovođenju tih pravila. Iako je, nadalje, savršeno jasno da postoje značajna i čvrsta neformalna pravila igre (Casson et al., 2010, Grosjean, 2011, Acemoglu i Jackson, 2014), mnogi pod insti-tucijama podrazumevaju isključivo formalna, pisana pravila igre, najčešće zakone, pase ondačude zbog toga što primena zakona ne daje očekivane rezultate.Zabune uglavnom proizlaze iz pogrešne klasifikacije i obuhvata institucija (Voigt, 2013), pa se stoga donose pogrešni zaključci, poput onog da institucije ne utiču na privredni rast (Glaeser et al.,

* Pravni fakultet Univerziteta u Beogradu, E-mail: [email protected]

26

2004). Kada se u raspravu o institucijama unese kategorija vladavine prava, nesporazu-mi postaju još veći – različitiautori pod tim pojmom podrazumevaju različite stvari, pa onda i nema mogućnosti za raspravu, slaganje ili neslaganje, o uticaju vladavine prava na privredni rast. Konačno, ukoliko se pod institucijama podrazumeva isključivokrat-koročna ekonomska politika, za sledeću ili bilo koju drugu godinu (mada neki autori nju uopšte i ne posmatraju kao vrstu institucija), a pod privrednim rastom podrazumevaju kratkoročne fluktuacije bruto domaćeg proizvoda, obeležene stopama rasta jedva razli-čitim od nule,poput onih u Srbiji, koje uz to nisu održive, bilo kakva rasprava na temu institucija i privrednog rasta gotovo da gubi svaki smisao.

Imajući sve navedeno u vidu, cilj ovog rada je da razmotri uzročno-posledične veze između vladavine prava i privrednog rasta i da pritom razmatranju ukaže na stvarne i potencijalne nesporazume u institucionalnom razmatranju privrednog rasta. Pod pri-vrednim rastom se posmatra znatno i održivo uvećanje bruto domaćeg proizvoda jedne zemlje. Ovakav cilj uslovio je i strukturu rada. U prvom odeljku pažnja se posvećuje institucijama kao fundamentalnom objašnjenju privrednog rasta. Potom se razmatranje usmerava na vladavinu prava, sagledanukao skup pravnih, ali i ekonomskih institucija. Razmatranje vladavine prava se nastavlja njenim povezivanjem sa pravosuđem, posebno sudstvom, kao njenom neizostavnom komponentom, i privrednim rastom kao posledi-com. Sledi analiza vladavine prava u Srbiji zasnovana na korišćenju rezultata međuna-rodnih rangiranja u pogledu vladavine prava i njenih komponenti, kao i na rezultatima analize skorašnjih sudskih odluka i njihovih efekata na vladavinu prava u našoj zemlji, a potom dolazi zaključak.

Osobenost pravnoekonomskog pristupa, koji karakteriše ovaj rad, jeste primena meto-dologije ekonomske nauke na pravne fenomene, institucije i ponašanja pojedinaca na osnovu podsticaja koje stvaraju te institucije, što se svodi na ekonomsku analizu prava. Zanemaruju se distinkcije koje se pojavljuju u savremenoj literaturi (Calabresi, 2017) između ekonomske analize prava (economic analysis of law), s jedne strane, i prava i ekonomije (law and economics), s druge.

2. Institucije kao fundamentalno objašnjenje privrednog rasta

Kraj prošlog i početak ovog veka obeležili su značajni pomaci u oblasti teorije privred-nog rasta. S jedne strane, uspostavljana je teorija endogenog privrednog rasta, u svoje obe varijante, oličene u modelima horizontalnih (Romer, 1990) i vertikalnih inovacija (Aghion i Howitt, 1992). Time je prevaziđen problem tretiranja tehnološkog progresa kao egzogene veličine, svojstven neoklasičnommodelu privrednog rasta (Solow, 1956). Dok je neoklasični model konzistentno objasnio tranzitorni privredi rast, tek su modeli endogenog rasta objasnili privredni rast u stabilnom stanju.S druge strane, institucije su uvedene u teorijsko razmatranje i zauzele su mesto fundamentalnog objašnjenja privred-nog rasta. Već samo tretiranje tehnološkog progresa kao endogene veličine, zavisne od ulaganja u istraživanje i razvoj i efikasnosti tih ulaganja, neminovno je otvorilo pitanje podsticaja pojedincima, ekonomskim agentima, da ulažu u istraživanje i razvoj, tako da se institucionalni okvir za ta ulaganja, onaj koji stvara odgovarajuće podsticaje,nikako nije mogao izbeći. Jednostavno, bez rešavanja pitanja zaštite intelektualne svojine i stva-ranja i očuvanja tržišne moći, koja generiše podsticaje za ulaganja u istraživanja i razvoj

27

i omogućava ex post pokrivanje tih troškova, ne dolazi se do konzistentnog objašnjenja endogenog privrednog rasta.

Nezavisno od ove teorijske neminovnosti, institucije su na velika vrata u ekonomsku nauku ušle kao način da se odgovori na staro i fundamentalno pitanje o razlikama u nivou razvijenosti između zemalja. Verovatno da je takav, institucionalni pristup „kodi-fikovan“ obimnim, veoma sistematičnim i široko prihvaćenim tekstom (Acemoglu et al., 2005), objavljenim u Handbook of Economic Growth. Doduše, navedeno prihvatanje na-laza tog teksta odnosi se na opšti pristup zabeležen u njemu, a ne na ponuđena konkretna rešenja institucionalnih modela (pristup odozgonadole i dominacija političkih institucija nad ekonomskim).

Superiornost institucionalnog pristupa privrednom rastu ogleda se u tome što se, shodno načelu metodološkog individualizma, razmatranje pomera na nivo odluka pojedinca, vlasnika proizvodnih faktora, da nešto čine ili da ne čine, razmatrajući podsticaje kojima su ti pojedinci izloženi i institucije koje te podsticaje stvaraju. Reč je upravo o tome da se privredni rast zasniva isključivo na tim decentralizovanim odlukama – bez odgovaraju-ćih odluka te vrste nemani privrednog rasta. Time institucionalni pristup zapravo omo-gućava razmatranje svojevrsnih mikroekonomskih osnova privrednog rasta, bez obzira na to koji je izvor rasta u pitanju.

U slučaju akumulacije proizvodnih faktora kao izvora privrednog rasta, odluke pojedi-naca da investiraju, na primer u fizički kapital, zavise od očekivane vrednosti prinosa, a ona zavisi, između ostalog, od institucija, poput vladavine prava shvaćene kao univer-zalna zaštita privatnih svojinskih prava. Što je viši nivo te zaštite, niža je verovatnoća eksproprijacije investicije i njenih prinosa, pa je stoga veća očekivana vrednost tih prino-sa, što znači da su snažniji podsticaji za investiranje, a to uslovljava viši nivo investicija, pa time i ceteris paribus višu stopu privrednog rasta. Takođe, što su više barijere ulasku novih konkurenata, što je veća tržišna moć stvorena na taj način, većaje očekivana vred-nost prinosa investicija, vlasnici kapitala očekuju rentu, pa oni koji, uprkos tim barijera-ma, uspevaju da se bave tom delatnošću više investiraju.

Decentralizovane odluke pojedinaca su odlučujuće i u slučaju drugog izvora privrednog rasta – uvećanjaukupne faktorske produktivnosti (UFP)zasnovane na tehnološkom pro-gresu i odgovarajućim poslovnim inovacijama. To su odluke o investiranju u istraživanje i razvoj. One zavise od podsticaja koje stvaraju institucije kojima se štiti intelektualna svojina, ali i od onih institucija kojima se, pre svega uklanjanjem barijera ulasku, stvara nesputana konkurencija, budući da upravo snažan konkurentski pritisak stvara podsti-caje za inovacije, to jest za ulaganje u istraživanje i razvoj. Isti podsticaji su ključni za uvećanje ukupne proizvodne efikasnosti pri datoj tehnologiji, sa realokacijom resursa iz jedne u drugu granu ili bez nje.

Prednosti institucionalnog pristupa privrednom rastu treba posmatrati i u svetlosti broj-nih nesporazuma koji postoje na tom planu. Već sama definicija pojma institucija često stvara problem. Iako je opšteprihvaćena već pomenuta Nortova definicija institucija kao „ljudski osmišljena ograničenja koja oblikuju interakcije između ljudi“, ostaje otvoreno nekoliko pitanja. Prvo, North (1990) insistira da institucije „stvaraju podsticaje za raz-menu između ljudi, bez obzira na to da li je ta razmena politička, društvena ili ekonom-

28

ska“. Međutim, Spolaore i Wacziarg (2014) i Mokyr (2017) s pravom ukazuju na to da je, pored razmene (između ljudi), za privredni rast bitna i kultura: skup uverenja, vred-nosnih sudova i preferencija pojedinaca i o drugim stvarima osim razmene, pre svega o njihovom odnosu prema prirodi i potrebi objašnjavanja prirodnih fenomena, odnosno spoznaji prirodnih zakona. Upravo su promena kulture i na njoj zasnovanenove moralne norme u Evropi počev od renesanse doveli do napretka prirodnih nauka koji je omogućio ubrzani tehnološki progres – industrijsku revoluciju. Sve dotad je tehnološki napredak bio spor i mukotrpan – zasnovan na metodu pokušaja i greške bez znanja o mehanizmi-ma koji stoje iza određenih tehničkih rešenja.

Drugo, Nortova definicija jasno prihvata moralne norme kao institucije, bar u onoj meri u kojoj te norme stvaraju ograničenja u razmeni. Nasuprot tome, Bowles (2016) raz-dvaja institucije od moralnih ograničenja, nazivajući ih eksternim motivima, za razliku od moralnih ograničenja koja posmatra kao interne motive pojedinca. Ovakva podela, iako odstupa od osnovne Nortove definicije, omogućava da se sagleda međuzavisnost eksternihi internih motiva i mogućnost njihove superaditivnosti (pojačavanja dejstva i jednih i drugih) ili subaditivnosti (slabljenja dejstva i jednih i drugih). U osnovi, sve ovo je moglo da se analitički izvede i bez narušavanja Nortove definicije, ali je barem važno da se ovi značajniteorijskirezultati iskažu. Ipak, treba voditi računa da ne dođe do, pre svega, terminološke zabune.

Treće pitanje se odnosi na moralne norme, one koje karakteriše interna sankcija koja sledi ukoliko se prekrše. Njih ne treba poistovećivati sa neformalnim institucijama iz jednog ozbiljnog razloga. U neformalne institucije spadaju i društvene norme, odnosno običaji, za čije kršenje sankcija nije interna, već eksterna – nameće je zajednica koja te norme prihvata. Dakle, neformalne institucije su heterogene, iako su veoma čestoza-snovane na odbrani istih vrednosti. Pokazalo se (Casson et al., 2010, Grosjean, 2011, Acemoglu i Jackson, 2014) da su neformalne institucije veoma postojane i da je za efekte formalnih institucija, na primer zakona,veoma često potrebno uzeti i obzir neformalne institucije unutar kojih se formalne, poput zakona, primenjuju (Acemoglu i Jackson, 2017).

Četvrto, postavlja se pitanje da li pojam institucija uključuje i organizacije koje se bave primenom institucija shvaćenih kao pravila igre. North (1990) je isključiv u tom pogledu i striktno razdvaja institucije kao pravila ponašanja od organizacija koje deluju unu-tar tih pravila ponašanja. Nasuprot tome, Grief (2006) pod institucijama podrazumeva i pravila i organizacije, nezavisno od toga šta je njihov cilj, uključujući i, na primer, maksimizacijuprofita. Ovakva integracija elemenata koji čine institucije nema, čini se, veliku analitičku vrednost. No, ukoliko se koristi Nortova i ne samo njegova metafora o utakmici i institucijama koje predstavljaju pravila igre, potpuno je jasno ko su igrači, ali ostaje otvoreno pitanje sudija. Stoga se može uvesti distinkcija između institucija, u smislu pravila igre, i ustanova, u smislu tela nadležnih za primenu pravila igre (Begović, 2011). Iako su ove dve reči u srpskom jeziku sinonimi, u stručnoj terminologiji možese koristiti ovakva distinkcija. Otuda, primera radi, zakoni predstavljaju institucije, dok sudovi predstavljaju ustanove.

Peto bitno pitanje jeste ono o postojanosti institucija, odnosno pitanje koliki je minimum postojanosti nekog pravila ponašanja potreban da bi bilo reči o instituciji, a ne o nekom

29

trenutnom, prolaznom ograničenju. Glaeser et al. (2004) smatraju da je potrebno, da bi se neko pravilo ponašanja proglasilo institucijom, da ono ima „neprestani ili makar traj-ni“ uticaj na okruženje. Nezavisno od toga što bi ispunjenje prvog kriterijuma dovelo do nepromenljivosti institucija i učinio institucionalnu reformu izlišnom, kao i nezavisno od nejasne definicije „trajnog“ uticaja, izvesno je da bi se primenom ovog kriterijuma veoma mali broj pravila ponašanja mogao svrstati među institucije. Minimalistički pri-stup (Begović, 2011) da su institucije sva ona pravila ponašanja koja su dovoljno posto-jana da postaju relevantna za donošenje odluka ex ante doveo bi do suprotnog rezultata. Za potrebe ovog rada može se napraviti distinkcija između (kratkoročnih) ekonomskih politika, onih koje se menjaju, na primer na godinu dana, koje ne spadaju u institucije, i institucija poput vladavine prava i zaštite privatnih svojinskih prava, koje se menjaju na veoma dugi rok.

Konačno, treba ukazati na to da pojam institucije kao takav nema nikakvu vrednosnu konotaciju, ne pruža nikakvu informaciju o karakteru, odnosno efektima pojedinih konkretnih institucija. Institucije mogu da budu dobre ili loše, na primer sa stanovišta njihovih efekata na privredni rast. I loše institucije su institucije, tako da zaključak da u nekom društvu ne postoje institucije jednostavno nikako ne može biti na mestu – in-stitucije u savremenim društvima uvek postoje, pitanje je samo da li su dobre ili loše i sa kog stanovišta se ocenjuju. Ključno pitanje jeste koje su to institucije koje pogoduju privrednom rastu, koje ga pospešuju, a koje su to institucije koje ga usporavaju i potko-pavaju. I, naravno, koji su to mehanizmi koji dovode do toga da se jedna zemlja ilineko konkretno društvonađu u dobroj institucionalnoj ravnoteži, aneki drugi u lošoj (Acemo-glu i Robinson, 2012).

Problem u tom pogledu, međutim, može da nastane usled toga što nema jednoznačnog poželjnog institucionalnog rešenja – nisusve institucije podjednako pogodne za privred-ni rast na svakom nivou razvijenosti. Reč je o sledećem: nanižim nivoima razvijenosti, u uslovima u kojima je zemlja daleko od granice dostupne tehnologije, privredni rast se dominantno zasniva na akumulaciji proizvodnih faktora. Drugi rečima, u pitanju je tranzitorni rast. Kako se zemlja razvija, kakose približava granici dostupne tehnolo-gije i nekom višem, na primer srednjem nivou razvijenosti, akumulacija proizvodnih faktora gubi na značaju kao izvor rasta, mogućnosti za tranzitorni rast se smanjuju, a na značaju dobija uvećanje UFP kao izvor rasta, pre svega inovacije zasnovane na teh-nološkom progresu. Dakle, reč je o rastu u stabilnom stanju. Pokazalo se da institucije koje pogoduju privrednom rastu zasnovanom na akumulaciji proizvodnih faktora nisu one institucije koje odgovaraju rastu zasnovanom na inovacijama. I obrnuto. Iz drugog ugla posmatrano, institucije koje pogoduju tranzitornom privrednom rastu nisu one koje pogoduju privrednom rastu u stabilnom stanju. Kako navodeAcemoglu et al. (2006) i Aghion i Howit (2009), privrednom rastu zasnovanom na akumulaciji proizvodnih fak-tora pogoduju visoki prinosi, rente kojeprisvajaju vlasnici proizvodnih faktora, a koje obezbeđuje tržišna moć, nastala smanjenjem, ako ne i eliminisanjem konkurencije, što se može postići uvođenjem pravnih barijera ulasku.Nasuprot tome, privrednom rastu zasnovanom na inovacijama pogoduje nesputana konkurencija, to jest snažan konku-rentski pritisak koji se može obezbediti niskim barijerama ulasku, još bolje, njihovom eliminacijom. Na ovoj distinkciji zasniva se zamka srednjeg nivoa dohotka, onako kako je posmatra savremena teorija privrednog rasta (Aghion i Howitt, 2009). Ukoliko dođe do institucionalne reforme prerano, dok je zemlja na isuviše niskom nivou razvijenosti,

30

dok još uvek dominira privredni rast zasnovan na akumulaciji proizvodnih faktora, ta reforma će potkopati dominantan model rasta i doći će do stagnacije. Isto tako, ukoliko institucionalna reforma zakasni, postojeće institucije neće odgovarati dostignutom ni-vou razvijenosti, što znači da neće moći da se obezbedi rast zasnovan na inovacijama, a rast zasnovan na akumulaciji proizvodnih faktora više ne može da se ostvari. Upravo je ovo suština zamke srednjeg nivoa razvijenosti sagledane iz institucionalnog aspekta.

Na navedenoj distinkcijiAcemoglu (2008) gradi svoju tezu da u autokratijama mogu da postoje ekonomske institucije koje pogoduju privrednom rastu na nižem nivou razvije-nosti, privrednom rastu zasnovanom pretežno na akumulaciji proizvodnih faktora. Reč je o tome da u autokratijama sprega političke i poslovne elite dovodi do uspostavljanja pravnih barijera ulasku u one grane u kojima je aktivna domaća poslovna elita, što omo-gućava stvaranje i održavanje tržišne moći, a to dovodi do rente koja se deli između po-slovne i političke elite. Upravo je ta renta, kao i politička podrška poslovne elite, ono što interesuje političku elitu u autokratijama, a ne blagostanje potrošača, koje se neminovno narušava ovakvim institucionalnim aranžmanom. Problem, međutim, nastaje kada se dostigne određeni nivo razvijenosti i kada akumulacija proizvodnih faktora više nije, odnosno ne može da bude dominantan izvor rasta, već to treba da budu inovacije. Po-treban uslov za inovacije jeste nesputana konkurencija na tržištu i snažan konkurentski pritisak koji ona stvara. A takve konkurencije nema usled pravnih barijera ulasku, koje se održavaju zbog istovetnog interesa političke i poslovne elite da one opstanu.

Nasuprot tome, u demokratijama politička elita polaže računa celokupnom biračkom telu, svim potrošačima, iz drugog ugla posmatrano, a ne poslovnoj eliti, tako da za po-litičku elitu postoji snažan podsticaj da ukloni barijere ulasku, oslobodi konkurenciju i podsticajima koje ona stvara u pogledu proizvodne efikasnosti i inovacija maksimizuje potrošačev višak – blagostanje biračkog tela.Upravo snažna konkurencija i pritisak na rivale koje ona stvara predstavljaju podsticaj za inovacije, pre svega podsticaj za ulaga-nje u istraživanje i razvoj. Samim tim, demokratija predstavlja poželjan politički sistem, skup političkih institucija, sa stanovišta privrednog rasta zasnovanog na inovacijama, što znači rasta razvijenih zemalja, onih koje su blizu granici dostupne tehnologije. Me-đutim, shodno navedenim teorijskim nalazima, demokratija nije pogodna za privredni rast na nižim nivoima razvijenosti. Dosadašnja empirijska istraživanja (Aghion et al., 2009, Acemoglu et al., 2014, Begović et al., 2017) nisu donela jednoznačne rezultate u ovom pogledu, madasu ponudila neke nalaze kojima se, makar u određenoj meri, potvr-đuje navedena teorijska hipoteza.

Ovim su postavljene osnove analize uzročno-posledične veze između institucija i pri-vrednog rasta. Sada pažnja treba da se usmeri na vladavinu prava i njen odnos prema privrednom rastu.

3. Odnos ekonomskih i pravnih institucija: slučaj vladavine prava

Institucije su heterogene– posmatrano iz više različitih aspekata. One, na primer, mogu biti političke, ekonomske i pravne. Za ovaj rad je veoma bitna distinkcija između eko-nomskih i pravnih institucija. Ta distinkcija je lako razumljiva: ekonomskeinstitucije su pravila ponašanja koja se odnose na ekonomsku interakciju između privrednih subjekata

31

– pojedinaca i pravnih lica. Nasuprot tome, pravne institucije predstavljaju pravila pona-šanja subjekata u pravnom postupku.

Imajući u vidu ovudistinkciju, postavlja se pitanje klasifikacije vladavine prava: da li ona spada u pravne ili ekonomske institucije? Za odgovor na ovo pitanje potrebno je sagle-datirazličite definicije vladavine prava, odnosno razlike u pogledu sadržaja tog pojma. Dok se zabune u pogledu sadržaja pojma institucija otklanjaju i postiže se kakva-takva saglasnost, različitost pristupa fenomenu vladavine prava samo se, čini se, pojačava.

Vladavina prava kao koncepcija svakako spada u pravne institucije. Čak se i u tom po-gledu može napraviti podela na vladavinu prava u širem smislu, što podrazumeva skup pravnih propisa posebne sadržine, zasnovanu na ustavnoj zaštiti individualnihprava i sloboda, „koja kao srž pravednog društva uključuje i demokratiju, građanska i politička prava“ (Jovanović, 2011). Vladavina prava u užem smislu jesteformalno-proceduralna koncepcija, dakle pravna institucija par excellance, koja podrazumeva ustavnost i zako-nitost, predvidljivost i stabilnost prava, osnovni izvor pravne sigurnosti.

No, ukoliko se posmatra (ekonomski) ishod vladavine prava, onda ona spada u ekonom-ske institucije, budući da stvara snažne podsticaje privrednim subjektima pri donošenju njihovih poslovnih odluka, to jest predstavlja pravila ponašanja koja se odnose na eko-nomsku interakciju između njih. Vladavina prava kao ekonomska institucija mogla bi se poistovetiti sa univerzalnom i delotvornom zaštitom privatnih svojinskih prava (što uključuje svojinu i sva druga čisto imovinska prava, poput, na primer, prava intelektu-alne svojine) i ugovornih prava, uključujući punu slobodu posedovanja i ugovaranja. Veoma je bitno uočiti pridev „univerzalna“, budući da u vladavinu prava nikako ne spa-da zaštita svojinskih prava jednih (onih bliskih političkoj eliti) i narušavanje tih prava ostalih (Sonin, 2003).

Distinkcija između vladavine prava kao pravne i kao ekonomske institucije može se povezati sa još jednom distinkcijom poznatom u teoriji institucija, naročito bitnom za njihovo merenje: distinkcijom između de iure i de facto institucija (Voigt, 2013). Ova di-stinkcija objašnjava samu sebe, a može se reći da vladavina prava posmatrana kao prav-na institucija, kao skup normi koje oblikuju odnose između ljudi u pravnom procesu, u velikoj meri spada u de iure institucije, budući da osnovu za navedeno oblikovanje čine namenski propisi, tj. procesna pravila. Ipak, nije posredi isključivo de iureinstitucija, budući da je relevantno i kako se ta pravila primenjuju, da li je njihova primena nepri-strasna i delotvorna. Nasuprot tome, vladavina prava kao ekonomska institucije spada u skup (efektivnih) pravila koja regulišu odnose između privrednih subjekata i kao takva spada u de facto institucije.

Ekonomske posledice vladavine prava lakosu razumljive i empirijski potvrđene. Univer-zalna i delotvorna zaštita privatnih svojinskih prava dovodi do uvećanja očekivanevred-nosti prinosa investicija, budući da se umanjuje verovatnoća eksproprijacije prinosa, pa isame investicije. Ovo se odnosi kako na investicije u fizički, tako i u ljudski kapital; u pogledu ovog drugog se to, naravno, odnosi isključivo na prinose. Samim tim, univerzal-na zaštita privatnih svojinskih prava stvara podsticaje za investicije, pa time i pospešuje akumulaciju proizvodnih faktora, što znači i privredni rast zasnovan na ovom izvoru. Nadalje, vladavina prava, što uključuje univerzalnu zaštitu intelektualne svojine, stvara

32

podsticaje za ulaganja u istraživanje i razvoj, što znači podsticaje za inovacije, pa time pospešuje i privredi rast zasnovan na inovacijama. Štaviše, u uslovima vladavine prava, svako poboljšanje efikasnosti, bez obzira na to šta je njegova osnova,neminovno se in-ternalizuje, tj. onaj koji je preduzeo to poboljšanje uživa u njegovim prinosima. Dakle, vladavina prava ne gubi na značaju sa promenom izvora privrednog rasta i ona ne pred-stavlja instituciju koja pospešuje privredni rast na jednom nivou razvijenosti, a ograni-čava ga na drugom.Stoga ona nije deo institucionalne zamke srednjeg nivoa dohotka.

Štaviše, pokazalo se, prilikom razmatranja karakteristika prava konkurencije priklad-nog za zemlje u razvoju (Begović i Popović, 2018)da je upravo vladavina prava ključna za visoke očekivane vrednosti prinosa, nezavisno od tržišne strukture i tržišne moći do koje ona može da dovede. Ukoliko je, na primer, verovatnoća eksproprijacije prinosa ili same investicije velika, onda je, nezavisno od visokih nominalnih prinosa, očekivana vrednost prinosa niska,što znači da segube podsticaji za investiranje, pa stoga ne dolazi do akumulacije proizvodnih faktora i privrednog rasta zasnovanog na njoj. Time se po-kazuje da – iako se insistira na barijerama ulasku i tržišnoj moći do koje one dovode kao pretpostavci privrednog rasta zasnovanog na akumulaciji proizvodnog faktora (Singh, 2002, i Acemoglu et al., 2006) –te barijere i tržišna moć ipak ne predstavljaju dovoljan uslov za privredni rast. Da li predstavljaju potreban uslov još uvek je, čini se, otvoreno pitanje.

Pritome, postavlja se pitanje da li se vladavina prava može poistovetiti sa univerzalnom-zaštitom svojinskih i ugovornih prava od svih predatora. Potpuno je jasno da ona štiti prinose i samu investiciju od privatnih predatora, ali u mnogim društvima veća opasno-sti preti od predatorskog javnog sektora (Djankov et al., 2003), bez obzira na to da lije takva eksproprijacija u skladu sa zakonom ili predstavlja njegovo kršenje. Na primer, eksproprijacija kroz arbitrarno i prekomerno oporezivanje, bez obzira na to što može biti zasnovana na zakonu ili nekom drugom pravom propisu, ipak ne može da bude u skladu sa vladavinom prava, a prekomernost oporezivanja možese sagledati posmatranjem od-nosa ponude javnog dobra i oporezivanja.

No, potrebno je bliže odrediti pojam vladavine prava, ne samo sa stanovišta njenog isho-da, negoi njenih komponenti koje takav ishod obezbeđuju. Ključnu komponentu vladavi-ne prava predstavljaju propisi jedne zemlje, njen ustav, zakoni, kao i podzakonska aktai njihov sadržaj – dakle, de iure institucije, kako pravne, tako i ekonomske. Ukoliko ne postoji zakonska osnova za univerzalnu zaštitu privatnih svojinskih i ugovornih prava, onda takve zaštite ne može ni biti. Komunistički eksperiment je to jasno pokazao. Ne samo da je na osnovu zakona izvršena eksproprijacijaprivatnih investicija i svih njihovih prinosa nego je privatna svojina, uz manje izuzetke, bila ustavom i zakonom zabranjena, pa stoga u zakonu nije postojala osnova za zaštitu privatnih svojinskih prava. Očigledno je da se vladavina prava ne može obezbediti bez odgovarajućih de iure institucija.

Međutim, takve de iure institucije predstavljaju samo potreban, ali ne i dovoljan uslov za ostvarivanje vladavine prava, shvaćene kao univerzalna i delotvorna zaštita privatnih svojinski i ugovornih prava. Za takav ishod, za takvu ekonomsku instituciju, potrebno je obezbediti primenu tih pravila. Ključnu ulogu u primeni prava imasudska vlast, i to svi sudovi, na svim nivoima.Osnovni ili viši sudoviispituju povrede svojinskih i ugovornih prava. U slučaju parnica, koje pokreće zainteresovana strana u sporu, sudovi nalažu

33

prekidanje činjenja kojima se narušavaju svojinska ili ugovorna prava i zahtevaju povra-ćaj u prethodno stanje. U slučaju povrede svojinskih prava krivičnim delom, sudovi, u postupku koji inicira tužilaštvo, izriču kaznu onom koji je kršeći zakon povredio tuđa svojinska prava, a eventualna naknada štete uglavnom se prepušta parničnom postupku koji prati krivični. Upravni sudovi vode računa o tome da izvršna vlast, odnosno, šire posmatrano, državni organi nisu prekršili svojinska ili ugovorna prava. Sudovi višeg stepena (apelacioni i kasacioni) kontrolišu rad nižestepenih sudova, kako bi ujednačili sudsku praksu i tako obezbedili neselektivnu primenu pravai kako biustanoviligreške koje su oni eventualno napravili u zaštiti privatnih svojinskih i ugovornih prava. Ko-načno, ustavni sud vodi računa o tome da li su zakoni koje donosi parlament u skladu sa ustavom koji obezbeđuje privatna svojinska i ugovorna prava, naravno ukoliko postoje takve ustavne odredbe.

Očigledno je da od sudske vlasti u velikom meri zavisi u kojoj meri će de iure vladavina prava biti udaljena od de facto vladavine prava, tj. od univerzalne i delotvorne zaštite privatnih svojinskih prava. Jedan od bitnih elemenata delotvornosti jeste vreme koje je potrebno da protekne da bi se zaštitila navedena prava. Pokazalo se da su dve odlikesud-stva ključne za sagledavanje navedene razlike između de iure i de facto vladavine prava. To su nezavisnost i efikasnost sudstva.

Ukratko, postoje dva uslova prvog reda za obezbeđivanje de facto vladavine prava, od-nosno univerzalne i delotvorne zaštite privatnih svojinskih prava. Jedan su odgovarajuće de iure institucije, pravni okvir koji omogućava zaštitu privatnih svojinski i ugovornih prava. Drugi uslov prvog reda čini sudstvo, koje nepristrasno i delotvornoprimenjujede iure institucije. I jedan i drugi uslov su sami za sebe potrebni, ali ne i dovoljni.Savršeno zakonodavstvo ne znači ništa bez odgovarajuće primene. A odgovarajuća primenapro-pisa ne znači ništa ukoliko ta pravila ne omogućavaju zaštitu privatnih svojinski i ugo-vornih prava.

4. Vladavina prava, sudstvo i privredni rast

Budući da su identifikovana dva izvora dobrog sudstva – onoga sudstva koje može da ispuni uslov prvog reda i da tako, uz odgovarajuće zakonodavstvo, obezbedi vladavinu prava kao ekonomsku instituciju – može se pristupiti njihovoj analizi.

Prvi od tih izvora je nezavisnost sudstva. Ta nezavisnost obezbeđuje nepristrasnost, a to je osnova univerzalne zaštite privatnih svojinskih prava. Naime, ukoliko pravosuđe nije nezavisno, onda su sudske odluke pod uticajem trećih lica, što iz državnog, odnosno javnog, što iz privatnog sektora, što znači da se u tom slučaju pred sudom mogu pojaviti stranke koje nisu ravnopravne. Uvećava se verovatnoća da će ishod biti presudau korist stranke koja ima uticaj, bez obzira na to da li će to dovesti do greške tipa I (lažno poziti-van nalaz) ili greške tipa II (lažno negativan nalaz). Sudske greške više nisu slučajne, što one po definiciji treba da budu, nego su u korist onoga ko ima uticaj – više nisu u pitanju greške nego pristrasnosti. Ukoliko nema nezavisnosti sudstva, ne može se očekivati da postoji univerzalna zaštita privatnih svojinskih prava. Nečija prava će biti zaštićena, a nečija narušena.

34

Pritome, nije bitno da li je posredi sudski spor između fizičkih iliizmeđu privatnih prav-nih lica, ili spor između privatnih lica i države, mada Feld i Voigt (2003) uočavaju i tre-ću, za ovo razmatranje ne toliko bitnu mogućnost: spor između različitih grana državne vlasti. U prvom slučaju, uticaj na sud privatna lica mogu da obezbede direktno, na pri-mer korumpiranjem sudskih zvaničnika, što se, prema nalazima pojedinih istraživanja (Glaeser i Shleifer, 2003) odigravalo u SAD krajem XIX veka, a to je, prema ovoj školi mišljenja, i dovelo do pritiska javnosti koji je pospešio uspostavljanjeveoma obuhvatnog zakonodavstva, pre svega saveznog, kojim se regulišu transakcije između privrednih subjekata –uspostavljanje“regulatorne države“. Navedeni uticaj privatne strane u sporu mogu da obezbede i indirektno, preko uticaja državnih vlasti koje su pridobile za svoju stranu. Na ovaj drugi način stvarajuse privilegovani privredni subjekti, oni pod patro-natom države – poslovna elita, kao faktička elita, koja pod zaštitom vlasti osmišljava i preduzima razorne poslovne strategije zasnivane na narušavanju privatnih svojinskih i ugovornih prava drugih, što drastično potkopava vladavinu prava.

Direktan uticaj vlasti, ukoliko je reč o sudskim sporovima izmeđufizičkih ili između privatnih pravnihlica, s jedne strane, i države, s druge, ugrožava nezavisnost sudstva i dovodi do potkopavanja zaštite privatnih svojinskih i ugovornih prava i, naročito, do širenja predatorske države. Država kršenjem zakona narušava privatna svojinska i ugo-vorna prava, a pristrasni sudovi omogućavaju takvo kršenje, odnosno onemogućavaju njihovu zaštitu.

Jasno je da narušavanje nezavisnosti sudstva ne omogućava vladavinu prava. U tom po-gledu, otvaraju se dva bitna pitanja. Prvo je kako uopšte dolazi do nezavisnosti sudstva. Zbog čega se država, pre svega izvršna vlast, odriče mogućnosti da uticajem na sudove izbori ishode sudskih sporova u svoju korist? Ekonomska teorija nezavisnog sudstva dala je odgovore na to pitanje, pa se pokazalo da verovatnoća uspostavljanja nezavisnog sudstva raste sa regularnošću demokratske smene vlasti i sa uvećanjem averzije ka ri-ziku koju imaju političari (Begović, 2006). Naime, pokazalo se da je nezavisnosudstvo najbolja brana pokretanju i zloupotrebisudskih sporova protiv političara koji su izgubili vlast. Zbog toga, dok su na vlasti, oni imaju snažan podsticaj da uspostave nezavisno sudstvo, kako bi ih ono štitilo od političkih protivnika jednom kada više ne budu na vlasti (Stephenson, 2003).

Drugo bitno pitanje jeste kako se meri nezavisnost sudstva. Pritome, treba razgraničiti de iure i de facto nezavisnost sudstva.Feld i Voigt(2003) predlažu deset kriterijuma za ocenu de iure nezavisnosti sudstva, tj. osnovnih propisa koji se odnose na položaj sudija, poput ustavne zasnovanosti njihove nezavisnosti, načina izbora i smene sudija, tj. stal-nosti njihovog položaja, potom načina dodeljivanja predmeta sudijama, načina određiva-nja njihovih primanja itd. No, zanimljiviji su kriterijumi za ocenu de facto nezavisnosti sudstva: prosečno stvarno trajanje mandata sudija najvišeg suda u zemlji, stvarni iznos sudijskih primanja, da li se odluke najvišeg suda direktno primenjuju, promena broja sudija koji odlučuju u veću kako bi se promenio odnos snaga pri odlučivanjunajvišeg suda itd.

Empirijski rezultati do kojih su došli Feld i Voigt (2003) na uzorku od 66 zemalja poka-zali su veoma nizak koeficijent korelacijeizmeđu de iure i de facto nezavisnosti sudstva (svega 0,18).To, uz veoma nizak rang zemalja poput SAD i Švajcarske pri rangiranju de

35

iure nezavisnosti sudstva, pokazuje da ta vrsta nezavisnosti nije ni potreban ni dovo-ljan uslov za de factonezavisnost. Drugi veoma bitan rezultat dobijen je regresionom analizom uporednih podataka, pri čemu je zavisna promenljiva bila prosečna godišnja stopa privrednog rasta za posmatrane zemlje u periodu od 1980. zaključno sa 1998. go-dinom. Objašnjavajuće promenljive bile su de iure i de facto nezavisnost sudstva, kao i uobičajene kontrolne promenljive koje se koriste u empirijskim modelima zasnovanim na neoklasičnom modelu rasta: nivo dohotka per capita (kao kontrola konvergencije), obuhvaćenost populacije sekundarnim obrazovanjem (kao aproksimacija ljudskog ka-pitala) i stopa investicija, koja utiče na tranzicioni privredni rast. Ocene parametara uz kontrolne promenljive pokazale su se statistički značajnim (uz izuzetak sekundarnog obrazovanja) i sa očekivanim predznakom. Daleko su zanimljiviji rezultati u pogledu osnovnih objašnjavajućih promenljivih. De iure nezavisnost sudstva nije se pokazala statistički značajnom, ali se de factonezavisnost sudstva pokazala statistički značajnom (doduše samo na nivou rizika od 10%), uz teorijski očekivani predznak: uvećanje nivoa de facto nezavisnosti pravosuđa ubrzava privredni rast.

Naravno, ovopredstavlja samo početak empirijskog istraživanja fenomena uzročno-po-sledične veze između nezavisnosti sudstva, vladavine prava i privrednog rasta. Mogla bi se staviti jedna primedba na specifikaciju regresionog modela. Reč je o tome da vlada-vina prava, koja, prema teorijskim nalazima, pospešuje privredni rast, zavisi i od efika-snosti sudstva. Dok od nezavisnosti sudstva zavisi da li će zaštita privatnih svojinskih i ugovornih prava biti univerzalna, od njegove efikasnosti zavisi da liće biti delotvorna. Stoga je u buduća empirijska istraživanja potrebno uključiti i ovu promenljivu. Teorijska razmatranja su pokazala (Acemoglu i Jackson, 2017) da efikasnost sudstva zavisi od usklađenosti formalnih i neformalnih institucija – zakona i društvenih normi u ovom slučaju. Analiza je pokazala da se nepoštovanjezakona, odnosno kršenje prava u većoj meri otkriva ukoliko je manja razlika između zakona i društvenih normi, budući da su snažniji podsticaji za to otkrivanje usled dejstva društvenih normi. I obrnuto, što je veća razlika između zakona i društvenih normi, slabiji su podsticaji za otkrivanje kršenja pra-va. Ne samo to: u uslovima takve razlike, ukoliko je kršenje zakona, odnosno na njemu zasnovanog prava u skladu sa društvenim normama, jačaju podsticaji za takvo kršenje, pa se povećava njegova frekvencija. Budući da su neformalne institucije – društvene norme u ovom slučaju postojanije od zakona (Acemoglu i Jackson, 2014), o navedenim podsticajima i njihovim posledicama na efikasnost sudstva treba voditi računa naročito pri institucionalnim reformama, onima koje dovode do uvođenja često potpuno novih zakona, poput tranzicionih institucionalnih reformi.

Sledeći logiku navedenog teorijskog modela, lako se može zaključiti da sličan mehani-zam deluje i pri donošenju sudskih odluka, što utiče ili bar može da utiče na efikasnost sudstva, pa time i na delotvornost, čak i na univerzalnost zaštite privatnih svojinskih i ugovornih prava. Ukoliko su, na primer, društvene norme takve da se zaštita dužnika, a ne poverilaca, prihvata kao društvena vrednost, onda će sudijama koje odlučuju u parni-ci koju je dužnik pokrenuo protiv poveriocabiti daleko teže da stanu na stranu poverioca i time, u nekom određenom slučaju, primene zakon nego da stanu na stranu dužnika, čime u tom istom slučaju krše zakon. Na ovaj način ugrožavajuse ugovorna prava po-verilaca, pa ne samo da sudstvo ne obezbeđuje delotvornu zaštitu privatnih svojinskih i ugovornih prava, nego ta zaštita više nije ni univerzalna – štite se prava dužnika, ali ne i poverilaca.

36

U zemljama u tranziciji možese identifikovati još jedan mehanizam koji obara efikasnost sudskih odluka, pa time utiče i na delotvornost, a isto tako i na univerzalnost zaštite privatnih svojinskih i ugovornih prava. Reč je o znanju sudija, odnosno o njihovoj upu-ćenost u materiju o kojoj donose odluke. Pojavljivanje potpuno novih ekonomskih kon-cepcija i na njima zasnovanih i složenih ugovora, kao i imovinskih odnosa, uslovljava nesigurnost sudija u sopstveno rasuđivanje, umanjuje mogućnost da se sudskim vešta-cima daju dobri i precizni nalozi šta da istraže, kao i mogućnost da se dobijeni rezultati adekvatno vrednuju, a sve to uvećava mogućnost sudske greške kojom se umanjuje de-lotvornost zaštite privatnih svojinskih i ugovornih prava. Pošto su ugovori u određenim privrednim delatnostima i pri određenim poslovima(na primer zbog izražene asimetrije informacija) neminovno složeniji u odnosu na druge, javlja se pristrasnost u pogledu zaštite privatnih svojinskih i ugovornih prava.

Budući da su razmotrene osnovne teorijske koncepcije, definisani osnovni pojmovi, uo-čene odgovarajuće uzročno-posledične veze između vladavine prava i privrednog rasta i razmotreni osnovni empirijski nalazi, potrebno je pažnju posvetiti vladavini prava u Srbiji.

5. Vladavina prava u Srbiji

5.1. Kvantitativne ocene vladavine prava i rangiranje SrbijeBrojni su izveštaji koji, mereći institucionalni okvir i prateći institucionalne promene, ocenjuju vladavinu prava po svetu. Srbija je relativno kasno uključena u ove izveštaje. Izabrana su, među mnogima koji postoje, tri izveštaja čiji se rezultati u oblasti indika-tora vladavine prava prikazuju u ovom odeljku, uz vođenje računa i o tome da indika-tori između sebe, budući da su formulisani na različite načine, nisu uporedivi. Takođe, korišćeni su isključivo uporedni podaci, i to za najnoviju dostupnu godinu. Izabrani su indikatori vladavine prava koji se koriste u: (1) Index of Economic Freedom, Heritage Foundation; (2) Freedom of the World, Fraser Institute i (3) Doing Business, World Bank Group. Rezultati za Srbiju porede se sa srednjim vrednostima za zemlje EU15 (članice pre 2004. godine), zemlje EU12+1 (članice od 2004. i 2007. godine + Republika Hrvat-ska) i zemlje koje čine region Zapadnog Balkana. Cilj ovakvog poređenja je ustanovlja-vanje odstupanja ocene vladavine prava u Srbiji u odnosu na izabrane zemlje.

a. Ocene vladavine prava prema Index of Economic Freedom, Heritage Foundation Indikator Index of Economic Freedom formulisan je tako što se polazi od stava da dobro funkcionisanje privrede zahteva pravni sistem koji podržava ekonomske slobode kroz zaštitu svojinskih prava od eksproprijacije drugih privatnih lica i države. Vladavina pra-va se meri zaštitom svojinskih prava i delotvornošću sudstva. Svojinska prava se odnose na stvari (fizički kapital), intelektualnu svojinu, zaštitu investitora, rizik eksproprijacije i kvalitet upravljanja, odnosno registrovanja svojine nad zemljištem. Zaštita svojinskih prava zahteva delotvorno sudstvo, na koje ukazuje poseban kompozitni indikator, koji uzima u obzir nezavisnost sudstva, kvalitet sudskog procesa i verovatnoću donošenja odgovarajuće sudske odluke, praktično inverznu vrednost verovatnoće sudske greške. Vladavina prava u smislu indikatora „zaštita svojinskih prava“ može se protumačiti kao de iure institucija, de iure vladavina prava, dok uključivanje delotvornosti sudstva omo-

37

gućava da se, združenim korišćenjem ova dva indikatora, sagleda vladavina prava kao de facto institucija, posmatrana kao univerzalna i delotvorna zaštita svojinskih i ugo-vornih prava. Pored toga, u poređenje je, kao ilustracija, uključen i osnovni kompozitni indikator ovog istraživanja – indeks ekonomskih sloboda, uz vođenje računao tome da vladavina prava predstavlja, uz indikatore veličine državnog aparata (vlade), regulatornu efikasnost i otvorenost tržišta, jednu od komponenti ovog svodnog pokazatelja. Iz indi-katora vladavine prava koji obuhvata svojinska prava, delotvornost sudstva i integritet vlasti izostavljen je ovaj poslednji jer se pažnja usmeravana vladavinu prava u najužem smislu.

Tabela 1.Poređenje srednjih vrednosti izabranih indikatora istraživanja Index of Economic

Freedom za Srbiju, zemlje EU 15 i zemlje EU 12+1(2017. godina)Ekonomske slobode Svojinska prava Delotvornost sudstva

Srbija 58,90 50,30 40,20EU 15 69,98 81,83 71,63EU 12+1 68,81 69,10 57,03

Izvor: 2017 Index of Economic Freedom,http://www.heritage.org/index/ranking

Očigledno je (tabela 1) da Srbija značajno zaostaje u pogledu sva tri indikatora (vredno-sti indikatora kreću se od najslabijeg ka najboljem, od 0 do 100. Postavlja se, stoga, pita-nje da li i u kojoj meri Srbija u ovom pogledu zaostaje za zemljama Zapadnog Balkana. Rezultati tog poređena (Hrvatska je, kao zemlja ovog regiona, bez obzira na članstvo u EU,uključena u analizu) prikazani su utabeli 2.

Tabela 2.Ekonomske slobode i vladavine prava u zemljama Zapadnog Balkana i Hrvatskoj

(2017. godina)Ekonomske slobode Svojinska prava Delotvornost sudstva

Srbija 58,9 50,3 40,2Crna Gora 62,0 58,0 50,4BJR Makedonija 70,7 67,0 61,4Bosna i Hercegovina 60,2 41,2 40,0Albanija 64,4 54,0 28,5Hrvatska 59,4 65,5 56,8

Izvor: 2017 Index of Economic Freedom, http://www.heritage.org/index/ranking.

U poređenju sa državama Zapadnog Balkana, Srbija je po zbirnom pokazatelju ekonom-skih sloboda slabija od svih zemalja regiona. Što se delotvornosti sudstva tiče,Srbija beleži bolji rezultat od Bosne i Hercegovine i Albanije, a u pogledu zaštite svojinskih prava beleži jedino bolji rezultat od Bosne i Hercegovine.

38

b. Ocene vladavine prava prema Economic Freedom of the World, Fraser InstituteIzveštaj Economic Freedom of the World ocenjuje u kojoj meri institucije jedne zemlje podržavaju ekonomske slobode. Izveštaj meri 42 faktora svrstana u pet grupa: veliči-na vlade/države (potrošnja, porezi, preduzeća), pravni sistem i zaštita svojinskih prava, zdrav novac, sloboda međunarodne trgovine, regulacija (pozajmljivanja kapitala, rada i poslovanja). Za poređenje je izabran kompozitni pokazatelj pravnog sistema i zaštite svojinskih prava, kao i izabrane, a ne sve komponente tog pokazatelja, budući da neke komponente, poput vojnog mešanja u vladavinu prava i politiku nisu elementi uže defi-nicije vladavine prava koja se koristi u ovom radu.

Tabela 3.Economic Freedom of the World: Kompozitni pokazatelj pravnog sistem i zaštite svojinskih prava i njegove pojedine komponente za Srbiju zemlje EU 15 i EU 12+1

(2015. godina)

Kompozitni pokazatelj

Neza-visnost sudstva

Nepris-trasni sudovi

Zaštita svo-jinskih prava

Integritet pravnog sistema

Izvršenje ugovora

Srbija 4,89 2,98 2,85 3,65 5,83 3,20EU 15 7,54 7,56 5,85 7,63 8,94 3,52EU 12+1 6,11 4,88 3,53 5,41 7,18 4,85

Izvor: https://www.fraserinstitute.org/studies/economic-freedom-of-the-world-2017-annual-report

Očigledno je da Srbija znatno zaostaje za prosecima zabeleženim za zemlje EU 15, kao i za zemlje EU 12+1. To zaostajanje se vidi, kako u pogledu kompozitnog indikatora pravnog sistema i zaštite svojinskih prava, tako i u pojedinim njegovim komponentama. Pri tome, zaostajanja su najveća u pogledu onih elemenata, poput nezavisnosti sudstva, u kojima se, uz odgovarajući političku volju, u relativno kratkom roku mogu postići od-govarajući rezultati, čak i veliki napredak.

Budući da su proseci indikatora vladavine prava zemalja EU, bez obzira na to kojoj grupi pripadaju, očigledno veoma daleko od onih zabeleženih u Srbiji, postavlja se pitanje da li postoji i koliko je zaostajanje Srbije u odnosu na zemlje Zapadnog Balkana (tabla 4).

Očigledno je da stvari po Srbiju u pogledu indikatora vladavine prava ne stoje baš naj-bolje. Što se tiče kompozitnog pokazatelja pravnog sistema i svojinskih prava, Srbija se nalazi na proseku regiona, pri čemu beleži bolje rezultate u odnosu na Crnu Goru, Bosnu i Hercegovinu i Albaniju. Nezavisnost sudstva, očigledno bolna tačka domaćeg sudstva, znatno je ispod proseka regiona, a jedino je za Albaniju zabeležena niža vrednost njenog indikatora.

39

Tabela 4.Economic Freedom of the World: Kompozitni pokazatelj pravnog sistem i zaštite

svojinskih prava i njegove pojedine komponente za Srbiju izemlje EU 15 i EU 12+1 (2015. godina)

Kom-pozitni

pokazatelj

Neza-visnost sudstva

Nepris-trasni

sudstva

Zaštita svojinskih

prava

Integritet pravnog sistema

Izvršenje ugovora

Srbija 4,89 2,98 2,85 3,65 5,83 3,20Crna Gora 4,83 4,26 4,01 4,81 4,47 4,80BJR Makedonija 5,07 3,46 3,74 5,12 4,07 3,94Bosna i Hercegovina 4,24 3,18 2,77 3,57 3,33 3,79Albanija 4,67 2,73 3,11 3,41 4,17 4,39Hrvatska 5,69 3,54 3,14 4,68 7,50 5,14Zapadni Balkan (prosek) 4,90 3,36 3,10 4,21 4,90 4,21

Izvor: https://www.fraserinstitute.org/studies/economic-freedom-of-the-world-2017-annual-report

c. Ocene vladavine prava prema Doing BusinessIzveštaj Doing Business prati nivo vladavine prava u 190 zemalja sveta uključujući i Srbiju kroz poređenje troškova izvršenja ugovora i rangiranja zemalja u tom pogledu. Troškovi izvršenja ugovora definišu se na osnovu jedinstvene procedure, pri čemu se uzimaju u obzir različiti pokazatelji, poput broja procedura, potrebnog vremena/dana, troškova izvršenja kao procenta dohotka per capita, složenosti procedura, kvaliteta sud-skog procesa.

Navedeni izveštaj poredi zemlje prema oceni opšteg regulatornog okvira poslovanja i njegove implementacije. Poslednji izveštaj Doing Business 2018, koji se odnosi na rezul-tate iz 2017. godine, najpovoljnije ocenjuje Srbiju u pogledu napretka u uslovima poslo-vanja, posebno u nekim komponentama uslova poslovanja, poput dobijanja građevinske dozvole, započinjanja poslovanja, a znatno slabije u preostalim. Prema zbirnoj oceni svih indikatora uslova poslovanja, Srbija je u 2017. godini na 43. mestu, ali je ocena o vladavini prava (izvršenje ugovora) nepovoljnija od svodne ocene svih indikatora jer je u 2017. na 60. mestu (tabela 5).

Tabela 5.Poređenje ranga uslova poslovanja i poređenje ranga izvršenjaugovora između

Srbije i EU15 + EU12+1 (medijanske vrednosti, 2017. godina)Zbirna ocena (rang) Izvršenje ugovora (rang)

Srbija 43 60EU 15 29 47EU 12+1 39 50

Izvor:http://www.doingbusiness.org/reports

Evidentno je da je Srbija u izveštaju iz 2018. u pogledu izvršenja ugovora niže rangirana od srednjeg ranga država EU15 i EU12+1, iako je bolje rangirana od nekih država koje ulaze u ove dve grupe. Takva regularnost je zabeležena i u prethodnih deset godina.

40

Tabela 6.Poređenje ranga uslova poslovanja i poređenje ranga izvršenja ugovora u Srbiji sa

državama Zapadnog Balkana (2017. godina)Zbirna ocena Izvršenje ugovora

Srbija 43 60Crna Gora 42 42BJR Makedonija 11 35Bosna i Hercegovina 86 71Albanija 65 120Hrvatska 51 23

Izvor:http://www.doingbusiness.org/~/media/WBG/DoingBusiness/Documents/Annual-Reports/English/DB2018-Full-Report.pdf

Srbija prema Doing Business 2018 u zbornoj oceni (tabela 6) negde je u sredini regiona: bolje je rangirana (43) od BiH (86), Albanije (120) i Hrvatske (51), a slabije od Crne Gore (42) i Makedonije (11). Takođe, slabije je rangirana u pogledu izvršenja ugovora (60) u odnosu na Crnu Goru (42), Makedoniju (35) i Hrvatsku (23). Dakle, ni u kom slučaju se ne može govoriti o liderstvu Srbije u regionu u pogledu uslova poslovanja i vladavine prava.

Lako se može zaključiti da sve ocene prikazanih međunarodnih posmatrača – iako imaju različitu svrhu i stavljaju naglasak na različite aspekte institucionalnog okvira i njihove indikatore, pa se neminovno razlikuju od jednog do drugog posmatrača – ukazuju na problem vladavine prava u Srbiji. Takođe, može se uočiti da vladavina prava ima znatno slabiju ocenu u odnosu na ocenu zbirnog pokazatelja i ranga Srbije u svakom od nave-denih izveštaja.

Budući da su kvalitet institucija i institucionalna izgradnja u Srbiji u pogledu vladavine prava u velikoj meri uslovljeni procesom pridruživanja EU, indikativno je kako nadležna tela EU posmatraju vladavinu prava u Srbiji. Svi izveštaji o procesima EU integracije ne-izostavno ukazuju na probleme vladavine prava u Srbiji – slabosti pravnog sistema, na-ročito u pogledu primene zakona. U jednom od nedavnih izveštaja (EC, 2016) u vezi sa vladavinom prava čakse ističe da je razvoj privatnog sektora ograničen slabom vladavi-nom prava.Insistiranje vodećih zemalja članica na dva pregovaračka poglavlja kojima je obuhvaćena vladavina prava jasno pokazuje koliko je zaostajanje Srbije na ovom planu.

5.2. Uvidi u savremenu sudsku praksuSudska praksa u Srbiji, nažalost, ne samo da ne doprinosi vladavini prava nego je čak i podriva. I to vladavinu prava kao ekonomsku instituciju,onu koja štiti privatna svojinska prava i umanjuje transakcione troškove. Izvor ove vrste podrivanja vladavine prava u Srbiji leži u veoma opasnoj pojavi da sudovi proizvoljnim i nedoslednim tumačenjem zakona umanjuju pravnu sigurnost. To se najbolje može videti u nedavno donetim odlu-kama Vrhovnog kasacionog suda (VKS), dakle, najviše sudske instance u zemlji, i Pri-vrednog apelacionog suda u pogledu parnica koje su podneli dužnici na osnovu ugovora o kreditu indeksiranog u švajcarskim francima (Begović, 2017, i Begović i Ilić, 2017).

41

Prvi problem savremene sudske prakse u Srbiji leži u pravnom pitanju dopuštenosti va-lutne klauzule. Tu klauzulu eksplicitno dopuštaju, definišu i preciziraju Zakon o obliga-cionim odnosima (član 396) – „Ako novčana obaveza glasi na plaćanje u nekoj stranoj valuti ili zlatu, njeno ispunjenje se može zahtevati u domaćem novcu prema kursu koji važi u trenutku ispunjenja obaveze“ – i Zakon o deviznom poslovanju (član 2) – „Valutna klauzulaje ugovaranje vrednosti obaveze u devizama (valuta obaveze) u Republici s tim što se plaćanje i naplaćivanje po tim ugovorima vrši u dinarima (valutna isplate)“. Ipak, ovakve, kristalno jasne zakonske odredbe sudije dva suda nisutumačile tako da zaključe da je valutna klauzula u ugovoru o kreditu bezuslovno dopuštena.

Na primer, Privredni apelacioni sud u svojoj odluci (6 PŽ 3826/2015) ispituje „dozvo-ljenost primene [sic!]“ valutne klauzule, a privrednom sudu čiju je presudu ukinuo i upućuje sledeće smernice: „… daće jasno obrazloženje u pogledu bitne činjenice, da li je u godini u kojoj je tužiocu kredit odobren tužena banka realno (u fakticitetu), a ne samo knjigovodstveno, raspolagala deviznim sredstvima (CHF) potrebnim za plasiranje konkretnog kredita, kao i da li su takva devizna sredstva bila pribavljena i dovoljna za ukupno odobrenje kredita (i sa istom klauzulom) u istom (relevantnom) periodu“. Dakle, bez ikakve zakonske osnove i direktnim nepoštovanjem zakona, Privredni apelacioni sud zahteva, nezavisno od nejasnog rečnika, potpuno poklapanje valutne strukture izvo-ra i plasmana. Takvom zahtevu se pridružio i VKS (Rev 321/2016), koji u svojoj odluci i uputstvu nižestepenom sudu tvrdi da je „bitno da se utvrdi i na koji način je banka došla do sredstava koja su tužilji (dužniku – prim.autora) odobrena“.

Možda je ovakvo postupanje sudova posledica pogrešnog stava sudije VKS Dragiše Sli-jepčevića iznetog u literaturi (Slijepčević, 2017) da je „primena valutne klauzule pravno dopuštena samo u slučaju kada je stvarno obezvređena tržišna – realna vrednost di-narskog kredita u odnosu na primljena sredstva“. Nezavisno od nejasne terminologije korišćene u pomenutom radu i nemogućnosti da se jednoznačno odrede pojmovi „tržišne – realne vrednosti dinarskog kredita“, očigledno je da ovakav stav iznesen u stručnoj javnosti predstavljanepoštovanjeodredbe zakona kojom je valutna klauzula izričito do-puštena.

Stvari su se donekle promenile odlukom VKS (Prev 60/2016), koju je kao predsedava-jući potpisao upravo sudija Slijepčević,u kojoj se tvrdi da je primena valutne klauzule u skladu sa zakonom, tako da odredbe ugovora koje se odnose na tu klauzulu nisu ništave. Na prvi pogled došlo je do preokreta i VKS jeprihvatio zakonsku odredbu o valutnoj klauzuli.Ipak, u istom ovom rešenju, VKS smatra da nisu ocenjene okolnosti vezane za promenu kursa švajcarskog franka, pa tako navodi da nižestepeni sudovi „nisu ispitali navode tužioca…da je rast kursa doveo do dupliranja njegove kreditne obaveze“. Da je VKS primenio zakon, prema komeje nedvosmisleno da se obaveza dužnika ugovorom ustanovljava u devizama [„Valutna klauzula je ugovaranje vrednosti obaveze u devizama (valuta obaveze)…“], onda bi samo po sebi bilo jasno da je ovakav stav tužioca neosno-van, budući da je njegova ugovorna obaveza u švajcarskim francima, a ne u dinarima. Dakle, VKS je na rečima podržao primenu zakona, ali to nije učinio svojim delanjem, kada je uputio nižestepene sudove šta treba da rade.

Problem sa sudskim pogrešnim tumačenjem zakona nastavlja se, u sve tri analizirane odluke,stavom da je za punovažno ugovaranje valutne klauzule potrebno da postoji u

42

potpunosti usaglašena valutna strukturaplasmana sa valutnom strukturom izvora, i to na nivou pojedinačnog kredita.Postoji nekoliko problema koji proizlaze iz ovog stava. Prvo, ne postoji nikakva zakonska obaveza banaka za takvo usklađivanje i zahtevi koje upućuju sudovi nisu zasnovani na zakonu. Drugo,proizlazi iz prvog – neizvesno je šta su pravne posledice ukoliko se utvrdi da do takvog usklađivanja nije došlo: čak se i sudo-vi (Vrhovni kasacioni i Privredni apelacioni)kojinižestepenim sudovima upućuju takav zahtev ne upuštaju u definisanje te pravne posledice. Treće,ovakvim zahtevom sudovi dezavuišu postojeću regulativu NBS koja dopušta da u određenoj meri postoji ovakvo odstupanje. Kontrolu koja na osnovu te regulative sprovodi NBS dopušta neto otvorenu deviznu poziciju do 20% kapitala banke, što se svodi na oko 5% plasmana.Četvrto, sudo-vi nisu osposobljeni da sagledavaju netootvorenu deviznu poziciju, odnosno da kontroli-šu valutnu usklađenost izvora i plasmana, a uputstva koja im daju sudovi višeg stepena, Vrhovni kasacioni i Privredni apelacioni, nisu znalačka,jasna i konzistentna.

Drugi problem savremene sudske prakse čini ekstenzivna i neprecizna primena instituta rebus sic stantibus, tj. sudskog raskida ugovora usled promenjenih okolnosti, instituta koji je suprotstavljen osnovnom načelu obligacionog prava pacta sund servanta, ključ-nom za funkcionisanje tržišne privrede. Za VKS je zabeležena promena kursa švajcar-skog franka enormna, pa je to razlog za primenu člana 133 Zakona o obligacionim odno-sima, kojim se omogućava sudski raskid ugovora zbog promenjenih okolnosti. Međutim, VKS se uopšte ne upušta u razmatranje zbog čega je zabeležena promena kursa enorm-na. Još manje se određuju bilo kakav standard ili načelo koje bi moglo da se primeni u svakom slučaju u kome se razmatra tužba za raskid ugovora sudskim putem usled pro-menjenih okolnosti. Ne specifikuje se šta je to enormno, kako je ustanovljena distinkcija u odnosu na ono što nije enormno, kako se enormno izražava (kurs u odnosu na koju valutu), niti u kome periodu posmatranja. Jednostavno, bez ikakve argumentacije su-dovi utvrđuju da je zabeleženi rast kursa švajcarskog franka enorman i da stoga treba raskinuti ugovore o kreditu. Ne uspostavlja se nikakvo načelo, nikakav standard koji bi se mogao primeniti na sve slučajeve i tako ex ante utvrditi da li je došlo do promenjenih okolnosti u smislu člana 133 Zakona o obligacionim odnosima. Pokušaj da se sudovima predloži takav standard (Begović, 2016) nisu urodili plodom.

Najgore od svega jeste to što se ovakvim postupanjem sudova podriva sama svrha va-lutne klauzule, a to je zaštita poverioca od valutnog rizika. Štaviše, narušava se i slo-boda ugovaranja, budući da se sudski raskida slobodno sklopljen ugovor i narušava se načelo pacta sund servenda, čime se umanjuje pravna sigurnost svih ugovornih strana, kako onih koje su već sklopile ugovore, tako i onih koje to tek nameravaju to da učine. Naravno, kada se jednom otvore vrata narušavanju ovog načela, teško ih je zatvoriti, duh se neće lako vratiti u bocu, a uvećavaju se transakcioni troškovi ugovornih strana, kako zbog opšteg umanjenja pravne sigurnosti, bitnog pre svega za sklapanje ugovora u budućnosti, takoi zbog pokretanja nepotrebnih parnica, bitnog za one koji su već sklopili ugovore.

Treći problem savremene sudske prakse proizlazi iz primene pogrešnog zakona. Nai-me, VKS je u svojoj odluci (Prev 60/2016) na slučaj pravnog lica, korporacije u oblasti nekretnina, primenio Zakon o zaštiti potrošača, koji se primenjuje isključivo na fizička lica. Ovim je VKS primenio blaže kriterijume, one koji važe za potrošače, isključivo na jednu korporativnu stranu u sporu, onu iz realnog sektora, tako da od nepristrasnosti

43

suda kao elementa vladavine prava malo ostaje.Dakle, VKS nejednako tretira dve jed-nake, ravnopravne strane, pri čemu je korporacija iz realnog sektora, dužnik, u privile-govanom položaju u odnosu na korporaciju iz finansijskog sektora, poverioca. Možda su u ovom slučaju neku ulogu imale neformalne institucije,društvene norme, budući da je u današnjoj Srbiji rasprostranjeno verovanje da treba zaštititi dužnika, a ne poverioca.

Četvrti, možda i najveći problem savremene sudske prakse jeste neizrecivo veliki gu-bitak vremena. Primera radi, u slučaju Rev 321/2016 stvari stoje ovako: dužnik je jed-nostrano prestao da izvršava svoje obaveze 3. maja 2012. godine. Pravosnažna presuda sudskog spora koji je usledio doneta je 3. novembra 2015. godine, dakle 42 meseca na-kon što je dužnik jednostrano prestao da izvršava svoje obaveze. Rešenje VKS-a kojim se ukida dotad pravosnažna presuda doneto je 26. januara 2017. godine, dakle više od 57 meseci, skoro pola decenije kasnije. Tim rešenjem predmetse vraća drugostepenom sudu, što znači da predstoje novi meseci do njegove presude, a imajući u vidu sve kon-troverze, velika je verovatnoća da će i na tu presudu biti uložena revizija, uz mogućnost vraćanja na ponovno odlučivanje. A sve to vreme dužnik koji je jednostrano prestao da izvršava svoje obaveze ne snosi nikakvu sankciju, niti poverilac može da pokrene spor za naknadu štete. Dakle, čak i ukoliko na kraju pravosuđe stane u odbranu poverioca, to će verovatno biti isuviše kasno i za poverioce i za dužnike, naročito one buduće. Sli-ka zaštite privatnih svojinskih i ugovornih prava u Srbiji danas, nažalost, ne može biti jasnija.

Sudovi najvišeg stepena svojim postupanjem, pre svega svojim neprimerenim tumače-njem zakona i njegovom pogrešnom primenom,što je pokazala ova kratka ilustracija, podrivaju vladavinu prava, unose veliku dozu pravne nesigurnosti i, čak ukoliko ne one-mogućavaju univerzalnu zaštitu privatnih svojinskih i ugovornih prava, sigurno joj ne doprinose.

6. Zaključak

Unutar danas dominantnog institucionalnog pristupa privrednom rastu, prirodno je da za pravnoekonomski ugao posmatranja uzročno-posledična veza između vladavine pra-va i privrednog rasta bude prioritet. Pokazalo se da se vladavina prava, shvaćena kao univerzalna i delotvorna zaštita privatnih i ugovornih prava, pospešuje privredni rast, bez obzira na to šta je njegov dominantni izvor, akumulacija proizvodnih faktora ili ino-vacije. Vladavina prava nije deo institucionalne zamke srednjeg nivoa dohotka.

Nedostatak, pa i samo umanjenje nivoa vladavine prava usporava privredni rast usled umanjenja podsticaja za investiranje, budući da se, zbog narušavanja privatnih svojin-skih prava, umanjuje očekivana vrednost prinosa investicije, nezavisno od toga da li je reč o investiciji u fizički, ljudski kapital ili u istraživanje i razvoj. Umanjuju se, usled narušavanja ugovornih prava, i podsticaji za razmenu i uvećanje efikasnosti, pa se i na taj način usporava privredni rast. Iz pravnoekonomskog ugla posmatrano, nedostatak, odnosnoumanjenje vladavine prava dovodi do porasta transakcionih troškova koje sno-sesvi privredni subjekti, bez obzira na to da li u sudskom postupku moraju da štite svoja svojinska ili ugovorna prava.

44

Dok zakoni koji štite privatna svojinska i ugovorna prava predstavljaju samo uslov prvog reda vladavine prava, shvaćene kao takva zaštita, odgovarajuće pravosuđe, pre svega sudstvo, nepristrasno i delotvorno, predstavlja potreban uslov da se dođe do univerzalne i delotvorne zaštite privatnih svojinskih i ugovornih prava. A uslovi za takvo sudstvo su njegova nezavisnost i efikasnost. Nezavisnost sudstva počiva na političkim odlukama i relativno ju je lako, uz odgovarajuću političku volju, ostvariti. Pritome je za vladavinu prava ključna de facto nezavisnost sudstva, a pokazalo se da de iure nezavisnost nije ni potreban ni dovoljan uslov. Efikasnost sudstva zahteva odgovarajuću usklađenost za-konskih i društvenih normi, kao i odgovarajući nivo ekspertize sudija – očigledno da politička volja nije dovoljna za postizanje te efikasnosti, a promene u ovom pogledu ne mogu da se ostvare na kratak rok.

Rezultati međunarodnih pregleda nedvosmisleno ukazuju na zaostatak koji u domenu vladavine prava Srbija beleži u odnosu na zemlje EU, pa čak i u odnosu na susedne zemlje. Taj zaostatak je postojan bez obzira na to koji se indikator koristi i koji je među-narodni pregled u pitanju. Naročito zabrinjava zaostatak u pogledu nezavisnosti sudstva, koja se, uz odgovarajuću političku volju, može relativno lako postići. Svi navedeni rezul-tati govore u prilog tezi da dugogodišnja reforma srpskog pravosuđa, sa svim lutanjima koja su je pratila, našu zemlju nije približila vladavini prava, onakvoj kakva postoji u zemljama EU, ne neminovno samo u onima u kojim vladavina prava traje vekovima.

To dodatno potvrđuje analiza savremene sudske prakse, usmerene na odluke sudova najvišeg stepena u pogledu ugovora o kreditu sa valutnom klauzulom, koja je pokazala da sudije pogrešno tumače i primenjuju zakon, da ekstenzivno koriste pravne institute kojima se ugrožava sloboda ugovaranja i, konačno, da protiče isuviše mnogo vremena u sudskoj zaštiti privatnih svojinskih i ugovornih prava, uz neizvestan ishod. Razmotreno postupanje sudova samo umanjuje pravnu sigurnost svih privrednih subjekata i uvećava transakcione troškove.

Savremena sudska praksa šalje jasne signale svim zainteresovanim. Ne samo onima koji su već započeli svoje poslovne poduhvate i koji su već sklopili ugovore, već svima onim koji razmišljaju o tome i još uvek nisu doneli svoju poslovnu odluku. Signali kojeoni dobijaju nisu ohrabrujući za ona ponašanja, za one odluke koje pospešuju i ubrzavaju privredni rast. I nikakve promene ekonomske politike u ovom pogledu ne mogu ništa da učine. Za promene u pogledu ubrzavanja privrednog rasta potrebno je zaći u fundamen-talna ograničenja današnjeg srpskog društva, a pravosuđe je, po svemu sudeći, jedno od najvažnijih.

Napomena: Zahvaljujemo Nikoli Iliću, Ani Odorović, Branku Raduloviću i Bošku Živ-koviću na korisnim komentarima i sugestijama. Nikoli Iliću zahvaljujemo i na tehničkoj podršci. Naravno, niko od njih ne snosi nikakvu odgovornost za eventualne preostale greške, niti neminovno deli iznete vrednosne sudove. Stavovi izneti u ovom radu u po-gledu sudske prakse ne moraju da budu stavovi Upravnog odbora UniCredit Bank Srbija čiji je Boris Begović nezavisan član, niti su uslovljeni tim članstvom, za koje on prima fiksne prinadležnosti, pa stoga njegova primanja ne zavise od ishoda parnica o kojima se raspravlja u ovom radu.

45

Literatura

Acemoglu, D. (2008), „Oligarchic versus Democratic Societies“ Journal of European Economic Association, Vol. 6, Pp. 1 – 44

Acemoglu, D. and Jackson, M.O. (2014), „History, Expectations, and Leadership in the Evolution of Social Norms“ Review of Economic Studies, Vol. 82, Pp. 423 – 456

Acemoglu, Daron and Jackson, M.O. (2017), „Social Norms and the Enforcement of Laws“ Journal of European Economic Association, Vol. 15, Pp. 245 – 295

Acemoglu, D. and Robinson, J.A. (2012), Why Nations Fail: The Origins of Power, Pro-sperity and Poverty, Profile Books, London

Acemoglu, D. Johnson, S. and Robinson, J.A. (2005), „Institutionsas a fundamental cau-se of long-run growth“, in: Aghion P. and Durlauf, S.N. (eds.), Handbook of Econo-mic Growth, Vol. 1A, North Holland, Amsterdam, Pp. 385 – 472

Acemoglu, D., Naidu, S., Restrepo, P. and Robinson, J.A. (2005), „Democracy Does Ca-use Growth“, National Bureau of Economic Research, Cambridge, Massachusetts, NBER Working Paper 20004, March 2014

Aghion, P. and Howitt, P. (1992), „A Model of Growth Through Creative Destruction“ Econometrica, Vol. 60, Pp. 323 – 351

Aghion, P. and Howitt, P. (2009), The Economics of Growth, The MIT Press, Cambridge, Massachusetts and London:

Aghion, P., Alesina, A. and Trebbi, F. (2009), „Democracy, Technology, and Growth“, in: Helpman, E. (ed.), Institutions and Economic Performance, Harvard University Press, Cambridge, Massachusetts and London, Pp. 511 – 543

Begović, B. (2006) „Ekonomska teorija nezavisnog pravosuđa“, Arhiv za pravne i dru-štvene nauke, Vol. 93, Pp. 1167 – 1180

Begović, B. (2011), Institucionalni aspekti privrednog rasta, Službeni glasnik i Centar za liberalno-demokratske studije, Beograd

Begović (2016), „Valutna klauzula: svrha, dileme i mogući ishodi“ Pravo i privreda, Vol. 44, Pp. 24 – 53

Begović, B. (2017), „Revizionizam na delu: nastavak sage o valutnoj klauzuli“, Pravni život, Vol. 66, Pp. 409 – 424

Begović, B. i Ilić, N. (2017), „Korak napred, četiri koraka nazad: Vrhovno kasacioni sud još jednom o valutnoj klauzuli“, Pravo i privreda, Vol. 55, Pp. 7 – 25

Begović, B. and Popović, D. (2018), „Merger Control and Economic Growth of LDC-s:Some Observations and Recommendations“ Review of Industrial Organization (forthcoming)

Begović, B., Mladenović, Z. and Popović, D. (2017), „Democracy, Distance from the Technological Frontier, and Economic Growth: Some Empirical Results“, Center for Liberal-Democratic Studies, Belgrade, Working Paper No. 0217, April 2017

Bowles, S. (2016), The Moral Economy: Why Good Institutions Are No Substitutes for Good Ctizens, New Haven and London: Yale University Press

Calabresi, G. (2017), The Future of Law & Economics: Essays in Reform and Recollec-tion, Yale University Press, New Haven, Connecticut

Casson, M., Della Giusta, M. and Kambhampati, U.S. (2010), „Formal and Informal Institutions and Development“, World Development, Vol. 38, Pp. 137 – 141

46

Djankov, S., La Porta, R., Lopez-de-Silanes, F. and Shelifer, A. (2003), „The New Com-parative Economics“ Journal of Comparative Economics, Vol. 31, Pp. 595 – 619

Feld, L. and Voigt, S. (2003), „Economic Growth and Judicial Independence: Cross--Country Evidence Using a New Set of Indicators“ European Journal of Political Economy, Vol. 19, Pp. 497 – 527

Glaeser, E.L. and Shleifer, A. (2003), „The Rise of the Regulatory State“ Journal of Eco-nomic Literature, Vol. 41, Pp. 401 – 425

Glaeser, E.L., La Porta, R., Lopez-de-Silanes, F. and Shleifer, A. (2004), „Do Instituti-ons Cause Growth?“Journal of Economic Growth, Vol. 9. Pp. 271 – 303

Greif, A. (2006), Institutions and the Path to the Modern Economy: Lessons from Medi-eval Trade, Cambridge University Press, Cambridge

Grosjean, P. (2011), „The Institutional Legacy of the Ottoman Empire: Islamic Rule and Financial Development in South Eastern Europe“ Journal of Comparative Econo-mics, Vol. 28, Pp. 1 – 16

Jovanović, A. (2011), „Ekonomija vladavine prava u Srbiji – neka otvorena pitanja“Pravo i privreda, Vol. 48, Pp. 113 – 125

Mokyr, J. (2017), A Culture of Growth: The Origins of the Modern Economy, Princeton University Press, Princeton and Oxford

North, D.C. (1990), Institutions, Institutional Change and Economic Performance, Cam-bridge University Press, Cambridge

Romer, P.M. (1990), „Endogenous Technological Change“Journal of Political Economy, Vol. 98, Pp. S71 – S102

Singh, A. (2002), „Competition and Competition Policy in Emerging Markets: Interna-tional and Developmental Dimension“, UNCTAD, Geneva, Working paper G-24, October 2002

Slijepčević, D. (2017), „Primena valutne klauzule i promenljive kamatne stope u ugovo-ru u kreditu“ Pravni život, Vol. 66, Pp. 101–114

Solow, R.M. (1956), „A Contribution to the Theory of Economic Growth“Quarterly Jo-urnal of Economics, Vol. 70, Pp. 65 – 94

Sonin, K. (2003), „Why the Rich May Favor Poor Protection of Property Rights?“Jour-nal of Comparative Economics, Vol. 31, Pp. 715 – 731

Spolaore, E. and Vacziarg, R. (2014), „Long-term Barriers to Economic Development“, in:Aghion P. and Durlauf, S.N. (eds.), Handbook of Economic Growth, Vol. 2A, North Holland, Amsterdam, Pp. 262 – 335

Stephenson, M.C. (2003), „’When the Devil Turns…’: The Political Foundations of Inde-pendent Judicial Review“Journal of Legal Studies, Vol. 32, Pp. 59 – 89

Voigt, S. (2013), „How (Not) to Measure Institutions“Journal of Institutional Economics, Vol. 9, Pp. 1 – 26

47

Zašto su danas inkluzivne institucije toliko važne?Why Inclusive Institutions Nowdays are so Important?

Miomir Jakšić*Milica Jakšić**

Apstrakt: Institucije zauzimaju centralno me-sto u mrežnim odnosima kooperacije i partner-stva ključnih društvenih i ekonomskih aktera – stejkholdera. Dobre institucije karakterišu tri svojstva: 1. ustanovljavaju i štite svojinska prava, 2. ograničavaju društvene elite koje na-stoje da eksproprišu dohodak i svojinu drugih pojedinaca, i 3. osiguravaju jednake šanse za zapošljavanje rada i investiranje kapitala. Do-bre institucije doprinose političkoj stabilnosti, uspešnoj makroekonomskoj politici i podstiču inicijative da se investira i zaspošljava. Njhov ključni zadatak je da obezbede stabilnost i kon-tinuitet.

Ekstraktivne (loše) institucije dvojako ne-gativno utiču na ukupni društveni i ekonomski razvoj, tako što: 1. uvećavaju oportuninetni trošak i 2. smanjuju prinos preduzetnicima. Inkluzivne (dobre) institucije deluju u suprot-nom smeru i predmet su podsticajne regulacije regulatornih institucija, jer uvažavaju interese svih društvenih i ekonomskih aktera.

Ključne reči: institucije, dobro upravljanje, regulatorne institucije, samostalnost, odgo-vornost, inkluzivne institucije.

Abstract: Institutions have central position in network relations characterized by coope-ration and partnership of key social and eco-nomic actors – stakeholders. Good institutions are charaterized with three atributes: 1. they establish and protect property rights; second, thery restrict elites which strive to expropria-te income and property of others members of society; third, thery provide equal chances for employment of labour and investment of capi-tal. Good institutions contribute to political stability, succesfull macroeconomic policy and enhance initiatives for employment and invest-ment. Key role of institutions is in securing sta-bility and continuity.

Extractive (bad) indstitutions in dual way negatively affect enterpreneurship and whole social development, as they: 1. increase oppor-tunity costs, and 2. reduce return to enterpre-neurship. Inclusive (good) instititutions act in opposite direction and they are object of incen-tive regulation, as they take care of interest of all social and economic actors.

Keywords: institutions, good governance, re-gulatory institutions, independance, accoun-tability, inclusive institutions.

JEL klasifikacija: B22, P16, P48

1. Ekonomski razvoj i inkluzivne institucije

Zašto su danas i inkluzivne institucije toliko važne? Odgovor treba tražiti u intelektual-nom nasleđu i dostignućima institucionalizma i političke makroekonomije. D. Ačemoglu nudi okvir za davanje odgovora na ovo pitanje: „Ljudski i fizički kapital su približni faktori ekonomskog rasta.“1 i dalje „rast je mnogo izvesniji u uslovima postojanja inklu-zivnih (ekonomskih i političkih) institucija, nego u uslovima postojanja ekstraktivnih

* Ekonomski fakultet, Univerzitet u Beogradu, [email protected]** Modern Business School, Beograd, [email protected] Acemoglu (2005).

48

institucija. Inkluzivne ekonomske institucije: osiguravaju svojinska prava, red i zakon, tržišta i javne usluge i regulaciju na tržištima; otvordene su za relativno slobodni ulazak u novi biznis; osnažuju ugovore, olakšavaju pristup obrazovanju i nude šanse velikom delu stanovništva, odnosno, stvaraju podsticaje za investiranje i inovacije. Ipak, verliki broj društava tokom istorije i danas pod dominacijom je ekstraktivnih institucija: one nastaju od strane poloitički moćnih elita koje resurse oduzimaju ostatku društva.“2

Neuspesi tranzicije utemeljene isključivo na jednom jedinom kamenu temeljcu – priva-tizaciji – u privredama sa nastajućom demokratijom i tržištima koji su nekonsolidova-ni, a to je bila stvarnost Srbije, akademsku zajednicu i nosioce politike usmerili su ka fundamertalnim pokretačima društvenog i ekonomskog razvoja - institucijama. Bio je to svojevrsni povratak zapostavljenoj Proizvodnoj liniji istraživanja (poredak, pro-izvodnja, ponuda, vrednost) za razliku od nametnute i dominantne Razmenske linije istraživanja (pojedinac, razmena, tražnja, cene).

Prevaziđena je ideološka pretpostavka da su institucije isključivi temelj socijalističke države i privrede, da za njih nema mesta u nastajućoj političkoj demokratiji i ekonomski efikasnoj tržišnoj privredi. Tek kada su konsolidovane demokratije i efikasne tržišne privrede razvijenog sveta teorijsko i praktično interesovanje usmerile ka institucijama, danas inkluzivnim institucijama, stvorena je platforma da i nerazvijene privrede, pa i Srbija, u središte svoje razvojne makroekonomske politike stave institucije koje svojim podsticajima treba da pokrenu i održavaju ukupni društveni i ekonomski razvoj.

D. Ačemoglu je svoju kapitalnu knjigu Ekonomsko poreklo diktature i demokratije završio konstatacijom da se za demokratiju vredi i mora boriti; tome bismo dodali to mora biti bez ideološkog monopola, predrasuda i uz široku participaciju svih slojeva stanovništva kojih se to tiče. Tranziciona strategija osmišljena kao reforme odozgo koje osmišljava i sprovodi malobrojna društvena i ekonomska elita nisu to bile, to nam ex post potvrđuju ograničeni dometi takvih projekata. Zato su inkluzivne institucije toliko važne, jer smo oslobođeni predrasuda, pa i straha da utemeljenje društvene i makroe-konomske razvojne strategije na tim osnovama priziva nekakvu socijalističku egalita-rijansku restauraciju. Nastanak i održavanje ekonomskih i političkih institucija Daron Ačemoglu predstavlja shematski na sledeći način:

Dinamički okvir nastanka institucija („državne varijable“ i „stohastički šokovi“):

političke institucijet

⇒de iure politička moćt

} ⇒ekonomske institucijet

⇒ {

ekonomske performanset i raspodela resursat+1raspodela

resursat⇒

de facto politička moćt

⇒političke institucijet+1_

Izvor: Acemoglu, D., „14.773, Political economy of institutions and development, Predavanje 1: Introduction and overview“, pdf 9522, MIT, Feb. 4, 2014., http://economics.mit.edu/faculty/acemoglu/courses.

Postoje dve vrste institucija:

2 Acemoglu, Robisnon (2012).

49

1. ekstraktivne institucije (loše, predatorske, ne podstiču investicije i ukupni dru-štveni i ekonomski razvoj), i

2. inkluzivne institucije (dobre, razvojne, podstiču investicije i ukupni društveni i ekonomski razvoj.) 3

Fundamentalni pokretači

Geografija Kultura Institucije

⇒

Približni pokretači

Fizički kapital Ljudski kapital Tehnologija

⇒Prosperitet

Izvor: Acemoglu, Liabson, List Macroeconomics, Poglavlje 8, „Why Isn’t the Whole World Developed?,“ Pearson, 2015, www.pearsonhighered.com, Instructor resources.

Institucije se danas ubrajaju u fundamentalne pokretače razvoja, ravnopravno sa fizič-kom geografijom i nasleđenom kulturom i premqa tome se i izdvavaju tri temeljne hipo-teze o pokretačima društvenog i ekonomskog razvoja.

2. Tri razvojne hipoteze

Različite putanje i dostignuti stepen ekonomskog i društvenog razvoja i činjenica da ne postoji osigurani (garantovani) prosperitet danas se objašnjavaju trima razvojnim hipo-tezama:

1. geografska,2. kultirna, i 3. institucionalna hipoteza.

1. Geografska hipoteza insistira na značaju fizičke geografije, klime i ekologije.4 L. Putterman je to ocenila na sledeći način: „Kakvu i koliku ulogu imaju istorijski faktori u objašnjavanju velikih razlika u nivou ekonomskog razvoja različitih zemalja i regiona u savremenom svetu? Međusobna povezanost geografije i ljudskog kapitala, u najširem asmislu kulture, normi i institucionalnih kapaciteta imaju centralnu ulogu u objašnjava-nju tih razlika.“5

2. Kulturna hipotreza ukazuje na značaj kulturnog nasleđa, vrednosti i tradicije. Alesi-na i Giuliano na sledeći način objašnjavaju značaj kulture: „Najnovija istraživanja poka-

3 Acemoglu, Political Economy Lecture Notes, str.14.4 Jaksic, Jaksic (2014).5 Putterman (2014).

50

zala su da kulturne varijable opredeljuju mnoge ekonomske izbore i da štaviše utiču nqa stope rasta i bogatstvo naroda. Kultura i institucije su endogene varijable.“6

Indeks G. Hofstedea koji meri obeležja kulture u Srbiji pokazuje da su: 1. Udaljenost od moći i 2. Izbegavanje neizvesnosti značajno visoki, 3. Pragmatizam i 4. Dominacija mu-škaraca prilično visoki, dok su 5. Individualizam i 6. Povlađivanje niski. To vodi zaključ-ku da je srpsko društvo umnogome pod uticajem tradicionalnih vrednosti i kulture.7

Izvor: http://geert-hofstede.com/dimensions.html, pristupljeno 4.1.2015.

3. Institucionalna hipoteza najveći značaj pridaje institucijama koje podstiču ulaganja u ljudski, fizički kapital i tehnologiju. Važnost institucionalne hipoteze ilustruje važnost koju institucije imaju u proicesu podsticanja ili usporavanja preduzetništva. „Institucio-nalna hipoteza dokazuje da razlike u institucijama . kako se društvo organizuje i uobli-čava podsticaje pojedincima i biznisu - su u osnovi razlika u stepenu prosperiteta širom sveta. Institucionalna hipoteza se temelji na uverenju da institucije opredeljuju kako će se pojedinci organizovati u jedno društvo i da li će uopšte napredovati.“8

3. Institucije kao fundamentalni faktor razvoja

Ustanovljavanje konsolidovane demokratije i efikasne tržišne privrede tek delimično zavisi od stope ekonomskog rasta (približni faktor rastqa), a u celini i dugoročno od fundamentalnih faktora rasta – institucija i to onih koje omogućavajzu obrazovanje, uve-ćavaju participaciju širokih slojeva stanovništva što je u središtu izgradnje inkluzivnih institucija 9 Dva važna kamena temeljca razvojne makroekonomije su:

6 Alesina, Giuliano (2014).7 Jaksic, Jaksic (2014).8 Acemoglu, Liabson, List (2015).9 Acemoglu, Robinson (2006), str. 53.

51

1. institucije su fundamentalni faktor razvoja i to institucije koje su inkluzivne, dobre, razvojne čiji je cilj i mere performansi dobrobit građana, i

2. iskustva proučavanja nezavisnih regulatornih tela, na početku centralne banke, utvrdila su da načela samostalnosti, odgovornosti i inkluzivnosti moraju biti temelj-na za ustanovljavanje takvih institucija i merenja njihovih performansi.

D. Ačemoglu piše da korelacija nije uzročnost tipa: viši GDP uzrokuje više demokratije; potrebno je objašnjenje te korelacije koje vodi ka institucijama koje su kameni temeljci dobre vladavine. Naredna dva grafikona, dokazao je D. Ačemoglu, pokazuju da je viši stepen političkih sloboda, kao ključno merilo demokratije, povezan sa fundamentalnim faktorima, poput 1. nivoa obrazovanja i 2. nivoa participacije javnosti, a ne isključivo sa nivoom ekonomskog razvoja. G. O' Donel je davno ustanovio da je Južna Koreja efika-sna tržišna privreda, a ipak nije konsolidovana demokratija.

Izvor: Acemoglu, D., Robinson, J., Economic Origins of Dictatorship and Democracy, Cambridge University press, 2006., str. 55, 59.

Za inkluzivne, dobre, institucije ključno je sledeće pitanje: „ako su institucije (toliko) važne za ekonomske rezultate zašto onda društvo bira one institucije koje ne ubrza-

52

vaju ekonomski rast niti maksimiziraju ukupnu ekonomsku dobrobit.“10 Biraju se one ekstraktivne, loše, zato što je to u interesu elite, a ne javnosti, zato što mehanizmima korupcije, istiskivanja rente, diskriminacije, odsustva vladavine prava pribavljaju neza-služenu ekonomsku korist i društvenu poziciju.

Ekonomski razvoj ima dva ključna svojstva: 1. održivost, izraženu kao trajnost i dugo-ročnost ekonomskog napretka, i 2. inkluzivnost, merenu kao rast koji donosi dobrobit najvećem broju stanovnika i koji je u njihovom interesu. Kakwani i Pernia inkluzivni rast su definisali kao rast-za-siromašne koji im omogućava da učestvuju u dobrobitima na osnovama inkluzije i pozitivnih posledica ekonomskog i društvenog razvoja i „osigu-rava im da aktivno učestvuju i imaju značajne koristi od ekonomske aktivnosti“.11

Vremenom definicija inkluzivnostzi je proširena i nije se više odnosila isključivo na siromašne, već i na sve građane koji neprekidno komuniciraju sa različitim institucijama koje postaju kameni temeljci rasta i razvoja. Izveštaj Svetske banke za 2013. socijalnu inkluziju određuje dvojako: „Prvo, socijalna inkluzija je proces koji poboljšava moguć-nosti za pojedince i grupe da participiraju u društvu, Drugo, to je proces poboljšanja sposobnosti, mogućnosti i digniteta pojedinaca inferiornih zbog svog identiteta da parti-cipiraju u društvu.“12 Inkluzivni razvoj (IR) objašnjava naredna lista svojstava:

• usredsređen je na ekonomski rast kao ključni predfuslov smanjivanja siromaštva,• oslanja se na dugoročnu perspektivu i usredsređen je na održivi rast,• vodi računa i o stopi i obeležjima tasta,• usredsređen je na proizvodno zapošljavanje a ne preraspodelu dohotka,• usredsređše je ne samo na stopu rasta zasposlenosti, već i na rast produktivnosti,• predmet analizi nisu jedino firme, već i pojedinci,• vodi računa o apsolutnom, a ne relativnom definisanju rasta-za-siromašne,• ne određuje se pomoću specifičnih ciljeva, na primer zapošljavanja ili raspodele

dohotka. To su potencijalni ishodi, a ne specifični ciljevi, i• oslanja se na izvore rasta okrenute ka tržištu, uz podsticajnu ulogu države.13

U skladu sa ovakvom definicijom inkluzivnog rasta određeni su i njegovi najvažniji elementi:

yy ⋅=∗

ϖ (1)

Inkluzivni rast iziskuje rast ciljanog BDP-a ,∗

y , što se može postići : (i) rastom BDP-a,y ; (ii) rastom pravičnosti u raspodeli dohotka, ϖ ; ili (iii) kombinacijom (i) i (ii). 14

Naredna slika predstavlja bazični algoritam inkluzivnog rasta:

10 Acemoglu (2014). 11 Kakwani, Pernia (2000).12 World Bank (2013), str. 4.13 Ianchovichina, Lundstrom (2009), str. 4.14 Anand, Mishra, Peiris (2013) , str. 7.

53

Analiza poslovnogokruzenja

Analiza zaposljivosti

Analitika inkluzivnog rasta

Analiza poslovnog okruzenja

Analiza poslovnog okruzenja

Ekonomskirast

Zaposleni zaplatu

Samo-zaposleni

Smanjivanjesiromastva

Rast dohotka usled proizvodnog

zaposljavanjem

Prinos na ekonomsku aktivnost

Troskovifinansiranja

Drustveniprinosi

Neuspehdrzave

Makrorizici

Mikrorizici

Neuspehtrzista

Domacastednja

Finansijskoposredovanje

Privatnoprisvajanje

Lokalniizvori

finansiranja

Internacionalniizvori

finansiranja

Izvor: prilagodjeno prema Hausmann, Rodrik i Velasco (2005).

Izvor: Ianchovichina, E., Lundstrom, S., op.cit., str. 6.

Dva temeljna oslonca inkluzivnog rasta su 1. ekonomski rast i 2. smanjivanje siroma-štva, koji su pokretači proizvodnog zapošljavanja, bilo samozapšošljavanja ili rada za platu. Rezultati u domenu zapošljavanja vode ka analizi poslovnog okruženja, u čijem središtu su vladina politika i neuspesi tržišta.

Izveštaj svetske banke zaključuje: „Inkluzivno društvo mora raspolagati institucijama, strukturama i procesima koji osnažuju lokalne zajednice utoliko što državne institucije njima odgovaraju. To iziskuje učešće svih slojeva društva, uključujući i tradicionalno marginalizovane slojeve, poput etničkih grupa, domorodačkog stanovništva, u procesu odlučivanja.“15

15 The World Bank Group Goals (2013), str. 33.

54

Postoji visok stepen međuzavisnosti između institucija i razvoja koji rezultira u složenoj isprepletenosti tri skupa pravila koja se tiču: 1. pojedinaca, 2. ekonomskih, i 3. političkih odnosa.

Slika: Institucije opredeljuju ishode razvoja.

Zajednice i porodicePravila i norme koje opredeljuju

raspodelu vlasti, imovine i rada u zajednicama i porodici, ukljuciv

bracne odnose, nasledjivanje, roditeljstvo, odlucivanje i odgovornost

na lokalnom nivou.

Ekonomski odnosiPravila i norme koje opredeljuju

stepen regulacije, istiskivanja rentei korupciju u ekonomskim

odnosimauoblicavaju pristup imovini,

svojini, zaposljavanju i kreditu.

Politicko upravljanjePravila i norme koje uoblicavaju

pristup i ucesce u politickim

strukturama i procesima, ukljuciv parlament, javni sektor,

organizacije,izborne procese ipravne sistema.

Izvor: Inclusive institutions, Topic Guide, 2014, www.nationalarchives.gov.uk /doc/ open-government-licen-ce, str. 8.

Ne-inkluzivne, ekstraktivne, loše institucije se u svakom pogledu razlikuju od inkluziv-nih, ne-ekstraktivnih, dobrih institucija jer ih osmišljavaju i uvode politički moćne elite koje resurse oduzimaju ostatku društva.16

Zaključak DFID izveštaja je sličan prethodno iznetim ocenama: „11. ne postoji nika-kva direktna veza između demokratskog statusa jedne zemlje i njene sposobnosti da smanji siromaštvo ili poboljša životni stadarda. Ne-demokratske zemlje sposobne su da se razvijaju, smanjuju siromaštvo i obezbede rast životnog standarda ... 12. činjenice upućuju na zaključak da šire tumačenje demokratije („duboka“ demokratija) iziskuje analizu demokratije i u periodima između izbora. Ako je tako onda političke institucije i prakse koje su zaista važne podrazumevaju snažnije političke poartije usredsređene na rešavanje problema.“17

Naredni grafikon pokazuje da su u osnovi piramide koja vodi smanjivanju siromaštva, višim stopama rasta i ubrzanom ekonomskom i društvenom napretku političke i eko-nomske institucije:

16 Acemoglu, Nemmers Lecture. Acemoglu (2014), Jakšić, Jakšić, M. (2014).17 DFID (2013), str. 6.

55

Slika: Lestvica pokretaca: uloga vladavine i institucija u smanjivanju siromastva.

Izvor: DFID Evidence Product – literature review, Governance, institutions, growth and poverty reduction1: a literature review, Evans, W., Ferguson C., (DFID), 2013., str. 12.

Institucije postaju inkluzivne ukoliko „podstiču participaciju velikog dela stanovništva u ekonomskim aktivnostima na način koji efikasnije koristi njihovo znanje i veštine. S druge stranre ekstraktivne institucije ne uspevaju da osiguraju svojinska prava, stvaraju barijere ulasku, ograničavaju slobodno funkcionisanje tržišta. Takve institucije najčešće kontrolišu oni koji imaju političku vlast i koji oduzimaju resure od ostatka društva.“18

Regulatorne institucije su primer inkluzivnih institucija, jer povezuju ključne stejkhol-dere u svim mrežnim delatnostima, podsticajno ili restriktivno deluju na njih. One su ustanovljavane po obrascu dobrih (inkluzivnih) institucija i ograničavaju ponašanje svih onih regulisanih subjekata koji u suprotnom mogu dvojako negativno delovati na ukupni društveni i ekonomski razvoj tako što:

a) uvećavaju oportunitetne troškove (izbegavaju licenciranje, akreditovanje, dozvole za rad, nameću vidljive i nevidljive administrativne barijere) što rezultira u uzla-znom pomeranju Krive oportunitetnog troška.

18 Acemoglu, Liabson, List (2015).

56

Slika. Oportunitetni trošak i barijere preduzetništvu.

Prinospreduzetniku

Prinospreduzetniku

Broj preduzetnika

Oportunitetnitrosak

Izvor: Acemoglu, Liabson, List, Macroeconomics, poglavlje 8, „Why Isn’t the Whole World Developed?,“ Pearson, 2015., www.pearsonhighered.com, Instructor resources.

b) smanjuju pronose preduzetnicima (kroz praksu ustanovljavanja barijera ulasku, iskanju rente, neizvesnom pravnom položaju, različitim oblicima diskriminatornog ponašanja) što rezultira u pomeranju Krive prinosa preduzetnicima ulevo.

Slika. Prinos preduzetništvu i barijere preduzetništvu. Prinospreduzetniku

Oportunitetnitrosak

Prinospreduzetniku

Brojpreduzetnika

Izvor: Acemoglu, Liabson, List, Macroeconomics, poglavlje 8, „Why Isn’t the Whole World Developed?,“ Pearson, 2015., www.pearsonhighered.com, Instructor resources.

Regulatorne institucije unapred onemogućavaju ili naknadno koriguju ova dva kanala nepovoljnih posledica ponašanja državnih institucija i privrednih subjekata. World Eco-nomic Forum nedavno je po prvi put objavio Inclusive Growth and Development Report, čiji je cilj da identifikuje strukturna i institucionalna obeležja zemalja koja uzrokuju opšti porast životnog standarda na osnovu inkluzivnog rasta. Naredna slika predstavlja 7 ključnih stubova i 15 podstubova.19

19 The Inclusive Growth and Development Report (2017).

57

1. stub 2. stub 3. stub 4. stub

Obrazovanje i razvoj veština

Zapošljavanje i politika dohodaka

Formiranje kapitala i

preduzetništvo

Finansijsko posredovanje

u oblasti investiranja u realni sektor

dostupnost zapošljavanje mali biznis inkluzija u finansijski sistem

kvalitet plate i socijalna davanja

vlasništvo nad imovinom i stanovima

posredovanje kod poslovnih investicija

5. stub 6. stub 7. stub

Borba protiv korupcije

Osnovne usluge i infrastruktura Fiskalni transferi

poslovna i politička etika

bazična i digitalna uinfrastuktura poreski zakoni

odnos prema renti zdravstvene usluge i infrastuktura socijalna zaštita

Inkluzivni rast i razvojni okvir.Izvor: Inclusive Growth and Development Report 2017., World Economic Forum., str. viii.

U PricewaterhouseCoopers studiji koja se bavila rezultatima energetskih regulatora sadržani su korisni indikatori koji su primenljivi i za ocenjivanje performansi svih re-gulatornih institucija.20 Regulatorne institucije su ocenjivane na osnovu sledeća četiri indikatora koji bi se mogli iskoristiti za ocenu performansi inkljuzivnih institucija:

1. Osposobljenost (poznavanje grane, posvećenost stvaranju dugoročnog regulator-nog okvira);

2. Menadžment i upravljanje (transparentnost, doslednost u odlučivanju);3. Efikasnost (preduzimanje obavezujućigh akcija, ispunjavanje ciljeva grane-delat-

nosti);4. Društvene koristi (veća efikasnost grane-delatnosti, niže tarife za potrošače.21

20 An EU-wide survey of energy regulators’ performance (2014).21 An EU-wide survey of energy regulators’ performance (2014).str. 4.

58

Redosled deset najvažnijih pokazatelja za Ukupnu ocenu regulatorne instucije od strane regulisane grane-delatnosti:

1. Poznavanje grane-delatnosti,2. Transparentnost,3. Stvaranje dugoročnog regulatornog okruženja,4. Podsticanje finansijske održivoasti mrežnih grana-delatnosti,5. Integritet,6. Jasno definisani ciljevi,7. Doslednost u odlučivanju,8. Pravovremeno odlučivanje,9. Prilagođavanje promenjenim okolnostima, i10. Mimimiziranje regulatorne neizvesnosti.22

Izveštaj Svetskog ekonomskog foruma o potencijalima i perspektivama inkluzivnog ra-zvoja zaključuje se sledeće:

u svim zemljama postoji prostor za poboljšavanja, moguće je da rast istovremeno bude 1. za-siromašne i 2. podstiče-brži-rastfiskalni transgferi mogu biti od koristi, ali, takođe, i druge mere.nićži dohodqak nije prepreka za uspehpostoje značajne regionalne sličnostisadašnju diskusiju o nejednakosti treba još više proširiti.

Neki od najvažnijih indeksa koji mere institucije i njihove performanse su:

• Worldwide Governance Indikatori,• Indeksi Social Development databaze, • Human Development Indeks (HDI),• Better Life Indeks, i • Human Opportunity Indeks.23

U zaključku podsećamo na doprinose koje je svojevremeno diskusija o samostalnosti i odgovornosti centralne banke dala u sledećim domenima: 1. definisanju tri temeljna načela samostalnosti, odgovornosti i transparentnosti kao kjučnih atributa svih eko-nomskih i političkih institucija, 2. uvođenju indeksa za merenje njihove uspešnosti, i 3. povezivanju ekonomskih i političkih faktora koji su pokrenuli razvoj Političke makroe-konomije i u središte analize postavili inkluzivne institucije

Literatura

Acemoglu, D., „Modeling Inefficient Institutions“, Ekonomske ideje i praksa, br. 12, mart 2014., tematski broj Political macroeconomy and contribution of Daron Ace-moglu.

Acemoglu, D., Robinson, J., Economic Origins of Dictatorship and Democracy, Cam-bridge University Press, 2006.

22 An EU-wide survey of energy regulators’ performance (2014), str. 22 i sl.23 DFID (2014), str. 16.

59

Acemoglu, D., „14.773, Political economy of institutions and development, Lecture 1: Introduction and overview“, pdf 9522, MIT, 4. Februar, 2014., http://economics.mit.edu/faculty/acemoglu/courses.

Acemoglu, D., „Political Economy Lecture Notes“, PE9524.pdf, http: //economics.mit.edu/ faculty/acemoglu/courses.

Acemoglu, D., „State Building: A Political Economy Perspective“, Nemmers Lecture. Acemoglu, D., Political regimes, institutions and growth, June 2005, Tüsiad-koç Uni-

versity economic research forum.Acemoglu, D., Robinson, J., „Why Nations Fail“, FBBVA Lecture, 21. maj 2012.Acemoglu, Liabson, List, Macroeconomics, „Poglavlje 8: Why Isn’t the Whole World

Developed?“, Pearson, 2015, www.pearsonhighered.com, Instructor resources.Alesina, A., Giuliano, P. „Culture and Institutions“, 1. September, 2014., [pristupljeno

23.12.2014].An EU-wide survey of energy regulators’ performance, PricewaterhouseCoopers Advi-

sory, www.pwc.nl, 16 Septembar 2014.Anand, R., Mishra, S., Peiris, S. J., Inclusive Growth: Measurement and Determinants,

2013.DFID Evidence Product – literature review, Governance, institutions, growth and po-

verty reduction1: a literature review, William Evans, Clare Ferguson (DFID), 1. Avgust 2013.

http://geert-hofstede.com/dimensions.html, [pristupljeno 4.1.2015].Ianchovichina, E., Lundstrom S., „What is Inclusive Growth?“, Policy Research Wor-

king Paper 4851, WPS 4851.pdf., The World Bank Economic Policy and Debt De-partment Economic Policy Division, Mart 2009.

Inclusive institutions, Topic Guide, 2014, www.nationalarchives.gov.uk /doc/open-go-vernment-licence.

Jakšić, M., Jakšić, M., „Proximate and fundamental factors of growth: culture and insti-tutions“, Economics and Economy, vol. 1, no. 4, dec. 2014.

Kakwani, N. and Pernia, E. (2000). ‘What is Pro-poor Growth?’, Asian Development Review: Studies of Asian and Pacific Economic Issues, Vol. 18, No. 1., Asian Deve-lopment Bank.

Putterman, Louis. „History and comparative development.“ The New Palgrave Dictio-nary of Economics. Online Edition. Eds. Steven N. Durlauf and Lawrence E. Blume. Palgrave Macmillan, 2014. The New Palgrave Dictionary of Economics Online. Pal-grave Macmillan. 22 Maj 2014.

The Inclusive Growth and Development Report, http:// reports.weforum.org/ global--competitiveness-report-2015-2016/ box-1-the-inclusive-growth-and-development--report/.

The World Bank Group Goals: End Extreme Poverty and Promote Shared Prosperity, Washington, DC. http://www.worldbank.org/content/dam/ Worldbank/document/WB-goals2013.pdf, 2013.

II DEO:

KVALITET INSTITUCIJA, MAKROEKONOMSKA POLITIKA I

EKONOMSKI RAST U SRBIJI

63

Kvalitet institucija kao barijera dugoročnom rastu privrede SrbijeQuality of Institutions as the Barrier to Long Term Growth of Serbia’s Economy

Milojko Arsić*Saša Ranđelović**Aleksandra Nojković***

Apstrakt: Tokom prethodne decenije pri-vreda Srbije ostvaruje sporiji rast od drugih zemalja Centralne i Istočne Evrope. U radu ćemo pokazati da se zaostajanje Srbije jednim delom može objasniti propustima u ekonom-skoj politici i vanrednim događajima (poplave, suše), ali da su uzroci usporavanja privrede fundamentalniji, što se manifestuje kroz per-manentno nizak nivo domaće štednje i inve-sticija. Predstavićemo teorijske argumente i empirijske dokaze da su institucije ključna determinanta rasta privrede u dugom roku. Sa slabim institucijama mogući su privremeni usponi, koji mogu da traju i nekoliko decenija (npr. južnoameričke zemlje, socijalističke ze-mlje), nakon čega sledi dugoročna stagnacija, a često i krah privrede. Fundamentalni uzroci sporog rasta privreda Srbije nalaze se u sla-bim institucijama kojim se privredni subjekti odvraćaju od produktivnih aktivnosti, kao što su štednja, investicije i inovacije i usmeravaju ka klijentelizmu i traganju za raznim oblicima renti. U radu je pokazano da su neki od naj-većih propusta u ekonomskoj politici tokom prethodne decenije velikim delom posledica institucionalnih slabosti.

Ključne reči: institucije, ekonomska politika, privredni rast

Abstract: In the last decade Serbian economy posted slower growth than the other countries in the Central and Eastern Europe. In this pa-per we show that this lag in terms of growth can only partially be explained by the flaws in eco-nomic policy and extraordinary circumstances (floods, draughts), the reasons for slowing down of the economy being fundamental and reflected on permanently low level of domestic savings and investments. We shall present the theoretical and empirical arguments which in-dicate that the institutions play the key role in long-run growth. Countries with weak institu-tions can post temporary growth, lasting even a few decades (e.g. South American countries, socialist countries), which is than followed by stagnation, and often also by economic col-lapse. Fundamental reasons for slow growth of Serbian economy are related to weak institu-tions, which discourage productive activities, such as savings, investments and innovations, and promote clientelism and rent seeking. In this paper we also show that some of the larg-est flaws of economic policy in the last decade, are partially the consequence of institutional weaknesses.

Key words: institutions, economic policy, economic growth

JEL klasifikacija: E02, E52, E63

* Ekonomski fakultet Univerziteta u Beogradu, E-mail: [email protected]** Ekonomski fakultet Univerziteta u Beogradu, E-mail: [email protected]*** Ekonomski fakultet Univerziteta u Beogradu, E-mail: [email protected]

64

1. Uvodna razmatranja

Pitanje determinanti privrednog rasta je veoma složeno, usled čega postoji veliki broj teorijskih modela, dok u empirijskim analizama ovog pitanja figurira oko 70 različitih faktora1, koji direktno ili indirektno utiču na dinamiku, čija relevantnost i uticaj varira u zavisnosti od veličine države, nivoa razvijenosti i drugih specifičnih karakteristika. Opšta je ocena da na nižim nivoima razvijenosti, relativno veći značaj imaju faktori koji utiču na formiranje fizičkog i ljudskog kapitala, dok na višim nivoima razvijenosti, re-lativno veći značaj ima stepen sofisticiranosti ovih faktora, inovacije, odnosno tehnički progres.

Srbija je u periodu od 2001. do 2008. godine ostvarila privredni rast, koji je bio brži od prosečnog rasta u drugim zemljama Centralne i Istočne Evrope (CIE). Slično, Srbija je kroz prvi talas Svetske ekonomske krize, 2009-2010. godine, prošla uz nešto blažu recesiju u odnosu na prosek CIE. Ipak, u periodu od 2010. do 2017. godine Srbija je ostvarila privredni rast koji je kumulativno manji za preko 12% od proseka zemalja CIE. Iako je na dinamiku privrednog rasta u prethodnih sedam godina uticao i određeni broj jednokratnih, eksternih faktora (poplave 2014. godine, suše 2017. godine), ti faktori su istovremeno delovali i na znatan broj ostalih zemalja CIE, što znači da se njihovim uticajem ne može objasniti osetno zaostajanje Srbije za zemljama CIE u tom periodu. Slično i međunarodno okruženje, koje je naročito u poslednjih nekoliko godina veoma povoljno, na istovetan način delovalo na rast svih zemalja CIE. Može se oceniti da su međunarodno okruženje i eksterni faktori odredili gornju i donju granicu dinamike pri-vrednog rasta u CIE, a da je od kvaliteta ekonomske politike i institucija u svakoj zemlji pojedinačno, zavisilo da li će njen rast BDP-a biti bliže gornjoj ili donjoj granici. Oce-njuje se da je u periodu od 2010. do 2014. godine, ekspanzivna fiskalna politika uticala na rast rizika izbijanja krize javnog duga, te da je negativno uticala na perspektive rasta privrede Srbije. Od 2015. godine, nakon snažne fiskalne konsolidacije, taj rizik je sma-njen, što je uz nisku inflaciju, niske kamatne stope i povoljno međunarodno okruženje, predstavljalo povoljan ambijent za osetno ubrzanje privrednog rasta. Ipak, do osetnog ubrzanja privrednog rasta u Srbiji u tom periodu nije došlo, budući da je u 2017. godini stopa rasta BDP-a od oko 1,9%, bila za 2,3 procentna poena niža od proseka zemalja CIE. To upućuje na zaključak da su na izostanak ubrzanja privrednog rasta u Srbiji u prethodnih par godina uticali faktori koji nisu direktno povezani sa vanrednih faktori-ma, međunarodnim okruženjem i ekonomskom politikom, odnosno da postoje značajne institucionalne barijere za brži rast privrede Srbije.

U nastavku ovog rada, prvo će se detaljno analizirati dinamika privrednog rasta u Srbiji i zemljama CIE, kao i uticaj međunarodnog okruženja, te ekonomske politike na dinami-ku privrednog rasta Srbije u prethodnom periodu. Nakon toga će se teorijski analizirati značaj institucija za rast privrede, uz prikaz nekih od najbitnijih rezultata empirijskih istraživanja na ovu temu. Na osnovu toga, i dostupnih preliminarnih rezultata za Srbiju, biće data ocena značaja institucija u determinisanju dinamike rasta privrede Srbije.

1 Sala-i-Martin, X. i dr. (2004)

65

2. Dinamika privrednog rasta u Srbiji i Centralnoj i Istočnoj Evropi od 2000. do 2017. godine

Zemlje CIE su u periodu od 2000. do 2017. godine ostvarile znatan rast privrede, budući da je kumulativno BDP ovih zemalja u proseku porastao za 76,2%, pri čemu je taj rast u nekim zemljama (Slovačka, Poljska, Rumunija i Baltičke države) kumulativno iznosio preko 90%, dok je u nekima od zemalja CIE zabeležen znatno sporiji rast, ispod 50% (Slovenija, Mađarska i Hrvatska). U navedenom periodu privreda Srbije je kumulativno porasla za 77,1%, što znači da je prosečan privredni rast u Srbiji i uvom periodu bio ne-što iznad proseka zemalja CIE. Iako su zemlje CIE u periodu od 2000. godine ostvarile znatan privredni rast i osetnu konvergenciju sa zemljama Zapadne i Severne Evrope, u dinamici njihovog privrednog rasta se uočavaju dva potperioda – od 2000. do 2008. godine i od 2008. do 2017. godine. Tako se period do 2008. godine može smatrati peri-odom snažnog rasta, budući da su prosečne stope rasta BDP-a u CIE iznosile oko 4,7% godišnje, dok se period nakon toga može smatrati decenijom sporog rasta, budući da je od 2008. do 2017. godine, prosečna stopa rasta BDP-a u ovim zemljama iznosila svega oko 1,2% godišnje. Slično tome, i Srbija je u prvom potperiodu ostvarivala visoke stope rasta, koje su u proseku iznosile oko 5,2% i kao takve bile veće od prosek zemalja CIE, dok je u drugom potperiodu, od 2008. godine, BDP Srbije gotovo stagnirao, budući da je prosečna stopa rasta iznosila svega 0,4%. To znači da je nakon perioda blage konvergen-cije od 2000. do 2008. godine, privreda Srbije poslednju deceniju zabeležila stagnaciju, odnosno zaostajanje za zemljama CIE, budući da su one u tom periodu ostvarivale brži rast (Grafikon 2.). Tako je u periodu od 2008. do 2017. godine Srbija ostvarila kumula-tivni rast od 3,9%, dok su zemlje CIE u proseku ostvarile kumulativni rast od 11,2%, što znači da je Srbija u ovom potperiodu ostvarila kumulativni zaostatak za zemljama CIE za oko 7,3 procentnih poena.

Grafikon 1.Kumulativni rast BDP-a zemalja CIE:

2000-2008.


2008-2017.

Izvor: WEO baza podataka, MMF Izvor: WEO baza podataka, MMF

Budući da je Srbija u periodu Svetske ekonomske krize, 2009. i 2010. godine ostvarila manji pad BDP-a (-2,5%) u odnosu na prosek zemalja CIE (-5,9%), do osetnog zaostaja-nja zapravo je došlo u periodu od 2010. do 2017. godine. U tom periodu kumulativni rast privreda zemalja CIE iznosio 18,9%, a Srbije 6,6%, što znači da je u navedenom sedmo-godišnjem periodu kumulativni zaostatak rasta privrede Srbije za zemljama CIE iznosio oko 12,3%, zbog čega će fokus analize u ovom radu biti upravo na tom sedmogodišnjem

66

periodu. S obzirom na ostvarenu dinamiku privrednog rasta i međunarodne okolnosti, ovaj sedmogodišnji period (od 2010. do 2017. godine) se može dodatno raščlaniti na dva potperioda – od 2010. do 2014. i od 2014. do 2017. godine. Od 2010. do 2014. godine kumulativni privredni rast u Srbiji iznosio je svega 1,1% (oko 0,3% godišnje), dok je u zemljama CIE u proseku iznosio oko 8,1% (tj. oko 2% godišnje), te je u tom periodu Srbija, uz Sloveniju i Hrvatsku bila među zemljama sa najnižom stopom rasta privrede (Grafikon 3.). Dinamika privrednog rasta zemalja CIE, pa i Srbije, u ovom periodu bila je između ostalog i pod uticajem nestabilnih okolnosti u Evrozoni, dok je na privredni rast u Srbiji dodatnu uticala izražena makroekonomska nestabilnost i loš privredni ambijent. U periodu od 2014. do 2017. godine privredni rast u zemljama CIE je ubrzao na oko 3,7% godišnje, što je između ostalog posledica i rasta privreda Evrozone, unapređenja odnosa razmene i dr. Do blagog ubrzanja privrednog rasta u navedenom periodu je došlo i u Srbiji, gde je prosečna stopa rasta BDP-a iznosila 1,8% godišnje, ali je ona i bila najniža stopa rasta u posmatranoj grupi zemalja.


2010-2014.


2014-2017.

Izvor: WEO baza podataka, MMF Izvor: WEO baza podataka, MMF

Razlozi sporijeg rast privede Srbije u navedenom periodu mogu se nalaziti u vanrednim okolnostima, greškama u ekonomskoj politici i slabim institucijama. Međunarodne okol-nosti kao faktor slabijih rezultata Srbije u odnosu na okruženje se isključuje, jer su one podjednako uticale na sve zemlje CIE.2

Srbija je periodu od 2010. do 2017. godine u dve godine bila izložena nepovoljnim pri-rodnim okolnostima – poplavama u 2014. godini i suši u 2017. godini. Na osnovu detaljne analize privredne aktivnosti po sektorima procenjuje se da je efekat poplava na pad BDP-a u 2014. godini iznosio3 1,2%, dok je efekt suše u 2017. godine iznosio oko 1%, što znači da su prirodne nepogode kumulativno uticale na sporiji rast Srbije u navedenom periodu za oko 2,2%. Međutim, nepovoljne vremenske prilike su postojale i u drugim zemljama CIE u ovom periodu, pa se zaostajanje Srbije za ovom grupom zemalja može objasniti prirodnim faktorima samo u stepenu u kome su oni više pogodile Srbiju nego druge zemlje. Veća izloženost Srbije nepovoljnim vremenskim uslovima posledica je visokog učešća poljoprivrede u njenom BDP (oko 9%), ali i nedovoljnog investiranja u 2 U ovom periodu međunarodni položaj Srbije nije bio lošiji nego što je to bio slučaj sa ostalim zemljama

CIE, što i potvrđuje visok nivo stranih direktnih investicija u Srbiju. 3 Kvartalni monitor broj 38.

67

sisteme za navodnjavanje i zaštitu od poplava. Procenjujemo da se od ukupnog zaostaja-nja Srbije od preko 12 p.p. u periodu 2010-2017. manje od 1/5 može objasniti delovanjem nepovoljnih prirodnih faktora.

Stoga osnovne razloge zaostajanja privrede Srbije za zemljama CIE u prethodnih sedam godina treba tražiti u greškama u ekonomskoj politici i lošim institucijama. Greške u ekonomskoj politici u periodu 2010-2017. su dovele do visoke makroekonomske nesta-bilnosti, usled čega se Srbija 2014. godine nalazila na ivici krize javnog duga. Određeni, ali ne veliki uticaj na zaostajanje privrede Srbije mogao bi da se objasniti i snažnom fi-skalnom konsolidacijom, koja je sprovedena različitim prilagođavanjima javnih rashoda i prihoda za preko 6% BDP-a. Konačno slabe institucije, kojima se stvaraju nepovoljne okolnosti za investiranje, zapošljavanje i uvođenje inovacija, a podstiče na lobiranje, podmićivanje i dr. predstavljaju potencijalno važan faktor zaostajanja privrede Srbije za zemljama CIE.

3. Determinante rasta malih i otvorenih privreda

Rast privrede se nalazi pod uticajem velikog broja faktora koji su često međusobno po-vezani, a postoji i uticaj rasta privrede na većinu tih faktora. Kao što je već navedeno u Uvodu identifikovano je blizu 70 faktora4 koji direktno ili indirektno utiču na rast privre-de. Čini se da pogodan teorijski okvir za analizu faktora rasta prestavlja njihovo grupi-sanje na nekoliko hijerarhijskih nivoa.5 Na prvom hijerarhijskom nivou nalaze se faktori, kao što su ljudski i fizički kapital i tehnološki progres, koji neposredno utiču na rast pri-vrede. Na drugom hijerarhijskom nivou nalaze se faktori vezani za fiskalnu, monetarnu i spoljnotrgovinsku, kao što su stopa inflacije, fiskalni deficit, visina javnog duga, visina kamatnih stopa, rast kreditne aktivnosti, otvorenost privrede i dr. kao i faktori koji se odnose na kvalitet finansijskog posredovanja, strukturne karakteristike fiskalne politi-ke, kvalitet infrastrukture, obrazovanja inovacije i dr. Na trećem hijerarhijskom nivou nalaze se fundamentalni faktori rast kao što si institucije, istorijsko nasleđe i geografski faktori. Između većine ovih faktora postoje dvostrane uzročne veze, a postoji i dvostru-ka uzročna veza između njih i rasta privrede, usled čega je teško oceniti izolovani uticaj određenog faktora na rast privrede. Tako npr. institucije kao fundamentalni faktor rasta značajno utiču na privredni rast preko ekonomske politike, ali se institucije takođe nala-ze pod uticajem nivoa razvijenosti zemlje, istorijskog nasleđa i dr. Stoga se rezultati eko-nometrijskih istraživanja o uticaju određenih faktora na rast privrede značajno razlikuju, u zavisnosti od toga koji faktori su i na koji način uključeni u ekonometrijske jednačine.

Rast malih otvorenih privreda nalazi se pod snažnim uticajem kretanja u međunarod-nom okruženju, pre svega pod uticajem privrednih kretanja u zemljama glavnim eko-nomskim partnerima. Može se zaključiti da u slučaju malih otvorenih privreda međuna-rodne privredne okolnosti određuju okvir u kome će se kretati njihov rast u određenom periodu, dok od unutrašnjih politika i institucija zavisi da li će rast u nekoj zemlji biti pri dnu ili pri vrhu tog okvira. Stoga je pri modeliranju rasta u takvim privredama potrebno uključiti faktore iz međunarodnog okruženja kao što su: rast BDP i tražnje u glavnim

4 X-Sala-I-Martin et al. (2004). Naravno, nekim drugim istraživanjima postavljaju se faktori rasta koji nisu obuhvaćeni ovim opširnim spiskom.

5 Videti: Arsić et al. (2017)

68

partnerima određene zemlje ili grupe zemalja, odnosi razmene, visina kamatnih stopa na svetskom tržištu i dr.

Pri analizi rasta u kraćem vremenskom periodu, opravdano je uključivanje i faktora koji odražavaju vanredne prirodne (velike suše, poplave, zemljotrese i dr.) i društvene okolnosti (političke krize, štrajkove i dr.). Prema tome, pogodan teorijski okvir za ana-lizu rasta malih otvorenih privreda uključivao bi kretanja u međunarodnom okruženju, ekonomske politike, institucije i vanredne okolnosti. Naravno, osim navedenih varija-bli, uključile bi se i standardne determinante rasta kao što su početni nivo razvijenosti, neposredni faktori rasta (ljudski i fizički kapital), nivo i kvalitet obrazovanja, kvalitet infrastrukture i dr. U nekim radovima koji se bave dugoročnim determinantama rasta, uključuju se i određeni pokazatelji istorijskog nasleđa (religija, pripadnost određenim imperijama u prošlosti i dr.), kao i geografski faktori (prosečna temperatura, izlazak na more, rasprostranjenost zaraznih bolesti i dr.).

3.1 Međunarodno okruženjeUticaj međunarodnog okruženja na rast domaće privrede ostvaruje se preko neto izvoza i investicija. Tako kretanje privredne aktivnosti i agregatne tražnje u zemljama koje predstavljaju najbitnije trgovinske partnere, određuje nivo tražnje za domaćom robom i uslugama na izvoznim tržištima, što direktno utiče i na nivo privredne aktivnosti, tj. na stopu rasta BDP-a u zemlji. Osim toga, na kretanje tražnje za domaćom robom, tj. na neto izvoz utiču i odnosi razmene, tj. kretanje relativnih cena dobara i usluga koje domaća zemlja izvozi i onih koje uvozi. Pored privredne aktivnosti i odnosa razmene, na izvoznu tražnju utiču i trgovinske politike zemalja, bitnih ekonomskih partnera. Na nivo investicija, pored domaćih uslova investiranja i poslovanja, u znatnoj meri utiče i stanje na međunarodnom tržištu kapitala. Kretanje kamatnih stopa se smatra jednim od indi-katora stanja na međunarodnom tržištu kapitala, te kao takvo i utiče na priliv direktnih i portfolio investicija u zemlju.

Grafikon 5.Stope rasta BDP-a u EU-28

Grafikon 6.Kretanje svetske cene nafte

(USD po barelu)

Izvor: Obračun autora na osnovu podataka Eurostata Izvor: Obračun autora na osnovu podataka Eurostata

Tako su u periodu od 2001. do 2008. godine, elementi međunarodnog okruženja Srbije koji utiču na izvoznu tražnju bili povoljni, budući da su zemlje EU, koje predstavljaju

69

najbitnije trgovinske partnere Srbije, ostvarivale solidne stope privrednog rasta (Gra-fikon 5.), pri čemu je i svetska cena nafte, čiji je Srbija neto uvoznik, i koja predstavlja bitan deo ukupnog uvoza Srbije, bila niska (Grafikon 6.). Osim toga, u tom periodu je postojala i solidna količina kapitala na međunarodnom tržištu, što je uticalo pozitivno na priliv investicija i prekograničnih kredita.

U 2009. i 2010. godini, Svetska ekonomska kriza uticala je na osetno usporavanje pri-vrednog rasta, koji je u EU-28 u ovom periodu bio negativan, a došlo je i do rasta svetske cene nafte za oko 40%, što je negativno uticalo na odnose razmene Srbije sa svetom. Evropska centralna banka (ECB), Fed i druge centralne banke su na krizu reagovale osetnom monetarnom ekspanzijom (prosečno stanje aktive ECB je gotovo duplirano), što je uticalo na snažan pad kamatnih stopa. Međutim, zbog rasta opšteg nivoa rizika, to nije uticalo na osetniji priliv kapitala u Srbiju, tako da se ocenjuje da je u ovom periodu neto uticaj međunarodnog okruženja na privredu Srbije bio nepovoljan.

U periodu od 2011. do 2014. godine zemlje Evrozone su se sporim ekonomskim oporav-kom, praćenim periodima nestabilnosti, dok su kamatne stope nastavile da padaju, a po-nuda kapitala usled monetarne ekspanzije da se povećava. Iako je u tom periodu došlo do daljeg osetnog rasta cene nafte, tj. pogoršanja odnosa razmene, ocenjuje se da su ukupno posmatrano, međunarodne okolnosti za privredni rast Srbije bile umereno povoljne.

Grafikon 7.Prosečna kamatna stopa na 12-mesečne pozajmice na evropskom tržištu novca

(%)

Grafikon 8.Stanje aktive ECB

(’000 milijardi evra)

Izvor: Obračun autora na osnovu podataka Eurostata Izvor: Obračun autora na osnovu podataka Eurostata

Nakon toga, od 2015. godine, dolazi do daljeg ubrzanja privrednog rasta u EU-28, tako da je prosečna stopa rasta gotovo dostigla dinamiku pre velike Svetske ekonomske kri-ze, dok je svetska cena nafte više nego prepolovljena, a kamatne stope su usled snažne monetarne ekspanzije u Evropskoj monetarnoj uniji i SAD smanjene gotovo na nulu. To ukazuje, da su u periodu od 2015. do 2017. godine međunarodne ekonomske okolnosti za privredni rast u Srbiji bile veoma povoljne, budući da je nakon dužeg vremena, došlo do povoljnih kretanja i faktora koji utiču na izvoznu tražnju, kao i faktora koji utiču na priliv kapitala.

70

3.2 Ekonomska politika

3.2.1 Fiskalna politikaFiskalna politika utiče na privredni rast u srednjem roku preko delovanja na makroeko-nomsku stabilnost i agregatnu tražnju, a preko svojih strukturnih karakteristika utiče na privredni rast u srednjem i dugom roku. Pri toome su su, svi mehanizmi uticaja fiskalne politike na privredni rast snažno povezani sa institucijama. Tako kvalitet institucija ima odraz u karakteristikama fiskalnih pravila i sklonosti ka njihovom poštovanju, zatim oblikuje strukturne karakteristike fiskalne politike (da li će se više izdvajati na pro-duktivne ili neproduktivne svrhe, kakva će biti efikasnost državne uprave i sl.). Shodno tome, institucije, i u ovom pogledu, indirektno, preko karakteristika fiskalne politike, utiču na privredni rast.

Grafikon 9.Fiskalni deficit Srbije (% BDP-a)

Grafikon 10.Javni dug Srbije (% BDP-a)

Izvor: Kvartalni monitor br. 50 Izvor: Kvartalni monitor br. 50

Uticaj fiskalne politike na privredni rast preko makroekonomske stabilnosti je snažan i meri se visinom fiskalnog deficita i javnog duga u odnosu na BDP. Visok fiskalni deficit koji se ostvaruje u dužem periodu, i koji dovodi do rasta javnog duga, utiče na rast rizika zemlje, što dovodi do rasta kamatnih stopa, usporavanja priliva kapitala, pada investicija i dr. Tako je u periodu od 2001. do 2005. Godine u Srbiji vođena politika relativno niskog fiskalnog deficita, a usled otpisa i delovanja drugih faktora, javni dug je osetno opadao. I u periodu od 2006. do 2008. godine, fiskalni deficit bio je umeren6 (ispod 3% BDP-a), a javni dug je usled delovanja većeg broja faktora bio na silaznoj putanji. Ipak, u tom periodu su usvojene neke od diskrecionih mera (smanjenje poreza, povećanje penzija i drugih neproduktivnih rashoda), koje su uticale na rast fiskalnog deficita i javnog duga u narednom periodu. Tako je od 2009. do 2014. godine Srbija ostvarivala visok fiskalni deficit7, koji je u pojedinim godinama prelazio i 6% BDP-a, usled čega je javni dug pora-stao za gotovo 2,5 puta, što je uticalo na znatno povećanje rizika izbijanja krize javnog duga. U cilju smanjenja tog rizika, od 2015. godine je otpočela primena programa fiskal-ne konsolidacije, koji je doveo do snažnog smanjenja fiskalnog deficita, te posledično i do smanjenja javnog duga u 2016. i 2017. godini. Shodno navedenom, ocenjuje se da je 6 O uzrocima rasta fiskalnog deficita i faktorima koji su uticali na dinamiku javnog duga videti: Arsić et al.

(2012)7 Visok fiskalni deficit u ovom periodu posledica je strukturnih mera usvojenih u periodu 2006-2008. au-

tomatskog pada javnih prihoda usled krize, loše sprovedene fiskalne decentralizacije 2011. godine, kao pokrivanja gubitaka državnih preduzeća i banaka. Videti ovome u raznim brojevima Kvartalnog monitora.

71

fiskalna politika u periodu od 2001. do 2005. godine, kao i od 2015. do 2017. godine po-zitivno uticala na makroekonomsku stabilnost, a time i na rast privrede, dok je u periodu od 2006. do 2014. godine taj uticaj bio izrazito negativan.

Fiskalna politika u srednjem roku može da utiče, preko promene raspoloživog dohotka, na agregatnu tražnju, a potom i na privredni rast i zaposlenost. Međutim, u malim otvo-renim privredama, u kojima je granična sklonost uvozu visoka, uticaj fiskalne politike na rast privrede, preko kanala agregatne tražnje, je relativno slab. O niskim fiskalnim multiplikatorima u malim otvorenim privredama postoje brojni empirijski dokazi, a na to upućuju i iskustva Srbije u prethodnim godinama. Tako je u periodu od 2010. do 2014. godine Srbija bila među evropskim zemljama sa najvišim fiskalnim deficitom, dok je pri-vredni rast bio među najsporijima u Evropi. Nasuprot tome, u periodu snažnog fiskalnog prilagođavanja (za oko 6% BDP-a) od 2015. godine nije došlo do osetnijeg usporavanja privredne aktivnosti.

Grafikon 11.Struktura poreskih prihoda u Srbiji

Grafikon 12.Produktivni javni rashodi u Srbiji

(% BDP-a)

Izvor: Obračun autora Izvor: Obračun autora

Uticaj strukturnih karakteristika fiskalne politike na rast privrede može biti znatan, u srednjem i dugom roku. Tu se pre svega misli na visinu i strukturu poreskog opterećenja (odnos relativnog učešća više i manje distorzivnih poreza), učešće produktivnih rashoda (na izgradnju infrastrukture, obrazovanje, naučno-istraživačku aktivnost i sl.), kao i na opšti nivo efikasnosti države u obezbeđenju dobara i usluga. Nakon konsolidacije siste-ma javnih finansija 2001. i 2002. godine, u Srbiji nije bilo osetnije promene ukupnog poreskog opterećenja, budući da su se poreski prihodi u celom periodu kretali u rasponu od 35 do 38% BDP-a, što je slično kao i u drugim zemljama CIE. Budući da su porezi na potrošnju u proseku manje distorzivni od poreza na faktore proizvodnje, te da je uče-šće poreza na potrošnju u Srbiji u ukupnim poreskim prihodima veće nego u zemljama Evropske unije (Grafikon 11.) ocenjuje se da struktura poreskih prihoda nije predstavlja-la bitan uzrok sporijeg rasta privrede Srbije. Ipak, ocenjuje se da u tom pogledu postoji prostor za unapređenje poreske strukture, kroz smanjenje poreza na rad, koje bi se finan-siralo srazmernim povećanjem nekih od poreza na potrošnju. S druge strane, ukupno posmatrano javni rashodi u Srbiji su za 3-4% BDP-a veći nego u zemljama CIE. Ipak, javne investicije u Srbiji su već duži niz godina niske (ispod 3% BDP-a), odnosno znatno niže od proseka zemalja CIE, što se negativno odražava i na nivo ukupnih investicija (Grafikon 21.). Procenjuje se da je zbog niskih javnih investicija u prethodnoj deceniji,

72

iznos ulaganja u infrastrukturu u Srbiji kumulativno manji za preko 15% BDP-a (preko 4,5 mlrd. evra), nego u uporedivim zemljama CIE. S druge strane, ulaganja u obrazova-nje u Srbiji (kao % BDP-a) su u prethodnom periodu bila oko proseka zemalja CIE, ali je struktura i efikasnost upotrebe tih sredstava nezadovoljavajuća (visoko učešće izdataka na plate i materijalne troškove na nižim nivoima obrazovanja uz odsustvo obaveznog srednjeg i nedovoljan obuhvat besplatnog visokog javnog obrazovanja), što pozitivan uticaj ovih izdataka na rast privrede ograničava.

3.2.2 Monetarna politikaMonetarna politika utiče na rast privrede preko visine i stabilnosti inflacije, visine ka-matnih stopa i rasta kreditne aktivnosti banaka. Godine 1994. u Srbiji je zaustavljena hiperinflacija, ali je u drugoj polovini devedesetih godina inflacija ostala na nivou od oko 50%. Stoga je obaranje inflacije u Srbiji od početka tranzicije, 2001. godine izvršeno u dve faze. Prvo je, u periodu od 2002. do 2013. godine inflacija oborena na oko 10%, da bi od 2014. do 2017. godine ona bila dodatno oborena na oko 3%, približivši se proseč-noj godišnjoj stopi inflacije u drugim evropskim zemljama (Grafikon 13.). U znatnom delu ovog poslednjeg perioda inflacija je bila niska, ali uglavnom ispod granica ciljanog koridora, da bi u 2017. godini posle duže vremena bila u okvirima ciljanog koridora. U prethodnih 15 godina izvršena je liberalizacija znatnog dela cena, kao i približavanje preostalih kontrolisanih cena tržišnim, tako da u narednom periodu ne bi trebalo očeki-vati osetniji pritisak korekcije administrativno kontrolisanih cena na inflaciju, što znači da će ona uglavnom biti pod uticajem makroekonomskih tokova i ekonomske politike.

Zbog makroekonomskih rizika, kao i usled delovanja drugih faktora, kamatne stope na bankarske kredite u Srbiji su sve do 2014. godine bile na visokom nivou, što je negativ-no uticalo na mogućnosti finansiranja projekata iz eksternih izvora. Od 2015. godine u Srbiji je kroz snažnu fiskalnu konsolidaciju znatno umanjen rizik izbijanja krize javnog duga, što je uz nisku inflaciju pozitivno uticalo na ukupnu makroekonomsku stabilizaci-ju i na smanjenje rizika zemlje. Istovremeno, došlo je do snažne monetarne ekspanzije u Evrozoni i SAD, što je uticalo na znatno povećanje ponude kapitala i obaranje kamatnih stopa na međunarodnim finansijskim tržištima. Ove dve grupe faktora uticale su i na nagli pad kamatnih stopa na kredite banaka u Srbiji, do nivoa približnog kamatnim sto-pama u razvijenim zemljama u uobičajenim vremenima, što je povoljno iz perspektive finansiranja privrednog rasta.

Grafikon 13.Indeks potrošačkih cena u Srbiji (%)

Grafikon 14.Kamatne stope na indeksirane kredite (%)


73

Kreditna aktivnost banaka u Srbiji je u periodu od 2001. do 2008. godine snažno rasla, a umereni rast je nastavljen sve do 2011. godine. Tako je u periodu od 2005. do 2011. go-dine ukupan iznos kredita privatnom sektoru porastao sa ispod 5 mlrd. evra na preko 20 mlrd. evra, što je bio jedan od važnih pokretača rasta privrede u tom periodu. Na snažan rast kreditne aktivnosti u periodu od 2001. do 2008. godine uticalo je otvaranje Srbije prema inostranstvu počev od 2001. godine, liberalizacija spoljno-ekonomskih tokova, visoka tražnja za finansijskim sredstvima na domaćem tržištu, kao i velika ponuda kapi-tala na međunarodnim tržištima u tom periodu. Iako je rast kreditne aktivnosti pozitivno uticao na privredni rast, tada su nastajali i tzv. loši krediti, za koje se u periodu od 2012. do 2014. godine ispostavilo da su nenaplativi (stopa nenaplativih kredita je povećana sa oko 5% koliko su iznosili 2008. godine, na preko 20% u periodu od 2013. do 2016. go-dine). Snažan rast nenaplativih kredita nepovoljno je uticao na rast kreditne aktivnosti, koja je 2012. i 2013. godine opadala, da bi nakon toga uglavnom stagnirala. Tek nakon blagog rasta u 2017. godini kreditna aktivnost u Srbiji je u apsolutnom iznosu dostigla nivo s kraja 2012. godine.

Grafikon 15.Krediti privatnom sektoru (mil. evra)

Grafikon 16.Stopa nenaplativih kredita (%)


Shodno navedenom, opšta ocena bi bila da je monetarna politika, preko inflacije, u peri-odu od 2015. godine povoljno uticala na rast privrede. Osim toga, u tom periodu su nači-njeni i koraci u stvaranju odgovarajućeg institucionalnog okvira za rešavanje problema nenaplativih kredita (Grafikon 16.). Niska inflacija, osetno smanjenje stope nenaplativih kredita i pad kamatnih stopa predstavljaju povoljne uslove za rast kreditne aktivnosti, ali je taj rast za sada skroman. U narednom periodu je potrebno kroz unapređenje institu-cionalnog okvira (efikasnost naplate kredita, brzina stečajane procedure i dr.) podsticati rast kreditne aktivnosti, što je jedan od preduslova za osetniji rast ukupnih investicija, od čega zavisi i dinamika budućeg privrednog rasta.

3.2.3 Otvorenost privredeDok tradicionalni i stariji neoklasični modeli privrednog rasta nisu uzimali u obzir otvorenost privrede kao potencijalnu determinantu privrednog rasta, noviji modeli en-dogenog privrednog rasta, otvorenost privrede tretiraju kao relevantan faktor, budući da otvorenost privrede omogućava transfer tehnologija, znanja i veština, podiže nivo

74

konkurencije i veličinu tržišta i dovodi do usmeravanja domaćih resursa ka istraživač-ko-razvojnim i inovacionim sektorima.8

Nakon decenije zatvorenosti, Srbija je prvi veliki napredak u otvaranju privrede ostva-rila krajem 2000. godine ukidanjem sankcija i ukidanjem carina na izvoz u EU. Sledeći veliki korak u tom pogledu učinjen je 2006. godine potpisivanjem sporazuma o slo-bodnoj trgovini sa zemljama Regiona (CEFTA). Treći bitan korak u otvaranju privrede Srbije dogodio se u periodu od 2008. do 2013. godine, kroz potpisivanje i primenu Spo-razuma o stabilizaciji i pridruživanju sa EU, kojim je postepeno ukidana carina na uvoz robe iz EU. Osim toga, otvaranju privrede Srbije doprinelo je i zaključenje sporazuma o delimično bescarinskoj trgovini sa Rusijom (krajem devedesetih godina), Turskom, Kazahstanom (tokom dvehiljaditih godina) i dr.

Otvaranje privrede Srbije od 2001. godine dovelo je prvo do snažne finansijske inte-gracije privrede Srbije, sa evropskim zemljama, dok se u poslednjih nekoliko godina ostvaruje i sve znatnija proizvodna integracija. U empirijskim istraživanjima, otvorenost privrede se često meri zbirnim učešćem uvoza i izvoza robe i usluga u BDP-u zemlje. Usled ublažavanja i otklanjanja institucionalnih barijera za međunarodnu trgovinu, uče-šće uvoza i izvoza robe i usluga Srbije je poraslo sa 24% BDP-a u 2001. godine, na 109% BDP-a 2016. godine. Čak i u periodu sporog rasta 2010-2017. otvorenost privrede Srbije i dalje snažno raste. Dodatni, dobar trend u ovom periodu je znatno brži rast izvoza od rasta uvoza što je omogućilo veliko smanjenje spoljnotrgovinskog i tekućeg deficita. U tom periodu je došlo i do povećanja otvorenosti privreda drugih zemalja CIE, budući da je učešće uvoza i izvoza u proseku poraslo sa 93% BDP-a, na oko 135% BDP-a. Iako je stepen otvorenosti privrede Srbije i dalje manji od proseka zemalja CIE, taj jaz u odnosu na prosek CIE je u prethodnih 15 godina osetno smanjen.

Ocenjuje se da je otvaranje privrede krajem 2000. godine, uz snažan rast kreditne aktiv-nosti banaka, verovatno bio glavni pokretač visokog rasta privrede u periodu 2001-2008. godina. Budući da je do kraja prethodne decenije većim delom izvršena liberalizacija spoljne trgovine, ocenjuje se da razlika u stepena otvorenosti privrede ne predstavlja značajan razlog zaostajanja privrede Srbije za zemljama CIE u periodu od 2010. do 2017. godine, iako određene razlike između Srbije i zemalja CIE u tom pogledu i dalje postoje. Tako je većina zemalja CIE već deceniju ili duže član EU, a veliki broj tih zemalja je i deo Šengenskog prostora, što znatno smanjuje administrativne i transportne troškove međunarodne trgovine.

Shodno prethodno navedenom, ocenjuje se da ekonomska politika sada ne predstavlja značajno ograničenje za rast privrede Srbije. Posledično, u narednom periodu je po-trebno nastaviti sa politikom niskog fiskalnog deficita, niske inflacije i niskih kamatnih stopa, uz dalje aktivnosti na olakšavanju međunarodne trgovine (eliminacije carinskih i necarinskih barijera, naročito ka zemljama Regiona i EU). U domenu fiskalne politike moguće je znatno unapređenje njenih strukturnih karakteristika, kroz povećanje i una-pređenje efikasnosti izdataka na javne investicije, na obrazovanje, istraživanje i razvoj i sl, uz smanjenje tekuće potrošnje, te kroz preraspodelu poreskog opterećenja od rada ka potrošnji i unapređenje predvidljivosti primene poreskih propisa od strane državnih organa. U domenu monetarne politike, za podsticanje privrednog rasta povoljno bi bilo 8 Videti: Rivera-Batiz and Romer (1991)

75

sistemski usmeravati kretanje kursa dinara ka konkurentnom nivou. Osim toga, radi podsticanja kreditne aktivnosti trebalo bi kreirati institucionalni okvir za razvoj štednih, mikrokreditnih i drugih nebankarskih organizacija, budući da u ovom domenu već duži niz godina nije ostvaren osetniji rast. Ipak, za dugoročno održiv i dinamičan rast privre-de Srbije, pored održanja makroekonomske stabilnosti i unapređenja nekih strukturnih segmenata ekonomske politike, ključno je osetno unapređenje kvaliteta institucija.

3.3 Institucije

3.3.1. Mehanizmi uticaja institucija na rast Važnost institucija kao determinante rasta privrede prepoznao je još Adam Smit, ali su institucije kao fundamentalna determinanta rasta iskrsle u prvi plan tek u poslednjih nekoliko decenija. Tome su doprineli teorijski radovi Norta, Bjukenena, Ačemoglua i dr., kao i razvoj teorije endogenog rasta koje omogućavaju uključivanje institucionalnih varijabli u modele rasta privrede. Tokom poslednjih nekoliko decenija počelo je merenje i objavljivanje podataka o kvalitetu institucija za većinu zemalja u svetu čime su stvoreni uslovi za empirijsku proveru važnosti institucionalnih varijabli za rast privrede.

Široko prihvaćena definicija institucija u ekonomiji potiče od Daglasa Norta prema kome institucije predstavljaju pravila ponašanja u određenom društvu, odnosno ograničenja koja su ljudi stvorili kako bi oblikovali ljudske interakcije. Ova široka definicija institu-cija obuhvata pravila ponašanja koja su definisana zakonima, ali i neformalna pravila po kojima se ponašaju ljudi, a koja su određena običajima, religijom i dr. Ovako definisane institucije formiraju osnovne podsticaje koji utiču na ponašanje ljudi, a od kojih zavisi funkcionisanje i rast privrede. Institucije koje podstiču ljude na produktivne aktivnosti, kao što su štednja, investicije, rad, sticanje novih znanja i veština, inovacije, preuzimanje rizika i dr., označavamo kao dobre institucije. Dobre institucije na makroekonomskom nivou dovode do akumulacije ljudskog i fizičkog kapitala i tehnološkog napretka, čime se stvaraju neposredni uslovi za rast privredne aktivnosti i zaposlenosti, a time i dugo-ročno održiv rast potrošnje i standarda građana. Dobre institucije omogućavaju indivi-dualno bogaćenje pojedinaca, a da se pri tome povećava društveno blagostanje.

Institucije koje podstiču ljude na neproduktivne aktivnosti, kao što su privilegovano dobijanje poslova, licenci, dozvola, monopola, subvencija, mekih kredita, zapošljavanje i napredovanja u administraciji po osnovu partijskih i drugih veza i dr. označavamo kao loše institucije. Ovakve institucije na mikroekonomskom nivou podstiču značajno rasipanje resursa na aktivnosti kao što su lobiranje, građenje veza, podmićivanje i dr. koje sa stanovišta društva potpuno neproduktivne. Dodatno, loše institucije dovode do trošenja ograničenih resursa kroz komplikovane i nepotrebne administrativne procedu-re, dugotrajne sudske postupke i dr. One takođe generišu i visoke rizike, jer učesnici u privredi nisu sigurni da li će ishod nekog administrativnog ili sudskog postupaka biti u skladu sa propisima, ili će zavisiti od jačine veza učesnika u sporu. Prema tome, loše institucije na različite načine odvraćaju učesnike u privredi od produktivnih aktivnosti, koje su ključne za rast privrede, što ima za posledicu dugoročnu stagnaciju ili spor rast određene zemlje, a time i izostanak održivog rasta standarda građana. Generalno, loše institucije usmeravaju ljude ka borbi za preraspodelu postojećeg dohotka i bogatstva, umesto ka aktivnostima kojima se stvara novi dohodak i uvećava društveno bogatstvo.

76

Postoje određeni empirijske dokazi da su institucija važnije u odnosu na druge funda-mentalne faktore rasta privrede9, a osim toga institucije mogu da se menjaju u kraćem vremenskom periodu, nego što je to slučaj sa ostalim fundamentalnim determinantama rasta privrede. Za uspostavljanje dobrih institucija neophodno je usvajanje i striktna primena dobrih zakona, kao i suzbijanje loših neformalnih običaja i tradicije (korupcija i dr.) koje sputavaju privredni i društveni napredak. Štaviše, odlučna primena dobrih institucija postaje deo istorijskog nasleđa koje potom učvršćuje takve institucije.

Relativnu važnost institucija u odnosu na druge faktore rasta teško je oceniti, jer između institucija i ostalih faktora rasta postoji snažna uzajamna veza. Institucije kao funda-mentalni faktor deluju na rast privrede uglavnom preko uticaja na neposredne faktore rasta (investicije, zaposlenost i ljudski kapital, tehnički progres), ekonomsku politiku, kvalitet infrastrukture i dr. Dobre institucije podstiču visoke investicije, rast ljudskog kapitala, nisku inflaciju, nizak fiskalni deficit, izgradnju dobre infrastrukture i dr., pa je stoga teško statistički razgraničiti uticaj institucija na rast privrede od uticaja navede-nih faktora. Dodatni problem prilikom ocenjivanja uticaja institucija na rast privrede je postojanja dvostrane uzročne veze između institucija i nivoa razvijenosti, što znači da ne utiču samo institucije na nivo razvijenosti nego i nivo razvijenosti utiče na kvalitet institucija.

Rezultati empirijskih istraživanja uglavnom potvrđuju važnost institucija za dugoročni rast privrede, ali postoji razlike oko procene intenziteta tog uticaja. U okviru instituci-onalne ekonomije uglavnom se dobija da su institucije glavna dugoročna determinanta rasta, dok se u regresijama rasta dobija da su institucije jedan od brojnih faktora rasta10. Relativno skroman uticaj institucija u regresijama rasta mogao bi da bude posledica toga što je njihov uticaj velikim delom statistički obuhvaćen preko neposrednih faktora rasta, ekonomske politike, kvaliteta infrastrukture, obrazovanja i dr.

Teškoće u proceni uticaj institucija na rast, u okvir regresija rasta, mogu se ilustrovati na primeru 14 zemlja iz Centralne i Istočne Evrope u periodu 1996-2015. godine11. Sa-glasno standardnom pristupu u regresijama rasta pretpostavljeno je da rast privrede CIE zavisi od neposrednih faktora (zaposlenost i kapital), ekonomske politike (stopa inflacije, fiskalni bilans, otvorenost privrede), početnog nivoa razvijenosti. S obzirom da se radi o malim otvorenim privredama pretpostavljeno je da na njih snažno utiču kretanje u okruženju, u ovom slučaju rast BDP u 15 starih članice EU, kao nivo kamatnih stopa na svetskom tržištu i kretanje cene energenata. U model fiksnih individualnih efekata su uključivane brojne institucionalne varijable, ali je samo napredak u tranziciji imao statistički značajan uticaj na rast, a da pri tome nije remetio uticaj ostalih determinanti rasta privrede. Ostale institucionalne varijable uglavnom nisu bile statistički značajne ili su nakon njihovog uključivanja ostale determinante rasta gubile značajnost ili dobijale pogrešan znak. Problemi koji su iskrsli pri ocenjivanju značaja institucija za privredni rast u zemljama CIE su tipični za situaciju u kojoj postoji korelacija između institucio-nalnih i ostalih varijabli.

9 Rodrik, D. i dr. (2004)10 Sala-i-Martin, X. i dr. (2004)11 Arsic, Ranđelović, Nojkovic (2017)

77

Tabela 1:Ocene determinanti privrednog rasta u CIE

Izvor: Arsić i dr (2017)

Jedan od načina da se reši problem korelacije između institucija i ostalih determinanti rasta privrede, kao i uticaj nivoa razvijenosti na kvalitet institucija je korišćenje prirod-nih eksperimenata. U okviru prirodnih eksperimenta traže se primeri zemalja koje su do određenog perioda bile vrlo slične po nivou razvijenosti i drugim karakteristikama, da bi nakon toga došlo do uspostavljanja različitih institucija u njima. Kao primer prirodnog eksperimenta12 navodi se kolonizacija u okviru koje je nekoliko evropskih zemalja ko-lonizovalo veliki deo sveta. U nekim kolonijama uspostavaljane su dobre ili inkluzivne institucije koje su dovele do snažnog ekonomskog razvitka, dok su u drugim usposta-vljene loše ili ekstraktivne institucije kojima je sputavan privredni napredak. Mada ko-lonizacija ne predstavlja idealan primer prirodnog eksperimenta, jer su se kolonizovane

12 Acemoglu i dr. (2001), Rodrik, D. i dr. (2004)

78

zemlje pre kolonizacije značajno razlikovale, ipak veliki deo razlika u nivou razvijenosti koji sada postoji između bivših kolonija može se objasniti razlikama u institucijama koje su uspostavljene u periodu kolonizacije.

Drugi primeri prirodnih eksperimenata koji ukazuju na važnost institucija za rast pri-vrede odnose se na zemlje, poput Nemačke, Koreje ili Kine, koje su nakon Drugog svet-skog rata podeljene, pri čemu su u različitim delovima navedenih zemalja uspostavljene različite institucije. Različite institucije su u periodu od samo nekoliko decenija dovele do velike razlike u nivou razvijenosti između Zapadne i Istočne Nemačke, Severne i Južne Koreje, Kine i Tajvana. Primeri Nemačke, Koreje i Kine znatno više odgovaraju logici prirodnog eksperimenta, jer su Zapadna i Istočna Nemačka, Severna i Južna Ko-reja, Kina i Tajvan pre Drugog svetskog rata bile na sličnom nivou razvijenosti, da bi krajem 80-tih godina 20-tog veka postojale velike razlike u njihovom nivou razvijenosti. Najubedljivije objašnjenje za formiranje velikih razlika u nivou razvijenosti između de-lova nekada jedinstvenih zemalja je u različitim institucijama koje su u njima formirane nakon Drugog svetskog rata. Velike razlike u nivou razvijenosti, kao posledica različitih institucija u periodu od samo nekoliko decenije sugerišu na dominaciju institucija u od-nosu na druge fundamentalne faktore nivoa razvijenosti, kao što je istorijsko nasleđe ili geografski položaj.

3.3.2 Da li su slabe institucije efektivno ograničenje za rast privrede Srbije? U poglavlju 2. je pokazano da se samo manji deo zaostajanja privrede Srbije za zemljama CIE tokom prethodnih sedam godina može objasniti nepovoljnim vremenskim okol-nostima. U istom je pokazano da su slabosti u ekonomskim politikama, koje su dovele do visokog fiskalnog deficita i snažnog rasta javnog duga, relativno visoke i nestabilne inflacije, visokih kamatnih stopa i dr. nepovoljno uticale na rast privrede Srbije u peri-odu 2010-2014. godina. Takođe, fiskalna konsolidacija u periodu 2015-2017. godina je imala određeni, relativno skroman uticaj na usporavanje rasta privrede. Ipak, slabosti u ekonomskoj politici su u periodu 2014-2017. godina velikim delom otklonjene, ali Srbija i dalje ostvaruje skromniji rast od zemalja CIE.

Stoga ocenjujemo da se ključni razlozi zaostajanja privrede Srbije za zemljama CIE to-kom prethodnih sedam godina nalaze u slabim institucijama. Srbija je prema kvalitetu institucija na različitim rang listama svrstana među nekoliko najslabije plasiranih zema-lja u Evropi. Tako npr. na rang listi Svetskog ekonomskog foruma (WEF) Srbija se prema kvalitetu institucija nalazi na 104 mestu u svetu, što je stavlja na pretposlednje mesto među zemljama CIE – iza nje je samo Bosna i Hercegovina. Prema rang listi Svetske banke kojom se meri kvalitet upravljanja od strane države, Srbija se među zemljama CIE nalazi na trećem mestu otpozadi – slabije od nje su plasirane samo Albanija i Makedo-nija. Prema napretku u tranziciji Srbija je najslabije plasirana među 14 zemlja CIE, dok je prema indeksu percepcije korupcije četvrta najslabije plasirana zemlja u CIE. Gene-ralno, prema većini rang lista kojima se mere različiti pokazatelji kvaliteta institucija Srbija, se nalazi u grupi zemalja CIE koje imaju najslabije institucije, a kojoj, osim nje, pripadaju Albanija, Bosna i Hercegovina i Makedonija.

Sa stanovišta politike i reformi relevantno je koji su to pokazetelji kvaliteta institucija po kojim je Srbija najslabije plasirana? Na listi WEF Srbija je najslabije plasirana prema

79

zaštiti vlasničkih prava, opterećenju regulativom i efikasnosti pravosuđa, na listi Svetske banke najslabije je plasirana prema efikasnosti države, kvalitetu propisa, vladavini za-kona i kontroli korupcije, dok je prema napretku u tranzicije najslabije plasirana prema kvalitetu upravljanja državnim preduzećima i politici konkurencije.

Grafikon 17.Rang Srbije prema konkurentnosti, 2018.

Grafikon 18.Rang Srbije prema kvalitetu institucija

Izvor: Svetski ekonomski forum Izvor: WEF

Grafikon 19.Indeks kvaliteta upravljanja

Grafikon 20.Indeks percepcije korupcije

Izvor: EBRD Izvor: Svetska banka

Dodatni argument u prilog ocene da slabe institucije predstavljaju efektivna ograničenja za brži rast privrede Srbije, je u tome što je Srbija znatno bolje plasirana prema drugim važnim determinantama rasta nego prema kvalitetu institucija. Prema svim kriterijumi-ma na osnovu kojih se određuje konkurentnost privrede, na rang listi Svetskog ekonom-skog foruma, Srbija se nalazi na 78. mestu u svetu, dok se prema kvalitetu institucija na-lazi na 104 mestu. Srbija je znatno bolje plasirana prema makroekonomskoj stabilnosti, kvalitetu radne snage, kvalitetu infrastrukture i drugim važnim determinantama rasta nego prema kvalitetu institucija. Procenjuje da su očuvanje makroekonomske stabilnosti i izgradnja infrastrukture postali važni politički prioriteti Vlade koji su prihvaćeni i u široj društvenoj javnosti. Stoga očekujemo da će i u narednim godinama biti očuvana makroekonomska stabilnost, što će povoljno uticati na rast privrede Srbije u budućnosti.

Međutim, ocenjuje se da poboljšanje funkcionisanja institucija nije prioritet Vlade, kao i da su određeni pomaci koji su ostvareni tokom prethodnih godine, uglavnom bili po-sledica spoljnih pritisaka, koji su dolazili od EU i međunarodnih finansijskih institucija.

80

Sa napretkom u evropskim integracijama može se očekivati da će spoljni pritisci za una-pređenje institucija rasti, kao i da će to rezultirati u određenom poboljšanju kvaliteta in-stitucija u Srbiji. Za suštinsko unapređenje kvaliteta institucija neophodni su unutrašnja politička volja i politička moć. U Srbije je tokom nekoliko prethodnih godine formirana politička moć za unapređenje institucija, ali za sada izostaje spremnost da se ta moć upo-trebi. Tako npr. umesto da se politička moć iskoristi za suzbijanje korupcije, u Srbiji je tokom prethodnih godina borba protiv korupcije politički instrumentalizovana, kako bi se učvrstila politička moć. Kao rezultat toga korupcija je ostala na visokom nivou, samo su se promenili učesnici u korupcionaškim poslovima.

Jedna od posledica slabih institucija u Srbiji je da kvalitet ekonomske politike znatno zavisi od postojanja spoljnih ograničenja u obliku aranžmana sa MMF. Na osnovu anali-ze karakteristika ekonomskih politika, a naročito fiskalne, sledi da je fiskalna politika u većoj meri podržavala makroekonomsku stabilnost, u periodima kada su postojali aran-žmani sa MMF. Tako npr. u periodima 2001-2005. i 2015-2017. Srbija je imala aranžman sa MMF i nizak fiskalni deficit. Čak i u periodu Svetske ekonomske kriza 2009-2010. Srbija je imala niži fiskalni deficit nego druge zemlje u CIE, da bi odmah nakon raskida aranžmana sa MMF, u prvoj polovini 2012. godine deficit počeo da rasta. Tokom pret-hodnih godina postojanje spoljnih ograničenje je bilo efikasnije nego postojanje unutra-šnjih institucionalnih ograničenje na fiskalnu politiku u obliku fiskalnih pravila.

Slabe institucije u Srbiji nepovoljno utiču na neposredne determinante rasta privrede, kao što su štednja, investicije, rast ljudskog kapitala i dr. Investicije u Srbiji već nekoliko godina ne prelaze 18% BDP što je tek nešto iznosa potrebnog za zamenu amortizovanog kapitala, dok u istom periodu zemlje CIE ostvaruju investicije u proseku od 22-23% BDP. Može se oceniti da su samo strane direktne investicije na zadovoljavajućem nivou, dok su domaće privatne i državne investicije niske. Sa stranim direktnim investicijama od oko 5% BDP Srbija se već nekoliko godina nalazi u vrhu zemalja CIE, dok je sa pri-vatnim investicijama od oko 10% BDP i javnim investicijama od oko 3%% BDP pri dnu zemalja CIE. Ocenjujemo da je visok nivo stranih direktnih investicija posledica poseb-nih pogodnosti koje strani investitori uživaju u Srbiji, a koje uglavnom nisu dostupne domaćim privatnim investitorima. Mada su uslovi za odobravanje subvencija definisani tako da se njima ne pravi razlike između stranih i domaćih investitora u praksi najveći deo subvencija dobijaju strani investitori. Osim toga strani investitori, imaju direktnu podršku predstavnika Vlade pri zaobilaženju administrativnih barijera sa kojim se suo-čavaju domaća preduzeća. Konačno, strani investitori, koji po pravilu dolaze iz velikih zemalja, su zaštićeni od raznih oblika nefer konkurencije, sa kojim se često suočavaju domaća preduzeća.

Prema tome nizak nivo domaćih privatnih investicija ukazuje da je opšti ambijent za investiranje i poslovanje i dalje nepovoljan, a da su visoke strane direktne investicije po-sledica posebnih pogodnosti koje imaju strani investitori. Nizak nivo domaćih privatnih investicija se ne može objasniti nepostojanjem sredstava za investiranje, jer preduzeća imaju na raspolaganju relativno visoka sopstvena, ali i eksterna, uglavnom bankarska, sredstva za investiranje. Nizak nivo javnih investicija, ukazuje na rastući problem pada kompetentnosti državne administracije i rukovodstava javnih preduzeća kako na repu-bličkom tako na lokalnom nivou, što se može direktno povezati sa višegodišnjom nega-tivom selekcijom.

81

Jedan od uzorka niskih investicija13 je nizak nivo nacionalne štednje, koja u Srbiji dostiže oko 15% BDP, dok u zemljama CIE u proseku iznosi oko 20% BDP. Nizak nivo domaće štednje ne može se objasniti niskim nivoom razvijenosti, jer zemlje poput Makedonije i Bugarske koje imaju sličan nivo razvijenosti kao i Srbija imaju stopu štednje od oko 25%14. Osnovni uzrok niske domaće privatne štednje je nepovoljan investicioni ambijent, usled čega građani i preduzetnici, nisu spremni da se odreknu sadašnje potrošnje, kako bi u budućnosti imali veću potrošnju.

Grafikon 21.Stopa investicija (% BDP-a)

Grafikon 22.Bruto nacionalna štednja (% BDP-a)


Podaci WEF ukazuju da je Srbija prema inovacijama plasirana znatno slabije od proseka zemalja CIE, dok je prema sposobnosti da zadrži talente jedna od najslabije plasiranih zemalja u svetu. Mali broj inovacija održava uverenje preduzetnika i preduzeća da za njihov uspeh nisu presudne inovacije nego veze sa predstavnicima države, vladajuće stranke i raznim neformalnim centrima moći. Stoga preduzeća i preduzetnici „investi-raju“ u dobre veze i kontakte sa predstavnicima države i vladajućih partija umesto da investiraju u kreiranje i uvođenje inovacija. Iz sličnih razloga preduzeća nisu zaintereso-vana da angažuju talente, a umesto toga ulažu u ljude sa dobrim vezama, kao i u razne posrednike u traganju za rentom.

Državne ustanove i preduzeća ne pokazuju naročit interes da angažuju najtalentovanije pripadnike generacije za obavljanje pravosudnih, menadžerskih, istraživačkih i drugih poslova. Umesto da se talentovani diplomci zapošljavanju u javnim preduzećima, sud-stvu, državnoj administraciji, prednost u odnosu na njih imaju partijski aktivisti. Ova-kvom kadrovskom politikom šalju se loši signali pripadnicima mlade generacije, prema kojima njihov položaj u društvu neće zavisiti od sposobnosti, truda i marljivosti, nego od

13 Kada bi postojao dobar investicioni ambijent tada bi u srednjem roku deo investicija mogao da se finansira zaduživanjem u inostranstvu. Ipak, u dugom roku postoji visoka pozitivna korelacija između ukupnih investicija u nekoj zemlji i iznosa domaće štednje, što znači da se investicije i rast privrede u dugom roku zasnivaju na sopstvenim sredstvima.

14 O problemu niske domaće i nacionalne štednje i mogućim uzrocima videti detaljnije u Uvodniku Kvartal-nog monitora br 47.

82

pripadnosti i lojalnosti vladajućim političkim strukturama15. Kao rezultat toga Srbija se suočava sa veliki odlivom talenata, ali i majstora, inženjera, menadžera i dr., jer za njih nisu zainteresovani ni privatna preduzeća ni država.

4. Zaključak

Institucije predstavljaju fundamentalnu determinantu rasta privrede i one u dugom roku presudno utiču na nivo razvijenosti određene zemlje. Dobre institucije podstiču ljude na produktivne aktivnosti, kao što su štednja, investicije, rad, sticanje novih znanja i veština, inovacije, preuzimanje rizika i dr. Na makroekonomskom nivou one dovode do akumulacije ljudskog i fizičkog kapitala i tehnološkog napretka, čime se stvaraju nepo-sredni uslovi za rast privredne aktivnosti i zaposlenosti, a time i dugoročno održiv rast potrošnje i standarda građana. Dobre institucije omogućavaju individualno bogaćenje pojedinaca, a da se pri tome povećava društveno blagostanje. Loše institucije podstiču ljude na neproduktivne aktivnosti, kao što su privilegovano dobijanje poslova, licenci, dozvola, monopola, subvencija, mekih kredita, zapošljavanje i napredovanja u admini-straciji po osnovu partijskih i drugih veza i dr. Ovakve institucije na mikroekonomskom nivou podstiču značajno rasipanje resursa na aktivnosti kao što su lobiranje, građenje veza, podmićivanje i dr. koje su sa stanovišta društva potpuno neproduktivne.

Nakon napretka u uspostavljanju makroekonomske slabe stabilnosti institucije predsta-vljaju efektivno ograničenje za rast privrede Srbije. Kvalitet institucija u Srbiji je među najslabijim u okruženju, a napredak u poboljšanju kvaliteta institucija tokom prethodnih godina je manji od napretka u drugim oblastima. Procenjujemo da su slabe institucije fundamentalni faktor zaostajanja privrede Srbije u periodu 2010-2017. godina. Negati-van uticaj institucija na rast privrede Srbije se ispoljavaju kroz neefikasnu zaštitu svojine i ugovora, tolerisanje finansijske discipline, neravnopravnost učesnika na tržištu, raspro-stranjenu korupciju, snažan uticaj neformalnih grupa na privredu.

Literatura

Acemoglu, D., S. Johnson & J. A. Robinson (2001) „The Colonial Origins of Comparati-ve Development: an Empirical Investigation“, American Economic Review, vol. 91, no. 5, pp. 1369-1401.

Arsić, M., Ranđelovic, S. & A. Nojković (2017) „Economic Growth in CEE: Economic Policy and Reforms vs. Global Trends“, radni papir

Arsić M., Ranđelović, S. & S. Tanasković (2016) „Uticaj fiskalne politike na privredni rast Srbije“, Zbornik radova Ekonomska politika Srbije u 2017. godini, NDES, AEN i Ekonomski fakultet u Beogradu

Arsić, M., Nojković, A., Ranđelović, S. & S. Mićković (2012) Strukturni fiskalni deficit i dinamika javnog duga Srbije, CID Ekonomski fakultet, Beograd

15 Jedan od novih fenomena u Srbiji je partijsko zapošljavanje u privatnim preduzećima, domaćim i stra-nim, koja dobijaju državne subvencije ili koja imaju poslove sa državom. Naime, deo aranžmana između države i privatnih preduzeća podrazumeva da privatna preduzeća kao kompenzaciju za državnu pomoć ili za saradnju sa državom zapošljavaju aktiviste vladajućih stranaka. Takva praksa partijskog zapošljavanje je pogubna kako za politički život u Srbiji tako i za funkcionisanje tržišta rada.

83

Economics Analysis of the Long-Run Performance of Nations“, ISEAS – Yusof Ishak Institute, WP. No. 2016-1.

Kvartalni monitor: brojevi 35, 47 i 50. Ekonomski fakultet u Beogradu i FRENLee, C. & P. Lloyd (2016) „A Review of the Recent Literature on the Institutional Eco-

nomics Analysis of the Long-Run Performance of Nations“, ISEAS – Yusof Ishak Institute, WP. No. 2016-1.

McCord, G. C. & J. D. Sachs (2013) „Development, Structure and Transformation: Some Evidence on Comparative Economic Growth“ NBER Working Paper Series 19512, October.

Rivera-Batiz, L. A. & Romer, P. M. (1991) „International Trade with Endogenous Tech-nological Change“, European Economic Review 35(4): 971– 1001.

Rodrik, D., A. Subramaniam, and F. Trebbi (2004) „Institutions Rule: The Primacy of Institutions over Geography and Integration in Economic Development“ Journal of Economic Growth 9: 131-165.

Sala-I-Martin, X., Doppelhofer, G. & R. I. Miller (2004) „Determinants of Long-Term Growth: A Bayesian Averaging of Classical Estimates (BACE) Approach“, The American Economic Review. pp. 813-835

85

Investicioni ciklus i institucionalne reforme u 2018. kao uslovi neophodnog privrednog rasta na srednji i dugi rok Investment Cycle and Institutional Reform in 2018 as Conditions of Necessary Economic Growth in the Middle and Long-Term Period

Ivan Nikolić*Stojan Stamenković**Miladin Kovačević***

Apstrakt: U uslovima konsolidacije i suženog fiskalnog prostora, zemlja je upućena na struk-turne reforme, a pre svega na opštu reformu javnog sektora. To je uslov za podizanje sto-pe privrednog rasta do nivoa koji bi obezbe-dio smanjivanje zaostajanja Srbije u pogledu privrednog rasta, stope zapošljavanja i opšteg nivoa standarda njenih građana. U tom cilju, u narednoj deceniji godišnja stopa rasta BDP-a trebalo bi da dostigne 5%. U radu se detaljnije analiziraju ključne pretpostavke za ovo, poput: ubrzanog rasta investicija, tehnološke moder-nizacije industrije, institucionalne reforme, efikasnijeg javnog sektora, modrnizovane in-frastrukture.

Ključne reči: investicije, institucionalne re-forme, privredni rast

Abstract: Under conditions of consolidation and narrow fiscal space, the country is re-ferred to structural reforms and above all to general public sector reform. This is a condi-tion for raising the level of economic growth to a level that wo.uld ensure Serbia‘s lagging be-hind in terms of economic growth, employment rates and the general level of standards for its citizens. In the next decade the target growth rate should be 5%. The paper discusses in more detail the key assumptions for this, such as: accelerated investment growth, technolog-ical modernization of industry, institutional reforms, more efficient public sector, improved infrastructure.

Keywords: investments, institutional reform, economic growth

JEL klasifikacija: E61

1. Cilj, uslovi i pretpostavke rasta na srednji i dugi rok

U uslovima konsolidacije i suženog fiskalnog prostora, zemlja je upućena na struk-turne reforme, a pre svega na opštu reformu javnog sektora. To je uslov za podiza-nje stope privrednog rasta do nivoa koji bi obezbedio smanjivanje zaostajanja Srbije u pogledu privrednog rasta, stope zapošljavanja i opšteg nivoa standarda njenih građana. U tom cilju, u narednoj deceniji godišnja stopa rasta BDP-a trebalo bi da dostigne 5%. Naime, da bismo za petnaestak godina dostigli prosečni per capita dohodak regiona

* Ekonomski institut a.d. Beograd, [email protected]** Koordinator istraživačkog projekta MAT - Makroekonomske analize i trendovi,

[email protected]*** Republički zavod za statistiku Republike Srbije, [email protected]

86

JIE1 (ako bi njegov rast zadržao isti tempo koji predviđa MMF do 2023), godišnja stopa rasta BDP-a u narednoj deceniji trebalo bi da dostigne najmanje 5%.

Cilj je, dakle, održivi dinamični privredni rast i on bi morao da bude oslonjen na rast produktivnosti. Ključne pretpostavke za ovo su:

− ubrzani rast investicija,− tehnološki modernizovana industrija kao nosilac robnog izvoza;− modernizacija infrastrukture i efikasniji javni sektor;− kvalitetnije obrazovanje i aktivna primena znanja.

Ne očekujemo poremećaje u pogledu cenovne, valutne i budžetske stabilnosti.

2. Ubrzani rast investicija

Dostizanje učešća investicija u BDP-u od najmanje 25% neizostavni je cilj u struk-turi tražnje. Iz iskustva evropskih zemalja u tranziciji, 25% bi bilo minimalno učešće fiksnih investicija u BDP-u koje će omogućiti zadovoljavajuću dinamiku BDP-a u dužem roku, podizanje godišnjeg rasta na oko 5% u srednjem roku od 3 do 5 godina2.

Izazovno je u narednom petogodištu obezbediti oko 3,5 puta brži realni rast in-vesticija u odnosu na potrošnju! Deficit tekućih transakcija platnog bilansa se zbog investicionog zamaha neće spustiti ispod 3% BDP-a. Izvoz robe i usluga mora održati postojeći tempo rasta, ali će rasti i uvoz.

Da bi investicije dostigle udeo od 25% BDP-a i time obezbedile stabilan dugoročni pri-vredni rast, njihov prosečan godišnji rast u naredne četiri godine morao bi da iznosi 11%-12%. Ključna pretpostavka za to je dalje poboljšanje rejtinga. Uslove za to – poli-tičke, sistemske, institucionalne, makroekonomske i socijalne – treba da stvorimo sami u Srbiji.

1 Region JIE obuhvata Albaniju, BiH, Bugarsku, Hrvatsku, Grčku, Kosovo, Makedoniju, Moldaviju, C.G., Rumuniju, Srbiju i Sloveniju

2 Stamenković S. i Kovačević M. (2016), „Dinamika BDP, investicija i stranih direktnih investicija (SDI) u Srbiji po izbijanju svetske ekonomske krize“, Okrugli sto „Strane direktne investicije i privredni rast u Srbiji“ NDES

87

Tabela 1.Izabrani rezultati, period 2018-2025.

2018 2019 2020 2021 2022 2023 2024 2025BDP realan rast, % 3,5 3,5 4,0 4,5 5,0 5,0 5,0 5,0BDP miliona €, tekući kurs 39.344 41.324 43.856 46.766 50.109 53.690 57.527 61.638

Realna. stopa rasta fiksnih investicija 12,0 11,0 11,1 11,2 7,1 7,1 5,0 5,0Učešće fiksnih investicija u BDP 20,5 22,0 23,5 25,0 25,5 26,0 26,0 26,0 Udeo SDI u BDP, u % 6,2 6,6 7,1 7,5 7,7 7,8 7,8 7,8Potrošnja, realan rast 2,3 2,0 2,4 2,6 4,4 4,4 5,0 5,0Potrošnja, % BDP-a 87,0 85,8 84,5 83,0 82,5 82,0 82,0 82,0

Koef. otvorenost ekonomije, % BDP-a 124,9 136,2 147,1 157,9 168,8 180,6 193,1 206,6Izvoz robe i usluga, % BDP-a 58,2 63,7 69,0 74,5 79,9 85,8 92,1 98,8Uvoz robe i usluga, % BDP-a 66,7 72,5 78,1 83,5 88,9 94,8 101,1 107,8Saldo robe i usluga, % BDP-a -8,5 -8,8 -9,0 -9,0 -9,0 -9,0 -9,0 -9,0Saldo tekućeg bilansa, % BDP-a -5,1 -4,0 -4,1 -3,9 -3,7 -3,6 -3,5 -3,4

Devizne rezerve NBS, mil. € 11.300 12.300 13.300 14.500 15.800 17.400 18.270 19.184Devizne rezerve u mesecima uvoza r&u 5,2 4,9 4,7 4,5 4,3 4,1 3,8 3,5

Stanje spoljnog duga u mil. € 22.494 22.879 22.260 21.779 22.724 24.272 25.175 27.421 Stari dug 15.176 12.954 9.613 6.500 5.011 4.020 2.219 1.576 Novo zaduženje 4.888 7.194 9.616 11.949 14.082 16.321 18.725 21.314 Kratkoročni dug 2.430 2.730 3.030 3.330 3.630 3.930 4.230 4.530Stopa servisiranja spoljnog duga, % 20,1 15,5 17,7 14,8 8,8 6,9 7,7 5,0Spoljni dug /izvoz roba i usluga, % 98,2 86,9 73,5 62,5 56,7 52,7 47,5 45,0Spoljni dug /BDP, % 57,2 55,4 50,8 46,6 45,3 45,2 43,8 44,5

Izvor: kalkulacija autora

Stopa rasta potrošnje mogla bi se izjednačiti sa stopom rasta BDP-a tek kada investicije dostignu taj udeo – znači sredinom naredne decenije!

Ukoliko bi se udeo SDI zadržao na 30% ukupnih investicija imali bismo prostor za fi-nansiranje deficita razmene, ekspanziju unutrašnje tražnje i povećanje potrošnje. Na odr-živost spoljnog duga u ovim projekcijama ukazuju indikatori eksterne makroekonomske pozicije zemlje: indikatori eksterne likvidnosti (stopa servisiranja ukupnog spoljnog duga i devizne rezerve), indikatori eksterne solventnosti (udeo ukupnog spoljnog duga u izvozu roba i usluga i učešće ukupnog spoljnog duga u BDP) te indikatori otvorenosti nacionalne ekonomije (udeo stranih direktnih investicija u BDP-u, odnos spoljne trgo-vine prema BDP-u).

Ukupan spoljni dug (u okviru njega i javni dug) je, relativno posmatrano, na stabilnoj opadajućoj putanji. Ali prisutan je rizik opterećenja visokim otplatama privatnog duga što upućuje na neophodnost pojačane investicione aktivnosti zasnovane na bitnom pove-ćanju udela domaće štednje u finansiranju investicija, a potom i na SDI.

88

3. Tehnološka modernizacija

Strukturni problem Srbije je nizak tehnološki nivo proizvodnje koji ne generiše rast. Zbog toga treba naglasiti da subvencije za otvaranje radnih mesta ne spadaju među determinante rasta investicija koje će stvarati konkurentnu privredu, one u tom pogledu mogu biti i kontraproduktivne.

Jedan od uzroka zašto Srbija ne dostiže ozbiljnije stope rasta BDP-a nije u podindustri-jalizovanosti ili u niskom izvozu.

Oba indikatora su u Srbiji relativno posmatrano iznad evropskog proseka. Udeo industrije u bruto dodatoj vrednosti (BDV) je tokom 2016. iznosio 25,9% što je bilo više i od onog u Nemačkoj gde je 25,7%. To je između ostalog posledica i vrlo stabilnog prosečnog godišnjeg rasta prerađivačke industrije za poslednje tri godine od preko 5% godišnje. S druge strane, udeo izvoza robe i usluga u Srbiji danas čini nadpolovičnu vrednost BDP-a. Ovde smo čak svetski rekorderi u relativnom porastu izvoza budući je izvoz robe i usluga 2009. činio samo 26,8% BDP-a. Činjenica je da je ovo popravljanje konkurentnosti impozantno, posebno ako znamo da je u zemljama EU28 u proseku udeo izvoza robe i usluga niži od 44% BDP-a. I po ovom indikatoru je Nemačka lošije rangirana od nas, jer je tamo udeo izvoza u 2016. iznosio 46,1% BPD-a. Čak je i Rumunija, trenutno jedna od najbrže rastućih zemalja EU, nisko rangirana sa udelom izvoza robe i usluga koji jedva da prelazi 41% BDP-a.

Naš problem je što sve aktivnosti na proizvodnoj strani BDP-a, u većoj ili manjoj meri, ge-nerišu nisku dodatu vrednost. Zato je i obračunati BDP, kao njihov sumarni prikaz, nizak.

Izvori rasta su i dalje niskoproduktivne delatnosti. Tako je kumulativnom prirastu dodate vrednosti u periodu 2012-2016. od 5,2% najviše kumovala poljoprivreda sa 2 procentna poena.

Slika 1.Tehnološki nivo prerađivačke industrije evropskih zemalja u 2016. godini

Izvor: kalkulacija autora na osnovu podataka EUROSTAT-a

89

Prerađivačka industrija jeste okosnica deviznog priliva Srbije. Ona generiše 3/4 rob-nog izvoza (u EU 83%). To je dobro, ali samo relativno prosmatrano, jer je tehnološka struktura ovog sektora nepovoljna. Udeo oblasti koje pripadaju srednje-visokoj i visokoj tehnologiji3 jedva da iznosi 23% prerađivačke industrije. Pritom je i ovaj tehnološki ra-zvijeniji deo proizvodnje tokom 2016. stvarao samo 765 evra po stanovniku. Istovreme-no je takva proizvodnja u Bugarskoj vredela 26% više, Rumuniji 2,2 puta više, Sloveniji 5,2 puta više, a Nemačkoj čitavih 10,3 puta više.

Slika 2.Tehnološka struktura salda spoljnotrgovinske razmene

prerađivačke industrije Srbije, u mil. EUR

Izvor: kalkulacija autora na osnovu podataka RZS

Saldo spoljnotrgovinske razmene je refleksija ovog problema. Visok deficit se beleži u razmeni oblasti prerađivačke industrije koje pripadaju srednje-visokim tehnologijama i oblasti sa visokom tehnologijom. To u ovom trenutku ne mora nužno da ima negativan predznak, jer može da znači i tehnološko jačanje domaće proizvodnje zarad promene strukture investicija koje u perspektivi mogu ubrzati privredni rast.

Međutim, primetno je da suficit stvaraju najpre nisko-tehnološe oblasti4, a od 2016. jed-nim delom i oblasti koje pripadaju srednje-niskim tehnologijama. Drugim rečima, višak se stvara u manje produktivnim delatnostima.3 Oblasti koje svrstavamo u visoko tehnološke su: (a) Proizvodnja računara, elektronskih i optičkih proiz-

voda i (b) Proizvodnja osnovnih farmaceutskih proizvoda i preparata. Srednje-visokoj tehnološkoj gru-pi pripadaju: (a) Proizvodnja hemikalija i hemijskih proizvoda; (b) Proizvodnja električne opreme; (d) Proizvodnja nepomenutih mašina i nepomenute opreme; (d) Proizvodnja motornih vozila, prikolica i poluprikolica; i (e) Proizvodnja ostalih saobraćajnih sredstava.

4 tzv. nisko-tehnološke oblasti obuhvataju u dvocifrenoj NACE rev.2 klasifikaciji delatnosti oblasti od 10-18 i 31 i 32. Drugim rečima, reč je o: prehrambenoj industriji, proizvodnji pića i duvana, proizvodnji tekstila, odevnih predmeta, kože i predmeta od kože, preradi drveta, proizvodnji papira, štampanju i umnožavanju audio i video zapisa, proizvodnji nameštaja i ostalim prerađivačkim delatnostima.

90

Tačno 3/4 suficita nisko-tehnoloških oblasti obezbeđuje prehrambena industrija. I opet, to je odlično. Nepovoljno je što je njen doprinos generisanju dodate vrednosti minima-lan. Štaviše, doprinos cele tzv. nisko-tehnološke grupe oblasti je beznačajan. Primera radi, realnom kumulativnom prirastu bruto dodate vrednosti (BDV) u periodu 2014-2016. od 3,9% ova grupa oblasti prerađivačke industrije doprinosila je samo sa 3,5% ili 0,14 procentnih poena. Tokom intervala 2012-2016. u realnom prirastu BDV od 5,2% nji-hov udeo iznosi 2,1% ili 0,11 pp. Kada bismo pak vremenski interval proširili do perioda eskalacije svetske ekonomske krize, dakle od 2008. u realnom kumulativnom prirastu BDV-a od 3,0% doprinos nisko-tehnoloških oblasti se jedva evidentira s obzirom na činjenicu da se svodi na mizernih 0,8%, odnosno 0,02 pp.

Ključni izvori ubrzanog rasta BDP-a koji priželjkujemo u srednjem roku očigledno moraju biti produktivnije delatnosti. I pored ozbiljnih pozitivnih pomaka u ekonomiji još uvek smo u stanju strukturne i tehnološke neravnoteže, što ometa stvaranje održive ekonomske dinamike. U tom smislu, bitnu komponentu ekonomske politike mora zauzi-mati aktivna stukturno-investiciona politika kao mehanizam obezbeđivanja moderniza-cije proizvodne strukture. Razvoj ekonomije u dugom roku biće funkcija kompleksnosti njene proizvodne stukture i efikasnosti. Ovi procesi su povezani sa tehnološkim prome-nama i uvođenjem inovacija, ozbiljnim ulaganjem u obrazovanje i sektor istraživanja i razvoja.

4. Da li je rast investicija moguć bez dinamičnog građevinarstva

Odličan eufemizam za nedovoljno investiranje u Srbiji je zastoj u stanogradnji! Dokaz ove hipoteze potražićemo u samoj tehničkoj strukturi investicija. Naime, apstrahujući ovom prilikom njihovu efikasnost, poželjna struktura bruto investicija u osnovne fondo-ve koja rezultira dugoročno održivom stopom rasta i koja važi kao svojevrsno „zlatno pravilo“ veoma je prosta. Ukupne bruto investicije moraju biti ravnomerno raspoređene na: građevinarstvo, s jedne strane, i ulaganje u mašine, opremu i ostalo, s druge.

U kratkom roku, zbog različitih razvojnih prioriteta, moguće je da se ovaj odnos naruši, bilo na jednu ili drugu stranu. U dugom roku količnik konvergira broju 1, tj. proporciji 50:50. Već iz ove činjenice je jasno zašto je građevinarstvo bitno za ekonomski rast, i zašto se uspešne zemlje po svaku cenu trude da ono nikada ne bude zapostavljeno.

Iz sprovedenog međunarodnog komparativnog istraživanja tehničke strukture investici-ja5 uočili smo još jednu bitnu zakonomernost. Građevinske radove, ukupno posmatrano, u dugom roku podjednako generišu: (a) stanogradnja tj. stambene zgrade, i (b) ostali građevinski objekti, kao što su infrastrukturni radovi, ali i poslovne zgrade i objekti.

5 Nikolić I. (2017), „Da li se do većih investicija može bez ozbiljnije stanogradnje?“ Makroekonomske anal-ize i trendovi - MAT, Tema meseca, broj 273.

91

Slika 3.Udeo ulaganja u stanogradnju u bruto fiksnim ulaganjima, u %

Izvor: kalkulacija autora na osnovu podataka EUROSTAT i RZS.

Iz ovoga sledi da se do dugoročno održivog rasta BDP-a dolazi jedino, s jakim građe-vinarstvom, pri čemu, 1/4 ukupnih fiksnih investicija potiče od stanogradnje.

U poslednjih deset godina Srbija je dostigla ovaj poželjni udeo građavinarskih radova u ukupnim investicijama samo tokom perioda 2009-2011. On se tada kretao oko 48% ukupnih investicija i bio je posledica masovnog programa subvencionisanja stambenih kredita kao odgovor države na negativne posledice svetske krize. Brzim sužavanjem fiskalnog prostora te eskalacijom javnog duga ove aktivne mere stambene politike ustu-paju mesto štednji. Već 2012. udeo građevinskih radova se redukuje na 40,2% ukupnih investicija, naredne 2013. na 37,1% i na tom nivou se uz neznatne oscilacije zadržava do danas. Pritom je zanimljivo da se kvarenje rezultata građevinarstva isključivo duguje stanogradnji jer se ostali građevinski radovi, čak još od sredine 90-ih godina, uporno održavaju u nivou od oko trećine ukupnih investicija (u 2016. na osnovu preliminarne ocene tehničke strukture bruto fiksnih investicija Republičkog zavoda za statistiku nji-hov udeo je iznosio 32,1%6).

U 2016. godini ulaganje u stanogradnju činilo je samo 5,5% bruto fiksnih investicija, a od zemalja EU jedino Grčka relativno posmatrano manje investira u stambene zgrade od Srbije. Zaostatak od približno 3,5 procentnih poena BDP-a Srbije od proseka EU ujedno je i ključna diskrepanca između aktuelnog i željenog udela ukupnih fiksnih investicija u BDP-u.

6 Kuriozitet je da je udeo ulaganja u mašine i opremu unutar ukupnih investicija u Srbiji zadovoljavajuć i uoprediv sa evropskim prosekom. Preliminarni rezultati RZS-a tehničke strukture investicija za 2016. ukazuju da udeo ukupnog ulaganja u mašine i opremu dostiže 47,4% bruto investicija, pri čemu se mašinama i opremi proizvedenim u zemlji duguje 3/5 svih ulaganja. Još interesantnije, ulaganje u intele-ktualnu svojinu (softveri, R&D i dr.) generisalo je lane čak 13,4% bruto fiksnih investicija.

92

5. Efikasniji javni sektor i modernizacija infrastrukture

Država ne treba direktno da usmerava investicije u privredi, već da stvara uslove u ko-jima će investitori odlučivati o svojim ulaganjima. Državno „planiranje“ potrebne struk-ture sukobljava se sa brzinom promena tražnje, tehnološke modernizacije i konkurencije na tržištu.

Izuzetno, država mora da se stara o razvoju infrastrukture i investiranju u nju. Domaći resursi za razvoj infrastrukture nisu zanemarljivi. Reč je pre svega o imovini i pravima države, tj. imovini i pravima u javnom sektoru. Reforma upravljanja tom imovinom je u regulatornom domenu napredovala, ali je neophodno prilagoditi institucionalni okvir, kako bi se efikasno upravljalo tim dobrima i generisala sredstva za razvoj infrastrukture.

Preovlađuje stanovište da dalje podizanje poreskih normi (nakon značajnijeg podizanja indirektnih poreza) u postojećem fiskalnom instrumentariju nije ni produktivno niti bi dalo značajne i održive efekte na planu trajne konsolidacije.Ako se izuzme izvesno nedo-sledno povećanje poreza na imovinu u lokalnim okvrima i progresivnog i obuhvatnijeg oporezivanja ukupnih prihoda fizičkih lica, još uvek se ne razmišlja o radikalnijoj pre-arspodeli poreskog opterećenja kroz kompenzaciju iz utilizacije javnih dobara i prava.7 Stoga tek sledi suočavanje sa dubinom i širinom koncepcije fiskalne reforme i sa njom povezane opšte reforme javnog sektora. Regulatorna platforma (Zakon o radu,Zakon o fiskalnom sistemu, Zakon o stečaju, Zakon o privatizaciji..) je u najhitnijim aspektima otvorila put ka sveobuhvatnim konsolidacionim merama ali je njena nadogradnja nužna za širu i trajniju sistemsku reformu. Ta reforma podrazumeva i razvojnu perspektivu i politiku a nje nema bez uravnteženja i optimalizacije fiskalnih opterećenja i dovođenja u funkciju razvoja i javnih i privatnih dobara i prava. Valja naglasiti da sada, na izlasku iz fiskalne i ekonomske krize, izolovane mere ili paketi mera u jednom segmerntu, ili u najbolje skrojenom paketu fiskalnih mera u postojećem sistemu fiskalnih instrumenata neće dati trajne efekte jer je taj fiskalni sistem u uslovima kriznih šokova procikličan tj. proizvodi sam po sebi negativne efekte na zapošljavanje i ekonomiju i opterećuje faktore proizvodnje – bilo direktno ili indirektno preko tražnje.

Potrebni su novi sistemski zahvati i novi instrumenti utilizacije javnih dobara i prava kao kompenzacija za nemogućnost progresivnog dodatnog podizanja normi u okviru postojećih fiskalnih instrumenata. Novi sistemski zahvati podrazumevaju pomeranje fi-skalnog težišta sa indirektnih poreza ka direktnim porezima. Tako npr treba znati da je velika raskrsnica vezana za pitanje održivosti penzijskog sistema i njegove emancipacije od budžeta. Stanovište autora je da trajna konsolidacija PIO fonda mora biti povezana sa reformom upravljanja javnom imovinom i pravima i da parametarske reforme i ‚in-deksacija‘ mada neophodni instrumenti nisu dovoljni za postizanje ciljeva socijalne i

7 Aktuelna fiskalna reforma u Hrvatskoj je krenula u pravcu snižavanja fiskalnog opterećenja rada tj plata na račun uvođenja poreza na imovinu,kamatne prihode i neke lokalne mamete. Mada se ne može oceniti kao najbolje diversifikovan i optomalizovan poreski paket, svakako je krupan korak u pravcu koji u MAT-u zagovaramo u deceniji iza.

93

finansijske funkcije tog izuzetno važnog fonda.8 To pitanje bi moglo biti povezano sa pitanjem statusa PIO fonda i njegove moguće uloge na finansijskom tržištu kao ’ograničeno investicionog fonda’. U finansiranju PIO fonda putem učešća PIO fonda u vlasničkoj strukturi javnog sektora koja se menja kroz proces privatizacije i naročito važnom učešću u vlasničkoj strukturi ’zemljišnih fondova’ koji mogu biti konstituisa-ni promenom statusa sadašnjih agencija za upravljanje građevinskim zemljištem. Izvor stalnog dohotka ovih fondova bi bila ‚gradska renta‘ kao objedinjeni instrument na-doknada za lokaciju i zauzeće prostora (‚‘air rights“) umesto dosadašnje nadoknade za pogodnost lokacije i jednokratne nadoknade za građevinsko zemljište (infrastrukturu). Ova renta bi imala samo dve namene: jedan deo (manji) bi išao PIO fondu a drugi (veći) bi alimentirao isključivo obnavljanje i ekspanziju lokalne infrastrukture. Lokalne javne finansije bi na taj način bile usmerene na funkcije lokalne samouprave a time bi bila efikasnija i konsolidacija lokalnih javnih finansija kao važan deo opštih javnih finasija. Takođe, raskrsnica je vezana i za pitanja koja je mera poreskog tereta između imovine, prava, gradskog prostora itd na strani direktnih poreza i na strani indirektnih poreza tj koja je mera poreskog opterećenja između različitih slojeva građana kao krajnjih pore-skih obveznika..

Druga strana medalje poreskog sistema je upravljanje javnim dobrima. Dobar primer je upravljanje gradskim i građevinskim zemljištem9. Krajem 2014. usvojen je izmenjeni Zakon o planiranju i izgradnji (prema predlogu USAID BEP i Ministarstva građevi-narstva i urbanizma) o kome smo pisali u više navrata kao o jednom izuzetno važnom sistemskom aktu koji nije mogao ni da zaživi a kamoli da svoju funkciju utemelji u re-gulatornoj praksi. Osnovni problem je bio taj da ovaj regulatorni instrument pretstavlja omnibus koji pokušava pokriti različite oblasti: planiranje, izgradnju, upravljanje građe-vinskim zemljištem, legalizaciju, i dr. Mišljenja smo da bi ovaj zakon trebalo zameniti setom zakona koji koherentno i optimalno regulišu posebne aspekte izgradnje,upravlja-nja i planiranja (zakon o planiranju, zakon o gradskom i građevinskom zemljištu,zakon o izgradnji, zakon o zemljišnim fondovima, zakon o legalizaciji). Posebno je osetljivo pitanje tzv. konverzije gradskog građevinskog zemljišta i kako je tretirano ranije sledeći tzv princip „superficio solo cedit“ (koji pretrstavlja fundamentalni uslov jedinstva vla-sništva ili prava raspolaganja nad zemljištem na kome je uspostavljeno vlasništvo nad objektima). Ni sa novom zakonskom regulativom nisu izbegnute zamke konverzije kada je uspostavljeno pravo korišćenja.

Dodatni problem je restitucija koja pred medjunarodnim sudskim instnacama ima prio-ritet. Problem se krije u mogućnosti otuđenja javne imovine i prava suprotno interesima lokalne zajednice ili javnog dobra uopšte.

8 pogledati detaljnije u: Kovačević M. i dr. (2008), „Reforma javnog sektora“, Makroekonomske anal-ize i trendovi, broj 159; Kovačević M. (2008), „Karakteristike i nasleđe sistema penzijsko-invalidskog osiguranja i pravci reforme sa ciljem utemeljenja održivog sistema i emancipacije od budžeta“, Mak-roekonomske analize i trendovi, broj 164; Kovačević M. i dr. (2014), „Demografski izazovi i finansiranje penzija“,Makroekonomske analize i trendovi, broj 231;

9 Bušatlija, M., Kovačević, M., Stamenković, S. (2012), „Zakoni kao smetnja daljem razvoju i nedovršenoj tranziciji“, Evropska unija i Srbija - od tranzicije do pridruživanja, monografija radova prezentiranih na savetovanju Naučnog društva ekonomista i Ekonomskog fakulteta održanom 5.maja 2012. godine na Ekonomskom fakultetu u Beogradu, izdanje Ekonomskog fakulteta u Beogradu.

94

5.1. Finansiranje infrastruktureKreditno finansiranje infrastrukture ograničeno je dužničkom pozicijom države, ali je prostor za koncesije i javno-privatno partnerstvo – uz reformisano upravljanje javnom imovinom i pravima na principima efektne utilizacije i vrednovanja – otvoren prostor. Možda ovde treba napomenuti da ni u 2017. godini nisu do kraja iskorišćena sredstva u budžetu namenjena kapitalnim rashodima, ne zato što nije bilo dovoljno priliva, nego zato što nije bilo projekata za ulaganje tih sredsava u celini.

Dalje regulatorno usavršavanje je moguće, ali je značajnija efikasna institucionalna upravljačka linija.

Ona je važna i sa gledišta investicija vezanih za snabdevanje električnom energijom. Naime, scenario u „Strategiji razvoja energetike Republike Srbije do 2025. godine sa projekcijama do 2030. godine“10 predviđa rast industrijske proizvodnje po 5% godišnje i ukupnu orijentacionu sumu investicija od oko 11,1 milijarde evra. Projektovani rast industrijske proizvodnje uklapa se u rast BDP-a od 3% godišnje, ali ako kao cilj imamo rast BDP-a od 5% godišnje, to bi značilo ne samo podizanje udela bruto investicija u osnovne fondove na najmanje 25% i brži rast industrijske proizvodnje od projektovanih 5% – najverovatnije oko 7% već to podiže i indeks potrošnje električne energije u in-dustriji i obim investicija u nju, verovatno do iznosa od oko 15 milijardi evra. Radi se o proceni pod pretpostavkom ne bitno promenjene strukture industrije mada je verovatna izvesna promena te strukture ukoliko se dovoljno reformišu obrazovni procesi i ponuda na tržištu rada. Da li se te investicije mogu obezbediti pitanje je koje zaslužuje poseban istraživački poduhvat?

Kvalitetna i koordinisana investiciona politika između ostalog podrazumeva i jak pravni okvir, koji će obezbediti anti-diskriminacione principe, zaštitu imovine i mehanizme za rešavanje sporova.

6. Ograničenja na tržištu rada

Poseban problem može biti problem radne snage. Umerenom dinamikom porasta bro-ja zaposlenih na srednji rok, koja bi odgovarala ciljanim stopama ekonomskog rasta, već pred kraj naredne decenije, pri postojećim demografskim tendencijama, dostigli bi-smo punu zaposlenost (odnosno prirodnu stopu nezaposlenosti). Već od 2027. ulazimo u ozbiljnu krizu tržišta rada, koja bi se ogledala u nemogućnosti obezbeđivanja dovoljne radne snage kao podrške daljem rastu. U ovom periodu, ukoliko bismo zadržali postoje-ću privrednu strukturu, zbog veće tražnje u odnosu na ponudu radne snage rast nadnica bi bio veći od rasta inflacije što bi se negativno odrazilo na konkurentnost i usporavanje ekonomske aktivnosti.

U sagledivoj budućnosti, nepovoljne demografske tendencije, koje će neizbežno imati ozbiljne negativne posledice, teško možemo savladati „demografskim oružjem“. Težište rešavanja ovog problema treba pomeriti ka „nedemografskim rešenjima“ koja se odnose

10 Usvojenoj u Narodnoj Skupštini, na sednici održanoj 04.12.2015. godine.

95

na poboljšanja u obrazovnoj sferi, prilagođavanju na tržištu rada, u penzionom sistemu i pomeranju starosne granice penzionisanja11.

7. Umesto zaključka

Sve ovo što je navedeno za naredne godine ni u kom slučaju nije prognoza i teško je ostvarivo, jer zahteva ne samo održavanje rezultata fiskalne konsolidacije i dovršavanje formalnog pravnog okvira i postojanje volje za izvođenje strukturnih reformi, nego i efikasno funkcionisanje pravosudnog sistema u zaštiti svojine, kao i pojednostavljenje administrativnih procedura. Rizici sa kojima se suočava razvojna politika su, sa jedne strane, rizici iz međunarodnog okruženja (uključujući migrantsku krizu, umereni eko-nomski rast zemalja sa kojima Srbija ima značajne spoljnotrgovinske odnose, povlаčenje investitorа – odliv kapitala, pogoršanje uslova kreditiranja itd.). S druge strane, postuje i unutrašnji rizici (politički rizici, dalji rast potrošnje nauštrb investicija, problem (ne)likvidnosti u privredi, pаd očekivаnog prilivа SDI, itd.).

Literatura

Bušatlija, M., Kovačević, M., Stamenković, S. (2012), „Zakoni kao smetnja daljem ra-zvoju i nedovršenoj tranziciji“, Evropska unija i Srbija - od tranzicije do pridruživa-nja, monografija radova prezentiranih na savetovanju Naučnog društva ekonomista i Ekonomskog fakulteta održanom 5.maja 2012. godine na Ekonomskom fakultetu u Beogradu, izdanje Ekonomskog fakulteta u Beogradu

Kovačević M. i dr. (2008), „Reforma javnog sektora“, Makroekonomske analize i tren-dovi - MAT, broj 159;

Kovačević M. (2008), „Karakteristike i nasleđe sistema penzijsko-invalidskog osigura-nja i pravci reforme sa ciljem utemeljenja održivog sistema i emancipacije od budže-ta“, Makroekonomske analize i trendovi, broj 164;

Kovačević M. i dr. (2014), „Demografski izazovi i finansiranje penzija“,Makroekonom-ske analize i trendovi, broj 231;

Nikolić, I. (2017), „Tržište rada u Srbiji - pogled unapred“, Makroekonomske analize i trendovi - MAT, Tema broja, broj 266.

Nikolić I. (2017), „Da li se do većih investicija može bez ozbiljnije stanogradnje?“ Ma-kroekonomske analize i trendovi - MAT, Tema meseca, broj 273.

Stamenković S. i Kovačević M. (2016), „Dinamika BDP, investicija i stranih direktnih investicija (SDI) u Srbiji po izbijanju svetske ekonomske krize“, Okrugli sto „Strane direktne investicije i privredni rast u Srbiji“ NDES

11 Nikolić, I. (2017), „Tržište rada u Srbiji - pogled unapred“, Makroekonomske analize i trendovi - MAT, Tema broja, broj 266.

97

Uticaj kvaliteta institucija na kvalitet ekonomskog rasta - poruke za Srbiju*The Impact of the Quality of Institutions on the Quality of Economic Growth – Lessons for Serbia

Mirjana Gligorić**Biljana Jovanović Gavrilović***

Apstrakt: Po stepenu ekonomske razvijenosti Srbi-ja se nalazi na evropskoj periferiji. Njen BDP per capita, izražen u međunarodnim dolarima, iznosi tek trećinu proseka Evropske unije. U takvim okol-nostima uspostavljanje dinamičnog i kvalitetnog privrednog rasta, koji počiva na zdravim ekonom-skim osnovama i doprinosi povećanju društvenog blagostanja, predstavlja imperativ za našu zemlju. Mada ideja kvaliteta ekonomskog rasta ima dugu predistoriju, punu afirmaciju je doživela tek u novi-je vreme, posebno sa izbijanjem svetske ekonomske krize kada se sve veća pažnja poklanja ekonomskim fundamentima rasta, ali i njegovim socijalnim i eko-loškim ishodima.

Važnu ulogu u ostvarivanju kvalitetnog ekonom-skog rasta ima kvalitet institucija, koje „otključava-ju“ potencijale za rast privrede na dugi rok. U radu će se analizirati relevantni indikatori kvaliteta insti-tucija i identifikovati kanali preko kojih institucije deluju na kvalitet ekonomskog rasta. Valjane insti-tucije olakšavaju upravljanje portfeljom različitih oblika kapitala – ne samo ljudskog i fizičkog, već i prirodnog i socijalnog i tako podupiru kvalitetan rast. One prikupljaju signale o potrebama i pro-blemima, usklađuju različite interese kroz proces pregovaranja, uz izbegavanje zastoja i konflikata, i doprinose sprovođenju usvojenih rešenja.

Posebno će se istražiti kvalitet institucija u Sr-biji, uz poređenje sa drugim državama, i sagledati mogućnosti ubrzanja ekonomskog rasta i unapređi-vanja njegovog kvaliteta u našoj zemlji na bazi insti-tucionalnih poboljšanja koja uvažavaju nacionalne specifičnosti.

Ključne reči: kvalitet ekonomskog rasta, kvalitet institucija, tranzicione evropske zemlje, Srbija

Abstract: When it comes to the level of economic development, Serbia is on the European margin. Its GDP per capita, expressed in international dollars, equals only one third of European Union average. In such circumstances, establishing a dynamic and high quality economic growth, which would be based on sound economic foundations and would contribute to the increase of social wellbeing, is an imperative for our country. Although the idea of a high quality economic growth is not new, it was fully affirmed only recently with the outbreak of global economic crisis which directed more attention to-wards the fundamentals of economic growth, but also to its social and environmental effects.

The quality of institutions, which “unlock” eco-nomic growth potentials in the long run, plays an important part in achieving high quality economic growth. This paper will analyze relevant indicators of the quality of institutions and identify the chan-nels through which institutions impact the quality of economic growth. Properly functioning institutions facilitate the management of the portfolio of differ-ent forms of capital – not only human and physical, but also natural and social capital, thus supporting high quality growth. They compile signals of needs and problems, coordinate different interests through the negotiations process, while avoiding stagnations and conflicts and contributing to the implementation of adopted solutions.

The paper will particularly explore the quality of institutions in Serbia, comparing them with those in other countries, and examine the possibilities for accelerating the economic growth in Serbia and improving its quality on the basis of institutional improvements which would take in to consideration national particularities.

Keywords: quality of economic growth, quality of institutions, transition european countries, Serbia

JEL klasifikacija: O43, I32, O52

* Ovaj rad je rezultat istraživanja u okviru projekata br. 179005, 179065 i III-46001, finansiranih od strane Ministarstva prosvete, nauke i tehnološkog razvoja Republike Srbije.

** Ekonomski fakultet, Univerzitet u Beogradu, E-mail: <[email protected]>*** Ekonomski fakultet, Univerzitet u Beogradu, E-mail: <[email protected]>

98

1. Uvod

Ekonomska kriza, koja je pre jedne decenije potresla svet, pokazala je da se globalna privreda ne može vratiti na uobičajene obrasce funkcionisanja i rasta, jer su oni neo-drživi. Pitanje koje se postavljalo nije bilo samo kako i kada izaći iz krize, nego i kuda taj izlaz vodi, odnosno kakav bi trebalo da bude novi model rasta. U nastojanju da se trasira put za izlazak iz krize pažnja je usredsređena na obnavljanje ekonomskog rasta, ali i unapređivanje njegovog kvaliteta. Karakteristike povećanje proizvodnje su, shodno savremenim uverenjima, isto tako bitne kao i brzina privredne ekspanzije. Opravdanost ostvarivanja visoke stope rasta, kao cilja za sebe, ozbiljno je dovedena u pitanje. Kvanti-tativnom, nediferenciranom rastu pretpostavljen je kvalitetan, selektivan rast.

Svetska ekonomska kriza je uzela, ne mali, danak i u Srbiji, koja se već nekoliko deceni-ja suočava sa ozbiljnim ekonomskim teškoćama. Po stepenu razvijenosti privrede naša zemlja zauzima jedno od poslednjih mesta u Evropi, a njen GDP neznatno premašuje polovinu svetskog proseka. Podsetimo se da je tokom šezdesetih godina prošlog veka nekadašnja Jugoslavija dostigla svetski prosek, što svedoči o razmerama ekonomskog zaostajanja Srbije danas.Uz to, naša zemlja kaska ne samo za svetom, nego i za samom sobom, za svojim nivoom razvijenosti iz 1989. godine, koji još uvek nismo dostigli. Sve to upućuje na zaključak da je uspostavljanje dinamičnog i kvalitetnog privrednog rasta, koji počiva na zdravim osnovama i doprinosi povećanju društvenog blagostanja, impe-rativ za Srbiju. Primere nekvalitetnog rasta naša zemlja je zabeležila u daljoj, ali i bližoj prošlosti, što se pokazalo pogubnim za njenu ekonomsku budućnost.

U radu se osvetljavaju bitne karakteristike kvaliteta privrednog rasta i sagledava uloga kvaliteta institucija u postizanju takve vrste rasta. S posebnom pažnjom se identifikuju kanali preko kojih institucije deluju na različite aspekte kvaliteta rasta privrede. Em-pirijska analiza se bavi merenjem kvaliteta privrednog rasta u Srbiji, uz poređenje sa zemljama Zapadnog Balkana i novopridruženim članicama Evropske unije, kao i utvrđi-vanjem uzajamne veze kvaliteta institucija i ostvarenog kvaliteta rasta privrede, s ciljem formulisanja odgovarajućih poruka za Srbiju.

2. Koncept kvalitetnog ekonomskog rasta

Ekonomski rast se često vrednuje samo na osnovu ostvarenih stopa rasta. Pojedini pe-riodi u razvoju privrede i društva se proglašavaju uspešnim samo zato što je u njima postignuta visoka stopa rasta koja se a priori smatra pozitivnim obeležjem. Pri tom se gubi iz vida da ekonomski rast ima i svoju drugu, kvalitativnu stranu, od koje, u velikoj meri, zavisi konačan sud o rastu.1 Novija ekonomska istorija jasno pokazuje da visoke stope rasta nužno ne vode boljim socijalnim ishodima, odnosno značajnom smanjenju siromaštva, nejednakosti i nezaposlenosti, pa, kao takve, nisu garant njegovog kvaliteta.

Pojam kvaliteta ekonomskog rasta je višedimenzionalan i obuhvata ekonomske, socijal-ne, kao i ekološke aspekte povećanja proizvodnje. Sa stanovišta kvaliteta rasta bitna su sredstva, odnosno način na koji se rast ostvaruje, ali i ciljevi, tj. rezultati koji se postižu na planu ljudskog blagostanja. Tokom poslednjih šest decenija afirmisani su različiti

1 Videti detaljnije: Jovanović Gavrilović (1989), str. 1-11

99

pristupi ekonomskom rastu (razvoju), od onih koji svode čoveka na puki faktorproi-zvodnje,sredstvo,ali ne i cilj razvoja, preko onih koji u fokus stavljaju blagostanje ljudi, tj. posmatraju ljudska bića kao korisnike razvoja, ali ne i učesnike u tom procesu, pa do onih koji su okrenuti najranjivijim grupama u društvu i procenjuju privredni razvoj kroz prizmu njegovih efekata na ekonomski položaj tih kategorija stanovništva. Ideja kvalite-ta rasta je sveobuhvatna i inkorporira različite parcijalne pristupe rastu (razvoju), poput onih koji su navedeni u tekstu.

Za Camdesuss-a2 kvalitetan privredni rast je postojan i otporan na eksterne šokove. Ta-kvom privrednom rastu odgovara unutrašnja i spoljna finansijska stabilnost. Uz to, kva-litetan rast je dinamičan i praćen značajnim investicijama, pre svega u ljudski kapital. Briga za siromašne, slabe i ranjive je, takođe, važno svojstvo kvalitetnog rasta. Tome treba dodati i odgovoran odnos prema prirodnom okruženju kao zajedničkom nasleđu čitavog čovečanstva. López, Thomas i Wang3 definišu kvalitetan rast, kao rast koji sma-njuje ekstremno siromaštvo, sužava strukturne nejednakosti, štiti prirodno okruženje i, kao takav, održava sam proces rasta. MartinezandMlachila4 prepoznaju kvalitetan pri-vredni rast po tome što je snažan, stabilan, održiv, što povećava produktivnost rada i vodi socijalno poželjnim ishodima, kao što je unapređenje životnog standarda, posebno kroz smanjenje siromaštva.

Istinska vrednost koncepta kvalitetnog rasta, kao osnovne paradigme za rast privrede, leži u sveobuhvatnom pristupu povećanju proizvodnje, simultanom uvažavanju ekonom-skih, socijalnih i ekoloških dimenzija toga procesa. Sa gledišta kvaliteta rasta bitna je ekonomska osnova rasta, ali i njegova socijalna delotvornost i ekološka prihvatljivost. Kvalitetan ekonomski rast ima to svojstvo da traje, da je postojan i samopodržavajući. Nekvalitetan rast ne stvara uslove za samoodržavanje, za nastavak u godinama koje slede, već, naprotiv, direktno ugrožava buduću ekspanziju proizvodnje. Briga za kvalitet rasta proističe iz nastojanja da se obezbedi brz i stabilan ekonomski rast, a preko toga i dugoročno povećanje životnog standarda stanovništva.5

3. Uloga kvaliteta institucija u ostvarivanju kvalitetnog ekonomskog rasta

Kvalitet institucija i kvalitet ekonomskog rasta su, bez sumnje, tesno međusobno pove-zani i uzajamno se podržavaju na dugi rok, o čemu postoji visok stepen saglasnosti u ekonomskoj literaturi. Debata se, međutim, vodi oko konkretne prirode te veze, tj. ko predvodi u navedenom virtuoznom ciklusu - da li kvalitet institucija određuje kvalitet ekonomskog rasta ili obrnuto, kao i da li kvalitet institucija obezbeđuje okruženje koje podsticajno deluje na ekonomske performanse ili predstavlja samo još jedan dodatni faktor koji objašnjava ekonomski rast.

Pionirska istraživanja kvaliteta institucija vezuju se, u velikoj meri, za North-a6, koji de-finiše institucije relativno široko, kao formalna i neformalna pravila ponašanja, odnosno

2 Camdessus (1990), str. 10-113 López et al. (2008), str. 11-12.4 MartinezandMlachila (2013), str. 3.5 Jovanović Gavrilović (1997), str. 32.6 Videti: North (1981) i (1990).

100

ograničenja, kreirana od strane ljudi, koja oblikuju sveukupne političke, ekonomske i socijalne interakcije. Kvalitet institucija se, prema ovom autoru, poboljšava sa ograniče-njima formalne i neformalne prirode, koja se nameću izvršnoj vlasti, čime se redukuje njena de jure moć da se stavi iznad zakona. To osigurava pojedincima, preduzetnicima pravnu zaštitu u njihovim poduhvatima, odnosno ulaganjima u fizički i ljudski kapital, kao i novu tehnologiju, što je bitno sa stanovišta obezbeđivanja dinamičnog i održivog privrednog rasta. Acemoglu, Johnson i Robinson7 ne obraćaju toliko pažnje samo na de jure izvršnu moć, već se opredeljuju za širi pristup koji uzima u obzir kako de jure, tako i de factomoć. Osim toga, oni prave distinkcija ne samo između formalne i neformalne, već i između političke i ekonomske moći. U tako definisanom kompleksnom instituci-onalnom kontekstu akcenat se stavlja na uspostavljanje odgovarajuće ravnoteže moći, koja će osigurati pojedincima, preduzetnicima kao nosiocima promena, de factozaštitu u njihovim poduhvatima i ulaganjima. Mada se navedena razlika u pristupu institucijama, koji je karakterističan za North-a, na jednoj strani, i navedenu grupu autora, na drugoj, ne čini toliko bitnom, ona može da bude vrlo značajna u situaciji kada je de jure politička moć koncentrisana u rukama različitih grupa u odnosu na de facto ekonomsku moć, što nameće ograničenja u sprovođenju de jure političke moći.8

U tesnoj vezi sa ulogom institucija u ostvarivanju kvalitetnog ekonomskog rasta je i nji-hova podela na „inkluzivne“ i „ekstraktivne“, koju apostrofiraju Acemoglu i Robinson9. Inkluzivne institucije podrazumevaju da se prava i zaštita koju pružaju odnose na sve, nezavisno od njihove pozicije u društvu ili porekla. Nasuprot tome, ekstraktivne insti-tucije su dizajnirane tako da vladajuća elita ekstrahuje resurse od mase stanovništva. Privredni rast zasnovan na funkcionisanju ekstraktivnih institucija nije kvalitetan, pa time ni dugoročno održiv. Samo inkluzivne institucije, kreirajući ravnopravne uslove za sve, ohrabruju tehnološka poboljšanja i ulaganje u obrazovanje, čime utiru put za povećanje proizvodnje na zdravim i trajnim osnovama, koje doprinosi unapređivanju ljudskog blagostanja.

Bez sumnje, kada institucije jednog društva dobro funkcionišu omogućavaju ljudima da rade jedni sa drugima i planiraju budućnost za sebe, porodicu i širu zajednicu. Slabe ili nepravedne institucije, međutim, imaju za rezultat nepoverenje i neizvesnost, što ohra-bruje pojedince da „grabe“ umesto da „stvaraju“, a to potkopava raspoložive potencijale za rast i napredovanje.10

Objašnjavajući ulogu institucija u postizanju kvalitetnog rasta Rodrik11 ističe da ekono-misti često stavljaju prevelik naglasak na značaj relativnih cena i njihove reforme za eko-nomski rast i razvoj, zapostavljajući važnost jasno definisanog sistema svojinskih prava, regulatornog aparata koji sprečava najgore oblike prevara, anti-konkurentno ponašanje i moralni hazard, umereno kohezivnog društva zasnovanog na poverenju i međusobnoj saradnji, društvenih i političkih institucija koje ublažavaju rizik i upravljaju socijalnim konfliktima, te vladavine prava i „čiste“ vlade.

7 Acemoglu et al. (2005), str. 389-396.8 Videti: Bruinshoofd (2016).9 Videti: Acemogluand Robinson (2012).10 WorldDevelopmentReport (2003), str. 37.11 Rodrik (2000), str. 1-2.

101

U nastojanju da unaprede kvalitet ekonomskog rasta i doprinesu povećanju blagostanja ljudi, dobre institucije prikupljaju signale o potrebama i problemima, usklađuju različite interese kroz proces pregovaranja, uz izbegavanje zastoja i konflikata, i deluju u pravcu sprovođenja usvojenih rešenja. Ključno pitanje, kada je reč o uticaju kvaliteta institucija na kvalitet ekonomskog rasta, tiče se kanala preko kojih se ta veza ostvaruje. Istraživa-nja pokazuju12 da kvalitetne institucije kreiraju okruženje koje pogoduje investicijama u fizički i ljudski kapital, kao i tehnološkim promenama, prihvatanju inovacija i novih načina organizacije proizvodnje, što se pozitivno odražava na dinamiku ekonomskog rasta i proizvodnu strukturu, kao i izvozne mogućnosti privrede. Pri tom je važno istaći da ljudski kapital, u čijem stvaranju kvalitet institucija ima nesumnjiv značaj, bitno utiče na postizanje kvalitetnog ekonomskog rata zahvaljujući njegovoj dvojakoj ulozi u tom procesu. Naime, ljudski kapital je ne samo kritičan input rasta, već i vredan autput, cilj sam po sebi i važna komponenta ljudskog blagostanja.

4. Empirijska analiza

Istraživanje obuhvata 16 zemalja – 11 tzv. novih članica EU i pet zemalja Zapadnog Balkana (uključujući Srbiju). Zemlje članice EU su tranzicione evropske zemlje, koje su pristupile EU 2004, 2007. i 2011. godine (bez Kipra i Malte): Češka R., Poljska, Mađar-ska, Slovačka, Slovenija, Bugarska, Rumunija, Letonija, Litvanija, Estonija, Hrvatska. Zemlje Zapadnog Balkana su: Makedonija, BiH, Crna Gora, Albanija, Srbija.

U empirijskoj analizi za posmatrane zemlje konstruisan je Indeks kvaliteta rasta (QGI)13. Ovaj pokazatelj upravo služi za merenje kvaliteta rasta i međusobno poređenje posma-tranih zemalja, kako po vrednosti indeksa, tako i po njegovim komponentama.

Drugi deo empirijskog istraživanja se odnosi na izdvajanje različitih relevantnih indi-katora kvaliteta institucija i njihovih komponenti, te identifikovanje položaja posmatra-nih zemalja po njihovim vrednostima. Poseban naglasak stavljen je na položaj Srbije u odnosu na druge posmatrane zemlje, kao i u odnosu na prosek EU zemalja i preostalih zemalja Zapadnog Balkana. Cilj je da se utvrdi relativan položaj Srbije, i daju preporuke za unapređenje kvaliteta institucija.

Takođe, ocenjujemo vezu QGI sa izabranim pokazateljem kvaliteta institucija, kao i vezu QGI sa četiri izdvojene komponente pomenutog pokazatelja.

4.1. Merenje kvaliteta privrednog rastaU radu je konstruisan i prikazan Indeks kvaliteta rasta (QGI) za posmatrane zemlje EU i Zapadnog Balkana. Ovaj indeks odražava multidimenzionalnu prirodu rasta.

QGI je agregatni pokazatelj koji se sastoji od ekonomske i socijalne dimenzije. Dve osnovne komponente QGI su Osnove rasta i Socijalni ishodi (Slika 1).

12 Videti, na primer: Acemoglu et al. (2005), str. 389-390.13 Konstrukcija QGI bazirana je na metodologiji datoj u radu autora Mlachila, TapsobaiTapsoba (2014), koji

su navedeni indeks kreirali za preko 90 zemalja sveta za period 1990-2011. Ipak, u njihovom uzorku se od zemalja koje su izdvojene u ovom radu nalaze samo Poljska, Bugarska i Albanija, dok za ostale zemlje nije izračunat QGI.

102

Osnove rasta se sastoje od četiri indikatora: tempa rasta, volatilnosti rasta, sektorske strukture i izvozne orijentacije:

- Tempo rasta predstavlja godišnju promenu realne vrednosti BDP-a per capita. Ovo je važna komponenta kvaliteta rasta, jer brži rast dovodi do smanjenja siromaštva i drugih povoljnih efekata na ljudsko blagostanje, tj. ima pozitivan uticaj na QGI;

- Volatilnost rasta se izračunava kao recipročna vrednost koeficijenta varijacije za vremenski opseg od tri godine. Stoga, veća varijabilnost rasta znači manji pokazatelj izračunat na navedeni način (kao recipročna vrednost). Veća volatilnost rasta, po pravilu, dovodi do povećanja siromaštva i nejednakosti14. Stoga, manja volatilnost se očekuje da pozitivno doprinosi QGI;

- Sektorska struktura odslikava u kojoj meri je privredni rast generisan diversifiko-vanim izvorima. Zapravo, indikator je indeks diversifikacije koji se izračunava kao jedan minus Herfindahl-Hirschman indeks (HHI) izvoznih tokova. Što je veći ovaj pokazatelj (1-HHI), veća je diversifikovanost izvoznih proizvoda. Stoga, diversi-fikovanost izvoza se uzima kaoproxyza diversifikovanost proizvodnje15, usled ra-spoloživosti podataka. Što je diversifikovanost veća brži je privredni rast i manja volatilnost i, stoga, viši QGI;

- Spoljna orijentacija rasta se aproksimira procentualnim učešćem neto eksterne tra-žnje u BDP-u, tj. količnikom neto izvoza i BDP-a. Logika koja stoji u pozadini ovog pokazatelje je da će veća izvozna orijentacija uticati i na višu QGI usled uticaja na brži rast produktivnosti u zemlji putem brojnih faktora kao što su: uvoz napredne tehnologije, transfer znanja, snažnija konkurencija, priliv stranih direktnih investi-cija i dr (v. Mlachila, et al., 2014).

Brz, stabilan, diversifikovan i spoljno-orijentisan rast može biti nedovoljan u smanjenju siromaštva i unapređenju životnog standarda, te postizanju kvalitetnog privrednog rasta. Stoga, važna je i socijalna dimenzija, kojom se obuhvataju osnovni indikatori važni za „izgradnju“ ljudskog kapitala. Naime, dimenzija socijalni ishodi obuhvata dve komponente – dva indikatora: zdravlje i obrazovanje, koji su u literaturi prepo-znati kao ključni pokretači promena u nivou siromaštva16.

- Zdravlje je komponenta koja meri mogućnost pojedinca da vodi dug i zdrav život. Sastoji se od dve podkomponente: recipročna vrednost očekivane stope smrtnosti odojčadi i očekivane dužine trajanja života;

- Kao indikator obrazovanja korišćen je prosečan broj godina školovanja.

14 Promene u dinamici rasta zapravo imaju negativne efekte na siromaštvo, jer erozija ljudskog kapitala u lošim vremenima se ne može potpuno nadoknaditi nakon takvih perioda (Behrman et al., 1999; Ames et al., 2001; GuillaumontandKpodar, 2006, navedeno prema Mlachila, et al., 2014, str. 5)

15 U istraživanjima se pokazuje visoka korelacija između diversifikacije autputa i diversifikacije izvoza (PapageorgiouandSpatafora, 2012, navedeno prema Mlachila, et al., 2014, str. 6).

16 Schultz (1999), navedeno prema Mlachila et al. (2014), str. 7.

103

Slika 1.Komponente Indeksa kvaliteta rasta

Indekskvaliteta rasta

Osnove rasta(α)

Tempo rasta(γ1)

Volatilnost rasta(γ2)

Sektorska struktura(γ3)

Izvoznaorijentacija

(γ4)

Obrazovanje(δ2)

Zdravlje(δ1)

Socijalni ishodi(β)

Izvor: Mlachila et al. (2014), str. 6.Napomena: α i β su ponderi pripisani svakoj dimenziji – ekonomskoj (Osnove rasta) i socijalnoj (Socijalni ishodi), respektivno; γ1, γ2, γ3 i γ4 su vrednosti pondera koji se dodeljuju sledećim komponentama u okviru ekonomske dimenzije: tempo rasta, volatilnost rasta, sektorska struktura i izvozna orijentacija, respektivno; δ1 i δ2 su vrednosti pondera koji se dodeljuju komponentama zdravlje i obrazovanje u okviru socijalne dimen-zije, respektivno.

Kako su indikatori koji predstavljaju komponente/podkomponente QGI prikazane u ra-zličitim jedinicama mere, da bi se kreirao indeks korišćen je min-max pristup. Naime, preračunate su vrednosti za svaki pojedinačni pokazatelj korišćenjem sledeće formule:

Xmax i Xmin predstavljaju maksimalnu i minimalnu vrednost datog pokazatelja u uzorku zemalja u svakoj godini (2001-2015). Nakon ovog postupka vrednosti posmatranih indi-katora svedene su na broj između 0 i 1, gde je 0 vrednost u slučaju minimalne vrednosti

104

pokazatelja, a 1 u slučaju njegove najveće vrednost kod posmatranih zemalja. Na taj način su indikatori svedeni na indeksne brojeve i, kao takvi, koriste se za konstrukciju Indeksa kvaliteta rasta, na bazi postupka izračunavanja ponderisane aritmetičke sredine.

QGI je izračunat uz pomoć sledećih formula:

QGI = α(Osnove rasta) + β(Socijalni ishodi) (1)

Dimenzija Osnove rasta je definisana sledećom jednačinom:

Osnove rasta = γ1Tempo rasta + γ2Volatilnost rasta + γ3Sektorska struktura + γ4Izvozna orijentacija (2)

Socijalna dimenzija je definisana kao:

Socijalni ishodi = δ1Zdravlje + δ2Obrazovanje (3)

Indeks se može izračunati upotrebom različitih pondera. U ovoj analizi (kao i kod autora Mlachila et al., 2014)korišćeni su jednaki ponderi za svaku dimenziju, komponentu i podkomponentu. To znači da svaka dimenzija – osnove rasta i socijalni ishodi imaju iste pondere: α=β=50%. Takođe, jednaki ponderi su pripisani i komponentama u okviru ove dve dimenzije, tako da je kod osnova rasta γ1 = γ2 = γ3 = γ4 = 25%, dok je kod socijalnih ishoda δ1 = δ2 = 50%. Sa po 50% su takođe ponderisane i podkomponente u okviru kom-ponente zdravlja.

Grafikon 1.Nivo Indeksa kvaliteta rasta i njegovih komponenti kod izabranih evropskih zemalja

CZE POL SVN EST LVA HUN SVK LTU HRV ROU BGR MNE SRB BIH MKD ALB1 1,0 0,7 0,2 0,1 0,6 0,6 0,6 0,4 0,5 0,8 0,8 0,5 0,0 0,7 0,6 0,32 0,3 1,0 0,8 0,3 1,0 0,4 0,8 0,6 0,1 0,7 0,3 0,4 0,0 0,5 0,5 0,43 0,7 1,0 0,4 0,7 0,9 0,6 0,3 0,6 1,0 0,8 0,8 0,0 0,8 0,8 0,1 0,04 0,9 0,8 1,0 0,8 0,7 1,0 0,7 0,7 0,8 0,7 0,7 0,0 0,3 0,0 0,1 0,05 0,9 0,8 0,8 0,9 0,7 0,8 0,9 1,0 0,6 0,5 0,5 0,6 0,5 0,0 0,1 0,26 0,7 0,5 1,0 0,6 0,2 0,3 0,4 0,3 0,4 0,1 0,1 0,4 0,2 0,3 0,1 0,3QGI 0,76 0,75 0,63 0,62 0,62 0,61 0,61 0,59 0,54 0,52 0,47 0,37 0,32 0,32 0,23 0,22

0,00,10,20,30,40,50,60,70,80,91,0

Izvor: samostalno izračunavanje i prikaz autora na osnovu podataka Svetske banke, UNDP-a i UNCTAD-aNapomena: 1) Podaci predstavljaju izračunatu vrednost QGI za 2015. godinu; 2) Oznake u tabeli se odnose na komponente QGI: 1. Tempo rasta, 2. Volatilnost rasta, 3. Diversifikacija izvoza, 4. Izvozna orijentacija, 5. Obrazovanje, 6. Zdravlje; 3) Oznake zemalja su; CZE za Češku R., POL za Poljsku, SVN za Sloveniju, EST za Estoniju, LVA za Letoniju, HUN za Mađarsku, SVK za Slovačku, LTU za Litvaniju, HRV za Hrvatsku, ROU za Rumuniju, BGR za Bugarsku, MNE za Crnu Goru, SRB za Srbiju, BiH za Bosnu i Hercegovinu, MKD za Makedoniju i ALB za Albaniju.

105

Na Grafikonu 1. prikazan je nivo izračunatog QGI za posmatran uzorak zemalja, kao i nivo svake pojedinačne komponente QGI-a. Prikazane vrednosti su za 2015. godinu, kao poslednju godinu za koju imamo sve podatke. Zemlje su rangirane prema vrednosti ukupnog QGI - prema opadajućem redosledu s leva na desno. Tako, Češka R. ima najviši nivo QGI-a, zatim slede Poljska i Slovenija. Na grafikonu i u tabeli ispod grafikona se može uočiti da su sve komponente QGI Češke na veoma visokom nivou - iznad 0,6, osim što je zabeležena visoka volatilnost rasta u ovoj zemlji u periodu 2014-2016. Najmanju vrednost Indeksa u 2015. godini je zabeležila Albanija, gde su sve komponente QGI-a ove zemlje na veoma niskom nivou – ispod 0,5. Takođe, može se uočiti da je posmatrani poredak zemalja sličan kao onaj na osnovu nivoa dohotka per capita, tj. da je QGI znatno korelisan sa nivoom dohotka zemalja u uzorku.

Srbija se nalazi na 13. mestu od 16 posmatranih zemalja po nivou QGI. Prema prikaza-nim komponentama QGI-a Srbija ima zadovoljavajući nivo diversifikacije izvoza – po-smatrano relativno, u odnosu na ostale zemlje iz uzorka. Najniže vrednosti su zabele-žene kod dve komponente: tempo i recipročna vrednost volatilnosti rasta (nivoi jednaki 0, što ukazuje na najlošije performanse Srbije prema ova dva indikatora u poređenju sa ostalim zemljama). Zapravo, Srbija je imala najniži godišnji rast BDP-a u 2015. godini i najveću volatilnost rasta u periodu 2014-2016.

Grafikon 2.Nivo QGI i stope rasta Srbije u poređenju sa prosekom

zemalja EU i Zapadnog Balkana, 2001-2015.

0,0

0,1

0,2

0,3

0,4

0,5

0,6

0,7

0,8

0,9

1,0

2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015

QGI EU-11 QGI ZB-3 QGI Srbija

BDP pc EU-11 BDP pc ZB-3 BDP pc Srbija

Izvor: samostalno izračunavanje i prikaz autora na osnovu podataka Svetske banke, UNDP-a i UNCTAD-aNapomena: QGI EU-11 – prosečna vrednost QGI 11 posmatranih zemalja članica EU, QGI ZB-3 – prosečna vrednost QGI BiH, Albanije i Makedonije, BDP pc EU-11 – prosečna vrednost godišnjih stopa rasta BDP per capita 11 posmatranih zemalja članica EU, BDP pc ZB-3 – prosečna vrednost godišnjih stopa rasta BDP per capita BiH, Albanije i Makedonije

106

Na Grafikonu 2. nivo QGI Srbije je prikazan u odnosu na prosek Indeksa 11 zemalja EU i 3 zemlje ZB17. Očekivano, prosečna vrednost kvaliteta rasta je najviša u tranzicionim zemlja-ma koje su članice EU u svakoj godini u posmatranom petnaestogodišnjem periodu. Srbija ima relativno nižu vrednost kvaliteta rasta u odnosu na prosečnu vrednost 11 EU zemalja, ali se njen indeks kvaliteta nalazi iznad prosečnog nivoa ovog indeksa za tri zemlja ZB.

Kako je stopa rasta važna komponenta QGI (jer njen nivo i volatilnost zajedno oprede-ljuju četvrtinu vrednosti indeksa) na grafikonu je izdvojen i nivo godišnje stope rasta za Srbiju i prosečna vrednost godišnjih stopa za EU-11 i ZB-3 zemlje za svaku posmatranu godinu. Zapravo, veoma niska (najniža među posmatranim zemljama) stopa rasta u Sr-biji je imala dominantan doprinos relativnom smanjenju nivoa Indeksa u odnosu na QGI dve grupe zemalja u 2014. i 2015. godini. Stoga, velikim delom relativan pad nivoa QGI u Srbiji u ove dve godine se može oceniti kao privremen, jer je u znatnoj meri posledica nepovoljnih vremenskih prilika – poplava u 2014. godini i suše u 2015. godini. Ipak, činjenica da je Srbija i u 2016. i 2017. godini zabeležila relativno nisku stopu rasta u poređenju sa zemljama Centralne i Istočne Evrope, kako usled nepovoljnih vremenskih prilika, tako, znatnim delom, usled fundamentalnih slabosti njene privrede. Zapravo, pored rešavanja postojećih strukturnih slabosti, Srbija bi poboljšanjem kvaliteta insti-tucija mogla da ostvari brži i stabilniji privredni rast. Time, rast domaće privrede bi bio kvalitetniji, te i relativan položaj Srbije u poređenju sa drugim tranzicionim evropskim zemljama bi zabeležio poboljšanje.

4.2. Merenje kvaliteta institucijaZa merenje kvaliteta institucija u radu se posmatraju sledeći indikatori18:

- Globalni indikatori upravljanja Svetske banke (WGIs, engl. WorldwideGovernence-Indicators),

- EBRD tranzicioni indikatori,- Indikatori lakoće poslovanja (DoingBusinessSvetske banke).

Globalni indikatori upravljanja (WGIs) obuhvataju šest pokazatelja:

1. Kvalitet regulatornog okvira;2. Efektivnost vlade;3. Vladavina prava;4. Kontrola korupcije;5. Sloboda izražavanja i odgovornost; 6. Politička stabilnost i odsustvo nasilja.

Svetska banka prikuplja i objavljuje podatke za svaki od šest navedenih pokazatelja. Podaci se dobijaju na bazi velikog broja anketa i drugih procena, te izražavaju percepcije domaćinstava i preduzeća, kao i mišljenja eksperata o kvalitetu institucija. Podaci su godišnji, dostupni od 1996. za najveći broj zemalja, uključujući Srbiju. Vrednost pokaza-telja je u rasponu od -2,5 do +2,5, gde viša vrednost (odnosno manja negativna vrednost i viša pozitivna vrednost) označava bolje institucije.17 Za Crnu Goru ne postoje svi podaci za posmatrani period, pa su bez nje izračunate vrednosti QGI za

vremenski period 2001. do 2015, prikazane na Grafikonu 2.18 Pored navedenih, za merenje kvaliteta institucija mogu se koristiti i drugi pokazatelji, kao npr. Indeks

ekonomskih sloboda u svetu (engl. EconomicFreedom in theWorld), Frajzer instituta (Fraser Institute).

107

U analizi se, takođe, koriste podaci za EBRD tranzicione indikatore, koji ukazuju na rezultate reformi na polju:

1. Privatizacije velikih preduzeća;2. Privatizacije malih preduzeća;3. Liberalizacije cena; 4. Spoljne trgovine i deviznog kursa;5. Upravljanja i prestrukturiranja preduzeća;6. Politike konkurencije.

Ovi indikatori mere napredak u tranziciji na nivou pojedinih zemalja. Raspoloživi su od 1989. do 2014. godine, a nakon toga metodologija se menja sa uvođenjem novih sektor-skih tranzicionih indikatora.

Deo analize su i indikatori lakoće poslovanja (DoingBusinessSvetske banke). Oni su komplementarni prethodnim indikatorima. U ovim ocenama fokus je na praktičnim te-mama percepcije uslova poslovanja, kao npr. broj dana za osnivanje privrednog subjekta, upis nepokretnosti, pristup kreditima i dr. Performanse država su iskazane udaljenošću od najboljeg rezultata („distance to thefrontier“) u svakoj kategoriji. Rezultat može da uzme vrednost od 0 do 100, gde veća vrednost ukazuje na bolje poslovno okruženje.

Grafikon 3.Indikatori kvaliteta institucija izdvojenih evropskih zemalja

ALB BIH MKD SRB BGR MNE ROU HRV HUN SVK LVA POL SVN LTU CZE ESTEfektivnost vlade 0,0 -0,5 0,1 0,1 0,2 0,2 -0,1 0,5 0,5 0,8 1,1 0,8 1,0 1,2 1,0 1,1Kvalitet regulatornog okvira 0,2 -0,2 0,4 0,2 0,6 0,2 0,6 0,4 0,8 0,8 1,1 1,0 0,6 1,3 1,1 1,7Vladavina prava -0,3 -0,3 -0,2 -0,1 -0,1 0,1 0,2 0,2 0,4 0,5 0,8 0,8 1,0 1,0 1,1 1,3Kontrola korupcije -0,5 -0,4 -0,3 -0,3 -0,3 -0,1 0,0 0,2 0,1 0,2 0,5 0,7 0,8 0,6 0,4 1,3Lakoća poslovanja 0,5 0,7 1,4 1,0 1,1 1,0 1,1 1,1 1,1 1,2 1,4 1,3 1,2 1,4 1,3 1,5EBRD tranzicioni indikator -0,5 -0,7 0,0 -0,5 0,3 -0,5 0,5 1,0 1,3 1,3 1,3 1,5 0,3 1,0 0,8 1,5

-2,5

-2,0

-1,5

-1,0

-0,5

0,0

0,5

1,0

1,5

2,0

2,5

Izvor: samostalni prikaz autora na osnovu podataka Svetske banke i EBRDNapomena: 1) podaci se odnose na 2015. godinu, osim za EBRD tranzicioni indikator, gde su podaci dostupni zaključno sa 2014. godinom; 2) EBRD predstavlja prosek vrednosti indikatora: a) Upravljanje i prestrukturi-ranje preduzeća i b) Politika konkurencije; 3) Oznake zemalja su: ALB za Albaniju, BiH za Bosnu i Hercego-vinu, MKD za Makedoniju, SRB za Srbiju, BGR za Bugarsku, MNE za Crnu Goru, ROU za Rumuniju, HRV za Hrvatsku, HUN za Mađarsku, SVK za Slovačku, LVA za Letoniju, POL za Poljsku, SVN za Sloveniju, LTU za Litvaniju, CZE za Češku R i EST za Estoniju.

108

Na Grafikonu 3. prikazane su vrednosti četiri WGI pokazatelja: Efektivnost vlade, Kvali-tet regulatornog okvira, Vladavina prava i Kontrola korupcije. Pored njih za posmatrane zemlje date su vrednosti za Lakoću poslovanja i prosečne vrednosti tranzicionih EBRD indikatora, preračunate na skalu od -2,5 do 2,5, da bi bile izražene u istim jedinicama mere kao četiri WGI indikatora. Podaci se odnose na 2015. godinu (osim za EBRD tran-zicioni indikator, gde je poslednji dostupan podatak za 2014. godinu), kako bi se vodilo računa o konzistentnosti u grafičkom prikazu sa Grafikonom 1, gde se poslednji podaci koji su mogli biti izračunati (usled raspoloživosti podataka) odnose na 2015. godinu. Zemlje su rangirane po rastućoj vrednosti indikatora Vladavina prava. Na grafikonu se uočava da su mere kvaliteta institucija međusobno korelisane. Interesantno je uočiti da zemlje u levom delu grafikona - sa nižim nivoom Vladavine prava ispod medijane, uglavnom imaju više vrednosti Lakoće poslovanja u odnosu na nivo WGI i EBRD indi-katora, jer je tu lakše ostvariti pozitivne pomake.

U Tabeli 1. rangirane su posmatrane zemlje prema aktuelnim (najnovije dostupnim) po-dacima izabranih pokazatelja kvaliteta institucija. Izdvojene su vrednosti četiri indika-tora WGI, kao i njihova prosečna vrednost – kolona WGI (prosek). Takođe, prikazan je poredak zemalja prema prosečnoj vrednosti svih EBRD tranzicionih indikatora, kao i prema prosečnoj vrednosti dva tranziciona indikatora: Upravljanje i prestrukturiranje preduzeća i Politika konkurencije. Uz to, u poslednjoj koloni Tabele 1. date su vrednosti zemalja i rang prema indikatoru Lakoća poslovanja. Na osnovu ovih podataka može se uočiti da Srbijaprema svim indikatorima kvaliteta institucija, izuzimajući lakoću poslo-vanja, zaostaje za novim članicama EU. Zapravo, treba imati u vidu da, i pored činje-nice da je Srbija prema lakoći poslovanja relativno bolje rangirana nego prema drugim indikatorima, i na tom planu ima prostora za poboljšanja. Relativno zaostajanje Srbije je najizraženije u domenu kvaliteta regulatornog okvira, kao i kod EBRD tranzicionih indikatora, gde je zaostajanje zabeleženo ne samo za svim novim članicama EU, nego i za većinom zemalja Zapadnog Balkana.

109

Tabe

la 1

.R

ang

Srbi

je m

eđu

tran

zici

onim

evr

opsk

im z

emlja

ma

prem

a po

kaza

telji

ma

kval

iteta

inst

ituci

ja

Ran

g 1Es

toni

ja1,

32Sl

oven

ija1,

12Es

toni

ja1,

70Es

toni

ja1,

24Es

toni

ja1,

21Es

toni

ja4,

06Es

toni

ja3,

67M

aked

onija

81,1

82

Litv

anija

0,98

Esto

nija

1,12

Litv

anija

1,14

Češk

a R.

1,09

Slov

enija

0,80

Poljs

ka4,

00Po

ljska

3,67

Esto

nija

80,8

03

Slov

enija

0,91

Litv

anija

1,09

Leto

nija

1,08

Slov

enija

1,08

Poljs

ka0,

75Li

tvan

ija3,

94Le

toni

ja3,

50Li

tvan

ija79

,87

4Če

ška R

.0,

91Če

ška R

.1,

06Če

ška R

.0,

99Li

tvan

ija1,

02Li

tvan

ija0,

67Le

toni

ja3,

94Sl

ovač

ka3,

50Le

toni

j a79

,26

5Le

toni

ja0,

88Le

toni

ja1,

00Po

ljska

0,95

Leto

nija

0,95

Češk

a R.

0,51

Slov

ačka

3,94

Mađ

arsk

a3,

50Po

ljska

77,3

06

Poljs

ka0,

77Sl

ovač

ka0,

89Sl

ovač

ka0,

89Sl

ovač

ka0,

69Le

toni

ja0,

49M

ađar

ska

3,89

Litv

anija

3,34

Češk

a R.

76,2

77

Slov

ačka

0,68

Poljs

ka0,

69Bu

garsk

a0,

66Po

ljska

0,68

Slov

ačka

0,24

Češk

a R.

3,89

Hrv

atsk

a3,

33Sl

oven

ija75

,42

8M

ađar

ska

0,41

Hrv

atsk

a0,

49Sl

oven

ija0,

64M

ađar

ska

0,51

Hrv

atsk

a0,

19H

rvat

ska

3,83

Češk

a R.

3,17

Slov

ačka

74,9

09

Hrv

atsk

a0,

37M

ađar

ska

0,45

Mađ

arsk

a0,

60H

rvat

ska

0,44

Mađ

arsk

a0,

08Bu

garsk

a3,

72Ru

mun

ija3,

00Cr

na G

ora

73,1

810

Buga

rska

0,19

Buga

rska

0,29

Rum

unija

0,59

Rum

unija

0,30

Rum

unija

0,00

Rum

unija

3,67

Buga

rska

2,84

Srbi

ja73

,13

11Ru

mun

ija0,

18Cr

na G

ora

0,10

Mak

edon

ija0,

44Bu

garsk

a-0

,04

Crna

Gor

a-0

,10

Slov

enija

3,56

Slov

enija

2,84

Rum

unija

72,8

712

Crna

Gor

a0,

05M

aked

onija

0,09

Hrv

atsk

a0,

36Cr

na G

ora

-0,0

4Bu

garsk

a-0

,16

Mak

edon

ija3,

56M

aked

onija

2,67

Mađ

arsk

a72

,39

13M

aked

onija

-0,0

2Sr

bija

0,09

Crna

Gor

a0,

22Sr

bija

-0,1

2M

aked

onija

-0,3

1Al

bani

ja3,

50Al

bani

ja2,

33Bu

garsk

a71

,91

14Sr

bija

-0,0

7Al

bani

ja0,

00Al

bani

ja0,

19Bi

H-0

,29

Srbi

ja-0

,31

Crna

Gor

a3,

33Cr

na G

ora

2,33

Hrv

atsk

a71

,70

15Al

bani

ja-0

,14

Rum

unija

-0,1

7Sr

bija

0,06

Mak

edon

ija-0

,31

Alba

nija

-0,4

0Sr

bija

3,17

Srbi

ja2,

33Al

bani

ja68

,70

16Bi

H-0

,34

BiH

-0,4

3Bi

H-0

,17

Alba

nija

-0,3

5Bi

H-0

,47

BiH

3,06

BiH

2,17

BiH

64,2

01

Pros

ek E

U-1

10,

69Pr

osek

EU

-11

0,73

Pros

ek E

U-1

10,

87Pr

osek

EU

-11

0,73

Pros

ek E

U-1

10,

43Pr

osek

EU

-11

3,86

Pros

ek E

U-1

13,

30Pr

osek

EU

-11

75,7

02

Srbi

ja-0

,07

Srbi

ja0,

09Pr

osek

ZB-

40,

17Sr

bija

-0,1

2Sr

bija

-0,3

1Pr

osek

ZB-

43,

36Pr

osek

ZB-

42,

37Sr

bija

73,1

33

Pros

ek Z

B-4

-0,1

1Pr

osek

ZB-

4-0

,06

Srbi

ja0,

06Pr

osek

ZB-

4-0

,25

Pros

ek Z

B-4

-0,3

2Sr

bija

3,17

Srbi

ja2,

33Pr

osek

ZB-

471

,82

Lakoća

pos

lova

nja

WG

I(p

rose

k)Ef

ektiv

nost

vla

deK

valit

et

regu

lato

rnog

ok

vira

Vlad

avin

a pr

ava

Kon

trol

a ko

rupc

ijeEB

RD

tran

zicio

ni

indi

kato

r

Upr

avlja

nje i

pr

estr

uktu

rira

nje

pred

uzeć

a i

Polit

ika

konk

uren

cije

Izvo

r: sa

mos

taln

i pri

kaz

auto

ra n

a os

novu

pod

atak

a Sv

etsk

e ba

nke

i EBR

DN

apom

ena:

U ta

beli

su p

rika

zani

pos

ledn

ji do

stup

ni p

odac

i za

sve

poka

zate

lje: W

GI 2

016,

EBR

D 2

014

i Lak

oća

posl

ovan

ja D

oing

Bus

ines

s 201

8; W

GI (

pros

ek) –

pro

seč-

na v

redn

ost 4

WG

I ind

ikat

ora:

Efe

ktiv

nost

vla

de, K

valit

et re

gula

torn

og o

kvir

a, V

lada

vina

pra

va i

Kon

trola

kor

upci

je; P

rose

k EU

-11

– pr

oseč

na v

redn

ost i

ndik

ator

a za

po

smat

rane

zem

lje č

lani

ce E

U; P

rose

k ZB

-4 –

pro

sečn

a vr

edno

st in

dika

tora

za

BiH

, Alb

aniju

, Crn

u G

oru

i Mak

edon

iju.

110

4.3. Veza kvaliteta institucija i kvaliteta privrednog rastaU delu 3 ovog rada pomenuta je debata koja se vodi o tome da li kvalitet institucija određuje kvalitet ekonomskog rasta ili obrnuto, kao i da li kvalitet institucija definiše okruženje koje utiče na tempo i karakteristike rasta ili predstavlja tek jednu od njego-vih determinanti. Na osnovu činjenica da izgradnja dobrih institucija zahteva vreme i resurse, kao i da razvijene zemlje uglavnom imaju kvalitetnije institucije, institucije predstavljaju endogenu varijablu.

Kako i dalje imaprisutnih nedoumica u literaturi u vezi izbora pravog modela u empi-rijskim istraživanjima usled postojanja obostranog uticaja (simultane međuzavisnosti) kvaliteta institucija i kvaliteta privrednog rasta, u ovom delu rada prikazani su rezultati sprovedene empirijske analize, gde se ocenjuje jačina veze između pomenutih varijabli. Pošto posmatrani uzorak sadrži relativno mali broj zemalja, rezultati daju indiciju ocene povezanosti između dve varijable za koje se korelacija ocenjuje.

Prvo, ispitivali smo da li postoji veza između vrednosti QGI i vrednosti WGI, izraču-natih kao prosek četiri WGI indikatora (Grafikon 4): Efektivnost vlade, Kvalitet regu-latornog okvira, Vladavina prava i Kontrola korupcije, kao i između WGI i četiri nave-dena indikatora pojedinačno (Grafikon 5). Rezultati ukazuju da postoji signifikantna19 pozitivna korelacija između posmatranih varijabli. Takav rezultat sugeriše da zemlje u Evropi (EU-11 i ZB) koje imaju veći vrednost Indeksa kvaliteta privrednog rasta su one sa višim nivoom vrednosti indikatora kvaliteta institucija.

Grafikon 4.Veza između kvaliteta privrednog rasta i kvaliteta institucija

y = 0,2942x + 0,3821

0

0,1

0,2

0,3

0,4

0,5

0,6

0,7

0,8

0,9

1

-2,5 -2 -1,5 -1 -0,5 0 0,5 1 1,5 2 2,5

QGI i WGI

Izvor: samostalno izračunavanje autora Napomena: WGI vrednost izračunata kao aritmetička sredina vrednosti četiri WGI indikatora: Efektivnost vlade, Kvalitet regulatornog okvira, Vladavina prava i Kontrola korupcije

19 Na nivou značajnosti od 1%.

111

Grafikon 5.Veza između kvaliteta privrednog rasta i četiri WGI indikatora kvaliteta institucija

y = 0,2643x + 0,3786

0

0,1

0,2

0,3

0,4

0,5

0,6

0,7

0,8

0,9

1

-2,5 -2 -1,5 -1 -0,5 0 0,5 1 1,5 2 2,5

QGI i Efektivnost vlade

y = 0,2689x + 0,3321

0

0,1

0,2

0,3

0,4

0,5

0,6

0,7

0,8

0,9

1

-2,5 -2 -1,5 -1 -0,5 0 0,5 1 1,5 2 2,5

QGI i Kvalitet regulatornog okvira

y = 0,2703x + 0,4035

0

0,1

0,2

0,3

0,4

0,5

0,6

0,7

0,8

0,9

1

-2,5 -2 -1,5 -1 -0,5 0 0,5 1 1,5 2 2,5

QGI i Vladavina prava

y = 0,2757x + 0,459

0

0,1

0,2

0,3

0,4

0,5

0,6

0,7

0,8

0,9

1

-2,5 -2 -1,5 -1 -0,5 0 0,5 1 1,5 2 2,5

QGI i Kontrola korupcije

Izvor: samostalno izračunavanje autora

Zaključak

U radu je ocenjen Indeks kvaliteta rasta (QGI) za evropske tranzicione zemlje tokom perioda 2001-2015. godine. Vrednosti QGI ukazuju da tranzicione zemlje koje su članice EU imaju relativno viši nivo kvaliteta privrednog rasta nego zemlje Zapadnog Balkana. Detaljnija analiza na osnovu QGI navodi na zaključak da je posmatrani poredak zemalja sličan kao onaj na osnovu nivoa dohotka per capita, tj. da je QGI znatno korelisan sa nivoom dohotka zemalja u uzorku.

Rezultati QGI ukazuju da je kvalitet rasta u Srbiji ispod nivoa kvaliteta rasta zemalja članica EU, a iznad nivoa zemalja regiona koje nisu članice EU. Prema vrednostima indeksa u 2014. i 2015. došlo je do relativnog smanjenja nivoa indeksa Srbije u odnosu na nivo u drugim zemljama u uzorku. Znatnim delom ovaj relativan pad indeksa u doma-ćoj privredi duguje se najnižem rastu BDP-a i najvišoj volatilnosti rasta u poređenju sa drugim posmatranim zemljama. Poznato je da se Srbija u 2014. godini suočila sa popla-vama, a u 2015. godini sa sušom, što je, svakako, uticalo na niže performanse u pogledu rasta Srbije u odnosu na druge zemlje. Iako je i skoriji period bio nepovoljan kada je reč o vremenskim prilikama, treba imati u vidu da privredu Srbije karakterišu određene fundamentalne slabosti, koje bi se, uz adekvatno prestrukturiranje privrede, mogle u velikoj meri otkloniti i unapređenjem kvaliteta institucija.

112

Prema indikatorima kvaliteta institucija, izuzimajući lakoću poslovanja, Srbija zaostaje za novim članicama EU. Ipak, i na planu lakoće poslovanja ima prostora za poboljšanja. Relativno zaostajanje Srbije je najizraženije u domenu kvaliteta regulatornog okvira, kao i kod EBRD tranzicionih indikatora - gde zaostajanje postoji ne samo za svim no-vim članicama EU, nego i za većinom zemalja Zapadnog Balkana. Na osnovu analize utvrđeno je da postoji značajna korelacija između kvaliteta institucija i kvaliteta rasta. S tim u vezi, rang Srbije na planu pojedinih indikatora kvaliteta institucija ukazuje u kom pravcu treba dalje da teku institucionalna poboljšanja.

Dobre institucije podstiču stanovništvo na rad, štednju, inovacije i preduzetništvo, dok loše ohrabruju korupciju i bogaćenje bez efekata na rast i zaposlenost. Analiza ukazuje da predmet posebne društvene pažnje u našoj zemlji, svakako, treba da bude izgradnja kvalitetnih institucija, koje će pružiti podršku kvalitetu ekonomskog rasta.

Literatura

Acemoglu, D. and Robinson, J. A. (2012),WhyNationsFail: TheOriginsofPower, Prospe-rityandPoverty, Profile Books, London.

Acemoglu, D. et al. (2005), „Institutions as a FundamentalCauseof Long-RunGrowth“, in: Aghion, P. and S. N. Durlauf (eds.), HandbookofEconomicGrowth, Volume 1A, Elsevier B.V., Pp. 385–472.

Bruinshoofd, A. (2016), InstitutionalqualityandeconomicperformanceRabobank/Rabo-Research, Utrecht.

Camdessus, M. (1990), „AimingforHigh-QualityGrowth“, Finance&Development, Vo. 27, No. 3 (Serptember).

Jovanović Gavrilović, B. (1989), Kvalitet privrednog rasta, Savremena administracija, Beograd.

Jovanović Gavrilović, B. (1997), „Privredni rast i tranzicija“, u zborniku: D. Marsenić – G. Rikalović (red.), Ekonomska politika između stabilizacije i rasta, Ekonomski fakultet, Beograd, str. 24-34.

López, R. E. et al. (2008), „TheQualityofGrowth: FiscalPoliciesforBetterResults“, The-WorldBank, Washington, DC., IEG WorkingPaper, No. 6, 2008.

Martinez, M andMlachila, M. (2013), „TheQualityoftheRecentHigh-GrowthEpisode in Sub-SaharanAfrica“, InternationalMonetaryFund, WorkingPaper, No. 53, 2008.

Mlachila, M.et al. (2014), „A QualityofGrowthIndexforDevelopingCountries: A Propo-sal“, IMF WorkingPaper No. 14/172.“

North, D. C. (1981), StructureandChange in EconomicHistory, W. W. Norton &Co, Ne-wYork.

North, D. C. (1990), Institutions, InstitutionalChange, andEconomicPerformance, Cam-bridgeUniversityPress, NewYork.

Rodrik, D. (2000), „InstitutionsforHigh-QualityGrowth: Whatthey are andHow to Acquirethem“, NationalBureauforEconomicresearch, Cambridge, WorkingPaper, No. 7540, February 2000.

WorldDevelopmentReport (2003), SustainableDevelopment in a DynamicWorld: Trans-formingInstitutions, Growth, andQualityofLife, TheWorldBank, Washington, DC.

113

Internet izvori:http://www.ebrd.com/what-we-do/economic-research-and-data/data/forecasts-macro-

-data-transition-indicators.html [Pristupljeno: 15/12/2017]http://hdr.undp.org/en/data [Pristupljeno: 14/12/2017]http://www.doingbusiness.org/ [Pristupljeno: 15/12/2017]https://data.worldbank.org/data-catalog/worldwide-governance-indicators [Pristupljeno:

15/12/2017]https://data.worldbank.org/data-catalog/world-development-indicators [Pristupljeno:

13/12/2017]http://unctadstat.unctad.org/EN/ [Pristupljeno: 14/12/2017]

115

Aktuelni fiskalni trendovi i njihove institucionalne odredniceCurrent Fiscal Trends and Their Institutional Determinants

Ljubomir Madžar*

Sažetak: Na početku rada daje se dobro za-služeno priznanje Fiskalnom savetu Republike Srbije za njegov analitički istančan i naglašeno profesionalni rad. Potom se analiziraju jegove dijagnostičke ocene sadašnjih trendova i pre-poruke za budućnost. Prihvatajući kao isprav-no utemeljeno njegovo stanovište o očekivanoj stopi rasta nominalnog BDP-a kao standardu i kriteriju za stopu povećanja penzija i plata i zarada u javnom sektoru, ipak je prezentira-no jedno alternativno gledište sa određenom kritičkom intonacijom. Na putu fiskalne kon-solidacije načinjeni su samo početni uspešni koraci i stoga ne bi trebalo da se na samom početku kompromituje celokupna strategija stabilizacije nepoželjnim zaokretima u njenoj realizaciji. Nivo javne zaduženosti još uvek je veoma visok i privreda je izrazito osetjliva na eksterne udare, dok je očekivana stopa rasta nominalnog BDP-a očigledno neizvesna kako u svojoj realnoj tako i u inflacionoj kompo-nenti. Očekivana, željena i nizvesna stopa rasta BDP-a necelishodno je uzeta kao sidro za stvarne fiskalne terete. Jasno je da predvi-đena stopa rasta nominalnog BDP-a može da ispadne manja nego što se predviđa. Ukupno uzev, sve se to zbraja u znatan makroekonmski hazard koji prati nameravanu stopu uvećanja penzija i ličnih dohodaka u javnom sektoru.

Naglašena institucionalna nerazvijenost, snažno isticana u nastavku rada, mora se uva-žiti kao činilac koji mnogo doprinosi rizičnosti državne odluke da se podignu gorepomenuti dohoci koji se isplaćuju iz budžeta. Neodmere-na uloga pozicija u hijerarhijskoj strukturi dr-žavne mašinerije i hipertrofirana prateća ulo-ga ličnosti koje te pozicije zauzimaju istaknuta je kao sastavnica i manifestacija nerazvijenog institucionalnog sistema. Hijerarhijski položa-ji i ličnosti koje ih zauzimaju loša su zamena za zdrave i dovoljno delatne institucije. Dokazuje se da ova činjenica čini celokupni ekonomski sistem krhkim i odveć osetljivim na spoljne udare, što se utkiva u jedan dodatni ozbiljan razlog za krajnju opreznost kad se radi o pove-ćavanju svih kategorija budžetskih izdataka, a posebno personalnih primanja koja opterećuju budžet.

Ključne reči: Fiskalni savet Republike Srbije, budžetski deficit, javni dug, javnofinansijski rizici u jednom stohastičkom okruženju, insti-tucionalna nerazvijenost ispoljena u osloncu na dominantne ličnosti, informacioni dometi pravnih akata kojima se formalizuje instituci-onalna struktura privrede.

* Autor je saradnik Instituta za strateške studije i razvoj „Petar Karić“ Alfa BK univerziteta u Novom Beogradu. U tom Institutu on srećno boravi i sa zadovoljstvom radi bezmalo deceniju i po. Moj rad, kao i svačiji, cene i ceniće drugi, ali se čini da je izvesno da bi bio i manje obiman i manje kreativan da je izostalo vezivanje za ovaj Institut. Prijatna je dužnost da se još jednom, po ko zna koji put, uputi zahval-nost g. Miliji Mihailoviću, izvršnom sektretaru NDES i AEN, za korisne jezičke, stilske, tehničke ali i sadržinske napomene i sugestije. On je čak dao i ideju za pisanje ovog rada nakon što je pročitao jednu znatno drukčiju i daleko kraću verziju izvesnog prethodno pisanog teksta koji se u jednom segmentu bivio temama obrađenim u ovom radu.

116

Summary: At the beginning of the paper the well deserved tribute is given to the Fiscal Council of the Republic of Serbia for its analyt-ically refined and highly professional work. Its diagnostic statements of the current and rec-ommendations for the coming year are analyz-ed next. Acknowledging the sound grounding of its position on the expected rate of growth of the nominal GDP as a landmark for the rate of increase of the pensions and wages and sal-aries in the public sector, an alternative view with a certain critical note is presented nev-ertheless. Only incipient successful steps are made on the road of fiscal consolidation are made and the entire strategy of stabilization should not be compromised with undesirable turns of its implementation at the very begin-ning of its carrying out. The level of public in-debtedness is still very high and the economy is extremely sensitive to the external shocks and expected rate of nominal GDP growth is obviously uncertain both in its real and its in-flationary component. Expected, desired and uncertain rate of growth of the nominal GDP rather unnaturally is taken as an anchor for the real and actual fiscal burdens. It is perfect-ly clear that predicted rate of the nominal GDP increase might turn less than foreseen. All that sums up to a considerable macroeconom-ic hazard accompanying the intended rate of

pensions and public sector personal incomes increase.

Marked institutional underdevelopment, heavily emphasized in the sequel, must be seen as contributing greatly to the hazards of the governmental decision to raise the above men-tioned incomes paid out from the budget. The overdone role of the ranks in the hierarchical structure of the governmental machinery and the accompanying hypertrophied role of the personalities occupying them is pointed out as a part and a manifestation of the underdevel-oped institutional system. Ranks and personal-ities staffing them are poor substitute for sound and smoothly functioning institutions. It is ar-gued that this fact makes the entire economic system fragile and over susceptible to external shocks, boiling down to an additional serious reason for utter precaution in augmenting all categories of budgetary expenditure and budget burdening personal incomes in par-ticular.

Key words: Fiscal Council of the Republic of Serbia, budgetary deficit, public debt, public finance hazards in a stochastic environment, institutional underdevelopment as evidenced through leaning on dominant personalities, the information capacity of legal acts formalizing institutional structure of the economy.

JEL: E62, H50.

1. Uvodne napomene

Namera je da ovaj tekst bude započet na jedan neuobičajen i od šire rabljenih standarda poprilično udaljen način. Krenuće se sa odavanjem priznanja i svojevrsnim ukazivanjem omaža Fiskalnom savetu Republike Srbije. Najveći deo onoga što je ovaj autor uspeo da sagleda i razume u složenoj makroekonomskoj panorami ovoga društva potekao je iz do-kumenata i studija koje je produkovao Fiskalni savet (u daljem tekstu, gde je primereno kontekstu, koristi se skraćenica FS) i pojedini njegovi saradnici. FS se bavi problemskim kompleksom koji je daleko najznačajniji i zapravo presudan za ukupnu makroekonmsku situaciju i njene, reklo bi se, hirovite i ne baš predvidive obrte.

U istraživačkom smislu FS je strateški idealno lociran upravo s obzirom na važnost fiskalnih tokova kao odrednice drugih makroekonoskih kretanja i s obziron na okol-nost da su to u Fiskalnom savetu veoma dobro shvatili. Njihov razuman i spoznajno celishodan istraživački pristup najbolje se vidi po tome što fiskalna pitanja izučavaju u najširem mogućem kontekstu, zalazeći bez ustezanja i u druga sa fiskalnim jezgrom povezana područja. FS i njegovi saradnici taj plodan analitički zahvat ostvaruju tako što susedna problemska područja utkivaju u centralno i svakako najvažnije fiskalno jezgro,

117

uspevajući tako da jedni istinski celovito područje privredne stvarnosti sistematski obu-hvate celovitom, konzistentno izvedenom, a u najšira institucionalna razmatranja dobro ukomponovanom analizom. Tako su iz FS potekla dijagnostička i ekonoskopolitička raz-matranja široke i trajno problematične skupine javnih preduzeća, ocena važnih odnosa i tendencija u monetarnoj i finansijskoj sferi, razmatranja kadrovske politike u javnom sektoru i vrlo informativni pregledi razvojnih učinaka naše privrede, posebno u svetlu komparacija sa susednim zemljama i nesumnjivo uporedivim privredama u tranziciji. Pretresao je FS veliki broj tekućih ekonomskopolitičkih poteza, tekućih sa stanovišta njihovog koncipiranja i povlačenja ali neretko trajnih s obzirom na posledice široko ra-sute do u prilično daleku budućnost.

Fiskalni savet je možda jedini punkt u ovdašnjem profesionalnom mozaiku koji je po-kazao i dokazao da se kvalitetan i po najvišim standardima izveden naučni i stručni rad može nametnuti svakoj vlasti. Pritom se sa vlašću uspostavljaju živi i produktivni radni kontakti uprkos objektivnosti obuhvatno izvedenih analiza i neinhibiranoj artikulaciji nalaza koji se vlasti kao takvi ne mogu dopasti i koji se u sada već dugim nizovima kreću suprotno matici gromko intonirane i sve agresivnije političke reklame. U tom bukvalno napadnom političkom marketingu Srbija je izvikana kao nekakav razvojni lider u regio-nu, a FS u nizu svojih izveštaja, uključujući i najnoviji (2017, ss. 12-13) jasno dokumentu-je da ne samo da nismo nekakva razvojno vodeća privreda u regionu ili u skupini zemalja u tradiciji nego smo doslovno najlošiji. Pored ostalog, izneseno je sasvim precizno, crno na belo, da u 2017. sa svojom trendnom stopom rasta od 2,4% i faktičkom stopom od 1,2% ostvarujemo otprilike tek polovinu prosečnog tempa rasta za skupinu zemalja u okruženju (4,3%) ili zemalja centralne i istočne Evrope (4,2%).

Šta tek reći o hirurški preciznoj vivisekciji rezultata ostvarenih u obaranju našeg budžet-skog deficita iza kojih stoji veliki broj privremenih i trajno neodrživih stavki kao što su naplata budžetskih potraživanja nastalih u nizu prethodnih godina, priliv sredstava od prodaje izvesnih licenci, odnosno kapitalnih stavki koje sudeo imovine a ne sastavnice tekućeg dohotka, prelivanju u obračun tekućih rezultata raznih kreditnih elemenata i dru-gih analognih stavki koje takođe spadaju u kapitalni deo budžeta („ispod crte“)? Primera radi, u svom već citiranom najnovijem izveštaju jasno su i bez ikakvih ustezanja izneseni objektivni, egzogeno uslovljeni činioci koji su znatno doprineli aktuelnom smanjenju bu-džetskog deficita, što stoga u odgovarajućoj meri nije ni rezultat ni zasluga ekonomske politike, pa prema tome niti legitiman osnov za rasplamsavanje političkog marketinga.

Tako se iza obaranja budžetskog deficita koje će nesumnjivo biti ostvareno u ovoj godini iznose sledeći objektivni, egzogeno dati kontributivni elementi (FS 2017b, ss. 4-5): jed-nokratna (ili bar ne garantovano svakogodišnja) uplata dobiti iz Narodne banke Srbije, velike uplate dobiti iz javnih preduzeća sa kojima se na dugi rok ne može računati, pri-vremeno umanjenje penzija i zarada zaposlenih u javnim preduzećima, ali i privremene povoljnosti u međunarodnom trgovinskom i finansijskom okruženju koje su pogodovale privredi: dobra međunarodna konjunktura sa vanstandardno pogodnim okolnostima za uvećavanje izvoza, neuobičajeno niske cene energetskih sirovina, te neviđeno niska ka-matna stopa na svetskom finansijkom tržištu, bez presedana i u daljoj ekonomskoj isto-riji. Poseban naglasak zaslužuju „uštede“ koje FS opravdano naziva negativnim ili lošim uštedama a koje proističu iz nesposobnosti države da realizuje neophodne javne investi-cije i pored obezbeđenih (kreditnih) sredstava i pripremljene projektne dokumentacije.

118

Odmereno, taktično ali savršeno jasno i krajnje objektivno FS je prvi i jedini sa tolikom jasnoćom dijagnostički utvrdio najveći fiskalni rizik ove privrede, a to su javna preduze-ća sa svojim ogromnim gubicima koji se mahom kroz garantovane kredite prevaljuju na budžet. U pitanju su organizacije koje svojim lošim i pokadšto neodgovornim upravlja-njem, ali ništa manje i zbog ne mnogo promišljenih teških ograničenja državne politike, u samom osnovu podgrizaju to što je ostalo od zdravog tkiva u privredi ove zemlje. Čini se da u ovoj zemlji uopšte nije postojala svest o tome kakav su ogroman ne samo fiskalni nego i opšteprivredni hazard javna preduzeća sve dok FS nije, istinski efektno i reklo bi se skoro šokantno, predočio poražavajuće rezultate svoje analize (2014). Teško je o FS izreći nešto koncizno a da ne bude krnje i neprimereno, te tako i nepravično, s obzirom na širinu njegovog wide-angled pristupa, količinu uvida koje je prezentirao i temeljitost razmatranja koja su u osnovu svih njegovih dometa. Neka ipak bude dodato još i to da FS, razmatrajući kompleks fiskalnih pitanja u svoj njihovoj širini i njihovoj ispreplete-nosti sa drugim ključnim elementima celine makroekonomskih tokova, nije zaobišao ni važne sistemske i proceduralne aspekte budžetskih i najširih fiskalnih kretanja, pa je dao dragocene kritičke nalaze o defektima u aktuelnom budžetskom sistemu i manjka-vostima procesa koji se unutar tog sistema odvijaju, kao i dobro obrazložene preporuke o karakteru i pravcima neophodnih promena (FS 2014).

Reske, kritički intonirane i objektivno utemeljene analize najčešće, kao takve, nailaze na otpore pa i otvoreno neprijateljske reakcije u vlasti. To se kod FS, zasada bar, nije do-godilo. Visoka stručnost i neosporiva profesionalnost svakako su doprineli tom vidljivo pozitivnom prihvatanju od strane vlasti. No, koliko god značajna, to sigurno nije jedina okolnost koja je doprinela dobroj saradnji ovakve jedne profesionalne organizacije sa merodavnim institucijama vlasti i centrima političke moći. FS je našao načina da svoje nalaze prikladno i u neku ruku suptilno saopšti: ne izazivajući (preterani) antagonizam, on je i vrlo nepovoljne nalaze uspeo da predstavi vlastima a da sačuva produktivan i živo aktivan odnos sa njima. Objektivnost i neporeciva tačnost nalaza i konstatacija svakako su u ovoj plodnoj saradnji igrale krupnu ulogu kao i već pomenuti visoki nivo stručnosti koji je u nju utkan. No, nema sumnje da je toj dobroj saradnji doprinela i uvek vidljiva konstruktivna orijentacija ispoljena jasnom spoznajom da je ceo taj opsežan rad pozitiv-no inspirisan željom da se u jednom strateški značajnom ekonomskopolitičkom području procesi i odnosi bitno unaprede; kad to ne bi odveć patetični zvučalo, moglo bi se reći da je, uz sve ostalo, u radu FS došao do izražaja jedan nepatvoreni patriotizam.

FS je, dakle, uspeo u načemu u čemu mnogima od nas to nije pošlo za rukom. U profesiji preovladava stil gromkog i silovitog, da se ne kaže nasilničkog, kritikovanja bez ika-kvog obzira i nastojanja da se onaj kome je kritika upućena ne povredi. I bez napora da se sagledaju ograničenja uz koja se ekonomska politika realizuje i koja onemogućavaju ono na čemu ostrašćeno insistiramo. Na institucije vlasti i organe ekonomske politike neretko bacamo drvlje i kamenje. Postavlja se pitanje kako uopšte možemo očekivati da ishodimo kakve promene uz takav bojovnički stil. Ako je cilj kritike popravka nekih komponenti javne politike, onda silovit i bezobziran nastup zasigurno nije pravi pristup njegovom postizanju. Mnogi od nas nisu svesni da tako žestoko kritikujući vlast, a potom lamentirajući nad njenim odbijanjem da prihvati naše preporuke, u stvari otkrivaju svoju nipošto beznačajnu profesionalnu manjkavost. O tome svedoči nekoliko stvari koje nam se redovno dešavaju. Prvo, svojom stručnošću i analitičnošću vlast najverovatnije nismo

119

impresionirali, i, drugo, uspostavljanje pozitivne komunikacije sa vlašću takođe je jedan vid stručnosti kojim, otuđujući vlast u takvom stepenu, zasigurno nismo ovladali.

Čini se umesnim da se u zaključku ovog uvodnog dela naglasi pojava i čak istrajavanje jednog čudnog paradoksa. On se sastoji u tome da su merodavne institucije i krugovi vlasti potpunije i tačnije uočili vrednost delovanja i rezultata FS nego sama ekonomska struka.To struci zasigurno ne govori u prilog. Među namene ovog teksta spada i nastoja-nje da se ta praznina popuni. Neka, međutim, bude dodata još jedna napomena. Čitanje izveštaja i rasprava Fiskalnog saveta stvara jedan sasvim primetan osećaj nelagode. Jako je teško u tim tekstovima naći mesta sa kojima bi čovek mogao i da se ne složi, koje bi mogao da podvrgne makar i blagoj i zaobilaznoj kritici. Naročito je teško naći povode za kritiku ako se uvaži nesporna okolnost da FS legitimno i ispravno nastoji da sa vlašću očuva dobar radni odnos kako bi na nju mogao pozitivno da utiče. U daljem tekstu ova važna okolnost biće, po svoj prilici neopravdano, zanemarena. Biće izneta ako ne direkt-na opovrgavanja a ono svakako alternativna gledanja na krupne dileme koje i dalje stoje pred ovdašnjom fiskalnom politikom. Ako bi reakcija FS na ova alternativa gledišta, koja se mogu protumačiti i kao odstupanja od nekih njegovih opredeljenja, bila da je lako džilitati se nekome ko sa vlašću nije u ozbiljnom radnom odnosu i koji ne mari toliko za afirmativan odnos politike prema datim preporukama, to bi bilo opravdano i primereno. Ipak, diferenciranje gledišta i obrazlaganje alternativnih stavova moglo bi da ima izve-snu spoznajnu pa i pragmatičnu vrednost, pa će sa tom svešću biti uobličen dalji tekst i pored uverenja da bi i sam ovaj autor, da je u nekom slučaju u izvesnom odgovornijem odnosu spram vlasti, svoje stavove morao drukčije da formuliše.

2. Nedoumice u vezi sa povećavanjem penzija i plata u javnom sektoru

Okončav neizbežno – neophodno zato što je zasluženo – komplimentiranje, valja preći na sadržinsku raspravu. Prvo pitanje koje ima da se potegne jeste prihvatjivost zvanič-nog opredeljenja da se pristupi povećanju penzija i plata u javnom sektoru. Neka odmah bude naglašeno da se u oceni nivoa i pomeranja plata u javnom sektoru, a posebno u konstatacijama njihove precenjenosti u odnosu na privatni sektor i ostatak društva, uvek ima u vidu kvalifikaciona struktura i legitimna odstupanja koja se javljaju po tom osno-vu. Drugim rečima, kad se govori o primerenosti ili problematičnosti nivoa dohodaka u jednom sektoru u odnosu na druge ili spram nekog opšteg proseka, ima se u vidu nešto što se u samoupravna vremena nazivalo dohodak po uslovnom radniku.

Iako se suprotstavio oficijelnoj odluci da penzije i ove plate podigne i za više od 5%, FS je ipak samu ideju pvećavanja ovih dohodaka prihvatio sa više podrške i afirmativnije nego što se moglo očekivati. Nije baš moralo da se kaže da „...nema potrebe za daljim fiskalnim uštedama“ (FS 2017b, str. 7), jer (1) takva potreba principijelno uvek postoji i (2) sam FS energično insistira na sasecanju nekih stavki u budžetskim izdacima, kao što su subvencije, a za takve intervencije ne može se reći da nisu na liniji ušteda. Dobro je što je nađena jedna logična i analitički zasnovana platforma na kojoj se osporava i odbija opcija i većeg povećanja od onih 5% − očekivani rast nominalnog BDP je zaista logična i lako odbranjiva gornja granica za takvo povećanja – no može se dokazivati da je i tih 5% previše i da bi manji ili nikakav rast bio daleko bolji sa stanovišta makroekonomske konsolidacije u nešto dužoj vremenskoj perspektivi.

120

U daljem razvijanju ove teze biće zanemarena napred istaknuta moguća odbrana konci-lijantnog stava FS po osnovu potrebe da se sačuva dobar odnos sa vlašću i mogućnost produktivne komunikacije i delotvorne saradnje. Nije, dakle, isključeno da je tako nešto bilo neophodno da bi FS uopšte zadržao mogućnost pozitivnog uticanja na ekonomsku politiku, te da bi jače zatezanje užeta donelo sa tog stanovišta više štete nego koristi. Ako se prihvati taj stav, dalja argumentacija u ovom problemskom sklopu ispostavlja se kao bespredmetna. Prema tome, ovo što sledi zasniva se na pretpostavci da je mogao da se zauzme i mnogo čvršći, restriktivniji stav a da se savetodavna pozicija a akciona uloga FS ne ugrozi. Prvo, na nekoliko mesta u dokumentu izričito se podvlači da je privreda postigla izvesnu makroekonomsku ravnotežu i da je prestala potreba da se usmereno štedi. Dobija se, makar u prvom mahu, utisak kao da se državi preporučuje da se oka-ne štednje. To je trebalo drukčije formulisati, npr. tako da je na sreću prestala potreba za onako drastičnim, socijalno teško podnošljivim i politički nepopularnim oblicima štednje kao što je to bio slučaj pre par godina; manje je urgentna štednja nego što je bila kada je pretila kriza javnog duga i napetost fiskalnih tokova bila na vrhuncu. Tu podršku drešenju državne kese trebalo je, dakle, formulisati sa mnogo više rezerve i sa pratećim kvalifikacijama koje bi vlasti dale do znanja da i dalje mora da bude veoma oprezna i, uprkos svemu, maksimalno štedljiva.

Postoje i mnogo teži, dalekosežniji razlozi za jedno mnogo drukčije opredeljenje od ono-ga koje je, podržavajući vlast u njenom prebrzom okretanju kratkoročnim interesima pučanstva, iskazao FS. U izveštaju (2017b) dobro je istaknuto i uverljivo dokazano da u tekućem smanjenom deficitu, na strani prihoda, ima dosta jednokratnih elemenata sa ko-jima se na dužu stazu, a sa nekima već u sledećoj godini, neće moći računati. Naglašeno je – mada je moglo u nešto dramatičnijim tonovima – i to da i u samom BDP ima efekata jednokretnih pogodnosti (cene energenata, kamatne stope, međunarodna konjunktura...) koje već sledeće godine mogu da se peokrenu, te da nam fiskalna situacija opet postane napeta i dramatična. Ostalo je nenaglašeno da ta dva skupa pogodnosti na odvojenim segmentima ekonomskog sistema imaju svoju sinergiju i da je ona razlog za posebno po-voljnu (zanemarujući sušu) konstelaciju okolnosti u ovoj godini. Dovoljno je da dođe do pomeranja u bilo kom od tih segmenata pa da se trenutna fiskalna idila vidno poremeti. A Vlada je na putu da na osnovu jedne kratkoročno povoljne konstelacije donese odluke sa implikacijama koje sežu u mnogo dalju budućnost.

Dug je još uvek ogroman, a FS je dobro objasnio da je njegovo tekuće smanjenje (u odnosu na BDP) za onih 6 pp. sa dvotrećinskom zastupljenošću stvar promene kurseva, te tako bezmalo stvar obračuna a ne realnih, opipljivih promena u makroekonomskim tokovima. U količniku D/Y jak dinar i „povoljan“ kurs znači da je pri prevođenju sa di-nara na evre/dolare imenilac u tom razlomku precenjen jer se dinarski iznos deli manjim brojevima. Kursevi već sutra mogu da se promene pa da se taj efekat prosto izgubi. Ne bi trebalo smetnuti s uma da takvo pomeranje ovog bezmalo deifikovanog indikatora više odražava neke omaške politike deviznog kursa ili prosto stohastičke činioce nje-govih fluktuacija nego stvarne učinke ekonomske politike na ovom odistinski važnom segmentu naše privredne stvarnosti. A kao posebnu okolnost FS je umesno naglasio da tako precenjen kurs, dajući na planu javne zaduženosti povoljniju sliku od stvarne i makroekonomski relevantne, produkuje nepovoljne učinke u domenu platnog bilansa.

121

Usput, trebalo bi još jednom sa stanovišta preciznosti proveriti neke formulacije u ovom inače rigorozno uobličenom tekstu (FS 2017b). Na str. 35 implicirano je, pa i eksplicitno rečeno, da deficit of - 0,5% osigurava „dalj/e/ smanjenj/e/ duga“, a to nije moguće sve dok deficit uzima bilo kakvu „pozitivnu“ vrednost, tj. sve dok je bilans javnih prihoda i rashoda negativan; mislilo se očito, pa u prethodnoj rečenici čak i izričito naglasilo, da navedeni skroman deficit obezbeđuje smanjenje ne duga nego standardnog indikatora zaduženosti, tj. količnika javnog duga i BDP-a. U nastavku je trebalo govoriti o količni-ku duga i BDP-a, D/Y a ne o samom dugu. Ne toliko zbog samog FS koliko zbog vlasti koja je u svakoj konstataciji sklona da se uhvati za ono što joj odgovara. Na str. 38 opet se govori o padu javnog duga kao činiocu opadanja kamatnog opterećenja, a mislilo se na gorepomenuti količnik. Kroz manje-više ceo tekst zaduženost se inače posve isprav-no i precizno posmatra kroz nivo i variranje ovog količnika i sva ta analiza rigorozna je i korektna; konstatacija o redukciji ukupnog duga u situaciji u kojoj se inače ostvaruje budžetski deficit očigledno je stvar brzog pisanja i nedovoljne usredsređenosti prilikom korekcije teksta.

Iz prethodnih razmatranja jasno proizlazi da bi pristanak FS na povećanje penzija i plata u javnom sektoru mogao da se podvrgne izvesnoj kritici. FS dobro zna za nezdravu sklonost vlasti da povećava razne dohotke finansirane iz budžeta i kad za to nema oprav-danih materijalnih osnova. Zato bi njegova opozicija toj nezdravoj sklonosti bila uvek dobrodošla. U tom zatezanju užeta zna se na koju stranu treba da vuče FS. Čak i kad se steknu zdravi uslovi za povećavanje penzija i ostalog, Vlada će teško odolevati iskuše-nju da prevrši meru i predozira ovakva povećanja. Zna se da ovakva povećanja, i kad su očigledno neopravdana, aktuelnoj vlasti donose glasove po cenu ozbiljnih budućih glavobolja. Reč je o ozbiljnim a objektivno izbežljivim poremećajima povodom kojih će neugodnim okapanjima verovatno biti izloženi drugi.

Još jači razlog za poželjnost opozicije koju FS treba da ispoljava kad je reč o državnom troškarenju sastoji se u činjenici koju je FS ustanovio ubedljivije i tačnije od bilo koga drugog u ovoj zemlji, a to je da prave strukturne reforme institucionalnog poretka još nisu ni počele. To znači da smo još uvek u klopci istog onog „starog“ sistema koji je u prošlosti produkovao razorne udare na javne finansije i državu doveo na samu ivicu bankrota. Zbog činjenice da sistem nije promenjen i zbog visokog rizika da se pritiscima koje generiše iznova podlegne, treba u tretmanu novih trošenja biti izistinski obazriv i dodatno restriktivan te u granicama mogućnosti ta trošenja ograničavati. Tako bi se uvećavao „imunitet“ sistema na verovatne buduće udare.

Umesno bi bilo usloviti obećani porast plata u javnom sektoru makar delimičnim uvođe-njem reda u ovo maltene haotično područje; tako bi se ostvario dvostruk dobitak – odgo-dilo bi se za neko vreme ovo hazardno povećanje i ono bi bilo primenjeno na (ipak) nešto uređeniji kompleks vrednovanja pojedinih kategorija rada. Jer, ovaj sektor je posebno izazovan i dobro poznat kao osobito složen zbog izrazite heterogenosti rada koji se tu angažuje. Ostaje čak sumnja u pogledu izvodivosti objektivno zasnovanog vrednovanja tako velikog broja tako heterogenih i toliko izdiferenciranih radnih mesta i poslova. O sektorskim specifičnostima tih mesta, posebno o nivoima i karakteua za njih vezane ek-spertize postoje verodostojne informacije samo po sektorima i unutar njih. Taj posao se ipak ne bi mogao prepustiti samim sektorima jer bi oni očigledno bili pristrasni u vred-novanju kod njih tipično zastupljenih profila, a postavio bi se i, možda i nerešiv, problem

122

koordinacije. Alternativa potencijalno objektivnog jedinstvenog vrednovanja takođe bi bila teško izvodiva jer centar u kome bi se to obavilo ne bi mogao da prikupi tako veliku, doslovno ogromnu, količinu informacija, a pri takvom centralizovanom vrednovanju pojavili bi se po svoj prilici i bezmalo nerešivi algoritamski problemi.

Moglo bi se reći da je FS ovde krenuo svojevrsnom linijom manjeg otpora koja mu je – ruku na srce – možda i jedino bila na raspolaganju. Lakonski je zatražio da se to uradi ne ulazeći u moguća nesavladiva ograničenja i prepreke za koje se zasad nigde tačno ne zna kako bi mogle da budu prevladane. Da li bi, uz posebno angažovanje, mogao da se naznači makar kakav okvirni koncept koji bi, bar u najopštijim naznakama, dao izvesnu orijentaciju za pristupanje rešavanju ovog neviđeno zamršenog problemskog kompleksa? To bi verovatno morao da bude jedan višestepeni proces rešavanja koji bi istovremeno bio i proces učenja, pri čemu bi se za rešenjem tragalo u više koraka, s tim da se saznanja i iskustva prikupljena na svakom koraku koriste kao spoznajna osnova za koncipiranje sledećeg koraka i utvrđivanje odgovora na pitanja koja bi se na tom stepenu postavljala.

Neka tek usput bude dodato da se u nekim varijantama pomeranja dohodaka finansiranih iz budžeta govori (i) o proporcionalnom menjanju penzija uz posebno fiksiranje mini-malnih penzija na unapred utvrđenom nivou; čim se bilo koji nivo dohodaka fiksira uz makar i proporcionalno menjanje svih ostalih, ukupna proporcionalnost je narušena. To je način na koji se na str. 41 govori o „linearnom umanjenju penzija uz očuvanje mini-malne penzije“.

Od upravo izložene mnogo je važnija sledeća argumentacija. Odnos duga i BDP još uvek je – posebno za nikakvu privredu kakva je ova naša – nekih 65%, a ako se zanemari onih 6 pp. po osnovu precenjenog dinara, taj odnos je solidnih 70%, što privredu čini jako ranjivom na moguće i čak visoko verovatne spoljne udare.

U pomeranju ovog pogibeljnog količnika, i to prema onih primerenih 50%, kako je kon-statovao sam FS, načinjen je tek prvi mali korak. Pa zar već na tom prvom koraku čitava strategija dugog putovanja prema prihvatljivih 50% da se kompromituje i da se pristane na ove preuranjene mere koje bi njenu realizaciju mogle da dovedu u pitanje?! Put ka normativno određenih 50% vrlo je dug a treba da se ostvari u jednom stohastičkom ambijentu, u okruženju koje je u slučaju Srbije znatno više stohastički obeleženo nego u slučaju većine drugih zemlja. Zar nije trebalo produžiti za neko vreme ovaj režim odri-canja, režim koji je javnost razumno i trpeljivo prihvatila, da se u sistemu oforme rezerve koje će privredu učiniti otpornijom na verovatne buduće udare?!

Povećavanja penzija i plata u javnom sektoru već posle prvog koraka u fiskalnoj konso-lidaciji, i to koraka koji je više plod nekih povoljnih spoljnih okolnosti nego delotvorno vođene racionalne politike, čini se da samo za sebe predstavlja lošu politiku zbog koje u ovom stohastičkom svetu već sutra može da bude gorkog kajanja. Uz sve neizvesnosti, posebno one čija se priroda iz sadašnje perspektive ne da ni naslutiti, tu je i neizvesnost u pogledu očekivanih 5% povećanja nominalnog BDP-a u narednoj godini; vrlo je mo-guće i čak verovatno da i stopa realnog rasta bude ispod očekivanih 3%, a i da se stopa inflacije ne ostvari do anticipiranih 2%. FS kao da je u ovoj stvari zaboravio svoje često i uvek umesno pozivanje na dobru fiskalnu praksu. Ta praksa sadrži načelo opreza kao jedno od svojih osnovnih opredeljenja, a računati iz ove perspektive sa stopom rasta

123

od 3% ne deluje – bar kad je reč o fiskalnim projekcijama – kao oličenje dobre fiskalne prakse. Za fiskalne potrebe valja računati sa očekivanim trendovima koji su za jednu dobro prepoznatljivu nijansu ispod onih što se u najobjektivnijoj analizi ukazuju kao najverovatniji. Ne sme se smetnuti s uma da se na osnovu ovih projekcija za naredn/u/e godin/u/e/, tj. na osnovu očekivanja pa i nada utvrđuju stvarna a ne neka hipotetička zahvatanja iz privrede.

Uz sve, možda neće biti zgorega da se podseti da svi pobrojani i tu i tamo neodmereno reklamirani rezultati u vezi sa obaranjem deficita i smanjivanjem količnika javnog duga i BDP-a, uz poznate i u javnosti afirmativno prihvaćene pozitivne aspekte, imaju i jednu osobenost koja nije za pohvalu. Naime, (pre)velika odstupanja od onoga što se planira-lo, budžetiralo i očekivalo znak su nedovoljno dobrog planiranja. U teoriji planiranja, osobito u vreme kad je ono imalo znatno veću zastupljenost u usmeravanju razvoja, odstupanja u oba smera tumačena su kao znak nedovoljo komptentnog i slabo uhodanog planiranja.

Među rezultatima koji su doprineli ovom „nadplanskom“ obaranju deficita, odnosno nje-govom pretvaranju u nominalni suficit – za koji je FS uverljivo pokazao da se zapravo svodi na „strukturni“ deficit od 0,5-1% − spada i nastavak povoljnog trenda potiskivanja sive ekonomije. U razmatranju ovog efekta ipak ne bi trebalo pripisati prevelik doprinos Poreskoj upravi, jer jačanje fiskalne discipline, izbegavaje poreske evazije i rezultujuća restrikcija sive ekonomije zavise i od privredne konjunkture: kad su makroekonomski trendovi relativno povoljniji, manji je pritisak na premeštanje u sivu zonu, pa u varija-cijama sive ekonomije bez sumnje deluje i ovaj od politike dobrim delom nezavisan, umnogome objektivno opredeljen činilac.

Ovo je sklop razmatranje u koji se uklapa ne mnogo obavezujuća sugestija o eventualnoj preformulaciji zaključka datog na str. 14. Tu se kaže da sporiji rast BDP-a nije imao „zna-čajan“ uticaj na fiskalne trendove. Usporavanje rasta uvek ima uticaja na fiskalne tenden-cije, a nema apriornog ili nekog drugog jemstva da to usporavanje neće biti značajno. Ono što je očito htelo da se kaže jeste da je rast usporen ali da on nije u tolikom meri poremetio fiskalne trendove da bi sprečio da, uprkos tom usporavanju, ipak bude postig-nut povoljan fiskalne rezultat na nivou oficijelno zabeleženog budžetskog suficita. Ista napomena važi i za sličnu formulaciju na str. 19, gde bi je svakako trebalo usloviti pozi-vanjem na opšte fiskalne ciljeve: ako i u narednoj godini budu delovali razni jednokratni povoljni činioci, agregatni ciljevi će moći da se ostvare bez dodatnih fiskalnih napora/odricanja, ali to ne isključuje (čak i energično) rezanje nekih stavki kao što su subvencije propalim državnim i neprivatizovanim društvenim preduzećima. U materijalu je (str. 14) dobro zapaženo da su u fiskalnom sistemu poreske osnovice tako postavljene da i pogor-šanje trendova u proizvodnji ne utiče na fiskalnu izdašnost, ali bi na to trebalo dodati da se u kombinaciji nepovoljno pomerenih trendova i nepromenjenih fiskalnih tereta kao kolateralni efekat javlja finansijsko slabljenje odgovarajućih privrednih delatnosti (EPS, poljoprivreda,...).

3. Uzroci zaostajanja i verovatna ograničenja u ekspanziji javnih investicija

Drugi problem koji ovde mora da se potegne tiče se investicija. Izvanredna je i po infor-macijama koje nudi bukvalno dragocena analiza koju je FS u ovom dokumentu ponudio

124

o stopama investicija i njihovom obeshrabrujuće niskom nivou u odnosu na „uporedive“ zemlje u našem međunarodnom okruženju. Da nije Hrvatske, u grupi relevantnih zema-lja bili bismo najgori. Sa svojom stopom investicija od nekih 18% mi u odnosu na prosek onih oko nas zaostajemo za dobru trećinu. Kakvo investiranje, takav i rast. Pored impre-sivno izvedene opšte slike, jednako je efektno pokazano i kako u tom obeshrabrujućem kontekstu zabrinjavajuće deluju javne investicije. Sa onih 2,5-3% mi smo beznalo na polovini nivoa kakav ovaj pokazatelj doseže u relevantnim zemljama našeg susedstva. Jako je dobro što je ta deprimentna činjenica opetovano isticana u većem broju, takođe efektnih i dopadljivo uobličenih, dokumenata koje je FS ranije produkovao. Čini se da se bez FS ne bi ni znalo za tu poražavajuću činjenicu.

Reč je o činjenici koja je utoliko više poražavajuća što su za krupne, strateški značajne javne projekte koji su u nadležnosti države odavno pripremljeni i u punoj meri raspolo-živi i obilna kreditna sredstva i projektna dokumentacija. FS je tako otkrio nemerljivo važnu činjenicu da je za nedovoljne javne investicije odgovorna vlada, ali tu analiza ne bi trebalo da se zaustavi. U daljem radu treba konkretnije i preglednije pokazati šta je to u ovdašnjim vladama što onemogućava da se normalno realizuju javne investicije. Reč je izgleda o nekim ograničenjima o kojima FS – a da se o široj javnosti i ne govori – zasad ne zna ništa. A to je problemski kompleks koji bi u programu daljih istraživanja morao da bude u samom vrhu operativnih prioriteta. Bez dubljih poniranja u ograničenja, koja su, kako izgleda, locirana u samoj Vladi, neće se, pre svega, moći razumeti šta je to u tolikom stepenu ograničavajuće u aparatu izvršne vlasti, a još manje će biti moguće identifikovati puteve i načine otklanjanja te velike razvojnopolitičke deformacije. Da je reč o krupnim deformacijama vidi se najbolje po tome što su drastično ispoljene i više-kratno potvrđivane nedozvoljeno niskim nivoom javnih investicija. Bilo bi izvanredno korisno, iako nije jasno uz koliki bi politički rizik bilo postignuto, da se FS u traganju za lošom realizacijom javnih investicija, spusti do nivoa pojedinih resora, pa i nekih odelje-nja u tim ministarstvima, i tu identifikuje konkretne grupe i pojedince koji su odgovorni za tako loš rad. Da su javne investicije na primerenom nivou, stopa investicija vinula bi se na preko 20%, pa bi naše odgovarajuće zaostajanje za zemljama u okruženju bilo za petinu a ne za čitavu trećinu održavano tokom niza godina.

Neka tek usput bude dodato da nije mnogo izgledna, pa stoga ni realistična u progno-stičkom smislu, preporuka FS da se javne investicije najzad energično podignu na nekih 6% BDP-a. Poenta je u tome što nema izgleda da su – ili da će u dogledno vreme biti – otklonjene one nevidljive, nama nepoznate prepreke i ograničenja koja su dosad one-mogućavala primerenu realizaciju javnih investicija. Da je to tek tako moguće možda bi se već dogodilo bez ičije podsticajne preporuke. To što ih je tako drastično ograničavalo dosad, moglo bi da se ispreči i kao (za neko vreme nesavladiva) prepreka i u doglednoj budućnosti. Iz ovoga bi moglo da sledi da bi pojačana izdvajanja iz budžeta za finansira-nje razvoja infrastrukture mogla da ostanu bez učinka jer se može ispostaviti da su ogra-ničenja na posve drugoj tački u ovom složenom sistemu – na Vladinom nedovoljnom kapacitetu za reaizaciju investicija čak i uz obezbeđena sredstva i pripremljene projekte.

Sa pitanjem investicija povezano je i pitanje štednje. Koliko sećanje može pouzdano da posluži, o problemu akumulacije FS u svekolikom dosadašnjem radu nije rekao ništa. A tu bi mogao da se krije dobar deo teškim posledicama bremenite tajne našeg sporog razvoja i očiglednog zaostajanja u odnosu na okruženje. Srbija je zemlja sa razočarajuće

125

niskom štednjom, ona je u tom pogledu – služeći se jednom zgodnom formulacijom FS – negativni rekorder. U jednom manjem neobjavljenom istraživanju koje je pokrilo period 2000-2013. ustanovio sam da se stopa domaće štednje, definisana kao učašće domaće akumulacije u BDP, oformila na sablažnjivih – 3,4%.

U jednom svom neobjavljenom radu B. Begović (2015, s. 12) citira procene Svetske ban-ke iz kojih proističe da je u periodu 2001-2015. prosečna stopa štednje iznosila 4,8%. Razlika između dveju procena velika je ali lako objašnjiva. Kod Begovića je figurisala stopa nacionalne štednje, dok sam ja računao i pratio stopu domaće štednje. Razlika između dveju stopa najbolje se vidi po primenjenim algoritmima obračuna. Kod mene je stopa štednje izračunata kao učešće u BDP razlike između domaćih investicija i deficita trgovinskog bilansa u međunarodnim transakcijama; kod Begovića bi se računalo učešće u istom agregatu deficita platnog bilansa. Dakako, razlika između deficita spoljnotrgo-vinskih transakcija i (celog) platnog deficita vrlo je velika i mahom se svodi na faktorske dohotke, gde dominantno učešće imaju doznake zaposlenih u inostranstvu.

Kako je žalosno niska stopa akumulacije u Srbiji, najbolje se vidi iz mnogih međunarod-nih poređenja. Neka ovde bude naveden tek jedan podatak, i to za neverovatnu Kinu, u kojoj je stopa štednje oko i iznad 4o%, a u nekim godinama (2006) stopa akumulacije diže se iznad 50%! Učešće agregatne lične potrošnje u BDP tipično se kreće oko 35%, taman na polovini nivoa kakav se beleži u SAD! (Sve informacije o Kini iz Bergston et al. 2011/2009/, ss. 150-159, osobito 150-153). U jednom nedavno pisanom neobjavljenom radu (Madžar 2017) postavio sam, uz ostale, i hipotezu da je baština minulog socijalistič-kog poretka jedan od ključnih činilaca usporenog rasta Srbije i njene nesposobnosti da, nakon tranzicione recesije, tranzitornim ubrzanjem razvoja, uspe da se domogne putanje odžive, dovoljno brze i stabilne ekspanzije.

Žalosno usporen rast Srbije, režim koji aproksimira stagnaciju i koji se vuče već nepunu deceniju, mogao bi da se ispostavi kao njen najkrupniji ekonomski pa i generalno dru-štveni problem, kao pitanje u kome se prepliću najvažnije odrednice njene svekolike bu-dućnosti, pitanje nacionalnog istrajavanja i civilizovanog opstanka. FS treba, zajedno sa prosvećenim delom ekonomske profesije pa i šire naučne javnosti, da postavi pitanje šta je to u Srbiji što, kao da je ukleta, usporava njenu modernizaciju i sputava njen razvitak. Ne bi bilo loše ako bi FS to pitanje uvrstio među prioritete u svom radnom programu, pa makar ga sistematski razjašnjavao samo iz fiskalnog ugla. Taj ugao je dovoljno širok da zahvata mnogo od onoga što je za modernizaciju bitno a za sam rast presudno.

Na fenomen te kvazi-stagnacije i nespornog zaostajanja Srbije u međunarodnoj perspek-tivi FS neće moći da se ogluši. To je kontekst u kome će delotvorno i efektno moći da se analizira taj skoro endemični problem žalosno niske domaće, pa i nacionalne akumula-cije, uz podsećanje da privredna istorija ne zna za slučaj zemlje koja se uspešno razvila na inostranoj akumulaciji. Taj kontekst bi takođe bio pogodan za postavljanje važnog pitanja da li politike i institucionala prilagođavanja, ako se ocene kao pogodni za podi-zanje stope investicija, deluju u isti mah povoljno i na uvećavanje stope akumulacije. A ukoliko se pokaže da za ta dva cilja nisu pogodne iste politike, kako i u kojim razmerama ostvariti kompromis? Bila bi to delikatna situacija u kojoj se na jdenoj tački sistema ja-vlja poznata i spoznato nepovoljna kombinacija dva cilja sa samo jednim instrumentom raspoloživim za pokušaj njihove realizacije.

126

Dobro je pogođen i svu podršku zaslužuje stav da u položaju u kom se zatekla privreda Srbije kejnzijanska politika „podsticanja rasta“ ekspanzijom potrošnje ne može dati tra-ženi rezultat. Pozivanje na ovdašnje nedavno iskustvo hipertrofirane agregatne potrošnje umesno je i efektno, ali bi tu argumentaciju trebalo pojačati ukazivanjem na činjenicu da se isti zaključak može rigorozno izvesti i apriornom, od empirijskih uvida potpuno nezavisnom analizom. Forsiranje potrošnje može na kratak rok da podstakne rast samo pod uslovom da postoje rezerve u makroekonomski iskoristivim kapacitetima. Kad se iskoriste te rezerve, potrošnja prestaje da bude agregat čijim se podsticanjem može po-krenuti ili ubrzati rast. Ekspabnzija potrošnje uz nedovoljne ili nepostojeće rezerve može samo da izazove inflaciju i privredu strovali u nove razorne poremećaje. Taj stav ima, dakako, univerzalnu važnost i jednako se odnosi kako na nerazvijene tako i na razvijene zemlje. Kako je nedavno dobro obrazložio M. Arsić (u septembarskom broju Kvartalnog monitora), povećavanje potrošnje treba da usledi kao posledica prethodno aktiviranog rasta a ne kao njegov pokretač.

4. Očigledne i manje vidljive deformacije u sektoru javnih preduzeća

Treći problemski kompleks koji će biti dotaknut u ovom tekstu odnosi se na javna pre-duzeća. Najkrupnije i ekonomski i društveno najvažnije stvari u vezi sa javnim predu-zećima otkrio je – reklo bi se u doslovnom smislu reči – upravo FS. Ima se utisak da se o javnim preduzećima kao rak-rani ove privrede, ali i društva u celini, ono što je bitno nije znalo sve dok to nije rasvetlio FS. Bez onoga što je na ovom planu pružio FS nije se i ne bi se znalo koliko opterećenje u fiskalnom sistemu, te tako i u privredi kao celini, uzrokuju javna preduzeća sa svojim gubicima, prevaljivanjima na budžet garantovanih kredita i sa svojom patogenom autonomijom u režimu u kome su se otrgla svakoj racio-nalnoj društvenoj kontroli.

Izvanrednim nalazima – koje je u čitavoj seriji dokumenata pružio FS a kojima nema šta da se oduzme – može se dodati još nekoliko opaski. Prvo, zapaža se da se na skupini javnih preduzeća nelogično ukrštaju suprotno usmereni novčani tokovi. S jedne strane, ta preduzeća uplaćuju dividende u budžet, a s druge strane iz budžeta primaju razne va-rijante subvencija. Naročito je u tom pogledu karakteristično prevaljivanje garantovanih kredita na državni budžet uz simultano plaćanje dividendi opet u budžet. Ovo presipanje iz jedna javne upotrebe u drugu, i obrnuto, verovatno ne služi ničemu a privredi i celom društvu nameće disfunkcionalne transakcione troškove koji ne mogu da ne izazovu sma-njivanje efikasnosti na širokom frontu privređivanja.

U prethodnom pasusu je pomenuta svakako problematična autonomija u ponašanju jav-nih preduzeća, posebno onih krupnih. Ta autonomija zapravo nije plod ni rezultat nekog smišljenog institucionalnog inženjeringa nego je autonomno osigurana, takoreći uzur-pirana. Sektori u kojima posluje većina javnih preduzeća tehnološki i organizaciono veoma su kompleksni, relevantna znanja u vezi sa njihovim funkcionisanjem locirana su mahom u tim organizacijama, Vlada nije profesionalno i ekspertski osposobljena da s njima ravnopravno komunicira i njima se po tom osnovu otvara širok prostor za samo-voljno delovanje. Problem gotovo nesavladivih teškoća u regulativi i kontrolisanju javnih (i drugih) preduzeća javlja se i u drugim zemljama, univerzalno je zastupljen i poznat je pod imenom regulatory capture. U situaciji kakva preovladava u Srbiji jedini pravi izlaz je u privatizaciji koja bi sama po sebi na mnogim segmentima osigurala ekspertizu

127

potrebnu za obuzdavanje ovih ekonomskih mastodonata, kao i drugih, svakako manjih, lociranih po lokalnim zajednicama ali dovoljno velikih da za njih nameću teško pre-mostive teškoće regulative i upravjivosti). Nikad se teškoće ograničene upravljivosti ne mogu potpuno otkloniti, ali se mogu bitno umanjiti premeštanjem organizacija u znatno drukčije, prikladnije institucionalne aranžmane i upravljačke režime.

Izgleda da se, uz sve nedostatke koje je FS pomno razmatrao u većem broju svojih prilo-ga, javlja i pitanje eksploatacije koju ove organizacije lako ostvaruju u društvu lišenom delotvornih instrumenata regulative i kontrole. Zasnovana sumnja na eksploataciju ja-vlja se već po osnovu naglašeno monopolskog položaja ovih organizacija. O eksploata-ciji se može smisleno govoriti čak i kad su cene po kojima javna preduzeća isporučuju odgovarajuća dobra (proizvode i usluge) Vladinim dektretima fiksirane na nivou ispod troškova. Uz takve cene neminovan je gubitak u poslovanju; uzgred, te cene otežavaju problem kontrole efikasnosti i urednosti u snabdevanju čak i povrh nivoa na kome se on inače postavlja. Jer, kad je gubitak ionako neizbežan, napori upravljeni na njegovo sni-žavanje gube smisao – a taj gubitak nema ko da pokrije doli budžet.

Tako se ispostavlja da se kroz snižene cene subvencionišu svi potrošači, a ne samo oni za koje bi ciljana podrška imala smisla, a poreski obveznici solidarno pokrivaju troškove čije bi individualno lociranje i plaćanje bilo daleko stimulativnije i ekonomski efikasni-je. Pored toga, lišena transparentnog sistema kontrole efikasnosti – uključujući i onog koji bi bio principijelno moguć fiksiranjem cena na nivou troškova, uz tretiranje dobiti/gubitka kao makar i aproksimativnog pokazatelja efikasnosti, preduzeća uvek mogu, obaranjem kvaliteta ili prosto generisanjem većeg gubitka od objektivno neizbežnog, isporučiti društvu uvek manje čak i od mase vrednosti implicirane njihovom inače de-presiranom cenom. Eksploatacija se sastoji u diskrepanci između vrednosti implicirane arbitrarno fiksiranom cenom uvećane za iznos subvencija i prevaljenih garantovanih kredita, s jedne, i stvarne vrednosti dobara isporučenih društvu, s druge strane. „Stvar-na“ vrednost je ona koja bi se postigla u zasad nepostojećoj alternativi konkurentno-tr-žišnog regulisanja aktivnosti ovih državnih staranika.

Ovim raskorakom između onoga što bi javna preduzeća mogla da pruže i onoga što stvarno isporučuju opredeljeni su funkcionalno utemeljeni razlozi zbog kojih javna pre-duzeća u pretežnom broju treba privatizovati. S tim je povezan i jedan dodatni razlog: iako u poslovanju javnih preduzeća postoji izvestan javni interes, većina dobara koja isporučuju nisu javna dobra. Struja, gas, resavički ugalj..., a da se ne govori o bakru i njegovim prerađevinama, potpuno su privatna dobra i njihovo vrednovanje i alokacija mogu se prepustiti tržištu. Razume se da u slučajevima u kojima se ne javlja atribut jav-nosti prestaje i potreba da odgovarajuća preduzeća budu u državnom vlasništvu.

5. Institucionalne zapreke u konsolidovanju privrede i vođenju ekonomske politike

Pretvorilo se u neku vrstu duboko ukorenjene i žilave misaone rutine verovanje da izo-stanak primene važećih privrednosistemskih rešenja odražava jedino manjak ili nepo-stojanje političke volje i da zakonom i druga aktima formalizovana pravila mogu nesme-tano i bez zastoja da se primenjuju samo ako se ispuni uslov pozitivne političke volje.

128

To uverenje daleko je od objektivne istine. Kao što je sama izgradnja institucija mučan, hazardan, dugočasan i skup proces, to isto mutatis mutandis može da se kaže i za njiho-vu primenu. Poznato je da institucionalna nerazvijenost ima svoje duboke ekonomske, socijalne, kulturne i u najširem smislu istorijske korene. Društva su nerazvijena jer nisu posedovala neophodne informacije i znanja, kompetentne kadrove, materijalna sredstva i odgovarajuće istorijsko vreme za izgradnju, razvijanje i usavršavanje institucija.

Institucionalni razvoj nije ništa manje zahtevan od samog ekonomskog razvitka. Kad se kaže da ništa nije besplatno i oslobođeno troškova, onda to ne važi samo za privredu, iako se rutinski i po navici koja ima veoma dugu tradiciju primenjuje samo na nju, nego se u jednakoj meri odnosi i na društvo kao celinu. To što je u prošlosti onemogućava-lo razvitak privrede uporediv sa razvojno poodmaklim zemljama, onemogućavalo je i razvijanje i prilagođavanje institucija. Važna posledica nezadovoljavajućeg ili izostalog razvoja je oskudan, što će reći nezadovoljavajući ili prosto nedovoljan institucionalni kapacitet. Iako su u praksi istinski česte zamerke na nepotpunu i nedoslednu primenu važećih normi formalizovanih postojećim propisima, dublja pozadina ove široko ras-prostranjene pojave daleko je od toga da bude valjano shvaćena. Kao što sledi iz pret-hodnog pasusa, to što je onemogućavalo i još uvek – u stvari neprestano – ograničava razvoj institucija po istom dubinskom osnovu i iz posve analognih razloga ograničava i na mnogim punktovima sprečava njihovu primenu. Za primenu propisa kroz koje se formalizuju institucije potrebni su kadrovi, materijalna infrastruktura, novčana i druga sredstva i znanja sa uhodanim i razrađenim informacionim sistemima. I ovi potonji, kao valjda sve u životu i svetu, imaju ograničen kapacitet a sistematičnost i tačnost u primeni zakona i ostalih akata sasvim neposredno zavise od tog kapaciteta, tj. od količine i kva-liteta odgovarajućih informacija.

Dakako, i u razvoju institucija i u njihovoj primeni – a ta dva problemska kompleksa treba odvojeno koncipirati i zasebno pratiti jer se u mnogim svojim implikacijama da-lekosežno razlikuju – velike smetnje mogu da izazovu, a i redovno produkuju, politič-ke deformacije. Sa nekom ukletom redovnošću u društvenim zajednicama se formiraju grupe čiji uski, parcijalni (parohijalni!) interesi mnogo razlikuju od širih interesa u toj zajednici, da se i ne govori o interesima celine. Takve grupe neretko imaju dovoljnu moć da blokiraju promene koje ugrožavaju njihov privilegovani položaj iako sa šireg društve-nog stanovišta mogu da budu veoma poželjne. To bi bio slučaj defekata u ekonomskom segmentu institucionalnog poretka koji su izazvani strukturnim manjkavostima u nje-govom političkom odeljku. Institucionalni nedostaci i prateće funkcionalne manjkavosti imaju, kao i mnogi drugi elementi ili svojstva u društvenim sistemima, tendenciju upa-dljivog multiplikovanja koja u svojim pojedinim konkretizacijama može da se pokaže kao bukvalno zloćuda.

Suprotno uvreženom mišljenju i uverenjima koja prožimaju i akademsku i najširu jav-nost, nedosledna pa na mnogim segmentima i izostala primena zakona mnogo je logič-nija i prirodi aktuelne stvarnosti primerenija pojava od dosledne primene kakva se na svim stranama očekuje i zahteva. Parcijalna i nesistematska primena propisa ima svoje dalekosežne i vanredno značajne implikacije. Prva posledica je vidno smanjenje a na mnogim tačkama i potpun izostanak neizmerno važne koordinacione funkcije propisa koja im jedina daje punu društvenu vrednost i pravi funkcionalni smisao. Samo u meri u kojoj se poštuju, propisi društvenim akterima daju izvesne informacije o tome šta predu-

129

zimaju drugi relevantni subjekti, a to je suština koordinacije u društvenim aktivnostima. Nedosledna i parcijalna primena propisa izvor je ogromne neizvesnosti u privređivanju i obavljanju drugih društvenih delatnosti, a malo je pojava i svojstava koji u tolikoj meri inhibiraju društvene procese, posebno ukljčujući privredne poduhvate, kao što je to slu-čaj sa neizvesnošću.

U primeni propisa postoji poznata suprotnost između njihove društvene funkcije i od-govarajuće vrednosti i njihove konkretne primene na individualnom nivou. Kao članovi zajednice svi smo voljni da u odgovarajućim političkim procesima glasamo za zakone koji regulišu saobraćaj i obezbeđuju poželjan nivo bezbednosti u obavljanju ove delat-nosti. No, kad budemo uhvaćeni u saobraćajnom prekršaju, trudimo se iz petnih žila da izbegnemo sankcije. Za svakog pojedinačnog aktera jako je važno i mnogostruko kori-sno da se propisi masovno poštuju, ali je u isti mah veliki broj situacija u kojima se njima pojedinačno uzev jako isplati da propise izbegnu i zaobiđu. Brojne su čak i situacije u kojima je iskušenje individualnog zaobilaženja pa i kršenja propisa utoliko veće ukoliko se oni masovnije i doslednije primenjuju u zajednici kao celini.

U tome se i ogleda važnost njihove univerzalne i beziznimme primene, ali i mogući op-seg društvenih šteta koje izviru iz ograničenog kapaciteta društva da takvu primenu osi-gura. Kad društvo ne raspolaže kapacitetom koji bi omogućio što širu, po mogućstvu i univerzalnu, primenu propisa, javlja se pozitivna verovatnoća da pojedini akteri idući za svojom pojedinačnom korišću propise prekrše a da ne budu podvrgnuti odgovarajućim sankcijama. Selektivno i promišljeno izbegavanje primene propisa i njihovo umišljajno kršenje postaje način uvećavanja individualne dobiti ili korisnosti i ispoljava se kao svo-jevrsna kompetitivna prednost. Tako se dešava da se, kad neki akteri uspevaju nekažnje-no da zaobilaze i krše propise, i svi ostali, gonjeni konkurenskim pritiskom, priklanjaju istoj praksi, Svojim poznatim svojstvima konkurencija nagoni na kršenje propisa i one koji ka takvom ponašanju nemaju nikakav afinitet.

U političkim datostima jednog društva da se primetiti jedna fascinantna pravilnost. Nema sumnje da su je politikolozi iscrpno proučili u svojim učenim raspravama. Ali i neprofesionalcu lako pada u oko da se u institucionalno neravijenim državama javljaju uticajne i moćne ličnosti koje su neka vrsta supstituta za nedostajuće institucije. Do-voljno je setiti se Lenjina, Staljina, pa i onih koji su državno kormilo preuzeli nakon Staljina. Ličnost delimično popunjava upravljački vakuum koji je posledica nepostojanja institucija, no to je jako loš supstitut za institucije. Izrastanje ličnosti u format koji može da posluži kao zamena za institucije ima jedan niz dalekosežnih slabosti.

Prvo, izostaje dragocena koordinativna funkcija koja je svojstvena kako neformalnim institucijama tako i – i to posebno i u daleko većoj meri – zakonima i drugim aktima po-sredstvom kojih su formalizovana pravila ponašanja. Javno obnarodovana pravila u prin-cipu su poznata svim članovima zajednice i svaki član može da predvidi znatne i brojne komponente ponašanja drugih subjekata, u meri u kojoj su ona opredeljena ili uslovljena pravilima specifikovanim posredstvom institucija. Posebno su, zahvaljujući ozvaniče-nim institucijama, predvidivi oni elementi ponašanja koji se tiču drugih subjekata. Kod ličnosti dignutih na nivo orijentira masovnog ponašanja ta mogućnost očigledno otpada. Postupci ličnosti u načelu su nepredvidivi, a u svakom slučaju nesrvavnjeno su manje predvidivi od učinaka koje na ponašanja produkuju formalne – a i neformalne ukoliko

130

su osveštane dovoljno dugom tradicijom – institucije i njihovi eksplicitni i implicitni imperativi. Ne samo da je ponašanje jedne ličnosti nepredvidivo u strogom smislu od strane druge, nego ni sama ličnost često nije u stanju da dovoljno pouzdano odredi i spo-zna svoje sopstvene buduće postupke. Drugo, nepredvidivost pravilima neregulisanih, što će reći celishodno neograničavanih ponašanja, izvor je velike neizvesnosti, a napred je rečeno da je neisvesnost veliki inhibitor ljudske akcije. Što je veća neizvesnost to je manji broj poduhvata, posebno onih koji u višem stepenu menjaju zatečenu situaciju i donose veće dobitke za pojedinca i zajednicu. Treće, odsustvo institucionalizovanih pra-vila neposredno i sasvim očigledno implicira nedostatak lične i imovinske sigurnosti po-jedinaca. Pravi osećaj sigurnosti stiče se kad, znajući da postoje pravila, svaki pojedinac živi u prijatnom i podsticajnom uverenju da mu niko proizvoljno i samovoljno ne može ugroziti imovinu, dostojanstvo, fizičku sigurnost i sam život. To je smisao u kome su formalizovana pravila čvrsta osnova i nezaobilazni preduslov slobode. Nisu bez valjanog razloga stari Rimljani došli do epohalnog uvida o važnosti vladavini zakona, tj. prava, kao nezaobilaznoj pretpostavci slobode. Taj svoj univerzalno važeći nalaz formulisali su čuvenom sentencijom: Omnes legum servi sumus ut liberi esse possumus – Svi smo robovi zakona da bismo mogli da budemo slobodni.

Alternativa gospodarenju zakona jeste vladavina čoveka nad čovekom. A to znači ogro-man prostor za nasilje, eksploataciju i sve oblike dominacije jednog pojedinca nad dru-gim. To znači i veliku pretnju i samom ljudskom životu. Nisu slučajno tokom vremena akumulirani brojni podaci o besmuslenim ljudskim žrtvama u tiranskim despotijama. Kad ne vlada zakon, ugroženi su i sami politički moćnici. Odnosi moći menjaju se sa politčkim konstelacijama i moćnik je tada na putu da postane verovatna žrtva upravo onakvog razobručenog nasilja koje je i sam prethodno primenjivao na druge. Veoma čest, ako ne i tipičan način njihovog suprotstavljanja toj egzistencijalnoj neizvesnosti bio je fizička likvidacija potencijalnih političkih konkurenata. Dobro je poznato iskustvo sa čistkama koje nisu nekakva izuzetna specifičnost minulog sovjetskog režima; bilo je čistki i u drugim sistemima čiji je modus operandi bilo gospodarenje čoveka nad čovekom (a ne gospodarenje zakona nad svima) iako se nisu javljale pod tim imenom. Poznate likvidacije iz perioda čistki mogu se, donekle paradoksalno, produmačiti kao patološki deformisani akti samoodbrane. Kad se ljudska istorija posmatra u sekularnim vremenskim dimenzijama, da se ne kaže sub specie aeternitatis, može se prilično ja-sno sagledati jedna opšta pravilonst: sa podizanjem nivoa institucionalne i civilizacjske razvijenosti društva sve više je dolazila do izražaja regulacija socijalnih odnosa putem zakona, tj. vladavina pravam a sve manje konfiguracija društvenih odnosa oslonjenih na centralnu, dominantnu ličnost. Velike despotije i apsolutne vladavine daleko su više stvar dalje prošlosti nego oblik savremene društvene organizacije.

Institucije i odredbe izvedene iz odgovarajućih propisa ili tradicijom osveštanih pravila ponašanja očigledno ograničavaju ekonomsku politiku, kao i politike na drugim područ-jima društvenog života. To, međutim, samo na prvi pogled deluje kao činilac umanjenja efikasnosti i opšteg blagostanja. Institucije, naime, i ekonomskoj politici daju neophodnu informacionu orijentaciju, i to ne jedino u pogledu ponašanja drugih aktera u sistemu, koje nikada ne može potpuno i precizno da se predvidi, nego i u pogledu vlastitih opre-deljenja i odluka. One na taj način tvore dragocen orijentir za samu ekonomsku politiku kad je reč o vremenskom usaglašavanju njenih mera i strateških opredeljeja. Zahvalju-jući svemu onome što je propisano kao obavezno i nezaobilazno. ekonomska politika

131

ima bar pouzdano saznanje većeg broja obličja i promena, uključujući i one najvažnije, ključnih konfiguracija u upravljajnju sistemom kao celinom. A informacije, uključujući i one koje se odnose na privrednosistemska ograničenja ekonomske politike, smanjuju neizvesnost i po tom osnovu uvećavaju njenu delotvornost.

Važi, dakako, i obrnuto: institucionalna nerazvijenost, ostvarena i ispoljena kroz nedo-voljnost privrednosistemskih ograničenja, uz tako često uočavano doslovno odsustvo nekih od ključne važnosti za regulisanje i stabilnost sistema, ostavlja širok prostor za neposredno, „ručno“ upravljanje. To je razlog zbog koga se organi ekonomske politike suočavaju sa znatno težim upravljačkim problemom – što je širi manevarski prostor, to je veći broj instrumentalnih promenljivih čiju numeričku vrednost valja direktno odre-đivati. Povrh toga, oni se suočavaju i sa uvećanom neizvesnošću po osnovu činjenice da ni sam upravljački aparat ne zna kakve će sve odluke doneti u budućnosti. Osobito je velika i upravljački nepogodna ovakva neizvesnost ako usled izborno uslovljenih pro-mena izvršnog aparata u međuvremenu dolazi do programski opredeljenih i personalnih promena upravljačkih garnitura.

Iako je poslednje u ovom nabrajanju, daleko je od toga da bude najmanje važno to što veliki prostor za diretktivno upravljanje, uslovljen institucionalnim prazninama, otva-ra široke mogućnosti za najraznovrsnije zloupotrebe. Funkcionalna relacija kojom se formalizuje veza između prostora za „ručno“ upravljanje, s jedne, i korupcije i ostalih zloupotreba, s druge strane, ima karakter objektivno utvrđene empirijske, ali i teorijski utemeljene, zakonitosti. Najnepovoljnija u celom tom složenom kontekstu jeste činjeni-ca da je u sistemima sa velikim prostorom za takvo direktivno upravljanje – za koje bi drugo ime mogao da bude etatistički intervencionizam – veoma teško, gotovo nemoguće izgraditi kontrolne mehanizme. Društvo je gotovo bespomoćno u odbrani protiv onih koji u privrednosistemskim vakuumima akumuliraju veliku moć i preuzmu prerogative neposrednog upravljanja društvenim odnosima i ljudskim sudbinama.

Napred istaknuta višekaratna i u raznim varijantama izdiferencirano reprodukovana korelacija između institucionalne nerazvijenosti i pojave dominantnih ličnosti u pri-vrednom i političkom životu odavno je i uveliko poprimila opredeljujuća svojstva jedne univerzalne društvene zakonitosti. Predvidiva i gotovo neizbežna pojava takvih domi-nantnih ličnosti lociranih na odgovarajućim visokim mestima u upravljačkoj hijerarhiji rezultat je i posledica funkcionalnih svojstava takvih nedograđenih, regulativno nedo-statnih sistema. Ti sistemi za svoju dinamičku ravnotežu, svoje „normalno“ funkcioni-sanje i čak svoj opstanak jednostavno iziskuju hijerarhijski visoko izdignute položaje i, posebno, vrlo moćne i nadležnostima bogato okićene ličnosti na tim položajima. U Španiji se nije slučajno pojavila titula generalissimus jer ni notorno visok čin generala nije, da bi efekat fetiša u punoj meri došao do izražaja, bio lociran dovoljno visoko. Ovu osobenost sistema funkcionalno naslonjenih na ličnosti efektno su i precizno naglasili Geler i Nekrič (2000/19867/, s. 611) kada su, analizirajući karijere i političke uspone vo-dećih sovjejtskih zvaničnika nakon Staljinove smrti, konstatovali „da država sovjetskog tipa nije mogla bez Vođe“. Ta strukturno uslovljena sistemska potreba došla je, na način koji je bezmalo groteskan, do izražaja u političkom usponu koji je, kao jedan iz sukcesije Staljinovih naslednika. ostvario, a moglo bi se reći i morao da pretrpi, Leonid Brežnjev. Geler i Nekrič (ss. 612-614) informišu o čitavnom nizu postupaka koji su imali za svr-hu da od Brežnjeva, jednog partijskog aparatčika ne baš impresivnog formata, naprave

132

„istorijsku“ ličnost naduvanu do neprepoznatljivosti. Iz čista mira pripisana mu je sjajna vojnička i ratnička karijera. Dato mu je zvanje maršala Sovjetskog Saveza. Na njegovoj svečanoj uniformi našlo se čitavih 60 ordena, dok je proslavljeni maršal Žukov, sa svo-jom tako krupnom ulogom u pobedonosnom okončanju II svetskog rata, imao „samo“ 46. Da apsurd bude popuniji, samom Brežnjevu je, ne nekom drugom, pripisana odluču-juća uloga u pobedi nad Hitlerom. Zainteresovani čitalac može na s. 613. citiranog dela da se informiše o drugim čudima koja su Brežnjevu natakarena, a ovde neka bude do-dato još samo to da je bio proglašen i za najboljeg pisca, neprevaziđenog majstora ruske reči. Bilo je postavljeno i pitanje da li će on, s obzirom na neviđenu sposobnost obogaći-vanja književnosti i oplemenjivanja ruskog jezika, još pisati i pisati, a on je „skromno“ odgovorio „Ako nađem vremena, ako budem u stanju, nastaviću da pišem“.

Ovaj odeljak valja okončati jasnim ukazivanjem na njegovu svrhu. Na planu instituci-onalne izgradnje pred Srbijom stoje veliki, teški, skupi, vremenski zahtevni i mnogo-struko rizični reformski poduhvati. Taj posao siturno neće biti lak i nema izgleda da se u dovoljno kratkom vremenu okonča sa podnošljivo efikasnim rezultatima. On će, iako je reč o daljoj institucionalnoj izgradnji, biti žestoko ograničen upravo institucionalnim defektima i prazninama. Jer, u razvijanju institucija veliku ulogu igraju i velike teškoće izazivaju upravo institucionalna ograničenja. U institucionalno nerazvijenoj zemlji in-stitucije se teško grade i privrednosistemski mehanizmi mukotrpno razvijaju.

A rečit znak naše institucionalne nerazvijenosti je napred istaknuta hipertrofirana uloga položaja u upravljačkoj hijerarhiji i ličnosti koje ta položaje uspevaju da zaposednu. U Srbiji je uloga ličnosti zabrinjavajuće velika. A i same ličnosti koje su se dohvatale kor-mila ove zemlje nisu se osobito istakle u tegobnom poslu jačanja institucija. Naprotiv. Više su se bavile uvećavanjem svoje političke moći nego izgradnjom institucija u kojima ličnosti neće imati naročito veliki značaj. Zabrinjavajuće je što je najnovija istorija Srbija sva u znaku naglo ojačalih ličnosti koje su po kratkom postupku uvećavale svoju dru-štvenu moć i politički značaj. Dovoljno je samo pomenuti imena: Milošević, Koštunica, skoro do nivoa sveca dignuti Đinđić, i dalje...Ozbiljno shvatanje važnosti institucija i samozatajno okretanje njihovoj izgradnji umesto akumuliranju političke moći najviši je prioritet u daljem razvijanju ovoga društva. Prioritet za koji ne postoje izgledi da bi u doglednoj budućnosti mogao da bude shvaćen i prihvaćen u meri koja bi bila samerljiva sa njegovim epohalnim značajem.

6. Potpuri dodatnih opaski

Ovim je završen osvrt na tri uvodno najavljena problemska kompleksa (penzije i plate u javnom sektoru, javne investicije i javna preduzeća). Ostaje da se tek pomenu neki izdvojeni problemi koji se u te komplekse ne uklapaju, ili ne bar dovoljno da bi njihovo isticanje u sklopu tih kompleksa bilo analitički opravdano. Na ss. 44-5. razmatranog dokumenta obrazložen je važan nalaz da je učešće sume plata u javnom sektoru iznad proseka grupe „uporedivih“ zemalja, dok je učešće (broja) zaposlenih u istom sektoru u ukupnoj zaposlenosti otprilike na nivou te grupe ili čak nešto ispod njega. Ukoliko broj-nost isključuje naglašenu superiornost na planu kadrovske (obrazovne) strukture, to ja-sno implicira da je, u celini gledano, javni sektor vidno bolje plaćen nego privatni. Tu su, naravno, i elementi haosa koji zakonito prate državne službe i sektore privrede i društva pod državnim patronatom. Tako, uz opštu ocenu o „preplaćenosti“ državnih službenika

133

i zaposlenih u šire definisanom javnom sektoru (u ranije preciziranom smislu dohotka po uslovnom radniku) ide i ocena da su neki ključni profili i specijalističke kategorije loše plaćeni. Otud se i javljaju snažni tokovi oticanja najboljih kadrova u inostranstvo ili u privatni sektor gde je plaćanje bolje prilagođeno individualnom meritumu. U toku je zapravo – inače zakonit i predvidiv – proces negativne selekcije. Ono što je najbolje napušta javni sektor i državnu službu, a mi ostali tavorimo tu gde smo se zatekli.

Ipak, opšta ocena o neopravdano višem nivou plata u najšire definisanom javnom sekto-ru ostaje kao manje-više dokazana činjenica i kao markantna osobenost naše društvene stvarnosti. Tu činjenicu bi FS mogao da koristi kao argument protiv povećavanja doho-daka koji se alimentiraju iz budžeta. Naročito se sablažnjivo doima najnovija vest da će plate u delu javnog sektora biti povećana za 10% a ne za 5% na koje je FS, reklo bi se nimalo entuzijastično, dao svoj stručni imprimatur. Ako BDP nominalno poraste za 5% ili manje, valja postaviti pitanje na čiji račun će ta povećanja biti ostvarena.

Da li bi FS mogao da se pozabavi ovim pitanjem uz nastojanje da i na njega baci novo svetlo, kao što je bacio na jedan niz jednako krupnih i dalekosežno uticajnih problema? Usput, FS je ne jednom predlagao i čak insistirao na detaljnom i preciznom analiziranju kompleksa zaposlenosti u javnom sektoru, na evaluaciji pojedinih specijalističkih profila i na objektivno zasnovanoj kategorizaciji poslova uz definisanje platnih razreda. Otvara se pitanje da li za taj zastrašujuće kompleksni posao u celoj zemlji postoji potrebna ek-spertiza, a unutar samog javnog sektora verovatno ne postoji. Ko bi to mogao da uradi a da rezultat ne bude sličan onome od čega se polazi?

U analizi deficita/suficita, koja je precizna, detaljna i verodostojna, da li bi bilo celis-hodno, naporedo sa rezultatima kako su prezentirani, dati i analizu primarnog deficita/suficita, tj. onoga bez kamata na spoljni dug. Tako bi se ugodilo vlasti a da se ne čini ni-kakav profesionalni kompromis, video bi se bolje napor koji je – uz sve ostalo, egzogeno i neegzogeno – morao da se učini da bi se krivulja količnika javnog duga i BDP savila naniže. A možda bi joj bilo olakšano i gutanje gorke pilule u vezi sa demistifikacijom šestoprocentnog smanjenja količnika javnog duga i BDP-a, a naime da se dve trećine tog „podviga“ imaju pripisati promeni kurseva. Preračunavanje po drukčijem kursu, takvom koji je preovladavao pre nepune godine dana, zbrisalo bi veliki deo te čarolije.

U nešto dužoj perspektivi trebaće istražiti dugoročne implikacije starenja stanovništva i pratećeg povećavanja udela neaktivnog stanovništva u ukupnom. Trezven pogled na tu problemsku skupinu proizveo bi jednu važnu poruku: po tom osnovu treba očekivati za-oštravanje fiskalnog režima uz povećavanje poreskih i drugih tereta kako bi se pokrivali strukturno opredeljeni rastući javni izdaci.

FS veoma dobro postupa kad pojedine fiskalne tokove čisti od jednokratnih, neponovlji-vih elemenata. Među tim elementima jasno se razaznaju i očigledno negativni i nepri-hvatljivi: to su zakonski problematične, u stvari nedozvoljene „uštede“ države proiste-kle iz njenih nesumnjivih neispunjenih obaveza, koje će državu već u bliskoj budućnsti skupo stajati po osnovu presuda na međunarodnim arbitražama i sudovima. FS je jedna od retkih izvan Vlade lociranih institucija čije mišljenje ima težinu i pažljivo se sluša; stoga bi moglo da se pokaže kao umesno ako bi FS aktuelnim vlastima ozbiljno zamerio da nije primereno da se država, koja je jedina i zadužena i ovlašćena da održava pravni

134

red, ispostavi kao jedan od korifeja finansijskog nereda i rđave prakse neispunjavanja jasno uspostavljenih i često sudski verifikovanih poslovnih obaveza. Kakva je to država koja kaišari u odnosima sa subjektima iz vandržavnih sfera delovanja, pa još nedostojno protiv svojih građana gubi sporove na međunarodnim arbitražnim i sudskim telima?! Ne bi bilo zgoreg da se više naglasi i jačim rečima okarakteriše delovanje fiskalnih in-stitucija i aktuelne vlasti uopšte. Može li se orijentacija na „loše uštede“ i „nedozvoljene stavke“ proširiti, pa se tako računica protegnuti i na garancije i druge potencijalne iako još nerealizovane terete? To bi unekoliko modifikovalo aktuelni obračun deficita, te tako i marketinški potencijal njegovog učestalog potezanja, uz izglede da bi društvena korist od takvog pristupa bila znatno veća od eventualnih političkih šteta.

Na strani prihoda, pa i rashoda (odobreni budžetski krediti), našli su se neki kapitalni tokovi (npr. prihodi od prodate imovine). Striktno govoreći, njima u računici deficita/suficita nije mesto i mogla bi se razmotriti varijanta njihovog otklanjanja. Valja, doduše, uvažiti činjenicu da su to veoma male cifre, pa ostaje pitanje da li bi se taj trud isplatio s obzirom na male rezultujuće korekcije. Izvesnu dodatnu pažnju zaslužuju i tzv. jedno-kratni, nerepetitivni elementi koje FS inače često, i to sa dobrim razlozima, naglašava i tumači. Među tim elementima je i dobit u jednom broju javnih preduzeća za koju se, ko-liko sećanje služi, najmanje tri godine ukazuje na okolnost da je neponovljiva i na nešto duži rok neodrživa. A ona se, uprkos tome, iz godine u godinu javlja i u dosta velikim iznosima naplaćuje. I sam mislim da je ona krhka i efemerna, ali me ipak buni to što se ona iz godine u godinu javlja kao feniks iz pepela. Dobro je da je FS ne jednom aludi-rao na moguću računovodstvenu manipulaciju pri izračunavanju te „dobiti“ i snažno se doima da je u toj stvari na pravom tragu. Ipak, zbunjuje okolnost da se ta „jednokratna“ stavka ponavlja iz godine u godinu, pa ne bi bilo loše da se toj pomalo enigmatičnoj stavki pokloni nešto više pažnje.

Za lociranje privrede na putanju (dugoročno) održivog stabilnog i dovoljno dinamičnog rasta od presudne važnosti je poverenje. Moglo bi se pokazati da je u daleko preovlađu-jućoj većini primera vrlo uspešnog razvoja upravo to bila jedna od najvažnijih determi-nanti a ne isključivo, a važnim instancama čak ni pretežno, dobro pogođena razvojna i tekuća ekonomska politika. Za istinski uspešan razvoj vlada mora da se stavi u položaj i ulogu – neka ovde bude upotrebljen jedan klasični marksistički termin – poslovnog odbora privrede. Kod nas se država ne ponaša tako, pa bi i tu mogao da se krije jedan od važnih uzroka nezadovoljavajućeg privrednog razvoja zemlje. Kod nas su se neke političke opcije dočepale vlasti sudskim proganjanjem i zatvaranjem najviđenijih po-slovnih ljudi, a slučaj u Hercegovačkoj ulici (Sava-mala) prava je sablazan. Predsednik Republike je nedavno, povodom jedne oslobađajuće odluke Apelacionog suda gromko i sa oštrim negodovanjem (otprilike) izjavio da je to skandal i da „snage koje stoje iza toga“ i treba da budu prepuštene tajkunskom čerupanju. Reč tajkun morala bi da bude izbačena iz rečnika naših zvaničnika a njihov stav prema poslovnom svetu trebalo bi da se obrne za ne mnogo manje od 180 stepeni.

O ulozi države u ovom našem balkanskom karakazanu imaće još mnogo da se raspravlja. Krajnje je vreme da se kaže da država, radeći mnogo toga u šta ne bi trebalo da se pača – npr. učestalo i angažovano sklapanje dilova sa stranim investitorima čiji se dolazak u našu privredu skupo plaća, pa još uz remećenje elementarnih alokativnih ravnoteža zbog diferenciranja uslova privređivanja i diskriminacije domaćih privrednih subjekata – ne

135

radi ono što je njen osnovni i očigledno prioritetan posao. Reč je o zaštiti i što tačnijoj registraciji vlasništva i, još više, o zaštiti ugovora i održavanju finansijskog reda. Isklju-čiva je odgovornost države što je u našoj privredi isporučena dobra teže naplatiti nego proizvesti.

Naročito je skandalozno što veći broj javnih preduzeća akumulira ogromne nepodmire-ne i, kako se čini, nepodmirive obaveze prema drugima. Treba reći da je to skandal za koji je isključivo odgovorna država. Posebno sablažnjivo doima se činjenica da se baš kod javnih preduzeća u osobito velikim iznosima gomilaju te nepodmirene obaveze. Od države se mora očekivati da bude glavni garant finansijske discipline u privatnom sekto-ru; kako se, međutim, može očekivati da ona valjano obavi tu svoju ključnu funkciju kad u svom sopstvenom dvorištu širi taj nered u alarmantnim razmerama?!

A kad se taj nered prelije preko svih razumnih granica i kad se izgubi svaka nada da će besperspektivni dužnik odgovoriti svojim obavezama, onda se one „konvertuju“ u ka-pital. Krajnje je vreme da se eksplicitno formuliše uvid i stav da to nije nikakvo rešenje. To je nešto poput uvijanja magle u prašinu, ili obrnuto, a naime pretvaranje bezvrednih (zato što su nenaplativa) potraživanja u jednako bezvredan „kapital“. Osim što produža-va život poslovno besperspektivnoj organizaciji, dajući joj mogućnost da svojim gubici-ma i dalje iscrpljuje budžet, takva „kapitalizacija“ zanemoćale firme ne pruža nikakve druge učinke.

*

S obzirom na vrlo visoko mišljenje o Fiskalnom savetu i njegovom radu, a imajući u vidu da su pored ničim uslovljenih, ni na koji način kvlifikovanih ili ograničavanih pohvala bile date i izvesne opaske i nepomene sa tu i tamo izdiferenciranim i u odnosu na Savet nešto drukčijim ocenama i stavovima, red je da ovaj tekst bude završen onako afirma-tivno kako je uvodno i započet. Dokumenti koje redovno i po vrhunskim profesionalnim standardima isporučuje FS, logički su čvrsto postavljeni i analitički besprekorno izve-deni a njihove poruke jasan su orijentir za ekonomsku politiku i, osobito, njeno pobolj-šavanje na ključnim područjima našeg ekonomskog uravnoteženja i privrednog razvoja. Fiskalni savet spada u mali broj onih istinski povoljnih pojava i činjenica koje su se Srbiji dogodile u teškim i turbulentnim tranzicionim vremenima.

Citirani radovi

Begović, Boris (2016). Finansijsko posredovanje i privredni rast:da li postoji (velika) alternativa? Referat pripremljen za naučni skup Akademije ekonomskih nauka Naši naučni sporovi – Velike alternative u izgradnji institucionalnog poretka. Beograd: 4. novembar.

Bergsten F., Č. Friman, H. Lardi i D. Mičel (2011/2009/). Uspon Kine.Beograd: Službeni glasnik. Prevela s engleskog Jasmina Petrović.

Fiskalni savet (2014). Analiza preduzeća u državnom vlasništvu: fiskalni aspekt: Beo-grad, jul.

______(2017a). Updating and Amending Fiscal Rules in Serbia .Belgrade, January.

136

______(2017b). Fiskalna kretanja u 2017. godini i preporuke za 2018. godinu. Beograd, septembar.

Geler, Mihail i Aleksandar Nekrič (2000/1986/). Utopija na vlasti. Podgorica: CID.Madžar. Ljubomir (2017). Development Diptych in the Post-Socialist Growth Experien-

ce. Background paper for the inaugural address to the Slovene Academy of Sciences and Arts.

137

Budžetski proces i budžetski kalendar: zašto su procedure važneVladimir Vučković*Marko Milanović**

Rezime: Mere štednje sprovedene u prethodne tri godine, zajedno sa bolјom naplatom javnih prihoda, donele su osetan napredak u oblasti fiskalne politi-ke – fiskalni deficit smanjen je na održiv nivo, dok je javni dug počeo da opada. Međutim, i pored po-zitivnih budžetskih trendova, javne finansije Srbije još uvek su krhke a pred Vladom su brojni izazovi. Pojedini problemi prepoznati su i integrisani u sred-njoročni fiskalni okvir (neefikasno poslovanje javnih i državnih preduzeća, nizak kvalitet javnih usluga, niske javne investicije) dok se nekima i dalјe ne po-klanja dovolјno pažnje. Jedan od važnijih problema koji je u proteklih nekoliko godina, usled usmerava-nja napora ka interventnim merama za izbegavanje krize, ostao izvan radara kreatora ekonomske po-litike jeste neefikasan budžetski proces. Nedostaci budžetskog procesa u Srbiji su brojni, duboko uko-renjeni i većina je prisutna više od decenije: 1) ne poštuje se zakonom propisani budžetski kalendar, čime se umanjuje kredibilitet fiskalnih projekcija i podstiče potrošnja budžetskih korisnika izvan sred-stava odobrenih u budžetu; 2) ne postoji precizna evidencija docnji, što podriva finansijsku disciplinu javnog sektora i ugrožava normalno funkcionisanje privrede; 3) ne postoji registar zaposlenih u držav-nom sektoru, zbog čega su osetno otežani planiranje i kontrola izdataka za zarade u javnom sektoru; 4) institucionalni okvir za sprovođenje investicionih projekata države nije dovolјno razvijen, što rezul-tira krupnim propustima u svim fazama projektnog ciklusa; 5) nastavlјa se netransparentno prikaziva-nje subvencija za investitore i otplate aktiviranih garancija, a uočavamo i smanjenje transparentnosti investicionih projekata u sektoru bezbednosti; 6) rastu sredstva koja iz tekuće budžetske rezerve Vla-da može diskreciono da troši, što eliminiše potrebu za rebalansom iako osnov za to postoji, omogućava nedovolјno transparentnu promenu politika i prikri-vanje grešaka u budžetskim projekcijama; 7) završni računi republičkog budžeta godinama se ne usvaja-ju, pa i dalјe nije moguće izvršiti analizu opravdano-sti trošenja javnih sredstava niti razloge odstupanja od budžetskih planova.

Klјučne reči: budžet, Fiskalna strategija, budžetski proces, javne finansije, docnje, budžetska rezerva

Abstract: Saving measures implemented in previ-ous three years, combined with better collection of public revenues, yielded substantial progress in the area of fiscal policy – fiscal deficit was reduced to sustainable level, while public debt went on a down-ward path. However, despite the positive budget fig-ures, public finances in Serbia are still fragile and government faces numerous challenges. Some prob-lems are recognized and integrated in medium-term fiscal framework (inefficient state-owned and public enterprises, low quality of public services, insuffi-cient public investment) while others are still not getting enough attention. Inefficient budget process represents an important issue which is still out of the radar of economic policy creators. Budget pro-cess in Serbia suffers from serious and deeply rooted deficiencies, and most of them exist for more than a decade: 1) the budget calendar defined by the law is not followed in practice, which decreases credibility of fiscal projections and incentivizes budget users to spend more than it was limited by the Budget law; 2) there is no reliable system for monitoring arrears, which undermines public sector financial discipline and jeopardizes functioning of the economy as a whole; 3) there is no central register of public sector employees, which lingers over the effective planning and control of the public sector wage bill; 4) the in-stitutional framework for managing and implement-ing public investments is underdeveloped, which causes oversight in all phases of the project cycle; 5) non-transparent representation of investment sub-sidies and activated guarantees in the state budget is still present, while at the same time we observe a rising non-transparency in representation of public investments in military and police; 6) there is a ris-ing trend in the amount of money that government can spend in a discretionary manner, through the current budget reserves, which unduly eliminates both the need to adopt the amending budget law and allows for non-transparent changes in policies and concealing mistakes in initial budget projections; 7) the Annual financial statement of state budget has not been adopted for more than a decade, which prohibits the ex post cost benefit analysis of public spending, and makes impossible to assess causes of discrepancies between execution and budget plans.

Key words: budget, Fiscal Strategy, budget pro-cess, public finances, arrears, budget reserve

JEL: H61.

* Fiskalni savet Republike Srbije** Fiskalni savet Republike Srbije

138

1. Uvod

U prethodne tri godine Vlada Srbije uspela je da merama štednje i pobolјšanjem napla-te javnih prihoda oštro obori godišnji deficit države, sa 6,6% BDP-a u 2014. godini na oko 0,5% BDP-a u 2017. godini (fiskalni rezultat očišćen od privremenih činilaca). To je veliki i nesporan uspeh – otklonjen je neposredni rizik izbijanja krize javnog duga i posledičnog sunovrata privredne aktivnosti i životnog standarda. Međutim, i pored po-zitivnih trendova, javne finansije još uvek su izložene velikim iskušenjima: Srbija i dalјe ima previsok javni dug, ogromne probleme u poslovanju javnih i državnih preduzeća, neuređene lokalne budžete, kvalitet javnih usluga veoma je nizak (zdravstvo, prosveta, administracija), a višegodišnji manjak ulaganja u republičku i lokalnu infrastrukturu ostavlјa poražavajući uticaj na životnu sredinu i kvalitet života građana Srbije. To su klјučne oblasti, kako za zadržavanje dobrog fiskalnog stanja, tako i za unapređenje pri-vrede i društva.

Dok su pobrojani problemi, iako nerešeni, ipak prepoznati (prvenstveno u izveštajima Fiskalnog saveta) pitanje kome nije posvećivano dovolјno pažnje u prethodnih nekoliko godina jeste budžetski proces u Srbiji. Ogromni deficit i javni dug usmeravali su pažnju i napore ka merama za gašenje požara (fiskalna konsolidaciji) a izvan tog radara ostajali su brojni propusti u vođenju javnih finansija. Fiskalni savet jeste ukazivao i na propuste u budžetskom procesu,1 ali nam se čini da su se ta upozorenja pomalo i izgubila u moru urgentnijih problema i preporuka. Zbog toga u ovom radu, nakon što ukažemo na manji broj unapređenja, pažnju poklanjamo oblastima budžetskog procesa u kojima beležimo skroman ili nikakav napredak. Nakon navođenja problema ukazujemo na moguće ko-rektivne mere, tako da na kraju izostaje uobičajeni deo sa zaklјučcima i preporukama.

2. Šta je urađeno

U protekle tri godine ostvaren je određeni napredak u pojedinim problematičnim seg-mentima budžetskog procesa: obračun republičkog deficita je proširen tako da sada uklјučuje i ranije skrivane troškove za gubitaška državna preduzeća. Takođe, radi se na proširenju obuhvata republičkog budžeta i unapređenju tehničkih kapaciteta budžetskog sektora.

Prvo, uklјučivanje aktiviranih garancija za gubitaška državna preduzeća u obračun re-publičkog deficita, počev od 2015. godine, predstavlјa važno unapređenje. Glavni kanal za netransparentno subvencionisanje posrnulih javnih i državnih preduzeća u restruktu-riranju bilo je davanje državnih garancija za zaduživanje, tj. kredite za koje se unapred znalo da preduzeća neće biti u mogućnosti da servisiraju. Za razliku od transparent-nog odobravanja državnih subvencija u okviru odgovarajućih aproprijacija republičkog budžeta, subvencionisanje državnih gubitaša putem garancija godinama nije privlačilo adekvatnu pažnju javnosti niti je izazivalo zabrinutost poreskih obveznika. Na ovaj na-čin došlo je do osetnog uvećanja javnog duga i opterećenja za javne finansije, koje kul-minira od 2013. godine kada Republika Srbija počinje da otplaćuje garantovane kredite za posrnula preduzeća (poput Srbijagasa, Galenike, JAT-a i drugih). Transparentnim uklјučivanjem ovih troškova u obračun republičkog deficita u 2015. godini šira javnost i

1 Fiskalni savet (2012).

139

poreski obveznici postaju upoznati sa velikim i neodrživim troškovima nereformisanih državnih preduzeća. Spoznaja ovog problema doprinela je promeni štetne i neodržive prakse, tako da u prethodne tri godine praktično nije bilo novoizdatih garancija za posr-nula državna preduzeća.

Drugo, počev od 2017. godine, klјučni infrastrukturni rashodi prate se u Zakonu o bu-džetu, čime republički budžet postaje bolјi okvir (iako i dalјe nepotpun) za praćenje stanja javnih finansija. Konkretnije, sve do budžeta za 2017. godinu, izgradnja ubedlјivo najvećeg dela saobraćajne infrastrukture (uklјučujući Koridore 10 i 11, železnički Ko-ridor 10) nije se beležila na rashodima Republike već u računima preduzeća Koridori Srbije i kroz tzv. projektne zajmove, koji su se uklјučivali tek u konsolidovani fiskalni rezultat. Od 2017. godine obuhvat republičkog budžeta proširuje se i u njega se uklјučuju i projektni zajmovi i kapitalni projekti Koridora. Na taj način deficit Republike približiva se deficitu opšte države, a u javnosti se izbegavaju zabune koje su postojale oko koncepta deficita koji se koristi za predstavlјanje fiskalnih rezultata zemlјe. Prihvaćeno je ono što je prirodno i logično – projektni zajmovi su suštinski krediti koje uzima Republika i kojima se finansiraju infrastrukturni radovi u zemlјi, dok se radovi koje obavlјaju Ko-ridori takođe finansiraju kreditima za koje se zadužuje Republika. Dakle, u oba slučaja troškove snosi republički budžet, a ti troškovi nisu bili vidlјivi u Zakonu o budžetu, čime su pravi rashodi Republike bili potcenjeni.

Treće, određen napredak je ostvaren u izgradnji kadrovskih i institucionalnih kapacite-ta, naročito u budžetskom sektoru Ministarstva finansija. Jedno od klјučnih ograničenja prilikom rada na unapređenju budžetskog procesa u protekloj deceniji bili su slabi ka-drovski kapaciteti u važnim budžetskim odelјenjima, naročito u centralnom budžetskom sektoru Ministarstva finansija. U protekle tri godine čini se da je ovaj problem prepoznat i da su preduzeti koraci ka kadrovskom unapređenju budžetskog sektora Ministarstva finansija, a došlo je i do tehnoloških unapređenja informacionih sistema koji se koriste u procesu planiranja budžeta.

3. Šta nije urađeno

3.1. Kasni se s najvažnijim dokumentimaSrbija je prve korake ka srednjoročnom budžetiranju napravila je 2008. godine, kada je uvedena praksa godišnjeg izveštavanja o fiskalnim kretanjima, koja je, između ostalog, uklјučivala i srednjoročne planove i projekcije koji svake godine priprema Ministarstvo finansija i usvaja Vlada Republike Srbije (Memorandum o ekonomskoj i fiskalnoj poli-tici, od 2012. godine Fiskalna strategija). Nakon toga su 2010. godine Fiskalnom strate-gijom počeli da se propisuju godišnji limiti javnih sredstava koji će biti dati na raspo-laganje različitim budžetskim korisnicima (na nivou budžetskih Razdela) u periodu od naredne tri godine, što je bio pozitivan pomak.

Međutim, zakonom propisani budžetski kalendar najčešće se ne primenjuje u praksi. Bu-džetski proces trebalo bi da otpočne sredinom februara, slanjem instrukcija budžetskim korisnicima za predlaganje prioritetnih oblasti finansiranja. Iako se u praksi instrukcije budžetskim korisnicima (najčešće) pravovremeno šalјu, informacije dobijene u ovoj fazi budžetskog procesa praktično ne utiču na finalni sadržaj budžeta. Negativne posledice

140

ove prakse ogledaju se u tome što se, s jedne strane, ne sagledavaju prioriteti u javnoj potrošnji, a s druge, umanjuje kredibilitet planova koji se kasnije prezentuju u Fiskalnoj strategiji.

Budžetski kalendar propisuje da Vlada do kraja aprila dostavlјa (Fiskalnom savetu) Na-crt Fiskalne strategije, premda je ovaj rok svake godine probijan. Tako su se Fiskalne strategije najčešće izrađivale krajem godine,2 zajedno s nacrtom budžeta za sledeću go-dinu, kao prateći dokument budžeta. Za ovo bi donekle trebalo imati razumevanja u prethodne tri godine: aranžman sa MMF-om (2014-2017) podrazumevao je pregovore neposredno pred usvajanje budžeta, a sprovođene su i mere fiskalne konsolidacije čiji se uticaj na javne finansije pouzdanije sagledavao krajem godine. Teško je u takvim okolnostima moglo da se očekuje da se Fiskalna strategija donosi na vreme. Međutim, s obzirom na to da je aranžman s Fondom praktično završen i da više nema novih mera fiskalne konsolidacije, nema više opravdanja za probijanje budžetskog kalendara. Javne finansije Srbije od 2018. ulaze u mirniji period u kom bi se kratkoročna fiskalna politika morala podrediti promišlјenim srednjoročnim prioritetima – koje bi Fiskalna strategija onda trebalo da prepozna i jasno definiše. Zbog toga je potrebno i moguće da se u 2018. i narednim godinama postupa prema budžetskom kalendaru, tj. da Vlada nacrt Fiskalne strategije za 2019. sa projekcijama za 2020. i 2021. godinu dostavi do 30. aprila 2018. godine, kako to predviđa Zakon o budžetskom sistemu3.

Nepostupanje po budžetskom kalendaru urušava kredibilitet budžetskog procesa i do-prinosi tome da budžetski korisnici često troše više od iznosa sredstava propisanih Za-konom o budžetu – što najčešće zahteva rebalans budžeta tokom godine.4 Srednjoročno budžetiranje ima za cilј da produži budžetski horizont s jedne na nekoliko narednih godina u cilјu veće predvidivosti i stabilnosti fiskalne politike i efikasnijeg trošenja jav-nih sredstava u srednjem roku.5 Naime, odabrane mere javnih politika često ne iskazuju svoj puni ekonomski/fiskalni efekat u tekućoj kalendarskoj godini. Tipičan primer je trajno povećanje pojedinih budžetskih rashoda krajem kalendarske godine koje mini-malno utiče na budžetski deficit u tekućoj godini ali trajno pogoršava budžetsku poziciju u narednim godinama.

Uspeh budžetskih pregovora između Ministarstva finansija i budžetskih korisnika koji-ma se alociraju sredstva presudno zavisi od mogućnosti razdvajanja budžetskih troškova za postojeće politike od sredstava potrebnih za nove aktivnosti. Ministarstvo finansija treba da raspolaže adekvatnim informacijama o nivou sredstava koji je svakom od bu-džetskih korisnika neophodan da bi nesmetano obavlјao postojeći obim aktivnosti, kako bi se jasno razdvojili troškovi postojećih javnih politika od troškova novih programa koje Vlada želi da sprovodi. U protivnom, budžetski korisnici imaju motiv da preuveli-

2 Videti npr. Ministarstvo finansija Republike Srbije (2016).3 Zakon o budžetskom sistemu, član 31.4 Negativne implikacije ovakve prakse posebno su opteretile budžet 2014. godine, kada je rebalansom

ozvaničen rast troškova države kako na ime potpuno novih projekata tako i za one koji bili su predviđeni budžetom, ali u nedovolјnom iznosu. Krajem godine isplaćene su obaveze po osnovu ranije subvencioni-sanih kredita privredi (8 mlrd dinara), neplanirane neto budžetske pozajmice Srbijagasu (9 mlrd dinara), neplanirane subvencije u energetici, JP Resavici, JP Skijalištima Srbije, RTS-u, privatnim preduzećima, projekat „Beograd na vodi“ (preko 7 mlrd dinara).

5 Videti Potter and Diamond (1999).

141

čavaju obim sredstava koji im je neophodan za finansiranje postojećih aktivnosti (kako bi obezbedili što veća sredstva za diskreciono trošenje) i za sprovođenje svojih prioriteta umesto proklamovanih mera Vlade. Ovaj problem tzv. odozdo-nagore budžetskih priti-saka je u Srbiji veoma izražen, pošto veliki broj budžetskih korisnika preuveličava obim sredstava neophodan za finansiranje postojećih aktivnosti kako bi za sebe obezbedio što povolјniju polaznu poziciju za pregovore za Ministarstvom finansija. Na ovaj način dolazi do svojevrsne negativne selekcije − Ministarstvo finansija dobija preuveličane budžetske zahteve od jednih korisnika i objektivno planirane budžete od drugih (koji su u manjini), ali ne raspolaže informacijama o tome koji su zahtevi preuveličani a koji re-alistično projektovani. Budući da ukupni zahtevi budžetskih korisnika (uveliko) prema-šuju raspoloživa sredstva, najčešći ishod je proporcionalno smanjenje svih budžetskih zahteva, pa su kažnjeni korisnici koji su adekvatno i odgovorno planirali svoje budžete, dok su nagrađeni oni koji su pribegavali preuveličavanju svojih troškova.

Vlada bi u vođenju javnih finansija morala da se okrene strateškim, srednjoročnim ci-lјevima, koji bi morali biti definisani upravo Fiskalnom strategijom. Problem je i to što propisani srednjoročni limiti nisu bili obavezujući – prilikom izrade godišnjih budžeta, koji imaju zakonski obavezujući karakter, mnogi budžetski korisnici dobijali su veća sredstva od propisanih limita u Fiskalnoj strategiji. Ovo je posledica tehničkih i politič-kih razloga. S tehničke strane, pomenuti izostanak okvira za kredibilno projektovanje troškova postojećih aktivnosti podriva pouzdanost godišnjih limita u Fiskalnoj strategiji. S političkog aspekta, očigledno je da Fiskalna strategija, iako predstavlјa zvanični do-kument Vlade Srbije, nema kredibilitet da presudno utiče na fiskalne planove resornih ministarstava. Čini se da se ovaj dokument percipira kao puko ispunjavanje zakonskih formalnosti a ne kao jedan od klјučnih dokumenata za plansko vođenje fiskalne politike.

Nije moguće preskakati logičan hijerarhijski redosled unapređenja i razvoja budžetskog procesa. Tako je, na primer, nerealno očekivati uspostavlјanje svrsishodnog srednjoroč-nog budžetskog okvira ukoliko, kao u slučaju Srbije, postoje veliki sistemski nedostaci prilikom izrade godišnjih budžeta, kao što je nepostojanje kredibilnog okvira za razdva-janje troškova postojećih aktivnosti od novih mera. Takođe, ukoliko budžetski proces nije dovolјno transparentan i ne pruža osnove informacije o broju zaposlenih i docnjama na nivou budžetskih korisnika ili ako budžetski proces ne obuhvata znatan segment (kvazi)budžetskih institucija, teško je očekivati da će napredne metodologije, poput bu-džetiranja po osnovu indikatora performansi, dati rezultate.

3.2. Docnje U Srbiji ne postoji sistem za praćenje docnji budžetskih korisnika. Iako Ministarstvo finansija i Uprava za Trezor prikuplјaju izveštaje o stanju docnji pojedinačnih budžet-skih korisnika, ovi izveštaji se ne mogu smatrati sveobuhvatnim (jer ne pokrivaju sve budžetske korisnike, naročito u segmentu indirektnih budžetskih korisnika) niti sasvim pouzdanim budući da ne postoji kredibilan sistem provere informacija koje budžetski korisnici dostavlјaju.6 Takođe, (delimične) informacije koje postoje o docnjama budžet-skih korisnika nisu sistemski integrisane u budžetski proces. Nepostojanje sistema za adekvatno praćenje docnji budžetskih korisnika urušava finansijsku disciplinu sektora i ometa nesmetano funkcionisanje privrede. Budžetski korisnici često imaju motiv da pre-

6 Docnje su posebno veliki problem na lokalu. Za više detalja videti studiju Fiskalni savet (2017).

142

uzimaju veće obaveze od sredstava koja imaju na raspolaganju budući da je bez sveobu-hvatnog centralizovanog praćenja docnji jako teško adekvatno kažnjavati ovakve oblike neodgovornog fiskalnog ponašanja i finansijske nediscipline. Nastanak i gomilanje doc-nji ne samo da otežava privrednu aktivnost, već predstavlјa i izvor ozbilјnih budžetskih rizika7 – kada teret finansiranja docnji preraste finansijske mogućnosti pojedinačnih bu-džetskih korisnika, ovaj trošak se prevalјuje na republički budžet i poreske obveznike. Država je u proteklom periodu često preuzimala obaveze budžetskih korisnika – npr. preuzimanje docnji zdravstvenih ustanova 2006. i 2013. godine u ukupnom iznosu od oko 140 mln evra, otplata docnji polјoprivrednicima od preko 80 mln evra u 2015. godi-ni, i dr. Dešavalo se, takođe, da javna i državna preduzeća „prebace“ svoja neizmirena dugovanja na teret republičkog budžeta. Primeri ove nepovolјne prakse su brojni, a mi ćemo navesti samo neke od njih: preuzimanje dugova JAT-a prema poveriocima od 180 mln evra u 2014. godini, Srbijagasa od 200 mln evra u 2015. godini, Petrohemije prema NIS-u od 100 mln dinara krajem 2016. godine.

Nepostojanje adekvatnog sistema za praćenje docnji i dalјe ostavlјa prostor za prikri-vanje nerentabilnog poslovanja državnih preduzeća. Bez mogućnosti da svoje gubitke pokrivaju zaduživanjem uz državne garancije, posrnula državna preduzeća kreću da ubrzano gomilaju neizmirene obaveze u vidu docnji za poreze i doprinose, računa za struju, računa za gas i slično. Tako je, na primer, RTB Bor tokom 2015. i 2016. godine akumulirao po 4 mlrd dinara godišnjih docnji za struju, dok su MSK Kikinda i Azota-ra Pančevo pojedinačno tokom 2016. godine akumulirali preko 2,5 mlrd docnji za gas u 2017. godini (Azotara 1,9 mlrd dinara, DP Novi Sad – Gas preko 400 mln). Usled nepostojanja transparentnog sistema za redovno praćenje docnji državnih preduzeća i institucija, opisani problem se usložnjava daleko od očiju poreskih obveznika, na sličan način kao što su se godinama akumulirale državne garancije (dok 2013. godine nisu kre-nule da dolaze na naplatu). Identičan rizik sada postoji i sa gomilanjem docnji kod loših državnih preduzeća.

Javne finansije opterećuju i neki specifični problemi, poput docnji zdravstvenih usta-nova u nadležnosti lokala (apoteka i domova zdravlјa). Izmenama zakona o zdravstve-noj zaštiti, od 2007. osnivačka prava nad primarnom zdravstvenom zaštitom prebačena su sa centralnog na lokalni nivo vlasti. Procenjivalo se da će to dovesti do povećanja kvaliteta zdravstvene zaštite (jer lokalne samouprave bolјe od organa centralne vlasti razumeju potrebe stanovništva) i da bi stoga mogle brže i kvalitetnije odgovarati na potrebe lokalne zajednice u pogledu primarne zdravstvene zaštite (kroz optimizaciju mreže zdravstvenih ustanova i eventualne kadrovske promene). Ispostavilo se, ipak, da se decentralizacija zdravstva odigrala samo na papiru i da nije bila svrsishodna, budući da lokalne samouprave deset godina (2007-2017) ni u jednom segmentu nisu uspele bitno da unaprede funkcionisanje ustanova primarne zdravstvene zaštite.8 Potpuno precizni podaci o neplaćenim obavezama (docnjama) ustanova primarne zaštite ne postoje, a pro-cene pokazuju da bi mogle da iznose 7-8 mlrd dinara, što je prava mera fiskalnog rizika usled lošeg upravlјanja zdravstvenim ustanovama u nadležnosti lokala. Podsećamo da je Republika već dva puta do sada preuzimala otplatu docnji zdravstvenih ustanova:

7 IMF (2012).8 Napominjemo da su problemi u zdravstvenim ustanovama primarne zaštite postojali čak i u vreme dok

su one bile u nadležnosti Republike. Dakle, JLS nisu odgovorne za njihovo neefikasno poslovanje i visok nivo neizmirenih obaveza, premda nisu uspele ni da poprave zatečeno stanje

143

prvi put 2006. godine (oko 100 mln evra) a potom i 2013. kad je u javni dug preuzet deo neizmirenih obaveza zdravstvenih ustanova za ranije isporučene lekove i medicinski materijal (od preko 40 mln evra).

3.3. Registar zaposlenih i neadekvatan obuhvat institucijaU Srbiji ne postoji adekvatan registar zaposlenih radnika u sektoru opšte države. Ras-hodi za zaposlene predstavlјaju dominantan izvor troškova najvećeg broja budžetskih korisnika. Otuda je adekvatna kontrola i planiranje ovih rashoda od velike važnosti za efikasnost ukupnog budžetskog procesa. Počev od oktobra 2013. godine korisnici javnih sredstava Ministarstvu finansija dostavlјaju izveštaje o broju angažovanih radnika (po različitim osnovama). Međutim, centralni registar zaposlenih u državnom sektoru još uvek nije završen i nije sistemski integrisan u ostatak budžetskog procesa. Do sada nisu objavlјene zvanične i egzaktne informacije o broju zaposlenih po pojedinačnim institu-cijama i korisnicima javnih sredstava. Kao i u slučaju izveštaja o docnjama, postavlјa se pitanje sveobuhvatnosti i kredibilnosti dostavlјenih podataka o zaposlenima. Otuda bi u narednom periodu trebalo razviti sistemsko rešenje kojim bi centralni registar bio integrisan u budžetski proces – tako što bi se adekvatno centralizovala/objedinila ispla-ta zarada (za najveći broj) zaposlenih u sektoru opšte države, na sličan način kako je pre desetak godina objedinjena isplata zaposlenih u sektoru državne administracije. U protivnom, postoji izražen rizik da će se tokom vremena smanjivati obuhvat i kvalitet informacija o broju zaposlenih koje dostavlјaju korisnici javnih sredstava.

Registar entiteta i ustanova koje čine sektor opšte države javnosti je predstavlјen tek 28. decembra 2017. godine.9 Iako je to bilo predviđeno još za 2011. godinu, zvanični spisak ustanova koje čine sektor opšte države usvojen je nakon gotovo sedam godina. Sledeći važan korak10 je da se, u skladu s međunarodnom praksom, sveobuhvatan spisak korisni-ka javnih sredstava na centralnom nivou države integriše u republički budžet – da priho-di i rashodi svih (direktnih i indirektnih) korisnika budžeta budu obuhvaćeni Zakonom o budžetu, ili da se bar njihovi finansijski planovi učine sastavnim delom budžetske do-kumentacije (kao što se trenutno čini sa finansijskim planovima organizacija obaveznog socijalnog osiguranja). S operativnog stanovišta, potrebno je unaprediti transparentnost finansijskih planova ovih institucija i omogućiti Upravi za Trezor adekvatan nadzor nad njihovim izvršenjima. Tim pre što su diskreciona trošenja pojedinih agencija u prethod-nom periodu izazivala negativne reakcije šire javnosti i urušavale integritet budžetskog procesa i poverenje u državu.

3.4. Loše planiranje i izvršenje javnih investicijaRealizacija javnih investicije je uvek znatno manja od planiranog, što ukazuje na sistem-sku neefikasnost države u njihovom izvršavanju. Javne investicije su praktično jedina kategorija javnih rashoda koja je u prethodnim godinama uvek bila izvršavana znatno manje u odnosu na budžetski plan. Ova neefikasnost posebno je bila izražena u 2013. i 2014. godini, kada nije bila izvršena čak trećina planiranih investicija. Ima više orga-nizacionih i sistemskih problema koji sputavaju efikasnu realizaciju kapitalnih rashoda.

9 Može se videti na internet adresi: http://www.pravno-informacioni-sistem.rs/SlGlasnikPortal/prilozi/Spisak_korisnika_javnih_sredstava.pdf&x-filename=true&regactid=424636&doctype=reg .

10 Na problem nepotpunog obuhvata sektora opšte države u Srbiji ukazao je i MMF, u šestoj reviziji aran-žmana (IMF 2017).

144

Posebno se ističe faza planiranja, pošto propusti u planiranju prouzrokuju dalјe poteško-će (tokom faze implementacije), a ukupni troškovi često prevazilaze prvobitno proce-njene iznose. Uz to, često se u radove ulazilo bez okončane eksproprijacije zemlјišta, pa planirana dinamika radova nije ni mogla da bude ispunjena. Takođe, do odlaganja je do-lazilo i usled neadekvatnog izbora izvođača radova, a proces je usložnjavao i nedostatak sveobuhvatne (institucionalizovane) kontrole i izveštavanja tokom faze realizacije pro-jekta. Kašnjenje u javnim investicijama skupo košta državu, ne samo zbog smanjenog ulaganja u infrastrukturu, već i zbog činjenice da se na dobar deo projekata u kašnjenju plaćaju penali međunarodnim kreditorima za odobrena a nepovučena sredstva (prema jednoj ranijoj proceni Fiskalnog saveta, oko 4 miliona evra godišnje).

I u tako lošoj situaciji, procenjujemo da se više pažnje poklanja tehničkoj i administra-tivnoj strani projekta, dok se ekonomska isplativost zapostavlјa. Pri planiranju javnih investicija od posebnog je značaja voditi računa o ekonomskoj isplativosti projekata i ne odlučivati samo na osnovu dostupnosti sredstava, tj. volјe kreditora. Neisplativi projekti mogu doprineti privrednom rastu samo u kratkom roku, a u srednjem i dugom roku mogu predstavlјati čak i trošak za budžet (održavanje i drugo). U javnosti su sve prisut-nije najave velikih novih projekata čija isplativost nije ispitana kroz adekvatne studije, a za neke od njih nije čak ni jasna tačna uloga niti trošak države.

Iz svega navedenog proističe da je neophodno uspostaviti i primeniti adekvatan institu-cionalni okvir (bez preklapanja nadležnosti, s jasnom utvrđenom linijom odgovornost investitora i izvođača, uvođenje standardizovanog izveštavanja, ex post analize i dr) koji bi na sistematski način podržao investicione projekte države. Potrebni su konkretni i opredelјeni akcioni planovi koji će unaprediti procese. Nisu dovolјne inicijative i odluke sa visokog nivoa, već sistemska rešenja. Problemi u realizaciji javnih investicija se ne mogu rešavati odlukom sa vrha vlasti i pritiscima, jer njihova priroda najčešće nije rešiva na taj način. Primera radi, netačni podaci republičkog katastra često dovode do neusa-glašenosti predviđene eksproprijacije s tehničkim karakteristikama radova. Dešava se da projekti ne uzmu u obzir sve objekte koji se nalaze na terenu ili da podatak katastra o vlasništvu nije ažuran što onemogućava eksproprijaciju i dobijanje pravne saglasnosti za obavlјanje radova. U ovom slučaju nikakvi pritisci, pa i promene zakona ne mogu biti od velike koristi dok se u katastar ne unesu tačni i pouzdani podaci.

Trebalo bi razmisliti o uvođenju jednostavnih, standardizovanih i javnih kvartalnih iz-veštaja koji bi sadržali: 1) detalјne planove za realizaciju javnih investicija u narednom kvartalu po pojedinačnim projektima (konzistentnih s ukupnim godišnjim planovima); 2) prikaz realizovanih javnih investicija u prethodnom kvartalu po različitim indikatori-ma i 3) navesti razloge za odstupanje realizacije od planova i predstaviti način za njihovo brzo rešavanje. Ovako bi mogla da se ubrza reakcija države na podbacivanje javnih ine-sticija i povećala bi se odgovornost svih karika u lancu njihovog izvršenja.

3.5. Netransparentni javni rashodiPrvo, netransparentni su budžetirani izdaci za preuzete obaveze prema investitorima (subvencije za investicije). Naime, već godinama se u budžetu predviđa aproprijacija za podsticaje investitorima, ali samo zbirno, kroz ukupnu masu sredstava. Nisu poznati po-jedinačni iznosi podsticaja, tj. nije poznato koliko sredstava je kom investitoru odobre-

145

no. Na taj način javnost nije upoznata sa strukturom ovog izdašnog budžetskog rashoda, pa je teško oceniti i opravdanost pojedinačnih subvencija.

Drugo, loša strana kapitalnog budžeta je to što veliki deo ulaganja nije detalјno prika-zan. Na primer, u budžetu za 2018. ostali su kao potpuna nepoznanica kapitalni projekti koje će Ministarstvo odbrane finansirati budžetom koji je čak 2,5 puta veći nego godinu ranije. Slična je slika investicija Ministarstva unutrašnjih poslova – u budžetu je nave-deno da se predviđaju ulaganja u vozni park, video nadzor u saobraćaju, ojačavanje in-formaciono-telekomunikacione infrastrukture i slično, ali samo za deo ulaganja, suviše opšte (generički), tj. nedovolјno jasno i konkretno. Moguće je da deo investicija sektora bezbednosti ne može javno da se prikaže, ali je potrebno na potpuniji način prikazati pojedinačne projekte koji će se finansirati iz budžeta.

Treće, višegodišnja loša praksa je i netransparentno prikazivanje rashoda za otplatu ak-tiviranih garancija. Premda je uklјučivanjem troškova aktiviranih garancija u rashode budžeta od 2015. godine napravlјen pomak (da tad su beleženi „ispod crte“), budžet još uvek ne pruža sve potrebne informacije o ovim rashodima. Osim ukupno planiranih sredstava za ovu namenu, i dalјe ne postoje dovolјno detalјne informacije o tome koja su to preduzeća čije obaveze otplaćuje Republika, niti o iznosima koji se troše po pojedi-načnim preduzećima. S obzirom na to da ovi budžetski rashodi suštinski predstavlјaju subvencije, tako bi ih trebalo i tretirati – kao što je to slučaj sa eksplicitno navedenim iznosima subvencija za Železnicu i Resavicu.

Četvrto, budžetska pozicija „ostali tekući rashodi“ iz godine u godinu sve je veća, a bli-žim uvidom u njenu strukturu uočava se da je to posledica rastućih troškova za kazne i penale (čak 20 mlrd dinara u 2018). I pored dinamičnog porasta ovih troškova i nejasne perspektive sporova i ishoda pred kojima se država nalazi, precizna evidencija proble-ma koje država mora da sanira iz budžeta i dalјe ne postoji. Nema javnog dostupnog pregleda koji prati učešće Republike Srbije u sudskim sporovima, niti je poznato koje bi potencijalne obaveze i u kom roku mogle opteretiti budžet. Samo je načelno poznato da se radi o nekim propustima u radu državnih organa (neisplaćeni prekovremeni rad, dnevnice, penali usled neizvršene eksproprijacije, izdaci za dugovanja bivših društvenih preduzeća i slično).

Peto, budžetski plan sadrži sopstvene prihode budžetskih korisnika i rashode finansirane iz tih prihoda, ali se tokom godine, u podacima u izvršenju, ne saopštavaju ni sopstveni prihodi ni iz njih proistekli rashodi. Detalјnije: indirektni budžetski korisnici (bolnice, škole, vrtići itd), pored sredstava koja dobijaju iz budžeta Republike, ostvaruju i sop-stvene prihode (participacija, izdavanje prostorija, naplaćivanje usluga vrtića itd). Ovi prihodi se procenjuju i uklјučuju u prihode republičkog budžeta (stavka neporeski priho-di indirektnih korisnika). Sredstva su uklјučena i u rashodnu stranu Zakona o budžetu u istom ukupnom iznosu, ali se nalaze na različitim rashodnim kategorijama. Kako se isti iznos sredstava indirektnih korisnika nalazi i na prihodnoj i na rashodnoj strani budžeta, ova sredstva nemaju uticaja na fiskalni rezultat. Međutim, podaci o izvršenju budžeta Republike koji tokom godine pristižu na mesečnom nivou ne uklјučuju sopstve-na sredstva indirektnih korisnika, pa nisu uporedivi sa ukupnim prihodima i rashodima iz Zakona o budžetu.

146

3.6. Budžetiranje u lokalnim samoupravamaIntegritet budžetskog procesa je ugrožen u većem broju lokalnih samouprava koje ne-redovno izmiruju obaveze i tako akumuliraju docnje (neizmirene obaveze koje je tre-balo platiti). Pored toga, postojanje docnji stvara još jedan problem – podstiče lokalne samouprave da neralno planiraju svoje budžete. Naime, lokalne samouprave imaju za-konsku obavezu da planiraju uravnotežen budžet (da planirani prihodi budu jednaki planiranim rashodima). Pored toga, po zakonu bi trebalo trebalo da sve docnje ubace u plan rashoda, kako bi mogli da ih izmire, što povećava planirani nivo rashoda za datu godinu. S obzirom na ovaj veliki nivo rashoda (koji uklјučuju planiranu isplatu docnji), lokalne samouprave moraju da projektuju neralno veliki iznos prihoda kako bi budžet bio uravnotežen (prihodi jednaki rashodima). Time ceo budžetski plan postaje nerealan jer se projektovani iznos prihoda ne ostvari, niti se sve docnje otplate. Štaviše, često se događa da opštine i gradovi tokom godine preuzimaju još veće obaveze od budžetiranih aproprijacija što dodatno vodi akumuliranju docnji. Nastanak docnji podriva integritet budžetskog procesa i posledično se, kao nedostatak likvidnosti, negativno odražava na privatni sektor koji pruža usluge lokalnim samoupravama.

Neodgovorno fiskalno planiranje je delimično i posledica regulatornog okvira po kome nadležni organi lokalnih samouprava snose zakonsku odgovornost za nebudžetiranje postojećih obaveza ili za probijanje aproprijacija na strani rashoda – dok za planiranje nerealno visokih prihoda ne postoji nikakva zakonska odgovornost. Za razliku od repu-bličkog budžeta, koga prati i šira stručna javnost, budžeti većine lokalnih samouprava nisu ni pod kakvim stručnim nadzorom, tako da ne postoji ni odgovornost za naduvava-nje budžetskih prihoda opština i gradova.

O stanju lokalnih javnih finansija ne vodi se sistematska evidencija, niti se o tome iz-veštava. Na alarmantno stanje pokazuje više činjenica: budžeti gradova opterećeni su strukturnima slabostima (niske investicije, visoka tekuća potrošnja, slaba naplata poje-dinih prihoda), budžetski proces je nekredibilan a docnje su velike i rastuće, zdravstvene ustanove na lokalu nisu pod kontrolom i šire nelikvidnost, a lokalna javna preduzeća posluju neefikasno (niske cene usluga, nizak stepen naplate, prevelik broj zaposlenih) čak i uz ogromne subvencije koje dobijaju. Podaci o svemu navedenom ne prate se siste-matično, ne objavlјuju se s punim obuhvatom niti postoji mehanizam njihove kontrole s centralnog nivoa države. Nekoliko institucija treba da kontroliše i redovno izveštava o problemima lokalnih samouprava. Na prvom mestu po značaju je Ministarstvo finansija, koje redovno kontroliše sredstva svih delova opšte države, pa samim tim i lokala. Druga važna institucija je Ministarstvo privrede, koje bi moralo da ima stalan uvid u probleme sa kojima se suočavaju lokalna javna preduzeća. Na kraju, važna karika u sistemu pra-ćenja stanja u lokalnim samoupravama je Ministarstvo državne uprave i lokalne samo-uprave koje bi trebalo da obavlјa različite aktivnosti vezane za funkcionisanje sistema lokalne samouprave i povećanje njegove efikasnosti.

3.7. Tekuća budžetska rezervaIzmene Zakona o budžetskom sistemu krajem 2015. i u 2016. godini učetvorostručile su iznos sredstava koje Vlada može nesmetano da troši mimo parlamentarne kontrole i godišnjeg Zakona o budžetu. Ova sredstva, tzv. tekuće budžetske rezerve, inicijalno su iznosila maksimalno do oko 1% ukupnih budžetskih prihoda (oko 10 mlrd dinara), u

147

decembru 2015. godine povećana su na gotovo 2,5% ukupnih prihoda, da bi poslednje zakonske izmene (u 2016) tekuću budžetsku rezervu povećale na 4% budžetskih pri-hoda, što je preko 40 mlrd dinara. Za razliku od drugih budžetskih aproprijacija koje Skupština odobrava, sredstva tekuće budžetske rezerve Vlada može diskreciono da tro-ši. Mogućnosti za nadzor ovog diskrecionog trošenja su u praksi dodatno smanjene zbog toga što Skupština Srbije već duže od decenije ne usvaja završne račune republičkog budžeta (gde bi se videle odstupanja između prvobitno usvojenih i konačno realizova-nih republičkih rashoda). Ovako veliki okvir za diskreciono trošenje sredstava u praksi praktično ukida potrebu za zakonskim rebalansima tokom godine, budući da je teku-ća budžetska rezerva dovolјna da pokrije (umerene) promene politika tokom godine ili (umerene) greške u budžetskim projekcijama. Budući da je preko 80% rashoda u budžetu Republike zakonski predodređeno (penzije, plate, kamate, socijalna zaštita), preveliki iznos tekuće budžetske rezerve zapravo iznositi oko jedne četvrtine budžetskih rashoda koji su rezultat politika Vlade. To omogućava izražene izmene Vladinih politika tokom godine, bez prethodne parlamentarne debate i izmene zakona. Takođe, na ovaj način je bitno smanjena stabilnost i predvidivost budžetskih rashoda tokom godine i samim tim smanjene mogućnosti za uspešno uvođenje višegodišnjeg budžetiranja.

Za razliku od drugih budžetskih aproprijacija koje moraju biti odobrene od strane Skup-štine, Vlada ima autonomiju da sredstva iz tekuće budžetske rezerve troši diskreciono, tj. u skladu sa internim aktima i bez saglasnosti skupštinske većine i informisanja jav-nosti. U praksi, ovaj proces odvija se tako što predsednik Vlade donese rešenje o kori-šćenju sredstava tekuće budžetske rezerve – unosu dela aproprijacije u tekuću budžetsku rezervu (uzimajući s pozicije koja neće biti potrošena) i raspoređivanju na budžetske korisnike kojima su sredstva namenjena (po zahtevu korisnika budžetskih sredstava i na predlog Ministarstva finansija). Jedini način da javnost bude bliže obaveštena o tome jeste završni račun (postoji obaveza izrade Izveštaja o korišćenju budžetske rezerve) a pošto se ovaj dokument već godinama ne usvaja niti razmatra u Skupštini, javnost ostaje uskraćena za informacije o nameni potrošenih sredstava iz ovih izvora. Sredstva tekuće budžetske rezerve, u osnovi, namenjena su za neplanirane događaje koji se nisu mogli predvideti pri izradi budžeta (poput sanacije štete od prirodnih nepogoda) i za dodatnu potrošnju na pozicijama na kojima se u toku godine ispostavi da, usled nepredviđenih okolnosti, aproprijacije dodelјene godišnjim budžetom nisu bile dovolјne. Međutim, praksa je pokazala da se ova sredstva vrlo često troše pod okolnostima koje se ne mogu svrstati u objektivno neplanirane, budući da se novac koristi za pokrivanje problema koji su odranije bili poznati ali se nisu blagovremeno sanirali. U Tabeli 1. dajemo prikaz deset najizdašnijih intervencija u 2017. godini, sa pozicije tekuće budžetske rezerve.

148

Tabela 1.Deset najvećih troškova pokrivenih iz tekuće budžetske rezerve, 2017. godina

(u milijardama dinara)Namena Iznos

1. Izvršavanje obaveza JLS usled smanjenog obima prihoda (Kragujevac, Niš, Leskovac, Novi Sad, Beograd, Jagodina, Vranje, i dr) 4,1

2.Kancelariji za upravlјanje javnim ulaganjima, obezbeđivanje nedosta-jućih sredstava za sprovođenje državnog programa hitnih sanacionih radova na objektima oštećenim u poplavama

1,8

3. Generijalnom sekretarijatu Vlade, na ime dotacije za izvođenje potreb-nih radova za obnovu Spomen-hrama Svetog Save u Beogradu 1,2

4.

Obezbeđivanje nedostajućih sredstava za sprovođenje Programa o izmenama i dopunama Prog. obnove i unapređenja objekata javne namene u javnoj svojini u oblasti obrazovanja, zdravstva i socijalne zaštite

1,2

5.Upravi za agrarna plaćanja, radi obezbeđivanja nedostajućih sred. potrebnih za realizaciju mera kojima se stimulišu investicije u polјopri-vredi i u ruralnom razvoju.

0,8

6.Generalnom sekretarijatu Vlade na ime jednokratne pomoći Rep. Srp-skoj, radi realizacije zajedničkih projekata, a u cilјu izgradnje i jačanja odnosa između RS i Rep.Srpske

0,7

7 MUP-u, radi obezbeđivanja neplaniranih sredstava potrebnih za isplatu nagrada i bonusa zaposlenima 0,6

8Ministarstvu odbrane, radi obezbeđivanja nedostajućih sred.potreb-nih za realizaciju investicionog projekta u Vazduhopolovnom zavodu „Moma Stanojević“

0,5

9 Izvršavanje obaveza JLS usled smanjenog obima prihoda (Zaječar, Čačak, Beograd, Trstenik) 0,5

10. Zelenom fondu RS, radi obezbeđivanje nedostajućih sred. potrebnih za finansiranje reciklažne industrije 0,5

UKUPNO 12Izvor: Službeni glasnik Republike Srbije, različita izdanja

3.8. Završni računPrema odredbama Zakon o budžetskom sistemu, završni račun budžeta (za prethodnu godinu) dostavlјa se do 15. jula. To je veoma važan dokument, pošto bi omogućio da se sagleda trošenje iz budžeta po budžetskim korisnicima i odstupanje planiranih od izvr-šenih rashoda. Poslednji je u Skupštini usvojen završni račun budžeta za 2001. godinu. Nakon toga, za period 2002-2014. mogu se naći samo predlozi zakona o završnom raču-nu koji nisu razmatrani u Skupštini, a za 2015. i 2016. javnosti nisu dostupni ni predlozi završnih računa. Ovo je veliki nedostatak budžetskog procesa u Srbiji i neshvatlјivo je da se godinama ne ispravlјa.

149

4. Literatura

Fiskalni savet Republike Srbije (2012), Budžetski proces u Republici Srbiji: nedostaci i preporuke,(dostupno na: http://www.fiskalnisavet.rs/doc/analize-stavovi-predlozi/budzetski_proces.pdf )

Fiskalni savet Republike Srbije (2017), Lokalne javne finansije: problemi, rizici i prepo-ruke (dostupno na: http://www.fiskalnisavet.rs/doc/analize-stavovi-predlozi/Lokal-ne%20javne%20finansije_%20Problemi,%20rizici%20i%20preporuke%20(2017).pdf )

IMF (2012), Fiscal Transparency, Accountability and Risk, IMF Policy Paper 12/807 (Washington: International Monetary Fund)

IMF (2017), Republic of Serbia – Seventh Review under the Stand-By Arrangement, IMF Country Report No. 17/263.

Ministarstvo finansija Republike Srbije (2016), Fiskalna strategija za 2017. godinu sa projekcijama za 2018. i 2019. godinu, Beograd

Potter, B. and Diamond, J. (1999), Guidelines for Public Expenditure Management, (Washington: International Monetary Fund)

Zakon o budžetskom sistemu Republike Srbije („Službeni glasnik RS“, br. 44/2009, 73/2010,…,113/2017)

151

Razvoj Republike Srbije u 2018. godini i nakon togaThe Development of the Republic of Serbia in 2018 and After That

Milorad Filipović*Miroljub Nikolić**

Apstrakt: Statistički podaci pokazuju da ostvareni rezultati u rastu i razvoju Srbije ne daju preterane nade za optimizam i velika očekivanja za naredni pe-riod. Uprkos dobrim rezultatima u ostvarivanju ma-kroekonomske stabilizacije i fiskalne konsolidacije u prethodne četiri godine, značajnom prilivu inostra-nog kapitala kroz direktne investicije i naporima Vlade Republike Srbije da svojom investicionom ak-tivnošću podstakne brži rast nacionalne ekonomije, rezultati su vrlo skromni. Srbija je u proteklih dese-tak godina (od otpočinjanja svetske krize) zabeležila jednu od najnižih stopa rasta BDP-a u regionu, a zaostajanje za zemljama EU je ne samo održano, već i produbljeno. Skroman rast BDP-a praćen je sve ve-ćim jazom u odnosu na kretanje BND usled sve veće uloge koju proizvodni faktori u vlasništvu stranaca imaju u funkcionisanju privrede Srbije. U skladu sa tim, evidentno je da je Srbiji u narednom periodu potrebna značajna promena razvojne politike kojom bi se u fokus stavile: strukturne promene, jačanje inovativnosti i konkurentnosti zemlje i dostizanje održivih visokih stopa rasta koje bi omogućile da država ostvari jednu od svojih najznačajnijih uloga u procesu razvoja tzv. „catching-up“ sa razvijenim državama. Postavlja se međutim ključno i suštinsko pitanje: čija je odgovornost u Srbiji pitanje razvo-ja nacionalne ekonomije? Koje institucije i na koji način su odgovorne za pripremu i predlaganje mera razvojne politike, te da li mi uopšte imamo ikakvu takvu politiku? U postojećim institucionalnim re-šenjima nema ni jedne nacionalne institucije koja je zadužena za razvoj Republike Srbije na makro nivou, već se radi o rešenjima na parcijalnom, re-gionalnom/lokalnom ili sektorskom nivou. U radu će se dati analiza komparativnih rešenja u oblasti institucionalnog organizovanja po pitanju razvojne politike sa nekim zemljama u regionu i EU, i istraži-ti, do sada u stručnoj i široj javnosti zapostavljena pitanja o uzrocima i posledicama sve većeg odstupa-nja između indikatora BDP i BND.

Ključne reči: plan, privredni razvoj, bruto društve-ni proizvod, bruto nacionalni dohodak

Abstract: Statistical data show that the achieved results in the growth and development of Serbia do not give too much hope for optimism and great expectations for the next period. In spite of good results in achieving macroeconomic stabilization and fiscal consolidation in the past four years, the significant inflow of foreign capital through direct investments and the efforts of the Government of the Republic of Serbia to stimulate faster growth of the national economy with its investment activity, the results are very modest. In the past ten years (since the beginning of the global crisis), Serbia has re-corded one of the lowest GDP growth rates in the re-gion, and lagging behind for the EU countries is not only sustained, but also deepened. The modest GDP growth was accompanied by an increasing gap in relation to the movement of GNI due to the growing role that the productive factors owned by foreign-ers have in the functioning of the Serbian economy. Accordingly, it is evident that Serbia needs a signif-icant change in development policy in the future to focus on structural changes, strengthening the coun-try's innovation and competitiveness and achieving sustainable high growth rates that would allow the state to achieve one of its most important roles in the process of development so-called “Catching-up” with developed countries. However, the crucial and essential question arises: whose responsibility in Serbia is the issue of the development of the national economy? Which institutions and in what way are responsible for preparing and proposing measures of development policy, and do we have any such policy at all? In the existing institutional solutions, there is not a single national institution responsible for the development of the Republic of Serbia at the macro level, but it is about solutions at the partial, regional / local or sectoral level. The paper will provide an analysis of comparative solutions in the field of institutional organization in the field of de-velopment policy with some countries in the region and the EU, and to investigate, so far in the profes-sional and wider public neglected questions about the causes and consequences of the increasing devi-ations between the indicators of GDP and GNI.

Keywords: plan, economic development, gross do-mestic product, gross national income

JEL klasifikacija: 011, 020

* Redovni profesor, Univerzitet u Beogradu, Ekonomski fakultet, E-mail: [email protected]** Naučni saradnik, član NDES, E-mail: [email protected]

152

1. Nastanak i značaj planiranja privrednog razvoja

Nastanak discipline privredni razvoj vezan je primarno za period neposredno nakon završetka II Svetskog rata i potrebe izgradnje i obnove privrede i infrastrukture velikog dela evropskog kontinenta i drugih ratom razorenih zemalja (Japan, Kina i dr). Vrlo brzo se pokazalo da dolazi do nedovoljne koordinacije između investicionih aktivnosti (u engleskom: coordination failures problem)1 pa je uočena neophodnost kreiranja odre-đenih institucionalnih rešenja koja bi probleme koordinacionih anomalija rešila ili barem ublažila, odnosno uočena je potreba vođenja osmišljene razvojne politike u cilju ispravki tržišnih otkaza, smanjivanja njihovih štetnih posledica, kao i usmeravanje ograničenih raspoloživih resursa u pravcu efikasnije upotrebe sa stanovišta optimizacije razvoja na-cionalne privrede kao celine.

Početni uspesi rezultirali su periodom jačanja uloge planiranja i mehanizama koordina-cije u mnogim, pre svega ratom razrušenim, zemljama što je zajedno sa regulisanim, ali u najvećoj meri slobodnim funkcionisanjem tržišnog mehanizma donosilo rezultate kroz izuzetno visoke stope rasta u dugom vremenskom periodu. Ne čudi stoga činjenica da je većina zemalja današnje EU uspostavila institucionalna rešenja koja su se na nacional-nom nivou bavila pitanjima razvoja ekonomije zemlje.

Planska koordinacija razvoja privrede prema tome nije instrument prisutan samo u biv-šim socijalističkim zemljama, već se sistemsko i uređeno planiranje razvoja privrede nakon II svetskog rata primenjuje u mnogim zemljama Evrope (Francuska, Nemačka, V. Britanija, Holandija, Švedska, Belgija, Norveška, Grčka, Italija i dr), ali i u SAD-u, Japanu, Južnoj Koreji i u nizu drugih razvijenih zemalja tržišnog kapitalizma.

Najilustrativniji je primer Francuske koja je razvila sistem indikativnog planiranja (pla-nirana tržišna ekonomija). Nakon II svetskog rata, francuska Vlada je osnovala poseban ured za planiranje (Commessariat au Plan) i razvila vlastitu metodologiju planiranja i in-strumente njegove realizacije. Iako indikativnost znači da plan nema snagu obaveznosti, da se uvažava samostalnost ekonomskih subjekata i da se isključivo daju smernice koje mogu biti od koristi pojedinim makroekonomskim subjektima kod donošenja investicio-nih i drugih poslovnih odluka, ovaj sistem planiranja razvoja privrede dao je francuskoj državi mogućnost značajnog uticaja na usmeravanje i podsticanje razvoja.

Indikativno planiranje koje je primenjeno kako u Francuskoj tako i u drugim zemljama, postepeno je transformisano u strateško strukturno planiranje, odnosno makroekonom-ske planiranje koje predstavlja jedinstvo ekonomske politike i ukupne aktivnosti države.

Polazeći od osnovnih razvojnih funkcije savremene države:

- obezbeđivanje pune makroekonomske stabilnosti, kako bi se stvorilo povoljno okru-ženje za nesmetano poslovanje i razvoj privede kroz nove investicije, rast produktiv-nosti i razvoj novih delatnosti,

1 Još 1943. ekonomista Rozenštajn Roda je napisao: „Ekonomski razvoj se može smatrati velikom neu-spešnom koordinacijom u kojoj se brojne investicije ne realizuju jednostavno zato što se ne vrše druga komplementarna ulaganja, a ove druge investicije ne dolaze samo zato što one prve nedostaju“

153

- preraspodela dela stvorenog dohotka kroz produktivno zapošljavanje radnosposob-nog stanovništva kako bi se prvo, smanjile nejednakosti u raspodeli stvorenih vred-nosti i drugo, kako bi se posebno pomoglo ugroženim grupama stanovništva,

- angažovanje na ispravljanju tržišnih otkaza nastalih usled: postojanja javnih dobara i lošeg upravljanja istima, postojanja eksternih efekata, naročito negativnih i asime-trične informisanosti učesnika na tržištu i dr, i

- potpomaganje tzv. „Catching-up“ procesa, odnosno hvatanja koraka (konvergenci-je) sa razvijenim i tehnološki naprednim zemljama kako bi se smanjilo ekonomsko zaostajanje i dostigao nivo ekonomskog razvoja i životnog standarda razvijenih ze-malja, gotovo sve savremene države kroz organe i institucije izvršne i zakonodavne vlasti utvrđuju koncepciju i strategiju ekonomskog razvoja i na osnovu nje vode efi-kasnu ekonomsku politiku (definisanjem i sprovođenjem konzistentnih ciljeva, mera i drugih sredstava) koja je usmerena na ostvarivanje makroekonomske stabilnosti, pune zaposlenosti, jačanja konkurenti i dinamičnog privrednog rasta i razvoja.

U skladu sa tim, savremena teorija i praksa privrednog razvoja podrazumeva da država ne naređuje i ne administrira, već svoju razvojnu ulogu ostvaruje kroz partnerstvo sa privredom, tako što podstiče, usmerava i koordiniše faktore privrednog razvoja.

Pozitivna uloga planiranja, osim u razvijenim zemljama, veoma je značajna i u manje razvijenim zemljama iz najmanje sledećih razloga:

1. Potrebe ublažavanja informacione imperfektnosti kroz širenje informacija na što širem – nacionalnom nivou. Informacije se neselektivno stavljaju na raspolaganje učesnicima na tržištu i pomažu im u donošenju odluka koje treba da rezultiraju ula-ganjima koja se mogu efikasno valorizovati na tržištu.

2. Identifikovanja sektora i oblasti ljudskih aktivnosti u kojima dolazi do najdrastič-nijih tržišnih otkaza, odnosno gde su individualne odluke pojedinaca dovele do su-boptimalnih ishoda na makro nivou. Tipičan primer iskazanih potreba za dodatno angažovanje države u ovom smislu predstavlja delatnost nauke i istraživanja, zaštite životne sredine i sl. Prevazilaženje ovog ograničenja moguće je efikasno organizo-vati kroz obuku i edukaciju na planu, na primer, regionalnog razvoja i zaštite životne sredine.

3. Koordinacije između makropolitika i javnih investicija u oblasti prirodnih mono-pola i javnih dobara, kao i podrške aktivnoj industrijskoj politici u cilju podsticanja dinamičkih stvorenih komparativnih prednosti.

Iako su protokom vremena institucionalna rešenja modifikovana i modernizovana danas mnoge zemlje tržišnog kapitalizma u Evropi i svetu imaju institucije čija je primar-na uloga koordinacija razvojnih aktivnosti i usmeravanje razvoja u pravcu ispunjavanja prioriteta razvojne i ekonomske politike zemlje. To praktično znači da se ekonomsko, odnosno razvojno (makroekonomsko) planiranje, u raznim oblicima, s različitim ambi-cijama i različitim uspehom i danas se sprovodi u većini razvijenih i zemalja u razvoju.

2. Planiranje privrednog razvoja u Srbiji

Početak planiranja u bivšoj Jugoslavije i Srbiji kao njenom sastavnom dela vezuje se za II svetski rat. Usled ratne situacije postojala je potreba za planskim održavanjem i korišće-

154

njem izvora proizvodnih resursa, dogovaranjem i planiranjem odgovarajuće proizvodnje i raspodele hrane, pribavljanjem građevinskog i ostalog tehničkog materijala radi podi-zanja objekata za razne namene, planskim održavanje infrastrukture, itd.

Nakon usmerenosti na rešavanje osnovnih egzistencijalnih problema, odmah po oslo-bođenju i stvaranju bivše Jugoslavije u odredbenoj meri je započeto institucionalno pla-niranje i plansko usmeravanje. Imperativ je bila obnova zemlje i dostizanje predratnog nivoa proizvodnje. Nastankom potrebe planiranja formirani su i organi za planiranje paralelno i uzročno - posledično na saveznom i na republičkom nivou.

Sistem i organizacija planiranja na teritoriji bivše Jugoslavije, uzrokovani su promenama u privrednom i političkom sistemu, a beležile su ih sledeće prekretnice:

• Uvođenje administrativnog planiranja i upravljanja privredom 1946. godine.• Decentralizacija planiranja i svih drugih poslova koje su obavljali savezni organi

uprave sa reorganizacijom iz 1951. godine i dalja decentralizacija sa promenom Ustava SFRJ 1963. i privrednom reformom 1965. godine.

• Uvođenje društvenog planiranja 1970. zasnovanog na samoupravnom sporazume-vanju i dogovaranju i na koncepciji udruženog rada, uz pokušaje afirmacije tržišnog koncepta privređivanja sa reformom početkom i krajem 80 – tih godina.

• Početkom 90-ih ukida se plan kao instrument kreiranja ekonomske politike, 2002. ukida se Savezni zavod za razvoj, a 2011. godine i Republički zavod za razvoj čime se nakon gotovo 70 godina završava period sistemskog i suštinskog planiranja eko-nomskog razvoja.

Institucionalizacija i suštinski početak planiranja privrednog razvoja vezuje se za 1946. godinu i osnivanje Savezne planske komisije kao prve zvanične institucije planiranja. Sa planerskog stanovišta, to je bio presudni momenat za nastanak i razvoj svih ostalih in-stitucija tog tipa. Planiranje i planske institucije dobijale su veliki značaja u posleratnom sistemu obnove i izgradnje zemlje, a predsednik Savezne planske komisije ujedno je bio i član Vlade. Savezna planska komisija postaje najviši državni organ za pripremu i izradu opštedržavnog privrednog plana, sa zadatkom da priprema, izrađuje i predlaže planove, razmatra nacrte planova narodnih republika sa stanovišta njihovog usklađivanja sa op-štedržavnim planom; obezbeđuje skladan razvoj pojedinih privrednih grana i pravilan razmeštaj proizvodnih snaga u zemlji putem privrednih planova; koordinira celokupnu službu planiranja u zemlji; proverava izvršenje planova i predlaže mere za izvršenje; ru-kovodi statističkom službom; proučava i obraduje privredne probleme zemlje i predlaže mere za njihovo rešavanje; organizuje istraživačku delatnost i unapređivanje ekonom-skog i tehničkog znanja i iskustva; priprema stručne kadrove za planiranje.

U Srbiji je još 1945. godine pri Predsedništvu Vlade osnovano Odeljenje za privrednu obnovu i razvoj koje je obavljalo poslove planiranja, odnosno pripremalo prve planove za obnovu i izgradnju NR Srbije. Takođe, paralelno sa formiranjem Savezne planske komi-sije, 1946. godine formirana je i Planska komisija NR Srbije sa zadatkom da izradi prvi Petogodišnji plan razvoja za period od 1947–1951. godine, koji je usvojen 1947. godine. Velikom reorganizacijom Vlade FNRJ ukinuta je Savezna planska komisija, kao jedna od niza mera za decentralizaciju rukovođenje privredom i napuštanje administrativnih metoda. Njene poslove u oblasti ekonomske politike i sve upravne poslove privrede pre-

155

uzeo je Privredni savet Vlade FNRJ, a drugi deo poslova i domena koordinacije rada saveznih organa uprave za privredne poslove, planskog usmeravanja pojedinih delatno-sti, kao i poslove koji su se odnosili na stručno pripremanje i izradu planova privrednog razvoja zemlje povereno je Glavnoj upravi za plan.

Planski organi u Srbiji su tekli paralelno i istom putanjom kao sto je to bilo na saveznom nivou. Uprava za plan kao stručni organ za poslove planiranja Vlade NR Srbije formi-rana je početkom 1951. godine sa zadatkom da planira razvoj privrede, priprema nacrte i predloge društvenih planova NR Srbije u sklopu jedinstvenog privrednog sistema i Društvenog plana Jugoslavije, analizira izvršenje Prvog petogodišnjeg plana razvoja pri-vrede NR Srbije u periodu od 1947–1951. godine i da na osnovu analiza i ustanovljenog stanja utvrdi mogućnosti društveno–ekonomskog razvoja u narednom periodu.

Napuštanje sistema centralizovanog planiranja i prelazak na elastičniji sistem planiranja razvojem (na planiranje osnovnih proporcija, umesto dotadašnjeg centralnog i čvrstog planiranja) praćeno je i organizacionim promenama u sistemu planiranja, tako da je Uprava planiranja reorganizovana i usklađena sa novim društveno –političkim siste-mom. Umesto Uprave planiranja, 1953. osnovani su Savezni zavod za privredno planira-nje i Republički zavod za privredno planiranje.

Glavni zadaci Republičkog zavoda za privredno planiranje su bili: analiza privrednih kretanja u proteklom periodu; utvrđivanje uslova za planiranje budućeg razvoja; izrada osnova, nacrta i predloga Društvenog plana NR Srbije i praćenje izvršenja plana, i ko-ordinacija i usaglašavanje planova na raznim nivoima radi očuvanja principa realnosti u planiranju. Sama uloga Republičkog zavoda za privredno planiranje bila dvostruka, sa jedne strane je Zavod je imao zadatak da pokreće inicijative, pruža stručnu pomoć organima i stručnim službama u razradi planova i da u toku izrade planove usaglašava sa osnovnim smernicama utvrđenim republičkim društvenim planom, a sa druge je trebalo da omogući da se Republički društveni plan zasniva na globalnim zadacima i razmera-ma Saveznog društvenog plana.

Stručni i analitičko/planski rad republičkog zavoda za privredno planiranje u ovom periodu je prvenstveno bio usmeren na pripremanje srednjoročnih planova privrednog razvoja i istraživanja mogućnosti dugoročnog razvoja, zatim na razradu programa spro-vođenja planskih zadataka i ciljeva, izradu vrlo detaljnih periodičnih analiza društveno–ekonomskog razvoja, proučavanje metodologije i teorije ekonomskog razvoja.

Treća etapu planiranja u Srbiji počinje nakon 1965. godine uvođenjem društvenog plani-ranja zasnovanog na samoupravnom sporazumevanju i dogovaranju, kao i na koncepciji udruženog rada. Ustavnim promenama iz 1974. godine utvrđene su osnovne funkcije planiranja, koje se vezuje sa opštim samoupravnim konceptom privrednog i društvenog razvoja. Republičkom zavodu za društveno planiranje povereni su poslovi društvenog planiranja od interesa za Republiku, odnosno da: istražuje i unapređuju sistem i meto-dologiju i planiranja; da planira materijalne, socijalne, prostorne i granske komponente društveno–ekonomskog razvoja; da stvara i unapređuje tehnološki nivo i ubrza tokove i planske informacije za potrebe svih delegatskih i samoupravnih struktura.

156

Usled društvenih i ekonomskih promena početkom 90-ih godina smanjuje se uloga i značaj plana kao instrumenta planiranja razvoja. Savezni zavod za društveno planiranje 1992. godine se transformiše u Savezni zavod za razvoj i ekonomsku politiku, a Repu-blički zavod za društveno planiranje postaje Republički zavod za razvoj. Konstituisa-njem ova dva nova tela ukida se plan kao instrument kreiranja ekonomske politike.

Savezni zavod za razvoj prestaje sa radom 2002. godine usled rasformiranja saveznih organa, pri čemu Republički zavod za razvoj preuzima dao nadležnosti iz delokruga Saveznog zavoda za razvoj. Republički zavod za razvoj formiran je kao stručna razvojna institucija usmerena na obezbeđivanje efikasnijeg formulisanja i vođenje razvojne eko-nomske politike kroz izradu analiza privrednog, socijalnog, regionalnog i demografskog razvoja; izradu posebnih regionalnih programa; pripremu i ocenu opravdanosti razvoj-nih i investicionih programa koji su od interesa za Republiku Srbiju; procene osnovnih ekonomskih proporcija i bilansa; simuliranje, testiranje i ocenu efekata ekonomskih i razvojnih mera i institucionalnih promena; razvoj i unapređenje metodologije analiza i planiranja razvoja i primenu metodoloških instrumenata; projektovanje baza podataka i razvoj informacionih sistema u funkciji ekonomskih analiza, i drugih razvojnih proje-kata i poslova.

Međutim, nakon deset godina postojanja, uspešnog formulisanja, izrade, koordinacije i implementacije najznačajnijih strateških dokumenata od republičkog, pokrajinskog, granskog i lokalnog značaja, stručnih studija, analiza, programa i projekata iz oblasti ekonomije i privrednog razvoja, 2011. godine je ukinut Republički zavoda za razvoj čime je završen period institucionalnog, sistemskog i suštinskog planiranja ekonomskog razvoja u Srbiji.

Posledica toga je da Srbija u postojećoj organizaciji institucionalnog mehanizma nema ni jedne institucije koja je zadužena za ukupan dugoročan razvoj nacionalne ekonomije. Sve postojeće institucije su ili kratkoročno orjentisane, ili nižeg nivoa odlučivanja (regi-onalne – lokalne), ili su sektorski orijentisane, a ne ka celini ekonomije Srbije. Takođe, pored samog nedostatka institucija nema ni finansijske koordinacije i podrške investi-cionim aktivnostima u vidu razvojne banke (za koju se zalaže ne mali broj ekonomista makro orijentacije). Zadatak takve banke bio bi finansiranje pre svega projekata u javnoj svojini (kapitalne i delom lokalne infrastrukture), ali i onih projekata u privatnom sek-toru koji su usmereni ka ispunjavanju definisanih nacionalnih razvojnih prioriteta (na primer, u oblasti energetske efikasnosti, inovativnosti ili u ulaganjima u najnerazvijenije regione Srbije i sl). Upravo stoga imamo situacije da ni ona sredstva koja nam stoje na raspolaganju ne iskorišćavamo, pa plaćamo penale ili da se usled lošeg planiranja i vođe-nja projekata zaustavlja ili odlaže realizacija započetih investicija i sl.

Usled neodgovarajućeg planiranja i koordinacije, situacija u Srbiji je takva da i pored rekordnih stranih direktnih investicija ukupne investicije su ispod poželjnog i potrebnog nivoa za ostvarivanje željenog rasta usled nedovoljnog nivoa domaćih investicija. Tako-đe, i struktura, odnosno kvalitet stranih direktnih investicija je takav da iako ove investi-cije daju jednokratan pozitivan uticaj na privrednih rast i izvoz, one u najvećoj meri nisu razvojno orjentisane jer dolaze pretežno u radno intenzivne delatnosti niske tehnološke složenosti, niske dodate vrednosti, angažuju manje kvalifikovanu radnu snagu sa niskim zaradama, visoko su uvozno zavisna bez pozitivnih multiplikativnih efekata na ostatak

157

privrede jer malo ili skoro uopšte ne angažovanju domaće dobavljače, pre svih domaća mala i srednja preduzeća i dr.

3. Rezultati razvojne politike u Srbiji

Kada se ocenjuju rezultati ekonomske politike Republike Srbije u poslednjih 5 godina može se konstatovati da je država ispunila svoj zadatak samo kod prve razvojne funkcije (makroekonomska stabilnosti) i u određenoj meri kod druge funkcije (rast produktiv-nog zapošljavanja i smanjenje nejednakosti u raspodeli dohotka po toj osnovi). Nažalost ispravljanje tržišnih otkaza je još uvek na početku procesa, pogotovo kod evidentno lošeg upravljanja javnim dobrima (pre svega u domenu javnih preduzeća, ali i reforme celog javnog sektora) kao i kod eliminisanja negativnih eksternalija. O četvrtoj i za eko-nomski razvoj jedne zemlje najvažnijoj funkciji savremene države gotovo da u dosada-šnjem periodu nema svrhe diskutovati, međutim najave aktuelne Vlade o prioritetnosti u daljem procesu razvoja digitalizacije, jačanja IT kapaciteta i preobuke velikog broja osoba za ta zanimanja, kao i podsticanju ulaganja u najsavremenije tehnološke procese koji treba značajno da unaprede konkurentnost domaće privrede, daje nadu da će se i na ovom planu država pravilno angažovati i postati podsticaj, a ne ograničenje bržem razvoju i višim stopama rasta nacionalne ekonomije.

Za sve to jasno je da je neophodna daleko veća i efikasnija uloga države u koordinaciji i usmeravanju investicionih aktivnosti, kako granskom, tako možda još značajnije regi-onalnom. Nameće se stoga pitanje da li tako ambiciozno zamišljen razvoj može da se ostvaruje u okviru postojećeg institucionalnog okvira? Ko preuzima liderstvo i odgovor-nost za proces razvoja Srbije, tačnije čija će to biti dužnost i briga?

Srbiji je u periodu ubrzanog razvoja i strukturnih promena koje se na tom putu nalaze neophodno mnogo više od pukog ponavljanja mantre o „neograničenim mogućnostima delovanja slobodnog i nesputanog tržišta“, jer bi tržišni ishodi zasigurno odveli ulaganja u smeru najatraktivnijih infrastrukturno opremljenih investicionih lokacija (na raskršći-ma Save, Dunava i Velike Morave) i ka korišćenju „prirodnih“ komparativnih prednosti (pristupačne i još uvek jeftine plodne zemlje, jeftinih resursa – elektroenergije, ruda, pitke vode, poljoprivrednog zemljišta i dr).

Nasuprot tome, Srbiji je potrebna daleko veća uloga planiranja i koordinacije za kori-govanje ili predupređivanje individualnih slobodnih tržišnih ishoda kako bi se ostvario ključni razvojni cilj: prelazak iz (niže) srednje razvijene ekonomije zasnovane na ek-sploataciji prirodnih resursa, jeftine radne snage i komparativnih prednosti u grupu više srednje razvijenih zemalja koje svoj održivi rast i razvoj baziraju na primeni znanja, inovacijama i kreiranim komparativnim prednostima. Mora se voditi računa o činjenici da je praksa pokazala da ne mali broj zemalja u svetu nije u tome uspeo i da se zadržao, uprkos velikim naporima i ne malim investicijama, na niskom razvojnom nivou i na ulozi „sirovinaša“ i snabdevača visoko razvijenih zemalja jeftinim (polu)proizvodima.2 Zato naglašavamo ulogu koju u narednom periodu treba posvetiti planiranju.

2 Ovaj fenomen u teoriji je poznat pod imenom „razvojne zamke“ („development trap“)

158

Svakako da neophodnost višeg stepena koordinacije i planiranja u privredi Srbije nije jedini nedostatak postojećih institucija. Prepreke bržem procesu razvoja su i u domenu ukupnog ambijenta za poslovanje, pre svega u rešavanju dužničko-poverilačkih odnosa, zaštiti ulaganja i ulagača, pogotovo manjinskih; neefikasnosti i selektivnosti sudstva i tužilaštva i, sa tim povezano, dužini sudskih sporova; do kraja još uvek nisu rešeni ni svojinski odnosi, kako po pitanjima restitucije, tako i tretmana društvenih-državnih preduzeća; ceo kompleks komunalne privrede je kompletno netransformisan i posluje kao da smo još uvek u prošlom veku. Upravo zbog svega iznetog se sve više u prak-si sprovođenja ekonomske politike Srbije pokazuje neophodnost koordinacije između makropolitika i javnih investicija u oblasti prirodnih monopola i javnih dobara, kao i podrške aktivnoj industrijskoj politici u cilju podsticanja dinamičkih stvorenih kompa-rativnih prednosti. Zato se postavlja pitanje ko će sprovesti sve gore pobrojane zadatke, kada danas u Srbiji ne postoji ni jedna stručna institucija na nacionalnom, makro nivou koja je zadužena za razvoj zemlje.

Bez efikasnog delovanja države i njene osmišljene ekonomske i razvojne politike nikakvi dalji pomaci na planu unapređenja institucija i uslova poslovanja neće davati društveno optimalne rezultate. Jasno se uočava potreba promene dosadašnjeg oslanjanja na slo-bodno delovanje tržišta u uslovima nekompletnih i nefunkcionišućih institucija. Za to je potrebno reafirmisati ulogu planiranja, svakako ne u obliku kakav je postojao u većem delu druge polovine XX veka, već u modernom obliku kakav postoji u zemljama koje se najbrže i najuspešnije razvijaju, pa i u evropskim zemljama koje se bez sumnje karakte-rišu kao razvijene tržišne ekonomije.

4. Privredni rast – kako ga meriti?

Poseban aspekt razvoja Srbije u narednom periodu je pitanje obračuna i upotrebe ključ-nih makroekonomskih agregata. Naime, kako u stručnim krugovima, tako još više u medijima u Srbiji se neprestano govori o bruto domaćem proizvodu – BDP kao najzna-čajnijem, osnovnom, gotovo jedinom pokazatelju rasta nacionalne privrede i kao mantra se ponavlja njegova definicija (rezultat proizvodnih aktivnosti svih rezidentnih institu-cionalnih jedinica u periodu od godinu dana) i kretanje tokom vremena. Svi proračuni prave se na osnovu projekcija BDP-a, uključujući i budžet. Međutim, BDP predstavlja širu kategoriju koja obuhvata i deo kojim Republika Srbija ne raspolaže i ne može ga kontrolisati, upotrebljavati i usmeravati po svojoj volji. U obračun BDP je ušao i do-prinos stranaca koji posluju u Srbiji (ono što su stranci stvorili angažovanjem svojih proizvodnih faktora) i koji logično svoj udeo zadržavaju na svoje raspolaganje, odnosno samostalno odlučuju šta će sa njime činiti, a ne uključuje ono što su rezidenti (stanovnici Srbije) po istom osnovu ostvarili u inostranstvu.

Drugi, nešto uži makroekonomski agregat je bruto nacionalni dohodak – BND, a on u odnosu na BDP uzima u obzir i saldo primarnih dohodaka (od rada i kapitala) sa inostranstvom. BND se izračunava kada se BDP-u doda primarni dohodak primljen iz inostranstva - naplate iz inostranstva po osnovu naknada zaposlenima (kao dodatna ili odbitna stavka) i dohotka od vlasništva (kamate, raspodeljena dobit, reinvestirana dobit od stranih direktnih investicija, premije osiguranja, dohodak od investicija koji se pri-pisuje akcionarima kolektivnih investicionih fondova, kao i zemljišna i rudna renta), a

159

od BDP-a se oduzme primarni dohodak isplaćen inostranstvu (plaćanja inostranstvu po osnovu naknada zaposlenima i dohotka od vlasništva).

Grafikon 1:Rast privrede Srbije, 2005-2016 - uporedni prikaz BDP i BND

Izvor: obrada autora na osnovu podataka Republičkog zavoda za statistiku

Razlikovanje u kretanju BDP i BND Srbije u periodu 2005-2016. je očigledno3. Prosečna stopa rasta BDP u navedenom periodu je bila 5,1%, dok je prosečni rast BND znatno usporeniji – 4,7%. Kao posledica toga dolazi do sve veće razlike između nivoa BDP i BND, pa je na kraju 2016. godine BND bio svega 94,3% BDP-a. Kada se razlika iskaže kao apsolutna veličina dolazi se do frapantnog nivoa od oko 2 milijarde evra! Dakle, saldo primarnog dohotka je nagativan i od BDP-a uzima isto koliko iznose (ili se očekuje da budu) strane direktne investicije u privredu Republike Srbije u 2017. godini! Obzirom na dosadašnja kretanja za očekivati je da se ovaj jaz u visini BDP-BND produbljuje i u budućnosti, a pogotovo sa nastavkom intenzivnog priliva kapitala iz inostranstva po osnovu direktnih investicija.

3 Republički zavod za statistiku je za sada rekonstruisao seriju za BND unazad do 2005. godine

160

Tabe

la 1

.O

dnos

BD

P pr

ema

BND

, Rep

ublik

a Sr

bija

, 200

5-20

16.

Poka

zate

ljJe

dini

ca m

ere

2005

2006

2007

2008

2009

2010

2011

2012

2013

2014

2015

2016

BDP

mlrd

. EU

R21

,124

,429

,533

,730

,729

,833

,431

,734

,333

,333

,534

,6m

eđug

odiš

nje

stop

e, %

5,7

15,8

20,5

14,4

-9,0

-2,9

12,3

-5,2

8,1

-2,8

0,5

3,4

BND

mlrd

. EU

R20

,623

,728

,532

,730

,229

,132

,130

,632

,832

,031

,832

,7m

eđug

odiš

nje

stop

e, %

14,9

20,3

14,9

-7,8

-3,5

10,1

-4,6

7,4

-2,7

-0,4

2,6

Pros

ečan

kur

sEU

R83

,084

,180

,081

,494

,010

3,0

102,

011

3,1

113,

111

7,3

120,

712

3,1

Ods

tupa

nje

BDP

od B

ND

mil.

EU

R51

076

297

998

147

765

61.

366

1.09

71.

420

1.35

21.

665

1.95

8

Uče

šće

BND

u

BDP

%97

,696

,996

,797

,198

,497

,895

,996

,595

,995

,995

,094

,3

Izvo

r: ob

rada

aut

ora

na o

snov

u po

data

ka R

epub

ličko

g za

voda

za

stat

istik

u

161

Drugi veoma važan aspekt razlikovanja visine BDP – BND je činjenica da se javna potrošnja, odnosno budžet projektuje prema očekivanom kretanju (najčešće nešto opti-mističnijem rastu od realnog) BDP što znači da se u javnu potrošnju uključuje i deo koji pripada strancima po osnovu angažovanja njihovih faktora proizvodnje u Srbiji što je nelogično.

Na kraju, ne manje je važna činjenica da se kontribucije budžetu EU za države članice obračunavaju na iznos od 3% BND-a, pa će nadamo se u skorijoj budućnosti takva me-todologija da se primenjuje i na Srbiju.

Svi gore navedeni razlozi opravdavaju promenu prakse da se isključivo BDP koristi kao pokazatelj rasta i dostignutog stepena napretka jedne ekonomije. Daleko bi ispravnije bilo da se bruto nacionalni dohodak koristi u sameravanjima i komparacijama kao poka-zatelj rasta, jer on predstavlja ono što pripada građanima Srbije po osnovu angažovanja njihovih faktora proizvodnje u zemlji i u inostranstvu.

5. Zaključna razmatranja

Ekonomska istorija pokazuje da razvijene zemlje u periodu dinamičnog razvoja i ze-mlje u razvoju koje su ostvarivale najbrži ekonomski rast u poslednjih nekoliko deceni-ja su koristile plan, odnosno sistematsko ekonomsko planiranje kako bi instrumentima ekonomske politike upravljale razvojem. Najbolji primer su Japan, Francuska i druge evropske zemlje koje su nakon II svetskog rata primenile model indikativonog planiranja (planirana tržišna ekonomija) i Kina i Južna Koreja koje su svoj razvoj planirane putem petogodišnjih planova, tzv. „petoletki“.

Za razliku od ekonomski najuspešnijih zemalja današnjice, u Srbiji je nakon skoro 70 godina sistemskog planiranje privrednog razvoja, planiranje gotovo u potpunosti napu-šteno i zamenjeno ad hoc krotkorčnim odlukama i merama ekonomske politike.

Nepostojanje razvojnih, odnosno koordinaciono-planskih nacionalnih institucija u Sr-biji, kao i najznačajnijih razvojnih dokumenta (Strategije privrednog razvoja, Strategije industrijskog razvoja i dr), je u velikoj meri dovelo do toga da u poslednjih 5 godina imamo skokovito kretanje stopa rasta uzrokovano delom objektivnim razlozima (suše, poplave), ali i, objektivno gledano, većim delom kao posledica neefikasnog delovanja države. Uprkos značajnom rastu investicija, pre svega po osnovu priliva SDI (što je ve-likim delom rezultat ekonomske politike usmerene na obezbeđivanju makroekonomske stabilnosti, poboljšanja uslova za ulaganje davanja direktnih subvencija stranim investi-torima i dr), ostvaruju se skromne stope rasta, najniže u odnosu na zemlje u okruženju, čime se poveća jaz u razvijenosti između Srbije i zemalja Evropske unije, ali sve više i u odnosu na susedne zemlje koje su uspele da dinamičnim rastom smanje zaostajanje u odnosu na razvijene evropske zemlje i prestignu Srbiju u nivou ekonomskog razvoja i društvenog blagostanja.

Istovremeno u domaćoj javnosti se koristi isključivo bruto domaći proizvod (BDP) kao pokazatelj rasta nacionalne privrede iako uključuje i ono što su stranci ostvarili angažo-vanjem svojih proizvodnih faktora u Srbiji i što njima pripada, a ne uključuje ono što su rezidenti Srbije po istom osnovu ostvarili u inostranstvu. Pokazatelj koji ispravlja ovu

162

anomaliju je bruto nacionalni dohodak (BND) za koji statistika Srbije obračunava seriju od 2005. godine, ali se ni u zvaničnim ni u stručnim i akademskim krugovima ne koristi kao jedan od najpogodnijih pokazatelja privrednog rasta i dostignutog nivoa razvijenosti privrede.

Značaj upotrebe BND sve više dolazi do izražaja usled sve intenzivnijeg priliva strane akumulacije po osnovu investicija u privredu Srbije i nepovoljne strukture tih investicija - prosečna stopa rasta BDP Srbije u periodu 2005-2016. godina je 5,1%, dok je stopa rasta BND samo 4,7% usled čega razlika između BDP prema BND postaje sve veća – u 2016. godini je BDP za blizu 2 milijarde evra veći od BND, što je jednako očekivanom prilivu SDI u Srbuju u 2017. godini. Istovremeno, budžet Republike Srbije se projektuje na bazi očekivanog kretanja (rasta) BDP što znači da i imovinu stranaca uključujemo u osnovicu za alimentiranje javne potrošnje Srbije. Za razliku od takvog pristupa, kontribucija za budžet EU određuje se od strane EK na 3% BND, što, nadamo se u skoroj budućnosti, čeka i Srbiju. Zato je za zemlje poput Srbije, sa značajnijim negativnim i rastućem odstu-panjem između BND i BDP ispravnije da se bruto nacionalni dohodak koristi kao poka-zatelj rasta, jer je preciznija mera onoga što građani Srbije stvore po osnovu angažovanja domaćih faktora proizvodnje u zemlji i u inostranstvu.

6. Literatura

1. Đapan, Lj. (2016). 70 godina postojanja - Istorijat planiranja u BiH, Monografija, Federalni zavod za programiranje razvoja, Sarajevo, BiH

2. Mesarić, M. (2011). Planiranje društveno-ekonomskog razvitka - uvjet prevladava-nja civilizacijske krize. Ekonomski pregled, 62 (7-8) 443-480

3. Njegovan, Z. M. (2001). Od planski orijentisane ka tržišno orijentisanoj i održivoj ekonomiji - predlozi planiranja agrarnog razvoja. Industrija, 27(1-4), 9-19.

4. Republički zavod za razvoj, Istorijat planiranja u Srbiji, interni dokument, Beograd5. Republički zavod za razvoj, Izveštaj o radu Republičkog zavoda za razvoj za 2010.

godinu, Beograd6. Republički zavod za statistiku, preuzeto 17.12.2017. u 15:25h: https://www.stat.gov.

rs/.../file/.../BDPserija1995_2016_ESA2010_srpcir_02.10.20177. Vujošević, M, (2003). Planiranje u postsocijalističkoj političkoj i eknomskoj tranzi-

ciji, Institut za arhitekturu i urbanizam Srbije, Beograd8. Zdunić, Petar, (2002). Makroekonomsko planiranje u uvjetima decentraliziranog

sistema donošenja ekonomskih odluka, u Bošnjak, M. (ur.). Makroekonomsko pla-niranje i tranzicija, Filip Višnjić, Beograd

163

Kvalitet ekonomskog rasta i perspektive institucija u Srbiji*Economic Grawth Quality and Perspectives of Institutions in Serbia

Petar Đukić**

Apstrakt: Kolebljiv i nedovoljno kvalitetan rast privrede današnje Srbije proističe iz mnogih nasle-đenih problema privrednog razvoja. Loše nasleđe se ne može isključiti iz analize održivosti čitavog modela privrednog razvoja. Ono se proteže od na-čina raskida sa administrativnim sistemom privrede i samoupravljanjem, preko gubitka tržišta i perioda sankcijskog propadanja, gubitka utakmice za regio-nalnim konkurentima.

Period formalne i institucionalne tranzicije i deregulacije nije doneo trajne kvalitativne prome-ne privrednog ambijenta i uglavnom je podsticao nekvalitetan rast na kratak i srednji rok, što je re-zultiralo pravim slomom u vreme ekonomske krize. Formalna reintegracija Srbije u regionalne i šire ekonomsko-političke tokove nije donela održive ra-zvojne rezultate. Fiskalna konsolidacija, koja se u Srbiji sprovodi u toku poslednje tri godine, postigla je privremene rezultate, koji su limitirani kvalitetom reformi.

Čvršća i odlučnija reintegracija privrede i dru-štva današnje Srbije u regionalne i šire ekonomske tokove podrazumeva, kako institucionalne tako i suštinske procese koji su podsticajni u odnosu na privredne subjekte, građane i preduzeća. Instituci-onalno uređivanje, napredak u obrazovanju, bolje stanje u medijima i kulturi Srbije, ključne su pretpo-stavke održivosti i kvaliteta rasta u Srbije. Većinska politička volja u parlamentu nije dovoljna garancija održivosti reformi niti političke saglasnosti za pre-duzimanja ključnih poteza restrukturiranja i drugih reformi. Institucije u Srbiji treba da postignu spregu političkih, ekonomskih i socijalnih pretpostavki odr-živog rasta i razvoja na dugi rok.

Ključne reči: kvalitet rasta, sistemsko nasleđe, funkcionalne institucije, redistribitivna ekonomija, nedovršene reforme

Summary: Volatile and regarding the quality not suf-ficient economic growth of today Serbia is due to many inherited problems of economic development. Inherited problems are not to be excluded from the analysis of the sustainability of the entire economic development model. It can be traced from the way of brake up with the administrative system of economy and self-govern-ment, through the loss of market and sanctions period of decay and loss of regional competitiveness.

The period of formal and institutional transition and deregulation has not brought permanent sub-stantial changes of economic ambience and has usu-ally encouraged ... short and medium term growth, which have resulted with the first breakdown during the economic crisis. Formal reintegration of Serbia in regional and broader economic-political currents has not brought sustainable developmental results. Fiscal consolidation, practiced in Serbia for the last three years, has achieved temporary results limited by the quality of the reforms.

Former and more decisive reintegration of Ser-bian economy and society in regional and broader economic flows understand, both institutional and substantial processes that incourage economic sub-jects, citizens and companies. Regulation of insti-tutions, progress in education, better condition of Serbian media and culture are the key prerequisites for sustainability and long term growth and devel-opment. Majority of political will in the parliament does not represent sufficient guarantee for sustain-ability of reforms neither for political causes for un-dertaking of crucial moves in restructuring and in other reforms. Institutions in Serbia should achieve correlation of political, economic and social pre-requisites for long term sustainable development and growth.

Key words: grawth quality, system inheritance, funkctionning institutions, redistributive economy, unfinnished reforms

JEL klasifikacija: L51, O1, O4, P3* Ovaj rad rađen je u okviru projekta „Modeliranje razvoja i integracije Srbije u svetske tokove u svetlu eko-

nomskih, društvenih i političkih gibanja“, evidencioni broj 179038, koji finansira Ministarstvo za nauku i tehnološki razvoj Republike Srbije.

** Tehnološko-metalurški fakultet, Univerzitet u Beogradu, [email protected]

164

1. Uvodne napomene: rast kao motiv i imperativ ekonomske politike

U prognozama rasta ekonomske aktivnosti Srbije u 2017. „podbacili“ su kako Vlada i neformalni čelnici - promoteri ekonomske politike, tako i predstavnici MMF-a1 u Srbiji. Ispostavilo se da je snižavanje aspiracija na postizanje trajnih i kontinuirano visokih stopa rasta ekonomske aktivnosti u Srbiji došlo kao stvar iznudice, jer je statistika tek krajem 2018, saopštila da će rast verovatno iznositi 1,9%. Oficijelna statistika indirektno nam poručuje da se na poželjne visoke stope rasta (oko ili iznad 5%), bez obzira na sve preporuke MMF-a 2 ne može računati, bar u narednih pet godina. I pored kvalitativnih sistemskih pomaka, posebno u ostvarivanju fiskalne ravnoteže i izvoza, nema nade za popravljanje izrazito loše pozicije u odnosu na svet i okruženje. Stope rasta u Srbiji ostaju među najnižima u regionu, a za period od 6 tekućih godina svakako imaju naniži prosek 2,55% (slika 1). Za to vreme stopa rasta globalne ekonomske aktivnosti, polako se ustaljuje na srednjem nivou od 3%3.

Slika 1.Uporedive stope rasta u Srbiji i zemljama regiona ostvarene tokom protekle

3 godine sa perspektivom rasta (WB) u naredne tri godine

Izvor: Wold Bank, Global Economic Prospects, Yanuary 2018, Broad Based Upturn, Howe Long, Woshing-ton p. 96

1 Vladine prognoze ekonomskog rasta za 2017, nakon prebačaja za 2016. kretale su se svakako iznad 3%. Pojedini čelnici trudili su se da bar za 1 procentni poen nadmaše MMF-ovu zvaničnu prognozu, sve do saznanja o negativnom startu I kvartala 2017. Obrazloženje se zasnivalo na teškim zimskim uslovima za kopanje i dopremanje uglja. Međutim, zbog toga niko u EPS-u nije snosio odgovarnost. Prosto je nevero-vartno da se nakon onoga što se sa Elektroprivredom dešavalo tokom „ledenog talasa“ u februaru 2012. kao i tokom „poplavnog talasa“ 2014. i dalje „vremenski argument“ poteže u prikazu rezultata proizvod-nje. O tome detaljnije u: Đukić, Đukanović (2017) str. 38-40.

2 MMF, 2017, p. 5. IMF Country Report No. 17/263, September 2017 [Pristupljeno: 04/02/2017]3 Stopa rasta svetske privrede između 1980. i 2010. imala je godišnji prosek blizu 3%, što je bilo dovoljno da se

nivo ekonomske aktivnosti udvostruči. Nakon 2009, usled globalne ekonomske krize, stope rasta globalne privrede znatno su niže, ali je pad globalne ekonomske aktivnosti od oko 1,5%, zabeležen samo 2009.

165

Srbija nije u stanju da generiše dinamičniju ekonomiju, na bazi domaćeg preduzetništva, unutrašnjih investicionih poriva i zdravog produktivnog zapošljavanja zbog nedovolj-no podsticajnog „privrednog ambijenta“. Ova poslednja pomenuta sintagma najčešće se konkretizuje kroz kategoriju „slabe institucije“. Storija o institucijama kao ključnom faktoru kvalitetnog i održivog rasta traje bar tokom deset prethodnih godina. Prema aktuelnoj „Fiskalnoj strategiji za 2018, sa izgledima za 2019. i 2020“ zvanično ključ-nom vladinom ekonomsko-političkom i reformskom dokumentu, ne navodi se posebno uloga institucija u kreiranju kvalitetnog i dugoročno poželjnog rasta i vice versa ali se problem može uočiti u kontekstu tzv. „strukturnih izazova“, i reformskih mera i namera vlade, koje se tiču uspostavljanja demokratije i ljudskih prava.4. Nažalost, na loš učinak institucija ukazuje i najslabija ocena ovog faktora konkurentnosti Srbije (104. mesto) od strane Svetskog ekonomskog foruma5, kao i ocene postignutog nivoa lokalne demokra-tije i ocena slobode medija.6

2. Institucije, rast i vice versa

Institucije okupiraju centralnu pažnju ekonomista već duže vreme, pa su nekoliko save-tovanja Naučnog društva ekonomista, ekonomskih i sličnih fakulteta i naučnih instituta u Srbiji, svoje naučne skupove posvetili ulozi institucija u privrednom razvoju, refor-mama, spoljnim odnosima i privrednoj stvarnosti zemlje7. Pokazalo se da je za funkci-onalan i efikasan ekonomski sistem utemeljen na stabilnim institucijama generišu rast u dugom roku. Predmet rasprava je čitav sistem institucionalnih aranžmana, od Fiskalnog saveta i Narodne banke, mnoštva regulatornih tela, do preispitivanja, regulisanja same državne pomoći8. Već pri samoj najavi prvog talasa oštre recesije u Srbiji (2008), veliki deo ovdašnjih „tranzitologa“ postao je svestan da je kriza tranzicije ustvari kriza lo-šeg rada, neizgrađenih ili formalizovanih tržišnih institucija.9 Pod institucijama se ovde podrazumevaju „ustanovljena pravila ponašanja“ koja određujuće utiču na društvene od-nose i ekonomiju. Da li je ova sintagma pod navodnicima po sebi pleonazam, s obzirom na činjenicu da institucija u direktnom prevodu sa latinskog znači ustanova, a ustanove mogu biti formalne ili neformalne tvorevine koje regulišu društvene veze i odnose, kao i ekonomske tokove? Čak i ako jeste, treba naglasiti da se od institucija očekuje da budu valjano (suštinski a ne formalno) ustanovljene ili uspostavljene, i pored toga još da budu stabilne i funkcionalne. Sve u svemu, mnoštvo zahteva od tvorevina koje su rezultat konkretnih društvenih okolnosti, po definiciji opterećenih lošim okolnostima i nasle-đem. Da li su institucije postale prazna forma ili tek samo ljuštura ustanovljenih funkcija društveno-prihvaćenih i formalnih pravila ponašanja? Otkako su Ačemoglu i Robinson objavili, širom sveta poznatu i prilično uverljivu studiju o tome kako i zašto pojedi-ni „narodi propadaju“ a drugi napreduju u dugom roku10, (2014), institucije su postale alfa i omega ekonomskih studija, članaka, referata, pa i doktorata kojima treba objasniti 4 Vlada Republike Srbije (2017)5 WEF (2017) 6 Prema oceni stanja demokratije od strane Freedom House u 2018. za zemlje našeg regiona najveći pro-

blemi su korupcija, stanje medija, porast autoritarizma i posebno konstantno slabljanje institucija, ( Abramowitz J.M (2018), pristupljeno 17/01/18.

7 Cerović B., Kovačević M.- red. (2010); Leković V.-red, (2014) str. 28-30; Tuševljak S. - red, (2017) 8 Đukić (2017a); Stojanović B., Stanišić T., Radivojević V., (2014)9 Cerović B. (2010). str. 11-3010 Ačemoglu, Robinson (2014)

166

bilo koju kategoriju društveno-ekonomskih promena ili stanja. Kao što je svojevremeno Milton Fridman, ne bez gorčine, izjavio „Svi smo sada kejnzijanci“, tako bismo i danas, pod uticajem ove sve češće ponavljane teze mogli slično da izjavimo: „Svi smo sada in-stitucionalisti“? Da li je instutucionalizam način da se saopšti da je ekonomska analiza nemoćna ako se ne dohvati društvenih i političkih argumenata. Da li „čista ekonomska analiza“ za koju su se zalagali Walras, a kasnije na svoj način komentarisao Šumpeter11, prevaziđena?

Funkcionisanje dobrih (inkluzivnih) institucija je stvar dugoročno podsticajnih i predvi-divih uslova poslovanja i života uopšte, koje posebno podupire kvalitetno funkcionisanje državnih organa i društvenih ustanova koje se tiču zakona i zakonitosti. Zato se u ovom radu, kao i u većini istraživanja o sličnim relacijama ekonomskih tokova i institucional-nih pretpostavki, po institucijama uglavnom podrazumevaju zvanične društveno-držav-ne tvorevine i formalne ustanove, uspostavljene radi dobrobiti društva u celini. Kako sve u društvenom životu ima i svoje drugo lice, tako se i institucije mogu posmatrati i kao ograničenja. One mogu biti faktor inercije koji može da opstruiše spontane dinamičke procese i promene bez kojih nema progresa, kako i nauci, tako i u tehnologiji ili biznisu. Na to je znalački i analitički skrenuo pažnju francuski analitičar Rišar Fransoa12. Da li je sve te njegove, pre svega istraživačke zaključke moguće generalizovati pod kategorijom „ekstraktivnih“ (loših) institucija na koje su posebno skrenuli pažnju Ačemoglu i Robin-son, to je samo teorijsko pitanje. Ako se uzme u obzir da je današnji institucionalizam pristup, jedna varijana primarnih analiza i/ili škola utvrđivanja uzročno-posledičnih veza, ekonomije i društvenog okruženja, stvari postaju nešto jasnije, mada ni najmanje ne izgledaju u celini objašnjive. U našem slučaju, to okruženje predstavlja faktički dru-štveno-političku uslovljenost održivosti i uspeha ekonomskih mera, zakona i tzv. struk-turnih promena, pa i državne intervencije u privredi.

3. Relativitet i komparacije rasta

Radi bilo kakvog poređenja Srbije sa svetom u kontinuitetu, moraju se prihvatiti ne-znatne aproksimacije. Kao relevantni pokazatelj ekonomske aktivnosti uobičajeno se uzima indeks brutodomaćeg proizvoda (BDP), a kao zamena za indeks BDP u Srbiji i prethodnoj Jugoslaviji može se uzeti društveni proizvod, pod uslovom da se kao bazni indeks uzme osnova 100. Onda bi se rast društvenog proizvoda prethodne Jugoslavije za 1990. 1991. mogao uzeti kao približni parametar ekonomske aktivnosti i za Srbiju, a za godine u kojima je funkcionisala SRJ ili državna zajednica Srbija i Crna Gora, stope rasta BDP i lančani indeks njene ekonomske aktivnosti kao indikativne za ekonomsku aktivnost Srbije. Uostalom, u vreme zajedničke države procena udela ekonomske aktiv-nosti Crne Gore u odnosu na SRJ (ili Srbiju i Crnu Goru) kretala se od 5-7%), skoro na nivou statističke greške.

3.1. Srbija i svet: rast u dugom roku Takva polazna slika dinamike rasta/pada ekonomske aktivnosti BDP/DP Srbije u odnosu na adekvatnu meru dinamike svetskog BDP, obračunata je i prikazana, prema podacima koje su saopštavale službe domaće statistike i prema podacima svetske banka. Na slici 2. 11 Schumpeter (1975)12 Rišar (2008), str. 8.

167

data je jedna prilično obespokojavajuća slika dugoročnih ekonomskih trendova sa stano-višta perspektiva Srbije. Svet, shodno uobičajeno niskim ali stabilnim stopama rasta (na više-decenijskom nivou nižim od 3%) uspeva da više nego udvostruči globalni BDP od 1989. do 2017 (indeks 230) dok približno određena ekonomska aktivnost Srbije za 2017. pokazuje indeks 75 u odnosu na 1989 (=100).

Slika 2.Polazna uslovna dugoročna komparacija: uslovni indeks ekonomske aktivnosti

Srbije i sveta u dugom roku 1989-2017 sa projekcijama do 2025

Izvor: Kalkulacija autora prema podacima Svetske banke

Ako bi se rast BDP u Srbiji u naredne tri godine projektovao na osnovu podataka iz Fiskalne strategije, (pretpostavka 3,5 za 2018. i 4%, i 2019.) onda bi se mogla dopustiti i optimistička prognoza da se pod sličnim pretpostavkama, nastavlja sa još višim stopama od oko 4,5%. prosečno u narednom petogodištu (do 2025). Pod tim pretpostavkama13 Srbija će ponovo dostići nivo ekonomske aktivnosti iz 1989. tek između 2024. i 2025, što znači da će za premošćavanje velikog razvojnog jaza biti potrebno oko 35 godina. Komentaru iz prethodnog pasusa moglo bi se prigovoriti da poredi neuporedivo. Naime, današnji svet je u celini nešto potpuno drugo u odnosu na polazni indeksni nivo u vreme pada Berlinskog zida, kako u tehnološkom, tako i u političkom i socijalnom smislu. Ako se ne računa razmena između zemalja sa prostora bivše Jugoslavije, ona još uvek domi-nira, ali današnja Srbija u većoj meri razmenjuje dobra i usluge sa ostatkom sveta, nego tada, a pokrivenost njenog uvoza vrednošću izvoza iznosi skoro 80%, i povećava se već desetak godina u nizu (sa izuzetkom prošle 2017. godine). Dakle, povratak Srbije u svet i međunarodno okruženje ne može izgledati poput zamišljenog povratka prethodne velike Jugoslavije, jer su lokalne i globalne ekonomsko-političke okolnosti potpuno drugačije.

3.2. Relativitet rasta - Srbija i okruženjeAko se već metodološki ne može dovoljno objektivno porediti dugoročni rast u Srbiji sa rastom svetske ekonomije, preostaje da se uporede tokovi dugoročnog rasta u Srbiji, 13 Vlada Republike Srbije (2017a)

168

sa rastom ekonomske aktivnosti u okruženju. Rast u Srbiji daleko je niži od skoro svih zemalja u okruženju. Na slici 3 prikazane su vrednosti prosečnih stopa rasta tokom dve decenije (1996-2016) u poređenju sa decenijskim rastom (2006-2016). Stope rasta na duži rok (u ovom slučaju 1996 - 2016) po prirodi stvari nešto su niže nego one na kraći rok (2006-2016).

Slika 3.Relativne i uporedive stope rasta Srbije, sveta, zemalja u okruženju i Kine.

Izvor: World Bank (2018) https://data.worldbank.org/indicator

Međutim, u tom pogledu izuzetak su Srbija, Bugarska i Kina. Dva su faktora uticala na stanje u Srbiji: najpre problemi sa „spoljnim zidom sankcija“ (poluizolacija 1996-1998), bombardovanjem koje je zadesilo Srbiju (1999), a što je ušlo u obračun u prvoj deceniji dvodecenijskog perioda. U drugoj deceniji opet svetska ekonomska kriza pogodila je Srbiju čak u nešto većoj meri zajedno sa prirodnim nepogodama tokom višetalasne re-cesije, tako da su obe stope rasta izrazito niske (2,7% i 3,01%). Ostale zemlje Balkana u ovom periodu imale su približne referentne stope rasta, sa izuzetkom Albanije i BiH (ali samo faktički zbog visokih stopa rasta u prvoj deceniji perioda, što se može objasniti ekstremno niskom posleratnom osnovom, neposredno nakon Dejtona 1995.

169

Tabela 1.Promene relativnog udela BDP u svetskoj ekonomskoj aktivnosti pojedinih

zemalja u tranziciji, i brzorastućih privreda

Stope rasta – stalne cene

BDP per capita/ uporediva kupov-

na snaga

Procentualni udeo u svetskom BDP u 2017. u odnosu na 2007.

ZemljaPros. 1997-2016

Pros. 2007-2016

U 2016 Indeks 2016/07 2007 2016

% poveć. ili sma-njenja (-) udela u odnosu na 2007.

Kina 9,2 9,0 15.399 226 11,33 17,76 6,43Indija 6,9 7,3 6.616 184 5,17 7,23 2,06Indonez. 4,2 5,8 11.72 166 2,02 2,53 0,51Albanija 4,3 3,3 11.84 154 0,03 0,03 0,00BiH 5,0 2,0 10.958 134 0,04 0,04 -0,01Bugarsk. 3,3 2,2 20.327 142 0,14 0,12 -0,02Hrvatska 1,9 -0,1 22.795 114 0,11 0,08 -0,03Maked. 2,9 3,0 14.597 142 0,03 0,03 0,00Cr. Gora 3,0 2,6 16.643 131 0,01 0,01 0,00Rumun. 2,6 2,4 22.348 145 0,41 0,37 -0,04Srbija 2,5 1,3 14.493 129 0,10 0,09 -0,02

Izvor: https://data.worldbank.org/indicator/NY.GDP.MKTP.KD.ZG?locations=EG

Kina je data kao ilustrativni, ali skoro „neuporedivi“ parametar, upravo zato što je, kao uzor celom svetu, poslužila kao primer da se može napraviti efikasan spoj nasleđenih (tradicionalnih-socijalističkih) i novih tržišnih institucija. Samo jedan od uslova za to je dovoljan populacioni, izvozni, i tržišni potencijal, pa i globalni politički značaj. To je takođe dokaz se da se pametnom strategijom može prebroditi globalna kriza uz visoke stope rasta, koje su jedva ispod dvocifrenih.

3.3. Udeo u svetu - dugoročni pokazatelj rezultata rasta u SrbijiNa osnovu tabele 1. u kojoj su prikazani udeli pojedinih zemalja u reformi u globalnom BDP, može se zaključiti sledeće. Velike zemlje poput Kine i Indije, impresivno su po-digle sopstveni udeo u globalnom BDP-u zahvaljujući višim stopama rasta u odnosu na svetski prosek. Tako je Kina svoj udeo samo za jednu deceniju (od 2006. do 2016) podigla sa 11,33% čak na 17, 76% (prema uporedivoj kupovnoj moći). Indija je sopstveni udeo podigla sa 5,12% na 7,23% Zemlje u tranziciji, a posebno iz balkanskog okruženja nisu prošle sjajno u toj preraspodeli, mada ne treba isključiti negativnu ulogu migracije i starenja stanovništva.

U svakom slučaju najlošije su prošle Srbija koja je svoj udeo smanjila sa 0,1% na 0,9% i Hrvatska koja je sopstveni udeo u globalnom BDP, smanjila sa 0,11% na 0,8%. Niske stope rasta i loši reformski zahvati pokazali su kako ne treba da se radi. Albanija, Make-donija i Crna Gora uspele su da u posmatranom kriznom periodu za Balkan zadrže isti udeo svog BDP u globalnoj ekonomskoj aktivnosti (tabela 1).

170

4. Istorija i periodizacija rasta Srbije

U prvom periodu, kada je Srbija počela da vodi samostalnu ekonomsku politiku14, sve to u kontekstu raspada Jugoslavije, 1989-1993 ostvarena je izrazito negativna prosečna sto-pa rasta od oko -20,7% godišnje u proseku što je ekonomsku aktivnost 1993. svelo na oko 41,4% prethodne. Zatim dolazi druga daleko povoljnija faza, 1994-1998 uslovljena pre svega slamanjem hiperinflacije i Programom monetarne rekonstrukcije. Ova faza delo-vala je dok se nisu izgubili motivi za sprovođenje Avramovićevog (reformskog) Progra-ma 2, a ostvareni rast bio je 4,6% dok je indeks ekonomske aktivisti na kraju perioda u odnosu na 1989. bio svega 52. Nakon toga opet dolazi „tamni“ III period, u „sivom“ redu tabele 2. karakterističan po kosovskoj krizi, bombardovanju NATO-a, rušenju i obnovi infrastrukture, što uključuje i političke promene 2000. i 2001. U ovom periodu prosečni stopa rasta bila je -2,9%, a indeks na kraju perioda iznosio je 47,3 u odnosu na 1989.

U periodu otvaranja zemlje, reformi i privatizacije, ostvaruje relativno dinamičan rast od 7% u proseku. Taj period se završava 2008. sa indeksom od 58 u odnosu na 1989. Zatim opet recesija i kriza, sa nekoliko padova i stagnacijom. U sve to uključena je svetska kri-za kao i prirodne nepogode, pa je prosečna stopa rasta u ovom periodu negativna i iznosi -1,23%, a nivo ekonomske aktivnosti obara na svega 56%. Konačno, najnoviji period tzv. fiskalne konsolidacije nakon 2015. opet podiže rast ekonomske aktivnosti u proseku 1,96% godišnje. Osnovni rezultat ove podele na kratke faze rasta i padova je zaključak da je ostvareni ekonomski rast kolebljiv, nizak, nedovoljan i pod uticajem mnoštva nepo-voljnih faktora, koji se smenjuju ili deluju zajedno.

Tabela 2.Periodizacija ekonomske aktivnosti Srbije - istorija rasta 1990-2017

Period/opis Prosečna stopa rasta

Kumulativni indeks na kraju perioda u odnosu na poslednju god. pret. perioda

Indeks rasta (1989=100)

I 1990-1993 Raspad zemlje i hiperinflacija -20,7 41.5 41,5

II 1994-1998 Monetarna rekonstrukcija 4,6 123,5 52

III 1999-2001 Bombardovanje obnova i promene -2,9 91,1 47,38

IV 2002-2008 Reforme i privatizacija 7 150,5 58,52

V 2009-2014 Globalna kriza i prirodne nedaće -1,23 98.5 56.3

VI 2014-2017 Fiskalna konsolidacija 1.96 105.8 65.5

VI Ceo period 1989/2017 -0,57 74,25 74,25Izvor podataka: Zvanična statistika RZS i obračun autora

14 Vladajuća elita u Srbiji odmah nakon „8 sednice“, već 1989. u okviru bivše SFRJ, promovisala je naci-onalni projekat „Zajam za preporod Srbije“, kojim je trebalo da se prvenstveno iz inostranstva prikupi preko milijardu dolara, od čega je pribavljeno oko 110 milina dolara Više o tome u (Đukić 1995, str. 18-20)

171

5. Institucije kao faktori rasta u dugom roku

Mnogi od faktora duboke depresije u kojoj se Srbija našla višekratno ili u dugom roku, objašnjeni su već u brojnim prethodnim studijama o raspadu zemlje, ratovima, hipe-rinflaciji, bombardovanju15. Naravno da skoro beznadežno izgleda činjenica da se jaz između Srbije i onog sveta iz vremena socijalizma ili prilikom njegovog raspada nikada više ne može premostiti, ili ne može pri sadašnjim ili tek nešto povoljnijim okolnostima. Aritmetička slika pokazuje ogromne razlike u relativnim stopama rasta. Evo primera. Čak i kada bismo izbegli vreme raspadanja Jugoslavija i zvaničnog rata oko njenog teri-torijalnog i političkog nasleđa, polazeći od 1996. od koje su kod Svetske banke, eviden-tirani podaci za Srbiju, u veći deo okruženja (izuzimajući BiH i Kosovo) pokazuje da je svetska privreda imala rast od 2,9%, a Srbija 2,7%. Međutim, računajući na čitav 28-go-dišnji period 1989-2017, prosečna (približno određena) stopa rasta Srbije (usled početnog urušavanja 1989-1993) bila je negativna i iznosila -0,5%, što je vizuelno demonstrirano na slici 1. Iz prethodnog opisa slike proističe zaključak da se ponavljaju izvesne zako-nitosti kada je u pitanju rast mladih privreda, zemalja u velikim promenama, izgradnji, reformi ili restrukturiranju.

Ukratko, rast sa niže osnove intenzivniji. Pri tome visoko-razvijene ekonomije po pravilu ostvaruju niže stope rasta jer su dostigle nivo tržišne i investicione zasićenosti. Posle ekonomskog urušavanja, ostvarene stope rasta su po definiciji više, ali je kvalitet rasta najčešće upitan. To znači da su kasniji zastoji verovatni. Tzv. strategije sustizanja i pre-stizanja, deo su opšteg strategijskog pristupa na koji računaju zemlje sa nižim polaznim osnovama. Stope rasta sa pozicije višeg dohotka, mogu da budu dosta niže od konku-rentskih zemalja nižeg dohotka, da bi se razlika održavala u dužem periodu, a ta razlika u stopama rasta zavisi od razlike u relativnim pozicijama razvijenosti. Globalna i regio-nalna konjuktura mogu u velikoj meri da „povuku“, razvoj naročito manjih ekonomija i da stimulišu njihov rast, ali samo pod sledeće: otvorena i institucionalno uređena eko-nomija. Malaksavanje rasta je zakoniti izraz nedovršenih loše izvedenih reformi, koje najčešće i nisu praćene odgovarajućim institucionalnim aranžmanima. Nedostatak eko-nomskih sloboda, pravne sigurnosti, uređenog pravosudnog sistema, medijskih sloboda i ravnopravnosti, korupcija i kriminal, pogoršanje obrazovanja i porast nepoverenja po definiciji snižavanju šanse za dugoročni rast i njegovu održivost.

6. Kvalitet rasta i institucija

Krajem XX veka, svetskom ekonomskom scenom dominirala je krilatica Svetske banke o tome kako „plima podjednako podiže sva plovila“. Shodno ovom stavu, ako rast pri-vrede i dohotka u većini zemalja sveta podstiče globalnu potrošnju i rast, to bi trebalo da koristi svima, što se uglavnom i dešavalo, ali pre svega statistički. Najpre su primedbe na kvalitet rasta imali socijalno i ekološki orijentisani ekonomisti. Stavljali su prigovor na nedovoljne učinke rasta na očuvanje prirodnih resursa i zaštitu životne sredine, ulogu problematičnog vojno-industrijskog kompleksa, vrednovanje „domaće proizvodnje“ i td. Taj novi senzibilitet podstakao je da se nakon 70-tih godina XX veka razmišlja sasvim drugačije o resursima i životnoj sredini, ekosistemima, pa i kvalitetu života. O tome su vođene mnoge rasprave, od kojih su posebno interesantne one posvećene ekologiji i

15 Đukić (2017b), str. 61-62

172

tržištu. U nas je to već početkom poslednje decenije XX veka, postalo evidentno16. Naža-lost, početne rasprave o kvalitetu rasta, zasenile su tokom 90-tih teme ratne ekonomije, sankcija i hiperinflacije. Međutim, deo ovdašnje ekonomske teorije i dalje je tragao za tajnama kvaliteta rasta. Kasnije su nastale brojne studije i čitave koncepcije koje poku-šavaju da dopru do koncepta „privrednog razvoja sa ljudskim licem“17. Suština namera autora koji su dovodili u pitanje razvoj meren stopama rasta, nakon Boldinga18, Sena19 i drugih socijalno i ekološki senzibilnih ekonomista, nije bila da se opovrgne potreba ekonomskog rasta, već da se ukaže na njegovu slojevitost i različite učinke u različitim delovima sveta20.

Prioritetne funkcije rasta, u okviru koncepta održivog razvoja, mogu da se odnose i na redukcije ekstremnog siromaštva21. Ako Planeta danas ostvaruje ponovo stope rasta globalnog BDP od preko 3,5%, dok je višedecenijska stopa rasta ispod 3%, to je prili-ka da se i predsednik Svetske banke zapita, da li je vreme da se ta povoljna okolnost iskoristi da se svetu ponudi „nova infrastruktura rasta koja bi doprinela smanjenju ili eliminaciji ekstremnog siromaštva“22. I Svetski ekonomski forum u najnovijem izveštaju o globalnoj konkurentnosti poručuje da „dobar i dovoljno visok rast“ treba da „dopri-nese ljudskom blagostanju“, da bude „ukorenjen na političkom legitimitetu“ ii da bude meren na osnovu „multidimenzionalnog progresa“ koji podrazumeva široke koristi od ekonomskog poboljšanja, ekološki održiv razvoj, kao i međugeneracijsku pravdu prema mljađim i budućim naraštajima“23

Paradigma „institucionalizma“ u Srbiji počinje uporedo sa prvim koracima ekonomske deregulacije koja je nastupila nakon 2001. a u fokusu „tranzicionizma“. Istraživači koji su prednjačili u analizi tržišnih reformi, ( „tranzitolozi“) odlučnije su pristupili institu-cijama, tek kada je rast u Srbiji počeo da malaksava. Nizak nivo proizvodnje i dohotka, slabo i nezadovoljeno tržište u Srbiji, kao uostalom u većini balkanskih zemalja počet-kom 21. veka, obećavali su visoke stope rasta na duži period. Međutim, taj period viso-kih stopa rasta i značajnih investicija, kao uostalom i visokog deviznog priliva na osnovu privatizacije okončan je veoma brzo (u slučaju Srbije ukupno za 7-8 godina.) Okončao se, što usled delovanja globalne ekonomske krize, što usled unutrašnjih dizbalansa i lo-šeg funkcionisanja ustanova, pa se ispostavilo da je kvalitet tranzicije i reformi u Srbiji znatno ispod prakse većine ostalih zemalja centralne i istočne Evrope i regiona, kao i da je kvalitet institucija ključno pitanje zašto reforme ne daju rezultate u održivom rastu. Toga na izvestan način postaje svesna i Vlada Srbije, koja u usvojenim dokumentima koji se odnose na perspektive rasta i razvoja na srednji rok, podvlači uverenje da bez strateških i brzih rezultata strukturnih reformi nema trajnog i kvalitetnog rasta24.

16 Đukić M. P., (1993), „Za ekološku percepciju ekonomskog rasta“, Direktor br. 12, 1993, str. 42 -46, Zbor-nik sa skupa „Ekologija i tržište“ CMU (1990)

17 Gavrilović - Jovanović B., (2014), str. 7-1918 Boulding Keneth (1972), p.p.. 178 - 18519 Sen A., (1985). O ekonomskoj nejednakosti, CEKEDE, Zagreb20 Đukić M. P., (1993), Za ekološku percepciju ekonomskog rasta, „Direktor“ br. 12, 1993, str. 42 -4621 Gidens (2010), str. 236 22 World Bank (2017), Group President Jim Yong Kim Speech at the 2017, Annual Meetings Plenary, 23 Schvab (2017) p. 1.24 Vlada Srbije (2017), str. 3-5

173

7. Zaključne napomene - inkluzivni rast pretpostavka institucija

Iako postoje polemike o tome da li se svaki rast može okvalifikovati i kao razvoj, od-nosno da li je rast u dugom roku i garancija razvoja u pogledu održivosti, uvek treba računati na određene nedoumice, kao i blage kontroverze u vezi sa tim stavom. Tako naprimer, stav da je rast u dugom roku po definiciji održiv i da vodi uvek ka održivom razvoju, ne može se uzeti za u celini prihvatljivo stanovište. Ako bi se se u dugom roku posmatrao razvoj socijalističkih ekonomija zasnovanih na centralizaciji i administra-tivnoj akumulaciji resursa, distributivnoj i planskoj alokaciji bogatstva i tehnologije, ta razlika se može jasno uočiti. Socijalistička Jugoslavija imala je sve atribute dinamičnog ekonomskog razvoja sa izraženim strukturnim promenama i poboljšanjima za ono vre-me kada je gradila industriju i gradove. Ispostavilo se da razvoj na tim osnovama nije bio održiv. Srbija će, još dugi period morati da provede u fazi kolebljivog i protivrečnog privrednog rasta koji neće moći da generiše stabilnost i predvidljivost. Jedan deo tog međuodnosa rast-institucije-razvoj proističe iz međunarodnog okruženja: kako ekonom-skog, tako i političkog. Taj aspekt rasta u slučaju Srbije nije ni izdaleka povoljan, pre sve-ga usled lošeg lokalnog nasleđa i geopolitičkih protivrečnosti koje se odnose i na loklanu i globalnu scenu. Međutim, dugi period rasta i stabilnosti makroekonomije, kvalitetne saradnje i partnerstva sa neposrednim okruženjem, uz podršku kvalitetnog obrazovanja i kulturnog razvoja mogao bi da generiše i uslove za funkcionalne institucije. Na taj način uzročno-posledična veza stabilnost-rast- nstitucije-razvoj mogla bi da doprinese utemeljenju jednog novog kvaliteta - institucija.

Literatura

Abramowitz J. M. (2018), Democracy in Crisis, Fredom House 2018 https://freedomho-use.org/report/freedom-world/freedom-world-2018By

Asemoglu D, Robinson Dž. (2014), Zašto narodi propadaju, poreklo moći, prosperiteta i siromaštva, Clio, Beograd

Boulding Keneth (1972), „Fun and games...“, The Environmental Crisis, New Haven and London, Yale University Press

Cerović Božidar, (2010), „Srbija u tranziciji i krizi“, zbornik Tranzicija u Srbiji i glo-balna ekonomska kriza, (Cerović, Kovačević - red) Naučno društvo ekonomista i Ekonomski fakultet, Beograd, str. 11-30)

Đukić M. P. (1993), Za ekološku percepciju ekonomskog rasta, „Direktor“ br. 12, 1993, str. 42 -46

Đukić M. P. (2017), „Javne politike, finansijska stabilnost i kvalitet ekonomskog ras-ta“, referat predstavljen na Savetovanju, „Ekonomska politika Srbije u 2017. godini“ (red. M. Arsić, i D. Šoškić), 17. oktobar 2015, Naučno društvo ekonomista Srbije i Ekonomski fakultet u Beogradu. (str. 119-139).

Đukić, M. P. (2017a), „Tržište, institucije i održivi ekonomski razvoj“, u tematski zbor-nik radova Ekonomija danas; Institucije i ekonomija - Šta (ne) možemo uraditi bo-lje, - (gl. urednik Spasoje Tuševljak):, Univerzitet u Istočnom Sarajevu 2017. (str 197-210.). …., ISBN- 978-99976-610-8-1, COBISS. RS-ID 6752536. Naučni skup, Andrić grad, 1-2 septembra 2017.

174

Đukić M. P. (2017b) „Ekonomsko-tehnološka reintegracija Srbije: globalni trendovi i lokalne prepreke“, u temetskoj monografiji (S. Grk - red), Svet i Srbija – izazovi i iskušenja, Institut društvenih nauka, str. 59-80

Đukić P., Đukanović S. (2017), „Budućnost energetike Srbije: u znaku energetskih tr-žišta, napuštanja fosilnih goriva i energetske efikasnosti“, Energetika - ekologija - ekonomija, Energetika 2017, br.1-2. st. 37-45, mart 2017

IMF (2017), IMF Country Report No. 17/263, septembar 2017. Republic of Serbia Article IV Consultation

http://www.imf.org/en/Publications/CR/Issues/2017/09/06/Republic-of-Serbia-2017-Ar-ticle-IV-Consultation-Seventh-Review-Under-the-Stand-by-45225.

Leković Vlastimir-red (2014), Institucionalne promene kao dereminanta privrednog ra-zvoja Srbije Ekonomski fakultet, Univerzitet u Kragujevcu

Rišar Žan Fransoa (2008), Tačno u podne, prevod, Clio, Beograd„Savremene finansije i ekonomija su radiklano izmenjeni i teži za oporavak Srbije“,

https://stanradword.wordpress.com/ [Pristupljeno: 20/12 /17]Schvab Klaus (2017), The Global Competitiveness Report 2017-2018, World Economic

Forum Sen A. (1985), O ekonomskoj nejednakosti, CEKEDE, ZagrebStojanović B. et all., (2014), „Efekti institucionalizacije držvne pomoći u Republici Srbi-

ji“, u zborniku Institucionalne promene kao dereminanta privrednog razvoja Srbi-je“ (Leković V.- red) Ekonomski fakultet, Univerzitet u Kragujevcu

„Svi smo mi Kejnzijanci“ (2008) http://trzisnoresenje.blogspot.rs/2008/12/svi-smo-mi--kejnzijanci.html. [Pristupljeno: 05/01/18]

Šumpeter A. Joseph (1975) Povijest ekonomske analize, Informator, Zagreb Tuševljak Spasoje- red, (2017), Ekonomija danas; Institucije i ekonomija - Šta (ne)mo-

žemo uraditi bolje, Univerzitet u Istočnom Sarajevu, Naučni skup, Andrić grad, 1-2 septembra 2017.

Vlada Republike Srbije (2017a), Fiskalna strategija Republike Srbije za 2018. sa projek-cijama ta 2019. i 2020.

World Bank (2017), „Group President Jim Yong Kim Speech at the 2017 Annual Mee-tings Plenary“ [Pristupljeno: 13/01/18]

World Bank (2018), https://data.worldbank.org/country/serbia?view=chart [Pristupljeno: 12/01/18]

World bank (1018 a) https://data.worldbank.org/indicator/NY.GDP.MKTP.KD.ZG?loca-tions=EG [Pristupljeno: 13/01/18]

175

Fiskalna konsolidacija i premija zarada javnog sektora u Srbiji: Ocene dobijene primenom metoda uparivanja i kvantilne regresijeFiscal Consolidation and Public Sector Wage Premium in Serbia: Quantile Regression Estimates and the Matching Approach

Marko Vladisavljević*Aleksandra Nojković**

Apstrakt: Fiskalni deficit u Srbiji 2014. godine iznosio je 6,6% BDP, nakon čega je Vlada Srbije uvela mere fiskalne konsolidacije uključujući i sma-njenje zarada u javnom sektoru za deset procenata. U ovom istraživanju analiziramo promenu premije zarada javnog sektora Srbije nakon što su mere uve-dene. Dodatno, istraživanje upoređuje premiju za-rada dva podsektora javnog sektora: sektora države i javnih preduzeća. Premija zarada javnog sektora analizirana je korišćenjem metoda linearne i kvan-tilne regresije na podacima Ankete o radnoj snazi, uz korišćenje metoda uparivanja. Rezultati ukazuju na to da je u 2014. godini, pre mera fiskalne kon-solidacije, premija zarada javnog sektora iznosila 17,9%, pri čemu je premija veća za javna preduzeća nego za sektor države. Premija zarada je bila naj-viša na dnu, a najniža na vrhu distribucije zarada. Odvojene analize, ipak, ukazuju da ova pravilnost važi samo za sektor države, dok je u sektoru javnih preduzeća premija ista na svim nivoima zarada. U 2015. godini, nakon primene mera fiskalne konsoli-dacije, premija zarada javnog sektora smanjena je na 12,6%, što ukazuje na smanjenje nejednakosti zarada između javnog i privatnog sektora. Pad pre-mije na celoj distribuciji zarada bio je značajniji za radnike iz sektora države nego za radnike iz javnih preduzeća, stoga povećavajući nejednakost između podsektora unutar javnog sektora.

Ključne reči: premija zarada javnog sektora, fi-skalna konsolidacija, metode uparivanja, kvantilna regresija

Abstract: The fiscal deficit in Serbia in 2014 amounted to 6.6% of GDP, after which the Serbian government introduced fiscal consolidation meas-ures, including a 10% reduction in public sector wages. In this research we analyze the changes in the public sector wage premium in Serbia after the measures have been introduced. In addition, we compare the wage premium of two subsectors of the public sector: the state sector and enterprises. The public sector wage premium was analyzed by using the combination of linear and quantile regression es-timates and matching approach. The results indicate that in 2014, before fiscal consolidation measures, the public sector wage premium stood at 17.9%, with the premium higher for state-owned enterprises than for the state sector. Wage premium was the highest at the bottom, and the lowest on top of distribution of earnings. Separate analyzes, however, indicate that this applies only to the state sector, while in the state-owned enterprise sector premiums are equal at all parts of the wage distribution. In 2015, after fiscal consolidation measures were introduced, the public sector wage premium has been reduced to 12.6%, suggesting a reduction in inequality in wag-es between the public and private sectors. The fall in the premium over the entire distribution of wages was more significant for workers in the state sector than for employees in public enterprises, hence in-creasing inequality between subsectors within the public sector.

Keywords: public sector wage premium, fiscal con-solidation matching, quantile regression.

JEL klasifikacija: J31, J45, J38

* Institut ekonomskih nauka, Beograd i Ekonomski fakultet, Univerzitet u Beogradu, E-mail: [email protected]

** Ekonomski fakultet, Univerzitet u Beogradu, E-mail: [email protected]

176

1. Uvod

Visina zarada radnika iz javnog i privatnog sektora i njihova razlika imaju važne im-plikacije za javne politike, s obzirom da neusaglašenost zarada u dva sektora može da izazove značajne poremećaje na tržištu rada. Više plate u javnom sektoru, zajedno sa često boljim radnim uslovima, mogu dovesti do jakih preferencija za posao u javnom sektoru, što znači da manje obučena radna ostaje da radi u privatnom sektoru. I obrnuto, značajno veće plate u privatnom sektoru dovede do niske ponude rada u javnom sektoru, što može da smanji kvalitet usluga u javnom sektoru1. Sa druge strane, razlike u platama između sektora ali imaju uticaj i makroekonomske implikacije, posebno na rast BDP-a i ukupnu ekonomsku efikasnost, ali i na spoljnu konkurentsku poziciju, posebno u slučaju male otvorene zemlje2.

Jaz u zaradama između javnog i privatnog sektora u posebnom je fokusu poslednjih godina, usled efekata ekonomske krize i potrebe da se smanje javni rashodi u mnogim zemljama. Smanjivanje plata u javnom sektoru smatra se manje štetnim za opšte tren-dove ekonomskih aktivnosti u odnosu na smanjivanje drugih javnih rashoda3, a više zarade u javnom sektoru uzimaju se kao argument da za opravdanost ovakvog načina smanjivanja rashoda.

U Srbiji, u 2014. godini fiskalni deficit iznosio je 6,6% BDP-a i bio je među najvišim u Evropi, zbog čega Vlada Republike Srbije je uvela program fiskalne konsolidacije. Pro-gram je podrazumevao smanjenje plata u javnom sektoru većih od minimalne zarade (tj. 25.000 dinara za puno radno vreme) od 10%4. Isti program štednje primenjen je u celom javnom sektoru (uži sektor države i zaposleni u javnim preduzećima) i podrazumeva da neće biti daljeg povećanja zarada u toku primene zakona, do kraja 2017. godine.

Cilj istraživanja u okviru ovog rada biće da se pokažu efekti koje je fiskalna konsolida-cija imala na premiju javnog sektora, nakon fiskalne konsolidacije. U tom smislu for-mulišemo tri hipoteze. Prvo, pretpostavljamo da su efekti fiskalne konsolidacije u Srbiji izazvali su smanjenje premije javnog sektora u Srbiji u 2015. godini, u odnosu na 2014. godinu. Drugo, uzimajući u obzir način na koji je smanjenje zarada u javnom sektoru sprovedeno, očekujemo da će smanjenje premije javnog sektora u Srbiji biti različito na različitim nivoima distribucije zarada. Konačno, očekujemo da će, s obzirom na to da se smanjivanje zarada odnosilo i na sektor države i na sektor javnih preduzeća smanjenje premije zarada bu ova dva sektora biti jednako.

Motivacija za upoređivanje dva podsektora je trostruka. Prvo, u poslednjih nekoliko go-dina, veliki broj komentara o nedostatku fiskalne discipline u Srbiji naročito je fokusiran na smanjenje prekomernih državnih subvencija za javna preduzeća, a pored toga, javna preduzeća se često javno kritikuju, čak i od vlade zbog neefikasnog trošenja svojih resur-sa. Drugo, skoro svi radovi koji se bave premijom zarade javnog sektora, ili zanemaruju razliku između javnih preduzeća i sektora države5 ili se odlučuju da zarade privatnog

1 Giordano et al (2011), str. 52 Evropska komisija (2014), str. 53 de Castro et al (2013), str. 24 Republika Srbija, (2014), str. 35 npr. Laušev, 2012; str. 8 Nikolić et al, 2017, str 5.

177

sektora porede sa zaradama radnika iz jednog od ova dva sektora. Treće, preduzeća u dr-žavnom vlasništvu u Srbiji (kao i u mnogim drugim zemljama), za razliku od državnog sektora, često imaju na raspolaganju prihod od sopstvenih aktivnosti, koji se delimično koristi za finansiranje zarada6.

Prethodna istraživanja koja su se bavila ocenom premije zarada javnog sektora u Srbiji nisu uzimala u obzir činjenicu da postoje radnici u privatnom i javnom sektoru čije kom-binacije karakteristika nisu uporedive i procenjivala su premiju na celokupnom uzorku. Zbog toga, u ovom istraživanju koristimo metode uparivanja kako bismo premiju zarada javnog sektora ispitivali na delu uzorka radnika čije su karakteristike uporedive i pore-dimo ocene dobijene na ovaj način sa ocenama dobijenim na celom uzorku.

Struktura ovog rada je sledeća. Nakon uvoda, u drugom delu objašnjava se pojam pre-mije zarada javnog sektora i daje se kratak pregled istraživanja premije u Evropi i Srbiji. U trećem delu prikazujemo podatke i metodologiju koji će biti korišćeni u ovom radu, dok u četvrtom delu prikazujemo rezultate. Konačno, u petom delu iznosimo zaključke.

2. Premija zarada javnog sektora

U velikom broju evropskih zemalja, zaposleni u javnom sektoru imaju, u proseku, viši nivo zarada od radnika u privatnom sektoru. Ova razlika naziva se nekorigovani jaz u zaradama između sektora zbog toga što, predstavlja jednostavnu razliku prosečnih zarada radnika iz dva sektora. Nekorigovani jaz može se delimično objasniti boljim ka-rakteristikama radnika javnog sektora, kao što su viši nivo obrazovanja ili više radnog iskustva. Kako se ove karakteristike na tržištu rada obično povezuju sa višim zaradama, bolje karakteristike radnika u javnom sektoru (delimično) „opravdavaju“ razlike u zara-dama između sektora7.

Ipak, razlike u karakteristikama često ne mogu da objasne celokupan jaz u platama između javnog i privatnog sektora. Naime, u istraživanjima u kojima se korišćenjem mikro podataka statistički kontrolišu razlike u karakteristikama radnika na tržištu rada, pokazuje se da za „isti“ (u meri u kojoj je to moguće odrediti raspoloživim podacima) posao plaća više u javnom sektoru, tj. da postoji tzv. premija zarada javnog sektora (eng. public sector wage premium). Sa druge strane, postoje i radovi u kojima je pokazano da premija javnog sektora, u nekim zemljama, može biti i negativna, tj. da postoji premija zarada privatnog sektora. Grubo podeljeno, dok u zemljama južne i zapadne Evrope postoji pozitivna premija za rad u javnom sektoru, u zemljama srednje, istočne i severne Evrope plate za „isti“ posao su više u privatnom sektoru8. Dodatno negativna premija javnog sektora bila je česta i u zemljama koje su bile u tranziciji od socijalističke ka tr-žišnoj privredi. Ipak kako tranzicija odmiče, prednost privatnog sektora se smanjuje, ili čak dolazi do potpuno različitog trenda, pa plate u javnom sektoru postanu i više nego u privatnom9.

6 npr. Bargain and Melly, 2008, str 5.7 de Castro et al. (2013) str. 3.8 Evropska Komisija (2014), str. 16.9 Laušev, (2014), str. 15.

178

Za razliku od privatnog sektora, gde se visina zarada određuje od strane poslodavaca koji se vode željom da maksimiziraju svoj profit, visina plata u javnom sektoru je, tipič-no, pod uticajem političkih faktora. Za poslodavce koji odlučuju o visini zarada u jav-nom sektoru, nije važno samo da se zaradama postigne efikasnost u obavljanju određe-nih javnih funkcija, već i da se na taj način prikažu u „dobrom svetlu“ svojim glasačima. Stoga, plate u javnom sektoru mogu da budu više od plata u privatnom sektoru, posebno kada se radi o platama nisko kvalifikovanih radnika. Sa druge strane, kod visoko kvali-fikovanih radnika, država ne želi da previše plati za njihovo angažovanje, da bi izbegla sliku u javnosti o neopravdanom trošenju državnih sredstava 10.

Ova teorijska razmatranja imaju svoju čvrstu osnovu u empirijskim rezultatima koji ukazuju, da bez obzira na predznak premije javnog sektora, zarade u svim zemljama su značajno više kompresovane u javnom nego u privatnom sektoru. Stoga su razlike između javnog i privatnog sektora, ukoliko su pozitivne, najviše na najnižim zaradama, i obrnuto, ukoliko su negativne, najviše na najvišim zaradama11.

2.1. Istraživanja premije zarada javnog sektora u SrbijiU jednom od prvih istraživanja premije zarada javnog sektora u Srbiji, Jovanović i Lok-šin12 našli su negativnu premiju rada u javnom sektoru od 9,4% za muškarce i 4% za žene koristeći podatke Ankete o radnoj snazi (ARS) iz 2000. godine. Više zarade u privatnom sektoru autori pripisuju činjenici da su radnici u javnom sektoru imali višu sigurnost posla i češće ostvarivali druga prava iz rada (npr. doprinosi za penziono i zdravstveno osiguranje). Stoga, suočeni sa višom sigurnošću posla i boljim uslovima rada u javnom sektoru, poslodavci u privatnom sektoru morali su, da bi privukli kvalitetnu radnu sna-gu, da ponude višu platu od javnog sektora.

Naredno značajno istraživanje, takođe koristi podatke ARS, pokazuje da je u periodu između 1995. i 2003. godine, negativna premija javnog sektora za muškarce smanjena sa 28,5% na svega 8%13. Autori navode da se ovo smanjenje premije javnog sektora duguje formalizaciji dela privatnog sektora u inicijalnom periodu nakon starta tranzicije, kao i uvođenju više minimalne cene rada, koja je smanjila ukupnu nejednakost zarada. Dodat-no, u istom periodu učešće radnika privatnog sektora u ukupnoj zaposlenosti značajno je poraslo, sa 6,4% na 24,7%.

Laušev pokazuje, koristeći podatke iz ARS, da je u periodu između 2004. i 2008. godi-ne, premija javnog sektora, prešla je od nulte u pozitivnu za radnike sa niskim ili sred-njim nivoom, a za radnike sa visokim nivoom obrazovanja od negativne u pozitivnu14. Razlog za povećanje premije zarada javnog sektora tokom 2000.-ih je izgleda u prete-ranom povećavanju koje je često ocenjivano kao fiskalno neodgovorno, iako u početku motivisano „dobrim namerama“15.

10 Giordano et al. (2011), str. 6.11 npr. Bargain & Melly (2008); Giordano et al. (2011).12 Jovanović and Lokshin (2003), str.10.13 Krstić, et al (2007), str 12.14 Laušev (2012), str. 21.15 Arandarenko (2011), str. 103.

179

Konačno, na osnovu podataka iz Ankete o prihodima i uslovima života iz 2013. godine, premija javnog sektora u Srbiji ocenjena je na nivou 17,2%, a ocenjena vrednost premije javnog sektora opada sa nivoom zarade. Premija zarada je najviša za najnižu zaradu (25,1% u prvom decilu distribucije), i linearno se smanjuje sa povećavanjem nivoa plata, dostižući svoj minimum na vrhu distribucije (10,5% na devetom decilu)16.

Stoga, u poređenju sa boljim uslovima rada u javnom sektoru (jača sigurnost posla, kraće radno vreme, veći stepen pogodnosti za rad i sl.), premija zarada u javnom sektoru u Srbiji, stvorila je jaku dualnost na srpskom tržištu rada. Javni sektor karakteriše veća sigurnost zaposlenosti, dobri radni uslovi i više zarade. Sa druge strane, većina zapo-slenih u privatnom sektoru ima manju sigurnost posla, lošije radne uslove i niže plate17.

3. Podaci i metodologija

3.1. PodaciOcena premije zarada javnog sektora postavljenih hipoteza podrazumeva postojanje mi-kro-baze podataka sa detaljnim karakteristikama ispitanika, koje mogu da objasne deo razlika u zaradama između grupa. Kao izvor podataka u ovom radu biće korišćene baze mikroekonomskih podataka iz Ankete o radnoj snazi (ARS) iz 2014 i 2015. godine. An-keta, koju je sproveo Republički zavod za statistiku Republike Srbije (RZS), obezbeđuje nacionalno i regionalno reprezentativne podatke o položaju osoba na tržištu rada i u Srbiji. Podaci uključuju pondere, koje računa RZS, a koji se koriste kako bi se ispravile ocene deskriptivnih statistika i ekonometrijskih ocena za verovatnoću da domaćinstvo bude izabrano u uzorak iz populacije domaćinstava Srbije.

Da bi se ispitali trendovi premije zarada javnog sektora, neophodno je uvesti određene restrikcije u pogledu toga koji zaposleni ulaze u analizu. Uzorak za analizu ne uklju-čuje samozaposlene i neplaćene pomažuće članove porodice jer njihove zarade nisu re-gistrovane u ARS. Pored toga isključeni su i neformalno zaposleni, poljoprivrednici i povremeni i sezonski radnici, jer determinante njihovih zarada nisu uporedive sa deter-minantama zarada formalno zaposlenih radnika za platu i njihovo uključivanje bi unelo pristrasnost u zaključivanju. Dodatno, u skladu sa standardnim pristupom u literaturi, isključuju se osobe koje se nalaze na obrazovanju ili obuci, one koji rade manje od 16 sati nedeljno, oni koji odbijaju da prijave svoje plate ili koji prijavljuju nulte zarade (najčešće se radi o radnicima preduzeća u stečaju), one koji navode kao sektor vlasništva „ostalo“, a uključuju samo osobe uzrasta od 20 do 64 godine. Konačno, isključuju se ispitanici koji pripadaju prvom i ili poslednjem percentilu raspodele distribucije zarade i čije zarade, u isto vreme, imaju neobičan uticaj na regresione koeficijente18.

Glavna nezavisna varijabla u istraživanju sektor vlasništva zasniva se na odgovoru na pitanje „Vrsta vlasništva u kojem radite?“ Ispitanici odgovaraju na pitanje biranjem če-tiri različite mogućnosti: „Privatno registrovani“, „Privatno-neregistrovani“, „Javni“ i „Ostalo“. U analizi eliminišemo radnike koji rade u „privatno-neregistrovanim“ predu-zećima jer su neformalno zaposleni i „ostalim“ preduzećima jer vlasništvo nad njiho-

16 Vladisavljević & Jovančević (2016), str. 15.17 Arandarenko (2011), str. 10518 Cameron & Trivedi (2010) str. 96

180

vim poslom ne može definitivno utvirditi. Podela na javna preduzeća i sektor države, u okviru privatnog sektora zasnovana je NACE klasifikaciji delatnosti. Prema podeli koju predlažemo, državni sektor većinom čine zaposleni u sektoru javne uprave (NACE sektor O), obrazovanja (P) i zdravstva (Q), a radnici iz javnih preduzeća najčešće rade u sektorima Transport (H), Prerađivačka industrija (C) i Komunalni sektor (D i E)19.

3.2. Mincerova jednačina zaradaOsnovni oblik Mincerove jednačine zarada dat je sledećom jednačinom:

i i i iy ln(y ) X= = + + + iPα β θ ε , (1)

Osnovni cilj ove jednačine je da se odredi da li zavisna varijabla, tj. logaritmovane za-rade po času rada zavise od njenih karakteristika koje su date vektorom Xi, kao što su obrazovanje, radno iskustvo ili neke druge karakteristike. Vektor nepoznatih parametara θ označava uticaj svake varijable na časovnu zaradu, a εi predstavlja stohastičku grešku modela. Kako je u fokusu rada ocena premije javnog sektora, varijabla koja označava rad u javnom ili privatnom sektoru izdvojena je i predstavljena zasebnom varijablom (Pi), a koeficijent uz ovu varijablu (β) označava premiju zarada javnog sektora. S obzirom da su zarade logaritmovane, koeficijenti θ i koeficijent β predstavljaju polu-elastičnost Y u odnosu na varijable P i X i imaju interpretaciju relativne (procentualne) promene zara-da u odnosu na apsolutnu promenu varijabli P i X. U tom smislu koeficijent β koji stoji označava procentualnu razliku u zaradama između javnog i privatnog sektora, kada se ostale karakteristike drže statistički konstantnim.

Kako je jedan od ciljeva ovog rada ocena premija zarada u podsektorima javnog sektora: sektoru države i javnim preduzećima, dodatno ocenjivaće se mincerova jednačina oblika

i i 1 i 2 i iy ln(y ) X= = + + + + iSD JPα β β θ ε (1a)

Gde su β1 i β2 koeficijenti a SD i JP veštačke varijable koje označavaju rad u sektoru drža-ve i javnih preduzeća, pri čemu su ostale oznake iste kao u jednačini (1). Vektor dodatnih promenljivih koje se koriste u svim specifikacijama sadrži pol, bračni status, godine sta-rosti, region, tip naselja (gradsko ili ostalo), nivo obrazovanja, radno iskustvo (i kvadrat radnog iskustva), zanimanje (prema ISCO klasifikaciji), tip ugovora (na neodređeno ili na određeno), kao i tip rada (puno radno vreme ili skraćeno radno vreme).

Prilikom ocenjivanja regresionih koeficijenata koristi se metod običnih najmanjih kva-drata uz klaster robusne standardne greške (Huber/White korekcija), kojima se otklanja potencijalna heteroskedastičnost i potencijalna autokorelacija u greškama zbog činjenice da osobe dolaze iz istog domaćinstva20.

3.3. Uslovna kvantilna regresijaKod tehnika uslovne kvantilne regresije umesto funkcije uslovne sredine E(y|X), ko-riste se funkcije uslovne kvantilne funkcije Qq(y|X), q ϵ (0, 1), za koje se pretpostavlja linearan odnos između različitih kvantila zavisne promenljive i odgovarajućih vrednosti 19 Detaljna definicija javnog i privatnog preduzeća sa NACE kodovima može se dobiti na zahtev od autora. 20 Cameron & Trivedi (2010) str. 84.

181

nezavisnih promenljivih za tu opservaciju (Koenker and Bassett, 1978). Drugim rečima, u slučaju ocenjivanja premije javnog sektora modelira se odnos

( ) ( ) ( ) ( )'( | , ) = + + +q i i i i k iQ y P q q P q qα β εiX Xè , (2a).

Slično uslovnoj sredini, koja predstavlja indikator koji minimizira sumu kvadratnih od-stupanja, uslovna medijana minimizira sumu apsolutnih odstupanja, a koeficijent β(q) predstavlja ocenu koja minimizira ovu sumu. Stoga, je kod medijalne regresije distri-bucija apsolutnih odstupanja simetrična, tj. odstupanja se isto vrednuju bez obzira na to da li ocenjena vrednost zavisne varijable u medijani potcenjuje ili precenjuje pravu vrednost zavisne varijable. U tom kontekstu, regresija medijane predstavlja specijalni slučaj kvantilne regresije, koja se ocenjuje na osnovu funkcije

( ) ( )' '

' '

: :

1≥ <

= − + − −∑ ∑i i i i

N N

q i i q i i qi y x i y x

Q q y x q y xβ β

β β β , (2b).

gde je suma apsolutnih odstupanja ponderisana kvantilom q, koji dodeljuje veći ponder potcenjenim vrednostima predikcije nego precenjenim za niže kvantile, i obrnuto, veći ponder za precenjene vrednosti za više kvantile. S obzirom na to da funkcija Q(βq) nije diferencijabilna, uobičajeni metodi ocenjivanja ne mogu se primeniti. Umesto njih, primenjuje se simplex metoda linearnog programiranja, gde se do rešenja problema (2b) dolazi u okviru konačnog broja iteracija. Ocena dobijena u okviru kvantilne regresije je asimptotski normalna, a standardna greška se dobija metodom bootstrapinga21.

3.4. Procedura uparivanjaKako su razlike u karakteristikama radnika u javnom i privatnom sektoru često veoma izražene, ukoliko se eksplicitno ne uzme u obzir uporedivost empirijske raspodele indi-vidualnih karakteristika radnika, to može prouzrokovati probleme specifikacije, koji su u velikoj meri prepoznati u literaturi koja se bavi ocenama efekata politika (eng. impact evaluation methods). U literaturi koja se bavi nejednakošću zarada, ovaj problem sve češće se uzima u obzir, što je dovelo do razvoja nekoliko metoda koji uključuju tehnike uparivanja u istraživanju razlika u zaradama između grupa22.

Stoga, pre nego što ocenimo model, primenjujemo tehniku uparivanja koja se naziva uparivanje po sistemu „najbližeg komšije“23 da bi uzorak ograničili na radnike u javnom sektoru koji u potpunosti odgovaraju (eng. exact matching) radnicima u privatnom sek-toru uzevši u obzir sledeće karakteristike: pol, godine starosti, obrazovanje, region, tip naselja, zanimanje, tip ugovora, radno vreme. S obzirom da ne želimo da ocenimo jaz kao efekat evaluacije uticaja, već samo da ograničimo uzorak tražimo da procedura oda-bere samo jednog „najbližeg komšiju“ iz javnog sektora koji ima iste karakteristike iz privatnog sektora. Dodatno, metoda uparivanja se obavlja sa ponavljanjem, tako da i da-lje postoje razlike u prosečnim karakteristikama radnika u javnom i privatnom sektoru

21 Cameron & Trivedi (2010) str. 213.22 npr. Nopo (2008)23 Abadie et al. (2004), str. 2.

182

4. Rezultati

4.1. Procedura uparivanja U obe godine 28% radnika iz javnog i 38% iz privatnog sektora nema svoje „parnjake“ u drugom sektoru, što dovodi do smanjivanja uzorka za ocenu premije zarada javnog sektora sa 32.700 (14.701 u 2014. i 17.999 u 2015. godini) na 21.552 (9.703 u 2014. i 11.849 u 2015. godini). Najznačajniji uzročnik neuparivanja su zanimanja: 23% radnika u javnom i 31% u privatnom nema „parnjake“ po zanimanjima, iako ima po ostalim karakteristikama, dok su za ostale karakteristike neslaganja manja od 10%. U proseku zarade u uzorku „uparenih“ su više nego kod onih koji nemaju parnjake, razlike nešto više izražene u privatnom sektoru, na šta ukazuje tabela 1.

Tabela 1.Zarade u javnom i privatnom sektoru prema „uparenosti“ radnika

Zemlja 2014 2015Privatni sektor Javni sektor Privatni sektor Javni sektor

Nisu upareni 28.057 38.275 28.073 36.826Upareni 32.106 39.985 33.486 39.094

Izvor: Kalkulacija autora na osnovu podataka iz ARS.

4.2. Ocena premije zarada u prosekuTabela 2 predstavlja ocene premije zarada iz jednačina zarada (1) i (1a) odvojeno za 2014. i 2015. godinu. Ocene su dobijene uz pomoć metoda običnih najmanjih kvadrata (ONK), uz korišćenje robusnih klaster standardnih grešaka. Koeficijenti u tabeli A1 ukazuju na pozitivnu premiju zarada u javnom sektoru.

Tabela 2.Ocene dobijene u modelu običnih najmanjih kvadrata

Godina 2014 2015Specifikacija 1 1a 1 1aJavni sektor 0.179*** 0.120***Sektor države 0.159*** 0.079***Javna preduzeća 0.205*** 0.172***Uzorak 9,703 9,703 11,849 11,849F 215.7 208.6 253.7 247.0Korigovani koeficijent determinacije 0.456 0.457 0.455 0.460

Izvor: Kalkulacija autora na osnovu podataka iz ARS.Napomene: Kovarijati u modelu uključuju: pol, region, tip naselja, obrazovanje, radno iskustvo, zanimanje, tip ugovora i radno vreme. *** p<0,01, ** p<0,05, * p<0,1

183

U 2014. godini, pre nego što su uvedene mere fiskalne konsolidacije zarada premija za-rada je iznosila 17,9%, da bi nakon uvođenja mera ona pala za oko 6 procentnih poena na 12,0% u 2015. godini. Posmatrano po podsektorima, u 2014. godini premija zarada bila je viša za sektor javnih preduzeća - 20,5%, nego za sektor države gde je iznosila 15,9%. Nakon uvedenih mera fiskalne konsolidacije, u sektoru javnih preduzeća premija je opala za 3,2 procentnih poena (p.p.) na 17,2%, dok je premija u sektoru države opala za 8 p.p. na 7,9%. Poredeći (95 procentne) intervale poverenja ocena, pad je bio statistički značajan za ukupan javni sektor i za sektor države, dok za sektor javnih preduzeća pro-mena premije zarada nije bila statistički značajna. Razlika između premija podsektora nakon fiskalne konsolidacije je udvostručena: u 2014. godini ona je iznosila 4,1 p.p., a u 2015. godini čak 9,3 p.p. 24

4.3. Ocena premije zarada na različitim nivoima distribucije zaradaSlika 1 prikazuje rezultate ocenjivanja premije zarada javnog sektora na različitim nivoi-ma distribucije zarada metodom uslovne kvantne regresije, počev od 5. do 95. percentila distribucije zarada25. Rezultati ukazuju na teorijski očekivani obrazac premije zarada u javnom sektoru na različitim nivoima raspodele zarada u 2014. godini (Slika 1, levi gor-nji panel). Premija je najviša na dnu raspodele zarada, gde na 10. percentilu iznosi 21,5%. Medijalna premija je iznosi 17,7%, i statistički je značajno niža u odnosu na premiju na 10. percentilu. Premija je najniža na 90. percentilu distribucije zarada gde iznosi 13,1%, što je nivo koji je značajno niži od ocenjenog koeficijenta za medijalnu zaradu26.

24 Zbog ograničenog prostora, prikazujemo samo najvažnije koeficijente. Tabelu sa ocenama svih koeficije-nata i standardnim greškama moguće je dobiti na zahtev od autora. Rezultati ukazuju na očekivane znake svih determinanti zarada. Za obe godine zarade su, ceteris paribus, veće za muškarce nego za žene, veće za radnike sa višim nivoima obrazovanja, dužim radnim iskustvom i radnike koji rade u višim zanimanji-ma. Dodatno, više zarade imaju oni koji rade sa skraćenim radnim vremenom; kao i radnici koji rade na neodređeno u poređenju sa radnicima koji rade na određeno. Plate su, takođe u skladu sa očekivanjima, veće u Beogradu nego u drugim regionima, kao i za radnike iz gradskih, u poređenju sa ostalim naseljima.

25 Zbog ograničenog prostora, izostavljamo prikazivanje tabela sa ocenjenim vrednostima koeficijenata kvanitlnih regresija i njihovim standardnim greškama. Tabele sa ovim ocenama mogu se dobiti na zahtev od autora.

26 Poređenje koefiijenata vrši se na osnovu njihovih intervala poverenja, koji zbog ograničenog prostora nisu prikazani, a mogu se dobiti na zahtev od autora.

184

Slika 1.Premija zarada javnog sektora (gornji), javnih preduzeća (srednji) i sektora

države (donji paneli) u 2014.(levi) i 2015. godini (desni paneli).

-0.1

00.

000.

100.

200.

30Ja

vni s

ekto

r 201

4

0 .2 .4 .6 .8 1Kvantil

-0.1

00.

000.

100.

200.

30Ja

vni s

ekto

r 201

5

0 .2 .4 .6 .8 1Kvantil

-0.1

00.

000.

100.

200.

30Ja

vna

pred

uzeć

a 20

14

0 .2 .4 .6 .8 1Kvantil

-0.1

00.

000.

100.

200.

30Se

ktor

drž

ave

2014

0 .2 .4 .6 .8 1Kvantil

-0

.10

0.00

0.10

0.20

0.30

Javn

a pr

eduz

eća

2015

0 .2 .4 .6 .8 1Kvantil

-0.1

00.

000.

100.

200.

30Se

ktor

drž

ave

2014

0 .2 .4 .6 .8 1Kvantil

-0.1

00.

000.

100.

200.

30Ja

vna

pred

uzeć

a 20

15

0 .2 .4 .6 .8 1Kvantil

-0.1

00.

000.

100.

200.

30Se

ktor

drž

ave

2015

0 .2 .4 .6 .8 1Kvantil

Izvor: Kalkulacija autora na osnovu podataka iz ARS.

U 2015. godini, usled efekta fiskalne konsolidacije, obrazac premije javnog sektora na različitim nivoima distribucije zarada – najviša premija na niskim, najniža na visokim zaradama – postao je još izraženiji. S obzirom na to da fiskalna konsolidacija nije obu-hvatila zarade do 25.000 dinara, promene na niskim nivoima zarada nisu statistički zna-čajne i posledica su rasta zarada u privatnom sektoru. Sa druge strane, od 30. percentila

185

pa do kraja distribucije zarada, opažamo značajno smanjenje premije zarada javnog sek-tora. U 2015. godini, ocenjena vrednost premije na 10. percentilu iznosi 20,6% i značajno je niža od medijalne premije koja iznosi 14,2%, dok premija na 90. percentilu iznosi 8,3% i značajno je niža od medijalne premije (Slika 1, desni gornji panel).

Slika 1 (srednji i donji levi panel) ukazuje na to da su 2014. godine postojale izražene razlike u obrascima premije zarada javnih preduzeća i sektora države na različitim nivo-ima zarada. Za sektor države opaža se očekivani obrazac: visoka premija na dnu i niska premija na vrhu distribucije zarada (Slika 1, donji levi panel). U ovom sektoru premije na 10., 50. i 90. percentilu distribucije zarada, ocenjene respektivno na 24,6%; 15,7% i 7,6%, statistički značajno se razlikuju jedne od drugih. Sa druge strane, kod javnih pre-duzeća premija zarada se ne razlikuje u zavisnosti od položaja u distribuciji zarada, jer premije na 10., 50. i 90. percentilu, ocenjene na 16,6; 19,9 i 20,8% (Slika 1, srednji levi panel), nisu statistički značajno različite jedna od druge.

Poređenje intervala poverenja za premije u sektoru države i javnih preduzeća27 ukazuje na to da razlike premija sektora države i javnih preduzeća u donjem delu distribucije za-rada (do 40. percentila) nisu statistički značajne, dok počevši od medijane pa do najviših zarada, premija je viša za sektor javnih preduzeća nego za sektor države. Na nivou me-dijane razlika u premijama iznosi 3,7 procentnih poena, i ona postepeno raste sa visinom zarade, pa je najviša na najvišim zaradama premija gde iznosi 12,6 procentnih poena (na 90. percentilu).

U sektoru države smanjenje premije zarada javnog sektora bilo značajno na skoro celoj distribuciji zarada, najniži pad je bio na 10. percentilu (2,9 p.p.), a najviši na najvišim zaradama – skoro 10.6 p.p., što je dovelo do negativne premije na 90. percentilu od -3%. Usled toga, opaženi patern više premije na nižim zaradama i niže premije na višim za-rada u sektoru države postaje još izraženiji u 2015. godini (Slika 1 - donji desni panel). Sa druge strane, kod javnih preduzeća pad premije bio je značajan samo u najvišem delu distribucije zarada (od 70. do 90. percentila). Uprkos tome, ni u 2015. godini, premije za-rada na dnu distribucije (19,5%) i na vrhu distribucije (12,9%) se ne razlikuju statistički značajno.

5. Zaključci

Cilj ovog rada bio je da se ispita premija zarade javnog sektora u Srbiji, koristeći metode kvantilne regresije i uparivanja. Rezultati ukazuju na visoku premiju zarade u javnom sektoru 2014. godine, koja je kreirala izrazitu nejednakost između javnog i privatnog sektora. Premija je, u skladu sa teorijskim očekivanjima i prethodnim rezultatima naj-viša na dnu distribucije zarada, a najniža na njenom vrhu. Nakon što su uvedene mere fiskalne konsolidacije, prosečna premija smanjena je za oko 6 procentnih poena, pa iz te perspektive, fiskalna konsolidacija je ne samo donela uštedu u budžetu, već i smanjenje nejednakosti između sektora.

Rezultati dodatno ukazuju na to da je premija zarada viša u javnim preduzećima u od-nosu na sektor države, što ukazuje na nejednakost unutar javnog sektora. Detaljnije is-

27 Dostupno na zahtev od autora.

186

pitivanje ukazuje na to da je osnovna razlika u premijama dva podsektora na najvišim zaradama, dok razlike u donjem delu distribucije zarada razlike nisu statistički značajne. Nakon fiskalne konsolidacije smanjenje premije zarada javnog sektora bilo je niže za sektor države nego u javnim preduzećima, što je uslovilo dalje povećanje nejednakosti unutar javnog sektora, jer je premija za rad u sektoru države dodatno opala, dok se pre-mija za rad u sektoru. Različit patern i smanjenje premije javnih preduzeća i sektora dr-žave govore o razlikama u formiranju zarada u podsektorima, koje može biti uslovljeno institucionalnim ili vaninstitucionalnim faktorima.

Napomena o izvorima finansiranja istraživanja Rad Marka Vladisavljevića finansiran je projektima Ministarstva prosvete, nauke i teh-nološkog razvoja III―47009 (Evropske integracije i društveno-ekonomske promene pri-vrede Srbije na putu ka EU) i ON―179015 (Izazovi i perspektive strukturnih promena u Srbiji: strateški pravci ekonomskog razvoja i usklađivanja sa zahtevima EU).

Literatura

Abadie, A., et al. (2004). „Implementing matching estimators for average treatment ef-fects in Stata.“ Stata journal, 4, 290-311.

Arandarenko, M. (2011). Tržište rada u Srbiji: trendovi, institucije, politike. Ekonomski Fakultet Univerzitet u Beogradu.

Bargain, O., and Melly, B. (2008). „Public sector pay gap in France: new evidence using panel data.“ Working paper. Available at SSRN 1136232.

Cameron, A. C., & Trivedi, P. K. (2010). Microeconometrics using stata (Vol. 2). College Station, TX: Stata Press.

de Castro, F., Salto, M., & Steiner, H. (2013). „The gap between public and private wa-ges: new evidence for the EU“ (No. 508). Directorate General Economic and Finan-cial Affairs (DG ECFIN), European Commission.

Evropska komisija (2014): „Government wages and labour market outcomes.“ EURO-PEAN ECONOMY, Occasional Papers 190. ISBN 978-92-79-35374-1

Ghinetti, P. (2007). „The public–private job satisfaction differential in Italy.“ Labour, 21(2), 361-388.

Jovanović, B. & Lokshin, M. (2003). „Wage Differentials and State-Private Sector Em-ployment Choice in the Federal Republic of Yugoslavia.“, The World Bank Policy Research Paper, 2959.

Koenker, R. and Bassett, G. (1978), „Regression Quantiles,“ Econometrica, 46(1), pp. 33–50.

Krstić, G., et al. (2007). „An anatomy of male labour market earnings inequality in Ser-bia, 1996–2003.“ Economic Systems, 31, 97–114.

Laušev, J. (2012): „Public sector pay gap in Serbia during large-scale privatisation, by educational qualification.“ Economic annals, Volume LVII, No. 192, pp. 7–2.4.

Laušev, J. (2014): „What has 20 years of public–private pay gap literature told us? Ea-stern European transitioning vs. Developed economies.“ Journal of Economic Sur-veys. Vol. 28, No. 3, pp. 516–550

187

Nikolic, J., et al. (2017). „Pre-crisis reforms, austerity measures and the public-private wage gap in two emerging economies.“, Economic Systems, 41(2), 248-265.

Ñopo, Hugo. „Matching as a tool to decompose wage gaps.“ The review of economics and statistics 90.2 (2008): 290-299.

Republika Srbija (2014): Zakon o privremenom uređivanju osnovica za obračun i isplatu plata, odnosno zarada i drugih stalnih primanja kod korisnika javnih sredstava, Službeni glasnik RS, br. 116/2014, Beograd

Vladisavljević, M., Jovančević, D. (2016): „Public sector wage premium in Serbia: evi-dence from SILC data.“ In: Beslać, et al (ed.), Serbian road to the EU: finance, insu-rance and monetary policy. Chicago: Bar Code Graphics, Inc.; Belgrade: Faculty of Business Economics and Entrepreneurship (BEE), 192-210.

189

Institucije tržišta rada u svetlu savremenih tehnoloških promenaLabour Market Institutions in the Light of Contemporary Technological Changes

Maja Jandrić*

Apstrakt: Tehnološke promene su u evrop-skim zemljama uticale na pojavu novih tren-dova na tržištima rada: paralelno se stvaraju nova radna mesta i nestaju postojeća pod uti-cajem automatizacije i robotizacije, a dolazi i do promena u načinu i organizaciji rada usled primene novih tehnoloških rešenja. Pored po-zitivnih aspekata primene novih tehnologija, jedna od mogućih posledica ovakvih prome-na je i smanjenje sigurnosti na tržištu rada. Značaj nestandardnih oblika zapošljavanja se povećava pri čemu se pojavljuju i novi oblici nestandardne zaposlenosti, kao i nove vrste ugovornih aranžmana. S obzirom na činjenicu da je u 2016. godini više od trećine zaposlenih u Evropskoj uniji bilo angažovano u različitim nestandardnim oblicima zapošljavanja ili kao samozaposleni radnici, jasno je da je pred in-stitucijama tržišta rada veliki izazov prilago-đavanja ovim trendovima. Neadekvatan insti-tucionalni odgovor doveo bi do produbljivanja segmentacije na tržištu rada, povećanja nesi-gurnosti i veće izloženosti riziku od siroma-štva.Istovremeno dolazi do značajnih promena vezanih za potrebna znanja i veštine na tržištu rada, što ukazuje na neophodnost konstantnog usavršavanja radne snage.

Ključne reči: institucije tržišta rada, tehnolo-ške promene, fleksigurnost

Abstract: Technological changes have influ-enced the emergence of new trends in the labo-ur marketsin European countries: on the one hand, new jobs are created and the existing ones are disappearing under the influence of automation and robotization, while on the ot-her the nature and organization of work change due to application of new technologies.In addi-tion to the positive aspects of the application of new technologies, one of the possible conse-quences of these changes is lowerlabour mar-ket security.The importance of non-standard forms of employment is increasing, while new forms of employment and contractual arrange-ments are evolving.Considering the fact that in 2016 more than one third of the employed in the European Union were engaged in self-em-ployment and non-standard forms of work, it is clear that the labour market institutions face the challenge to adapt to these trends. Inade-quate institutional response would lead to de-eper labour market segmentation, increased insecurity and higher exposure to the risk of poverty. At the same time, there are significant changes related to the knowledge and skills ne-eded in the labour market, which points outthe necessity of constant improvement of the work-force s competences.

Keywords: labour market institutions, tech-nological changes, flexicurity

JEL klasifikacija: J24, J80, J21


190

1. Uvod –uticaj savremenih tehnoloških promena na tržište rada

Uvođenje novih tehnologija i razvoj digitalne ekonomije doveli su i do značajnih prome-na u funkcionisanju tržišta rada (Tabela 1.)

Tabela 1.Ključne promene nastale pod uticajem primene novih tehnologija

Dosad Budući trendoviPostepene inovacije Disruptivne inovacijeLjudi upravljaju mašinama Ljudi nadgledaju mašinePreovlađuju dugoročni ugovori i zapo-slenost za platu

Sve veće učešće fleksibilnih ugovora i novih oblika zapošljavanja

Karijere imaju linearan tok i zasnivaju se na pređašnjem obrazovanju

Karijere postaju dinamičnije, sa periodičnim prekvalifikacijama i celoživotnim učenjem

Specijalizacija veština Interdisciplinarne kompetencije i kreativne veštine

Rad na radnom mestu i jasno odvajanje privatnog i poslovnog života

Rad u bilo koje vreme i na bilo kojem mestu – zamagljena granica između privatnog i poslovnog života

Prema: Evropska komisija (2017b), str. 18.

Razvoj tehnologije (kompjuterizacija, robotizacija, napredak veštačke inteligencije) omogućio je da u određenom broju poslova dođe do supstitucije rada novim tehnologi-jama, dok se kod poslova koji nisu podložni ovoj vrsti suspstitucije menja način rada – u ovom segmentu rad je komplementaran sa upotrebom novih tehnologija. I jedan i drugi efekat dovode do značajnih promena vezanih za potrebna znanja i veštine na tržištu rada, kao i do promena vezanih za organizaciju rada i vrste ugovora. Pored toga, obe grupe promena zahtevaju adekvatno prilagođavanje institucija tržišta rada1. Freeman (2005) ističe tri osnovna mehanizma preko kojih institucije mogu da utiču na perfor-manse privrede:menjanje motiva i podsticaja učesnika na tržištu rada,olakšavanje efika-snih pregovora i podsticanje protoka informacija, komunikacije i poverenja. U kontekstu promena do kojih je došlo pod uticajem novih tehnologija, uticaj institucija tržišta rada ogleda se u dva ključna segmenta:

a) Stvaranje podsticaja za učešće u celoživotnom učenju i prilagođavanju znanja i ve-ština novim potrebama i zahtevima tržišta rada,

b) Prilagođavanje institucija tržišta rada stvaranju sve većeg broja novih oblika zapo-šljavanja, koji često nisu u dovoljnoj meri obuhvaćeni postojećim institutima koji obezbeđuju adekvatan nivo sigurnosti na ovom tržištu.

1 Sindikati i kolektivno pregovaranje, sistem naknada za nezaposlene, minimalne nadnice, zakonodavna zaštita zaposlenja, oporezivanje rada, aktivne politike tržišta rada.

191

2. Promene u potrebnim veštinama

2.1. Uticaj tehnoloških promena na pojedine grupe zanimanja i potrebna znanja i veštine

Određena zanimanja su u većoj meri podložna supstituciji od strane tehnologije – to su pre svega zanimanja koja se sastoje od velikog broja radnih zadataka sa visokim stepenom predvidljivosti (rutinski poslovi). S druge strane, i kognitivni i rutinski zadaci koji nemaju visok stepen predvidljivosti teže mogu biti automatizovani (npr. istraživanje, dizajniranje novih proizvoda ili manuelni poslovi koji zahtevaju visok nivo spretnosti).Prema Manyika et al. (2017) tek oko 5% zanimanja je podložno potpunoj automatizaciji, dok je kod 60% zanimanja bar 30% zadataka podložno automatizaciji. Detaljnu analizu verovatnoće po-dložnosti pojednih zanimanja uticaju automatizacije daju Frey i Osborne (2013).Visok ri-zik postoji za zanimanja vezana za saobraćaj i logistiku, kancelarijska i administrativna zanimanja, kao i veliki broj zanimanja koja su vezana za proizvodnju, kao i za određen broj zanimanja vezanih za trgovinu i jedan broj usluga.S druge strane, zanimanja iz oblasti zdravstva, obrazovanja, nauke, umetnosti, menadžmenta, kao i zanimanja vezana za kom-pjutere i druge inženjerske discipline su manje podložna automatizaciji (Slika 1.).

Slika 1.Distribucija zaposlenosti po zanimanjima i verovatnoća kompjuterizacije

(SAD, 2010)2

Prema: Frey&Osborne (2013), str. 37.

2 (1) Management, Business and Financial; (2) Computer, Engineering and Science; (3) Education, Legal, Community Service, Arts and Media; (4) Healthcare Practitioners and Technical; (5) Service; (6) Sales and Related; (7) Office and Administrative Support; (8) Farming, Fishing, and Forestry; (9) Construc-tion and Extraction; (10) Installation, Maintenance, and Repair; (11) Production; (12) Transportation and Material Moving.

192

Ovakve promene ukazuju na trend realokacije radne snage ka poslovima koji su manje podložni uticaju kompjuterizacije, tj. ka poslovima koji zahtevaju više nivoe kreativnosti i socijalne inteligencije. Obrazovni nivo je uglavnom u obrnutoj srazmeri sa verovatno-ćom „kompjuterizacije“ zanimanja, što ukazuje i na značaj podizanja obrazovnog nivoa radne snage. S druge strane, i kod zanimanja koja nisu u značajnijoj meri podložna auto-matizaciji dolazi do povećanja upotrebe novijih tehnologija, što, pojačano činjenicom da su promene u svim oblastima veoma učestale i dinamične, ukazuje na neophodnost kon-stantnog usavršavanja radne snage. Setovi potrebnih znanja i veština se sve više baziraju na veštinama vezanim za rešavanje problema, kreativnost, komunikaciju i međuljudske odnose. Raste značaj kognitivnih veština (sposobnost da se razumeju kompleksne ideje, sposobnost prilagođavanja radnom okruženju, učenje iz iskustva, kritičko mišljenje i sl.), kao i tehničkih veština, uključujući veštine vezane za upotrebu informaciono-komu-nikacionih tehnologija (IKT). Analizirajućirezultate 28 studija, Cunningham i Villase-nor (2014) nalaze da u 5 najtraženijih veština među poslodavcima preko 50% spada u red socioemocionalnih veština, 29% se mogu svrstati u kognitivne veštine višeg reda (npr. rešavanje problema, kritičko razmišljanje), a 15,9% su tehničke veštine. S obzirom na či-njenicu da je digitalna tehnologija sve više uključena u svakodnevno obavljanje velikog broja poslova, digitalna pismenost ima sve veći značaj.

Promene u strukturi zaposlenosti po preovlađujućim veštinama već su vidljive u pret-hodnih nekoliko decenija (Slika 2.). U svim posmatranim zemljama povećano je učešće zaposlenih sa zanimanjima u kojima dominiraju nerutinske kognitivne veštine i veštine vezane za međuljudske odnose, kao i učešće zaposlenih sa zanimanjima u kojima su dominantne nerutinske manuelne veštine, dok je smanjeno učešće zanimanja u kojima preovlađuju rutinske kognitivne i manuelne veštine.

Slika 2.Prosečna godišnja promena u strukturi zaposlenosti po zanimanjima razvrstanim

prema različitom nivou veština 1995–2012.

-1.5

-1

-0.5

0

0.5

1

AUT

CZE

DEU

DNK

ESP

EST

FIN

FRA

GBR

GRC

HRV

HUN IRL

ISL

LTU

NLD

NO

R

POL

PRT

SRB

SVK

SVN

SWE

Neru�nske kogni�vne veš�ne i međuljudski odnosi

Ru�nske kogni�vne i manuelne veš�ne

Neru�nske manuelne veš�ne

Prema: Svetska banka (2016), str. 121.

193

Kako razvoj digitalne tehnologije ubrzava zastarevanje veština, uključivanje u sistem celoživotnog učenja postaje neophodno kako bi se obezbedio adekvatan odgovor na ovu vrstu izazova. Pored toga, opšti kvalitet obrazovanja, koji obezbeđuje visok nivo funk-cionalne pismenosti, omogućuje i potrebnu prilagodljivost radne snage koja je izložena brzim i čestim promenama u zahtevima tržišta rada. Pored promena u opštem sistemu obrazovanja, značajnu ulogu u osposobljavanju radne snage za suočavanje sa novim za-htevima tržišta rada imaju i aktivne politike tržišta rada(Slika 3.). S obzirom na činjenicu da su promene statusa na tržištu rada sve učestalije, uticaj aktivnih politika tržišta rada (APTR) postaje još izraženiji. Promenama su naročito izloženi radnici sa zanimanjima u kojima dominiraju rutinski poslovi, pri čemu do izražaja dolazi pojačana potreba za uslugama posredovanja, ali i obukama i prekvalifikacijama3.

Slika 3.Koje mere bi mogle da ublaže rizike koje donosi automatizacija?

Rezultati istraživanja –City Research

Izvor: Frey et al.(2016), str. 98.

Ciljevi preduzimanja mera aktivne politike zapošljavanjasu brojni: ublažavanje cikličnih padova, smanjivanje strukturne neravnoteže, poboljšavanje funkcionisanja tržišta rada, unapređenje veština i produktivnosti,kao i pružanje pomoći ugroženim grupama radni-ka. Svaki od navedenih ciljeva podrazumeva realizaciju određene mere APTR(Betcher-man et al, 2000). Interesantno je da su obuke jedina grupa mera APTR kojom se, prema autorima, mogu ostvariti svi navedeni ciljevi4.

3 Svetska banka (2016), str. 281.4 Jandrić, M., Fabian, V. (2017), str. 139.

194

Tabela 2.Mere APTR – ciljevi i programska orijentacija

Cilj Programska orijentacija

Ublažiti ciklične padove

- Direktno otvaranje novih radnih mesta (npr. javni radovi)- Subvencionisanje zarada- Obuka (subvencije ili grantovi radnicima ili poslodavci-

ma)- Pomoć za samozapošljavanje

Smanjiti strukturne neravnoteže

- Usluge za pomoć pri zapošljavanju (npr. informisanje, pomoć u traženju posla..)

- Obuka- Subvencionisanje zarada

Poboljšati funkcioni-sanje tržišta rada

- Usluge za pomoć pri zapošljavanju- Obuka (npr. šegrtovanje (apprenticeship), tranzicija iz

škole na posao)Poboljšati veštine rad-nika i produktivnost

- Obuka ili prekvalifikacija (obrazovanje kod poslodavca (including in-service), šegrtovanje (apprenticeship))

Pomoć ugroženim gru-pama radnika ili koji su u riziku

- Usluge za pomoć pri zapošljavanju- Obuka- Subvencionisanje zarada

Prema: Betcherman et al. (2000)

Pored obuka, značajan je i uticaj APTR na podsticanje preduzetništva (Slika 3.). Prema Frey et al. (2016), visina izdataka za APTR bi morala značajno da poraste, s obzirom na sve veću izraženost uticaja automatizacije i drugih tehnoloških promena na tržište rada5.

2.2. Procena učešća zaposlenih koji su u riziku od negativnog uticaja automatizacijeUticaj tehnoloških promena na tržište rada određene zemlje ili regiona zavisi od od ve-likog broja elemenata: privredne strukture zemlje, organizacije rada, strukture radne snage prema zanimanju, kvalifikacionoj strukturi i znanjima i veštinama koje radna sna-ga poseduje, mogućnostima radne snage da izvrši potrebna prilagođavanja seta znanja i veština, kao i od toga u kojoj meri su nove tehnologije već uvedene u određenoj zemlji ili regionu. Struktura zaposlenih prema zanimanju u Srbiji prikazana je na Slici 4.

5 Frey, C.B. et al. (2016), str. 100.

195

Slika 4.Struktura zaposlenih prema zanimanjima u Srbiji, 15-64 (2016)6

Izvor: ARS, 2016.

Ipak, u okviru ovako definisanih pojedinačnih grupa zanimanja postoje značajne razli-ke. Zabrinjavajuća je činjenica da je, prema podacima Evropskog istraživanja o uslovima rada iz 2015. godine, na pitanje „Da li Vaše radno mesto podrazumeva obavljanje kom-pleksnih zadataka?“u Srbiji 53% ispitanika odgovorilo „Ne“, nasuprot 37% u EU–28. Ovaj procenat je kod žena nešto viši i iznosi 57% (nasuprot 41% žena u EU–28), a po-smatrano po delatnostima, najviši je u trgovini i ugostiteljstvu (70%, nasuprot 52% u EU–28)7. Na osnovu procena podložnosti pojedinih zanimanja automatizaciji koje su dali Frey i Osborne (2013), Svetska banka (2016) predstavlja približna učešća zaposlenih koji su u riziku od negativnog uticaja automatizacije za pojedine zemlje (Slika 5.).Pre-ma ovim procenama, 65,8% zaposlenih u Srbiji je podložno riziku od automatizacije, a ukoliko se uzme u obzir i brzina uvođenja novih tehnologija, ovaj procenat je nešto niži i iznosi oko 47,3%.

6 Kada se iz ukupne zaposlenosti isključe pomažući članovi domaćinstva (tj. kada se posmatraju za-posleni za platu i samozaposleni), učešće poljoprivrednika, šumara, ribara i srodnih je znatno niže.

7 https://www.eurofound.europa.eu/data/european-working-conditions-survey?locale=EN&dataSource=EWCS2016&media=png&width=740&question=y15_Q88&plot=euBars&countryGroup=linear&subset=agecat_3&subsetValue=All

196

Slika 5.Procena učešća zaposlenih koji su u riziku od negativnog uticaja automatizacije

(supstitucije radnih mesta novim tehnologijama) u %

Prema: Svetska banka (2016), str. 129.*Prilagođene verovatnoće uzimaju u obzir sporiji tempo uvođenja no-vih tehnologija u manje razvijenim zemljama (na osnovu docnje u primeni ranijih tehnologija).

S druge strane,učešće u celoživotnom učenju i obukama je znatno niže nego u većini drugih evropskih zemalja. Prema podacima ARS iz 2016. godine, procenat lica koja su učestvovala u bilo kojem obliku obrazovanja ili obuka u toku 4 nedelje pre ankete u starosnoj grupi25-64 u Srbiji je iznosio tek 5,1%, dok je za EU–28 ovo učešće skoro dva puta veće i iznosi 10,8%. Učešće zaposlenih u obukama koje plaćaju poslodavci u toku 12 meseci pre ankete Evropskog istraživanja o uslovima rada iz 2015. godine je takođe znatno niže nego u EU–28 (18% u Srbiji naspram 38% u EU–28)8.Izdvajanja za APTRsu u Srbiji na izrazito niskom nivou– u 2015. godini su iznosila svega 0,07% BDP-a, iako je strateški cilj definisan u Nacionalnoj strategiji zapošljavanja za period 2011–2020. da ova izdvajanja iznose 0,5% BDP-а dо 2020.godine.Obuhvat nezaposlenih lica merama aktivne politike zapošljavanja takođe nije visok. UProgramuradaNacionalne službe za-pošljavanjaza 2017. godinuplaniranibrojlicakoja ćebitiobuhvaćenameramaAPTR (uklju-čujućiiosobesainvaliditetom) je 131,230, dokje planirano da oko 7% njih bude uključeno u programe dodatnog obrazovanja i obuke.

3. Novi oblici zapošljavanja: odnos fleksibilnosti i sigurnosti

Savremene promene vezane za tehnologiju, globalizaciju, ali i demografske trendove do-vode do značajnih izmena oblika zapošljavanja. Javljaju se novi oblici ugovora (tj. novi oblici zapošljavanja, Slika6.), povećava se geografska mobilnost, a promene u statusima na tržištu rada postale su češće.

8 https://www.eurofound.europa.eu/data/european-working-conditions-survey?locale=EN&dataSource=EWCS2016&media=png&width=740&question=y15_Q88&plot=euBars&countryGroup=linear&subset=agecat_3&subsetValue=All

197

Slika 6.Klasifikacija novih oblika zapošljavanja

Izvor: Mandl, I. et al. str. 8.

Novi oblici zapošljavanja obezbeđuju veću fleksibilnost i za poslodavce i za radnike, ali su vrlo često povezani sa smanjenjem određenih aspekata sigurnosti na tržištu rada(Sli-ka 7.). Nestandardni oblici zaposlenosti ne moraju obavezno biti suboptimalni9. Ipak, Evropska komisija (2016) navodi da upotreba nove tehnologije dovodi do stvaranja novih oblika zaposlenosti koji nisu u dovoljnoj meri pokriveni nacionalnim radnim zakono-davstvima i sistemima socijalne sigurnosti10. Pored veće fleksibilnosti koju novi oblici zapošljavanja omogućuju, primena jednog broja ovih oblika je vezana i za mogućnost umanjenja pregovaračke moći radnika i smanjenja obuhvata sistemom zdravstvenog osi-guranja, sistemom naknade za nezaposlene, kao i sa manjim mogućnostima ostvarenja određenih elemenata zakonodavne zaštite zaposlenja (npr. otpremnine)11.

Značaj adekvatne ravnoteže između fleksibilnosti i sigurnosti naglašava se u prethodnih nekoliko decenija kroz analizu i primenu koncepta fleksigurnosti. U tom kontekstu Ke-une i Jepsen (2007) ističu da je dodatnu fleksibilizaciju potrebno kompenzovati „novim“ oblicima sigurnosti, i da Evropska komisija ističe dva elementa vezana za „novu sigur-nost“: zapošljivost i modernizaciju sistema socijalne zaštite. Prema Leschke, Schmid i Grig (2007) radna snaga je kreativna i fleksibilna upravo zahvaljujući tome što ima adekvatno dizajniran nivo sigurnosti12.

9 European Commission (2016), str. 1.10 European Commission (2017a), str. 29.11 Svetska banka (2016), str 118. 12 Leschke et al. (2007), str. 336.

198

Slika 7.Promena odnosa fleksibilnosti i sigurnosti

Fleksibilnost

Sigurnost• Sigurnost na tržištu rada• Socijalna sigurnost

Pojava novih oblika zapošljavanja vezana je i za zamagljivanje određenih statusa na trži-štu rada, što jenaročito izraženo kod samozaposlenih lica. Naime, jedan broj zaposlenih se nalazi u zoni koja se nalazi između elemenata definisanih tradicionalnom podelom na zaposlene za platu i samozaposlene, što ih čini tzv. „zavisnim samozaposlenima“ – tj. samozaposlenima koji rade za jednog klijenta–poslodavca pod sličnim uslovima kao i zaposleni za platu, ali bez jednog broja prava i zaštite na koju imaju pravo zaposleni za platu prema odredbama nacionalnog radnog zakonodavstva, kolektivnim ugovorima i sistemima socijalne sigurnosti13.

O ovoj vrsti samozaposlenosti nema mnogo podataka, ali istraživanja pokazuju da se najčešće susreće u delatnostima građevinarstva, saobraćaja, osiguranja, poslovnih uslu-ga, arhitekture i u kreativnim industrijama14.

Slika 8.Promene u definisanju statusa na tržištu rada

Digitalizacija

Globalizacija

Demografske promene

Zamagljivanje granica između statusa na tržištu

rada:nezaposlen – samozaposlen

– zaposlen za platu

Pokazalo se da je ekonomska kriza dovela do povećanog osećaja nesigurnosti na trži-štu rada u mnogim evropskim zemljama, dok je u periodu 2007.–2014. povećano radno siromaštvo, naročito među samozaposlenima i zaposlenima u nestandardnim oblicima zapošljavanja, kao i među zaposlenima sa niskim zaradama15. U analitičkom dokumentu Evropske komisije (2017) ističe se da ciklični šokovi mogu imati dugotrajne efekte i na duže vreme efektivnoonemogućiti zaposlenima u nestandardnim oblicima zapošljavanja prelazak u standardne oblike zapošljavanja16.

13 European Commission (2017a), str. 12.14 Eichhorst, W.et al. (2013), str. 27.15 European Commission (2017a), str. 5.16 Ibid, str. 5.

199

Procenjuje se da je u EU–28 približno polovina zaposlenih u nestandardnim oblicima zapošljavanja (uključujući samozaposlene) u riziku od nedovoljnog pristupa sistemima socijalne sigurnosti17.Matsaganis et al. (2015) procenjuju da je u ovoj grupi zaposlenih u EU–28 rizik od nedostatka pokrivenosti nekim od osnovnih elemenata sistema socijalne sigurnosti (pravo na bolovanje, naknadu za nezaposlenost i porodiljsko odsustvo) znatno veći nego kod zaposlenih sa standardnim vrstama ugovora. Na primer, u 2014. godini u starosnoj grupi 15-64, oko 0,1% zaposlenih sa standardnim ugovorima je bilo u riziku od nepokrivenosti sistemom naknade za nezaposlene, dok je ovom riziku bilo izloženo 31,9% zaposlenih sa privremenim ugovorima i punim radnim vremenom, 38,7% zapo-slenih sa privremenim ugovorima i nepunim radnim vremenom i 54,5%samozaposle-nih, pri čemu postoje velike razlike između pojedinih zemalja18. Pored toga, važno je napomenuti da i u slučajevima kada određeni oblici zaposlenosti imaju prava de iure, postoji mogućnost da je de facto pristup sistemu otežan usled strožijih kriterijuma koje je potrebno ispuniti da bi se obezbedio pristup sistemu (npr. propisan određen broj meseci staža osiguranja u kontinuitetu), a koje je teže ostvariti u slučaju kada zaposleni nema standardni ugovor na neodređeno vreme i rad sa punim radnim vremenom. Osnovni ele-menti prekarnosti za samozaposlene i zaposlene sa tzv. zero hours ugovorima prikazani su u Tabeli 3. i4.

Tabela 3.Samozaposleni – elementi prekarnosti19

Element prekarnosti Nivo rizikaRadno siromaštvo Srednji nivo rizikaSocijalna sigurnost Srednji do visok nivo rizikaRadna prava Visok rizik

Unapređenje veština i razvoj karijere Srednji do visok nivo rizika (bolje perspe-ktive za samozaposlene sa zaposlenima)

Zdravlje i nivo stresa Srednji nivo rizikaPrema: Broughton et al. (2016).

Tabela 4.Zero hours contracts – elementi prekarnosti

Element prekarnosti Nivo rizikaRadno siromaštvo Srednji do visokog nivoa rizikaSocijalna sigurnost Visok rizikRadna prava Visok rizik

Prema: Broughton et al. (2016).

17 Ibid, str. 5.18 Matsaganis, M. et al.(2016), str. 21.19 Postoje razlike za pojedine grupe samozaposlenih (samozaposleni sa zaposlenima; samozaposleni bez

zaposlenih; freelancers). Za više detalja videti Broughton et al. (2016).

200

4. Zaključak

Razvoj tehnologije (kompjuterizacija, robotizacija, napredak veštačke inteligencije) omogućio je da u određenom broju poslova dođe do supstitucije rada novim tehnologi-jama. Određena zanimanja su u većoj meri podložna supstituciji od strane tehnologije – to su pre svega zanimanja koja se sastoje od velikog broja radnih zadataka sa visokim stepenom predvidljivosti (rutinski poslovi). Istovremeno, kod poslova koji nisu podložni ovoj vrsti suspstitucije menja se način rada – u ovom segmentu rad je komplementaran sa upotrebom novih tehnologija. U oba slučaja dolazi do značajnih promena vezanih za potrebna znanja i veštine na tržištu rada. Sve više raste važnost kognitivnih veština (kreativnost, sposobnost da se razumeju kompleksne ideje, sposobnost prilagođavanja radnom okruženju, učenje iz iskustva, kritičko mišljenje, i sl.), kao i tehničkih veština, uključujući veštine vezane za upotrebu informaciono-komunikacionih tehnologija. Op-šti kvalitet obrazovanja, koji obezbeđuje visok nivo funkcionalne pismenosti, omoguću-je i potrebnu prilagodljivost radne snage koja je izložena brzim i čestim promenima u za-htevima tržišta rada. Promenama su naročito izloženi radnici sa zanimanjima u kojima dominiraju rutinski poslovi, pri čemu do izražaja dolazi pojačana potreba za uslugama posredovanja, ali i obuka i prekvalifikacija u čemu važnu ulogu imaju aktivne politike tržišta rada. Kako razvoj digitalne tehnologije ubrzava zastarevanje veština, uključiva-nje u sistem celoživotnog učenja postaje neophodno kako bi se radna snaga na adekvatan način prilagođavala promenama. Uticaj tehnoloških promena na tržište rada određene zemlje ili regiona zavisi od velikog broja elemenata: privredne strukture zemlje, organi-zacije rada, strukture radne snage prema zanimanju, kvalifikacionoj strukturi, znanjima i veštinama koje radna snaga poseduje, ali i mogućnostima radne snage da izvrši potreb-na prilagođavanja seta znanja i veština, kao i od toga u kojoj meri su nove tehnologije već uvedene u određenoj zemlji ili regionu.

Savremene promene vezane za tehnologiju, globalizaciju i demografske trendove dovode do značajnih izmena oblika zapošljavanja koji obezbeđuju veću fleksibilnost i za poslo-davce i za radnike, ali su vrlo često povezani za smanjenjem određenih aspekata sigur-nosti na tržištu rada. Pored veće fleksibilnosti koju novi oblici zapošljavanja omogućuju, primena jednog broja ovih oblika vezana je i za mogućnost umanjenja pregovaračke moći radnika i smanjenja obuhvata određenih elemenata sigurnosti (sistema zdravstve-nog osiguranja, sistema naknade za nezaposlene, zakonodavne zaštite zaposlenja, i sl.). Neadekvatan institucionalni odgovor doveo bi do produbljivanja segmentacije na tržištu rada, povećanja nesigurnosti i veće izloženosti riziku od siromaštva.Odgovarajuća kom-binacija fleksibilnosti i sigurnosti na tržištu rada doprinosi boljoj alokaciji radne snage, kao irazvoju ljudskog kapitala kroz stvaranje podsticaja za unapređenje znanja i veština.

5. Literatura

Betcherman, G., Dar, A., Luinstra, A., & Ogawa, M. (2000), „Active labor market pro-grams: policy issues for East Asia“, SP, Discussion Papers, 5.

Broughton, A., Green, M., Rickard, C., Swift, S., Eichhorst, W., Tobsch, V., & Tros, F. (2016),“Precarious Employment in Europe: Patterns, Trends and Policy Strategi-es“, Brussels: European Parliament Directorate General for Internal Policies.

Cunningham, W. & Villaseñor, P. (2014), „Employer Voices, Employer Demands, and Implications for Public Skills Development Policy“, Policy Research Working Paper #6853 Washington, DC: World Bank.

201

Dewhurst, M. (2017), „A future that works: Automation, employment, and productivi-ty“. McKinsey Global Institute, New York, NY.

Eichhorst, W.et al. (2013), „Social protection rights of economically dependent self-em-ployed workers“, Report for the European Parliament (PE 507.449), Brussels.

European Commission (2016), „The Future of Work Skills and Resilience for a World of Change“. EPSC Strategic Notes, http://ec.europa.eu/epsc/sites/epsc/files/7trate-gic_note_issue_13.pdf

European Commission (2017a), Commission staff working document, Analytical docu-ment accompanying the Consultation document Second Phase Consultation of Soci-al Partners under Article 154 TFEU on a possible action addressing the challenges of access to social protection for people in all forms of employment in the framework of the European Pillar of Social Rights, Brussels, 20.11.2017., ec.europa.eu/social/BlobServlet?docId=18596&langId=en.

European Commission (2017b), „Reflection paper on the social dimension of Europe“, https://ec.europa.eu/commission/sites/beta-political/files/social_dimension_of_eu-rope_overview_of_initiatives_en.pdf

Freeman, R. B. (2005), „Labour market institutions without blinders: The debate over flexibility and labour market performance“, International Economic Journal, 19(2), Pp. 129-145.

Frey, C. B., & Osborne, M. A. (2017), „The future of employment: how susceptible are jobs to computerisation?“, Technological Forecasting and Social Change, 114, Pp. 254-280.

Frey, C. B., Osborne, M., Holmes, C., Rahbari, E., Garlick, R., Friedlander, G., ... & Wil-kie, M. (2016), „Technology at work v2. 0: the future is not what it used to be“, Citi GPS: Global Perspectives and Solutions. University of Oxford.

Jandrić, M.& Fabian V. (2017), „Vođenje politike tržišta rada u Republici Srbiji: od na-cionalnog do lokalnog“ u Jakšić, M., Praščević, A., Ognjanov, G. (eds). Strukturne reforme i uloga regulatornih tela u Srbiji, Pp. 125-154, Beograd: CID- Ekonomski fakultet u Beogradu

Keune, M. & Jepsen, M. (2007), „Not balanced and hardly new: The European Com-mission’s quest for flexicurity“ u Jorgensen, H., Madsen, P.K. (eds.) Flexicurity and Beyond: Finding a New Agenda for the European Social Model, Copenhagen:DJØF Publishing

Leschke, J., Schmid, G. & Grig, D. (2007), „On the marriage of flexibility and security: Lessons from the Hartz reforms in Germany“ u Jorgensen, H., Madsen, P.K. (eds.) Flexicurity and Beyond: Finding a New Agenda for the European Social Model, Copenhagen:DJØF Publishing.

Mandl, I., Curtarelli, M., Riso, S., Vargas, O., & Gerogiannis, E. (2015), New forms of employment (Vol. 2), Publications Office of the European Union

Manyika, J., Chui, M., Miremadi, M., Bughin, J., George, K., Willmott, P., &Matsaganis, M., Özdemir, E., Ward, T., & Zavakou, A. (2016), „Non-standard emplo-

yment and access to social security benefits“, Research note 8/2015, Brussels: Euro-pean Commission.

ProgramradaNacionalneslužbezazapošljavanje, http://www.nsz.gov.rs/live/digitalAs-sets/7/7067_program_rada_nsz_za_2017.pdf

The World Bank (2016), World Development Report 2016: Digital Dividends, Washing-ton, DC: The World Bank.

203

Institucije kao determinanta dometa reformi: primer nezavisnosti centralne bankeInstitutions as a Determinant of the Reforms’ Extent: The Example of the Central Bank Independence

Milutin Ješić*

Apstrakt: Ekonomske reforme mogu biti uspešne samo ako su bazirane na podlozi kvalitetnih institucija. Interakcija političkih i ekonomskih institucija bitno definiše kona-čan rezultat „igre“. Politička makroekono-mija objašnjava načine te interakcije, kako sa pozitivnog, tako i sa normativnog aspekta. Uspešnost jednog istog tipa reformi u praksi nije ista. Osnovano se postavlja pitanje koji je to faktor koji determiniše uspešnost reformi. Veliki broj ekonomista saglasan je da su to in-stitucije. Model D. Ačemoglua, S. Džonsona, P. Kverubina i Dž. Robinsona nastoji da da odgovor na to pitanje na primeru nezavisnosti centralne banke. Stepen ograničenja sa kojima se suočavaju političari bitan je element uspe-šnosti reformi u ovoj oblasti. U tom kontekstu nastojali smo da odredimo potencijal reform-skih procesa sa kojim se susreću Srbija i zemlje regiona po ovom pitanju. Koristeći podatke koje su koristili i autori originalnog modela, možemo zaključiti da sve zemlje regiona imaju veliki potencijal da kreiraju uspešne reformske procese, te da efektivnost ekonomske politike zavisi od okruženja u kome se ona sprovodi, a koje je izgrađeno na bazi ekonomskih i politič-kih institucija.

Ključne reči: institucije, reforme, politička makroekonomija, nezavisnost centralne banke

Abstract: Economic reforms can be success-ful only if they are based on the quality insti-tutions. The interaction between political and economic institutions crucially defines the outcome of the “game”. Political macroeco-nomics explains the types of these interactions, from the positive and the normative aspect. The outcome of the same reforms in the vari-ous conditions is not the same in the practice. It is reasonable to post the question about the factor that determines the success of the re-forms. Many economists share the understand-ing that institutions are the answer. The model of D. Acemoglu, S. Johnson, P. Querubin, and J. Robinson tries to give the answer on that question on the example of the central bank independence. The level of constraints which are imposed to politicians is the important fac-tor of the reforms’ success in this area. In that context, we tried to determine the potential space for reform processes which is immanent to Serbia and countries of our region. Based on the data that are used by the authors of the original model, we can conclude that all coun-tries of the region, have significant potential to create successful reform processes, and that effectiveness of the economic policy depends on the environment of the policy implementa-tion, which is developed on the basis of eco-nomic and political institutions.

Key words: institutions, reforms, political macroeconomics, central bank independence

JEL klasifikacija: E02, E52

* Ekonomski Fakultet, Univerzitet u Beogradu, E-mail: [email protected]

204

1. Uvod

U poslednjih par decenija, neke od oblasti u ekonomiji sa najdinamičnijim razvojem su politička makroekonomija i institucionalna ekonomija. Pokazuje se da kvalitet ekonom-skih institucija uveliko zavisi od kvaliteta političkih institucija. Proces reformi instituci-ja je dugačak put sa neizvesnim ishodom. Konačni ishod reformskih procesa uslovljava uspešnost vođenja ekonomske politike. Stoga je ovom procesu neophodno pristupiti te-meljno u cilju određivanja optimalnog načina reforme, rokova, pretpostavki itd.

Poseban doprinos ovoj oblasti dao je D. Ačemoglu, koji sa velikim brojem drugih au-tora, pokazuje da je u analizu neophodno uključiti i stepen institucionalne razvijenosti. Uspešnost makroekonomske politike zavisi od uslova u kojima se ona sprovodi. Razvije-nost institucija ključna je determinanta te uspešnosti. Stoga je teško očekivati uspešnost ekonomske politike ako je ona vođena u uslovima nerazvijenosti institucija. Jedna od najvažnijih varijabli koja utiče na potencijal uspešnosti reformi jeste stepen ograniče-nja sa kojima se suočavaju političari. Ona mogu biti slaba, jaka ili srednja. Mogućnost demokratskog „preispitivanja“ vođenja politike od strane političara značajno podiže ste-pen ograničenja sa kojima se oni suočavaju, što ima za posledicu odgovornije vođenje i ekonomske politike.

Analiza nezavisnosti centralne banke bila bi nepotpuna bez njenog sagledavanja iz ugla političke makroekonomije. Politička makroekonomija nezavisnosti centralne banke teži da da odgovore na pitanja motiva političara za delegiranje vođenja monetarne politike nezavisnoj centralnoj banci, efekata koji nastaju kao posledica nezavisnosti centralne banke, koristi političara od tih efekata i održivosti ovakve reforme itd.

Rad je podeljen u tri celine. Prvi deo ima cilj da prikaže neophodnost institucionalnog razvoja i vezu političkih i ekonomskih institucija. U istom delu napravljen je uvod u analizu političke makroekonomije nezavisnosti centralne banke. Drugi deo rada pred-stavlja osnovni model koji je dao motivaciju za dalje istraživanje ove tematike na prime-ru zemalja regiona. Konačno, treći deo rada analizira implikacije teorijskog modela, te ukazuje na potencijalni prostor za dalje reformske procese u ovoj oblasti.

2. Politička makroekonomija i sprega ekonomskih i političkih institucija

U makroekonomskoj teoriji poslednjih dvadesetak godina došlo je do konvergencije po pitanju stava da jedna ista makroekonomska politika ne može dati iste rezultate u razli-čitim zemljama. Reformski procesi takođe su poput makroekonomskih politika različite uspešnosti. Jedna od ključnih determinanti uspešnosti reformi, a i uspešnosti vođenja makroekonomske politike jesu institucije. Makroekonomske performanse mogu reflek-tovati ne samo, čak ne primarno, efekte distorzivnih makroekonomskih politika, već in-stitucionalne razloge koji vode ka određenim makroekonomskim politikama.1 Postalo je jasno da objašnjenje divergencije ostvarenih od planiranih ciljeva mora u sebe uključiti i faktor stepena razvoja institucija. Institucije ne mogu u potpunosti sprečiti neželjeni is-hod, niti osigurati željeni, ali način na koji one alociraju autoritet za vođenje ekonomske politike čini pojedine ishode verovatnijim, a druge manje verovatnim.2 1 Acemoglu, D. et al. (2002), p. 2.2 Cukierman, A. et al. (1992), p. 353.

205

Ne treba zaboraviti da se polazi od pretpostavke da su politike, iako ponekad teško pro-menjive, u suštini lakše izmenjive od institucije.3 Izgradnja institucija je proces koji dugo traje. Posledice tog procesa vidljive su i stavljaju svojevrsni pečat na kreiranje makroe-konomske politike. Stoga se tom procesu mora pristupiti temeljno. Ne postoji prirodna gravitacija prema dobrim institucijama, jer one uzročno ugrožavaju elite, koje od loših institucija i žive i zato se dobrim institucijama svom silom odupiru.4 Stoga je prvi ko-rak obezbeđivanje postojanih temelja za institucionalnu izgradnju. Ti temelji uveliko zavise od društvenog uređenja, sa posebnim akcentom na politički faktor. Zavisnost ekonomskih institucija od političkih institucija je velika, tj. jedan tip političkih institu-cija nameće sebi komplementaran tip ekonomskih institucija. Kada su institucije jake, stanovništvo ima moć da kazni političare glasajući protiv i izbacujući ih iz vlasti, a kada su institucije slabe, političari sprovode klijentelističku politiku koja kažnjava stanovni-štvo koje ih nije podržalo.5

Kada je reč o politikama, pored uzroka nastanka distorzivnih politika, treba preispitati i to da li su te politike inicijalno distorzivne ili je nedostatak institucionalnog kapaciteta uslovio lošu primenu dobrih politika. Neefikasne institucije će nastati i opstajati kada su grupe koje preferiraju neefikasne (nerazvojno podržavajuće) politike koje te institucije kreiraju dovoljno snažne i kada drugi društveni aranžmani, koji su dovoljno snažni da se odupru ovim grupama, koji postižu efikasnije alokacije ne mogu biti pronađeni.6 Mo-gućnosti upliva politike u ekonomiju su brojne i uvek će ekonomski ishodi biti „obojeni“ dešavanjima u političkom domenu. Međutim, pošto demokratski proces nije benevo-lentne prirode, zemlje sa razvijenom demokratijom su karakterisane jakim institucija-ma koje ograničavaju manipulaciju ekonomske politike, i monetarne i fiskalne politike, od strane vladajućih partija.7 Dakle, razvoj institucija može biti posmatran kao barijera neodgovornosti u endogenizovanju ekonomske politike. Problem institucionalno slabih društava je u ograničavanju onih koji imaju političku moć, što povećava spremnost raz-nih grupa za borbu radi sticanja moći koji mogu eksploatisati svoj položaj sa ponekad razornim posledicama kada dođu na vlast.8

Sve ovo otvara prostor za istraživanje ovog problema na primeru nezavisnosti central-ne banke iz ugla političke makroekonomije. No, pre nego što se detaljnije pozabavimo tim problemom, potrebno je ukratko podsetiti na ključne doprinose ekonomske teorije i politike u ovoj oblasti. Nezavisnost centralne banke je jedan od mehanizama za rešenje problema vremenske nekonzistentnosti. Ključan doprinos zamahu istraživanja na ovu temu dao je Rogof, koji je smatrao da društvo može biti na dobitku ako izabere konzer-vativnog agenta (guvernera) koji će veći značaj od društva pridavati stabilizaciji inflaci-je nego nezaposlenosti (Rogoff, K., 1985). U uslovima odsustva nezavisnosti centralne banke postoji velika verovatnoća da će doći do visoke inflacije. Podsticaj vođenja poli-tike koja za posledicu ima inflaciju najčešće dolazi sa strane fiskalne politike. Finansij-ska tržišta bi trebalo da signaliziraju neodgovorno ponašanje kreatora fiskalne politike.

3 Acemoglu, D. i Robinson, Dž. (2012), str. 377.4 Jakšić, M. (2012), str. 27.5 Acemoglu, D. (2005), p. 1046.6 Acemoglu, D. (2006), p. 342.7 Jakšić, M. and Praščević, A. (2011), p. 546.8 Acemoglu, D. et al. (2002), p. 6.

206

Međutim, najčešće signali sa ovog tržišta stižu suviše kasno. Krajnji ishod je zasićenje državnim obveznicama u kontekstu Sardžent – Valasovog modela9.

Analiza nezavisnosti centralne banke iz ugla političke makroekonomije predstavlja po-seban aspekt posmatranja ove tematike. Ideologija vlade utiče na centralnu banku i time na monetarnu politiku na tri glavna načina: (1) imenovanje guvernera; (2) direktno sig-naliziranje željene monetarne politike od strane vlade i (3) predočavanje mogućnosti reorganizacije.10 Stoga jačanje svih aspekata nezavisnosti centralne banke predstavlja branu akomodaciji monetarne politike preferencijama vlade. Ako pretpostavimo da kre-atori ekonomske politike slede interese društva kao celine, onda je nezavisna centralna banka jedan od najvažnijih aspekata demonstriranja podudarnosti interesa. Međutim, razvoj novih pravaca u ekonomiji, posebno političke makroekonomije pokazao je da interesi kreatora ekonomske politike najčešće nisu isti sa društvom. Motivi koji pokreću kreatore ekonomske politike mogu biti oportunističke ili stranačke prirode, te posto-je odstupanja u interesima političara i javnosti. Monetarna politika je kao investicija, ali investicija sa dve važne karakteristike: prvo, period povraćaja je duži nego što je vremenski horizont političara; i drugo, „tehnologija“ ove investicije nije u potpunosti razumljiva političarima i javnosti.11 Ovi stavovi prirodno uzrokuju potrebu za pitanjem: Zašto političari uopšte na dobrovoljnoj bazi delegiraju odgovornost za vođenje mone-tarne politike nezavisnoj instituciji? Argumenti političke ekonomije koji objašnjavaju izbor monetarnih institucija spadaju u dve široke kategorije: jedni koji fokusiraju stranu ponude – političare i političke partije – i druge koji pažnju obraćaju na stranu tražnje – interesne grupe, ekonomske sektore i glasače.12 Prva grupa teorija izučava nezavisnost centralne banke iz ugla izvršne vlasti. Ove teorije se bave analizom troškova i koristi od odustajanja od direktne kontrole nad monetarnom politikom. Polazi se od pretpostavke da odluka o nezavisnosti centralne banke donosi određene prednosti (ključna je stvara-nje kredibiliteta), ali i određene gubitke za političare (ključni gubitak je odustajanje od fleksibilnosti monetarne politike, tj. mogućeg aktivizma putem monetarne politike u uslovima krize). Pored strane ponude, teorija političke makroekonomije razvijala je pri-stup nezavisnosti centralne banke i sa strane tražnje. Tražnja za nezavisnom centralnom bankom potiče od određenih interesnih grupa ili ekonomskih sektora. Njihovi motivi za pritisak ka nezavisnosti centralne banke leže u činjenici da visoka inflacija ima velike redistributivne posledice. Obično se finansijski sektor javlja kao ključna lobi grupa koja zagovara nezavisnost centralne banke. Da li će uspeti u tome zavisi od jačine pritiska koji vrše na političare i stepena ograničenja sa kojim se susreću političari.

3. Model D. Ačemoglua, S. Džonsona, P. Kverubina i Dž. Robinsona

Kao potporu i inspiraciju za naš rad, koristili smo model četvoro autora, veoma poznatih u oblasti političke makroekonomije. Model koji analizira efekte nezavisnosti centralne banke, a koji je primenjen u radu „When Does Policy Reform Work? The Case of Central

9 Sargent, T.J. and Wallace, N. (1981), „Some Unpleasant Monetarist Arithmetic“ Federal Reserve Bank of Minneapolis Quarterly Review, Vol. 5, No 3, Pp 1-17

10 Belke, A. and Potrafke, N. (2012), p. 1129.11 Drazen, A. (2002), p. 5.12 Bernhard, W. et al. (2002), p. 710.

207

Bank Independence“13 kroz detaljnu analizu značaja institucija (ekonomskih i političkih) nastoji da jasno označi preduslove uspešne reforme. Sveobuhvatni pristup autora poseb-no je demonstriran na primeru reformi u domenu nezavisnosti centralne banke. Autori traže objašnjenje uzroka nastanka distorzivnih politika, a saglasni su da takva vrsta odluka ne dolazi slučajno. Naprotiv, u kontekstu političke makroekonomije, ona je rezul-tat svesne akcije kreatora ekonomske politike, koji imaju podsticaj za vođenje politike sa jakim redistributivnim posledicama. U tom slučaju društvene preferencije i preferencije kreatora ekonomske politike se razlikuju. Međutim, koliko su političari u mogućnosti da vode politiku prema svom sopstvenom interesu i šta je ograničenje takvom ponašanju nalazi se u poznatom konceptu političke makroekonomije, a to je stepen ograničenja sa kojima se suočavaju političari. Kako je jedan od ključnih ciljeva političara reizbor, ostvarenje tog cilja visoko je korelisano sa stepenom preispitivanja njihove odgovornosti. Sam koncept preispitivanja odgovornosti političara u uslovima demokratije ne može se gledati kao savršeno sredstvo (posebno zbog asimetričnih informacija između političara i birača), ali bolji način za takvo društveno uređenje od izbora trenutno ne postoji.

Cilj modela je ispitati da li nezavisnost centralne banke ima uticaja na inflaciju i koliko intitucionalna ograničenja igraju važnu ulogu u očekivanim rezultatima reformi. Mo-del14 pretpostavlja da određena lobi grupa vrši pritisak na političare da kreiraju distor-zivne politike. Dakle, tri su aktera modela: javnost, političari i lobi grupa.

Varijabla politike koja se posmatra je inflacija π, uz uslov da je π≥0. Varijabla ρ pokazuje da li je ili nije postojala reforma (interval se kreće od 0 do ρR). Inicijalni korak predsta-vlja određivanje funkcija korisnosti. U zavisnosti od oblika ovih funkcija biće doneti važni zaključci modela.

Kada je reč o funkciji korisnosti građana ona je negativno povezana sa inflacijom (di-storzivnom politikom), pa je njen oblik sledeći:

( ) = −u π ηπ (1)

Pošto je η striktno pozitivan parametar, onda je jasno da rast inflacije indukuje pad bla-gostanja stanovništva. Najveća korisnost postiže se u slučaju kada je inflacija jednaka nuli, tj. to je optimalna tačka za stanovništvo (eng. bliss point).

Funkcija korisnosti političara je:

( , , ) ( ) (1- ) -= +t u tυ π ρ λ π λ ρπ (2)

Simbol t označava visinu transfera od strane lobi grupe. Koliki akcenat političari sta-vljaju na blagostanje stanovništva, a koliki na transfere pokazuje parametar λ, λ∈ [0,1]. Ukoliko političari u potpunosti pridaju značaj korisnosti stanovništva, onda to implicira da će transferi lobi grupe biti jednaki 0. Parametar λ igra ulogu generalne mere insti-

13 Acemoglu, D. et al. (2008), „When does Policy Reform Work? The Case of Central Bank Independence“ Brookings Papers on Economic Activity, Vol. 39, No 1, Pp 351-418

14 U nastavku rada biće korišćen model D. Ačemoglua, S. Džonsona, P. Kverubina i Dž. Robinsona (2008).

208

tucionalnih ograničenja političara.15 Pošto važi uslov ρ,π≥0, onda se može zaključiti da distorzivne politike smanjuju blagostanje političara.

Funkcija korisnosti lobi grupe ima sledeću formu:

2( , ) 2= − −t tβω π απ π , α,β>0 (3)

Prvi izvod prethodne formule daje optimalnu vrednost inflacije za lobi grupu (π*) u iz-nosu od:

* 0≡ >απβ

(4)

Dakle, prvi značajan zaključak ovog modela jeste da je optimalna stopa inflacije za lobi grupu veća od optimalne stope inflacije stanovništva. Kako viša inflacija indukuje viši nivo prihoda države, kroz redistribuciju transfera na željeni način, korisnost lobi grupe raste sa inflacijom. Nadalje se odvija igra između političara sa jedne strane i lobi grupe sa druge strane. Pretpostavka modela jeste da političari dobijaju određeni iznos tran-sfera u zamenu za stopu inflacije koja njima odgovara. U suprotnom, stopa inflacije je 0, a političari ne dobijaju nikakav transfer. Model je moguće rešiti metodom povratne indukcije.

To onda daje funkciju najboljeg odgovora za političare, koja definiše inflaciju u visini koja je jednaka preferiranoj od strane lobi grupe ili jednaka 0. Ova funkcija mora biti uzeta u obzir (kao ograničenje) prilikom maksimiziranja funkcije blagostanja lobi gru-pe, što u modifikovanoj formi izgleda ovako (π kapa je stopa inflacije koju preferira lobi grupa):

2ˆ ˆ ˆmax 2 10+− −−≥

β λη ραπ π πλπ

(5)

Rešenje problema donosi veoma zanimljive rezultate, koji su direktno zavisni od visine parametra λ. U slučaju veoma visokog iznosa ovog parametra, političari će verovatno biti skloniji ka preferencijama društva, te će inflacija težiti 0. U tom slučaju ograničenja su toliko jaka da nije ni bitno koju vrednost uzima varijabla ρ. Dakle, biće izabrana nedistorzivna politika, a reforma će imati mali značaj (jer je i pre reforme vođena ne-distorzivna politika). Suprotno, ako u tom prvom koraku već postoji distorzivna politi-ka, onda reforma može biti uspešna. Ovde visina parametra ρ∈ [0, ρR] predstavlja bitan činilac visine inflacije. Što je veće λ, potreban je veći iznos transfera lobi grupe prema političarima da posle reforme nastave da vode distorzivnu politiku. Konačno, ako je λ veoma malo, reforma opet neće imati značajne efekte, tj. postojaće raskol između de iure i de facto reforme.

Rezultati modela sugerišu da reforma politike ima najveći efekat kada se društvo suoča-va sa srednjim nivoom ograničenja prema političarima, dok ona nema efekat ili je efekat veoma mali u slučaju kada su ta ograničenja suviše slaba ili suviše jaka.16 Nezavisnost centralne banke ima slabe efekte u zemljama sa jakim ograničenjem, jer je tu monetarna 15 Acemoglu, D. et al. (2008), p. 365.16 Ibid., p. 370.

209

odgovornost predhodila nezavisnosti centralne banke. U uslovima slabih ograničenja političari imaju mogućnost nekažnjenog navođenja odluka centralne banke ka sopstve-nim interesima, tj. demokratski način kažnjavanja političara neće delovati. U državama sa srednjim nivoom ograničenja prema političarima, nezavisnost centralne banke daje najveće efekte jer njene odluke ne mogu biti tako lako revidirane, a pre reforme je po-stojala distorzivna politika, što daje manevarski prostor centralnoj banci da adekvatnim vođenjem monetarne politike ostvari značajno nižu stopu inflacije. Institucije su važna determinanta političkog, socijalnog i ekonomskog života, a sa druge strane i činitelj koji zahteva objašnjenje. Paradoks institucija je da njih formiraju ljudski akteri, a one ipak ograničavaju te iste aktere (Piters, 2007).17

M. Ješić (2014) sumira prednosti i nedostatke ovog modela na sledeći način:

1. Inflacija se dominantno objašnjava uticajem lobi grupe (igra se odvija između lobi grupe i vlade, dok je stanovništvo pasivno);

2. Nije predviđena mogućnost deflacije;3. Isključivost (ili će biti transfera i inflacije preferirane od strane lobi grupe ili će in-

flacija i transferi biti 0);4. Mogućnost političara da preferirana stopa inflacije bude lako i brzo ostvarena;5. Otežanost empirijske verifikacije modela.

Međutim, vrednost ovog modela daleko prevazilazi nedostatke. Smatramo da su ključne prednosti ovog modela sledeće:

1. Efekat neke promene (u ovom slučaju nezavisnosti centralne banke) posmatran je i kroz kontekst institucionalnih faktora uspešnosti;

2. Institucionalni faktori determinisani su i određenim motivima političara, što u ana-lizu uvodi elemente političke makroekonomije;

3. U odnosu na većinu stavova u literaturi koji u ovu analizu uključuju i lobi grupe, ovaj model divergira po tom pitanju, nudeći još neke od motiva lobi grupa koji mogu uticati na nezavisnost centralne banke;

4. Ovaj pristup objašnjava i slučaj zemalja u razvoju kod kojih uobičajeno postoji jaz između zakonskih rešenja i faktičkog stanja;

5. Analiza ima veoma širok obuhvat, uključujući razne sporedne efekte promena u domenu nezavisnosti centralne banke, čime se dobija na opštosti i objektivnosti.

4. Potencijal reformi u zemljama regiona

Model D. Ačemoglua, S. Džonsona, P. Kverubina i Dž. Robinsona je karakterističan po tome što pitanje nezavisnosti centralne banke posmatra kroz prizmu institucionalnog razvoja, koji se javlja kao ključna determinanta uspešnosti reforme u ovom domenu. To znači da efekti makroekonomske politike bivaju zavisni ne samo od kvaliteta same politike, već i od institucija kao pravila igre u kojoj će kreatori ekonomske politike po-kušati da implementiraju zamišljenu politiku. Poseban značaj ovakvog pristupa može se uvideti na primeru zemalja u razvoju.

17 Fabris, N. (2014), p. 111.

210

Pored teorijskog modela, navedeni autori su ispitivali da li je moguća empirijska verifi-kacija teze o vezi nezavisnosti centralne banke i visine inflacije. U tu svrhu korišćeni su i podaci iz ukupno 2 relevantna izvora za tri posmatrane varijable18 u cilju sagledavanja stepena ograničenja sa kojim se suočavaju političari. Zaključak je da empirijski rezultati podržavaju teorijske nalaze. Nezavisnost centralne banke biva praćena padom inflacije u zemljama sa srednjim stepenom ograničenja političara, a nema dokaza o negativnom uticaju nezavisnosti centralne banke na inflaciju u zemljama sa jakim ograničenjima. U zemljama sa slabim ograničenjima nema tipičnog efekta nezavisnosti centralne banke na inflaciju, iako neke specifikacije pokazuju negativne, ali (obično) male signifikantne efekte.19

U nastavku ćemo u svrhu ispitivanja teorijskih implikacija modela pokušati da koristeći iste baze podataka koje su koristili i autori originalnog rada ustanovimo sa kakvim ste-penom ograničenja se suočavaju političari u Srbiji i zemljama regiona. Primarni izvor podataka predstavlja baza „POLITY 4“ i varijabla koja pokazuje stepen institucionalnih ograničenja prema izvršnoj vlasti. Vrednost posmatrane varijable uzima vrednost od 1 do 7. Pored ove mere, radi robusnosti rezultata su korišćene i druge alternativne i aprok-simativne mere stepena ograničenja prema političarima, a to su: vladavina zakona i kon-trola korupcije iz „The Worldwide Government Indicators“. Ovi koeficijenti se kreću u rasponu od -2,5 do 2,5, a poziciju zemlje ćemo prikazali u vidu percentilnog ranga koji pokazuje koliko procenata zemalja iz ukupno praćenog uzroka ima nižu ili istu vrednost ovog pokazatelja od posmatrane zemlje. On je korigovan za promene tokom vremena u opsegu posmatranih zemalja.

Sve posmatrane zemlje (izuzev BIH) su ostvarile maksimalnu vrednost posmatranog pokazatelja iz baze „POLITY 4“ u periodu od 2007-2016. god. Takvu ocenu dobijaju ze-mlje gde nadzorna tela (eng. accountability groups) imaju efektivni autoritet isti ili veći od izvršnih tela u većini aktivnosti i oblasti. Za BIH postoji tzv. period prekida, te ova varijabla uzima nestandardne vrednosti. Stoga se može zaključiti da prema ovom izvoru podataka i metodologiji koju su koristili i autori teorijskog modela, zemlje regiona se suočavaju sa jakim ograničenjima prema političarima.

U nastavku slede grafikoni na kojima je prikazan percentilni rang zemalja regiona pre-ma dve posmatrane varijable iz baze „The Worldwide Government Indicators“. Period posmatranja je od 2007-2016. godine.

18 1) xconst (Executive Constrains) iz „POLITY 4“ (Center for Systemic Peace), 2) Rule of Law iz „The Worldwide Government Indicators“ (D. Kaufmann, A. Kraay i M. Mastruzzi) i 3) Control of Corruption iz „The Worldwide Government Indicators“ (D. Kaufmann, A. Kraay i M. Mastruzzi).

19 Acemoglu, D. et al. (2008), p. 385.

211

Grafikon 1.Percentilni rang Srbije prema vladavini zakona (RL) i kontroli korupcije (CC)

Izvor: Prilagođeno prema bazi podataka: The Worldwide Governance Indicators (1996-2016).

Grafikon 2.Percentilni rang Albanije prema vladavini zakona (RL) i kontroli korupcije (CC)


212

Grafikon 3.Percentilni rang Bosne i Hercegovine prema vladavini zakona (RL) i kontroli

korupcije (CC)


Grafikon 4.Percentilni rang Bugarske prema vladavini zakona (RL) i kontroli korupcije (CC)


213

Grafikon 5.Percentilni rang Crne Gore prema vladavini zakona (RL) i kontroli korupcije (CC)


Grafikon 6.Percentilni rang Hrvatske prema vladavini zakona (RL) i kontroli korupcije (CC)


214

Grafikon 7.Percentilni rang Mađarske prema vladavini zakona (RL) i kontroli korupcije (CC)


Grafikon 8.Percentilni rang Makedonije prema vladavini zakona (RL) i kontroli korupcije (CC)


215

Grafikon 9.Percentilni rang Rumunije prema vladavini zakona (RL) i kontroli korupcije (CC)


Rezultati ovih pokazatelja ukazuju da se sve zemlje susreću sa srednjim nivoom ogra-ničenja prema političarima. Srbija u više posmatranih godina ostvaruje lošije rezultate od ostalih zemalja, osim Albanije. Iako prvi izvor podataka implicira postojanje jakih ograničenja prema političarima, a druga dva srednjeg nivoa ograničenja, smatramo da reforme u ovim zemljama potencijalno mogu doneti velike efekte. Postoji potencijalni prostor koji omogućava uspešnost reformskih procesa.

5. Zaključak

Koliko će reforme biti uspešne, zavisi i od stepena razvoja institucija. Politika koja je implementirana na temeljima slabih institucija verovatno će biti osuđena na neuspeh. Poseban doprinos D. Ačemoglua je i uvođenje elemenata političke makroekonomije u izučavanje ove tematike, jer ekonomske reforme implementirane bez poznavanja poli-tičkih konsekvenci će pre smanjiti ekonomsku efikasnost nego što će je uvećati.20 Neuva-žavanje političkih aspekata ekonomskih odluka dovešće do neuspeha reformi i stvaranja gepa između zakonom definisanog stanja i stvarnog stanja u toj oblasti.

Kada je reč o nezavisnosti centralne banke, koja predstavlja jedan od mehanizama za rešenje problema vremenske nekonzistentnosti ekonomske politike, ukoliko centralna banka zaista ima moć da odluke donosi nezavisno od izvršne vlasti, onda je vrlo vero-vatno da će se to pozitivno odraziti na makroekonomske performanse u posmatranoj zemlji. Doprinos ovoj oblasti iz ugla političke makroekonomije dali su D. Ačemoglu, S. Džonson, P. Kverubin i Dž. Robinson, koji su dokazali da zemlje koje se odlikuju srednjim stepenom ograničenja prema političarima imaju najveću mogućnost za uspe-šnost reformi i obaranje inflacije nakon uvođenja nezavisnosti centralne banke. Zemlje sa slabim ili suviše jakim ograničenjima imaju znatno manje verovatnoće tog uspeha.

20 Acemoglu, D. and Robinson, J. (2013), p. 189.

216

Ovi rezultati posebno su važni za zemlje u razvoju. Uspeh njihovih reformi zavisi od stepena institucionalne razvijenosti. Odmah je jasno da će teže biti za te zemlje da ostva-re rezultate kao razvijene zemlje, ali to ne treba da demotiviše proces institucionalnog razvoja. Zemlje u regionu imaju veliki potencijal za uspešnost reformi. Nivo ograničenja prema političarima se pre može oceniti kao srednji nego kao visok, što implicira najveće rezultate eventualnih reformi u domenu institucionalnog razvoja.

6. Literatura

Acemoglu, D. (2005), „Constitutions, Politics And Economics: A Review Essay on Pers-son and Tabellini’s The Economic Effects of Constitutions“ Journal of Economic Literature, Vol. 43, No 4, Pp 1025-1048.

Acemoglu, D. (2006), „Modeling Inefficient Institutions“, in Blundell et al. (eds.) (2006), Advances in Economics and Econometrics: Volume 1: Theory and Applications, Cambridge University Press, Cambridge, chapter 9, Pp 341-380.

Acemoglu, D. and Robinson, J. (2013), „Economics versus Politics: Pitfalls of Policy Advice“ Journal of Economic Perspectives, Vo. 27, No 2, Pp 173-192.

Acemoglu, D. et al. (2002), „Institutional Causes, Macroeconomic Symptoms: Volatility, Crises and Growth“, National Bureau of Economic Research, Cambridge MA, Wor-king Paper No 9124, August 2002

Acemoglu, D. et al. (2008), „When does Policy Reform Work? The Case of Central Bank Independence“ Brookings Papers on Economic Activity, Vol. 39, No 1, Pp 351-418.

Acemoglu, D. i Robinson, Dž. (2012), Ekonomsko poreklo diktature i demokratije, Za-vod za udžbenike, Beograd.

Belke, A. and Potrafke, N. (2012), „Does Government Ideology Matter in Monetary Policy“ Journal of International Money and Finance, Vol. 31, No 5, Pp 1126-1139.

Bernhard, W. et al. (2002), „The Political Economy of Monetary Institutions“ Internati-onal Organization, Vol. 56, No 4, Pp 693-723.

Cukierman, A. et al. (1992), „Measuring the Independence of Central Banks and Its Effect on Policy Outcomes“ The World Bank Economnic Review, Vol. 6, No 3, Pp 353-398.

Drazen, A. (2002), „Central Bank Independence, Democracy and Dollarization“ Journal of Applied Economics, Vol. 5, No 1, Pp 1-17.

Fabris, N. (2014), „Institucionalizam: Značaj i uloga centralne banke“ Ekonomske ideje i praksa, br. 12, str. 109-122.

Jakšić, M. (2012), Predgovor knjige Acemoglu, D. i Robinson, Dž. (2012), Ekonomsko poreklo diktature i demokratije, Zavod za udžbenike, Beograd, str. 15-45.

Jakšić, M. and Praščević, A. (2011), „The New Political Macroeconomics in Modern Macroeconomics and Its Appliance to Transition Processes in Serbia“ Panoecono-micus, Vol. 58, No 4, Pp 545-557.

Ješić, M. (2014), „Nezavisnost centralne banke iz ugla političke makroekonomije“ Eko-nomske ideje i praksa, br. 12, str. 183-202.

POLITY 4 project, Political Regime Characteristics and Transitions 1800-2016, Cen-ter for Systemic Peace, http://www.systemicpeace.org/inscrdata.html [Pristup: 16.11.2017.]

217

Rogoff, K. (1985), „The Optimal Degree of Commitment to an Intermediate Monetary Target“ Quarterly Journal of Economics, Vol. 100, No 4, Pp 1169-1189.

Sargent, T.J. and Wallace, N. (1981), „Some Unpleasant Monetarist Arithmetic“ Federal Reserve Bank of Minneapolis Quarterly Review, Vol. 5, No 3, Pp 1-17.

The Worldwide Governance Indicators, 1996-2016, Kaufmann, D., Kraay, A. and Ma-struzzi, M., http://www.govindicators.org/ [Pristup: 16.11.2017.]

III DEO:

INSTITUCIJE, MIKROEKONOMSKE I SEKTORSKE POLITIKE U SRBIJI

221

Izazovi i mogući pravci unapređenja politike zaštite konkurencije u SrbijiChallenges and Possible Directions for the Improvement of Competition Policy in Serbia

Ljiljana Maksimović*Milan Kostić**

Apstrakt: Politika zaštite konkurencije je značajan segment ekonomske politike svake države a njena insti-tucionalna izgrađenost je veoma bitna za razvoj jedne ekonomije. Bez fer uslova konkurencije ne može se za-misliti ni ubrzani privredni rast i razvoj jedne države. Savremeni oblik zaštite konkurencije u Srbiji egzistira od 2006. godine, kada je konstituisana Komisija za zaštitu konkurencije, a u skladu sa Zakonom o zaštiti konkurencije iz 2005. godine. Vreme od osnivanja Ko-misije do danas je dovoljno dug period da se objektivno proceni rad ovog tela i da se uvide nedostaci i mogu-ći pravci unapređenja politike koju ono sprovodi. Rad pruža objektivnu sliku nivoa razvijenosti sistema zaštite konkurencije u Srbiji i daje preporuke za potencijalna poboljšanja istog u skladu sa iskustvom i izazovima na koje nailazi ova politika u EU i SAD-u. Neki od potenci-jalnih pravaca poboljšanja sistema zaštite konkurencije u Srbiji su: (a) izmena Zakona o zaštiti konkurencije tako da on bude usklađen sa Evropskom konvencijom o zaštiti ljudskih prava i novim ZOUP-om; b) izrada smernica za definisanje granica relevantnog tržišta čime bi se omogućila veća primena ekonomske anali-ze u sferi zaštite konkurencije; c) podizanje pragova za prijavu koncentracija, koje bi omogućilo usmeravanje ograničenih resursa ka rešavanju suštinskih a ne pro-ceduralnih stvari; d) veća promocija zaštite konkuren-cije kroz organizovanje naučnih skupova i okruglih stolova namenjenih pre svega stručnjacima iz ove obla-sti; e) edukacija profesionalaca i stanovništva o zna-čaju zaštite konkurencije; f) organizovanje seminara za sudije Upravnog suda; g) organizovanje posebnog odeljenja ili određivanje posebno obučenih sudija, koji će se baviti žalbama na rešenja Komisije za zaštitu kon-kurencije i h) afirmacija leniency programa, vezanog za prijavu kartela od strane samih učesnika. Sve ovo treba da stvori uslove za fer konkurenciju koja predstavlja osnov za brži razvoj srpske ekonomije.

Ključne reči: zaštita konkurencije, institucionalizacja ekonomske analize, smernice za definisanje relevant-nog tržišta, edukacija profesinalaca i stanovništva.

JEL klasifikacija: D43; K21; L41.

Abstract: Competition policy is an important segment of every state’s economic policy, and its institutional estab-lishment is crucial for the development of an economy. Without fair conditions of competition, accelerated eco-nomic growth and the development of a state could not be imagined. Contemporary form of protection of competi-tion in Serbia has existed since 2006, when the Commis-sion for the Protection of Competition was established, in accordance with the Law on Protection of Competition from 2005. The time since the establishment of the Com-mission to date is a sufficiently long period to objectively assess the work of the body and to identify shortcomings and possible directions to improve the policy it is imple-menting. The paper provides an objective picture of the level of development of the system of protection of com-petition in Serbia and provides recommendations for po-tential improvements in accordance with experience and challenges encountered by this policy in the EU and the US. Some of potential directions to improve the system of protection of competition in Serbia are: (a) amendment of the Law on Protection of Competition so that it is in line with the European Convention on Human Rights and the new Law on General Administrative Procedure (LGAP); b) developing guidelines for defining the limitations of the relevant market, which would enable greater appli-cation of economic analysis in the sphere of protection of competition; c) raising the thresholds for reporting con-centration, which would direct limited resources to solv-ing essential rather than procedural matters; d) greater promotion of the protection of competition through the organization of scientific meetings and round tables in-tended primarily for experts in the field; e) educating pro-fessionals and the population on the importance of pro-tecting competition; f) organizing seminars for judges of the Administrative Court; g) organizing a special depart-ment or delegating specially trained judges, which would deal with appeals against Commission for the Protection of Competition’s decisions; and h) affirmation of the leni-ency program related to cartel reporting by the partici-pants themselves. All of this should create conditions for fair competition, which is the basis for faster development of the Serbian economy.

Keywords: protection of competition, institutional-ization of economic analysis, guidelines for defining relevant market, education of professionals and the population.

* Univerzitet u Kragujevcu, Ekonomski fakultet, E-mail: [email protected]** Univerzitet u Kragujevcu, Ekonomski fakultet, E-mail: [email protected]

222

Uvod

Politika zaštite konkurencije je veoma značajan segment ekonomske politike jedne dr-žave. Kao takva treba da obezbedi fer uslove za međusobno konkurisanje svih subjekata koji posluju u jednoj državi. Shodno važnosti koju ima za ekonomski rast i razvoj neop-hodno je sagledati sve prednosti i nedostatke koje poseduje ova politika, kao i moguće pravce njenog poboljšanja. U savremenim ekonomskim okolnostima ne može se očeki-vati ubrzani razvoj jedne privrede bez fer uslova konkurencije.

Ovaj rad daje zaokruženu sliku o politici zaštite konkurencije u Srbiji. Analiza koja je sprovedena polazi od šireg konteksta problema na koje nailazi politika zaštite konkuren-cije u svetu i spušta se na nivo Srbije. Politika zaštite konkurencije Srbije je sagledana kroz SWOT analizu, koja je imala za cilj da ukaže na snage i slabosti samog sistema, kao i mogućnosti i pretnje koje utiču na sistem. Na osnovu sprovedene analize date su konkretne preporuke vezane za unapređenje politike zaštite konkurencije u Srbiji, kako bi se obezbedili fer uslovi konkurencije i na taj način stvorili uslovi za brži ekonomski rast i razvoj.

1. Razvoj politike zaštite konkurencije u svetu

Teorijske rasprave o štetnim posledicama nekonkurentnog ponašanja aktuelne su od vremena donošenja Šermanovog zakona iz 1890. godine pa sve do današnjih dana. To-kom poslednjih dvadeset godina devetnaestog veka i prve tri dekade dvadesetog veka ove rasprave su uzimale u razmatranje sledeće pojave: formiranje jedinstvenog američ-kog tržišta; pojavu nacionalnih i međunarodnih kartela i trustova u Evropi (1880-1914); evoluciju korporacija u SAD prouzrokovanu nastankom i širenjem velikih korporacija (the great corporation) i divovskih korporacija (the gain corporation), koje obuhvataju korporacije sa mnogo podružnica (multidivisional corporation) i po pravilu u nekoliko područja (multiregional corporation), kao i ubrzano širenje multinacionalnih korporacija.1Uvođenje masovne proizvodnje i na njoj zasnovane ekonomije obima umesto da dove-de do smanjivanja jediničnih troškova zbog ekonomije obima i do pada cena, proizvelo je dogovaranje korporacija o cenama (fiksiranje cena) i do formiranja kartela. Kako je antikonkurentsko ponašanje korporacija, posebno u SAD, ugrožavalo male firme i po-trošače, tako je došlo do ogromnog pritiska na vlade saveznih država SAD-a da regulišu sferu konkurencije i spreče zloupotrebu moći velikih kompanija.

Promena prirode konkurencije na nacionalnom i na svetskom tržištu uslovila je donoše-nje brojnih zakona u SAD-u koji su nastojali da obuhvate nove oblike antikonkurentskog delovanja. Klejtonov zakon iz 1914. godine dopunjen Robinson-Patmanovim zakonom 1936. godine, Zakon o osnivanju Federalne trgovinske komisije iz 1914. godine sa izme-nama iz 1938., 1973. i 1975. godine.

Evropske zemlje sve do 1951. godine i potpisivanja Pariskog ugovora2, imale su relativno slabe antimonopolske zakone (ovde treba izuzeti Veliku Britaniju gde je ova politika

1 Palloix, Ch., (1977), Svjetska kapitalistička privreda i multinacionalne kompanije, Stvarnost, Zagreb, str. 117.2 Treaty constituting the European Coal and Steel Community, Paris 1951, preuzeto 15.12.2017. god. sa

https://www.cvce.eu/content/publication/1997/10/13/11a21305-941e-49d7-a171-ed5be548cd58/publish-able_en.pdf, [pristupljeno 15/12/2017]

223

bila razvijenija). Neki od razloga za takvo stanje u sferi zaštite konkurencije su sledeći: evropske zemlje su relativno male veličine i bile su im potrebne jake domaće kompanije da bi postigle ekonomiju obima i međunarodnu ekspanziju; vlade su posmatrale kompa-nije kao partnere a ne kao suparnike; kako su se uklanjale barijere u svetskoj trgovini, relevantno tržište se sve više posmatralo kao globalno (svetsko) tržište. Potpisivanjem Pariskog ugovora o formiranju Evropske zajednice za ugalj i čelik, a zatim i Rimskog ugovora 1957. godine kada je formirana Evropska ekonomska zajednica, reguliše se i sfera zaštite konkurencije u Evropskoj uniji. Članom 85 Rimskog ugovora zabranjuje se svaki oblik dogovaranja i sporazumevanja koji sprečava, narušava ili potpuno suspendu-je konkurenciju, dok član 86 zabranjuje zloupotrebu dominantnog položaja.3

U Evropi, politika zaštite konkurencije je u velikoj meri zasnovana na američkom mode-lu regulisanja nekonkurentnog ponašanja. Američki pravnici koji su se bavili pitanjima konkurencije, aktivno su učestvovali u sačinjavanju članova Rimskog ugovora koji su se odnosili na konkurenciju, kako se često ističe, da bi se sprečilo formiranje, poslovanje i zaštita evropskih kartela u tržišnom nadmetanju sa američkim kompanijama.

Antimonopolska politika Evropske unije se sprovodi na nivou EU kao celine na osnovu njenog zakonodavstva, kao i na nivou zemalja članica koje raspolažu svojim propisima i regulatornom praksom, koja se u nekim segmentima razlikuje od zemlje do zemlje, ali mora biti usklađena sa evropskim zakonodavstvom. Sve zemlje članice EU svoje anti-monopolsko zakonodavstvo su uskladile sa članovima 101 (ranije član 81, odnosno 85) i 102 (ranije član 82, odnosno 86). Član 101 predviđa da svaki tajni sporazum između kompanija, odluke udruživanja preduzeća i zajedničko delovanje koje ima za cilj spre-čavanje, ograničavanje ili narušavanje konkurencije unutar zajedničkog tržišta, budu zabranjeni. Ovaj član se može primeniti i na kartele koji su organizovani van EU, ukoli-ko imaju štetne posledice po konkurenciju unutar EU. Ključni faktor za određivanje da li treba primeniti evropska pravila o zaštiti konkurencije, jeste to gde je tajni dogovor implementiran. Član 102. predviđa da svaka zloupotreba dominantnog položaja, kao što je naplaćivanje monopolske cene, ograničavanje proizvodnje, sprečavanje uvođenja inovacija, treba da se zabrani. Dominantna pozicija se definiše kao tržišno učešće od 40 i više procenata tržišta.4

Nosioci politike zaštite konkurencije u EU su Evropska komisija, njen Generalni di-rektorat za konkurenciju (European Commission – ES, Directorate General for Com-petition) i Evropski sud (European Court of Justice – ESJ). Takođe, u svakoj državi EU postoje posebna regulatorna tela koja se bave politikom zaštite konkurencije. Sve ove institucije čine zaokružen sistem organizovane zaštite slobodne konkurencije EU.5 Kao poseban aspekt zaštite konkurencije u Evropskoj uniji treba izdvojiti Evropsku mrežu za konkurenciju (European Competition Network; ECN) koju čine nacionalna tela za zašti-

3 Treaty establishing the European Economic Community, Rome 1957, link: https://www.cvce.eu/en/obj/treaty_establishing_the_european_economic_community_rome_25_march_1957-en-cca6ba28-0bf-3-4ce6-8a76-6b0b3252696e.html, [pristupljeno 15/12/2017]

4 Treaty on the functioning of the European union, Lisbon, 2007, http://psc.egov.bg/documents/10180/249150/TFUE.pdf, [pristupljeno 15/12/2017]

5 Kostić, M., (2013), „Komparativna analiza politika zaštite konkurencije SAD, EU i Srbije“, Monografija: Efekti tranzicije i perspektive privrede Srbije, Ekonomski fakultet Univerzitet u Kragujevcu str. 203-204.

224

tu konkurencije i preko koje je formalizovana saradnja između pojedinačnih nacionalnih tela. Oformljen kao forum nacionalnih tela, ECN ima zadatak da omogući razmenu informacija o pojedinačnim slučajevima koji se vode kod nacionalnih tela; koordinira istražne aktivnosti kada god je to potrebno, pomaže nacionalnim telima u istražnim radnjama i sl.6 Ovakvo telo dobija posebno na značaju u eri globalizacije i situacije kada pojedinačne kompanije koje narušavaju konkurenciju istu stvar čine na više nacionalnih tržišta.

2. Osvrt na primenu ekonomske analize u određivanju monopolske moći

Evropska komisija, kao krovni nosilac politike zaštite konkurencije u EU, nastoji da objektivizira utvrđivanje monopolske moći primenom ekonomske analize u određivanju relevantnog tržišta proizvoda i relevantnog geografskog tržišta. Ukoliko je relevantno tržište preširoko određeno, neće se utvrditi moć monopola iako u stvarnosti ona postoji. Takođe, ako je geografsko tržište preusko definisano, utvrdiće se prevelika tržišna moć na geografskom prostoru na kome ta moć u stvari ne postoji. Slično je i sa utvrđivanjem relevantnog tržišta proizvoda: i ono može biti definisano preusko (ako se uzme samo je-dan ili mali asortiman proizvoda), ili preširoko (ako se uzme širok asortiman proizvoda).

Evropska komisija je preciznije odredila kriterijume za definisanje relevantnog tržišta proizvoda i relevantnog geografskog tržišta, shvatajući značaj identifikovanja preduzeća koja su predmet regulacije, u skladu sa lokacijom na kojoj prodaju proizvode i karak-teristikama samih proizvoda koje prodaju. Najčešća praksa regulacije konkurencije u zemljama EU i SAD, ali i u drugim ekonomijama koje se ozbiljno staraju o sistemu zaštite konkurencije, jeste utvrđivanje relevantnog tržišta primenom Testa malog, ali značajnog i trajnog povećanja cene (najmanje 5, a najviše 10 procenata) pretpostavljenog monopoliste.7

Metodologija koju propisuje Evropska komisija za utvrđivanje relevantnog tržišta ima izvesna ograničenja. Naime, utvrđivanje profita koji bi monopolista ostvario ukoliko bi cenu proizvoda povećao (najmanje za 5% a najviše za 10%) podrazumeva postojanje validnih statističkih podataka o prodaji za određene geografske jedinice, zatim podata-ka vezanih za istraživanje tržišta i određivanje cenovne elastičnosti tražnje, unakrsne elastičnosti tražnje, koeficijenta međuzavisnosti cena, analizu potrošačkih sklonosti i slično. Bilo koji segment navedenih analiza može biti predmet stručnog sporenja.8

Problemi za antimonopolske autoritete nastaju i prilikom utvrđivanja zloupotrebe domi-nantnog položaja i prilikom otkrivanja restriktivnih (kartelskih) sporazuma. Kompanije koje posluju u uslovima ograničene konkurencije (monopol, oligopol) sklone su da upo-trebe svoju tržišnu poziciju kako bi nametnule uslove koje konkurencija teško može da prihvati, odnosno sklone su da zloupotrebe dominantnu poziciju. Dominantna pozicija može da se postigne na osnovu zaštićenog vlasništva nad pravima intelektualne svojine, troškova ulaska na tržište, ekonomije obima, efikasno organizovanog sistema distribu-6 http://ec.europa.eu/competition/ecn/more_details.html, [pristupljeno 20/12/2017] 7 EC, (1997), Commission s Notice for the Definition of the Relevant Market for the Purposes of Community

Competition Law, Official Journal of the European Communities, C 372, pp 5-13.8 Massey, P., (2000), „Market Definition and Market Power in Competition Analysis: Some Practical Issu-

es“, The Economic and Social Review, Vol. 31, No. 4, pp. 322.

225

cije, marketinga i prepoznavanja brenda i sl. Procena dominantne pozicije kompanije zahteva od antimonopolskog tela da analizira različite tržišne aspekte koji mogu da utiču na stvaranje dominantne pozicije i ujedno da jasno identifikuje aktivnosti koje su dovele do takve pozicije. To znači da pored utvrđivanja tržišnog učešća treba analizirati faktore koji su omogućili takvu poziciju preduzeća kao i odnos dominantnog preduzeća prema konkurentima, kupcima i dobavljačima. U tom kontekstu treba analizirati barijere koje postoje za ulazak drugih kompanija, finansijsku moć kompanije, koja može da se isko-risti da se smanjivanjem troškova poslovanja istisne konkurencija sa tržišta. Takođe, treba predvideti ponašanje određene grane industrije u budućnosti imajući u vidu tržišno učešće kompanija, kao i analizirati poslovnu strategiju kompanija u grani, i na osnovu toga sprovesti određene mere.9 Svaku situaciju na tržištima ograničene konkurencije odlikuju specifične okolnosti koje treba proceniti da bi se utvrdilo da li je postojala namera dominantnog preduzeća da se ostvari ekstra-profiti tako što se određuju diskri-minatorske cene kupcima, negativno utiče na konkurenciju ili uslovljavaju dobavljači da produže rokove do kada preduzeće treba da izmiri svoje obaveze. Prilikom ovih procena moguće je da se nedovoljno objektivno oceni „vodeća pozicija“, „suštinska tržišna moć“ ili „moć da se podigne cena“.10

Izazovi za antimonopolske vlasti postoje i prilikom otkrivanja i kažnjavanja restrik-tivnih (kartelskih) sporazuma. Naime, otkrivanje kartela i njihovo kažnjavanje zahteva dugogodišnje angažovanje antimonopolskih vlasti. U eri globalizacije dominiraju me-đunarodni i globalni karteli koji uključuju kompanije iz različitih zemalja i različitih kontinenata, koje se tajno dogovaraju o podeli tržišta i fiksiranju cena. Njih je moguće otkriti samo saradnjom nacionalnih antimonopolskih tela i pronalaženjem kompanije (slabe karike) koja je spremna da otkrije tajni dogovor u zamenu za oslobađanje od kazne (program uzbunjivača ili leniency programa).

Izuzeci od primene antimonopolske politike takođe mogu biti problematični. Izuzeci po-stoje ukoliko se utvrdi da se dogovori sklapaju sa ciljem povećanja tehnološkog ili eko-nomskog napretka i ukoliko potrošači imaju koristi od takvih dogovora u vidu povećanja i poboljšanja proizvodnje i snabdevanja. Izuzeća su moguća i u slučaju tzv. kriznih kar-tela koji se formiraju tokom ekonomskih kriza, kada se industrije suočavaju sa viškom kapaciteta, većim troškovima proizvodnje i smanjenjem profita. Svaka navedena situa-cija rešava se na bazi procene koja nije uvek potvrđena objektiviziranom ekonomskom analizom. Bez obzira na to ekonomska analiza je značajna i preko potreban element po-litike zaštite konkurencije, bez koga ne može da se zamisli ozbiljna zaštita konkurencije u jednoj državi. Bez obzira na ograničenja koja stoje pred u njenoj primeni, izbegavanje ekonomske analize dovodi do toga da se odluke regulatornih organa neadekvatno razu-meju i da se ne shvataju posledice narušavanja, ograničavanja ili potpunog suspendova-nja konkurencije. U EU je ona na nižem nivou u odnosu na SAD, ali napori koji vode ka većoj primeni postoje. Slično kao i u slučaju EU i u Srbiji postoji značajan napredak ka većoj primeni ekonomske analize, i težnja da se unapredi institucionalizacija ove analize u praksi zaštite konkurencije Srbije.

9 Carlton, D. (2004), „Why Barriers to Entry and barriers to Understanding“, American Economic Review, Vol. 94 Issue 2, pp. 468-469

10 Monti, G., (2006), „The Concept of Dominance in Article 82“, European Competition Journal, Vol. 2, Issue 1, p. 34.

226

3. Iskustvo u vođenju politike zaštite konkurencije u Srbiji

U Srbiji savremen sistem zaštite konkurencije postoji od 2006. godine kada je formirana Komisija za zaštitu konkurencije, a godinu dana pre toga donet Zakon o zaštiti konku-rencije. Pre toga postojalo je Odeljenje za antimonopolske poslove pri Ministarstvu za trgovinu, turizam i usluge, koje je funkcionisalo u skladu sa Antimonopolskim zakonom iz 1996. godine.11 Međutim, takva praksa nije bila u duhu savremene evropske zaštite konkurencije gde se zahteva postojanje nezavisnog tela koje se stara o uslovima konku-rencije na nacionalnom tržištu.

Sistem zaštite konkurencije Srbije prolazi kroz početne i veoma turbulentne godine svog postojanja. U periodu od 2006. pa do kraja 2016. godine Komisija za zaštitu konkuren-cije je okončala preko 1300 slučajeva. Međutim, najveći broj slučajeva, oko 80%, je bio vezan za sferu koncentracije privrednih subjekata (tabela 1). Veliki broj slučajeva iz domena koncentracije je prevashodno rezultat nisko postavljenih pragova za podnošenje zahteva za koncentraciju. U prilog ovoj tezi ide i činjenica da za poslednje tri godine analize (2014., 2015. i 2016. god.) na odobrene koncentracije po skraćenom postupku otpada preko 90% slučajeva vezanih za koncentraciju (u 2016. godini taj procenta je bio preko 98%).

Tabela 1:Broj okončanih slučajeva vođenih pred Komisijom za zaštitu konkurencije

R. Srbije po pojedinim segmentima politike zaštite konkurencije u periodu od 2006. do 2014. godine

2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016Zabranjeni spora-zumi i izuzeća od zabrane

1 5 12 15 9 15 21 16 18 33 27

Zloupotreba dominantnog položaja

5 7 2 19 3 1 5 0 5 0 3

Koncentracije 47 110 137 115 73 94 105 97 100 107 111Ukupno 53 122 151 149 85 110 131 113 123 140 141

Izvor: Podaci su preuzeti iz Godišnjih izveštaja Komisije za zaštitu konkurencije R. Srbije. link: http://www.kzk.gov.rs/izvestaji , [pristupljeno 10/12/2017]

Veliki broj rešenih slučajeva ukazuje na relativno uspešno sprovođenje politike zaštite konkurencije u Srbiji. Da bi analiza bila kompletna, potrebno je izvršiti komparaciju si-stema zaštite konkurencije u Srbiji sa onim koji postoji u okruženju (tabela 2). Kompara-tivna analiza politika zaštite konkurencije u Srbiji i u odabranim zemljama iz okruženja izvršena je korišćenjem tranzicionog skora za politiku zaštite konkurencije koji koristi EBRD i kreće se od ocene 1 do ocene 4,67 (4+). Vrednost 1 govori o tome da nema ili ima vrlo malih pomaka u odnosu na centralno plansku ekonomiju, a vrednost 4,67 (4+) govori o tome da je država dostigla nivo razvijene tržišne ekonomije.

11 Obradović, M., i Milošević. S (2017), „Politika zaštitu konkurencije kao pokretač Ekonomskog rasta i raz-voja u Republici Srbiji“, Zbornik radova: Institucionalne promene kao detrminanta privrednog razvoja Republike Srbije, Ekonomski fakultet Univerziteta u Kragujevcu, str.141.

227

Tabela 2.Uporedna analiza tranzicionog skora za politiku zaštite konkurencije

u odbranim zemljama za period od 2006. do 2014. godine2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014

Bugarska 2.67 2.67 2.67 3.00 3.00 3.00 3.00 3.00 3.00 3.00Hrvatska 2.33 2.33 2.67 2.67 3.00 3.00 3.00 3.00 3.00 3.33Rumunija 2.33 2.67 2.67 2.67 2.67 3.00 3.33 3.33 3.33 3.33Slovenija 2.67 2.67 2.67 2.67 2.67 3.00 3.00 2.67 2.67 2.67Makedonija 2.00 2.00 2.33 2.33 2.33 2.33 2.67 2.67 2.67 2.67Srbija 1.00 1.67 2.00 2.00 2.00 2.33 2.33 2.33 2.33 2.33Albanija 2.00 2.00 2.00 2.00 2.00 2.00 2.33 2.33 2.33 2.33Bi H 1.00 1.67 2.00 2.00 2.00 2.33 2.33 2.33 2.33 2.33Crna Gora 1.00 1.00 1.67 1.67 2.00 2.00 2.00 2.00 2.00 2.33

Izvor: EBRD (EBRD), http://www.ebrd.com/what-we-do/economic-research-and-data/data/forecasts-ma-cro-data-transition-indicators.html , [pristupljeno 18/12/2017]

Kao što se iz tabele 2 može videti Srbija se nalazi u grupi zemalja sa najnižim skorom u 2014. godini, što je pre svega proizvod zakasnelog starta u sprovođenju ove politike. Međutim, ono što ohrabruje je smanjenje razlike u skoru između Srbije i proseka oda-branih zemalja. Upoređujući prosek kretanja tranzicionog skora u odabranim zemljama i Srbiji može se reći da postoji tendencija opadanja razlike, koja (objektivnosti radi) i nije značajno izražena u periodu od 2010. do 2014. godine (slika 1).

Slika 1.Kretanje prosečnog tranzicionog skora za politiku zaštite konkurencije

i skora za Srbiju

Izvor: Kalkulacija autora

228

Na osnovu napred iznetih činjenica može se reći da u dosadašnjem razvoju sistema za-štite konkurencije u Srbiji ima napretka, ali da postoji prostor za dalje unapređenje ovog sektora državne regulacije. Dijagnozu stanja u sistemu zaštite konkurencije izvršićemo korišćenjem SWOT analize koja treba da pokaže snage i slabosti samog sistema, kao i pretnje i mogućnosti koje deluju na sam sistem. Snage i pretnje tiču se samog sistema zaštite konkurencije i njegovog funkcionisanja, dok se elementi mogućnosti i pretnje tiču egzogenih faktora koji utiču na analizirani sistem, pružajući mu šansu da se poboljša ili stvarajući pretnju njegovom daljem razvoju.

Slika 2.SWOT analiza sistema zaštitu konkurencije u Srbiji

Snage

Postojanje zakonske regulative

Jedanaest godina postojanje Komisije za zaštitu konkurencije

Stručne kompetencije kadrova koji rade u Komisiji za zaštitu konkurencije R. Srbije

Slabosti

Zakon o zaštiti konkurencije vs. Evropska konvencija o zaštiti ljudskih prava i novi ZOUP-a

Neprecizno definisana Uredba o kriteriju-mima za određivanje relevantnog tržišta

Niski pragovi koncentracije privrednih subjekata

Nedovoljno edukovana sudska vlast (sudi-je Upravnog suda) po pitanju ove oblasti prava

Mogućnosti

Pregovori o pristupanju EU – Poglavlje 8

Povećan istraživački kapacitet naučne baze koja se bavi zaštitom konkurencije

Pretnje

Nedovoljno edukovani profesionalci (vlasnici firmi, menadžeri i sl.) o značaju politike za zaštitu konkurencije – ovo se najviše odnosi na vlasnike i menadžere u segmentu malih i srednjih preduzeća

Nedovoljno edukovan širi auditorijum (potrošači – stanovništvo) o značaju zašti-tu konkurencije

Uticaj različitih interesnih grupa na dono-šenje odluka

Izvor: Autori

Kao što se iz priložene matrice može videti, značajna snaga sistema zaštite konkurencije je postojanje relativno uređene zakonske regulative sa definisanim Zakonom o zašti-tu konkurencije i setom uredbi koje regulišu odgovarajuće segmente samog sistema. Usklađenost sa politikom zaštite konkurencije razvijenih tržišnih privreda je i formira-nje Komisije za zaštitu konkurencije na čelu sa Savetom Komisije na osnovu Zakona iz 2005. godine.12 Ono što predstavlja posebnu snagu sistema zaštite konkurencije u Srbiji

12 Službeni glasnik Republike Srbije br 79/05, Zakon o zaštiti konkurencije, član 31

229

je značajno poboljšanje kompetencija zaposlenih u Komisiji u poslednjih par godina, naročito onog dela koji se bavi ekonomskom analizom.

Zbog određenih nedostataka Zakona iz 2005. godine, došlo je do donošenja Zakona o zaštiti konkurencije iz 2009. godine13, koji je pretrpeo određene izmene tokom 2013. go-dine14. Zakon iz 2009. godine dao je veća ovlašćenja Komisiji kako bi se olakšao i ubrzao proces sprečavanja svakog oblika narušavanja konkurencije. Ovom zakonu upućene su brojne primedbe:15 da nije svoje uzore tražio u zakonodavstvima zemalja članica, već je oponašao model koji funkcioniše na nivou Evropske unije; da zakonodavac konkurenci-ju posmatra kao statičku koncepciju tržišne strukture, te zbog toga kontroli koncentra-cije daje prevelik značaj; nedovoljna preciznost u definisanju restriktivnih sporazuma i dominantnog položaja i sl. Ono što je posebno značajno je da je ovaj zakon uveo institut „nenajavljenog uviđaja“ u prostorije kompanija za koje se sumnja da svojim aktivnosti-ma ograničavaju, narušavaju ili potpuno suspenduju konkurenciju.16 Ovaj institut je pre-uzet iz prakse antimonopolskih autoriteta razvijenih privreda, uz napomenu da po važe-ćem Zakonu o zaštiti konkurencije za njega nije potrebno sudsko ovlašćenje. Ova praksa je suprotna sa trenutno važećim Zakonom o opštem upravnom postupku (ZOUP)17, koji je mnogo restriktivniji po pitanju ovlašćenja nadležnih državnih organa u odnosu na prethodni ZOUP. Ova činjenica je trenutno velika slabost sistema koju treba popraviti a najavljene izmene Zakona o zaštiti konkurencije trebalo bi da idu i u tom pravcu.

Takođe, ono što se javlja kao problem u primeni postojećeg zakona i ujedno predstavlja slabost trenutnog sistema za zaštitu konkurencije, vezano je za mišljenje Evropskog suda za ljudska prava u slučaju Menarini vs. Italija i stav Suda da sankcije vezane za povredu konkurencije imaju karakter krivičnih sankcija, čak i onda kada povrede nisu kvalifi-kovane kao krivično delo. Ono što se predlaže u takvim situacijama u administrativnim sistemima za zaštitu konkurencije, kao što je naš, jeste da se u drugom stepenu vodi spor pune jurisdikcije pred nezavisnim sudom, jer Konvencija o zaštiti ljudskih prava kod krivičnih stvari podrazumeva razdvajanje istražne funkcije od odlučivanja.18

Sledeća slabost sadašnjeg sistema za zaštitu konkurencije je i činjenica da je sudska instanca, koja u drugom stepenu odlučuje po rešenjima Komisije, nedovoljno edukovana za ovu oblast, tako da je potrebno dodatno edukovati sudsku vlast (sudije Upravnog suda) vezano za problematiku zaštitu konkurencije. To bi de fakto stvorilo mogućnost za punu jurisdikciju sudova u smislu da se razmatraju ne samo procesno pravne stvari, već i suštinske.

Ono što posebno izdvajamo kao slabost sadašnjeg sistema za zaštitu konkurencije jeste nedovoljno dobro razrađena Uredba o kriterijumima za određivanje relevantnog trži-

13 Službeni glasnik Republike Srbije br 51/09, Zakon o zaštiti konkurencije.14 Službeni glasnik Republike Srbije br 95/13, Zakon o izmenama i dopunama Zakona o zaštiti konkuren-

cije.15 Begović, B Pavić, V, (2009), „Jasna i neposredna opasnost: prikaz novog zakona o zaštiti konkurencije“,

Anali Pravnog fakulteta u Beogradu, Vol. 57, No 2, str. 72.16 Službeni glasnik Republike Srbije br 51/09, član 53.17 Službeni glasnik Republike Srbije br 18/16, Zakon o opštem upravnom postupku18 European Court of Human Rights, (2011), The Information Note, No. 144, August-September 2011, pp,

9-10.

230

šta.19 Ono što se zahteva jeste uvođenje, od struke priznatih, testova za određivanje rele-vantnog tržišta. Obaveznost primene uredbe može da bude ograničenje za sprovođenje određenih odluka kada ne postoje podaci da se primene odgovarajući testovi, pa je mo-žda u ovom delu smislenije definisati smernice koje bi precizirale proceduru i testove za definisanje relevantnog tržišta.

Ono što je bitno naglasiti kao slabost sistema zaštite konkurencije jesu i niski pragovi za prijavu koncentracije privrednih subjekata. Preko 90% slučajeva koncentracije vezano je za one koji su odobreni u skraćenom postupku što potvrđuje ovu tezu. Podizanjem pragova ograničeni resursi Komisije bi bili preusmereni sa proceduralnih na suštinske stvari, a to su analiza zloupotrebe dominantnog položaja i zabranjenih sporazuma.

Mogućnost za unapređenje politike za zaštitu konkurencije Srbije jeste pridruživanje EU - Poglavlje 8. Od Srbije se zahteva prilagođavanje pravila i prakse pravilima i praksi EU. Ista je situacija i sa politikom zaštitu konkurencije, pa se tako javlja prostor i za nje-no poboljšanje zasnovano upravo na iskustvu EU. Osnov za poboljšanje jeste i sve veći razvoj akademske i stručne javnosti u ovoj sferi, što treba iskoristiti.

Kao opasnosti koje stoje pred sprovođenje politike zaštitu konkurencije u Srbiji su ne-dovoljno znanje o značaju ove politike i načinu sprovođenja iste od strane menadžera i radnika u pojedinačnim kompanijama, kao i nedovoljno poznavanje ove problematike od strane šireg auditorijuma. Takođe, kao poseban segment pretnji, od koga nisu imune ni razvijenije ekonomije, jesu različite interesne grupe koje su po pravilu zainteresovane za nedovoljnu primenu pravila vezanih za zaštitu konkurencije.

Zaključna razmatranja i preporuke za poboljšanje sistema zaštite konkurencije u Srbiji

Polazeći od svega što je rečeno u radu može se zaključiti da se poboljšanje politike zašti-te konkurencije u Srbiji može ostvariti kroz sledeće aktivnosti: (a) izmenu Zakona o za-štiti konkurencije tako da on bude usklađen sa Evropskom konvencijom o zaštiti ljudskih prava i novim ZOUP-om; b) izradu smernica za definisanje granica relevantnog tržišta čime bi se omogućila veća primena ekonomske analize u sferi zaštite konkurencije; c) podizanje pragova za prijavu koncentracije, koje bi omogućilo usmeravanje ograničenih resursa Komisije ka rešavanju suštinskih, a ne proceduralnih stvari; d) veću promociju zaštite konkurencije kroz organizovanje naučnih skupova i okruglih stolova namenjenih pre svega stručnjacima iz ove oblasti; e) edukaciju profesionalaca i stanovništva o zna-čaju zaštite konkurencije; f) organizovanje seminara za sudije Upravnog suda; g) orga-nizovanje posebnog odeljenja ili određivanje posebno obučenih sudija, koji će se baviti žalbama na rešenja Komisije za zaštitu konkurencije i h) afirmacije leniency programa, vezanog za prijavu kartela od strane samih učesnika, s tim da treba obratiti pažnju na sistem vrednosti i kulturu koja vlada u nekoj zajednici, a koja često ne odobrava ovakav vid ponašanja. U tom kontekstu treba sagledati i praksu ovog instituta u Srbiji. Sve na-pred iznete mere treba da omoguće unapređenje politike zaštite konkurencije kao jednog od generatora bržeg ekonomskog razvoja.

19 Službeni glasnik Republike Srbije 89/09, Uredba o kriterijumima za određivanje relevantnog tržišta

231

Literatura

Begović, B Pavić, V, (2009), „Jasna i neposredna opasnost: prikaz novog zakona o zaštiti konkurencije“, Anali Pravnog fakulteta u Beogradu, Vol. 57, No 2, str. 70-88.

Carlton, D. (2004), „Why Barriers to Entry and barriers to Understanding“, American Economic Review, Vol. 94 Issue 2, pp. 466-471.

EBRD (EBRD), http://www.ebrd.com/what-we-do/economic-research-and-data/data/forecasts-macro-data-transition-indicators.html, [pristupljeno 18/12/2017].

EC, (1997), Commission s Notice for the Definition of the Relevant Market for the Purpo-ses of Community Competition Law, Official Journal of the European Communities, C 372.

European Court of Human Rights, (2011), The Information Note, No. 144, August-Sep-tember 2011.

Godišnji izveštaji Komisije za zaštitu konkurencije R. Srbije, link: http://www.kzk.gov.rs/izvestaji, [pristupljeno 10/12/2017].

Kostić, M., (2013), „Komparativna analiza politika zaštite konkurencije SAD, EU i Srbi-je“, Monografija: Efekti tranzicije i perspektive privrede Srbije, Ekonomski fakultet Univerzitet u Kragujevcu str. 197-214.

Massey, P., (2000), „Market Definition and Market Power in Competition Analysis: Some Practical Issues“, The Economic and Social Review, Vol. 31, No. 4, pp. 309-328.

Monti, G., (2006), „The Concept of Dominance in Article 82“, European Competition Journal, Vol. 2, Issue 1, pp. 31-52.

Obradović, M., i Milošević. S (2017), „Politika zaštitu konkurencije kao pokretač Eko-nomskog rasta i razvoja u Republici Srbiji“, Zbornik radova: Institucionalne pro-mene kao determinanta privrednog razvoja Republike Srbije, Ekonomski fakultet Univerziteta u Kragujevcu, str. 141-154.

Palloix, Ch., (1977), Svjetska kapitalistička privreda i multinacionalne kompanije, Stvarnost, Zagreb.

Službeni glasnik Republike Srbije br 79/05, Zakon o zaštiti konkurencije.Službeni glasnik Republike Srbije br 51/09, Zakon o zaštiti konkurencije.Službeni glasnik Republike Srbije 89/09, Uredba o kriterijumima za određivanje rele-

vantnog tržišta.Službeni glasnik Republike Srbije br 95/13, Zakon o izmenama i dopunama Zakona o

zaštiti konkurencije.Službeni glasnik Republike Srbije br 18/16, Zakon o opštem upravnom postupku.Treaty constituting the European Coal and Steel Community, Paris 1951, link: https://

www.cvce.eu/content/publication/1997/10/13/11a21305-941e-49d7-a171-ed-5be548cd58/publishable_en.pdf, [pristupljeno 15/12/2017].

Treaty establishing the European Economic Community, Rome 1957, link: https://www.cvce.eu/en/obj/treaty_establishing_the_european_economic_community_rome_25_march_1957-en-cca6ba28-0bf3-4ce6-8a76-6b0b3252696e.html, [pristu-pljeno 15/12/2017].

Treaty on the functioning of the European union, Lisbon, 2007, link: http://psc.egov.bg/documents/10180/249150/TFUE.pdf, [pristupljeno 15/12/2017].

http://ec.europa.eu/competition/ecn/more_details.html, [pristupljeno 20/12/2017].

233

Usklađenost sa propisima privrednih subjekata u Republici Srbiji – Empirijska analizaRegulatory Compliance of the Business Sector in Serbia –An Empirical Analysis

Branko Radulović*Stefan Dragutinović**

Apstrakt: Na osnovu teorijske i empirijske li-terature koja razmatra usklađenost sa propisi-ma, rad testira niz hipoteza koristeći podatake ankete preduzeća i preduzetnika u Republici Srbiji sprovedene tokom 2016. i 2017. godine. Empirijska ananliza koristi probit i Hekmanov probit model selekcije kako bi razmatrilazna-čaj determinanti usklađivanja sa propisima uključujući učestalost inspekcija, niz socioeko-nomskih karakteristika regulisanih subjekata kao i podsticaja kojima se rukovode predueća i preduzetnici..

Ključne reči: usklađenost sa propisima, in-spekcije, Srbija

Abstract: Compliance literature provides a number of hypotheses that are tested using Serbian Business Survey data for 2016 and 2017. Both ordinary probit and Heckman se-lection probit model are estimated and the various determinants of compliance ranging from the inspection frequency, socio-economic characteristics, to incentives on the part of the regulated companies and entrepreneurs are examined.

Keywords: regulatory compliance, inspec-tions, Serbia,

JEL klasifikacija: K20, K40, L51

1. Uvod

Rad razmatra faktore koji utiču na preduzeća i preduzetnike u Republici Srbiji da posluju u skladu sa propisima. U radu usklađenost sa propisima (eng. regulatory compliance) definišemo kao poštovanje propisa od strane regulisanih subjekata (OECD, 2000). Pi-tanje usklađenosti sa propisima predmet je analize nekoliko ekonomskih disciplina, pre svega ekonomike regulacije, ekonomske analize prava, kao i disciplina koje razmatraju specifične oblasti, poput ekonomike životne sredine.U odnosu na teorijsku, u empirijskoj literaturi dominira sektorski pristup, odnosno usklađenost se uobičajeno posmatra samo u kontekstu specifičnog aspekta poslovanja regulisanog subjekta, poput usklađenosti sa poreskim propisima ili propisima koji uređuju bezbednosti na radu ili zaštitu životne sredine.

Sama usklađenost sa propisima se može izraziti na različite načine. Inspekcijski nadzor predstavlja ključni i najvidljiviji oblik sprovođenja propisa koji je od presudnog uticaja

* Pravni fakultet, Univerzitet u Beogradu, Rad je pripremljen u okviru projekta Pravnog fakulteta Univer-ziteta u Beogradu,“Identitetski preobražaj Republike Srbije“, [email protected].

** Republički sekretarijat za javne politike

234

za poštovanje propisa od strane regulisanih subjekata. Stoga se u empirijskoj literaturi usklađenost utvrđuje najčešće prema nalazima inspekcijskih organa.Pored nalaza in-spekcijskih organa, kao aproksimaciju za „regulatornu usklađenost“ u literaturi se ko-riste i drugi indikatori usklađenosti−posedovanje licence kojom se dokazuje da je po-slovanje odnosno subjekt usaglašen sa regulatornim zahtevima, prekoračenje propisima predviđenih veličina (npr. emitovanog zagađenja utvrđeno mernim instrumentima) ili nedostavljanje izveštaja predviđenog zakonom.1

U odnosu na postojeću empirijsku literaturu, u radu se ne ograničavamo samo na jedan aspekt, već posmatramo celokupno poslovanje preduzeća.Usklađenost utvrđujemo na osnovu podataka o sprovedenom inspekcijskom nadzoru različitih inspekcija. Podaci koje koristimo u istraživanju dobijeni su na osnovu anketa preduzeća i preduzetnika sprovedenihtokom 2016. i 2017. godine. S jedne strane, prednost korišćenog pristupa i pribavljenih podataka je što se omogućava razmatranje niza karakteristika i stavova preduzeća koje nije moguće pribaviti na osnovu podataka inspekcija. S druge strane, s obzirom da nije reč o panelu (nisu posmatrana ista preduzeća u različitim godinama)nije bilo moguće sagledati u kojoj meri je kažnjavanje u prethodnom periodu uticalo na pro-menu ponašanja u pogledu usklađenosti sa propisima.Time nije moguće utvrditi efekte specifične prevencije što svakako predstavlja značajno ograničenje analize.2

U nastavku radapredstavljamo pregled faktora koji se u literaturi koriste kako bi se obja-snila odluka subjekata da li da svoje poslovanje usklade sa propisima. U trećemdelu pri-kazujemo rezultate empirijske analize korišćenjem podataka „Ankete 1000 preduzeća“ sprovedenih za potrebe Projekta za bolje uslove poslovanja (USAID BEP).3. U četvrtom delu zaključujemo.

2. Faktori usklađivanja sa propisima – pregled literature

Osnovno pitanje kako teorijske, tako i empirijske literature razmatra faktore koji ob-jašnjavaju odluku privrednih subjekata da posluju u skladu sa propisima.Tom pitanju se pristupa sa dva različita aspekta. Prvi, posmatra usklađenost i podsticaje subjekata iz perspektive ekonomske racionalnosti, pri čemu je fokus na prevenciji. Beker (1968) je prvi formulisao teorijski okvir koji objašnjava ponašanje pojedinaca koje dovodi do činjenja krivičnog dela. Bekerov model počiva na teoriji racionalnog izbora, prema kojoj subjekti donose svoje odluke poredeći očekivane koristi i troškove alternativnih izbora kako bi maksimizovali sopstvenu korist.U modelu se motiv zasniva na odnosu očekivane koristi i očekivane vrednosti kazne (jednake proizvodu zaprećene kazne i verovatnoće da će ta kazna bi ti primenjena na prestupnika).4 Na isti način se objašnjava i ponašanje koje dovodi do neusklađenosti sa regulatornim zahtevom. Ako su koristi veće od troško-va (zaprećene kazne), onda subjekt ima podsticaj da posluje neusklađeno. Model predvi-đa da povećanje verovatnoće otkrivanja i zaprećene kazne povećava usklađenost - što je

1 Ovako utvrđeno odstupanje u literaturi se naziva i samoinicijativno prijavljivanje neusklađenosti (eng. self-reported violations). Vid. Sholz and Wang (2006).

2 U radu koji je u pripremi, a koji je ograničen na rad tri inspekcije – inspekcije rada, tržišne i poreske inspekcije, i koji je zasnovan na drugom istraživanju koje sadrži panel podatke bićemo u mogućnosti da analiziramo i efekte specifične prevencije.

3 Više o projektu http://www.bep.rs [Posećeno: 22.12.2017].4 Za sveobuhvatan prikaz Bekerovog modela u domaćoj literaturi v. Begović (2014).

235

zaprećena kazna veća, odnosno što je veća verovatnoća da će kazna biti primenjena veći je i stepen usklađenosti subjekata. Pri tome, odluka subjekta o tome da li i u kojoj meri će poslovati u skladu sa regulatornim zahtevima. zavisi od njegovog odnosa prema rizi-ku. Kako bi se obezbedilo sprovođenje propisa (regulatornih zahteva) moguće je uticati na veličine koje utiču na prevenciju – vrstu sankcija (npr. oduzimanje dozvole, novčane kazne, konfiskacija, …), težinu sankcija i verovatnoću otkrivanja.

Navedeni model primenjen je u nizu sektorskih pristupa, na primer usklađenost sa pore-skim propisima (Allingham and Sandmo, 1972) i usklađenost sa propisima u oblasti ži-votne sredine (Heyes, 2000).5 Konačno, navedeni pristup ne razmatra ulogu vrednosnih sudova pojedinca (stav prema tome da li je nešto moralno ili nemoralno) odnosno druge faktore koji utiču na odluku subjekta u pogledu usklađenosti.

Drugi pristup, pored prevencije, navodi značajan uticaj socijalnih normi i individualnih karakteristika i stavova regulisanih subjekata na odluku o stepenu usklađenosti (Tyler, 1990; Oded 2010).Taj pristup posebno je prisutan u literaturi koja razmatra pitanja uskla-đenosti sa propisima u drugim (neekonomskim) naučnim disciplinama.U toj literaturi su model prevencije i ideja o racionalnom ličnom interesu i maksimizaciji profita kao jedinoj motivaciju za usklađenost sa propisima predmet kritike jer su posmatrani kao preterano pojednostavljeni okvir analize pitanja regulatorne usklađenosti (Gunningham et al., 2005). Sholz (2007) navodi da je model prevencije dovoljan ako su zadovoljene pretpostavke potpune informisanosti i jasno definisanih pravnih normi, te da model iako objašnjavaključne pokretače usklađivanje poslovanja sa propisima nije dovoljan. Da bi preduzeća mogla da usklade svoje poslovanje potrebno je da poseduju potrebne resurse i potrebne informacije. Stoga teorijski modeli usklađenosti pokušavaju da nadograde model prevencije (Parker and Lehmann Nielsen, 2011)uključivanjem drugih faktora koji utiču na odluku privrednih subjekata da posluju u skladu sa propisima.Takva literatura se poziva na to da model prevencije može samo delimično da objasni empirijske nala-ze. Na primer, u praksi se često javlja slučaj da niže očekivane kazne ne dovode uvek do većeg stepena neusklađenosti ili povećanje učestalosti inspekcijskog nadzora može stvoriti podsticaj da regulisani subjekti ulože dodatne resurse u izbegavanje detekcije (Heyes, 1993).

U kontekstu usklađenosti sa propisima, oba pristupasu testirana u empirijskoj litera-turi. Naime, pored veličine kazne u empirijskoj literaturi efekat prevencije se meri ve-rovatnoćom da će regulisani subjekt biti predmet inspekcijskog nadzora. Verovatnoća inspekcijskog nadzora obično kao objašnjavajuće varijable koristi podatke o inspekcij-skim posetama, odnosno ustanovljen nivo usklađenosti i izrečene kazne u prethodnim periodima. Nalazi empirijske literature najčešće potvrđuje da je kazna značajan motiv usklađivanja.6 Čak i u slučaju kada rezultati ne prikazuju značaj prevencije, to može biti pre posledica neadekvatnih aktivnosti u domenu prevencije, a ne slabosti teorije. Ipak, empirijska literatura pokazuje da model koji se zasniva isključivo na prevenciji može samo delimično da objasni odnos subjekata prema pitanju usklađenosti, odnosno uskla-đivanja poslovanja sa regulatornim zahtevima, tako da se razmatraju i drugi podsticaji koji utiču na stepen usklađenosti sa propisima.5 Vid. detaljnije Polinsky and Shavell (2000).6 Tako u literaturi koja razmatra usklađenost u oblasti zaštite životne sredine nalazi ukazuju da je kazna

značajan motiv usklađivanja (Scholz and Wang 2006).

236

Brojna istraživanja razmatrala su različite faktore koji utiču na ponašanje kompanija i njihovu odluku u pogledu usklađenosti njihovog poslovanja sa regulatornim zahtevima. Istraživanja su mahom usmerena na specifične sektore, odnosno oblasti (npr. životna sredina, oporezivanje, zdravlje). Empirijska istraživanja ukazala su na niz faktora koji pored motiva na kojima počiva model prevencije, direktno ili indirektno utiču na pri-vredne subjekte da usaglase svoje poslovanje sa regulatornim zahtevom (Simpson and Rorie, 2011).Pomenuti faktori se mogu grupisati na različite načine. Tako OECD (2008) vrši podelu na sledeće faktore: 1)karakteristike poslovanje subjekta (organizacija, veli-čina, starost, lokalni ili međunarodni fokus poslovanja);2) industrijski sektor (struktura troškova, nivo konkurencije);3) sociološke (nivo obrazovanja, pol, stav prema vladi);4) ekonomsko okruženje (inflacija, poreski sistem), i 5) psihološke (stav prema riziku, pra-vičnost, sistem vrednosti, poverenje, osećaj srama).U nastavku dajemo pregled najzna-čajnijih faktora koji su prisutni u literaturi, a koji su razmatrani prilikom formiranja ekonometrijskog modela u sledećem delu (Amodu, 2008).7

Veličina privrednog subjekta značajno utiče na nivo usklađenosti, pri čemu se manja preduzeća, s obzirom na nivo raspoloživih resursa, teže prilagođavaju promenama. U literaturi se uobičajeno polazi od pretpostavke da s male kompanije susreću sa većim poteškoćama u poštovanju propisa u odnosu na velike kompanije. Tako Fairman i Yapp (2005) navode da nedostatak veštine, znanja, interesa, vremena i novca stvara prepre-ke za usklađenost mikro, malih i srednjih preduzeća (MMSP). Upravljačka struktura MMSP ograničava mogućnost da se menadžment fokusira na specifična pitanja, a s ob-zirom da mnoga MMSP imaju relativno kratak poslovni vek nemaju dovoljno vremena za sticanje potrebnog znanja i veština. U literaturi se govori i o „jazu usklađenosti“ iz-među velikih i malih kompanija. S jedne strane reč je o pomenutom ograničenom kapa-citetu malih preduzeća da usklade svoje poslovanja sa regulatornim zahtevima. S druge strane, velika preduzeća često imaju dovoljno kapaciteta da ospore rezultate inspekcij-skog nadzora, ili je u njihovom slučaju neusklađenost znatno teže utvrditi zbog slože-nosti poslovnih aktivnosti. Postojanje motivacije za usklađenost (bez obzira na uzrok) nije dovoljna ako ne postoji potreban kapacitet regulisanog subjekta za usklađivanje. Regulatorno usklađivanje najčešće podrazumeva nabavku potrebne opreme, materijalne troškove, troškove izveštavanja i drugih administrativnih zahteva. Očekivani predznak varijabli koje aproksimiraju sposobnost usklađivanja je pozitivan – što je veći kapacitet, verovatnoća da regulisani subjekt bude usklađen sa regulatornim zahtevom biće veća. S obzirom na raspoložive podatke, u radu kapacitet aproksimiramo veličinom preduzeća. Pored veličine, u literaturi se navode i starost preduzeća. Tek formirana preduzeća nisu u stanju da sagledaju sve obaveze ili ih često nisu u stanju odmah ispuniti.

Drugi faktor koji posmatramo je regulatorno opterećenje (teret usklađivanja sa propisi-ma).Privredni subjekti će imati veći podsticaj da svoje poslovanje usaglase sa propisima, ako to zahteva znatno angažovanje resursa. Ako je obaveza značajna (i potencijalno ugrožava tekuću likvidnost i održivost poslovanja), vlasnik može izbeći ispunjavanje takvog zahteva u potpunosti, ili ga samo delimično ispuniti. U ekonomskom literaturi „troškovi“ ne znače samo materijalne troškove, već obuhvataju sve relevantne troškove (troškovi mogu obuhvatati i „psihološke“ troškove kao što je stres, koji proizilazi iz nesigurnosti u vezi toga da li su ispunjeni svi propisi ili čak u vezi spoznaje o tome šta sve potpada pod relevantne propise.Visoko regulatorno opterećenje poslovanja podstiče 7 Amodu (2008) prikazuje detaljno različite faktore usklađenosti.

237

privredne subjekte da svoje poslovne aktivnosti obavljaju u suprotnosti sa regulatornim zahtevom. Pojedini autori (Friedman et al., 2000) navode da privredni subjekti odluku o uključivanju u neformalni sektor pre čine kako bi izbegli birokratiju (i korupciju), nego radi izbegavanja poreza. Jedan od segmenata regulatornog opterećenja - administrativno opterećenje se uobičajeno percipira kao važan uzrok neusklađenosti sa propisima. Dej-stvo navedenog faktora umanjuje se ukoliko je moguće prevaljivanje troškova usklađi-vanja na treća lica. U slučaju da je moguće troškove usklađivanja moguće preneti na treća lica - dobavljače, kupce, potrošače, veća je verovatnoća da će doći do regulatore usklađenosti.

Treći bitan faktor usklađenosti je ekonomska klima, odnosno stanje privrede. Uobičaje-no je da sa pogoršanjem ekonomske klime, dolazi do labavijeg nadzora u pogledu nivoa usklađenosti odnosno veće tolerancije. To se može odnositi kako na celokupne sektore, tako i na pojedinačne subjekte koji su u finansijskim poteškoćama. U takvim okolnosti-ma smanjena su očekivanja u pogledu stepena usklađenosti (ako je poslovanje značajnih sektora ili privrednih subjekata dovedeno u pitanje). U empirijskoj literaturi utvrđeno je da stopa nezaposlenosti ili poslovna klima u određenoj oblasti utiče na sprovođenje pro-pisa koji se odnose na zaštitu životne sredine (Decker 2005). Što su ekonomski uslovi za poslovanje gori, veći su pritisci za smanjenje sankcija usled nepoštovanje propisa kako se ne bi dodatno ugrozila finansijska održivost kompanija u prekršaju i povećao rizik od gubitka posla. Pogoršanje ekonomske klime, često nameće potrebu za smanjenjem tro-škova i sprovođenje mera kako bi se poslovanje prilagodilo novonastalim okolnostima. Neki privredni subjekti koji su pre krize profitabilno poslovali, u takvim okolnostima uštede nalaze u smanjenom stepenu usklađenosti, na primer, primorani da bar deo ak-tivnosti presele u sivu ekonomiju, kako bi održali poslovanje.

Četvrti faktor koji utiče na preduzeća da usaglase svoje poslovanje sa regulatornim zahtevima je reputacija. Odluka o usklađivanju nije zasnovana samo na jednostavnoj kalkulaciji direktnih ekonomskih troškova neusklađenosti. Prisustvo nematerijalnih troškova, posebno onih povezanih sa nepovoljnim publicitetom, odnosno gubitkom re-putacije može imati značajan uticaj na regulatorno usklađivanje.Troškovi negativnog publiciteta privrednih društava mogu biti veći u odnosu veličinu same kazne usled ne-usklađenog poslovanja. Negativan publicitet je identifikovan kao izuzetno važan motiv za ostvarivanje usklađenosti za velike privredne subjekte(Gunningham, et al. 2005). Efekti reputacije mogu uticati i u suprotnom smeru. Dok zabrinutost zbog gubitka re-putacije može biti takva da usklađenost postaje značajnija za privredne subjekte čije je poslovanje već usklađeno, preduzeća koja nemaju dobru reputaciju, nemaju šta da izgube.“Pritisak lanca nabavke“ može bitno da utiče na regulatornu usklađenost. Na primer, u slučaju kada dobavljač vrši isporuku većem partneru, druga strana može bitno da utiče da dobavljač ispuni sve zahteve kako bi ostvario visok stepen usklađenosti. To je posebno slučaju u pojedinimsektorima, u kojima jedna strana može da razvije i osigura odgovarajući sistem kontrole kvaliteta koji se nameće dobavljačima, a koji bi u suprot-nom bili manje svesni inherentnih rizika koje stvara njihovo poslovanje.Konkurencija u formalnom sektoru stvara podsticaje za ekonomsku efikasnost i postizanje regulatorne usklađenosti. S druge strane, konkurencija između formalnog i neformalnog sektora po pravilu ne vodi povećanju produktivnosti i dovodi do smanjenja poštovanja propisa. Relativna troškovna prednost privrednih subjekata u neformalnom sektoru, usled pore-

238

ske evazije ili ne primenjivanja regulatornih zahteva, omogućava im da opstanu i pored niske produktivnosti.

Postojanje svesti (informisanost o regulatornim zahtevima) je bitno bez obzira na vrstu motiva. Regulisani subjekti sa niskim nivoom informisanosti imaju ograničenu moguć-nost da se usklade sa zahtevima. Očekivani predznak nivoa informisanosti je pozitivan – što je veći nivo informisanosti to je i verovatnoća da regulisani subjekt bude usklađen sa regulatornim zahtevom veća. Pored informisanosti o postojanju regulatornih zahteva, da bi ih subjekti poštovali, oni treba da budu jasni. Jasnoća propisa je od izuzetnog značaja jer preduzeća često ignorišu rizik koji nosi određena delatnost. Tako u pojedi-nim delatnostima preduzeća preferiraju jasno utvrđene propise u odnosu na sektorske standarde, kako bi se smanjila neizvesnost u slučaju odstupanja. U slučajevima kada su propisi podložni različitim tumačenjima, stvaraju se preduslovi za narušavanje usklađe-nosti. S jedne strane, preduzeća mogu osporavati sadržaj propisa u delu koji je nedovolj-no jasan u pogledu obaveza koje su im postavljene. S druge strane, (terenski) inspektori mogu primenjivati različita tumačenja što može dovesti do neizvesnosti i neusklađeno-sti. Takođe, privredni subjekt može formalno ispuniti sve potrebne zahteve kako bi njeno poslovanje bilo usklađeno sa propisima ali da suštinski ono ne bude usklađeno usled razlika u tumačenju relevantnih zakona i podzakonskih akata. U takvim slučajevima jasnoća zakonskih i podzakonskih rešenja predstavlja kategoriju rizika koju treba rešiti bilo izmenom predmetnih zakonskih i/ili podzakonskih rešenja ili kroz način koji se predmetni propisi administriraju.

Na nivo usklađenosti bitno utiču i odnos i pristup inspekcijskih organa. Osnovni cilj inspekcijskih organa jeste da svojom aktivnošću utiču na subjekte da poslovanje usklade sa relevantnim propisima kako bi se ostvarili specifični društveni ciljevi. Odnos inspek-cijskih organa, a naročito terenskih inspektoraje od presudnog značaja za sprovođenje propisa.Pristup terenskog inspektora neizbežno utiče na usklađenostposebno u slučaje-vima kada su propisi nejasni ili zahtevaju visok nivo diskrecije.Pristup inspekcijskog nadzora je varijabla koja je korišćena u nekolicini empirijskih istraživanja(May and Winter,2000). Pristup se opisuje stepenom formalizma i prinudom tokom inspekcijskog nadzora. Pristup inspektora je od posebnog značaja u slučajevima kada se postizanje regulatornog usklađivanja fokusira više na korekciju ponašanja radije nego na samu ka-znu (Braithwhite, 1985). Pristup inspekcijskih organa može se razlikovati u pogledu odluke o tome koje od neusklađenih aktivnosti preduzeća će tolerisati iliodnosa prema uzrocima neusklađenosti sa regulatornim zahtevima (neusklađenost poslovanja kom-panija može da bude posledica nenamerne greške, ali i motiva da se putem izbegavanja regulatornog zahteva ostvari neka ekonomska korist). Pristup inspekcijskog nadzor ima povratni efekat. Na primer, u slučaju da inspekcije tretiraju subjekte nadzora kao nepo-uzdane, dolazi do otpora samih subjekata i dolazi do rasta neusklađenosti. Obrnuto, ako subjekti pozitivno reaguju na ponuđenu saradnju inspekcijskih organa ili na ukazano po-verenje, regulatorna usklađenost može da se ostvari oslanjanjem na neformalne pristupe. Na regulatornu usklađenost može uticati i faza u kojoj se sprovodi nadzor. Kagan (1989) razlikuje ex-post od ex-antekontrole. Kada su propisi izrađeni tako da se primenjuju ex-ante (npr. kroz režime koji zahtevaju prethodno licenciranje ili sertifikaciju) načelno regulatorna usklađenost se može brzo ostvariti. Oblasti koje usvajaju ovaj oblik nadzo-raobično postiže veći stepen usklađenosti (na primer, bez odgovarajuće dozvole, bilo bi

239

teško ako ne i nemoguće voditi uspešno kompaniju). Propisi koji se oslanjaju na ex post kontrolu, odnosno otkrivanje i sankcionisanje ostvaruju uusklađenost u manjoj meri.

Korupcija i percepcija korupcije smanjuje spremnost subjekata da usklađuju svoje po-slovanje sa propisima. S obzirom da izbegavanje pravila može stvoriti značajne koristi, stvara se jasan podsticaj za potencijalne koruptivne aktivnosti. Koruptivno ponašanje je prisutnije u slučajevima kada se inspekcijskim organima daje diskreciono pravo u tumačenju pravila.

Sve veći broj istraživanja ukazuje na značaj bihejvioralnih faktora. Na primer, prilikom donošenja odluka privredni subjekti mnoge stvari prenebregavaju.Ograničena racio-nalnost podrazumeva da donosioci odluka ne mogu da obrade sve pribavljene infor-macije, odnosno da ne sagledavaju na odgovarajući način troškove i koristi odluka u pogledu usklađenosti. Pored toga, na odluku bitno utičurazličite percepcije u pogledu sprovođenja propisa. Tako percepcija nejednakog tretmana, verovanje da je „sistem nepravičan“negativno utiče na usklađivanje. Slično, privredni subjekti imaju različit od-nos u pogledu minimalno prihvatljivog rizika. Iako veliki broj privrednih subjekata ima averziju spram rizika, pojedini subjekti su skloni riziku, dok drugi posmatraju izbega-vanje regulatornih zahteva kao svojevrsnu igru u kojoj veruju da će pobediti ili žele da oprobaju svoje veštine u pogledu izbegavanja propisanih obaveza.

Konačno, u literaturi se često izdvajaju i sociološki faktori. Neformalne sankcije če-sto imaju veće preventivno dejstvo u odnosu na formalne pravne sankcije. Neformalne sankcije obuhvataju već navedeni gubitak reputacije, ali i osećanje neprijatnosti, kri-vice i sramote. U svakom slučaju postoji i interakcija između formalnih i neformalnih sankcija, jer prve dovode do drugih.Niz istraživanja posvetilo je posebnu pažnju pita-njima odnosa saradnje između regulisanih subjekata i organa nadzora i nivoa regula-torne usklađenosti. Tako Scholz i Lubell (1998) nalaze da poreska usklađenost raste sa poverenjem u vladu, ili ako se novac troši na način koji poboljšava blagostanje poreskog obveznika.

3. Empirijska analiza usklađenosti privrednih subjekata u Republici Srbiji

Empirijska analiza zasnovana je na podacima prikupljenim putem anketa sprovedenih za potrebeProjekta za bolje uslove poslovanja (USAID BEP). Projekat je u 2011. godini započeo anketiranjepreduzeća u Srbiji (BEP Survey of Businesses in Serbia). U periodu sprovođenja istraživanja, od 2011 do 2017. godine, primenjivane su identične metode i procedure uzorkovanja. Sam upitnik nije osmišljen na način da se sveobuhvatno i na-menski razmatraju pitanja od značaja za usklađenost poslovanja preduzeća i preduzetni-ka sa relevantnom regulativom. U radu sukorišćeni podaci samo za dve poslednje godine istraživanja - 2016. i 2017. godinu.8 Razlog je ograničena uporedivost upitnika, jer su pojedina pitanja od značaja za analizu usklađenosti poslovanja sa propisima postavljana su samo za dve poslednje ankete.

8 Anketiranje preduzeća i preduzetnika sproveo je Ipsos Strategic Marketing u saradnji sa USAID BEP projektom tokom septembra i oktobra svake godine u kojoj je sprovođeno istraživanje. Više od 1.000 vlasnika i direktora preduzeća iz cele zemlje je nasumično odabrano za individulane intervjue licem u lice. Intervjui su sadržali oko 140 pitanja i trajali su u proseku oko 50 minuta.

240

Privredna društva i preduzetnici koji su učestvovali u istraživanju imala su tri i više zaposlenih. Ovaj uzorak je izabran iz baze aktivnih privrednih društava i preduzetnika poslovnog registra Srbije (APR). Kao takva, anketa je reprezentativna za relativan udeo malih, srednjih i velikih kompanija u privatnom vlasništvu registrovanih u poslovnom registru APR-a. Tabela 1 prikazuje strukturu uzorka privrednih društava i preduzetnika prema veličini, odnosno regionalnoj i sektorskoj pripadnosti i pravnoj formi.

Tabela 1Struktura uzorka kompanija (privrednih društava i preduzetnika)

2016 2017

VeličinaMala 95% 96%Srednja 3% 3%Velika 2% 1%

Region

Beograd 39% 39%Vojvodina 25% 25%Šumadija i zapadna Srbija 22% 22%Južna i istočna Srbija 14% 14%

SektorPrerađivački 33% 33%Usluge 34% 34%Trgovina 33% 33%

Pravna forma Privredna društva 88% 87%Preduzetnici 12% 13%

Izvor: BEP Annual Business Survey: Serbia 2016-2017

Usklađenost se može se posmatrati kao binarna varijabla – regulisani subjekt, odnosno njihovo poslovanje ili jeste ili nije usklađeno sa regulatornim zahtevom, ili kao konti-nualna varijabla – tako što se posmatra stepen neusklađenosti. Iako drugi pristup ima niz prednosti , u slučaju poređenja različitih sektora utvrđivanje i poređenje stepena ne-usklađenosti je problematično. Alternativno, moguće je koristiti novčaniiznos kazni kao aproksimaciju za stepen neusklađenosti, jer je razumno pretpostaviti da visina kazne od-govara stepenu neusklađenosti. Takav pristup je moguć isključivo u slučaju analize odre-đenog sektora. U slučaju različitih sektorapostoji problem uporedivosti usled značajnog odstupanja u pogledu visina i vrsti kazni.Zbog toga kao aproksimaciju za usklađenost koristimosamo binarnu varijablu, odnosno podatak o tome da li je privrednim društvima i preduzetnicima izrečenabilo kakva kaznaprilikom inspekcijskog nadzora. Na osnovu pitanja iz upitnika dat je pregled odgovora ispitanika o usklađenosti poslovanja sa pro-pisima. Kao aproksimaciju za pitanje usklađenosti koristili smo odgovore ispitanika na dva postavljena pitanja iz upitnika: „Koji je iznos kazni koje su vam izrečene kao posle-dica inspekcijskog nadzora prethodne godine?“ i „Koliko puta su inspektori obišli Vaše preduzeće?“. Ukoliko je ispitanik platio kaznu, njegovo poslovanje nije bilo usklađeno sa propisima. Upoređivanjem odgovora na pitanje o broju inspekcija i plaćenih kazni identifikovali smo privredna društva koja nisu bila predmet inspekcija. U analizi pret-postavljamo da inspekcija ne čini greške i ne izriče kazni preduzećima čije je poslovanje usklađeno sa regulatornim zahtevima. U praksi inspekcije često prvo opomenu subjekat koji nije u potpunosti usklađen, a tek onda, ako se on ne uskladi, izriču kaznu.

241

Prikaz odgovora na pitanja na osnovu kojih je utvrđena zavisna promenljiva - usklađe-nost sa propisima data je u Tabeli 2, odnosno Grafikonu 1. Na osnovu podataka uoča-vamo dva problema u pogledu nedostajućih podataka. Prvi problem je potencijalna sistematska pristrasnost podataka. Preduzeća i preduzetnici koji nisu bili predmet in-spekcijskog nadzora mogu se značajno razlikovati od preduzeća koja su bila kažnjena. U 2016 godini, anketa je obuhvatila 1032 privredna društva i preduzetnika. Od tog broja 254 privredna subjekta nisu bila posećena od strane inspekcija. Na osnovu podataka, možemo zaključiti da je pokrivenost privrednih subjekata inspekcijama relativno viso-ka, jer je tri četvrtine privrednih subjekata bilo predmet inspekcijskog nadzora. I pored toga što su značajni resursi inspekcija bili posvećeni aktivnostima nadzora, problem nastaje zato što uočavamo status usklađenosti samo ako je posmatrano preduzeće imalo posetu inspekcije u tom period. Ako nije bilo posete onda nemamo informaciju o uskla-đenosti preduzeća.

Tabela 2Odgovori na pitanje iz upitnika o usklađenosti poslovanja

Usklađenost poslovanja 2016 2017 PooledPoslovanje je usklađeno 661 64,1% 605 58,5% 1.266 61.2%Poslovanje nije usklađeno 42 4,1% 53 5,1% 95 4.6%Ne žele da se izjašnjavaju 75 7,3% 85 8,2% 160 7.7%Nisu bili posećeni 254 24,6% 292 28,2% 546 26.4%Ukupno anketiranih 1.032 100% 1.035 100% 2.067 100%

Grafikon 1Odgovori na pitanje iz upitnika o usklađenosti poslovanja

Ukupno anketiranih 2.067

Posećeno od strane inspekcija 1.521

Nije posećeno od strane inspekcija 546

Poslovanje usklađeno 1.266

Poslovanje nije usklađeno 95

Ne žele da se izjasne 160

Izvor: BEP Annual Business Survey: Serbia 2016-2017

Problem selekcije možemo objasniti na sledeći način. U prvom koraku inspekcija odlu-čuje da li da poseti privrednog subjekta i izvrši nadzor. Odluka o nadzoru uslovljava da li

242

će inspekcija utvrditi neusklađenost poslovanja i kazniti preduzeće. Za privredni subjek-ti koji nisu bili predmet nadzora nije moguće da se utvrdi da li su poslovali usklađeno ili ne. Kako bi se koristio adekvatan empirijski pristup potrebno je uzeti u obzir „selekciju“ privrednih subjekata u prvom koraku. Problem nepotpunog utvrđivanja neusklađenosti zahteva specifičan pristup. Kako bi se rešio navedeni problem koristimo Heckmanov selekcioni model koji podrazumeva dve jednačine – jednačinu ishoda i selekcionu jed-načina.9U slučaju selekcione jednačine znamo ishod za sve opservacije (inspekcije su sprovele ili nisu sprovele nadzor). Kako bi se korigovao efekat selekcije usled isključenja onih koji nisu bili predmet nadzora, ocene se koriguju izrazom koji je simultano oce-njen metodom maksimalne verodostojnostikorišćenjem selekcione jednačine. Načelno, što je veći rizik koji neki regulisani subjekt nosi, to je i veća verovatnoća da će biti predmet inspekcijskog nadzora. Ako usvojimo pretpostavku da inspekcije „targetiraju“ više rizične subjekte, onda taj izbor nije slučajan. Drugim rečima, u praksi inspekcije targetiraju subjekte za koja smatraju da postoji veći rizik odnosno da je veća verovatnoća neusklađenosti (što dovodi do posledica po životno okruženje, budžet, bezbednost, …). Stoga u selekcionom modelu, kao instrumentalnu varijablu koristimo subjektivnu ocenu stepena rizika na osnovu odgovora ispitanika. U slučaju korišćenja selekcionog modela koristimo sve opservacije, dok u drugom (jednostavnom probit modelu) samo one koji su bili predmet inspekcijskog nadzora. Odluku da li je potrebno koristiti selekcioni mo-del donosimo na osnovu Waldovog testa.Ako je uzorak preduzeća koje su bile predmet inspekcijskog nadzora sistematski drugačiji koeficijenti determinanti usklađenosti mogu biti pristrasni.

Drugi problem odnosi se na to da značajan broj ispitanika nije želeo da se izjasni u po-gledu toga da li je u prethodnoj godini bio kažnjen od strane inspekcija. Može se osno-vano pretpostaviti da podaci ne nedostaju prema slučajnom rasporedu (eng. missing not at random - MNAR), odnosno da je verovatnoća da preduzeća i preduzetnici ne daju odgovor na ovo pitanje veća ako su u prethodnom periodu kažnjeni.10 Drugim rečima, u slučaju pitanja o izrečenim kaznama, nedostajući podatak je povezan s razlogom zašto

9 Modeli u kojima postoje dve jednačine – prva koja opisuje model selekcije, i druga koja opisuje model ishoda u literaturi se uobičajeno nazivaju Hekmanov model selekcije. U slučaju kada je reč o zavisnim promenljivim koje su binarnog karaktera, onda se takav model u literaturi naziva heckprobit, „dupli pro-bit“ ili „bivarijacijski probit sa selekcijom uzorka“. Prva, probit jednačina yj = xjβ + u1j> 0 i druga selek-ciona jednačina zjγ + u2j> 0, pri čemu se pretpostavlja da u1∼ N(0,1) u2∼ N(0,1) corr(u1,u2) = ρ. Ako proces selekcije nije slučajan, nije moguće potpuno predvideti selekciju, tako da je moguć slučaj da je corr(u1,u2) = 0. U slučaju Heckprobit modela, postoji razlika u pretpostavkama u pogledu slučajnih grešaka. Stoga je potrebno testirati mogućnost da jednačina ishoda i jednačina selekcije nisu nezavisne, odnosno da su greške u dve jednačine korelirane ρ ≠ 0, onda obični probit daje pristrasne rezultate. U tom slučaju potrebno je koristiti Heckprobit model koji koriguje pristrasnost usled efekta selekcije i daje konzistentne i asimptotski efikasne ocene parametara modela. U radu koristimo komandu heckprob u verziji Stata 15.1, vid. https://www.stata.com/manuals13/rheckprobit.pdf[Posećeno 1/12/2017]. Model je predstavljen u Van de Ven and Van Pragg (1981).

10 Slična pretpostavka o mehanizmu generisanja nedostajućih podataka ispunjenja je, na primer, ako su osobe sa visokim prihodima manje voljne da navedu visinu prihoda, ili ako ispitanici ne žele da odgovore na pitanje da li su konzumirali opijate. Nažalost, rešavanje problema u slučaju kada mehanizam generi-sanja nedostajućih podataka nije slučajan je znatno teže u odnosu na druge mehanizme. S druge strane upravo takav mehanizam generisanja nedostajućih podataka stvara najveći stepen pristrasnosti u eko-nometrijskoj analizi (mehanizam generisanja u kojem su nedostajući podaci u potpunosti slučajni može se potpuno ignorisati. O klasifikaciji mehanizma generisanja nedostajućih podataka v. Little and Rubin (2002).Takođe vid. Oblaković et al. (2015).

243

nedostaje. Imajući u vidu da jedan broj ispitanika (75 u 2016 i 85 u 2017) nije želeo da se izjasni o tome da li je platio kaznu, radi provere robusnosti rezultata modela, koristili smo nezavisne varijable bazirane na različitim pretpostavkama. U prvoj varijanti kod kreiranja nezavisne varijable UsklađenostVar1 odgovori ispitanika koji nisu želeli da se izjašnjavaju o tome da li su platili kaznu ili ne su tretirani kao nedostajući podaci i nisu uzimani u obzir. Drugim rečima, u prvom modelu je sprovedeno jednostavno „brisa-nje sa liste“ (eng. listwise deletion). Ipak, izostavljanje opservacija u kojima nedostaju podaci dovodi do pristrasnih rezultata (Little and Rubin, 2002). U drugoj varijanti kod kreiranja nezavisne varijable UsklađenostVar2 pošlo se od pretpostavke da poslovanje ispitanika koji nisu želeli da se izjašnjavaju o tome da li su platili kaznu verovatno nije usklađeno sa propisima, tako da su njihovi odgovori delimično ili u potpunosti pridru-ženi grupi odgovora kod kojih poslovanje nije bilo usklađeno sa propisima. Intuitivno je ovaj pristup moguće opravdati, ali i on dovodi do problema pristrasnosti. Zbogtoga smo pored prikazanih rezulata, koristili i različite modele imputacije, a takođe smo koristili i oprobit varijantu modela. Dobijeni rezultati nisu značajno drugačiji, te ih zbog ograni-čenog obima rada nismo prikazali.

Tabela 3 predstavlja rezultate četiri modela. Zavisna promenljiva je usklađenost, odno-sno preduzeća i preduzetnici koji su bili predmet inspekcija, a nisu kažnjeni uzimaju vrednost 1. Modeli (1) i (3) koriste listwise deletion pristup, dok modeli (2) i (4) agregi-raju one koji su kažnjeni i one koji su odbili da odgovore. U Tabeli 3, u koloni Hipoteze navodimo očekivane predznake s obzirom na prethodno razmatrane faktore u drugom delu rada. Tabela takođe prikazuje rezultate testa o potrebi razmatranja efekta selekcije. Nivo značajnosti koeficijenta arthro i Waldov test nezavisnih jednačina navode da je nul-tu hipotezu o nepostojanje korelacije između grešaka jednačine ishoda (usklađenosti) i selekcije (inspekcijskog nadzora) moguće odbaciti. Drugim rečima, ocenu determinanti verovatnoće usklađenosti moguće je dobiti bez kontrole selekcije.Tako dobijena ocena neće biti pristrasna.To donekle ne iznenađuje s obzirom na veliko učešće subjekata koji su bili predmet nadzora u ukupnom broju, ali ukazuje na potrebu za unapređenjem ocene rizika.

S obzirom da Wald test nezavisnih jednačina i za model (3) i za model (4) ukazuje da nije potrebno koristiti Heckmanov model selekcije, već je dovoljno koristiti običan pro-bit model, prilikom razmatranja rezultata fokusiraćemo se na rezultate osnovnog probit modela. Pozitivne vrednosti koeficijenta uvećavaju verovatnoću usklađenosti privred-nih subjekata. Na osnovu rezultata, gotovo svi koeficijenti su u skladu sa usvojenim hipotezama. Tako u pogledu veličine, mala i srednja preduzeća imaju manje resurse kako bi se usaglasile sa regulatornim zahtevima, pa je i predznak negativan, ali rezultat nije statistički značajan ni u jednom od modela. Statističku značajnost ima nekoliko varijabli. Prvo, postoji statistički značajna razlika u pogledu sektora u kome preduzeća i preduzetnici posluju. Poslovanje u industrijskom sektoru, znači da je verovatnoća da će subjekti poslovati u skladu sa propisima veća. Intuitivno, kriterijumi usklađenosti u sektoru industrije su jasniji u odnosu na sektor usluga, a verovatno je i da preduzeća u industrijskom sektoru znatno više pažnje poklanjaju različitim aspektima usklađenosti. Šira obuhvata (Model 2) ne dovodi do statističke značajnosti bilo kog sektora. Regio-nalne promenljive nisu statistički značajne, pri čemu je veća verovatnoća da preduzeća u regionu Beograda i Jugoistočne Srbije posluju neusklađeno. U selekcionom modelu, verovatnoća da će preduzeća u Beogradu biti predmet inspekcijskog nadzora je znatno

244

manja, što je u skladu sa očekivanjima odnosa broja registrovanih subjekata i broja in-spektora. Promenjeni obuhvat neusklađenih subjekata utiče na statističku značajnost, tako da se uključivanjem i onih preduzeća koja su odbila da odgovore region Beograda postaje statistički značajan.

Preduzeća koja posluju sa profitom beleže veći stepen usklađenosti, što je u skladu sa očekivanjima.Drugim rečima, preduzeća koja se nalaze u finansijskim poteškoćama, od-nosno koja beleže gubitke, pokušavaju da ostvare „regulatorne uštede“, odnosno smanje troškove tako što ne posluju u skladu sa propisima. Međutim, profit je statistički znača-jan samo u prvom modelu. Neka preduzeća koja su profitabilno poslovala nisu želela da predoče da su bila kažnjena kako ne bi ugrozila svoju reputaciju.

Verovatnoća da će inspekcije „nešto naći“ raste sa brojem poseta, tako da je i ovde re-zultat u skladu sa očekivanjima. Na usklađenost utiče i stepen informisanosti preduzeća i jasnoća propisa. Subjekti koji su naveli da su propisi jasni imaju veću verovatnoću da posluju u skladu sa propisima i obrnuto, preduzeća koja su navela da su veoma loše ili loše informisana imaju manje verovatnoće da su usklađena sa propisima. Ovaj nalaz je značajan jer ukazuje da se jedan segment neusklađenosti može smanjiti jasnijom regula-tivom i pružanjem informacija, bez povećanja očekivane kazne. Na primer, značajan ko-rak u pogledu jasnoće regulatornih zahteva je objavljivanje kontrolnih lista koje inspek-cije koriste prilikom nadzora. Regulatorno opterećenje izraženo u vremenu koje vlasnici i menadžeri provode u cilju usklađivanja poslovanja sa propisima i radu sa inspekcijama ima očekivani negativni predznak za preduzeća koja su najviše opterećena regulatornim zahtevima. U slučaju da su propisi kompleksni ili ako su resursi preduzeća ograničeni, subjekti imaju podsticaj da ne poštuju propise. Zanimljivo je da varijable koje opisuju aktivnosti subjekata koje im omogućavaju lakše obavljanje poslova vezanih za državnu administraciju, kao aproksimacija za koruptivne radnje nije statistički značajno. Predu-zeća koja posluju u skladu sa propisima ne koriste kontakte, ali je odnos između kori-šćenja kontakata i usklađenosti nelinearan. Preduzeća koja stalno koriste kontakte imaju manju verovatnoću da će da budu kažnjen u odnosu na ona koja to čine povremeno.Konačno, s obzirom da se tokom 2016 godine dogodila reforma sistema inspekcijskog nadzora, koristili smo i veštačku varijablu za godinu. U običnom modelu ova varijabla nije značajna. Dok je ona značajna u modelu selekcije, gde ima negativni predznak.

245

Tabela 3Probit i Heckprobit ocene usaglašenosti sa propisima

Očekivani predznaci

PROBIT MODEL

(1)

PROBIT MODEL

(2)

HECK-PROBIT MODEL

(3)

HECK-PROBIT MODEL

(4)Ver1 Ver2 Ver1 Ver2

Jednačina ishoda

Malo - -0.154(-0.41)

-0.101(-0.43)

-0.428(-1.27)

-0.125(-0.39)

Srednje - -0.185(-0.44)

-0.103(-0.35)

-0.244(-0.68)

-0.142(-0.47)

Industrija + 0.402**(2.46)

0.176(1.36)

0.327*(1.89)

0.198(1.52)

Trgovina - -0.0144(-0.09)

-0.00494(-0.04)

-0.00370(-0.03)

-0.0198(-0.15)

Mladje_od_5 god. - -0.0445(-0.19)

-0.0290(-0.17)

-0.0996(-0.52)

0.0511(0.27)

Beograd - -0.258(-1.60)

-0.216*(-1.75)

-0.591**(-2.09)

-0.246(-0.76)

Šumadija i ZS - 0.293(1.62)

0.411***(2.69)

0.302*(1.77)

0.380**(2.41)

JI Srbija - -0.194(-1.15)

0.295*(1.93)

0.122(0.42)

0.271(1.08)

Profit + 0.512**(2.31)

0.168(0.84)

0.365(1.22)

0.162(0.78)

Tri_i_više poseta - -0.560**(-2.48)

-0.505***(-3.75)

-0.418(-1.51)

-0.476***(-3.44)

Dve posete - -0.273(-1.28)

-0.308**(-2.08)

-0.217(-1.09)

-0.318**(-2.13)

Jasnoća propisa + 0.495***(3.67)

0.169(1.48)

0.398**(2.17)

0.191*(1.67)

Informisanosti + 0.174**(2.43)

0.117**(2.04)

0.153*(1.85)

0.126**(2.16)

Kontakti nikad + 0.0651(0.22)

0.0958(0.41)

0.0265(0.11)

0.0993(0.42)

Kontakti retko + -0.162(-0.51)

-0.253(-0.99)

-0.123(-0.46)

-0.245(-0.96)

Vreme preko 25% - -0.294(-1.31)

-0.255(-1.48)

-0.282(-1.25)

-0.250(-1.42)

Vreme od 11 do 25% - 0.157(0.72)

-0.0703(-0.40)

0.119(0.68)

-0.0787(-0.44)

Vreme od 6 do 10% - -0.0908(-0.42)

0.0502(0.31)

-0.0991(-0.54)

0.0471(0.28)

246

Godina_2017 ? -0.168(-1.39)

-0.138 -0.237** -0.111(-1.44) (-2.19) (-0.86)

Konstanta 0.661(0.88)

0.723(1.51)

0.642(1.04)

0.679(1.38)

Selekciona jednačina (inspekcijski nadzor)

Malo -0.801***(-3.84)

-0.753***(-3.79)

Srednje -0.233(-0.92)

-0.220 (-0.90)

Mladje_od pet god. -0.0893(-0.69)

-0.122 (-0.97)

Visok_rizik 0.885***(2.80)

0.800***(2.70)

Srednji rizik -0.00152(-0.01)

0.0359 (0.22)

Neznatan rizik -0.0199(-0.23)

0.0107 (0.12)

Industrija 0.0290(0.30)

0.00709 (0.08)

Trgovina 0.0861(0.84)

0.0678 (0.70)

Beograd -0.828***(-9.10)

-0.803***(-9.32)

SumadijaZS 0.118(1.16)

0.0599 (0.59)

JISrbija 0.790***(5.75)

0.724***(5.17)

Godina_2017 -0.243***(-3.31)

-0.238***(-3.31)

_cons 1.506***(6.77)

1.549***(7.18)

athrho 0.917(1.16)

0.0572 (0.08)

rho 0.72 (0.375)

.057 .7185417

chi2 (df_m)Pseudo R2

66.33 (19)

0.150

63.95 (19)0.0830 98.50 (19) 55.37 (19)

N 1142 1259 1652 1762 Wald test of indep. eqns. (rho = 0): chi2(1) = 1.35 Prob > chi2 = 0.2448 0.9368

N Selected/Nonselected 1123/529 1233/529* p <0.1 ** p<0.05 *** p<0.01, Standardne greške u zagradama

247

4. Zaključak

Cilj rad je utvrđivanje u kojoj meri karakteristike samih privrednih subjekata – veličina, sektor, uspešnost poslovanja s jedne, kao i učestalost inspekcijskog nadzora, s druge strane utiču na usaglašenost poslovanja. Uporedna istraživanja se uglavnom fokusiraju samo na jedan segment usaglašenosti (npr. u pogledu zaštite životne sredine, poresko po-slovanje, i sl.). Na osnovu dostupnih podataka razmatrali smo „opšti“ nivo usaglašenosti sa propisima, odnosno determinante koje utiču na usaglašenost poslovanja privrednih subjekata u Republici Srbiji. Reč je o preliminarnom istraživanju koje se susreće sa ni-zom ograničenja, kako metodološke prirode, tako i u pogledu kvaliteta podataka. Neko-liko potencijalno značajnih faktora koji utiču na usaglašenost nije bilo moguće koristiti zbog nedostatka podataka. Drugo i najvažnije ograničenje odnosi se na nedostatak po-dataka o inspekcijama u prethodnim godinama. Verovatnoća budućih inspekcija, u tom slučaju mogla bi biti aproksimirana podatkom o tome da li je preduzeće bilo predmet inspekcijskog nadzora u prethodnom periodu.

Empirijska analiza ne nalazi dokaze da postoji efekata selekcije tako da se odluka o spro-vođenju nadzora i usklađivanje mogu posmatrati odvojeno. Iako se inspekcije rukovode rizikom prilikom donošenja odluka o nadzoru, svakako je moguće bolje alocirati resurse inspekcija. Rezultati takođe pokazuju da je deo neusklađenosti moguće objasniti nedo-voljnom informisanošću, nejasnim propisima, ali i visokim regulatornim troškovima izraženim u vremenu koje menadžment provede u radu sa inspekcijama i starajući se o usklađenosti.

Literatura

Allingham, M.G. and Sandmo A. (1972) „Income tax evasion: a theoretical analysis“ Journal of Public Economics Vol.1, Pp. 323-33 https://doi.org/10.1016/0047-2727(72)90010-2

Amodu T, (2008), „The determinants of compliance with laws and regulations with spe-cial reference to health and safety“, Health and Safety Executive, RR638 Research Report, [Online] http://www.hse.gov.uk/research/rrpdf/rr638.pdf, [Pristupljeno: 11/11/2017]

Baldwin, R. and Cave, M., Understanding regulation: theory, strategy, and practice. Oxford University Press, Oxford 1999

Becker, G. S. (1968), „Crime and Punishment: An Economic Approach“ Journal of Po-litical Economy Vol.76, Pp. 169-217 https://doi.org/10.1086/259394

Begović, B. (2015), Ekonomska analiza generalne prevencije, Pravni fakultet Univerzi-teta u Beogradu

Braithwaite, J., and Makkai, T., „Trust and Compliance“ (1994) Policing and Society 4:1-12.

Decker, Christopher S., (2005) „Do Regulators Respond to Voluntary Pollution Con-trol Efforts? A Count Data Analysis.“ Contemporary Economic Policy Vol. 23, Pp. 180–94. https://doi.org/10.1093/cep/byi014

Enders, C. K. Applied missing data analysis. New York: Guilford Press, 2010.

248

Fairman, R. and Yapp, C. (2005), „Enforced Self-Regulation, Prescription, and Concep-tions of Compliance within Small Businesses: The Impact of Enforcement“, Law and Policy, Vol.27, Pp, 491–519.

Gunningham N.A., Thornton, D. and Kagan, R.A., (2005), „Motivating Management: Corporate Compliance in Environmental Protection“, Law and Policy Vol. 27, Pp. 289-316. https://doi.org/10.1111/j.1467-9930.2005.00201.x

Gunningham, N., and Kagan, R., „Regulation and Business Behavior“ (2005) Law and Policy 27: 213-218.

Heyes, A. (2000) „Implementing Environmental Regulation: Enforcement and Com-pliance“ Journal of Regulatory Economics, Vol.17, Pp.107-129. https://doi.or-g/10.1023/A:1008157410380

Heyes, A.G., (1994) „Environmental enforcement when ‘inspectability’ is endogenous: A model with overshooting properties“, Environmental and Resource Econonomics Vol.4, Pp. 479. https://doi.org/10.1007/BF00691924

Kagan, R.A. (1989) „Understanding Regulatory Enforcement“, Law and Policy Vol.11, Pp. 89–119.

Little R.J.A, Rubin D.B. (2002) Statistical Analysis with Missing Data. Hoboken, NJ: John Wiley & Sons, Inc.

May Peter J., „Compliance Motivations: Affirmative and Negative Bases“ (2004) 37 Law and Society Review 41-68.

Oblaković, M., Sokolovska, V., Dinić, B. (2015) „Tretman nedostajućih podataka“ Pri-menjena psihologija, 8: 289-309.

OECD, (2000), Reducing the risk of policy failure: challenges for regulatory complian-ce, Paris.

OECD, (2008), Reducing the risk of policy failure: challenges for regulatory complian-ce, Paris.

OECD, 2004, Compliance Risk Management: Managing and Improving Tax Complian-ce, Centre for tax policy and administration

Parker, C. and Nielsen Lehmann, V. (2011), „Introduction“. in Explaining Compliance: Business Responses to Regulation, Parker, C; Nielsen, V. Lehmann (editors), Chel-tenham: Edward Elgar Publishing

Polinsky, A. M. and Shavell, S. (2000), „The economic theory of public enforcement of law“, Journal of Economic Literature, Vol.38, Pp. 45-76. https://doi.org/10.1257/jel.38.1.45

Scholz J., and Gray, W., (1990) „OSHA Enforcement and Workplace Injuries: A Be-havioural Approach to Risk Assessment, Journal of Risk and Uncertainty Vol. 3, 283-305.

Scholz, J. T. and Wang, C. L. (2006), „Cooptation or Transformation? Local Policy Ne-tworks and Federal Regulatory Enforcement“ American Journal of Political Scien-ce, Vol.50, Pp. 81–97. https://doi.org/10.1111/j.1540-5907.2006.00171.x

Scholz, J., and Lubell, M. (1998). „Trust and Taxpaying: Testing the Heuristic Approach to Collective Action“, American Journal of Political Science, Vol.42, Pp. 398-417. doi:10.2307/2991764

Scholz, J.T. (1998) „Enforcement Policy and Corporate Misconduct: The Changing Per-spective of Deterrence Theory“, Law and Contemporary Problems 60:253-268

249

Simpson, S.S., Rorie, M. „Motivating Compliance: Economic and Material Motives for Compliance“ in Explaining Compliance: Business Responses to Regulation, Parker, C; Nielsen, V. Lehmann (editors), Cheltenham: Edward Elgar Publishing

Thornton, D., Gunningham N.A., and Kagan, R.A., (2005), „General Deterrence and Corporate Environmental Behavior“. Law and Policy, Vol. 27, Pp. 262–288. https://doi.org/10.1111/j.1467-9930.2005.00200.x

Tyler, T. (1990), Why people obey the law. New Haven: Yale University PressVan de Ven, W.P.M.M. and Van Pragg, B.M.S. (1981), „The demand for deductibles in

private health insurance: A probit model with sample selection“, Journal of Econo-metrics, Vol. 17, Pp. 229-252. https://doi.org/10.1016/0304-4076(81)90028-2

Winter, S. C. and May, P. J. (2001), „Motivation for Compliance with Environmental Regulations“, Journal of Policy Analysis and Management. Vol. 20, Pp. 675–698. https://doi.org/10.1002/pam.1023

251

Nužnost reafirmacije regionalne politike u SrbijiNecessity of Reafirmation of Regional Policy in Serbia

Gojko Rikalović*Dejan Molnar**

Apstrakt: Predmet rada je kritičko sagledavanje aktuelne regionalizacije i institucionalnog okvira regionalnog razvoja u Srbiji u kontekstu pridruživa-nja Evropskoj uniji, a u funkciji reafirmisanja naše regionalne politike. Nakon isteka Strategije regio-nalnog razvoja Srbije 2007-2012, kao da je nastupi-lo zatišje na planu regionalnog aspekta razvoja kod nas. Kasni se sa donošenjem Nacionalnog plana re-gionalnog razvoja, a posebno akcionog plana u do-menu regionalne politike. Sa gašenjem Ministarstva ekonomije i regionalnog razvoja, regionalna pro-blematika se zanemaruje u našim javnim politikama (spušta se na nivo odeljenja u odgovarajućim mini-starstvima, odnosno danas na nivo nadležnosti mini-stra bez portfelja). Pored toga, primetno je odsustvo regionalnog i/ili teritorijalnog aspekta razvoja u studijskim programima ekonomskih visokoškolskih institucija, kao i nedovoljna zastupljenost ove tema-tike u domaćoj literaturi i u akademskoj zajednici uopšte. Pri tome, regionalni dispariteti u Srbiji su među najvećima u Evropi. U tom smislu, zabrinjava činjenica da kreatori javne politike ne pridaju odgo-varajući značaj pripremama za otvaranje Poglavlja 22, koje se odnosi na regionalni razvoj. Stoga, Re-publika Srbija u nedovoljnoj meri koristi evropske fondove kako bi obezbedila ravnomerni regionalni razvoj, što je i njena ustavna obaveza. Povremene i neusklađene aktivnosti usmerene na podršku ra-zvoju nerazvijenih područja daju samo sporadične i nedovoljno održive rezultate. Sve to u znatnoj meri kao da predstavlja bitnu kočnicu uspešnijeg rasta i razvoja zemlje u celini. Stoga se, kao neodložan zadatak, nameće pitanje modernizacije institucija i donošenja funkcionalne regionalne politike sa kva-litetnim akcionim planom. Pri tome, u fokusu moraju biti intencije Kohezione politike EU, posebno sa sta-novišta njenih mehanizama i mera kojima se deluje na smanjivanje regionalnih nejednakosti.

Ključne reči: regionalizacija, regionalna politika, koheziona politika EU, Srbija.

Abstract: The subject of the paper is a critical re-view of the current regionalization and institutional framework of regional development in Serbia in the context of joining the European Union, in the func-tion of reaffirming our regional policy. After the ex-piration of the Strategy of Regional Development of Serbia 2007-2012, as if there was a slowdown in the regional aspect of development in our country. It is late with the adoption of the National Plan of Re-gional Development, and especially with the action plan in the area of regional policy. With the closure of the Ministry of Economy and Regional Devel-opment, regional issues are ignored in our public policies (it goes down to the level of departments in the relevant line ministries, or today, to the level of competence of the minister without portfolio). In ad-dition, the absence of a regional and/or territorial aspect of development in the study programs of eco-nomic higher education institutions is noticeable, as well as insufficient representation of this topic in domestic literature and in the academic community in general. In the same time, regional disparities in Serbia are among the largest in Europe. In this re-gard, it is worrying that public policy makers do not attach adequate importance to the preparations for the opening of Chapter 22, which relates to region-al development. Therefore, the Republic of Serbia insufficiently uses European funds to ensure a bal-anced regional development, which is its constitu-tional obligation. Occasional and non-harmonized activities aimed at supporting the development of underdeveloped areas provide only sporadic and in-sufficiently sustainable results. All this is, to a con-siderable extent, as if presenting an important brake of more successful growth and development of the country as a whole. Therefore, as an urgent task, the issue of modernization of institutions and the adop-tion of a functional regional policy with a quality action plan is posed. In addition, the focus must be on the intentions of the EU Cohesion Policy, in par-ticular from the point of view of its mechanisms and measures aimed at reducing regional inequalities.

Keywords: regionalization, regional policy, cohe-sion policy of the EU, Serbia.

JEL klasifikacija: R58, O18, P25* Ekonomski fakultet, Univerzitet u Beogradu, E-mail: rikgoj@ekof. bg.ac.rs** Ekonomski fakultet, Univerzitet u Beogradu, E-mail: dejanmolnar@ekof. bg.ac.rs

252


Uslovi ekonomske integracije Srbije u EU, kao i korišćenje sredstava iz strukturnih i njenih pretpristupnih fondova, podrazumevaju usklađenost institucionalnog okvira sa evropskim standardima i propisima. U cilju uspešnijeg integrisanja u EU, prioritetne aktivnosti Srbije odnose se na uspostavljanje efikasnog institucionalnog okvira sasta-vljenog od instrumenata različitih politika, koji treba da obezbede stabilnost i kontinuitet u oblasti regionalnog razvoja. Međutim, još uvek su otvorena brojna aktuelna pitanja (uvažavanje teritorijalnog aspekta u postavljanju razvojnih ciljeva, tipologija regiona prema razvojnim kriterijumima, međuregionalne i unutarregionalne relacije, problem prevazilaženja regionalnih neravnomernosti u razvoju). Regionalizacija, u smislu decen-tralizacije upravljanja, je neizbežan uslov bez kojeg se ne može očekivati veća teritori-jalna kohezija Republike Srbije, ali ni priključenje Evropskoj uniji. Dobijanjem statusa kandidata za ulazak u EU Srbija preuzima obavezu usvajanja acquis communautaire (zajedničkog zakonodavstva) koje se, između ostalog, odnosi i na strukturne instrumen-te Kohezione politike EU, kao i na izgradnju decentralizovanog sistema implementacije fondova EU.

Koheziona politika EU je jedna od ključnih zajedničkih politika Unije, odnosno njena najbitnija investiciona politika. Gotovo jedna trećina ukupnog budžeta EU se danas iz-dvaja za ove namene1. U prethodnom budžetskom razdoblju (2007-13) uloženo je 346,5 milijardi evra iz javnih fondova EU u cilju smanjivanja regionalnih dispariteta i promo-visanja ekonomske, socijalne i teritorijalne kohezije.

Ekonometrijska istraživanja su pokazala da će na agregatnom nivou svaki evro investi-ran kroz Kohezionu politiku generisati dodatnih 2,74 evra u periodu do 2023. godine2. Naime, svaki region i država će imati koristi od Kohezione politike, čak i oni koji su neto platiše. Ukupan efekat Kohezione politike se sagledava kroz direktne (učinke investicija) i indirektne (povećani obim razmene) uticaje. U tom kontekstu, procenjuje se da će do 2023. godine BDP u zemljama neto davaocima sredstava porasti za 0,4%, odnosno u dr-žavama neto primaocima za 4,2%. Drugim rečima, očekivano povećanje BDP-a na agre-gatnom nivou je blizu 1.000 milijardi evra, što je značajan prinos na uložena sredstva. Prethodno iskustvo regionalne politike EU (budžetski periodi 1994-99 i 2000-06 sve-doče o tome da je ostvarena konvergencija u EU, dok je istovremeno za druge razvijene zemlje karakteristično nepostojanje konvergencije/čak i prisustvo divergentnih kretanja) upućuje na zaključak da će se procenjena kretanja u vezi sa rastom BDP-a i smanjivanja regionalnih razlika u narednom periodu i ostvariti. Ovakvo očekivanje je realno uprkos tome što rezultati u budžetskom periodu 2006-13 na planu regionalne konvergencije u EU nisu bili na nivou ranijih razdoblja, zbog nepovoljnih uslova za investiranje i negativ-nih efekata globalne krize. Uz to, postoje ekonometrijska istraživanja koja su potvrdila pretpostavke da bi bez sredstava Kohezione politike u pomenutim okolnostima došlo do regionalne divergencije3.

1 Brunazzo, M. (2016), str. 17.2 Ex post evaluation of the ERDF and Cohesion Fund 2007-2013, distupno na: http://ec.europa.eu/regional_

policy/en/policy/evaluations/ec/2007-2013/ (pristup: 26.01.2018.). Više o ekonometrijskim istraživanjima o evaluaciji Kohezione politike EU videti: Mohl P. (2016). 3 Isto.

253

Istorijat regionalne politike EU svedoči o tome da je Koheziona politika evoluirala i da se stalno prilagođava zahtevima stvarnosti, ali je u skladu i sa napretkom u oblasti teo-rijskih stremljenja (sve se više smatra da je regionalni rast uslovljen prevashodno endo-genim faktorima, poput obrazovanja, inovacija, aglomeracija i dr.). Koheziona politika je vremenom od „top down“ pristupa baziranog na direktnim podsticajima za smanjenje dispariteta, postala politika jačanja prostorne (lokalne/regionalne) konkurentnosti, što govori o tome da je ona oslonjenja na „bottom up“ koncept.

2. Stanje regionalizacije i regionalne politike Srbije

Danas Republika Srbija ima tri nivoa javne administracije: (a) centralni (republički), (b) pokrajinski i (c) lokalni (gradski/opštinski). Sadašnja teritorijalna organizacija Srbije definisana je Ustavom Republike Srbije (Ustav Republike Srbije broj 83/06.), Zakonom o teritorijalnoj organizaciji Republike Srbije (Zakon o teritorijalnoj organizaciji Repu-blike Srbije, br. 129/07.) i Uredbom o načinu vršenja poslova ministarstava i posebnih organizacija van njihovog sedišta (Uredba o načinu vršenja poslova ministarstava i po-sebnih organizacija van njihovog sedišta, br. 3/92, 36/92, 52/92 - odluka USRS, 60/93 i 5/95). Teritorijalnu strukturu Republike Srbije čine dve autonomne pokrajine - AP Vojvodina i AP Kosovo i Metohija. Zatim, u Srbiji postoji ukupno 29 upravnih okruga i grad Beograd kao posebna jedinica i 193 opštine. Pored Beograda, status grada imaju još 23 lokalne samouprave. To znači da Srbija ima model tzv. asimetrične teritorijalne organizacije, gde zajedno sa dva standardna nivoa (centralni i lokalni) koegzistira, ali samo na određenom području države, srednji nivo uprave (autonomne pokrajine). Pri tome, ni na nivou pokrajina ne postoji ni približna jednakost u pogledu njihove instituci-onalne uređenosti, položaja, pa ni ingerencija. AP Vojvodina poseduje sopstveni Statut, što doprinosi dodatnoj asimetričnosti, kako u odnosu na druga područja, tako i u odnosu na AP Kosovo i Metohiju. Pri tome, treba imati u vidu da Kosovo i Metohija nisu pod jurisdikcijom države Srbije.

Zasnivanje nove politike regionalnog razvoja Srbije najpre je bilo opredeljeno Strategi-jom regionalnog razvoja Republike Srbije za period 2007-2012. godina i Zakona o regi-onalnom razvoju (2009). Maja 2010. godine pomenuti Zakon je promenjen. Najvažnija izmena, svakako, jeste smanjenje broja statističkih planskih regiona (NUTS 2 nivoa) sa 7 na 5 (Zakon o izmenama i dopunama zakona o regionalnom razvoju, br. 30/2010).), što se odrazilo i na broj i delokrug rada regionalnih razvojnih agencija (Pravilnik o sa-držini i izgledu Jedinstvenog registra akreditovanih regionalnih razvojnih agencija, br. 89/2010, Uredba o utvrđivanju uslova, kriterijuma i načina akreditacije za obavljanje po-slova regionalnog razvoja i oduzimanja akreditacije pre isteka roka na koji je izdata, br. 74/2010 i 04/2012). Državna distribucija podsticajnih sredstava, bez adekvatnog sistema evaluacije (Pravilnik o sadržini, načinu i postupku vođenja Registra mera i podsticaja za regionalni razvoj, br. 93/2010.) u cilju sagledavanja i vrednovanja razvojnih efekata, nije bila u funkciji smanjivanja regionalnih neravnomernosti i prevazilaženja brojnih razvojnih problema nerazvijenih opština.

Zakon o regionalnom razvoju utemeljen je u Ustavu Republike Srbije, Sporazumu o stabilizaciji i pridruživanju i Nacionalnoj strategiji za pristupanje EU. Nekoliko pitanja naznačenih u Zakonu detaljnije je regulisano odgovarajućim podzakonskim aktima koji

254

polaze od načela regionalnog razvoja EU. Pomenuti propisi čine novi institucionalni okvir za politiku regionalnog razvoja i njenu implementaciju u Srbiji.

Na osnovu evropskih kriterijuma i u našoj zemlji su utvrđeni statistički regioni (NUTS regioni). Za NUTS 2 nivo u Srbiji nije postojala odgovarajuća administrativna pode-la, tako da su regioni NUTS 2 nivoa utvrđeni grupisanjem oblasti/okruga (NUTS 3). Analiza izvornih i ustupljenih nadležnosti ukazuje da okruzi (NUTS 3 nivo) nemaju ni dodatne atribute regiona karakterističnih za EU. Iako u svom sastavu imaju opštine, okruzi ne predstavljaju oblik teritorijalne decentralizacije sa političkim i administrativ-nim nadležnostima. Zakonsko rešenje odgovara i uobičajenim određenjima regiona u ekonomskoj teoriji i praksi.

Regioni u Srbiji (NUTS 2 nivo) odlikuju se potrebnim obeležjima i ispunjavaju uslove da se tretiraju kao prostorne celine sposobne da realizuju velike regionalne projekte, ne samo zbog privredne i geografske zaokruženosti unutar zemlje, već i zbog toga što ras-polažu dovoljno velikim prirodnim i ljudskim potencijalom. To im omogućava stvaranje „jačih“ razvojnih centara i diversifikaciju ekonomskih aktivnosti kao osnove za odgova-rajuću društvenu infrastrukturu, odnosno, ukupan multidimenzionalni razvoj.

Aktuelno stanje regionalizacije Srbije prikazano je u narednoj tabeli (Tabela 1.):

Tabela 1.Aktuelna regionalizacija Republike Srbije prema NUTS metodologiji

NUTS 1 NUTS 2(regioni)

NUTS 3(subregioni)

LAU(lokalni nivo/lokalne samouprave)

Region Vojvodine7 oblasti (administrativnih okruga):

Severnobačkaoblast, Zapadnobačka oblast, Severnobanatska oblast, Srednjebanatska oblast,

Južnobanatska oblast, Južnobačka oblast i Sremska oblast

6 gradova i 39 opština (ukupno 45 lokalnih samouprava)

Region Beograda Beogradska oblast Grad Beograd sa svojih 17 gradskih opština

Region Šumadije i Zapadne Srbije

8 oblasti (administrativnih okruga):Zlatiborska oblast, Kolubarska oblast, Mačvanska

oblast, Moravička oblast, Pomoravska oblast, Rasinska oblast, Raška oblast, Šumadijska oblast

10 gradova i 42 opštine

Region Južne i Istočme Srbije

9 oblasti (administrativnih okruga):Borska oblast, Braničevska oblast, Zaječarska

oblast, Jablanička oblast, Nišavska oblast, Pirotska oblast, Podunavska oblast, Pčnjiska oblast, Toplička

oblast

6 gradova i 41 opština

Region Kosova i Metohije

5 oblasti (administrativnih okruga):Kosovska oblast, Pećka oblast, Prizrenska oblast,

Kosovskomitrovačka oblast, Kosovskopomoravska oblast

1 grad i 28 opština

Srbija - sever

Srbija - jug

Prema: Zakon o izmenama i dopunama zakona o regionalnom razvoju („Službeni glasnik RS“,br 30/2010), Zakon o teritorijalnoj organizaciji Republike Srbije (2007.) i Uredba o nomenklaturi statističkih teritorijalnih jedinica („Službeni glasnik RS“,br. 109/2009 i 46/2010).

Podela države na regione i oblasti mora da bude važan instrument za uravnotežen regi-onalni razvoj Srbije. Regionalizacija bi trebalo da obezbedi sistem interesnog organizo-

255

vanja teritorije na nivou regiona i okruga (po principu odozdo na gore), što bi sa svoje strane trebalo da vodi ka pravilnijem i pravičnijem raspolaganju resursima i sredstvima. Regioni i oblasti mogu da, bolje od centralnog nivoa vlasti, definišu i ostvaruju svoje razvojne ciljeve, da prepoznaju potrebe građana i brže i efikasnije rešavaju probleme. Istovremeno, na taj način stiču se uslovi za jasnije i efikasnije definisanje projekata ko-jima regioni, uz ravnopravnu saradnju sa oblastima i opštinama, mogu da konkurišu za sredstva kod nacionalnih i međunarodnih fondova.

U tom smislu, primetno je da u naši razvijeni regioni (NUTS 1 –Srbija sever) nisu ho-mogena područja. Unutar regiona Beograda jasno se izdvavaju nerazvijena područja, pretežno ruralnog karaktera i visoko razvijeno urbano jezgro. Ova činjenica podrazu-meva da treba usvojiti specifičan razvojni tretman za svako od ovih područja. ruralnog i urbanog (videti Tabelu 2.).

Tabela 2.Tipologija opština unutar regiona Beograda

1. Barajevo ruralna2. Voždovac gradska3. Vračar gradska4. Grocka ruralna5. Zemun gradska6. Zvezdara gradska7. Lazarevac ruralna8. Mladenovac ruralna9. Novi Beograd gradska10. Obrenovac ruralna11. Palilula gradska12. Rakovica gradska13. Savski Venac gradska14. Sopot ruralna15. Stari Grad gradska16. Surčin ruralna17. Čukarica gradska

Izvor: predlog autora, slika preuzeta sa http://www.rarei.rs/index.php/o-nama/region-beograda (pristup: de-cembar, 2017.)

Istovremeno, unutar Vojvodine snažno se manifestuje produbljivanje teritorijalnih ra-zvojnih dispariteta.4 I prvo i drugo vodi ka koncentrisanju ekonomske aktivnosti i sta-novništva u i oko Beograda i Novog Sada, te jačanja polarizacije na liniji „jezgro - pe-riferija“.

Postoji niz opasnosti koje proizilaze od činjenice da nove i „mlade“ institucije na regio-nalnom nivou zahtevaju određeni vremenski period koji im je potreban za učenje, uho-davanje i stabilizaciju. Pomenimo da regionalizacija, kao oblik decentralizacije, može imati i svojih slabosti: niža efikasnost novonastalih javnih tela i organizacija na regio-

4 Molnar (2016), str. 401-402.

256

nalnom nivou, nemogućnosti za ostvarivanje efekata ekonomije obima u procesu obez-beđivanja javnih dobara i usluga unutar manjih teritorijalnih celina, negativni eksterni efekti koji se javljaju u slučaju kada se efekti javne politike „prelivaju“ iz jedne u drugu lokalnu zajednicu, povećanje troškova javne administracije usled dodatne birokratizaci-je (upravni, skupštinski i izvršni organi na regionalnom nivou), kao i širenje korupcije i nepotizma i dr. Kao specifičnu slabost/nedostatak u tranzicionim zemljama i u zemlja-ma u razvoju, pa i u Srbiji, treba istaći niske administrativne kapacitete koji postaju još skromniji kada se dele na više nivoa državne uprave.

3. Zajednička koheziona politika: tekući budžetski period

Koheziona politika EU u budžetskom periodu 2014-2020. godina u velikoj meri je odre-đena brzinom izlaska iz aktuelne ekonomske krize. Upravo je uticaj krize bio odlučujući razlog za razmatranje određenih promena u domenu formulisanja i sprovođenja Kohe-zione politike, a sa osnovnim ciljem da se čvršće povežu Koheziona politika i ciljevi definisani strategijom „Evropa 2020“.

Institucionalni mehanizam za ostvarivanje ciljeva Kohezione politike je „pretrpeo“ određene izmene. Doduše, nisu ukinute stare institucije, već je predviđeno da se njihov rad dodatno koordinira i da se za sve organizacije nadležne za sprovođenje regionalne politike primenjuju unificirana pravila.

Celokupna ideja u vezi sa razvojnim politikama EU je fokusirana na „približavanju“ programa predviđenih za realizaciju ciljeva iz strategije „Evropa 2020“ i ciljeva Kohe-zione politike.

Radi efikasnije i efektivnije upotrebe evropskih fondova, u budžetskom periodu 2014-2020. predviđena je sinhronizacija i, bolja nego do sada, koordinacija rada i nadležnosti sledećih pet fondova: Evropskog fonda za regionalni razvoj, Evropskog socijalnog fon-da, Kohezionog fonda, Evropskog fonda za poljoprivredu i ruralni razvoj i Evropskog fonda za pomorstvo i ribarstvo.

Za vođenje Kohezione politike značajno je to što se njena implementacija zasniva na sistemu upravljanja na više nivoa (multi-level governance system): nadnacionalni nivo (Evropska komisija i druge institucije Evropske unije odgovorne za kreiranje politike definišu „pravila igre“), nacionalni nivo (na kojem se obezbeđuju odgovarajući kontrolni mehanizmi za obračunavanje i izveštavanje u vezi sa izdacima, kao i efikasna imple-mentacija operativnih programa), regionalni nivo (koji ima ulogu menadžera u postupku implementacije operativnih programa). Ovome se mogu dodati još dva niža nivoa upra-vljanja, subregionalni nivo (okrug; provincija) i lokalni nivo (lokalne samouprave). Baš Koheziona politika je bila institut koji je po prvi put u praksi dodelio regionima/regio-nalnim vlastima (i drugim subnacionalnim institucionalnim akterima) ulogu aktivnog učesnika u postupku implementacije regionalne politike.

Sa stanovišta mogućnosti da se regionalni razvoj Srbije u narednom periodu finansira delom iz sredstava EU, važno je imati u vidu koje kategorije (evropskih) regiona će, po kojim osnovama i za koje namene, moći da računaju na finansijska sredstva iz evropskih fondova, odnosno na koji način će moći da koriste pomenuta sredstva.

257

Svaki evropski region će imati priliku da koristi podršku evropskih fondova, ali ne na isti način, u istoj meri i za iste svrhe. Planirane su tri grupe regiona u tekućem budžet-skom periodu, definisane na bazi nivoa BDP-a po stanovniku i to5:

1. Manje razvijeni regioni – oni čiji je BDP po stanovniku ispod nivoa od 75% proseka EU. Oni će i u narednom periodu biti osnovni prioritet Kohezione politike.

2. Tranzicioni regioni – oni čiji je BDP po stanovniku na nivou između 75% i 90% proseka EU. Ova grupa regiona je nova i zameniće dve grupe regiona („postepeno u“ i „postepeno iz“) koje su postojale u prethodnom budžetskom periodu (2006-2013).

3. Razvijeniji regioni – oni čiji je BDP po stanovniku iznad nivoa od 90% proseka za EU. Ovi regioni postaju sve više predmet pažnje kreatora ekonomske i regionalne politike, jer u eri ekonomije znanja, mogu da konkurišu najrazvijenijim regionima iz drugih delova sveta i tako doprinesu povećanju konkurentnosti evropske ekonomije.

Druga grupa obuhvata 51 region sa oko 72 miliona stanovnika. Njena svrha jeste da se adekvatnim programima pomogne onim regionima koji se nalaze na prelazu iz grupe manje razvijenih u grupu razvijenih6.

Za svaki projekat koji se finansira evropskim sredstvima mora da se obezbedi određeni iznos sopstvenih sredstava, kao oblik participacije. Stopa participacije korisnika zavisi od toga kojoj od tri grupe regiona pripada. Za grupu manje razvijenih regiona, nacio-nalna participacija iznosi minimum 15%, dok ostatak pokriva EU. Za grupu razvijenih regiona EU učestvuje u finansiranju konkretnih programa sa maksimalno 50% sredstava od vrednosti projekata. Za novu grupu tranzicionih regiona, EU participira sa najviše 60% neophodnih sredstava7. U Tabeli 3. prikazano je koliko će sredstava biti dostupno regionima tokom budžetskog perioda 2014-20. godina.

Tabela 3.Budžet za Kohezionu politiku Evropske unije za period 2014-2020. godina

Predloženi budžet za period 2014-2020. godina

Iznos (u milijardama EUR, po stalnim cenama iz 2011. godine)

Manje razvijeni regioni

Tranzicioni regioni

Razvijeniji regioni

Teritorijalna saradnja

162,2

38,9

53,1

11,7Kohezioni fond

Dodatna alokacija za najudaljenije i najnenaseljenije regione

68,7

0,926

Povezivanje evropskih postrojenja za transport, energiju i informaciono - komunikacione

tehnologije

40 milijardi evra + dodatnih 10 milijardi evra izdvojenih iz Kohezionog fonda

Evropski socijalni fond Najmanje 84 milijarde evraIzvor: European Commision, 2011b, str. 8-9.

5 Videti: European Commission, 2011a, str. 156 European Commision, 2011b, str. 2.7 ibid, str. 3.

258

Očekuje se da će u narednom periodu regioni samostalno razvijati projekte i programe koji će se finansirati iz sredstava EU, što znači da će morati da obezbede sopstvenu ad-ministrativnu infrastrukturu, a to može biti uvod u formiranje određenog regionalnog identiteta. Ekonomski interes unutar regiona, „otvoriće“ prostor i za druge vidove sarad-nje. Međutim, za naša očekivanja od EU fondova treba imati u vidu i sledeće činjenice. U Poljskoj, u kojoj su se posebno izdvajale nerazvijene istočne oblasti uopšte nije došlo do smanjenja regionalnih razlika nakon pristizanja pomoći iz evropskih fondova, već su se te razlike dodatno produbile. Slično je i sa regionalnim disparitetima u Mađarskoj, koje su još izraženije nego u Poljskoj, a situacija se ne razlikuje mnogo ni u Bugarskoj. Inte-resantno je i to da Belgija, kao razvijena i „stara“ članica EU ima izražene regionalne razlike. Strah da se nešto slično može dogoditi i u Srbiji sasvim je opravdan, posebno ako se imaju na umu ogromne regionalne razlike sa kojima se Srbija suočava i nedostatak kvalitetnih kadrovskih potencijala, te nepostojanje tradicije saradnje među opštinama u sadašnjim lokalnim jedinicama vlasti. U takvoj situaciji, lako se može dogoditi da razvijeniji regioni, Beograd i Vojvodina, još više „odskoče“ od ostatka teritorije. Ipak, moramo pogledati i statistiku koja ukazuje da su zahvaljujući instrumentima aktuelne regionalne politike EU i primenom njenih principa (programiranje, koncentracija, part-nerstvo) smanjeni regionalni dispariteti u okviru EU (prosečan BDP regiona povećan sa 68,5% na 72% proseka EU).

U Tabeli 4. nalaze se podaci koji svedoče o poziciji naših regiona u odnosu na prosek EU, koji ukazuju da bi svi naši regioni pripadali prvoj grupi EU regiona (manje razvijeni).

Tabela 4.Pozicija regiona NUTS 2 nivoa u Srbiji u odnosu na prosek EU-28

TERITORIJA 2014. 2013.EU - 28 100,0 100,0

REPUBLIKA SRBIJA 37,2 37,8REGION BEOGRADA 61,4 64,7REGION VOJVODINA 38,2 38,5

REGION ŠUMADIJA I ZAPADNA SRBIJA 26,3 25,5REGION ISTOČNA I JUŽNA SRBIJA 23,9 23,9

REGION KOSOVO I METOHIJA … …

BDP po stanovniku, indeks nivoa (EU-28=100)

Izvor: prema RZS (2016), str. 15.

4. Institucionalni okvir i neophodnost unapređenja regionalne politike u Srbiji

U domenu regionalnog razvoja, u našoj zemlji su tokom 2015. godine izvršene određe-ne institucionalne promene donošenjem Zakona o ulaganjima (Zakon o ulaganjima, br. 89/2015). Odredbe ovog zakona predviđaju osnivanje nove institucije – Razvojne agen-cije Srbije (RAS), koja je postala pravni naslednik Nacionalne agencije za regionalni

259

razvoj (NARR) i Agencije za strana ulaganja i promociju izvoza (SIEPA), što znači i da je preuzela poslove iz njihove bivše nadležnosti. Razvojna agencija Srbije (RAS) osno-vana je radi obavljanja razvojnih, stručnih i operativnih poslova podsticanja i realizacije direktnih ulaganja, promocije i povećanja izvoza, razvoja i unapređenja konkurentnosti privrednih subjekata, ugleda i razvoja Republike Srbije u oblasti privrede i regionalnog razvoja (član 27. Zakona o ulaganjima). Zakon je definisao članom 36. poslove i aktivno-sti RAS-a, među kojima su, iz oblasti regionalnog razvoja, najvažniji sledeći: učestvuje u pripremi programa i projekata privrednog i regionalnog razvoja; vrši akreditaciju i koordinaciju regionalnih razvojnih agencija; vodi Centralni informacioni sistem koji ob-jedinjuje relevantne podatke organa vlasti, od značaja za izradu analiza i studija u oblasti privrednog i regionalnog razvoja; vodi evidenciju ulagača od posebnog značaja i ulagača od lokalnog značaja; izvršava i koordinira sprovođenje programa i projekata privrednog i regionalnog razvoja za podsticanje direktnih investicija.

Novi institucionalni okvir politike regionalnog razvoja, koji treba da bude uspostavljen donošenjem novog Zakona o regionalnom razvoju odnosiće se i na donošenje nove Stra-tegije i Akcionog plana iz ove oblasti. Naime, s obzirom da Srbija od 2012. godine nema strateški dokument iz oblasti regionalnog razvoja, činjenica je koja ukazuje da nisu de-finisani novi strateški pravci razvoja sa aspekta regionalne dimenzije, a u kontekstu aktuelnih privrednih i socijalnih kretanja. Istina, u jednom periodu postojalo je Mini-starstvo ekonomije i regionalnog razvoja, što je bila dobra osnova za jačanje napora za ostvarivanje ravnomernijeg regionalnog razvoja. U to vreme aktivno se radilo i na izradi Nacionalnog plana regionalnog razvoja za period 2013-2022 (NPRR) po metodologiji EU. Međutim, danas takav resor više nije zastupljen, već je ova problematika poverena ministru bez portfelja zaduženom za regionalni razvoj i rad javnih preduzeća. Pomenute okolnosti nisu pogodovale finaliziranju rada na pomenutom dokumentu, njegovom usva-janju, kao ni unapređivanju tretmana regionalne problematike u nas. Marginalizacija ove oblasti u javnim politikama u Srbiji svakako ne doprinosi značajnijem korišćenju sredstava iz EU fondova. S tim u vezi je indikativno da se ni u Eurostat Regional Year-book-u, koji prati statističke podatke za evropske regione, ne prepoznaju naši regioni jer se konstatuje da sa Srbijom nije postignut dogovor oko statističkih regiona, te se navode samo nacionalni agregatni podaci8.

Regionalna politika Srbije u kontekstu evropskih integracija uređuje se u okviru Pogla-vlja 22 – Regionalna politika i koordinacija strukturnih instrumenata – koje obuhvata uglavnom okvirne propise vezane za planiranje i sprovođenje kohezione politike EU. Ovi propisi ne zahtevaju „preslikavanje“ evropskih propisa u nacionalno zakonodav-stvo. U pitanju su propisi kojima se definišu konkretni ciljevi kohezione politike EU, fondovi za njenu realizaciju (Evropski fond za regionalni razvoj, Evropski socijalni fond i Kohezioni fond), pravila za izradu, odobravanje i sprovođenje programa, aktivnosti koje mogu biti finansirane, principi i pravila za pružanje podrške i iznos raspoloživih sredstava. Ono što je posebno važno jeste da se ovim propisima utvrđuje strateški i insti-tucionalni okvir za upravljanje programima, tako da zemlje kandidati moraju da imaju odgovarajući pravni okvir za realizaciju konkretnih odredaba u ovoj oblasti. Posebno je važno napomenuti da prilikom izbora i sprovođenja projekata koji se finansiraju iz strukturnih fondova države članice moraju poštovati zakonodavstvo EU, odnosno prav-ne norme vezane za oblast npr. javnih nabavki, konkurencije i životne sredine. Kvalitet 8 Eurostat regional yearbook (2017), str. 8.

260

uspostavljenog institucionalnog okvira i izgrađeni administrativni kapaciteti dugoročno utiču na mogućnost apsorpcije sredstava iz fondova tokom pretpristupnog perioda.

Izveštaj Evropske komisije o napretku Srbije u 2014. godini generalno zaključuje da je uočen napredak u oblasti kohezione politike i koordinacije strukturnih instrumenata. Međutim, zakonodavni okvir i pravni propisi u oblasti politike koje su od značaja za sprovođenje regionalne politike još uvek nisu u potpunosti usklađeni sa pravnim tekovi-nama EU. U oblasti programiranja ističe se da je Srbija spremna za sektorski pristup u okviru IPA II, ali je Evropska komisija identifikovala problem koji se odnosi na nedovo-ljan broj spremnih projekata u nekim sektorima, nespremnost korisnika da izrade kva-litetnu projektnu dokumentaciju u skladu sa zahtevima IPA. Ipak, ističe se da je Srbija pripremila metodologiju za izbor infrastrukturnih projekata i izradila projektni plan za investicije u oblasti energetike, transporta, životne sredine i poslovne infrastrukture. U oblasti praćenja i evaluacije se napominje da su uspostavljeni sektorski odbori, dok su u oblasti finansijskog upravljanja, kontrole i revizije učinjeni dalji koraci u skladu sa zahte-vima decentralizovanog upravljanja. U prethodnom periodu za Poglavlje 22 izrađen je Master plan koji predstavlja osnovu za izradu Akcionog plana. Prilikom pregovaračkih procesa između predstavnika Srbije i Evropske komisije, a u vezi izrade ovog dokumen-ta i skrininga za Poglavlje 22, navedeno je da će glavni izazovi za uspešno korišćenje EU fondova (nakon pristupanja EU) biti neadekvatan i kompleksan strateški (preko 105 strategija) i institucionalni okvir, nedostatak kvalitetne projektne dokumentacije, nepo-stojanje politike zadržavanja kadrova koji se bave poslovima upravljanja projektima i IPA, neadekvatan sistem praćenja i vrednovanja programa i projekata koji se finansiraju iz budžeta i nerazvijen sistem interne finansijske kontrole u javnom sektoru. U 2015. godini formirana je Radna grupa za Poglavlje 22 koja je započela aktivnosti na izradi Akcionog plana Poglavlja 22 koji je trebalo da se tokom 2016. godine, a nakon što ga Vlada usvoji, dostavi Evropskoj komisiji, što do dan danas nije učinjeno.

Imajući sve navedeno u vidu, može se konstatovati da Srbija kasni sa pripremama u obla-sti regionalne politike i koordinacije upravljanja strukturnim instrumentima. Delimičan napredak je učinjen preko komponente IPA I, čime Srbija stiče odgovarajuće iskustvo u upravljanju EU fondovima tzv. indirektnim upravljanjem. U narednim godinama, u našoj zemlji treba obezbediti adekvatan kapacitet za implementaciju indirektnog upra-vljanja programima. Zakonodavni okvir još uvek nije u potpunosti usaglašen sa acqu-is, dok sposobnost budžetskog sistema treba da se testira. Administrativni kapaciteti u oblasti upravljanja sredstvima IPA podrazumevaju i odgovarajući broj zaposlenih koji su kvalifikovani za te poslove.

U oblasti monitoringa i evaluacije sektorske komisije za monitoring svih sektora IPA komponente I i II su uspostavljene i redovno se sastaju. U oblasti finansijskog upravlja-nja, kontrole i revizije, Srbija je sistem finansijskog upravljanja i kontrole nastavila da razvija u cilju usklađivanja sa zahtevima indirektnog upravljanja IPA komponentama I i II (Cross-border cooperation). Kapacitet za upravljanje revizijom ostaje poseban zada-tak koji treba adekvatno razmotriti9.

9 Izveštaj o regionalnom razvoju Srbije (2014).

261

5. Preporuke za novu regionalnu politiku u nas

Savremena politika ravnomernog regionalnog razvoja zahteva koordinaciju svih insti-tucija koje su uključene u različite aspekte prostornog razvoja (urbani, ruralni, lokalni, socijalni, razvoj infrastrukture, zaštita životne sredine i sl.). Dobra koordinacija je po-najviše nužna u oblasti planiranja i korišćenja finansijskih sredstava, naročito kada su u pitanju sredstva iz pretpristupnih fondova EU. U Srbiji je neophodno institucionalizovati regionalni razvoj kao koncept zajedničkog delovanja različitih nivoa upravljanja (naci-onalnog, regionalnog i lokalnog), što suštinski znači usvajanje integrativnog pristupa celokupnom, pa i regionalnom razvoju.

Potrebno je formirati institucionalna rešenja koja će da obezbede administrativnu spo-sobnost na regionalnom nivou, a sa ciljem da se sredstvima iz strukturnih fondova EU ubuduće upravlja na nivou regiona. U navedenom kontekstu, u Srbiji tokom narednog perioda treba: (a) završiti izgradnju usklađenog i celovitog institucionalnog okvira za upravljanje regionalnim razvojem, (b) uspostaviti podsticajne mehanizme za vođenje efikasne regionalne politike, posebno u domenu podsticanja bržeg razvoja područja sa posebnim razvojnim problemima, (c) efikasno upotrebljavati fondove EU i (d) izvršiti postepenu funkcionalnu i fiskalnu decentralizaciju, u cilju jačanja kapaciteta lokalne samouprave za obavljanje aktivnosti koje su usmerene na lokalni ekonomski razvoj.

Budući da u republičkom budžetu u narednom periodu neće biti ni približno dovoljno sredstava za podsticanje ravnomernijeg regionalnog razvoja, ciljevi regionalne politike će velikim delom morati da se ostvaruju putem koordinacije rada sektorskih ministar-stava (kojima, u izvornom smislu, regionalni razvoj nije prioritet). Usklađivanje rada sektorskih institucija na nacionalnom nivou sa potrebama regionalnog razvoja zemlje najveći je izazov, ali i obaveza u budućem periodu kada je u pitanju vođenje regionalne politike u Srbiji. Ono što u Srbiji do sada nije bio slučaj, a potrebno je usvojiti kao način rada jeste „regionalna perspektiva“ sektorskih institucija (ministarstava).

Dalje, pristup regionalnom razvoju treba u daleko većoj meri zasnivati na endogenom regionalnom rastu. Neophodno je kreirati takve mere i politike regionalnog razvoja koje će podržavati rast u svim regionima (a ne samo u onim manje razvijenim). Sa svoje stra-ne, regioni treba samostalno da tragaju za novim izvorima rasta tako što će na kreativniji način mobilisati lokalne resurse i fondove, sa ciljem da iskoriste svoje specifične kom-parativne prednosti bez prevelikog oslanjanja na transfere sa nacionalnog nivoa i dodelu bespovratnih sredstava. Cilj regionalne politike treba da bude da stimuliše sve lokalitete da razviju sopstveni potencijal za rast, pre svega na osnovu svog unutrašnjeg, endogenog potencijala (teritorijalnog kapitala).

Kada su u pitanju mere regionalne politike, u narednom periodu u Srbiji treba primenji-vati tzv. place-based koncept čije su glavne karakteristike zasnovane na prilagođavanju intervencija specifičnim teritorijalnim okolnostima i njihovim prostornim vezama, te na mobilisanju i sakupljanju znanja i prednosti lokalnih aktera. Pristup sugeriše novu ulogu lokalnih i regionalnih kreatora razvojne politike u smislu da oni treba da olakšavaju i podstiču povezivanje, umrežavanje i kooperaciju između aktera, kako mikroekonom-skih subjekata, tako i teritorija. Sredstva ne bi trebalo usmeravati direktno ka jednom korisniku, već treba osmišljavati i finansirati projekte koji će željeni efekat ostvariti na

262

širu društvenu zajednicu, a putem saradnje što većeg broja aktera. Pri tome treba davati prednost projektima koji su generisani od strane onih koji za sredstva konkurišu, jer oni najbolje znaju svoje potrebe i željene koristi.

Međuopštinska saradnja može puno doprineti ne samo razvoju predloženih regionalnih projekata, već i procesima planiranja i programiranja na regionalnom nivou. Naime, za skladan regionalni razvoj neophodno je da lokalne samouprave postepeno u svom radu usvajaju standarde regionalne politike EU i to putem pomenutog aktivnog učestvovanja u nacionalnom sistemu regionalne politike.

Uzimajući u obzir aktuelnu regionalizaciju, kao i pomenuti savremeni (integrativni) ra-zvojni koncept, u narednom periodu potrebno je više pažnje posvetiti unapređenju uloge koju u procesu ravnomernijeg teritorijalnog razvoja mogu imati administrativne oblasti. Činjenica je da one još uvek nisu usvojene je otežavajuća okolnost u procesu regionalnog i ukupnog razvoja Srbije i umanjuje mogućnosti za efikasnije ublažavanje unutar i među regionalnih razlika u razvijenosti.

Za uspešno vođenje regionalne politike u budućnosti, važno je da se obezbedi adekvat-na i daleko obuhvatnija statistička osnova. Nužno je unapređenje regionalne statistike kako za analizu regionalnih dispariteta u različitim segmentima društveno-ekonomskog razvoja, tako i za praćenje i ekonomsku evaluaciju efekata preduzetih mera regionalne politike.

Polazeći od prethodnih detaljnih razmatranja i analiza regionalne stvarnosti i politike EU i Srbije, neophodno je uvažiti sledeće osnovne preporuke:

• Doneti našu Kohezionu politiku; • Slediti pravac od „konkurentskog“, ka generičkom konceptu regionalnog razvoja;• Podsticanje endogenog regionalnog rasta;• Uvesti instituciju Regionalnog menadžera (za sve regiona NUTS 2 nivoa, kao što je

to već učinjeno za region Beograda);• Institucionalizovati Komitet regiona Srbije (po ugledu na EU)• Ubrzati otvaranje Poglavlja 22;• Ne ići nespreman u EU – „leaking by linking“ (opasnost za još veću depopulaciju);• Koordinisana saradnja svih povezanih institucija – integrativni pristup;• Jačati „regionalnu perspektivu“ sektorskih institucija/ministarstava;• Postepena funkcionalna i fiskalna decentralizacija u cilju jačanja kapaciteta lokalnih

samouprava;• Usklađivanje interventnih mera sa specifičnim potrebama lokaliteta, uz usmerenost

na krajnje korisnike;• Međuopštinska saradnja (posebno kroz mreže i druge oblike udruživanja);• Preciziranje subregionalnog nivoa (NUTS 3) i njihove uloge u regionalnoj politici; • Unapređivati lokalni ekonomski razvoj;• Kontinuirano prilagođavanje domaće statistike Evrostat-u u pogledu formiranja

kvalitetnih baza podataka za potrebe vođenja regionalne politike i naučnih i struč-nih istraživanja u oblasti regionalne tematike;

263

Literatura

Brunazzo, M. (2016), „The history and evolution of Cohesion policy“, in: Piattoni, S. and L. Polverari (eds.) Handbook on Cohesion Policy in the EU, Edward Elgar Pu-blishing.

European Commision (2011b), „Q&A on the legislative package of EU regional, emplo-yment and social policy for 2014-2020“, Brussels.

European Commission (2011а), Cohesion Policy 2014-2020 – Investing in growth and jobs, Luxembourg, Publications Office of the European Union.

Eurostat regional yearbook (2017), dostupno na: http://ec.europa.eu/eurostat/en/web/pro-ducts-statistical-books/-/KS-HA-17-001 (pristup 26.01.2018.)

Ex post evaluation of the ERDF and Cohesion Fund 2007-2013, distupno na: http://ec.eu-ropa.eu/regional_policy/en/policy/evaluations/ec/2007-2013/ (pristup: 26.01.2018.).

http://www.rarei.rs/index.php/o-nama/region-beograda (pristup: decembar, 2017.)Izveštaj o regionalnom razvoju Srbije 2014.Mohl P. (2016), „Econometric Evaluation of EU Cohesion Policy: A Survey“. In: Em-

pirical Evidence on the Macroeconomic Effects of EU Cohesion Policy. Springer Gabler, Wiesbaden.

Molnar, D. (2016), Regionalne nejednakosti i privredni rast: teorijska i empirijska ana-liza, CID & Asocijacija „Banat-info“, Ekonomski fakultet u Beogradu, Beograd.

Pravilnik o sadržini i izgledu Jedinstvenog registra akreditovanih regionalnih razvojnih agencija, br. 89/2010.

Pravilnik o sadržini, načinu i postupku vođenja Registra mera i podsticaja za regionalni razvoj, br. 93/2010.

Republički zavod za statistiku (2016), Radni dikument „Regionalni bruto domaći pro-izvod“, Regioni i oblasti Republike Srbije, 2014 (preliminarni rezultati), dostupno na: http://pod2.stat.gov.rs/ObjavljenePublikacije/G2016/pdf/G201610093.pdf (pri-stup 20.01.2018.)

Strategija regionalnog razvoja Srbije 2007-2012.Uredba o načinu vršenja poslova ministarstava i posebnih organizacija van njihovog

sedišta, br. 3/92, 36/92, 52/92 - odluka USRS, 60/93 i 5/95.Uredba o utvrđivanju uslova, kriterijuma i načina akreditacije za obavljanje poslova re-

gionalnog razvoja i oduzimanja akreditacije pre isteka roka na koji je izdata, br. 74/2010 i 04/2012.

Ustav Republike Srbije broj 83/06.Zakon o izmenama i dopunama zakona o regionalnom razvoju, br. 30/2010.Zakon o teritorijalnoj organizaciji Republike Srbije, br. 129/07.Zakon o ulaganjima, br. 89/2015.

265

Psihologija štednje i teorija podsticaja: implikacije za SrbijuPsychology of Saving and Nudging Theory: Implications for Serbia

Nikola Njegovan*Bojan Ristić**

Apstrakt: Bihevioralna ekonomija počiva na ideji da uvođenje psihološke relevantnosti u standardne ekonomske modele može dove-sti do boljih predviđanja. Imajući u vidu da je 2017. godine dodeljena još jedna Nobelova na-grada iz ove oblasti, profesoru Ričardu Taleru, ukazuje na važnost teme za modernu mikroe-konomsku analizu. U radu se razmatraju neki od doprinosa bihevioralne teorije i njihove implikacije na problem štednje, a pre svega na dizajniranje održivog mehanizma penzionog sistema. Talerov model „dve ličnosti“ pruža nov način posmatranja na standardni problem intertemporalnog izbora. Njegova teorija pod-sticaja nudi određene preporuke za rešenje problema inercije, samokontrole i odbojnosti prema gubitku. Ovo su tipični problemi koji su identifikovani kod pojedinaca prilikom do-nošenja odluke o štednji.Nedovoljna štednja i održivost penzionog sistema predstavljaju neke od važnih izazova pri dizajniranju kva-litetnih institucionalnih aranžmana. Stoga će biti razmotrene implikacije preporuka u vidu SMaRT programa štednje (Save more Tomor-row) na ekonomsku politiku Srbije u domenu štednje i penzionog sistema. Ispostavlja se da fina podešavanja (poputuokviravanja) mogu dati značajne rezultate na polju unapređenja kvaliteta institucija. Predstavljeni teorijski do-prinosi trebalo bi da budu osnov kako za dalju formalnu analizu, tako i za eksperimentalna is-traživanja u domenu intertemporalnog izbora.

Ključne reči: podsticaji (nudging), intertem-poralni izbor, štednja, institucije.

Abstract: Behavioral economics is based on the idea that the empowerment of standard economic models with psychological rele-vance should lead us to better predictions. Its importance for microeconomic analysis was confirmed with yet another Nobel prize award-ed this year to professor Richard Thaler. This paper discusses some of the contributions of behavioural theory and its implications for household savings. Specifically, we address the problem of designing a sustainable pen-sion system mechanism. Thaler’s planner-do-er model provides some new insights into the theory of intertemporal choice. His nudging theory offers specific recommendations for the solution of issues such as inertia, self-control, and loss aversion – typical problems related to individuals’ savings decisions identified by Thaler.Designing quality institutional ar-rangements involvesovercoming some of the major challenges such as insufficient savings and the sustainability of the pension system. Therefore, we will consider the implications of SMarTsavings plan (Save More Tomorrow) for the economic policy of Serbia. It turns out that fine-tuning (in terms framing) can yield signif-icant results. Presented theoretical contribu-tions should be the foundation both for further formal analysis and for experimental research in the domain of intertemporal choice.

Keywords: nudging, intertemporal choice, savings, institutions.

JEL klasifikacija: D15, D91, E21, G23.

* Ekonomski fakultet, Univerzitet u Beogradu, E-mail: <[email protected]>** Ekonomski fakultet, Univerzitet u Beogradu, E-mail: <[email protected]>

266

1. Uvod

Kada se govori o štednji stanovništva neke zemlje mnogi ekonomski analitičari zabrinuti su zbog njenog preniskog nivoa. Slično je i u Srbiji.Uprkos njenom stalnom porastu u prethodnih 15 godina1, ukoliko je izrazimo kao procenat BDP-a, u poređenju sa drugim zemljama u regionu,štednja se ocenjuje kao nedovoljna imajući u vidu zaostajanje i od preko 10 procentnih poena za nekim od zemalja.2Takođe, pri razmatranjima penzionog sistema, često se čuju povici da uprkos ekspanziji trećeg stuba,3 tj. dobrovoljnog privat-nog penzionog osiguranja, on nije doživeo veći zamah jer godinama unazad ne stiže do cifre od 200.000 korisnika.4Imajući u vidu sve navedeno, ukoliko se bez rezerve složimo oko povećanja štednje kao cilja, otvaraju se određena pitanja za kreatore ekonomske po-litike: da li postoje dodatni načini na koje oni mogu da utiču na povećanje štednje i kakva su predviđanja ekonomske teorije u pogledu određenih mera koje bi se mogle sprovesti?

Standardna teorija životnog ciklusa nudi državi samo jednu varijablu preko koje bi se moglo uticati na štednju: stopa prinosa na štednju nakon oporezivanja. Tako bi se kreira-njem planova štednje koji bi bili oporezovani po nižoj stopi ili uopšte ne bi bili oporezo-vani moglo uticati na njeno povećanje. Problem je u tome što nam ekonomska teorija ne nudi jednoznačan odgovor u pogledu toga kako bi povećanje ili smanjenje poreza uticalo na štednju. Na prvi pogled, izgleda da bi se smanjenjem poreza uticalo na povećanje stope prinosa, te da bi štednja porasla. Međutim, trebalo bi uzeti u obzir suprotnu ten-denciju, tj. da povećanje stope prinosa smanjuje potrebu za štednjom koja je neophodna da bi određeni plan potrošnje u budućnosti bio izvodljiv. Iako deluje da odgovor može pružiti empirija , ispostavilo se da takve studije nisu od velike pomoći.5 Recimo, veliki broj studija nije mogao da odbaci hipotezu da je kamatna elastičnost štednje stanovni-štva jednaka nuli.6

Imajući u vidu, dakle, da se predviđanja standardne ekonomske teorije u domenu štednje mogu dovesti u pitanje, u ovom preglednom članku želimo da predstavimo neke od do-prinosa bihevioralne ekonomije primenjenih u pomenutoj oblasti i razmotrimo njihove implikacije za Srbiju.

Uprkos neprikosnovenoj eleganciji, teorija životnog ciklusa bila je predmet mnogih kritika empirijskih studija7 na račun njenepredviđajuće moći.U cilju formulisanja bolje teorije koja se ne bi zasnivala na dodavanju ad hoc pretpostavki8u postojeći model, raz-motrićemo doprinosebihevioralne teorije koji se tiču samo-kontrole, mentalnog računa-nja i uokviravanja.9Ona prepoznaje da samokontrola izaziva troškove i da će pojedinci 1 Narodna banka Srbije (2017).2 Arsić et al.(2016), str. 5.3 Matković, Bajec, Mijatović, Živković & Stanić (2009), str. 211-212. 4 Narodna banka Srbije (2017).5 Pogled na podatke Narodne banke Srbije upućuje da je uvođenjem Zakona o privremenom (do 30.12.2009.

godine) izuzimanju od oporezivanja porezom na dohodak građana određenih vrsta prihoda(„Sl. glasnik RS“, br. 5/09) od 30.1.2009. godine, privremeno povećana kratkoročna štednja (do jedne godine) iako je efekat na ukupnu štednju zanemarljiv.

6 Thaler (1994), str. 186.7 Thaler (1994), str. 186-188.8 Shefrin & Thaler (1988), str. 609.9 Videti: Shefrin & Thaler (1988), str. 610.

267

koristiti različite mehanizme kako ne bi podlegli iskušenju trenutne potrošnje. Mnogi od njih se ponašaju kao da koriste sistem mentalnih računa da bi prevazišli ovaj problem. Kad treba trošiti, iskušenje je manje ukoliko je račun označen kao „štednja“ nego kao „tekući dohodak“. Još jedan zaključak tiče se uticaja na stopu štednje putem strategije uokviravanja. Tako bonusi, čak i kada su u potpunosti anticipirani, neće biti tretirani na isti način kao regularni prihodi, pa je verovatnije da će u većem delu završiti na štednom računu.

Pored uvoda i zaključnih razmatranja, ovaj rad se sastoji iz četiri povezane celine. U prvom delu želimo da ukažemo na razliku između standardnog pristupaintertemporal-nom izboru (modelavremenskog diskontovanja), i Talerovog modela planera i aktera (planner-doer) koji insistira na postojanju dvostruke ličnosti pojedinca.Imajući u vidu da sebihevioralna ekonomija uglavnom bavi ograničeno-racionalnim ponašanjem poje-dinaca, možda najzanimljiviji podatak u vezi saTalerovim modelom predstavlja činjeni-ca da je reč o formalizaciji jednog tipa racionalnog ponašanja.Drugi deo rada ima za cilj prikaže implikacije modela Talera i Šefrina. Najpre će iz nekoliko uglova biti razmotren problem uokviravanja i sa njim u vezi problem mentalnog računanja, dok ćemo se u na-stavku osvrnuti na problem ravnoteže. U trećem delu, bavimo se Talerovim programom štednje,“Štedite više sutra“, koji potvrđuje da uvidi iz bihevioralne ekonomije mogu po-moći da pronađemo dodatne načine za povećanje štednje. Konačno, u četvrtom delu, postavljamo izloženu teoriju u kontekst potrebe za rasterećenjem sistema tekućeg finan-siranja penzijskog i invalidskog osiguranja (prvi stub) i dobrovoljne privatne štednje u Srbiji, uz razmatranje mogućnosti za dalja istraživanja na ovom polju.

2. Vremensko diskontovanje i vremenska preferencija

Činjenicu da pojedinci mogu da vrednuju dobra u sadašnjosti više nego buduća dobra (i to na različit način)Fišer je interpretirao sociološkim i psihološkim faktorimakao što su razlike u sposobnostima predviđanja budućnosti, nivou samokontrole, navikama, očeki-vanjima o trajanju života, brizi za živote drugih ljudi, au krajnjoj liniji i „modi“.10 Uprkos mogućim različitim motivima za štednju, neoklasični pristup dobio je svoje utemeljenje pojavom modela diskontovane korisnosti.Ovim modelom različiti motivi svedeni su na jedinstveni faktor – diskontnu stopu. Tako je intertemporalni izbor sveden na „tehničku odluku“ o alokaciji resursa u različitim vremenskim trenucima. Dugim rečima, ekonom-ska teorija je polazeći od aksiomatskog pristupa, vremensku preferenciju izrazila kori-stećiordinalnu funkciju korisnosti.Čuveni model eksponencijalnog diskontovanja bio je prihvaćen kako zbog svoje jednostavnosti, tako i zbog sličnosti sa poznatom formulom za složenu kamatu, ali ne i zbog svojih dobrih predviđanja.11Naime, postojali su brojni problemi.12 Kao odgovor na pojavu određenih anomalija (empirijski nalazi koji protiv-reče standardnim teorijskim predviđanjima) formulisani su alternativni modeli.13 Neki od njih susamo uvodili izmene u funkciju diskontovanja.Recimo, model hiperboličkog

10 Fisher (1930), str. 33-36.11 Frederick et al.(2002), str. 352-353.12 Frederick et al.(2002), str. 356-358.13 Za celokupan pregled modela videti tačke 5 i 6 u Frederick et al.(2002).

268

diskontovanja, rezultat je uvida o prejakoj14 pretpostavci modela eksponencijalnog dis-kontovanja o konstantnom diskontnom faktoru između dva perioda. Tako se uvodi mo-gućnost da stopa diskontovanja sa protokom vremena opada.

Međutim, model koji ovde želimo da razmotrimo pripada grupi onih koji prave radikal-nija odstupanja od osnovnog modela. Reč je o modelu koji se bavi problemom samokon-trole uviđajući da svaki pojedinac ima dvostruku ličnost15–aktera koji je prevashodno zainteresovan za tekuću potrošnju i planera kog zanima potrošnja tokom celog životnog perioda. Konflikt između njih treba da bude razrešen po uzoru na problem principala i agenta, tj. planer treba da pronađe način (u vidu podsticaja ili eksplicitnih pravila) da ograniči ponašanje aktera.Na ovaj način se u analizu uključuju elementi koji inače ne predstavljaju deo ekonomske analize: interni konflikt, iskušenje i volja.16Osnovna ideja je, smatraju Taler i Šefrin,17 prisutna već kod Štiglera koji objašnjenje za participaciju u takozvanim Božićnim klubovima18 vidi u želji ljudi da se zaštite od budućeg nedostatka volje.19Pritom, za razliku od standardnog modela principala i agenta, u modelu planera i aktera nema informacione asimetrije. Upravo zbog ovoga je model bio kritikovan.20 Ipak, podsećamo da agencijski problem može da postoji i bez informacione asimetrije ukoliko principal ima ograničenu kontrolu nad akcijama agenta.

Njihov model je predstavljen u diskretnom vremenu. Pojedinac ima fiksni novčani tok ( )1 2, , , Ty y y y= … , gde T predstavlja period odlaska u penziju ( 0Ty = ). On bira ne-

negativni nivo potrošnje u svakom periodu tako da je plan potrošnje ( )1 2, , , Tc c c c= …. Konflikt između dve ličnosti se uvodi posmatranjem pojedinca kao organizacije koja se sastoji od jednog planera i velikog broja aktera. Planer je zainteresovan za korisnost tokom celog života, dok svaki od aktera postoji samo u jednom periodu i potpuno je sebičan. Akter u periodu t ima kontrolu nad potrošnjom samo u tom periodu, tc . U po-jednostavljenoj verziji modela, njegova funkcija korisnosti ( )tZ g zavisi isključivo od tc , tj. nezavisna je od svih ostalih komponenti c . Pretpostavlja se, dakle, da akter iz perioda t ne mari uopšte ni za prošlost ni za budućnost.21

Sa druge strane, planer nema sopstvenu potrošnju već funkciju korisnosti izvodi iz po-trošnje aktera. Tako je njegova funkcija korisnosti data prema ( )1 2, , , TV Z Z Z… . U pret-

14 Štaviše, za dati protok vremena, diskontne stope mogu da variraju za različite intertemporalne izbore, dobici se mogu diskontovati više od gubitaka, mali iznosi više od velikih, a sekvence ishoda mogu se diskontovati drugačije od pojedinačno posmatranih ishoda.

15 Thaler & Shefrin (1981).16 Shefrin & Thaler (1988), str. 610-613.17 Thaler & Shefrin (1981), str. 393.18 Božićni klubovi su programi štednje. Oni omogućavaju članovima da se uplatom nekog iznosa novca, koji

je nemoguće podići pre 1. decembra, obavežu na štednju za Božićnu kupovinu. Ključna je činjenica da ovi klubovi ne plaćaju kamatu.

19 Štigler nudi i jednostavno rešenje u vidu racionalnog ponašanja pojedinca. Stavljanjem novca u Božićne fondove pojedinci kupuju osiguranje protiv nedostatka volje u budućnosti. Cena takvog osiguranja javlja se u vidu propuštene kamate. Na taj način, ekonomska analiza nudi nedvosmisleno predviđanje. Ukoliko se poveća kamatna stopa, trošak kupovine osiguranja protiv gubitka volje se povećava i trebalo bi da bude kupljeno manje osiguranja (Stigler, 1987, str. 57).

20 Shefrin & Thaler (1988), str. 614.21 U nastavku bi se pretpostavka mogla relaksirati. Dodatno se pretpostavlja da je ( )tZ g striktno rastuća i

konkavna funkcija tc .

269

postavljenim okolnostima, akter bi u prvom periodu potrošio celokupni životni dohodak pozajmljujući maksimalno mogući iznos. Ovo ne bi bilo optimalno sa stanovišta planera koji bi želeo da maksimizira V uz budžetsko ograničenje da sadašnja vrednost potrošnje za sve periode ne može da premaši sadašnju vrednost dohotka.22 Zato on mora pronaći određeni način da ograniči aktera. Razume se, ograničavanje neće biti besplatno. U suprotnom se ne bismo suočavali sa problemom samokontrole.

Ograničavanje se može postići promenom podsticaja. Naime, jednostavno praćenje ak-tivnosti (recimo vođenje evidencije o finansijama) može delovati kao porez na ponašanje koje planer smatra nepoželjnim.Drugu mogućnost predstavlja strategija obavezivanja. Pošto bi reč trebalo da predstavlja jaku obavezu, obavezati se na prilaganje određenog članka može predstavljati najbolji način da u tome zaista uspemo. Ovo podseća na stra-tegije koje primenjuju preduzeća poput planova deljenja profita.

Kada su troškovi praćenja ili obavezivanja visoki, možemo podleći i uvođenju eksplicit-nih pravila poput zabrane štednje ili ograničavanja svrhe za koje se ona može koristiti. Pravila su tu da bi postala navike, da bi se stvorila rutina i na taj način izbegao proces odlučivanja aktera (ranije je pominjan primer Božićnih klubova gde se potpisivanjem ugovora ljudi obavezuju na štednju po cenu propuštene kamate).

Vratimo se modelu i razmotrimo uvođenje podsticaja od strane planera. Pošto ( )tZ g prema specifikaciji modela nije ograničeno, mogla bise uvesti mogućnost da tZ zavi-si od parametra tθ koji bira planer i omogućava mu da promeni tZ tako da ono ima maksimum. Pažljivim izborom tθ mogla bi se postići bilo koja potrošnja tc (pritom

* / 0t tcθ∂ ∂ < ), ali što je niža željena potrošnja to se zahteva veća modifikacija. Štaviše, modifikacija nije besplatna ( / 0t tZ θ∂ ∂ < ), a granični trošak je rastuća funkcija θ . To znači da se za svako dodatno smanjenje potrošnje mora platiti sve viša i viša cena. Napor da se postigne određeni plan potrošnje je veliki na niskim nivoima potrošnje, a teži nuli sa njenim povećanjem. Planer, dakle, treba da izabere ( )1 2, , , Tθ θ θ θ= … da bi maksi-mizirao ciljnu funkciju V . Iz postavke se nazire da se modifikacija uvodi sve dok se granična korisnost od dodatne potrošnje u penziji (period T ) ne izjednači za graničnim gubitkom korisnosti u ranijim periodima zbog modifikacije.

Sa druge strane, direktnim uvođenjem pravila planer bi mogao direktno da ograniči akterov skup izbora. Pretpostavimo da bi se nekim pravilom akter mogao obavezati na neki konkretan plan potrošnje koji obuhvata sve periode. To bi značilo da je akterima u potpunosti uskraćena sloboda, jer je izbor već napravljen. Tada bi planer mogao da izabere optimalan plan potrošnje koji maksimizira V uz dato budžetsko ograničenje23 (koji bi se poklapao sa planom modela životnog ciklusa). Tada biθ bilo jednako nuli. Vidimo i da model pripada klasi LPPM (PEEM) modela24 jer uvodi psihološku relevant-nost u model životnog ciklusa čineći da standardni model bude specijalan slučaj modela planera i aktera (kada su troškovi podsticanja volje jednaki nuli, odnosno kada je pravilo koje omogućava optimalnu potrošnju dostupno planeru).Treba, međutim, naglasiti da mogu postojati dve vrste pravila, eksterna, poput obaveznog penzionog plana i interna,

22 Radi jednostavnosti se pretpostavljaju savršeno tržište kapitala i nulta kamatna stopa.23 U nastavku teksta optimum prvog reda.24 PEEM – Portable extensions of existing models.Videti: Rabin (2013), str. 618-621.

270

koja su samonametnuta poput zabrane pozajmljivanja radi finansiranja tekuće potrošnje. Sistem internih pravila ne može se koristiti da bi se postigao optimum prvog reda jer je potrebna volja da bi se pravilo nametnulo, a to izaziva troškove. Shodno prethodnim razmatranjima, da smanjenje potrošnje izaziva napor ( * / 0t tcθ∂ ∂ < ), kao i da napor iza-ziva određeni trošak ( / 0t tZ θ∂ ∂ < ), formalno bismo mogli reći da gubitak granične korisnosti koji se duguje smanjenoj potrošnji (kada važi 0θ = ) mora biti manji od istog gubitka kada se koristi napor, tj. ( )* / / /t t t t t tc Z Z cθ θ∂ ∂ ∂ ∂ < ∂ ∂g . Štaviše, postoje grani-ce u pogledu toga koja pravila se mogu nametnuti po niskim troškovima. Pozivajući se na literaturu iz psihologije, Taler i Šefrin smatraju da delotvorno pravilo mora imati tri karakteristike. Pravilo mora biti jednostavno kako se ne bi podsticalo svesno mišljenje (alternativno mogli bismo reći Kanemanov sistem 2). Iz istog razloga, izuzeci moraju biti retki. Konačno, ono treba da bude dinamički stabilno. U tom smislu, navike su te koje se teško menjaju.25

3. Predviđanja modela planera i aktera

Predstavljanjem modela Talera i Šefrina želeli smo da istaknemo jedan od problema u vezi sa teorijom životnog ciklusa,problem samokontrole. Ukoliko se pojedinac ponaša kao da je u stanju da izračuna optimalan iznos štednje u svakoj godini kako bi maksi-mizirao korisnost tokom čitavog životnog veka, bilo bi logično pretpostaviti i da je uvek u stanju da odoli iskušenju trenutne potrošnje. Međutim, ovo najčešće nije slučaj. Zato model dvostruke ličnosti Talera i Šefrina nudi moguće objašnjenje za loša predviđanja teorije životnog ciklusa (štednja je u stvarnosti manja od one koja se predviđa).Ostaje još da se razmotre injegova konkretna predviđanja. Neka su očigledna i ugrađena su u same pretpostavke modela, poput onog da će ljudi racionalno izabrati da nametnu ograničenja na sopstveno ponašanje, naročito kada se period u kome se pojavljuju koristi i troškovi razlikuju.26 Druga su manje očigledna i tiču se problema uokviravanja (gde spada i men-talno računanje), ali i ravnoteže.

Razmotrimo najpre problem uokviravanja. Pretpostavimo da imamo dva pojedinca sa identičnim dohotkom i bogatstvom koji štede neki deo dohotka s . Ukoliko sada uve-demo plan obaveznog penzionog osiguranja koji obavezuje jednog od njih da štedi deop s< , shodno predviđanju standardnog modela, trebalo bi da ukupna štednja ostane

nepromenjena, tj. da se drugi oblici štednje smanje za udeo približan onome koji je na-menjen obaveznom penzionom osiguranju. Imajući u vidu da u modelu planera i aktera štednja izaziva psihološki trošak, te da obavezni penzioni plan predstavlja eksterno pra-vilo koje ne izaziva nikakav trošak, predviđanje ovog modela je da bi ukupna štednja trebalo da poraste. Drugim rečima, smanjenje u drugim oblicima štednje biće manje od iznosa obaveznog penzionog osiguranja.

Drugi primer uokviravanja odnosi se na mentalno računanje. Ono predstavlja interno pravilo koje pojedinci sami sebi nameću. Potrošač, u svojoj glavi, ukupno raspoloživi novac deli na račune kojima daje različita imena i namene. Recimo, dohodak namenjen tekućoj potrošnji (I), tekuća imovina (A) i budući dohodak (F). Standardna teorija radi sa pretpostavkom da je granična sklonost potrošnji jednaka u sledećim primerima: bo-

25 Shefrin & Thaler (1988), str. 614.26 Thaler & Shefrin(1981), str. 398.

271

nus na zaradu od 1.000 dolara, 1.000 dolara iznenadno dobijenih na lutriji, povećanje vrednosti imovine od 1.000 dolara i nasleđe za 10 godina sa sadašnjom vrednošću od 1.000 dolara. Međutim, u onom što Taler i Šefrin nazivaju bihevioralna teorija životnog ciklusa (BLC), uvodi se pretpostavka da se sklonost potrošnji može razlikovati za tri računa I, A i F. Zavisno od toga kom će računu dobitak u navedena četiri slučaja biti pripisan, pojedinac može biti pred manjim ili većim iskušenjem da posegne za novcem u cilju povećanja tekuće potrošnje.27

Sličan problem može se ilustrovati drugačijom vrstom uokviravanja. Prema standardnoj teoriji, korisnost je jednaka sumi diskontovanih korisnosti u svakom periodu, pa ispada da raspodela korisnosti u vremenu ne mora da ima nikakav značaj za pojedinca. Preci-znije, dokle god je suma diskontovanih korisnosti identična, nije važno kako se kreću isplate u vremenu. Modelom planera i aktera naglašava se značaj tekućeg raspoloživog dohotka nasuprot permanentnom dohotku. Ukoliko pretpostavimo da prvi pojedinac za-rađuje 12.000 dolara godišnje koji se isplaćuju na mesečnom nivou, dok drugi pojedinac zarađuje 10.000 plus garantovani bonus od 2.000 koji se isplaćuje u martu svake godine, za razliku od standardnog modela koji predviđa isti nivo štednje, model planera i aktera predviđa da će drugi pojedinac u proseku više štedeti. Bilo da je bonus izvestan ili ne-predvidiv, što je on veći verovatnije je da će ga pojedinac uključiti na račun „bogatstvo“ ili „štednja za starost“ sa nižom graničnom sklonošću potrošnje umesto na račun „doho-dak“ sa višom graničnom sklonošću potrošnje.Na primer, upravo u Japanu, gde je stopa štednje jako visoka, isplaćivanje bonusa je česta pojava.28

Konačno, još jedno predviđanje koje protivreči standardnoj teoriji tiče se granične stope vremenske preferencije (GSVP) koju je formulisao još Irving Fišer, a koja je definisana kao granična stopa supstitucije između buduće i tekuće potrošnje umanjena za jedinicu. Naime, u standardnom modelu, ravnoteža se uspostavlja kada se granična stopa sup-stitucije izjednači sa odnosom cena, tj. kada se GSVP izjednači sa kamatnom stopom nakon oporezivanja. Ovo implicira da će svi pojedinci koji se suočavaju sa istom kamat-nom stopom praviti iste intertemporalne izbore na granici. To znači da će se oni pona-šati kao da za diskontovanjekoriste kamatnu stopu nakon oporezivanja. Uz pretpostavku savršenog tržišta kapitala, tržišni mehanizam će eliminisati sve razlike (kroz arbitražu) između onoga što je Fišer zvao „stopa nestrpljenja“ i kamatne stope. Ipak, teorija planera i aktera implicira drugačija predviđanja. Samonametnuta interna pravila poput ogra-ničenja pozajmljivanja sprečiće potpunu arbitražu. Ukoliko se podsetimo da se takva pravila uvode da bi se korisnost pojedinca povećala, odnosno da su ona plod racionalnog ponašanja, uviđamo da ravnotežu više ne karakteriše uslov jednakosti između GSVP i kamatne stope (optimum prvog reda nije izvodljiv). Pre bismo očekivali da GSVP bude veća od kamatne stope, a da u isto vreme ne postoji volja da se pozajmljivanje nastavi.

4. Program „Štedite više sutra“

Pošto smo razmotrili bihevioralni model Talera i Šefrina i napravili razliku između predviđanja ovog modela i onoga što bi sugerisala standardna ekonomska teorija, ostaje da se vratimo ključnom pitanju koje smo postavili u uvodnom delu. Naime, ukoliko je

27 Za detaljniju analizu videti: Shefrin & Thaler (1988), str. 613-618 i 638-640.28 Thaler &Shefrin(1981), str. 400.

272

polazna tačka zaključak o nedovoljnoj štednji, da li postoje dodatni načini na koje krea-tori ekonomske politike mogu da utiču na povećanje štednje? U tom kontekstu želimo da razmotrimo Talerove predloge koji proističu iz prethodno izložene teorije, a objedinjeni su u njegovom programu „Štedite više sutra“ (Save more Tomorrow–SMarT).

U uvodnom delu smo napomenuli da se neke od standardnih preporuka za povećanje štednje odnose na smanjenje ili potpuno ukidanje poreza na neke oblike štednje. Oni na koje se mere odnose trebalo bi da uplaćuju iznose na posebne račune koji bi mogli da poseduju neku vrstu barijere za povlačenje sredstava u vidu eksplicitne zabrane ili pla-ćanja penala u slučaju da se sredstva povuku. Štaviše, ako bi u mentalnom računu takav račun bio označen kao „štednja za penziju“ ili generalno „štednja za starost“ dodatno bi se smanjilo iskušenje da se za sredstvima posegne zarad tekuće potrošnje. Međutim, kamatna stopa nakon oporezivanja nije jedino sredstvo za kojim kreatori ekonomske po-litike mogu da posegnu. Bihevioralna teorija nudi niz preporuka, a većina njih se vezuje za model koji smo ranije predstavili. Da bi odgovorili na izazov kreiranja sistema koji je u stanju da poveća štednju, Taler i Benarci su najpre sastavili listu29 prepreka bihevioral-nog tipa zbog kojih neki pojedinac ne štedi dovoljno, dok je u drugoj fazi trebalo pronaći načine da se ove prepreke prevaziđu. Razmotrimo 3 glavna motiva koje su identifikovali, a potom i rešenje koje je ponuđeno.

4.1. InercijaPrva prepreka se javlja u vidu inercije. Čak i oni pojedinci koji smatraju da treba povećati štednju nekako ne uspevaju da to učine. Čini se da se ovaj problem donekle može rešiti automatskom prijavom za određene programe štednje. Štaviše, ako bismo nekako mogli da privolimo pojedince da inicijalno povećaju štednju, inercija bise u nastavku moglai-spostaviti korisnom.

Inače, Taler pokazuje da se faktor inercije možejaviti zbog kršenja vremenske konzi-stentnosti. Naime, u uvodnom delu smo pomenuli model eksponencijalnog diskontova-nja. Još od Štrocovog članka iz 1955. godine30 ekonomisti su znali da intertemporalne odluke mogu biti konzistentne samo ukoliko se pojedinci pridržavajumodela kod kog je stopa diskontovanja konstantna tokom vremena. U suprotnom, odluka koja se donosi danas, nekoliko godina kasnije više ne mora biti optimalna, čak i u slučaju da nije došlo do promene uslova okruženja ili preferencija. Problem vremenske konzistentnosti može se ilustrovati jednostavnim primerom. Pretpostavimo malu nagradu u periodu t ( tS ) i veću nagradu u periodu 1t + ( 1tB + ). Vremenska konzistentnost podrazumeva da izbor pojedinca u sadašnjosti neće zavisiti od perioda t . Međutim, pojedinci se ne ponašaju u skladu sa ovim principom, jer kada je t veliko oni biraju 1tB + , budući darazlika u vred-nosti dva poklona prevazilazi percipirane troškove čekanja. S druge strane, kada t teži nuli, događa sesuprotno,tako da tS biva izabrano. Dakle, u slučaju da pojedinac bira 100 evra odmah kada izbor uključuje i mogućnost ostvarivanja 200 evra godinu dana kasnije –ali bira 200 evra za šest godina kada mu je istovremeno ponuđeno 100 evra za 5 godi-na, on krši princip vremenske konzistentnosti.Pojedinci ovog tipa oklevaju jer smatraju da ono što će raditi kasnije nije tako važno u odnosu na ono što rade trenutno, što znači

29 Thaler (2015), str. 313-314.30 Thaler &Shefrin (1981), str. 394.

273

da će prilike za štednju u budućnosti biti atraktivnije od onih koje nude štednju danas.Upravo oklevanje rezultuje inercijom, odnosno sklonošću prema status quo-u.

4.2. Odbojnost prema gubitkuDrugi identifikovani faktor predstavlja odbojnost prema gubitku.31Ljudi ne vole da gube, a naročito ne vole smanjenja plate. Oni bi možda i povećali štednju ukoliko bi plata mo-gla da ostane barem nepromenjena. Da je odbojnost prema gubitkuznačajna pokazano je i empirijski. Naime, pokazalo se da je za prosečnog pojedinca bol zbog gubitka gotovo dvostruko veća od zadovoljstva koje donose dobici bilo da su u pitanju izbori koji uklju-čuju rizik ili ne.32 Međutim, u ovoj oblasti se odbojnost prema gubitku meri nominalno u dolarima, bez prilagođavanja za inflaciju, što znači da novac nije neutralan.33

Kombinacija odbojnosti prema gubitku i novčane iluzije kod pojedinaca navodi nas na zaključak da bi vreme kada zaposleni ne osećaju smanjenje svojih plata uprkos poveća-nju štednjemožda trebalo potražiti u trenucima kada se plate povećavaju.

4.3. SamokontrolaO samokontroli je bilo dosta reči u prethodna dva odeljka. Videli smoda pojedinci mogu da koriste eksterna i interna pravila u cilju samodiscipline. Uokviravanje, takođe, može da ima velikog uticaja na percepciju, a time i na izbore pojedinaca.Takođe, mogli bi se povezati problemi vremenske konzistentnosti i samokontrole. Kako Taler navodi, čak ni deca u Mičelovom eksperimentu sa maršmelou kolačićima ne bi imala problem da odluče danas da li sutra žele jedan maršmelou u 14 časova ili 3 maršmelou-a 15 minuta kasnije. Odlučila bi se za 3 kolačića u 14:15. Međutim, kada bismo im sutra u 14 časova ponudili isti izbor, verovatno je da bi većina odmah pojela jedan kolačić. Još jednom isti zaključak – odluke o štednji treba formulisati tako da budu odluke o budućoj, a ne o trenutnoj štednji.

4.4. SMarT program štednjeNakon formulisanja liste problema bilo je lakše pronaći rešenja. Definisan je program štednje „Štedite više sutra“ (Save more Tomorrow –SMarT). Program ima četiri „sastoj-ka“. Prvi se odnosi na početak programa. Imajući u vidu problem vremenske konzistent-nosti i samokontrole, potrebno je napraviti vremensku distancu između datuma prija-vljivanja za program, tj. odluke o povećanju štednje i trenutka kada se isplate za štednju zaista povećavaju. Drugi sastojak uključuje razmatranja o odbojnosti prema gubitku, pa bi (uključujući i razmatranja o prvom sastojku) prvo povećanje isplate trebalo biti vezano za prvu povišicu plate. Na taj način zaposleni ne bi osetili smanjenje primanja, a odluka se donosi za budući period. Pod tri, doprinos bi trebalo da raste sa svakom narednom povišicom dok se ne dostigne definisani maksimum. Na ovaj način,koristi se inercija u svrhu povećanja štednje. Konačno, inercija se može koristiti i uvođenjem automatske prijave za ovaj plan štednje uz uvek otvorenu opciju odustajanja.

31 Kaneman (2015), str. 263.32 Thaler & Benartzi (2004), str. S169.33 Thaler & Benartzi (2004), str. S170.

274

Na primeru tri preduzeća koja su primenila ovaj plan,34 može se videti da su postignuti rezultati zavidni. Od ukupnog broja ljudi kojima je plan ponuđen 78% je prihvatilo plan. Od ukupnog broja prijavljenih, 80% je ostalo prijavljeno sve do četvrte povišice plate. Prosečna stopa štednje učesnika porasla je sa 3,5 na 13,6 procenata tokom perioda od 40 meseci. Na primeru jednog od preduzeća gde je pored ovog plana ponuđeno zaposlenima da se konsultuju sa stručnjakom koji bi trebalo da im izračuna optimalnu stopu štednje, lako se mogu uporediti rezultati sa alternativnim opcijama (Tabela 1). Iz tabele se vidi da je u trenutku dolaska konsultanta u preduzeće stopa štednje bila 4,4 procenta. Zaposleni koji nisu želeli da se konsultuju bili su oni čija je štednja bila iznad proseka (konkretno, štednja im je iznosila 6,6 procenata). Grupa koja je prihvatila konsultacije bila je tačno na proseku kompanije, ali je ubrzo podigla stopu štednje do oko 9 procenata. Ispostavlja se da jeSMarT program je pokazao bolje performanse, tako da su oni koji su prihvatili ovaj program završili sa višom štednjom od onih koji su išli na konsultacije sa eksper-tom. Nakon četvrte povišice stopa štednje ove grupe skočila je na 13,6 procenata.35

Tabela 1.Prosečne stope štednje (u %) za prvu implementaciju SMarT programa

Učesnici

Nisu kon-taktirali fi-nansijskog konsultanta

Prihvatili preporučenu stopu štednje

od strane konsultanta

Prihvatili SMarT plan

štednje

Odbili SMarT plan

štednjeUkupno

Broj koji je inicijalno odabrao svaku opciju*

29 79 162 45 315

Pre saveta 6,6 4,4 3,5 6,1 4,4

Prva povišica 6,5 9,1 6,5 6,3 7,1

Druga povišica 6,8 8,9 9,4 6,2 8,6

Treća povišica 6,6 8,7 11,6 6,1 9,8

Četvrta povišica 6,2 8,8 13,6 5,9 10,6* Postojalo je osipanje u svakoj grupi tokom vremena. Ukupan broj zaposlenih koji je učestvovao zaključno sa četvrtom povišicom je 229.Izvor: Thaler &Benartzi(2004), str. S174.

Uprkos dobrim performansama SMarT programa, ostaje otvoreno pitanje predviđanja modela planera i aktera koje se odnosi na problem uokviravanja – da li je povećanje štednje u okviru ovog programa praćeno smanjenjem štednje na drugom mestu ili čak zaduživanjem. Nedvosmisleni rezultati ne postoje, ali Taler i Benarci pominju jednu studiju36 iz koje se mogu izvući dva glavna zaključka. Ne postoji primetno smanjenje

34 Thaler & Benartzi (2004), str. S164.35 Podaci iz Tabele 1 prikazani su isključivo kao ilustracija, detaljan prikaz u vezi sa primenom SMarT

programa dat je u Thaler & Benartzi (2004), str. S170-S179.36 Chetty et al.(2012).

275

štednje u drugim kategorijama niti indikacije povećanja ukupnog duga. Ovo protivreči standardnom modelu, ali ne i ranije izloženom bihevioralnom modelu. Drugi zaključak se odnosi na relativni značaj dva faktora koji doprinose štednji – takozvane automatske karakteristike i poreske olakšice (ili oslobađanja). Autori zaključuju da se 1% povećanja štednje može pripisati poreskim oslobođenjima, dok se 99% odnosi na automatske oso-bine. Još jedan argument u prilog bihevioralne teorije.

5. Implikacije za Srbiju

Kao što je navedeno u uvodu rada, ovaj deo ima za cilj da ukaže na potrebu da se nalazi prethodne diskusije razmotre u kontekstu problematike dugoročne štednje u Srbiji. Šte-deti za starost ili za slučaj nepredvidljivih okolnosti koje mogu dovesti do gubitka radne sposobnosti, u većini razvijenih zemaljaodavno nije isključiva briga države.Po svemu sudeći, Srbija je u procesu traženja održivog rešenja za svoj krhki penzijski sistem, koji se dominantno oslanja naprvi stub, sistem tekućeg finansiranja penzija (pay-as-you-go).

Poredtekućeg finansiranja, može se reći da jedobrovoljno privatno penzijsko osigura-nje (treći stub) tek u povoju, dokobavezno privatno penzijskog osiguranje (drugi stub) institucionalno ne postoji. Nepostojanje drugog stuba ne bi trebalo dazačudi, imajući u vidu uskeokvire za investiranje finansijskih sredstva u Srbiji, što se duguje nerazvijeno-stifinansijskih tržišta, te hroničnom nedostatku kvalitetnih hartija od vrednosti. Ako bi postojao, drugi stub bi se verovatno značajno oslanjao na instrumente državnog duga, što bi teret finansiranja penzijskog sistema ponovo nametnulo širokom krugu poreskih obveznika. Baš kao i mehanizam tekućeg finansiranja.Jedan mehanizam sa neposred-nim državnim finansiranjem je nesumnjivo“sasvim dovoljan“.

Otuda, smatramo da je ključna veza koja se mora uspostaviti između prvog i trećeg stu-ba. Pritom, oba postoje.Jedan je od njih je preopterećen, dok drugi još uvek nije u stanju da ga rastereti.

Vredi napomenuti da nam u ovom radu nije cilj da ekstenzivno razmatramo probleme i izazove penzionog sistema u Srbiji, projekcije za budućnost u zavisnosti od uvedenih pretpostavki i slično. To su mnoge analize i diskusije do sada kvalitetnoučinile.37Cilj je da seukaže na mogućnost za primenu navedenih rezultata bihevioralne teorije. Polje te primene odnosilo bi se upravo na vezu prvog i trećeg stuba penzionog sistema. „Gurka-njem“38 ljudi ka trećem stubu,stvorili bi se uslovi za rasterećenjem prvog stuba, čime bi se on barem u nekom srednjoročnom periodu učinio održivim. Smatramo da je u finom podešavanju ključ te održivosti. Dobro osmišljena strategija, poput SMarT programa u SAD koji se oslanja na Talerovu teoriju podsticaja, mogla bi da ojača treći stub, bezpri-moravanja zaposlenih i ukidanja dragocene mogućnost izbora.

Naime, mehanizam tekućeg finansiranja penzija je odavno neodrživ iz plaćenih dopri-nosa, što zahteva sve veće i veće transfere iz državnog budžeta Fondu za penzijsko i invalidsko osiguranje (Fond za PIO). Nesumnjivo je da podaci vitalne statistike ne idu u prilog isključivom oslanjanju na prvi stub.Starosna struktura stanovništva u Srbiji je u

37 Videti recimo Matković et al. (2009), Stanić (2010) i Altiparmakov (2011). 38 Thaler & Sunstein (2012).

276

neslavnoj tranziciji ka tzv. „obrnutoj piramidi“ (invertedpyramid) zbog starenja stanov-ništva.39Prosečan životni vek se produžava, dok je prirodni priraštaj konstantno negati-van.40 Ipak, neposredan uvid uneophodnost potrebe da se“pomogne“ prvom stubu daju podaci Fonda za PIOo čemu će kasnije biti više reči. Pre toga, vredelo bi osvrnuti se na jednostavnu jednačinu budžeta fonda.

Pod pretpostavkom da su rashodi za penzije fonda u potpunosti kompenzovani priho-dima po osnovu doprinosa i transferima iz budžeta neophodno je da bude zadovoljeno da je p oN P d N O t× = × × + (gde je pN broj penzionera, P prosečna penzija, d stopa doprinosa, oN broj osiguranika fonda, O prosečna zarada po osiguraniku i t transferi iz državnog budžeta).41Rečju, ukupan iznos penzija, jednak je ukupnom iznosu doprinosa uvećanom za transfere. Iznosdoprinosa je manji od iznosa plaćenih penzija, pa je 0t > kako bi fond izmirio preuzete obaveze.

Preuređenjem prethodne jednačine dobija se da fond u potpunosti kompenzuje svoje ras-hode ako važi da je ( )/ ( ) ( / ) /o p od t N O N N P O+ × = × . Prvi član proizvoda sa desne strane jednakosti poznat je kaokoeficijent zavisnosti, dok je drugi, koeficijent zamene. Kretanje ovih koeficijenta, kao i kategorija na osnovu kojih se računaju, u periodu 2002-2016. prikazano je u Tabeli 2.

U posmatranom periodu može se uočiti trend povećanja koeficijenta zavisnosti, što je posledica činjenice da broj korisnika penzija i broj osiguranika koji plaćaju doprinose međusobno konvergiraju. S druge strane, da bi se to kompenzovalo penzije očigledno sve teže idu u korak sa platama, pa je koeficijent zamene sve manji. Ipak, ako bismo obratili pažnju na proizvod koeficijenata zavisnosti i zamene, uz male varijacije može se primetiti trend povećanja tog proizvoda. To je u posmatranom periodu povećalo pritisak na levu stranu prethodne jednakosti – zapravo, na transfere iz budžeta.

Ukupni transferi iz budžeta u iznosu t su nesumnjivo čist teret prvog stuba, ali i prostor za njegovo rasterećenje. Potreba za promenom je nužna, tim pre ako se ima u vidu da transferi iz budžeta iznose čak 35,2% ukupnih prihoda i primanja fonda. Pri tome, ukup-na „štednja za starost“ u Srbiji je značajno manja od transfera iz budžeta i, poređenja radi, iznosi svega 22,3% od ukupnih prihoda i primanja fonda.42

39 O problematici deformisanja starosne strukture u evropskim zemljama i potrebi za reformisanjem penzi-jskih sistema videti više u Schwarz&Arias (2014).

40 U periodu 2006-2016. godine prosečna starost stanovništva u Srbiji je porasla za 2,2 godine, a gotovo u istoj meri je porastao i prosečan životni vek. U istom periodu, prirodni priraštaj je bio konstantno negati-van i u proseku je iznosio – 4,9 ‰. Reč je o zvaničnim podacima sa internet stranice Republičkog zavoda za statistiku (http://www.stat.gov.rs).

41 Jednačina je prilagođena činjenici da su transferi u Srbiji pozitivni, a na osnovu slične jednačine date u Rozen i Gejer (2009), str. 256.

42 U „štednju za starost“ uključeni su: (1) štednja kod poslovnih banaka oročena na 5 i više godina, (2) matematička rezerva privatnih osiguranja iz oblasti životnog i rentnog osiguranja, i (3) neto imovina do-brovoljnih penzijskih fondova. Neki od ovih elementa ne spadaju u korpus standardnog poimanja trećeg stuba, ali spadaju u neki oblik dugoročne štednje. Iznos ovako definisane štednje iznosi oko 130 milijardi dinara, dok transferi i donacije za Fond za PIO iznose oko 205,2 milijardi dinara u 2016. godini. Podaci o štednji su dobijeni na osnovu internet stranice Narodne banke Srbije (https://www.nbs.rs), dok su podaci o realizovanim transferima iz budžeta dobijeni na osnovu godišnjeg biltena fonda (http://www.pio.rs/cir/godisnji-bilten.html).

277

Tabela 2.Za sve kategorije korisnika penzija i osiguranika

Godine1.

Broj ko-risnika

2. Broj

osigura-nika

3.Prosečna penzija (u din)

4. Prosečna zarada (u din)*

Koef. za-visnosti

(1/2)

Koef. zamene

(3/4)

(1/2)×

(3/4)

2002. 1.511.497 2.627.157 6.134 9.208 0,58 0,67 0,382003. 1.505.572 2.556.112 7.390 11.500 0,59 0,64 0,382004. 1.506.067 2.535.157 8.705 14.108 0,59 0,62 0,372005. 1.508.976 2.524.831 10.568 17.443 0,60 0,61 0,362006. 1.544.048 2.447.674 12.151 21.707 0,63 0,56 0,352007. 1.569.555 2.400.167 13.612 27.759 0,65 0,49 0,322008. 1.580.339 2.315.062 17.639 32.746 0,68 0,54 0,372009. 1.603.668 2.211.830 19.788 31.733 0,73 0,62 0,452010. 1.626.581 2.129.441 19.890 34.142 0,76 0,58 0,442011. 1.638.645 2.083.875 21.285 37.976 0,79 0,56 0,442012. 1.703.140 2.038.123 23.024 41.377 0,84 0,56 0,462013. 1.722.649 2.025.584 23.947 43.932 0,85 0,55 0,462014. 1.739.162 1.994.476 24.085 44.530 0,87 0,54 0,472015. 1.735.942 2.038.235 23.196 44.432 0,85 0,52 0,442016. 1.728.138 2.053.792 23.488 46.097 0,84 0,51 0,43

* Prosečna zarada je izražena bez poreza i doprinosa.Izvor: Republički fond za PIO (2017)

Jasno je da se koeficijent zamene plate penzijom sve više i više smanjuje, iako se društvo ponaša kao da to nije slučaj. Evidentno je da mnogi usled relativno malih primanja nisu u stanju da razmišljaju o prednostima trećeg stuba.Stoga bi „gurkanje“, pre svega, bilo usmereno na one na koje se to ne odnosi, ali su zbog problema inercije, samokontrole i odbojnosti prema gubitkuinhibirani da pristupe trećem stubu ili nekom drugom obliku dugoročne štednje. Kao što je napomenuto, umetnost je u finom podešavanju sistema, što ne podrazumeva ukidanje prvog stuba, pa samim tim ni ukidanje transfera po svaku cenu, već podelu tereta između prvog i trećeg stuba u nekom srednjoročnom periodu. Prednosti intenzivnijeg oslanjanja na treći stub su u ovom momentu brojneza onu kate-goriju stanovništva čija će penzija biti znatno manja u odnosu na platu tokom radnog veka.

Spasavanje prvog stuba, kroz npr. povećanje broja godina života za odlazak u penziju, ne smatramo ispravnim, pre svega zbog sužavanja mogućnosti za uključivanje mladih u kontingent zaposlenih.S druge strane, stopa doprinosa se ispostavlja rigidnom u bilo kom smeru, što zajedno sa nepovoljnim demografskim trendovima kandiduje temu pod-

278

sticanja privatne štednje i razvoja trećeg stuba kao važno teorijsko i praktično pitanje.43 U suprotnom, ostaje samo povećanje transfera i/ili smanjenje koeficijenta zamene.U nastavkućemo zato navesti neke od mogućnosti za ojačanje trećeg stuba u domaćim uslovima u skladu sa nalazima bihevioralne teorije čime bismo zaključili ovu diskusiju.

6. Zaključna razmatranja

Često se navodi da je jedan od najvećih problema penzionog sistema u Srbiji finansiranje pay-as-you-gomehanizma sve većim transferima iz budžeta. Ipak, ukoliko smatramo da bi država u ovom pogledu trebalo da se ponaša paternalistički, ostaje otvoreno pitanje zašto bi samo zaposleni finansirali ovakav sistem. On bi mogao da bude teret čitavog društva. Otuda transferi iz budžeta nisu sporni sami po sebi, ali bi svakako bilo bolje ako bi postojala mogućnost da se iznos transfera umanji ili barem zadrži na nekom ciljanom nivou uz prisustvo prihvatljivog rizika.U četvrtom delu smo govorili o performansama SMarT plana štednje koji predstavlja svojevrsnu verziju drugog stuba sa „otvorenom“ mogućnošću izlaska. Ovakav plan mogao bi predstavljati rasterećenje za prvi, odnosno ojačanje za treći stub u Srbiji bez potrebe da se uvodi obavezno privatno osiguranje koje povlačiprobleme navedene u prethodnom odeljku.

Prvu mogućnost vidimo u podsticajima u okviru privatnog sektora da se ovakav sistem uvede. Promocija ovakvih programa povlači određene troškove, ali smatramo da su oni jednokratni.Jednom kad sistem postane deo standardne ponude, međugeneracijsko pre-nošenje informacija trebalo bi da teče bez problema, naročito ukoliko se sistem dobro pokaže. Druga mogućnost je da se ovakav plan ponudi i u okvirima državnog sektora. Umesto automatskog prijavljivanja, moglo bi se delovati još efektnije. Nedavna poveća-nja plata u državnom sektoru od 5% i 10% mogla su biti potpuno ili delimično uslovljena pristankom na program ovog tipa u kome bi se radnici obavezali da štede i od budućih povišica.

Konačno, u ranijoj tvrdnji da bi bonusi trebalo da predstavljaju deo kompenzacionih šema, jer jedan njihov deo odlazi u štednju ili investicije u trajna potrošna dobra, vidimo i prostor za dalje empirijsko istraživanje. Ukoliko je hipoteza tačna, radnici bi trebalo da koriste ovaj mehanizam, čak i samostalno, kao vid samokontrole. Hipoteza bi se mogla delimično opovrgnuti uvidom u podatke o broju poreskih obveznika koji su primili po-vraćaj poreza nasuprot broju onih koji su državi ostali dužni. Ukoliko je veći broj onih koji duguju to bi protivrečilo iznetoj hipotezi.

U skladu sa prethodno rečenim, smatramo da postoje dva ključna pravca za dalji razvoj ove teme.Prvo, rad može predstavljati polazište za dalja empirijska i eksperimentalna istraživanja na ovom polju u Srbiji, koja bi rezultirala kreiranjem odgovarajućeg me-

43 Za primenu ovog modela nisu nevažna ni razmatranja o slobodi: da li kreiranje navedenih podsticaja narušava slobodu pojedinaca? Taler smatra da je reč o fenomenu koji se može podvesti pod naziv liber-tarijanskipaternalizam (Thaler&Sunstein, 2003) i da uprkos automatskoj prijavi za određeni program, postojanje opcije izlaska garantuje očuvanje slobode pojedinaca. U tom smislu, moramo iskazati neslag-anje sa ovim stavom. Reći ćemo samo kratko da smatramo da je reč o najgoroj vrsti prikrivenog socijal-izma. Podsetićemo da prikrivanje vrednosnih sudova u modernoj ekonomskoj nauci nije tako retko – na primer, zaParetovu efikasnost za se često tvrdi da je vrednosno neutralan kriterijum. Za širu raspravu videti: Njegovan (2018).

279

hanizma za podsticanje štednje. S druge strane,on može predstavljati polazište za dalju razradu teorijskih modela štednje, poput modela Talera i Šefrina koji je ranije izložen.

Literatura

Altiparmakov, N. (2011), „A macro-financial analysis of pension system reforms in emerging Europe: The performance of IRAs and policy lessons for Serbia“, Interna-tional Social Security Review, Vol. 64, 2/2011, str. 23-44.

Arsić, M., Anić, A., Brčerević, D., Gligorić, M., Pejić, M., Ranđelović, S. & Tanasković, S. (2016), Kvartalni monitor,br. 47, Fondacija za razvoj ekonomske nauke (FREN), Beograd.

Chetty, R., Friedman, J. N., Leth-Petersen, S., Nielsen, T. & Olsen, T. (2012), „Active vs. Passive Decisions and Crowdout in Retirement Savings Accounts: Evidence from Denmark“, NBER Working Paper Series, Retrieved from http://www.nber.org/pa-pers/w18565

Fisher, I. (1930), The theory of interest, as determined by impatience to spend income and opportunity to invest it, e-book: Liberty Fund, The online library of liberty.

Frederick, S., Loewenstein, G. &O‘Donoghue, T. (2002), „Time Discounting and Time Preference: A Critical Review“, Journal of Economic Literature, Vol. 40, pp. 351-401.

Kaneman, D. (2015), Misliti, brzo i sporo,Heliks, Smederevo.Matković, G., Bajec, J., Mijatović, B., Živković, B. & Stanić, K. (2009), Izazovi uvođenja

obaveznog privatnog penzijskog sistema u Srbiji, Centar za liberalno-demokratske studije, Beograd.

Njegovan N. (2018), „Oktobarska revolucija“, EKOF workingpapers 2201181, Ekonom-ski fakultet u Beogradu, http://www.ekof.bg.ac.rs/wp-content/uploads/2015/12/wp2201181.pdf

Rabin, M. (2013), „An Approach to Incorporating Psychology into economics“, Ameri-can Economic Review, Vol. 103, no. 3, pp. 617-622.

Rozen, H. S. i Gejer, T (2009), Javne finansije, (Osmo izdanje), Centar za izdavačku delatnost Ekonomskog fakulteta u Beogradu, Beograd.

Schwarz, A. M. and Arias O. S. (2014), The Inverting Pyramid: Pension Systems Facing Demographic Challenges in Europe and Central Asia, The World Bank, Washing-ton, D. C.

Shefrin, H. M. & Thaler, R. H. (1988), „The Behavioral Life-Cycle Hypothesis“, Econo-mic Inquiry, Vol. 26, no. 4, pp. 609-643.

Stanić, K. (2010), Penzijski sistem u Srbiji – dizajn, karakteristike i preporuke, USAID SEGA projekat, Beograd.

Stigler, G. J. (1987), The Theory of Price (4th ed.), Macmillan Publishing Company, New York.

Thaler, R. H. (1994), „Psychology and Savings Policies“, American Economic Review, Vol. 84, no. 2, pp. 186-192.

Thaler, R. H. (2015). Misbehaving - How Economics Became Behavioural, Penguin bo-oks, London.

280

Thaler, R. H. &Benartzi, S. (2004), „Save More Tomorrow™: Using Behavioral Econo-mics to Increase Employee Saving“, Journal of Political Economy, Vol. 112, no. S1, pp. S164-S187.

Thaler, R. H. &Shefrin, H. M. (1981), „An Economic Theory of Self-control“, Journal of Political Economy, Vol. 89, no. 2, pp. 392-406.

Thaler, R. H. & Sunstein, C. R. (2003), „Libertarian Paternalism Is Not an Oxymoron“, The University of Chicago Law Review, Vol. 70, no. 4, pp. 1159-1202.

Thaler, R. H. & Sunstein, C. R. (2012). Nudge - Improving decisions about health, wealth and happiness [Kindle edition], Penguin books.

Internet izvoriNarodna banka Srbije (NBS)https://www.nbs.rs [Pristupljeno: 17/12/17]Republički zavod za statistikuhttp://www.stat.gov.rs [Pristupljeno: 16/12/17]Republički fond za penzijsko i invalidsko osiguranje (PIO)http://www.pio.rs/cir/godisnji-bilten.html [Pristupljeno: 08/01/18]

281

Poreklo negativne kreditne premije: zašto stanovništvo plaća veće kamate od preduzeća?Miloš Božović*

Apstrakt: Udeo problematičnih kredita datih preduzećima značajno je veći nego u slučaju kredita datih stanovništvu. Ova razlika opstaje i pokazuje tendenciju rasta kako u Srbiji, tako i u drugim zemljama, postajući sve izraženija nakon globalne finansijske krize. Međutim, kamatne stope na kredite odobrene pravnim licima u proseku su manje u odnosu na one odobrene fizičkim licima, a razlika pokazuje rastući trend. U ovom radu analiziramo po-reklo ove negativne kreditne premije. Koristi-mo jednostavan ravnotežni model kako bismo razmotrili moguće uzroke premije, uključujući

razlike u troškovima inicijalne procene i nak-nadnog nadzora kreditne sposobnosti dužnika, stepen njihove heterogenosti u svakoj od kate-gorija, odobrene iznose kredita, vrednost i utr-živost kolaterala, stopu naplate, ograničenja u pristupu finansiranju, kao i različitu izloženost sistemskim faktorima rizika koje imaju predu-zeća i stanovništvo. Dobijeni efekti se poja-čavaju u zavisnosti od stepena informacionih asimetrija između dužnika i zajmodavca.

Ključne reči: problematični krediti; kamatne stope; ravnotežni model

JEL klasifikacija: G21

1. Uvod

Udeo problematičnih kredita datih preduzećima značajnoje veći nego u slučaju kredita datih stanovništvu (NBS,2017a; 2017b).Ova disproporcija opstaje i pokazuje tendenciju rasta nakon globalne finansijske krize. Osim u Srbiji, ispoljava se u mnogimevropskim zemljama, uključujući i onesa znatno razvijenijim finansijskim sektorom (Schlüter et al., 2016), pa nije reč o isključivo tranzicionom fenomenu.Sa druge strane, kamatne stope na kredite odobrene pravnimlicima u proseku su manje u odnosu na one odobrenefizičkim licima (NBS, 2017a), suprotno osnovnoj ekonomskoj intuiciji. Ova razlika takođe poka-zuje rastući trend, što se može jasno videti naSlici 1 koja pokazuje evoluciju prosečnih ponderisanih kamatnih stopa u Srbiji od trećeg kvartala 2010. do trećeg kvartala 2017. godine za stanovništvo i privredu.

Da bismo razumeli poreklo ovakve „negativne kreditne premije“, moramo se detaljnije pozabaviti determinantama kreditnog rizika u opštem slučaju. Kreditna sposobnost pre-duzeća i pojedinaca ima širok uticaj na čitavu privredu. U literaturi se obično izdvajaju dve grupe faktora kreditnog rizika. Prvu čine faktori specifični za dužnika (kao što su kreditna istorija, trenutni nivo obaveza u odnosu na prihode, ili različiti finansijski pokazatelji u slučaju preduzeća) i druge idiosinkratike zajmoprimca koje merimo kate-gorijskim promenljivim (pol, porodični status i starost pojedinca, geografska lokacija, privredna delatnostili veličina preduzeća). Literatura na ovu temu je obimna, a Fernan-des (2005), Hayden(2011) i OeNB(2004) su samo neke od referenci na temu izbora spe-cifičnih faktora i načina ocene verovatnoće neizmirenja.


282

Slika 1.Prosečne ponderisane kamatne stope

Izvor: NBS

Drugu grupu faktora kreditnog rizika čine sistemski faktori. Klasična literatura iz obla-sti bankarstva (King & Plosser, 1984; Bernanke & Gertler, 1989; Kiyotaki & Moore, 1997; Bernanke et al., 1998) upravo vezuje kreditnu sposobnost preduzeća primarno za uticaj makroekonomskih uslova. Veliki broj radova ukazuje na anticiklično ponašanje stopa neizmirenja obaveza (npr. Salas & Saurina, 2002; Rajan & Dhal, 2003; Fofack, 2005; Figlewski et al., 2006; Jiménez & Saurina, 2006; Pesaran et al., 2006; Berge & Boye, 2007). Uobičajeno teorijsko objašnjenje koje dovodi u vezu privredni ciklus i kre-ditnu sposobnost dužnika je da povećanje realne stope rasta bruto domaćeg proizvoda (BDP) pozitivno utiče na prihode dužnika, pa time i na njihovu sposobnost izmirivanja finansijskih obaveza. Nasuprot tome, ulaskom u periode usporavanja privrednog rasta ili recesije dužnici sve teže izmiruju obaveze.Značajne varijacije u stopama neizmirenja nakon krize ukazuju i na neke druge faktore osim BDP, kao što su valutni kursevi, realne kamatne stope, nezaposlenost i inflacija (Boss, 2002; Berge & Boye, 2007; Louzis et al., 2010; Nkusu, 2011), zatim odnos datih kredita banaka prema BDP (Jakubik & Schmie-der, 2008), kao i odnos spoljnog duga prema BDP (Vogiazas & Nikolaidou, 2011).

Ovaj rad postavlja teorijski model koji objašnjava moguće uzroke velikih razlika u ka-matnim stopama privrede i stanovništva. Koristimo jednostavan ravnotežni model koji je okvirno zasnovan na klasičnim radovima Bolton & Sharfstein (1990) i Bernanke & Gertler (1990). Model nam omogućava da razmotrimo moguće uzroke premije, uključu-jući razlike u troškovima inicijalne procene i naknadnog nadzora kreditne sposobnosti dužnika, stepen njihove heterogenosti u svakoj od kategorija, odobrene iznose kredita, vrednost i utrživost kolaterala, stopu naplate, ograničenja u pristupu finansiranju, kao i različitu izloženost sistemskim faktorima rizika koje imaju preduzeća i stanovništvo.

283

Ostatak ovog rada organizovan je na sledeći način. Drugo poglavljesadrži detaljnu po-stavkumodela ravnoteže koji je korišćen u radu. Treće poglavlje daje pregled i analizu re-zultata dobijenih na osnovu modela. Zaključnarazmatranja data su u četvrtom poglavlju.

2. Model

2.1. Osnovne pretpostavkePosmatrajmo privredu sa jednim potrošnim dobrom, koje bez gubitka opštosti možemo zvati novcem.Sve transakcije se dešavaju tokom jednog perioda koji traje od trenutka t = 0 do trenutka t = 1.Privredu čine finansijski sektor, koji se sastoji od banaka, i nefi-nansijski sektor, kojiobuhvata domaćinstva i firme, a opisaćemo ga skupom atomističkih dužnika i = 1, 2, ..., n.Za sve agente ćemo inicijalno pretpostaviti da imaju racionalna očekivanja.

Optimalno ponašanje banaka opisaćemo uvođenjem reprezentativnebanke. U trenutku t = 0, reprezentativna banka bira nivo ponude kredita Ki za svakog dužnika i, ukupan nivo ulaganja u državne obveznice B i ukupan nivo tražnje za depozitima D.Banka će depo-zitima, čija je ukupna ponuda egzogena, finansirati svoja ulaganja u kredite i obveznice. Istovremeno, svaki dužnik iu t = 0 imanivo tražnje za kreditima, koji je unapred određen egzogeno na osnovu pojedinačnih potreba za finansiranjem potrošnje ili proizvodnje. U ravnoteži će se ponudeKiizjednačiti sa ovim egzogenim nivoima. Banka u t = 0 procenju-je kreditnu sposobnost svakog dužnika i, dok je otplatna moć u t = 1 određena stohastički promenljivom Xi, tako da je

0, ,1

,M

i i m i m im

X Zβ β ε=

= + +∑

(1)

gde su mZ sistemski faktori kreditnog rizika, dok je iε idiosinkratski faktor kreditnog rizika za dužnika i. Pretpostavićemo da su mZ nezavisne i identično raspodeljene slučaj-ne promenljive, tako da im je funkcija raspodele ( )20, mF σ za svako m. Slično, iε sledi funkciju raspodele ( )20, iF σ za svako i. Smatraćemo da dužnik i može u potpunosti iz-miriti svoje obaveze u t = 1 ukoliko njegov nivo otplatne moći u tom trenutku nije manji od nivoa obaveza, tj. ako važi uslov ( )1i i iX r K≥ + .

2.2. Simetrične informacijeU slučaju savršeno simetričnih informacija, reprezentativna banka u trenutku t = 0 rešava sledeći problem maksimizacije očekivanog profita:

{ }( )

, , max

iK B DΠ

( ) ( ) ( ) ( ) ( )1 1

1 1 1 1 1 ,n n

i i i i i D ii i

r p p L K r B r D K B D= =

Π = + − + − + + − + − − + ∑ ∑ (2)

tako da su aktiva i pasiva banke jednake:

1

.n

ii

K B D E=

+ = +∑

284

U optimizacionom problemu (2), ir je kamatna stopa na kredit dat dužniku i, ip i iL su redom verovatnoća neizmirenja(engl. probability of default, skraćeno PD) i gubitak u slučaju neizmirenja (engl. loss given default, skraćeno LGD) za dužnika i, koje banka tačno procenjuje, r je stopa prinosa na državne obveznice (možemo je smatrati nerizič-nom stopom), Dr je kamatna stopa na depozite, dok E predstavlja (egzogeni) nivo kapi-tala reprezentativne banke.Kapital banke može zadovoljavati dodatna ograničenja u vidu minimalne adekvatnosti po slojevima ili pokazatelja finansijske poluge (engl. leverage ratio) koje postavlja regulator finansijskog tržišta,1 ali zbog pretpostavke egzogenosti ka-pitala to nije neophodno. U slučaju savršeno simetričnih informacija, banka unapredzna

ip i iL za svakog dužnika i.

Ciljna funkcija u problemu optimizacije (2) ima sledeću interpretaciju. Suma u prvom sabirku predstavlja očekivanu vrednost iznosa koji će banka naplatiti. Sastoji se od na-plate punog iznosa kredita iK u slučaju izmirenja ove obaveze od strane dužnika i, što se dešava sa verovatnoćom 1 ip− , i naplate nepotpunog iznosa duga ( )1 i iL K− u slučaju neizmirenja, što se dešava sa verovatnoćom ip . Drugi sabirak u ciljnoj funkciji predsta-vlja prihod od ulaganja u državne obveznice, a treći obavezu prema deponentima banke. Poslednja tri sabirka su tokovi gotovine u t = 0, tj. plasmani u sve kredite, ulaganja u obveznice i inicijalni priliv depozita kao izvora finansiranja.

Ravnotežu u potpunosti određujuponuda i tražnja za svim kreditima, državnim obve-znicama idepozitima (Ki, B, D), kao i kamatne stope na sve kredite, državne obveznice idepozite, (ri,r,rD) koje izjednačavaju ponudu i tražnju zasvaku od navedenih klasa fi-nansijskih instrumenata. Na osnovu uslova prvog reda optimizacionog problema (2) i izjednačavanja ponude i tražnje lako je pokazati da će u ravnoteži važiti:

,Dr r=

* 11 .1i

i i

rrp L+

+ =−

(3)

Drugim rečima, u slučaju savršeno simetričnih informacija kamatna stopa na depozite jednaka je nerizičnoj stopi, dok ravnotežna kamatna stopa na kredite raste sa porastom nerizične stoper, verovatnoće neizmirenja ip i procentom gubitka u slučaju neizmire-nja iL . Ovaj rezultat ima jednostavnu intuiciju: kreditna premija u odnosu na nerizičan instrument potiče od očekivanja kreditnog gubitka. Alternativno, možemo ga napisati i kao

( )( )*1 1 1i i ip L r r− + = + ,

što nam ukazuje da je u ravnoteži banka indiferentna između ročne transformacije jedne novčane jedinice kroz državne obveznice po stopi r, i 1 i ip L− novčanih jedinica kroz kredite po većoj stopi *

ir . Pored toga, vidimo da će jedan dužnik (na primer, i) plaćati

1 Konkretno, prema Bazel 3 standardu, pokazatelj ukupnog kapitala mora biti najmanje 8% aktive pon-derisane rizikom, pokazatelj osnovnog kapitala mora biti najmanje 6% aktive ponderisane rizikom, a pokazatelj osnovnog akcijskog kapitala najmanje 4.5% aktive ponderisane rizikom. Pokazatelj finansi-jske poluge, koji se određuje kao odnos ukupnog kapitala i ukupne bilansne aktive (uvećane za kreditni ekvivalent vanbilansnih stavki) mora biti najmanje 3%.

285

veću kamatnu stopu od drugoga (na primer, j) ukoliko ima veću verovatnoću neizmire-nja ( i jp p> ) i/ili ukoliko je njegov kredit obezbeđen manje vrednim ili slabije utrživim (ili slabije naplativim) kolateralom pa je gubitak u slučaju neizmirenja veći ( i jL L> ). Ovakvo rešenje upravo predstavlja „konvencionalnu mudrost“, i ne može u potpunosti objasniti premije koje dobijamo empirijski, osim ukoliko ne očekujemo da razlike veza-ne za LGD mogu da kompenzuju primarni efekat PD toliko da u potpunosti preokrenu njegov uticaj.2

2.3. Asimetrične informacije

Jasno je da slučaj simetričnih informacija, gde smo pretpostavili da banka unapred savr-šeno zna PD i LGD za svakog dužnika i, nije realističan.U slučaju asimetričnih informa-cija, banka ex ante ne zna precizno niPD ni LGDsvojih dužnika, već uspostavlja sistem „verovanja“, tj. formirainternu (subjektivnu) procenu PD, iπ , i internu procenu LGD,

iλ , za svakog dužnika.Banka dodatno može izvršiti inicijalnu procenu (i/ilinaknadni nadzor) dužnika i po graničnom trošku i ic K kakobi preciznije procenila PD i LGD.Konkretno, pretpostavićemo da investiranjem u inicijalnu procenu kreditne sposobnosti banka saznaje tačnu vrednost LGD, tj. iL , kao i uslovnuverovatnoćunastanka statusa neizmirenja za svakog dužnika za date sistemske faktore:

( ) { }1 21 , , , .i i i MX r K Z Z Z < + …

(4)

Problem maksimizacije očekivanog profita (2) onda postaje:

{ }( )

, , max

iK B DΠ

( ) ( ) ( ) ( ) ( ) 2

1 1 1

11 1 1 1 1 ,2

n n n

i i i i i D i i ii i i

r K r B r D K B D c Kπ π λ= = =

Π = + − + − + + − + − − + − ∑ ∑ ∑ (5)

tako da su aktiva i pasiva banke jednake:

1

.n

ii

K B D E=

+ = +∑Razlika između ciljnih funkcija u problemu (5) i (2) sastoji se u korišćenju subjektivno procenjenih verovatnoća neizmirenja iπ i gubitka u slučaju neizmirenja iλ , kao i u funkciji troška inicijalne procene i naknadnog praćenja kreditne sposobnosti. Kako smo pretpostavili da je granični trošak procene i monitoringa kreditne sposobnosti linearan po odobrenom iznosu iK , ukupni trošak biće kvadratna funkcija odobrenog iznosa kre-dita.

Pod navedenim uslovima, rešenje problema (5) je savršena Bayesova ravnotežakoju, kao i u slučaju simetričnih informacija,u potpunosti određujuponuda i tražnja za kredite, državne obveznice idepozite, i odgovarajuće kamatne stope. Za razliku od „prvog najbo-ljeg“ rešenja (3), pod određenim uslovima pojaviće se asimetrija koja predstavlja dodatni izvorrazlike u kamatnim stopama, ali koji može ići u smeru suprotnom od onoga opisa-nog pod (3). Ovo rešenje ćemo analizirati u sledećem poglavlju.2 Primera radi, u Srbiji je krajem 2017. godine pokazatelj nenaplativih kredita privredi bio više nego dva

puta veći od stanovništva, dok je kamatna stopa bila oko dva puta manja.

286

3. Rezultati

U savršenoj Bayesovoj ravnoteži koja predstavlja rešenje optimizacionog problema (5) važiće:

,Dr r=

** *11

1 1i i i i i i i i

i ii i i i

p L p L c Kr r

π λπ λ π λ

− − ++ = +

− −

( )2

2 1, ,

1 1

11 ,M M

mi m i i m i m

m mi i

F F p Zσ

π β βσ σ

−

= =

= + − ∑ ∑

.i iLλ = (6)

Rezultat (6) se izvodi iz (5) koristeći jednakosti (1) i (4), i nekoliko jednostavnih alge-barskih koraka. U rešenju(6) možemo nametnuti sledeći uslov za ravnotežu separacije „boljeg“ i „lošijeg“ dužnika, i jf :

** ** ,i i j j i jp L p L r r< ⇒ < (7)

koji znači da dužnik sa manjim očekivanim gubitkom i ip L plaća manju kamatnu stopu.3Na osnovu (6) je onda lako pokazati da će on važiti ako i samo ako je

.i i i i j j j jc K c Kπ λ π λ+ < + (8)

U suprotnom, imaćemo upravo pojavu koju uočavamo posle krize – veće kamatne stope bi plaćali dužnicisa manjim očekivanim gubitkom. Ovo je moguće ukoliko bi proce-njenikreditni gubitak dužnikai, jednak i iπ λ , bio veći od procenjenog kreditnog gubitka dužnika j, tj. j jπ λ , uz iste ili uporedive troškove inicijalne procene i naknadnog moni-toringa kreditne sposobnosti; ili ukoliko je granični trošak procene i monitoringa veći za dužnika i nego za dužnika j, tj. i i j jc K c K> , uz jednake ili uporedive procenjene gubitke; ili ukoliko su zadovoljena oba prethodna uslova istovremeno. Ovde je važno napomenuti da i iπ λ za svako i predstavlja ex-ante (t = 0) subjektivnu procenu ex-post (t = 1) kreditnog gubitka. Kako je, po pretpostavkama modela, u savršenoj Bayesovoj rav-noteži i iLλ = , razlika u subjektivnoj proceni očekivanog kreditnog gubitka u odnosu na stvarni i ip L zapravo potiče od nedovoljno precizne ili neadekvatne procene verovatnoće neizmirenja iπ .

Na osnovu (6), uz nekoliko direktnih algebarskih koraka, možemo se uveriti da je dovo-ljan uslov da važi i jp p< , ali istovremeno i i jπ π> i ** **

i jr r> , sledeći:

3 Strogo govoreći, proizvod PD i LGD je očekivani kreditni gubitak za jednu novčanu jedinicu izloženosti kreditnom riziku (engl. exposure at default, skraćeno EAD). Ukupna izloženost u t = 1 jednaka je ( )1 i ir K+ , pa je ukupan očekivani kreditni gubitak jednak proizvodu EAD, PD i LGD, odnosno ( )1 i i i ir K π λ+ . Nejednakost (8) možemo posmatrati i kao odnos ukupnih graničnih troškova vezanih za izlaganje kreditnom riziku.

287

,, ,m jm i

i j

ββ

σ σ<

(9)

za svako m. Uslov (9) nam ukazuje da negativna kreditna premija može nastatikada je uticaj sistemskih faktora rizika na jednu grupu dužnika manji u odnosu na drugu, ili-kada je uticaj idiosinkratskih faktora rizika na jednu grupu veći u odnosu na drugu.Al-ternativna interpretacija ovog rezultata je daheterogenija grupa agenata(ili oni agenti za koje je ex ante težeproceniti specifičnu kreditnu sposobnost) plaćaju većekamatne stope, iako im je objektivna verovatnoća neizmirenja manja. Ovo je upravo slučaj sa kreditima datim stanovništvu u postkriznom periodu. Granični trošak inicijalne procene je veći za stanovništvo nego za privredu.Po pravilu je teže oceniti i pratiti kreditnu sposobnost pojedinca koji, recimo, može imati više alternativnih izvora prihoda i rashoda u odnosu na one koji su banci direktno na uvidu, nego preduzeća,gde su finansijski izveštaji javno dostupni, a novčani tokovi ipak transparentniji. Postojanje, utrživost i naplativost kolate-rala kod većine tipova kredita datih stanovništvu je manja nego kod onih datih firmama. Stanovništvo ima i manji uticaj sistemskih a veći uticaj idiosinkratskih faktora na kre-ditni rizik. Sve ovo skupa ide u prilog opisanim rezultatima modela.

4. Zaključak

Negativna kreditna premija, koju u ovom kontekstu vezujemo za činjenicu da stanovni-štvo u proseku plaća veće kamate od preduzeća iako ispoljava bolju kreditnu sposobnost, potiče od istovremenog efekta koji potiče od nekoliko faktora. Primarnu ulogu na for-miranje i porast razlike ima stopa naplativosti neizmirenih potraživanja, koja je u tesnoj vezi sa tipom, vrednošću i utrživošću kolaterala. Ova „konvencionalna mudrost“, me-đutim, nije jedina determinanta razlike, niti bi mogla objasniti njenu evoluciju. Jednako važnu ulogu igraju troškovi inicijalne procene i naknadnog nadzora kreditne sposobno-sti dužnika, kao i njihova promena tokom vremena.Ovo je donekle ekvivalentno stepenu heterogenosti dužnika u svakoj od kategorija. U ostale faktore spadaju ograničenja u pristupu finansiranju, kao i različita izloženost sistemskim faktorima rizika koje imaju preduzeća i stanovništvo. Ravnotežne kamatne stope rastu kod dužnika koji imajunega-tivan uticaj sistemskih faktora rizika na kreditnusposobnost, ali i neadekvatnu procenu veličine i uticaja sistemskih faktorarizika.

Dobijeni efekti se pojačavaju u zavisnosti od stepena informacionih asimetrija između dužnika i zajmodavca.Informaciona asimetrija unosi distorziju dodatno uvećavajućika-matne stope za dužnike kod kojih jegranični trošak inicijalne procene i nadzora veći, i/ili očekivani procenat naplate u slučaju neizmirenja (iz tokovagotovine ili kolaterala) manji.Rezultati dobijeni u ovom radu mogu poslužiti za dalja teorijska istraživanja na ovu temu, ali ih je moguće iskoristiti i za empirijske provere uzroka nastajanja razlika u kamatnim stopama između različitih klasa dužnika koje na prvi pogled mogu delovati suprotno jednostavnoj ekonomskoj intuiciji.

NapomenaOvaj rad rađen je u okviru projekta osnovnih istraživanja br. OH 179005, koji finansira Ministarstvo prosvete, nauke i tehnološkog razvoja Republike Srbije.

288

Reference

Berge, T.O. and Boye, K.G. (2007). ‘An Analysis of Banks’ Problem Loans’, Economic Bulletin 2/2007, pp. 65–76, Norges Bank.

Bernanke, B. and Gertler M. (1989). ‘Financial fragility and economic performance’, Quarterly Journal of Economics, 105(1), pp. 87–114.

Bernanke, B., Gertler M. and Gilchrist, S. (1998). ‘The Financial Accelerator in a Quan-titative Business Cycle Framework’, NBER Working Paper 6455, Cambridge, MA: National Bureau of Economic Research.

Bolton, P. and Scharfstein, D. S. (1990). ‘A Theory of Predation Based on Agency Pro-blems in Financial Contracting’, American Economic Review, 80(1), pp. 93–106.

Boss M. (2002). ‘A Macroeconomic Credit Risk Model for Stress Testing the Austrian Credit Portfolio’, National Bank of Austria, Financial Stability Report 4, pp. 64−82.

Fernandes, J. E. (2005). ‘Corporate credit risk modeling: quantitative rating system and probability of default estimation’, Working paper, SSRN Electronic Journal 06/2005.

Figlewski, S., Frydman, H. and Liang, W. (2006). ‘Modeling the Effect of Macroecono-mic Factors on Corporate Default and Credit Rating Transitions’, NYU Stern Finan-ce Working Paper No.FIN-06-007.

Fofack, H. (2005). ‘Non-Performing Loans in Sub-Saharan Africa: Causal Analysis and Macroeconomic Implications’, World Bank Policy Research Working Paper No. 3769.

Hayden, E. (2011). ‘Estimation of a Rating Model for Corporate Exposures’, in The Basel II Risk Parameters: Estimation, Validation, Stress Testing – with Applications to Loan Risk Management, Engelmann, B. and Rauhmeier, R. (Eds.), pp 13–24. Sprin-ger. ISBN: 978-3-642-16113-1.

Jakubik P. and Schmieder, C. (2008). ‘Stress Testing Credit Risk: Comparison of the Czech Republic and Germany’, working paper, Bank for International Settlements, Financial Stability Institute.

Jiménez, G. and Saurina, J. (2006). ‘Credit Cycles, Credit Risk, and Prudential Regula-tion’, International Journal of Central Banking, 2(2), pp. 65–98.

King, R.G. and Plosser, C.I. (1984). ‘Money, Credit, and Prices in a Real Business Cycle’, The American Economic Review, 74 (3), pp. 363–380.

Kiyotaki, N. and Moore, J. (1997). ‘Credit Cycles’, Journal of Political Economy, 105(2), pp. 211–248.

Louzis, D. P., Vouldis, A.T. and Metaxas, V.L. (2010). ‘Macroeconomic and Bank-spe-cific Determinants of Nonperforming Loans in Greece: A Comparative Study of Mortgage, Business, and Consumer Loan Portfolios’, Bank of Greece Working Pa-per 118.

NBS (2017a). ‘Bankarski sektor u srbiji: izveštaj za treće tromesečje 2017.’, Narodna banka Srbije, decembar 2017.

NBS (2017b). ‘Statistički bilten: novembar 2017.’, Narodna banka Srbije, decembar 2017.Nkusu, M. (2011). ‘Nonperforming Loans and Macrofinancial Vulnerabilities in Advan-

ced Economies’, IMF Working Paper 11/161, Washington, DC: International Mone-tary Fund.

OeNB. (2004). ‘Guidelines on Credit Risk Management: Rating Models and Validation’, Working Paper, Oesterreichische Nationalbank, Vienna.

289

Pesaran, M. H., Schuermann, T., Treutler, B. and Weiner, S.M. (2006). ‘Macroeconomic Dynamics and Credit Risk: A Global Perspective’, Journal of Money, Credit, and Banking, 38, pp. 1211–1261.

Rajan, R. and Dahl, S.C. (2003). ‘Non-performing Loans and Terms of Credit of Public Sector Banks in India: An Empirical Assessment’, Occasional Papers, 24:3, Reser-ve Bank of India.

Salas, V. and Saurina, J. (2002). ‘Credit Risk in Two Institutional Regimes: Spanish Commercial and Savings Banks’, Journal of Financial Services Research, 22, pp. 203–224.

Schlüter, T., Busch, R., Sievers, S. and Hartmann-Wendels, T. (2016). ‘Loan Pricing: Do Borrowers Benefit from Cost-Efficient Banking?’, Credit and Capital Markets, 46(1), pp. 93–125.

Vogiazas, S.D. and Nikolaidou, E. (2011). ‘Investigating the Determinants of Nonperfor-ming Loans in the Romanian Banking System: An Empirical Study with Reference to the Greek Crisis’, Economics Research International, Vol. 2011, Article 214689, pp. 1–13.

291

Analiza efikasnosti institucionalnih okvira za sprovođenje politike subvencionisanja investitora primenom DEA modelaEfficiency Analysis of the Institutional Frameworks for Implementing the Policy of Subsidizing Investors by Using Data Envelopment Analysis

Veljko Bojović*

Apstrakt: Istorijski posmatrano, veliki broj ze-malja širom sveta koristio je subvencije kako bi promovisao ili zaštitio određeni ekonomski sektor. Sa jačanjem procesa globalizacije, vlade su takođe počele da koriste subvencije sa namerom da privu-ku strane direktne investicije. Ova praksa je ostala do danas, kada mnoge zemlje, uključujući i Srbiju, koriste subvencije i druge instrumente (npr. poreske olakšice) kako bi podstakle kako strane, tako i do-maće investicije, povećale zapošljavanje i ubrzale regionalni i tehnološki razvoj. Pitanja o optimalnom institucionalnom okviru, minimalnim kriterijumima koje investitori moraju da ispune i optimalnom ni-vou subvencija ostaju otvorena.

Imajući u vidu povećanje izdataka za ovajtip subvencija u Srbiji, pojavljuje se potreba za proce-nom efikasnosti ove politike. Koristeći analizu ob-vijanja podataka (Data Envelopment Analysis), kao alternativu standardnom pristupu analize koristi i troškova, rad se bavi pitanjem da li su neki investi-cioni projekti preplaćeni od strane Vlade Republike Srbije. Rezultati pokazuju da je postojala potenci-jalna budžetska ušteda koja je mogla biti ostvare-na ili, sa druge strane, Vlada je mogla privući više investicija, koje bi obezbedile veći broj zaposlenih, sa istim iznosom subvencija. Pored toga, u radu je data preliminarna analiza efikasnosti institucional-nih okvira za sprovođenje politike subvencionisanja investitora. Konkretno, izvršeno je poređenje efika-snosti programa individualne državne pomoći sa programom javnih poziva. Na kraju, dati su predlozi zabuduća istraživanja koja bi dala šire i preciznije rezultate.

Ključne reči: subvencije, efikasnost, institucional-ni okvir, analiza obvijanja podataka (DEA)

Abstract: Historically, a great number of countries worldwide used subsidies in order to promote or protect a specific economic sector. With the process of globalization, governments also began utilizing subsidies with the intent of attracting foreign direct investments. This practice has remained until today, when many countries, including Serbia, still use subsidies and other instruments (e.g. tax incentives) in order to encourage both foreign and domestic investments, increase employment and accelerate regional and technological development. The chal-lenges and questions about optimal institutional design, minimal criteria that investors have to fulfil and the optimal level of subsidies remain the same.

Bearing in mind the increase in expenditures on this type of subsidy in Serbia, the need for assess-ing the efficiency of this policy arises. Using data envelopment analysis (DEA), as an alternative to standard cost-benefit approach, this paper address the question whether some investment projects were overpaid by the Government of Serbia. The results show that there were potential budget savings that could have been achieved or, similarly, the Govern-ment could have attracted more investments with the same amount of subsidies. In addition, the paper provides a preliminary analysis of the efficiency of the institutional frameworks for implementing the policy of subsidizing investors. In particular, the comparison of the efficiency of the individual state aid program with the public call program was per-formed. In the end, suggestions are given for further research which would give broader and more pre-cise results.

Keywords: subsidies, efficiency, institutional framework, data envelopment analysis (DEA)

JEL Nr. C61, F21, F23, H25

* Saradnik u nastavi, Ekonomski fakultet Univerziteta u Beogradu, E-mail: [email protected]

292

1. Uvod

U prošlosti,veliki broj zemalja širom sveta koristio je subvencije kako bi promovisao ili zaštitio određeni ekonomski sektor. Sa jačanjem procesa globalizacije, vlade su takođe počele da koriste subvencije kao sredstvo za privlačenje stranih direktnih investicija. Ova praksa i dalje je prisutna u mnogim zemljama, uključujući i Srbiju, koja koristi subvencije i druge instrumente (npr. poreske olakšice) kako bi podstakla kako strane, tako i domaće investicije, povećala zaposlenost i ubrzala regionalni i tehnološki razvoj. Međutim, kroz proces usklađivanja nacionalnih zakonodavstava1, zemlje širom sveta se suočavaju sa brojnim izazovima i pitanjima o tome koji je optimalan institucionalni okvir za sprovođenje politike subvencionisanja, koji su minimalni kriterijumi koje inve-stitorimoraju da ispune, da li postoji optimalan nivo subvencija, i najvažnije, da li vlade uopšte treba da sprovode ovaj tip politike.

Razlog zašto je ova tema značajna iz domaće perspektive je rastuća priroda rashoda za subvencije u Srbiji u poslednjih deset godina. Zbog toga se javlja potreba da se proceni efikasnost ove politike u Srbiji. Cilj ovog rada je da utvrdi da li je i koliko Vlada Srbije preplatilapojedine investicione projekte i da identifikuje najbolju praksu(najbolje inve-sticione projekte), što bi u budućnosti potencijalno povećalo efikasnost implementacije politike subvencionisanja u Srbija i širom sveta. U meri u kojoj je autorupoznato, ovo je prvi rad u kome je primenjena analiza obvijanja podataka (DEA metodologija) u poku-šaju da se proceni(ne)efikasnost politike subvencionisanjakako stranih tako i domaćih investitora2. Postojeradovi koji su imali multidisciplinarni pristup koji povezuje DEA i strane direktne investicije (SDI), DEA i subvencije ili subvencije i strane direktne in-vesticije. Međutim, ovi radovi nisu imali za cilj da istraže neefikasnosti u sprovođenju politike subvencionisanja.

U kontekstu stranih direktnih investicija,sve je veći broj radova koji kao osnovni okvir za analizukoristi DEA metodologiju. Istraživanja su bila fokusirana na uticaj stranih direktnih investicija na rast produktivnosti i tehničkog napretka i na moguće prisustvo efekta prelivanja.

Qi et al.(2009) su koristiliDEA metodologiju kako bi izračunaliMalmquist indeksukupne faktorske produktivnosti (TFP) i procenili da li efekat prelivanja može, barem delom, da objasni razliku u produktivnostikineskih provincija. Slično tome, Qui et al. (2009) su analizirali ukupnu faktorsku produktivnost (TFP) kineskog prerađivačkog sektora i dekomponovane indekse, odnosno tehnološki napredak i tehnološku efikasnost, pri-menom Malmquist indeksa ukupne faktorske produktivnosti (TFP) koji je zasnovan na pristupu analize obvijanja podataka (DEA). Njihovi empirijski rezultati su pokazali da istraživanje i razvoj i izvoz imaju pozitivan uticaj na produktivnost i da prilivi stranih di-rektnih investicija dovode do pozitivnih prelivanja uglavnom kroz tehnološki napredak koji proizlazi iz povratnih veza. Lei et al. (2013) su proširili Malmquist indeks ukupne faktorske produktivnosti kako biformirali teorijski model za procenu atraktivnosti ki-

1 Budući da većina zemalja u svetu jeste ili nastoji da bude deo Svetske trgovinske organizacije ili neke druge međunarodne zajednice ili organizacije (npr. Evropska unija, NAFTA, ASEAN, itd).

2 Odličan i iscrpan spisak sa preko deset hiljada članaka koji su koristili DEA metodologiju dat je dodatku rada (Emrouznejad&Yang, 2017). Prema autorovom mišljenju, jedan od razloga za nepostojanje ove vrste analize može biti nedostupnost mikro podataka za istraživanja.

293

neskih pokrajina u pogledu privlačenja stranih direktnih investicija (SDI) gde su kao kriterijumi uzeti veličina ljudskog kapitala, veličinafizičkog kapitala, potrošnja energije i stepen otvorenosti tržišta.

Drugu liniju istraživanja čine radovi u kojima su primenjeniDEA modeliu kontekstu subvencija. Minviel i De Witte (2017) su istražili uticaj subvencija na tehničku efikasnost francuskih farmi i utvrdili da subvencije negativno utiču na njihovu tehničku efikasnost. Park (2015) je, koristeći DEA metodologija, analizirao promene efikasnosti i produktiv-nosti, merene Malmquist indeksom produktivnosti, u okviru programa državnih subven-cija za nacionalna istraživanja i razvoj. Dlouhy (2014) je primenio DEA model sa nultom sumomu kontekstu alokacije subvencija između gradskih četvrti u Pragu, i pokazao da je neophodna realokacija 14% ukupnih subvencija kako bi se podigla efikasnost te poli-tike. U radu Duch-Brown et al. (2012) izmerene su performanse državnih agencija koje subvencionišu projekte u oblasti istraživanja i razvoja poređenjem peer review meto-de sa alternativnom DEA metodom. Jitsuzumi i Nakamura (2003) su, koristeći analizu obvijanja podataka (DEA),identifikovali nedostatke na računovodstvu baziranihshema alokacija državnih subvencija za medije i predložili alternativni okvir koji bi otklonio identifikovane neželjene efekte.

Treću linija istraživanja čine radovi koji su se bavili sledećim pitanjima: da li subven-cije i druge vrste podsticaja povećavaju nivo stranih direktnih investicija, i da li koristi prevazilaze troškove subvencionisanja politike (analiza troškova i koristi). Blomstrom i Kokko (2003) su u svom radu sugerisali da korišćenje podsticaja za investiranje koji se fokusiraju isključivo na strane firme nije generalno efikasan način za podizanje nacio-nalnog blagostanja, tvrdeći da efekat prelivanje novih tehnologija i veština nadomaću-industriju nije automatska posledica stranih investicija. U radu Morisset (2003) dat je pregled rasprave o efikasnosti poreskih podsticaja i okvir za ispitivanje koristi i troškova poreskih podsticaja za privlačenje stranih direktnih investicija. Zaključak je da su tro-škovi korišćenja ovog tipa podsticaja veliki, dok su koristineizvesne. Nacionalnu shema podsticajau Českojvrednovana je u radu Mallia et al. (2004) u pogledu tri međusobno povezana pitanja: „crowding in“ efekta u pogledu dodatnih stranih direktnih investicija, razmatranja troškova i koristi i kvaliteta investicija. Njeni nalazi sugerišu da u određenoj meri (u najboljem slučaju 10%) postoji „crowding in“ efekat i da je Vlada Češke uspešno povećala kvalitet investicija. U radu je takođe izračunata cenakreiranja novog radnog mesta putem politike subvencionisanja. Miroslava (2013) je u načelu razmatrala pozitiv-ne i negativne strane investicionih podsticaja i njeni rezultati, na primeru firmi u Češkoj, ukazuju da su podsticaji za ulaganja bili uglavnom efikasni.

U literaturi nema jasnog konsenzusa među ekonomistima o tome da li subvencije mogu nadoknaditi nedostatke u poslovnom okruženju ili ne. Cass (2007) je analizirao koje vrste i do kog stepena su zemlje u tranziciji koristile finansijske podsticaje. Pokazao je da podsticaji nisu adekvatno kompenzovali nedostatke u poslovnom okruženju i dasu se subvencije koristile kao strateški instrument u međunarodnom nadmetanju između zemalja za izvozno orijentisane investicije. Sa druge strane, Arsić (2010) je u svom radu upoređivao subvencije i poboljšanja u poslovnom okruženju kao dva načina podsticanja investicija i zapošljavanja,tvrdeći pritom da subvencije predstavljaju skup i neefikasan način podsticanja investicija i zapošljavanja i da ne mogu nadoknaditi nedostatke u po-slovnom okruženju. Generalno, zaključak je da je investiciona klima od presudne va-

294

žnosti za utvrđivanje efikasnosti podsticaja u privlačenju stranih direktnih investicija. Osim toga, predlaže se da se podsticaji koriste minimalno, uglavnom u cilju korigovanja tržišnih neuspeha i da treba da budu odobravani putem automatskih pravnih kriterijuma (James, 2013).

Struktura rada je sledeća: nakon uporedne analize politike subvencionisanja u odabra-nim zemljama Centralne i Istočne Evrope, biće prezentovana politika subvencionisanja investitora u Srbiji i identifikovane potencijalne anomalije u sprovođenju te politike u prošlosti. Metodologija će biti ukratko objašnjena u četvrtom delu a rezultati analize efikasnosti će biti predstavljeni u petom delu. Konačno, na kraju će biti dat zaključak i predlozi za buduća istraživanja.

2. Uporedna analiza politike subvencionisanja u izabranim zemljama Centralne i Istočne Evrope

U proteklih nekoliko decenija, intenzivirana je konkurencija između zemalja u pogledu privlačenja stranih direktnih investicija (SDI), usled razvoja novih tehnologija i smanje-nja troškova transporta koji su omogućili razdvajanje proizvodnog procesa na veliki broj delova i njihovu organizaciju i operacionalizaciju u različitim delovima sveta (Harding i Javorcik, 2007). Ovo je jedan od razloga zbog čega je veliki broj zemalja osnovao agencije za promociju investicija. U cilju podsticanja stranih direktnih investicija, agen-cije nude različite vrste podsticaja i podrške. Direktne subvencije su u većini slučajeva najvažnija vrsta podsticaja za privlačenje investitora. Obično postoje dve vrste programa - jedan koji se fokusira na zapošljavanje i drugi koji se fokusira na investicije. Visina subvencija zavisi od različitih kriterijuma utvrđenih od strane svake zemlje ili nadnacio-nalnog tela. Osim toga, značajan broj zemalja nudi različite vrste oslobađanja od poreza, pre svega od poreza na dobit i poreza na dohodak građana.

Brojne zemlje Centralne i Istočne Evrope3 koriste različite instrumente za podsticanje direktnih investicija. Podsticaji za investicije i zapošljavanje se razlikuju između zemalja (Tabela 1). U većini zemalja, maksimalni iznos podsticaja je utvrđen na 50% vrednosti opravdanih troškova, koji predstavljaju osnovicu za izračunavanje iznosa subvencija ili nekog drugog oblika državne pomoći4. Opravdani troškovi mogu biti vrednost investici-je ili dvogodišnjih bruto zarada novih zaposlenih. Visina državne pomoći zavisi od nivoa razvijenosti regiona, a saglasno tome, neke zemlje ne nude podsticaje za investicione

3 Ove zemlje su odabrane jer su, prema ekonomskim, političkim i geografskim faktorima, uporedive sa Srbijom.

4 Prema Zakonu o kontroli državne pomoći (2009), državna pomoć se definiše kao bilo koji stvarni ili potencijalni javni rashod ili smanjenja javnih prihoda, pri čemu korisnik državne pomoći stiče povoljniju tržišnu poziciju u odnosu na svoje konkurente, čime se narušava tržišna konkurencija (ili postoji potenci-jalni rizik od distorzije). Državna pomoć može biti u obliku subvencija, kredita pod povoljnim uslovima, državnih garancija, poreskih olakšica i oslobađanja od poreza, prodaje državne imovine pod posebnim uslovima, davanje zemljišta u javnoj svojini po ceni nižoj od tržišne i drugo.

295

projekte koji bi bili locirani u najrazvijenijim regionima ili u glavnom gradu5. Takođe, iznos subvencija često zavisi i odprivredne grane u koju se investira, a i od broja novih zaposlenih. Stoga neke zemlje nude dodatne podsticaje ako broj novih radnika prema-šuje određeni nivo.

Tabela 1.Podsticaji za investicije i kriterijumi za njihovo dobijanje

u zemlјama Centralne i Istočne Evrope6789101112

Tip podsticaja BGR CZE HUN POL SVK ROU HRV SRBMaksimalan iznos pomoći7 (% oprav-danih troškova)

50 0-25 0-50 15-50 0-35 40-50 10-60 50-70

Minimalno ulag-anje investitora(mil. evra)

0,25-2 0,4-20 10-20 0,23-115 0,1-10 10 5 0,1-0,5

Minimalan broj novih zaposlenih 10-150 20-500 50-100 35-750 40 10 50 10-50

Subvencije za investicije(% vrednosti investicije)

10-508 10 4-10 2-10 10-20 DA 10-20 10-30

Subvencije za zapošlјavanje9 DA10 3700-

11000

do 3 mil. evra

800-3.700

4.000-8.000 DA 3000-

150003.000-7.000

Subvencija za obuku zaposlenih

25% ukup.

troškovaDA

0,5-2 mil. evra

NE NE NE /11do

1700 evra12

5 Članom 107a Ugovora o funkcionisanju Evropske unije predviđeno je da se za regionalnu državnu pomoć mogu kvalifikovati ona područja u kojima je dohodak po stanovniku ispod 75% proseka Evropske unije. Imajući u vidu ovaj kriterijum i činjenicu da su državni podsticaji direktnim investicijama u Srbiji sistemski uređeni u skladu sa načelima Evropske unije o dodeli regionalne državne pomoći, može se zaključiti da se projekti u svim regionima, odnosno opštinama u Srbiji, mogu kvalifikovati za državnu pomoć (Gnjatović, 2016).

6 Podaci su dati, redom, za sledeće zemlje: Bugarsku, Češku, Mađarsku, Poljsku, Slovačku, Rumun-iju, Hrvatsku i Srbiju. Skraćenice za navedene zemlje su uvedene iz tehničkih razloga. Korišćene su međunarodne skraćenice (UN).

7 Procenti se razlikuju u okviru svake zemlje u zavisnosti od razvijenosti regiona. Što je neki region razvi-jeniji manji je iznos maksimalne državne pomoći. U nekim državama nije dozvoljena državna pomoć u glavnim gradovima (npr. Prag i Bratislava) ili određenim regionima (npr. Centralna Mađarska sa nekim izuzecima).

8 Investitori su u Bugarskoj podeljeni u dve klase – klasu A i klasu B, za koje važe različiti minimalni uslovi za dobijanje državne pomoći. Subvencija se daje samo za investicione projekte koje odobri Vlada, a koji će kreirati zaposlenost u nerazvijenim delovima i koji će koristiti modernu tehnologiju, a koji su tri puta veći od projekata iz klase A.

9 Po novom zaposlenom (u evrima) osim u slučaju Mađarske gde je data ukupna vrednost. 10 U Bugarskoj su svi investitori oslobođeni plaćanja zarada, poreza i doprinosa u prvoj godini poslovanja.11 Nije poznato. 12 Po zaposlenom.

296

Oslobađanje od ili umanjenje plaćanja poreza na dobit i dohodak

DA DA DA DA DA DA / DA

Izuzeće od plaćanja poreza na imovinu

NE DA NE DA NE DA / NE

Izuzeće od plaćanja ostalih poreza

DA NE NE NE NE DA / DA

Prodaja imovine po ceni ispod tržišne

DA DA NE NE DA NE / /

Specifični pod-sticaji za svaku zemlјu

DA NE DA DA NE NE / DA

Izvor: modifikovano prema izveštaju Poljske agencije za strana ulaganja(2016)

U praksi, zemlje koriste sledeće instrumente za podsticanje direktnih investicija:

• Subvencije za investicije;• Subvencije za zapošljavanje;• Subvencije za obuku novih zaposlenih;• Oslobađanje ili umanjenje poreza na dohodak i dobit;• Oslobađanje poreza na imovinu;• Mogućnost prodaje imovine ispod tržišne cene.

3. Politika subvencionisanja investitora u Srbiji – institucionalni okviri, rastući trend rashoda i neke potencijalne anomalije

Vlada Srbije je 2006. godine počela da sprovodi politiku subvencionisanja investitora. U to vreme je definisano da iznos subvencija po zaposlenom ne može biti veći od deset hiljada evra. Dodela sredstava je vršena putem javnih pozivakoji su se objavljivali u određenim vremenskim periodima, nekoliko puta godišnje. Zakonom su bili definisani kriterijumi(visina investicije, broj novih zaposlenih, stepen razvijenosti lokalne samo-uprave i dr.) prema kojima su preduzeća prilikom svakog javnog poziva bila rangirana i na osnovu kojih su utvrđivani iznosi subvencija za svako preduzeće. Drugim rečima, proces dodeljivanja sredstava je tekao tako što su se prilikom svakog javnog poziva za dodelu subvencija prijavljala preduzeća (najčešće nekoliko desetina njih) koja su potom rangirana korišćenjem pomenutih kriterijuma a iznos dodeljene subvencije je trebao da korespondira sa rangom preduzeća.

Politika subvencionisanja je prekinutakrajem 2013. godine, a ponovo je počela da se pri-menjuje 2014. godine, sada pod programom individualne državne pomoći.Način dodele sredstava je tada promenjen tako da sada svako preduzeće može u bilo kom momentu da podnese zahtev za dodelu subvencije, kao oblika državne pomoći, koja će mu biti dodeljena ukoliko ispunjava određene kriterijume koji su definisani Urednom o uslo-

297

vima i načinima privlačenja direktnih investicija. Sam iznos subvencije određuje se u pregovorima sa Ministarstvom privrede, a maksimalni iznosi subvencija su regulisani pomenutom Uredbom. Dodatna promena se odnosi se na definisanje osnovice za ob-račun visine subvencije. Naime, sada kao osnovica za dodelu subvencije, pored visine investicija, može biti uzeta u obzir i vrednost dvogodišnjih bruto zarada. Imajući u vidu navedene razlike, od praktičnog je značaja utvrditi koji je od navedenih programa doneo bolje rezultate, odnosno koji program je bio efikasniji.

Tokom perioda od 2006. do 2016. godine, Vlada je potpisala više od 300 ugovora i njima se obavezala da isplati oko 510 miliona evra subvencija. Sa druge strane, investitori su se obavezali da ulože više od 2,1 milijarde evra i zaposle oko 83 hiljade ljudi13. U sledećoj tabeli (Tabela 2) dat je ukupan broj ugovora, vrednost investicija i subvencija i broj za-poslenih u periodu od 2006. do 2016. godine14:

Tabela 2.Glavni indikatori (2006-2016)

Isklјučujući raskinute ugovora

Uklјučujući raskinute ugovore

Indikator Vrednost VrednostBroj ugovora 219 317Vrednost investicija(umilionimaevra) 1838.54 2174.13Broj novih zaposlenih 69 245 83 407Vrednost subvencija(u milionimaevra) 450.72 511.81

Izvor: proračun autora na osnovu podataka Razvojne agencijeSrbije

Posmatrano izbudžetske perspektive, Vlada Srbije je do sada isplatila oko 270 miliona evra, odnosno prosečno oko 25 miliona evra godišnje u okviru programa subvencionisa-nja investitora. Osim toga, u narednom periodu Vlada se obavezala da isplati dodatnih 180 miliona evra. Nakon što je nova regulativa usvojena 2015. godine, izdaci za sub-vencije su se stalno povećavali. Procene pokazuju da će, ukoliko Vlada nastavi sa istom politikom, troškovi subvencija dostići nivo od 100 miliona evra godišnje (Grafikon 1). Do ovog rasta je delimično došlousled povećanja broja investitora, a delom usledrelativ-nog povećanja iznosa subvencija u odnosu na nivo opravdanih troškova. Imajući u vidu tendenciju rasta subvencija i moguće faktore objašnjenja za taj rast, potrebno je ispitati opravdanost ekspanzije ovog tipa subvencionisanja. Drugim rečima, od velikog je zna-čaja za buduće sprovođenje politike subvencionisanja investitora u Srbiji proceniti njene potencijalne(ne)efikasnosti.

13 Tokom poslednjih deset godina Vlada je raskinula 98 ugovora, uglavnom sa domaćim investitorima, usled njihove nemogućnosti da ispune ugovorne obaveze.Proračuni dati u tabeli se neznatno razlikuju u odnosu na (Filipović &Nikolić, 2017). Razlika je naime u izvoru podataka. U tom radu izvor podataka je Ministarstvo privrede a u ovom radu to je Razvojna agencija Srbije.

14 U nastavku rada, skraćenice SUB, INV i ZAP će se koristiti za vrednost subvencija, vrednost investicija i broja zaposlenih.

298

Grafikon 1.Procenjeni budžetski izdaci za subvencije(2006-2021)

0

20

40

60

80

100

120

140

2004 2006 2008 2010 2012 2014 2016 2018 2020 2022

(mili

oni e

vra)

Izvor: proračun autora na osnovu podataka Razvojne agencije Srbije

Trenutni potencijalni nivo subvencija koji jedan investitor može dobiti zavisi od nivoa razvoja lokalne samouprave15 (Tabele 3 i 4), kao što je slučaj sa većinom uporedivih zemalja, kao i da li je u pitanju projekat u proizvodnom sektoru ili u sektoru usluga16. Postoji mogućnost izuzeća od plaćanja poreza na dobit pravnih lica za investitore ako investiraju preko devet miliona evra i zaposle najmanje 100 radnika. Druga vrsta podsti-caja za investitore je smanjenje plaćanja doprinosa i poreza na dohodak (sa 65% na 75%, u zavisnosti od broja zaposlenih). Dodatna prednost za investitore je izuzeće od plaćanja poreza na dodatu vrednost ako započnu proizvodnju u jednoj od slobodnih zona. Tako-đe, strani investitori su oslobođeni plaćanja carine na uvoz mašina i opreme, kao i siro-vina i poluproizvoda iz inostranstva ako se njihovi finalni proizvodi u potpunosti izvoze.

15 Stepen razvijenosti lokalne samouprave definiše Ministarstvo pod čijom su ingerencijom lokalne sa-mouprave i on se određuje primenom osnovnog i korektivnog pokazatelja. Osnovni pokazatelj je zbir masa zarada i penzija u jedinici lokalne samouprave i prihoda budžeta jedinice lokalne samouprave po isključenju sredstava dobijenih od drugog organa na ime otklanjanja posledica vanrednih okolnosti, is-kazan po stanovniku. Korektivni pokazatelji su demografski rast ili pad, stopa nezaposlenosti i stepen obrazovanja stanovništva (Gnjatović, 2016).

16 Samo proizvodi koji mogu biti predmet međunarodne trgovine su uključeni.

299

Tabela 3.Podsticaji za projekte u proizvodnom sektoru

Stepen razvijenosti lokalne samouprave

Kriterijumi i nivoi podsticaja I grupa II grupa III grupa

IV grupa

Dev-astirana područja

Minimalan broj zaposlenih 50 40 30 20 10Minimalan nivo investicije (u evrima) 500.000 400.000 300.000 200.000 100.000

Subvencije za investicije (% investicije) 10% 15% 20% 25% 30%

Subvencije za zapošlјavanje (% dvogodišnjih bruto zarada) 20% 25% 30% 35% 40%

Maksimalna subvencija za zapošlјavanje (po zaposlenom) 3.000 4.000 5.000 6.000 7.000

Izvor: http://ras.gov.rs/podrska-investitorima/zasto-srbija/podsticaji-za-investiranje17

Tabela 4.Podsticaji za projekte u uslužnom sektoru

Kriterijum Vrednost Minimalan broj zaposlenih 15Minimalan nivo investicije (u evrima) 150.000Subvencije za investicije (% vrednosti investicije) 20-40%Maksimalna subvencija za zapošlјavanje (po zaposlenom) 3.000-7.000

Izvor: http://ras.gov.rs/podrska-investitorima/zasto-srbija/podsticaji-za-investiranje

U analizi su identifikovane neke potencijalne anomalije u primeni politike subvencioni-sanja kojesu bile motivacija za istraživanje potencijalnih neefikasnosti.

Prvo, struktura investicija po regionima je nepovoljna, uprkos činjenici da postojećikri-terijumi podstiču investiranje u manje razvijene opštine. Najveći broj subvencionisanih aktivnosti, više od 80%, mereno brojem projekata, brojem zaposlenih i nivoom investi-cija, nalazi se u prvoj i drugoj grupi lokalnih samouprava (Bojović, 2017a). Štaviše, pro-sečna vrednost subvencije po zaposlenom ne raste sa padom stepena razvijenosti lokalne samouprave, kako je očekivano.(Grafikon 2).

17 Sve jedinice lokalne samouprave su primenom osnovnog i korektivnog faktora razvrstane u četiri grupe. Prvu grupu čine jedinice lokalne samouprave čiji je stepen razvijenosti iznad republičkog proseka; drugu čiji je stepen razvijenosti u rasponu od 80 do 100% republičkog proseka; treću čije je stepen razvijenosti u rasponu od 60 do 80%, a četvrtu čiji je stepen razvijenosti ispod 60% republičkog proseka. Dodatno, je-dinice lokalne samouprave čiji je stepen razvijenosti ispod 50% republičkog proseka svrstane su u grupu devastiranih područja (Gnjatović, 2016).

300

Grafikon 2.Prosečna vrednost subvencija i investicija po novom radnom mestu (2006-2016)

0

5000

10000

15000

20000

25000

30000

35000

1 2 3 4

(u e

vrim

a)

Stepen razvijenosti lokalne samoupravesub/zap inv/zap


Drugo, pod pretpostavkom da je, prilikom dodela subvencija, Vlada uzimala u obzirod-govarajuće troškove i koristi, očekivano je prisustvo snažne pozitivne korelacije između vrednosti subvencije po zaposlenom i prosečne bruto zarade, budući da prva vrednost predstavlja prosečne troškove za Vladu, a druga osnovu za buduće budžetske prihode (porezi, socijalni doprinosi itd.). Međutim, analiza pokazuje odsustvo korelacije između ovih dveju veličina18 (Grafikon 3).

Grafikon 3.Odnos prosečne bruto zarade i vrednosti subvencije po zaposlenom

0100200300400500600700800900

1000

0 5000 10000 15000 20000 25000 30000 35000 40000

pros

ečna

bru

to z

arad

a

vrednost subvencije po zaposlenomIzvor: proračun autora na osnovu podataka Razvojne agencije Srbije

18 Dobijena vrednost koeficijenta korelacije je čak i blago negativna.

301

4. Metodologija

Analiza obvijanja podataka (Data Envelopment Analysis - DEA) je neparametarska metoda koja se zasniva na linearnom programiranju. Koristi se za merenje relativne efikasnosti izabranih jedinica odlučivanja (decision making units - DMUs) u procesu transformacije inputa u autpute, gde jedinice odlučivanja mogu biti banke (Thanasso-ulis, 1999), škole (videti na primer (Cordero, 2016)), bolnice (videti na primer (Vu et al 2013; Simoes and Markues 2011; Sahin et al. 2011), gradovi (Hunjet et al. 2015), fudbal-ski timovi (Guzman i Morou 2007; Tidermann et al. 2011; Kounetas 2014). Pitanje koje se istražuje je da li nekajedinica odlučivanja možepostići isti nivo autputa sa manjom upotrebominputa (efikasnost bazirana na inputorijentaciji) ili da li može da proizvede viši nivo autputa sa istim nivoom inputa (efikasnost bazirana na autput orijentaciji), u odnosu na druge jedinice posmatranja. Vrste informacija koje se mogu dobitiiz merenje učinka uključuju identifikaciju dobre prakse, obim ušteda u resursima i/ili potencijalni rast autputa i identifikaciju najbolje prakse (benchmark-a) za svaku jedinici odlučivanja koja može poboljšati svoj učinak (neefikasna jedinica odlučivanja).

Nakon Farrell-ovogkapitalnog rada iz1957. godine (Farrell, 1957), razvijen je veliki broj modela za merenje i analizu efikasnosti. Charnes, Cooper i Rhodes su operacionali-zovali i proširili Farrell-ovu ideja korišćenjem linearnog programiranja (Charnes i dr. 1978)19, pretpostavljajući konstantne prinose na obim. Nakon njih, Banker, Charnes i Cooper (1984) formulisan su DEA model, koji se primenjuje u ovom radu, pod pretpo-stavkom da su prinosi na obim varijabilni.

Iz perspektive Vlade, odnosno Ministarstva privrede, svaki investicioni projekat se može posmatrati iz input-autput perspektive kao jedna „jedinica odlučivanja“ (DMU), gde iznos subvencije predstavlja input promenljivu (ono štoVlada „ulaže“), a vrednost investicije i broj zaposlenih predstavljaju autput promenljive (ono što Vlada „dobija“). Stoga, poredeći svaki investicioni projekat sa ostalima,može se proceniti da li je Vlada mogla da postigne isti nivo investicija i zapošljavanja sa manjim iznosom subvencija (input orijentacija) ili koliko ulaganja i koliko novih radnih mestaje moglobiti postignuto sa istimiznosom subvencija (autput orijentacije)20.

19 Za objašnjenje standardnog modela videti (Thanassoulis 2001; Cooper et al. 2006; Zhu 2015).20 U slučaju koji se analizira,input orijentacija je prirodniji pristup. Naime, kako investitori dolaze sa goto-

vim investicionim projektom, Vlada gotovo da nije u mogućnosti da utiče na autput promenljive, dok je vrednost subvencija (input promenljiva) pod njenom kontrolom. Sa druge strane, s obzirom na činjinicu da sa stanovišta Vlade postoji gotovo neograničeni broj investicionih projekata koje je moguće subvenicioni-sati, moguće je proceniti koliko je investicionih projekata ona potencijalno mogla da privuče sa datim iznosom subvencija.

302

Glavni metodološki okvir koji će biti korišćenprocenu potencijalnih neefikasnostipo-litike subvencionisanjaje DEA model sa varijabilnim prinosima na obim21, sa jednim inputom i dva autputa22.

Pored toga, moramo uzeti u obzir da postoji jedna promenljiva koja može uticati na efi-kasnost posmatranih jedinica odlučivanja, a to je nivo razvijenosti lokalne samouprave u kojoj se sprovodi investicioni projekat.Za isti nivo investicija i broja novih zaposlenih (na istom nivou autputa) očekujemo da će investitor dobiti veći iznos subvencije ukoliko locira investiciju u manje razvijenuopštinu, ili u ovom kontekstu, očekujemo da ovaj investicioni projekat (DMU) bude manje efikasan23. Ova promenljiva je kategorijalna i može uzimati vrednost od jedan do četiri, jer su opštine podeljene u četiri grupe prema stepenu razvijenosti, gde najrazvijenije lokalne uprave pripadaju prvoj grupi a najmanje razvijene četvrtojgrupi.

Dodatno, svi investicioni projekti su podeljeni u šest grupa prema privednoj grani kojoj posmatrani investicioni projekat priprada kako bi u okviru jedne grupe svi projekti bili relativno homogeni. U pitanju su sledećih šest grupa: prerađivačka industrija (prerada plastike, metala, drveta i sl.), proizvodnja elektronike i komponenti u auto industriji, tekstilna indstrija, proizvodnja hrane i pića, usluge, projekti u oblasti visoke tehnologije (IT, istraživanje i razvoj, farmaceutska industrija).

Generalno, odgovarajući model se može formulisati na sledeći način. Pretpostavimo da imamo Njedinica odlučivanja ( j = 1, 2 ... n) koje koristeminputa kako bi proizveli saut-puta i da je njihova efikasnost pod uticajem neke kategorijalnepromenljive. Označićemo sa ijx i rjy nivo i-tog inputa i r-tog autputa j-te jedinice odlučivanja i pretpostaviti da se na osnovu vrednosti kategorijalne promenljive sve jedinice odlučivanjamogu podeliti na međusobno isključive i iscrpne podskupove 1 2, , , LS S S… tako da jedinica odlučiva-nja koja pripadapodskupu iS ima prednost u odnosu na jedinice odlučivanja koje pripa-daju podskupovima 1 2 1, , iS S S −… . Tada je tehničkainputefikasnost jedinice odlučivanja

0 , ,pj S p L≤ò jednaka *0jk , koja predstavlja optimalnu vrednost promenljive 0jk u slede-

ćem modelu24:

min 01 1

[ ] m s

j i ri r

k S Sε − +

= =

− +∑ ∑

21 U radu nije razmatran model sa konstantnim prinosima na obim (CRS) iz sledećeg razloga. Naime, koe-ficijent tehničke efikasnosti koji se dobija u tom modelu može se razložiti na koeficijent čiste tehničke efikasnosti (koji se dobija iz modela sa varijabilnim prinosima na obima) i na koeficijent efikasnosti obima (scale efficiency). Kako je obim investicionih projekata iz perspektive Vlade egzogeno određen, ima smisla jedino izračunati koeficijent čiste tehničke efikasnosti.

22 Ovaj model razlikuje se od modela predstavljenog u radu (Bojović, 2017b) u sledećem: vrednost dvogodišnjih zarada nije uzeta kao autput varijabla jer vrednost ove promenljive nije poznata za celoku-pan period posmatranja koji je sada proširen (2006-2016). Međutim, kako su zarade nisu uključene u model kao varijabla koja pokazuje nivo tehnologije jednog investicionog projekta, izvršena je podela in-vesticionih projekata prema privrednim sektorima kako bi jedinice posmatranja bile relativno homogene prema tehnološkom nivou.

23 Pogledati Tabelu 3 (poslednji red). 24 Model se može formulisati i za merenje tehničke autput efikasnosti.

303

uz ograničenja:

1

0 0 1, 2p

kk

N

j ij j ij i

j S

x k x S i mλ

=

−= − = …∑Uò

1

0 1, 2p

kk

N

j rj rj r

j S

y y S r sλ

=

+= + = …∑Uò

1

1 N

jj

λ=

=∑

0, 1, 2 , , 0, ,j i ij N S S i rλ − +≥ = … ≥ ∀ ,

ε je ne-Arhimedov infinitezimal

Promenljive λ su nepoznati ponderi, koje ukazuju na potencijalne repereza neefikasne jedinice odlučivanja. Optimalna vrednost *

0jk predstavlja maksimalni faktor radijalnog smanjenja nivoainputa posmatrane jedinice odlučivanjaa da pritom ne dođe do smanje-nja nivoa inputa.Ukoliko je *

0jk = 1, kažemo da je posmatrana jedinica efikasna i da se nalazi na efikasnoj granici. Sa druge strane, ukoliko je *

0 1jk ≤ , posmatrana jedinica je neefikasna (nalazi se ispod efikasne granice) i postoji prostor za povećanje njene efika-snosti.

Ukoliko svaki investicioni projekat posmatramo kao jednu jedinicu odlučivanja, model radi na sledeći način. Kako nijedna dva projekta nisu savršeno uporediva prema vred-nostima inputa i autputa, DEA model kreira za svaki projekat linearnu kombinaciju od ostalih projekata koja je savršeno uporediva sa posmatranim projektom prema vredno-stima autputa (input orijentacija), a koja pritom minimizira vrednost koeficijenta *

0 .jk

5. Rezultati

DEA model sa varijabilnim prinosima na obim je primenjen na uzorku od 294 ugovora potpisanih u Srbiji u periodu od 2006 do 2016. godine. U narednoj tabeli (Tabela 5), date su vrednosti odabranih indikatora za dva posmatrana institucionalna okvira (javni pozi-vi (JP) i individualna državna pomoć (IDP)).25

25 Koeficijent efikasnosti za subvencije dobijen je deljenjem efikasne (targetirane) vrednosti sa originalnom vrednošću subvencija. Koeficijenti efikasnosti za investicije i zaposlenost dobijeni su deljenjem original-nih vrednosti tih promeljivih sa njihovim efikasnim (targetiranim) vrednostima. Svi rezultati su dobijeni korišćenjem PIM-DEA softvera.

304

Tabela 5.Vrednosti odabranih indikatora

Indikator JP IDP UkupnoBroj investicionih projekata 252 52 294Vrednost subvencija (u mil. evra) 295.3 209.86 505.2Vrednost investicija (u mil. evra) 1271.8 657.1 1928.9Ugovorenih broj novih zaposlenih 52536 28428 80964Efikasan nivo subvencija (u mil. evra) 206.9 182.1 389Efikasan nivo investicija (u mil. evra) 1861 797.2 2658.2Efikasan broj zaposlenih 74231 35123 109354Koeficijent efikasnosti za subvencije 0.7 0.87 0.77Koeficijent efikasnosti za investicije 0.68 0.82 0.73Koeficijent efikasnosti za zaposlenost 0.71 0.81 0.74


Kada je reč o programu javnih poziva, sa stanovišta input orijentacije, rezultati pokazuju da koeficijent efikasnosti za subvencije iznosi 0.7, odnosno da je Vlada mogla postići isti rezultat26 sa 70% ukupnih izdvajanja za subvencije. Drugim rečima, Vlada je mogla da uštedi30% ukupne vrednosti subvencija da je sprovodila efikasno politiku subvencioni-sanja. Sa stanovišta autput orijentacije, Vlada je mogla privući 46,3% više investicija sa istom vrednošću subvencija,koje bi generisale 41,3% više radnih mesta27.

Kada je reč o programu individualna državna pomoć, sa stanovišta input orijentacije, rezultati pokazuju da koeficijent efikasnosti za subvencije iznosi 0.87, odnosno da je Vlada mogla postići isti rezultat sa 87% ukupnih izdvajanja za subvencije. Drugim reči-ma, Vlada je mogla da uštedi 13% ukupne vrednosti subvencija da je sprovodila efika-sno politiku subvencionisanja. Sa stanovišta autput orijentacije, Vlada je mogla privući 21,3% više investicija sa istom vrednošću subvencija, koje bi generisale 23,6% više rad-nih mesta28.

Posmatrajući navedene razlike, na osnovu preliminarne analize, može se zaključiti da je program individualne državne pomoći bio efikasniji u poređenju sa programom jav-nih poziva. Ipak, prilikom ovakvog zaključivanja treba biti obazriv. Naime, možda su u prošlosti postojali neki drugi faktori, npr. politički ili ekonomski, koji su uticali na efi-kasnost jedinica posmatranja (inv.projekte). Da bi se utvrdio precizniji rezultat potrebno je sprovesti dvostepenu DEA proceduru gde bi se dobijeni koeficijenti efikasnosti regre-sirali na ekonomske, političke i institucionalne faktore. Datom procedurom bi se utvrdio značaj institucionalnog okvira u objašnjavanju razlika u efikasnosti tokom vremena.

26 Isti nivo investicija i broj zaposlenih. 27 Brojevi su dobijeni kao procentualna vrednost recipročne vrednosti koeficijenata efikasnosti za posma-

trane autpute.28 Ovaj rezultat se u manjoj meri razlikuje od rezultata dobijenih u radu (Bojović, 2017b), gde je procenjena

ušteda iznosila 11,4% vrednosti ukupnih subvencija za period od 2015. do 2016. godine. Razlog za posto-janje razlika u procenama leži u činjenici da u ovom modelu postoje dva autputa, te stoga jedna jedinica odlučivanja sada ima manje „prostora“ da bude efikasna.

305

Efikasnost Vlade u sprovođenju politike subvencionisanja može se posmatrati u zavi-snosti od vremena. Nakon smanjenja u prve tri godine, nivo efikasnosti se stabilizovao i koeficijenti efikasnosti imali su vrednosti između 0,6 i 0,8. Od 2013. godine može se govoriti o trendu povećanja efikasnosti, au poslednjoj godini analiziranog perioda koeficijenti efikasnosti su iznad 80% (Grafikon 4). Dinamika koeficijenta efikasnosti odabranih indikatora data je na sledećem grafikonu.

Grafikon 4.Dinamika kretanja odabranih koeficijenata efikasnosti

0.00

0.20

0.40

0.60

0.80

1.00

1.20

2006 2008 2010 2012 2014 2016 2018Ef. sub/sub Ef. inv/inv Ef. zap/zap


Na kraju, okvir za analizu koji je uspostavljen u ovom radu se možepotencijalno koristiti kao vodič za buduću implementaciju politike subvencionisanja u Srbiji, što bi povećalo efikasnost u njenom sprovođenju29. Naime, uzimajući u obzir posmatrani uzorak, svaki investicioni projekat koji se nalazi na efikasnoj granici može,prilikom proračuna opti-malne vrednosti subvencija za buduće investicione projekte, poslužiti kao potencijalni reperu budućnosti, što bi sprečilo potencijalno preplaćivanje. Naravno, koji će investi-cioni projekat na efikasnoj granici biti uzet kao reper zavisi će od njegove pozicije na granici i od vrednosti investicije i broja zaposlenih (autput promenljive) posmatranog investicionog projekata, koji je kandidat za dodelu subvencija.

6. Zaključak

Veliki broj zemalja u svetu, uključujući i Srbiju, koristi subvencije i druge instrumente (npr. poreske olakšice) kako bi podstakaokako strane tako i domaće investicije, s ciljem povećanja zaposlenosti i ubrzanja regionalnog i tehnološkog razvoja. Danas se ove ze-mlje suočavaju sa ekonomskim, političkim i institucionalnim izazovima u sprovođenju politike subvencionisanja. Imajući u vidu povećanje iznosa izdataka za ovu vrstu sub-vencija u Srbiji, postojala je potreba za ocenom efikasnosti sprovođenja ove politike.

29 Pod uslovom da je ovaj tip politike uopšte opravdan.

306

Posle kratke diskusije o važnosti teme iz međunarodne perspektive, objašnjena je prak-sa subvencionisanjainvestitora u Srbiji. Još važnije, identifikovane su potencijalne ano-malije u sprovođenju politike subvencionisanja. Konkretno, utvrđeno je da prosečna vrednost subvencija po zaposlenom nije niža za investicione projekte locirane u manje razvijenim opštinama, što se moglo očekivati s obzirom na postavljene kriterijume za dobijanje subvencija. Primećeno je i odsustvo korelacije između vrednosti subvencija po zaposlenom i prosečne bruto zarade, što je takođe suprotno od očekivanog.

U četvrtom i petom delu korišćena je analiza obvijanja podataka (DEA) kao okvir za ocenu neefikasnosti u primeni politike subvencionisanja. Rezultati su pokazali da su postojale potencijalne budžetske uštede koje su mogle biti ostvarene. Drugim rečima, postojali su neki investicioni projekti koje je Vlada preplatila. Procena je pokazala da je Vlada Srbije mogla uštediti oko 23% izdvojenih budžetskih sredstava za subvencije, što je u apsolutnom iznosu oko 94,8 miliona eura. Ova količina novca ima određeni značaj jer Srbija još uvek prolazi kroz proces fiskalne konsolidacije.

Imajući to u vidu, model DEA predstavljen u ovom članku mogao bi se potencijalno iskoristiti u budućnosti za izračunavanje optimalne vrednosti subvencija koju investi-toru treba dodeliti. Iz autputperspektive, rezultati su pokazali da je potencijalni nivo investicija i broj novih radnih mesta mogao biti za 37,8% odnosno 35% veći od ugovore-nih vrednosti, respektivno. Dodatno, urađena je preliminarna analiza razlika efikasnosti institucionalnih okvira za sprovođenje politike subvencionisanja, koja je pokazala da je program individualne državne pomoći efikasniji institucionalni aranžman.

Konačno, postoje mogućnosti za buduća istraživanje iz metodološke i praktične per-spektive. Jedna od mogućnosti bila bi da se formuliše dvostepeni model DEA kako bi se objasnila neefikasnost tokom vremena gde bi politički (izbori), ekonomski (budžetski deficiti) i institucionalni faktori mogli biti potencijalne objašnjavajuće promenljive. Dru-ga mogućnost je da se u DEA model uključe određena ograničenja pondera (λ)ukoliko bi kreatori ekonomske politike veći značaj pridavali određenom autputu (npr. broju novih zaposlenih).

Zbog nedostatka podataka o izdvajanjima za subvencije drugih zemalja, analizirana je samo „interna“ efikasnost politike koju je Vlada Republike Srbije sprovodila u poslednjih deset godina. Drugim rečima, upoređeni su samo investicioni projekti koji su locirani u Srbiji. U budućnosti, ukoliko podaci budu bili dostupni, biće moguće uporediti praksu subvencionisanja u Srbiji sa praksom drugih zemalja, proceniti potencijalne „eksterne“ neefikasnosti i utvrditi koja je najbolja praksa kada je reč o ovoj politici.

Literatura

Arsić, M. (2010). Podsticanje investicija i zapošljavanja u Srbiji: subvencije u odnosu na poboljšanje poslovnog okruženja, Kvartalni monitor, br 22, 54-59

Banker, R.D., Charnes, A., Cooper, W.W. (1984). Some Models for Estimating Technical and Scale Inefficiencies in Data Envelopment Analysis. Management Science, 30: 1078-1092.

Banker R. D. & Morey, R. (1986). The Use of Categorical Variables in Data Envelopment Analysis, Management Science, 32 (12): 1613-1627.

307

Bojović, V. (2017a).Ekonomska analiza programa privlačenja direktnih investicija u Sr-biji, radni papir, Fiskalni savet Republike Srbije

Bojović, V. (2017b). Analiza efikasnosti politike subvencionisanja investitora u Srbiji primenom DEA modela, rad će biti publikovan u zborniku Katedre za ekonomsku politiku i razvoj

Blomstrom, M., & Kokko, A. (2003). The Economics of Foreign Direct Investments Incentives, NBER working paper 168.

Cass, F. (2007). Attracting FDI to transition countries: the use of incentives and promo-tion agencies, Transnational Corporation - Journal of the United Nations Centre on Transnational Corpora, 16(2): 77-122

Charnes, A., Cooper, W. & Rhodes, E. (1978) Measuring the efficiency of decision ma-king units. Eur. J. Oper. Res. 2: 429-444

Charnes, A., Cooper, W. W., Lewin, Y. A., & Seiford, M.L. (Eds) (1994), Data Envelop-ment Analysis: Theory, Methodology and Application, Kluwer Academic Publishers

Cooper, W. W., Seiford, L. M., Tone, K., 2006, Introduction to Data Envelopment Ana-lysis and its uses, Springer – Verlag New York

Cordero, J.M., Prior, D. & Simancas, R. (2016) A comparison of public and private scho-ols in Spain using robust nonparametric frontier methods, Cent Eur J Oper Res 24: 659. https://doi.org/10.1007/s10100-014-0376-1

Dlouhý, M. (2014) Models of subsidy allocation among city districts. Prague Economic Papers, 2014(1): 108-120.

Duch-Brown, N., García-Quevedo, J. & Montolio, D. (2012) Assessing the assignation of public subsidies: Do the experts choose the most efficient R & D projects? World Review of Science, Technology and Sustainable Development, 9(2-4): 149-168.

Emrouznejad, A., Yang, G. (2017). A survey and analysis of the first 40 years of scholarly literature in DEA: 1978-2016. Socio-Economic Planning Sciences, 61(1): 1-5.

Farrell, M. J. (1957). The Measurement of Productive Efficiency, Journal of the Royal Statistical Society, 120(3): 253-290

Filipović, M., Nikolić, M. (2017). Razvoja politika Srbije u 2017 – predlozi za promenu postojeće politike podsticaja, u Ekonomska politika Srbije u 2017, str. 157-176, Na-učno društvo ekonomista Srbije

Gnjatović, D. (2016), Državni podsticaji stranim direktnim investicijama kao instrument politike javnih rashoda u Republici Srbiji, u Strane direktne investicije i privredni rast Srbije, str. 131-139, Naučno društo ekonomista Srbije

Guzmán, I. & Morrow, S. (2007) Measuring efficiency and productivity in professional football teams: evidence from the English Premier League, Cent Eur J Oper Res 15: 309. https://doi.org/10.1007/s10100-007-0034-y

Harding, T., & Javorcik, B. (2007). Roll out the red carpet and they will come: effect of investment promotion on FDI inflows, dostupno na: http://voxeu.org/article/roll--out-red-carpet-and-they-will-come-effect-investment-promotion-fdi-inflows

Hunjet, D., Neralić, L. & Wendell, R.E. (2015) Evaluation of the dynamic efficiency of Croatian towns using Data Envelopment Analysis, Cent Eur J Oper Res 23: 675. https://doi.org/10.1007/s10100-014-0363-6

James, S. (2013). Effectiveness of Tax and Non-Tax Incentives and Investments: Eviden-ce and Policy Implications. Available at SSRN: https://ssrn.com/abstract=2401905

308

Jitsuzumi, T. & Nakamura, A. (2003). Measuring DEA efficiency in cable television network facilities: What are appropriate criteria for determining the amounts of go-vernmental subsidies? Socio-Economic Planning Sciences, 37(1): 29-43.

Kounetas, K. (2014) Greek football clubs’ efficiency before and after Euro 2004 Victory: a bootstrap approach, Cent Eur J Oper Res 22: 623. https://doi.org/10.1007/s10100-013-0288-5

Lei, M., Zhao, X., Deng, H., &Tan, K. (2013). DEA analysis of FDI attractiveness for su-stainable development: Evidence from Chinese provinces, Decision Support System, 56: 406-418. https://doi.org/10.1016/j.dss.2012.10.053

Mallya, T. J. S., Kukulka, Z., & Jensen, C. (2004). Are incentives a good investment for the host country? An empirical evaluation of the Czech National Incentive Sche-me. Transnational Corporations - Journal of the United Nations Centre on Trans-national Corpora, 13(1):109-148.

Minviel, J.J. & De Witte, K. (2016) The influence of public subsidies on farm technical efficiency: A robust conditional nonparametric approach. Working Paper SMART – LERECO N°16-10

Miroslava, C. (2013). The Effectiveness of Investment Incentives in Certain Foreign Companies Operating in the Czech Republic, Journal of Competitiveness, 5(1): 108-120

Morisset, J. (2003). Using Tax Incentives to Attract Foreign Direct Investments, Public Policy for the Private Sector, Note No.253.

Park, S. (2015) Evaluating the efficiency and productivity change within government subsidy recipients of a national technology innovation research and development program. R and D Management, 45(5): p. 549-568.

Polish Foreign Investment Agency. (2016). Investment incentives in the chosen Central and Eastern European countries, izveštaj

Qi, J., Zheng, Y., Laurenceson, J. & Li, H. (2009) Productivity spillovers from FDI in China: Regional differences and threshold effects. China and World Economy, 17(4): p. 18-35.

Qiu, B., Yang, S., Xin, P. & Kirkulak, B. (2009) FDI technology spillover and the pro-ductivity growth of China‘s manufacturing sector. Frontiers of Economics in China, 4(2): p. 209-227.

Sahin, I., Ozcan, Y.A. & Ozgen, H. (2011)Assessment of hospital efficiency under he-alth transformation program in Turkey, Cent Eur J Oper Res 19: 19. https://doi.org/10.1007/s10100-009-0121-3

Simões, P. & Marques, R.C. (2011)Performance and congestion analysis of the portu-guese hospital services, Cent Eur J Oper Res 19: 39. https://doi.org/10.1007/s10100-009-0122-2

Thanassoulis, E. (2001) Introduction to the theory and application of Data Envelopment Analysis, Springer – Verlag New York

Thanassoulis, E. (1999) Data Envelopment Analysis and Its Use in Banking, Interfaces, 29(3):1-13

Vlada Srbije (2009), Zakon o kontroli državne pomoći, Službeni glasnik Republike Sr-bije, 51/2009

Vlada Srbije (2015), Zakon o ulaganjima, Službeni glasnik Republike Srbije, 89/2015

309

Vlada Srbije (2016), Uredba o uslovima i načinu privlačenje direktnih investicija, Slu-žbeni glasnik Republike Srbije, 27/2016

Tiedemann, T., Francksen, T. & Latacz-Lohmann, U. (2011) Assessing the performance of German Bundesliga football players: a non-parametric metafrontier approach, Cent Eur J Oper Res 19: 571. https://doi.org/10.1007/s10100-010-0146-7

Wu, CH., Chang, CC., Chen, PC. et al. (2013) Efficiency and productivity change in Ta-iwan’s hospitals: a non-radial quality-adjusted measurement, Cent Eur J Oper Res 21: 431. https://doi.org/10.1007/s10100-012-0238-7

Zhu, J., 2015, Data Envelopment Analyis: A Handbook of Models and Methods, Springer – Verlag New York

Internet izvori:http://www.paih.gov.pl,[Pristupljeno: 12/06/2016]http://ras.gov.rs,[Pristupljeno: 1/12/2017]

311

Finansijske institucije i velike kompanije Slučaj Agrokor d.d.Đorđe Đukić*

Apstrakt: Kompanija Agrokor d.d. odavno je nadrasla nacionalno tržište, sa obimom pro-meta koji čini 15 odsto BDP-a Hrvatske. Kao sistemski važna kompanija od bitnog je zna-čaja za privrеdu čitavog regiona, uključujući privredu Srbije. Jedini način mogućeg predu-pređivanja budućeg kolapsa kompanije je bilo trasformisanje zatvorenog u otvoreno društvo i izlazak na berzu. Mnoga dešavanja u kom-panijama se preventivno otkriju, ili ih berza stavi na dnevni red, tražeči polaganje računa od menadžmenata i vlasnika. Geneza proble-ma zaduživanja najvećim delom je posledica činjenice da je Agrokor d.d. bio zatvoreno ak-cionarsko društvo. Informacije su kolale samo na relaciji kompanija – bivši i budući kreditori. Izlaskom kompanije na berzu automatski je sve do te mere transparentno da je samo pitanje da li se investitori i kreditori drže principa zdravog finansiranja i neulaženja u hazardne poslove. Da je ta kompanija bila na listingu berze, manifestovali bi se mnogi od problema koji su generisani pre svetskefinansijske krize 2008. Kompanija bi morala da se restrukturi-ra, da učini finansiranje zdravijim, a sprečila bi se i megalomanija kupovine. Da je bila na berzi, upava kompanije ne bi smela da se za-dužuje i kupuje Merkator jer je bio u gubicima. Država post festum inteveniše sa usvajanjem Leks Agrokor da ne bi došlo do kolapsa privre-de Hrvatske, a okolne zemlje u kojim je Agro-kor d.d.vlasnik preduzeća isključuju njegovo dejstvo. Za sada nije izvesno koliki će biti gu-bici kreditora i kakva će biti sudbina kompa-nija u vlasništvu Agrokora d.d. van Hrvatske, uključujuću kompanije u Srbiji. Agrokor d.d. je još jedana dokaz funkcinisanja burazerskog kapitalizma (crony capitalism) u zemljama na-stalim posle raspada SFRJ.

Ključne reči: finansijske; institucije; velike; kompanije; slučaj, Agrokor d.d.

Abstract: Agrokor d.d. company long time ago exceed national market, with the turnover of 15% of Croatians GDP. As systematically important company in Croatia it is important for the economy of the whole region, includ-ing Serbia. The only way of preventing future collapse of the company was transformation of closed in open company and entrance on the stock exchange. A lot of events in companies are discovered prophylactically, or stock ex-change is put them on agenda, asking for re-sponsibility of management and owners. The origin of indebtedness, manly is consequence of the fact that Agrokor d.d. was closed compa-ny. Information were circulated only between company and previous creditors and current creditors. With listing of the company on the stock exchange automatically everything is becoming transparent and it is only question whether investors and creditors are following principle of sound financing and avoidance of hazardous business. If the company was listed on the stock exchange a lot of problems created before global financial crisis would manifest-ed. Company had to be restructure, to make financing more sound, and megalomania of purchase of assets were averted. Top manage-ment was not allowed to borrow and by Merca-tor because it recorded losses. The state inter-vened post festum adopting special law - Lex Agokor in other to a avoid collapse of Croatian economy. However, surrounding countries in which Agrokor owes companies were exclud-ed enforcement of the law. Until now the size of creditors losses are not clear and what will happen with companies outside of Croatia owed by Agrokor d.d., including companies in Serbia. Agrokor d.d. is one more proof of func-tioning of crony capitalism in countries raised after brake-up of SFRY.

Key words: financial; institutions; big; com-panies; case; Agrokor d.d.

JEL: G2, G32.* Redovni professor, Ekonomski fakultet Univerziteta u Beogradu.

312

1. Zaduženost Agrokora d.d.

Na slici 1 su prikazani veličina i struktura duga Agrokora d.d. početkom maja 2017. godine.

Slika 1Akumulirani dug Agrokora d.d.

Napomene: Dug je konvertovan u EUR po kursu HRK/EUR od 10. maja 2017. Moguće računovodstvene „greške“ bi mogle da uvećaju navedeni iznos ukupnog duga od 6,3 mlrd. EUR.Izvor: Moody‘s Agrokor financial reports, Bloomberg data, cit: Kuzmanovic, J. and L. Casiraghi, „Agro-cor Founder Todoric Stands by His Strategy after Dowenfale“,https://www.bloomberg.com/news/artic-les/2017-05-10/billions-are-sinking-into-a-balkan-black-hole, p. 5,2.12.2017.

Ključne dve stavke u strukturi ukupnog duga Agrokorad.d. su:

• prvo, prijavljeni dug od 5,6 mlrd. EUR koji čine: obaveze prema dobavljačima od 2,2 mlrd. EUR; obaveze po osnovu neosiguranih obveznica, od 900 mln. EUR; dug Merkatora koji je kupljen od Agrokora d.d., od 900 mln. EUR; dugovi prema bankama od 1,6 mlrd. EUR.Pri tom, najveći poverioci među bankama su dve ruske banke – Sberbank sa 1,1 mlrd. EUR i VTB banka, sa 300 mlrd. EUR.

313

• drugo, „drugi dug“, koji čine obaveze poosnovu mezanin finansiranja (emitovani instrumenti od holding kompanije Adria Group Holding B.V. Netherlands) od 523 mln. EUR i krediti banaka odobreni od februara 2017. godine, u iznosu od 180 mln. EUR.

Što se tiče vlasničkih odnosa, bitno je istaći da je Adria Group Holding B.V. Netherlands figurira kao matična kompanija sa udelom od 95,52% u Agrokoru d.d. Krajnja matična kompanija Agrokora d.d. je Agrokor projekti d.o.o. Zagreb, Hrvatska, pri čemu je Ivica Todorićkjrajnja strana koja je kontrolisala sve, na dan 31.12.2016.1

Slika 2Kolaps cena obveznica Agrokora d.d. početkom 2017. godine

Izvor: https://www.research.unicredit.eu/DocsKey/credit_docs_2017_158347.ashx?EXT=pdf&KEY=n03Z-ZLYZf5nU-0Se_JN77g0aS1QtIYAHaa2sI50dhSY=, 5.12.2017.

Kao što se vidi na slici 2, cene obveznica Agrokora d.d. su počele da padaju drastično od janura 2017, kada su kreditori izrazili sumnju u pogledu mogućnosti da će Agro-kor d.d.uredno servisirati nagomilani dug. Izuzetno visoka cena zaduživanja Agrokora d.d. se može sagledati na osnovu kuponskih stopa kod obveznica prikazanih na slici 2. Kretale su se od minimalnih 8,875% kod obveznica koje dospevaju februara 2020, do maksimalnih 9,875% kod obveznica koje dospevaju maja 2019.

Prema procenama UniCredit banke (na osnovu informacija Moody‘s i predstvaljenih re-zultata kompanije za treći kvartal 2016) početkom februara 2017. koeficijent zaduženosti (laverage) Agrokor grupe je iznosio oko 6,5x. Nakon objavljenih finansijskih rezultatat za prvih devet meseci 2016. bilo je malo verovatno da će Agrokor d.d. moći u bliskoj bu-dućnosti da se razduži i svede koeficijent zaduženosti (na konsolidovanoj osnovi) ispod

1 Izvor: PricewaterhouseCoopers d.o.o., „Agrokor d.d., Separate Financial Statements for the year 2016, Annual report on the State of the Company and the Independent Auditor’s Report To the Extraordinary Commissioner of Agrokor d.d.“, Zagreb, str. 14, 2.01.2018.

314

4x. To je, inače, bio jedan od uslova da kompanija može da refinansira uzetu pozjamicu po osnovu mezanin finansiranja (PIK toggle loan) od strane Adria Group Holding BV Netherlands, do 8.03.2017. Drugi uslov je bio da koeficijent fiksnih izdataka (na ime ka-mata, naknada za lizing, i drugi fiksni izdaci ) kompanije koji meri njenu sposobnost da servisira fiksne obaveze (fixed-charged coverage ratio) bude na nivo od 2,0x. Na osnovu navedenog UniCredit banka je procenila da je Agrokor grupi potreban priliv u kešu od 1,1 mlrd. evra, bez bilo kakvog razvodnjavanja pokazatelja: profit pre plaćenih kamata, poreza na dobit i amortizacije (EBITDA), da bi koeficijent zaduženosti svela na nivo ispod 4x.2

Devet meseci kasnije, u nezavisnom revizorskom izveštaju PricewaterhouseCoopers LLPza 2016. godinu koji je objavljen 10. oktobra 2017. je iskazana sumnja da će Agrokor d.d. moći da nastavi sa trajnim poslovanjem („going concern“). Ta sumnja je potkre-pljena procenjenim neto gubicima kompanije od 10,835 mln. HRK, na dan 31.12.2016,i nalazom revizora da obaveze kompanije značajno prevazilaze iznos ukupne aktive. 3

2. Usvajanje posebnog zakona - Leks Agrokor

Početkom aprila 2017. usledilo je usvajanje u Saboru Hrvatske Zakona o vanrednoj upra-vi u trgovačkim društvima od sistemskog značaja za državu koje su suočene s teškoćama u poslovanju, poznatijeg kao Leks Agrokor. 4Usvajanje Leks Agrokor koji je verovatno ranije pripremljen imalo je za cilja da se spreči kolapsčitave privrede Hrvatske. Ante Ramljak je preuzeo od 10. aprila 2017. godine funkciju prinudnog upravnika kompanije. Od tada on faktiči zamenjuje upravni i nadzorni odbor kompanije.

U kakvoj su poziciji banke i drugi poverioci Agrokora d.d. nakon usvajanja Leks Agro-kor?

Zakonodavna regulativa u Hrvatskoj je takva da omogućava prinudnoj upravi da banka-ma i drugim poveriocima koji pokušavaju da realizuje svoja potraživanja sudskim putem u inostranstvu ne prizna dug. Taj pravni okvir je bio lajtmotiv prinudnog upravnika Ante Ramljaka da skrajne Sberbanku kao najvećeg pojedinačnog poverioca Agrokora d.d. Ali, suštinski gledano, problematika je mnogo kompleksnija.To znači da je nužno sagle-dati genezu problema, što implicira zadiranje u crnu kutiju zvanu Agrokor d.d. u kojoj su se do 2017. godine dešavali procesi znani samo vlasniku kompanije i uskom krugu ljudi iz državnih struktura Hrvatske.

2 Izvor: https://www.research.unicredit.eu/DocsKey/credit_docs_2017_158347.ashx?EXT=pdf&KE-Y=n03ZZLYZf5nU-0Se_JN77g0aS1QtIYAHaa2sI50dhSY=, 5.12.2017.

3 Izvor:Ibid, str. 4. Bloomberg je 10. oktobra 2018. objavio naslov: „Agrokor d.d. Auditor Raises ‚Going Concern‘ Doubt“, sa

sledećim sadržajem: „Agrokor d.d. filed its Annual on Oct 10, 2017 for the period ending Dec 31, 2016. In this report its auditor, PricewaterhouseCoopers LLP, gave a qualified opinion expressing doubt that the company can continue as a going concern.“–izvor: https://www.bloomberg.com/research/stocks/private/snapshot.asp?privcapId=54917, 2.12.2017.

4 Zakon o Zakonu o postupku izvanredne uprave u trgovačkim društvima od sistemskog značaja za Republiku Hrvatsku (Narodne Novine br. 32/2017, 7. travanj 2017).

315

Pošto je Agrokor d.d. bio zatvoreno akcionarsko društvo, izvorišta budućih problema treba tražiti u činjenici da mnoge od informacija koje su se odnosile na poslovanje te kompanije javnosti nisu bile poznate, uključujući dinamiku njenog zaduživanja i refi-nansiranja kod banaka i na tržištu kapitala.Ono što se od zvaničnih institucija moglo dobiti kao informacija, svodi se na to da su već 2005. godine veliki kreditori, uključujući međunarodne finansijske institicije, imali informacije da je reč o kompaniji koja je pre-zadužena. To znači da je mehanizam finansiranja te zatvorene kompanije funkcionisao po principu uzimanja novih kredita po visokim kamatnim stopama radi servisiranja sta-rih obaveza. Ambicijevlasnika i menadžmenta kompanije su bile da se širenjem kompa-nije na tržišta na prostoru bivše Socijalističke Federativne Republike Jugoslavije (SFRJ) iskoriste efekati ekonomije obima i ekonomije prostora, te da će na osnovu toga kompa-nija biti u mogućnosti da relativno lako servisira sve svoje obaveze prema kreditorima.

Izraziti rastući trend broja zaposlenih na nivou Agrokor grupe koja se bavi uglavnom proizvodnjom i dostribucijom prehrambenih proizvoda vidi se na slici 3. Na kraju 2015. broj zaposlenih na nivou Agrokor grupe, iznosio je blizu 60. 000. Od toga 49% je radilo u Hrvatskoj, 20% u Sloveniji; 19% u Srbiji; 9% u Bosni i Hercegovini; 3% u Crnoj Gori, Makedoniji i Mađarskoj.5

Slika 3Trendencija rasta broja zaposlenih na nivou Agrokor grupe u periodu 2000-2015.

Izvor: Agrokor Group (2016).“Annual Report 2015“, file:///C:/Users/Djukic/Downloads/Annual%20re-port%20(3).pdf, str. 15, 2.12.2017.

U mogućnost redovnog servisiranja obaveza brzo rastuće Agrokor grupe moglo je, done-kle, da se poveruje pre izbijanja svetske finansijske krize2008. Međutim, kada je do nje došlo, moglo se tvrditi da je poslovanje kompanije Agrokor d.d. ekonomski neodrživo. Jer, kompanija se pojavljivala na tržištu kapitala emitujući obveznice i nudeći kupcima obveznica izuzetno visoke prinose(blizu 10% godišnje). Takva vrsta ponude je bila u funkciji premošćavanja finansijskih teškoća kompanije. Te teškoće su bile poznate ne samo vlasniku i menadžmentu kompanije, već i samoj državi Hrvatskoj, jer su državne strukture za to morale da znaju. Nemoguće je da takav mastodont nastane i opstane bez podrške države. A u ovom slučaju imamo kompaniju koja je odavno nadrasla nacionalno tržište, sa obimom prometa koji čini 15 % BDP-a Hrvatske.

5 Izvor: Agrokor Group (2017). „Consolidated Annual Report of Agrokor Group for 2016“, file:///C:/Users/Djukic/Downloads/Consolidated%20Annual%20report%20of%20Agrokor%20Group%20for%202016%20signed%20(1).pdf,str. 1, 2.01.2018.

316

Država Hrvatska je mnogo ranije, pre izbijanja svetske finansijske krize, imala šansu i mogla da predupredi monopolizaciju domaćeg tržišta i ranjivost nacionalne ekonomije na mogući kolaps tako velike kompanije. Pravi ekonomski potez bi bio da se zakonodav-nom regulativom stavilo do znanja da, ukoliko kompanija poraste do određenog obima, u smislu bilansne sume, broja zaposlenih, obrta, itd., ona mora da se transformiše iz zatvorenog u otvoreno akcionarsko društvo.

Ukoliko postoji tako velika kompanija – sistemski važna kompaniju – na malom, otvo-renom tržištu, jedino moguće predupređivanje problema jeste blagovremeno otvaranje zatvorenog akcionarskog društva i izlazak na berzu. Berze su najbolje rešenje jer mnoga loša dešavanja u kompanijama se preventivno otkriju, ili ih berza stavi na dnevni redsed-nica najvišeg upravljačkog organa kompanije, tražeči polaganje računa od menadžme-nata i samih vlasnika komapnije. Geneza problema prekomernog zaduživanja najvećim delom je posledica činjenice da je Agrokor d.d. bio zatvoreno akcionarsko društvo. In-formacije su kolale samo na relaciji: kompanija čiji menadžment je činio vlasnik i člano-vi njegove porodice – bivši i budući kreditori.

Izlaskom kompanije na berzu, stalnom trgovinom akcijama, automatski je sve do te mere transparentno da je samo pitanje da li se investitori i kreditori drže principa zdravog finansiranja i neulaženja u hazardne poslove. Da je kompanija Agrokor d.d. bila na li-stingu Zagrebačke berze, automatski bi se manifestovali mnogi od tih problema koji su generisani još pre izbijanja svetske finansijske i ekonomske krize 2008. i bilo bi stavljeno do znanja svim investitorima da više ne ulažu, a bankama da je ne kreditiraju. Kompani-ja bi morala da se restrukturira, da učini finansiranje zdravijim, a sprečila bi se i mega-lomanija kupovine preduzećau Hrvatskoj i regionu. Da je bila na listingu berze, nikada upravi kompanije Agrokor d.d. ne bi palo na pamet da se zadužuje pod nepovoljnim uslovima, uz visoke kamate, i kupuje Merkator u Sloveniji 2014. godine, jer je Merkator već tada bio u gubicima.

Nasuprot navedenom, u praksi, državne strukture su imale informacije o poslovanju Agrokora d.d., ali ih ili nisu uzimali za ozbiljno, ili su smatrali – ta je logika često prisut-na kod političara – da ako i kada nastupi slučaj kolapsa kompanije, da će se jednostavno morati intervenisati i ceo sistem tj. Agrokor grupa spasiti. Nije se ulazilo u sveobuhvatnu analizu ranjivosti privrede Hrvatske i regiona u slučaju najgoreg scenarija – propasti sistemski važne kompanije.

Na kraju se desilo da je država morala da interveniše, usvajanjem posebnog zakona Leks Agrokor koji daje pravo prinudnoj upravi da upravlja kompanijom kako hoće. Pri tom,cilj jebio da se izbegne posezanje za sredstvima hrvatskog budžeta, i da teret lošeg upravljanja kompanijom padne na teret poverilaca, što otvara niz drugih pravnih pitanja. Državni organi, vođeni logikom postojanja monopolske pozicije, visokog rizika da se naruši stabilnost nacionalne ekonomije, bili su dužni da preventivno deluju, i da nate-raju vlasnika da se pojavi pred nadležnim regulatornim telimasa zahtevomza stavljanje kompanije na listing berze.

Tačno je da su neki delovi Agrokor grupe bili na listingu Zagrebačke berze: Ledo d.d, Jamnica d.d., Zvijezda d.d., Belje d.d.,itd. Reč je uspešnim kompanijama. Međutim ti delovi su bili relativno mali u odnosu na veličinu cele grupe, tj. sredstva kojima je grupa

317

operisala i zaduživanja koja su tekla po više linija – počev od EBRD, preko austrijskih banaka, lokalnih banaka, ruskih banaka, itd. Pravo stanje su znali samo kreditori, a sada javnost dolazi do saznanja da su neki podaci o poslovanju Agrokora d.d. bili falsi-fikovani, i da su revizori davali izveštaje koji nisu odražavali pravo stanje u komapniji. Naknadno saznajemo, u oktobru 2017, da je u 2016. konsolidovani neto gubitak povećan na 11,05 mlrd. kuna, sa 3,6 mlrd. u 2015. godini. To je više od tri puta. Konsolidovani operativni prihod kompanije je 2016. bio 46,17 mlrd. kuna, a 2015. 47,75 mlrd., dakle postojao je apsolutni pad.

Koji je bio interes države da toleriše takvo poslovanje i postepenu propast kompanije?

Interes države Hrvatske seže u davno prošlo vreme funkcionisanja socijalističke privre-de, krajem 80-tih i tokom rata, početkom 90-tih. Na podlozi uspešnih poslova u prethod-nom periodu, porodica Todorić je odlučila da osnuje preduzeće Agrokor d.d. davne 1989. Agrokor grupa je izrastala iz tog vremena, kada je došlo do transformacije društvene imovine i kupovine te imovine po niskim cenama, na podlozi jeftinih kredita, koji u real-nom iznosu nisu vraćeni. Ne može takva kompanija, te veličine, da izraste bez involvira-nja državnih struktura tokom procesa sumnjive privatizacije velikih državnih preduzeća tokom rata, početkom 90-tih, i kasnije. Očigledno, radilo se o višerazličitih društvenih sistema, a države su se menjale raspadom SFRJ. Menjale su sei državne institucije i čelni ljudi tih instiutucija u Hrvatskoj, a kompanije poput Agrokora d.d. su se munjevito širile na domaćem tržištu, a kasnije i na međunarodnom tržištu.

Kada se u maloj nacionalnoj ekonomiji, poput Hrvatske, napravi tako velika kompani-ja, onda ona, po sebi, izražava postojanje burazerskogkapitalizma (crony capitalism) tj. neraskidive veze ljudi iz sfere politike i biznisa. To je već viđeno na prostorima drugih država, nastalih nakon raspada SFRJ. Međutim, intrigantnije je ponašanje samih banaka i ostalih kreditora koji su godinama olako odobravali krediteAgrokoru. S tim u vezi, nameće se više pitanja:

• prvo, šta su radili eksterni revizori koji su trebali da ocenjuju objektvnost i istinitost finansijkih izveštaja kompanije?

• drugo, šta su radili članovi uprave banaka koji su trebali da adekvatno procenjuju kreditni rizik kome se banke izlažu?

• treće, kako su procenjivale kreditni rizik međunarodne finansijske institucije koje su odobravale kredite, poput EBRD?

Moguća objašnjenja su u tri ravni. Prva je da je preizubijanja svetske finansijskei eko-nomske krize 2008. postojala doza „alavosti“ kod bankara, koji su, često ne mereći ade-kvatno nivo kreditnog rizika i kvalitet instrumenata obezbeđenja, odobravali te kredite, ne ulazeći u analizu šta se sutra može desiti. Bonusi na bazi iskazanog tekućeg profita banke su bilo najbitniji za njih. Druga je da su informacije u finansijskim izveštajima bile „frizirane“, što se događalo i u svetu – počev od WorldCom-a, pa nadalje, gde se post festum ustanovilo da su frizirani rezultati bili osnov ne samo za banke koje su odobra-vale kredite, nego i za profesionalne investitore na tržištu kapitala.Treća ravan je vera, u smislu subjektivne kategorije: da je Agrokor grupa postala dovoljno veliki sistem koji može da uzdrma hrvatsku državu, pa je logika bila da će država Hrvatska u svakom slučaju intervenisati iz budžetskih izvora i da će „šišanje“ kreditora biti minimalno ili da ga neće ni biti.

318

S obzirom da su pre izbijanja svetske finansijske i ekonomske krize među kreditorima figurirale međunarodne finansijske institucije, poput EBRD-a, logično je očekivati da one primenjuju rigoroznu proceduru ocene kreditnog rizika velike kompanije. Pa i kada se odobri plasman, a ustanovi naknadno da su podaci iz finansijskih izveštaja frizirani, automatski se tera dužnik da vrati neotplaćeni deo kredita u celosti, bez odlaganja.

Zašto to nije urađeno od strane međunarodnih kreditora u slučaju Agrokora d.d. nema odgovora?Ali, to može da nas odvede u ravan razmišljanja da se na ovim prostorima ne mogu prenebregnuti geopolitika, interesne sfere i sve ono što je skopčano sa strateškim planovima međunarodnih institucija na koje male zemlje ne mogu da utiču. Istina, dobro je da ih nosioci vlasti spoznaju i da blagovremeno preduzmu mere zaštite nacionalnih interesa. Ovde se imaju u vidu strateški interesi vezane za raspadnutu bivšu SFRJ, i ko će da nadvlada nad kojom interesnom zonom, počev od interesa Nemačke, SAD, pa do Rusije. Ceo spor vezan za tretman potraživanja Sberbanke u odnosu na druge banke mnogo govori, jer da su se htela čista pravila igre, onda je logično da se svi poverioci Agrokor grupe, od dobavljača do banaka, tretiraju na isti način: da se na osnovu novog revizorski izveštaj realno prikaže veličina prijavljenih potraživanja svih poverilaca, a ne da se donosi Leks Agrokor.

Regularna procedura koja se primenjuje u EU i svetu nalaže da se prvo ustanovi ko-liko koji poverilac ima potraživanja, i po kom osnovu. Nakon toga, ako se kompanija restrukturira, po tom osnovu se prvo svi poverioci pitaju kuda dalje sa tim postupkom, a ne da se daje diskreciono pravo prinudnoj upravi da ona odlučuje o tome kakva će biti procedura, uključujući i spoljni stečaj, za kompanije koje su van teritorije Hrvatske. To su nadležne sudske istance iz Londona odobrile. Na drugoj strani, sudske istance u Srbija, Crna Gora, BiH i Slovenija to nisuodobrile. Taj podatak ukazuje koliko je bitno posmatranje celog slučaja Agrokor grupe iz geopolitičkog ugla.

Zadatak prinudne uprave jeste da vidi pod kojim su uslovima poslednje kreditne linije odobravane i za šta su korišćena sredstva. Sudeći po javno dostupnim informacijama, Sberbanka kao najveći poverilac jesa Leks Agrokor stavljena „van kruga“ kreditora čija su potraživanja prihvaćena. Opravdanje za to prinudna uprava je tražila u tome što je Sberbana podnela tužbu protiv Agrokorovih kompanija u drugim zemljama, uključuju-ći Veliku Britaniju, radi naplate svojih potraživanja. Takav postupak prinudne uprave Agrokora d.d. se kosi sa bazičnim principima prava najvećeg poverioca da određuju sud-binu kompanije kroz program restrukturiranja. Kada je Sberbanka odobrila kredit 2016. on je korišćen za vraćanje već stvorenih prethodnih obaveza Agrokora d.d.Jednostavno, takav je tip aranžmana bio. Taj kredit je korišćen je za izmirivanje obaveza prema za-padnim kreditorima.Na takav tretman njenih potaživanja oštro je ragovala Sberbanka, najavljujući žalbu:

„Svako, uključujući Sberbanku, može da pribegne bilo kojoj meri koju dopušta zakon, u Hrvatskoj ili u drugim zemljama (podvukao Đ.Đ), da zaštiti svoj interes i ne sme biti diskriminisan usled toga.“6

6 Izvor: Stojanovic D. (2017). „Behind the Croatian bankruptcy that‘s shaking the Balkans – Canadian Press“, November 27, http://m.philstar.com/782974/show/483d8728d6be4d422094b1f7264c8d03/?, 3.12.2017.

319

Pri tom, treba istaći da su Ruska Sberbanka sa njenim subsidijarom Sberbank Europe AG u martu 2014. odobrila dugoročni sindicirani kredit Agrokor grupi, u iznosu od 600 mln. evra, sa periodom otplate od sedam godina. Kako se navodi u saopštenju Agrokor grupe, kredit je namenjen za refinansiranje postojećih obaveza kompanije i dalji razvoj kompanije. Visina kamatne stope na dati kredit koja figurira u ugovoru nije objavljena. To, po sebi, predstavlja indikator da je reč o zaduživanju po visokoj kamatnoj stopi. Pri tom, u posebnom dokumentu kompanije se navodi da su,između ostalog, sledeće članice grupegaranti navedenog kredita: PIK Vrbovec d.d.; Ledo d.d.; Jmanica d.d. i Zvjezda d.d. 7Dakle, reč je o članicama grupe koje su dobro poslovale. Samim tim, može se zaključiti da je Sberbanka dobro obezbedila svoje potraživanje po navedenom kreditu.

Ali, ako ništa drugo, postojeća prinudna uprava je ustanovila koji je obim obaveza Agro-kor grupe prihvaćen. Do kraja novembra 2017. prihvaćena su potraživanja od Agrokora d.d. u iznosu od 5,43 mlrd.evra, a osporeno je 2,18 mlrd. evra. A interes i kompanije i države i svih država u regionu jeste da se restrukturiranje kompanije izvrši što pre. Tada bi i „šišanje“ poverilaca bilo manje. Svako razvlačenje postupaka i procesa, kada miruju potraživanja, i gde nema servisiranja obaveza zato što sudski procesi tek treba da se otvore, loši su za sve strane, to je praksa apsolutno pokazala.

To je dodatni argument da se sve brzo reši, jer svako otezanje u vezi sa tim sporovima prolongira servisiranje obaveza prema dobavljačima, onemogućava tim preduzećima kontinuirano snabdevanje, i otvara mogućnost da dođe do zastoja u proizvodnji. Zbog toga što je proces kumuliranja problema u Agrokoru d.d. trajao dugo u prošlosti, nije bilo prirodno da takva kompanija bude zatvorenog tipa, već da bude na listingu Zagrebačke berze.

Kada menadžment kompanije otvorenog tipa polaže račune investitorima kvartalno, na bazi toga štose njenim akcijam trguje na berzi, to je izuzetno stresno, jer investitori s pravom traže da saznaju sve relevantne informacije, ne samo o sadašnjem, nego i o budućem poslovanju. Ukoliko članovi uprave kompanijen pokušaju da sa lažnim infor-macijam prikažu da kompanija dobro posluje, sledi prvo lična kompromitacija članova uprave, a onda se sve to očita i preko cene akcija koje skliznu naglo nadole. To je ta suptilnost ali i okrutnost berze. Da je to bilo prisutno u slučaju Agrokora d.d. ne bismo imali mimikriju privatizacije na malom, plitkom tržištu, gde se može zloupotrebiti in-sajderska informaciju i manipulisati berzanskim cenama u spstvenom interesu ako je kupacu dosluhu sa onim sa kim treba, u nadležnim državnim institucijama. To je tipično za burazerski kapitalizam koji neminovno vodi nižoj stopi rasta realnog BDP-a od po-tencijalno mogućeg.

3. Položaj preduzeća u sastavu Agrokora d.d. u Srbiji

Krajem novmebra 2017. jedna od poslednjih vesti je bila da je Privredni apelacioni sud odbio žalbu prinudne uprave Agrokora d.d., što znači da Leks Agrokor neće važiti u Srbiji. To dalje znači da su Sberbanka i Banca Intesa – naročito Sberbanka – u suštini u posedu Agrokorovih kompanija u Srbiji.

7 Izvor: http://www.agrokor.hr/en/news/agrokor-and-sberbank-announce-eur-600-million-syndicated--long-term-loan-facility/, 2.12.2017.

320

Dakle sudske vlasti u Srbiji su adekvatno reagovale, što znači da je sudbina pravnih lica koja su u vlasništvu Agrokor grupe faktički podređena poveriocima, tj. da neće ući u stečajnu masu Agrokor grupe. Motiv izglasavanja Leks Agrokora u Hrvatskom saboru bio je da sve ono što poseduje Agrokor d.d., što u zemlji, što van Hrvatske, bude u nadležnosti prinudne uprave, koja bi onda prema hrvatskim zakonima izmirivala oba-veze Agrokor d.d.prema poveriocima, počev od brojnih dobavljača, pa do banaka koje su kreditirale tu grupu. Ali, nije Srbija jedina koji je to uradila. To su još uradile BiH, Crna Gora, a Slovenija je u početku prihvatila Leks Agrokor, ali su više sudske instance odbacile prvobitan stav nižeg suda i isključile specijalni zakon. Tako su dale mogućnost Sberbanci, koja je najveći poverilac, da može da proda udeo Agrokorove holandske ko-mapnije (Agrokor B.V.) u Merkatoru koji iznosi 18,5%.

Kada je reč o domaćim kompanijama Frikom d.o.o. i Dijamant a.d., sa jedne strane je nadležnom privrednom sudu podnet zahtev za zabranom opterećenja i otuđenja u kom-panijama u Srbiji gde je Agrokor d.d. vlasnik. Dakle, ne mogu ih prodati, a sa druge strane Agrokor d.d. ne može vući kredite na podlozi zalaganja imovine ovih kompanija. Zabrana je usledila zato što su Sberbanka i Banca Intesa, koje su odobravale kredite Agrokor grupi u Zagrebu, sudskim putem to iznudile, dok se ne raščisti tretman svih po-verilaca prema Agrokoru d.d. Treba istaći da postoji uredno servisiranje svih kreditnih linija prema bankama od tih kompanija u Srbiji.

4. Zaključak

Kompanija Agrokor d.d. odavno je nadrasla nacionalno tržište, sa obimom prometa koji čini 15% BDP-a Hrvatske. Kao sistemski važna kompanija od bitnog je značaja za privrеdu čitavog regiona, uključujući privredu Srbije. Sintetski posmatrano, finansijski slom Agrokora d.d. je nastupio zbog simultanog dejstva sledećih faktora: izuzetno brza ekspanzija; prekomerne investicije; niska profitabilnost nakon izbijanja svetske finansij-ske krize, uzrokovana rastućom konkurencijom stranih trgovačkih lanaca nakon ulask Hrvatske u EU (2013); visoki troškovi zaduživanja.Ti faktori su ga učinili nesposobnim da uredno servisira svoje obaveze po uzetim kreditima. Prekomerno zaduživanja najve-ćim delom je posledica činjenice da je Agrokor d.d. bio zatvoreno akcionarsko društvo. Informacije su kolale samo na relaciji kompanija – bivši i budući kreditori.

Izlaskom kompanije na berzu automatski je sve do te mere transparentno da je samo pitanje da li se investitori i kreditori drže principa zdravog finansiranja i neulaženja u hazardne poslove. Da je ta kompanija bila na listingu Zagrebačke berze, manifestovali bi se mnogi od problema koji su generisani pre izbijanja svetske finansijske i ekonomske krize 2008. Kompanija bi morala da se restrukturira, da učini finansiranje zdravijim, a sprečila bi se i megalomanija kupovine preduzeća. Da je bila na listingu berze, njena upava ne bi smela da se zadužuje i kupuje Merkator 2014. jer je bio u gubicima. Država je post festum intevenisala sa usvajanjem posebnog zakona - Leks Agrokor da ne bi došlo do kolapsa privrede Hrvatske, a okolne zemlje u kojim je Agrokor d.d. vlasnik preduzeća isključile su njegovo dejstvo. Za sada nije izvesno koliki će biti gubici kreditora i kakva će biti sudbina kompanija u vlasništvu Agrokora d.d. van Hrvatske, uključujuću kom-panije u Srbiji. Agrokor d.d. je još jedan dokaz funkcinisanja burazerskog kapitalizma (crony capitralism) u zemljama nastalim posle raspada SFRJ.

321

Jedini način mogućeg predupređivanja budućeg kolapsa sistemski važne kompanije je bilo trasformisanje zatvorenog u otvoreno akcionarskodruštvo i izlazak na berzu. Mno-ga nepovoljna dešavanja u kompaniji bi se preventivno otkrila, a kreditori bi blagovre-meno zaustavili odobravanje novih kredita zbog velikog kreditnog rizika.

Literatura

Agrokor Group (2017).“Consolidated Annual Report of Agrokor Group for 2016“, fi-le:///C:/Users/Djukic/Downloads/Consolidated%20Annual%20report%20of%20Agrokor%20Group%20for%202016%20signed%20(1).pdf, 2.01.2018.

Agrokor Group (2016).“Annual Report 2015“, file:///C:/Users/Djukic/Downloads/Annu-al%20report%20(3).pdf, 2.12.2017.

Đukić, Đ. (2017). „Agrokorkao sindrom burazerskog kapitalizma“, intervju, Nedeljnik „Vreme“, broj 1404, 30. novembar, str. 24-27.

Kuzmanovic, J. And L. Casiraghi (2017). „Agrocor Founder Todoric Stands by His Strategy after Dowenfale“, Bloomberg, https://www.bloomberg.com/news/ar-ticles/2017-10-03/agrokor-founder-todoric-stands-by-his-strategy-after-down-fall,2.12.2017.

PricewaterhouseCoopers d.o.o. (2017).“Agrokor d.d., Separate Financila Statements for the year 2016, Annual report on the State of the Company and the Indipendent Au-ditor’s Report To the Extraordinary Commissioner of Agrokor d.d.“, Zagreb, Octo-ber 9,https://www.google.rs/search?q=agrokor+dd+annual+report&oq=Agrokor+d-d&aqs=chrome.4.69i57j0l5.10005j0j8&sourceid=chrome&ie=UTF-8, 2.01.2018.

Schmidt, M. (2017).“Why Companies Stay Private“, Investopedia,https://www.investo-pedia.com/articles/stocks/08/companies-stay-private.asp,2.01.2018.

Stojanovic D. (2017). „Behind the Croatian bankruptcy that‘s shaking the Balkans – Canadian Press“, November 27, http://m.philstar.com/782974/show/483d8728d-6be4d422094b1f7264c8d03/?, 3.12.2017.

The Economist (2017). „Agrokor, the supermarket whose collapse threatens the Bal-kans“, August 10th, https://www.economist.com/news/europe/21726073-how--did-firm-had-near-monopoly-food-go-bust-agrokor-supermarket-whose-collapse, 2.12.2017.

323

Uticaj privredne regulative na institucionalne okvire i ekonomski rast SrbijeThe Impact of the Economic Regulation on the Institutional Frameworks and Economic Growth of Serbia

Predrag Kapor*

Apstrakt: U ovom radu se analizira uticaj privredne regulative na institucionalne okvi-re i ekonomski rast Srbije. U radu su sažeto obradjeni relevantni aspekti zakona i drugih propisa koji oblkuju institucionalni ambijent privrede Srbije, za koje je ocenjeno da su bitni za privredni rast. Privredna regulativa u Srbi-ji, koja se poslednjih petnaestak godina često menja, imala je dosta nedostataka i kao takva nije pružila stabilan i predvidiv poslovni ambi-jent, olakšala i podstakla aktivnosti i poslova-nje privrednih subjekata i na taj način u većoj meri podržala privredni rast Srbije.

Ključne reči: privredna regulativa, zakoni, privredni rast, Srbija

Abstract: This paper analyzes the impact of economic regulation on the institutional frameworks and economic growth of Serbia. The paper deals with the relevant aspects of laws and other regulations that form the insti-tutional environment of the Serbian economy, which are considered to be important for eco-nomic growth. Economic regulation in Serbia, which has often been changing for the last fif-teen years, has had many shortcomings and as such did not provide a stable and predictable business environment, facilitated and stimulat-ed the activities and business of economic en-tities and in that way supported the economic growth of Serbia.

Key words: economic regulation, laws, eco-nomic growth, Serbia

JEL classification: O11, O47

Nema ništa teže, ništa rizičnije i ništa neizvesni-je nego što je uvodjenje novih pravila i zakona!

Nikolo Makjaveli (1487.g.)

Opšti značaj institucija za privredni rast i razvoj bio je u poslednjih decenija predmet brojnih istraživanja, od kojih većina podržala tezu da su „dobre“ institucije bitne za pri-vredni rast i prosperitet države uopšte1, mada ima i onih koje tvrde da političke (demo-kratske) institucije nisu ključan preduslov za brži privredni rast, i da ima bitnijih faktora, kao što je, na primer, ljudski kapital2.

Ako se podje od toga da su „institucije“, opšte posmatrano, „pravila igre (rules of the game) u društvu, ili formalnije, od strane ljudi stvorena ograničenja koja oblikuju ljud-

* Fakultet za poslovne studije, Beograd, [email protected] Achemogly, D., J.Robinson (2008), „The Role of Institutions in Growth and Development“, The World

Bank, Washington D.C; Asemogly D. i Dž.A.Robinson (2014), „Zašto narodi propadaju“, Clio, Beograd2 Glaeser, L. E., R. La Porta, F. Lopez-de-Silanes, A. Shleifer (2004),“Do Institutions Cause Growth?“Jo-

urnal of Economic Growth, 9, 271-303

324

ske interakcije“,3 neminovno se mora pozabaviti pitanjem regulative, i to one koja obli-kuje privredne odnose tzv. privredne regulative, koja ima svoje troškove i koristi4 i na taj način, posebno u vidu „tereta regulative“ (regulatoru burden), ima uticaj na privredni rast. Istraživanja su pokazala da je „dobra“ regulativa (u smislu one koja podstiče biznis i ne nameće brojna nepotrebna ograničenja) bitan faktor bržeg privrednog rasta5. Kakva je u tom pogledu regulativa u Srbiji?

U pokušaju da pruži odgovor na ovo vrlo kompleksno pitanje, u radu će se ukazati na sledeće relevantne aspekte zakona i drugih propisa koji oblukuju institucionalni ambi-jent privrede Srbije, za koje se ocenjuje da su bitni za privredni rast, i to: (1) česte izmene bitnih privredni zakona, (2) nepoštovanje zakona, (3) komplikovanost propisa i njihova diskreciona tumačenja,(4) skromene efekte zakona (na primeru Zakona o tržištu kapi-tala), (5) kašnjenje podzakonskih akata, (6) nedorečenost propisa i nedostatak sankcija, (7) devijacije do kojih dovode pojedina zakonska rešenja, (8) izostanak sveobuhvatne reforma propisa i smanjenjenja njihovih troškova, (9) probleme oko usaglašavanje sa propisima EU i 10) pitanje relevantnosti liste lakoće poslovanja (DB listi) Svetske banke za ocenu poslovne klime i regulative u Srbiji.

Osnovna (radna) hipoteza u ovom radu glasi: Privredna regulativa u Srbiji, koja se često menja, je nedovoljno dobrog „kvaliteta“ da bi olakšala i podstakla poslovanje privred-nih subjekata i u većoj meri podržala privredni rast Srbije.

1. Da li privreda Srbije zaostaje za svetom?

Privreda Srbije već duže vremena po realnoj stopi privrednog rasta zaostaje za svetskim prosekom i još više za prosečnom stopom rasta zemalja u razvoju (ili kako se sada nazi-vaju zemlje u razvoju i zemlje sa brzo rastućim tržištima) kojima po sadašnjem stepenu razvijenosti, još uvek, po privrednim karakteristikama pripada (tabela br. 1). Uprkos tome što se svake godine zvanično planiraju i najavljuju stope rasta koje se kreću oko svetskog proseka, one se, po pravilu, ne ostvaruju i Srbija realno zaostaje, pošto druge zemlje imaju znatno brži privredni rast. Naravno i tu ima izuzetaka, ali na njih se sigur-no ne bi trebalo ugledati.

3 North, C. D. (1990), „Instititions, Institutional Change and Economic Performance“ Cambridge Uni-versity Press, New York, p. 3; North, C.D. (1991), „Institutions“, The Journal of Economic Perspectives, Vol. 5, No. 1, 97-112

4 Guasch J.L, Hahn, R.W (1999), „The Costs and Benefits of Regulations for Developing Countries“, World Bank Research Observer, 14 (1), 137-158

5 Djankov, S., C. McLiesh, R. (2006) „Regulation and Growth“, The World Bank, Washington DC., Djankov, S., R. La Porta, F. Lopez-de-Salinas, A. Shliefer (2000),“The Regulation of Entry“, NBER Working Paper 7892

325

Tabela 1:Realni rast Srbije i prosečan realni rast u svetu i u ZUR, 2007-2017

Godina Realni rast BDP-a Srbije u %

Prosečni realni rast BDP-a u ZUR u % *

Prosečni realni rast BDP-a u svetu

2007 5,9 8,7 5,32008 5,4 5,8 2,72009 -3,1 3,1 -0,42010 0,6 7,4 5,42011 1,4 6,4 4,32012 -1,0 5,4 3,52013 2,6 5,1 3,52014 -1,8 4,7 3,62015 0,8 4,3 3,42016 2,8 4,3 3,22017 (projek.) 3,0** (2,0)*** 4,6 3,0

Izvor: Ministarsvo finansija, Bilten javnih finansija, jun 2017, str.18-19; IMF, World Economic Outlook, Oc-tober 2017, Washington D.C., str. 242 i IMF, World Economic Outlook, October 2013, Washington D.C., str. 153; *zemlje klasifikovane kao emerging and developing conutries (154 zemlje), kojima Srbija pripada po klasifikacijama MMF-a (emerging and developing Europe); *prvobitna zvanična prognoza, ***korigovane prognoze MMF-a i Svetske banke

Iz navedenih podataka evidentno je da je sa svetska ekonomska i finansijska kriza, uz dugoročne poznate strukturne slabosti privrede Srbije, uticala da njen rast zaostaje za svetskim prosekom, a još više za zemljama u razvoju, s tim da ove druge kao grupacija, i u uslovima krize beleže relativno dinamičan rast. Poredjenja radi, Srbija je 2007.g. imala BDP od 38.952,1 milion dolara (odnosno 5.277 dolara p.c.), da bi on 2016.g. bio 38.295,6 miliona dolara (odnosno 5.426 dolara p.c.), pri čemu se učešće Srbije u svetskom BDP-u smanjilo sa 0,0702 % u 2007 na 0,0508% u 2016.g.6. Iako su ovi podaci na bazi tekućih kurseva dolara i medjuvalutarnih odnosa (koji su važili i za druge zemlje), dovoljno su indikativni da pokažu da se BDP Srbije nije u posmatranom periodu od 10 godina nije uvećao (a da se njegovo uvećanje po glavi stanovnika može pripisati smanjenju broja stanovnika u Srbiji, koje se kreće oko 30.000 godišnje).

Evidentno je da ovakvo zaostajanje Srbija može da nadoknadi samo vrlo visokim (nat-prosečnim) realnim stopama privrednog rasta u narednim decenijama, reda veličina od 5-6% godišnje, što je prema sadašnjem stanju stvari, vrlo malo verovatno.

Šta su uzroci ovog privrednog zaostajanja Srbije je stvar obimne i sveobuhvatne analize, ali se u ovom radu nudi i jedno od mogućih objašnjenja ( a time i izvlačenja pouka) - da je uzrok tome privredna regulativa koja institucionalno presudno oblikuje poslovne ak-tivnosti privrednih subjekata i time posledično utiče na privredni rast.

6 RZS, „Statistički godišnjak Republike Srbije 2012,“, Beograd, str. 120, RZS, Sopštenje br. 267 od 2.10.2017, IMF, „WEO, October 2017“, Washington D.C., str. 242, IMF,“ WEO, October 2013“, Was-hington D.C, str. 153

326

2. Opšti osvrt na privrednu regulativu u Srbiji

Sistemski propisi- zakoni iz privredne oblasti se već decenijama u Srbiji vrlo često me-njaju (bilo da se donose potpuno novi zakoni, ili da se oni, manje ili više, značajnije menjaju), često i po hitnom postupku (što onemogućava kvalitetnu javnu raspravu) ili pod pritiskom raznih rokova (što utiče na kvalitet predloga regulative), u proseku svakih 5-6 godina (što će se u radu ilustrovati kroz odabrane primere izmena bitnih privrednih zakona), a na osnovu njih se donosi veliki broj podzakonskih akata (uredbe, odluke, uputstva, naredbe, pravilnici...), koji se još češće menjanju. Na taj način se privredni su-bjekti u Srbiji susreću sa institucionalnim ambijentom koji se stalno menja, što otežava njihovo poslovanje, a samim tim se neminovno odražava na privredni rast. Propisi su sve brojniji, obimniji, kompleksniji i postavljaju sve više zahteva za usaglašavanje privred-nih subjekata sa njima, što traži vreme i nameće dodatne troškove.

Zakonima se uvode razne direktne i indirektne nadležnosti državnih organa (pre svega ministarstava), ali i kreiraju regulatorne institucije različitog profila, posebno agencije, čije formiranje, proširenje (redje smanjenje) nadležnosti, spajanja i ukidanja, dodatno komplikuju poslovanje privrednih subjekata.

Zakoni i podzakonska akta iz jedne privredne oblasti često nisu u dovoljnoj meri uskla-djena sa onima iz druge (drugih) privrednih oblasti, što otežava njihovo sprovodjenje i dovodi do preplitanja nadležnosti, ali i brojnih teškoća za privredne subjekte. Sa do-nošenjem podzakonskih akata, bez kojih nije moguće operativno sprovoditi zakonska rešenja, često se kasni, što posledično dovodi do pravne nesigurnosti obveznika spro-vodjenja zakona. U nekim slučajevima državni organi (najčešće ministarstva, ali i niži organi vlasti) svojim tumačenjima pojedinih rešenja propisa i njihove primene u realnim privrednim i životnim situacijama, različito tumače „slovo i duh“ propisa, „od slučaja do slučaja“, što, takodje, ne doprinosi pravnoj sigurnosti privrednih subjekata.

U poslednjih desetak godina javio se jedan i to vrlo veliki problem, a to je da se u postup-ku „usvajanja pravnih tekovina EU“ i priprema za pristupanje EU (otvaranje poglavlja) donose potpuno novi propisi i značajno menjaju postojeći propisi u brojnim privrednim oblastima, a da ove promene nisu dovoljno uskladjene, ili ne teku istom brzinom, du-binom, obuhvatnošću i intenzitetom, sa ostalim povezanim privrednim oblastima, što dovodi do neuskladjenosti i brojnih problema u sprovodjenu propisa, ali i, de facto, do svojevrsnog „deformisanja“ privrednog (ali i pravnog) sistema.

Praktično, imamo deo privrednog sistema u kome još i dalje postoje pojedini recidivi ranijeg „socijalističkog (samoupravnog) sistema“, kao što je društvena svojina. ili iz nje izvedena državna svojina, deo privrednog sistema koji je rezultat manje ili više autoh-tone „tranzicije“ privredne regulative poslednjih četvrt veka, i deo privrednog sistema čija regulativa je kreirana „po ugledu na EU“ i/ili neke medjunarodne standarde. S tim u vezi, može se postaviti i pitanje, da li već sada (i u kojoj meri) treba da se uskladjujemo sa pojedinim propisima (direktivama) EU, sve i da je datum prijema oko 2025.g. (što nije ni izdaleka izvesno), a i pitanje je kako će EU tada izgledati i koja će njena regulativa važiti?

327

U radu će se ukazati na sledeće relevantne aspekte za zakone i druge propise koji ob-lukuju institucionalni ambijent privrede Srbije, za koje se ocenjuje da su bitni za pri-vredni rast, i to: (1) česte izmene bitnih privredni zakona, (2) nepoštovanje zakona, (3) komplikovanost propisa i njihova diskreciona tumačenja,(4) skromene efekte zakona ( na primeru Zakona o tržištu kapitala), (5) kašnjenje podzakonskih akata, (6) nedore-čenost propisa i nedostatak sankcija; (7) devijacije do kojih dovode pojedina zakonska rešenja, (8) reforma propisa i smanjenje troškova, (9) usaglašavanje sa propisima EU i 10) relevantnost liste lakoće poslovanja (DB) Svetske banke za ocenu poslovne klime i regulative.

3. Česte izmene bitnih privrednih zakona

U Srbiji se poslednjih decenija često menjaju ključni privredni zakoni, što otežava pri-vrednim subjektima predvidivost institucionalnog ambijenta i sigurnost u poslovanju, pri čemu se ti zakoni sve kompleksniji i teži za usaglašavanje. Evo nekoliko primera.

(1) Privredna društva: Važeči Zakon o privrednim društvima (Sl.glasnik.RS br. 36/2011, 99/2011, 83/2014-dr.zakoni, 5/2015) koji se primenjuje od 1.2.2012.g. ima 600 članova (253 strane) i zamenio je Zakon o privrednim društvima iz 2004.g. (Sl.glasnik RS br. 125/2004) i Zakon o privatnim preduzetnicima (Sl.glasnik SRS br. 54/89 sa 13 izmena i dopuna, uključujući i one utvrdjene drugim zakonima), kome je prethodio Zakon o pre-duzećima iz 1996.g. (Sl.list SRJ br. 29/96, 33/96-ispravka, 29/97, 59/98, 74/99, 9/2001, i 36/2002), a ovome Zakon o preduzećima iz 1988.g. (Sl.list SFRJ br. 77/88 i 40/89), koji je, uzgred budi, rečeno imao 169 članova. Jedna od kljiučnih novina važećeg Zakona o privrednim društvima, o kojoj će kasnije biti više reči, je i to da je sada propisan mini-malni osnovni kapital za društvo sa ograničenom odgovornošću (d.o.o.) od najmanje 100 (sto) dinara (član 145), a za akcionarska društva (a.d.) od 3 miliona dinara (član 293), tako da praktično svako u Srbiji može da osnuje d.o.o., bar što se tiče potrebnog kapitala.

U proceduri je Nacrt Zakona o izmenama i dopunama Zakona o privrednim društvima koji ima 154 člana, s tim što se ovim izmenama i dopunama dodaju 3 nova poglavlja (Prekogranično pripajanje i spajanje privrednih društava, Evropsko društvo i Evropska interesna grupacija) koja se vode kao 3 nova člana (sa oznakama a,b..., ukupno 75 člano-va), tako da se praktično radi o 229 članova7. Pri tome izmene i dopune bi treba da stupe na snagu 1.3.2018.g., osim 3 nova poglavlja, koja bi se primenjivala kada Srbija pristupi EU.

(2) Poreski sistem i poreski zakoni i prateći propisu nisu jednostavni ni u jednoj ze-mlji, osim ako ona nije „poreski (ofšor) raj“8. U Srbiji se poreski zakon često menjaju, na primer, Zakon o porezu na dobit pravnih lica (Sl.glasnik RS br. 25/2001, 80/2002-dr. zakoni, 80/2002, 43/2003, 84/2004, 18/2010, 101/2011, 119/2012, 47/2013, 108/2013, 68/2014- dr. zakoni, 142/2014, 95/2015- autentično tumačenje, 112/2015) je, od 2001.g. 13 puta menjan i dopunjavan, uključujući i dopune kroz druge zakona i autentična tima-čenja zakona, 7 privreda.gov.rs/wp_content/upload/2017/09/Nacrt-Zakona-O- Izmenama-I-Dopunama - O- Privrednim-

Društvima.pdf (pristupljeno 13.11.2017),8 Podaci o poreskim i finansijskim propisima preuzeti sa sajta: Ministarstvo finansija, Poreska uprava,

www.poreskauprava.gov.rs (pristupljeno 26.11.2017)

328

Zakon o porezima na imovinu (Sl.gl.RS br. 26/2001 ...) pretrpeo je takodje 13 izmena i dopuna samog zakona, ili onih nastalih na bazi drugog zakona, odnosno odluke Ustav-nog suda, Zakon o porezu na dodatu vrednost (Sl.glasnik RS br. 84/2004...) pretrpeo je 8 izmena i dopuna, Zakon o akcizama (Sl.glasnik RS br. 22/2001...) imao je 21 izmena i dopunu samog zakona, plus 3 preko durgih zakona, itd. Zakon o poreskom postupku i poreskoj administraciji (Sl.glasnik RS br. 80/2002, 84/2002-ispravka, 23/2003-ispravka, 70/2003, 55/2004, 61/2005, 85/2005- dr. zakoni, 62/2006- dr. zakoni, 61/2007, 20/2009, 72/2009-dr.zakoni, 53/2010, 101/2011, 2/2012-ispravka, 93/2012, 47/2013, 108/2013, 64/2014, 105/2014, 91/2015-autentično tumačenje, 112/2015, 15/2016 i 108/2016), imao je 22 izmene i dopune, ispravke i autentična tumačenja. Za navodjenje novih podzakon-skih akata iz ove oblasti i njihovih izmena i dopuna, kao i raznih službenih mišljenja Ministarstva finansija i Poreske uprave, koja su često važnija od samog zakona, bilo bi potrebno mnogo prostora.

(3) Računovodstvo i revizija: Važeći Zakon o računovodstvu (Sl.glasnik RS br. 62/2013) i Zakon o reviziji (Sl.glasnik RS br. 62/2013) doneti su 2013.g. Njima je zamenjen Zakon o račuovodstvu i reviziji (Sl.glasnik RS br. 46/2006, 111/2009, i 99/20011-dr. zakoni) iz 2006.g., koji je zamenio Zakon o računovodstvu i reviziji (Sl.list SRJ br. 71/2002, i Sl.glasnik RS br. 55/2004) iz 2002.g., koji je pre toga zamenio Zakon o računovodstvu (Sl.list SRJ br. 46/96, 74/99, 22/2001 i 71/2001) i Zakon o reviziji računovodstvenih izveštaja (Sl.list SRJ br. 90/96, 74/99, 1/2000 i 71/2001). Znači, za dvadesetak godina doneta su 4 ključna sistemska propisa iz oblasti računovodstva i revizije (koja su pratili pravilnici, uputstva, kontni planovi, itd), kojma se ova materija objedinjeno i razdvojeno tretirala, a od 2002.g. uvedeni su u naš sistem računovodstva i revizije vrlo kompleksni i brojni Medjunarodni računovodstveni standardi (IAS), Medjunarodni standardi finan-sijskog izveštavanja (IFRS) i Madjunarodni standardi revizije (ISA) - koji se takodje često menjaju i dopunjavaju od strane nadležnih medjunarodnih stručnih organizacija.

(4) Finansijsko tržište i hartije od vrednosti: Važeći Zakon o tržištu kapitala (Sl.glasnik RS br. 31/2011, 111/2015 i 108/2016), donet je 2011.g., i zamenio je Zakon o tržištu har-tija od vrednosti i drugih finansijskih instrumenata (Sl.glasnik RS br. 47/2006 ) donet 2006.g., koji je zamenio zakon sa istim nazivom iz 2002.g. (Sl. list SRJ br. 65,702, Sl.gla-snik Rs br. 57/2003, 55/2004, 45/2005 i 101/2005), a njemu su prethodili Zakon o harti-jama od vrednosti (Sl.list SRJ br. 29/95. 28/96 i 59/98) i Zakon o berzama, berzanskom poslovanju i berzanskim posrednicima (Sl.list SRJ br. 90/94), iz 1994/5.g., itd.

(5) Spoljnotrgovinsko poslovanje: Važeći Zakon o spoljnotrgovinskom poslovanju (Sl.glasnik RS br. 36/2009, 36/2011-dr. zakoni, 88/2011 i 89/2015- dr zakoni) donet je 2009.g. i zamenio je Zakon o spoljnotrgovinskom poslovanju (Sl.gl. RS br. 101/2005), koji se primenjivao od 21.11.2005.g., do sredine 2009.g., dok je prethodni Zakon o spolj-notrgovinskom poslovanju (Sl.list SRJ br. 46/92, 16/93, 29/97, 59/98, 44/99, 53/99, 73/00 i 23/01) donet 1992.g. bio nešto trajniji, ali je zato imao 7 izmena i dopuna.

(6) Devizno poslovanje: Važeći Zakon o deviznom poslovanju (Sl.glasnik RS br. 62/2006, 31/2011, 119/2012 i 139/2014), stupio je na snagu 27.7.2006.g., i njime je zamenjen Zakon o deviznom poslovanju iz 2002.g. (Sl.list SRJ br. 23/2002, i 34/2002) i Zakon o kredit-nim poslovima sa inostranstvom (Sl.list SRJ br. 42/92, 24/94, 28/96 i 21/99) iz 1992.g.

329

Materija deviznog poslovanja je vrlo kompleksna i nju uredjuje još čitav niz podzakon-skih akata, a tu su i akti iz nadležnosti NBS.

Navedeni primeri koji tangiraju tako važne privredne oblasti kao što su institucionalno organizovanje privrednih subjekata, materiju računovodstva, revizije, finansijsko trži-šte i poslovanje sa hartijama od vrednosti, spoljnotrgovinsko i devizno poslovanje, daju dovoljno argumenata za potvrdu hipoteze da se u Srbiji važni privredni sistemski za-koni često (i značajno) menjaju, što nameće potebu privrednih subjekata da se sa ovim izmenama stalno „u hodu“ usaglašavaju, obično u vrlo kratkim rokovima, pri čemu ove izmene stvaraju često direktne i indirektne materijalne troškove (npr. kod izmene sof-tverskih rešenja za računovodstvo i poreze, ili onih povezanih sa izveštavanjem raznih vrsta, zapošljavanjem novih neproizvodnih radnika, za angažovanje agencija za pruže-nja poslovnih usluga...).

Ilustrtacije rad, primena novog Zakona o računovodstvu (donetog 2013.g.) i podzakon-skih akata donetih na osnovu njega (kojim su, kako se navodi, predvidjena čak 44 finan-sijska izveštaja), zbog brojnih teškoća u njihovoj primeni, a posebno obimnosti izveštaja, dovela je do toga da su morali da se produže rokovi za predaju finansijskih izveštaja za 2014.g. za 3 meseca9

Koliki su troškovi privrednih subjekata oko uvodjenja i primene novih sistemskih za-kona i podzakonskih akata donetih na bazi njih nikada nije izračunato, ali sigurno nisu mali, medjutim, ono što je već problem je to privredni subjekti u Srbiji ne mogu da pla-niraju svoje poslovne aktivnosti na duži rok, jer poslovni ambijent nije predvidiv, što se neminovno odražava na privredni rast. Još jedno pitanje koje se ovde neminovno name-će je pitanje stručnosti i kompetentnosti državnih organa i stručnih tela koje pripremaju tekstove zakona koji nakon usvajanja moraju da se brzo i često menjaju kada počnu da se primenjuju u praksi.

4. Nepoštovanje zakona: rokovi izvršavanja obaveza

U Srbiji postoji Zakon o rokovima izmirenja novčanih obaveza u komercijalnim trans-akcijama (Sl.glasnik RS br. 119/2012 i 68/2015). Ovim zakonom je propisano da rok: (a) za izmirenje novčanih obaveza po ugovorima izmedju privrednih subjekata ne može biti duži od 60 dana, (b) za izmirenje novčanih obaveza po ugovorima izmedju subjekata javnog sektora ne može biti duži od 60 dana, (c) za izmirenje obaveza po ugovorima izmedju javnog sektora i privrednih subjekata, kada je javni sektor dužnik, ne može biti duži od 45 dana. Zakon je trebalo da se primenjuje na komercijalne transakcije iz-medju privrednih subjekata zaključene od 31.3.2013.g., na subjekte javnog sektora kada su dužnici, u potpunosti od 1.1.2015, a na ugovore izmedju subjekata javnog sektora se primenjuje od 1.1.2016.

Kada je počela primena ovog zakona 2013.g. prosečan rok naplate bio je 134 dana, a na početku 2014.g., prema rezultatima sprovedene ankete „Mreže za poslovnu podršku“

9 „BSN: Kolaps zbog lošeg zakona o računovodstvu“, Blic, 13.2.2015; „Činovnici protvi privrede i struke», Politika, 15.2.2015; „Produžen rok za predaju finansijskih izveštaja“, Politika, 21.2.2015

330

(BSN) , bio je 126 dana (predjenja radi, u Danskoj se plaća u roku 90,3% računa, a osta-tak u roku od 30 dana),10.

Prema anketi sprovedenoj u u oktobru i novembru 2017, rokovi su se produžili u proseku na 139 dana, s tim da se ovaj broj dana, u zavisnosti od delatnosti kretao od 16 do 219 dana11. Naravno, sa produženjem roka neizmirivanja obaveza rasla je i zaduženost i neli-kvidnost firmi, a time i opasnost od bankrotstva, posebno kada su u pitanju preduzetnici, mikro i mala preduzeća, pošto su one morale da se zadužuju, jer nisu mogle da naplate svoja potraživanja, odnosno nisu mogle da izmiruju obaveze prema svojim poveriocima, na koji način se formirao „lanac nelikvidnosti“, pri čemu se u sadašnjoj ekonomskoj situaciji veoma teško nalaze novi klijenti i kupci koji redovno plaćaju robeu i usluge. Krajem jula 2017.g. blokirane račune imalo je 36.962 firmi (krajem jula 2016.g. bilo ih je 33.926)12. Sve u svemu, ovaj zakon se slabo sprovodi u delo.

5. Komplikovani propisi i diskreciona tumačenja

Poreski sistem i poreski zakoni i prateći propisu nisu jednostavni ni u jednoj zemlji, pa i u Srbiji, o čemu je bilo već reči u poglavlju 1. ovog rada, ali se u njoj ovi propisi često menjaju i diskreciono tumače. Privrednici i stručnjaci smatraju da Srbija ima kompliko-van, nepravedan i složen poreski sistem, zbog čega ga treba temeljno reformisati, umesto stalno dodatno menjati i dopunjavati,13. Tako komplikovani poreski propisi omogućavaju različita tumačenja, zbog čega je u 2016.g. pokrenuto 11.000 sporova sa obrazloženjem da su nameti pogrešno obračunati.

Prema istraživanju NALED-a srpske firme i gradjani su u 2016.g. podneli 3.890 zahteva za dodatno pojašnjenje propisa, od kojih je najviše bilo iz poreske oblasti, za šta su mo-rali da plate administrativnu taksu od 34 miliona dinara14. Ministarstvo finansija inače izdaje mesečni Bilten službenih objašnjenja i stručnih mišljenja za primenu finansijskih propisa, od kojih je samo onaj za jul-avgust 2017.g. imao 223 strane (obično je nešto više od 100 strana). Ovo unosi dodatnu nesigurnost kod poreskih obveznika, jer često od poreskih inspektora naknadno saznaju da nešto nisu dobro razumeli i da su u prekršaju. Naravno, protiv tumačenja (koje je obavezno samo za Poresku upavu) se može pokrenuti sudski spor, ali to je dug i skup postupak.

Od 2018.g. stupaju na snagu novi pravilnici o PDV-u (Pravilnik o obliku, sadržini i načinu vodjenja evidencija o PDV-u i Pravilnik o obiliku i sadržini pregleda obračuna o PDV-u), koji prema objašnjenjima nadležnih iz Ministarstva finansija treba da smanje sivu ekonomiju i poprave poziciju Srbije na „listi lakoće poslovanja“ Svetske banke15. Medjutim, računovodstvena struka (Savez računovodja Srbije i drugi) smatra da će ovi Pravilnici doneti dodatne komplikacije, jer se umesto sadašnjih 17 podataka u poreske prijave mora uneti čak oko 190 novih podataka, a da je prosek u zemljama EU 39. To će

10 A.Mikavica, „Srpska preduzeća najsporije plaćaju račune“, Politika, 15,.5.201511 A.Mikavica, „Prosečan rok naplate i dalje 140 dana“, Politika, 23.11.201712 D.Krasić, „Blokirana svaka sedma firma“, Novosti, 8.9.2017,13 Ministarstvo finansija, Poreska uprava, www.poreskauprava.gov.rs (pristupljeno 26.11.2017)14 „Poreski sistem treba reformisati“, Politika, 24.8.201715 S.Bulatović, „Tumačenja koštala 34 miliina dinara“, Novosti, 6.10.2017

331

nametnusti dodatne troškove privredi (procene su da će samo uvodjenje novih propisa (izmena softverskih programa i sl.) koštati obveznike najmanje 18 miliona evra, a da će dodatni godišnji troškovi povećanog obima izveštavanja koštati još 20-24 miliona evra, tako da će mnogi poreski obveznici koji su dobrovoljno ušli u sistem PDV-a (a nemaju promet veći od 8 miliona dinara), izaći iz tog sistema, čime će se i smanjiti prihodi od PDV-a16.

Prema istraživanju revizorske firme PWC, koje se koristi za izradu izveštaja o „ lakoće poslovanja“ Svetske banke, Srbija se nalazi u izveštaju za 2018 (Paying Taxes 2018), koji se de facto odnosi na poreske obaveze u 2016.g., na 82. mestu od rangiranih 190 zema-lja (na primer, Makedonija je na 29. mestu, Slovenija je na 37. mestu, Crna Gora na 70. mestu, itd), što je značajan pomak u odnosu na prethodna rangiranja, pri čemu je sistem povraćaja PDV u Srbiji prema PWC-u ocenjen najefikasnijim u regionu17. Za obveznike (pre svega mala preduzeća) potrebno je godišnje 226 sati da bi izvršili usaglašavanje sa svojim poreskim obavezama (prosek u svetu je 240), da izvrše godišnje 33 plaćanja (prosek u svetu je 24), te da je ukupna stopa poreza i doprinosa 39,7% (prosek u svetu je 40,5%).

6. Skromni efekti novih zakona: Zakona o tržištu kapitala

Na dugi rok razvoj finansijskog sektora podržava i promoviše privredni rast, a proces finansijskog razvoja zahteva „produbljavanje“ finansijskog tržišta i širenje usluga koje kanališu štednju u produktivne investicije i omogućavaju diversifikaciju razvoja18. Pri-vredni subjekti u Srbiji se u proseku svakih 6,5 godina u poslednjih manje od 45 godina susreću sa novim sistemskim rešenjima iz oblasti poslovanja sa hartijama od vrednosti i načina organizovanja finansijskog tržišta. Ova oblast je nesumljivo važna ukupan pri-vredni razvoj i rast. Medjutim, po pravilu, zakoni se često menjaju, a njihovi najavljeni efekti izostaju

Potpuno novi zakon koji uredjuju ovu oblast bili su doneti 1971.g., 1978.g., 1989.g., 1995.g. (uz 2 izmene i dopune), 2002.g. (uz 5 izmena i dopuna), 2006.g. i, sada važeći Za-kon o tržištu kapitala, 2011.g. (uz 2 izmene i dopune). Standardna argumentacija da će se sa novim propisima (pored one novijeg datuma - da se vrši „uskladjivanja sa direktivama EU“) pospešiti razvoj oblasti na koju se propis odnosi, a to je u ovom slučaju- tržište kapitala, pada u vodu ako se zna da je 2007.g. u vreme primene („manje evropskog“) za-kona iz 2006.g., ukupan promet na Beogradskoj berzi bio 2.059,8 miliona evra, a 2012.g. (prve godine primene novog zakona iz 2011.g.) svega 219,8 miliona evra, da bi do 2016.g. došlo do odredjenog oporavka (362 miliona evra), ali sa prometom od jedne petine onoga iz „predkrizne“ 2007.g.19. Naravno, nije za ovo stanje odgovorna (samo) regultiva, već razloga ima više, pre svega, stanje u realnom sektoru privrede, nelikvidnosti, zaduže-nost..., ali je evidentno da nova regulativa nije doprinela razvoju tržišta kapitala u Srbiji.

16 J.Petrović-Stojanović ,“Računovodje protiv novog PDV pravilnika“, Politika, 18.7.201717 PWC/ The World Bank, „Paying Taxes 2018“, str. 73-74 (https://pwc.com/payingtaxes)18 Loayza N., Ranciere,R. (2005) „Financial Development, Financial Fragility, and Growth“, IMF Working

Paper 05/170,19 Beogradska berza, www.belex.org (pristupljeno 19.11.2017)

332

Na finansijskom tržištu Srbije nema kvalitetnih investicionih alternativa, a na berzi kva-litetnog „tržišnog materijala“, niti je bilo bar jedne inicijalne javne ponude (IPO), po čemu smo jedina od retkih zemalja u tranziciji20. Za razliku od naše, svetske berze, uključujući i one u regionu, su se već oporavile od krize, a berzanski indeksi su prema-šili nivoe od pre krize, što se kod nas nije dogodilo, jer je, kako objašnjavaju stručnjaci, berza „presečena“ u ranoj fazi razvoja i poverenje u tržište je izgubljeno.21

Čak se ni dobrim kompanijama u Srbiji „statiranje“ na berzi ne isplati. jer imaju samo troškove, a nemaju koristi da emisijom akcija ili dužničkih hartija od vrednosti dodju do svežeg kapitala. U avgustu 2016.g. se kompanija „Imlek“, nakon otkupa akcija manjin-skih akcionara i konsolidacije vlasničke strukture, povukla sa berze, a radi se o kompa-niji koja je bila od 2003.g. na kotaciji i bila je član reprezentativnog indeksa Belexa 1522. Spuštanjem praga za prinudni otkup akcija manjinskih akcionara (sa 95% na 90%), još jedan broj kompanija sa dominantnim akcionarima (AIK Banka, „Sojaprotein“, „Alfa Plam“, „Tehnogas“...) je blizu „istiskivanja“ manjinskih akcionara i mogu će je da će krenuti stopama „Imleka“, što će dodatno osiromašiti ponudu na berzi

U ovom kontekstu, suštinska poruka je da nije dovoljnu (manje ili više dobro) „prepi-sati“ sistemska rešenja koja daju rezultate u svetu, ali u drugom privrednom ambijentu (razvijenih zemalja EU, sa razvijenim institucijama i institutima u ostalim segmentima bez kojih nema razvoja finansijskog tržišta i poslovanja sa hartijama od vrednosti, kao što su vladavina prava, zaštita svojine, efikasnog sudstva, i sl.), i očekivati da će se time svi problemi rešiti, pogotovo ako realni privredni sektor Srbije nije ni izbliza na nivou (onoga u razvijenim zemljama EU) da bi mogao da „podrži“ primenu ovih rešenja.

7. Kašnjenje podzakonskih akata

Uz svaki sistemski zakon ide i jedan broj raznih podzakonskih akata (odluke, uredbe, pravilnici, uputstva, naredbe...) kojima se detaljnije oepracionalizuju pojedina rešenja zakona. Problem je u tome što ova podzakonska akta, iako se u zakonu, po pravilu, navodi da se moraju doneti u odredjenom roku (uglavnom od 3 do 6 meseci) od objavlji-vanja zakona (njegovog stupanja na snagu), odlažu njegovu primenu, i čine čeo projekat izmene zakonodavnom i institucionalnog okvira, neoperativnim. Sa druge strane, pri-vredni život teče dalje i privredni subjekti ne mogu da čekaju da se svi podzakonski akti donesu i da onda počnju da posluju na bazi njih, pa ulaze u poslove za koje ne znaju da li su u svemu u skladu sa zakonom, jer podzakonski akt može drugačije da tumači opštu normu zakona.

Na primer, NALED prati usvajanje 426 podzakonskih akata koja bi trebalo da prate svega dvadesetak usvojenih zakona23. Sredinom 2017.g. pre rok usvojeno je njih 70, sa kašnjenjem, u proseku od 353 dana, usvojeno je 210 akata, a na ostale se još čeka, a po-jedinačno kasne i više od 1.500 dana. Ovaj podatak omogućava i dodatni uvid, a to je da svaki zakon prati u proseku više od 20 podzakonskih akata.

20 J.Rabrenović, „Berzansko trgovanje i dalje zanemarljivo“, Politika, 8.11.201721 J.Rabrenović, „Kompanijama berza neisplativa“, Politika, 30.8.201622 „Imlek se povukao sa berze“, Politika, 25.8.201623 S.Bulatović, „Tumačenja koštala 34 miliina dinara“, Novosti, 6.10.2017

333

8. Nedorečenost propisa i nepostojanje sankcija

Neki zakoni su nedorečeni ili ne postoje sankcije za neizvršenje pojedinih odredbi zako-na, pogotovo ako se oni na koje se to odnosi nisu „obična“ pravna i fizička lica.

Na primer, Zakon o budžetskom sistemu (Sl.glasnik RS br. 54/2009, 73/2010, 101/2010, 93/2012, 62/2013, 63/2013-ispravka, 118/2013, 142/2014, 68/2015, 68/2015-dr. zakoni, 103/2015, i 99/2016), propisuje da je Vlada Republike Srbije dužna da utvrdi završni račun budžeta Republike Srbije za prethodnu budžetsku godinu (čl. 77) i da ga 15. jula tekuće godine dostavi na usvajanje Narodnoj skupštini (čl. 78).

Prema raspoloživim informacijama, sa sajta Ministarstva finansija, u arhivi zakona, zad-nji zakona o završnom računu budžeta Republike Srbije je iz 2002.g. (postoje zakoni o budžetu za period 2002-2016)24. O tome da već godinama Narodna skupština ne usvaja zakone o završnom računu, iako se oni nalaze „u proceduri“ pisala je i štampa25. Da slučajno neka mala firma ne dostavi propisane izveštaje o svom finansijskom poslovanju sigurno bi bila neka sankcija, a ovako nema zvaničnog akta u, propisanoj formi i roku, kako se potrošilo oko 40% BDP-a Srbije- i nikom ništa, jer u Zakonu o budžetskom sistemu nije propisano do kada se mora usvojiti zakon o završnom računu budžeta, i kakve su eventualno sankcije ako se to ne uradi! Logično bi bilo da ne može da se usvoji zakon o budžetu za sledeću godinu ako se ne usvoji završni račun za prethodnu godinu. U svakom slučaju, govoriti o institucijama u Srbiji, gde se zakoni ne sprovode od strane najvišeg zakonodavnog tela, izgleda pomalo deplasirano.

9. Devijacije do kojih dovode neka zakonska rešenja: Fantomske firme

Zakon o preduzećima iz 1996.g. (Sl.list SRJ br. 29/96, 33/96-ispravka, 29/97, 74/99, 9/2001- odluka SUS i 36/2002) propisivao je da novčani deo osnovnog kapitala d.o.o. nije mogao biti manji od 5.000 SAD dolara u dinarskoj protivvrednosti po kursu na dan uplate (do upisa preduzeća u registar trebalo je uplatiiti najmanje 50% novčanog dela osnovnog kapitala, odnosno 50% novčanog uloga pojedinačnog člana.). Zakon o pri-vrednim društvima (Sl.glasnik RS br. 125/2004) propisivao je da novčani deo osnovnog kapitala d.o.o. na dan uplate ne može biti manji od 500 evra u dinarskoj protivvrednosti po srednjm kursu na dan uplate (s tim da se polovina ovog iznosa morala uplatiti do registracije a ostatak u roku od 2 godine po registraciji). Važeči Zakon o privrednim dru-štvima (Sl.glasnik.RS br. 36/2011, 99/2011, 83/2014-dr.zakoni, 5/2015) koji se primenjuje od 1.2.2012.g. propisuje da je minimalni osnovni kapital za društvo sa ograničenom od-govornošću (d.o.o.) najmanje 100 (sto) dinara (član 145), a za akcionarska društva (a.d.) od 3 miliona dinara (član 293).

Do čega su dovele ove izmene zakona u pogledu minimalnog kapitala? Već sa smanje-njem potrebnog iznosa sa 5.000 dolara na 500 evra, počeo je da raste broj firmi bez za-poslenih ili sa 1 zaposlenim, čija poslovna aktivnost je vrlo skromna. U 2011.g. 106.537 privrednih društava obavljalo privrednu aktivnost u Srbiji, a u 2016.g. 131.058, pri čemu

24 Ministarstvo finansija: arhiva zakona-budžet i javni dug, www.mifin.gov.rs/pages/arcitles.ph-p?id=13170& change_lang:is (pristupljeno 19.11.2017)

25 Z. Luković, „Osam godina traže naše pare, a ne polažu nikom račun“, Blic, 30.1.2011

334

finansijske izveštaje za 2011.g. dostavilo 92.974 (obradjeno 91.901), a za 2016.g. 98.991 (obradjeno 97.543)26.

Znači, za 2011.g. 12,7% aktivnih privrednih društava nije dostavilo finansijske izveštaje, a za 2016.g. čak 24,5%. Iako je u 2016.g. bilo aktivno (bar na papiru) 24.521 društva više, broj zaposlenih u privrednim društvima se povećao za gotovo isti broj- svega 24.526). Broj privrednih društava bez zaposlenih se povećao sa 23.824 na 28.675 (+4.851), a sa 1 zaposlenim sa 21.021 na 22.403 (+1.382)., kod društava sa 2 do 5 zaposlenih smanjio sa 27.294 na 26.204 , dok se kod ostali kategorija društava po zaposlenima njihov broj nije bitno promenio (npr. u 2011.g. bilo je 2.184 društava sa 51 do 250 zaposlenih, odnosno 500 društava sa više od 250 zaposlenih a u 2016.g. bilo ih je 2.201, odnosno 501).

Na osnovu ovog može se izvući zaključak da je nova zakonodavna regulativa pogodova-la povećanju broja privrednih društava bez zaposlenih, odnosno sa samo 1 zaposlenim i da nije doprinela bitnije porastu zaposlenosti u Srbiji i da „skok“ koji je Srbija ostvarila Srbija na DB listi za 2012.g. od 49 mesta po indikatoru lakoće „pokretanja poslovanja“ (startnig a business) zbog ovog drastičnog smanjanja potrebnog kapitala za pokretanje poslovanja, nije donela neki realni boljitak27

Medjutim, mnogo više zabrinjava mogućnost da se firma bez kapitala i zaposlenih osnu-je da bi se samo „odredio“ neki posao i da njen vlasnik zatim, pogotovo kada se firma zaduži ili nagomila obaveze, ostavi da ode u stečaj iz koga se poverioci sigurno neće na-miriti, i osnuje novu firmu za dalje poslovanje, izbegavajući na taj način da plati dugove stare firme, itd.28 Uostalom, ukupni (kumulirani) gubici privrednih društava u Srbiji na kraju 2016.g. bili su 3.628,4 milijarde dinara u poredjenju sa 2011.g. 2.233,1 milijardom dinara, što govori mnogo u prilog toga da novi Zakon o privrednim društvima nije do-prineo poboljšanju uslova poslovanja za firme u Srbiji, ako je njihova zaduženost za 5 godina porasla za 62,5%29.

10. Reforma propisa i smanjenje troškova

Sveobuhvatna reforma propisa (tzv. SRP ili kolokvijalno nazvane tzv. „giljotina propi-sa“) koju je Vlada Srbije započela krajem 2009.g.(kada je usvojeno prvi set od 212 prepo-ruka, a još 122 je čekalo usaglašavanje) trebalo je da, kako je najavljivano, kroz ukidanje i izmenu propisa (oko jedne trećine od 7.000 propisa) smanji administrativne troškove poslovanja za 25%, i da donese godišnju uštedu od oko 200 miliona evra, ukoliko se usvoje sve preporuke30. Medjitim, kao i kod mnogih drugih inicijativa, posle početnog zamaha stalo se sa ovom aktivnošću, pošto izgleda da sva ministarstva i državni organi nisu delili isti entuzijazam za popravljanje privrednog ambijenta, tako da se sada se više uopšte ne pominje31.26 APR „Saopštenje o poslovanju privrede u Republici Srbiji u 2011“, Beograd jun 2012; APR „Saopštenje

o poslovanju privrede u Republici Srbiji u 2016“, Beograd, april 201727 A.Mikavica, „Fantomske firme - za velike mućke“, Politika, 11.7.2013.g.28 A.Mikavica, „Fantomske firme - za velike mućke“, Politika, 11.7.2013.g.29 APR „Saopštenje o poslovanju privrede u Republici Srbiji u 2011“, Beograd jun 2012; str. 11; APR

„Saopštenje o poslovanju privrede u Republici Srbiji u 2016“, Beograd, april 2017, str. 1630 Lj.Lukić, „Srp „sasečen u korenu“, Pregled, 4.3.2010; Zaglavila se „giljotina“ propisa, Blic, 6.3.2010.31 M.Djukić, „Poluoštar srp“, B&F br. 68/69, jul/avgust 2010, str. 14-15

335

Prema analizama NALED-a i USAID-a iz 2014.g. privreda u Srbiji plaća 384 neporeskih nameta od kojih su čak dve trećine parafiskalni, pa se najavljivalo da će se broj ovih nameta smanjiti (mada je u medjuvremenu uvedeno nekoliko novih)32. Doduše, sada je najavljeno (na preporuku MMF-a) da treba da se donese novi zakon o naknadama za upotrebu javnih dobara, čime će biti ukinuto više od 247 parafiskalnih nameta, koliko ih sada ima, koji u velikoj meri opterećuju poslovanje firmi (od ovih nameta za svaki peti privrednici ne znaju koliko će platiti sledeći put) i ostaje da se vidi šta će od ovoga na kraju biti33.

11. Usaglašavanje sa propisima EU

Srbija u procesu pristupanja EU nastoji da usaglasi svoju regulativu sa onom u EU. Taj proces je lepo opisao 2010.g. tadašnji šef delegacije EU u Srbiji g.Vensan Dežer, koji je izjavio je da je za evrointegracije Srbije ključno uskladjivanje nacionalnog zakonodav-stva sa pravnim tekovinama EU (acquis communautaire). On je objasnio da se pravne tekovine EU sastoje od 20.000 stranica zakona razvijanih tokom vremena koji se i dalje razvijaju, koji je istakao da „harmonizacija pravnih tekovina ne znači prosto da možete uraditi „kopi/pejst“ zakona EU i preneti ih u nacionalno zakonodavstvo“, pošto harmo-nizacija predstavlja reformu celokupnog zakonodavstva, te da je pored kvantiteta uk-skladjivana zakona bitan je i njihov kvalitet, jer će od toga zavisti njihovo sprovodjene.34

Nije sporno da ako želite da postanete član EU morate da prihvatite njenu regulativu, ali, kako napred lepo i dobronamerno objašnjava g. Dežer, bitan je i „kvalitet“ tog uskladji-vanja sa regulativom, a ne samo „kvantitet“ (broj) donetih „evropskih“ zakona i drugih propisa. Nažalost, žureći u Evropu, često su se usvajali zakoni i drugi propisi, čija sva rešenja nisu sprovodiva, tj. imaju u praksi nesprovodive odredbe35.

Drugi aspekt je da se neki zakoni donose (nazigled) u skladu sa propisima EU, a da se zatim kroz podzakonska akta dezavuišu bitna sistemska rešenja zakona. Treći aspekt, o kome se vrlo malo govori čak i u stručnoj javnosti, je da se kod donošenja „evropskih“ zakona nedovoljno vodi računa o „ostalom“ delu pravnog sistema zemlje i da se evropske direktive „nekritički“ i nedovoljno promišljeno prenose u naš pravni sistem, što dovodi do njegove distorzije. Generalni problem u implementaciji „evropskog zakonodavstva“ u Srbiji, kako se navodi, je kombinacija žurbe, prevelikih ambicija, nedovoljnih kapaciteta institucija koje pišu propise, ali ponekad i namera da se odredjenim članovima zakona ili podzakonskim aktima izbegnu odredjene obaveze SSP-a36

Kako su domaći pravni eksperti uočili, već godinama se mnoga naša ministarstva prak-tično takmiče u broju zakona koji se predlažu Narodnoj skupštini -što više novih zakona i izmena ranije važećih zakona, koje se uvek označe kao „evropske“, to su ministarstva

32 M.Avakumović, „Ukidaju pojedine, a uvode nove namete“, Politika, 13.3.201433 J.Petrović-Stamenić, „Do kraja godine novi zakon ukida parafiskalne namete“, Politika, 24.9.201734 „Pravo otvara vrata Unije“, Pregled, 17.6.201035 B.Čpajak, „Žurili u Evropu, doneli neprimenljive zakone“, Politika, 28.2.201336 G.Nikolić, „Kolizija zakona i prakse“,Ekonom:east br. 585/586, 4.8.2011, str. 58

336

i ministri uspešniji, pri čemu se, po pravilu, nedovoljno sagledavaju efekti i troškovi tih zakona po one koji trebaju da ih sprovode37.

Neka uskladjivanja radimo i mnogo pre nego što za tim postoji potreba, ne vodeći računa o tome da li je za domaću privredu bolje da odredjena ograničenja ili zaštita ostanu dok ne budu morala da se ukinu, poštujući na prvom mestu nacionalni interes. Na primer, važeći Zakon o spoljnotrgovinskom poslovanju (Sl.glasnik RS br. 36/2009, 36/2011-dr. zakoni, 88/2011 i 89/2015- dr zakoni) propisuje (čl.1) da se ovim zakonom uredjuje spolj-notrgovinsko poslovanje u skladu sa pravilima Svetske trgovinske organizacije (STO) i propisima Evropske unije (EU), a ista odredba (čl.1 ) postojala je i u ranije važećem Zakon o spoljnotrgovinskom poslovanju (Sl.gl. RS br. 101/2005), koji se primenjivao od 21.11.2005.g., do donošenja novog Zakona (2009). Znači, mi smo (ako je tačno to što se navodi) usaglasili naš zakon u ovoj oblasti sa pravilima STO i propisima EU, iako ni 2005.g. (Srbija je novembra 2004. podnela zahtev za članstvo u STO, koji je u proceduri od februara 2005. i od tada se pregovara) ni 2009.g., a ni sada, nismo članice nijedne od ovih organizacija, niti se sa izvesnošću zna kada ćemo to postati.

Da li je „avansna“ liberalizacija i uskladjivanje bilo baš toliko neophodna?. Istraživanja pokazuju da su se prihodi od carina u periodu od 2009 do 2014.g. smanjili za 136 mi-lijardi dinara ili oko 1,36 milijardi evra ( što je u proseku 226 miliona EUR godišnje), usled jednostrane primene SSP-a od strane Srbije od 1.1.2009.g., koja je podrazumevala ukidanje carina na robu iz EU38 Istini za volju, EU je još 2000.g. ukinula carine na robu iz Srbije, ali s obzirom na stepen razvijenosti i konkurentnosti njenih privreda ona je to sebi mogla da dozvoli, što nije slučaj sa Srbijom, čije tržište je preplavila roba iz EU, vrlo često ne baš kvalitetna (bar za standarde razvijenijih zemalja EU-“starih članica“), već pravljena za „istočni blok“39.

12. Relevatnost „Liste lakoće poslovanja“ Svetske banke za privredni rast

Set od 11 indikatora „Liste lakoće poslovanja“ (Doing Business- DB) koju svake godine objavljuje Svetske banka. trebalo da sublimirano odslika efektivnost i kvalitet poslovne regulative (uključujući i kvalitet pravne infrastrukture i „snagu“ pravnih institucija) i „izmeri“ lakoću poslovanja koja treba da bude pokazatelj gde je najlakše poslovanje za domaća mala i srednja preduzeća, odnosno da oceni relevantne aspekte poslovne regula-tive i klime i njihove implikacije za formiranje firmi i njihovo poslovanje40.

S tim u vezi, često su citirana istraživanje S.Djankova (koji je i učestvovao u konstruisa-nju modela DB), sa saradnicima, a koja u suštini tvrde da zemlje sa poboljšanjem svoje regulative, i to posebno one vezane za otpočinjanje poslovanja, aproiksimativno merene pozicijom na DB listi, ostvaruju veći privredni rast.41 Ne sporeći značaj DB i ne ulazeći dublje u metodologiju, uključujući izbor indikatora i način vrednovanja, ovde se želi 37 Dr Milan Škulić (profesor Pravnog fakulteta BU i predsednik Udruženja pravnika Srbije. „Zakoni na

kilo“, Politika, 11.1.2014.38 A.Telesković, „Istine i zablude o liberalizaciji trgovine sa EU“, Politika, 6.5.201639 I.Albunović i J.Antelj, „Bivši istočni blok neće škart robu“, Politika, 27.2.201740 The World Bank, „Doing Business 2018“, Washington D.C., 2017, str. 2-341 Djankov, S. C. McLiesh, R. Ramalho (2006), „Regulation and Growth“, The World Bank,Washington

DC.; Djankov S., et. al. (2002) „The Regulation of Entry“, Quarterly Journal of Economics, 117 (1), 1-17

337

samo ukazati da se, bar na primeru Srbijie, ova korelacija ne može jasno utvrditi, s tim što je izvesno potrebno i vreme da se „dobra“ regulativa efektuira kroz privredni rast. U te svrhe, radi poredjenja, napravljena je tabela (tabela br. 2) koja pokazuje odnos pozi-cije Srbije na DB i njenog privrednog rasta, uz poredjenje sa privrednim rastom drugih zemalja u razvoju.

Na osnovu prezentiranih podataka (u tabeli br.2), ne bi se mogla utvrditi izražena i ne-posredna korelacija izmedju kvaliteta regulative u Srbiji (merena pozicijom na DB listi) i privrednog rasta ostvarenog u pojedinim godinama. Daleko najviše stope rasta u posma-tranom periodu Srbija je ostvarila u 2007.g. i 2008.g., kada se svetska ekonomska kriza nije još u tolikoj meri osećala u Srbiji, i kada je bili na sredini DB liste, što je donekle i slučaj sa 2013.g., dok je rast nešto (malo) viši od onog u 2013.g. ostvaren u 2016.g., kada smo prema DB listi bili gotovo „duplo“ bolje rangirani (47. u odnosu na 93. mesto). Po svemu sudeći, još bolja pozicija u rangiranju na DB listi za 2018.g. (koja se de facto odnosi na 2017.g.) neće biti „nagradjena“ većim privrednim rastom od onog u 2016.g., pošto je izvesno da će on biti manji (oko 2,0%). Praktično, u poslednje 3 godine, kada smo ostvarili najveći pomak na DB listi (i zadržali poziciju u „bolje plasiranoj“ trećini, odnosno četvrtini zemalja), ostvarili smo kumulativni rast od oko 6,5%, koliko su neke zemlje znatno lošije rangirane na DB listi ostvarile za samo godinu dana (tabela br. 3), što je i svojevrsna potvrda da „lošije“ mesto na DB listi ne znači da te zemlje nužno ostvaruju niži privredni rast.

Tabela 2:Privredni rast Srbije, ZUR i pozicija Srbije na DB listi 2007-2017.g.

GodinaRealni rast

BDP-a Srbije u% (1)

Prosečni realni rast BDP-a u ZUR

u % (2)

Faktički rang regulative Sr-bije po lakoći poslovanja SB

(godina izveštaja – 1)***2007 5,9 8,7 86 (178)2008 5,4 5,8 94 (181)2009 -3,1 2,8 88 (183)2010 0,6 7,4 89 (183)2011 1,4 6,4 92 (183)2012 -1,0 5,4 86 (185)2013 2,6 5,1 93 (189)2014 -1,8 4,7 91 (189)2015 0,8 4,3 59 (189)2016 2,8 4,3 47 (190)2017 prognoze 3,0 *(2,0)** 4,6 43 (190)

Napomena: *prvobitna zvanična prognoza, **korigovane prognoze MMF-a i SB *** „Doing Business 2018“, se bazira na podacima (i stanju propisa) zaključno sa 1. junom 2017.g. (isto je i sa prethodnim DB koji se bazi-raju na podacima zaključno sa 1.junom tekuće godine u kojoj je DB lista objavljuje s tim da lista nosi oznaku za sledeću godinu), pa de facto odslikava stanje regulative u 2017.g. (a ne 2018.g.), pa je stoga i primenjen princip godina DB-1. Izvor: DB liste 2007-2017 i tabela br. 1.

338

Tabela 3:Rang pojedinih zemalja na DB listi 2018 i stope realnog rasta BDP-a 2010-16.g.

DB Rang* Zemlja 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016153 Gvineja 4,2 5,6 5,9 3,9 3,7 3,5 6,6154 Džibuti 4,1 7,3 4,8 5,0 6,0 6,5 6,5163 Kamerun 3,3 4,1 4,6 5,6 5,9 5,6 4,7171 Mijamar 5,3 5,6 7,3 8,4 8,0 7,0 6,1177 Bangladeš 6,0 6,5 6,3 6,0 6,3 6,8 7,2189 Eritreja 2,2 8,7 7,0 3,1 5,0 4,8 3,743 Srbija 0,6 1,4 -1,0 2,6 -1,8 0,8 2,8

Izvor: World Bank, „Doing Business 2018“, Washington D.C., str. 4, IMF „World Economic Outlook, Octo-ber 2017“, Washington D.C., 2017, str. 242-248

13. Zaključak

U pokušaju da pruži odgovor na kompleksno pitanje kakav je uticaj privredne regulative na institucionalne okvire i ekonomski rast Srbije, u radu su sažeto obradjeni relevant-ni aspekti jednog broja zakona i drugih propisa koji oblukuju institucionalni ambijent privrede Srbije, za koje je ocenjeno da su bitni za privredni rast, i to: (1) česte izmene ključnih privredni zakona, (2) nepoštovanje zakona, (3) komplikovanost propisa i njiho-va diskreciona tumačenja, (4) skromene efekte zakona (na primeru Zakona o tržištu ka-pitala), (5) kašnjenje podzakonskih akata, (6) nedorečenost propisa i nedostatak sankcija; (7) devijacije do kojih dovode pojedina zakonska rešenja (na primeru ekspanzije firmi bez zaposlenih) , (8) izostanak sveobuhvatne reforma propisa i smanjenjenja troškova primene propisa, (9) probleme u vezi sa usaglašavanjem domaće regulative sa propisima EU i 10) pitanje relevantnosti liste „lakoće poslovanja“ (DB liste) Svetske banke za oce-nu poslovne klime i regulative u Srbiji.

Na osnovu iznetog, smatra se da je, s obzirom na ograničenja u obimu rada, u dovoljnoj meri potvrdjena osnovna hipoteza ovog rada koja je (u proširenoj formi) glasila: Privred-na regulativa u Srbiji, koja se poslednjih petnaestak godina često menjala, imala je, do sada, dosta nedostataka (uključujući izostanak sveobuhvatne reforme propisa i nedo-voljno sistemski pristup promenama, nepoštovanje zakona i problema u njihovom spro-vodjenju, nedorečenost i komplikovanost propisa, kašnjenja podzakonskih akata,...), i kao takva nije u dovoljnoj meri pružila stabilan i predvidiv poslovni ambijent, olakšala i podstakla poslovanje privrednih subjekata i u većoj meri podržala privredni rast Srbije.

Ne sklanjajte staru ogradu sve dok ne saznate razlog zbog kojeg je podignuta. G.K. Česterton

14. Osnovna literatura

1) Achemogly, D., J.Robinson (2008), „The Role of Institutions in Growth and Deve-lopment“, The World Bank, Washington D.C;

2) Asemogly D. i Dž.A.Robinson (2014), „Zašto narodi propadaju“, Clio, Beograd

339

3) APR „Saopštenje o poslovanju privrede u Republici Srbiji u 2011“, Beograd jun 2012

4) APR „Saopštenje o poslovanju privrede u Republici Srbiji u 2016“, Beograd, april 2017

5) Djankov, S., C. McLiesh, R. (2006) „Regulation and Growth“, The World Ban-k,Washington DC.,

6) Djankov, S., R. La Porta, F. Lopez-de-Salinas, A. Shliefer (2000),“The Regulation of Entry“, NBER Working Paper 7892

7) Glaeser, L. E., R. La Porta, F. Lopez-de-Silanes, A. Shleifer (2004),“Do Institutions Cause Growth?“Journal of Economic Growth, 9, 271-303

8) Guasch J.L, Hahn, R.W (1999), „The Costs and Benefits of Regulations for Develo-ping Countries“, World Bank Research Observer, 14 (1), 137-158

9) IMF,“World Economic Outlook, October 2017“, Washington D.C.10) Loayza N., Ranciere,R. (2005) „Financial Development, Financial Fragility, and

Growth“, IMF Working Paper 05/170, 11) North, C. D. (1990), „Instititions, Institutional Change and Economic Performance“

Cambridge University Press, New York; 12) North, C.D. (1991), „Institutions“, The Journal of Economic Perspectives, Vol. 5,

No. 1, 97-11213) RZS, „Statistički godišnjak Republike Srbije 2012,“, Beograd14) RZS, Sopštenje br. 267 od 2.10.2017, 15) PWC/ The World Bank, „Paying Taxes 2018“ (https://pwc.com/payingtaxes)16) World Bank, „Doing Business 2018“, Washington D.C., 17) Zakoni i podzakonska akta

IV DEO:

INSTITUCIONALNA EKONOMIJA, DEMOKRATSKI PROCES I

EKONOMSKI RAST U SRBIJI

343

Izazovi demokratske konsolidacije u SrbijiNataša Golubović*Marija Džunić**

Apstrakt: Nakon više od dve decenije poli-tičkih i ekonomskih reformi, Srbija se još uvek nalazi u stanju prolongirane demokratske tranzicije, sa neizvesnim izgledima za punu konsolidaciju demokratskih institucija. Napre-dak na planu demokratizacije države i društva prati se na osnovu indeksa političkih i gra-đanskih sloboda, ocene izbornih procedura i opšteg uspeha demokratskih reformi, koje na godišnjem nivou objavljuju ugledne međuna-rodne institucije. Freedom House i Bertelsman fondacija tokom poslednje decenije Srbiju svr-stavaju u grupu demokratskih zemalja. Među-tim, suštinski nedostatak ovakvih pokazatelja je u tome što stanje demokratije ocenjuju po-lazeći od uskog teorijskog koncepta izborne demokratije, što lako stvara zabludu da održa-vanje slobodnih izbora predstavlja ne samo ne-ophodan, već i dovoljan uslov za demokratiju. Koncept liberalne konsolidovane demokratije, osim proceduralnih aspekata, podrazumeva strože normativne i analitičke kriterijume, poput uslova za odvijanje slobodnih izbora i mehanizama vertikalne i horizontalne odgo-

vornosti, koji predstavljaju institucionalne ga-rancije za primenu fundamentalnih demokrat-skih principa. U odsustvu ovih mehanizama, izborne demokratije postaju defektne.Prema relevantnim istraživanjima, Srbija se svrstava u polukonsolidovane (defektne ili manjkave demokratije). Nepravilnosti u izbornim pro-cedurama, kao i narušavanje elemenata koji garantuju poštovanje demokratskih normi i institucija u poslednjim godinama, ukazuju na odredjeno demokratsko „nazadovanje“. To je razlog zašto se Srbija sve češće pominje u kontekstu neliberalnih demokratija. Kako de-fektne demokratije ne moraju da budu prola-zna stanja, ne postoje garancije da će jednom započete demokratske reforme obavezno vodi-ti ka konsolidaciji. Imajući to u vidu, u radu se ispituje stepen konsolidacije demokratije u Srbiji i ukazuje na potencijalne uzroke manj-kavosti, koje otežavaju suštinsku tranziciju ka demokratiji.

Ključne reči: konsolidacija, demokratija, de-fekti, parcijalni režimi

JEL: P16, P20, P30.

Uvod

Upečatljiva karakteristika političkih promena u zemljama Centralne i Istočne Evrope je raznolikost političkih režima.S jedne strane su tranzicione privrede Centralne Evrope i Baltičke zemlje, koje su danas članice EU i predstavljaju manje ili više konsolidovane demokratije. Jedan broj zemalja (Belorusija, bivše sovjetske države u regionu Euroazije) karakterišu se kao autokratije. Između ove dve grupe, nalaze se zemlje koje karakteriše razvoj „mešovitih“ režima. Radi se o političkim režimima koji su „zarobljeni“ u sivoj zoni između demokratije i autokratije, koji su imali formalnu tranziciju ka demokratiji i u kojima se održavaju izbori u regularnim intervalima, ali još uvek nisu uspele da kon-soliduju novonastale demokratske strukture. U takvim režimima, višepartijski izbori koegzistiraju sa nepoštovanjem ljudskih prava i građanskih sloboda, značajnim nivoom korupcije, proganjanjem političke opozicije i ograničavanjem slobode štampe. Među au-torima koji slabljenje demokratije u nekim zemljama Istočne Evrope posmatraju u širem

* Ekonomski fakultet Univerziteta u Nišu** Ekonomski fakultet Univerziteta u Nišu

344

kontekstu demokratskog nazadovanja, ima i onih koji čak govore o dekonsolidaciji de-mokratije(Rupnik, 2007).

Nakon više od dve decenije političkih i ekonomskih reformi, Srbija se još uvek nalazi u stanju prolongirane demokratske tranzicije, sa neizvesnim izgledima za punu konsoli-daciju demokratskih institucija. Prema relevantnim empirijskim istraživanjima, Srbija se svrstava u polukonsolidovane (defektne ili manjkave demokratije). Nepravilnosti u izbornim procedurama, kao i narušavanje elemenata koji garantuju poštovanje demo-kratskih normi i institucija u poslednjim godinama, ukazuju na određeno demokratsko nazadovanje. To je razlog zašto se Srbija sve češće pominje u kontekstu neliberalnih demokratija. Kako defektne demokratije ne moraju da budu prolazna stanja, ne postoje garancije da će jednom započete demokratske reforme obavezno voditi ka konsolidaciji. Kako demokratska konsolidacija još uvek nije ostvarena, istraživanje progresa na planu demokratske konsolidacije i problema koji se u tom procesu javljaju veoma je važno, posebno ukoliko imamo u vidu da način na koji je konsolidacija ostvarena determiniše performanse demokratskog režima nakon konsolidacije. Važno je razumeti izazove sa kojima se ovi režimi suočavaju i šta je potrebno preduzeti da bi demokratske strukture postale rezilijentnije. Polazeći od toga, u radu se istražuje stepen konsolidacije demokra-tije u Srbiji, kao i kvalitet demokratije, sa ciljem da se ukaže na to u kojim elementima se javljaju manjkavosti.

Demokratska konsolidacija

Prva faza tranzicije označava se uobičajeno terminom „tranzicija ka demokratiji“,a traje od kraha starog režima pa do održavanja prvih slobodnih izbora (di Cortona, 1991: 316). Nakon tranzicije sleedi faza „konsolidacije“ ili „stabilizacije“, u toku koje se očekuje utemeljenje demokratske prakse i njeno prihvatanje od strane većine relevantnih aktera (O’Donnell & Schmitter, 1986; Linz & Stepan, 1996). Mada tranzicija ka demokratiji prethodi demokratskoj konsolidaciji, ova dva procesa mogu da se preklope. Iz perspek-tive demokratija u razvoju, faza konsolidacije ključna je za opstanak demokratskog reži-ma, ali i najzahtevnija. Tim pre što proces demokratizacije nije linearan, tako da nakon početne faze, tj. perioda demokratske tranzicije, ne mora nužno da usledi konsolidaci-ja demokratije. Konsolidacija demokratije ne predstavlja linearno kretanje, već na tom putu može doći do zastoja, pa čak i nazadovanja, odnosno do povratka u neku formu autoritarnog režima. Jedan broj tranzicionih zemalja još uvek se nije transformisao u konsolidovane demokratije, već su razvile svojevrsne mešovite, odnosno hibridne reži-me, koji predstavljaju mešavinu demokratskih i nedemokratskih institucija, gde formal-ne demokratske političke institucije, poput višestranačkih izbora, prikrivaju autoritarne elemente i neformalnu praksu (Diamond, 2002; 2005; Reich, 2002). Demokratija se u praksi ovih zemalja svela na skup formalnih demokratskih institucija, bez stvarne de-mokratske suštine (Levitsky & Way, 2002: 51-52). Vlast formalno izražava posvećenost demokratiji, često zbog međunarodnog legitimiteta i mogućnosti dobijanja ekonomske podrške od strane razvijenih demokratskih zemalja, ali nije voljna da u potpunosti pri-hvati ograničenja u obimu i trajanju njene moći, koju nameće demokratija. Kao rezultat, imamo egzistenciju formalno demokratskih institucija, koje vladajuće strukture često zaobilaze u naporima da ostanu na vlasti (Ottawai, 2003: 4). To je dalo osnova za tvrdnju da je „tranzicijska paradigma“ devedesetih godina bila zasnovana na pogrešnoj premisi da proces tranzicije pretpostavlja linearno kretanje, od autoritarne vladavine do demo-

345

kratije (Carothers, 2002; McFaul, 2002: 242- 244). U poređenju sa teorijskim modelima koji pojednostavljuju demokratizaciju i promenu režima - kao kretanje od jedne vrste političkog režima ka drugom, stvarnost je daleko kompleksnija (Lindberg, 2009: 14-15). Mnoge zemlje suoče se tokom vremena ne samo sa jednom, već nekoliko promena poli-tičkog režima (Roessler & Howard, 2009). Podela političkih režima u dve osnovne gru-pe, pri čemu se demokratija opisuje kao suprotnost autokratiji, više nije dovoljna. Ako je na početku tranzicije srž debate o demokratizaciji predstavljalo uvođenje formalnih in-stitucija demokratije, u drugoj fazi prisutna je daleko složenija analiza demokratije, za-snovana na primeni brojnih društvenih i političkih indikatora. Umesto usredsređivanja na to da li su ustanovljena formalna pravila, akcenat je na analizi načina funkcionisanja institucija, i u kojoj meri to funkcionisanje odstupa od demokratskih standarda. Polazeći od toga, pravi se razlika između ukorenjenih demokratija, s jedne i poluautoritarnih režima ili defektnih demokratija, s druge strane (Merkel, 2004).

Istraživanja su pokazala da hibridni režimi, koji se zasnivaju na manje ili više konku-rentnim izborima, imaju veću verovatnoću da pređu u druge režime, bilo u konsolidova-nu demokratiju ili neku formu autokratskog režima(Hadenius & Teorell, 2007; Howard & Roessler, 2006; Roessler & Howard, 2009). Narušavanje principa vladavine prava i horizontalne odgovornosti, npr., mogu da destabilizuju ostale delove demokratskog režima i dovedu do povratka u autoritarizam (Merkel, 2004). S druge strane, ovi režimi ne moraju da budu prolazni i privremeni. Morlino (Morlino, 2009) ukazuje na činjenicu da mnogi hibridni režimi pokazuju veliku sposobnost opstajanja. Takvi režimi mogu da razviju stabilne veze sa okruženjem, čime postaju prihvaćeni od strane elita i javnosti kao adekvatno rešenje za brojne probleme prisutne u postautoritarnim društvima (Mer-kel, 2004).

Demokratska konsolidacija je proces čiji se početak preklapa sa institucionalnom tran-zicijom, a nastavlja se nakon završetka tranzicije sve dok se ne dostigne nivo kada se demokratija smatra konsolidovanom. Proces konsolidacije i faktori koji su ključni za konsolidovanje demokratije predmet su brojnih teorijskih i empirijskih istraživanja (Linz& Stepan, 1996; Diamond, 1999; O’Donnell, 1996). Ne postoji konsenzus u vezi sa značenjem demokratske konsolidacije (Gunther et al., 1995: 5). Pored neslaganja u vezi sa tim šta tačno obuhvata konsolidacija, nema jedinstvenog stava ni u pogledu toga kada je demokratija konsolidovana. Nema saglasnosti u vezi sa tim koje institucije moraju da budu konsolidovane da bi se ceo sistem smatrao konsolidovanim, kao i u pogledu stavo-va i ponašanja ključnih aktera. I pored kritika (O’Donnell, 1996), koncept demokratske konsolidacije izuzetno je važan zato što omogućava određivanje minimalnih uslova za razvoj stabilne demokratije i razlikovanje stepena kvaliteta, odnosno nedostataka demo-kratije, s druge. Uz to, koncept demokratske konsolidacije ističe razliku između institu-cionalizacije demokratije i njenog kasnijeg ukorenjivanja, kao preduslova demokratske stabilnosti.

Različiti pristupi u konceptualizaciji demokratske konsolidacije odraz su razlika u em-pirijskoj stvarnosti, kao i praktičnim pitanjima kojima se autori bave u svojoj analizi. U početku, konsolidacija je povezivana sa stabilizacijom i održivošću demokratije. Isku-stva mnogih zemalja, međutim, pokazala su da nema automatskog progresa u pravcu konsolidacije i da novouspostavljeni demokratski režimi mogu da idu u pravcu konsoli-dacije demokratije, ali i da skliznu u neku formu autoritarnog režima (Merkel, 1997:19).

346

Određeni broj tzv. defektnih demokratija ostaje u sivoj zoni mešovitih režima, koji niti dalje demokratski napreduju, niti se vraćaju u autoritarni režim. Zato ne treba mešati opstajanje demokratije sa konsolidacijom demokratije (O’Donnell, 1994; 1996).

Pojmovno određenje konsolidacije može da se bazira na razlikovanju između stanja u kojem je opstanak demokratije izvestan i procesa koji stvara uslove za opstanak demo-kratije. Tako imamo definicije u kojima se demokratska konsolidacija poistovećuje sa verovatnoćom njenog opstanka. U tu svrhu, neophodno je odrediti prag konsolidacije. Hungtingon (Huntington 1991: 267), na primer, ističe da moraju da prođu bar dva izbor-na procesa u kojima pobeđuje opozicija. Prema Morlinu (Morlino, 2008), taj prag čine: a) univerzalno pravo glasa, kako za muškarce tako i za žene; b) slobodni, konkurentni, periodični ifer izbori; c) više od jedne partije; d) različiti i alternativni medijski izbori. Često se ističe da otpornost demokratije na krize predstavlja znak da je demokratija dovoljno snažna da opstane. Jedno od shvatanja je i da je demokratija konsolidovana onda kada elite i čitavo društvo prednost daju demokratiji u odnosu na autokratiju, a po-kušaji ponovnog uvođenja autokratskih pravila ne nalaze se među političkim opcijama (Linz & Stepan, 1996: 16). Druga grupa definicija demokratsku konsolidaciju posmatra kao otvoren proces usmeren na „uspostavljanje uslova koji opstanak demokratije čine izglednim“ (Whitehead, 2002). Ovde je demokratska konsolidacija nezavisna varijabla koja determiniše opstanak režima.

Postoje negativne i pozitivne definicije konsolidacije. Kod negativnih definicija konsoli-dacije, naglasak je na stabilnosti demokratskog režima i sprečavanju povratka na autori-tarni režim, gde dobijamo uvid u to zašto demokratski režim ne može da se konsoliduje. Negativna konsolidacija, po Pridamu, implicira rešavanje problema ostalih iz faze tran-zicije i ublažavanje ili otklanjanje ozbiljnih izazova demokratizaciji, a ostvarena je kada antisistemske grupe i pojedinci imaju zanemarljiv uticaj (Pridham, 2000: 20). Pozitivna konsolidacija podrazumeva ukorenjivanje demokratskih vrednosti kako kod elita, tako i masa, odnosno podrazumeva promenu političke kulture u pravcu podrške demokratiji. Kroz ovaj pristup dobijamo uvid u to zašto određeni režim nije u stanju da obezbedi produbljivanje demokratije, odnosno poboljšanje kvaliteta demokratije, s aspekta proce-dura i institucija. Šedler razlikuje pet koncepta demokratske konsolidacije: sprečavanje propasti demokratije, sprečavanje erozije demokratije, kompletiranje demokratije, pro-dubljivanje demokratije i institucionalizacija demokratije (Schedler, 1998). Izbegavanje propasti demokratije i sprečavanje demokratske erozije treba da spreče povratak u au-toritarizam. Preostala tri usmerena su na poboljšanje kvaliteta demokratije. Prva dva impliciraju pasivnu podršku elita postojećem režimu u odsustvu valjane alternative, a poslednja tri označavaju suštinsku legitimizaciju od strane elita i populacije u celini.

Neki autori u definisanju demokratske konsolidacije polaze od minimuma neophodnih uslova (Schumpeter, 1942; Przeworski, 1991), dok ostali smatraju da demokratija nije održiva bez ispunjenja dodatnih zahteva koji obezbeđuju konstitucionalnu jednakost svih građana (Huntington, 1991; Linz & Stepan, 1996). U okviru minimalističkih defi-nicija, najčešće citiran je Pševorski, koji demokratiju definiše jednostavno kao „sistem u kojem partije gube izbore“. Minimalističko shvatanje demokratije pretpostavlja posto-janje opozicije koja ima neke izglede da pobedi na izborima, kroz proces kontestacije. On demokratiju smatra konsolidovanom kada „u postojećim političkim i ekonomskim uslovima dati sistem institucija nema alternativu, kada niko ne pokušava da deluje van

347

demokratskih institucija i kada oni koji gube iznova pokušavaju unutar istih institucija, u okviru kojih su upravo izgubili“ (Przeworski; 1991: 26). Naglasak je na akterima, nji-hovim stavovima i ponašanju, budući da oni moraju da prihvate legitimnost institucija, čak i onda kada im one ne idu u prilog. U ovu grupu spadaju i definicije koje su fokusira-ne na izbore, pri čemu se zanemaruje period između izbora. Tako je, recimo, Šumpeter označio demokratiju kao institucionalno uređenje kojim se javne funkcije popunjavaju putem nadmetanja za glasove birača (Schumpeter, 1942). On je politički sistem smatrao demokratskim sve dotle dok građani mogu da prihvate ili odbace one koji bi da njima vladaju. Izbori su, dakle, ključni element demokratije. Kritičari koncepta izborne demo-kratije ističu da je ovakav pristup nepotpun i da ima ograničenu analitičku upotreblji-vost. Izborna demokratija podrazumeva da je izbor vladajuće elite zasnovan na opštem pravu glasa, pri čemu postoje opšti, slobodni i periodični izbori. Merkel (Merkel, 2004; 2008) ističe da su slobodni, demokratski izbori osnova demokratije, ali da je kod defini-sanja demokratije neophodno uzeti u obzir neke dodatne elemente koji se tiču procedura, ali i ciljeva demokratskih izbora, odnosno koji čine razliku između formalne i suštinske demokratije. Koncept izborne demokratije svodi demokratiju na korektno sprovođenje demokratskih izbora, ali ne uključuje neophodne insitucionalne garancije koje treba da obezbede da izabrani predstavnici vladaju u skladu sa osnovnim konstitucionalnim principima demokratije. Prednosti minimalističkih definicija je da ističu kriterijume oko kojih postoji saglasnost da pripadaju fundamentalnim elementima demokratije. Defi-nicija demokratije, zasnovana na izbornoj demokratiji, sa slobodnim izborima i nekim osnovnim korpusom ljudskih prava, omogućava da se određeni politički režimi kvali-fikuju kao demokratski, iako su izbori u takvim režimima manjkavi, a određene grupe društveno i politički isključene. To znači da je analitička upotrebljivost minimalističkih definicija ograničena, posebno kada su u pitanju empirijska istraživanja. Nedostatak se ogleda u tome da se izostavljaju mnogi faktori koji su važni s aspekta demokratije. Tako se, recimo, u definiciji Prševorskog zanemaruje međuzavisnost između ponašanja akte-ra, institucija i normi.Minimalističke definicije demokratije, koje su zasnovane na „pro-ceduralnom minimumu“ kada je reč o funkcionisanju ključnih formalnih institucija, imaju upitnu eksplanatornu moć.Iako formalne institucije prividno sprečavaju eroziju demokratije u zemljama Centralne i istočne Evrope, ta demokratska „fasada“ raspada se ukoliko nema podrške građanskog društva i duboko ukorenjenih demokratskih normi (Herman, 2015).

Maksimalistički koncepti konsolidacije primenjuju širi skup kriterijuma u analizi de-mokratske konsolidacije, zbog čega su često kritikovani sa obrazloženjem da se koncept demokratije opterećuje mnoštvom elemenata (conceptual stretching), čime se smanju-je njegova analitička upotrebljivost. Hantington minimalnim uslovima za demokratsku konsolidaciju, pored izbora i osnovnih ljudskih prava, dodaje i demokratsku kulturu, ističući da je proces konsolidacije dugoročan proces, budući da stanovništvo mora da prihvati demokratske institucije i internalizuje norme (Huntington, 1991). Ganter, Di-amandorus and Pule smatraju demokratski režim konsolidovanim onda kada „sve po-litički značajne grupe prihvataju ključne političke institucije kao jedini legitimni okvir političkog nadmetanja i prihvataju demokratska pravila igre“ (Gunther et al., 2010). Ova definicija uključuje dimenziju stavova (političke institucije se smatraju prihvatljivim) i dimenziju ponašanja (određeni skup normi prihvaćen je od strane svih relevantnih grupa). Centralni element ove definicije je „legitimitet“, jer je prihvatanje ključnih in-stitucija bitno za demokratsku konsolidaciju i opstanak režima. Ukoliko režim ne uživa

348

široki legitimitet, može doći do dekonsolidovanja demokratije. Budući da je fokusiran na političke institucije i norme ponašanja, ovaj koncept zanemaruje građansku kulturu i ostale faktore koji su bitni za demokratsku konsolidaciju. Koncept je prilično neodređen, npr. ne određuje jasno ko su relevantne političke grupe koje treba da prihvate ključne institucije.

Verovatno najcitiraniji koncept demokratske konsolidacije je onaj koji su razvili Linci Stepan (Linz & Stepan, 1996), koji uzimaju u obzir različite nivoe demokratske konsoli-dacije. Prvi nivo odnosi se na konsolidaciju ponašanja (demokratski režim je konsolido-van kada nijedan značajniji akter u društvu ne pokušava da ostvari ciljeve povratkom na nedemokratski režim, kroz nasilje ili stranu intervenciju), dok drugi nivo podrazumeva konsolidaciju stavova (demokratija se smatra konsolidovanom kada većina u društvu smatra demokratske institucije i procedure odgovarajućim za upravljanje društvom, a podrška anti-sistemskim alternativama zanemarljiva). Treća je konstitucionalna dimen-zija (rešavanje konflikta kroz demokratske procedure i pravila). Konsolidacija se odvija u pet oblasti: građansko društvo, političko društvo, vladavina prava, državni aparat i ekonomska sfera. U svakoj od ovih oblasti neophodno je ispuniti određene uslove da bi se demokratija smatrala konsolidovanom. Ovaj koncept je u odnosu na prethodne obu-hvatniji, budući da omogućava analizu konsolidacije sistema na tri različita nivoa, pri čemu je uključena i građanska kultura (dimenzija ponašanja).

Merkelov koncept konsolidacije je najobuhvatniji (Merkel, 2008). Baziran je na koncep-tu koji su razvili Linc i Stepan, a obuhvata četiri nivoa konsolidacije, od kojih se jedan odnosi na makro nivo, dva na mezo nivo i jedan na mikro nivo. I pored diferenciranja demokratske konsolidacije, Linc i Stepan nisu sekvencionirali ove procese i ukazali na njihovu međuzavisnost, tako da su pomenuti nivoi demokratske konsolidacije ostali ne-povezani. Merkel je razvio model konsolidacije na četiri nivoa, uz analitičko sekvencio-niranje nivoa konsolidacije i analizu njihove međuzavisnosti. Ukoliko su sva četiri nivoa konsolidovana, može se reći da je demokratija konsolidovana i otporna na krize.

Naše istraživanje temelji se na Merkelovom konceptu demokratske konsolidacije (Mer-kel, 2008), koji ima nekoliko prednosti u odnosu na ostale koncepte u pogledu obuhvat-nosti i primenljivosti. Minimalističke definicije ne predstavljaju adekvatnu osnovu za analizu demokratije u Srbiji, budući da su za ocenu konsolidacije demokratije neop-hodni precizni kriterijumi.Ocena konsolidacije demokratije ne može da se zasniva na minimalnim zahtevima za postojanje demokratije, već na kriterijumima koji demokra-tiju čine stabilnom. Oslanjanje na minimalistički koncept demokratije ne omogućava razumevanje izazova sa kojima se suočavaju politički režimi koji još uvek nisu uspeli da konsoliduju novonastale demokratske strukture, među kojima se nalazi i Srbija. To je razlog zbog čega se istraživanja sve više zasnivaju na definicijama demokratije koje naglašavaju suštinu demokratije, odnosno ističu odgovornost, kako horizontalnu, tako i vertikalnu. U tom kontekstu, Merkelov koncept čini se adekvatnim. Prednost ovog koncepta je to što omogućava analizu konsolidacije na svakom nivou zasebno i, na osno-vu toga, identifikaciju problema u procesu konsolidacije. Time je omogućena analiza režima koji su u procesu konsolidacije, ali se suočavaju sa brojnim problemima. Mo-gućnost identifikovanja slabosti i manjkavosti unutar sistema, koji onemogućavaju da-lju konsolidaciju, predstavljaju prednost ovog pristupa. Merkel (Merkel, 2008) detaljno objašnjava šta svaki nivo konsolidacije obuhvata, kako su nivoi međusobno povezani i

349

koji se problemi javljaju u konsolidaciji različitih nivoa. Institucionalna konsolidacija odnosi se na konsolidaciju državnih tela i političkih institucija, poput vlade, parlamen-ta, sudstva i izbornog sistema. Institucionalna konsolidacija determiniše sledeći nivo, a to je predstavnička konsolidacija. Ovaj nivo odnosi se na glavne aktere predstavničke demokratije – političke partije i interesne grupe. Stepen konsolidovanosti prvog i dru-gog nivoa, kao i njihova konfiguracija, utiču na podsticaje da moćni neformalni akteri (crkva, vojska, preduzetnici i sl.) ostvaruju svoje interese izvan demokratskih institucija (konsolidacija ponašanja). Ukoliko su prva tri nivoa konsolidovana u zadovoljavajućoj meri, oni daju impulse izgradnji građanskog društva koje podupire demokratiju, čime se stabilizuje društveno-politički temelj demokratije (konsolidacija građanske kulture). U tom kontekstu, Merkel razlikuje opštu podršku i specifičnu podršku (podršku povezanu sa specifičnim političkim odlukama) kao kriterijum konsolidacije građanske kulture. Konsolidacija građanske kulture je proces koji zahteva najviše vremena. Tek onda kada su sva četiri nivoa konsolidovana, može se govoriti o konsolidovanoj demokratiji, otpor-noj na krize. Pomenuti nivoi konsolidacije prikazani su na slici br. 1.

Slika 1.Nivoi konsolidacije demokratije

Institucionalna konsolidacija(konsolidacija ključnih političkih institucija, kao što su predsednik, vlada, parlament, sudstvo i izborni sistem)

Predstavnička konsolidacija(političke partije i interesne grupe)

Konsolidacija ponašanja(veto akteri)

Konsolidacija građanske kulture(vrednosti i norme)

Izvor: Merkel, 2008.

Kvalitet demokratije

Analiza demokratske konsolidacije pretpostavlja postojanje demokratskog režima. De-mokratska tranzicija pretpostavka je demokratske konsolidacije. Demokratija je polazna tačka u konsolidaciji demokratije, ali i krajnji rezultat, u formi konsolidovane demo-kratije. U akademskoj literaturi, konsolidovanje demokratije uglavnom podrazumeva ili uklanjanje opasnosti of urušavanja demokratije i/ili kretanje ka višim nivoima demo-kratskih performansi. Konsolidovana demokratija označava demokratiju koja je otporna na krize i/ili visokokvalitetnu demokratiju. Ocena kvaliteta demokratije zasniva se na

350

analizi šireg skupa indikatora u odnosu na indikatore koji su korišćeni u analizi procesa konsolidacije po nivoima. U analizi kvaliteta demokratije koristićemo Merkelov koncept ukorenjene demokratije (Merkel, 2004).

Merkelov koncept ukorenjene demokratije implicira da su stabilne demokratije interno i eksterno ukorenjene. Interna ukorenjenost zasniva se na istovremenoj međuzavisnosti i nezavisnosti parcijalnih režima demokratije. Eksterna ukorenjenost odnosi se na faktore koji demokratiju štite od šokova i destabilizirajućih tendencija. Ukorenjena, liberalna demokratija, sastoji se iz pet parcijalnih režima: demokratski izborni režim, pravo na političku participaciju, građanska prava, horizontalna odgovornost i efektivno pravo upravljanja u rukama demokratski izabranih predstavnika. Demokratija je neraskidivo povezana s izborima i glasanjem, čije postojanje predstavlja ključnu razliku između de-mokratskih i nedemokratskih režima.Izborni režim ima centralnu poziciju između pet parcijalnih režima ukorenjene demokratije, budući da predstavlja najočigledniji izraz suvereniteta pojedinaca, participacije građana i jednakog pondera pripisanog njihovim individualnim preferencijama. Smatra se da izbori predstavljaju mehanizam disciplino-vanja političara, koji ih čini odgovornijim i primorava da sprovode politiku koja odra-žava preferencije građana. Kako položaj u strukturama državne vlasti zavisi od prefe-rencija glasača i rezultata otvorenih, konkurentnih izbora, birači u svojim rukama imaju efikasan mehanizam sankcionisanja političara. Ipak, ova kontrola ograničena je na izbor vladajuće elite i ne utiče na način vršenja vlasti između izbora.

Iako se izbori smatraju suštinom demokratije, oni sami po sebi nisu dovoljan uslov de-mokratskog predstavljanja. Jednaka politička prava predstavljaju preduslov postojanja demokratskog izbornog režima (Hadenius, 1992). Ova dva parcijalna režima tesno su međusobno povezana i predstavljaju suštinu vertikalne odgovornosti u demokratiji. Pra-vo na političku participaciju ne svodi se samo na pravo glasa. Srž političkih prava pred-stavljaju pravo na političku komunikaciju i organizaciju (Dahl, 1971). Ona su utkana u slobodu govora i izražavanja, pravo na udruživanje, javni protest i peticiju. Mediji imaju važnu ulogu u ovom segmentu. Plasiranje informacija i vesti ne sme biti politički ogra-ničeno. Nijednoj političkoj partiji ne sme da bude uskraćeno pravo na političko organi-zovanje i slobodu govora, a građanima treba omogućiti slobodno formiranje interesnih grupa i delovanje unutar njih. Institucionalizacija navedenih prava i sloboda, obezbeđuje javnu kontrolu između izbora, čime se povećava osetljivost državnih institucija na inte-rese i preferencije društva.

Prva dva parcijalna režima moraju da budu podržana građanskim pravima. Pored insti-tucionalizacije principa teže i protivteže, građanska prava su ključna s aspekta vladavine prava u ukorenjenoj demokratiji. Princip vladavine prava podrazumeva ograničenje u vršenju državne vlasti i implicira da država mora da poštuje pravila i da deluje u skladu sa jasno definisanim prerogativima (Elster, 1988). Srž vladavine prava leži u poštovanju i zaštiti osnovnih ljudskih prava. Zaštita osnovnih građanskih prava podrazumeva pravo na život, slobodu i svojinu, kao i zaštitu od nezakonitog hapšenja, progona i torture, u ime države ili drugih aktera. Dostupnost pravde i jednakost pred zakonom predstavljaju osnovna građanska prava. Efikasna zaštita ovih prava podrazumeva nezavisno sudstvo, koje vrši nadzor nad zakonodavnom i izvršnom vlašću. Vladavina prava predstavlja horizontalnu potku institucionalnog minimuma demokratskih izbora i demokratske participacije. Ograničenja zakonodavne i izvršne vlasti sprečavaju da pojedinci i grupe

351

budu ugnjetavani od strane većine. Postojanje međusobno uslovljenih parcijalnih režima demokratskih izbora, političke participacije i garantovanih građanskih prava, međutim, nisu dovoljan preduslov postojanja konstitucionalne demokratije.

Četvrti parcijalni režim konstitucionalne demokratije odnosi se na podelu vlasti i re-zultirajuću horizontalnu odgovornost. Horizontalna odgovornost, po O’Donelu (O’Don-nell, 1998) podrazumeva da izabrani predstavnici, kojima je povereno vršenje funkcije javne vlasti, budu pod stalnim nadzorom nezavisnih institucija. Institucionalizovanje horizontalne odgovornosti omogućava kontrolu osnovne demokratske strukture, koja nije obezbeđena preko prva tri parcijalna režima. Institucija vertikalne odgovornosti obezbeđuje kontrolu vlasti periodično, putem izbora i javnog mnjenja. Zaštita građan-skih prava sprečava kršenje individualnih sloboda od strane države. Sistem podele vlasti na zakonodavnu, izvršnu i sudsku vlast, gde svaka od pomenutih grana vlasti predstavlja protivtežu ostalim, sprečava zloupotrebu vlasti. Kroz horizontalnu odgovornost obez-beđuje se odgovornost i responzivnost vlasti ne samo periodično, u vreme izbora, već kontinuirano, kroz sistem teža i protivteža između različitih grana vlasti (Beetham & Boyle, 1995:66).

Poslednji parcijalni režim svodi se na to da izabrani predstavnici samostalno donose odluke iz svoje nadležnosti. Time se sprečava da akteri koji nemaju nikakvu demokrat-sku odgovornost, poput vojske, donose odluke u određenim oblastima. Sa stanovišta koncepta ukorenjene demokratije, važno je da se stvarna moć upravljanja nalazi u ruka-ma demokratski izabranih predstavnika.

Slika 2.Parcijalni režimi demokratije

Efektivna moć upravljanja

Političke slobode

Horizontalna odgovornost

Sloboda i prava građana,

vladavina prava

Izborni režim

Izvor: Merkel, 2004.

Pomenuti parcijalni režimi (slika 2) međusobno su uslovljeni. Svaki od pomenutih parci-jalnih režima podržava funkcionisanje drugih parcijalnih režima. Na primer, parcijalni režimi političkih prava i građanskih prava potpomažu režim demokratskih izbora. Ta-kođe, neki parcijalni režimi obezbeđuju da politički akteri ne narušavaju funkcionalne sfere drugih parcijalnih režima. Takav je slučaj sa poslednja tri parcijalna režima. Demo-

352

kratija predstavlja složenu celinu međuzavisnih, ali istovremeno samostalnih parcijal-nih režima, čime se obezbeđuje vertikalna i horizontalna odgovornost vlasti. Ravnoteža između njih je krhka i varira od demokratije do demokratije. Upravo ukorenjenost in-stitucija demokratije u mrežu institucionalizovanih parcijalnih režima povećava rezili-jentnost demokratije (Merkel, 2004).

Dekompozicija koncepta demokratije u parcijalne režime omogućava preciznu lokaciju defekata unutar demokratije i načina na koji nedostaci na nivou pojedinačnih parcijalnih režima utiču na funkcionisanje drugih parcijalnih režima. Prema tome u kom parcijal-nom režimu demokratije su locirani nedostaci, Merkel (Merkel, 2004) razlikuje sledeće tipove defektnih demokratija: isključiva, tutelarna, delegativna i neliberalna demokra-tija. Nedostaci koji su karakteristični za svaki od pomenutih tipova demokratije dati su na slici br. 3.

Slika 3.Tipovi defektnih demokratija

Isključenost određenih društvenih grupa iz izbornog procesa (po osnovu pola, etničke pripadnosti, religije)

(exclusive democracy)

Akteri koji nisu izabrani u demokrats-kom procesu uzurpiraju deo prerogativa demokratski izabranih predstavnika

(tutelary democracy) Mehanizam horizontalne odgovornosti je narušen. Izvršna vlast dominira nad zakonodavnom

(delegative democracy)

Nisu uspostavljeni svi mehanizmi koji omogućavaju vladavinu prava. Narušavanje kriterijuma liberalne de-mokratije odvija se u dve oblasti:- političke slobode (sloboda govora,

informisanja i udruživanja)- dostupnost pravde i jednakost pred

zakonom (element podrške zaštiti prava i sloboda gradjana)

(illiberal democracy)

Stepen konsolidacije demokratije u Srbiji

Srbija se nakon 2000. godine pridružila trećem talasu demokratizacijei do danas ostva-rila značajan napredak u smislu razvoja demokratskih institucija, što potvrđuju oce-ne međunarodnih evaluatora koji redovno objavljuju indekse demokratizacije. Prema različitim indeksima, Srbija se u navedenom periodu svrstava u demokratske zemlje, odnosno u zemlje koje svojim građanima garantuju politička prava i građanske slobode (tabela 1). Ovakve ocene zasnovane su na konceptu demokratskog minimuma, koji se skoro isključivo odnosi na mehanizme participacije, odnosno, izbornu demokratiju. Pod ovim se podrazumeva da je u Srbiji ostvaren institucionalni minimum u smislu opšteg prava glasa i izbora nosilaca vlasti putem slobodnih i poštenih izbora. Iako se kvalitet izbornog procesa teško može empirijski oceniti, a detaljnije analize ukazuju na manjka-vosti i u okviru izbornog procesa, Srbija se može klasifikovati u tip izborne demokratije.

353

Tabela 1Indeks Vrednost Status Ocena izbornog procesaBertelsman indeks demokratije 7,85/10 Demokratija 9/10FH Nations in Transit 3,82/7 Demokratija 3,5/7*FH Freedom in the World 76/100 Slobodna 9/12Economist Intelligence Unit 6,57/10 Demokratija /

Izvor: BTI 2016, Nacije u tranziciji 2017, Slobode u svetu 2017, EIU 2017* Skala ocena se kreće od 1-7, gde 1 predstavlja najviši nivo demokratizacije, a 7 najniži.

Kako ukazuju teorije demokratske transformacije, proces koji započinje prelaskom iz autokratskog u demokratski režim ima nekoliko potencijalnih ishoda, od kojih konso-lidovana demokratija predstavlja najbolji mogući scenario. Međutim, u velikom broju slučajeva, što se odnosi i na Srbiju, institucionalizacija demokratije ne mora biti pra-ćena procesom učvršćivanja demokratskih institucija. Ovo ima za posledicu da veliki broj novih demokratija ostaje dugoročno zarobljen u stanju nepotpune konsolidacije. Za ovakve demokratije karakteristične su anomalije u funkcionisanju pojedinih elemenata demokratskog sistema, što ih čini manjkavim ili defektnim demokratijama. U tabeli 2 navedene su različite ocene stanja konsolidacije demokratije u Srbiji, koje upućuju na isti zaključak – nakon više od dve decenije demokratske transformacije, Srbija u 2017. godini spada u kategoriju defektnih (polukonsolidovanih) demokratija.

Tabela 2Indeks Vrednost StatusBertelsman indeks demokratije 7,85/10 Defektna demokratija (6-8)FH Nations in Transit 3,82/7* Polukonsolidovana demokratija (3-3,99)Economist Intelligence Unit 6,57/10 Manjkava demokratija (6-8)

Izvor: BTI 2016, Nacije u tranziciji 2017, EIU 2017* Skala ocena se kreće od 1-7, gde 1 predstavlja najviši nivo demokratizacije, a 7 najniži.

Koncept demokratske konsolidacije omogućava da se, u odnosu na minimalne uslove za demokratiju, oceni stepen u kome su političke, ekonomske i društvene institucije konsolidovane da bi moglo da se govori o stabilnom demokratskom sistemu. Postoje različiti teorijski modeli konsolidacije, koji ističu različite nivoe, dimenzije, sektore ili parcijalne režime demokratije, a samim tim i različite načine za ocenu stepena konso-lidacije. S obzirom na to da obuhvata najvažnije dimenzije političkog sistema u okviru kojih se odvija konsolidacija (ponašanje elita, stavove građana i strukturne aspekte), u oceni stepena konsolidacije demokratije u Srbiji koristićemo model Volfganga Merkela, koji obuhvata 4 nivoa demokratske konsolidacije: institucionalnu, predstavničku, konso-lidaciju ponašanja i konsolidaciju građanske kulture (Merkel, 2008). Ovaj model, za ra-zliku od minimalističkog shvatanja konsolidacije, podrazumeva simultane procese koji počinju istovremeno na sva četiri nivoa, ali su periodi konsolidacije tih nivoa različiti. Ocene stepena konsolidacije demokratije u Srbiji prema navedenim analitičkim nivoima prikazane su u tabeli 3.

354

Tabela 3Analitički nivo konsolidacije Indikatori Ocene

Institucionalna konsolidacija

Performanse demokratskih institucijaPosvećenost demokratskim institucijamaHorizontalna odgovornostPodela vlasti 7Nezavisnost sudstva 7Garantovanje ljudskih pravaSankcionisanje zloupotreba

7/108/107/10

8/107/10

Predstavnička konsolidacija Političke partijeInteresne grupe

7/107/10

Konsolidacija ponašanja Efektivna moć upravljanja 9/10

Konsolidacija građanske kulture Prihvatanje demokratijeDruštveni kapital

7/107/10

Izvor: BTI 2016

Institucionalna konsolidacija podrazumeva efikasnost, transparentnost i inkluzivnost ključnih političkih institucija u državi. Vrednosti pojedinačnih indikatora na osnovu kojih se može oceniti stepen konsolidacije ovog nivoa ukazuju na nepotpunu konsoli-daciju najvažnijih, Ustavom ustanovljenih institucija u Srbiji. Kako se po Bertelsman indeksu konsolidovanim smatraju institucije čija je ocena viša od 8, može se uočiti da institucionalnu konsolidaciju demokratije u Srbiji ometa neefikasnost institucija, kao i manjkavosti mehanizama horizontalne odgovornosti i sankcionisanja zloupotreba. U izveštaju Bertelsman fondacije za 2016 godinu (BTI, 2016) ukazuje se na to da uprkos načelnoj funkcionalnosti demokratskih institucija, česte frikcije između pojedinih obli-ka vlasti, nedostatak ljudskih resursa i preovlađujući uticaj političkih partija uključenih u izvršnu vlast umanjuju efikasnost institucija. Na primer, zakonodavna vlast usvojila je nekoliko važnih zakona u poslednjih par godina, ali je proces njihovog usvajanja or-ganizovan po hitnom postupku, što je ograničilo mogućnosti za parlamentarnu raspra-vu. Iako svi relevatni akteri prihvataju demokratske institucije kao legitimne, vlast je skoncentrisana u rukama jedne vladajuće partije. Kapaciteti zakonodavne i sudske vlasti da kontrolišu izvršnu vlast su ograničeni, dok je rad pravosuđa otežan zbog političkih pritisaka, neefikasnosti i korupcije, čime je ugrožen sistem horizontalne odgovornosti vlasti. Uprkos tome što je zvanično usvojen pravni okvir za borbu protiv korupcije i zloupotrebu vlasti, veoma su retki slučajevi procesuiranja nosilaca vlasti. Iako su usta-vom garantovana prava i slobode građana, u poslednjih nekoliko godina u Srbiji je došlo do značajnog ograničavanja slobode medija i slobodnog izražavanja. Politički pritisci i ekonomska zavisnost medija ograničavaju slobodu uređivanja medijskih sadržaja i pod-stiču auto-cenzuru među urednicima i novinarima, zbog čega je u poslednjem izveštaju Freedom House za slobodu medija Srbija označena kao zemlja sa delimičnim medijskim slobodama (49/100). Slobode izražavanja su danas na nižem nivou u odnosu na 2006 go-dinu. Imajući u vidu da institucionalna konsolidacija utiče na ostale nivoe, putem normi i sankcija koje podstiču ili ograničavaju ponašanja političkih aktera, nekonsolidovane institucije u Srbiji podrazumevaju odsustvo preduslova za konsolidaciju ostala tri nivoa.

Predstavnička konsolidacija odnosi se na nivo teritorijalnog (političke partije) i funkci-onalnog predstavljanja interesa (interesne grupe). Partijski sistem koji podsticajno deluje

355

na konsolidaciju treba da bude niskog ili srednjeg stepena fragmentacije, male ideološke distance između levice i desnice, kao i da su fluktuacije birača niskog ili srednjeg inte-ziteta. Ocene ovog nivoa konsolidacije takođe ne kvalifikuju Srbiju kao konsolidovanu demokratiju, s obzirom na značajnu fragmentaciju sistema političkih partija i činjenicu da njime dominiraju lideri, koji su već decenijama prisutni na političkoj sceni Srbije. Ak-tivne interesne grupe u Srbiji uključuju organizacije građanskog društva, koje relativno uspešno participiraju u političkom procesu, ali i snažne aktere iz privredne sfere, sa zna-čajnim političkim uticajima i netransparentnim vezama sa političkim partijama. Uprkos ustavnim i zakonskim garancijama, uticaj radničkih sindikata u praksi je ograničen.

Konsolidacija ponašanja određuje mogućnosti da neformalni učesnici političkog života, poput vojske, preduzetnika, radikalnih pokreta ili tajnih udruženja ostvaruju svoje inte-rese mimo demokratskih institucija. Stepen konsolidacije ovog nivoa se može ustanoviti na osnovu indikatora koji ukazuje u kojoj meri demokratski izabrana vlast u Srbiji ima efektivnu moć upravljanja. Visoka ocena Bertelsman indeksa (9/10) ukazuje da u Srbiji demokratski izabrani predstavnici naroda upravljaju državom i da ne postoje potencijal-ni akteri sa pravom veta, koji bi uticali na procedure demokratskog odlučivanja. Ipak, konsolidacija nije potpuna, zbog činjenice da izvršna grana vlasti očigledno upravlja zakonodavnom, a da akteri iz privredne sfere utiču na kreiranje politika putem nefor-malnih kanala.

Četvrti nivo podrazumeva konsolidaciju na mikro-nivou, tj. nivou pojedinaca i odnosi se na građansku (političku) kulturu. Kako obuhvata političke i vrednosne stavove, kon-solidacija ovog nivoa može da traje decenijama, ali se društvo sa konsolidovanom gra-đanskom kulturom smatra stabilnim i dugoročno otpornim na krize. Ovo je po mnogima najvažniji aspekt konsolidacije, s obzirom na to da pokazuje koliko građani veruju u de-mokratiju i vrednosti koje su pretpostavka njenog opstanka. Prema BTI, izvori vrednosti i normi koji bi trebalo da osnažuju demokratske tendencije u Srbiji su relativno ograniče-ni. Iako građani pretežno prihvataju demokratske norme i procedure, broj građana koji smatra da je demokratija bolji oblik vladavine u odnosu na ostale se iz godine u godinu smanjuje, tako da je trenutno na najnižem nivou od kada se izvode merenja (7/10). Nivo poverenja u institucije demokratije tradicionalno je niži od poverenja u vojsku, crkvu, policiju i pojedinačne političke aktere. Merenja raspoloživog društvenog kapitala uka-zuju na to da je nivo interpersonalnog poverenja, kao i broj aktivnih članova građanskih organizacija nizak (EBRD, 2016).

Imajući u vidu da čak i demokratija konsolidovana na sva četiri nivoa nije u dugom roku potpuno zaštićena od potencijalnih dekonsolidujućih uticaja, analiza stepena konsoli-dacije demokratije u Srbiji ukazuje na njenu ranjivost na potencijalne egzogene krize i šokove (iz ekonomske sfere ili oblasti međunarodnih odnosa).

Kvalitet demokratskog režima u Srbiji

Iako se često preklapaju, koncepti demokratske konsolidacije i kvaliteta demokratskog režima ne mogu se poistovetiti. Prilikom ocene kvaliteta demokratije, u literaturi postoje različite konceptualizacije sistema koji je utemeljen na slobodnim izborima, ali još uvek nije ostvarena konsolidacija liberalne demokratije. U takvim sistemima, osim funkcio-nalnog izbornog režima, ostali kriterijumi ili parcijalni režimi demokratije često bivaju

356

narušeni ili je njihovo funkcionisanje ograničeno, na način koji utiče na funkcionalnu logiku demokratskog sistema. Kao što je već navedeno, demokratski sistemi, u kojima postoje anomalije u okviru jednog ili više parcijalnih režima, spadaju u kategoriju de-fektnih demokratija. U tom smislu, koncept interne ukorenjenosti demokratije (Merkel, 2004), kao sveobuhvatan pristup istraživanja potencijalnih ishoda demokratske konsoli-dacije, predstavlja koristan okvir za analizu kvaliteta demokratije u Srbiji. Ovaj koncept zasniva se na tesnoj međuzavisnosti pet parcijalnih režima demokratije, čiji je zadatak da obezbede formalnu i suštinsku demokratiju, koja osim proceduralnih aspekata (de-mokratskih izbora) podrazumeva razvijenu mrežu institucija koje garantuju horizontal-nu i vertikalnu odgovornost. Koncept ukorenjene demokratije omogućava da se oceni kvalitet pojedinačnih elemenata demokratije i identifikuju konkretne oblasti u kojima se ispoljavaju defekti. Ocena kvaliteta demokratije praktično podrazumeva otkrivanje nedostataka u oblastima koje su, pored izbornog sistema, značajne za demokratiju.

Analiza institucionalne arhitekture demokratije u Srbiji obuhvata pet parcijalnih režima koji, pored institucije slobodnih izbora, ukazuju na stepen institucionalizacije šireg sku-pa pravila. Izborni režim zauzima centralno mesto u modelu ukorenjene demokratije, s obzirom na to da održavanje slobodnih i poštenih izbora predstavlja neophodan uslov za demokratsko upravljanje, tj. suštinsku razliku između demokratskog i nedemokratskog režima. Slobodni izbori, kao najopštiji izraz participacije građana, treba da obezbede da pristup pozicijama državne vlasti zavisi isključivo od rezultata izbora, dok istovremeno predstavljaju mehanizam periodičnog sankcionisanja izabranih predstavnika.

Tabela 4Parcijalni režim Indikatori BTI FH NT*Izborni režim Slobodni i pošteni izbori 9/10 9/12 3,5/7

Politička prava Sloboda izražavanjaSlobode udruživanja

7/109/10

14/1610/12

4,5/7

Građanska prava Individualne slobode građanaVladavina prava

8/107,3/10

13/1610/16 4,5/7

Horizontalna odgovornost Horizontalna podela vlasti 7/10 10/16 4,5/7Efektivna moć upravljanja Efektivna moć upravljanja 9/10 7/12 4,25/7

Izvor: BTI 2016; Nacije u tranziciji 2017; Slobode u svetu 2017* Skala ocena se kreće od 1-7, gde 1 predstavlja najviši nivo demokratizacije, a 7 najniži.

Iako se Srbija klasifikuje kao izborna demokratija, ocene izbornog režima u 2017. godini ukazuju na nazadovanje demokratije zbog ozbiljnih problema koji su pratili sprovođenje vanrednih parlamentarnih izbora u 2016. godini. U izveštajima se navodi da su, iako su na izborima poštovane elementarne slobode građana i rezultati izbora odražavaju volju biračkog tela, izbori praćeni brojnim nepravilnostima: pristrasnim izveštavanjem medija, neravnopravnim položajem opozicionih partija u odnosu na vladajuću, zamaglji-vanjem razlika između državnih i partijskih aktivnosti vladajuće partije, zloupotrebama javnog novca za potrebe izbora i političkim pritiscima na birače, naročito zaposlene u javnom sektoru (OSCE, 2016). Osim što je na ovaj način ograničena sposobnost birača da donesu valjane odluke o tome kako da upotrebe svoje pravo glasa, izbore je pratio i niz nepravilnosti koje se odnose na integritet izbornog procesa. Kako je nakon izbora izostala temeljna provera potencijalnih izbornih neregularnosti, ovi događaji su ukazali

357

na slabost institucionalnih mehanizama koji treba da omoguće fer i slobodne izbore. Iz navedenih razloga, u studiji Nacije u tranziciji je, prvi put od 2008. godine, smanjena ocena izbornog režima u Srbiji (sa 3,25 na 3,50). Ovo je uticalo da se i ukupna ocena demokratije pogorša u odnosu na prethodnu godinu, tako da je sada na najnižem nivou u poslednjih 10 godina. Takođe, zbog ozbiljnih nepravilnosti na izborima 2016. godine, u studiji Slobode u svetu, Freedom house je smanjio ocenu izbornog procesa, što je uticalo na pogoršanje rejtinga Srbije u domenu političkih prava, a samim tim i ukupne ocene sloboda u zemlji (sa 2,0 na 2,5).

Kao preduslov za održavanje slobodnih izbora, politička prava zajedno sa izbornim režimom predstavljaju sastavni element mehanizma vertikalne odgovornosti. Garanto-vanje političkih prava treba da obezbedi slobodu formulisanja, izražavanja i jednakog tretmana preferencija građana, i obuhvata pravo građana na slobodu govora i mišljenja i slobodno udruživanje. Iako su u Srbiji ova prava garantovana Ustavom, u poslednjih par godina indeksi političkih prava ukazuju na kontinuirano ograničavanje slobode medija. Nezavisnost medija u Srbiji je značajno smanjena, usled slabe finansijske baze privat-nih medija i njihove rastuće zavisnosti od poslovnih i političkih interesnih grupa (BTI, 2016). Politički pritisci na uređivačku politiku štampanih i elektronskih medija uticali su kako na pojavu auto-cenzure, tako i na kvalitet izveštavanja. Fondovi za oglašavanje u medijima su pod kontrolom malog broja ekonomskih i političkih aktera, dok vlasničke strukture uticajnih štampanih medija nisu transparentne (Freedom House, 2017). Zbog sužavanja prostora za delovanje nezavisnih medija i istraživačkog novinarstva, pogorša-ne su ocene slobode izražavanja u Srbiji za poslednje dve godine. Sa druge strane, rela-tivno visoke vrednosti indeksa koji mere slobode udruživanja ukazuju na to da u Srbiji postoji neometano pravo građana da se udružuju i organizovano deluju, unutar ograni-čenja propisanih zakonom. Nevladine organizacije i profesionalna udruženja slobodno deluju, dok su radnici slobodni da se organizuju u sindikate, učestvuju u štrajkovima i kolektivnom pregovoranju, iako su evidentirani i slučajevi ograničavanja štrajkova u praksi.

Slobode i prava građana, garantovana Ustavom, predstavljaju suštinu vladavine prava tj. jednakosti pojedinaca pred zakonom i zaštitu njihovih sloboda od vlasti. Postoji neko-liko različitih ocena kvaliteta ovog parcijalnog režima u okviru demokratskog sistema u Srbiji. Studija Slobode u svetu Freedom House kreira Indeks građanskih sloboda koji obuhvata ocene slobode izražavanja i udruživanja, vladavine prava i lične autonomije građana. Prema ovoj oceni (2/7), stanje građanskih sloboda u Srbiji se može smatrati zadovoljavajućim. Međutim, detaljnija ocena sloboda i prava građana (13/16) ukazuje na to da se građani Srbije suočavaju sa teškoćama u ostvarivanju formalnih prava. Na primer, u Srbiji je garantovano pravo svojine, ali je njegova zaštita otežana zbog neefika-snosti pravosudnog sistema. Građani slobodno odlučuju o pokretanju sopstvenog posla, ali birokratske prepreke otežavaju taj proces. U Srbiji postoji jednakost polova, ali žene su suočene sa diskriminacijom na tržištu rada. Bertelsman Indeks (8/10) ukazuje na to da u Srbiji postoje društvene grupe koje se suočavaju sa kontinuiranom diskriminacijom i predrasudama. Studija Nacije u tranziciji ne ispituje eksplicitno stanje građanskih slo-boda, ali ocenjuje stepen nezavisnosti pravosuđa, kao ključnog garanta građanskih slo-boda. Ovde se ukazuje na to da uprkos reformama sprovedenim u ovoj oblasti, neuspeh u ustanovljavanju nezavisnog sudstva, uz njegovu neefikasnost, predstavljaju najveće nedostatke institucija u Srbiji. Navodi se istraživanje Saveta za borbu protiv korupcije

358

(2016), koje ukazuje na brojne probleme srpskog pravosuđa: izloženost političkim uti-cajima, finansijsku zavisnost od izvršne vlasti, rasprostranjenost korupcije unutar pra-vosudnog sistema. Uočene su i brojne nepravilnosti i odlaganja u procesu izbora sudija. Zbog toga su ocene vezane za nezavisnost pravosuđa i vladavinu prava u poslednjih nekoliko godina veoma niske.

Nezavisnost pravosudnog sistema jednim delom ukazuje i na kvalitet režima horizontal-ne odgovornosti, koji obuhvata podelu vlasti između međusobno nezavisnih i autonom-nih organa izvršne, zakonodavne i sudske vlasti. Funkcionalna podela vlasti predstavlja dopunu mehanizma vertikalne odgovornosti, s obzirom na to da osigurava odgovornost vlasti u periodima između izbora. Bertelsman Indeks ocenjuje podelu vlasti u Srbiji kao nezadovoljavajuću (7/10), dok se odsustvo nezavisnosti pravosudnog sistema, prema svim ocenama, smatra najslabijom karikom mehanizma horizontalne odgovornosti.

Efektivna moć upravljanja, kao poslednji parcijalni režim, koji podrazumeva da demo-kratski izabrani predstavnici zaista i upravljaju državom, ocenjen je relativno visokom ocenom 9/10 (BTI, 2016). Ovim se ukazuje na to da u Srbiji nema rezervisanih domena, koje neki akteri mogu da preuzmu od demokratski izabranih predstavnika i onemoguće sprovođenje javnih politika. Međutim, iako parlament ostvaruje nadzor nad vojskom i službama bezbednosti preko skupštinskih odbora, ovi odbori imaju ograničen uticaj na izvršnu vlast. Zbog izuzetno snažnog uticaja izvršne vlasti na rad parlamenta i nefor-malnih uticaja aktera iz privredne sfere na kreiranje politika, efektivna moć upravljanja nije u potpunosti u rukama izabranih nosilaca vlasti. U studiji Slobode u svetu navodi se da su demokratski izabrani predstavnici vlasti samostalni u kreiranju i sprovođenju politika, ali da je funkcionisanje brojnih sektora (uključujući obrazovanje, tržište rada, proces privatizacije, a posebno pravosuđe) otežano zbog rasprostranjene korupcije. U tom smislu, ocena načina na koji vlada obavlja svoje funkcije prema ovoj studiji je niska (7/12). Istraživanje Nacije u tranziciji ocenjuje ovaj režim u okviru indikatora Nacional-no demokratsko upravljanje, čija je vrednost takođe pogoršana u toku prethodne godine (sa 4 na 4,25).

Analiza ostvarenosti kriterijuma liberalne (konsolidovane) demokratije ukazala je na prisustvo defekata u skoro svim parcijalnim režimima demokratije u Srbiji. To potvrđuje da Srbija spada u kategoriju defektnih demokratija. S obzirom na to da su manjkavosti uočene u više različitih režima, nije moguće precizno odrediti o kom tipu defektne de-mokratije se radi. Kako je najveći broj defekata akumuliran u oblastima političkih prava, Srbija je najbliža tipu neliberalne demokratije (Puhle, 2005). Za neliberalne demokratije je karakteristično da su ugrožene političke slobode, poput slobode izražavanja, čime se ograničava pravo pojedinaca na političku participaciju. Sa druge strane, manjkavosti su uočljive i u oblasti vladavine prava, u smislu dostupnosti pravde i jednakosti pred zakonom. Budući da su u Srbiji prisutne ozbiljne manjkavosti mehanizma horizontal-ne odgovornosti, prisutni su i elementi delegativne demokratije. Karakteristike ovog tipa demokratije (Merkel, 2004) impliciraju da vladama obično upravljaju harizmatični predsednici, čije aktivnosti relativizuju rad parlamenta, utiču na pravosudni sistem i podrivaju mehanizme podele vlasti.

359

Umesto zaključka

Problemi koji su danas prisutni u konsolidaciji demokratije u Srbiji u dobroj meri podse-ćaju na probleme sa kojima se Srbija suočavala gotovo od samog uvođenja demokratije. U vezi sa tim, postoje dva oprečna tumačenja demokratskih potencijala u Srbiji. Prema jednom, srpska država od svog nastanka bila je otvorena za liberalne ideje, parlamentari-zam i demokratiju, te se može govoriti o stabilnom kontinuitetu demokratskih institucija u Srbiji. S druge strane, imamo tvrdnje da uvođenje liberalnih ustava, parlamentarnih institucija i demokratskih običaja nije suštinski promenilo nasleđena pravila ponašanja i da predstavljaju fasadu koja je prikrivala nedemokratske načine vladanja (Stojanović, 2010). Narušavanje elementarnih pravno-političkih pretpostavki – zakonitosti i poštova-nja ustavnih sloboda i prava, otežavalo je uspostavljanje liberalnog demokratskog reži-ma i podrivalo efikasnost parlamentarnih institucija u praksi (Popović-Obradović, 2008: 227). Spremnost da se volja stranke stavi iznad zakona i ustava podrivala je princip vla-davine prava. I pored postojanja liberalnih zakona o slobodi misli, zbora i udruživanja, o slobodi štampe, princip zakonitosti najteže je narušavan u domenu ostvarenja političkih sloboda (Stojanović, 2010: 42). Skoro na svim izborima bilo je ozbiljnih problema i zlo-upotreba: ugrožena tajnost glasanja, neuredni birački spiskovi, pritisci državnih organa na glasače, fizički obračuni političkih oponenata, pri čemu je opozicija skoro posle sva-kih izbora dovodila u pitanje ispravnost brojanja glasova. Defekti u funkcionisanju par-cijalnih režima demokratije potkopavali su smislenost samih izbora, kao osnove demo-kratskog sistema. Polazeći od toga, savremenici su ukazivali na postojanje jaza između formalne i suštinske demokratije, koristeći prideve „pseudo“, „hibridna“, „neliberalna“, za označavanje stanja demokratije u Srbiji u prvoj polovini 20. veka.

Sličnost problema u procesu konsolidacije demokratije i defekata parcijalnih režima de-mokratije u Srbiji na početku 20. veka i danas u prvi plan stavljaju pitanje kontinuiteta. Postavlja se pitanje teorijskog okvira koji bi omogućio razumevanje stanja i problema u procesu konsolidacije demokratije u Srbiji. Jedan od mogućih pristupa zasnivao bi se na teorijama demokratizacije koje obuhvataju tzv. treći talas demokratizacije, naglašavaju-ći oblike tranzicije i sekvencioniranja reformi, zanemarujući značaj strukturnih, kultur-nih i istorijskih faktora, specifičnih za zemlje Centralne i Istočne evrope. S druge strane, imamo naglašavanje jedinstvene prirode socijalističke vladavine i nasleđa socijalističkih režima, gde takođe postoji problem jer raznolikost u pogledu demokratskih ishoda u pe-riodu tranzicije ne može da se podvede pod nasleđe komunizma. Uprkos inicijalnom pe-simizmu, zasnovanom na tvrdnji da postkomunističke zemlje ne predstavljaju povoljno okruženje za razvoj demokratije i tržišta, postavlja se pitanje zašto je to iskustvo bilo od malog značaja za one zemlje koje su relativno brzo reformisale privredu, konsolidovale demokratiju i uspešno se integrisale u EU. I zašto, nakon više od dve decenije tranzcije, i pored sličnih ciljeva, reformskih programa i značajne međunarodne podrške reformama, nema konvergencije među grupama zemalja unutar bivšeg Sovjetskog bloka.

U jednom segmentu literature o tranzicionim privredama Centralne i Istočne Evrope naglašava se značaj dugoročnih kontinuiteta, koji sežu do 19. veka i koji su ključni za političke ishode na mikro i makro nivou. Ističe se da su institucionalni izbor i kvalitet demokratije danas u dobroj meri povezani sa obrascima iz „duboke prošlosti“. Iz ove perspektive, političku transformaciju u zemljama Centralne i Istočne Evrope treba po-smatrati kao deo dugoročnog procesa demokratizacije unutar Evrope, u odnosu na koji je

360

period socijalizma predstavljao privremeno odstupanje. Time se ukazuje na to da kontu-re i mehanizmi političke transformacije pokazuju dinamiku zajedničku sa ranijim epizo-dama demokratizacije. Koncept koji omogućava da u sadašnjosti prepoznamo fenomene koje je ona nasledila iz prošlosti je koncept dugog trajanja (la longue duree), Fernana Brodela (Braudel, 2009). Ovaj koncept implicira da se promene u društvu, demogra-fiji, privredi, običajima, kulturi odvijaju sporo. Postojanje dugih isprepletanih procesa predstavlja kopču koja povezuje prošlost sa sadašnjošću i pretvara ih u nedeljivu celinu. To, naravno, ne znači da je sadašnjost u potpunosti determinisana prošlošću jer istorija sadašnjosti je istorija dugih tokova, ali i istorija kontigencije, nepredviđenih slučajeva (Stojanović, 2010: 15). To znači da u istoriji uvek postoji mogućnost izbora, što znači da društveni akteri snose odgovornost za odluke koje su doneli, a koje su tokove procesa uputile ka stanju u kojem se zemlja nalazi.

Dugoročna istorijska perspektiva zemalja Centralne i Istočne Evrope, kao i Srbije, uka-zuje na očigledan kontinuitet sa prošlošću. Uspeh ili neuspeh političkih i ekonomskih reformi u periodu tranzicije i odnos prema Evropskoj uniji, svakako su na važne načine oblikovali procese demokratizacije nakon propasti socijalizma. Međutim, ovi faktori deluju u granicama dubokog istorijskog nasleđa, koje postavlja spoljne granice onog što je moguće u regionu. Drugim rečima, izbor politika, stabilnost režima, nivoi ekonom-skog razvoja i priroda institucionalnih izbora u zemljama Centralne i Istočne Evrope danas mogu da se povežu sa nivoima razvoja, stabilnošću režima i institucionalnim iz-borima u prošlosti (Ekiert & Ziblatt, 2013). Procese demokratizacije uovim zemljama treba posmatrati u kontekstu istorijskog procesa demokratizacije u Evropi, imajući u vidu prethodna iskustva u vezi sa demokratskom transformacijom u drugoj polovini 19. i tokom 20. veka. To znači da period pre izgradnje socijalizma i period socijalizma ne predstavljaju alternativna objašnjenja, već da se međusobno nadopunjuju kada je reč o oblikovanju sadašnjih ishoda, odnosno konsolidacije demokratije i kvaliteta demokratije u ovim zemljama.

Dugoročni kontinuitet može biti važniji u kontekstu diskontinuiranih institucionalnih promena, kakav je slučaj u zemljama Centralne i Istočne Evrope, budući da velike insti-tucionalne promene otvaraju jaz između formalnih i neformalnih institucija, otežavajući postepene promene i proizvodeći obrasce institucionalne mimikrije u cilju prevazila-ženja institucionalnog jaza (Ekiert & Ziblatt, 2013). Formalne institucije nasleđene od starog režima u periodu socijalizma nisu nestale, već su samo bile prikrivene, što je omogućilo njihovo relativno brzo „oživljavanje“ u periodu tranzicije. Rezultat je repro-dukovanje i ojačavanje istorijskog nasleđa. Zato je važno istražiti kako se istorijski kon-tinuiteti ukrštaju sa dubokim diskontinutetima, koji ne menjaju samo političke i ekonom-ske institucije, već i teritorije i etničke granice u određenim zemljama. Neophodno je poći od istorijskih prekretnica (poput onih iz 1919, 1945, 1968 i 1989), i temeljne analize ideologija, resursa i institucionalnog nasleđa koji su oblikovali izbor aktera u procesu izgradnje institucija na tim prekretnicama i povezati to sa dugoročnim posledicama. To omogućava da se utvrdi kako se događaji, prošlost i ključni momenti promena međusob-no uslovljavaju. Odnosno, kako su epizode institucionalnih reformi pre, tokom i nakon raspada socijalizma povezane tokom vremena. Tako se dugoročno nasleđe analizira u kontekstu u kojem se je njegovo ispoljavanje najvidljivije, u momentima važnih insti-tucionalnih promena. Kontinuitet između predsocijalističkog i socijalističkog perioda i rezultirajuće raznovrsnosti državnog socijalizma važan je za razumevanje čitavog niza

361

atributa ovih društava. Ovaj kontinuitet nije mnogo istraživan, za razliku od istraži-vanja uticaja socijalističkog nasleđa za tok tranzicije. Ali istorijsko nasleđe iz perioda socijalizma vezano je više za specifičnost konteksta, nego specifičnost sistema. U ci-lju razumevanja procesa demokratizacije i ishoda demokratske transformacije u bivšim socijalističkim privredama, neophodno je uzeti u obzir trajektorijsku predodređenost (individualne trajektorije pojedinačnih zemalja), kao i zavisnost od konteksta (bliskost sa procesom demokratizacije u Evropi).

Postavlja se pitanje mehanizama koji su u osnovi istorijskih kontinuiteta, odnosno mehanizama koji omogućavaju reprodukovanje normi, institucija, mentalitet, sistema verovanja, uprkos institucionalnim diskontinuitetima. U literaturi se navodi čitav niz potencijalnih faktora, poput neformalnih institucija, političke kulture, društvenog ka-pitala, procesa socijalizacije itd. Teorijsko i empirijsko istraživanje uloge ovih faktora i kvantifikovanje njihovog uticaja predstavlja ozbiljan istraživački izazov i zahteva mul-tidisciplinaran pristup.

Literatura:

Beetham, D. & Boyle, K. (1995). Introducing Democracy. 80 Questions and Answers. Cambridge: Polity Press.

Bertelsman fondacija (2016) Bertelsman Transformation Index 2016 - Serbia Country Report, dostupno na https://www.bti-project.org/en/reports/country-reports/detail/itc/srb/itr/ecse/ (11.01.2018.)

Braudel, F. (2009). History and the Social Sciences: The Longue Durée.Trans. by Imma-nuel Wallerstein. Review (Fernand Braudel Center), Vol. 32, No. 2: 171-203.

Carothers, T. (2002). The End of the Transition Paradigm. Journal of Democracy, Vol. 13. No. 1: 5-21.

Dahl, R. (1971). Polyarchy. Participation and Opposition. New Haven, CT and London: Yale University Press.

Diamond, L. (1999). Developing Democracy. Toward Consolidation. Baltimore, Lon-don: John Hopkins University Press.

Diamond, L. (2002). Thinking about Hybrid Regimes, Journal of Democracy 13 (2): 21–35.

Diamond, L. (2005). The State of Democratization at the Beginning of the 21st Century. The Whitehead Journal of Diplomacy and International Relations, Vol.11, No. 1: 13–18.

di Cortona, P.G. (1991), From Communism to Democracy, Rethinking Regime Change in Hungary and Czechoslovakia, International Science Journal, Vol. 43, No. 2: 315-330.

EBRD (2016) Life in Transition Survey III [baza podataka], dostupno na http://www.ebrd.com/what-we-do/economic-research-and-data/data/lits.html. (11.01.2018.)

Economist Intelligence Unit (2016) Democracy Score, dostupno na https://www.eiu.com/topic/democracy-index (11.01.2018.)

Ekiert, G. & Ziblatt, D. (2013). Democracy in Central and Eastern Europe One Hundred Years On. East European Politics and Societies and Cultures, Volume 27 No. 1: 90-107.

362

Elster, J. (1988). Introduction. In Jon Elster & Rune Slagstad (eds). Constitutionalism and Democracy, Cambridge: Polity Press, pp.1–18.

Freedom House (2017) Nations in Tranzit 2017 – Serbia Country Profile, dostupno na https://freedomhouse.org/report/nations-transit/2017/serbia (11.01.2018.)

Freedom House (2017a) Freedom in the World 2017 – Serbia profile, dostupno na https://freedomhouse.org/report/freedom-world/2017/serbia#a1-pr (11.01.2018.)

Gunther, R., Diamandouros, P. N. & Puhle, H.-J. (1995). The Politics of Democratic Consolidation. Southern Europe in Comparative Perspective. Baltimore, London: John Hopkins University Press.

Gunther, R., Diamandouros, P.N. & Puhle H.-J. (2010), O’Donnell’s „Illusions“: A Re-joinder. In Diamond, L., Plattner, M.F. & Costopoulos, P. (eds), Debates on Demo-cratization, The Johns Hopkins University Press and the National Endowment for Democracy.

Hadenius, A. & Teorell, J. (2007). Pathways from Authoritarianism. Journal of Demo-cracy, Vol. 18, No. 1: 143-157.

Hadenius, A. (1992). Democracy and Development. Cambridge: Cambridge University Press.

Herman, L. E. (2015). Re-Evaluating the Post-Communist Success Story: Party Elite Loyalty, Citizen Mobilization and the Erosion of Hungarian Democracy. European Political Science Review. Vol. 8, No. 2: 1–34.

Howard, M. M. & Roessler, P. G (2006). Liberalizing Electoral Outcomes in Competi-tive Authoritarian Regimes. American Journal of Political Science, Vol. 50, No. 2: 365–381.

Huntington, S.P. (1991): The third wave. Democratization in the Late Twentieth Century. Oklahoma: University of Oklahoma Press.

Levitsky, S. & Way, L. (2005). International Linkage and Democratization. Journal of Democracy, Vol. 16, No. 3: 20-34.

Lindberg, S.I. (2009). Introduction. Democratization by Elections: A New Mode of Tran-sition, in Staffan I. Lindberg (ed.), Democratization by Elections: A New Mode of Transition. Baltimore: The Johns Hopkins University Press.

Linz, J., Stepan, A. (1996). Toward Consolidated Democracy. Journal of Democracy, Vol. 7, No. 3: 14-33.

McFaul, M. (2002). The Fourth Wave of Democracy and Dictatorship Noncooperative Transitions in the Postcommunist World. World Politics, Vol.54, No. 2: 212-244.

Merkel, W. (2004). Embedded and Defective Democracies.Democratization, Vol. 11, No. 5: 33-58.

Merkel, W. (2008).Plausible Theory, Unexpected Results: The Rapid Democratic Con-solidation in Central and Eastern Europe.International Politics and Society, No. 2: 11–29.

Morlino, L. (2008). Hybrid Regimes or Regimes in Transition?. Working Paper No. 70, Madrid: FRIDE. http://fride.org/download/WP70-Hybrid_regimes_ENG_sep08.pdf

Morlino, L. (2009). Are There Hybrid Regimes? Or are They Just an Optical Illusion? European Political Science Review, Vol. 1, No. 2: 273–296.

363

O’Donnell, G. (1998). Horizontal Accountability in New Democracies. Journal of De-mocracy, Vol.3, No.9:112–126.

O’Donnell, G. (1996). Illusions about Consolidation. Journal of Democracy, Vol. 7, No. 2, 1996, pp. 34-51.

O’Donnell, G. (1994): Delegative Demcracy. In: Journal of Democracy – Vol. 5, No. 1, 1994, pp. 54-69. Baltimore, London: John Hopkins University Press.

O‘Donnell, G. A., & Schmitter, P. C. (1986). Transitions from Authoritarian Rule: Ten-tative Conclusions about Uncertain Democracies. Baltimore: Johns Hopkins Uni-versity Press.

Ottaway, M. (2003). Democracy Challenged: The Rise of Semi-Authoritarianism. Was-hington, DC: Carnegie Endowment for International Peace.

OSCE/ODIHR (2016) Republic of Serbia: Early parliamentary elections 24 April 2016, 29 July 2016.

Popović–Obradović, O. (2008). Kakva ili kolika država. Ogledi o političkoj i društvenoj istoriji Srbije XIX–XXI veka. Beograd: Zagorac.

Pridham, G. (2000). Democratization in the Balkan Countries: From Theory to Practice. In Pridham, G. & Gallagher, T. (Eds,). Experimenting with Democracy: Regime Change in the Balkans, London: Routledge: 1-23.

Przeworski, A. (1991): Democracy and the Market. Political and Economic Reforms in Eastern Europe and Latin America. Cambridge: Cambridge University Press.

Puhle, H-J. (2005) Democratic Consolidation and ‘Defective Democracies’, Facultad de Derecho Universidad Autónoma de Madrid, Working Paper 47/2005.

Reich, G. (2002). .Categorizing Political Regimes: New Data for Old Problems. Demo-cratization, Vol. 9, No. 4: 1–24.

Roessler, P.G. & Howard, M.M. (2009), Post-Cold War Political Regimes: When Do Elections Matter?, in Staffan I. Lindberg (ed.), Democratization by Elections: A New Mode of Transition. Baltimore: The Johns Hopkins University Press.

Rupnik, J. (2007). „From Democratic Fatigue to Populist Backlash.“ Journal of Demo-cracy, Vol.18, No. 4: 17-25.

Savet za borbu protiv korupcije (2016) Izveštaj o stanju u pravosuđu, dostupno na http://www.antikorupcija-savet.gov.rs/Storage/Global/Documents/izvestaji/Pravosu-dje%20konacno%20!.pdf (11.01.2018.)

Schedler, A. (1998). What is Democratic Consolidation. Journal of Democracy, Vol. 9, No. 2: 91-107.

Schumpeter, J. (1942). Capitalism, Socialism and Democracy. London: Harper Peren-nial.

Whitehead, L. (2002). Democratization: Theory and Experience. Oxford, Uk: Oxford University Press.

365

Institucionalni dizajn i ekonomski rast: ispitivanje veze između veličine birokratije i ekonomskih performansi zemalja u razvojuSiniša Zarić*Nemanja Vuksanović**Dragan Aleksić***

Apstrakt: Predmet ovog rada jeste ispitivanje veze između veličine biroktratije i ekonomskog rasta zemalja u razvoju, uključujući i Srbi-ju. Cilj rada jeste da se utvrdi da li i u kojoj meri institucionalni dizajn utiče na ekonomske performanse ovih zemalja. U svrhe statistič-ke potvrde veze između veličine birokratskog aparata i ekonomskih rezultata, korišćena je metodologija razvijena od strane Roha i Evan-sa (Rauch and Evans, 2000). Istraživanje je sprovedeno na osnovu podataka Svetske ban-ke i Međunarodne organizacije rada, a uzorak na osnovu kojeg je izvršena analiza čini 45 zemalja u razvoju za koje su dostupni podaci, u periodu od 2005. do 2015.godine. Dobijeni rezultati ukazuju na postojanje nelinearne veze između ekonomskih rezultata i veličine biro-kratije. Štaviše, ocenjena optimalna vrednost veličine birokratije u zemljama u razvoju izno-si oko 22%. Drugim rečima, u onim zemljama u razvoju u kojima je udeo broja zaposlenih u državnoj upravi u ukupnoj zaposlenosti veći od ovog procenta moguće je ostvariti poboljšanje ekonomskih rezultata kroz smanjenje veličine birokratije.

Ključne reči: veličina birokratije, ekonomski rast, zemlje u razvoju, nelinearna veza.

Abstract: Subject of this paper is investiga-ting the relationship between bureaucracy size and economic growth for developing co-untries, including Serbia. Aim of the paper is to assess effects of institutional design on eco-nomic performances of developing countries. Statistical confirmation of link between machi-ne bureaucracy and economic outcomes is ba-sed on methodology introduced by Rauch and Evans (2000). Research is conducted on the basis of World bank and International Labour Organisation data. Sample consists of 45 de-veloping countries, for which data from 2010 to 2015 is available. Results indicate non-line-ar relationship between economic outcomes and bureaucracy size. More precisely, optimal value of bureaucracy size for developing co-unries amount about 22%. In other words, in those developing countries in which the share of government employees of total employment is greater than this percent, it is possible to achieve improvement in regard to economic performances by cutting the bureaucracy size.

Key words: bureaucracy size, economic gro-wth, developing countires, non-linear relati-onship.

JEL KLASIFIKACIJA: D73, H10, O43.

* Ekonomski fakultet, Univerzitet u Beogradu, [email protected]** Ekonomski fakultet, Univerzitet u Beogradu, [email protected]*** Ekonomski fakultet, Univerzitet u Beogradu, [email protected]

366


U literaturi se, bez sumnje, ističe činjenica da je državna uprava oduvek bila predmet ekstenzivne analize od strane brojnih istraživača iz različitih naučnih oblasti. Ova ek-stenzivna analiza bazira se ne samo na pretpostavci o intersekciji između ekonomskog i političkog upravljanja, već i na pretpostavci o relevantnosti institucija u cilju ostvariva-nja razvojnih rezultata. Međutim, merenje tako kompleksnog kocepta predstavlja veoma težak zadatak od strane onih kojima bi merenje takvog koncepta bilo od velikog značaja. U stvari, ne postoji nijedan međunarodni izvor podataka za koji se može tvrditi da omo-gućava jedinstveno merenje državne uprave. Čak i agregatni indikatori koji na veoma rigorozan način kompiliraju podatke iz različitih izvora ne predstavljaju najprezicnije instrumente, ostavljajući tako kreatore javnih politika nesigurnim u pogledu koraka koje treba preduzeti u cilju poboljšanja razvojnih rezultata.

Svakako je jedan od koraka napred u kontekstu konceptualne koherentnosti državne uprave učinjen od strane Fukujame, američkog društvenog analitičara i političkog eko-nomiste. Fukujama predlaže opreacionu definiciju državnog upravljanja kao „sposob-nost vlade da kreira i sprovodi pravila i da pruža javne usluge“. Ovako data definicija jeste ograničena, ali nije ograničavajuća: ona se fokusira na ispitivanje izvršenja javnih politika od strane javne administracija, pre neko na kvalitet tih istih politika, ili na na-čine ograničavanja takve državne moći, ukazujući na njenu normativnu orijentaciju. Fu-kujama, štaviše, predlaže četiri komponente koje se oslanjaju na ovu definiciju državnog upravljanja: (1) pravila (proceduralne mere), uključujući i meritokratska regrutovanja i promociju službenika u javnoj administraciji; (2) kapacitet, koji obuhvata kako resurse tako i stepen profesionalizacije; (3) performanse (mere rezultata), koje se odnose pre svega na pružanje javnih usluga; (4) veličinu birokratije, koja predstavlja dimezniju dr-žavne uprava koje je negativno korelisana sa brojem i prirodom mandata obezbeđenih od strane političkih autoriteta (Fukuyama, 2013).

Od ove četiri navedene komponente, sve veća pažnja istraživača usmerena je na veličinu birokratskog aparata kao determinante ekonomskih rezultata, posebno u onim istraži-vanjima koja se odnose na zemlje u razvoju. Naime, državne birokratije u zemljama u razvoju, prema podacima Svetske banke, obično čine 15 do 30 procenata svih zaposle-nih, i 50 do 60 procenata zaposlenih u formalnom sektoru ili zaposlenih za platu. Ovaj podatak sam po sebi zahteva potrebu za dubljom analizom funkcionisanja tržišta rada u javnom sektoru i njegovog uticaja na šire tržište rada. Ovo je posebno važno imajući u vidu da karakteristike zaposlenih u javnom sektoru (poput pola, starosti, veština) mogu biti značajno različite u odnosu na zaposlene u privatnom sektoru. Ali, još važnije, mo-tivacija zaposlenih u javnom sektoru i posledično produktivnost birokratija država utiče na gotovo svaki segment ekonomije jedne zemlje, od poslovne regulacije, preko obezbe-đivanja infrastrukture, do pružanja javnih usluga.

U ekonomskoj istoriji, različiti su bili pogledi na ulogu koju bi birokratija trebalo da oba-vlja i na značaj koji bi ona trebalo da ima za funkcionisanje ekonomskog sistema. Dva potpuno suprotstavljena ekstrema po ovom pitanju vuku korene još od Smita i Marksa. Smit se zalagao za minimalističku ulogu države, gde ekonomski pojedinci zahvaljujući postojanju slobodnih i dobro organizovanih tržišta mogu da ostvaruju kako lične, tako i društvene ciljeve. U Smitovoj konceptualizaciji država bi trebalo samo da uspostavi

367

jasna pravila igre i kažnjava sve one koji ta pravila ne poštuju. Za razliku od Smita, Marksovo viđenje bilo je sasvim suprotno. Mark je smatrao da većinu ekonomskih odlu-ka ne donose pojedinci, već ih donose politički predstavnici naroda ili radničke klase, koji po svoj prilici deluju za državu. Ovakav stav odgovarao je planskoj privredi, pri čemu je akcenat stavljen na neophodnost birokratskog aparata za efikasno funkcioni-sanje ekonomskog sistema. Današnje stanje najviše odgovara nalazima opsežne studije (Di Matteo, 2013), čiji je predmet bilo merenje veličine državnog aparata u 21. veku, u kojoj se zagovara teza da ulogu birokratije na najbolji način ne opisuje nijedan od ova dva navedena ekstremna stava, već da se ona nalazi negde između, naginjući na jednu ili na drugu stranu.

Treba imati u vidu da značaj institucionalnog dizajna koji se odnosi na birokratski aparat počiva na dve dimenzije. Prva dimenzija je jasna: veće birokratije su skuplje za održa-vanje. Druga dimenzija razlikuje dva gledišta: (1) gledište teorije javnog izbora i (2) gledište sociološke teorije. Gledište teorije javnog izbora, u liniji sa Niskanenom, koje se u skorije vreme razvilo u gledište „grabljive ruke“ (engl. Grabbing Hand), sugeriše da je rastuća diskreciona moć regulatornih agencija korišćena za „traganje za rentom“ i bu-džetsko maksimiranje“, zbog čega zemlje ili regioni sa velikim birokratijama ostvaruju lošije ekonomske performanse. Gledište sociološke teorije, u liniji sa Veberom, ili gledi-šte „pomažuće ruke“ (engl. Helping Hand), ukazuje na postojanje racionalne birokratije koja je uključena u promovisanje ekonomske aktivnosti i koja je u stanju da poboljša ekonomske performanse (Scully, 2000).

Međutim, razumevanje dimenzije koja se odnosi na vladine službenike u državnoj biro-kratiji, prema izveštaju Državna uprava ukratko (engl. Governent at a Glance) za 2017.godinu je u najboljem slučaju fragmentalno, uprkos tome što je birokratija kao društvena tema bila predmet brojnih teorijskih i empirijskih analiza. Štaviše, sve do skorijeg da-tuma, veliki broj ovih istraživanja u fokusu je imao de jure analizu državnih zakona i regulacija i studija slučajeva, sa normativnim naglaskom na to kako birokratija treba da izgleda i isticanjem forme na račun funkcije. Empirijska istraživanja, poput onog koji su sproveli Roh i Evans (Rauch and Evans, 2000), koja su za predmet imala merenje različitih aspekata državne birokratije, i koja su utvrdila na nivou zemalja povezanost između centralnih karakteristika veberijanske birokratije i dobrog vladinog upravljana-ja, su bila pre izuzetak nego pravilo. Svakako je u poslednje vreme zabeleženo rastuće interesovanje istraživača za ispitivanjem uticaja birokratije na ekonomske performanse, i to u vidu različitih opservacionih i eksperimentalnih istraživanja koja su se bavila motivacijom, regrutovanjem, monitoringom, performansama i upravljanjem u javnom sektoru (OECD, 2017).

I pored određenih nepoznanica u vezi sa državnom birokratijom, nekoliko pravilnosti se ipak može izdvojiti: (1) javni sektor teži da privuče pojedinci koji imaju viši nivo društvene motivacije; (2) više zarade u javnom sektoru mogu da poboljšaju kvalitet po-jedinaca koji apliciraju za rad u javnom sektoru, ali na uštrb privlačenja manje društveno motivisanih pojedinaca; (3) digitalni monitoring u kombinaciji sa sistemom nagrada i kazni smanjuje odsutnost sa posla zaposlenih u javnom sektoru; (4) digitalna registracija i sistem plaćanja smanjuje sitne krađe sredstava namenjenih za poboljšanje blagostanja korisnika različitih državnih pomoći; (5) nagrađivanje na osnovu performanse može predstavljati snažan mehanizam podsticaja za povećanje radnog napora zaposlenih u

368

javnom sektoru i to na onim poslovima u kojima je merenje napora relativno lako; (6) zemlje sa dobro upravljanim školama i bolnicama beleže viša obrazovna postignuća i niže stope smrnosti; (7) političari često premeštaju starije birokrate (na primer, u Indiji verovatnoća da će stariji birokrata biti premešten u datoj godini iznosi oko 50 procenata), što za rezultat ima nedovoljno investiranje u sticanje veština mlađih birokrata (World bank, 2017a).

Shodo prethodno rečenom, predmet ovog rada jeste ispitivanje veze između veličine biroktratije i ekonomskog rasta zemalja u razvoju, uključujući i Srbiju. Cilj rada jeste da se utvrdi da li i u kojoj meri institucionalni dizajn utiče na ekonomske performanse ovih zemalja. Značaj rada se ogleda u tome što je na osnovu rezultata ovakve analize mogu-će formulisati preporuke koje bi se odnosile na veličinu i funkcionisanje birokratskog aparata.

2. Veličina birokratije kao determinanta ekonomskog rasta zemlje

U literaturi postoji veliki broj radova koji se bave teorijama ekonomskog rasta i njegovim uzrocima. Jedna od tih teorija koju su razvili ekonomski istoričari smatra da su instituci-je osnovna determinanta ekonomskog rasta. Tako je, na primer, u široko citiranom radu Norta (North, 1987), utvrđena izuzetno jaka pozitivna korelacija između kvaliteta zašti-te svojinskih prava i ekonomskog rasta. Slično tome, nalazi zanimljive studije Rodrika i saradnika (Rodrik et al., 2004), koja se bavila značajem svojinskih prava i vladavine za-kona za ekonomski rast, ukazuju na to da su ovi faktori u određenim okolnostima važniji čak i od geografskog položaja zemlje i obima međunarodne razmene. S tim u vezi, ističe se da je kvalitet pre neko kvantitet birokratije taj koji je od važnosti za ekonomski rast zemlje, jer empirijska istraživanja u vezi determinanti ekonomskih performansi nisu ne-dvosmisleno potvrdila statistički značajnu vezu između veličine birokratskog aparata i stope ekonomskog rasta. Kvalitet birokratskog aparata, posmatran kroz vladavinu prava i stepen korupcije, pak, eksplicino kroz brojna empirijska istraživanja jeste u pozitivnoj vezi sa ekonomskim rezultatima. Međutim, činjenica jeste da su i kvalitet i kvantitet birokratije od značaja za ekonomski rast zemlje.

Brojne studije su dokumentovale negativnu vezu između veličine birokratskog aparata i stope ekonomskog rasta, iako postoji debata o intenzitetu ove veze. Na primer, Baro (Barro, 1990) je utvrdio da je stopa ekonomskog rasta statistički značajno u negativnoj korelaciji za udelom vladine potrošnje u ukupnom bruto domaćem proizvodu, kao mere za veličinu javnog sektora, i nije statistički značajno u korelaciji za javnim investiticija-ma. Slično, Alesina i saradnici (Alesina et al., 2002) su ustanovili postojanje negativne korelacije između povećanja vladinih izdataka i privatnih investicija. Dakle, kvantitet birokratije je takođe važna determinanta ekonomskog razvoja zemlje, posebno ako se ima u vidu da kroz oporezivanje, izdatke i regulaciju, javni sektor može uticati na aloka-ciju resursa i posledično na ekonomski rast zemlje.

Klasična veza između kvantiteta birokratije je u literature poznata kao Skalijeva kri-va (engl. Scully Curve)1, koja predstavlja nelinearnu vezu između ekonomskog rasta i

1 Skalijeva kriva u literaturi poznata je još i kao Armijeva kriva (engl. Armey Curve), Renova kriva (engl. Rahn Curve) i BARS kriva (engl. Barro-Armey-Rahn-Scully Curve).

369

veličine birokratije. Ova nelinearna veza je obrnutog latiničnog slova „U“, po pravilu asimetrična ulevo, i dostiže maksimum u tački koja predstavlja optimalnu veličinu bi-rokratije. Teorijsko objašnjenje ovakvog oblika veze između ovih promenljivih jeste da vladini izdaci, kao mera veličine birokratije, imaju pozitivan uticaj samo do određene tačke, jer ih karakterišu opadajući prinosi. Kada vladini izdaci rastu preko te tačke, ispoljava se negativan uticaj veličine birokratije na ekonomski rast, ugrožavajući na taj način dalji rast ekonomskog standarda građana. Međutim, određivanje optimalne ve-ličine birokratije nije nimalo jednostavan posao iz sledećeg razloga: utvrđivanje veze između ekonomskog rasta i birokratije kao i ocena efikasnosti birokratije zahteva preci-znu kvantifikaciju državnog aparata. Osnovni problem koji se tom prilikom javlja jeste, nepostojanje jedinstvenog indikatora pomoću koga bi se birokratija izmerila. Komplek-snost određivanja veličine birokratije ujedno je i razlog usled koga različite studije koje se bave efikasnošću birokratije dolaze do različitih rezultata.

Slika 2.1:Skalijeva kriva - nelinearna veza između veličine birokratije i

stope ekonomskog rasta

Izvor: Čao i Grubel (Chao and Grubel, 1998)

Skalijeva kriva nije teorijska apstrakcija. Nedavna studija Frejzerovog instituta (Di Mat-teo, 2013) u kojima su analizirani međunarodno uporedivi podaci koji pokrivaju prvu deceniju 21. veka su ustanovile, nakon uključivanja kontrolnih promenljivih (poput vla-dinog duga, broja stanovnika, regionalnih razlika i drugih), postojanje nelinearne veze između vladinih izdataka kao procenta bruto domaćeg proizvoda i stope rasta bruto domaćeg proizvoda po glavi stanovnika. Prema ovoj studiji godišnja stopa rasta bruto domaćeg broizvoda po glavi stanovnika je maksimizirana kada vladini izdaci u zemlji dostignu vrednost od 26 procenata bruto domaćeg proizvoda. Rezultati ukazuju na to da postoje značajne implikacije za ekonomski rast koje se u vezi sa veličnom birokratije. Ekonomske koristi birokratije počinju da relativno bivaju manje onda kada vladini iz-daci pređu opseg od 30 do 35 procenata bruto domaćeg proizvoda. Štaviše, ne može se zanemariti ni to da su veličina i kvalitet birokratije povezani. Brenan i Bjukenen (Bren-nan and Buchanan, 1980) smatraju da veći javni sektor u krajnjem slučaju znači veće is-korišćavanje vladinih resursa u cilju ostvarivanja lične korist, u vidu traganja za rentom, što dugoročno posmatrano može imati štetne efekte na ekonomske performanse zemlje.

370

3. Merenje veličine i efikasnosti birokratije

Jedan od osnovnih ograničenja utvrđivanja konkretnijih pravilinosti u pogledu veličine birokratije i ekonomskih rezultata jeste nedostatak međunarodno uporedivih podataka koji bi se odnosili na državnu birokratiju. Mnoge vlade ne prikupljaju dovoljno precizne podatke o svojim zaposlenima, ili gotovo da ih uopšte ni ne prikupljaju. Štaviše, ukoliko vlade ove podatke poseduju postoji određen stepen odbojnosti prema njihovom javnom publikovanju, uprkos činjenici da su građani ti koji putem plaćanja različitih poreza fi-nansiraju ove zaposlene. Kreiranje jedinstvene baze podataka o državnoj birokratiji za širok opseg zemalja predstavlja jedan od zadataka koji je Svetska banka preuzela.

U okviru Svetske banke, Grupa za globalnu praksu državne urave i istraživanje razvoja ekonomija (engl. Governance Global Practice and Development Economics Research Group), privodi kraju inicijativu pod nazivom Birokratska laboratorija (engl. Bureau-cracy Lab), koja za cilj ima prikupljanje adiminsitrativnih podataka, sprovođenje istra-živanja o državnim birokratijama i upravljanje eksperimentima u cilju utvrđivanja efe-kata različitih reformi javnog sektora. Stoga, postojanje baze podataka, koja bi sadržala podatke o brojčanoj, polnoj, starosnoj i kvalifikacinoj strukturi zaposlenih u vladinoj službi, jeste osnovni preduslov za analiziranje državnog kapaciteta i njegovog delovanja na brojne razvojne rezultate.

Koristeći prikupljene podatke o državnoj upravi, a koji bi trebalo da budu objavljeni u publikaciji tokom 2018. godine, eksperti pri Svetskoj banci su ustanovili sledeće zakoni-tosti, koje ruše uvrežene stavove u vezi sa državnom birokratijom. Prvo, birokrate nisu stare. Iako postoji ukorenjeno mišljenje da su državne birokratije uglavnom sačinjne od „stare garde“, podaci ukazuju na suprotno. Naime, prosčena starost zaposlenih u držav-noj birokratiji iznosi 41 godinu, što je samo 5 godina više od prosečne starosti zaposlenih u privatnom sektoru. Štaviše, zaposleni u državnoj birokratiji u zemljama u razvoju su u proseku mlađi u odnosu na njihove kolege u razvijenim zemljama. Na primer, u Etiopiji, birokrata je prosečne starosti od oko 35 godina, dok je u Sjedinjenim američkim drža-vama birokrata prosečne starosti od oko 44 godine. Drugo, starije državne birokratije nisu masivnije. Podaci ukazuju na to da javni sektor u proseku čini oko 28% ukupnog broja zaposlenih za platu, i čini oko 16% ukupnog broja zaposlenih. Ove brojke se ne razlikuju za zavisnosti od nivoa razvijenosti zemlje. Između nisko i visoko razvijenih zemljalja ne postoje značajne razlike u pogledu veličine državne birokratije kao procenta ukupnog broja zaposlenih za platu. U Tanzaniji i Velikoj Britanije je tako posmatrana veličina državne birokratije skoro identična, i iznosi oko 29%. Treće, državne birokratije su „muški klubovi“. Još jedna ustanovljena činjenica u vezi sa birokratama jeste da su rodno pristrasni u korist muškaraca. Naime, globalno posmatrano, 43% od ukupnog bro-ja javnih službenika jesu u proseku žene. Ovaj procenat je značajno manji u nisko razvi-jenim zemljama, gde iznosi u proseku 29%. Četvrto, birokrate nisu manje obrazovane. Posmatrano na svetskom nivou, 45% zaposlenih u javnom sektoru ima u proseku visoko obrazovanje. Ovo je u ekstremnoj suprotnosti sa privatnim sektorom, gde samo 17% zaposlenih u proseku ima najviši obrazovni nivo. Ovaj trend se ne razlikuje prema nivou razvijenosti, tako da su birokrate visoko obrazovane i u nisko i u visoko razvijenim ze-mljama. Peto, birokrate nisu potplaćene. U poređenju sa privatnim sektorom, birokrate imaju u gotovo svakom regionu sveta veću platu. Prosečna premija na platu zaposlenih u javnom sektoru iznosi oko 17% (World bank, 2017b).

371

Kada posmatramo kvantitet birokratije, indikator koji se najčešće koristi za utvrđivanje veličine birokratskog aparata jeste veličina državne potrošnje iskazana relativno, kao procenat bruto domaćeg proizvoda ili po glavi stanovnika. Ipak, veliki broj ekonomista ima zamerke na ovako jednoznačno merenje veličine birokratije, podsećajući da pored toga što se država pojavljuje kao proizvođač dobara i usluga, ona je i poslodavac, kao i redistributer dohotka. S tim u vezi, neophodno je pored državne potrošnje uzeti u obzir i broj zaposlenih u javnom sektoru, kao i socijalna davanja i transfere. Važan iskorak u ovom smeru učinila je grupa autora (Handler et al., 2005), koja je ispitivala veličinu i performanse javnog sektora na teritoriji Evrope, koristeći tom prilikom čitav skup vari-jabli na osnovu kojih je identifikovana veličina javnog sektora. Upravo iz ovog razloga, u radu ćemo za određivanje veličine birokratije koristiti multidimenzionalan pristup.

Kako državna potrošnja u zemljama u razvoju može ispoljiti značajnu volatilnost, kada se procenjuje veličina birokratije u ovim zemljama višeindikatorski pristup je mnogo adekvatniji od pristupa koji se isključivo zasniva na državnoj potrošnji. U tabeli koja sledi prikazane su varijable na osnovu kojih procenjujemo veličinu javnog sektora u izabranim zemljama u razvoju. Radi se o grupi zemalja koje su prema klasifikaciji Me-đunarodnog monetarnog fonda svrstane u zemlje u razvoju.

Tabela 3.1:Indikatori veličine javnog sektora u 2015. godini za odabrane zemlje u razvoju

Zemlja

Javni prihodi kao % bruto

domaćeg proiz-voda

Javni rashodi kao % bruto

domaćeg proiz-voda

Zaposleni u javnom sektoru kao % ukupno

zaposlenih

Veličina države

Albanija 26,32 30,37 16,53* 7,96Bosna i Hercegovina 43,10 43,34 30,29 5,33Bugarska 34,96 37,77 23,05 7,01Hrvatska 43,59 46,89 28,52 n/aMakedonija 28,78 32,26 22,38 6,25Mađarska 48,29 50,29 31,85 5,3Crna Gora 40,72 45,51 n/a 5,14Rumunija 32,84 34,30 16,64 7,05Srbija 40,35 43,96 28,54 6,43Turska 30,93 32,13 n/a 6,62

Napomene:* - podatak se odnosi na 2013. godinu;n/a - podatak nije dostupan.Izvor: Proračun autora na bazi podataka Međunarodnog monetarnog fonda, Međunarodne organizacije rada i Frejzerovog instituta

Pored relativnih izraza državne potrošnje i javnih prihoda, odlučili smo se da kao kom-plementarne pokazatelje iskoristimo i procenat zaposlenih u javnom sektoru u odno-su na ukupan broj zaposlenih u zemlji kao i komponentu indeksa ekonomskih sloboda koja se upravo odnosi na veličinu države. Prvi komplementarni indikator nam služi da obuhvatimo nivo proizvodnje javnih usluga od strane države, dok potonji predstavlja sveobuhvatnu meru veličine države sa aspekta ekonomskih sloboda. Za razliku od prve

372

tri kolone u kojima su indikatori prikazani relativno, veličina države je iskazana u apso-lutnim izrazima i može uzeti vrednost od 0 do 10. Reč je o indikatoru koji svake godine u okviru Indeksa ekonomskih sloboda (engl. Index of Economic Freedom) objavljuje Frejzerov institut i koji u obzir uzima četiri komponente: (1) potrošnju države, (2) tran-sfere i subvencije, (3) državna preduzeća i državne investicije i (4) visinu marginalnih stopa poreza na dohodak i poreza na plate. Prva i druga komponenta na direktan način ukazuju na veličinu javnog sektora, treća oslikava zavisnost privrede od javnih preduze-ća i investicija, dok poslednja pokazuje u kojoj meri je pojedincima omogućeno da ubiru plodove svog rada. Treba napomenuti da je reč o inverznom indikatoru, odnosno da će zemlje u kojima je veličina države (mereno prema definisanim komponentama) relativno mala beležiti vrednosti bliže 10, i obratno (Gwartney, 2017).

Kao što se iz tabele 3. 1 može uočiti, rang zemlje posmatrano prema veličini javnog sektora umnogome zavisi od toga koji od podindikatora posmatramo. Jedini izuzetak po ovom pitanju je Albanija za koju svi podindikatori ukazuju na to da se radi o zemlji sa najmanjim javnim sektorom. Za razliku od Albanije, pozicija zemalja se značajno menja u zavisnosti od odabira pokazatelja. Primera radi, rang Srbije se kreće u rasponu od 5. do 7. mesta. Ovakva tendencija je u potpunosti u skladu sa nalazima jedne ranije studije (Pathirane and Blades, 1982) koja je na primeru Sjedinjenih američkih država pokazala da međunarodna poređenja mogu dati bitno drugačije rezultate u zavisnosti od toga koji indikator se koristi kao reper za veličinu javnog sektora. Bez obzira na navedeni nedo-statak, možemo reći da Srbija zauzima središnju poziciju prema veličini javnog sektora, bilo da je reč o grupi zemalja u razvoju na teritoriji Evrope, ili da je reč o zemljama iz regiona.

Za razliku od veličine birokratije, za koju ne postoji jedinstveni kompozitni indikator, Svetska banka prati efikasnost birokratije od 1996. godine u okviru Svetskog indeksa upravljanja (engl. World Government Indicators). Reč je o agregatnom indikatoru koji se sastoji od 6 podindikatora formiranih na osnovu 30 različitih izvora podataka i eksper-tize stručnjaka. Za potrebe naše analize najznačajniji je 3. stub koji ocenjuje efikasnost birokratije na osnovu percepcije o: (1) kvalitetu javnih usluga, (2) kvalitetu državne slu-žbe i njene nezavisnosti od političkih pritisaka, (3) kvalitetu formulisanja javnih politika i njihove implementacije kao i (4) verovanju u posvećenost države takvim usvojenim politikama. U tabeli koja sledi prikazani su podaci o efikasnosti birokratije za referentne zemlje.

373

Tabela 3.2:Efikasnost birokratije za odabrane zemlje u razvoju u 2015. godini

Zemlja Efikasnost birokratijeVrednost indikatora Percentil ranga u svetu

Albanija 0,01 53,85Bosna i Hercegovina -0,55 32,69Bugarska 0,21 61,06Hrvatska 0,51 72,12Makedonija 0,12 58,65Mađarska 0,50 70,67Crna Gora 0,16 60,10Rumunija -0,06 51,44Srbija 0,11 56,73Turska 0,22 62,02

Izvor: Svetska banka

Vrednost indikatora koja je prikazana u prvoj koloni predstavlja kvantitativnu ocenu efikasnosti birokratije svake od zemalja. Ova vrednost se kreće u rasponu od -2,5 do 2,5, gde više vrednosti podrazumevaju veću efikasnost birokratije. Vrednosti u drugoj koloni prikazuju relativni položaj zemlje u svetu posmatrano na osnovu efikasnosti birokratije. Drugim rečima, navedene vrednosti prikazuju rangiranje zemalja u percentilima, pri čemu vrednosti bliske 0 imaju zemlje koje karakteriše najneefikasnija birokratija i obrat-no, za zemlje koje beleže vrednosti bliske 100 kaže se da imaju najefikasniju birokratiju.

Ukoliko pažljivo analiziramo podatke prikazane u tabeli 3. 1 i tabeli 3. 2 dobićemo na-laze koji su veoma slični zakonitostima do kojih se dolazi analizom već pomenute Ska-lijeve krive. Podsećanja radi, Skalijeva kriva nas uči da najveće stope rasta neće imati niti zemlje u kojima je birokratija marginalna, niti one u kojima je ona prevelika. Veoma slični zaključci se mogu izvesti i sa aspekta efikasnosti birokratije. Naime, ranije smo izdvojili Albaniju kao zemlju koja prema svim pokazateljima ima najmanji javni sektor u analiziranoj grupi zemalja. Međutim, vrednost indikatora efikasnosti birokratije u Al-baniji iznosi svega 0,01, što je svrstava tek negde u sredinu svetske raspodele (percentil ranga iznosi 53,85). Sa druge strane, Hrvatska koja ima najefikasniju birokratiju među analiziranim zemljama (vrednost indikatora iznosi 0,51 i percentil ranga iznosi 72,12), takođe ne zauzima ekstremnu poziciju u pogledu veličine javnog sektora. U zavisnosti od posmatranog podindikatora, u analiziranoj grupi zemalja veličina hrvatskog javnog sektora je rangirana od 2. do 4. pozicije. Upravo oba ova primera samo potvrđuju tezu da u savremenom svetu ne treba zauzimati ekstremne stavove po pitanju veličine birokrati-je. Moderni ekonomski sistemi neće funkcionisati efikasno ako je birokratija prevelika, ili pak ukoliko je ona premala. Optimalan nivo birokratije je negde između, samo je pitanje da li, i u kojoj meri, je on nagnut na levu ili desnu stranu.

374

4. Ispitivanje veze između veličine birokratije i ekonomskog rasta: metodologija, podaci i rezultati

U cilju statističke potvrde nelinearne veze između veličine birokratskog aparata i eko-nomskih performansi zemalja u razvoju, korišćena je metodologija razvijena od strane Roha i Evansa (Rauch and Evans, 2000). Prilagođen model, korišćen u ovom radu, je oblika:

EGi = f (BSi,BSi2,CONi) (4.1)

gde

(1) EGi predstavlja ekonomski rezultat zemlje u razvoju i, meren na osnovu prosečne stope rasta realnog bruto domaćeg proizvoda po glavi stanovnika u periodu od 2005. do 2015. godine;

(2) BSi predstavlja veličinu birokratije zemlje u razvoju i, merenu udelom broja zaposle-nih u državnoj upravi u ukupnoj zaposlenosti;

(3) CONi predstavlja set kontrolnih promenljivih koji se odnosi na zemlju u razvoju i, poput nivoa ljudskog kapitala, posmatrane na osnovu prosečnog broja godina ško-lovanja, i inicijalnog nivoa razvijenosti, posmatranog na osnovu vrednosti realnog bruto domaćeg proizvoda po glavi stanovnika u 2005. godini.

Modelom je obuhvaćena i promenljiva BSi2 koja predstavlja kvadrat veličine birokratije

zemlje u razvoju i, a u cilju ispitivanja postojanja nelinearne veze između kvantiteta birokratije i ekonomskih rezultata. Model 4. 1 ocenjen je metodom najmanjih kvadrata.

Istraživanje je sprovedeno na osnovu podataka Svetske banke i Međunarodne organiza-cije rada, što obezbeđuje međunarodnu uporedivost. Podaci koji se odnose na prosečnu stopu rasta realnog bruto domaćeg proizvoda po glavi stanovnika, prosečan broj godina školovanja i vrednost realnog bruto domaćeg proizvoda po glavi stanovnika sadržani u širokoj bazi podataka Svetske banke. Podatak o udelu broja zaposlenih u držanoj upravi u ukupnoj zaposlenosti preuzet je iz baze podataka Međunarodne organizacije rada. Uzorak na osnovu kojeg je izvršena analiza u okviru opisanog modela čini 45 zemalja u razvoju2 za koje su dostupni podaci, uključujući i Srbiju.

Rezultati istraživanja dobijeni na osnovu ovako opisanog modela i podataka dati su u nastavku, u tabeli 4. 1.

2 Precizno, analizom su obuhvaćene sledeće zemlje: Albanija, Argentina, Azerbejdžan, Bangladeš, Be-lorusija, Belize, Bocvana, Brazil, Bugarska, Vijetnam, Gruzija, Gvatemala, Dominikanska Republika, Ekvador, Egipat, Indija, Iran, Jemen, Jermenija, Jordan, Kirgistan, Kolumbija, Kostarika, Kuba, Make-donija, Malezija, Mauricijus, Meksiko, Moldavija, Maroko, Namibija, Panama, Paragvaj, Peru, Rumu-nija, Rusija, Sirija, Srbija, Tajland, Turska, Ukrajina, Filipini, Honduras, Hrvatska, Šri Lanka.

375

Tabela 4.1:Ocena veze između veličine birokratije i ekonomskog rasta

Ekonomski rastPromenljiva Koeficijent

Veličina birokratije 0,59 (0,33)*Kvadrat veličine birokratije -0,05 (-1,49)**

Nivo ljudskog kapitala 0,87 (0,13)*Inicijalni nivo razijenosti -0,08 (-2,85)**

Konstanta 0,21 (0,01)***R2 0,32

Napomene:(1) standardne greške u zagradama;(2) statistički značajno na nivou od 0,01 (*);(3) statistički značajno na nivou od 0,05 (**);(4) statistički značajno na nivou od 0,10 (***).Izvor: Proračun autora

Dobijeni rezultati ukazuju na postojanje nelinearne veze između ekonomskih rezultata i veličine birokratije. Naime koeficijent uz promenljivu koja se odnosi na udeo broja zapo-slenih u državnoj upravi u ukupnoj zaposlenosti je statistički značajan i pozitivan, dok je koeficijent uz promljivu koja se odnosi na kvadrat udela broja zaposlenih u državnoj upravi u ukupnoj zaposlenosti statistički značajan i negativan. Odnosno, rezultati potvr-đuju da za analizirane zemlje u razvoju važi obrazac koji karakteriše Skalijevu krivu, tako da je odnos između ispitanih promenljivih obrnutog latiničnog slova „U“. Ovim je statistički potvrđeno da povećanje veličine birokratije ima pozitivan efekat po ekonom-ske performanse zemlja u razvoju samo do nekog nivoa, preko kojeg svako dalje poveća-nje ima negativan efekat. Shodno dobijenih rezultatima, sa povećanjem broja zaposlenih u državnoj upravi ubrzava se ekonomski rast, ali samo do određene tačke, nakon koje po-većanje broja zaposlenih u državnoj upravi usporava ekonomski rast. Štaviše, ocenjena optimalna vrednost veličine birokratije u zemljama u razvoju iznosi oko 22%. Drugim rečima, u onim zemljama u razvoju u kojima je udeo broja zaposlenih u državnoj upravi u ukupnoj zaposlenosti veći od ovog procenta moguće je ostvariti poboljšanje ekonom-skih rezultata kroz smanjenje veličine birokratije. Ovo posebno važi u slučaju Srbije, gde prosečan udeo broja zaposlenih u državnoj upravi u ukupnoj zaposlenosti iznosi nešto više od 30%. Na kraju jednog spektra nalaze se zemlje kao što su Albanija, Makedonija, Meksiko, Rumunija i Turska, koje su pozicionirane u rastućem delu Skalijeve krive, tako da u njihovom slučaju prevagu odnosi „efekat pomažuće ruke“. Na kraju drugog spektra su smeštene zemlje poput Belorusije, Egipta, Rusije, Srbije i Hrvatske, koje se nalaze u opadajućem delu Skalijeve krive, što znači da u njihovom slučaju prevagu odnosi „efekat grabljive ruke“. Takođe, treba napomenuti i da je uticaj ostalih promenljivih statistički značajan i sa očekivanim predznakom.

Do sličnih rezultata došao je i Kol (Coll, 2014), koji je ispitivao uticaj veličine državne uprave na ekonomske rezultate, u slučaju visoko razvijenih zemlja. Kol je utvrdio posto-janje nelinearne veze između veličine javnog sektora, merenog na osnovu udela javnih rashoda kao procenta bruto domaćeg proizvoda, i ekonomskih performansi, posmatra-nih preko stope ekonomskog rasta, za 24 analizirane visoko razvijene zemlje. Štaviše,

376

Kol je ustanovio da je u slučaju većine analiziranih zemalja važi da je veličina javnog sektora prerasla optimalni nivo za ostvarivanje najboljih ekonomskih performansi. Da-lje, nedavna studija Svetske banke (Baddock et al., 2015) za cilj je imala poređenje eko-nomskih performansi zemalja sa relativno velikom birokratijom i zemalja za relativno malom birokratijom, a koje su sve članice Organizacije za ekonomsku saradnju i razvoj. Prema rezultatima ove studije, i sprovednim simulacija u okviru nje, u zemljama u koji-ma je veličina birokratije iznad proseka zemalja koje se nalaze u donjoj polovini uzorka prema broju zaposlenih u državnoj upravi, smanjenje birokratskog aparata na utvrđenu optimalnu vrednost će dugoročno rezultirati povećanjem bruto domaćeg proizvoda za oko 10%. Posebno su važni rezultati do kojih su došli Di Mateo i Samerfild (Di Matteo and Summerfield, 2018), a koji su koristeći panel podatke za 17 industrijalizovanih ze-malja za period od 1870 do 2013. Godine ispitivali optimalnu veličinu javnog sektora, merene na osnovu javnih rashoda kao procenta bruto domaćeg proizvoda. Pomenuti autori došli su do zaključka da se optimalna veličina javnog sektora tokom posmatranog perioda promenila, i to sa 9% u pre Prvog svetskog rata na 25% nakon Drugog svetskog rata. Takođe, autori su utvrdili da se poravnanje Skalijeve krive dogodilo u periodu na-kon sedamdesetih godina prošlog veka, sa izuzetkom nordijskih zemalja koje su značaj-no uvećale optimalnu veličinu janvog sektora, kao i da Skalijeva kriva može biti predmet reverzibilne korelacije.

5. Meritokratija kao faktor poboljšanja ekonomskih rezultata zemalja u razvoju

Meritokratija predstavlja ideal državne organizacije u kojoj se svaka funkcija od javnog značaja dodeljuje na osnovu ličnih sposobnosti, zasluga, obrazovanja, radne etike, ka-raktera. Tema meritokratije je analizirana još od antičkih vremena i Platonove „Države“ (Platon, 2013), pa sve do poznatog Jangovog „Uspona meritokratije“ (Young, 2011). U radovima se još uvek ne nailazi na preciznu formula onoga što su Latini nazvali „merit“ (lat. Meritum). Uglavnom dominiraju hrestomatske definicije u kojima se često navo-di različit broj konstituanti „merita“. Osnovno jeste da u analizi moći birokratije treba krenuti od stave da upravo supstrat, na bazi niza konstituanti (najčešće se pominju obra-zovanje, veštine i posvećenost realizaciji javnog interesa) mora da bude od krucijalne važnosti za ocenjivanje kadrova i njihovo potonje uključivanje u birokratski aparat. Ipak, birokratija predstavlja važan faktor u merenju kvaliteta državnog upravljanja. Najčešće se polazi od veberijanskog načela birokratske modernosti, odnosno njenom ograničava-nju procedurama i pravilima, ali i od birokratske autonomije.

U ovom kontekstu, zanimljiv je rezultat do kojeg je došao Fukujama (Fukuyama, 2013): u visoko razvijenim zemljama stepen autonomije birokratije treba povećavati, dok u zemljama na nižem nivou ekonomskog razvoja taj stepen autonomije treba smanjiva-ti. S tim u vezi, shodno prethodno iznetim rezultatima o postojanju nelinearne veze između veličine birokratije i ekonomskih performansi zemalja u razvoju, čini se da je ključ rešenja problema upravo u smanjivanju stepena autonomije birokratije. Svakako, da ovo pitanje zahteva integrativnu analizu u koju bi bili uključeni i konkretni podaci o strukturi političke vladavine, ali i o kvalifikovanosti birokratije, te njenom ekonomskom statusu. U ovom kontekstu, treba sagledati i stavove o delimičnoj konvergenciji javnih administracija u evropskim zemljama (Meyer-Sahling et al., 2015).

377

Nikako ne treba zanemariti ni činjenicu da visoka stručnost birokratije predstavlja glav-ni izvor njene moći. Opasnost postoji u situaciji kada autoritet za postavljanje ima manje stručnijih kompetencija, a više političke moći. Naime, odnosi agenata i predstavnika birokratskog aparata su, zbog sofistiranosti niza pitanja koje legislatura tretira, van su-štinskog domena političkog uticaja, što otvara dve negativne perspektive. Prvo, da se moć bazirana na stručnom znanju locira u domenu birokratije, čime se otvara moguć-nost stvaranja snažnih klijentelističkih mreža. Drugo, da birokratija, u takvim uslovima, prioritet ne daje realizaciji javnog interesa (Karklinks, 2005). Pokazaće se i da visoke kompetencije koje meritokratija poseduje predstavljaju i destimulativni faktor, interpre-tirajući Bekerov model (Becker, 1968) za prestupno ponašanje birokrata.

Autoritet za alokaciju birokratije može biti: (1) unilateralan i (2) multilateran. (1) U sluča-ju jednog političkog autoriteta, postoji pokroviteljstvo i visok stepen poslušnosti birokra-tije tom autoritetu. U ovom slučaju, troškovi birokratije, iako po pravilu izuzetno visoki, su umnogome oslobođeni tzv. troškova redundantnosti. Ovi troškovi mogu se shavtiti kao određena vrsta poreza na nizak stepen poverenja (Covey, 2006), koji, bi u slučaju podeljenog autoriteta, mogao da proizvede dodatne poslove nadziranja. Preklapanja bi bila vršena od strane članova koalicionih partnera ili pluralizma zainteresovanih insti-tucija, odnosno grupa za pritisak. U ovakvoj konstelaciji odnosa naglašena je poznata Jangova dilema: stručna birokratija nasuprot podobne politokrate (Young, 2011). (2) U slučaju kada je autoritet za postavljanje podeljen između i nekoliko političkih autorite-ta, onda je poslušnost birokratije prema bilo kom od podeljenih autoriteta smanjena.U praksi, mogući problemi koje rastuća moć birokratije, može da izazove (npr. nedovoljno zalaganje za realizaciju javnih interesa, gubici u blagostanju kao posledica informacio-ne asimetrije) mogu da nastupe u kreiranju upravljačkih tela regulatornih agencija čije članove delegira veći broj institucija. Iako, na prvi pogled, ovakav način kandidovanja i izbora predstavlja demokratsko rešenje koje uvažava interese većeg broja zaintersovanih strana, istraživanja pokazuju da se mogu očekivati rezultati slicni političkoj vladavini veoma širokih koalicija u kojima je reč onda o podeljenom autoritetu (Arndt and Oman, 2006).

Imajući i vidu prethodno rečeno, postavlja se pitanje na koji način ograničiti one koji vladaju da ne slede podsticaje koji ih vode ka donošenju odluka koje nisu vremenski konzistentne i da ne ispoljavaju ponašanje koje ima elemente moralnog hazarda. Jedna mogućnost predstavlja podela moći (Frye, 2004). Značajan aspekt ovakvog načina reša-vanja problema predstavlja konstituisanje takvih pravila koja bi pružila birokratiji visok stepen diskrecionog odlučivanja i deriviranja moći na ovoj osnovi. U situacijama koje odlikuje birokratska discretiona i distorzična regulacija, Frej (Frye, 2004) ukazuje na potrebu dizajniranja sistema koji su zasnovani na podeli moći, kako bi bili manje ranjivi sa stanovišta oportunističkog ponašanja.U istraživanju koje je ovaj autor vršio u Rusiji, pokazuje se da poslovni ljudi koji imaju veće poverenje u pravosudni sistem i efikasnu zaštitu svojinskih prava, imaju veću sigurnost i sklonost ka investiranju. U ovakvim uslovima, pravosudna vlast se doživljava kao garant i zaštita od birokratije. Lambsdorf (Lambsdorff, 2007) ukazuje na posebnu senzitivniost ovog problema kada je u pitanju nepokretna imovina. A to, opet, znači da se koncepti podele moći, takođe, moraju bazi-rati na legalnim odnosima. Drugu mogućnost predstavlja delegiranje relevantne politič-ke moći akteru koji je izmešten iz prostora političke nestabilnosti. Ovo rešenje se može ilustrovati uspešnom praksom, u mnogim zemljama, koja predviđa nezavisnost mone-

378

tarne vlasti. Čitav je niz studija koje stepen nezavisnosti monetarne vlasti od političke moći koncentrisanoj u vladama mere dužinom trajanja guvernerskih mandata na čelnim pozicijama u centralnom regulatornom telu.

6. Zaključak

U radu je teorijski predstavljen i empirijski ispitan značaj koji veličina birokratije može imati za ekonomske rezultate zemalja u razvoju. Teorijski okvir sprovedenog istraži-vanja čine gledišta razvijena iz teorije javnog izbora, koja naglašava negativnu stranu birokratije kroz „efekat grabljive ruke“, i sociološke teorije, koja ističe pozitivnu stranu birokratije kroz „efekat pomažuće ruke“. U skladu sa ovako postavljenim teorijskim okvirom, empirijski je ispitana veza između veličine biroktratije i ekonomskog rasta zemalja u razvoju, uključujući i Srbiju. Cilj ispitivanja bio je da se utvrdi da li i u kojoj meri institucionalni dizajn utiče na ekonomske performanse ovih zemalja.

U istraživanju je korišćena metodologija razvijena od strane Roha i Evansa. Naime, oce-njen je model u kojem je ekonomski rezultat zemlje u razvoju, meren na osnovu prosečne stope rasta realnog bruto domaćeg proizvoda po glavi stanovnika u periodu od 2005. do 2015. godine, posmatran u funkciji veličine birokratije zemlje u razvoju, merene udelom broja zaposlenih u državnoj upravi u ukupnoj zaposlenosti, i seta kontrolnih promenlji-vih, koji se odnosi na nivoa ljudskog kapitala i inicijalni nivo razvijenosti. Istraživanje je sprovedeno na osnovu baze podataka Svetske banke i Međunarodne organizacije rada, kako bi se obezbedila međunarodna uporedivost. Podaci koji se odnose na prosečnu stopu rasta realnog bruto domaćeg proizvoda po glavi stanovnika, prosečan broj godina školovanja i vrednost realnog bruto domaćeg proizvoda po glavi stanovnika sadržani u širokoj bazi podataka Svetske banke. Podatak o udelu broja zaposlenih u držanoj upravi u ukupnoj zaposlenosti preuzet je iz baze podataka Međunarodne organizacije rada. Uzorak na osnovu kojeg je izvršena analiza u okviru opisanog modela čini 45 zemalja u razvoju za koje su dostupni podaci, među kojima je i Srbija.

Rezultati istraživanja upućuju na postojanje nelinearne veze između ekonomskih rezul-tata i veličine birokratije, budući da je koeficijent uz promenljivu koja se odnosi na udeo broja zaposlenih u državnoj upravi u ukupnoj zaposlenosti statistički značajan i poziti-van, dok je koeficijent uz promljivu koja se odnosi na kvadrat udela broja zaposlenih u državnoj upravi u ukupnoj zaposlenosti statistički značajan i negativan. Istraživanjem je potvrđeno da za analizirane zemlje u razvoju važi obrazac koji karakteriše Skalijevu krivu, tako da je odnos između ispitanih promenljivih obrnutog latiničnog slova „U“. Odnosno, na ovaj način je statistički ustanovljeno da povećanje veličine birokratije ima pozitivan efekat po ekonomske performanse zemlja u razvoju samo do određenog nivoa, preko kojeg svako dalje povećanje ima negativan efekat. Preciznije, ocenjena optimalna vrednost veličine birokratije u zemljama u razvoju iznosi oko 22%. Drugim rečima, u onim zemljama u razvoju u kojima je udeo broja zaposlenih u držanoj upravi u ukupnoj zaposlenosti veći od ovog procenta moguće je ostvariti poboljšanje ekonomskih rezul-tata kroz smanjenje veličine birokratije. Ovaj rezultat ima posebne implikacije u slučaju Srbije, gde prosečan udeo broj zaposlenih u državnoj upravi u ukupnoj zaposlenosti iznosi nešto više od 30%. Primećuje se da za zemlje kao što su Albanija, Makedonija, Meksiko, Rumunija, Turska, koje su pozicionirane u rastućem delu Skalijeve krive, pre-vagu odnosi „efekat pomažuće ruke“, a da za zemlje poput Belorusije, Egipta, Rusije,

379

Srbije i Hrvatske, koje se nalaze u opadajućem delu Skalijeve krive, prevagu odnosi „efekat grabljive ruke“.

Literatura

Alesina et al. (2002). Fiscal Policy, Profits, and Investment. American Economic Review. 92 (2), pp. 571-589.

Arndt, C. and Oman, C. (2006). Uses and Abuses of Governance Indicators. OECD Publishing.

Baddock, E. et al., (2015). Size of the Public Sector: Government Wage Bill and Emplo-yment. World Bank Publishing.

Barro, R. (1990). Government Spending in a Simple Model of Endogeneous Growth. The Journal of Political Economy, 98 (5), pp. 103-125.

Becker, G. (1968). Crime and Punishment: An Economic Approach. Journal of Political Economy. 76 (2), pp.169-217.

Brennan G. and Buchanan, J. (1980). The Power to Tax. Cambridge University Press.Chao, J. and Grubel, H. (1998). Optimal Levels of Spending and Taxation in Canada.

The Fraser Institute.Coll, S. (2014). Is there too much government in developed countries? A time-series

analysis of 24 OECD-economies. Journal of Heterodox economics, 1 (1), pp. 1-29.Covey, S., Merill, R. (2006). The Speed of Trust. LLC.Di Matteo, L. (2013). Measuring Government in the 21st Century. The Fraser Institute.Di Matteo, L. and Summerfield, F. (2018). The Shifting Scully Curve: International Evi-

dence from 1870 to 2013. The Rimini Centre for Economic Analysis, Working Paper No. 18-01.

Frye, T. (2004). Credible Commitments and Property Rights: Evidence from Russia, American Political Review, 3(98), pp 453-466.

Fukuyama, F. (2013). What is Governance?. Governance, 26 (3), pp 347-368.Gwartney J. et al. (2017). Economic Freedom of the World: 2017 Annual Report. The

Fraser Institute.Handler, H. et al. (2005). The Size and Performance of Public Sector Activities in Euro-

pe. WIFO Working Paper No. 246/2005.Karklins, R. (2005). The System Let Me Do It : Corruption in Post-Communist Societies.

Armonk, NY.Lambsdorff, J .G. (2007). The Institutional Economics of Corruption and Reform (The-

ory, Evidence and Policy). Cambridge University Press.Meyer-Sahling, J. H. (2015). A Case of Partial Convergence: The Europeanization of

Central Government in central and Eastern Europe. Public Administration, 93 (1), pp 230-247.

North, D. (1987). Institutions, Transaction Costs and Economic Growth. Economic Inqu-iry, 25 (3). pp. 419-428.

Pathirane, L. and Blades D. (1982). Defining and Measuring the Public Sector: Some International Comparisons. Review of Income and Wealth, 28 (3), pp. 261-289.

Platon (2013). Država. Dereta.

380

Rauch, J. and Evans P. Bureaucratic structure and bureaucratic performance in less de-veloped countries. Journal of Public Economics, 75 (1), pp. 49-71.

Rodrik, D. (2007). One Economics, Many Recipes: Globalization, Institutions, and Eco-nomic Growth. Princeton University Press.

Scully, G. (2000). What is the Optimal Size of Government in US?. National Center for Policy Analysis, Policy Report No. 188.

World bank (2017a). Understanding Bureaucracy. World bank blogs. http://blogs.world-bank.org/governance/understanding-bureaucracy

World bank (2017b). Five Assumptions about Bureaucracies our Data Dispute. World bank blogs. http://blogs.worldbank.org/governance/five-assumptions-about-bureau-cracies-our-data-dispute

Young, M. (2011). The Rise of Meritocracy. Transaction Publishers. http://www.imf.org/en/datahttps://data.worldbank.org/data-catalog/worldwide-governance-indicators http://www.ilo.org/ilostat/faces/oracle/webcenter/portalapp/pagehierarchy/Page27.

jspx?indicator=PSE_TPSE_GOV_NB&subject=EMP&datasetCode=A&collec-tionCode=YI&_adf.ctrl-state=iew05p20o_45&_afrLoop=141596622381315&_afrWindowMode=0&_afrWindowId=null#!%40%2Foracle%2Fwebcente-r%2Fportalapp%2Fpages%2Fstatistics%2FilostatHome.jspx%40%3F_adf.ctrl-state%3Dmcethcijz_4

https://freedomhouse.org/

381

Institucije kao pretpostavka racionalnog ponašanja Institutions as Foundation of Rational Behavior

Dragan Petrović*Zoran Stefanović**

Apstrakt: Matica ekonomske misli u sve ve-ćoj meri spoznaje suštinski uticaj društvenih institucija, shvaćenih kao preovladavajuća pravila društvene interakcije, na procese skon-centrisane oko alokacije resursa. Ekonomska ortodoksija današnjice sklona je shvatanju da je optimalno insitucionalno ustrojstvo ono koje omogućava puni oslonac na alokacio-ni kapacitet tržišnog mehanizma. Institucije koje svojim delovanjem ne iskrivljuju signalnu funkciju tržišta, saglasno navednom tuma-čenju, omogućavaju realizaciju racionalnog izbora aktera, kao okosnice svrsishodnog ra-sporeda resursa. Ostavljajući, ovom prilikom, po strani smislenost preskripcije univerzalnog obrasca institucionalne organizacije, kao i pi-tanje restriktivnosti danas dominantne defini-cije racionalnog ponašanja u ekonomiji, biće učinjen osvrt na veze između institucionalnih aranžmana društva i nivoa racionalnosti pri-vrednih subjekata. U privrednoj stvarnosti, racionalni izbor zapravo je višestruko limiti-ran prirodom saznajnog aparata ljudi i psi-hološkim mehanizmama donošenja odluka. Institucije društva na određeni način pomažu u premošćavanju pomenutih ograničenja, po-najpre kroz intergeneracijski transfer kolek-tivnog znanja društva o okruženju i generali-zovane obrasce ponašanja na raznim nivoima odvijanja društvene interakcije, što ublažava osećaj neizvesnosti kod delatnika. Mogućnost da se „racionalno“ reaguje na ekonomske „stimulanse“, dodatno je smanjena u društvi-ma u tranzciji, usled velike fluidnosti zahteva-nih obrazaca ponašanja, sudara neformalnih i novih formalnih institucija, nepriviknutosti na nove koordinacione mehanizme u privredi i sl. Privreda Srbije, sa svojom turbulentnom tranzicionom putanjom, na dramatičan način ilustruje pomenuti institucionalni tok. Nju pro-

žimaju neretko inkoherentne i skokovite insti-tucionalne promene, koje generišu sveprisutnu neizvesnost, i sledstveno tome značajno uma-njuju mogućnost racionalnog izbora aktera, pogotovu posmatrano u odnosu na ionako već visok standard racionalnosti propisan teorij-skom arhitekturom ekonomske ortodoksije, što nije bez uticaja na privredne učinke. Bez ika-kvih pretenzija na sistemski odgovor na tako postavljen problem domaće tranzicije, u radu će biti učinjen pokušaj da se identifikuje neko-liko oblasti privredne stvarnosti u kojima bi odgovarajući institucionalni dizajn, usmeren na arhitekturu izbora pojedinaca, stimulisao privredne subjekte da „racionalniije“ deluju, što bi moglo da obezbedi sigurna i dugoročna poboljšanja u alokaciji resursa.

Ključne reči: institucije, racionalno ponaša-nje, bihevioralne anomalije, paternalizam

Abstract: The mainstream of economic thought increasingly recognizes the essential influence of societal institutions, understood as the prevailing rules of social interaction, on processes concentrated around the allocation of resources. The economic orthodoxy of today inclines to the conclusion that the optimal in-stitutional structure is the one that provides the fullest support to the allocation capacity of the market mechanism. Institutions that by their actions do not distort the signal function of the market, in accordance with the aforemen-tioned interpretation, enable the realization of rational choice of actors, as the backbone of the purposeful resource allocation. Leaving aside on this occasion, on the one hand, the sensibility of the prescription of the universal form of the institutional organization, as well as the question of the restrictiveness of today‘s

* Ekonomski fakultet Univerziteta u Nišu, e-mail: [email protected]** Ekonomski fakultet Univerziteta u Nišu, e-mail: [email protected]

382

dominant definition of rational behavior with-in economics, an insight into the links between the institutional arrangements of society and the level of rationality of economic subjects will be made in this paper. In economic real-ity, rational choice is in fact limited by the na-ture of the cognitive apparatus of individuals and their psychological mechanisms of deci-sion-making. Institutions of society help to an extent in overcoming these limitations, primar-ily through intergenerational transfer of col-lective knowledge of the society about the envi-ronment and generalized patterns of behavior at various levels of social interaction, which relax the feeling of uncertainty among the agents. The ability of “rational” responding to economic “stimulus” has been further reduced in transition societies, due to the high fluidity of required behavioral patterns, the collision of informal and new formal institutions, slow adaptation to new coordination mechanisms in the economy, and the like. Serbian economy, with its turbulent transition, dramatically il-

lustrates the mentioned institutional pattern. It is often permeated with incoherent and jumpy institutional changes, which generate ubiqui-tous uncertainty, and consequently considera-bly diminish the possibility of rational choice of actors, especially in relation to the already high standard of rationality prescribed by the theoretical architecture of economic ortho-doxy, which is not without influence on the eco-nomic effects. Without any pretensions to the systemic response to, in such manner specified, domestic transition problem, an attempt will be made to identify several areas of economic reality in which an appropriate institutional design, aimed at the architecture of individu-al choices, could stimulate economic entities to act more rationally thus providing certain and long-term improvements in resource allo-cation.

Key words: institutions, rational behavior, behavioral anomalies, paternalism

JEL: B25, B52, D90, P30, P16.

1. Uvod

Svest o tome da su pitanja vezana za institucionalni poredak neodvojiva od načina na koje društvo rešava problem alokacije resursa, odnosno obezbeđuje svoj opstanak i pro-gres, danas je uveliko prisutna u ekonomiji, nezavisno od toga o kojem delu njenog teorijskog ili ideološkog spektra je reč. Brojne i raznorodne institucionalne strukture, prisutne na različitim nivoima odvijanja privredne aktivnosti, na temeljan način potpo-mažu alokaciju resursa i učestvuju u trasiranju tokova rasta ekonomije. U institucijama društva pohranjena su znanja vezana za postupanje sa tehnologijama, kroz dugotrajnu političku praksu oblikovani metodi za pacifikovanje konflikata između grupa koje tvore društveno-ekonomsku dinamiku, stvoren repoziturijum kolektivnih vrednosti kao ve-zivne građe društva pa samim tim i osnove za privredne interakcije i sl. Razmatranje sadržaja koji su danas u ekonomskoj analizi pojmovno obuhvaćeni kao institucionalne strukture, datira još s početaka moderne ekonomske nauke i ima kontinuitet u stvara-laštvu njenih velikana, poput Smita, Mila i Lista, Marksa, Maršala, Kejnza i Hajeka i drugih. Bez obzira na različite epohe za koja su bila vezana njihova razmatranja, i na-ravno, odnos prema kapitalizmu, sistemu koji su imali pred sobom i shvatanja njegovih strukturnih relacija, pomenuti ekonomisti (i mnogi drugi koji su ovde zbog sažetosti prikaza morali da budu nepravedno izostavljeni) su pokazivali manju ili veću sklonost da privredni proces posmatraju i kroz njegovu kontekstualnu specifičnost. U tu svrhu su ekonomske interakcije bile posmatrane i kroz prizmu relacija moći u društvu, kultur-no-istorijskih koordinata, raznih društvenih tvorevina poput jezika, morala, prava, koje sadejstvuju u rasporedu društvene proizvodnje i sl. Sublimisani izraz zanimanja za po-menutu dimenziju ekonomskog procesa je nastanak zasebnog pravca ekonomske misli,

383

ranog američkog institucionalizma, koji će, nakon prvobitnog uspeha, biti marginalizo-van nakon Drugog svetskog rata. Institucionalna analiza se od tada negovala uglavnom unutar heterodoksnog tabora ekonomista, da bi je pre nešto više od četvrt veka „prigrli-la“ i matica ekonomske misli, kroz doprinose nove institucionalne ekonomije.1

Istraživanja potekla iz neekonomskih disciplina, sa svoje strane bila su usmerena ka objašnjenju prirode, beleženju ispoljavanja i „mere“ odstupanja ponašanja stvarnih eko-nomskih aktera od modela racionalnog izbora neoklasične ekonomije. Tako se, danas, na jednoj strani, radi na objašnjavanju biološke osnovice ekonomskog odlučivanja, od-nosno moždanih reakcija koje se tom prilikom ispoljavaju, u okviru neuroekonomske škole Smita. Na drugoj, detektuju se devijacije u odnosu na racionalni izbor prilikom odlučivanja pojedinca povodom raznih klasa problema, kroz istraživanja bihevioralne ekonomije, čiji su začetnici Smit i Kaneman.2

Došlo je i do susretanja nove institucionalne i bihevioralne ekonomije, kroz koncept libertarijanskog paternalizma. Naime, ukoliko stvarni izbor pojedinca odstupa od onoga što je neoklasična norma, onda treba izvršiti određena institucionalna „podešavanja“. Država bi trebalo da pokrene „benevolentnu“ institucionalnu promenu kojom bi se posti-gla rekonfiguracija neposrednog okruženja „nedovoljno racionalnog“ aktera i izmenila njegova arhitektura izbora. Na taj način bi se njegov izbor preusmerio ka „racionalnijoj“ i ujedno društveno poželjnijoj varijanti.

U radu će, u osnovnim naznakama, biti razmotrene pretpostavljene relacije između in-stitucija i racionalnosti aktera. Nadalje će biti učinjeno podsećanje na neka od bitnijih zapažanja bihevioralne ekonomije, u domenu odstupanja stvarnog ponašanja aktera od modela racionalnog izbora. U tom smislu biće naznačene mogućnosti da se kroz asime-trični paternalizam, odnosno institucionalni dizajn, ponašanje aktera približi standardu „racionalnog“. Takođe će biti razmotrene mogućnosti primene paternalističkog unapre-đenja racionalnosti aktera u privredi Srbije, koja je dodatno sputana patogenim instituci-onalnim tokovima zakasnele tranzicije, u onim oblastima pojedinačnog odlučivanja gde bi mogle da budu postignute značajne koristi po alokaciju resursa.

2. Standardni pristup racionalnosti

Sa metodološkog stanovišta, racionalni izbor definitivno predstavlja tvrdo jezgro na-učno-istraživačkog programa neoklasične mikroekonomije.3 Kada ekonomisti govore o racionalnosti, oni u vidu imaju nekoliko stvari. Najpre se podrazumeva da su individue u stanju da hijerarhijski urede svoje preferencije i potrebe,4 te da shodno tome predu-zimaju akcije u pravcu njihovog potpunog zadovoljenja. Zatim se pretpostavlja da one imaju sposobnost preciznog proračuna troškova i koristi povezanih s različitim izbornim vatijantama. To zapravo znači da kada su suočeni sa nekoliko opcija, pojedinci se obično opredeljuju za onu koja će dati najbolje rezultate.5 Konačno, invididue se u uslovima ne-

1 više o ovome, Stefanović (2016), Petrović (2012).2 više o tome u: Stefanović (2016).3 Lakatos (1970), str. 191.4 Robins (1945[1932]), str. 78-9.5 Elster (1989), str. 22.

384

izvesnosti oslanjaju na proračun verovatnoće nastupanja određenih događaja i mogućih ishoda, koristeći u tu svrhu sve dostupne informacije, pa i one zahvaljujući kojima mogu uspešno da koriguju svoje prvobitne procene i proračune.6

3. Institucije i racionalno ponašanje

Privredu nastanjuju razni oblici institucionalnih aranžmana, sa različitim operativnim svojstvima i funkcijama u ostvarivanju društveno-ekonomskih interakcija, što može biti prepreka njihovom dovoljno jasnom određenju. Ovde je korišćen poznati pristup koji institucije tretira kao „pravila igre“,7 koji je dovoljno obuhvatan i jasno odražava njihov noseći funkcionalni atribut, a to je da predstavljaju obrasce ponašanja. Saglasno ovoj perspektivi, institucije karakteriše dvojaka uloga. Prvo, institucije definišu podsticajnu strukturu ekonomije i društva, postajući pretpostavka racionalnog ponašanja. Drugo, institucije smanjuju neizvesnost sa kojom se pojedinci suočavaju.

Prva uloga institucija shvaćenih kao „pravila igre“ sastoji se u njihovom uticaja na pod-sticajnu strukturu društva. Institucionalni okvir trebalo bi da motiviše pojedince da po-našanje usmere ka onim aktivnostima koje, u datim okolnostima, poboljšavaju alokaciju resursa, što je sasvim u skladu s logikom modela racionalnog ponašanja. U tom smislu, „ispravno“ postavljene institucije u odnosu na zadati kontekst zapravo podstiču racio-nalno ponašanje ekonomskih aktera. To bi značilo da uprkos ograničavajućem karakteru takvih institucija kao pravila ponašanja, insistiranje na potrebi njihovog poštovanja u osnovi ne negira element racionalnog. Upravo suprotno, tek sa stanovišta definisanih motiva racionalnog ponašanja uloga institucija postaje vrlo značajna. Naime, institucije, kao relativno trajni obrasci ponašanja, predstavljaju nepresušni izvor informacija, što praktično znači da individue prihvataju određena pravila ponašanja ne samo zato što moraju, već zato što smatraju da će tako minimizirati probleme prouzrokovane neizve-snošću8 i lakše ostvariti svoje racionalno postavljene ciljeve. Iz tih razloga je modifikacija dominantne metodološke paradigme ekonomije u smislu odustajanja od instrumentalne u korist blaže, ograničene racionalnosti imala uticaj i na ostale bitne i sa njom povezane dimenzije analize ekonomskog procesa, u sklopu namere približavanja realnom mode-lu funkcionisanja privrede. Dugo prisutna pretpostavka o instrumentalnoj racionalnosti je, između ostalog, implicirala i vrlo monolitnu motivacionu komponentu ekonomskog ponašanja u smislu da individue imaju „urođene“ preferencije i motive. Za razliku od toga za institucionaliste individualne preferencije su izvodnice iz kulturno-istorijskog miljea.9 Proizilazi da institucije nisu samo puka ograničenja koje racionalni akter uzima u obzir prilikom svog optimizirajućeg kalkulusa, već su, kao bazični regulator odnosa između ljudi, zapravo pretpostavka racionalnosti.10 Otuda njihova omogućavajuća uloga (kao rezervoara znanja i informacija, ali i kao sredstva za smanjenje neizvesnosti) dolazi u prvi plan.11

6 Camerer, et al. (2003), str. 1214-15.7 North (1990), str. 3-5.8 Dugger (1995), str. 454.9 Jakšić i Pejić (2001), str. 373.10 Олейник (1999a), str. 140. 11 Golubović (2011), str. 174.

385

Shodno takvom pristupu, na institucije se može gledati kao na pravila igre koja nam su-gerišu šta bi u procesu društvenih interakcija ostali agenti mogli da učine. Kada se neko pridržava određenih pravila, on zapravo šalje poruku celokupnom okruženju da to isto očekuje i od svih ostalih subjekata. Na taj način svaki pojedinac ide u susret očekiva-njima kontraagenta, a institucije postaju obrasci koji sugerišu šta bi ostali agenti mogli učiniti. O tome koliko je za svakog ekonomskog subjekta značajno ponašanje ostalih tržišnih subjekata dovoljno govori elementarna ekonomska logika koja moć izbora i pla-niranja dovodi u direktnu vezu sa uspešnim predviđanjem akcija ostalih pojedinaca na tržištu. Realna predviđanja su, međutim, moguća samo ako se pretpostavi da pojedinci ne vrše izbor prema uvek iznova postavljenim racionalnim kriterijumima koji oslikavaju specifičnost date situacije, već mehanički slede ranije uspostavljene i poznate obrasce ponašanja. To znači da su u svetu neizvesnosti, kompleksnih i nedovoljno pouzdanih informacija, institucije donekle omogućavaju predvidivost u ponašanju ekonomskih age-nata.

4. Institucije i neizvesnost

Problem neizvesnosti postaje važan predmet pažnje različitih grana ekonomske analize. Rastući intenzitet tokova i frekventnost poremećaja u sferi finansija i realnoj privre-di, daju povod argumentaciji kojom se pretpostavka o racionalnosti ekonomskog izbora ozbiljno dovodi u pitanje. Dominantni tok ekonomske misli uglavnom zaobilazi fenomen neizvesnosti kroz tradicionalni oslonac na koncept rizika, shvaćen kao metodološki iz-vodljiv proračun verovatnoće budućih događaja. Međutim, realna neizvesnost, prisutna u širokom spektru relevatnih transakcija, nameće potrebu njenog svrstavanja u one kom-ponentne privrednog procesa koje moraju biti uzete u obzir unutar ekonomske analize.

U složenim i nepredvidivim situacijama ne postoji osnova za racionalnu kalkulaciju, zbog čega ekonomski akteri ne mogu ispravno shvatiti vezu između sredstava i ciljeva, što u konačnom dovodi do toga da mnoge ekonomske odluke ne ispunjavaju standarde racionalnog delovanja. O nemogućnosti razumevanja kompleksne ekonomske stvarno-sti ubedljivo svedoče empirijski tokovi, nudeći obilje dokaza o negativnim kolektivnim ishodima pojedinačnih postupaka ekonomskih aktera. Učestalost finansijskih i eko-nomskih kriza tokom poslednjih tridesetak godina, između ostalog, upućuje na to da je manjak racionalnosti redovni „pratilac“ investicionih odluka. Polazeći od toga da se investicione odluke donose na bazi predviđanja budućih prinosa, a kako sveprisutna neizvesnost ne dozvoljava punu anticipaciju rezultata, ne treba da iznenađuje to što se i prilično kompetentni, funkcionalno pismeni i uspešni ljudi mogu ponašati neracionalno.

Činjenica da ekonomski akteri nemaju dovoljno znanja o zapanjujućoj složenosti uslova u kojima posluju, inspirisala je institucionalnu ekonomiju da adekvatno vrednuje „bogat-stvo“ konteksta u kome se donose ekonomske odluke. U tom smislu je, kao što je ranije navedeno, umesto restriktivne uloge institucija,12 ovaj pravac isticao njihovu kognitivnu funkciju.13 Produkujući informacije o akcijama ostalih učesnika ekonomskog i društve-nog života, institucije doprinose oblikovanju percepcija koje ljudi imaju o realnosti. U svetu bez institucija pojedinci su suočeni sa beskonačnim setom potencijalnih akcionih

12 Dequech (2006), str. 117.13 Hodgson (1988), str. 124.

386

izbora. Što je opseg mogućih akcionih izbora veći, to je veća i neizvesnost, bilo kao posledica konkretnog izbora pojedinca, ili kao rezultat nesagledivih i time neočekivanih izbora ostalih ekonomskih aktera. Obezbeđujući konačnost skupa potencijalnih izbora kao i njihovih efekata, institucije umanjuju najpre individualni rizik tako što omogućuju utvrđivanje koristi i šteta svake izborne solucije.

S obzirom na to da sveprisutna neizvesnost može imati sistemski uticaj na „iskakanje“ privredne aktivnosti iz normalnih tokova, sa pratećim negativnim socioekonomskim implikacijama, realno je očekivati da u program ekonomske politike bude ugrađene i mere usmerene na njeno redukovanje, u granicama mogućeg. U tom smislu od koristi bi mogla da budu saznanja institucionalne ekonomije, u delu u kome ovaj pravac ekonom-ske misli funkcionisanje institucionalnog poretka dovodi u vezu sa racionalnom priro-dom ekonomskih subjekata u uslovima neizvesnosti. Svemu što je prethodno navedeno o tom pitanju treba dodati i to da odlučivanje u uslovima neizvesnosti, gde su znanja po-jedinca o okruženju bitno limitirana, podrazumeva njegovo prethodno „dešifrovanje“, u čemu kardinalnu ulogu obavljaju upravo postojeće društvene institucije. Institiucionalni poredak društva, svojim značajnim delom rezultat je ranijih društvenih prilagođavanja na promene u okruženju. U tom smislu on predstavlja i voluminozan repoziturijum ko-lektivnog znanja, gererisanog rešenjima koje je društvo neprekidno moralo da iznalazi bivajući izloženo raznovrsnim izazovima u toku svoje kulturno-istorijske evolucije. Po-menuta zaliha znanja prenosi se kroz vreme mehanizmima društveno-ekonomske repli-kacije, čiji su glavni instrument upravo institucije (naročito neformalne), s obzirom na svoj transgeneracijski karakter. Taj je proces iznedrio i pozamašan repertoar predstava koje pojedinci imaju o svetu koji ih okružuje ali i međugeneracijski transferisanih ve-ština prilagođanja na lokalni i širi adaptacioni pritisak. Institucionalni kontekst u koji su uronjeni pojedinci nije samo skup pravila koja omeđuvaju ljudsku delatnost. On ima i nezamenljivu informacionu i omogućavajuću ulogu. Institucije ne samo da pružaju neposredno saznanje o tome kako je okruženje strukturirano i koje ga ključne relacije odlikuju, već svojom trajnošću obezbeđuju da njegov značajan deo izgleda stabilan i predvidiv, što predstavlja značajan kognitivni input za delovanje aktera. I više od toga, u institucionalnim aranžmanima pohranjeni su i svi važniji obrasci ponašanja potrebni za socijalnu interakciju. Na značajan deo stimulansa iz društvenog okruženja, pojedinci reaguju oslanjajući se na ranije formirane predstave o njemu stvorene kroz kolektivno is-kustvo, kao i na već postojeće, unutar postojećih institucionalnih struktura rutinizovane obrasce delovanja. Time se postiže značajna „ušteda“ na kognitivnim naporima vezanim za osmišljavanje ljudskog delovanja u uslovima neizvesnosti. Shodno navedenom, deo okruženja „dekodiran“ postojećim institucionalnim poretkom, ne izlaže pojedince naro-čito velikom adaptacionom pritisku. „Racionalnost“ aktera formirana na tom području delovanja uglavnom odgovara rutinskom ponašanju, koje zahteva uobičajen kogntivni angažman.14

Zamašan izazov za aktera zapravo predstavljaju pomeranja u bitnim odnosima u okruže-nju, lokalnog ili šireg društvenog karaktera, koja nisu saznajno i/ili normativno obuhva-ćena postojećim institucionalnim poretkom. Postojeće institucije ne samo da ne pomažu pojedincu u premošćavanju tim procesom stvorenih informacionih diskrepanci u odnosu na okruženje, već i doprinose njihovom usložanjavanju, pošto neretko i same prolaze kroz dodatne adaptacije. Takve situacije čine postojeću institucionalnu matricu slabo 14 Stefanović (2012), str. 34.

387

upotrebljivom, a mogu je, kao što je pomenuto, učiniti i delom problema. U tim okol-nostima, koje se mogu odnositi kako na svakodnevne odluke tako i na opšta društvena previranja i transformacije, izlazi se iz relativno sigurne zone rutinskog ponašanja u kognitivno zahtevan režim neizvesnosti.

Čini se da savremeni tokovi privrede, na svim nivoima ljudskog delovanja, sve više po-staju permanentan generator neizvesnosti, koja poprima sistemski karakter. Ekonomska koordinacija u takvim okolnostima postaje sve zahtevnija (naravno ne u smislu fizičkih tehnologija komuniciranja između aktera), i postavlja delikatan zadatak iznalaženja do-voljno domišljatih metoda institucionalnog inženjeringa koji bi podigli „racionalnost“ aktera u odnosu na okruženje, koje sve većim delom ostaje izvan domena onoga što je „dekodirano“ postojećim institucionalnim aranžmanima.

5. Novi paternalizam u funkciji umanjenja iracionalnog ponašanja

Način na koji se posmatra racionalnost ima odlučujućeg uticaja na validnost ostalih pret-postavki, ali i zaključaka vezanih za način donošenja ekonomskih odluka. Naime, kada se pođe od pretpostavke instrumentalne racionalnosti automatski se negira eksplanator-ni značaj ideja, ideologija, mitova, dogmi i ostalih formi ispoljavanja dejstva neformal-nih institucija. Problem predstavlja i to što se u takvoj analizi ekonomskog ponašanja li-sta ireleventanih kompomenti najčešće proširuje i na bihevioralne anomalije i psihološke nedoslednosti kojima su ljudi u postupku izbora skloni.

Ne dovodeći u pitanje potencijalne koristi teorije racionalnog izbora zasnovane na pret-postavci o instrumentalnoj racionalnosti, činjenica je ipak da njeni zaključci često ne nalaze potvrdu u empirijskim istraživanjima. U nastojanju da dočaraju realne okolnosti odvijanja ekonomskih aktivnosti koje obiluju primerima iracionalnog ponašanja naroči-to su se istakli predstavnici bihevioralne ekonomije. Njihova interpretacija odstupanja od standardnog modela racionalnog izbora dominantno je imala formu identifikovanja brojnih bihevioralnih anomalija i psiholoških ograničenja u procesu donošenja ekonom-skih odluka. S tim u vezi, najviše se pominju bihevioralne anomalije koje se odnose na nedoslednost u pogledu diskontovanja, promenljivost psihološkog i emotivnog stanja, zavisnost od konteksta, nedostatak samokontrole, preveliki optimizam, usmerenost na status kvo (status quo) i tome slično.15

Potenciranjem činjenice da ljudi mogu činiti izbore koji nisu konzistentni sa njihovim najboljim interesima, predstavnici bihevioralne ekonomije dolaze na ideju da paternali-stički orijentisana država može pomoći pojedincima da donose bolje i kvalitetnije odlu-ke. Na taj način afirmisan je novi, normativni program bihevioralne ekonomije16 poznat pod nazivom „novi paternalizam“.

Instrumenti državne politike koje podržavaju „novi“ paternalisti predstavljaju složenu kombinaciju institucionalnih, zakonodavnih i administrativnih zabrana, poreza, pruža-nja potrebnih informacija, kao i određenih sredstava ubeđivanja u cilju manipulisanja „arhitekturom“ izbora. Radi se ne samo o novim, originalnim merama i preporukama,

15 Rizzo, & Whitman (2009), str. 932-943.16 Kapeliushnikov (2015), str. 89.

388

već i o mnoštvu uobičajenih instrumenata državne regulacije koji su se upotrebljavali i ranije. U principcu, bihevioristi smatraju poželjnim i dopustivim sve forme državne regulacije, ukoliko one doprinose efikasnoj prevenciji i otklanjanju kognitivnih i psiho-loških grešaka.17

Matica ekonomske misli u principu negativno gleda na politiku paternalizma i ograniča-vanje slobode izbora od strane države. Smatra se da je svako jačanje prinude institucija opasno ugrožavanje slobode delovanja pojedinca, što ujedno predstavlja i ugrožavanje dostignuća i motivacije ljudi.18 Tradicionalno pominjani argument o tome kada treba napraviti izuzetak i dopustiti ograničavanje slobode izbora odnosi se na situaciju kada aktivnosti pojedinih ekonomskih subjekata neopravdano ugorožavaju interese drugih. U tom smislu, opravdano mešanje države dovodi se u vezu sa „tržišnim otkazima“ i nelegitimnom raspodelom dohotka. Ideja bihevioralne ekonomije jeste da se navedenim razlozima opravdanog državnog intervencionizma doda još jedan – „bihevioralni“. Na taj način se osporavanje paternalističkog mešanja države, koje potiče od ortodoksnog krila ekonomske misli, „gura“ u stranu, i otvara novo, neuporedivo šire polje državnog aktivizma. To je ujedno i sastavni deo novog, doduše još uvek libertarijanskog tumače-nja razložnosti državnog intervencionizma, čija je osnovna poruka da ukoliko ljudi nisu imuni na pojavu sistemskih grešaka prilikom donošenja odluka, zadatak države je da im pritekne u pomoć usmeravanjem njihovog ponašanja u pravcu racionalnog korišćenja svih raspoloživih resursa.

Imajući u vidu razumna upozorenja ekonomske teorije o štetnim posledicama ograniča-vanja slobode izbora, pobornici „novog paternalizama“ smatraju da je znatno ograniča-vanje individualnog ponašanja opravdano samo onda kada je neracionalnost ekonomskih subjekata jako izražena. U ostalim slučajevima, povoljnije rešenje je ono koje počiva na podržavanju mera tzv. asimetričnog paternalizma. Naime, asimetrični paternalizam ostvarenje ekonomskih ciljeva dovodi u vezu sa različitim procedurama odlučivanja i njima svojstvenim nivoima racionalnosti.19 Problemi odlučivanja posebno su izraženi u slučajevima kada je neophodno doneti kompleksne odluke. Pojedinci tada mogu imati probleme u smislu razumevanja situacije u kojoj se nalaze, zbog čega na stimulanse iz okruženja ne reaguju na isti način. Sumnja u to da svi ljudi uvek i po pravilu donose odluke koje su u njihovom najboljem interesu,20 praćena je idejom o tome da treba po-moći ljudima kako ne bi delovali na sopstvenu štetu. U skladu s tim, sazrelo je mišljenje po kome angažovanje države treba usmeriti na predupređenje grešaka manje racionalnih pojedinaca, dok istovremeno tim merama ne bi trebalo nametati troškove onima koji odluke donose na bazi primene savršenijih algoritama odlučivanja, uz uvažavanje veli-kog broja potrebnih informacija. Zadatak asimetričnog paternalizma je, dakle, da blago usmerava ponašanje pojedinaca ka racionalnom modelu, zahvaljujući čemu bi manje racionalne individue bile stimulisane da unaprede svoje izbore, dok se istovremeno ne bi nanosila šteta racionalnim pojedincima.21 Cilj nije promeniti ponašanje, već ga usmeriti kako bi ono na najbolji mogući način dovelo do realizacije individualnih interesa.

17 Isto, str. 910.18 Vukotić (2014), str. 20.19 Thaler and Sunstein (2008), str. 9.20 Camerer et al., (2003), str. 1217.21 Istro, str. 1219.

389

6. Neizvesnost i racionalnost ekonomskih aktera u Srbiji

Polazeći od toga da država raspolaže diskrecionim pravom uspostavljanja (formalnih) institucija, kao i pravom formulisanja, implementacije i garantovanja politike reformi, njenoj ulozi u poboljšanju alokacije resursa, može se pripisati kapitalan značaj.22 Kada je u pitanju Republika Srbija, očekivanja od države su dodatno „podgrejana“ s obzirom na to da još uvek nisu okončane ozbiljne i korenite promene na putu ustanovljavanja tržišnih pravila privređivanja u uslovima „pojačane“ neizvesnosti, inače karakteristične za društva koja prolaze kroz temeljnu transformaciju. Sam proces tranzicije doveo je do toga da se stanovništvo, priviknuto na relativno spokojnu poziciju uslovljenu većinskim prisustvom društvenih preduzeća, koja je podrazumevala stabilnost i sigurnost radnih mesta, suoči sa neviđenom eskalacijom problema prouzrokovanim neizvesnošću. Ljudi su sve više postajali svesni malih mogućnosti predviđanja održivosti svojih radnih me-sta, rezultata privatizacije preduzeća, posledica liberalizacije i tome slično.

Sa problemima realne neizvesnosti ne suočavaju se samo građani, već je bitno ugrožena i racionalnost u funkcionisanju preduzeća i ostalih društvenih subjekata. Vlasnici pre-duzeća u Srbiji ne raspolažu dovoljnim informacijama o pravcu odvijanja reformi, me-rama i rešenjima koje treba očekivati od države, budućoj izloženosti poreskim i ostalim zahvatanjima, mogućnostima reagovanja na sve intenzivniju konkurenciju i tehnološki napredak itd. Nedovoljna obaveštenost o svemu navedenom podstiče kreiranje subjek-tivnih i pristrasnih predstava o načinu funkcionisanja tržišne ekonomije, što neretko dovodi do formiranja nerealnih očekivanja i pogrešnih ekonomskih odluka.

Imajući u vidu sve izazove sa kojima se država Srbija suočava, čini se prilično oprav-danim to da vlada prilikom implementacije programa svog delovanja u značajnoj meri uvaži neke od preporuka predstavnika bihevioralne ekonomije i „novog paternalizma“. Značajno iskustvo u pogledu problema koji prate proces ekonomskog ponašanja u okol-nostima prelaska iz planske u tržišnu ekonomiju, upućuje na zaključak da kao oblasti privredne stvarnosti koje posebno zavređuju snažniju institucionalni angažman države, mogu, između ostalih, biti istaknute i pomenuti sledeće:

6.1. Ponašanje rukovodilaca preostalih društvenih i državnih preduzećaPrivatizacija se u tradicionalnoj teoriji postsocijalističke transformacije smatra reform-skom okosnicom procesa tranzicije i istovremeno važnom etapom izgradnje tržišne eko-nomije. Poslovično se verovalo da ona vodi ka postizanju veće efikasnosti u alokaciji resursa, kao najznačajnijeg cilja ekonomske politike. Da bi poslužila ostvarenju tog cilja, ekonomisti su upozoravali da se privatizacija mora sprovoditi u odgovarajućem insti-tucionalnom okruženju. U suprotnom monopolske strukture iz socijalističkog perioda samo će preći u domen privatnog upravljanja, uz brojne hazarde vezane za predatorske prakse pretapanja nekadašnjeg društvenog kapitala u privatnu imovinu i formiranje, na toj osnovi postkomunističkih oligarhija, što se uostalom i dogodilo u zemljama u kojima je proces privatizacije prepušten spontanom toku. Praktična realizacija složenog procesa svojinske transformacije zahtevala je u skladu s tim, niz institucionalnih preduslova, im-

22 Petrović (2015), str. 351.

390

plicirajući zaključak da se efikasna privatizacija ne može posmatrati odvojeno u odnosu na kvalitet institucija.23

Izgradnja adekvatnog okvira za sprovođenje procesa tranzicije podrazumeva institucio-nalne promene koje su neophodne kako bi se izgradio efikasan sistem zaštite svojinskih prava i odnosa koji bi podigao nivo racionalnosti ekonomskog odlučivanja. Pozivajući se na iskustva razvijenih ekonomija čiji rast i razvoj, između ostalog, počiva na uređe-nim svojinskim odnosima (vrsta „uređenosti“ je po pravilu usklađena sa kulturno-isto-rijskim, etičkim, sociopolitičkim kontekstom tih društava), ekonomisti su upozoravali da je izgradnja kvalitetnih institucija u oblasti uređenja svojinskih odnosa preduslov izgradnje ekonomskih motivacionih mehanizama koji bi opredelili alokaciju resursa u pravcu podsticanja efikasnije alokacije resursa.

U zemljama u tranziciji, uključujući i Srbiju, potreba za sveobuhvatnom društvenom transformacijom zahtevala je usklađivanje institucionalnog poretka sa principima trži-šne ekonomije, (shvaćenih u skladu sa „zvaničnom mudrošću“ međunarodnih aktera koji su vodili proces transformacije od 2000. godine, MMF, Svetska Banka, i dr) . Me-đutim, za razliku od drugih zemalja u tranziciji, za Republiku Srbiju se može reći da je zemlja u naglašeno zakasneloj tranziciji. Tranzicija, pogotovo zakasnela, znači življenje i privređivanje sa brojnim i po efikasnost pogubnim institucionalnim vakuumima. Oni se javljaju u kombinaciji sa hipertrofiranom ulogom države, ogromnom javnom potro-šnjom (posmatrano u odnosu na proizvodni i izvozni kapacitet privrede, dodali autori) i velikom masom resursa koja se preraspodeljuje kroz različite mehanizme vlasti.24

Iako je socijalizam formalno napušten pre već više od dve decenije, nipošto zanemarljivi ostaci društvene svojine i dalje su karakteristika ovdašnjeg sistema. Zakonom su neko-liko puta postavljani rokovi za okončanje privatizacije, ali taj proces još uvek nije okon-čan. Kad dugo opstaje oblik svojine za koji se zna da u nekoj budućnosti treba definitivno da iščezne, prirodno iskrsava mnoštvo rizika i bihevioralnih anomalija. Među njima je i skraćeni horizont odlučivanja – direktori društvenih preduzeća ne mogu računati na neku pomena vrednu budućnost, a višekratno postavljani sukcesivni rokovi završetka privatizacije značili su esktremno (i dodatno, krajnje disfunkcionalno) skraćeni horizont za formulisanje poslovne politike, uprkos tome što će proces, kroz uzastopno fiksirane rokove od po nekih četiri godine, trajati evo više od dvadeset godina.25 Kad je horizont formulisanja poslovne politike ovako veštački skraćen, to na tu politiku ne može da se ne odrazi, pri čemu je neizvesnost u pogledu pravnog režima koji će u domenu svojine preovladati, značila i neizvesnost (privatne) svojine kao takve. Kad vlasnik ne zna šta će sve država činiti sa svojinskim režimom i koja će sve prava u brojnim promenama eventualno ukinuti, on dobrim delom gubi motivaciju da sredstva u (trenutno važećem) vlasništvu čuva, a to je već bihevioralna specifičnost koja umanjuje nivo racionalnosti ekonomskog odlučivanja.

Skraćeni horizont formulisanja poslovne politike po pravilu dovodi do primene heruri-stičkih modela odlučivanja od strane rukovodećeg kadra. Neispunjavajući kriterijume ponašanja svojstvenih standardnoj pretpostavci racionalnosti, rukovodici društvenih 23 Stiglitz (2002).24 Madžar (2015), str. 24. 25 Isto, str. 25.

391

preduzeća mogu svoje odluke u značajnoj meri bazirati na proceni neto koristi različitih izbornih alternativa. Takav pristup procesu odlučivanja pomaže im da se nose sa različi-tim problemima na brz i zadovoljavajući način, omogućujući pri tom uštedu dragocenog vremena.26 Međutim, ponekad heuristike dovode do inferiornih izbora, tj. izbora koji bi bili ispravni kad bi ljudi imali potpune informacije, neograničene kognitivne sposob-nosti i moć da naprave i sprovedu adekvatne proračune. Temeljniji sistem donošenja odluka, baziran na promišljanju, dedukciji i sporijem donošenju odluka iskazuje manju sklonost greškama, ali je u ograničenoj primeni. S druge strane, koriste se heuristički metodi kako bi ubrzali proces pronalaženja dovoljno dobrog rešenja u situacijama kada sprovođenje detaljnog istraživanja nije praktično. A ono svakako nije praktično u uslo-vima kada se ne zna kada će, i po kom metodu, do privatizacije konkretnog državnog preduzeća doći. Neznajući do kada će takvo prelazno stanje da traje, rukovodioci mogu svoje ekonomsko stanje i lične koristi obračunavati po hiperboličnoj stopi diskontovanja, ne mareći za tržišnu poziciju preduzeća. Pored izrazite nestrpljivosti u vezi sa maksim-niziranjem lične koristi, nedefinisani status društvenih preduzeća može uzrokovati broj-ne zablude, lakovernost, sklonost nevažnim informacijama, greške poput slanja „ljutih“ mejlova, održavanja statusa kvo po svaku cenu i tome slično.

6.2. Izbor sfere privređivanjaIzbor sfere privređivanja - legalne ili nelegalne, predmet je interesovanja različitih dru-štvenih nauka. Uobičajeno stanovište je da su prekršioci zakona potpuno iracionalne osobe, te da shodno tome olako pristupaju obavljanju poslova u sivoj zoni ekonomije. Za razliku od toga, prekršioci zakona se prema neoklasičnom tumačenju potpuno racional-no ponašaju, i njihova motivacija nije suštinski različita od motivacije drugih ljudi. To znači da potencijalni prekršioci zakona donose sasvim racionalnu odluku o tome da li će ignorisati zakon ili ne, poredeći pri tome neto korist koju mogu da prisvoje kršeći zakon, naspram korisnosti putem angažovanja u potpuno zakonitim delatnostima.

Ne sporeći to da racionalna procena može stajati u osnovi izbora između obavljanja delatnosti u „legitimnoj“ ili „sivoj ekonomiji“, može se desiti da egoistička priroda ljud-skog bića ekonomski interes „postavi“ iznad poštovanja zakona i drugih propisa, ne uzimajući pri tom u obzir sve potencijalne troškove. Naime, kada se materijalne koristi stave u prvi plan, to je onda njihovo ostvarivanje povezano sa izbegavanjem poreskih i drugih obaveza, čime se minimiziraju transakcioni troškovi. Međutim, pokazalo se da seljenjem u nelegalnu sferu privređivanja ekonomski agenti štede na jednoj vrsti tro-škova, ali da, s druge strane, plaćaju visoku „cenu nelegalnosti“.27 S tim u vezi utisak je da, za razliku od građana razvijenih tržišnih privreda, stanovništvo u Srbiji većinom još uvek nije svesno visokih troškova nelegalnog obavljanja aktivnosti. U prilog tome idu mnogobrojne afere povezane sa izbegavanjem poreskih obaveza, nezakonitim spro-vođenjem tendera, neizvršavanjem ugovornih obaveza, visokim nivoom korupcije itd. Ponekad se ne možemo oteti utisku da su mnogi pojedinci, računajući i one koji obavljaju važne državne funkcije, otvoreno kršili zakone, olako prelazeći preko mogućnosti da postanu predmet interesovanja kontrolnih i represivnih državnih organa i tela.28

26 Tversky and Kahneman (1974), str. 1124.27 Олейник (1999b), str. 140.28 Petrović (2015), str. 354.

392

Zbog svega rečenog može se izraziti ozbiljna sumnja u to da su nosioci privredne ak-tivnosti u Srbiji sposobni i dovoljno edukovani da donesu ispravnu odluku u korist iz-bora legalne, odnosno nelegalne sfere poslovanja. Čak i ako stavimo po strani to da je poštovanje zakona obaveza svake moralne i socijalno integrisane ličnosti, izgleda da se u Srbiji precenjuju nelegalno stečene materijalne koristi, a da se istovremeno potcenjuju brojne prednosti po osnovu poslovanja u skladu sa zakonom. Ovakav model ponašanja u potpunosti odražava problem koji se tiče hiporbolične stope diskontovanja i rezultira-juće težnje za brzim sticanjem određenih koristi. Mnogi u Srbiji, pritisnuti ekonomskim problemima i nedaćama, postali su nestrpljivi po pitanju rasta životnog standarda. Zbog toga prilikom donošenja određenih odluka ispoljavaju priličnu „kratkovidost“ u pogledu odmeravanja odnosa između koristi i troškova.

Kratkoročna stopa diskontovanja i s tim u vezi nedovoljno razumevanje odnosa na rela-ciji „cena legalnosti“ – „cena nelegalnosti“, definitivno predstavljaju validan argument u korist paternalističkih mera i intervencija.29 To podrazumeva donošenje niza sistemskih mera, kako onih restriktivnih tako još više informativnih i edukativnih. Sveukupno an-gažovanje države na ovom polju trebalo bi da doprinese sazrevanju svesti o dopustivim načinima sticanja ekonomskih koristi, kao i jačanju uverenja o tome da je, dugoročno gledano, najisplatljivije poslovati u skladu sa zakonom. Da bi se to postiglo, adekvat-na institucionalna podrška, između ostalog, trebalo bi da ide u pravcu ozakonjenja ve-ćeg učešća građana u donošenju odluka, recimo, o izgradnji lokalnih infrastrukturnih objekata. Može se reći da je već zaživela terminologija po kojoj se umesto konstatacije „opština finansira izgradnju lokalnih puteva“ sve više koristi sintagma „to se finansira od novca poresih obveznika, odnosno građana“. U skladu s tim logično je očekivati da se kod stanovništva izgradi verovanje da plaćen porez, kao jedan od frontalnih oblika legalnosti poslovanja, nije „bačen“ novac zato što se on, između ostalog, može koristiti za izgradnju puteva, bolnica, škola, vrtića, sportskih objekata i tome slično. Takav sled događaja poželjno je da isprati i država tako što bi zakonskom regulativom podstakla veće učešće građana u odlučivanju o onome što ima prioritetni značaj za njihovu teri-toriju kada je u pitanju komunalna izgradnja, pa bi s tim u vezi i koristi od legalnosti poslovanja, u ovom slučaju izražene kroz plaćanje poreza i drugih prinadležnosti državi bile dodatno vrednovane.

Iako je Republika Srbija u svoje zakonodavstvo implementirala preporuke koje se odno-se na neposredno učešće građana na način na koji su to uradile i druge države u okru-ženju (Ustav Republike Srbije, Zakon o referendumu i narodnoj inicijativi), u praksi je ipak izostalo značajnije učešće građana u pogledu saradnje sa lokalnim vlastima na polju donošenja odluka o tome kako potrošiti deo novca iz lokalnog budžeta. Međutim, iako instrumenti neposredne lokalne demokratije nisu zaživeli u potrebnoj meri, iskustvo vredno pomena tiče se deset opština i gradova (Pirot, Sremska Mitrovica, Šabac, Vračar, Pančevo, Sombor, Trstenik, Ruma, Zrenjanin, Knjaževac) u kojima su građani u okvi-ru projekta Participativno budžetiranje tokom 2015 godine30 predložili projekte za koje smatraju da je potrebno realizovati u njihovom okruženju. U skladu s ciljevima projekta, organizovano je glasanje na kome su svi građani imali priliku da se izjasne za jedan od predloženih projekata. Nakon dobijanja informacija o izabranim projektima, kao i sredstvima potrebnim za njihovu realizaciju, određen broj projekata sa najviše glasova 29 Isto, str. 354.30 birnsrbija.rs> Novosti> Javne politike > Kampanje

393

uključen je u budžet opština za 2016. godinu. Podaci pokazuju da je od 2400 predlože-nih projekata za realizaciju izabrano njih 53, za šta je iz budžeta lokalnih samouprava izdvojeno oko 800000 evra.31

Veće učešće građana u lokalnom odlučivanju ohrabruje demokratizaciju društva, po-sebno kada se ima u vidu to da stav građana o demokratiji neretko nosi i snažnu uti-litarističku dimenziju: na demokratiju se ne gleda isključivo kao na neku samostalnu vrednost, već kao na sredstvo pomoću koga je moguće unaprediti životni standard. Za to je pak potrebno imati i građane spremne da se samoorganizuju i deluju u individu-alnom i širem društvenom interesu, što, pak, implicira potrebu za razvojem socijalnog kapitala i usvajanjem normi tzv. građanske kulture. Naime, empirijskim analizama je potvrđeno da socijalni kapital, u vidu generalizovanog poverenja i normi kooperativnog ponašanja može da utiče na unapređenje kvaliteta institucija.32 Kada je reč o građanskoj kulturi treba istaći to da je ona nespojiva sa režimom koji elitama daje faktičku slobodu delovanja prilikom kreiranja i izgradnje institucionalnog poretka.33 Umesto toga, značaj građanske kulture jeste u tome što ona na neki način definiše granice delovanja elita, pa se prekoračenje tako definisanih okvira političkog uticaja može tumačiti kao „napad“ na prava i interese društva.

Važnost razvoja građanske kulture ne treba apsolutizovati, s obzirom na to da je sprovo-đenje institucionalnih reformi, u konačnom, i dalje u nadležnosti vladajućih političkih elita. Međutim, institucionalne promene koje se odvijaju simultano sa usvajanjem novih kulturnih vrednosti i orijentacija prestaju da budu ekskluzivno „unutrašnje delo“ politič-kih elita. Kada se nalazi pod političkom kontrolom i izvesnim pritiskom građana veliki su izgledi da režim postane manje „elitocentričan“34, što je od presudnog značaja za razvoj i afirmaciju tzv. „poretka otvorenog pristupa“. Usvajanje novih vrednosnih normi i pravila se, međutim, odvija postepeno i povezano je sa ispunjenjem niza uslova, među kojima je poštovanje zakona jedan od najvažnijih. Kada pripadnici elite deluju poštujuči formalna pravila a ne nekakve personalne dogovore, one postaju lojalne institutima, a ne određenim pojedincima i interesnim grupama.

Zaključak

Institucionalne strukture neraskidivo su povezane sa alokacijom resursa u društvu, što ih je legitimizovalo kao oblast zanimanja ekonomske teorije, naposletku i njenog orto-doksnog toka. Moglo bi se reći da raznovrsne institucije obavljaju čitav snop funkcija bez kojih je odvijanje privrednog procesa nezamislivo. Institucionalni poredak, kao sub-limat nagomilanog kolektivnog znanja o potrebama i njima primerenim, kroz istorijsku praksu modelovanim metodama rasporeda resursa, definiše i jasno ograničava prostor na kome se realizuje delovanje ekonomskih aktera, što je samo po sebi značajan infor-macioni input alokacionog procesa. Samopojačavajuće interakcije pojedinaca, vođene (kroz dugotrajnu istorijsku praksu potvrđenim) obrascima komunikacije, pohranjenim u postojećim institucionalnim aranžmanima, omogućavaju enormne uštede resursa, jer

31 Isto. 32 Knack and Keefer (1997).33 Nannicini, et al, (2013).34 Inglehart and Welzel (2005).

394

obezbeđuju ozbiljnu redukciju kognitivnih napora potrebnih za obavljanje većine eko-nomskih transakcija. Svojim saznajnim kapacitetom, kolekcijom pravila za postupanje sa resursima i saobraćaj sa drugim akterima, institucionalni režim društva omogućava pojedincima da ostvare nivo racionalnosti koji dopušta kontekst njihovog delovanja kao i biološki zadati mehanizmi individualne spoznaje i odlučivanja.

Svako društvo neprekidno je izloženo adaptacionom pritisku, odnosno potrebi da se postojeći obrasci koji stoje iza alokacije resursa podešavaju prema novim potreba, i/ili iznalaze novi. U vremenu kada dolazi do brzih i značajnih pomerananja u uslovima alokacije, labavi veza između institucionalne matrice i operativnog nivoa racionalnosti aktera. Institucionalne strukture u takvim okolnostima saznajno pokrivaju sve manji deo društveno-ekonomske stvarnosti, opadaju njihova ekonomizatorska svojstva pri obavaljanju razmene, pojedinci su sve češće izloženi transakcijama o kojima ne znaju dovoljno, kognitivni napor uložen u privredne obuhvate je sve veći, neizvesnost postaje norma privređivanja.

U uslovima globalnog okruženja koje snažno utiče na model sprovođenja institucionalne politike, značajan teret podsticanja dugoročno isplative alokacije resursa je na „paterna-lističkoj“ manipulaciji arhitekturom izbora aktera u pojedinim oblastima njihovog delo-vanja. Teško je proceniti efekte ovih mera na buduće tokove dohotka, ali je s obzirom na njihov ograničen obuhvat i krajnje posredno dejstvo na ekonomske učinke, jasno da mora biti skroman. U privredi Srbije, neka od područja individualnog delovanja, na ko-jima bi pomenuti model institucionalnog delovanja mogao imati smisla, su hiperbolič-no diskontovanje rukovodilaca u procesu privatizacije, neadekvatan pristup relativnom vrednovanju nelegalnih aktivnosti od strane širokih slojeva populacije, frejming efekti pri investiranju u uslužne delatnosti i dr.

Literatura:

Camerer, C., Issachoroff S., Loewenstein, G., O‘Donoghue, T. and Rabin, M. (2003) „Regulation for Conservatives: Behavioral Economics and the Case for Asymmetric Paternalism“, University of Pennsylvania Law Review, 151(1), pp. 1211-1254.

Dequech, D. (2006), „The new institutional economics and the theory of behaviour under uncertainty“, Journal of Economic Behavior & Organization, Vol. 59, Pp. 109–131.

Dugger, W. M. (1995), „Douglass C. North‘s New Institutionalism“, Journal of Econo-mic Issues, Vol. 29, No. 2, Pp. 453-458.

Elster, J. (1989), Nuts and Bolts for the Social Sciences, Cambridge: Cambridge Univer-sity Press.

Golubović, N. (2011), Društvena ekonomija – Ekonomska aktivnost u društvenom okru-ženju, Ekonomski fakultet, Univerzitet u Nišu.

Hodgson, G. (1988), Economics and Institutions: A Manifesto for a Modern Institutional Economics, Polity Press, Cambridge.

Inglehart, R. and Welzel, Ch. (2005), Modernization, Cultural Change, and Democracy: The Human Development Sequence, N. Y.: Cambridge University Press.

Jakšić, M. i Pejić, L. (2001), Razvoj ekonomske misli, Ekonomski fakultet, Beograd. Kapeliushnikov, R. (2015), „Behavioral economics and the ‘new’ paternalism“, Russian

Journal of Economics, 1(1), Pp. 81-107.

395

Knack, S. and Keefer, P. (1997), „Does Social Capital Have an Economic Payoff? A Cross-Country Investigation“, Quarterly Journal of Economics, Vol. 112, No. 4, Pp. 1251-1288.

Lakatos, I. (1970), „Falsification and the Methodology of Scientific Research Program-mes“, in: Lakatos, I. and Musgrave, A. (eds), Criticism and the Growth of Knowled-ge, Camridge University Press, Cambridge, Pp. 91-196.

Madžar, Lj. (2015), „Korupcija kao sistemski fenomen - Politički sistemi, struktura vla-sti, institucije, politike-“, Škola biznisa, broj 1, Pp. 1-32.

Nannicini, T., Stella, A., Tabellini G., and Troiano, U. (2013), „Social Capital and Poli-tical Accountability“, American Economic Journal: Economic Policy, Vol. 5, No. 2, Pp. 222-250.

North, D. C. (1990), Institutions, Institutional Change and Economic Performance, Cambridge: Cambridge University Press.

Petrović, D. (2012), Institucionalizam među vodećim ekonomskim teorijama, Ekonomski fakultet, Univerzitet u Nišu.

Petrović, D. (2015), „Behavioral Economics – the New Approach to Designing the Pater-nalistic Role of the State in the Economy“, Teme, No. 2, Pp. 345-360.

Rizzo, M. J. and Whitman, D. G. (2009), „The Knowledge Problem of New Paternalism“, BYU Law Review, Vol. 2009, Issues 4, Pp. 904-968.

Robbins, L. (1945[1932]), An Essay on the Nature and Significance of Economic Science, London: Macmillan.

Stefanović, Z. (2012), Politička ekonomija globalizacije: Modeli kapitalizma i instituci-onalna evolucija, Ekonomski fakultet, Niš.

Stefanović, Z. (2016), Savremena ekonomska misao: ortodoksni heterodoksni pravci, Ekonomski fakultet, Niš.

Stiglic, Dž. (2002), Protivrečnosti globalizacije, SBM-x, Beograd.Thaler, R. H. and Sustein, C. R. (2008), Nudge: Improving Decisions about Health, We-

alth and Happiness, Yale University Press, New Haven & London.Tversky, A. and Kahneman, D. (1974), „Judgment under Uncertainty: Heuristics and

Biases Science“, New Series, Vol. 185, No. 4157, Pp. 1124-1131.Vukotić, V. (2014), „Aniliberalizam liberala“, in Vukotić et al. (ed.) (2014) (Anti)liberali-

zam i ekonomija, Centar za ekonomska istraživanja Instituta društvenih nauka, Pp. 9-27.

Олейник, А. (1999a), „Институционална экономика, Тема 2. Норма как базовый елемент институтов, Лекция 3. Норми: результат рационалъного выбора или абслолютный детерминант действия?“ Вопросы эномики, Но. 2, Pp. 137-156.

Олейник, А. (1999b), „Институциональная экономика, Тема 6. Внелегальная экономика“, Вопросы экономики, Но. 6, Pp. 136-153.

birnsrbija.rs> Novosti> Javne politike > Kampanje [Participativno budžetiranje za 2016. godinu u 10 lokalnih zajednica]. Balkan Investigate Reporting Network (2014).

397

Doprinos privrednih subjekata i drugih institucija ekonomskom rastu i budžetska preraspodelaMilan R. Kovačević*

Abstrakt: U radu je obrađen značaj makroe-konosmkog planiranja uopšte, posebno plani-ranja godišnjeg privrednog rasta. Pored pla-niranja BDP-a, istaknut je značaj i planiranja i praćenja i drugih zanemarenih kvanitativnih veličina, posebo dohodaka i dodate vrednosti. Ekonometrijski modeli koji služe planiranju moraju biti unapređivani većim obuhvatanjem promenjivih veličina, temeljitijim analizama i prognozama korištenih veličina, kako bi se po-uzdanije planirali rast i potrošnja.

U radu su za svrhu analize doprinosa pri-vrednom rastu i napretku razmatrane kao dva odvojena skupa, svi privredni subjekti koji naj-više stvaraju BDP sa jedne strane, te sve druge institucije koje troše njegov dobar deo, manje učestvuju u direktnom staranju, ali su nastale za stvaranje što boljih uslova i za poslovanje i za dobrobit uopšte, sa druge strane. Utvrđene su slabosti u našoj strukturi i kvalitetu privrednih subjekata, kao i uskraćenost njihovog uticaja na sistem i politiku. Sa druge strane ostale institu-cije imaju previše ovlašćenja, bujaju i uvećavaju neproduktivnu potrošnju, a nedovoljno se meri njihv koristan učinak, pa opstaju i štetne.

Za ilustrovanje tih zaključaka posebno je analiziran budžet Srbije za 2018. godinu, a u

delu koliko je to bilo moguće vremenski i ukup-ni javni prihodi i rashodi. Utvrđeno je da je bu-džet urađen uz pomoć zahteva korisnika, bez javne rasprave, pa je nazvan autorski, iako je to najvažnija i najšira ekonomska odluka za či-tavu godinu. Tako se nastavlja veća pažnja vla-sti na distribuciju skromno stvorenog, umesto na ubrzano stvaranje većeg BDP-a i ukupnih vrednosti. Privredni rast je planiran za veći budžet, čime se rizikuje ponovno podbacivanje rasta, a ubrzanje inflacije, što smo već iskusili. Sve je veći tok novca od ekonomskih subjekata preko javnih prihoda u javne rashode, što ne prija rastu.

Posebno je obrađeno odsustvo poštovanja prava počev od zakonodavca i rasprostranjena netransparentnost. Ne samo ostvarenje budže-ta, nego i poslovanje korisnika budžeta i osta-lih institucija, ostaje u velikoj meri nevidljivo za javnost, što smanjuje šanse za poboljšanje. A ubrzani tok novca od stvaraoca ka potroša-čima slabi podsticaj za brži rast relanog BDP--a i stvaranje drugih vrednosti.

Ključne reči: Institucije 1, privredni subjekti 2, budžet 3, preraspodela 4

JEL: O29.

Uvod

Svakako je veličina stvorenog ukupnog bruto domaćeg proizvoda (BDP) najbolji globalni izmeritelj ekonomskog učinka, o kojem učinku ovisi i kretanje blagostanja zemlje. A pri-vredni subjekti su svakako glavni stvaraoci BDP-a, dok su sve druge institucije pretežno potrošači stvorenog BDP-a, ali su one i u važnoj funkciji teže merljivog stvaranja uslova i podsticanja privrednog rasta i blagostanja zemlje. Te konstatacije ne menja činjenica da su i neki privredeni subjekti delom subvencionisani, dakle korisnici preraspodele, kao i da su i druge institucije delimično i direktni stvaraoci manjeg dela BDP-a. Iako dakle ni jedna ni druga strana nije homogena, one se odvajaju i još po tome što privredni subjekti slede uslove tržišta i regulative ekonomskog sistema i politike, a nadležnosti za regu-* Redovni član NDE Srbije i konsultant za strana ulaganja, [email protected]

398

lisanje oboje, su u ostalim institucijama, van značajnijeg uticaja privrednih subjekata na to. U ovom radu ćemo uporediti neke nesimetrične uloge ta dva tako odvojena dela društvenog i ekonomskog sistema u stvaranju i trošenju svega stvorenog.

Istina je i da su i privredni subjekti takođe institucije, ali u pogledu stvaranja i raspo-dele stvorenog, njihov položaj je bitno drugačiji od ostalih institucija. Javna preduzeća, državna i praivatna privredna društva, preduzetnici, zadruge i drugi privredni subjekti, dolaze do svojih prihoda skoro isključivo na tržištu ili njegovom simuliranju. Sa izuzet-kom monolopla, svi oni se takmiče da svojim proizvodima i uslugama zadovolje što veći deo ukupne raspoložive domaće potrošnje i da što više prodru i na inostrana tržišta. Deo privrednih subjekata prihoduje i kupoprodajom uvezenih dobara i usluga, a taj uvoz ote-žava domaće stvaranje i umanjuje ostvareni BDP. Generalno svi privredni subjekti sami stvaraju svoj prihod, od kojeg se deo preko dažbina i preko budžeta ili na drugi način namenjuje ostalim institucijama. Manji deo toga budžetskog prihoda vrati se na raličite načine i nekim od privrednih subjekata, što dodatno generalno kvari i korektnu njihovu konkurentnost. Dakle privredni subjekti preuzimaju direktan rizik koliko će stvoriti, a odvajanje dela direktno stvorenog BDP-a im je zadato pretežno voljom drugih instituci-ja, koje su veliki potrošači velikog dela stvorenog BDP-a.

Ali, za pokriće javnih rashoda praktično se uzima mnogo više dažbina od svih građana poreskih obveznika, nego direktno od samih privrednih subjekata kao direktnih po-reskih obveznika. Jer porez na dodatnu vrednost i akcize, kao najizdašnije indirektne poreze, plaćaju baš svi građani. Ali i veći deo i tih indirektnih poreza, snose indirektno najviše, privredni subjekti. Građani bi, umesto tih dažbina, baš kao i umesto poreza na dohodak i doprinosa za obavezno socijalno osiguranje, rađe kupili više dobara i usluga od privrednih subjekata, da ih u tome ne ometaju dažbine. Zato i povećanje svih dažbina, otežava direktno privrednim subjektima veću prodaju i prihodovanje, pa bi i obratno svako njihovo smanjenje, podsticalo i olakšavalo brže uvećanje BDP-a. Pri tome na-ravno efekti različitih delova dažbina imaju različit intezitet efekate na rast, a i različiti privredni subjekti imaju različit potencijal za rast.

Makroekonomsko planiranje za budžete

Kao što mu ime kaže BDP je najšira kvantitativna mera ukupne nacionalne ekonomske aktivnosti. To je ukupna vrednost stvorenih dobara i usluga prodatih u zemlji i izvozu umanjena za vrednosti uvezenog iz inostranstva. Na potrošnoj strani ga čini lična i javna potrošnja i investicije, koju ukupnu potrošnju uvećava uvoz a smanjuje izvoz. Njegovo kretanje se meri na određenim uzorcima, kod nas privremeno kvartalno i konačno godi-šnje, a zatim izračunato naknadno proverava i po potrebi ispravlja. Dakle i na preciznost merenja, a nadasve na ažurnost podataka o BDP-u, postoje opravdane primedbe, ali se bez rezerve BDP koristi za budžetiranje njegove preraspodele. Ne korsti se poučno ni statistika o planiranju i ostvarenju.

Dok privredni subjekti svoje budžete pripremaju na bazi pouzdanih i proverenih godi-šnjih finansijskig izveštaja u kojima je utvrđena vrednost imovine, dugovanja, prihodi, rashodi i tokovi novca, dotle se budžeti države i samouprava, iako su sa mnogo dubljim i dalekosežnijim posledicama, olako sastavljaju i naprasno bez rasprava donose. Ni ostva-reni BDP za čitavu tekuću godinu, niti dobro upoređuje ostvarenog sa planiranim, ne

399

koristi se za planiranje na nivou države za narednu godinu . Popis imovine države i njenih lokalnih zajednica se i ne evidentira na jednom mestu, niti se tokovi javnog novca planiraju niti dovoljno prate i utvrđuju. Posebno je veliki kotrast između obaveznih go-dišnjih finansijskih izveštaja privrednih subjekata u kojima je prikazana imovina, dug, prihodi i rashodi i tokovi nvca i olakog državnog budžetiranja, te odsustva završnih računa ostvarennog. Jača netransparentnost i populizam.

A bilo bi potrebno da i država sačinjava sadržinski i po vrsti bar slične godišnje izvešta-je, kakve imaju privredni subjekti. Umesto toga za državno budžetiarnje se koristi samo prognozirani BDP u koji je uključen i izvoz, a oduzet je uvoz, dakle po subjektivnim prognozama raspoloživo, se namenjuje konačno za ukupnu potrošnju. Javni rashodi se uvelike planiraju prema dobivenim izvrštajima o željenim potrebama institucija koje se finansiraju iz javnih prihoda. Nema analiza efekata potrošnje, upoređenih sa efektima koje bi postigli privredni subjekti i poreski obveznici, ako bi se taj rashod uštedeo. Tako lako prolaze i manje opravdani rashodi i nema dovoljno brige o štednji.

Za neke svrhe bruto nacionalni dohodak (BND) bolje odmerava raspoložive vrednosti. On se dobiva tako što se od BDP-a oduzimaju oni dohotci koje kod nas ostvare strani ulagači i druga strana lica i dodaju oni dohotci naših privrednih subjekata i građana ostvareni u inostranstvu. A takvih stavki ima i kod nas sve više i više. Manja zemlja sa razvojem i mora da sve više razmenjuje svoje proizvode i usluga sa inostranstvom1. Takođe je manja zemlja i vlasnički neminovno više povezana sa inostranstvom. Zato je i bruto i neto dohodak postignut u razmeni sa inostranstvom, sve važniji i za njenu ukup-no realnu domaću potrošnje, pa i sve važniji za državno budžetiranje. Ali se i pored toga kod nas ne uzima u obzir ostvareni BND niti se planira njegovo očekivano kretanje, a samo se povremeno statistički utvrđuje njegov iznos korekcijom BDP-a.

Statistički se više prate bruto nego neto vrednosti, iako su ove poslednje predmet odlu-čivanja. Troše se samo neto iznosi. Statistika propušta veze između fizičke mere i mere vrednosti. Iako su relani tokovi dobara i usluga u suprotnom pravcu praćeni odgovara-jućim novčanim tokom, to statistika nedovoljno opslužuje. Nedovoljno se u makroeko-nomiji koristi dodata vrednost. Kod nas se statistički utvrđuje samo povremeno bruto dodata vrednost (BDV). U planiranju se nedovoljno vodi računa o vrednosti utrošenih i amortizovanih osnovnih sredstava. U našoj praksi se zanemaruje realnost amortizova-nja, a investicije za zamenu sredstava, ne odvajaju se od investicija za uvećanje kapacite-ta i autputa. Opet imamo nesklad između mikroekonomskih merenja, u kojima je važna stavka dohodak pre umanjenja za kamatu i amortizaciju (EBITDA) i makroekonomskih koja skoro isključivo koriste BDP-a i to prognoziran za svrhu najkrupnije ekonomske odluke globalne podele ukupne novostvorene vrednosti godišnjim budžetima države i njenih institucija i samouprava.

U tom pogledu ni u obrazovanju, nauci i istraživanju nije stanje bolje. Mnogo je veća pa-žnja i teorije i prakse na javne finansije, iako su one naknadni efekat preraspodele, nego na mirkoekonomiju, iako upravo u njoj nastaje glavnina novostvorene vrednosti. A to je postala i naša tradicija. Jedina značajnija promena je što je u prošlosti bila više tolerisana

1 Srbija je najviše izgubila od svojeg BDP-a u 1992. I 1993. godini, kad je sankcijama UN i hiperinflaci-jom u te dve godine prepolovila svoj BDP, najviše zbog toga što je njena ekonomija izopštena od ostalog sveta.

400

nesatabilnost cena, koja je i neralano makro planiranje na kraju marljivo balansirala. Tek od pre tri godine krupan napredak je određeno stabilizovanje javnih finansija i cena, iako ostaje rizik da li će to opstati ako se ne regenerišu, osposobe i ojačaju i privredni sbjekti. Državni budžeti se kalkulišu ekonomstrijskim modelima koje može da savlada i excel, u kojima se subjektivno određuje privredni rast i određene zavisne veličine i kretanja. A usvojeni bez šire rasprave budžeti sadrže sve više i stavki za arbitrarno određivanje na-mene. Budžetske rezerve su iz godine u godinu sve veće. Tako se slabe efekti planiranja i smanjuje transparentnost, što kvari ukupnu upravljivost čitavom makroekonomijom.

Ozbilnost državnog planiranja ilustruje i postupanje ministra za finansije gospodina Du-šana Vujovića, koji pokaza nepoznavanje oko jedne osmine ćitavog BDP-a koliko jesu penzije. Olako izjavi da penzioner „stiče pravo na penziju, a ne pravo na iznos penzije“, iako je drugačije po zakonu2. U zakonu su tegulisani doprinosi i penzije i u njemu piše čak i „Republika je garant za obeveze fonda za ostvarenje prava po osnovu obaveznog penzijskog i invalidskog osiguranja (državna garancija)“. A već više od tri godine se ne evidentira neisplaćene, a tako garantovane penzije. Na bečkoj Juromani konferenciji mi-nistar izjavi „da ne postoji konsenzus da porez treba plaćati3“, kao da nema zakona o po-rezima i Poreske uprave, koja prema njima mora naplaćivati porez. Reče on da 300.000 ljudi zarade prima bez uplaćenog poreza i doprinosa, pa eto lakog rešenja za penzije čim se po zakonu i naplate ti doprinosi. O mogućem smanjivanju poreza on reče „nismo hteli mnogo da menjamo poreze. A zato što bismo time skratili sebi prostor“. Iskreno i precizno opisano stanje da da je fiskalna stabilizacija postignuta za konfor države i bez štednje, kao i bez olakšanja privrednim subjektima tereta dažbina. Hoće li tako otići i pola milijarde evra od aerodroma?

Privredni subjekti

Najmanji privredni subjekat je preduzetnik koji je fizičko lice koje se registruje za oba-vljanje privredne delatnosti. Njega se nekad naziva „radnja“, nekad lice koje obavlja samostalnu delatnost. Registracijom to lice praktično ulaže svu svoju imovinu u poslo-vanje. Jer je preduzetnik, za poslove koje obavlja, po zakonu odgovoran sa celokupnom svojom imovinom, za sve svoje obaveze, dok pravna lica odgovaraju samo do visine uloženog kapitala. A sa društvenog stanovišta to je ono dobrodošlo lice koje se samoza-pošljava. Ali uprkos tome do sad je preduzetnik obavezan da od momenta registracije postaje obveznik i poreza na dohodak. Tek sad se čuje da bi bilo dobro osloboditi ga tog poreza u nekom početnom periodu poslovanja. Osim toga registracijom se preduzetniku poskupljuju mnoge naknade i obaveze i u nekim slučajevima izjednačavaju ga neodrži-vo sa prvnim licima, što svakako nije ni dobro. A pravna lica za rizik ulažu samo 100 dinara.

Najmanja privredna društva su rasadnik i svih većih privrednih subjekata. Ali, kao i za privrednike, ne postoji adekvatna briga zakonodavca o njima. A činjenica je da iz takvih najmanjih nastaju i najveća privredna društva. Trebali bi visoko ceniti rizik onih koji takva društva osnivaju i podsticvati ih u tome. Statistika pokazuje mali procenat vrlo uspešnih i brzo rastućih privrednih društava nastalih iz pomenutih rasadnika. Veći

2 Milan Kovačević, „Nedao ti bog Dušanovu penziju“, „Danas“ 14.12.2017. str. 13.3 Vidi „Danas“, 18.01.2018. strana 13. pod tim naslovom.

401

deo srednjih i velikih privrednih društava kod nas nastao je kroz privatizaciju, o čijem sprovođenju opravdano nije visoko mišljenje u javnosti4.

Ali je pogrešno što se pomešano sa tim uvelike i generalno stvara loše mišljenje o svim preduzetnicima. Krupniji među njima su olako generalno proglašeni tajkunima, pa se moramo zapitati da li dovoljno cenimo i taj važni deo privrednih subjekata, koji stva-ra glavninu BDP-a. Trebamo već jednom početi kažnjavati lopove, a uspešne poslovne ljude ceniti. Još uvek je kod nas relativno veliki broj privrednih subjekata u manjoj ili većoj meri u svojini države. To su javna preduzeća, državne kompanije i neprivatizovana preduzeća. Njih država ponekad i bez osnova održava u životu.

Ustav je opravdano i korisno zabranio diskriminaciju privrednih subjekata po osnovu svojine. Ali nije uvek tako u praksi. Preduzeća u državnoj svojini su na stalno većoj brizi Vlade i lokalnih zajednica. U konkurenciji sa privatnim sektorom su stoga oni u pred-nosti, iako su njihovi poslovni i finansijski rezultati znatno lošiji. Opšte je mišljenje da je to zbog lošijih menadžera koje im imenuje država, što se ne može sporiti. Ali postoji još razloga za njihovu poslovnu inferiornost. Uloga države kao njihovog vlasnika preko Vlade i ministarstava nije dobro regulisana, pa privatni vlasnici neminovno uspešnije odlučuju od prestavika vlasništva države.

A postoji i kolizija interesa ministarstva u ulozi vlasnika državnog kapitala i istovreme-no u ulozi kreatoara propisa koji za tu oblast poslovanja važe uopšte. Krajnje je vreme da se razmisi o državnim holdinzima ili investicionim fondovima, u kojima bi radili obuče-ni profesionalni investicioni menadžeri, umesto neprofesionalnog svaštarenja izvršnih vlasti države i lokalnih zajednica u ulozi lošeg vlasnika državnog kapitala. Regulativa i opšti interes moraju biti odvojeni od upravljanja efikasnim poslovanjem, da bi se oboje poboljšalo.

Ali postoji još jedna, možda i najvažnija podela svih ekonomskih subjekata, na stvarno poslovno sposobne i poslovno nesposobne. Poslovno nesposobni su svi oni privredni subjekti koji imaju imovinu manje vrednu od ukupnih obaveza, a nadasve oni koji imaju već blokirane račune kod banaka. Velika je verovatnoća da su poslovno nesposobni i oni koji se skrivaju i ne objavljuju finansijske izveštaje. A ima ih mnogo stvarno poslovno nesposobnih, a aktivnih u ulaženju u poslove, koje ne mogu izvršiti. Tako od ukupno 131.000 registrovanih privrednih društava na kraju 2016. godine 99.000 ili 24% nije objavilo finansikse izveštaje5. Oko 80.000 društava je sa blokiranim računima kod ba-naka6. A i sudovi sporo i nedovoljno rade na izvršavanju ugovora, pa se sve više kvare uslovi trgovanja.

U važećem Zakonu o privrednim društvima propisano je da privredna društva koja ne-maju ni 100 dinara kapitala, odnosno ona koja nisu dostavila godišnji finansijski izveštaj Agenciji za privredne regsitre (APR), od tog registra budu na to upozoreni, pa ako to oni odnosno njihovi vlasnici ne otklone ni u roku od šest meseci, da ih APR prevodi u status „prindne likvidacije“. Ali, iako je preveliki broj takvih očito poslovno nesposob-

4 Milan Kovačević „Efekti otegnute privatizacije“, strana 133 do 146, zbornik NDE „Kako završiti priva-tizaiciju u Srbiji“ Beograd 2007.

5 Godišnji bilten finansijskih izveštaja za 2016. godinu Agencije za privredne registre 6 Politika 11. Januara 2018. Strana 11.

402

nih privrednih subjekata, taj propisani postupak se ne sprovodi. A zašto nije poznato. Opšte je poznato da se ne samo žmuri na sve veće nepoštovanje mnogih zakona, nego je i vidljivo i podsticanje rušenja institucija i njihovog dobrog funkcionisanja. Promena bi što pre morala doći prvo od vlasti jer njihvo nepoštovanje zakona šalje lošu poruku i „opravdanje“ i drugima.

A kod nas uporno opstaju takva ponekad nazivana „fantomska preduzeća“ paralelno sa uspešnim, na veliku štetu tih drugih. Posledica brojnosti poslovno nesposobnih je stva-ranje nesigurnosti na tržištu, za čije dobro funkcionisanje upravo je važna stabilnost. Svako uspešno preduzeće ima veliku verovatnoću da uđe u transakciju sa posloveno nesposobnim, pa to deluje dvostruko štetno. Prvo, otežava se rad uspešnih koji stvaraju BDP i istovremeno se održavaju pa i njeguju poslovno nesposobni, koji samo pričinja-vaju štetu tim prvima, što otežava postizanje bržeg i održivog privrednog rasta. Ako se tome doda i loše odabrano podsticanje stranih ulagača, za brži privredni rast je nemi-novno unaprediti kvalitativnu strukturu privrednih subjekata.

Planiranje BDP-a za budžete

Za ovu 2017. godinu bio je planiran relan rast BDP-a od 3 %, a ostvariće se jedva 1,9%, dakle za više od trećine manje od planiranog. Ali će se umesto 1,6% rasta cena, ostvariti blizu dvostruki rast od oko 3%7. Oba odstupanja se asimetrično dopunjavaju, pa će za trazliku od realnog, nominalni iznos ostvarenog BDP-a biti blizu planiranog. A oba od-stupanja od plana su negativna. Manje se može relno prihodovati i tršiti od planiranog, a i za nominalno prihodovani iznos se može realno manje kupiti, nego što je bilo plani-rano. Razlozi smanjenje realnog rasta su zaista u suši i podbačaju elektroprivrede, ali i bržem rastu uvoza od izvoza. Podbačaj poljoprivrede takođe je doprineo i ubrzanju rasta cena, iako je istovremeno u suprotom pravcu usporavanja tog rasta delovao za 4 % pojef-tinjeni evro8. A razlozi za odstupanje od plana nisu niti mogu biti opravdanje planerima. Svi uslovi i rizici za ostvarenje plana moraju se uzimati u obzir u dobrom planiranju BDP-a za dobro budžetiranje. A pogrešno planirana preraspodela može i da umanji BDP.

Već 3 godine su bile posvećene skoro isključivo stabilizaciji javnih finansija, a neop-hodne reforme i privredni rast su bili van fokusa planiranja i budžetiranja. Rast relanog BDP-a u 2016. godini je ubrzan uz smanjenje rasta prosečnih cena. Ali je u narednoj 2017. godini, suprotno planiranom, realni rast BDP-a opao, uz istovremeni rast proseč-nih cena. Nakom toga je za ovu 2018. godinu planiran novi preokret, snažnijeg ubrzanja rasta i preokret na usporavanje rasta prosečnih cena, što se vidi iz Tabele 19.

Tabela 1.Ostvarenje za 3 godine i plan za 2018. godinu

Godina 2015. 2016. 2017. 2018.Realan rast BDP % 0,8 2,7 1,9 3,5Cena rast % 1,9 1,3 3,1 2,7

7 Podaci iz Strategija za dve godine.8 Na početku godine srednji kurs evra je bio 123,4723 dinara a na kraju 118.4727 dinara.9 Podaci iz statistike i Strategije za 2018.

403

Prilikom planiranja budžeta nije planiran BNP i očekivano kretanje neto dodate vredno-sti, iako bi se moralo uzimati u obzir i njihovo kretanje u tom planiranju, o čemu je već bilo reči. U Strategiji za 2018. godinu je za budžete u ovoj godini planiran rast i lične i državne i investicione potrošnje, što se vidi iz tabele 2. Pri tome planirano je da najbrže raste učešće državne, pa lične potpošnje i najmanje investicione potrošnje. A sama uče-šća tih potrošnja u % ukupnog BDP-a u 2018. godini upravo su u suprotnom redosledu.

Tabela 2.Učešća potrošnja u BDP-u u % za 2017. godinu procena i plan za 2018.

Potrošnja 2017 2018 IndeksiLična 1,8 2,7 150Državna 1,4 2,2 157Investicije 4,3 5,1 119

Ostaje da se ta uvećanja i potrošnje i investicija namire iz nominalnog rasta BDP-a, sa 4.469 milijardi dinara u prošloj za 6,4% na 4.755 milijardi dinara u ovoj godini, uz po-moć nepromenjenog rasta cena i ubrzanog realnog rasta sa 1,8 na 3,5%. Važan deo pozi-tivnih preokreta je da u ovoj godini ponovo brže raste izvoz od uvoza i da se time manje BDP-a odlije u negativan saldo trgovanja sa inostranstvom. Ali ostaje značajna opasnost da se to ne postigne. Rizik je i da se ne zadrži isti deflator i da se ne ostvari smanjenje rasta potrošačkih cena, kako je planirano, nego da se nastavi ubrzanje rasta svih cena. Vraćanje na brži rast izvoza od uvoza, što jest najvažniji ventil za privredni rast, neće biti izvodljivo ako i dalje bude opadala vrednost evra u dinarima. A i iskustvo nas uči da smo se češće olako odnosili prema inflaciji, koja neminovno pokrije sva povećanja potrošnje iznad raspoloživih dobara i usluga.

A sa takvim verovatnim ostvarenjima, BDP od 4.294 milijarde dinara ostvaren u 2016. godine, dostići će u 2017. godini 4.469 milijardi dinara, pa budžet države za narednu godinu računa sa planiranim nominalnim BDP-om od 4.755 milijardi dinara, a na osno-vu planirnog ubrzanog relanog rasta BDP-a za 3,5% uz nepomenjeni rast cena ukupnog BDP (deflator) od 2,8% i pad rasta prosečnih potrošačkih cena sa 3,1% na 2,7%. Dakle optimistički planirano, realan rast će se snažno ubrzati, a započeti rast cena će se zau-staviti i preokreniti u usporavanje. Rizik je da se i obratno i ove godine ponovi uvećanje nominalnog BDP-a u većoj meri inflatorno nego realnim rastom.

Budžet države za 2018. godinu

Globalne stavke budžeta dražave, bez ostalih budžeta, nastavljaju se planirati sa bržim rastom javnih prihoda i sporijim rastom javnih rashoda od rasta BDP-a, kao što se vidi iz tabele 3. Planovi ukupnih javnih prihoda i rashoda za ovu godinu nisu još poznati u vreme pisanja ovog teksta.

404

Tabele 3.BDP, prihodi, rashodi i deficit u milijardama dinara po budžetima za dve godine

2017 2018 IndeksBDP 4.469 4.755 106Javni prihodi 1.093 1.178 108Javni rashodi 1.162 1.207 104Deficit 69 29 42

U javnim prihodima i primanjima budžeta Srbije glavnina su poreski prihodi. Njihovo učešće u ukupnim prihodima i primanjima raste i četvrtu godinu uzastopno, kao što se može videti iz sledeće tabele 4.

Tabela 4.BDP i poreski prihodi u budžetu u milijardama dinara i njihovo % učešće u BDP-u

2015 2016 2017 2018BDP 4.044 4.294 4.469 4.755Poreski prihodi 764 830 917 989% učešća 18,9 19,3 20,5 20,8

Stalno uvećavanje dela BDP-a, koji se preko poreskih prohoda uzima u budžet države, ne doprinosi ubrzanju privrednog rasta, nego ga sigurno otežava. Povećanje tog uče-šća je praćeno sa istovremenim smanjenjenjem ostalih neporeskih prihoda. Nizak iznos neporeskih prihoda odražava loše poslovanje države sa velikom imovinom, koju ona ima u nepokretnostima, kapitalu i drugom. I tu leži važan resurs za olakšanje i ubrza-nje privrednog raste, preko brže privatizacije nisko prinosnog državnog kapitala, čije je učešće u ukupnom kapitalu inače preveliko, te boljem korišćenju državne imovine uop-šte, uključiv i prodaju loše korišćene imvine. Takođe bi ubrzane reforme upravljanja sa državnom imovinom povećale te prihode od nepokretnosti i drugog. A sve to pomoglo bi da se prestane sa ubrzanim uzimanjem poreskih prihoda od privrednih subjekata i građana, što bi podsticalo privredne subjekte na veći rast BDP-a.

Dok svi poreski prihodi čine 84% svih javnih prihoda budžeta, same akcize i porez na dodatu vrednost (PDV) čine 86 % svih poreskih prihoda. Iznenađenje je da je PDV u zemlji planiran za 28 % manji nego u budžetu prošle godine. Ali je zbog rasta PDV-a od uvoza ukupan rast tih prihoda 8%. Planiran je i rast carina za 13 %. Kao da se opet sluti ipak sve veći uvoz koji će rastom i dalje prestizati izvoz. Za preokret na brži rast izvoza od uvoza, što je želja ugrađena u plan, neće više moći da raste vrednost dinara u odnosu na evro. Jaki dinar je pojeftinjavao uvoz i uvećao ga, ali i doprineo da još više ne poraste inflacija. Zato će biti teško postići i brži rast uz pomoć bržeg izvoza od uvoza i istovremeno usporavanje rasta cena, što bi prijalo izvozu.

Plate u javnom sektoru i penzije su uvećane i pre nego što je sačinjen budžet i usvojen bez ikakve rasprave. U budžetu je predviđen rast ukupnih rashoda i izdataka od 4 %, a rast plata u javnom sektoru za 8%. Privatni sektor teško će svojim zaposlenim takav rast zarada priuštiti, iako će im profiti u prošloj godini biti uvećani nomilano za kursne razlike 4 % zbog pojeftinjenih dugova u evrima. Ako ne postignu veću produktivnost

405

i druge uštede, biće im teško i investirati u rast proizvodnje i prodaje. A za rast im je potrebno dodatno finansiranje obrtnih sredstava. I za zamenu zastarelih i ishabanih osnovnih sredstava, privatni sektor vapi za investicijama. A do finansiranja je teško doći u uslovima sve većih dažbina za budžet, pošto je sopstveno učešće uslov za kredit od banke. Povećani broj zaposlenih u procentu većem od rasta BDP-a umanjuje već kon-kurentnu sposobnost ukupne privrede. Samo manje dažbine bi uvećavale sposobnost za investiranje i rast BDP-a.

Iako su investicije iz budžeta, sa 94 milijarde dinara u prošloj, povećane na 128 milijardi dinara i za više od trećinu u ovoj godini, treba podsetiti da je u prethodnoj godini manje nedostajalo novaca nego sposobnosti da se te investicije iz budžeta i realizuju. A bilo bi normalno da prvo imamo projekte i studije za dobra ulaganja i da ih ostvarujemo kad obezbedimo novac. Ovako se događa da se put izgradi, pa zbog kvaliteta ponovo mora biti građen. Takva „investicija“ je štetna.

Direktne strane investicije ostvaruju se u iznosima većim od planiranih, ali je njihova učinkovitost mala jer donose nisku dodatu vrednost, zapošljavaju ljude sa niskim zara-dama, a uvozom, doradom i izvozom postižu da kod mnogih investicija više dajemo sub-vencija nego što ćemo ikad sa njima povratiti. Uostalom strani ulagači i očekuju prinos veći od kamate, pa je pogrešno previše se oslanjati na strana direktna ulaganja za ukupan prosperitet ekonomije10. Istina je da uečšće investicija u BDP-u mora da naraste iznad sadašnjih 18%, ali nisu sve investicije jednaako u funkciji privrednog rasta, o čemu se mora voditi računa. Investicije privrenih subjekata najbrže podstiču rast.

Iako su i penzije i pre donošenja budžeta uvećane za 5%, u budžetu ove godine je za 8% umanjen transfer Fondu za penzijsko osiguranje. Ostalo je u važnosti na neodređeno vreme i umanjenje isplate nadprosečnih penzija od starne fonda za penzijsko osiguranje. Proklamovano je da je završena stabilizacija javnih finansija, a ne isplaćuju se delom sve nadprosečne penzije. Kvari se sistem osiguranja i obara motivisanost za veće plaćanje doprinosa za penzije. Ostaje i rizik da se državna garancija za ostvarena prava na penzije iskoristi po presudama sudova. Propust je Fiskalnog saveta i Uprave za javni dug što nisu cenili potencijalne obaveze po zakonskoj garanciji: „Republika je garant za obave-ze fonda za ostvarenje prava po osnovu obaveznog penzijskog i invalidskog osiguranja (državna garancija)11“. Kad garant naloži fondu dužniku, da delimično plati dug, to ne umenjuje njegovu garanciju.

Loša praksa javnih finansija

Zakon o budžetskom sistemu nalaže da se posebnim zakonom o završnom računu bu-džeta države u Narodnoj skupštini za svaku budžetsku godinu utvrde ukupno ostvareni prihodi i primanja i rashodi i izdatci, te finansijski rezultat u deficitu ili suficitu i račun okončanog finansiranja. Uz završni račun propisano je da se Narodnoj skupštini dostavi i izveštaj o korišćenju sredstava stalne budžetske rezerve, čime bi se jedino i doznalo pouzdano kako su ta sredstva praktično korištena. Ali nažalost je takav zakon o zavr-10 Više o tome u tekstu: Milan Kovačević, „Pogodnosti i nedostaci direktnih stranih innvesticija“ str. 177-

188, Naučno društvo ekonomista Srbije, zbornik „Strane direktne investicije i privredni rast u Srbiji, 2016.“

11 U članu 173 Zakona o penzijskom i invalidskom osiguranju.

406

šnom računu budžeta poslednji put donela skupština u 2002. godini. Od tada je zakonska odredba mrtvo slovo na papiru.

Istim zakonom propisano je i da Narodna skupština dobiva konsolidovani izveštaj Sr-bije koji pored završnog računa budžeta države sadrži i završne račune organizacija za obavezno socijalno osiguranje, završnih računa budžeta autonomnih pokrajina, grada Beograda i drugih gradova i opština. Ali ni ta se zakonska obavezaa ne izvršava. Zako-nodavac je propisao i obaveze svim korisnicima javnih sredstava da moraju da na svojim internet stranicama objavljuju svoje finansijske planove za narednu godinu, informator o radu, kao i završne račune i finansijske izveštaje za svaku godinu. Ali se i oni dobrim delom ugledaju na organe koji su iznad njih, pa to preskaču. Netransparentnost koja se tako širi omogućava rasipanje i prikriva necelishodna trošenja i korupciju. Revizija ce-lishodnosti državnih rashoda se ne vrši.

Umesto zaključka

Iako su privredni subjekti glavni stvaraoci BDP-a odnosno ukupne vrednosti stvorenih i prodatih dobara i usluga u zemlji i izvozu umenjenu za vrednost uveza, oni nisu pred-met dovoljne pažnje ni u teoriji, ni regulativi, ni u praksi. Njihov vrlo skromni uticaj i na raspodelu BDP-a mnogo je manji od uticaja drugih institucija koje ga troše i donose odluke o ekonomskom sistemu i ekonomskoj politici. Privredni subjekti snose direktno najveći rizik stvaranja BDP-a, a najveći deo odluka o uslovima za njegovo stvaranje i prearspodeli, nije pod njihovim uticajem. Takvo stanje sa stvaranjem i preraspodelom BDP-a zahteva detalnije izučavanje i značajne siatemske promene, kako bi se glavnim stvaraocima BDP-a manje uzimalo preko dažbina, a ostale institucije transparentnije i više radile da privredni subjekti postignu neophodan visoki i održaivi rast BDP-a.

Donošenje svih budžeta su najveće i najdublje odluke ekonomske politike. Njima se vrši unapred podela svega što će biti stvoreno u naredoj godini (BDP). Uslov da se to uspešno uradi, je da se sagleda šta se već dogodilo, pa onda i posebno koliko će biti raspoloživo za podelu u narednoj godini. Ministarstvo finansija je sačinilo sa zakašnjenjem budžet države za narednu godinu, koji je žurno i usvojen. Takav „autorski budžet“ ne samo da se ne može nazvati razvojnim, nego on i ne doporinosi poverenju između vlasti i stvara-oca vrednosti. Kako budžet unapred deli budući BDP, paralelno sa njim bitno je dobro planiranje njegovog rasta. Jer je sigurno da i budžet deluje na privredni rast i društveni napredak, ali i obratno od dobrog budžetiranja ovisi i rast i napredak.

Za ovu godinu bio je planiran relan rast BDP od 3 %, a ostvariće se 1,9 %, dakle za trećinu manje od planiranog. Ali će se ostvariti znatno veći rast cena od planiranog, verovatno preko 3 %. Za standard stanovništve oba odstupanja od plana su negativna. Manje se može relno prihodovati i trošiti, a i za prihodovano se može manje kupiti od planiranog. Budžet države za narednu godinu računa sa planiranom nominalni BDP-om od 4.755 milijardi dinara, a na osnovu planirnog ubrzanog relanog rasta BDP za 3,5 % uz nepomenjeni rast cena. Rashodi će trošiti planirano, a rizik je da inflacija više od rasta hrani te rashode. Izostale su ozbiljnije studije, a time i naravoučenije od ostvarenja u prethodnoj godini, pa je rizik da se neke greške ponove.

407

Javni rashodi u Srbiji u poslednjim godinama po statistici čine od 44 % do 48 % BDP-a, iako se njihov deo ne evidentira, pa stvarno prelaze i polovinu stvorenog BDP. Kad se ne naplate porezi nego se ukapitališu, propušta se to evidentiranje i prihoda od poreza i rashoda u investiranje. Tedencija je da državna preraspodela buja, što je delom i nemi-novno, jer se javljaju i nove javne funkcije, ali se sve manje mere stvarni učinci korisnika budžeta. Od sve većeg kolača, sve su snažniji i apetiti pa nastaju i nepotrebne pa i štetne namene. A većina namena ima svoje podržavaoce. Olako sve se podvode pod opšte do-bro koje finansira država.

Sve su dalje od važnih odluka stvaraoci BDP-a i poreski obveznici i njihov položaj slabi. Dok privredni subjekti i svi poreski obveznici nekako održavaju svoje budžete, dotle se sve lakše od drugih institucija umnožavaju budžetski rashodi i sve su manje transparent-ni. Nedostaju neophodne analize efekata sve bujnijih namena sve masovnije preraspode-le. A bilo bi potrebno što više preraspodela prethodno analizirati da li daju veći efekat, nego što bi ga postigli sami stvaraoci BDP-a i poreki obveznici, da im je taj iznos ostao za njihovu upotrebu.

Podobnim većim planiranjem rasta BDPa za svrhu što veće preraspodele dohodaka i odsustvom merenja efekata javnih rashoda, otežava se ubraznje privrednog rasta. Pri-vredni subjekti i poreski obveznici plaćaju sve veće javne prihode, što smanjuje njihovu sposobnost investiranja, a oni sve manje utiču na odluke o rashodima od strane sve više drugih institucija, čiji se učinci sve manje i vide i odmeravaju. To neminovno smanjuje podsticaj za stvaranje, a jača apetite za potrošnju, što će pritiskati na zaduživanje i infla-ciju umesto štednje i investiranja. Za veće investiranje i brži privredni rast mora se više ostavljati stvaraocima BDPa i više o njima brinuti.

409

Berlinski proces i mogući institucionalni problemi u regionu Zapadnog BalkanaThe Berlin Process and Possible Institutional Problems in the Western Balkans

Lidija Madžar*

Apstrakt: Zemlje Zapadnog Balkana su ujedi-njene zajedničkim ciljem pridruživanja Evropskoj uniji (EU). One su opterećene ozbiljnim infra-strukturnim problemima i političkim podelama, kao i teškom ekonomskom situacijom, nestabil-nošću i međusobnim bilateralnim sporovima. Cilj Berlinskog procesa je ponovna afirmacija evropske perspektive ovog Regiona unapređe-njem regionalne saradnje i ekonomske stabilno-sti. Mogućnost povezivanja zemalja Regiona i infrastrukturna ulaganja predstavljaju najvažni-je aspekte ovog procesa. Rad se bavi analizom značaja njihovog međusobnog povezivanja spro-vođenjem ključnih infrastrukturnih projekata, kao i istraživanjem položaja i uloge Srbije u ovom procesu. Iako je još uvek rano za proce-nu konkretnijih efekata Berlinskog procesa, cilj rada je da identifikuje sve potencijalne probleme i rizike koji bi mogli pratiti njihovu realizaciju. Postoji niz mogućih rizika koji bi mogli ugroziti održivost berlinskih projekata: dugo vreme rea-lizacije, kašnjenje u sprovođenju, slabi admini-strativni kapaciteti, ostvareni rezultati, odsustvo usvajanja ili efikasne primene usvojenih zakona, neadekvatni sistem zapošljavanja i upravljanja kadrovima u javnoj upravi, loša koordinacija projekata, moguće promene političkih prioriteta, neadekvatne reforme javne uprave, nedovoljna posvećenosta reformama, institucionalna nesta-bilnost i dr. Pored političke volje, u osnovi svih ovih problema leži problem negativne selekcije i nedovoljne kompetentnosti kadrova koji je ka-rakterističan za ceo Region. Stoga je neophodno sprovesti profesionalizaciju javne uprave sa ci-ljem jačanja adimistrativnih kapaciteta ovih ze-malja, a samim tim i uspešnije primene Agende povezivanja i dalje integracije tržišta u Regionu.

Ključne reči: berlinski proces, infrastrukturni projekti, regionalna saradnja, institucionalni ri-zici

Abstract: Western Balkans’ countries are united by the common goal of joining to the European Union (EU). These countries have serious infra-structural problems and political issues, as well as a difficult economic situation, instability and mutual bilateral disputes. The aim of the Berlin process is to reaffirm the European perspective of the Western Balkans region by improving re-gional cooperation and economic stability. Con-nectivity and infrastructural investments are the most important aspects of this process. The paper analysis the importance of their interconnection by implementing key infrastructural projects and it examines the position and role of Serbia in this process. Although it is still early to assess the more concrete effects of the Berlin process, the goal of the paper is to identify all potential problems and risks that could accompany their implementation. There are a number of possible risks that could jeopardize the sustainability of Berlin projects: delay and long implementation time, weak administrative capacity, achieved re-sults and failure of adoption or ineffective imple-mentation of adopted regulation. Other potential project risks include inadequate employment and career management system in public adminis-tration, poor coordination of projects, possible changes in political priorities, inadequate public administration reform, insufficient commitment to reforms, institutional instability etc. Besides political will, the problem of negative selection and insufficient competence of personnel char-acteristic for the entire region is in the hearth of these problems. Therefore, it is necessary to professionalize the public administration with the aim of strengthening the administrative capaci-ties of these countries, and thus more successful implementation of the Connectivity Agenda and further integration of the markets into the region.

Keywords: the berlin process, infrastructural projects, regional cooperation, institutional risks

JEL klasifikacija: F21, F35, H54, H83

* Fakultet za finansije, bankarstvo i reviziju, Alfa BK Univerzitet, E-mail: ˂[email protected]>

410

1. Uvod

Pet zemalja Zapadnog Balkana (Albanija, Bosna i Hercegovina, Makedonija, Crna Gora i Srbija zajedno sa Kosovom) su ujedinjene zajedničkim ciljem pridruživanja Evropskoj uniji (EU). Međutim, ove zemlje se suočavaju sa ozbiljnim infrastrukturnim proble-mima i političkim podelama, kao i sa teškom ekonomskom situacijom, nestabilnošću i međusobnim bilateralnim sporovima. Evropska komisija (EK) je 2014. godine najavi-la petogodišnji zastoj u procesu proširenja EU. Ovaj problem odlaganja perspektive za članstvo, zajedno sa potrebom za ostvarivanjem dugoročne stabilnosti i za transformaci-jom Regiona, na najbolji način može se rešiti kroz privredni rast i povećanu regionalnu saradnju. Berlinski proces (Berlin Process) čine godišnji samiti na visokom nivou koji se kontinuirano, u periodu od 2014. do 2018. godine, održavaju između visokih predstav-nika vlada zemalja Zapadnog Balkana, sa jedne, i predstavnika nekoliko država članica EU (Nemačke, Austrije, Francuske, Italije, Slovenije i Hrvatske), predstavnika EK i me-đunarodnih finansijskih institucija (MFI), sa druge strane. Cilj ovog procesa je ponovna afirmacija evropske perspektive regiona Zapadnog Balkana unapređenjem regionalne saradnje i ekonomske stabilnosti. Mogućnost povezivanja zemalja Regiona predstavlja važan aspekt ovog procesa. Uz ulaganja u infrastrukturu, ona bi trebalo da dovede do stvaranja novih radnih mesta, zapošljavanja, novih poslovnih mogućnosti i drugih ko-risti za ove zemlje. Izgradnja političkih veza na visokom nivou, pomirenje stanovništva podsticanjem razmene mladih ljudi i obrazovnih projekata i rešavanje bilateralnih spo-rova, uz istovremeno učešće civilnog društva u celom ovom procesu, predstavljaju druge značajne aspekte ove inicijative. Berlinski proces, kao inicijativa koja donosi novu per-spektivu zemljama Regiona i kao podsticaj daljem širenju EU, ima značajnu formalnu podršku u Evropi, ali i u zemljama Zapadnog Balkana. Ovaj proces je već dao pozitivan podstrek regionalnoj saradnji, naročito kroz finansiranje projekata od kojih se očekuje da će imati ekonomski i društveni uticaj i koji će upotpuniti ambicije zemalja Regiona za članstvom u EU.

2. Berlinski proces kao novi okvir za regionalnu saradnju

Regionalna saradnja i dobrosusedski odnosi predstavljaju preduslov za pridruživanje Evropskoj uniji, kao i jednu od strategija za rešavanje svih izazova sa kojima se suo-čavaju zemlje Zapadnog Balkana. Berlinski proces, sa svojim izraženim usmerenjem na povezivanje, privredni rast i razvoj, ima za cilj da pruži doprinos novoj dinamici u Regionu, kao i da podstakne ove zemalje na učešće u inicijativama za saradnju koje bi ih preobrazile i koje bi im, na taj način, utrle put ka članstvu u EU. Prema nekim istraži-vanjima, ovaj proces je iniciran iz više razloga, od geopolitičkih do finansijskih, uklju-čujući i teškoće koje se odnose na proces proširenja EU.1 U svom inaguracionom govoru predsednik Evropske komisije Jean-Claude Juncker je 2014. godine najavio petogodišnji zastoj u procesu proširenja EU, uz istovremeno davanje značaja evropskoj perspektivi zemalja Zapadnog Balkana. Pokretanje ovog procesa je bio način da se potvrdi nepre-kidna posvećenost Unije procesu pridruživanja Regiona, uz davanje novog podstreka procesu proširenja.

1 European Parliament (2016).

411

Berlinska agenda ima trostubnu strukturu koja se sastoji od diplomatske, ekonomske i meke (društvene) dimenzije.2 Ova tri stuba se bave pitanjima koja se odnose na rešava-nje bilateralnih sporova, ekonomsko upravljanje (economic governance) i povezivanje, društvena pitanja, saradnju sa civilnim društvom i omladinu. Zbog produženih efekata ekonomske krize, visoke nezaposlenosti, posebno među mladima, i činjenice da nijed-na od zemalja Regiona još uvek nije razvila funkcionalnu tržišnu privredu, ekonomsko upravljanje i povezivanje zemalja Regiona predstavljaju prioritete ovog Dokumenta.

3. Međusobno povezivanje zemalja Zapadnog Balkana

U poređenju sa ostatkom Evrope, infrastruktura zemalja Zapadnog Balkana je veoma nerazvijena. Stoga potreba za njenom modernizacijom predstavlja prioritet Berlinskog procesa. Cilj je povezati Region sa osnovnom Transevropskom transportnom mrežom (Trans-European transport Network) ulaganjem u niz infrastrukturnih projekata iz obla-sti transporta i energetike. Konačni rezultat Bečkog samita iz 2015. godine (kao dru-gog u nizu održanih samita) se ogledao u definisanju prioriteta u oblastima transporta i energetike, odnosno u potrebi za izgradnjom osnovne regionalne transportne mreže, proširenjem tri transportna koridora EU na Zapadni Balkan, integracijom energetskih sistema, kao i u potrebi za poboljšanim snabdevanjem Regiona gasom.3 Takođe je na jednom od sastanaka lidera zemalja Regiona pažnja bila posvećena i usvajanju tehnič-kih standarda, kao i spisku prioritetnih mekih transportnih i energetskih mera koje su izradile Transportna opservatorija jugoistočne Evrope (South-east Europe Transport Opservatory) i Energetska zajednica (Energy Community). U kratkom roku se očekuje od zemalja Regiona da se u potpunosti angažuju na primeni ovih mekih mera koje uklju-čuju usklađivanje i/ili pojednostavljivanje prekograničnih procedura, reformu železnice i informacionih sistema, održavanje i bezbednost puteva i razdvajanje i omogućavanje pristupa trećim stranama. Željeni ishod Berlinskog procesa se ogleda u otvaranju trži-šta, uklanjanju trgovinskih barijera i u poboljšanju regulatornog okruženja. Meke mere zahtevaju ograničeno finansiranje, ali i snažnu političku posvećenost. Prema procenama studije Bečkog instituta za međunarodne ekonomske studije (Vienna Institute for Inter-national Economic Studies) iz 2015. godine, angažman na osnovnoj transportnoj mreži i prioritetnim projektima bi trebalo da dovede do privrednog rasta, novih poslova u krat-kom i srednjem roku, kao i do dugoročnog rasta konkurentnosti Regiona. Studija dalje procenjuje da bi sveobuhvatni investicioni paket od 7,7 milijardi evra u periodu od 15 godina mogao da dovede do dodatnog rasta bruto domaćeg proizvoda (BDP) za oko 1% na godišnjem nivou i do poslova za oko 200.000 ljudi, odnosno za oko 4% radne snage regiona Zapadnog Balkana.4

Projekti povezivanja su u snažnoj vezi sa konceptom ekonomskog upravljanja i nacio-nalnim programima ekonomskih reformi koje zemlje Regiona imaju obavezu da pripre-me i sprovedu. Stoga se primena ovih programa smatra ključnim faktorom unapređenja rasta i zapošljavanja. Agenda povezivanja (Connectivity Agenda) je dokument Evropske komisije koji ima za cilj da unapredi regionalnu saradnju, da obezbedi novu perspek-tivu održivog privrednog rasta i zapošljavanja i da, na taj način, omogući prelivanje

2 Hackaj, Madhi and Hackaj (2015), str. 12.3 European Parliament (2016).4 Holzner, Stehrer and Vidovic (2015), str. 26-32.

412

pozitivnih efekata u Regionu.5 Agenda povezivanja, kao ključni dokument ovog proce-sa, obuhvata identifikaciju, projektovanje, odobravanje i održive procedure za složene saobraćajne i energetske infrastrukturne projekte i investicije koje će povezati zemlje Zapadnog Balkana sa osnovnom Transevropskom transportnom mrežom. Ona je usme-rena na regionalnu i relevantnu saobraćajnu i energetsku infrastrukturu, kao i na prateće mere reformi. Njenu ključnu tačku će i dalje predstavljati dobro povezane i funkcionalne infrastrukturne mreže koje podstiču privredni rast, stvaraju nove poslovne mogućnosti, privlače investicije i generišu stvaranje novih radnih mesta. Na poslednjem, Samitu u Trstu, koji je bio održan 2017. godine, dogovorena je realizacija 7 dodatnih projekata po-vezivanja sa ukupnim ulaganjima od preko 500 miliona evra, od kojih 194 miliona evra čine donacije za sufinansiranje, krediti za balansiranje Evropske investicione banke i Evropske banke za obnovu i razvoj i nacionalna sredstva zemalja Regiona. Posmatrajući ulaganja od 2015. godine, sve navedene aktivnosti dovode do sume od preko 1,4 milijarde evra koliko iznosi ukupan fond za finansiranje 20 investicionih projekata povezivanja.6

Međutim, unapređenje saobraćajnih i energetskih sistema se ne odnosi samo na izgrad-nju puteva, železničkih pruga, elektroenergetskih dalekovoda i gasovoda. Zemlje Za-padnog Balkana moraju da ulože veće napore u sprovođenje pratećih (mekih) mera kako bi otvorile svoja tržišta, izgradile adekvatan saobraćajni regulatorni okvir, uklonile pre-preke za efikasno i delotvorno upravljanje komunalnim uslugama i podigle nivo njihovog kvaliteta.7 Pored toga, Berlinski proces naglašava i potrebu za jačanjem ekonomskog upravljanja u zemljama Regiona, u skladu sa novim pristupom Evropske komisije.

Na Samitu u Trstu je, između ostalog, vođena rasprava i o stvaranju integrisanog – za-jedničkog regionalnog tržišta koje bi podstaklo atraktivnost Regiona za investicije. Ovaj Regionalni ekonomski prostor (Regional Economic Area) smatra se prvim korakom u pravcu integracije Zapadnog Balkana sa jedinstvenim tržištem EU. Ova inicijativa bi trebalo postepeno da omogući povećanu slobodu kretanja robe, usluga, investicija i kvalifikovane radne snage u zemljama Zapadnog Balkana. Lideri zemalja Regiona su predstavili i višegodišnji Akcioni plan za Regionalni ekonomski prostor (Action Plan for a Regional Economic Area) koji obuhvata oblasti trgovine, investicija, mobilnosti i digitalne ekonomije. Opisane aktivnosti ne predstavljaju ni alternativu, niti paralelan proces evropskim ekonomskim integracijama – očekuje se da će one ojačati kapacitete privreda zemalja Zapadnog Balkana sa ciljem ispunjavanja ekonomskih kriterijuma za pristupanje EU i primenu pravnih tekovina EU na regionalnom nivou.8 Sve navedeno ta-kođe uključuje i pokretanje inicijativa za poboljšanje regionalne pametne specijalizacije i stvaranje lanaca vrednosti, kao i za ubrzavanje inovacija i transfera tehnologije.

4. Položaj Srbije u Berlinskom procesu

Evropska unija finansijski podržava Berlinski proces. Strategija proširenja EK iz 2014. godine, na kojoj se i zasniva ovaj proces, figurira kao instrument za podsticanje reformi i za definisanje realnih prioriteta ulaganja u ključne oblasti povezivanja. Ona takođe može

5 Hackaj, Madhi and Hackaj (2015), str. 18.6 Delegation of the European Union to the Republic of Serbia (2017).7 European Commission (2016), str. 1.8 Delegation of the European Union to the Republic of Serbia (2017).

413

delovati i kao podstrek za rešavanje otvorenih bilateralnih pitanja.9 EU pruža podršku zemljama Regiona u sprovođenju regionalnih projekata, obezbeđivanjem specifičnih tehničkih i finansijskih sredstava u okviru svojih programa koji su namenjeni većem broju korisnika. Mogući izvori finansiranja ovih projekata obuhvataju sredstva iz nacio-nalnih budžeta (u skladu sa realnim mogućnostima zemalja), Instrument za pretpristup-nu pomoć (Instrument for Pre-accession Assistance-IPA), IPA II nacionalne fondove (pojedinačno namenjene zemljama Regiona), Fond IPA II koji je namenjen većem broju korisnika (IPA II Multi-beneficiary Funds), Instrument EK za povezivanje Evrope (the Commission‘s Connecting Europe facility), bilateralnu pomoć i sredstva međunarodnih finansijskih institucija. Samo iz Fonda IPA II EU za ovu svrhu izdvaja 11,668 milijardi evra za period od 2014. do 2020. godine. Ukupna suma koja je namenjena Republici Srbiji (RS) iz Fonda iznosi 1,508 milijardi evra.10 Fond IPA II usmerava pažnju na priori-tete procesa pristupanja EU u oblastima demokratije i vladavine prava, kao i konkurent-nosti i rasta. Pored ovog izvora finansiranja, Evropska unija obezbeđuje značajan deo sredstava i kroz Investicioni okvir za Zapadni Balkan (Western Balkans Investment Fra-mework). Ovaj instrument je takođe bitan jer podržava infrastrukturna ulaganja koja bi trebalo da dovedu do stvaranja novih radnih mesta, rasta i unapređivanja povezivanja u Regionu. Radi se, pre svega, o investicijama u sektorima saobraćaja, energetike, životne sredine i u resursno efikasne privredne grane, kao i o ulaganjima u rešavanje problema klimatskih promena, socijalni i privatni sektor. Zemlje Regiona su odredile nacionalne investicione prioritete koji će podstaći realizaciju jedinstvenih sektorskih projekata.

Pomoć Evropske unije Srbiji za period od 2014. do 2020. godine je tako osmišljena da je podrži na njenom putu ka Evropskoj uniji, a u skladu sa Strategijom proširenja EU. Kao što je već rečeno, finansijska pomoć EU iz Fonda IPA II upotpunjuje nacionalne sektorske reforme i usmerena je na dva glavna stuba:11 a) Demokratiju i vladavinu prava i b) Konkurentnost i rast. U okviru ovih stubova i njihovih sektora pomoć EU se svake godine usmerava na ograničeni broj prioritetnih oblasti koje imaju najveći uticaj na pu-tanju približavanja Srbije EU. Sektorska pomoć EU se zasniva na specifičnim potreba-ma koje proističu iz skrining (screening) procesa i iz pregovora o pristupanju, kao i na strategijama i akcionim planovima ili specifičnim aktivnostima koje proizilaze iz okvira pregovora o pristupanju EU.

S obzirom na to da su pitanja konkurentnosti i rasta (Drugi stub) u ingerenciji Berlin-skog procesa, nastavak ovog poglavlja je posvećen analizi izdvajanja sredstava iz Fon-da IPA II za realizaciju ovog cilja. Da bi Srbija, u skladu sa prioritetima iz Strategije Evropa 2020 (Europe 2020 strategy), ostvarila održiv i inkluzivni rast, pomoć EU se usmerava na podršku ključnim reformskim merama koje su utvrđene u dvogodišnjem Programu konkurentnosti i rasta (Biennial Competitiveness and Growth Programme), a koji je koncipiran kao deo dijaloga o ekonomskom upravljanju. Podrška se obezbeđuje za ključne infrastrukturne investicije u sektore saobraćaja, energetike, zaštite životne sredine i aktivnosti na ublažavanju klimatskih promena, kao i za usklađivanje acquis-a i izgradnju institucija u ovim sektorima. Saobraćajni sektor ima velike mogućnosti da doprinese konkurentnosti i trgovini pošto se Srbija nalazi na raskršću Panevropskog koridora VII (reka Dunav) i putnog i železničkog Koridora X koji povezuje Austriju sa 9 European Parliament (2016).10 European Commission (2014), str. 40.11 Ibid., str. 10.

414

Grčkom. Srbiji su potrebne značajne investicije u sektor zaštite životne sredine, a poseb-no u upravljanje otpadom, upravljanje vodama i u prečišćavanje otpadnih voda kako bi mogla da ispuni složene zahteve ekološke politike EU. Sektor aktivnosti na ublažavanju klimatskih promena je takođe važan za ubrzanje privrednog rasta i izgradnju otporno-sti na klimatske promene i njihov uticaj. U energetskom sektoru RS fokus pomoći EU usmeren je na poboljšanje konkurentnosti energetskog tržišta, energetsku efiksanost i sigurnost snabdevanja, kao i na razvoj obnovljivih izvora energije.12

U Sektoru konkurentnosti i inovacija pomoć EU iz ovog Instrumenta usmerena je na po-boljšanje poslovnog okruženja, strukturne reforme sa ciljem smanjenja prisustva države u privredi, razvoj kapaciteta za istraživanja i inovacije, razvoj obrazovanja, podsticanje zapošljavanja i na poboljšanje poslovnog sektora, posebno malih i sradnjih preduzeća. U nastavku teksta se daje prikaz finansijskih izdvajanja po sektorima Drugog stuba IPA II fonda.

Tabela 1.Alokacija sredstava iz IPA II fonda za oblast Konkurentnosti i rasta po sektorima

(u milionima evra)

Srbija 2014. 2015. 2016. 2017. 2018-2020. Ukupno2014-2020.

Društveno-ekonomski i re-gionalni razvoj 85,0 75,0 85,0 80,0 240,0 565,0

Životna sredina i klimatske promene 85,0 75,0 160,0

Saobraćaj 90,0 85,0 175,0Energetika 80,0 45,0 125,0Konkurentnost i inovacije 70,0 35,0 105,0

Izvor: European Commission (2014), str. 40, https://ec.europa.eu/neighbourhood-enlargement/sites/near/fi-les/pdf/key_documents/2014/20140919-csp-serbia.pdf [Pristupljeno: 09/07/17]

Pored Programa IPA II, važan instrument finansiranja ovih projekata je i Investicioni okvir za Zapadni Balkan koji je bio pokrenut 2009. godine od strane Evropske unije, međunarodnih finansijskih institucija i nekoliko zemalja donatora sa ciljem olakšanja pripreme i implementacije prioritetnih infrastrukturnih investicija u zemljama Regiona. Okvir figurira kao regionalni instrument za podršku reformskom procesu i konačnom proširenju EU na zemlje Zapadnog Balkana. Konkretnije, ovaj instrument podržava društveno-ekonomski razvoj Regiona i njegovo pridruživanje EU kroz pružanje tehnič-ke pomoći i odobravanje investicija za strateške projekte iz oblasti energetike, zaštite životne sredine, društvene i transportne infrastrukture i razvoja preduzeća. Okvir odo-brava donacije i zajmove kroz Zajednički fond za donacije i Zajednički fond za kredi-tiranje (Joint Grant and Joint Lending Facilities) sa ciljem finansiranja pripreme (dona-cije za tehničku pomoć) i implementacije (investicione donacije i krediti) investicionih projekata. Ovaj instrument učestvuje u finansiranju 144 projekta, a procenjena vrednost

12 Ibid., str. 11.

415

ukupnih investicija iznosi 15,3 milijardi evra. Iz njega je u Regionu do sada odobreno 225 donacija u vrednosti od 601 milion evra.13

U Srbiji je ovaj instrument do sada podržao investicije u vrednosti od 4,3 milijarde evra kroz realizaciju 28 projekata u svim relevantnim sektorima. Vrednost odobrenih kredita u RS je dostigla iznos od skoro 2,1 milijardi evra (najveća u Regionu) za ukupno 16 projekata. Zemlja je do sada iskoristila 43 granta u ukupnom iznosu od 99,5 miliona evra koji pokrivaju tehničku pomoć i investicione radove. Šest donacija u iznosu od 50,2 miliona evra je odobreno 2016. godine, uključujući i jednu donaciju za sufinansiranje modernizacije železničke pruge Niš-Dimitrovgrad. Ovaj instrument je do sada pomogao u pripremi i realizaciji ključne infrastrukture koja se odnosi na istraživanje, razvoj i inovacije, započinjanje biznisa, naknadno opremanje škola, socijalno stanovanje, sudske objekte, komunalne usluge (vodosnabdevanje, upravljanje otpadnim vodama i daljinsko grejanje), prenos električne energije i gasa, putne i železničke pravce i modernizaciju gradskog prevoza u Beogradu. Od svih odobrenih donacija, najviše sredstava je usmera-vano u sektor saobraćaja RS (69%), dok za njim slede sektori energetike (13%), društveni sektor (10%) i sektor zaštite životne sredine (8%).14

5. Moguće institucionalne prepreke u sprovođenju berlinskih projekata

Berlinski proces ima svrhu da podrži reforme u Regionu i da dovede do napretka u proširenju. Iako se oblast njegovog delovanja očigledno podudara sa politikom proši-renja EU, ovaj proces se karakteriše ključnim razlikama u njihovom formatu, logici i funkcionisanju. U infrastrukturnom povezivanju ovaj proces je usmeren na dva cilja. Sa jedne strane EU pokušava da smanji infrastrukturni jaz u Regionu povećanjem saobra-ćajnog i energetskog povezivanja, dok, sa druge strane koristi to povezivanje i realizaciju projekata kao sredstvo za razvoj administrativnih kapaciteta i za podsticanje reformi. Međutim, radi se o zadatku koji može zakomplikovati realizaciju projekata u zemljama kojima nedostaju adekvatni institucionalni i drugi kapaciteti.

Za razliku od nekih drugih regionalnih inicijativa, EU je zainteresovana za realizaciju ovih projekata ne samo u pogledu njihovog konkretnog učinka, već i u pogledu njihovog šireg i konačnog rezultata. Drugim rečima, Agenda povezivanja ne samo da povezuje i razvija energetske i saobraćajne mreže, već se na posredan način bavi i podsticanjem modernizacije javne uprave i unutrašnjih reformskih procesa. Takva širina ambicija EU može da oteža procenu njenih konkretnih dostignuća, s obzirom na to da očekivane reforme mogu trajati i godinama dok se ne završe. U svetlu ovog veoma zahtevnog pro-cesa, neki autori su do sada konstatovali da su zemlje u Regionu obećale više nego što mogu ili nameravaju da ispune, te da ukupna implementacija mekih mera i dalje ostaje slaba.15 Stoga je od početka Berlinskog procesa veoma malo projekata moglo da se za-počne. To znači da do danas Agenda povezivanja nije uspela da proizvede vidljivije re-zultate (u smislu materijalizacije konkretnih projekata), kao što nije uspela ni da ostvari veliki napredak u širim ishodima, odnosno u reformama unutrašnjih procesa.

13 European Union (2016), str. 6.14 Ibid., str. 23.15 Hackaj, Madhi and Hackaj (2017), str. 26.

416

Iako je još uvek rano za procenu rezultata i izvlačenje zaključaka o mogućem uspehu Berlinskog procesa, strukturna analiza efekata primene IPA projekata u Regionu, kao i institucionalnih problema sa kojima bi ove zemlje mogle da se suoče u praksi najpre upućuje na činjenicu da vremenski period od programiranja do početka realizacije ovih infrastrukturnih projekata može biti veoma dug. Pored ovog problema koji bi mogao da prati realizaciju ovih projekata, činjenica je i da većina institucija zemalja Regiona još uvek nema dovoljno kapaciteta za njihovo strateško planiranje ili za njihovo nesmetano sprovođenje. Upravljanje ovim projektima nesumnjivo zahteva jačanje nacionalnih ad-ministrativnih sistema, kao i vreme da bi osoblje moglo da stekne relevantno iskustvo. Pored navedenog, postoji i rizik od toga da njihova primena neće uvek dovesti do oče-kivanih rezultata. Naime, pored velikog broja uzroka kako operativne, tako i političke prirode, najvažniji bi problem mogao biti u tome što njihovo sprovođenje zahteva zna-čajnu operativnu i kulturnu promenu institucija u posmatranim zemljama za koje one ili njihove upravljačke strukture obično nisu dovoljno zainteresovane.

Realizacija ovih projekata u praksi bi mogla biti ugrožena i zbog opasnosti od toga da zemlje Regiona mogu doživljavati uspeh ovih projekata kao puku isporuku rezultata (autputa), a ne kao njihovu realizaciju zarad svog budućeg razvoja. Na primer, iskustvo u realizaciji IPA programa pomoći u Regionu ukazuje na to da se projekat radije posmatra kao posebna aktivnost, nego kao sastavni deo institucionalnog razvoja u zemlji kori-snici, stavljajući naglasak na isporuku rezultata, a ne na njihovo trajno ostvarivanje.16 Pored toga, proces realizacije ovih projekata bi mogao biti ugrožen i transpozicijom, odnosno preuzimanjem zakonodavstva EU u onim slučajevima u kojima ono nije praće-no usvajanjem ili efikasnom primenom usvojenih zakona bilo zbog nedostatka političke volje, nedostatka neophodne međuinstitucionalne saradnje ili zbog nedovoljnih admini-strativnih kapaciteta, odnosno nedovoljne posvećenosti nacionalne administracije ovim projektima.

Poseban problem bi mogao da bude uslovljen i nemogućnošću privlačenja i zadržavanja kvalifikovanog osoblja u javnoj upravi. Naime, u Regionu je u manjoj ili većoj meri pri-sutan problem zapošljavanja kompetentnog kadra, kao i njegove visoke fluktuacije koja tradicionalno predstavlja izazov za relativno nisko plaćenu državnu upravu, naročito u sektorima inače veoma zahtevnih evropskih integracija. Održavanje administrativnih kapaciteta kroz privlačenje i zadržavanje obučenih i kvalifikovanih pojedinaca i efi-kasnu sistematizaciju radnih mesta je bilo i najverovatnije će ostati jezgro pretnji odr-živosti projekata Berlinskog procesa u Regionu. Pored pomenutih problema, Berlinski proces bi mogao da bude dodatno ugrožen i nedostatkom sistema upravljanja karijerom kadrova na osnovu zasluga, odnosno kompetencija u javnoj upravi. Ovaj problem je pri-sutan u mnogim zemljama Zapadnog Balkana. Čak i u onim državama u kojima postoji usvojeno zakonodavstvo na ovom planu, postoji učestala zabrinutost za meru u kojoj se ono zaista i primenjuje. Uprkos značajnim pritiscima od strane službi Evropske komi-sije u pravcu promocije i podržavanja ovog značajnog elementa reforme javne uprave, nedostatak acquis-ja ograničava njenu sposobnost da utiče na vlade Regiona u pravcu promene tog sistema u praksi.17

16 ECORYS (2013), str. 17.17 Ibid., str. 19.

417

Dalje, pored nedostatka političke volje za reformisanje institucija i za sprovođenje refor-mi, kao i nedovoljnog i/ili neadekvatnog kadra, proces realizacije ovih projekata bi mo-gao biti usporen i njihovom lošom koordinacijom, što se takođe može odraziti na njihovu održivost.18 Konačno, uprkos činjenici da pristupanje Evropskoj uniji u poslednjim go-dinama predstavlja dosledan politički prioritet svih vlada zemalja Regiona, eventualne promene političkih prioriteta bi takođe mogle ugroziti održivost ovih projekata. U tom smislu odstustvo značajnijeg društvenog i ekonomskog razvoja, neadekvatne reforme javne uprave i nedostatak prave posvećenosti reformama spadaju u samo neke od faktora koji bi mogli dodatno izložiti opasnosti realizaciju berlinskih projekata na Zapadnom Balkanu. Na kraju, Berlinski proces bi mogao biti ugrožen i institucionalnom nesta-bilnošću, kao i neadekvatnom reformom institucija koje mogu dovesti do zatvaranja, spajanja ili promene mandata mnogih institucija koje ga podržavaju.

6. Zaključak

Najznačajniji zaključak sva do sada četiri održana samita zemalja Zapadnog Balkana je bio da region Zapadnog Balkana ima jasnu evropsku perspektivu, kao i da jačanje regionalne saradnje i međusobnog povezivanja, rešavanje bilateralnih sporova i pomire-nje predstavljaju jedini način za ostvarivanje tog cilja. Očekuje se da će zemlje Regiona produbiti svoju ekonomsku saradnju poboljšanjem povezanosti u oblastima saobraćaja, enregetike i digitalizacije i integracijom u ključne evropske transportne koridore i na energetsko i digitalno tržište. Takođe se u perspektivi očekuje i razvoj regionalnog tr-žišta koje bi trebalo da ubrza trgovinu, olakša saobraćaj i razvije ekonomske koridore, regionalne lance vrednosti, regionalne investicione projekte i posebne ekonomske zone. Agenda povezivanja je takođe dovela i do uvođenja koncepata zaštite životne sredine i ublažavanja klimatskih promena koji predstavljaju sledeći korak u produbljivanju sarad-nje u Regionu.19

Ekonomsko upravljanje i vladavina prava, ali i politička volja i iskrena želja za pomire-njem spadaju u ključne preduslove za uspešnu primenu Agende povezivanja, dalju inte-graciju tržišta u Regionu, kao i za integraciju Regiona u EU. To je razlog zbog kojeg se na svim do sada održanim samitima insistiralo na bržem sprovođenju reformi. Međutim, za razliku od nekih drugih pokrenutih pitanja, po ovom pitanju još uvek nema konkret-nijih rezultata. Pored toga, uspeh primene Agende povezivanja u praksi može biti ugro-žen i brojnim pomenutim problemima, od mogućeg veoma dugog vremenskog perioda realizacije ovih infrastrukturnih projekata, preko neadekvatnog sprovođenja reformi, pa sve do institucionalne nestabilnosti i neizvesnosti. Pored političke posvećenosti kao najznačajnijeg preduslova za uspeh ovog procesa, u osnovi svih ovih opisanih problema, koji bi mogli kompromitovati sudbinu projekata Berlinskog procesa, leži problem nega-tivne selekcije i nedovoljne kompetentnosti kadrova na svim nivoima privrede i društva zemalja Regiona. Pored toga što opredeljuje njihove privredne i društvene performanse, erozija kadrova može ugroziti i integracione procese u Regionu, pa samim tim i perspek-tivu članstva ovih zemalja u EU. U tom smislu je neophodno sprovesti profesionalizaciju javne uprave sa ciljem povećanja apsorpcionog kapaciteta za realizaciju ovih projekata u praksi.

18 European Court of Auditors (2016), str. 32.19 Minić (2017), str. 8.

418

Na proslavi šezdesetogodišnjice potpisivanja osnivačkih ugovora u Rimu predstavnici EU su se založili za jaču i diferenciraniju Evropu. Stav Evropske unije je da integracija Regiona u EU predstavlja stratešku investiciju u mir, demokratiju, prosperitet, bezbed-nost i stabilnost Evrope kao celine. Međutim, proces evropskih integracija kandidata (Crne Gore, Srbije, Makedonije i Albanije), kao i potencijalnih kandidata za članstvo (Kosova i Bosne i Hercegovine) je daleko od sigurnog ishoda. Uprkos doboko usađenoj i popularnoj želji stanovništva ovih zemalja za pristupanjem i za formalnim napretkom ka članstvu u EU, zemlje Zapadnog Balkana su i dalje udaljene od ispunjavanja po-litičkih i ekonomskih kriterijuma za članstvo. Region nastavlja da se suočava sa pro-blemima korupcije, odsustvom vladavine prava, organizovanog kriminala, neefikasne javne administracije i nerazvijene infrastrukture. Pored toga, ove zemlje ne pokazuju ni iskreniju želju za sprovođenjem ekonomskih i političkih reformi. U tom smislu će konačan rezultat ovog procesa predstavljati svojevrsni test namere i sposobnosti vlada ovih zemalja za članstvo u EU. S druge strane je, zbog zamora od proširenja u sâmim članicama EU, Evropska komisija zamrzla pristup svim novim zemljama do 2020. godi-ne. Uprkos tome, EU i dalje afirmiše evropsku perspektivu Regiona, težeći ka tome da ga približi sebi kroz promovisanje reformskog pristupa. Međutim, i dalje ostaje pitanje da li će Unija u 2020. godini ili kasnije ponovo dobiti iskrenu želju za proširenjem. U opisanom kontekstu se nameće i pitanje budućnosti i održivosti ove inicijative, kao i aktera iz zemalja Regiona koji bi mogli uticati na njen dalji tok i sadržaj. U tom smislu bi Berlinski proces mogao da se iskoristi za promenu položaja ovih zemalja kojom bi se one transformisale u aktivne učesnike Berlinskog procesa koji će moći da utiču na njegove dalje ciljeve, prioritete i načine delovanja.

Literatura

Delegation of the European Union to the Republic of Serbia (2017), „Trieste Western Balkans Summit – Declaration by the Italian Chair“, https://europa.rs/trieste-we-stern-balkans-summit-2017-declaration-by-the-italian-chair/?lang=en [Pristuplje-no: 18/07/17]

ECORYS (2013), „IPA – intertim evaluation and meta-evaluation of IPA assistance“, ECORYS, Rotterdam.

European Commission (2014), „Instrument for Pre-accession Assistance (IPA II) 2014-2020 – Indicative Strategy Paper for Serbia (2014-2020)“, https://ec.europa.eu/ne-ighbourhood-enlargement/sites/near/files/pdf/key_documents/2014/20140919-csp--serbia.pdf [Pristupljeno: 09/07/17]

European Commission (2016), „Agenda povezivanja – Samofinansiranje investicionih projekata na Zapadnom Balkanu u 2015. godini“, Informacioni centar Evropske unije, Beograd, http://europa.rs/images/publikacije/agenda-povezivanja.pdf [Pristu-pljeno: 04/07/17]

European Court of Auditors (2016), „EU pre-accession assistance for strengthening ad-ministrative capacity in the Western Balkans: A meta-audit“, ECA, Luxembourg.

European Parliament (2016), „The Western Balkan’s Berlin process: A new impul-se for regional cooperation“, http://www.europarl.europa.eu/RegData/etudes/BRIE/2016/586602/EPRS_BRI(2016)586602_EN.pdf [Pristupljeno: 19/06/17]

419

European Union (2016), „Western Balkans Investment Framework: 2016 Annual Re-port“, EU, Brussels, https://www.wbif.eu/content/stream/Sites/website/library/WBIF-2016-Annual-Report.pdf [Pristupljeno: 25/06/17]

Hackaj, A., Madhi, G. and Hackaj, K. (2015), Albania in the Berlin process: Current achievements and upcoming challenges for the Paris Summit, Cooperation and De-velopment Institute/ShtetiWeb, Tirana.

Hackaj, A., Madhi, G. and Hackaj, K. (2017), „Monitoring the Berlin Process: From Paris to Trieste“, Konrad Adenauer Foundation, Hanns Seidel Foundation & Frie-drich Ebert Foundation, Tirana, Working Paper Berlin Process Series, No. 2/2017, January 2017

Holzner, M., Stehrer, R. and Vidovic, H. (2015), „Infrastructure Investment in the We-stern Balkans“, The Vienna Institute for International Economic Studies, Vienna, Research Report, No. 407, Septembre 2015

Minić, J. (2017), „An Innovative Framework in Difficult Times“, Stocktaking of the Ber-lin Process, European Movement in Serbia, Belgrade, Foreign Policy Papers, No. 01/2017

421

Entropija demokratije i institucijaDragana M. Djurić*

Apstrakt: Političke i ekonomske institucije su značajne za ekonomske performanse. Ekonom-ske institucije treba da budu dobre, funkcional-ne i stabilne. Njihov kvalitet zavisi od političke volje ali i od postojanja demokratije.U Srbiji se suočavamo sa višegodišnjom entropijom i institucija i demokratije. Polazeći od klasifika-cije D. North- a u radu se navode primeri koji sugerišu zaključak o njihovoj entropiji. Autor smatra da bi više demokratije i bolje instituci-je u saglasju sa drugim sistemskim rešenjima i merama ekonomske politike doprinele bitno boljim rezultatima u ekonomskom rastu i ra-zvoju zemlje.

Ključne reči: institucije, demokratija, vlada-vina prava, zaštita vlasništva

Abstract: Political and economic institutions are determinant for economic performances. Economic institutions should be stable and functional. Their quality depends on political will but also on presence of democracy. Serbia is facing institutional and democratic enthro-py over the years. Based on D.North classifi-cation, this article discuss various examples of this enthropy. Author is pleading for more democracy and better institutions that would, in parallel to other systemic sollutions and economic measures, considerably contribute to better result in economic development of the country.

Key words: institutions, democracy, rule of law, protection of property

JEL klasifikacija: D02, K11, K16, K38, K40

1. Uvod

Poslednjih decenija Srbija se suočava sa entropijom demokratije i institucija. Pojava nije samo osobenost Srbije, već je globalna i tumači se porastom nepoverenja u politički establišment i institucije, koje je povećano nakon krize 2008.

Interesovanje za institucije je naročito poraslo nakon osamdesetih godina prošlog veka kada su naučnici pokušavali da utvrde razloge zbog kojih se neke države brže razvijaju od drugih. U sučeljavanju uticaja geografskog miljea, uključenosti u medjunarodne eko-nomske tokove i kvaliteta institucija empirijskim istraživanjima su došli do zaključka da prvorazredni značaj imaju institucije.1 Zagovornici neo-klasične teorije razvoja koji su državu smatrali nebitnim ili benignim faktorom institucije nisu smatrali relevantnim i teoriju institucija su kritikovali argumentima koji su se uglavnom temeljili na metodolo-škim slabostima istraživanja . Jedan od ozbiljnih problema ove teorije je u tome što nema jedinstvenog stanovišta šta su institucije , teorija nija dovoljno razvijena što onemogu-ćava odgovore na brojna pitanja koja se postavljaju , a i pokazatelji na bazi kojih se vrše empirijska israživanja su ili nepouzdani ili nepotpuni .

* [email protected] North,D.C.(1990), Institutions Institutianal change and Economic Performance, Cambridge University

Press, New York, p.3

422

Uprkos ovim manjkavostima teorije institucija stanovišta sam da su kao što kaže North „političke i ekonomske instuitucije ključne determinante ekonomskih performansi“2

Imajući u vidu da u Srbiji postoji vidljiva entropija demokratije i institucija, smatram da one zaslužuju brižljivo istraživanje i da bi dizanje i demokratije i institucija na viši nivo doprinelo i boljim ekonomskim performansama srpske ekonomije u budućnosti.

2. Pojam institucija i osobenosti institucija

North institucije definiše kao „ pravila , obavezne osobenosti pravila ili norme koje služe kolektivnim ciljevima vrednosti što u užem smislu predstavlja set pravila koje olak-šavaju koordinaciju putem obezbedjenja očekivane forme, koje bi uključivale moralne norme, običaje uz ukazivanje na njihovu dugoročnost, regularnost koja uključuje predvi-divost i koje obezbedjuju povoljnu društvenu interakciju „On takodje kaže da one ne na-staju ili nužno ne nastaju da bi bile društveno efikasne,ali je neophodno da budu uzete u obzir jer postoji opasnost da u ekonomskoj analizi budu ignorisane jer njihova uloga nije nezavisna. Razlikuje institucije od organizacija, izmedju kojih će Acemoglu napraviti razliku na institucije koje su rules makers i organizacije koje su rules takers. U simbiozi institucija i organizacija ( političke partije, regulatorna tela, pa danas i nevladin sektor) dobija se slika subjekata koji su relevatni za kreiranje i sprovodjenje pravila ponašanja koja važe u jednoj državi.

Iako North ne vidi vezu izmedju institucija i prava, ipak institucije treba da koriste pravo i ta sinergija je ključna za ostvarivanje dobrih ekonomskih performansi.’Acemoglu ističe ulogu političke vlasti ( de iure i de facto ) i političkih institucija (Acemoglu and al) što bi indirektno moglo da se odnosi na državu , kao i da dobre ekonomske institucije mogu da postoje u uslovima kada se ostvaruje „politička ravnoteža“, pod kojim pojmom on pod-razumeva interakciju de iure političkih ograničenja i ekonomskih interesa, čime pravo postaje itekako značajno i to u delu dobrog artikulisanja suštine ekonomskih institucija u pravne norme3.U tekstu u kojem se daju primeri odstupanja deklarativnog i realnog u ekonomskom i političkom okruženju Srbije, u kojem se pokušava da argumentuje stav o entropiji institucija i demokratije, kao relevantnog segmenta političkog sistema, se takodje uočava veza izmedju ekonomije i prava.

U izboru prava koji će služiti kao osnova za njihovo kreiranje Srbija je u grupi zemalja koje su na tradiciji kontinentalnog prava, mada se uočava smanjnje razlika izmedju njega i common law sistema kada se radi o novim institucijama i odgovarajućim rešenjima koje su u sve većoj meri harmonizovani.

Kakve institucije treba da budu? One treba da budu dobre, funkcionalne i predvidive. Za dobre institucije je neophodno postojanje demokratije. Ona je u svim zemljama u ozbilj-noj krizi . Prema Economic intelligence unit democracy index od 167 zemalja u svetu je ovaj indeks zabeležio pad u 72 zemalja. Posebno je demokratija u manje razvijenim zemljama nerazvijena gde su institucije nerazvijene i / ili zavisne od stranog kapitala.

2 D. North, ibidem, page 53 D.Acemoglu and al (2008) The Role of Institutions in Growth and Development, Working Papers no10,

p25, The IBRD

423

North kaže da „transfer institucija zavisnih od stranog kapitala i strane tehnologije, insti-tucija koje su nastale ili nastaju pod pritiskom političkih i ekonomskih normi iz uspešne zapadne zemlje u ZUR ili istočnoevropske zemlje nije dovoljan za dobre ekonomske performanse“ 4 Ovo je ozbiljno upozorenje za zemlju kao što je naša, jer preuzimanje rešenja drugih, uspešnih zemalja podrazumeva pre svega poštovanje preuzetih rešenja ( vladavinu prava), ali i absorbcioni kapacitet u zemlji . Čak i pod pretpostavkom ispu-njenja tih uslova nema garancije da će tudja rešenja naići na pogodno tle u zemlji koja ih preuzima i dati rezultate,koji se od njih mogu da očekuju.

U uslovima odsustva demokratije teško da institucije mogu da budu prihvaćene od ve-ćineI( izuzev političkih struktura na vlasti, koje mogu biti prisiljene , ali mogu da budu i uverene da su takve potrebne jer štite njihove ineterse) i da ispune druge , neophodne uslove , da budu funkcionalne i stabilne. Jedna od osobenosti institucija je da njihova implemetacija predpostavlja vreme.

Političke strukture u Srbiji ne žele da budu kritikovane i kritiku koja dolazi od insti-tucija ignorišu i po pravilu ih kvalifikuju kao politički stav. Kada ne postoji dovoljna informisanost o značaju pojedinih institucija, takvim svojim stavom utiču na smanjenje njihovog kredibiliteta, a i minimiziraju njihove pozitivne uticaje na sistem .Takav je na primer slučaj sa nezavisnim telima.

Sa druge strane u iluziji beskrajne svemoći većinske partije i najviše zakonodavno telo se sve više zbog navodnog „poštovanja procedure“ pretvara u subjekta izopačene imita-cije demokratije, banalizacijom dijaloga i primitivizma.

U Srbiji nefunkcionalnost institucija je posledica krize političkog sistema, koja teško da će biti prevazidjena otpočetim diskusijama o promeni Ustava, čiji je osnovni nedostatak odsustvo ili preciznije simulakrum dijaloga i politizacija svakog drugojačjeg od vlasti mišljenja.

3. Funkcije institucija

North je napravio klasifikaciju institucija prema tome u kojoj meri su relevantne za po-jedine segmente ekonomskog sistema.

Postoje one koje kreiraju tržište. Medju najznačajnijim su vladavina prava i zaštita vla-sništva. one koje kreiraju tržište, one koje su od značaja za makroekonomsku i finansij-sku stabilnost i najzad, one koje su relevantne za društvenu bezbednost i sigurnost.

Svetska banka je takodje prihvatila ideju o značaju institucija za ekonomski razvoj i da se bez njih kao kreatora pravila igre u jednom pravno-ekonomskom prostoru ne može obezbediti održiv razvoj.5

4 North ,D.C. ibidem5 The World Bank, World Development Report 2008, Washington

424

4. Kratak pregled duge tranzicije

Lako obećana brzina tranzicije nakon prestanka sukoba na tlu Jugoslavije i demokrat-skih promena koje su sledile u Srbiji, „ entuzijazam“ medjunarodne zajednice koji se ispoljavao i u finansijskoj podršci ali i u ponudi rešenja budućeg sistema i njihovo pri-hvatanje od političkih struktura bez dovoljnog kritičkog odnosa, stvorili su opštu iluziju brze transformacije jednog režima u drugi . Istovremeno to je period kada je neoli-beralizam na globalnom planu bio u punoj snazi , što je doprinelo i krajnje kritičnom odnosu prema državi i njenim funkcijama u ekonomiji. Urušena sankcijama i ratom, država je interno urušavana i odnosima Crne Gore i Srbije. U takvim uslovima umesto da se uspostave ključne poluge političkog sistema u državi, krenulo se agresivno poseb-no u privatizaciju i liberalizaciju u ekonomskim odnosima s inostranstvom.Posledice ishritrene privatizacije se još uvek osećaju, a liberalizacija u ekonomskim odnosima s inostranstvom niti je zemlju približila STO , niti je poboljšala račune u medjunarodnim ekonomskim odnosima .

Svetska ekonomska kriza je takodje pogrešno procenjena, čak kao potencijalna povoljna pojava za srpsku ekonomiju.Ovaj period nije iskorišćen za konsolidovanje razrušene države i njenih institucija što je za posledicu imalo samo dalje njihovo urušavanje uz smanjenje demokratije.

5. Postojeće stanje- primeri lošeg funkcionisanja nekih od institucija

Godine 2014 je usvojena nova ekonomska politika koja je bila uslovljena i krizom javnog duga zemlje. Finansijska konsolidacija je nakon tri godine primenjivanja nove politike dala rezultate u velikoj meri zahvaljujući zahvatanju prihoda od penzionera uz samo na-goveštaj rešavanja drugih nužnih promena u ekonomskom sistemu ( smanjenje državne administracije, reforma pravosudnog sistema,restruktuiranje javnih preduzeća, borba protiv korupcije i sl)

Prema Human freedom index za 2016 indeks ljudskih prava je u periodu od 2008. do 2014 za koje postoje poaslednji podaci pao sa 73 na 67. Indeks vladavine prava je u Sr-biji 2014. bio 4,56 od mogućih 10, pravnog sistema i vlasničkih prava 4,83, nezavisnog sudstva 2,68 ( uprkos dvema reformama sudstva) zaštite vlasničkih prava 3,51, pravne zaštite ugovora 3,61, integriteta pravnog sistema 5,83. Loše indekse beleži i globalna regulativa ( 6,52), tržište rada (6,98) odnosno poslovna regulativa ( 5,78).6

U daljem izlaganju će se prema klasifikaciji institucija koju je dao North navesti neki od primera koji ukazuju na entropiju institucija u Srbiji.

Po klasifikaciji North prvu grupu institucija čine vladavina prava i zaštita vlasništva.

U vezi sa vladavinom prava je i nivo korupcije u zemlji.Po korupciji Srbija se 2016 nala-zila na 72 mestu medju 176 zemalja sa indeksom od 42/100. Svestska banka je ukazala da je vladavina prava ispod proseka u EU.

6 www.The Human Freedom Index 2016 ( pristupljeno 10.12.2017)

425

Odsustvo vladavine prava se ispoljava i u odnosu države prema medijima, Kako je pode-ljeno društvo, podeljeni su i mediji , koji i sami doprinose daljim podelama i nemoguć-nošću postizanja konsenzusa o ključnim strateškim interesima zemlje. Novinari su pod velikim pritiscima, preti im se, a one novine koje imaju kritički stav prema vladi se sve teže održavaju zbog finansijskih problema jer im oglašivači otkazuju ugovore u strahu od vlasti, Vlast novinare - kritičare optužuje da su strani plaćenici, izdajnici, lažovi, neradnici i sl. Institucije ne funkcionišu , jer da je suprotno kako bi moglo da se objasni da vlast ne zna ko su vlasnici pojedinih medija.

Kao primer odsutva vladavine prava i dominacije politike može da se navede i dozvola ili nečinjenje protiv nezakonite gradnje objekata u odredjenom regionu da se navodno ne bi pogoršavali nacionalni odnosi. Na ozbibljnu krizu vladavine prava ukazuje i još uvek ne pokrenut postupak za slučaj Savamale.

Eklatantne primere odsustva vladavine prava pokazuje odnos države prema nezavisnim telima kao što su Poverenik za informacije od javnog značaja i Zaštitnika gradjana.

Ignorisanje nezavisnih organa, od drugih organa i posebno od strane republičke Skup-štine je u tome što poslednje dve godine ni jedan od izveštaja ovih nezavisnih institucija nije bio predmet rasprave u Skupštini.

Zamenik za informacije od javnog značaja ukazuje da je u 2016 došlo do smanjenja ra-stućeg procenta uspešnih intervencija, da nije imao podršku državnih organa, lokalnih samouprava i sudskih oragana, kao ni vlade, da postoji slaba mogućnost dostupnosti in-formacijama u vezi krupnih ekonomskih poslova države, u činjenici da se država nalazi na početku implementacije evropskih standarda zaštite podataka o ličnosti i da se „ ništa ne radi“ na uskladjivanju zakona sa evropskim standardima, da čak postoji opstrukcija organa vlasti koji su ovlašćeni za primenu zakona , da postoje ograničenja dostupnosti informacijama pojedinih komercijalnih ugovora.7

U 2017 poverenik je novčano kaznio više javno tužilaštvo ( 22.02.2017), zbog nepo-stupanja po njegovom rešenju i zatražio od Vlade da obezbedi izvršenje putem prinu-de(29.03.2017) te ušao u pismeni duel sa višim javnim tužiocem ( 17.03.2017) zbog insi-stiranja da sa mrtve tačke pokrene postupak vezan za slučaj „ Savamala“.

U 2017 je zatražio od Agencije za borbu protiv korupcije pod pretnjom izvršenja novčane kazne da dozvoli uvid u dokumenta iz predmeta kontrole imovine i prihoda gradona-čelnika Beograda, a i objavio upozoravajuću negativnu ocenu slobode medija u zemlji

Zaštitnik gradjana u svom redovnom godišnjem izveštaju za 2016 izmedju ostalog uka-zuje na nastavljanje trenda ugrožavanja nezavisnosti i umanjenja značaja zaštitnika pu-tem osporavanja rada i rezultata putem intenzivne medijske kampanje u kojoj su uče-stvovali i najviši državni funkcioneri, o izostanku saradnje, o obustavi komunikacije zaštitnika sa najvišim funkcionerima, kao i pokušajima smanjenja nadležnosti predvi-djanjem uvodjenja u sistem zaštitnika deteta 8

7 Sajt poverenika za zaštitu podataka gradjana , pristupljeno nekoliko puta tokom decembra 20178 Sajt Zaštitnika gradjana, pristupljeno nekoliko puta tokom decembra 2017

426

Kakav je odnos vlasti prema vladavini prava koja može i da se personafikuje u kvalitetu pravosudja je i izjava specialnog savetnika Ministra pravde da je „ nezavisnost pravosu-dja ideološki mit“ 9

U dobrom pravnom sistemu lex spacialis može da se donese ako su zadovoljeni uslovi koji su predvidjeni drugim opštim aktom. Lex specialis koji je donet za Projekat „ Beo-grad na vodi“ je donet bez pravnog osnova ( prema Zakonu o eksproprijaciji – Sl. glasnik RSrbije br 20/2009,55/2013)- nije zadovoljen ni jedan uslov za njegovo donošenje) a uz nedostupnost javnosti odnosno nemogućnost uvida u sve odredbe ugovora je čini se dobar primer kada političke institucije preuzimaju de facto funkcije ekonomskih.Kritika stučne javnosti i ingorisanje vlasti otvara mogućnost za sumnju da postoji distribucija ekonomskih resursa od strane političkih struktura koja nije u opštem interesu,kao i mo-gućoj korupciji i ostvarivanju izvesne materijalne koristi te iste političke strukture.

Transperency International je u svom godišnjem izveštaju za Srbiju, osvrćući se na dru-ge izbore 2012 ukazao da su izbori bili obeleženi „ brojnim neregulrnostima“, kao i da je Vučić odlagao formiranje vlade 3,5 meseci i upravljao preko privremene vlade 10 Ovi zaključci nisu obeshrabrili partiju na vlasti da u predsedničke izbore u 2017 krene u neregularnu, nejednaku izbornu kampanju, uz omalovažavanje političkih protivnika i medijski monopol. Skupština nije radila, nije oformljen nadzorni organ, a REM se oglasio nenadležnim. Sve relevantne institucije su bile „ nefunkcionalne „ u interesu vladajuće partije.

Svetska banka je ukazala na loše sudstvo u zemlji, kao i na slabu implementaciju pravila EU11

Druga grupa institucije su one koje regulišu tržište.Medju najveće uspehe vlada navodi porast ranga na doing business liste Svetske banke , odnosno porast sa 92 mesta na 42 mesto.Nesumnjivo je da je ovo dobar rezultat. Ali da li je pojednstavljenje procedura za poslovanje toliko važan indeks za ukupne ekonomske performanse? Iskustvo drugih zemalja pokazuje da nije. Primera radi mesto Kina se na toj listi našla na 161 mestu uz ekonomski rast od oko sedam procenta koliko je ta zemlja ostvarila ili Indija koja je na 100 mestu a zemlja beleži veći ekonomski rast od Kine. Uz to Rumunija koja se ove godine pominje kao primer dobrog ekonomskog rezultata je na istoj listi ispod Srbije.

Treća grupa institucija su one koje obezbedjuju makroekonomsku stabilnost i izbegava-nje finansijskih kriza. Medju njima su bez sumnje najznačajnija centralna banka koja je zadužena za stabilnost cena. Iako je stopa inflacije u okvirrima postavljenih targeta, po-litika kursa otvara brojna pitanja, jer aprecijacija kursa dinara u ovoj godini po pokazate-ljima koji su relevantni za nivo deviznog kursa nema dovoljno ekonomskog opravdanja.

U ovoj grupi su i one institucije koje su ovlašćene za obezbedjenje fiskalnih i budžetskih pravila. U finansijskoj konsolidaciji su postignuti rezultati , ali nesumnjivo ne dovoljni za obezbedjenje i potrebnog nivoa ekonomskog rasta, koji je u 2017 najmanji u regionu, a i u Evropi. Po Svetskoj bankci u 2018 se očekuje rast od 3% što je ispod proseka zemalja 9 Miodrag Majić, Bitka za pravosudnog Oskara, NIN,28 decembar 2017, str. 2110 Transparency International Serbia, 2013 i 201611 World Bank, Regular Economic Report no 12/2017

427

Zapadnog Balkana ( 3,3%) , a u 2019 od 3,3% što je takodje manje od proseka zemalja Zapadnog Balkana ( 3,6%)12 Da su potrebne mnogo više stope rasta proizilazi i iz su-morne prognoze da pri postojećoj stopi ekonomskog rasta GDP gradjani Srbije mogu da dostignu prosečan nivo prihoda gradjana EU za 50 godina. Ovo upozorenje je dovoljno alarmantno za vlast da se okrene ka daljim reformama radi ostvarivanja razvojnih pro-grama u budućnosti.

Četvrta grupa instititucija su one koje obezbedjuju društvenu zaštitu i sigurnost , me-dju kojima su i penzioni fondovi. Oko penzionih fondova , odnosno penzija ima veoma mnogo nesporazuma , jer je smanjenje plata i penzija uvedeno u sistem kao privremeno rešenje, koje je prvo bilo oročeno, pa vremenski dimenzionirano, da bi opet dobilo ozna-ku beskonačnosti.Kada Fiskalni savet ukazuje da zakon treba da prestane da važi, vlast članove Fiskalnog saveta upućuje na kandidaturu za izbore, jer se predlog kvalifikuje kao politički. Ovaj zakon je takodje jedan u nizu zakonodavne aktivnosti koji ukazuju na od-sustvo vladavine prava, budući da je penzionerima na ovaj način ugroženo stečeno pravo.

Institucije treba da budu dobre, funkcionalne i predvidive. Predvidivost implicite pod-razumeva da su i stabilne, što je bitan uslov i za dinamiziranje investicija. Kakve će biti institucije zavisi od političke volje.

Institucije treba da budu dobre, na taj način da pokrivaju što veću vlasničku bazu, da obezbede što manji uticaj političke vlasti na njih i da im se ne obezbedi velika renta ( Acemoglu)

6. Zaključak

Institucije su važne za ekonomske performanse. Kakve će biti i kako će funkcionisati zavisi od političke vlasti. Kakva će biti vlast zavisi od političkog sistema. Politički sistem u Srbiji je u krizi. Institucije su u Srbiji u krizi. Njihova uloga je značajna i za kvalitet političkog sistema. One nisu svemoguće, a najmanje treba očekivati da su u stanju da au-tomatski doprinesu višem ekonomskom rastu i razvoju, jer je potrebno vreme za njihovo implementiranje u sistem.

Izvesni uslovi za njihovo delotvornije delovanje moraju da budu ispunjeni. Na prvom mestu je demokratija, jer samo u demokratkom okruženju i na demokratski način for-mirane institucije mogu da odražavaju ineteres većine stanovništva. Politička volja je potrebna da bi se kreirale ekonomske institucije koje bi obezbedile akumulaciju faktora proizvodnje potrebne nivou razvijenosti i strateškim ciljevima razvoja zemlje, uz ade-kvatnu alokaciju resursa i podsticanje inovativnosti. Zaštita vlasništva je osnov svakog stabilnog pravnog sistema, a vladavina prava nužna za nju, kao i za zaštitu pravila igre unutar jednog ekonomsko-pravnog prostora.

Zalaganje za kvalitetnije institucije ne znači i zalaganje za njihovo umnožavanje ili da-vanje većih ovlašćenja od onih koja postoje, već je u ukazivanju na neophodnost da one delotvorno deluju u okviru svojih ovlašćenja uporedo sa drugim subjektima relevantnim u ekonomskom sistemu radi doprinosa ekonomskom rastu i razvoju.

12 World Bank, ibidem

428

Literatura

D.Acemoglu and al ,(2008) The Role of Institutions in Growth and Development,Wor-king Papers no 10, World Bank

D.North (1990) Institutions, Institutional Changes and Economic Performances , Cam-bridge University Press,; Empirical Studies in Institutional Change (1996) Cambrid-ge University Press

World Bank, World Development Report 2008, WashingtonSajt Poverenika za zaštitu informacija gradjana i Zaštitnika gradjanaTransparency International Serbia, 2013,2017World Bank, Regular Economic Report no 12/2017, WashingtonMiodrag Majić, Bitka za Oskara, NIN 2008, str 21.