Estado e a Federação:

crise e reformasEstados nos Regimes Federativos

- Aspectos Fiscais

José Roberto R. Afonso

Seminário CAE/Senado, IDP, BID

Brasília, 27/11/2013

Poder Executivo Federal no Brasil… … é dos países latinos que mais gozam de autonomia para

decidir sobre matérias fiscais. … tem gozado de maioria parlamentar e crescente (nos últimos

mandatos presidenciais) … apresentou diferentes propostas de reforma tributária (de

estruturantes à fatiada), não foram aprovadas como um todo, mas resultando em cerca de 80 mudanças no capítulo do sistema tributário da Constituição…

Congresso Nacional sempre reagiu ao Executivo, mas raramente rejeitou (CPMF, caso raro) ou tomou iniciativa…

Supremo Tribunal Federal recentemente passou a pautar agenda federativa, ao tomar iniciativa de condenar rateio do FPE, guerra fiscal do ICMS e criação de municípios, ou dar palavra final em temas polêmicos (como no caso de royalties)

Resulta espetacular desempenho da arracadação tributária, das maiores cargas tributárias entre emergentes.

Decisões Fiscais: por esfera de Poder

Força presidencial comparada

Compilado de Francisco Diaz y Jorge Rodriguez, CIEPLAN, 2013.

Apoio parlamentar aos Presidentes

Fontes primarias: CEBRAP, Marta Arretche

20%

25%

30%

35%

40%

45%

50%

55%

60%

65%

SARNEY COLLOR ITAMAR FHC LULA DILMA

Proporción de coalición del gobierno nacional en la Cámara de Diputados

Início Fim

Carga tributária comparada Fora da curva

Carga PesadaAlta carga de tributos indiretos

Divisão Federativa da receita tributária nacional em uma trajetória histórica longa mostra seguintes caractetísticas: Historicamente, regime político e federativo oscilaram em ciclos,

coincidindo maior centralização política (Estado Novo, regime militar) com tributária (maior participação federal no total)…

Pós-Constituição de 1988 é período mais longe de democracia plena mas a descentralização tributária inicial foi parcialmente

revertida (pela expansão das contribuições e menor dinamismo dos impostos compartilhados e do ICMS)

a municipal foi o nível mais beneficiado no longo prazo (ainda que com participação estável recente)…

a estadual importa relativamente, hoje, menos do que quando foi promulgada a Constituição, inclusive porque transfere aos municípios um volume superior ao recebido da União…nunca voltou ao patamar observado antes do regime militar.

Não há perspectiva de mudança desse cenário federativo, mesmo que fosse aprovado a reforma fatiada focada no ICMS interestadual, se prestaria ao menos a estancar a sangria do imposto e dos estados do que a reverter o quadro…

Decisões Fiscais: por nível de governo

Divisão Federativa da Carga TributáriaEVOLUÇÃO DA DIVISÃO FEDERATIVA DA RECEITA TRIBUTÁRIA POR NÍVEL DE GOVERNO(conceito contas nacionais)

Conceito Central Estadual Local Total Central Estadual Local Total

ARRECADAÇÃO DIRETA1960 11,14 5,45 0,82 17,41 64,0 31,3 4,7 100,0 1970 17,33 7,95 0,70 25,98 66,7 30,6 2,7 100,0 1980 18,31 5,31 0,90 24,52 74,7 21,6 3,7 100,0 1988 16,08 5,74 0,61 22,43 71,7 25,6 2,7 100,0 2000 20,77 8,61 1,77 31,15 66,7 27,6 5,7 100,0 2012 25,03 9,27 2,08 36,39 68,8 25,5 5,7 100,0

RECEITA DISPONÍVEL1960 10,37 5,94 1,11 17,41 59,5 34,1 6,4 100,0 1970 15,79 7,59 2,60 25,98 60,8 29,2 10,0 100,0 1980 16,71 5,70 2,10 24,52 68,2 23,3 8,6 100,0 1988 13,48 5,97 2,98 22,43 60,1 26,6 13,3 100,0 2000 17,38 8,19 5,58 31,15 55,8 26,3 17,9 100,0 2012 20,97 8,86 6,56 36,39 57,6 24,4 18,0 100,0

Fonte: Elaboração própria, a partir de STN, SRF, IBGE, Ministério da Previdência, CEF, Confaz e Balanços Municipais.

Metodologia das contas nacionais inclui impostos, taxas e contribuições, inclusive CPMF, FGTS e royalties, bem assim dívida ativa.

Receita Dispon'ivel = arrecadação própria mais e/ou menos repartição constitucional de receitas tributárias e outros repasses compulsórios.

Carga - % do PIB Composição - % do Total

Receita Tributária Disponível

19601970

19721974

19761978

19801982

19841986

19881990

19921994

19961998

20002002

20042006

20082010

2012e

5

10

15

20

25

30

35

40

Participação no Total da Receita Tributária Disponível de Estados X Municípios1960, 1965, 1970 a 2012

EstadosMunicípios

Em

Porc

enta

gem

do T

ota

l

Participação Estadual

19601970

19721974

19761978

19801982

19841986

19881990

19921994

19961998

20002002

20042006

20082010

2012e

20

22

24

26

28

30

32

34

36

Arrecadação Direta e Receita Disponível - ESTADOS

ArrecadadoDisponível

Em

porc

enta

gem

do T

ota

l

ICMS ainda é o maior tributo individualmente arrecadado no Brasil mas perdeu dinamismo … está assentado sobre mercadorias que perde cada vez

mais espaço para serviços na economia moderna. … desindustrialização e guerra fiscal agravam ainda mais

a situação do ICMS cuja carga tributária ficou estável enquanto cresceu a nacional

… estados sobrecarregam a tributação de combustíveis, energia, comunicações e dependem cada vez mais de substituição tributária, de importações e reter créditos (inclusive de exportadores e investidores) para atenuar ou compensar a redução desigual do ônus efetivo dos incentivados

Na última década, o pior desempenho entre os tributos indiretos foi do IPI (base dos fundos de participação, nunca arrecadou tão pouco) e do ICMS (estável, na melhor das hipóteses) – na margem, o ISS municipal tem crescido mais que o ICMS estadual

Mudanças Tributárias

Desempenho diferenciado

TOTAL ICMS IPI FINSOCIAL COFINS

PIS PASEP IOF ISS

-0.6

-0.4

-0.2

0.0

0.2

0.4

0.6

0.8

1.0

1.2

1.17

0.01

-0.52

0.68

0.250.44

0.31

TRIBUTAÇÃO SOBRE BENS E SERVIÇOSVariação em pontos do PIB 2012-2000

TRIBUTAÇÃO SOBRE BENS E SERVIÇOS

ICMS Decrescente

ICMS Pós-ConstituinteCresceu menos que COFINS e, recente, do que ISS e PIS

15

Estados Pós-ConstituintePerda de peso relativo na receita tributária disponível

Municípios foram mais beneficiados … a Constituição de 1988 elevou cota municipal de 20%

do ICM para 25% do ICMS para compensar o ISS que não foi extinto.

… a criação do FUNDEF/FUNDEB e a estruturação do SUS levaram à descentralização dos gastos com educação e saúde em detrimento de perda de posição relativa dos estados .

… as transferências voluntárias da União passarão a beneficiar cada vez mais as prefeituras no lugar dos estados.

Estados, recentemente, voltaram a recorrer ao endividamento (como fizeram no auge da ditadura militar) como alternativa de financiamento, direta (bancos federais) ou indiretamente (garantias) junto ao governo federal.

Mudanças nos Repasse

Voluntárias Redirecionadas

1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 20130.00%

0.05%

0.10%

0.15%

0.20%

0.25%

0.30%

0.35%

0.40%

0.00

0.50

1.00

1.50

2.00

2.50

Transferências Voluntárias da União aos Estados e Municípios

Estados Municípios Municípios/Estados

Em

Porc

enta

gem

do P

IB Munic

ípio

s/E

sta

dos

Voluntárias Redirecionadas

1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 1,000,000

2,000,000

3,000,000

4,000,000

5,000,000

6,000,000

7,000,000

8,000,000

9,000,000

0.00

0.50

1.00

1.50

2.00

2.50

Transferências Voluntárias da União aos Estados e Municípios

Estados Municípios Municípios/Estados

Em

Valo

res N

om

inais

- M

ilhare

sM

unic

ípio

s/E

sta

dos

Financiamento como escape

       

UF Operações de Crédito  

Até 4º Bim./10 Até 4º Bim./13 Variação

Acre  290.513.929   111.927.122  -61%

Amazonas  343.125.610   42.931.483  -87%

Bahia  335.245.773   1.203.409.067  259%

Ceará  852.387.952   464.658.202  -45%

Distrito Federal  253.631.553   117.700.261  -54%

Goiás  136.215.157   403.276.913  196%

Maranhão  801.251   226.825.863  28209%

Mato Grosso  300.147.619   780.661.882  160%

Mato Grosso do Sul  6.008.994   116.235.699  1834%

Minas Gerais  305.106.918   4.328.405.813  1319%

Pará  570.054.511   129.647.048  -77%

Paraíba  16.952.545   171.285.058  910%

Paraná  -     100.543.105  …

Pernambuco  418.147.649   1.951.135.027  367%

Piauí  471.200.775   356.771.371  -24%

Rio de Janeiro  1.154.925.414   3.260.631.816  182%

Rio Grande do Norte  184.038.573   504.564.558  174%

Rio Grande do Sul  942.153.445   272.029.768  -71%

Rondônia  139.510.302   319.711.368  129%

Roraima  156.127.746   309.221.062  98%

São Paulo  1.122.755.517   1.614.046.011  44%

Sergipe  260.056.150   416.487.673  60%

Tocantins  232.260.748   72.030.994  -69%

SOMA  8.491.368.132   17.274.137.164  103% ¹ Soma dos estados, excluindo Alagoas, Amapá e Espiríto Santo. 

 Fonte primária: RGF. Levantamento: Compara Brasil 

Ao contrário de federações tradicionais (em que só se relaciona com os Estados), o governo federal passou cada vez mais a negociar, contratar e repassar recursos diretamente aos municipais…

Pode não mais ser uma opção mas uma nova cultura e convenção…

Brasil vai se transformar em uma federação de municípios?

Conclusão

José Roberto Afonso é economista, doutor pela UNICAMP, consultor técnico do Senado, pesquisador do IBRE/FGV e

especialista em finanças públicas

Opiniões de exclusiva responsabilidade do palestrante.Felipe de Azevedo e Kleber Castro deram suportes nas pesquisas.