Estado gobierno y descentralización en el Perú, Jorge Aragón

Curso de Actualización 2013 "Perú, problemas y posibilidades: A doscientos años de nuestra independencia"

Estado, gobierno y descentralización en el Perú

Jorge AragónArequipa, octubre 2013

Audio en http://bit.ly/17VHnCq

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Esquema de la presentación

1. Estado y gobierno2. Descentralización (¿descentralizando qué?)3. Una breve perspectiva histórica sobre los procesos de

descentralización en el Perú 4. Una breve perspectiva regional sobre los procesos recientes

de descentralización en América Latina5. El proceso de descentralización en curso (2002-2012)

5.1. BalancesImpactos y logrosAlgunas preguntas y pendientes

5.2. Perspectivas¿Qué pensamos los peruanos y peruanas sobre el proceso de

descentralización en curso?

6. Conclusiones (tentativas)

1. Estado y gobierno

• Estado: autoridad, territorio y población• Organización territorial (poblacional) del

gobierno• Diferentes formas de organización territorial

(poblacional) del gobierno– Estados (gobiernos) federales– Estados (gobiernos) unitarios

• Niveles de gobierno: nacional o central, regional y local– Gobierno nacional y gobiernos sub-nacionales

(regional y local)

2. Descentralización (¿descentralizando qué?) (1)

• Lamentablemente existen diferentes concepciones de lo que significa un proceso de descentralización

• Lamentablemente existen también muchos conceptos asociados a la descentralización– Regionalización– Desconcentración– Delegación (transferencia)– Devolución

• Descentralización como reforma del Estado y del gobierno


• ¿Qué está en juego en un proceso de descentralización (reforma)?– Relación y coordinación entre niveles de gobierno

(nacional o central, regional y local)– Responsabilidades y atribuciones de cada uno de

estos niveles de gobierno– Balance de poder entre los niveles de gobierno– Grado de autonomía (autoridad) de los gobiernos sub-

nacionales• Descentralización y Estados (gobiernos) unitarios


• Definición de descentralización:– Proceso de reforma del Estado y del gobierno basado

en la transferencia de competencias y recursos desde la administración nacional hacia sus componentes sub-nacionales

• Tres dimensiones de un proceso de descentralización:– Administrativa– Política– Fiscal


• Descentralización administrativa– Transmisión de la prestación de servicios sociales

a los gobiernos sub-nacionales donde la transferencia de autoridad para la decisión autónoma no está necesariamente implicada y el financiamiento puede seguir viniendo del gobierno central


• Descentralización política– Presencia de gobiernos sub-nacionales electos y

autónomos que tienen la atribución de generar políticas públicas en alguna áreas determinadas


• Descentralización fiscal– Proceso de transferencia de recursos económicos

y competencias de recaudación desde la administración central a los gobiernos sub-nacionales


• ¿Qué relación existe entre las tres dimensiones de un proceso de descentralización?– Necesidad de cierto balance– Importancia de la secuencia

3. Una breve perspectiva histórica sobre los procesos de descentralización en el

Perú• El Perú (al igual que muchos otros países de

América Latina) se caracteriza por un marcado centralismo

• El centralismo como un legado mucho más negativo que positivo para el país

• En el Perú, y en otros países, han existido varios intentos por descentralizar el Estado y el gobierno

4. Una breve perspectiva regional sobre los procesos recientes de descentralización en América

Latina (1)• En los 1980s, a excepción de Brasil y

Argentina, los países de América Latina solían ser muy centralistas

• En las últimas décadas se han dado procesos de descentralización en la gran mayoría de países de América Latina

• Existen muchas similitudes (y también algunas diferencias) en relación con todos estos procesos de descentralización

4. Una breve perspectiva regional sobre los procesos recientes de descentralización en América

Latina (2)Descentralización

administrativaDescentralización fiscal Descentralización política

Argentina 1978: Colegios primarios transferidos a las Provincias1992: Colegios secundarios transferidos a las provincias

1988: Nueva ley para distribución de rentas

1994-1996: Elección popular del alcalde de Bs.As.; autonomía para la ciudad de Bs.As.

Brasil 1988: Descentralización de la salud 1988: Aumento de las transferencias automáticas a Estados y municipalidades

1980-1982: Elección popular de gobernadores1988: Autonomía municipal reconocida en la Constitución

Colombia 1993-1994: Descentralización de la educación a Departamentos y municipalidades

1991: Aumento de las transferencias automáticas a Estados y municipalidades

1986: Elección popular de alcaldes1991: Elección popular de gobernadores

México 1983-1986: Acuerdos bilaterales con algunos Estados para descentralizar la educación1992: Descentralización de la educación a todos los Estados

1995: Reforma de la ley de coordinación fiscal1997: Creación de una nueva línea (ramo) en el presupuesto para Estados y municipalidades

1983: Artículo 115 de autonomía municipal1986: Creación de la asamblea legislativa para la ciudad de México1996: Elección popular del alcalde de la ciudad de México

Fuente: Falleti, Tulia (2010). Decentralization and Subnational Politics in Latin America.

5. El proceso de descentralización en curso (2002-2012) (3)

5.1. BalancesImpactos y logrosAlgunas preguntas y pendientes ¿Qué pensamos los peruanos y peruanas sobre el

proceso de descentralización en curso?

5.2. Perspectivas

5.1. Balances: Impactos y logros (1)

• Ley de Bases de las Descentralización (Nº 27783)

Artículo 1: Objeto La presente Ley orgánica desarrolla el Capítulo de la

Constitución Política sobre Descentralización, que regula la estructura y organización del Estado en forma democrática, descentralizada y desconcentrada, correspondiente al Gobierno Nacional, Gobiernos Regionales y Gobiernos Locales. Asimismo define las normas que regulan la descentralización administrativa, económica, productiva, financiera, tributaria y fiscal.



Artículo 1: Objeto La presente Ley orgánica desarrolla el Capítulo de la

Constitución Política sobre Descentralización, que regula la estructura y organización del Estado en forma democrática, descentralizada y desconcentrada, correspondiente al Gobierno Nacional, Gobiernos Regionales y Gobiernos Locales. Asimismo define las normas que regulan la descentralización administrativa, económica, productiva, financiera, tributaria y fiscal.



Artículo 6: Objetivos

OBJETIVOS A NIVEL POLÍTICO:(a) Unidad y eficiencia del Estado, mediante la distribución ordenada

de las competencias públicas, y la adecuada relación entre los distintos niveles de gobierno y la administración estatal.

(b) Representación política y de intermediación hacia los órganos de gobierno nacional, regional y local, constituidos por elección democrática.

(c) Participación y fiscalización de los ciudadanos en la gestión de los asuntos públicos de cada región y localidad.

(d) Institucionalización de sólidos gobiernos regionales y locales.




OBJETIVOS A NIVEL ADMINISTRATIVO(a) Modernización y eficiencia de los procesos y sistemas de

administración que aseguren la adecuada provisión de los servicios públicos.

(b) Simplificación de trámites en las dependencias públicas nacionales, regionales y locales.

(c) Asignación de competencias que evite la innecesaria duplicidad de funciones y recursos, y la elusión de responsabilidades en la prestación de los servicios.




OBJETIVOS A NIVEL SOCIAL(a) Educación y capacitación orientadas a forjar un capital humano,

la competitividad nacional e internacional.(b) Participación ciudadana en todas sus formas de organización y

control social.(c) Incorporar la participación de las comunidades campesinas y

nativas, reconociendo la interculturalidad, y superando toda clase de exclusión y discriminación.

(d) Promover el desarrollo humano y la mejora progresiva y sostenida de las condiciones de vida de la población para la superación de la pobreza.




OBJETIVOS A NIVEL AMBIENTAL(a) Ordenamiento territorial y del entorno ambiental, desde los

enfoques de la sostenibilidad del desarrollo.(b) Gestión sostenible de los recursos naturales y mejoramiento de

la calidad ambiental.(c) Coordinación y concertación interinstitucional y participación

ciudadana en todos los niveles del Sistema Nacional de Gestión Ambiental.


Promedio del gasto (actividades) per cápita de los gobiernos regionales por departamento (devengado) en Nuevos Soles (corrientes)

2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011

Media 382.74 428.31 449.61 499.56 523.72 561.72 576.28 639.55

Mediana 384.84 438.13 455.85 483.30 507.84 537.10 553.27 634.65

Desviación estándar 119.59 135.15 137.86 175.26 170.29 183.02 192.34 208.70

Coeficiente de variación 31.25 31.55 30.66 35.08 32.51 32.58 33.38 32.63

Mínimo 24.48 34.02 36.01 39.04 52.55 55.92 61.54 62.58

Máximo 591.41 664.99 707.67 917.52 894.23 940.91 1023.90 1137.86

DEPARTAMENTO MÍNIMO LIMA LIMA LIMA LIMA LIMA LIMA LIMA LIMA

DEPARTAMENTO MÁXIMO MOQUEGUA MOQUEGUA MOQUEGUA MOQUEGUA MOQUEGUA MADRE DE DIOS MOQUEGUA MOQUEGUA


Promedio del gasto (actividades) per cápita de los gobiernos locales por departamento (devengado) en Nuevos soles (corrientes)

2007 2008 2009 2010 2011

Media 149.47 231.34 259.76 295.82 310.63

Mediana 106.59 181.16 206.79 269.58 248.04

Desviación estándar 127.49 160.19 168.55 174.96 174.31

Coeficiente de variación 85.29 69.24 64.89 59.14 56.11

Mínimo 54.82 124.19 139.50 152.47 171.95

Máximo 604.38 798.18 797.35 874.13 970.13

DEPARTAMENTO MÍNIMO AMAZONAS LAMBAYEQUE LAMBAYEQUE LAMBAYEQUE LAMBAYEQUE

DEPARTAMENTO MÁXIMO MOQUEGUA MOQUEGUA MOQUEGUA MOQUEGUA MOQUEGUA


Promedio del gasto (actividades) per cápita por departamento (devengado) en Nuevos Soles (corrientes)

Gobiernos regionales Gobiernos locales


Promedio de la inversión (proyectos) per cápita del Gobierno Regional por departamento (devengado) en Nuevos soles (corrientes)


Promedio de la inversión (proyectos) de los gobiernos locales per cápita por departamento (devengado) en Nuevos soles (corrientes)

2007 2008 2009 2010 2011

Media 162.75 399.08 458.54 477.50 393.16

Mediana 68.73 218.61 301.00 372.02 330.36

Desviación estándar 281.90 476.92 404.71 411.56 247.94

Coeficiente de variación 173.21 119.50 88.26 86.19 63.07

Mínimo 24.68 87.41 104.86 71.47 89.90

Máximo 1353.58 2196.47 1729.31 1802.23 1101.25

DEPARTAMENTO MÍNIMO MADRE DE DIOS SAN MARTIN CALLAO CALLAO LIMA

DEPARTAMENTO MÁXIMO MOQUEGUA MOQUEGUA MOQUEGUA MOQUEGUA MOQUEGUA


Promedio de la inversión (proyectos) per cápita por departamento (devengado) en Nuevos Soles (corrientes)

Gobiernos regionales Gobiernos locales


5.1. Balances ()


5.1. Balances: Algunos temas y pendientes (1)

• ¿Qué tiene de particular este nuevo intento por descentralizar el Estado y el gobierno en el Perú?

• ¿Qué se puede decir sobre las fuerzas que lo impulsaron y lo impulsan?

• ¿Qué balances se han hecho?– Implementación– Avances e impactos

• ¿Qué se puede decir sobre sus perspectivas a futuro?


• ¿Qué tiene de particular este nuevo intento por descentralizar el Estado y el gobierno en el Perú?– Reforma política más significativa de los últimos

años– De una u otra forma van tres gobiernos que se

involucran en ella


• ¿Qué se puede decir sobre las fuerzas que lo impulsaron y lo impulsan?– Gobierno de transición y el regreso de la

democracia (la descentralización como una forma de democratizar el país)

– Diferentes actores (nacionales e internacionales) interesados en ella

• Consenso– Voluntad e interés político del Gobierno de

Alejandro Toledo


• ¿Qué balances se han hecho?– La implementación ha mostrado varias dificultades

(demasiada improvisación, problemas en el secuencia, debilidad del Estado peruano, etc.)

– Los principales avances han sido en los planos normativos y administrativos (escaso o nulo avance en el plano fiscal)

– En general, los principales actores involucrados suelen trasmitir una sensación más negativa que positiva cuando evalúan este proceso (“nadie está particularmente satisfecho”)


• ¿Qué se puede decir sobre el futuro de esta reforma descentralizadora?– Preocupación por la reversibilidad de esta reforma– Relanzamiento

5.2. Perspectivas: Opinión pública y descentralización (1)

Instituto de Opinión Pública de la Pontificia Universidad Católica del Perú

Encuesta nacional urbana2012

Lima-Callao

Interior Urbano

Interior Rural

Masculino Femenino 18 a 29 30 a 44 45 a más

Muy a favor de la descentralización en nuestro país

31.2 31.4 34.6 23.6 35.2 27.3 29.7 32.0 31.9

Algo a favor de la descentralización en nuestro país

29.2 25.3 34.0 26.4 27.2 31.2 32.2 27.1 28.3

Poco a favor de la descentralización en nuestro país

16.1 21.6 12.6 13.6 14.9 17.3 18.8 15.7 13.8

Nada a favor de la descentralización en nuestro país

5.3 5.6 5.6 4.3 6.2 4.4 4.0 7.3 4.8

No sabe / No responde 18.1 16.2 13.2 32.1 16.4 19.8 15.3 17.9 21.2

100.0 100.0 100.0 100.0 100.0 100.0 100.0 100.0 100.0

N=1203 N=445 N=515 N=243 N=591 N=612 N=409 N=389 N=405

45. En general, ¿cómo se definiría usted, como una persona …?

Respuestas Total%

Ámbito Sexo Grupo de edad

Total %

Base de entrevistas ponderada

Lima-Callao

Interior Urbano

Interior Rural


Muy favorable 7.3 4.9 9.7 6.8 8.4 6.3 8.0 8.0 6.1

Favorable 33.3 33.1 37.5 24.6 34.1 32.5 35.4 31.9 32.4

Ni favorable ni desfavorable 28.6 29.0 29.1 26.8 29.2 28.1 29.7 30.4 25.7

Desfavorable 12.1 17.2 8.5 10.1 12.5 11.7 11.0 12.4 12.8

Muy desfavorable 2.5 2.0 3.7 .9 2.0 2.9 2.7 1.3 3.5

NS/NR 16.2 13.7 11.5 30.8 13.8 18.5 13.2 16.1 19.4

100.0 100.0 100.0 100.0 100.0 100.0 100.0 100.0 100.0

N=1203 N=445 N=515 N=243 N=591 N=612 N=409 N=389 N=405

46. En general, qué opinión tiene usted sobre el impacto que ha tenido el proceso de descentralización que se ha llevado a cabo en nuestro país durante los últimos años?

Respuestas Total%


Total %


Lima-Callao

Interior Urbano

Interior Rural


La descentralización busca promover un desarrollo igualitario en todos los departamentos del país

37.3 45.0 34.9 28.3 40.6 34.1 38.2 38.9 34.8

La descentralización transfiere poder de decisión a los gobiernos locales y regionales

19.5 14.9 23.8 18.6 18.3 20.7 22.6 17.3 18.4


La descentralización busca la formación y el desarrollo de gobiernos regionales

13.7 14.0 14.9 10.7 13.8 13.7 14.3 14.5 12.4

La descentralización transfiere recursos económicos a los

12.4 11.9 13.2 11.8 12.5 12.3 11.5 12.0 13.7

100.0 100.0 100.0 100.0 100.0 100.0 100.0 100.0 100.0

N=1203 N=445 N=515 N=243 N=591 N=612 N=409 N=389 N=405

47. Nos podría decir cuál de todas estas diferentes maneras de definir lo que es un proceso de descentralización se acerca más a su manera de pensar

Respuestas Total%


Total %


Lima-Callao

Interior Urbano

Interior Rural


Muy preparados o capacitados 1.6 1.1 1.8 2.3 1.4 1.8 1.3 1.9 1.7

Algo preparados o capacitados

32.3 25.6 40.3 27.8 32.5 32.2 37.1 32.3 27.6

Poco preparados o capacitados

46.0 51.7 42.9 41.9 47.0 44.9 45.4 47.8 44.7

Nada preparados o capacitados

9.6 10.8 9.5 7.8 10.0 9.2 7.5 8.0 13.3

NS/NR 10.5 10.9 5.5 20.2 9.0 11.9 8.7 10.1 12.7

100.0 100.0 100.0 100.0 100.0 100.0 100.0 100.0 100.0

N=1203 N=445 N=515 N=243 N=591 N=612 N=409 N=389 N=405

48. En su opinión, ¿qué tan preparados o capacitados están los gobiernos regionales para cumplir con las nuevas responsabilidades y funciones que se les han asignado como parte del proceso de descentralización que se ha venido llevando a cabo en nuestro país?

Respuestas Total%


Total %


Lima-Callao

Interior Urbano

Interior Rural


Muy preparados o capacitados 1.0 .9 1.2 .9 1.2 .8 1.3 .8 1.0

Algo preparados o capacitados

31.2 27.6 35.0 29.8 29.1 33.2 35.2 31.7 26.7

Poco preparados o capacitados

45.7 48.4 45.9 40.6 48.0 43.5 47.4 48.3 41.6

Nada preparados o capacitados

11.2 11.6 12.6 7.4 12.2 10.2 7.9 8.2 17.3

NS/NR 10.9 11.5 5.3 21.4 9.5 12.2 8.2 11.1 13.5

100.0 100.0 100.0 100.0 100.0 100.0 100.0 100.0 100.0

N=1203 N=445 N=515 N=243 N=591 N=612 N=409 N=389 N=405

49. En su opinión, ¿qué tan preparados o capacitados están los gobiernos locales para cumplir con las nuevas responsabilidades y funciones que se les han asignado como parte del proceso de descentralización que se ha venido llevando a cabo en nuestro país?

Respuestas Total%


Total %


Lima-Callao

Interior Urbano

Interior Rural


Se ha avanzado muy poco en la práctica y, por lo tanto, queda todavía mucho por hacer

57.8 67.4 53.6 49.3 61.6 54.2 57.6 59.7 56.4


Se ha avanzado bastante en la práctica y, por lo tanto, quedan todavía pequeñas cosas por hacer

11.8 11.5 14.6 6.3 12.9 10.8 14.2 10.8 10.3

Se ha hecho más de lo que se tenía que haber hecho y, por lo tanto, ahora es necesario apoyar a los gobiernos regionales

7.6 3.6 11.9 6.1 7.2 8.1 7.5 7.3 8.1

Se ha hecho lo que se tenía que hacer y, por lo tanto, se le puede considerar como un proceso concluido o terminado

4.8 3.1 6.3 4.5 5.2 4.3 5.8 4.3 4.2

Se ha hecho mucho más de lo que se tenía que hacer y, por

2.5 1.6 2.5 4.4 1.9 3.1 1.2 2.9 3.5

100.0 100.0 100.0 100.0 100.0 100.0 100.0 100.0 100.0

N=1203 N=445 N=515 N=243 N=591 N=612 N=409 N=389 N=405

50. Para terminar sobre este tema, qué es lo usted piensa sobre el proceso de descentralización que se ha llevado a cabo en nuestro país durante los últimos años

Respuestas Total%


Total %


6. Conclusiones (tentativas) (1)

• Los procesos de descentralización (incluyendo el actual) son casos o ejemplos de reforma del Estado

• Las lecciones que se pueden sacar del actual proceso de descentralización son también lecciones sobre las posibilidades y desafíos para reformar el Estado (peruano)

• La descentralización como una reforma del Estado que se ha vuelto cada vez más necesaria

6. Conclusiones (tentativas) (2)

• El Estado y el gobierno en el Perú del 2012 no es el mismo al que existía antes del 2002

• La necesidad de una perspectiva realista, gradual y constructiva en relación con el proceso de descentralización en curso

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Estado gobierno y descentralización en el Perú, Jorge Aragón