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미디어와 교육 제5권 제1호 (2015. 6.)

EBS는 공적 재원, 사회적 관심으로부터 주목 대상이라기보다는 항상 소

외되어 왔다는 지적이 많다. 주변부 방송, 주변부 논의에 머물러 있다는 것

이다. 그럼에도 EBS는 양질의 프로그램을 제작함으로써 일정한 성과를 올

려왔고 수준 높은 프로그램으로 국민들에게 존재 자체로도 위안이 되기도

한다. 우리가 지나치고 있는 사회 양극화, 가족의 소중함, 소외계층/소수자

등의 문제를 사회에 던져주기도 했다. 물론 수능 또는 과외방송이라는 비

판이 없지 않았고, 유아 대상의 특정 애니메이션에 집중한다거나 몇몇 다

큐멘터리에만 투자한다는 지적도 많았다.

1974년 창립 당시 EBS는 국가 교육제도의 연장선에 있었다. 학교 기능

의 연장이었고 학교 수업을 방송으로 옮겨놓은 형식을 띠었다. 즉 초기에

는 ‘○○교실’처럼 거의 모든 프로그램이 실제 교사가 출연하는 포맷을 적

용했다고 한다(김유열, 2014). 그러다가 1980년대 사교육비라는 국가 현안

1. 들어가며

윤성옥 교수 | 경기대학교 언론미디어학과

지상파 MMS의 공공서비스 제고 방안:EBS 콘텐츠 전략을 중심으로1)

1) 이 글은 여성커뮤니케이션학회 정기학술대회(2015. 4. 18.) 발표문을 보완수정하였으며, 해외사례 소개는 방송통신정책연구KCC-2014-8 <지상파 플랫폼 규제체계 개선방안에 관한 연구>(방송통신위원회) 연구과제의 분석자료를 활용하였다.

지상파 MMS의 공공서비스 제고 방안

기획논문

52

해결을 위해 학교 교육방송의 보완 매체로 변화하게 되었다. 2000년 공사

화 되면서부터는 초기 학교 교육을 보완하던 단계를 넘어 EBS는 이제 평생

교육, 민주교육의 기능을 담당하는 공적 제도로서 우리 사회에서 자리매김

하고 있다.

한국교육방송공사법에서 EBS는 학교교육, 평생교육, 민주교육이라는 세

가지 목표를 설정하고 있다. 설립목표, 기능과 역할의 확대뿐 아니라 미디

어와 채널 등 사업의 범위도 확장해왔다. 지상파TV, 라디오 채널은 물론

위성·케이블·IPTV를 통해 EBS 플러스1(수능·내신·논술교육), EBS 플

러스2(초등·중학·직업교육), EBS English(영어전문교육), EBS U(유아·

어린이전문교육) 등 4개 채널을 방송하고, 미주지역 재외국민들을 위한

EBS America 채널도 운용하고 있다.

공영방송들은 새로운 디지털 기술혁신 플랫폼을 기반으로 더욱 다양한

콘텐츠 서비스 제공에 노력하고 있다. 공영방송의 기본공급이 새로운 방송

기술과 제작형태, 전송경로를 모두 활용하여 이루어져야 한다는 전제를 기

반으로, 새로운 기술이 발달하는 만큼 공영방송 서비스의 범위도 진화 방

안들을 모색하고 있는 것이다. 그러나 공영방송들은 미디어 환경 변화와

경쟁 속에서 시청률 저하뿐 아니라 사회적 영향력 감소에 따른 공적 역할

과 가치에 대한 위기에 직면하고 있는 것도 사실이다. EBS 역시 공영방송

이자 교육방송으로 새로운 미디어 환경에서 어떻게 미래 전략을 마련할지

고민이 적지 않다.

국내에 새로운 방송기술이 도입할 때마다 EBS가 중심에 있어 왔다. 가

장 공영적인 방송이고 공적 서비스를 하는 방송이 새로운 기술의 시험대상

이 되는 것은 당연한지도 모른다. 최초의 컬러TV 방송도 교육방송을 통해

이루어졌고,2) 위성방송, 디지털방송 도입에서 선두 매체로 역할을 담당해

왔다. 국내 지상파방송의 다채널서비스인 MMS도 EBS가 최초로 실시하게

되었다. 방송통신위원회는 2014년 12월 무료 보편서비스 확대 및 사교육비

절감 등을 위해 EBS 다채널방송의 시범서비스 도입방안을 의결하고 2015년

2) 1975년 12월 12일 오전 안양서국민학교에서 최초 컬러TV 전파가 시험방송으로 수신되었다.

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미디어와 교육 제5권 제1호 (2015. 6.)

2월 4일 시범서비스를 실시하였다. 2월 11일 EBS 2채널이 출범하였고 국내

지상파방송의 MMS 시범서비스가 본격적으로 문을 연 것이다.

정부는 지상파방송의 디지털 전환을 추진하면서 고품질 방송, 다양한 콘

텐츠, 양방향 서비스 등으로 시청자 복지를 증진하고 방송사업자들에게 새

로운 수익이 창출될 것이라고 장담했다. 세계방송 시장에서의 국가경쟁력

을 생각하더라도 디지털 전환은 중요한 국정과제였다. 그러나 지상파방송

의 디지털 전환으로 과연 시청자들의 복지가 얼마나 향상되었는지에 대해

서는 후한 점수를 받기는 어렵다. 지상파방송의 디지털 전환이 완료되었지

만, 지상파 직접수신율은 10% 이내이다. 지상파방송의 디지털 전환으로 시

청자들이 다양한 콘텐츠와 서비스를 제공받는지에 대해서도 동의하기 어

렵다. 반쪽짜리 디지털 전환이라는 비판이 나오는 이유이다. 지상파방송이

플랫폼으로서의 지위를 회복하고 다시 경쟁력을 갖기 위해서는 직접수신

환경 개선과 다채널 서비스 도입이 전제되어야 한다는 주장이 제기되고 있

다.3) 국내 MMS 도입이 적극적으로 추진되지 못한 데는 반대 입장이 만만

찮은 것도 이유였다. 디지털 전환에 따른 새로운 수익 사업이라는 점에서

지상파방송 사업자들은 다채널 서비스를 찬성하지만, 기존 유료 다채널 플

랫폼 사업자들이 새로운 경쟁자의 등장에 대해 선뜻 동의하기란 쉽지 않았

다. 특히 국내 방송시장에서 지상파방송의 위상을 고려할 때 경쟁 사업자

에게 지상파방송의 독과점을 더욱 공고히 한다는 비판이 제기되고 있다.4)

현재 EBS의 MMS 시범서비스는 지상파방송 10-2번 채널을 통해 초·중

학, 외국어 교육콘텐츠 중심으로 방송하고 있다. EBS는 2채널을 통해 시청

자의 매체선택권을 높이고, 가계의 높은 사교육비 부담 경감, 지역별·소

득수준별 교육격차 해소에 기여할 수 있다고 밝힌 바 있다. 초등, 중학 콘

텐츠는 주요 교과목의 내용을 수준별, 단계별로 만들어 공교육을 보완하

고, 영어 프로그램의 경우 세대별, 연령별로 맞춰 방송하겠다는 방침을 발

표했다.

3) 김광호(2013). ‘디지털 전환 이후 지상파 플랫폼의 역할과 과제’, 디지털 전환 이후 지상파방송 활성화를 위한 전략과 과제(방송학회 주최 세미나).

4) http://www.etnews.com/201310300614

지상파 MMS의 공공서비스 제고 방안

기획논문

54

본고는 EBS를 중심으로 향후 공공서비스 제고를 위해 MMS 정책방안과

콘텐츠 전략을 제시하는 데 목적이 있다. MMS 시범서비스가 시작되었다

고는 하지만 여전히 국내 지상파 MMS 문제는 유료방송 등 경쟁사업자들

의 이해관계와 맞물리면서 여러 가지 해결해야 할 쟁점이 남겨져 있다. 채

널의 허가방식, 재송신문제, 광고 및 편성규제 등이 대표적이다. MMS는

무료로 다채널 서비스를 국민들에게 제공한다는 측면에서 무엇보다 공적

방송서비스라고 할 수 있다. 글의 구성은 다음과 같다. 첫째 미디어 환경변

화와 EBS의 콘텐츠 전략 방안을 검토하고, 둘째 MMS 도입에 따른 국내 쟁

점이 무엇인지 파악한다. 셋째 해외사례를 통해 지상파 다채널방송의 추진

현황과 공공 서비스 특징을 도출한다. 넷째 결론적으로 공공서비스 제고를

위한 MMS의 도입 과제와 콘텐츠 전략방안은 무엇인지 EBS를 중심으로 제

시하고자 한다.

1) EBS의 지향하는 가치와 목표

EBS의 설립목적은 ‘학교 교육 보완’, ‘국민의 평생교육’, ‘민주적 교육 발전’

이다.5) 이 중 EBS 방송은 학교 교육 보완이 압도적 비중을 차지해왔고 국

민 평생교육은 일부 보완적으로, 민주적 교육발전은 소홀하게 추진되었다

는 평가를 받고 있다(강상현, 2014).

다른 공영방송에 밀려 EBS가 핵심적인 논의의 대상이 되지 못하고 주변

부 논의나 방송에 머물러왔다는 비판도 있다(정용준, 2011). 특히 수능방송

중심에 머물러 근본 목표를 충실히 이행하는 데 한계가 있었다는 지적이

다. 즉 교육격차 해소라는 과제를 수행하면서 학교교육 보완을 위한 프로

그램 제공에 집중한 긍정적 측면 이면에 공영 교육방송으로서 시청자들에게

5) 한국교육방송공사법 제1조(목적)에는 “한국교육방송공사를 설립하여 교육방송을 효율적으로 실시함으로써 학교 교육을 보완하고 국민의 평생교육과 민주적 교육발전에 이바지함을 목적으로 한다”고 규정하고 있다.

2. EBS 콘텐츠의 공공서비스 제고 방안

55

미디어와 교육 제5권 제1호 (2015. 6.)

대중적 지지를 이끌어야 할 EBS가 ‘수능방송’이라는 제한된 이미지를 가지

면서 정체성을 제대로 확보하지 못했다는 것이다(박주연, 2015).

디지털, 스마트, 컨버전스 등 새로운 미디어 환경에서 EBS의 미래 방향

에 대한 논의도 다양하다. 특히 컨버전스 미디어 환경에서 EBS는 디지털

교육혁명을 선도하는 공영적 교육전문 미디어 그룹으로 거듭나야 한다는

주장이 있는가 하면(유홍식, 2010), 미디어 환경 변화에도 여전히 공영방송

으로서의 위상과 역할을 유지해야 한다는 반대 주장도 있다(강상현, 2014).

공영방송 입장에서는 미디어환경 변화에도 정치적·경제적 독립성, 제작

자율성, 국민의 신뢰, 국가와 사회의 정체성 유지, 보편적 서비스, 상업방

송이 간과하기 쉬운 콘텐츠의 공급 및 사회적 소수·소외계층을 위한 차별

화된 방송서비스 등 여전히 공영방송의 가치가 중요하다는 것이다.

EBS 채널의 공익성 역시 새로운 미디어 환경에 맞게 수정되어야 한다는

주장도 있다. 그동안 공익은 시청자들이 원하는 것이 아니라 시청자들에게

필요한 강제된 공익이었다는 것이다. 이에 따라 박원준·김인경(2012)은

EBS가 추구해야 할 새로운 공익을 사회적 자본(social capital)으로 보고 사

회 자본에서 언급하는 신뢰, 호혜 등과 같은 가치를 향상시키는 데 노력해

야 한다고 주장한다. 우선적으로 ‘미디어 교육’ 프로그램을 통해서 상업방

송의 부정적 영향을 예방할 수 있는 기능을 해야 한다는 것이다.

그렇다고 공익이란 ‘공중이 원하는 것이 무엇인지’에 대한 단순히 기술적

인 의미만 머무는 것은 아니다. ‘무엇이 공익에 기여하는 것이고 어떻게 달

성해야 하는지’ 복잡하고 이상적인 규범이라고 한다(Freedman, 2008). 런트

와 리빙스톤은 민주주의 모델에 따라 공익의 규범이 달라진다고 했다.6) 자

유주의에서 공익은 개인의 이익의 총합으로 시장에서 개인의 기호와 선택

에 대한 통제를 제거함으로써 달성되는 소비자주권으로 인식(소극적 자유

권)하는 반면, 시민 민주주의에서 공익이란 시민(citizen)의 공적 토론과 논

쟁을 통해 달성된다(적극적 자유권)고 했다(Lunt & Livingstone, 2012). 따

라서 EBS가 달성해야 하는 공익성이란 무엇보다 균형적인 시각으로 접근

6) 크리스티안 외(2009)는 민주주의 모델을 ①다원주의 ②관료/엘리트 민주주의 ③사회 민주주의 ④시민/직접 민주주의로 나눠 설명하였다.

지상파 MMS의 공공서비스 제고 방안

기획논문

56

할 필요가 있다. 시청자들에게 소극적인 권리와 적극적인 권리의 보장으로

서 공익성을 어떻게 달성할 것인지 양자의 조화가 중요할 수 있다. 이는 단

지 EBS의 공익성이 강제된 공익이냐, 원하는 공익이냐의 이분법적 사고보

다는 양자 간의 조화를 어떻게 꾀할 것인지에 대한 과제이기도 하다.

2) 공공서비스 제고를 위한 채널 및 콘텐츠 전략

EBS는 지상파 TV와 라디오(FM/104.5MHz) 채널과 함께 유료 플랫폼에

EBS 플러스1, 플러스2, EBS English 채널(이상 방송통신위원회가 고시한

공익채널), EBS U, EBS America를 송출하고 있다.7)

EBS의 타깃별 프로그램 편성비율은 성인, 청소년, 유아, 어린이, 주부·

여성 순이라고 한다. 점차 성인 연령대를 대상으로 콘텐츠를 증가하고 있으

나 세분화하면 여전히 유아·어린이 대상 콘텐츠 편성비율이 높다는 비판

이다. 라디오는 교양 및 외국어 교육 중심이다. 편성비율에서는 영어 관련

콘텐츠 비중이 가장 높고, 평생교육, 고교, 제2외국어, 중학콘텐츠 순이다.

특히 심야 및 출퇴근 시간대, 점심시간대 직장인들을 위한 영어 뉴스 콘텐츠 등

어학 관련 콘텐츠 서비스가 큰 비중을 차지한다는 분석이다(박주연, 2015).

특히 10년간 EBS의 편성분석 결과 학교 교육에서 유아·어린이 영역으

로 확장해왔다는 평가도 있다. 특히 유아보다 어린이 영역이 획기적으로

증가했는데, 그 규모는 전체 편성에서 절반이나 차지하고 있다. 이는 시청

률이 상대적으로 높을 뿐 아니라 방송 외에 부가가치 창출의 가능성을 발

견했기 때문이라는 분석이다. 결국, EBS의 편성은 유아·어린이 영역에서

는 손쉽게 시청률을 올릴 수 있는 애니메이션을 선호했다거나 성인 영역에

서는 교양으로 분류되는 다큐멘터리 외에 드라마, 뉴스, 시사, 비평, 쇼 오

락 등 다양한 장르화가 미진하다는 비판이 나오고 있다(임종수, 2013; 박주

연, 2015).

7) EBS 플러스1은 수능 전문 채널로서 고등학교 수능 교과 프로그램을 집중 편성하고 있다. EBS 플러스2는 초등·중학 교육 프로그램을 주로 편성하되 성인을 위한 직업교육, 외국어 학습 프로그램도 편성하고 있다. EBS English는 유아부터 성인까지 대상의 영어교육 전문채널(편성비율로는 성인, 청소년, 어린이, 유아 순)이다. EBS U는 유아·어린이 대상 전문 채널이고, EBS America는 미주 지역 교민들을 대상으로 하는 24시간 채널이다.

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미디어와 교육 제5권 제1호 (2015. 6.)

이와 같은 비판점과 함께 국내 학자들이 제시한 EBS의 콘텐츠 전략 방안

을 정리하면 다음과 같다.

첫째, 민주교육 발전에 기여하는 콘텐츠를 증가시켜야 한다는 제안이다.

공동체와 국가와 사회, 그리고 그것과 개인이 관계에 대한 기초 교육은 물

론, 민주사회에서 더불어 사는 시민으로서 갖추어야 할 기본 소양과 덕목

에 대한 교육에 힘써야 한다는 주장이다(강상현, 2014). EBS는 시민에게

필요한 창의적이고 다양한 교양, 시사 및 문화예술 영역의 콘텐츠가 부족

하다는 지적을 받고 있다(박주연, 2015). 특히 공익(public interest)이란 사

회적, 정치적, 문화적 다양한 관점을 제공하면서 공론장으로 기능하는 미

디어제도에 의해 달성된다(Benkler, 2000; McChesney, 1997). 따라서 EBS

가 민주 시민으로서 갖춰야 할 다양한 관점과 소양(의견표현, 소통, 비판

능력)을 육성할 수 있는 콘텐츠를 제공하는 것이 필요하다는 의미이다.

둘째, EBS는 공영 교육방송으로서 다양한 연령을 대상으로 교육 및 지식

장르 콘텐츠를 제작, 방송하며 그 역량을 발휘해야 한다는 주장이다. EBS

의 평생교육 콘텐츠는 질적 우수성을 높이 평가 받고 있는 만큼(안정임,

2009), 다양한 연령대를 위한 평생교육 콘텐츠를 개발해야 한다는 주장이

다(장원섭 외, 2013).

셋째, 지식콘텐츠를 강조하는 전략이다. 학교 교육의 틀에 머물러 있는

한계를 극복하고 ‘지식콘텐츠를 중심으로 하는 지식채널’로의 변화를 요구

받기도 한다. 즉 ‘요람에서 무덤까지’, ‘전문성과 신뢰성의 겸비’, ‘쌍방향

적 문제해결방향을 제시하는 지식콘텐츠’를 제공해야 한다는 주장이다(임

종수, 2007). 특히 EBS가 지식문화 채널로서 자리매김하라는 주문으로 확

대된다. 즉 대중문화를 구성하는 다양한 하위 영역을 대상으로 한 각기 다

른 장르로서 프로그램이 생산될 수 있도록 해야 한다는 것이다. 대중문화

는 영화, TV, 음악, 패션, 스타 등 대중들이 소비하고 향유하는 문화에 관

한 영역이다. 여기에는 방송, 대중가요, 드라마, 영화, 애니메이션, 게임,

패션, 스포츠 음식 등 다양한 하위영역을 가질 수 있다. 그리고 이는 퍼포

먼스, 드라마, 다큐멘터리, 비평, 정보, 버라이어티쇼 등 다양한 장르로 담

아낼 수 있다는 것이다.

넷째, EBS가 어린이 전문채널 설립을 하는 것도 하나의 성공전략이 될 수

지상파 MMS의 공공서비스 제고 방안

기획논문

58

있다는 주장이다. 이는 EBS가 그동안 유아 및 어린이 대상으로 제한되어

있어 연령대를 다양화 하라는 비판 의견과는 다소 상반된 것이라 할 수 있

다. 특히 영국의 CBeebies(6세 이하 취학 전 아동채널)와 CBBC(6~13세 취

학아동채널)처럼 성공사례를 참고할 필요가 있다는 것이다. 어린이 채널은

공익성과 시장성을 동시에 갖추고 있으면서 어린이들에게 고품격의 국산프

로그램을 제공할 수 있는 장점이 있다(정용준, 2011).

다섯째, 영어학습 채널의 활용도를 높이자는 의견이다. EBS English 채널

의 프로그램은 양질의 콘텐츠를 제공하는 것으로 평가받는 반면 인지도와

활용 실태가 낮다는 지적이 있다. 이 채널은 초등학생 대상의 다양한 영어

학습 프로그램이 높이 평가 받고 있다고 한다(장원섭 외, 2013). 이러한 영

어학습 전문채널 전략은 EBS가 MMS의 시범 서비스를 하면서 도입한 전략

이기도 하다.

여섯째, EBS는 다문화 가정에 대한 적극적인 접근이 필요하다는 의견이

다. 특히 ‘다문화 가정을 위한 방송’에서 벗어나 ‘다문화 가정에 의한 프로

그램과 방송서비스’가 필요하다는 것이다. EBS가 다문화 가정의 자녀들의

눈높이에 맞는 프로그램을 지속적으로 편성하고, 다문화 가정 자녀들이 직

접 참여하는 프로그램, 다문화 가정의 자녀를 위한 통합 교육을 제시하는

방송, 교사와 다문화 가정의 아이들이 겪는 어려움을 해결하는 방송 등 구

체적인 역할을 해야 한다는 주장이다(최은경, 2012).

일곱째, EBS가 콘텐츠에 있어 선택과 집중 전략이 필요하다는 지적도 있

다. EBS가 많은 방송채널을 운영한다는 것은 기본적으로 방송시간과 방송

프로그램 수의 증가로 이어지는데, 그 결과 프로그램 품질이 낮아질 수 있

다. 즉 방송 프로그램 한 편당 투자할 수 있는 제작비의 축소로 저가제작

방송 프로그램의 양산, 기획력 높은 방송 프로그램이나 대작의 투자에 소

홀해질 수 있다는 지적이다(유홍식, 2014). 이러한 주장은 기존의 EBS가

특정 장르에 편중되어 있었기 때문에 다양한 연령대, 콘텐츠로 확대해야

한다는 주장과는 다소 상반될 수는 있다.

그리고 EBS가 선택과 집중의 장르로 삼아야 할 분야로는 유아·어린이

전문 교육채널, 교육전문 다큐멘터리 채널이라고 한다(김유열, 2014). 특히

학습이나 어학의 경우 온라인과 모바일 중심으로 편성하는 것이 효과적이며

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미디어와 교육 제5권 제1호 (2015. 6.)

다큐멘터리와 같은 고급 교양 프로그램으로 TV 채널을 제공하는 것이 더

효과적이라는 주장도 있다(최세경, 2012). 이러한 주장은 EBS가 MMS를

실시할 경우 추가채널의 전문영역을 설정하는 데 도움이 될 수 있다.

3) 공공서비스 제고를 위한 플랫폼 전략

미디어 환경에 맞게 향후 EBS의 플랫폼 전략을 어떻게 가져갈 것인지에

대해서는 참여형, 개방형, 통합형 플랫폼이 제시되고 있다.

우선 미디어 패러다임의 변화는 일방적인 전달 방식에서 탈피하고 있으

므로 EBS도 이용자들과 내용에 대해 상호작용할 수 있어야 한다는 것이다.

임철일 외(2011)는 에듀멘터리(edumentary)의 개념을 중시하며, 교사들이

수업내용에 맞게 EBS의 콘텐츠를 해체 및 재구성할 수 있도록 해야 한다는

것이다. 이는 EBS 플랫폼에서 교사와 학습자가 직접 제작한 콘텐츠의 공유

와 활용이 가능해야 하는 개념이다. 따라서 EBS의 질 높은 다큐멘터리가

일방적인 제공이 아닌 사용자의 공유와 참여가 적극적으로 지원되는 서비

스 방식으로 진행할 것을 요구하고 있다.

이에 따라 SNS를 N스크린 플랫폼과 서비스에 연결시켜 프로그램에 대

한 시청자의 집객 효과를 높여야 한다는 주장도 있다(최세경, 2012). 즉 시

청자는 SNS를 통해 자신들이 관심을 두는 특정한 프로그램과 장르에 따라

결속하며 방송프로그램 및 정보를 공유하거나 공동으로 경험하는 경향을

보이는데 EBS도 이에 맞는 플랫폼 전략이 필요하다는 것이다.

EBS는 모든 콘텐츠를 통합적으로 제공하는 통합플랫폼 전략이 필요하다

는 의견도 제시되고 있다. 즉 ‘쉽게 찾고 접근할 수 있는 통합적 서비스’를

지향해야 한다는 것이다. EBS의 다양한 채널과 서비스를 쉽게 이해하고,

빠르게 접근 또는 이동할 수 있도록 통합적 노력의 시도가 필요하다(유홍

식, 2014). 해외 공영방송들도 새로운 디지털 기술혁신 플랫폼에서도 보편

적 접근을 기반으로 지속적인 공적 서비스를 제공할 통합플랫폼 전략으로

가고 있다. EBS도 공익적 차원에서 모든 연령대의 시청자들이 다양한 콘

텐츠에 접근하고 이를 편리하게 이용할 수 있도록 디지털 멀티 플랫폼으로

재편해야 한다는 것이다(박주연, 2015).

지상파 MMS의 공공서비스 제고 방안

기획논문

60

참여형, 개방형 통합플랫폼과 함께 무엇보다 무료 보편적 플랫폼으로서

의 가치를 중시해야 한다는 주장도 있다(강상현, 2014). EBS 서비스에 접

근하거나 이용하는 경우 가급적 무료 이용의 폭을 확대하도록 할 필요가

있다는 것이다. 즉 무료 보편적 서비스를 통한 공공 서비스 방송이라는 이

미지를 지속적으로 가져가야 한다는 입장이다.

4) EBS의 공적 재원 확보 방안

EBS는 편성과 프로그램 내용, 시청자 평가 등에서 뛰어난 공영성 수준을

유지하고 있지만, 공영방송으로서의 역할을 온전히 수행하는 데 필수적인

공적 재원의 충분성, 독립성, 예측 가능성, 증가성이 확보되어 있지 않다는

비판이 제기되고 있다(김재영, 2005). 즉 EBS는 기형적인 재원구조로 인하

여 공영방송으로서 기능을 제대로 수행할 수 없다는 것이다.

2014년 EBS의 재원은 공적재원(수신료, 방송발전기금, 정부의 특별교

부금 등)이 25%, 사적 재원(교재출판, 방송광고, 기타수입 등)이 75%이다.

2000년 공사화 이후 공적 재원의 축소는 더욱 악화되어 왔는데 이는 방송

채널 확대와 새로운 서비스 확대가 공영방송의 재원을 더욱 왜곡시키는 결

과를 가져왔다는 해석이다(강상현, 2014).

정용준(2011)은 EBS가 제대로 공공서비스를 제공하기 위해서는 재원을

안정적으로 확보하는 것이 무엇보다 중요하다고 강조하고 있다. 특히 불

합리한 수신료 배분비율을 개선해야 한다는 주장이다. 영국BBC 29%, 일

본 NHK 20%, 프랑스 16%로 평균 22%를 배분하고 있는 것을 근거로 최소

한 KBS로부터 15% 이상을 할당받아야만 EBS가 공적인 교육방송서비스를

안정적으로 할 수 있다고 한다. 반면 출판물 수입과 방송광고수익은 점진

적으로 줄여야 한다는 지적이다. 특히 어린이 프로그램과 연계된 상업광고

프로그램부터 폐지하는 노력을 하라는 주문도 하였다.

KBS는 2015년 6월 1일 기자회견을 열고 수신료를 현재 2,500원에서 4,000으

로 인상할 경우 EBS의 배분율을 3%에서 15%로 증대하겠다고 밝힌 바 있다. 그

러나 KBS의 수신료 인상이 현실화될지는 매우 불투명하다. 아울러 수신료 배

분에 있어 EBS가 논의에서 배제되어 있는 제도적 문제도 지적되고 있다.

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미디어와 교육 제5권 제1호 (2015. 6.)

즉 수신료 관련법과 제도에서의 EBS의 주변성, 종속성 문제이다. EBS

는 현재 수신료 수입의 결정에 관해 개입할 수 있는 권한이 없다(김동규,

2010). 따라서 EBS가 경영을 수신료 중심의 재원구조로 전환시키기 위해서

는 방송법 조항을 개선하여 공정한 배분체계를 마련해야 한다는 것이다.

1) 지상파 MMS 도입과 방송사업자 허가방식

지상파 MMS 도입에 앞서 지상파 다채널 플랫폼 방송-지상파 다채널 플

랫폼 방송사업-지상파 다채널 플랫폼 방송사업자 식으로 체계적으로 법제

화할 것인지, 아니면 방송법 조항을 관대하게 해석하여 시행할 것인지 선

택할 필요가 있다. 국내 법제에는 방송, 방송사업, 방송사업자를 체계적으

로 구분하여 정의하지 않고 있어 다소 혼란스러운 측면이 있기 때문이다.

특히 방송법 안에 방송, 방송사업, 방송사업자를 상위에서 하위 개념으

로 구분하여 정의한 듯하지만 뒤이어 별개로 추가 방송-방송사업-방송사

업자를 별개로 열거하는 경우(중계유선방송-중계유선방송사업-중계유선

방송사업자 등), 방송법에는 규정하고 있지 않지만, 방송법 시행령에는 등

장하는 경우(지상파텔레비전방송사업자, 지상파방송채널사용사업자 등)가

존재하고 있다.

방송법을 관대하게 해석한다면 별다른 법제 개편 없이 지상파방송이 다

채널 서비스를 할 수도 있다. 그러한 근거로는 우선 방송법상 지상파방송

이 다채널 서비스를 하는 위성방송과 동일하게 ‘지상의 무선국을 관리·운

용하며 이를 이용하여 방송을 행하는 사업’이라고 정의되고 있고(방송법 제

2조 2호 가목), 방송채널사용사업이 ‘지상파방송사업자·종합유선방송사업

자 또는 위성방송사업자와 특정채널의 전부 또는 일부 시간에 대한 전용사

용계약을 체결하여 그 채널을 사용하는 사업’이라고 규정(방송법 제2조 2호

라목)하고 있기 때문이다.

지상파방송, 방송채널사용사업에 대한 정의로 본다면 지상파 MMS 도입이

3. 공공서비스 제고를 위한 지상파 MMS 도입과 쟁점

지상파 MMS의 공공서비스 제고 방안

기획논문

62

무리가 없다고 해석되지만, 여전히 이 사업을 행하는 사업주체, 사업범위

에 대한 법적 근거는 취약하다. 지상파방송이 다채널 운용을 할 수 있는 여

지는 있다고 하더라도 그 채널의 성격, 채널 수 등 사업 범위에 대한 규정

이 없다. 지상파 DMB도 채널 구성과 운용에 대한 명시적 조항이 있는데

(방송법 제70조, 방송법 시행령 제53조), 그보다 영향력이 큰 일반 지상파

방송의 채널 구성과 운용을 법적 근거 없이 마음대로 할 수 있다고 주장하

는 것은 현실적으로 타당성이 떨어진다. 또한, 방송법 시행령에 등장하는

방송채널사용사업자도 독립된 사업자 지위를 부여하기에는 이들 사업자의

승인과 등록 요건이 법률로 마련되어 있지 않으므로 현재로써는 법적 안정

성이 떨어진다.

2) 전송방식

현재 전파법 제37조(방송표준방식)에 따라 방송 사업용 주파수의 효율

적 이용과 이용자의 편의를 위하여 방송표준방식은 미래창조과학부 장관

이 고시하도록 하고 있다(제1항). 이에 따라 미래창조과학부는 무선설비규

칙을 마련하고 있는데, 동 규칙 제21조(지상파 디지털 텔레비전방송용 무

선설비)에 지상파 디지털 텔레비전의 방송 신호, 영상 신호, 음성 신호, 데

이터 방송 신호 등 관련 기술기준을 고시하고 있다(미래창조과학부고시 제

2014-50호).

무선설비규칙 제21조 제1항 3호에서 영상신호의 조건으로 프로그램 채

널당 영상 부호화 목표 비트율은 최대 19.4Mbps로 하고, 부호화 기본 알

고리즘을 MPEG-2로 고시하고 있다. 6호에서는 다중화의 기술적 조건

(MPEG-2)과 함께 전송채널(6MHz 대역)은 하나의 HDTV 채널 또는 하나

이상의 SDTV 채널을 포함하여야 한다고 정하고 있다.

방송사별로 다채널 방송의 기술방식을 MPEG-2로 할 것인지(EBS 선

호), MPEG-4(KBS, MBC, SBS 선호)로 할 것인지 입장이 다소 다르다. 지

상파 다채널 플랫폼에서 기술방식을 MPEG-2로 할 경우 현행 규칙을 개정

할 필요가 없지만, 만약 MPEG-4를 병행한다면 무선설비규칙을 개정할 필

요가 있다.

63

미디어와 교육 제5권 제1호 (2015. 6.)

3) 지상파 다채널방송 도입과 방송광고 규제

(1) 방송광고 판매방식

유료방송의 경우 대부분 광고 직접 판매 방식을 취하고 있지만, 지상파

방송의 경우 미디어랩을 통해 방송광고 위탁판매를 하도록 하고 있다. 그

런데 지상파 다채널 플랫폼이 도입되면 해당 채널은 광고판매 방식을 어떻

게 적용해야 할지 문제가 될 수 있다.

현행 방송광고판매대행 등에 관한 법률 제5조에 따르면 ‘지상파방송사업

자, 지상파방송채널사용사업자 또는 종합편성방송채널사용사업자는 광고

판매대행자가 위탁하는 방송광고 외에는 방송광고를 할 수 없다’고 명시하

고 있다. 즉 지상파방송사업자, 지상파방송채널사용사업자, 종합편성방송

채널사용사업자는 직접 판매를 금지하고 있는 것이다.

<표 5-1> 지상파 다채널 플랫폼 전송방식 개편방안

구분 내용 비고

제1안 MPEG-2

1HD+1SD

현행유지

보편적 시청 추구

모든 DTV 가능

일부 수상기 오작동

EBS 선호

제2안 MPEG-2+MPEG-4

1HD+1HD

규칙개정

화질 추구

일부 DTV만 가능(별도의 수신기 필요)

오작동 없음

KBS, MBC, SBS, 미래부, 가전사 선호

지상파 MMS의 공공서비스 제고 방안

기획논문

64

지상파방송 MMS를 도입하면 주 채널을 제외하고 추가채널에 대해 지상

파방송과 동일하게 직접 판매를 금지하고 방송광고 위탁판매 방식을 적용

할지의 문제이다. 그러나 이미 방송광고판매대행 등에 관한 법률은 지상파

방송채널사용사업자가 지상파방송사업자와 동일하게 위탁 판매하도록 규

정하고 있다.

지상파방송 다채널 플랫폼에서 주 채널 외에 추가채널(임대채널이든, 직

접채널이든)에 대해 방송광고의 직접 판매를 허용하는 것은 현실적으로 무

리가 있다. 종합편성채널도 지상파방송과 동일한 판매방식을 적용하고 있

으므로 방송광고의 판매방식은 현행 법률 그대로 유지하는 것이 바람직하

다. 물론 방송시장의 변화, 지상파 다채널 플랫폼 도입 이후 시청행태 등을

종합적으로 고려하여 직접 판매 방식을 추후 도입할 수는 있을 것이다.

(2) 방송광고 허용범위, 시간, 횟수, 방법 규제

방송법 제73조 제2항에 따라 방송법 시행령 제59조(방송광고) 제2항은

지상파방송사업자, 종합유선방송사업자/위성방송사업자, 이동멀티미디어

방송사업자별 방송광고의 허용범위, 시간, 횟수, 방법 등을 규정하고 있다.

특기할 만한 사항은 해당 법 조항에서 지상파방송사업자와 지상파방송채널

사용사업자, 종합유선방송사업자·위성방송사업자와 방송채널사용사업자,

지상파이동멀티미디어방송사업자와 지상파이동멀티미디어방송채널

<표 5-2> 방송광고 판매방식 규제(방송광고판매대행 등에 관한 법률)

구분 내용 조항

지상파방송

사업자

KBS, MBC, EBS는 한국방송광고

진흥공사에 위탁제5조(방송광고의 판매대행) 제2항

그 외 지상파방송사업자: 방통위가

허가한 광고판매대행자에 위탁제6조(광고판매대행자의 허가)

지상파방송채널

사용사업자

방통위가 허가한

광고판매대행자에 위탁제5조(방송광고의 판매대행) 제2항

종합편성방송채널채널

사용사업자

방통위가 허가한 광고판매대행자에

위탁 승인일로부터 3년간 유예

제5조(방송광고의 판매대행) 제2항

부칙 제4조(방송광고의 판매대행에 관한 특례)

제5조

65

미디어와 교육 제5권 제1호 (2015. 6.)

사용사업자, 위성이동멀티미디어방송사업자와 위성멀티미디어방송채널사

용사업자는 각각 동일한 방송광고 규정을 적용한다는 점이다.

지상파 다채널 플랫폼에 방송광고의 허용범위, 시간, 횟수, 방법 규제를

어떻게 적용할지에 대해서는 지상파 수준, 유료방송 수준, 지상파DMB 수

준으로 나눠 검토해 볼 수 있다.

그런데 현재 방송법 시행령에 따라 이미 지상파방송채널사용사업자의

경우 지상파방송과 동일하게 적용하고 있다. 지상파 플랫폼에서 채널 계약

을 통해 제공하는 지상파방송채널사용사업자(임대채널)의 경우에도 지상파

방송과 동일하게 방송광고 규제를 적용하고 있는 현행법을 고려한다면 지

상파방송의 직접채널에게 유료방송 수준으로 규제를 완화하자는 주장은 타

당해 보이지 않는다.

지상파 다채널 플랫폼 도입 초기에는 지상파방송 수준으로 현행 광고규

제를 적용하되, 시장경쟁 상황을 고려하여 추후 점차적으로 규제를 완화하

는 것이 바람직할 수 있다.

4) 지상파 다채널방송 도입과 재송신 규제

(1) 방송법상 재송신 규제

현재 방송법상 종합유선방송사업자, 위성방송사업자(위성DMB 제외),

중계유선방송사업자는 KBS, EBS를 동시 재송신 하도록 규정하고 있다(방

송법 제78조 제1항). 그런데 KBS, EBS가 수개의 지상파방송채널을 운용하

는 경우 동시 재송신하는 채널은 미래창조과학부 장관이 지정·고시하는

1개 채널로 국한한다(방송법 제78조 제2항). 유료방송이 의무적으로 동시

재송신하는 지상파채널에 대해서는 저작권법상 보장받는 동시중계방송권

을 제한하고 있다.

미래창조과학부는 위성방송사업자는 KBS1, 종합유선방송사업자·중계

유선방송사업자는 방송구역 내 KBS1(지역채널)을 동시 재송신 채널로 고

시하였다(미래창조과학부고시 제2013-131호).

지상파 MMS의 공공서비스 제고 방안

기획논문

66

(2) 지상파 다채널방송 도입과 재송신 규제 쟁점

EBS 2채널이 시범서비스 된 이후 케이블방송에서 재송신 문제를 두고

업계 간 갈등이 야기되었다. 지상파방송사업자는 EBS 2채널이 1채널과 같

은 주파수를 그대로 이용해 방송하는 만큼 1개의 채널로 보고 EBS 2채널도

재송신해야 한다는 입장이다. 반면 케이블방송은 방송법상 의무재송신 채

널은 KBS 1TV와 EBS 1TV로 규정되어 있어 2채널의 경우 의무재송신 채

널이 아니라는 주장이다.

특히 한국방송협회는 2015년 2월 12일 성명을 통해 “EBS 다채널방송을

가입자들이 시청할 수 없도록 재송신을 임의로 중단한 케이블업계의 부당

행위를 규탄한다”며 재송신 중단의 즉각 철회를 촉구했다. 이미 수차례 실

험방송을 통해 기술검증을 완료했음에도 케이블방송업계가 기술적 오류 발

생 가능성을 이유로 EBS 다채널방송에 대해 인위적 신호변경을 가함으로

써 아날로그 케이블에서 재송신하지 않고 있다는 것이다.

이에 대해 케이블TV방송협회도 해명자료를 내어 “EBS 2는 의무재송신

채널이 아니기 때문에 케이블TV가 시청자에게 송출할 의무도, 임의로 송

출할 수 있는 권리도 없다”고 반박했다. 또한, MMS 시험방송 및 테스트

과정에서 구형 디지털TV에서 발생한 기술 장애에 대한 검증이 아직 완벽

하지 않다는 입장도 밝혔다.

결국 방송통신위원회가 나서 2월 13일 EBS와 케이블방송사업자가 EBS

2채널의 재송신 원칙에 합의하게 된다. 합의 내용은 ‘조속한 시일 내에

EBS2, 채널을 방송법 제78조에 따른 의무재송신에 준하여 재송신하고 EBS는

<표 5-3> 방송법상 재송신 규제

* 위성DMB 제외, IPTV 동일 규정(인터넷 멀티미디어 방송사업법)

사업자 내용 조항

종합유선방송사업자

위성방송사업자

중계유선방송사업자

KBS, EBS 동시재송신 의무 방송법 제78조 제1항

KBS, EBS가 수개의 지상파방송 채널을

운용하는 경우 미래창조과학부장관이

사업자별 지정고시하는 1개 채널

방송법 제78조 제2항

동시재송신 채널의 경우 동시중계방송권 예외 방송법 제78조 제3항

67

미디어와 교육 제5권 제1호 (2015. 6.)

저작권료를 요구하지 않는다’는 원칙이다. 이어 4월 1일 방송통신위원회는

보도자료를 통해 양측이 합의한 재송신 원칙에 따라 재송신계약을 체결하

였으며 4월부터는 EBS 2채널이 81개 케이블방송사의 아날로그상품 가입자

를 대상으로 재송신 된다고 밝혔다. 또한, 디지털상품 가입자에 대해서도

채널변경에 약관변경 신고 등 행정절차를 마무리하는 대로 4월 중 재송신

할 계획이라고 발표했다.

그동안 지상파 의무재송신 규제에 대해서는 국내에서 논란이 많았다.

KBS1, EBS 채널을 지상파채널 전체로 확대하는 방안, 의무제공 제도를 도

입하는 방안 등이 논의된 바 있다. 지상파 의무재송신 제도는 사업자 입장

이 첨예하게 대립되는 대단히 복잡한 쟁점이다.

특히 지상파 다채널방송이 도입되면 지상파방송사들이 운용하는 채널이

증가하는데 유료방송의 지상파채널 의무재송신 범위를 어디까지 해야 할지

법제를 보완할 필요가 있다. 그러나 현행 법제는 지상파방송이 수개의 채

널을 운용하는 경우를 상정하여 고시를 통해 의무재송신 채널을 정하도록

하였다. 물론 이러한 조항이 지상파방송의 다채널 서비스를 염두한 것으로

보기는 힘들다. 입법 당시 KBS(1, 2TV 채널)의 문제를 해결하기 위한 것이

라고 보는 것이 더 타당할 것이다.

그러나 ‘지상파방송이 수개의 채널을 운용하는 경우’와 관련하여 방송법

이 명시하고 있는 만큼 지상파 다채널 플랫폼을 도입하더라도 이는 그대로

적용하여도 무방할 것으로는 판단한다. 즉 지상파방송이 다채널을 운용하

더라도 유료방송이 동시재송신해야 하는 지상파채널을 고시로 결정하는 방

식을 그대로 유지하는 것이다.

다만 방송법(제78조 제2항)에 따르면 지상파방송사업자가 수개의 채널

을 운용하는 경우 의무재송신해야 하는 지상파채널을 1개로 국한하고 있는

데 이를 그대로 유지할 것인지, 의무재송신 채널수를 보다 확대할 것인지

는 더 고민할 필요가 있다.

지상파 MMS의 공공서비스 제고 방안

기획논문

68

5) 지상파 다채널방송 도입과 편성규제

(1) 국내 방송프로그램 편성규제 관련 쟁점

방송법상 현재 국내 모든 방송사업자는 국내 방송프로그램, 외주제작 프

로그램이 의무편성규제를 적용받으며 구체적인 비율은 시행령 또는 고시로

정하고 있다. 따라서 지상파 다채널 플랫폼 도입 시 해당 채널들 역시 방송법

제71조에 따라 국내 방송프로그램 편성규제, 외주제작 프로그램 편성규제를

적용하면 된다(구체적인 의무비율 적용은 시행령이나 고시 개정 사항).

다만 방송법 제71조 제3항에는 지상파방송, 종합편성채널, 애니메이션

전문채널 등에 국내 신규 제작 애니메이션 의무편성을 규정하고 있는데 여

기에 지상파 플랫폼에서 제공되는 채널들을 모두 포함시킬지 여부는 향후

법제 개편에 있어 쟁점이 될 수 있다.

상파 다채널 플랫폼 채널을 지상파방송과 동일하게 간주하여 신규 제작

애니메이션 편성규제를 적용한다면 현행 법제를 그대로 유지하여도 무방하

다고 판단한다. 그러나 만약 지상파 다채널 플랫폼에서 제공되는 주 채널

을 제외한 부 채널(특히 전문편성일 경우)의 경우 국내 신규 제작 애니메이

션 의무편성규제를 적용하는 것이 타당하지 않다고 판단한다면 방송법 제

71조 제3항에 예외조항을 마련할 필요가 있다.

(2) 매체별 의무편성 규제(방송법 시행령 개정 사안)

① 국내제작 프로그램 의무편성

국내제작 의무편성 비율은 매체별로 차등적용하고 있다. 방송법 시행령은

<표 5-4> 지상파채널 의무재송신 규제 개편방안

구분 내용 비고

제1안지상파가 수개의 지상파 채널을 운용하는 경우

1개 채널로 국한, 고시로 결정현행유지안

제2안지상파가 수개의 지상파 채널을 운용하는 경우

수개 채널로 국한, 고시로 결정탄력적운용안

69

미디어와 교육 제5권 제1호 (2015. 6.)

매체를 다음과 같이 구분하고 있다. ‘지상파방송사업자/지상파방송채널사

용사업자’, ‘종합유선방송사업자/위성방송사업자’, ‘지상파방송채널사용사

업자를 제외한 방송채널사용사업자’로 크게 세 범주로 나눠 규제를 차별적

으로 적용한다.

따라서 지상파 다채널 플랫폼 도입 시 국내제작 의무편성 비율 적용은

지상파방송/지상파방송채널사용사업자의 수준으로 규제하는 현행 법률을

그대로 유지하는 방안(제1안), 지상파방송이 제공하는 전문편성 채널과 지

상파방송채널사용사업자를 종합유선방송사업자/위성방송사업자와 동일하

게 규제 완화하는 방안(제2안), 지상파방송이 제공하는 전문편성 채널과 지

상파방송채널사용사업자를 방송채널사용사업자와 동일하게 규제 완화하는

방안을 검토할 수 있다(제3안). 또한, 현행 방송법 시행령은 그대로 유지하

는 대신 고시를 통해 지상파 다채널 플랫폼에서 제공되는 채널별 국내제작

의무편성 규제를 차등 적용하는 안도 가능할 것이다(제4안).

② 외주제작 프로그램 의무편성

외주제작 프로그램 의무편성의 경우 방송법 시행령(제58조)에서 매체별

차등 조항을 마련하고 있다. 외주제작 프로그램 의무편성 규제대상은 크게

‘지상파방송사업자/지상파방송채널사용사업자’, ‘종합편성을 행하는 방송

사업자’로 구분한다.

따라서 지상파 다채널 플랫폼 도입 시 제공되는 채널에 외주제작 의무편

성 규제를 지상파방송/지상파방송채널사용사업자와 동일하게 적용하고자

한다면 현행 법률을 그대로 유지하면 가능하고(제1안), 종합편성을 행하는

<표 5-5> 지상파 다채널 플랫폼 도입 시 국내제작 의무편성 개편안

구분 내용 비고

제1안 지상파방송사업자/지상파방송채널사용사업자 기준 적용 현행 유지

제2안 종합유선방송사업자/위성방송사업자 기준 적용 규제 완화

제3안 지상파방송채널사용사업자 제외한 방송채널사용사업자 기준적용 규제 완화

제4안 지상파방송사업자/지상파방송채널사용사업자 기준 적용하되 고시로 채널별 차등화현행 유지

탄력 규제

지상파 MMS의 공공서비스 제고 방안

기획논문

70

방송사업자 기준으로 규제 완화하는 방안(제2안), 일반 방송채널사용사업

기준으로 규제를 폐지하는 방안(제3안)을 고려해볼 수 있다. 또는 현행 방

송법 시행령은 그대로 유지하는 대신 고시를 통해 지상파 다채널 플랫폼에

서 제공되는 채널별 외주 의무편성 규제를 차등 적용하는 안도 가능할 것

이다(제4안).

③ 그 외 편성규제

그밖에 국내 제작 영화·애니메이션·대중음악 의무편성 규제, 한 국가

제작 프로그램 편성규제는 고시 개정 사항이므로 생략한다.

1) 지상파 MMS 정책 추진

미국에서는 케이블과 위성방송의 폭넓은 보급으로 인해 지상파 다채널

추진은 그리 큰 의미가 없었다. 특히 미국은 케이블과 위성방송이 방송시

장의 80% 이상을 차지하고 있다. 비록 미국 가구들의 98% 이상이 지상파

를 수신할 수 있었지만, 케이블과 위성 TV에서 이미 다채널 서비스를 제공

하기 있기 때문에 지상파 방송사들은 다채널보다는 고화질이나 고음질 쪽

의 전략을 선택했다. 그럼에도 미국의 멀티캐스팅은 케이블이나 위성방송의

<표5-6> 지상파 다채널방송 도입 시 외주제작 의무편성 방향

구분 내용 비고

제1안 지상파방송사업자/지상파방송채널사용사업자 기준 적용 현행 유지

제2안 종합편성을 행하는 방송사업자 기준 적용 규제 완화

제3안 지상파방송채널사용사업자 제외한 방송채널사용사업자 기준적용 규제 폐지

제4안 지상파방송사업자/지상파방송채널사용사업자 기준 적용하되 고시로 채널별 차등화현행 유지

탄력 규제

4. 해외의 지상파 MMS 콘텐츠 서비스 현황

71

미디어와 교육 제5권 제1호 (2015. 6.)

수신료를 내지 못하는 저소득층 가정에 다채널 시대를 열었다는 의미가 있

다고 평가받고 있다.

반면 영국, 독일, 프랑스에서 디지털TV의 전환은 곧 지상파 다채널 서비

스를 의미했다. 지상파방송사들은 다채널 서비스를 하기 위해 디지털 전환

을 서두르고 국민들에게는 채널선택권의 확장이라는 혜택을 주었다. 영국

정부는 1994년 아날로그에서 디지털TV로 전환하면서 최소 12개의 지상파

디지털 채널이 가능하다며 디지털 전환을 서둘렀다.

지상파 다채널 플랫폼 규제는 미국이나 독일의 경우 지역에 기반을 두고

있고 지역마다 제공되는 채널 서비스도 상이하다. 영국과 프랑스의 경우는

각각 런던과 파리를 중심으로 지상파 다채널 서비스가 제공되고 지역 방송

사업자들이 재중계하는 방식이다.

2) 지상파 MMS의 허가방식

미국은 지상파 다채널 방송을 허용하면서 새로운 방송사업자를 허가하

지 않았다. 채널수의 증가보다는 HDTV 방송을 정책목표로 했기에 기존

방송사업자들의 기득권을 인정해주었다. 미국의 면허는 ABC, CBS, NBC,

Fox 등 네트워크 사업자에게 면허를 부여하는 것이 아니라 각 지역별로 방

송사업자들에게 전파를 송출할 수 있는 권리를 부여하는 방식이다. 그리고

1996년 텔레커뮤니케이션 법 201조는 기존 아날로그 방송사업자들에게 디

지털 TV로 전환 시 특별한 요구사항 없이 6Mhz 채널을 받도록 규정했다.

반면 영국, 프랑스, 독일은 SDTV 중심으로 방송채널을 늘리겠다는 목

표를 가졌기에 지상파 다채널 방송을 도입하면서 공영방송과 민영방송 등

에게 신규채널을 허가하는 방식을 취했다. 채널선정에는 무료방송, 지역방

송, 다원주의, 공영방송 등의 기준이 중시되었다.

영국은 지상파 다채널방송을 도입하면서 멀티플렉스의 개념을 도입하였

다. 영국의 커뮤니케이션법에 따르면 멀티플렉스란 ‘허락받은 방송사업자

가 제공하는 디지털 형태 또는 디지털 부가서비스 등을 활용해서 두 개 혹

은 그 이상의 서비스를 수신할 수 있도록 서비스를 제공하는 것’으로 정의

된다. 영국 정부는 6개의 멀티플렉스를 허가했는데 이 중 3개의 면허권은

지상파 MMS의 공공서비스 제고 방안

기획논문

72

기존 지상파 방송사에게, 나머지 3개는 신규사업자에게 경매를 통해 배분

하였다.

프랑스에서는 매체를 불문하고 모든 채널이 규제기관인 CSA의 허가를

얻어야 한다(단 15만 유로 이하 예산규모의 유료 전문채널 제외). 즉 CSA

는 방송의 주파수 사용 허가권과 방송채널 사업의 허가권을 모두 가진다.

채널 허가 시 협약서를 통해 사업자의 준수사항을 부여한다.

3) 지상파 MMS 운용과 서비스 유형

미국은 자율적으로 MMS를 실시한다. 즉 평소에는 4개의 SDTV 방송을

하다가 프라임타임에는 1개의 HDTV를 송출하는 방식이다. 시청자들이 다

채널방송은 케이블/위성을 선호하기 때문에 지상파방송사업자들은 다채널

보다는 HDTV 사업에 더 많은 비중을 둔다. 최근 자료에 따르면 미국의 네

트워크 방송사들은 점차 멀티캐스팅을 늘려가고 있으며, 서브채널로 뉴스,

일기예보, 지역뉴스, 라이프 스타일과 건강, 스포츠 등의 채널을 운영하고

있다고 한다. 또한, 2012년 1월 자료에 따르면 미국 내 멀티캐스팅을 하는

방송의 비율은 73.3%로 평균 프로그램 수는 1.94로 나타났다.8)

미국과 독일에서는 케이블/위성방송 가입 가구가 높은 비율을 차지하고

지상파 직접수신 가구가 10%에 불과하다. 따라서 미국과 독일에서는 지상

파 다채널방송에서 유료채널을 허용하지 않았다. 이들 국가에서 민영 방송

사들이 다채널방송에 소극적인 이유이기도 하다.

영국과 프랑스에서는 지상파 다채널 방송에 유료채널도 허용하고 있다.

이들 국가는 상대적으로 케이블/위성방송 가입 가구 비율이 낮기 때문이

다. 영국의 프리뷰(Freeview) 서비스는 50여 개의 무료채널을 제공하고 있

다. 프랑스 방송위원회인 CSA는 2001년 지시당파 디지털 전국채널을 공모

하였는데 당시 플랫폼을 무료(공민영)와 유료(민영)로 구분하여 구성했다.

이에 따라 지상파 다채널방송은 무료 24개 채널, 유료 8개 채널을 합하여

총 32개에 달하고 있다.

8) Kordus(2014). What’s on(digital) TV?, 윤성옥·홍성철·오경수·김희경(2014) 108쪽 재인용

73

미디어와 교육 제5권 제1호 (2015. 6.)

주요 해외국가들의 지상파 다채널 방송을 검토하면 3가지 유형으로 구

분할 수 있다. 유료서비스를 중심으로 다채널을 구성하는 모델(영국의

ONdigital 사례), 무료모델(미국, 독일), 무료모델을 바탕으로 프리미엄 서

비스 등 일부 제품에만 유료를 채택하는 하이브리드 모델(영국 Freeview, 프

랑스)이다.

4) 지상파 MMS 도입과 법적 쟁점과 전망

미국에서 MMS를 도입하면서 법적 쟁점이 되었던 문제 중 하나는 재송

신 규제이다. 재송신 규제에 MMS인 멀티캐스팅을 의무재송신 범위에 포

함할지 말지의 문제인 것이다. 2001년 디지털방송 전환을 추진하면서 FCC

는 의무재송신 채널에 주 채널 하나만 포함된다고 규정한 바 있다. 즉 FCC

는 의무재송신 채널 대상이 프라이머리 비디오(primary video)에 국한된다

고 결정했다(Epstein, 2004). 이에 대해서 지상파방송사는 6Mhz에 포함되므

로 멀티캐스팅을 모두 재송신 대상으로 포함해야 한다고 주장했지만 케이

블방송 업계는 수정헌법 제1조와 제5조를 비판한다는 입장이었다(윤성옥,

2009). 편성규제로는 멀티캐스팅으로 방송시간이 증가하는 만큼 어린이 프

로그램 의무편성 시간도 증가하도록 적용하고 있다.9)

미국은 전체 가구의 11% 정도만 지상파 다채널 방송을 이용하고 있다.

일부 공영방송을 중심으로 한 지상파 다채널 서비스의 효력이 크지 않다.

반면 영국, 프랑스의 경우 지상파 다채널 서비스 도입 이후 위성/케이블

방송 등의 가입 가구 수가 감소하거나 성장세가 둔화되었다. 결국, 국가별

로 정책 목표와 시장상황에 따라 지상파 다채널 플랫폼의 영향력과 서비

스 형태는 매우 상이해질 수 있음을 확인할 수 있다. 국내의 경우 이미 지

상파 디지털 전환을 완료한 시점에서 지상파 다채널 서비스를 도입하고 있

다. 따라서 지상파 다채널 서비스를 도입하는 데 있어 우리는 정책적 목표

를 어디에 둘 것인지가 매우 중요한 대목이라 할 수 있다.

9) 원래 어린이 프로그램 의무편성 시간은 주당 3시간 이상이다. 그런데 멀티캐스팅으로 1~28시간을 방송한다면 30분,

29~56시간을 방송한다면 1시간을 추가로 편성해야 한다. Children’s Television Act §73.671.

지상파 MMS의 공공서비스 제고 방안

기획논문

74

<표 5-7> 해외의 지상파 다채널 플랫폼 현황

구분 미국 영국 프랑스 독일

감독기관 FCC Ofcom방송위원회

(CSA)주미디어청

(Landesmedienanstalt)

DTV 시작 1997 1996 2005 2003

DTV 완료

(아날로그중단)2009 2012 2011 2008

다채널 도입시기 2000 1998 2005 2002

DTV 동기 HDTV 보급 다채널 다채널 다채널

면허방식지역방송 허가

별도방식×

PBS/

멀티플렉스/

DTPS 면허방식

공민영 구분

주파수사용권/

방송채널사용권

공민영 구분

사업자/채널/

전송방식/전송경로

허가방식

면허갱신 8년 12년 5년 5년~10년

무료채널 O O O O

유료채널 X O O X

채널 수

멀티캐스팅 방송평균

비율 73.%,

프로그램 수 1.94

오락(51), 어린이(4),

뉴스(6), 권역(5),

지역(3), 라디오(26)

데이터/쌍방향(3)

무료 24개 채널

유료 8개 채널

총 32개 구성

지역별로 디지털 지상파

대략 20~30개 허용

방송범위 지역중심 전국중심 전국중심 지역중심

공영방송

수신료X O O O

광고규제

광고허용,

멀티캐스팅 어린이프로

그램 시간당 제한

기존 규제

동일적용일부 완화추세

기존 규제

동일적용

편성규제멀티캐스팅 시간 대비

어린이프로그램 추가의무

기존 규제

동일적용일부 완화추세

기존 규제

동일적용

의무재송신주 채널 하나만

Must-carry

의무제공

동일적용

의무제공

동일적용

의무제공

동일적용

특이사항/쟁점주파수재배정

여론독과점

주파수사용료

유료시장 경쟁

채널소유 제한

(1사업자 7개)재송신료 부과

* 윤성옥 외(2014). <지상파 플랫폼 규제체계 개선방안에 관한 연구>. 서울: 방송통신위원회. 273쪽.

** 미국 채널수에서 멀티캐스팅 비율/프로그램 수는 2012년 1월 11일 하루 조사 기준.

*** 영국 채널수는 2014. 4. 프리뷰 홈페이지 기준.

75

미디어와 교육 제5권 제1호 (2015. 6.)

라보이 외(Raboy et al, 2001; 2003)는 공익을 ‘시민의 이익(citizen

interest)’과 ‘사회적 수요(social demand)’10) 라는 측면에서 접근하였다. 미디

어 정책이란 공공의 이익을 개념화하고, 공익과 시민권의 관계를 기본 원

리로 하고 있다. 방송 정책에서 시민이 항상 중심에 있어야 한다는 점을 강

조하는 것이다. 또 ‘사회적 수요’라는 개념은 민주주의와 문화적 필요에 따

라 과연 방송정책이 목표를 충족하는지 효과를 측정할 수 있다는 장점이

있다(Hardy, 2008). EBS는 공익과 교육이라는 두 가지 목표를 지향한다.

EBS가 시청자들에게 민주교육 시민으로서 권리를 보장하기 위해 어떤 기능

과 역할을 할 것인지, 그리고 시민으로서 시청자들이 원하는 요구(사회적

수요)란 무엇인지 파악하는 것 등이 곧 공익을 실천하는 수단이 될 것이다.

특히 학자들은 상업적이거나 정치적 이익보다는 인간의 필요, 평등, 비

차별성에 따라 상호작용적인 정보와 아이디어의 자유로운 흐름으로써 커뮤

니케이션 권리와 시민 이익의 개념을 강조하고 있다(Hamelink, 2003). 그

런 면에서 과연 우리의 공영방송이 정치적 독립성, 자본으로부터의 독립성

을 얼마나 보장하고 있는지 고민이 깊어지는 대목이다. 특히 국내에서는

공영방송에 대해 공적 가치와 책무만을 강요할 뿐 그것을 실현하도록 제도

적 조건에 대해서는 간과하는 모순적 논의 속에 처해있다는 점이 항상 아

쉽다. 실제 공영방송 거버넌스 개선에 대한 논의를 한다 하더라도 과연 실

행 의지는 얼마나 있는지도 사실 의심스러운 상황이다.

디지털 미디어 시대에도 방송 정책에 있어 공익적 가치는 여전히 중요

하다고 한다(Brown & Blevins, 2008; Goodman, 2010; Helm et al, 2005;

Shelanski, 2006; Steemers & D’Arma, 2012). 미디어 시장에서 왜 규제가 필

요한지, 각국의 문화 정책은 왜 중요한지, 미디어 정책이란 결국 공론장과

민주주의가 핵심가치라는 점, 방송통신융합시대 미디어 거버넌스가 왜 중

요한지, 공공 서비스 방송 정책의 중요성 등 최근의 많은 미디어 연구들은

4. 해외의 지상파 MMS 콘텐츠 서비스 현황

10) 사회적 수요(social demand): 사회적인 필요의 총재. 사회구성원들이 그들의 욕구충족, 혹은 목적 실현을 위해서 그에 상응하는 대가를 지불하려는 용의의 정도(이철수 외, 2009).

지상파 MMS의 공공서비스 제고 방안

기획논문

76

공통적으로 방송의 공적 가치가 중요함을 보여준다.11) 국내 지상파방송의

MMS 도입에 있어서 사업자 간 이해관계가 첨예하게 대립하면서 과연 정

책 목표와 가치를 어디에 두어야 할지 혼란스러운 측면이 있다. MMS 도

입에 있어 정책 목표를 공적 가치에 두어야 한다는 점은 확실하다. 물론

MMS의 공적 가치를 어떻게 달성할 수 있느냐에 대해서는 다양한 논의가

있을 것이다. 이하에서는 EBS를 중심으로 공공서비스 제고를 위한 국내

MMS 도입 방안을 몇 가지 제시하고자 한다.

첫째, 지상파 MMS 도입은 무엇보다 정보격차 해소를 정책 목표로 해야

한다. 향후 디지털 시대 국민들의 정보격차 해소는 반드시 필요한 정책 영

역이다. 특히 EBS가 학교 교육과 평생교육 매체뿐 아니라 민주교육 발전에

이바지해야 한다는 지향점을 고려한다면 정보격차 해소를 위한 MMS의 정

책목표와 매우 맞닿아 있다고 할 수 있다. 국내에서 EBS가 사교육비 절감

등을 이유로 다채널방송을 먼저 시행하는 데 정당성을 인정받은 이유도 마

찬가지이다. 정보격차 해소 차원에서 지상파 MMS 도입의 공적 가치가 인

정되고 다른 사회적 저항도 최소화 할 수 있다.

둘째, 공적 가치에서 사회적 수요가 중요하다. 즉 채널 구성과 콘텐츠 제

공에 있어 시청자 수요조사를 중심으로 하라는 것이다. 물론 방송이 시청

자가 원하는 것만 제공하는 것은 바람직하지 않을 수 있다. 그렇다고 정작

시청자의 실체는 사라진 채 소수의 정책결정자에 의해 ‘시청자 필요’라는

이유로 공익이 강요되어서는 안 된다는 것이다. 특히 방송의 공공서비스

제고를 자칫 교양, 교육으로 제한하는 것은 바람직하지 않다. 물론 우리

국민들에게 필요한 정보, 지식도 있겠지만, 그들이 원하는 콘텐츠를 제공

하는 것도 공공서비스에서 중요하다. 따라서 시청자에게 필요한 것과 시

청자들이 원하는 것에 있어 균형적으로 접근해야 할 것이다. 시청자 수요

조사를 기반으로 적절한 콘텐츠가 제공될 수 있도록 해주는 것이 가장 이

상적이다.

11) 미디어 시장 규제를 검토한 연구(Harcourt, 2005), EU의 문화 정책 연구(Littoz-Monnet, 2007), 미디어 정책을 평가하는 핵심 주제로 공론장과 민주주의에 대한 검토(Ward, 2002), 방송, 통신, 정보 기술의 융합시대 유럽의 커뮤니케이션 거버넌스에 대한 탐구(Michalis, 2007), 공공 서비스 방송 정책 비교 연구(Donders, Pauwels, & Loisen, 2012) 등 참조.

77

미디어와 교육 제5권 제1호 (2015. 6.)

셋째, 다양성 확보이다. MMS 시범서비스에서는 EBS 1은 그동안 지상

파TV가 제공되고, EBS 2는 그동안 유료채널로 제공되었던 EBS 플러스1,

EBS 플러스 2, EBS English의 주요 콘텐츠들이 편성되고 있다. EBS 1은 종합

편성 채널인 대신 향후 EBS2를 종편채널로 운용할 것인지, 전문채널로 운용

할 것인지, 전문채널이라면 어떤 장르로 특화할 것인지를 결정해야 한다.

현재 시범서비스이기 때문에 EBS 2를 초, 중, 고 학습이나 영어 교육 중

심으로 편성하고 있지만 추후에는 전문채널로 특화하는 것이 바람직하다.

EBS 1이 종편채널로 내적 다양성을 확보한다면 EBS 2, EBS 3 등의 추가

채널은 동일하게 종합편성으로 운용하기보다는 전문채널로 특화하는 것이

외적 다양성을 확보하는 데 더 유용할 것이다. 어떤 장르로 전문화할 것인

지에 대해서는 시청자 수요 및 시장 분석 등이 필요할 것이다. 그럼에도 많

은 전문가들이 EBS가 유아·어린이 채널이나 교양 다큐멘터리 채널로 전

문화할 것을 제시하고 있는 것도 고려할 필요가 있다. 다만 전문 영역으로

특화하더라도 형식은 토론, 드라마, 쇼, 연예오락 등 다양화 하고 쌍방향,

참여형 프로그램으로 포맷을 다양화 하여 보다 새로운 실험을 시도하는 것

이 필요하다.

넷째, 독립성 측면에서 EBS의 MMS가 공공서비스를 수행할 수 있도록

재원 확보 방안이 필요하다. MMS가 아니더라도 EBS의 재원구조는 공적

책무를 수행해야 하는 공영방송으로서는 매우 불균형적이라는 지적을 많이

받아 왔다. 특히 다채널, 다양한 콘텐츠를 제공하는 데 있어 향후에 선택과

집중이 필요하다는 지적도 신중하게 검토되어야 할 것이다. 새로운 채널과

콘텐츠에 투자하기 위해서 재원은 필수이다. 다만 재원을 수신료, 광고, 기

타 수익 등 어떤 항목으로 충당할 것인지가 과제이다. 중요한 것은 우리가

공영방송에게 공적 책무를 부여한다면 반드시 그에 맞는 재원이 필요하다

는 합리적 판단이다. 따라서 만약 시장에서 시청자들이 EBS의 다채널방송

을 통해 원하는 콘텐츠가 있다면 이를 제공할 수 있는 재원이 있는지도 살

펴야 한다. 수신료라는 재원이 가장 이상적이지만 만약 현실적인 어려움이

있다면 차선책으로 광고 재원 등 다른 재원을 마련해주는 것도 필요하다.

재원확보 측면에서 지상파 MMS에 광고를 허용한다면 광고판매 방식이나

광고허용 범위는 현행 지상파 수준으로 유지하는 방안도 고려해볼 만하다.

지상파 MMS의 공공서비스 제고 방안

기획논문

78

특히 이 경우 법 개정을 하지 않아도 무방하다. 현행법상 이미 광고규제는

지상파방송사업자, 지상파방송채널사용사업자를 동일하게 적용하도록 마

련하고 있기 때문이다.

다섯째, 지상파 MMS에 대한 접근성 문제이다. 접근성 문제는 크게 두

가지로 고려해볼 수 있다. 하나는 직접수신환경의 문제이고, 또 다른 문제

는 재송신 규제 측면이다.

우선 지상파 MMS는 무엇보다 직접수신 환경에 대한 개선이 전제되어

야 한다. 이미 유료방송가입률이 90%에 달하는 국내 환경에서 지상파방송

의 직접수신율 문제를 개선해야 하는가라는 필요성은 점차 힘을 잃어가고

있다. 또 과연 지상파방송의 직접수신율을 개선하는 것이 가능하겠냐는 현

실적인 한계도 지적되고 있다. 그런데 만약 지상파방송의 직접수신율을 개

선하지 않고 현행 유료방송 시스템을 유지한다면 지상파 MMS를 도입하는

의미가 매우 퇴색될 수밖에 없다. 이 문제는 정책기관과 지상파 방송사들

간의 심도 있는 논의가 먼저 이루어져야 할 것이다.

국내 의무재송신 규제는 많은 혼란을 겪고 있다. 재송신 문제는 사업자

들의 표현의 자유, 영업의 자유, 재산권 침해 측면에서 매우 민감할 수밖에

없다. 따라서 일방적으로 결정하기보다는 재송신 규제의 원칙으로 돌아가

접근할 필요가 있다. 현재 의무재송신 채널은 KBS1, EBS이다. 이 채널들은

의무재송신 채널이기 때문에 유료방송방송사업자에게는 동시중계방송권과

같은 저작권을 면제해준다. 추후 EBS 2, 3 등 추가채널이 많은 제작비와 시

간을 투자하여 부가수익을 올릴 수 있는 유아 전문 채널로 운영된다면 아

무런 대가(재송신료) 없이 의무재송신 채널로 포함하는 것이 과연 바람직

한지는 보다 신중한 검토가 필요하다. 채널의 공적 성격, 시장에서의 경쟁

력 등을 충분히 고려하고 의무재송신 채널로 포함할지를 정책적으로 결정

해야 한다는 의미이다.

여섯째, 가급적 지상파 MMS가 공공서비스를 제대로 제공할 수 있도록

체제를 하루속히 구축할 필요가 있다. 그런 측면에서 복잡한 허가방식과

대대적인 법률 정비 방향은 바람직하지 않다. 전송방식 결정도 사업자 간

이해관계를 조율하면서 가급적 탄력적으로 운용할 수 있도록 제도를 마련

하는 것이 좋다. 편성규제는 크게 이해관계가 대립되는 문제는 아니다. 다만

79

미디어와 교육 제5권 제1호 (2015. 6.)

지상파 MMS에서 전문채널을 허용할 경우 어떻게 규정할지에 대한 검토는

다소 필요하다.

지상파 MMS가 시청자의 선택권을 확보하고 무료 보편적 서비스로 공

적 가치가 있다면 조속히 제도를 안정화할 필요가 있다. 특히 현재 유료방

송사업자들의 반발 등으로 EBS부터 순차 시행하고 있지만, 이는 온전한 다

채널방송을 제공하는 데 많은 한계를 보일 수밖에 없다. 반쪽자리 서비스

이거나 일부 시행하는 데서 오는 시청의 불편함은 초기 서비스를 성공적으

로 안착시키는 데 많은 장애가 된다. 사업을 준비하는 사업자에게도 재원

은 투입해야 하는데 회수가 어려운 상황을 만들어준다. 결국, 소극적 투자

가 서비스 질의 저하로 이어져 지상파 MMS 정책이 실패로 이어질 수 있다

는 것이다.

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