REFORMA JAVNE UPRAVE I EUROPSKE INTEGRACIJE U HRVATSKOJ

Forum su organizirali: Vlada Republike Hrvatske, Svjetska banka, Delegacija

Europske komisije, DFID i SIGMA/OECD

Zagreb, 7. lipnja 2004.

hrvatsko izdanje

tiskano u Zagrebu, rujan 2004.

2

Sadržaj

Zahvala (str. 4)

Sažetak: Javna uprava u Hrvatskoj i priprema za članstvo u Europskoj uniji: potrebno je djelovati brzo – Tony Verheijen, viši stručnjak za javni sektor u Svjetskoj banci (str. 5)

Pozdravni govor - Marija Pejčinović-Burić, državna tajnica u Ministarstvu europskih integracija (str. 8)

Pozdravni govor - Laura Garagnani, savjetnica pri Delegaciji Europske komisije u Hrvatskoj (str. 11)

Upravljanje procesom pristupanja EU i uvjeti za pristupanje koji se odnose na javnu upravu - Tamara Obradović, pomoćnica ministra u Ministarstvu europskih integracija (str. 13)

Program reforme javne uprave u Hrvatskoj u srednjoročnom razdoblju: Priprema hrvatske državne uprave za pridruživanje EU (izlaganje o srednjoročnim prioritetima Vlade u restrukturiranju javne uprave i razvoju državne službe) - Antun Palarić, državni tajnik Središnjeg državnog ureda za upravu (str. 18)

Komparativna gledišta: Državna uprava i organizacijska reforma u Latviji u razdoblju od 1995. do 2004: Učenje kroz praksu: lekcije iz uspjeha i neuspjeha - Gunta Veismane, šef Ureda Kancelara, Latvija (str. 25)

Komparativna gledišta: Državna uprava i organizacijska reforma u Slovačkoj u razdoblju od 2000. do 2004: Brze promjene pod unutarnjim i vanjskim pritiskom - Miroslav Beblavý, državni tajnik, Ministarstvo rada, socijalnih pitanja i obitelji, Slovačka (str. 31)

Upravljanje reformom javne uprave u novim državama članicama, državama kandidatima i državama Zapadnog Balkana - Simon James, konzultant, DFID (str. 34)

Panel diskusija:

- Spremnost javne uprave u Hrvatskoj za pridruživanje EU - Ana-Maria Boromisa, član Vijeća za regulaciju energetske djelatnosti Hrvatske (str.38)

3

- Reforma hrvatske javne uprave: zakonodavni i organizacijski aspekti - Tullio Morganti, voditelj Tima CARDS Projekta za reformu javne uprave EU (str. 41)

- Modernizacija javne uprave u Hrvatskoj - Ivan Koprić, profesor na Pravnom fakultetu Sveučilišta u Zagrebu (str. 45)

- Reforma javne uprave: Pogled iz sindikata javnih službi - Vilim Ribić, potpredsjednik Matice hrvatskih sindikata javnih službi i predsjednik Velikog vijeća Sindikata znanosti (str. 47)

- Je li Hrvatska spremna za Europu: komparativna ocjena - Bob Bonwitt, Voditelj SIGMA/OECD (str. 51)

Završna riječ – Nj.E. Jacques Wunenburger, šef Delegacije Europske komisije u Hrvatskoj (str. 52)

Završna riječ - Anand K. Seth, direktor Regionalnog ureda Svjetske banke za Bugarsku, Hrvatsku i Rumunjsku (str. 55)

Priopćenje za javnost Svjetske banke - Reforma javne uprave i europske integracije u Hrvatskoj: prema srednjoročnom programu (str. 58)

4

Zahvala

Ovu je knjižicu pripremio Ured Svjetske banke u Zagrebu uz novčanu pomoć Ministarstva za međunarodni razvoj Ujedinjenog kraljevstva. U njoj su sabrani materijali koji su predstavljeni na Forumu o reformi javne uprave koji je 7. lipnja 2004. godine održan u Zagrebu.

Na samom početku reforme javne uprave, Vlada Republike Hrvatske, u suradnji sa svojim razvojnim partnerima – Europskom komisijom, Ministarstvom za međunarodni razvoj (DFID), OECD/SIGMA-om i Svjetskom bankom, udružila se zajedno s predstavnicima sindikata, vodećim stručnjacima iz Hrvatske i iz inozemstva kako bi istražili srednjoročne izazove i mogućnosti za reformu javne uprave i europske integracije u Hrvatskoj.

Posebno se zahvaljujemo našim gostima govornicima, vladinim dužnosnicima iz Slovačke i Latvije, koji su kritički ocijenili procese reforme svoje javne uprave, prenijeli nam lekcije koje su naučili te kako je moguće izvršiti poboljšanja. Svi su govornici oštro naglasili da provedba sveobuhvatnog programa reforme javne uprave predstavlja preduvjet kako za gospodarski razvoj tako i za daljnje uključivanje u Europu. Usklađivanje zakonskih akata i reforme po sektorima koje je potrebno provesti prije pristupanja EU mogu uspjeti samo ako njihovu provedbu podržava jak sustav uprave.

Nadamo se da će ova knjižica koristiti da se prisjetimo plodne razmjene misli i iskustava tijekom foruma. __________

5

Tony Verheijen (Svjetska banka)

Javna uprava u Hrvatskoj i priprema za članstvo u Europskoj uniji: potrebno je djelovati brzo

Budući da je Hrvatska dobila status zemlje kandidata za članstvo u Europskoj uniji, potrebno je provesti hitne mjere u području reforme javnog sektora. Iako su nedavno reforme u javnom sektoru ubrzane, i Vlada pokazuje sve veći interes i predanost reformi sustava javne uprave, preostaje velik broj neriješenih problema. Na temelju iskustva s novim državama članicama EU-a, Hrvatska će trebati poduzeti temeljite i hitne mjere da bi zemlja u smislu uprave bila spremna za članstvo do planiranog datuma pristupa, tj. do 2008.

Radionica o reformi javne uprave održana 7. lipnja 2004. dala je polaznu točku za raspravu o ključnim pitanjima s kojima se suočava sustav javne uprave u Hrvatskoj, i pregled iskustava novih država članica EU-a u pripremi za pridruživanje.

Sličnost u reformskim potrebama i problemima Glavna pitanja koja su se razmatrala u raspravi uglavnom su ista ona s kojima su se suočavale nove države članice EU-a u procesu pripreme za članstvo. Ona uključuju potrebu za smanjenjem troškova uprave, a u isto vrijeme stvaraju ozračje uspješnosti u sustavu, potrebu za poboljšanjem koordinacije i usklađenosti u radu uprave, preraspodjelu funkcija između razina vlasti u svrhu izgradnje učinkovitijeg sustava pružanja javnih usluga, te potrebu za poboljšanjem sustava upravljanja funkcijama koje su prisutne u svim vladinim sektorima, kao što su upravljanje ljudskim resursima, upravljanje proračunom i planiranje zakonodavstva. Iako se Hrvatska možda suočava s nekim ozbiljnijim izazovima nego druge zemlje u nekima od tih područja, a osobito u veličini i troškovima uprave, program općenito dobro predočava postojeće izazove u drugim tranzicijskim zemljama.

Prezentacije predstavnika Vlade naglasile su inicijative koje se razmatraju kao odgovor na te probleme, uključujući modernizaciju zakonodavnog okvira za upravljanje državnom službom, pregled sustava plaća, stvaranje novog centra za obuku državnih službenika, ocjenu organizacije i funkcija središnje i lokalne uprave te modernizaciju sustava planiranja i izvršavanja proračuna.

Središnji državni ured za upravu, osnovan nakon izbora 2003, priprema strateški program modernizacije javne uprave u cilju koordinacije različitih inicijativa koje se trenutno osmišljavaju. Sposobnost državnog ureda za upravu da preuzme učinkovitu kontrolu nad procesom reforme državne uprave bit će ključan faktor u određivanju uspjeha reformskog procesa. Na

6

temelju iskustva drugih zemalja u regiji, kako je prezentirano na radionici, postojanje strukture za upravljanje reformom s dovoljnim brojem osoblja, kojoj su dane potrebne političke ovlasti, ključan je element uspješnog reformskog procesa.

Različiti smjerovi: koji pristup je primjeren za Hrvatsku? Problemi s kojima se Vlada suočava i planovi za reformu koje Vlada razmatra općenito su u skladu s pristupima koje su upotrebljavale druge zemlje u svojim pripremama za članstvo u Europskoj uniji. Međutim, i prezentiranje iskustava Latvije i Slovačke, kao i komparativne prezentacije temeljene na iskustvu zemalja jugoistočne Europe, naglasile su vrlo velike razlike u modelima reforme u zemljama srednje i istočne Europe.

Dok je slučaj Latvije jasan primjer pristupa ‘učenja u hodu’ u kojem su u dužem vremenskom razdoblju isprobane različite vrste reformskih inicijativa, Slovačka je bila ‘zemlja kojoj se žurilo’ u kojoj nije bilo mnogo vremena za promjene smjera nakon što je proces reformi započeo.

U Latviji, koja je započela svoj proces reformi već 1995, reformski napori krenuli su u pravom smjeru tek nakon nekoliko godina eksperimentiranja s inovacijama u javnoj upravi na temelju iskustava Velike Britanije i Novog Zelanda, čije uvođenje je izazvalo ozbiljne probleme u koordinaciji i transparentnosti. Bez sumnje, taj proces učenja je naposljetku doveo zemlju do modela javne uprave koji predstavlja ravnotežu između različitih pristupa javnoj upravi, i pokazuje oba tradicionalna kontinentalna aspekta javne uprave, s jakim modelom karijere za dužnosnike temeljene na zakonu te inovacija kao što su menadžerski ugovori za najviše dužnosnike i sustav pružanja usluga koje pružaju razne agencije.

Međutim, Slovačkoj je trebalo neko vrijeme nakon promjene vlasti u 1998. da dostigne druge zemlje. Reforme javne uprave započete su tek 1999, četiri godine nakon Latvije i kasnije nego u bilo kojoj drugoj državi koje su tada bile kandidati. Pristup Slovačke reformi je zbog toga bio pragmatičan, vođen onim što je bilo moguće, a ne onim što je bilo poželjno, ali u isto vrijeme vrlo fokusirano i svrhovito, s jasnom sviješću o fiskalnim ograničenjima. Iako su ključne reformske mjere poduzete prije nego što se članstvo ostvarilo, program reformi u Slovačkoj planira se nastaviti još najmanje nekoliko godina. To ima neke nedostatke, osobito kad se radi o korištenju strukturnih fondova i drugih programa Europske unije. Budući da sustav odnosa unutar Vlade dobiva svoj konačni oblik tek sada, nije bilo dovoljno vremena za pripremu za sudjelovanje u procesu politike Europske unije. To isto vrijedi i za državnu službu i za novostvorene načine upravljanja politikom.

7

Rasprave o iskustvima drugih zemalja naglasile su slične probleme. Od ključne je važnosti predanost reformskom procesu. Problemi s kojima se države poput Slovenije počinju suočavati nakon ulaska u Europsku uniju, zbog nedostatka institucionalnih reformi, predočuju vrste problema na koje će Hrvatska vjerojatno naići ako ne bude napretka u reformama. Moguće je ući u Europsku uniju, ali to neće donijeti očekivane koristi za državu. Važno je shvatiti, kako je to naglasio predstavnik SIGME u svojoj prezentaciji, da se postavljeni ciljevi Europske unije mogu i promijeniti. Zbog problema novih država članica u sudjelovanju u politikama EU-a, koji će se najvjerojatnije pojaviti, EU će na kritičniji način promatrati problem administrativnih sposobnosti u procesima pristupanja budućih država članica.

Koje su pouke za Hrvatsku? Hrvatska je, poput Slovačke, ‘država kojoj se žuri’ i nema mnogo vremena za odgađanja i preokrete ako želi biti administrativno spremna za članstvo u EU-u u otprilike iduće tri godine. Usmjereni pristup kakav je zauzela Slovačka zbog toga bi mogao biti dobar primjer onoga što očekuje Hrvatsku: ako odjel za reformu s primjerenim ovlaštenjima i sposobnostima dobije ovlasti da rješava ključne probleme s kojima se zemlja suočava u smislu javne uprave, sasvim je moguće poštovanje rokova bar s formalnog stajališta. Činjenica da će možda preostati mnogo posla koji treba obaviti nakon pristupanja u EU, nešto je što će trebati prihvatiti i Hrvatska, ali i Europska unija.

Rješavanje cijelog niza problema o kojima se raspravlja u ovoj publikaciji na sveobuhvatan način tijekom tri godine izgleda gotovo nemoguće, posebno s obzirom na mnoge druge probleme koje treba riješiti u području reforme socijalnog sektora, preustroja javnih poduzeća i drugo. Međutim, ciljevi koje svakako treba postići su očiti - modernizacija ključnih zakona i određivanje pravog broja potrebnog osoblja u osnovnim institucijama na središnjoj razini, smanjenje troškova zaposlenih u javnom sektoru od najmanje 2% BDP-a, uz istodobno ulaganje u stručno usavršavanje zaposlenika te revidiranje sustava odnosa unutar Vlade preraspodjelom funkcija i financijskih sredstava, čime bi se ostvarila izgradnja institucionalnog sustava koji je sposoban sudjelovati u ključnim politikama EU-a na svim razinama. Međutim, budući da još nema jasnog sporazuma o tome kako postići te ciljeve, upravo je to područje u kojem bi postizanje dogovora trebalo biti pitanje mjeseci, a ne godina, pa čak možda i pitanje tjedana. Kako se vidi iz primjera Latvije, Slovačke i drugih zemalja, za donošenje tih odluka bit će potrebna politička hrabrost, sposobnost uvjeravanja zainteresiranih strana, kao što su sindikati, da su reforme potrebne, te inventivno vodstvo koje vodi proces reformi.

kolovoz 2004. __________

8

Marija Pejčinović-Burić (Ministarstvo europskih integracija)

Pozdravni govor

Dame i gospodo,

dozvolite mi da na početku u ime ministrice europskih integracija gospođe Kolinde Grabar-Kitarović, pozdravim sve nazočne te da zahvalim organizatorima na uloženom trudu. Posebno pozdravljamo činjenicu da je ovaj Forum za Reformu državne uprave i europske integracije u RH rezultat zajedničkog napora više institucija, državnih tijela te pojedinaca.

Smatram da je današnja tema izuzetno važna i svakako joj treba posvetiti posebnu pozornost. Posebno bih se zahvalila Svjetskoj Banci, Delegaciji EK u Zagrebu, DFID-u i SIGMI na dosadašnjoj suradnji i potpori na ovom području ključnom za proces.

Izuzetna mi je čast što imam priliku obratiti se ovako važnom skupu, i to upravo u razdoblju uoči donošenja odluke o Republici Hrvatskoj, odnosno o njezinom statusu države kandidatkinje i eventualnom datumu početka pregovora s Europskom unijom od strane Europskoga vijeća.

Kao što vam je poznato, 20. travnja ove godine Europska komisija donijela je pozitivno Mišljenje o Republici Hrvatskoj, uz preporuku Europskom vijeću da s našom državom započne pregovore o pristupanju. To je bio povijesni trenutak za sve hrvatske građane i hrvatsku Vladu jer je toga dana Republici Hrvatskoj odano priznanje za sav dosadašnji trud i naporan rad u procesu približavanja Europskoj uniji.

Slikovito rečeno, pozitivan Avis, poput medalje, ima lice i naličje. Lice mu je, kao što sam već rekla, pohvala, nagrada za dosadašnja postignuća; međutim, naličje trebamo shvatiti kao poticaj da nastavimo dalje sa započetim reformama koje su nužne kako bismo stigli do cilja – punopravnoga članstva u Europskoj uniji, strateškog vanjskopolitičkog cilja Republike Hrvatske.

Ali, ovdje bih htjela naglasiti da članstvo u Europsko uniji nije samodostatan cilj. On je istovremeno i motivirajući faktor za proces reformi kroz koji moramo proći kako bismo dosegnuli razinu razvoja u skladu s Kopenhagenskim kriterijima, i time (ili) i na taj način ostvarili ekonomski prosperitet i napredak koji će u svakodnevnom životu osjetiti svi hrvatski građani.

Stoga, dostizanje europskih kriterija i članstvo u Europsko uniji ne predstavlja samodovoljni cilj, nego prvenstveno ostvarivanje vlastitih razvojnih interesa.

9

Hrvatska je Vlada odlučna u svojoj nakani da do kraja 2006. g. bude spremna preuzeti sve obveze koje proizlaze iz članstva u Uniji. Dakle, nastavljamo istim tempom s procesom reformi, imajući u vidu i članstvo (kao realizirani strateški vanjskopolitički cilj), ali i razvojne interese hrvatskog društva.

Stjecanje punopravnog članstva u Europskoj uniji predstavlja nacionalni interes i jedan je od najvažnijih strateških ciljeva politike Vlade Republike Hrvatske. Naša predanost tome cilju je vidljiva više nego ikad u našoj predanosti procesu europskih integracija i stvaranju sve bližih veza s EU.

Potrebno je učiniti velike napore u svim segmentima društva kako bi se prilagodili europskim standardima, a to znači između ostalog i prilagodbu državne uprave standardima Europske unije.

Nadalje, svaka država koja želi postati punopravnom članicom Europske unije mora ispunjavati, uz tri kriterija iz Kopenhagena, i četvrti, administrativni kriterij poznat pod nazivom Madridski kriterij, koji nalaže prilagodbu odgovarajućih administrativnih struktura s ciljem osiguravanja uvjeta za postupnu i skladnu integraciju - kao što su jačanje administrativne sposobnosti, stvaranje učinkovitog sustava državne uprave s ciljem osiguravanja učinkovitog procesa usvajanja i provedbe pravne stečevine EU-a.

Reforma državne uprave je krupan i dalekosežan zahvat s mnogobrojnim reperkusijama. Uzimajući u obzir povijest, sadašnje stanje i poželjni razvoj hrvatske državne uprave, očito je da državna uprava u Hrvatskoj mora težiti istovremeno prema dva, na prvi pogled, raznorodna cilja. Jedan je nadoknaditi zaostatak u razvitku, dakle stabilizirati urednu, zakonitu i demokratski odgovornu upravu. Drugi je pak postići najveću moguću prilagodljivost i otvorenosti prema budućnosti i svjetskim trendovima, posebice u svijetu integracije u EU.

Potreba Hrvatske za reformom i modernizacijom javne uprave, strateški je važna u kontekstu europskih integracija zbog barem tri važna razloga:

1. Potencijalni članovi moraju imati dovoljne upravne sposobnosti za ispunjavanje obveze preuzetih Sporazumom o stabilizaciji i pridruživanju;

2. Javni izdaci moraju se smanjiti da bi se dostigla održivost zaduživanja i fiskalna održivost;

3. Potrebno je poboljšati upravljanje politikom i njenu koordinaciju; Stjecanjem statusa države kandidatkinje Hrvatskoj bi se otvorila i mogućnost korištenja sredstava pretpristupnih fondova EU, kojima EU podržava reforme država kandidata. Glavna korist pretpristupnih fondova je njihov

10

institucionalni te gospodarski učinak. Projekti sufinancirani tim sredstvima dio su nastojanja EU da se gospodarstva budućih članica uspješno prilagode normama EU kako bi se one uspješno mogle suočiti s konkurentskim pritiscima zajedničkog tržišta EU.

Od gospodarskog učinka pretpristupnih fondova još je važniji njihov institucionalni učinak tj. osposobljavanje budućih članica da jačanjem institucionalnih sposobnosti i stvaranjem potrebnih kadrova po ulasku u EU iskoriste što veći dio sredstava koje nudi članstvo u Uniji.

Za priključivanje velikoj europskoj obitelji nisu dovoljni samo napori koje ulažu Vlada i ostale institucije. Potreban je angažman cijelog društva – i to u obliku timskog rada, ali i individualno.

Jer, Europa počinje razmišljanjem i djelovanjem svakog hrvatskoga građanina, i samo puna uključenost svih segmenata društva u ostvarivanje članstva u Europskoj uniji, može jamčiti uspješan završetak procesa europskih integracija. Iz tog vam razloga još jednom zahvaljujem na interesu za ovu temu koja sve više ulazi u sve pore našeg društva, i koja će ga iz temelja promijeniti. Na nama je da zajedničkim naporima osiguramo da posljedice ovog procesa budu pozitivne za Hrvatsku, te sam sigurna da ćete i vi u tom smislu dati svoj doprinos.

Stoga se, štovane dame i gospodo, toplo nadam da ćete danas napraviti veliki korak ka tom cilju, zahvaljujem na dosadašnjem radu i veselim se budućoj suradnji.

Hvala na pažnji.

__________

11

Laura Garagnani (Delegacija Europske komisije u Hrvatskoj)

Pozdravni govor

Vaše Ekscelencije, Poštovani gosti, Dame i gospodo,

Hrvatska se nalazi na jako važnom raskršću.

Nakon 20. travnja, kad je Europska komisija dala pozitivno Mišljenje o prijavi Hrvatske za članstvo u EU, očekuje se da će Europsko Vijeće za nekoliko dana donijeti odluku hoće li Hrvatska postati zemlja kandidat.

U slučaju pozitivne odluke, Hrvatska će se, budući da je zemlja u tranziciji, vrlo brzo suočiti s hitnom potrebom da započne sveobuhvatan program reforme javne uprave. Za početak bi Hrvatska trebala povećati svoje sposobnosti za vođenje pregovora no dugoročno gledano, Hrvatska treba povećati svoje sposobnosti da izvlači koristi iz članstva u EU.

Potvrđujemo da je hrvatska Vlada učinila prve napore u započinjanju reforme uprave. Središnji državni ured za upravu priprema novi zakon o javnim službama koji će se temeljiti na europskim i međunarodnim standardima. Povećavaju se sposobnosti za odgovarajuće upravljanje ljudskim potencijalima. Centar za stručno osposobljavanje i usavršavanje državnih službenika nalazi se u fazi osnivanja a radi se i na stalnom sustavu obuke državnih službenika. I to pomažemo kroz naš program CARDS.

Istovremeno smo svjesni da reforma javne uprave ne predstavlja tek neku beznačajnu reformu. Ne radi se samo o prilagodbi postojećih struktura. Ovdje se radi o temeljitoj reformi koja će uticati na cijelo društvo a za to će biti potrebno nekoliko godina. Zato je za reformu potrebna čvrsta odlučnost na najvišoj političkoj razini koju mora voditi Vlada uz odgovarajuću strategiju reforme.

Europska komisija podržava Hrvatsku kroz program CARDS. U razdoblju od 2001. do 2004. godine, Hrvatskoj je dodijeljeno 255 milijuna eura, što iznosi oko 1,9 milijardi kuna. Od toga je gotovo 10 % izravno namijenjeno naporima u reformi javne uprave i izgradnji njezinih sposobnosti.

Naše iskustvo u provedbi programa CARDS također je naglasilo potrebu za jačanjem sposobnosti hrvatske javne uprave. Sposobnost prihvaćanja pomoći iz programa CARDS je vrlo spora, među najsporijima u području primjene programa CARDS. To samo po sebi znači da je potrebno izvršiti značajne napore kako bi se pojačale sposobnosti uprave.

12

Dame i gospodo,

U ovom trenutku važnom za Hrvatsku, ova je konferencija izvrsna prilika da se okupe svi glavni sudionici i stručnjaci, i iz Hrvatske i iz inozemstva, kako bi uzajamno učili na svojim iskustvima. Nadamo se da će ova konferencija biti daljnji poticaj Hrvatskoj u planiranju rasporeda srednjoročne reforme svoje javne uprave.

Stoga zahvaljujem Središnjem državnom uredu za upravu na organizaciji ove konferencije u suradnji sa svojim razvojnim partnerima – Svjetskom bankom, DFID-om, SIGMA-om i Europskom komisijom. Prisutnost ovako velikog broja razvojnih partnera i predstavnika država članica EU – koje su također i bilateralni donatori – naglašava činjenicu da smo svi zajedno čvrsto odlučni da nastavimo podržavati Hrvatsku u ovim nastojanjima.

Ovoj konferenciji želim uspjeh u svakom pogledu!

__________

13

Tamara Obradović (Ministarstvo europskih integracija)

Upravljanje procesom integracije u EU i zahtjevi integracije za državnu upravu

Poštovane dame i gospodo, kolegice i kolege,

priprema hrvatske državne uprave za proces približavanja Europskoj uniji nedvojbeno ima svoju povijest koja počinje daleko prije formalnog početka priprema za status Republike Hrvatske kao kandidata za članstvo, čak i prije podnošenja samog zahtjeva, predanog prošle godine za vrijeme grčkog predsjedavanja. Ova priprema je od početka imala dvije dimenzije, sadržane i u naslovu ove prezentacije. Stoga mi dopustite da vam ukratko predstavim razvitak struktura za upravljanje procesom europske integracije Hrvatske, kao i promjene u državnoj upravi uzrokovane ovim procesom.

Potreba za specifičnom strukturom unutar državne uprave koja će se baviti upravljanjem i koordinacijom procesa europskih integracija ukazala se već pri samom nastajanju moderne hrvatske države i njene državne uprave. Još 1990. godine osnovan je pri tadašnjoj Vladi Ured za prilagođavanje europskim integracijama, čiji je glavni zadatak bio pratiti proces europske integracije i poduzimati aktivnosti za prilagodbe hrvatskog pravnog i gospodarskog sustava tom procesu. Nažalost, ratna zbivanja udaljila su Hrvatsku od procesa europskih integracija. Obnova konkretnih europskih ambicija Hrvatske uslijedila je u travnju 1998. godine osnivanjem Ureda za europske integracije, u čije se zasluge ubrajaju pokretanje sustava stipendiranja i zapošljavanja vrhunski obrazovanih mladih stručnjaka za razna područja vezana uz europske integracije, te izrada prvog strateškog dokumenta VRH za integraciju RH u EU: Plana integracijskih aktivnosti - PIA-e. Od trenutka kada je pokretanjem Procesa stabilizacije i pridruživanja Hrvatska dobila perspektivu članstva u EU, ovaj se institucionalni okvir za upravljanje i koordinaciju procesa morao ojačati i pripremiti za daleko veći opseg poslova koji proizlaze iz institucionalnog odnosa s Europskom unijom. Zbog toga, ali i kako bi se uputila jasna poruka o opredijeljenosti Hrvatske za članstvo u EU, 2000. godine osnovano je Ministarstvo europskih integracija, čiji se glavni djelokrug do danas nije u bitnome mijenjao.

Ministarstvo europskih integracija danas obavlja ukupno šest skupina poslova vezanih uz proces integracije Republike Hrvatske u EU:

1. koordinacija prilagodbe zakonodavstva pravnoj stečevini EU 2. analitička potpora donošenju strateških odluka vezanih uz proces

integracije, imajući stalno u vidu posljedice integracije na hrvatsko gospodarstvo i društvo u cjelini

14

3. koordinacija provedbe programa pomoći i suradnje s EU, pružajući tehničku i stručnu pomoć tijelima državne uprave pri osmišljavanju, pripremi i provedbi reformskih projekata prema prioritetima unaprijed dogovorenima između Vlade RH i Europske komisije

4. informiranje hrvatske javnosti o tijeku procesa integracije i svim njegovim elementima, o značenju tog procesa i njegovim posljedicama za sve građane.

5. obrazovanje i usavršavanje državnih službenika, zaposlenika u lokalnoj samoupravi i svih ostalih uključenih u proces integracija.

6. i, na kraju, najvažniji aspekt koji podržava sve prethodno navedene poslove – prevođenje pravne stečevine EU na hrvatski jezik kao i prevođenje hrvatskog zakonodavstva i strateških dokumenata na, službene jezike EU, pretežito, engleski jezik.

Ministarstvo europskih integracija, u svjetlu upravljanja procesom europskih integracija, ima ključnu sektorsku koordinativnu ulogu; inicira ili sudjeluje u izradi bitnih strateških dokumenata Vlade Republike Hrvatske, sudjeluje u radu stručnih radnih skupina i svih Koordinacija Vlade, zaprima zakonske prijedloge na mišljenje te sudjeluje u raspravi istih na zasjedanjima saborskih odbora. Proces europskih integracija je i proces odgovaranja na pitanja: što, kako i kada? Nastojimo, upravo definiranjem prioriteta, načina i dinamike fokusa u procesu europskih integracija, spojiti mogućnosti s potrebama i održavati jasnoću pristupa u nošenju s obvezama koje iz procesa proizlaze. Polazeći od iskustva novih država članica i država kandidatkinja, već drugu godinu za redom izrađujemo dokument koji predstavlja centralni upravljački mehanizam u europskim poslovima Vlade: Nacionalni program za pridruživanje Europskoj uniji. On, polazeći od Sporazuma o stabilizaciji i pridruživanju, daje odgovor na pitanje: tko će u jednoj godini napraviti što, uskladiti, potpuno ili djelomično, s kojom pravnom stečevinom EU, kolika sredstva će biti utrošena iz državnog proračuna i koje su osobe izravno nadležne za pojedine aktivnosti.

Polazeći od kriterija za članstvo u Europskoj uniji, koji čine strukturu Nacionalnog programa, ovaj dokument ostvaruje ambiciju jasno zadanih europskih poslova na jednogodišnjoj osnovi.

Temeljem ovog dokumenta osigurava se i provedba Sporazuma o stabilizaciji i pridruživanju, koordinira se proces usklađivanja zakonodavstva na godišnjoj osnovi i definiraju potrebe institucionalnog okvira za provedbu reformi zadanih provedbom i preuzimanjem pravne stečevine. Kontrola provedbe ovog dokumenta osigurava se na svakoj sjednici stručne radne skupine i Koordinacije Vlade te utvrđuje na zasjedanju Vlade Republike Hrvatske. Također, ovaj dokument racionalizira proces prevođenja, koji u konačnici

15

predstavlja najvećeg potrošača proračuna. Naime, Zavod za prevođenje našeg Ministarstva prevodi one dokumente, one zakone i pravnu stečevinu Europske unije koji su navedeni u Nacionalnom programu. Na kraju, ovaj je dokument i polazište za novi projekt kojeg je usvojila Vlada: analiza učinka zakonodavstva. Trenutno zamišljen kao pilot projekt, analiza učinka bit će, nakon predstavljanja rezultata projekta krajem godine, obvezni dio pripreme zakonskih prijedloga na razini vladine procedure.

Obzirom na Europsko partnerstvo, čiji nam je nacrt uručen prilikom davanja mišljenja Europske komisije, upravo je u tijeku prilagodba Nacionalnog programa preporukama kratkoročnog karaktera koje su navedene u Europskom partnerstvu. Obzirom da je Nacionalni program za ovu godinu „stariji“ od EP-a, drago mi je što mogu naglasiti kako je većina kratkoročnih preporuka već adresirana u Nacionalnom programu.

Horizontalna mreža državnih službenika uspostavljena praksom izrade ovog dokumenta, fino je vezivno tkivo naše državne uprave. Odjeli za europske integracije u svim tijelima državne uprave, europski koordinatori i jedinice za provedbu projekata – prva su adresa našeg poslovanja. Sveukupno gledano, management procesa europskih integracija omogućuje da se brojni složeni i zahtjevni poslovi izvrše na kvalitetan način i u zadanim rokovima. I to je temelj od kojega se polazi. Što približavanje Uniji poprima sve jasnije obrise, to veza između managementa europskih integracija i reforme državne uprave postaje sve jača. Zašto?

Zahtjevi koje proces integracija postavlja pred državnu upravu u Hrvatskoj su jasni: oni su sadržani u tzv. kriterijima iz Kopenhagena, kriteriju iz Madrida, te principima koji tvore Europski administrativni prostor - European administrative space. Bitno je, međutim, naglasiti kako ne postoje "europski standardi", u smislu odredaba pravne stečevine EU, u području uređenja i funkcioniranja državne uprave. Kriterij definiran na sastanku Europskog vijeća u Madridu 1995. godine naglašava potrebu izvršavanja preuzetih obveza koje proizlaze iz članstva u EU, posebice provedbe usvojenih odredaba pravne stečevine EU.

Na kraju, Europski administrativni prostor označava niz principa koji se, iako nisu sastavni dio pravne stečevine EU, primjenjuju u organizaciji i funkcioniranju državnih uprava zemalja članica. Ti su principi svrstani u slijedeće cjeline: pouzdanost i predvidljivost, otvorenost i transparentnost, odgovornost, racionalnost i učinkovitost državne uprave.

Integracija u Europsku uniju je sveobuhvatan proces koji zahtijeva prilagodbe i napore cijelog društva i svih njegovih institucija, uključujući ovdje i sva tijela državne uprave. Stoga je jasno kako, promatrano izolirano, samo

16

aktivnosti Ministarstva europskih integracija ne mogu voditi željenom cilju Republike Hrvatske - članstvu u Europskoj uniji. Uostalom, iz kratkog opisa aktivnosti Ministarstva europskih integracija vidljivo je kako je njegov zadatak biti od pomoći drugim tijelima državne uprave u provedbi aktivnosti koje im nalaže proces europske integracije. A doprinos svih tijela državne uprave stalno se povećava, i u opsegu i u kvaliteti. Članstvo u Europskoj uniji zajedničko je vlasništvo državne uprave a ono podrazumijeva dijeljenje kako prava tako i obveza i odgovornosti u izvršavanju poslova iz svoje nadležnosti. Ako krenemo ponovno od naslova ovog izlaganja: upravljanje procesom integracije u Europsku uniju, možemo reći da se od hrvatske državne uprave prvo traži unutarnja snaga i sposobnost pripreme i provedbe ovog procesa a zatim, rukom pod ruku, sposobnost provedbe procesa usklađivanja zakonodavstva, koji bez učinkovite implementacije, ne može ostvariti svoj osnovni cilj: zaštitu svojih adresata. Dakle, jačanje administrativne sposobnosti kao neprekinuti proces, predstavlja centralni element i pokazatelj uspjeha u približavanju ali i održanju u članstvu Europske unije. Priprema administracije za europske integracije jest i priprema za ranije spomenuti europski administrativni prostor.

Sutra će Republika Hrvatska biti dio unutarnjeg tržišta, ovi će prostori biti područje slobode kretanja roba, kapitala, usluga i ljudi, razmjenjivat će se podaci o porezima i trošarinama, zaraznim bolestima, veterinarskoj kontroli, štititi prava intelektualnog vlasništva drugih zemalja članica a domaće će tvrtke ravnopravno konkurirati na javnim natječajima.

Sve ove željene ciljeve mora podržavati učinkovita, brza, moderna i educirana državna uprava. Svaki njezin dio, polazeći od svoje nadležnosti, bit će dijelom tog europskog administrativnog prostora i tu ne smijemo i ne želimo zakazati. Države članice kao i one koje to žele postati, moraju biti sposobne provoditi politike Europske unije kao i njezino zakonodavstvo. Europska unija nema svoje upravne ispostave širom država članica niti jedinstveno upravno pravo , što bi znatno doprinijelo da obje skupine država lakše prolaze kroz faze usklađivanja i implementacije. Upravo zbog izostanka ova dva elementa, Europska unija mora imati povjerenje da ono što se usvaja kao politika i zakonodavstvo, države članice učinkovito primjenjuju na način koji im je specifičan, uz poštivanje osnovnog cilja i zadanih kriterija. Dakle, možemo reći da države članice nisu obvezane na pitanje „kako“ odgovoriti unificiranim odgovorom ali su obvezne pokazati unificirane rezultate. Pritom, najveći izazov je međusobna resorna koordinacija osiguravanja rezultata, pri čemu različiti sektori, polaze od svojih, u nekim slučajevima prirodno oponirajućih interesa. U ovom trenutku moram spomenuti politički konsenzus o europskim integracijama: održavanje konsenzusa svih parlamentarnih stranaka od ključne je važnosti za uspješno odvijanje tog procesa. Naravno da

17

konsenzus ne pretpostavlja, niti treba predstavljati nužno podudaranje stavova o svim pitanjima vezanima uz proces pristupanja Europskoj uniji, ali on isključuje iskorištavanje pojedinih pitanja u dnevno – političke svrhe, radi uskih stranačkih interesa. Bez takvog odgovornog pristupa političkih stranaka ne može se zamisliti uspješno i brzo odvijanje pregovora za punopravno članstvo, unutar vremenskog okvira kojeg želimo postići po uzoru na iskustva država helsinške skupine kandidatkinja.

Taj konsenzus, kao i kriterij struke, bit će odlučujući moment u stvaranju managementa procesom pregovora za članstvo.

O problemima s kojima se suočava hrvatska državna uprava, kao i o poduzetim koracima da se ti problemi riješe više će reći slijedeći govornici u čijem su izravnom djelokrugu ta pitanja. S aspekta europskih integracija potrebno je reći kako Republika Hrvatska kreće u reformu svoje državne uprave s nešto boljih pozicija od onih koje su imale neke od "novih" zemalja članica Unije, što daje razloga za optimizam ali ne daje osnovu za manje energije i napora koji se već ulažu u tu reformu. Primjerice, Osnovni zakoni koji uređuju neka pitanja funkcioniranja državne uprave, poput Zakona o državnim službenicima i namještenicima, sastavni su dio upravne tradicije u Hrvatskoj dugi niz godina, dok je, primjerice, status državnih službenika u nekim od spomenutih zemalja do nedavno bio uređen općim radnim zakonodavstvom.

Pred hrvatskom državnom upravom u predstojećem razdoblju stoji nimalo lak zadatak ispunjavanja navedenih uvjeta i potpune primjene navedenih principa u svakodnevnom postupanju, posebice u njenom odnosu s građanima. Republika Hrvatska u ovom procesu računa na pomoć niza međunarodnih institucija, ali i zemalja članica EU te ovim putem želim zahvaliti Europskoj komisiji, Svjetskoj banci, DFID-u, SIGMI na njihovom dosadašnjem i budućem doprinosu u projektu reforme državne uprave kao i na organiziranju ove konferencije.

Izgradnja i jačanje institucija je, kao što sam već rekla, neprekinuti proces. Danom ulaska u članstvo Europske unije, bez obzira kada će to biti, taj proces neće prestati. To nije dolazak na cilj nakon istrčanog maratona i prilika za odmor. To je utrka života koju nastavljaju sve generacije. __________

18

Antun Palarić (Središnji državni ured za upravu)

Priprema hrvatske državne uprave za pridruživanje Europskoj uniji

Ocjena stanja

Republika Hrvatska naslijedila je upravni aparat bivše Socijalističke Republike Hrvatske. Glavna obilježja naslijeđenog sustava bila su nedovoljna razvijenost središnjih tijela državne uprave i veoma glomazan državni aparat na lokalnoj razini. Pored toga je državnu upravu obilježavao i veliki utjecaj političkih čimbenika na kadrovsku politiku i odlučivanje u pojedinoj vrsti predmeta.

U postupku osamostaljenja Republike Hrvatske pristupilo se ustrojavanju ministarstava kao dominantnih tijela državne uprave i snažnog jačanja njihovih administrativnih kapaciteta. Uspostavom sustava lokalne samouprave sukladno načelima Evropske povelje o lokalnoj samoupravi, nakon prvih lokalnih izbora održanih 1993, na lokalnoj razini započinje proces diferencijacije državne uprave i lokalne uprave. Županije su osnovane kao jedinice lokalne uprave i lokalne samouprave. Iako su postojala posebna tijela u županijama koja su obavljala poslove državne uprave i posebna tijela koja su a županiji obavljala poslove lokalne samouprave zbog činjenice da su u županiji istovremeno bili lokalni čelnici i čelnici državne uprave pojavili su se problemi oko jedinstvene primjene zakona na čitavom području Republike Hrvatske. Znatan reformski pomak napravljen je organizacionim razdvajanjem državne uprave a županijama od lokalne samouprave to osnivanjem Ureda državne uprave a županijama.

Nakon provedenih izbora 2003. zatečena je državna uprava na središnjoj razini organizirana u 19 ministarstava, velikom broju državnih upravnih organizacija, velikom broju agencija i ureda to na lokalnoj razini organizirana u 20 ureda državne uprave u županijama sa oko 4500 zaposlenih.

Tijekom svoje kratke povijesti kao samostalne države Republika Hrvatska je lutala u pogledu organizacije središnjeg tijela državne uprave koje bi se bavilo samom državnom upravom i lokalnom samoupravom. Tako je do 1994. postojalo Ministarstvo pravosuđa i uprave, od 1994. do 1999. Ministarstvo uprave, a od 1999. do 2000. Državno ravnateljstvo za državnu upravu i lokalnu samoupravu.

19

Decentralizacija

Namjera Vlade Republike Hrvatske je poticanje ravnomjernog razvoja čitavog područja države i time zaustaviti trend da se gospodarska aktivnost koncentrira u Zagrebu i razvijenim

turističkim središtima na obali Jadrana. Vlada smatra da nositelji regionalnog razvoja mogu biti jedinice regionalne samouprave i jedinice lokalne samouprave. Vlada priprema reformu lokalne samouprave prije redovnih lokalnih izbora koji se trebaju održati u svibnju 2005. u koja će sadržavati opsežnu decentralizaciju. Prije kreiranja reforme državne uprave potrebno je definirati poslove koje to državna uprava mora obavljati stoga je Središnji državni ured za upravu zauzeo stajališta o lokalnoj samoupravi koje treba uzeti u obzir pri kreiranju reforme državne uprave:

1. Prije reforme državne uprave nužno je odrediti okvir opsežne decentralizacije i rokove za pojedinu faze.

2. U decentralizaciji valja primijeniti načelo Evropske povelje o lokalnoj samoupravi tj. načelo supsidijarnosti.

3. Osigurati jačanje administrativnog i fiskalnog kapaciteta malih jedinica lokalne samouprave kako bi bile osposobljene za provedbu projekata od zajedničkog interesa na način da se zakonom uredi njihovo funkcionalno udruživanje u provedbi projekata.

4. Jačati horizontalne veze između jedinica lokalne samouprave, osobito na razini regija, kako bi se ujednačavala praksa u radu i kako bi zajednički koordinirale regionalni razvoj.

5. Uspostaviti stalnu komunikaciju između jedinica lokalne samouprave i središnjih tijela državne uprave u svrhu učinkovitosti provedbe zakona na čitavim području Republike Hrvatske.

6. Osigurati učinkovitiji nadzor na zakonitošću rada jedinica lokalne samouprave.

7. Sva ministarstva se moraju uključiti u proces edukacije zaposlenih u jedinicama lokalne samouprave koju će provoditi Središnji državni ured za upravu u cilju jačanja administrativne sposobnosti jedinica lokalne samouprave.

Poduzete aktivnosti u reformi državne uprave

Vlada je odlučna u namjeri da hrvatsku državnu upravu učini sposobnom za članstvo u Evropskoj uniji stoga je odlučila u ostvarenju toga cilja koristiti domaće stručnjake i znanstvenike ali i međunarodnu pomoć. Vlada će tijekom ove godine usvojiti strategiju reforme i rokove za njezinu provedbu, međutim

20

i prije donošenja strategije poduzela je čitav niz aktivnosti koje imaju za cilj podizanje efikasnosti državne uprave.

1. Prije imenovanja Vlade donesena su tri važna zakona koja su imala za cilj omogućiti imenovanje manje i operativnije Vlade. Zakonom o ustrojstvu i djelokrugu ministarstava i državnih upravnih organizacija smanjen je broj ministarstava sa 19 na 14. to su ukinute dvije državne upravne organizacije. Zakonom o izmjenama i dopunama zakona o Vladi i Zakonom o izmjenama i dopunama zakona o sustavu državne uprave ustrojeni su središnji državni uredi.

2. Ojačana je uloga predsjednika vlade osnivanjem središnjih državnih ureda na čijem su čelu državni tajnici koji za svoj rad odgovaraju predsjedniku vlade.

3. Izrađen je Zakon o prijenosu vlasti koji se nalazi na drugom čitanju u Saboru. Tim zakonom stabilizira se položaj državnih službenika u postupku primopredaje vlasti jer se propisuje da samo kategorije viših državnih službenika moraju staviti svoj mandat na raspolaganje novoj Vladi ukoliko dođe do promjene vlasti.

4. U Saborsku proceduru upućen je Zakon o izmjenama i dopunama Zakona o državnim službenicima kojima se olakšava prijem u državnu službu i time otvara mogućnost jačanja administrativnog kapaciteta tijela državne uprave kako bi svako tijelo bilo sposobno provoditi postupak prilagodbe Evropskoj uniji.

5. Donesene su uredbe o unutarnjem ustrojstvu novoustrojenih ministarstava tako da je proces konsolidiranja središnjih tijela državne uprave nakon ukidanja ministarstava proveden veoma brzo.

6. U Državnom proračunu za 2004. godinu osigurana su velika sredstva svakom tijelu državne uprave za stručno usavršavanje državnih službenika i opremanje informatičkom opremom.

7. Osnovan je Središnji državni ured za e Hrvatsku kojem je zadaća uvođenje u primjenu suvremenih informatičkih tehnologija u rad državne uprave.

8. Osigurano je 1230 računala koje će Središnji državni ured za upravu rasporediti Uredima državne uprave u županijama.

9. Uspostavljena je komunikacija svih članova Vlade sa predstojnicima Ureda državne uprave u županijama.

10. Izrađuje se izmjena Uredbe o ustrojstvu Ureda državne uprave u županijama na način da će se pojačati administrativni kapacitet službi koje imaju veće zaostatke u radu dok će se smanjiti broj

21

zaposlenih u službama čija se aktivnost smanjila informatizacijom ureda.

11. Uspostavljena je uska suradnja između Vlade i Nacionalnog vijeća za konkurentnost. Predsjednik Vlade osobno predsjeda zajedničkim sastancima a odbori Nacionalnog vijeća popunjeni su dužnosnicima nove Vlade. U pogledu reforme državne uprave Vlada očekuje preporuke Odbora za pravnu državu sukladno EU kojem predsjeda gospodin Božo Prka.

12. Vlada je imenovalo Povjerenstvo za reformu državne uprave kojeg čine predstavnici Vlade, Ministarstva evropskih integracija, Ministarstva vanjskih poslova, Središnjeg državnog ureda za e Hrvatsku i Središnjeg državnog ureda za upravu.

Središnji državni ured za upravu

U cilju učinkovitije brige o državnoj upravi i lokalnoj samoupravi Vlada je osnovala posebno tijelo državne uprave koje uz redovne aktivnosti bivšeg Ministarstva uprave mora biti organizacioni i tehnički nositelj reformi državne uprave i lokalne samouprave. U ostvarenju tih ciljeva poduzete su sljedeće aktivnosti:

1. Osnovan je Središnji državni ured za upravu na čelu sa državnim tajnikom koji za svoj rad odgovara isključivo predsjedniku Vlade.

2. Ured je preuzeo od Ministarstva pravosuđa 66 državnih službenika i namještenika i rasporedio ih na radna mjesta u Uredu.

3. Uredbom o unutarnjem ustrojstvu Ureda predviđeno je da će poslove iz nadležnosti ureda obavljati 113 državnih službenika i namještenika, a u Državnom proračunu za 2004. godinu osigurana su dostatna sredstva za plaće i materijalne troškove za novozaposlene službenike.

4. U Središnjem državnom uredu za upravu osnovane su dvije nove organizacione jedinice koje će imati veliku ulogu u provedbi reformi: Odjel za planiranje i upravljanje kadrovima u državnoj službi i Centar za stručno osposobljavanje i usavršavanje državnih službenika.

5. Imenovan je načelnik Centra i jedan visoki državni službenik, a popuna preostalog planiranog kadra je u toku. Za načelnika Odjela za planiranje i upravljanje kadrovima proveden je natječaj i odabir kandidata će uskoro biti dovršen.

6. U cilju jačanja administrativnog kapaciteta Ureda raspisan je natječaj za popunu 13 radnih mjesta. Nekoliko kandidata je već odabrano i primljeno u državnu službu. Ured će uskoro raspisati novi natječaj,

22

ali u ovom trenutku nema prostornih mogućnosti za smještaj potrebnog broja službenika.

7. U svrhu osiguranja prostora za smještaj potrebnih službenika to osobito u cilju osiguranja prostora za rad Centra za stručno osposobljavanje državnih službenika Središnjem državnom uredu stavljena je na raspolaganje zgrada u Maksimirskoj 63., osigurana su sredstva za nužno uređenje kako bi Ured mogao prihvatiti donaciju opreme za centar u realizaciji CARDS programa 2001.

8. Ured je vrlo aktivno sudjelovao u ustrojstvu novih ministarstava i kreiranju i provedbi svih Vladinih aktivnosti koji se tiču državne uprave, lokalne samouprave i političkog sustava uključujući i ostvarenje prava nacionalnih manjina.

9. Ured je uspostavio stalnu i učinkovitu komunikaciju sa Uredima državne uprave u županijama to osigurao stručne, materijalne i financijske pretpostavke za njihov nesmetan rad.

10. Ured je uspostavio suradnju sa međunarodnim institucijama i ubrzano se priprema za provedbu CARDS 2003. Imenovane su jedinice za provedbu projekta i na tom polju očekujemo intenzivan rad.

11. Ured je intenzivirao aktivnosti oko provedbe CARDSA 2001 na način da zamjenik državnog tajnika sa stranim stručnjacima dovršava Zakon o državnoj službi a načelnik Centra za stručno osposobljavanje i usavršavanje uz uređenje prostora za rad Centra radi na osiguranju stručnih i normativnih pretpostavki kako bi Centar počeo sa aktivnostima čim bude instalirana oprema.

12. Ured užurbano priprema reformu lokalne samouprave koja je zbog kratkog roka do redovnih izbora dobila prioritet. U reformi lokalne samouprave Ured surađuje s Vijećem Europe, Urban institutom te svima koji su ponudili stručnu pomoć.

Zakonodavstvo

Budući da još nije izrađena strategija reforme državne uprave u ovom trenutku mogu navesti razmišljanja Ureda u kojim bi segmentima trebalo intervenirati kako bi se podigla razina učinkovitosti državne uprave:

1. Prije donošenja zakona izvršiti simuliranu primjenu zakonskih rješenja: (i) precizno navesti potreban administrativni kapacitet; i (ii) precizno utvrditi iznos potrebnih sredstava to njihov izvor.

2. Izbjegavati česte izmjene i dopune zakona i time omogućiti da zakoni zažive.

23

3. Na najmanju moguću mjeru svesti broj podzakonskih propisa koji su nužni za provedbu zakona.

4. Osigurati efikasan mehanizam kontrole izrade podzakonskih propisa kojim će se spriječiti da se podzakonskim aktima građanima nameću razne obveze i ograničenja prilikom ostvarivanja prava, a za koje nema temelja u zakonu.

5. Prilikom izrade zakona i drugih propisa izbjeći propisivanje nepotrebnih evidencija i propisivanje obveze strankama da u upravnom postupku dostavljaju dokaze o činjenicama o kojima postoji službena evidencija.

6. Upravnu praksu valja objediniti i učiniti je dostupnom tijelima državne uprave, tijelima lokalne samouprave i građanima putem web stranice ministarstava ili na drugi pogodan način.

7. Nakon donošenja novog zakona ili propisa provesti edukaciju državnih službenika koji će provoditi taj propis.

Organizacijska struktura tijela državne uprave

1. Potrebno je definirati sve poslove koje mora obaviti državna uprava i odrediti potreban broj izvršitelja za njihovu provedbu.

2. Nužno je preispitati djelokrug svakog tijela državne uprave te ukloniti dvostruku nadležnost.

3. Nužno je pravilnikom o unutarnjem redu precizno propisati poslove svakog radnog mjesta i uvjete koje mora imati državni službenik za rad na tom mjestu.

4. Obavljanje pomoćnih i tehničkih poslova valja prepustiti tržištu. 5. Preispitati potrebu za postojanjem velikog broja Vladinih ureda i

agencija kao samostalnih tijela. 6. Prilagoditi unutarnju strukturu državnih tijela novom modelu rada

kojeg pruža informatička tehnologija.

Službenički položaj

1. Smanjiti uvjete u pogledu godina radnog staža za postavljenje na niža rukovodna službenička mjesta.

2. Prilikom prijema u državnu službu savjetnika i viših savjetnika provesti objektivnu provjeru znanja.

3. Prijem u državnu službu obavljati sa jednog mjesta, po mogućnosti formirati Vladinu komisiju za prijem državnih službenika.

24

4. Po prijemu vježbenika odmah organizirati predavanja o ključnim propisima koji se tiču državnih službenika tj. o sustavu državne uprave, uredskom poslovanju i službeničkim odnosima.

5. Uvesti sustav novčanog poticaja i izgleda za napredovanje u karijeri koji se temelje na zaslugama i radu to rezultatima rada.

6. Putem Centra za stručno usavršavanje provoditi kontinuirano usavršavanje.

7. Uspostaviti transfer znanja kojeg su stekli pojedini državni službenici pohađanjem međunarodnih tečajeva i konferencija unutar tijela u kojem su zaposleni.

8. Ustrojiti pouzdan očevidnik državnih službenika koji bi sadržavao sve podatke od važnosti za službenika i službu.

9. Uvesti položajni dodatak za rukovodno osoblje.

10. Pojačati učinkovitost službeničkih sudova kako bi se iz državne službe uklonili službenici koji se teže ogriješe o državnu službu i kako bi odluke službeničkih sudova dali efekt generalne prevencije.

11. Razraditi model prijevremenog umirovljenja službenika koji su često na bolovanju ili ne postižu očekivani učinak u službi.

Zagreb, 06.06.2004.

__________

25

Gunta Veismane (Ured Kancelara Latvije)

Iskustva reforme državne uprave u Latviji: Prošle lekcije i budući izazovi

- preneseno iz prezentacije u PowerPointu -

Teme prezentacije

- Ključni događaji od početaka stjecanja neovisnosti - Postignuća, kritike i naučene lekcije - Sadašnji program reforme - Postignuća, izazovi i problemi koji nas čekaju - Kritični čimbenici uspjeha za udovoljavanje izazovu reforme državne uprave

Reforma državne uprave do 2001. godine (1) Strukture državne uprave stvarane su gotovo iz ničeg u razdoblju od 1989/91 – taj proces nazivamo “neusklađena evolucija” Zakon o državnoj upravi usvojen 1994. godine - Jedan od prvih zakona o državnoj upravi u CAE - Državna uprava temelji se na karijeri - Uveden koncept kandidata za državnu upravu - Kandidati moraju imati iskustvo u javnom sektoru, obavezno osposobljavanje i

ispit prije nego postanu državni službenici - Tako su tek u razdoblju od 1998/99. godinu prvi kandidati za državne službenike

postali državni službenici - Široko polje rada – uključujući i lokalnu upravu - Osigurano pravilima za imenovanje, otpuštanje, aktivnosti, značajne socijalne

naknade itd. - Vodi stvaranju i državne uprave i odgovornosti ministara za državnu upravu - S vremenom su se odgovornosti za državnu upravu promijenile i sad su na

Državnom uredu Kancelara i Predsjedniku Vlade

26

Reforma državne uprave do 2001. godine (2) - No, ovaj Zakon nikad nije u potpunosti proveden – političke strukture su ga

smatrale previše krutim i u suprotnosti s “poslovnim” pristupom upravljanju u Vladi sredinom devedesetih

- Provedba Zakona ograničila se samo na središnja ministarstva i neka njima podređena tijela

- Istovremeno, fiskalnim pritiscima i spremnosti nekih čimbenika u državnoj upravi da “pobjegnu”od pravila državne službe otpočelo je stvaranje brojnih takozvanih komercijalnih poduzeća (neprofitnih javnih društava koja posluju prema načelima privatnog prava) za pružanje usluga

- Ovakav su izlaz podržale tadašnje političke strukture dijelom zato što su bili zadivljeni “Modelom Novog Zelanda o novoj javnoj upravi ”

- Sve to je dovelo do nekih ozbiljnih problema po pitanju transparentnosti i odgovornosti – problema koji su tek sad riješeni

Reforma državne uprave do 2001. godine (3)

Glavni uspjeh iz prvog “vala” reforme – osnivanje Latvijske škole za javnu upravu: - Osnovana 1993. godine - 100 % financirana iz Državnog proračuna uz pomoć međunarodnih projekata - Ima više od 15 stalno zaposlenih i radi s više od 100 predavača angažiranih na

ugovor (približno 75 % njih radi u struci) - Osigurava obuku središnjoj upravi - Ima nekoliko ugovora s gradovima za osposobljavanje - Ima regionalne centre u 10 gradova - Godine 2002. i 2003, približno 10 000 državnih službenika i ostalih zaposlenika u

javnim službama prošlo je godišnje barem jedan tečaj - Osposobljavanje se usredotočava na specifične tečajeve za stjecanje stručnih

znanja a ne na općenito obrazovanje za državnu upravu (nema akademskih titula)

Reforma državne uprave do 2001. godine (4) - Ostali značajni događaji prije 2001. godine uključuju: - Koncept reforme javne uprave iz 1995. i Strategija reforme javne uprave i njezin

Provedbeni plan iz 1997. godine - Sve troje je uglavnom ostalo “vježba na papiru” zbog nedostatka političkog

usmjeravanja i vodstva - Godine 1997, uvođenje tzv. “menadžerskih ugovora” za državne službenike čime

se ministarstvima dala mogućnost da isplaćuju vrhunske plaće glavnim dužnosnicima (u nekim slučajevima – trostruko u odnosu na osnovnu plaću)

- Cilj ovog sustava bio je zadržati najkvalificiranije osoblje no on je ujedno rezultirao netransparentnim i neujednačenim sustavom plaća u cijeloj vladi

- Trenutno je “u izradi” novi ujednačen sustav plaća no nije isključen povratak na više decentralizirani sustav. I jedan i drugi imaju svoje dobre i loše strane.

27

Reforma državne uprave do 2001. godine (5) Europski integracijski proces (politički prioritet) – postavljanje ciljeva za

promjene u sektorima (ubrzano od 1995. godine) No, pristupanje EU bez pogona jake državne uprave stvorilo je razjedinjenu

institucionalnu organizaciju u cijeloj vladi To zahtijeva novu reformu državne uprave s većim naglaskom na usklađenost Od 2003. godine, na snazi novi Zakon o državnoj upravi

- Pokriva puno uže područje – uglavnom se usredotočava na središnja ministarstva i neka njima podređena tijela

- Decentralizirano zapošljavanje i upravljanje - Ukupnu politiku utvrđuje Državni ured Kancelara - Omogućava prijenos osoblja iz jednog u drugo ministarstvo - Državna služba temelji se na položaju

Kritike i lekcije naučene iz razdoblja prije reforme 2001. godine - Reforma zapravo nije bila prava reforma budući da je većina struktura i

postupaka stvarana iz ničega (reforma tek predstoji); - Bilo je puno eksperimentiranja i preuzimanja iskustava iz drugih zemalja - U nekim je slučajevima to dobro funkcioniralo, kao u slučaju Latvijske škole za

javnu upravu - U drugim slučajevima – Latvija je naučila lekciju iz “žabljeg skoka” – uvođenje

naprednih oblika javne uprave prije postavljanja temelja (na primjer, korištenje modela neprofitnog društva koje radi po načelima privatnog prava)

- Političko upravljanje i vodstvo započelo je postupak stvaranja moderne uprave no, u nekim trenucima, je činilo upravo suprotno

- U razdoblju od 2000/01. godinu, izrađeni su okviri za nekoliko potreba za daljnjom reformom novo stvorenih struktura i postupaka (vidi nastavak)

Pitanja koja je potrebno riješiti Strategijom reforme

u razdoblju od 2001. do 2006. godine - Potreba za jačom središnjom koordinacijom, kulturom horizontalnog rada i

otvorenošću postupaka za donošenje odluka - Potreba jačeg usmjeravanja ka rezultatima - Potreba uklanjanja udvostručavanja - Potreba povezivanja izrade proračuna, političkog planiranja i operativnog

upravljanja - Potreba srednjoročnog i dugoročnog planiranja kao i osiguranja ocjene i procjene

s boljim političkim učinkom - Potreba poboljšanja odgovornosti i transparentnosti neprofitnih javnih poduzeća

pretvarajući ih u državne agencije - Potreba donošenja odluke o strukturi ocjenjivanja i isplate plaća za državne

službenike, jačanju sustava za motiviranje i smanjenju promjene kadrova u nekim ministarstvima

- Potreba uvođenja učinkovitijih oblika pružanja usluga koji su više prilagođeni klijentima, uključujući i internetizaciju vlade

28

Program reforme državne uprave u razdoblju od 2001. do 2006. godine

Godine 2001. nova strategija usmjerena: - Poboljšanju politike savjetovanja i koordinacije - Jačanju upravljanja javnim izdacima i odgovornosti za javne izdatke - Stvaranju državne službe koja može osigurati bolju politiku i usluge Vladi i

građanima - Ostvarenju većeg sudjelovanja javnosti u političkom procesu i poboljšanju

povjerenja javnosti u državnu upravu Sad – nakon nekoliko godina provođenja reforme – javlja se prepoznatljiv latvijski model javnih izdataka

Dosadašnja postignuća - Izrađen okvir za državnu upravu – doneseni Zakon o proračunu i financijskom

upravljanju, Zakon o javnoj upravi, Zakon o agencijama. Sad izgradnja javne uprave zahtijeva samo marginalni razvoj ali puno provedbe

- Znatno poboljšano upravljanje dokumentima u vladi. Omogućava internetizaciju Kabineta a ujedno omogućava poduzećima, NVO-ima i široj javnosti pristup svim vladinim dokumentima u svim fazama odlučivanja

- “Središte Vlade” se transformiralo od pukog sandučića za poštu u jednog od glavnih igrača u usklađivanju politike i reformi javne uprave

- Potrebno je izvršiti ocjenu učinka pravnik akata i političkih dokumenata, sustav zabilješki dobro funkcionira te daje i Kabinetu i javnosti više informacija o kreiranju politike

Dosadašnja postignuća (nastavak)

- Kako bi se ostvarilo bolje usklađivanje politike Vlade, izrada proračuna i funkcije operativnog upravljanja, uveden je sustav strateškog planiranja za cijelu Vladu - Strateško planiranje i program/funkcionalna revizija uspješno su provedeni u ministarstvima poljoprivrede, gospodarstva, kulture, financija - Strateški planovi su korisni budući da: - jasno pokazuju koji su programi Vlade; - što se tim programima ispunjava u odnosu na učinke ili usluge; - moguće je mjeriti uspješnost usluga; - programi pokazuju kojim su ishodima doprinijeli; - svaku program ima svoju financijsku omotnicu Namjera je da od 2006. godine Strateški planovi postanu glavni dokument za izradu proračuna

29

Dosadašnja postignuća (nastavak) - Vladin proces političkog odlučivanja postao je otvoreniji za sudjelovanje NVO-a

i ostalih zastupničkih skupina. U tom se smislu Latvija smatra jednom od najliberalnijih zemalja

- Većina neprofitnih državnih poduzeća koja su stvorena tijekom devedesetih dosad su revidirana i reorganizirana u državne agencije čime je znatno poboljšana njihova transparentnost i odgovornost

- Pregledi neprofitnih poduzeća također su dali nekoliko milijuna ušteda, utvrđeni su brojni nedostaci u radu tih institucija koje je moguće ispraviti

- Usvojen Zakon o upravnom postupku i uspješno se provodi. Utvrđen broj upravnih sudova

- Provodi se prijelaz s karijerne na profesionalnu državnu službu no pitanje sustava plaća i dalje ostaje otvoreno

Glavne reforme koje nas čekaju - Prioritet je učvrstiti reforme koje se već provode ili su u tijeku i učiniti ih suvislim modelom latvijske javne uprave - Najvažnija pitanja koja zahtijevaju našu buduću pozornost su: - Dovršenje strateškog planiranja u svim ministarstvima i provođenje dodatnih

reformi upravljanja proračunom kako bi se uvela srednjoročna izrada proračuna - Poboljšanje izrade i ocjene programa - Postići konsenzus o sustavu plaća za institucije javne uprave i provesti ga - Razraditi postupke i institucionalne mehanizme za zapošljavanje u javnoj upravi - Dovršiti i provesti program internetizacije Vlade - Osigurati veću razdvojenost između državnih, političkih i gospodarskih zajednica

unutar političkog procesa

Naučene lekcije i kritični čimbenici uspjeha za reformu državne uprave - Upitan je argument da je u tranzicijskim zemljama potrebno provesti niz (više

generacija) reformi - Moramo na svim razinama reforme postići velik uspjeh bez previše “žabljih

skokova” – utvrditi osnovne odgovornosti i transparentnost, usredotočavajući se na izvršenje, poboljšanje pružanja usluga, uključivanje građana itd..

- U nekoliko slijedećih godina više će se lokalno teoretski razmišljati o dosljednosti i ukupnom upravljanju reformama a manje o slijepom kopiranju stranih preporuka i tuđih priča o uspjehu

- Biti oprezan kad se radi o međunarodnom iskustvu – nema toga što je svima dobro – različite zemlje, različiti pristupi i kulture upravljanja

30

Naučene lekcije i kritični čimbenici uspjeha za reformu državne uprave - Jako središte (Ured Predsjednika Vlade, Ministarstvo financija) mogu biti snažni

pokretači - Još jedan način za postizanje predanosti za reformu je “ugradnja” problema koja

rješava reforma u programe raznih važnih igrača, kao što su međunarodne agencije u vašoj zemlji

- U Latviji su važnu ulogu odigrale organizacije kao Europska komisija, Svjetska banka, SIGMA, MMF i drugi

- Korištenje Pristupnog partnerstva i Acquisa – može dati dobar poticaj, točku pritiska i znanje za poboljšanje

Naučene lekcije i kritični čimbenici uspjeha za reformu državne uprave

- Politička odlučnost za stvaranje dobre vlade bit će glavni čimbenik uspjeha - Paradoksalno je da državni službenici koji zagovaraju reformu imaju najmanje

kontrole nad političkom voljom za provođenje reformi - No, uvijek ima načina kako insistirati na reformama, na primjer, odabirući jedno

ili dva ministarstva koja se žele promijeniti i koja, s vremenom, mogu postati uzor drugima

- Vlasništvo, vodstvo i pokretačka snaga visokih državnih službenika vrlo su važni - Ljudi a ne institucije posjeduju, vode i pokreću reforme - Njegujte ih i cijenite!

__________

31

Miroslav Beblavý (Ministarstvo rada, socijalnih pitanja i obitelji, Slovačka)

Državna uprava i organizacijske reforme u Slovačkoj od 2000. do 2004: Brze promjene pod unutarnjim i vanjskim pritiskom

- preneseno iz prezentacije u PowerPointu -

Slovačka: zemlja kojoj se žuri - 1999: započeli pregovori o pristupanju EU 2 godine nakon zemalja iz Višegrada - 2004: istovremeno pristupanje u svibnju 2004. godine - 2008/9: očekuje se pristupanje EMU kao prve zemlje iz Višegrada - 2000: gospodarstvo s najslabijim tržišnim natjecanjem među četiri Višegradske

zemlje (prema Švicarskom institutu za upravljanje) 2004: gospodarstvo s najjačim tržišnim natjecanjem među četiri Višegradske zemlje (prema Švicarskom institutu za upravljanje)

Reforma državne uprave je ključni čimbenik koji omogućava ostale reforme –

obrazovanja, socijalnih dodataka, lokalnog razvoja Javni sektor u vrijeme komunizma - Mlčoch (2000): “U zatvorenom sustavu hijerarhijskog upravljanja, planiranje je

bilo široko raširena društvena igra se koja se temeljila na sveobuhvatnoj dihotomiji između stvarnih i službenih pravila. U stvarnosti su lokalne skupine koje “kontroliraju” pokušavale što više povećati svoj udio u društvenom kolaču u obrnutoj piramidi. Planiranje je bilo instrument i ideološko zamagljivanje za korištenje monopolističke moći nad dodjelom škrtih sredstava, informacija i procesa odlučivanja unutar društvenog reprodukcijskog procesa.”

- Hojnacki (1996): "Nema sumnje da je tijekom nekoliko zadnjih godina komunističke vladavine, glavna snaga i u stvaranju politike i u njezinom provođenju ... bila birokracija vođena komunizmom koja je gotovo bila imuna na politički pritisak iz bilo kojeg izvora."

Nastavak: - Burnham (1972):pravi vladari komunističkih država bili su "ljudi koji su vodili

tvornice i rudnike i željeznicu, vodeći članovi komesarijata i potkomesarijata u teškoj i lakoj industriji i transportu i komunikacijama, šefovi velikih zadružnih farmi i vješti manipulatori propagandnih medija ... ukratko, rukovoditelji."

- “javni” i “združeni” sektori jednako su tretirani za vrijeme komunističkog sistema:

- oba sektora nadziru sektorna ministarstva - podliježu sličnim propisima - rezultat: “državni službenici” se ponašaju kao korporacijski menedžeri

32

Nasljedstvo komunizma: - organizacije s pravno definiranom autonomijom, pravima i odgovornostima - osoblje i posebno rukovoditelji osobno podložni političkom pritisku, ali

odgovornosti su im vrlo male - osoblje i rukovoditelji osjećaju izvjesno neslužbeno pravo vlasništva - razlika između javnog i privatnog sektora nejasna ili je nema u očima mnogih - nedostatak vještina i informacija potrebnih za sudjelovanje u stvaranju politike i

novom svijetu tržišne demokracije Novija politička povijest Slovačke - 1990-92: Užurbano, svezak 1 - 1992-98: Izlazak iz Europe - 1998-02: Natrag u Europu - 2002- : Užurbano, svezak 2 Reforme u razdoblju od 2002. do 2004. godine: - Usvojeni zakoni: tržište rada, mirovine, porezi, socijalni dodaci, reorganizacija

državne službe i vlade, primarno i sekundarno obrazovanje - Trenutno u proceduri u parlamentu: fiskalna decentralizacija, zdravstvo,

visokoškolsko obrazovanje Kako iskustvo Slovačke u provođenju reforme državne uprave prkosi mudrosti - Razdijeljena kuća ne može stajati? - O da, može, čak i napredovati - Ponavljanje povijesti postaje farsa ili tragedija? - U stvari, prije je to priča sa sretnim završetkom U čemu je tako velika razlika između razdoblja od 1998. do 2002. godine i razdoblja od 2002. godine nadalje? - Ideološke rasprave unutar vlade nasuprot relativnog jedinstva - Nedostatak jasne vizije nasuprot svjesnih priprema za moguću vladavinu - Različit pučki mandat – razvoj javnog mnijenja Naglasci u svakom području reforme državne uprave: - Važnost istovremenih promjena - Politička reforma - Politički učinci decentralizacije - Pomak ka neovisnim propisima u mnogim područjima - Etika i nastojanja za suzbijanje korupcije - Reforma izrade proračuna - Strateška izrada proračuna: naglasak na smanjenju manjka, programi i prioriteti,

srednjoročni izgledi

33

Nastavak: - Decentralizacija i organizaciona reforma - Pružanje usluga u mnogim područjima svedeno na regionalne i općinske vlasti - Fiskalna decentralizacija - Pomak ka izravnoj odgovornosti ministarstava za pružanje usluga koje ostaju u

rukama središnje vlasti - Reforma državne uprave - Reforma plaća - Stvaranje središnjih državnih agencija Izvori pritiska: - Pristupanje EU i potreban gospodarski rast - EU je moguće prevariti, gospodarske subjekte (na pr., ulagače) nije - EU se koncentrira na postupke i ulaz, ulagači na učinke i rezultate Učinci pritiska: - Pod pritiskom, nekvalitetna državna uprava je skupa: sudske tužbe, potreba za

podmićivanjem ulagača, glupe i rastrošne odluke - Važnost kvalitete državne uprave povećava se zajedno s napredovanjem reformi

ka drugoj i trećoj generaciji i pružanju usluga Učinci pritiska – čimbenici i poticaji: - Neuspjeh središnje državne agencije (kao agencije za ljudske resurse i regulatora) - Neuspjeh savjetnika - Razlozi: nedovoljni poticaji, strategija i lokalno znanje - Ostali čimbenici: uloga političkih stranaka, koalicijske vlade i lokalnog pritiska - Ključna uloga izvršne vlasti Zapošljavanje i napredovanje: Ljudski potencijali najmanje cijenjen element - Na razini politike – pojedinačno zapošljavanje - Na razini izvršenja - sustavi -- Nije moguće precijeniti mrežni učinak kojeg daju kvalitetni ljudi na raznim

ključnim položajima Zaključak - Reforma državne uprave ključna je kako bi se mogle ostvariti i druge reforme - Što se više žurite i što više napredujete s provođenjem reformi, to one postaju

važnije - Političari im ne poklanjanju dovoljno pozornosti - Svatko snosi troškove -- Ne mora biti tako __________

34

Simon James (DFID )

Upravljanje reformom javne uprave u novim državama članicama, državama kandidatima i državama Zapadnog Balkana: Europske

integracije, stvaranje politike i njeno usklađivanje

- preneseno iz prezentacije u PowerPointu -

Zašto je važna reforma državne uprave? 1. Pripreme i vođenje pregovora o uključivanju u Europu zahtijeva analize i

usklađivanje. 2. Važan način postizanja što veće učinkovitosti sredstava: - Stroga proračunska ograničenja - Provedba acquis-a je skupa - Izbjegavanje neiskorištavanja darovnica EU 3. ‘Obavezni rezultati’. Izuzetno važno. EU je jasno dala do znanja da zemlje kandidati moraju provesti pravnu stečevinu prije pristupanja. Teško je provoditi slabo pripremljene zakone. Europska komisija prati provedbu - Države članice: praćenje i gonjenje zbog neprovođenja - Države koje nisu članice: redovno izvještavanje o provedbi

sporazuma/napredovanja prema članstvu. Usredotočiti se na - Prenošenje zakona - Provedba zakona - Sposobnosti za provedbu

Sposobnosti za provedbu - Komisija pregledava, često kritički, mehanizme za provedbu uključujući: - Institucije koje provode europske integracije (posebno jedinice za europske

integracije u ministarstvima) - Obučavanje državnih službenika - Mehanizmi za usklađivanje politike europskih integracija, i općenito politike Europska načela vladavine - Kao opće pravilo, EU ne propisuje nijedan sustav vladavine ili upravljanja. - Ali razvoj zajedničkih standarda: ‘mekani acquis’ Bijeli dokument Komisije o vladavini iz 2001. godine - Otvorenost - Sudjelovanje - Odgovornost - Učinkovitost - Suvislost

35

Elementi suvislosti politike 1. Na strateškoj razini: - Jasni strateški prioriteti vlade - Ciljevi i programi pojedinih ministarstava poklapaju se s tim prioritetima. - Godišnji proračun odraz je tih prioriteta OPASKA: Neka bude jednostavno 2. Na razini dnevnog donošenja odluka: - Ministarstva se brinu da njihovo djelovanje bude u skladu s prioritetima Vlade i

proračunom - Usklađenost između ministarstava (i agencija) kako bi se osiguralo da njihovo

djelovanje bude u skladu s ostalima. 3. U kulturološkom smislu: - Dijeljenje informacija - Razmišljanje o ukupnim vladinim ciljevima a ne samo o ciljevima/postupcima

ministarstva - Manje se baviti pisanjem zakona a više njihovom provedbom 4. Institucije i postupci: - Postupci koji će osigurati da se to izvrši (na pr. Poslovnik rada Vlade) - Institucije koje će osigurati da se postupci poštuju (na pr. sjednice Vlade i njezine

skupine za pojedine zadatke i radne skupine; Ured Vlade) Kako Hrvatska ispunjava ove standarde? Izvori: - Godišnje ocjene SIGMA-e - Pregled Svjetske banke kreiranja politike i usklađivanja, lipanj 2003. godine (Moguće male izmjene zbog promjene vlasti, ali ne prevelike) Kao koncept, izvrstan sustav za koordinaciju u središtu - Jasan Poslovnik rada Vlade - Plan zakonodavnih aktivnosti - Čvrsto planiranje aktivnosti vezanih uz europske integracije - Sustav skupina za izvršavanje radnih zadataka (državni službenici) i radnih

skupina (ministri) koji ‘filtriraju’ probleme prije sjednica Vlade U praksi, puno problema u početnim fazama: 1. Neodgovarajuća analiza i priprema na razini ministarstava 2. Postupci za koordinaciju između ministarstava loši u praksi 3. Neodgovarajuća analiza posljedica na proračun

36

Na razini ministarstava - Neodgovarajuća početna analiza problema (preveliko bavljenje izradom zakona). - Neodgovarajuće istraživanje alternativnih mogućnosti, ili nezakonodavnih

mogućnosti - Provedba se ne uzima previše u obzir - Širenje strateških dokumenata nije povezano s prioritetima središnjih vlasti ili

proračunom Koordinacija između ministarstava - U radnim skupinama koje rade na izradi zakona rijetko se nalaze državni

službenici iz drugih ministarstava (Ministarstvo europskih integracija je izuzetak) - Mehanizmi za konzultacije između ministarstava slabo funkcioniraju:

Nema standardnog roka za davanje odgovora pa je vrijeme često nedostatno - Često se ne konzultiraju ministarstva ili agencije na koje se odnosi zakon (za

razliku od vrlo učinkovitih mehanizama za utvrđivanje posljedica za europske integracije)

- Komentari često nisu promišljeni - Uvjet stvaranja radne skupine koja bi rješavala probleme slabo funkcionira (još

uvijek vrijedi?) - Kao posljedica, sporovi se prebacuju na skupine za rješavanje radnih zadataka i

radne skupine Vlade a da prethodno nisu riješeni na nižoj razini – gubitak vremena.

- Pravilo 7 dana: sprečava Ured Vlade da provodi postupke za koordinaciju i onemogućava rješavanje sporova

- Postupak komentiranja na papiru a ne u elektronskom obliku – vrlo naporno. Posljedice na proračun - Novi zakoni i inicijative često nisu pokriveni postojećim proračunom - Često nisu odgovarajuće proračunati - Ministarstva i Ministarstvo financija nemaju sposobnosti izvršiti proračun - Dužnosnici u ministarstvima ne smatraju da su posljedice na proračun njihova

briga - Slijedom toga, Vlada donosi odluke a da nije upoznata sa svim posljedicama na

proračun - Ukupno: slaba proračunska disciplina – ugrozit će provedbu acquis-a. Preporuke - Ministarstva bi trebala pripremiti idejna rješenja: - Utvrditi ciljeve - Razmotriti razne mogućnosti - Ocijeniti učinke (na proračun, gospodarske, društvene, na okoliš) - Razmotriti provedbu

37

Postupak konzultacija između ministarstava potrebno je reformirati kako bi se: - Uključila druga ministarstva u radne skupine koje rade na izradi idejnih rješenja i

zakona - Utvrdilo najkraće standardno vrijeme za konzultacije - Primjedbe drugih ministarstava uključile u prijedlog, ili objasnilo zašto to nije

učinjeno - Osiguralo da su konzultirane sve odgovarajuće agencije i ministarstva - Što bolje iskoristila informatička tehnologija u postupku komentiranja između

ministarstava (kao što to radi sustav europskih integracija) - Pravilo 7 dana promijenilo na pravilo 14 dana čime bi se Vladi omogućilo da

provjeri kvalitetu prijedloga - Ovlastio Ured Vlade da provodi takve postupke. Uvođenje ‘ocjene učinka na proračun’: - Ministarstvo ispunjava obrazac za svaki zakon ili prijedlog - Daje troškove prijedloga za tri godine: plaće, robe i usluge, kapital, transferi, itd. - Utvrđuje također troškove za sva izvanproračunska sredstva, općine, itd. - Uspoređuje s postojećim planovima potrošnje u proračunu - Utvrđuje svaku kompenzirajuću uštedu - Podnosi se Ministarstvu financija u fazi konzultacija među ministarstvima i

dobiva suglasnost - Rezultat se podnosi Vladi: ministrima je omogućeno da donesu odluku na temelju

informacija, svjesni raspoloživih sredstava Prigovori - Kulturološki otpor – jedina svrha promjena jest mijenjati kulturu - Za razvoj politike potrebno je vrijeme – jednako kao i za popravljanje zakona koji

ne funkcioniraju - Pritisak za usvajanje zakona velikom brzinom (posebno u kontekstu EU) – vrlo

vjerojatno će se pokazati da je zakone usvojene u žurbi teško provoditi.

__________

38

Ana-Maria Boromisa (Vijeće za regulaciju energetske djelatnosti Hrvatske)

Spremnost javne uprave u Hrvatskoj za pridruživanje EU

Godine 1995, Europsko je vijeće u Madridu oblikovalo kriterij institucionalnog članstva kao učinkovitu primjenu zakonodavstva kroz odgovarajuće upravne i pravosudne strukture. No, nema izričitih elemenata za procjenu usklađenosti s Madridom. Zapravo, politički kriterij iz Kopenhagena (stabilnost institucija jamči demokraciju i vladavina prava) zajedno s pravnim kriterijem (usvajanje acquis-a) podrazumijeva potrebu za učinkovitim institucijama. Stoga možemo smatrati da uvjeti koje je utvrdilo Europsko vijeće u Madridu tumače Kopenhagen, naglašavajući potrebu za izgradnjom institucija u razdoblju koje prethodi pristupanju.

Europska je komisija ocjenjivala napredak kandidata u izgradnji institucija koje se temelje na metodologiji utvrđenoj Programom za 2000. godinu. Izvještaji o napretku, partnerstvo u pristupanju, projekti PHARE i planovi aktivnosti za upravne i pravosudne mogućnosti kod raznih kandidata pokazuju koja pitanja EU smatra prioritetima. No, nema jedinstvenih rješenja. Komisija je oblikovala izričite preporuke koje se odnose na pojedinačne institucije (organizacija, zadaci, kadrovi, proračun) samo u slučaju kad zemlja kandidat ne uspije udovoljiti nekim kriterijima za članstvo iz Kopenhagena.1 Takva individualizacija svake posebne teme, bez jasnih kriterija, može stvoriti dojam da su preporuke oblik političkog pritiska a ne rezultat objektivne ocjene. No, općenite zaključke Komisije uglavnom je moguće uspoređivati s rezultatima dobivenim korištenjem različitih pokazatelja upravljanja ili procjena koje su razradile razne institucije.2

U slučaju Hrvatske, Europska komisija procjenjuje učinkovitost javne uprave prema dva osnovna kriterija:

- sposobnost ispunjavanja obveza utvrđenih Sporazumom o stabilizaciji i pridruživanju, prioriteta utvrđenih u Prijelaznom Sporazumu (u vezi

1 Na primjer, Europska je komisija insistirala za poboljšanju institucija za brigu o djeci u Rumunjskoj, u Turskoj na građanskim nadzorom nad vojskom i pravima manjina (Kurdi), dok se u Hrvatskoj osnovna pitanja odnose na suradnju s Međunarodnim sudom za bivšu Jugoslaviju. 2 Kao što su Indeks ekonomske slobode Hairtagea, Svjetski indeks ekonomske slobode Instituta Fraser, Indeks percepcije korupcije kojeg je razradio Transparency International i analize javne uprave koje su provodile razne međunarodne organizacije – OECD, Svjetska banka.

39

omogućavanja slobodnog kretanja roba, tržišnog natjecanja, prava na intelektualno i industrijsko vlasništvo)

- napretku usvajanja, provedbe i izvršenja acquis-a.

U Mišljenju o prijavi Hrvatske za članstvo u Europskoj uniji, Europska komisija je uočila učinjen napredak ali je i prepoznala brojne izazove s kojima se javna uprava mora suočiti. Na “strateškoj” razini, u Mišljenju je naznačeno nepostojanje jedinstvenog tijela koje bi bilo odgovorno za davanje koordiniranog pregleda politike onima koji donose odluke što vodi ka politiziranom i rascjepkanom političkom planiranju i koordinaciji (Mišljenje Europske komisije iz 2004. godine, str. 16). Na “operativnoj” razini se nalazi velik broj standarda za upravljanje uslugama, propusti u pravilima kojima se uređuje zapošljavanje, odabir i napredovanje zaposlenika; plaće su preniske da bi privukle mlade i obrazovane profesionalce itd.

Osnovni zaključak koji se odnosi na javnu upravu, kako je oblikovan u Mišljenju, jest da reforma javne uprave još nije dovršena i da na njoj treba žustro ustrajati. Sposobnosti uprave nisu ujednačene a provođenje zakona potrebno je poboljšati. Stoga je potrebno ojačati upravne strukture.

Pored uvjeta EU, i u Hrvatskoj je uočena potreba za reformom javne uprave. Proces institucionalnog restrukturiranja usko se povezuje s tranzicijom koja još uvijek nije završila. Institucionalni okvir koji je odgovarao socijalizmu i društvenom vlasništvu ne može ispravno funkcionirati u tržišnoj ekonomiji i dovoljno štititi prava privatnog vlasništva. U tom su smislu domaći ciljevi reforme javne uprave jednaki kriterijima za članstvo koje je razradila EU: institucije moraju biti vjerodostojne, učinkovite, moraju omogućavati ispravno funkcioniranje tržišne ekonomije i poštovati temeljna načela demokracije i vladavine prava. EU potiče poboljšanja u područjima koja smatra prioritetnima povezujući financijsku i tehničku pomoć s ostvarenjem određenih ciljeva (načelo uvjetovanosti). Važnost i nizanje pojedinih mjera kako smatra EU ili drugi donatori, ne mora se podudarati s “domaćom” percepcijom. Nizanje pojedinih mjera može imati značajan učinak na brzinu i uspjeh raznih reformi. Stoga je potrebno uzeti u obzir moguće posljedice za cijeli proces koje bi mogle proizaći iz primjene pojedinih akcija, odnosno potrebno je razraditi suvisao plan akcije.

Strateški pristup Vlade i stav EU mogu se usporediti: reforma javne uprave je potreba. Program hrvatske Vlade za razdoblje mandata od 2003-2007. godine utvrđuje da je reforma javne uprave preduvjet za gospodarski rast dok EK to oblikuje kao preduvjet za prilagodbu sustavu EU.

Nadalje, Vladin program uključuje analize i predlaže novu organizaciju državne uprave kako bi se poboljšala njezina učinkovitost i uštede, imajući na

40

umu glavni cilj – brzu i kvalitetnu uslugu za građane. I to je, samo drukčijim riječima, uključeno u Mišljenje EK koje kaže da Hrvatska mora (…) stvoriti potrebne provedbene strukture kako bi svoje upravne i pravosudne kapacitete dovela do potrebne razine i tako osigurala učinkovito izvršenje.

Također, Program hrvatske Vlade uključuje poglavlja o borbi protiv korupcije, pravila ponašanja državnih službenika, državnu upravu, izradu zemljišnih knjiga i katastra. U tim je područjima pažljivo praćen napredak 10 zemalja Srednjoistočne Europe te je daljnje uključivanje uvjetovano postignutim rezultatima. Na razini provedbe, dio Nacionalnog programa Republike Hrvatske za integraciju u Europsku uniju iz 2004 godine koji se odnosi na reformu javne uprave, temelji se na dokumentima koje je pripremila Svjetska banka (Gospodarski memorandum Hrvatske), CARDS program 2001. godine i Dokument o reformi javne uprave koji je podnesen Vladi. U njemu se predviđaju zakonodavne mjere, neke nove strukture (odjeli u ministarstvima) i zapošljavanje. Slične se mjere predlažu u europskom partnerstvu.

Konačno, čini se da postoji konsenzus da je potrebno izvršiti reformu javne uprave (odnosno, da javna uprava u Hrvatskoj nije spremna da bude integrirana u EU), da je potrebno odmah poduzeti aktivnosti u raznim upravnim organizacijama i da je potrebno da brojne (kratkoročne) aktivnosti budu usklađene i da slijede jedna za drugom kako bi se izbjeglo umnažanje i ponavljanje reformi. No, ostaje pitanje kako će se uskladiti različite politike i tko će osigurati njihovu dosljednost. Ukratko, tko će i kako oblikovati srednjoročni program?

__________

41

Tullio Morganti (CARDS Projekt za reformu javne uprave EU)

Reforma hrvatske javne uprave: zakonodavni i organizacijski aspekti

Reforma javne uprave u Hrvatskoj

Svaka se javna uprava u načelu sastoji od tri glavna elementa: (i) organiziranih struktura; (ii) ljudskih potencijala; i (iii) pravila i postupaka.

Postupak reforme uprave u Hrvatskoj započeo je projektom CARDS 2001 kojeg je financirala Europska unija i koji se usredotočio na pravila i postupke te upravne strukture koje su odgovorne za upravljanje i razvoj ljudskih potencijala u javnoj upravi.

Ciljevi Inicijativa za reformom koju je podržala EU, uglavnom se bavila zakonodavstvom javne uprave, njezinim rukovodnim strukturama i jačanjem kapaciteta potrebnih za bolje funkcioniranje i učinkovitiju javnu upravu. Stoga su postavljeni ciljevi kako bi se postiglo moderno zakonodavstvo i praksa za javnu upravu, zdraviji institucionalni i organizacijski kapaciteti za utvrđivanje politike, pravila i postupaka za učinkovito upravljanje kadrovima i trajni sustav usavršavanja za različite kategorije državnih službenika.

Analiza Provedba projekta započela je temeljitom analizom stanja u hrvatskoj javnoj upravi. U tom pogledu je projekt CARDS postavio nekoliko polaznih točaka u odnosu na koje je moguće ispitati stanje u javnoj upravi i možda predložiti formule za buduću reformu i poboljšanja. Te su polazne točke proizašle iz uobičajenih standarda koji su usvojeni u zemljama OECD-a i najbolje europske prakse, to su: priznanje i nagrađivanje zasluga i profesionalne stručnosti, kvalitete pojedinačnog rada i usluga, objedinjavanja jedinstvenih pravila i postupaka za upravljanje i razvoj ljudskih potencijala, isplativost javne uprave i zadovoljstvo građana korisnika odnosom s javnom upravom.

Analiza je otkrila neke kritične nedostatke u načinu upravljanja i razvoja ljudskih potencijala prema pravilima i postupcima koji se trenutno koriste. Posebno je utvrđeno slijedeće:

- Odvajanje političkog i administrativnog upravljanja u javnoj upravi ne predstavlja konsolidirano načelo s posljedičnim političkim uplitanjem u uobičajeno administrativno donošenje odluka;

- Zapošljavanje i imenovanje je daleko od toga da bude upravljano na jedinstven način, a pravila i postupci se razlikuju od jednog upravnog

42

tijela do drugog omogućavajući nanošenje štete pravnoj sigurnosti i poštenom i objektivnom odnosu prema kandidatima;

- Političko imenovanje posebno za vrlo visoke položaje u javnoj upravi je zakonita i dobro regulirana praksa na štetu sustava koji se temelji na zaslugama i kojim bi se trebali promicati sposobni i zaslužni državni službenici;

- Zasluge koje se temelje na rezultatima i dobrom profesionalnom radu ne smatraju se glavnim elementima za imenovanje i napredovanje u službi. Kad se donose odluke o napredovanju, u obzir se uzima duljina radnog staža i akademske kvalifikacije. Mehanizmi za napredovanje su spori, a napredovanje nije sredstvo nagrađivanja zaposlenika za izvrstan učinak, te su oni sve slabije motivirani i poticani da rade osrednje;

- Prilikom donošenja ovakvih odluka ne uzima se dovoljno u obzir radni učinak ostvaren tijekom godina radnog staža i određene dokazane sposobnosti. Nepostojanje objektivnih kriterija za ocjenu radnog učinka razlog su subjektivnom ocjenjivanju profesionalne stručnosti i prikladnosti kandidata za napredovanje u korist nekvalificiranih kandidata i na štetu kvalificiranih;

- Ocjena uspješnosti ne koristi se za profesionalni razvoj državnih službenika i ne smatra ključnim za poboljšanje pružanja usluga;

- Uloge i odgovornosti državnih službenika nisu pojedinačno definirane što rezultira neizvjesnošću oko dodjele zadataka, pojedinačne odgovornosti i nedosljednosti u upravljanju postupcima i pružanju usluga;

- Funkcionalni nazivi i razvrstavanje radnih mjesta odražavaju isključivo obrazovne i tehničke kvalifikacije umjesto da se temelje na dodjeli rukovodnih i profesionalnih odgovornosti;

- Plaća i ostali novčani dodaci nisu dani u skladu s radnim učinkom i stručnošću niti prema jedinstvenom sustavu plaća zajedničkom za sve grane javne uprave. Ovakva praksa stvara frustracije i demotivira državne službenike što rezultira financijskom neučinkovitosti;

- Osposobljavanje je potrebno koristiti više kao sredstvo razvoja karijere i poticanja učinkovitost javne uprave i više kvalitete pruženih usluga.

Prijedlozi za reformu javne uprave Aktivnosti koje su dosad provedene uz pomoć EU u reformiranju hrvatske javne uprave rezultirale su izradom novih nacrta primarnog i sekundarnog zakonodavstva kojima se postavljaju standardi za rješavanje svih nedostataka utvrđenih tijekom analitičke faze. Zapravo, uvedena su nova pravila kako bi se iskorijenilo političko uplitanje u administrativno donošenje odluka i upravljanje, predlažući da se prestane s političkim imenovanjima i

43

uključivanjem, zapošljavanjem preko natječaja, državnih dužnosnika u javnu upravu. Prema predloženom nacrtu, državnim dužnosnicima neće biti dozvoljeno da budu na položajima u javnoj upravi i da tako prikupljaju titule i povlastice iz dva reda. Predloženi propisi predviđaju da ni na jednu od visokih izvršnih funkcija, koje su dosad bile rezervirane za politička imenovanja, neće biti dodijeljeni kadrovi koji nisu bili imenovani u državnu službu kroz redovan postupak zapošljavanja.

Predloženim se propisima također namjerava smanjiti opasnost od sukoba interesa za državne službenike uređujući to pitanje u novom nacrtu zakona o javnoj upravi, čime se izbjegava da se ova pravila navode u posebnom etičkom kodeksu koji bi se tad možda mogao smatrati moralnim, a ne nužno zakonski obvezujućom propisom.

Zakon namjerava uspostaviti sustav zasnovan na zaslugama za upravljanje i razvoj ljudskih potencijala te nekoliko svojih odredbi posvećuje konceptu “zasluge” utvrđujući pravila koja zaslugu povezuju s rezultatima koje je potrebno službeno priznati i nagraditi u javnoj upravi.

Nacrt zakona postavlja odredbe i uvjete za jedinstven sustav zapošljavanja i za postupke za napredovanje u cijeloj javnoj upravi da se izbjegne primanje u državnu službu prema postupcima koji se razlikuju od ureda do ureda.

Zasluge i radni učinak potrebno je ocijeniti, prema nacrtu zakona, pomoću objektivnih i mjerljivih standarda. Zbog toga novi zakon predlaže razvrstavanje radnih mjesta na jednostavniji i jasniji način dodjelom jasno navedenih pojedinačnih zadataka i odgovornosti državnim službenicima. U novom se nacrtu zakona radni učinak smatra ključnim upravljačkim, ali i sredstvom za izgradnju i razvoj profesionalne karijere.

Proces reforme koji uvodi projekt CARDS također se usredotočava na inicijative u području funkcionalnog pregleda osiguravajući konceptualni temelj za organiziranje središnjeg sustava upravljanja za javnu upravu kao i razvojem mreže u potpunosti razvijenih Odjela za kadrove u četiri pokusna ministarstva i Središnjem državnom uredu za upravu. Dosad su se počeli ostvarivati neki rezultati. Upravljanje javnom upravom nije više odgovornost odjela u određenom ministarstvu već pripada Državnom uredu koji je izravno odgovoran Predsjedniku Vlade.

Pokrenuta je inicijativa za provedbu osposobljavanja kako bi se definirala strategija obuke za hrvatsku javnu upravu i pripremili budući predavači koji će preuzeti zadatke koji se odnose na razvoj ljudskih potencijala u javnoj upravi. Ocjena potreba za provođenjem osposobljavanja u cijeloj hrvatskoj javnoj upravi. Osnovan je Centar za stručno osposobljavanje i usavršavanje državnih službenika za pripremu planova obuke i odražavanje tečajeva.

44

Očekivan razvoj Očekuje se da će proces reforme napredovati u smjeru sustava koji je u skladu s najboljim europskim standardima kao jamstvom za građane, domaća poduzeća i strane ulagače.

Nije moguće postavljati pravila i postupke, a da prethodno nije oblikovan skup programatskih smjernica u obliku “politike” i planova akcija. U tu se svrhu očekuje da oblikovanje i usvajanje politike Vlade za reformu javne uprave i državnih službi bude dovršeno prije bilo kakvih daljnjih akcija.

Kao prvi korak prema oblikovanju politike postupanja koja još nedostaje, nacrt novog zakona o državnoj službi može se upotrijebiti kao neprikladna ali korisna zamjena za političke smjernice. Stoga će Sabor uskoro odobriti nacrt novog Zakona o javnoj upravi.

S praksom političkog imenovanja na izvršne položaje u državnoj službi treba prestati i započeti s provedbom novih predloženih pravila i postupaka za zapošljavanje, imenovanje i napredovanje državnih službenika kako bi se osigurao početak nove, profesionalne, neovisne i dobro vođene državne službe.

Potrebno je provoditi novi model pojedinačnih opisa radnih mjesta i nov način razvrstavanja radnih mjesta zajedno s novim funkcionalnim nazivima radnih mjesta. Tako će se, na pouzdaniji i transparentniji način, definirati stvarne uloge i odgovornosti državnih službenika i postaviti uvjeti za njihovu odgovornost kroz uvođenje novog sustava upravljanja radnim učinkom prema predloženom Zakonu o državnoj službi.

Također se očekuje usvajanje novog, jedinstvenog i pojednostavljenog sustava plaća za državne službenike. Njime bi se uveo puno transparentniji način obračuna, pravedniji odnos prema državnim službenicima u cijeloj državnoj upravi i uklonila financijska neučinkovitost.

Potrebno je brzo osnovati organizirane odjele za planiranje/upravljanje ljudskim potencijalima koji funkcioniraju i koji su u potpunosti popunjeni kadrovima te odjele za osposobljavanje zaposlenih u Središnjem državnom uredu za upravu. Također je potrebno osnovati organizirane Kadrovske odjele u ministarstvima i drugim tijelima državne uprave koji funkcioniraju.

Potrebno je usvojiti strategiju osposobljavanja i plan aktivnosti kako bi se osigurao okvir operativnih smjernica za osnivanje Centra za stručno osposobljavanje i usavršavanje državnih službenika.

__________

45

dr. Ivan Koprić (Pravni fakultet, Sveučilište u Zagrebu)

Prijedlozi za reformu javne uprave u Hrvatskoj

- preneseno iz prezentacije u PowerPointu -

1. Racionalizacija javne uprave

- Racionalizirati središnju državnu upravu - Pojednostavniti teritorijalnu organizaciju državne uprave ispod središnje razine - Ukloniti funkcionalno preklapanje - Uvesti modernu regionalnu samoupravu - Racionalizirati strukturu osnovnih jedinica lokalne samouprave (gradovi i općine)

2. Jačane institucionalnih kapaciteta - Jačanje stručnih kapaciteta Vlade - Razdvajanje ministarstava i izvršnih agencija - Uređenje i osiguranje funkcioniranja (nazovi)neovisnih regulatornih tijela - Opremiti računalima i umrežiti cijelu javnu upravu - Stvoriti menedžerske i poduzetničke metode rada - Stvoriti horizontalne odnose i davati prednost matričnoj organizaciji s

fleksibilnijim ugovorima o radu - Uspostaviti mehanizme za usklađivanje državne politike i koordinaciju i

integraciju cijelog javnog sektora - Uvesti elektronsku upravu i upravljanje arhivom 3. Jačanje profesionalizma i etičkih standarda. Depolitizacija upravnih službi: - Uvesti sveobuhvatan sustav administrativne obuke - Uspostaviti pouzdanu evidenciju o državnim službenicima i namještenicima - Uvesti sustav osposobljavanja uz rad - Uvesti polaganje ispita prije prijema na posao - Ponovno osposobljavati nedovoljno obučene državne službenike - Uvesti sustav nagrađivanja po učinku i međusoban pregled - Uspostaviti učinkovit sustav disciplinske odgovornosti - Depolitizirati javnu upravu i smanjiti broj politički imenovanih dužnosnika - Urediti pravni status lokalnih državnih službenika

46

4. Debirokratizacija - Pojednostavniti i ubrzati upravne postupke - Omogućiti građanima i poduzetnicima pristup elektroničkim putem - Razviti poduzetničku administrativnu kulturu i proaktivan stav državnih

službenika - Uvesti fleksibilnije ugovore o radu - Obrazovati državne službenike u duhu služenja javnom interesu - Stvoriti učinkovit sustav nadzora kojim bi se pratila zakonitost, kakvoća

usluga i moral državnih službenika. Jačati usluge nadzora. - Obavještavati građane i poduzetnike o javnoj upravi

5. Usmjerenost ka rezultatima, transparentnosti i otvorenosti: - Zapošljavati javne rukovoditelje u izvršnim agencijama - Uvesti strateško planiranje - Uvesti izradu proračuna za projekte - Objavljivati proračun i godišnju bilancu proračuna i omogućiti građanima da

imaju uvid u javnu potrošnju - Osigurati pristup informacijama o javnom sektoru

6. Decentralizacija - Modernizirati teritorijalnu strukturu - Ustavom odrediti lokalnu samoupravu - Ojačati financijske mogućnosti jedinica lokalne samouprave - Proširiti opseg lokalne samouprave - Ojačati demokratski politički legitimitet lokalnih tijela i profesionalizam

lokalne javne uprave - Osigurati učinkovitiju pravnu zaštitu građana i poduzetnika

7. Djelomična privatizacija javne uprave - Privatizirati dijelove javne uprave, posebno komunalnih usluga - Primijeniti i druge metode jačanja privatne inicijative u javnom sektoru –

snabdijevanje izvana itd.

__________

47

Vilim Ribić (Matica hrvatskih sindikata javnih službi, Sindikat znanosti)

Reforma državne uprave: Pogled iz sindikata javnih službi

Pojam državne uprave u hrvatskim okolnostima ne uključuje i javne službe. Međutim, javne i državne službe, te državna uprava u užem smislu dijele slične probleme zbog sličnosti u dijelu poslova upravnog i administrativnog karaktera. Stoga se govor o reformi državne uprave po prirodi stvari odnosi i na organizaciju javnih službi.

Stanje u državnoj upravi, gledajući iz ugla i potreba sindikata, obilježeno je neefikasnošću i neodgovornošću u rješavanju problema članova sindikata, a to znači zaposlenika kojima je Država poslodavac, odnosno građana i birača svake vlasti.

Primjera je stotine, a ovdje valja navesti, okvirno tek sljedeće: obična pisma se pišu punih mjesec dana, evidencija podataka o sudskim presudama nedostupna, pisma ministrima do njih ne stižu...

Imate osjećaj da s administracijom ne možete riješiti niti jedan problem.

Primjećujemo da stanje u državnim ministarstvima karakteriziraju sljedeća obilježja:

- državna uprava ima jako puno posla i zadaća (suprotno stereotipu), - poslovi se počesto ne rješavaju, ili se rješavaju sa štetnim i nedopustivim

zakašnjenjem, - naravno, nije tome uzrok manjak zaposlenih, već to što znatan broj ljudi

radi veoma malo, neučinkovito, nekvalificirano ili, što je najčešći slučaj nemotivirano,

- manji dio sposobnih i motiviranih ljudi radi veoma puno, - najkvalitetniji kadrovi se ne zadržavaju dugo u državnoj administraciji, - rad nije mjerilo valorizacije, a ocjenjivanje zaposlenika je puka forma - u javnosti postoji predodžba o postojanju viška zaposlenih, međutim,

iako ta ocjena, u nekim segmentima državne uprave stoji, ona je ipak paušalna

- ono što vrijedi generalno za cijelu državnu upravu glasi: postoji višak nekvalitetnih zaposlenika.

Reforma državne uprave, pod utjecajem nediferenciranog inozemnog pritiska na razinu državne potrošnje, postavit će zasigurno pogrešan i paušalan cilj: smanjenje državne uprave, kao primaran zadatak, a povećanje njene efikasnosti, ako usput uspije.

48

Hrvatska bi trebala imati suprotno artikuliran cilj: povećanje efikasnosti državne uprave, a njeno smanjenje, ako to potrebe zemlje dopuštaju.

Dakle, primarni cilj reforme državne uprave treba biti: zamjena postojećeg broja neučinkovitih zaposlenika s kvalificiranim i motiviranim ljudima.

Utoliko problem motivacije za ulazak, rad i ostanak u državnoj upravi vidim kao krucijalni problem. Motivacija ima svoje intrinzične i ekstrinzične oblike. Problem s intrinzično motiviranim ljudima nastaje kada zbog ekstrinzičnih razloga izgube volju za rad, što je u državnoj upravi veoma česti slučaj. Stoga naglasak mora biti na ekstrinzičnoj motivaciji, koja ovisi o sustavu plaća, sustavu valorizacije radnih učinaka i radno-pravnom statusu.

Dosadašnji radno pravni status inklinira pretjeranoj sigurnosti službenika u državnoj upravi, što pruža ambijent za nezalaganje. Međutim, valja ipak zadržati veći stupanj sigurnosti zaposlenja nego u privatnom sektoru, i zbog naravi državne službe s oprezom razmotriti prijedlog o uvođenju ugovornog radnog odnosa umjesto statusnog. Statusni radni moglo bi se suziti na manji broj stručno i radno dokazanih ljudi. No, svakako je nužno ostvariti ravnotežu između potrebne sigurnosti i nesigurnosti radnog mjesta, što je sada narušeno na štetu potrebne i korisne nesigurnosti. Sada je službenik siguran od otkaza unatoč neradu ili nezalaganju. Sigurnost zaposlenja mora biti jamčena samo ako zaposlenik ostvaruje očekivane učinke njegovog radnog mjesta. Nesigurnost mora nastupiti kao prijetnja u slučaju rada ispod očekivanih učinaka.

Sadašnji sustav ocjenjivanja mora se napustiti što prije. Njegova je korist samo u tome što potvrđuje staru istinu, još iz socijalizma, da u bilo kojem javnom sustavu ne postoji istinska motivacija ocjenjivača za ozbiljno i objektivno ocjenjivanje. Ocjenjivanje znači na ovaj ili onaj način zamjeranje, i u to se šefovi u državnoj upravi ne upuštaju jer nemaju niti poluge za promjenom stanja, a niti vide osobni interes u pravilnom ocjenjivanju.

Slične slabosti, prisutne su čak i u javnom sustavu znanosti i visokog obrazovanja. Naravno, ovaj problem u zemljama u kojima postoji visoka kompetitivnost ne postoji.

Presudno pitanje za uspjeh reforme državne uprave, sukladno cilju kako sam ga definirao na početku, glasi: Kako u maloj zemlji, unutar zatvorenog i nekompetitivnog sustava državne uprave stvoriti silnice kompetitivnosti i otvoriti prostor za njihov učinak. Samo u takvim okolnostima ocjenjivanje ima smisla.

Stoga nudim nekoliko aksioma za reformu sustava ocjenjivanja i uvođenja sustava mjerenja kvalitete:

49

- ocjenjivanje rada službenika mora biti ključni kriterij i za napredovanje i za zadržavanje na višem radnom mjestu ili položaju;

- u istom ciklusu ocjenjivanja, npr. valja vršiti i promjene u plaćama, statusu i položajima na određeni rok, a vezano za ishod ocjenjivanja;

- ocjenjivanje u jednoj radnoj jedinici valja vršiti u dva stupnja: apsolutno i relativno ocjenjivanje;

- apsolutno ocjenjivanje vrši se metodom ocjenjivanja po skali ili metodom izbora svojstava, i tek je polazište za relativno ocjenjivanje (apsolutno ocjenjivanje je polazište i za napredovanje);

- relativno ocjenjivanje djeluje korektivno i motivira ocjenjivača da svim zaposlenicima ne daje najviše ocjene;

- relativno ocjenjivanje vrši se kontingentno, dakle, zaposlenici se rangiraju npr. u četiri razreda kvalitete, stručnosti i zalaganja (A ima npr. svega 10% zaposlenika i u njega ulaze najbolji, B ima već broj od A a manji od C, dok C ima veći broj od B a manji od D, pri čemu u D ulazi npr. 40% najlošijih zaposlenika);

- D razred je razred u kojem šef jedinice ima pravo zaposlenika otpustiti zbog nezadovoljavajućeg rada i na njegovo mjesto zaposliti drugog;

- ocjenjivanje ne smije biti prečesto, već npr. jednom godišnje; - ocjenjivač mora biti ocjenjivan od viših ili/i eksternih subjekata, a

također se i ocjenjivače mora rangirati u kontingente; - radna jedinica mora biti ocjenjivana od strane specijaliziranih agencija za

mjerenje kvalitete (po mogućnosti izvan javnog sustava). Dok sigurnost zaposlenja može biti veća nego u privatnom sektoru, napredovanje i zadržavanje na višim statusnim stupnjevima ili položajima, mora biti puno nesigurnije, određeno rokom, i značiti priznatu vrsnost prvenstveno u odnosu na druge zaposlenike (relativna vrsnost). Sustav rangiranja konkretnih zaposlenika u nekoj radnoj sredini treba biti temelj za dodjelu položaja i viših radnih mjesta.

Plaće se moraju dijeliti na osnovnu plaću radnog mjesta i na dodatak na plaću, pri čemu najviši dodatak u jednom ocjenjivačkom ciklusu imaju zaposlenici u A razredu, dok bez dodatka su zaposlenici u D razredu. Visina dodatka za pojedinu jedinicu dodjeljuje se također prema rangiranju radnih jedinica (ili prema rangiranju ocjenjivača), pri čemu svaka jedinica mora imati neka sredstva za dodatke na plaću.

Ovo je način da se unutar državne uprave i ekstrinzičnim motivima potiče nadmetanje, a time i više zalaganja i bolji rad. Ovo je način da rad postane mjerilo vrijednosti i statusa, jer će pod kompeticijom biti i ocjenjivači.

50

Naravno, za ovo se mora bitno promijeniti način financiranja rada u državnoj upravi, i sam sustav plaća. U takvom zahvatu teško se može računati na podršku konzervativnog i nekreativnog sindikata u državnoj upravi, koji brinući o sebi, brine o komoditetu većine, i osrednjosti, bez ikakvog interesa za unapređenje vrsnosti. Takav sindikat, koji za stručne i kvalitetne kadrove poduzima vrlo malo ili ništa, sigurno neće htjeti biti partner u ovakvom pothvatu. Vrhunski kadrovi u državnoj upravi nisu njegovi članovi ili su brojčana margina.

Osim što plaćanje rada u sustavu državne uprave nije ni u nikakvoj vezi sa samim radnim učincima i svojstvima zaposlenika, neodrživa je i visina plaća. Osobito su skandalozno niske i apsolutno nekonkurentne plaće za stručna i odgovorna radna mjesta u državnoj upravi. Za učinkoviti rad državne uprave plaće tih ljudi, motora svih aktivnosti u državnoj upravi, od ogromnog su značenja (savjetnika, inspektora, načelnika itd). Čudno je da tu do sada nije bilo promjena, budući bi povišice za te ljude bile veoma mali izdatak za državni proračun (manji broj ljudi).

Također, neodržive su i razlike između plaća u lokalnoj upravi i samoupravi. Tu nikakva načela o pravima lokalne samouprave ne mogu biti opravdanje za paradoksalne odnose u plaćama. Nužna je zakonska intervencija, kako bi se razlike svele barem u prihvatljivije raspone. Plaće u gradskim upravama su iritantno više nego plaće za ista radna mjesta u državnoj upravi.

I na koncu valja zaštiti apsolutnu razinu svih plaća, periodičnim usklađivanjem osnovice za plaće korisnika proračuna s rastom plaća u drugim segmentima, sukladno praksi nekih veoma uspješnih zemalja.

U Zagrebu, 2. lipnja 2004.

__________

51

Bob Bonwitt (SIGMA/OECD) Je li Hrvatska spremna za Europu: komparativna ocjena

- sažetak izlaganja -

Nakon nedavnog pozitivnog mišljenja Komisije, Hrvatska se nalazi na početku puta koji vodi ka Europi, puta koji je prešlo 10 novih država članica i koji još uvijek prelaze druge zemlje ili se nadaju da će ga prijeći.

Jednu od glavnih prepreka na tom putu predstavljaju administrativne sposobnosti, a prvenstveno sektorske sposobnosti (veterinarske službe, propisi kojima se uređuje tržište, uvjeti zaštite okoliša regulatornih i nadzornih tijela itd.). No, učinkovitost sektorskih sposobnosti ovisi o međuvladinim sustavima javne uprave. Po tome je važna općenita reforma javne uprave.

Od 1999, SIGMA ocjenjuje javnu upravu država kandidata, a zadnja je ocjena rađena za Sveobuhvatni izvještaj o praćenju. Ocjena za 2003. uključuje i ranije podatke. Nedavno smo završili pregled javne uprave kod preostalih zemalja kandidata te kod zemalja na Balkanu. U ovom prikazu ću pokušati odrediti Hrvatsku u odnosu na njezine susjede i u odnosu na ono stanje javne uprave u novim državama članicama koje je vladalo kad su one bile u sličnoj fazi svojeg puta u Europu.

Jasno je da Hrvatska mora ozbiljno početi raditi na reformi javne uprave, odrediti prioritete, razraditi plan aktivnosti i odlučnije pristupiti njihovoj provedbi. Gledano izvana, čini se da Hrvatska još nije potpuno svjesna koliko duboke reforme su potrebne da bi se udovoljilo Sporazumu o stabilizaciji i pridruživanju i da bi kasnije mogla preuzeti teret članstva. Hrvatska ima veliku prednost u odnosu na nove države članice (osim Slovenije), jer ima temeljni zakonski okvir blizak europskim standardima koji bi se lako mogao osuvremeniti. No, u našem prvom izvješću o Hrvatskoj, mogli smo utvrditi samo rijetke slučajeve u javnoj upravi u kojima je reforma ozbiljno bila započela i u kojima je odmakla od početne faze pukog donošenja zakona.

Čini se da Hrvatska prilično odolijeva pritisku Komisije i država članica da ozbiljno započne reforme i da vlada nesklonost primanju strane pomoći. Hrvatska bi trebala naučiti koristiti potrebe za reforme ne kao kritiku koju treba odbaciti već kao “transformacijsku energiju”, kao što je to učinila Litva nakon što je dobila status “drugog vala” 1997.

Glavni cilj je, kao što su to otkrile nove članice, ne samo postati članicom, već biti dobro pripremljen za članstvo. Tu priliku pruža predpristupno razdoblje, i ona se ne smije propustiti.

__________

52

Nj.E. Jacques Wunenburger (Delegacija Europske komisije u Hrvatskoj)

Završna riječ

Vaše Ekscelencije, dame i gospodo,

drago mi je da sam danas ovdje da zatvorim ovu konferenciju “Reforma javne uprave i europske integracije u Hrvatskoj: Ususret srednjoročnom programu”.

Nadam se da su bile plodne vaše rasprave o reformi javne uprave, i kao preduvjet za gospodarski razvoj i kao preduvjet europskim integracijama. Vjerujem da su u tom smislu iskustva koja vam je prenijelo naših dvoje kolega iz dvije nove države članice – Latvije i Slovačke – bili izuzetno korisni.

U svojoj završnoj riječi želio bih naglasiti vezu između javne uprave i pristupanja EU i izazova koji očekuju Hrvatsku.

Kao što vam je poznato, države članice EU trebaju za nekoliko dana na sjednici Vijeća Europe u Bruxellesu odlučiti hoće li otpočeti pregovore s Hrvatskom o pristupanju.

To slijedi nakon pozitivnog Mišljenja Komisije o prijavi Hrvatske za članstvo u EU od 20. travnja.

U Mišljenju pitanje javne uprave nije bilo obrađeno u posebnom poglavlju zato jer ne postoji jedan model Zajednice za javnu upravu. No, države članice su obvezne provoditi i izvršavati zakone EU i jamčiti rezultate kroz svoju nacionalnu upravu. Stoga se može reći da je i u ovom području acquis “mekan”.

Iz tog je razloga Komisija ocjenjivala sustav državne uprave u Hrvatskoj, njezinu sposobnost da preuzme obveze članstva i administrativne sposobnosti za provedbu i izvršenje zakona EU.

Između ostalog, Komisija je zaključila da

- Postoji potreba za pojačanu međuministarsku koordinaciju kako bi se zajamčio suvisao pristup različitim područjima koja pokriva politika Zajednice;

- Nekoliko funkcija – na primjer, unutarnja revizija, borba protiv prijevara, upravljanje ljudskim potencijalima – koje se očekuju od zemlje članice EU ovdje trenutno nedostaju;

53

- Zakon o državnoj službi koji je trenutno na snazi nedovoljan je u smislu poštivanja načela zasluga te ne omogućava načine za prevođenje statusa politički imenovanog dužnosnika u status državnog službenika;

- Ne postoje suvisli standardi za upravljanje državnom službom niti čvrsto uspostavljena struktura upravljanja zbog velikog broja pravilnika u različitim ministarstvima i nedosljednosti među njima;

- Trenutno ne postoji nikakav sustav osposobljavanja državnih službenika niti strategija ili program Vlade koji bi se na to odnosili;

- Korupcija i dalje predstavlja problem i utiče na razne oblike društva.

Ukupno gledano, Komisija je zaključila da bi Hrvatska mogla preuzeti obveze članstva u EU srednjoročno gledano, pod uvjetom da se učine znatni napori usklađivanju zakonodavstva s acquis-om i da se osigura njegova provedba i izvršenje.

Dame i gospodo,

Članstvo u EU traži više, a ne manje, od nacionalnih uprava. EU donosi povlastice ali i troškove. Provedba sve većeg broja europskih političkih smjernica i sudjelovanje u oblikovanju novih iziskuje administrativne sposobnosti.

Ako neka država želi da joj članstvo u EU donese koristi, ona mora izgraditi administrativne sposobnosti na temelju sveobuhvatnog programa reforme javne uprave.

Reforma javne uprave koju je potrebno izvršiti u predpristupnom razdoblju ne predstavlja samo manje prilagodbe postojećih struktura. Radi se o reformi većih sustava, tamo gdje vlast i upravljanje međusobno djeluju jedno na drugo. Nije dovoljno samo izgraditi nove kapacitete u različitim područjima politike EU. Potrebno je razraditi i nove institucionalne okvire.

Kojim bi onda putem trebala krenuti Hrvatska?

- Prvo, za provođenje reforme javne uprave potrebna je čvrsta politička odlučnost. Reforma javne uprave ne izaziva uvijek zanimanje među političarima budući da se radi o ozbiljnim problemima koji ne daju trenutačne i spektakularne rezultate. No, političari bi trebali biti svjesni da u predpristupnoj fazi više nema mjesta pomanjkanju njihovog zanimanja.

- Drugo, jačanje administrativnih sposobnosti u različitim područjima politike Zajednice kao što su tržišno natjecanje, carine ili zaštita okoliša nije dovoljno. Problemi po sektorima ne bi trebali odvlačiti pozornost od

54

šire slike. Administrativna reforma kakva je potrebna za pristup EU može uspjeti samo ako se ispravno postavi nekoliko pomoćnih općih sustava: sposobnosti planiranja politike u svim sektorima, međuministarska koordinacija, upravno odlučivanje, propisi kojima se uređuje državna služba i upravljanje ljudskim potencijalima, odgovarajući postupci izrade proračuna i ukupni kontrolni mehanizmi. Ove pomoćne strukture potrebne su kako bi se osiguralo da “sektori” obavljaju svoje funkcije profesionalno i učinkovito.

- Treće, strategija reforme javne uprave koju je podržala Vlada potrebna je kako bi se reformi dao jasan opći smjer. Hrvatska treba odlučiti kojim smjerom želi krenuti. No, Hrvatska može učiti na iskustvu novih država članica i ostalih zemalja o procesu provedbe njihovih programa reforme javne uprave.

Dame i gospodo,

Iskustvo novih država članica i sadašnjih zemalja kandidata pokazuje da reformu javne uprave – čak i u najpovoljnijim uvjetima – nije moguće izvršiti preko noći. Za to je potrebno više godina.

Želim naglasiti da Europska komisija, zajedno sa svim ostalim donatorima koji su danas prisutni na ovoj konferenciji, pridaje veliku pozornost reformi javne uprave u Hrvatskoj.

Komisija je predvidjela 22,5 milijuna eura za razdoblje od 2001. do 2004. godine u okviru programa CARDS za pomoć raznim oblicima reforme javne uprave. Ova brojka i sama pokazuje koliku važnost pridajemo tom pitanju. Mi smo odlučni da nastavimo i dalje podupirati vaše napore.

__________

55

Anand K. Seth (Svjetska banka)

Završna riječ

Postavljanje problema:

- Ocjene Svjetske banke i EU pokazuju da sustav javne uprave ostaje jednim od najslabijih točaka u sustavu institucija u Hrvatskoj. Ako Hrvatska želi postati konkurentnijom zemljom i želi biti spremna za pristupanje EU do datuma kojeg je kao cilj postavila Vlada, neophodno je da uspješno izvrši reformu sustava javne uprave. Iskustvo pokazuje da za procese reforme javne uprave treba puno vremena (7-10 godina ne predstavljaju izuzetak) te se stoga javlja hitna potreba da se proces reforme ubrza ako se želi postići ključne rezultate do datuma predviđenog za pristupanje EU.

Zašto:

- Reformiranje sustava javne uprave pomoći će smanjenju javnog duga i olakšati rast koji predvodi privatni sektor.

- Poboljšanje kvalitete administracije predstavlja važan čimbenik u poboljšanju klime za ulaganja.

- Administrativne sposobnosti za provedbu pravne stečevine ključne su za uspješan proces pristupanja EU kao i da Hrvatska postane uspješna država članica.

Koji su trenutni problemi?

- Hrvatska ima prebrojnu i pretjerano skupu administraciju: Hrvatska troši više na plaće u javnom sektoru nego bilo koja država Srednjoistočne Europe, osim Crne Gore.

- Institucionalno cjepkanje je uzrokovalo donošenje ne baš najboljih odluka koje se odnose na politiku, što je opet dovelo do sve većeg i neodrživog javnog deficita.

- Državna služba onakva kakva jest ne odražava europska načela kao što su zasluga, nepristranost i profesionalizam, pravna osnova je zastarjela a upravljačke sposobnosti potrebno je ojačati.

- Nedostatak tijela koje bi bilo zaduženo za profesionalni razvoj državnih službenika otežava problem sposobnosti u administraciji.

56

- Bit će potrebno dosta vremena da se riješe ovi složeni problemi no Hrvatska si ne može dozvoliti da čeka budući da pristupanje EU i potreba da se jača konkurentnije gospodarstvo zahtijevaju hitnost.

Mogućnosti i lekcije

- Fiskalni pritisci u isto vrijeme mogu stvoriti prilike za reformu.

- Slučajevi Litve i Slovačke su nas naučili da uspješna reforma u javnom sektoru, zajedno s pravom mješavinom politika koja privlači ulagače može biti sredstvo da zemlja koja je bila mlitavac među zemljama kandidatima za EU postane predvodnik zemalja novih članica.

- U Slovačkoj je restrukturiranje javnog sektora, stvaranjem manje skupe ali učinkovitije administracije, više naklonjene korisnicima, bilo popraćeno inovativnom poreznom politikom. To su ključni čimbenici u privlačenju znatnih stranih ulaganja, koji pokreću snažan gospodarski rast i pomoću kojih se počelo rješavati pitanje visoke stope nezaposlenosti koja je bila uzrokovana istim procesom restrukturiranja.

- U Litvi, fiskalni pritisci koje je uzrokovala ruska kriza upotrijebljeni su u inovativnom procesu strateškog planiranja kako bi se racionalizirala javna potrošnja i postavili njezini prioriteti. Niža javna potrošnja i skromnija administracija uglavnom se smatraju značajnim čimbenikom koji doprinosi izuzetno visokim stopama rasta u Litvi proteklih godina.

- Reforme koje se sad usvoje donosit će koristi onima koji ostanu u državnoj službi, stvarajući fiskalni prostor za bolji sustav plaća koji će nagrađivati učinak, dok će poboljšana razina gospodarskog rasta stvarati radna mjesta u privatnom sektoru koja su potrebna da prihvate kadrove koji će neizbježno izgubiti svoja radna mjesta.

Osnovni koraci za kretanje naprijed

- Stvaranje Ureda za državnu upravu i prvi koraci u racionalizaciji broja administrativnih struktura predstavljaju ohrabrujući početak procesa reforme.

- Usvajanje srednjoročnog strateškog programa reforme, kojeg kao cjelinu podržava Vlada, ključno je za uspjeh napora na provođenju reforme budući da će za to biti potrebno 4-5 godina.

Ključni elementi programa

- Državnu je službu potrebno transformirati u instituciju koja se temelji na zaslugama, profesionalizmu i nepristranosti usvajanjem novog modernog Zakona o državnoj službi, stvaranjem jakih sustava za upravljanje

57

ljudskim potencijalima i razvojem sustava plaća koji se temelji na radnom učinku. Kad ovdje govorimo o transformaciji državne službe, onda mislimo na srednjoročno razdoblje.

- Ključne aktivnosti koje su potrebne su razvoj i provedba sustava za klasifikaciju radnih mjesta, čime bi se olakšalo uvođenje sustava za zapošljavanje i napredovanje koji se temelji na zaslugama. Potrebno je kao prvi korak u depolitizaciji izvršiti prijenos ključnih upraviteljskih položaja na razini tajnika i pomoćnika ministra u sustav državne službe.

- Za razvoj profesionalnih i dobro plaćenih državnih službi potrebno je izvršiti njihovo brojčano smanjenje. No, to bi trebalo učiniti na temelju temeljite procjene područja u kojima ima prevelik broj zaposlenih i područja u kojima ima rupa, kao i kroz izradu dobro uravnoteženog plana za smanjenje troškova kako bi se višak zaposlenih osposobio i pripremio za privatno tržište koje će se sve više širiti.

Svjetska banka će, zajedno s našim organizacijama partnerima, nastaviti podržavati Vladu u njezinim nastojanjima da riješi duboke sistemske probleme sustava javne uprave uključivanjem programa reforme javne uprave u program Zajma za programsku prilagodbu o kojem se razgovara s Vladom, kao i kroz stalno pružanje pomoći u obliku savjeta našim kolegama u Vladi, uključujući i osiguranje podrške za razvoj uravnoteženog plana smanjenja troškova za zaposlene, što će dovesti do brojčano manje i učinkovitije državne službe dok će se osposobljavanjem višak zaposlenih pripremiti za rastuće tržište.

Zaključak:

- Naglasiti važnost poticanja partnerstva između Vlade Republike Hrvatske i međunarodnih institucija za razvoj, posebno Europske komisije, DFID-e, SIGMA-e, Svjetske banke itd.

- Izraziti nadu da će se razina rasprave i sudjelovanja kakvi su danas pokazani nastaviti. Naglasiti da današnji forum predstavlja prvi u nizu koji će se baviti reformom ove politike u Hrvatskoj, među kojima će biti forumi ili radionice na temu financiranja zdravstva i preporuka FIAS-a za smanjenje prepreka ulaganjima.

____________

58

Priopćenje za javnost Svjetske banke

Reforma javne uprave i europske integracije u Hrvatskoj: prema srednjoročnom programu

Zagreb, 7. lipnja 2004. – U okviru značajnih nastojanja usmjerenih prema reformiranju javne uprave, Vlada Republike Hrvatske se, u suradnji s razvojnim partnerima, Europskom komisijom, Odjelom za međunarodni razvoj britanske vlade (DFID), inicijativom SIGMA i Svjetskom bankom, sastala s predstavnicima sindikata, te vodećim stručnjacima iz Hrvatske i inozemstva kako bi razmotrili izazove i mogućnosti reforme javne uprave i europskih integracija u Hrvatskoj u srednjoročnom razdoblju.

Govornici su snažno naglasili kako je provedba programa sveobuhvatne reforme javne uprave preduvjet kako za gospodarski razvoj, tako i za nastavak europskih integracija.

Voditelj Izaslanstva Europske komisije, g. Jacques Wunenburger, podsjetio je da se, nakon pozitivnog mišljenja Europske komisije objavljenog 20. travnja, očekuje kako će 16. i 17. lipnja Europsko vijeće odlučivati o tome hoće li Hrvatska postati zemlja kandidat. Ako ta odluka bude pozitivna, Hrvatska će trebati pokrenuti program sveobuhvatne reforme javne uprave, ne samo kako bi bila sposobna voditi pregovore, već i kako bi mogla iskoristiti sve prednosti od budućega članstva u EU.

G. Wunenburger je naglasio kako se reforma javne uprave u pred-pristupnom razdoblju ne bi trebala zaustaviti na manjim prilagodbama postojećih struktura. Potrebna je sveobuhvatna reforma koja će imati svesrdnu podršku Vlade. "Nije dovoljno samo izgrađivati upravne sposobnosti na pojedinim područjima politike Zajednice, kao što su tržišno natjecanje, carina ili okoliš. Sektorske reforme potrebne za pristup EU mogu uspjeti jedino ako se na pravilan način uspostave određeni potporni sustavi opće naravi: sposobnosti planiranja politike u svim sektorima, međuresorna koordinacija, odlučivanje na razini Vlade, propisi o državnoj službi i upravljanje ljudskim resursima, primjereni proračunski postupci i opći mehanizmi financijske kontrole."

"Hrvatska kreće u reformu javne uprave kako bi se prilagodila europskim standardima" kazao je g. Antun Palarić, državni tajnik za javnu upravu u Hrvatskoj. "Želimo da hrvatska javna uprava bude u službi svih hrvatskih građana, te da pridonese gospodarskom rastu u zemlji. Cilj reforme je osigurati profesionalnu i učinkovitu javnu upravu. Zalažemo se da se putem ovog skupa povede otvorena rasprava o trenutačnom stanju i učinkovitosti hrvatske javne uprave i o budućim smjerovima reforme. Pomoć međunarodnih razvojnih partnera stoga ima važnu ulogu u ostvarenju

59

krajnjega cilja: hrvatske javne uprave prilagođene europskim standardima," rekao je g. Palarić.

"Hrvatska je vlada krenula na važan put prema europskoj integraciji s ambicioznim reformskim programom. Jedno od ključnih područja kojim se Hrvatska treba pozabaviti je reforma javne uprave. Ta reforma predstavlja temelj za druge važne reforme koje je Vlada pokrenula, kao što je na primjer reforma pravosuđa. Današnji skup, prvi u nizu skupova usmjerenih prema reformi politike u zemlji, predstavlja značajan korak prema razmjeni iskustava o najboljoj praksi u reformi javne uprave u drugim tranzicijskim zemljama u Srednjoj i Istočnoj Europi. Osiguravanje cjelovitog funkcioniranja javne uprave i državne službe nije samo jedan od kriterija za europske integracije, već je neophodan dio dobrog upravljanja i konkurentnosti gospodarstva," rekao je Anand K. Seth, direktor Svjetske banke za Hrvatsku, Bugarsku i Rumunjsku.

G. Seth je istaknuo i vezu između visokoga fiskalnog deficita u Hrvatskoj, konkurentnosti hrvatskoga gospodarstva i pomanjkanja reformskih djelovanja na području javne uprave. Hrvatska troši više sredstava na javni sektor od svih drugih zemalja u regiji, poslije Crne Gore, a ta se potrošnja kreće na razini od oko 11 posto BDP-a. Administrativne prepreke za ulagače mjerene pokazateljima iz Istraživanja o troškovima poslovanja (Cost of Doing Business – CODB) i Istraživanja o administrativnim i regulatornim troškovima (Administrative and Regulatory Cost Survey – ARCS) veće su nego u novim državama članicama EU.

Ipak, unatoč visokim troškovima, učinkovitost javne uprave niža je od razine optimalnog. To je uglavnom posljedica nepravilnosti u sustavu plaća, pomanjkanja radnih stimulacija za državne službenike i visoke razine politiziranosti na najvišim položajima u državnoj službi. Još od osamostaljenja Hrvatska nema sustava niti institucija koji bi promicali stručno osposobljavanje u državnoj upravi, što je dodatno smanjilo kakvoću državne uprave.

Primjeri Slovačke i Latvije, koje su na radionici predstavljali visoki službenici, dokazuju kako je u srednjoročnom razdoblju moguće preokrenuti situaciju visokoga fiskalnog deficita i niske razine uspješnosti javnoga sektora, uz uvjet da se usvoji i u cijelosti provede solidan program reforme javnoga sektora. To, međutim, zahtijeva punu potporu na najvišoj političkoj razini, jer je reforma javnoga sektora ne samo težak, već nerijetko i bolan proces.

Važno je da je nova Vlada poduzele neke početne korake u reformi državne uprave, ali iskustvo iz drugih zemalja pokazalo je kako će za stvaranje

60

prihvatljive i profesionalne državne službe, sposobne biti u službi Hrvatske i njenih građana na dugom i teškom putu prema članstvu u EU, biti potrebne dublje i korjenitije reforme.

Među ključnim prioritetima istaknutim tijekom radionice bili su donošenje novih zakona o državnoj službi i o plaćama u državnoj službi, racionalizacija upravnih struktura, kao i smanjenje državne uprave i promjene u procesu izrade zakona i oblikovanja politike, sve to kako bi se osiguralo da se u procesu donošenja odluka na primjeren način uzmu u obzir troškovi novih pravnih inicijativa i inicijativa na području politike.

__________