La eficacia de la ayuda

El debate sobre la eficacia de la ayuda: una consideración

introductoriaJosé Antonio Alonso

Catedrático de Economía Aplicada

La determinación del grado de eficacia de la ayuda internacional al desarrolloconstituye un tema tan complejo en sus aspectos empíricos como discutibleen sus conclusiones. Los estudios de evaluación agregada de la ayuda hantendido a arrojar una sombra de incómodo pesimismo: sus estimacionesparecían confirmar la existencia de relaciones débiles, cuando no ambiguas,entre los recursos recibidos y los objetivos de desarrollo del receptor. Ha deseñalarse que estos estudios lo que pretenden estimar es el efecto que la ayu-da, en su conjunto, produce en el país que la recibe, más allá del impacto quequepa atribuir a cada una de sus acciones. A través del esfuerzo por dotar deuna creciente fundamentación microeconómica a sus hipótesis y del recursoa un instrumental estadístico y econométrico cada vez más sofisticado, estetipo de análisis ha logrado asentar algunas conclusiones y recomendaciones deinterés acerca del impacto atribuible a la ayuda internacional. Por supuesto,semejantes avances no han disuelto la controversia subyacente a este campode análisis: como sucede en otras áreas disciplinarias, la creciente depuracióndel análisis se ha demostrado compatible con la presencia de resultados ambi-guos o, incluso, abiertamente contradictorios. Lo que no hace sino alimentarla polémica, si bien con niveles crecientes de exigencia analítica.

Pues bien, los estudios parecen demostrar que, bajo determinadas condi-ciones, la ayuda puede ser eficaz, pero este resultado no es inmediato nirobusto, lo que sugiere la necesidad de estudiar más en profundidad los cana-les a través de los cuales opera esta política en el seno de las sociedades recep-toras. Lo que obliga a avanzar en el modo de estudiar la ayuda, considerandorelaciones más complejas entre las variables y un marco más amplio de facto-res condicionantes. Tal es lo que ha hecho esta tradición de análisis, cuandose observa su evolución en el tiempo. A lo largo de las páginas que siguen se

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tratará de presentar una síntesis sumaria de las principales aportaciones habi-das a este campo de estudio, tratando de extraer algunas conclusiones útilespara la política de cooperación. Al objeto de facilitar la lectura, se tratará deeludir los tecnicismos propios de la literatura especializada1.

1. LA EFICACIA DE LA AYUDA: ANTECEDENTES

En la revisión de los estudios sobre la eficacia de la ayuda, es posible dis-tinguir cuatro etapas diferenciadas. En la primera domina una imagen com-placiente de la ayuda: su impacto positivo sobre el crecimiento del receptor seconsideraba un ámbito no problemático. Se supone que la inyección de recur-sos financieros en términos concesionales necesariamente debía comportar unefecto beneficioso sobre unas economías, como las de los países en desarro-llo, siempre necesitadas de capital. De hecho, autores como Rosestein-Rodan,Nurkse o Leibenstein identifican las limitaciones de ahorro como uno de losproblemas básicos del subdesarrollo, dando lugar a una suerte de “círculovicioso” del que es difícil salir a los países pobres. De forma sucinta y en suversión más simple, semejante círculo vicioso se podría expresar del siguientemodo: debido a su bajo nivel de renta per cápita, los países en desarrollo tie-nen limitada capacidad de ahorro; pero, a la vez, ese bajo nivel de ahorro lesimpide tener la inversión necesaria para alentar un crecimiento suficiente-mente sólido de sus economías que les permita salir del subdesarrollo.

Asociada a semejante diagnóstico, aparecía una terapia que resultabaincontestable: la conveniencia de complementar con ahorro externo la men-guada capacidad de generación de ahorro interno. La ayuda internacionalpodía constituir ese ahorro necesario, captado en el Norte y transferido a lospaíses que lo necesitaban en el Sur. Los recursos de la ayuda se consideraban,por tanto, plenamente complementarios a los recursos nacionales disponiblespara financiar la inversión. El gráfico 1 da cuenta de la relación que se sugie-re. La estimación realizada por Rosestein-Rodan (1961) sobre la aportaciónde recursos internacionales necesaria para poner en marcha una dinámica decrecimiento sostenido en los países en desarrollo es un buen exponente de lavisión optimista que caracterizó esta primera etapa. Una visión que fue la queinspiró, en definitiva, la propuesta, contenida en el Informe Pearson, de finalesde los sesenta, de dedicar 0,7% del PIB de los países ricos como ayuda nece-saria para promover el desarrollo en los países pobres.

24 El debate sobre la eficacia de la Cooperación Española al Desarrollo en la actualidad


GRÁFICO 1: AYUDA: COMPLEMENTARIEDAD DEL AHORRO

Esta imagen quedó puesta en entredicho a comienzos de la década de lossetenta, cuando tanto desde posiciones liberales (Bauer o Friedman) como radi-cales (entre otros, los dependentistas) se cuestiona la eficacia de la ayuda. Auncuando las posiciones no eran enteramente coincidentes, ambas corrientes com-partían sus dudas acerca de la adecuada utilización final de los recursos de la ayu-da. Se consideraba que los recursos inicialmente dirigidos a combatir la pobrezaterminaban perdiéndose en las tramas de las poderosas burocracias estatales o enlas elites sociales de los países receptores. Se asentaba, de este modo, la idea de lafungibilidad, tempranamente enunciada por Singer, que aludía a la capacidad demanejo discrecional de la ayuda por parte de quien la recibe. Aunque el donantese esfuerce por precisar los ámbitos a los que se debe aplicar la ayuda, la recep-ción de recursos externos motiva una liberación de los recursos domésticos que seprogramaban dirigir a esa misma finalidad, pudiéndose dedicar esos recursos libe-rados a fines muy distintos a los que se le asignan formalmente a la ayuda. Enestos casos, la ayuda se comporta como sustitutiva (parcialmente sustitutiva, almenos) de los recursos domésticos comprometidos por el beneficiario en la pro-moción del desarrollo: la ayuda, por tanto, desplaza en parte al ahorro (gráfico 2).

GRÁFICO 2: AYUDA: PARCIALMENTE SUSTITUIDA DEL AHORRO

25El debate sobre la eficacia de la ayuda: una consideraci n introductoria

Ahorro Ayuda

Inversión

Crecimiento

Ahorro Ayuda

Inversión

Crecimiento

+

–


Uno de los primeros autores en exponer las consecuencias de la fungibili-dad fue Griffin (1970), que sostuvo que una buena parte de los recursos reci-bidos a través de la ayuda pasaban a nutrir el consumo del país receptor, y noa fortalecer la inversión como teóricamente se argumentaba. Dicho de otromodo, la ayuda terminaba por desplazar parte del esfuerzo doméstico en tér-minos de ahorro relativo. La argumentación de Griffin era excesivamente sim-ple como que para resultara concluyente: descansaba en una identidad con-table, sin apenas referencia a relaciones de comportamiento económico, y nocontemplaba el impacto dinámico que la ayuda podía tener sobre la renta dela economía beneficiaria. Pese a ello, su crítica tuvo un serio efecto sobre lacomunidad académica, que trató de comprobar la validez de la relación dis-cutida, abriendo así una segunda etapa en los estudios sobre la eficacia de laayuda.

En esta segunda etapa dominan los trabajos que tratan de identificar la rela-ción que existe entre la ayuda y el ahorro nacional, ambos expresados habi-tualmente como proporción del PIB. Bajo este planteamiento subyace el mar-co de relaciones que se sugiere en la modelización del crecimiento debida aHarrod. Se supone que la tasa de inversión determina el crecimiento del PIB,condicionado por la relación capital-producto vigente en la economía. Altiempo, la inversión se nutre de distintas fuentes de financiación, entre las quese encuentran el ahorro doméstico, la ayuda al desarrollo y el resto de lasfuentes de financiación externa. Con lo cual se supone que el efecto que laayuda tenga sobre el ahorro puede afectar a la capacidad inversora de la eco-nomía y, a través de ella, sobre el crecimiento.

Son representativos de esta generación de trabajos, además de las aporta-ciones iniciales de Griffin (1970) y Griffin y Enos (1970), los debidos a Gup-ta (1970 y 1975), Papaneck (1973), Weisskopf (1972) o, más tardíamente,Singh (1985). Tomados en conjunto, tal como recuerdan Hansen y Tarp(1999), de los 24 ejercicios de regresión realizados, en 14 se obtiene un coe-ficiente negativo y en 10 uno que no resulta significativamente distinto decero (cuadro 1, fila 1). Quiere esto decir que, acorde a los datos, la ayuda noamplifica el ahorro en una proporción equivalente a los recursos movilizados:la ayuda desplaza, al menos parcialmente, los recursos domésticos.

Ahora bien, el grado en que se produzca esa fungibilidad es crucial parasaber el impacto final de la ayuda. Pues, en efecto, para que el impacto sobreel crecimiento sea negativo no basta con que se desplace parte del ahorrodoméstico, es necesario que el efecto de desplazamiento sea por un volumen



igual o superior al de la ayuda invertida (es decir, el coeficiente debe ser igual a-1). Si se adopta este criterio más exigente, los resultados son notablemente másfavorables (fila 2 del cuadro 1): de las veintidós estimaciones realizadas, sólo unadetecta la existencia de una relación negativa, con un coeficiente inferior a la uni-dad; en 13 casos el coeficiente es no significativamente distinto de -1; y en ochocasos se encuentra por encima de ese valor. Estos resultados son suficientes paraargumentar, frente a los más optimistas, que no toda la ayuda pasa a incremen-tar el ahorro disponible del receptor; pero también confirma, frente a los máspesimistas, que en la mayor parte de los casos la ayuda parece amplificar el totalde los recursos de que se nutre la inversión en el país receptor.

CUADRO 1: BALANCE DE RESULTADOS DE LOS ESTUDIOS SOBRE EFICACIA DE LA AYUDA

Variable (-) 0 (+) Total

Ahorro 14 10 0 24

Ahorro* 1 13 8 22

Inversión 0 1 15 16

Crecimiento 1 25 38 64

Fuente: Hansen y Tarp (1999).(*) En este caso la hipótesis nula es (α1= -1).

A medida que se avanza en la década de los ochenta, se van haciendo máscomplejos los modelos en los que se inserta la ayuda. Se entra así en una ter-cera etapa en la que, entre otros avances, se registran los cuatro siguientes:

• En primer lugar, se accede a unas bases de datos más amplias y fiables,con mejor información tanto respecto a la ayuda como a otras variablesrelevantes.

• En segundo lugar, se adopta una modelización económica del creci-miento más compleja y flexible, incorporando supuestos compatiblescon la propuesta teórica de Solow.

• En tercer lugar, se incorpora una estructura temporal en las estimacio-nes, aceptando la presencia de retardos en las variables, un aspecto des-tacado por Mosley (1980).

• Por último, se comienza a considerar (aunque no de forma plena) el pro-blema de la posible endogeneidad de la ayuda, lo que condiciona el



modo de estimación. Es decir, se considera que no sólo la ayuda influyesobre los niveles de desarrollo de los receptores, sino también esos mis-mos niveles condicionan el proceso de asignación de la ayuda, un aspec-to destacado por Gupta e Islam (1983) y Mosley et al. (1987).

Al tiempo que se registran estos avances, se produce un cambio en laorientación de los estudios, más centralmente concernidos por investigar la rela-ción directa entre ayuda e inversión o, en su caso, entre ayuda y crecimiento,sin necesidad detenerse en el papel intermedio del ahorro. Las investigacionesmás representativas de esta etapa, buena parte de ellas elaboradas en la déca-da de los ochenta, son las de Heller (1975), Dowling y Hiemenz (1982), Gup-ta e Islam (1983), Levy (1987 y 1988) o Mosley et al. (1987 y 1992). Unavisión de conjunto de estas investigaciones arroja un resultado notablementecoincidente: de las dieciséis estimaciones realizadas, en 15 se encuentra unimpacto positivo de la ayuda sobre la inversión; y sólo en un caso el impactoes no significativamente distinto de cero. Semejante resultado es conformecon las conclusiones obtenidas al estimar la relación entre la ayuda y el aho-rro, proyectando una imagen bien alejada del tono pesimista que domina laliteratura sobre esta materia.

GRÁFICO 3: RELACIÓN ENTRE AYUDA, INVERSIÓN Y CRECIMIENTO

Menos concluyentes son, sin embargo, los estudios que investigan la rela-ción directa entre ayuda y crecimiento. Apenas existen estudios que otorguenun impacto negativo a la ayuda (solamente un caso), pero suponen una pro-porción importante (25 sobre 64) los que no detectan relación significativaalguna; en todo caso, el grupo más amplio es el de las investigaciones (38) quedetectan un impacto positivo de la ayuda. Esta mayor indeterminación se


Ahorro Ayuda

Inversión

Crecimiento


confirma al reparar en los estudios más influyentes de esta tercera etapa. Y,así, al lado de investigaciones en las que se obtienen resultados positivos,como es el caso de la debida a Dowling y Hiemenz (1982), referida a un gru-po de países asiáticos, o la de Levy (1988), al estudiar 22 países africanos,otras, como la elaborada por Mosley et al. (1987) sobre una base amplia demás de cincuenta países en desarrollo, son incapaces de encontrar relaciónsignificativa alguna entre ayuda y crecimiento.

Como señalan Hansen y Tarp (1999), las conclusiones serían otras si seconsiderase con más detenimiento el fundamento de los estudios. Pues, paraconcluir que la ayuda no tiene efecto sobre el crecimiento, habría que aceptarque cuando menos el ahorro doméstico sí tiene ese efecto. En caso contrario,si ninguna de las dos variables es significativa, habría que convenir en que elmodelo no capta adecuadamente la lógica de financiación del crecimiento. Puesbien, de las 25 investigaciones que atribuyen a la ayuda un coeficiente no signi-ficativamente distinto de cero, algo más de la mitad atribuye al ahorro un coe-ficiente no distinto de cero, lo que obliga a cuestionar la especificación adopta-da. Esta constatación les permite a Hansen y Tarp (2000) acceder a latranquilizadora conclusión de que buena parte de los estudios más sólidamen-te fundados parecen atribuir un efecto positivo a la ayuda; y entre aquellos queno detectan relación alguna, dominan los de dudosa especificación.

Más allá del enfoque adoptado en los estudios sobre la eficacia de la ayu-da, lo cierto es que la práctica de la cooperación internacional durante esteperiodo vino marcada por la doctrina de la condicionalidad, puesta en marchapor el FMI y el Banco Mundial, a partir de mediados de los ochenta. Paraestos organismos internacionales y para una buena parte de los donantes, elproblema principal que afrontaban los países en desarrollo en los años ochen-ta eran los enormes desequilibrios acumulados por sus economías en el perio-do precedente, fruto de una estrategia (la sustitución de importaciones) quese consideraba equivocada. La crisis de la deuda externa era la parte más visi-ble de estos desequilibrios, que se expresaban también en altos niveles de pro-tección, elevada regulación y protección de los mercados y un grado excesivode intervención pública. La mala gestión económica se evidenciaba en los ele-vados niveles de desequilibrio macroeconómico que padecían estas economías:alta inflación, déficit público agigantado, tipos de interés reales negativos yun profundo desequilibrio externo. La respuesta frente a este diagnóstico loconstituían los planes de ajuste estructural, diseñados por el FMI. La ideabásica de esos planes consistía en restaurar los equilibrios macroeconómicos



y en reformar las economías para retirar al Estado y dejar más espacio al librefuncionamiento de los mercados. En el fondo, se confiaba en que una vez quelas economías se saneasen y se dejase funcionara los mercados, el desarrollosurgiría como un resultado más o menos espontáneo de la estabilidad macro-económica y de la apertura de la economía al mercado internacional.

En correspondencia con el enfoque señalado, los donantes empezaron acondicionar su ayuda a la previa aceptación por parte del país receptor de unplan de ajuste estructural acordado con el FMI. La condicionalidad de la ayu-da tenía un doble propósito: 1) en primer lugar, comprar buenas políticas: sepensaba que la ayuda podía estimular a los gobiernos a adoptar políticas fun-cionales al objetivo previsto de la reforma económica; 2) en segundo lugar, através de la condicionalidad se pretendía reducir el grado de holgura de losgobiernos en el uso de la ayuda, disminuyendo por esta vía los niveles de fun-gibilidad. Así pues, la condicionalidad exante de la ayuda llevaba aparejada nosólo la implantación de un marco de políticas que se consideraba más sano,sino también un entorno más favorable para incrementar la eficacia de la ayu-da. El gráfico 4 da cuenta del sistema de relaciones que se presuponía.

GRÁFICO 4: CONDICIONALIDAD DE LA AYUDA

En los años noventa se abre una cuarta etapa en los estudios sobre la efi-cacia de la ayuda. Entre los avances que se producen en esta etapa, cabría des-tacar los cuatro siguientes:

• En primer lugar, se mejoran notablemente las bases informativas, lo quepermite incorporar series temporales en la estimación (y no sólo análisistransversales), a través del recurso a paneles de datos.


Ahorro Ayuda

Crecimiento

Reducción pobreza


• En segundo lugar, el marco teórico desde el que se considera el efecto dela ayuda integra los supuestos que se derivan de la nuevas modelizacio-nes del crecimiento endógeno.

• En tercer lugar, las estimaciones consideran de una forma más plena lapotencial endogeneidad de la ayuda, aceptando que no sólo la ayudainfluye sobre los niveles de desarrollo de los receptores, sino también queesos mismos niveles condicionan el proceso de asignación de la ayuda.

• Finalmente, se considera la posibilidad de que la relación entre ayuda ycrecimiento sea no lineal, admitiendo la presencia de rendimientosdecrecientes en la ayuda (captado a través de la presencia de la variableelevada al cuadrado, a2) o de la interacción entre la ayuda y alguna otravariable (en concreto, las políticas aplicadas por el receptor, p).

El trabajo de Boone (1994 y 1996), analizando el efecto de la ayuda deacuerdo con los regímenes políticos vigentes en el receptor2, constituye el pri-mer estudio que cabría situar —con ciertas peculiariedades—, en esta cuartaetapa. A partir de una construcción analítica singular basada en el desarrollode una función de utilidad de la clase política, estudia el efecto de distorsiónque el régimen político impone sobre el efecto de la ayuda. Sus resultados sonnotablemente pesimistas: “[...] la ayuda incrementó el consumo, pero sin quetal incremento del consumo beneficiara a los pobres”. Según los resultados deBoone, la propensión marginal al consumo de la ayuda no es significativa-mente distinta de uno y la propensión marginal a invertir no es significati-vamente distinta de cero. Por su parte, el coeficiente que expresa el impacto dela ayuda sobre el crecimiento no es significativamente distinto de cero, lo que lelleva a concluir que sus resultados son consistentes con las previsiones más pesi-mistas de Bauer y Friedman. Al tiempo, Boone señala que en la modulación deestos resultados puede tener influencia el régimen político vigente, siendomayor la eficacia de la ayuda en términos de reducción de la pobreza en aque-llos regímenes con menor opresión política u opresión de género.

El estudio más influyente de esta etapa es, sin embargo, el debido a Burn-side y Dollar (2000), que además de su efecto sobre la comunidad académi-ca, dio soporte doctrinal a la propuesta estratégica del Banco Mundial, con-tenida en su documento Assessing Aid, What Works, What Doesn´t and Why.Consideran Burnside y Dollar que la eficacia de la ayuda depende de las con-diciones en que se produce la asignación de los recursos, sin que quepa supo-ner una relación de signo único. Entre las condiciones relevantes, es el marco



institucional y de políticas aplicado por el beneficiario el que de forma máscentral determina la eficacia de la ayuda. Al fin, si no cabe eliminar la fungi-bilidad de la ayuda, se supone que su limitación efectiva dependerá de la cali-dad institucional y política del receptor.

Frente a la posición dominante en la década previa, Burnside y Dollar juz-gan que la condicionalidad ex ante es una respuesta inadecuada al problemade la fungibilidad de la ayuda. La ayuda no parece suficiente incentivo paragarantizar la aplicación de políticas correctas: es más, la propia condicionali-dad parece haber dado lugar a estímulos perversos para la adecuada aplica-ción de las reformas económicas deseadas. El principal de estos vicios tiene quever con la falta de identificación de los gobiernos locales con la reformaque deben protagonizar: si se considera como el pago obligado para recibirayuda, los gobiernos terminan por considerar la reforma como una imposi-ción de los donantes más que como un propósito nacional deseable. Por ello,Burnside y Dollar plantean la conveniencia de condicionar la ayuda no tantoa una promesa de políticas futuras, sino a la efectiva aplicación de políticascorrectas por parte del receptor. Para fundamentar esta posición, tratan dedemostrar que sólo en un entorno de efectiva aplicación de políticas correc-tas, la ayuda es eficaz.

En términos empíricos, el planteamiento descrito se podría traducir en unaforma funcional reducida que hace que el crecimiento de un país dependa dela ayuda recibida, de una variable referida al marco institucional y de políti-cas aplicado (p) por el receptor, de una variable que expresa la interacciónentre las políticas y la ayuda (ap) y de un vector de otras posibles variables (x).Es decir, una ecuación de la forma:

yt = γ 0 + γ 1at + γ 2p + γ 3

atpt + γ 4xt

Para estudiar el marco de políticas aplicadas, Burnside y Dollar recurreninicialmente a un índice construido a partir de tres indicadores macroeconó-micos fácilmente disponibles —déficit público, inflación y apertura exterior—;más adelante enriquecen este índice, incorporando dimensiones relacionadascon el ámbito institucional y con el entorno social y político. La estimación dela ecuación descrita arroja un coeficiente para la ayuda no significativamente dis-tinto de cero, mientras que el correspondiente al término interactivo es positivoy significativo. Estos resultados son interpretados en el sentido de que el im-pacto de la ayuda es imperceptible salvo que se dé en un entorno de políticas



adecuado. Del estudio referido, el Banco Mundial extrae una conclusión rele-vante: es necesario ser notablemente más exigente en la selección de los paí-ses receptores de la ayuda, orientando los recursos hacia aquellos países quedisfrutan de un marco de políticas adecuado. La selectividad sugerida supo-ne, de hecho, sustituir la condicionalidad ex-ante que caracterizó a la políticade ayuda en los ochenta, asociada a la aceptación de los programas de ajusteestructural por parte del receptor, por una suerte de condicionalidad ex-post,al reservar la ayuda sólo para aquellos países que pueden demostrar que estánaplicando un buen marco de políticas. El esquema analítico de este enfoquequeda recogido en el gráfico 5.

GRÁFICO 5: SELECTIVIDAD DE LA AYUDA

Los resultados obtenidos por Burnside y Dollar, y las recomendacionesderivadas por el Banco Mundial, suscitaron un muy intenso debate. En con-creto, la crítica se centró en los siguientes tres aspectos:

• En primer lugar, se cuestiona el sentido que cabe atribuir a lo que el Ban-co Mundial denomina un buen marco de políticas. En concreto, se criticael modo de composición del índice de políticas, la pertinencia de lasvariables que lo integran y el sentido de las relaciones que se presuponenentre estos componentes y el crecimiento económico. Por lo demás, secuestiona que exista un único modelo de políticas correcto al que todoslos países deban someterse.


Ahorro Ayuda

Crecimiento

Ayuda con políticas

Reducción pobreza


• En segundo lugar, se discute la especificación de la ecuación estimada ylos procedimientos seguidos en la estimación, que se consideran pocorobustos (muy sensibles, por tanto, a la composición de la muestra). Laobtención de resultados distintos al repetir el ejercicio con pequeñas varia-ciones en la especificación o en la muestra fortalecen este juicio crítico.

• Por último, se critican las recomendaciones derivadas del estudio porconsiderarlas poco realistas y altamente costosas para los países en desa-rrollo con problemas de gobernabilidad y de gestión económica. En con-creto, se cuestiona que se pueda utilizar un índice de políticas como elsugerido a modo de criterio automático de asignación de la ayuda, sinconsideración de las condiciones del país y de los esfuerzos que realizaen materia de gestión económica y social. Y se considera que la selecti-vidad propuesta, si se aplica de modo exigente, puede tener elevados cos-tes para muchos países que requieren del estímulo de la ayuda para hacerviable y efectiva una política solvente o para aquellos otros que precisangenerar las condiciones sociales e institucionales previas para el diseño ypuesta en marcha de las políticas adecuadas.

2. APORTACIONES M S RECIENTES

La publicación del trabajo de Dollar y Burnside motivó una cierta reacti-vación de los estudios sobre la eficacia de la ayuda. Aunque hechas en unmarco doctrinal relativamente semejante, las nuevas investigaciones aportanmatices de interés que conviene comentar. Todos los estudios parten de asu-mir como marco teórico la nueva teoría del crecimiento endógeno; en todaslas estimaciones se recurre a bases de datos con dimensión temporal; y algu-nas de ellas presuponen la existencia de no linealidad en la relación entre ayu-da y crecimiento, lo que se suele expresar a través de una variable (a2) queintenta captar la existencia de rendimientos decrecientes en la ayuda. Adicio-nalmente, buena parte de los estudios admiten que la eficacia de la ayuda estácondicionada a la presencia de otros factores, como puedan ser la existenciade shocks externos, la presencia de situaciones de conflicto o las dificultadesque impone la ubicación geográfica del país.

De entre los estudios a los que se alude, en todos cuantos se ha incorpo-rado una variable pertinente (es decir, a2), la estimación confirma la existen-cia de rendimientos marginales decrecientes de la ayuda, al menos a partir de



un determinado nivel (es el caso de Hadjimichael et al., 1995; Durbarry et al.,1998; Hansen y Tarp, 1999 o el propio Rajan y Subramanian, 2005). Aun-que es discutible dónde se sitúa ese nivel de saturación, parece claro que apartir de un determinado nivel, la acumulación de recursos recibidos (en tér-minos del PIB del país receptor) revela rendimientos marginales decrecientes.Un resultado que puede argumentarse a través de diversas vías, entendiendoque se genera como consecuencia de un síndrome de tipo “enfermedadholandesa” por la entrada excesiva de recursos externos (Durbarry et al.,1999), bien motivado por la limitada capacidad de absorción del receptor(Hadjimichael et al., 1995), bien como resultado de la destrucción institucio-nal que motiva la alta dependencia de la ayuda (Lensink y White, 1999).

Resulta conveniente señalar que alguno de estos estudios que incorporanla existencia de rendimientos marginales decrecientes, constatan que la ayuda eseficaz en sí misma, sin necesidad de condicionar su eficacia a la presencia de polí-ticas correctas en el receptor (Hansen y Tarp, 2001, Durbarry et al., 1998, Len-sink y White, 2001 o Dalggard y Hansen, 2000). En estos casos, el efecto posi-tivo de la ayuda sobre el crecimiento se constata con independencia de cuálessean las políticas aplicadas por el receptor: un resultado que cuestiona las con-clusiones obtenidas por Dollar y Burnside (2000); y, aun cuando confirmen elefecto positivo derivado de la existencia de un buen marco de políticas, nieganque tal componente sea un requisito obligado para que la ayuda tenga un efectopositivo sobre el receptor. Como señalan Durbarry et al. (1998: 18), “la ayudaes un determinante significativo del crecimiento incluso cuando las variablespolíticas son incorporadas de forma independiente”.

Esta misma conclusión es obtenida por Hansen y Tarp (1999), quienes, ade-más, comprueban los poco robustos que resultan los resultados de Dollar yBurnside (2000). Cuando la estimación se repite ampliando levemente la mues-tra, el término interactivo entre ayuda y política pierde su significatividad; unresultado que también se obtiene cuando se incorpora una variable alusiva a laexistencia de rendimientos decrecientes de la ayuda y, además, en este caso, elcoeficiente correspondiente a la ayuda se revela como significativo.

Esta nueva generación de estudios abrió, además, algunas nuevas líneas detrabajo de interés. De entre ellas destaca la promovida por el trabajo de Len-sink y Morrisey (1999), cuyo principal interés radica en que estudia la efica-cia de la ayuda poniéndola en relación con la conducta del donante, más quecon las condiciones de la economía receptora. Más específicamente, se anali-za el efecto que la incertidumbre y la inestabilidad en los flujos de ayuda, que



deriva de la discrecionalidad de las decisiones del donante, tienen para la eco-nomía beneficiaria (gráfico 6). Los resultados generales de la estimación sonrelativamente nítidos: cuando no se considera la incertidumbre o variabilidadde los flujos de ayuda, no cabe establecer relación significativa alguna entreayuda y crecimiento; ahora bien, cuando se integra una variable expresiva dela incertidumbre respecto a la asistencia externa, esta variable resulta signifi-cativa y con un impacto negativo sobre el crecimiento; al tiempo que el efec-to de la ayuda recibida se revela positivo y claramente significativo. Una inter-pretación plausible de estos resultados apunta a que la incertidumbre en losflujos de ayuda tiene un impacto negativo sobre el crecimiento, pero, una vezcontrolada la incertidumbre, el efecto de la ayuda sobre la dinámica econó-mica es positivo. Lo que conduce a una conclusión relevante en materia depolítica de ayuda: las asignaciones deben realizarse en un marco temporalde medio y largo plazo, al objeto de dotar de cierta previsibilidad a los recur-sos transferidos.

GRÁFICO 6: VARIABILIDAD DE LA AYUDA

Otros estudios trataron de seguir los planeamientos de Burnside y Dollar(2000), incorporando alguna variable relativa a las circunstancias políticas porlas que atraviesa el país. Los propios autores Burnside y Dollar (2004) con-firmaron sus conclusiones previas, incorporando nuevos datos a sus series ymejorando el indicador del clima institucional del receptor. Otros estudios serefieren, sin embargo, a condicionantes alternativos a los de la calidad institu-cional, como puedan ser el experimentar un shock en los precios de exportación


Políticas Ayuda

Crecimiento

Variabilidad de la ayuda

Reducción pobreza

+

–


de los países afectados (Collier y Dehn, 2001), una alteración en los términos deintercambio del comercio (Guillaumont y Chauvet, 2001; Chauvet y Guillau-mont, 2002) o una explosión de violencia en el país (Collier y Hoeffler, 2002).En todos estos trabajos se confirma la eficacia de la ayuda condicionada a las cir-cunstancias del receptor. En general, la ayuda aparece como un factor que redu-ce el grado de vulnerabilidad (y aumenta el grado de holgura en la respuesta) delos países afectados por circunstancias adversas. Pese a este resultado, tantoRoodman (2003) como Easterly et al. (2004) ponen en duda el grado de firme-za de los resultados de estos estudios que condicionan la ayuda a las políticasaplicadas. Es más, cuando Roodman (2003) somete a análisis de sensibilidad atres de los estudios más relevantes sobre la eficacia de la ayuda (incluido Dollary Burnside, 2000), los dos que parecen más robustos (Dalgaard et al., 2004 yHansen y Tarp, 2001) sugieren que la ayuda tiene un impacto positivo, sin con-dicionamiento por parte de las políticas aplicadas.

Buena parte de los estudios hasta ahora mencionados tratan de investigar larelación entre ayuda y crecimiento económico: se parte del supuesto implícito deque es a través de su impacto sobre el crecimiento económico la vía de inciden-cia de la ayuda sobre los niveles de pobreza del receptor. Se trata de un supues-to que admite discusión. Los estudios empíricos convalidan el efecto que el cre-cimiento económico tiene en la reducción de la pobreza; ahora bien, ¿es ésta laúnica vía a través de la que puede operar la ayuda? Los trabajos de Mosley et al.(2003) y Alonso y Garcimartín (2003) cuestionan este supuesto. En ambos casosse recuperan, además, las posibilidades que brinda la condicionalidad de la ayu-da, si bien en este caso relacionada con el contenido social (o antipobreza) de laspolíticas aplicadas por el receptor. Se trata, en la expresión de Mosley et al.(2003), de una “nueva condicionalidad”, que podría aplicarse de acuerdo con unÍndice de Orientación Social de las Políticas Públicas (ISPP). De este modo, laayuda no sólo reduciría la pobreza a través de su impacto sobre el crecimiento,sino también a través del estímulo a las políticas de mayor contenido social delreceptor (gráfico 7).

Por su parte, Alonso y Garcimartín (2003) consideran que, además de losfactores señalados (crecimiento y políticas del receptor), la ayuda puede afec-tar directamente a la pobreza a través de sus componentes más sociales. Pién-sese, por ejemplo, en un proyecto de alimentación escolar: aun cuando suefecto sobre el crecimiento económico sea imperceptible, puede reducir losniveles de pobreza del país receptor. En función de este criterio sugieren unmodelo de asignación de la ayuda más complejo (gráfico 8).



GRÁFICO 7: NUEVA CONDICIONALIDAD

GRÁFICO 8: ACCIÓN MÚLTIPLE DE LA AYUDA

Por último, a esta colección de estudios se han sumado dos aportacionesrecientes, relativamente innovadoras, pero de resultados contradictorios. Poruna parte, Clemens et al. (2004), en un ambicioso estudio, descomponen laayuda en sus diversos componentes y tratan de escindir los efectos tempora-les de su diversas modalidades. Los autores parten de la idea de que no todala ayuda es de naturaleza similar: una parte de sus componentes (como la ayu-da humanitaria) no tienen relación alguna con los objetivos de crecimiento delreceptor (salvo que se considere en muy largo plazo),, por lo que es necesariodepurar los flujos de ayuda para estudiar adecuadamente su impacto. Susconclusiones apuntan a una muy sólida y robusta relación positiva entre ayu-da y crecimiento en el corto plazo (en tramos inferiores a los cuatro años) delreceptor: una relación que es resistente a múltiples especificaciones y a diver-sos periodos. Ese resultado es, además, independiente de la calidad de laspolíticas aplicadas y de otras variables de control.


Políticas Ayuda

Crecimiento

Reducción pobreza

Políticas Ayuda

Crecimiento

Reducción pobreza

Rendimientos decrecientes


Frente a este resultado se encuentra el derivado de los estudios recientesde Rajan y Subramanian (1995 a y b) que, a partir de un trabajo cuidadoso,son incapaces de encontrar relación robusta alguna entre ayuda y crecimien-to; y ello a pesar de intentar depurar el procedimiento estadístico empleado através de diversas pruebas, tramos temporales y procedimientos econométri-cos. La razón que explica, en su criterio, la ausencia de relación tiene que vercon el efecto que la ayuda tiene sobre la competitividad del país receptor, loque remite, de nuevo, al problema de la “enfermedad holandesa” derivada dela recepción de recursos externos. De algún modo, la ayuda contribuye a unareasignación productiva en el seno del país receptor a favor de los sectoresorientados a los mercados domésticos, disminuyendo la competitividad de losmás abiertos a la competencia internacional, dificultando en los países recep-tores el aprovechamiento más pleno de las capacidades dinámicas del merca-do internacional.

3. A MODO DE CONCLUSI N: IMPLICACIONES PARA LAPOLŒTICA DE AYUDA

El recorrido realizado es suficiente para confirmar que nos encontramosante un campo de análisis apasionante, en el que resulta difícil extraer con-clusiones definitivas. La acumulación de estudios con resultados de signodiverso sugiere la necesidad de explorar más intensamente los canales a tra-vés de lo que opera la ayuda. No se trata sólo de saber si la ayuda influye sobrelas posibilidades de crecimiento y de reducción de la pobreza de los países quela reciben, sino también cómo lo hace, a través de qué canales opera. En lamedida en que se avance en ese estudio, se estará en mejores condiciones paraincrementar la capacidad transformadora de la ayuda.

No obstante, del recorrido realizado es posible extraer algunas conclusio-nes que pueden ser de interés para la orientación de la política de ayuda.Expuestas de forma sucinta serían las cinco siguientes:

1. Estabilidad de los flujos de ayuda: bases de la asociaciónUna de las conclusiones derivadas de los estudios sobre la eficacia de lacooperación internacional alude al coste que para las posibilidades dedesarrollo del receptor tiene la inestabilidad de los flujos de ayuda.Superar esa inestabilidad pasa por establecer marcos temporales más



estables de acuerdo entre donante y receptor. Tal es lo que se sugiereal defender la asociación —partnership— como principio para la gestiónde la ayuda.

2. El efecto principal-agente: la apropiación de los procesos de desarrolloUno de los problemas que se plantea en la gestión de la ayuda tiene quever con problemas de información asimétrica. Se trata de un caso típi-co de relación principal-agente: el principal (donante) entrega unosrecursos para objetivos definidos, pero no tiene capacidad para contro-lar el uso que de esos recursos hace el agente (receptor). Los donanteshan tratado de resolver este problema a través de la fijación de condi-ciones cada vez más estrictas al contrato de la ayuda (la condicionali-dad). No obstante, este mecanismo tiene dificultades para constituiruna solución auténtica al problema, en la medida en que es imposibleanticipar todas las condiciones posibles de un contrato que se conside-re óptimo. El único modo de aminorar los problemas que se derivan deesta relación es asegurar un más pleno alineamiento entre los propósi-tos del donante y las necesidades del receptor. Un propósito que serelaciona con el principio de apropiación —ownership— del desarrollopor parte del beneficiario.

3. El problema de la fungibilidad: la mutua condicionalidadRelacionado con el aspecto anterior, se manifiesta el problema de lafungibilidad de la ayuda. Un problema que se ha tratado de corregir biena través de la condicionalidad, tal como la practicó el FMI y el BancoMundial a lo largo de los ochenta, o bien a través de la selectividad de laayuda, tal como ha sugerido el Banco Mundial. Cualquiera de estas opcio-nes presenta problemas serios como criterio para la gestión de la ayuda.Frente a ello, habría que defender un principio de mutua condicionalidad(al modo de la “nueva condicionalidad” que plantean Mosley et al., 2003),de compromiso efectivo entre donante y receptor para establecer las con-diciones en las que la ayuda y las políticas públicas del receptor sean efi-caces en términos de reducción de la pobreza.

4. Disipación del impacto: mejora en los niveles de la coherenciaEs difícil que se obtengan logros efectivos en materia de desarrollo si losobjetivos que se propone la política de ayuda se ven contrariados porlos propósitos del resto de las políticas públicas de los donantes. Es difí-cil que se generen las condiciones de desarrollo si se da ayuda con unamano, mientras con la otra se cierran los mercados a los productos de



los países más pobres o se les somete a una presión financiera indebidaa través del cobro de la deuda externa. Es preciso, por tanto, que seavance en los niveles de coherencia en las políticas públicas de losdonantes, al objeto de mejorar los niveles de eficacia de la ayuda.

5. El problema de la absorción: la coordinación internacionalPor último, la eficacia de la ayuda está condicionada a la capacidad queel receptor tiene para gestionar de forma adecuada los recursos recibi-dos, integrándolos en sus procesos internos de inversión y transforma-ción social. El aspecto aludido tiene una notable relevancia, habidacuenta de la debilidad técnica e institucional de los países en desarro-llo; y es un problema que se amplifica como consecuencia de la falta decoordinación de los donantes. Cada uno de ellos impone un procesodiferenciado de negociación, seguimiento y rendición de cuentas alreceptor, obligando a que buena parte de sus limitadas capacidades téc-nicas se dediquen a atender las exigencias de los donantes, más que lasnecesidades de sus propias sociedades. Una vía para limitar ese proble-ma sería incrementar los niveles de coordinación internacional, talcomo se sugiere en las conferencias de Roma y de París relativas a laharmonización, alineamiento y coordinación de las políticas de ayuda.

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NOTAS

1. Un mayor desarrollo de esta materia puede encontrarse, entre otros, en Alonso (2003) oen Clemens et al. (2004).

2. Boone distingue entre regímenes elitistas, en los que el gobierno maximiza el bienestar dela parte de la población de menos renta; y regímenes liberales, en los que la ayuda trata de redu-cir las distorsiones fiscales del receptor.



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La eficacia de la ayuda