ŞCOALA NAŢIONALĂ DE STUDII POLITICE ŞI ADMINISTRATIVE

FACULTATEA DE ADMINISTRAŢIE PUBLICĂ

MANAGEMENT PUBLIC

- Suport de curs -

Prof.univ.dr. Lucica MATEI

BUCUREŞTI

Date de contact ale titularului de curs:

Nume: prof.dr. MATEI LUCICA Birou: STR. POVERNEI, NR.6, SECTOR 1

Date de identificare curs şi contact tutori:

Titlul cursului: MANAGEMENT PUBLIC Anul I, Semestrul II Curs obligatoriu Pagină web: www.cvapid.snspa.ro/moodle - U2 Tutore: asist.drd. Corina Lazăr E-mail: corinalazar@snspa.ro

• Condiţionări şi cunoştinţe necesare parcurgerii cursului Cursul „Management public” se adresează cursanţilor programului universitar, studii de licenţă în administraţie publică, ce au promovat examenele aferente anului I universitar. Conţinutul prezentului curs se fundamentează pe cunoştinţele acumulate de studenţi în cadrul cursurilor: „Drept administrativ” şi „Logica acţiunii administrative”. • Descrierea cursului

Cursul îşi propune să abordeze managementul public din perspectiva celor trei dimensiuni complementare: dimensiunea strategică, dimensiunea organizatorică şi dimensiunea relaţională. Scopul cursului este de a integra cunoştinţele de management, abilităţile şi experienţa obţinute, în rezolvarea problemelor privind reforma practicilor manageriale. • Organizarea temelor în cadrul cursului Cursul „Management public” este organizat în patru module, respectiv: „Management: specialişti şi teorii”, „Sectorul public: introducere”, „Organizaţia publică” şi „Procesul decizional”. Intenţia titularului de curs este de a familiariza studenţii cu principalele concepte utilizate în studiul managementului în administraţia publică, anume: „management public”, „birocraţie” (Modulul 1), „sector public”, „funcţie publică” şi „bunuri publice” (Modulul 2). Modulele 3 şi 4 avansează cu prezentarea subiectelor „organizaţiilor publice” şi a proceselor decizionale specifice acestora.

Temele ce formează fiecare modul al prezentului curs dispun de referinţe bibliografice specifice şi teme de control individual.

1

• Formatul şi tipul activităţilor implicate de curs În cadrul cursului „Management public”, studenţii au libertatea de a-şi gestiona singuri, fără constrângeri, modalitatea şi timpul de parcurgere a cursului. Pentru facilitarea accesului la informaţiile prezentate în cadrul cursului, studenţii dispun de posibilitatea întâlnirii cu profesorul titular de curs şi tutorele de discplină în cadrul sesiunilor de activităţi asistate. Evaluarea cursanţilor va consta în susţinerea unui examen. • Materiale bibliografice obligatorii În vederea aprofundării informaţiilor relevante cursului „Management public”, studenţii pot consulta la biblioteca SNSPA ori direct, în campusul virtual al programului universitar de licenţă, anul 2 – U2 umătoarele materiale după cum urmează:

1. Matei, Lucica. 2006. Management public. Bucureşti: Editura Economică. 2. Pollitt, Christopher; Bouckaert, Geert. 2004. Reforma managementului public.

Analiza comparata. Chişinău: Editura Epigraf. 3. Lynn Jr, Laurence E. 2004. Managementul public, ca artă, ştiinţă şi tehnică.

Bucureşti: Editura Arc. • Materiale şi instrumente necesare pentru curs Cursul „Management public” poate fi accesat de pe platforma virtuală moodle: Campus virtual „U2”. Instrucţiuni tehnice: aveţi nevoie de un calculator 486, 16 Mb RAM, Win.95 (minimum) dotat cu modem (US Robotics, Rockwell etc.). • Calendar al cursului Calendarul disciplinei este adus la cunoştinţă studenţilor pe site-ul facultăţii şi cuprinde datele celor două întâlniri precum şi data examenului. • Elemente de deontologie academică La examenul din cadrul disciplinei „Management public” evitaţi copiatul şi plagiatul. Pentru plagiat, întotdeauna când redactaţi o lucrare ştiinţifică citaţi textele ce nu vă aparţin, menţionaţi autorul şi sursa (un model pentru citarea corectă vă este oferit în acest suport de curs). Un îndrumar pentru evitarea plagiatului este disponibil în campusul virtual. Orice tentativă dovedită de copiat sau plagiat în cadrul examenului va conduce la nepromovarea cursului. Frauda dovedită în cadrul examenului final va conduce la nepromovarea cursului.

2

• Studenţi cu dizabilităţi În cadrul cursului „Management public”, studenţii afectaţi de dizabilităţi motorii sau intelectuale pot lua legătura cu titularul de curs pentru a identifica eventuale soluţii in vederea oferirii de şanse egale.

3

Modulul 1: Management: specialişti şi teorii.....................................................................05 Tema 1: Managementul. Consideraţii preliminare.....................................................05 Tema 2: Managementul. Un scurt istoric....................................................................08

Tema 3: Managementul: Organizaţiile şi societatea..................................................10 Tema 4: Managementul public. Definiţii.....................................................................24

Modulul 2: Sectorul public: introducere.............................................................................32 Tema 1: Sectorul public. Delimitări conceptuale....................................................... 32

Tema 2: Domeniul public. Consideraţii preliminare.................................................. 37 Tema 3: Bunurile publice............................................................................................ 39 Tema 4: Funcţia publică............................................................................................. 41 Tema 5: Diferenţe între sectorul public şi sectorul privat...........................................43 Tema 6: Serviciile publice: Definiţie........................................................................... 47

Modulul 3: Organizaţia publică...........................................................................................49 Tema 1: Mediul şi organizaţiile publice......................................................................49

Tema 2: Organizaţia publică: Definiţii.......................................................................58 Tema 3: Organizaţia publică. Caracteristici structurale............................................63 Tema 4: Organizaţia publică: Misiune şi politici........................................................66

Tema 5: Organizaţia publică: Postul..........................................................................70 Modulul 4: Procesul decizional............................................................................................72

Tema 1: Decizia şi mediul deciziei..............................................................................72 Tema 2: Decizia şi mecanismele deciziei....................................................................76

Tema 3: Clasificarea deciziilor...................................................................................79 Tema 4: Abordări ale deciziei.....................................................................................89

4

Management: specialiști și teorii

Obiective generale: 1. Definirea noţiunii de management (Tema 1) 2. Prezentarea autorilor reprezentativi pentru istoria managementului

(Tema 2) 3. Prezentarea teoriilor relevante organizării societăţii (Tema 3) 4. Definirea managementului public (Tema 4)

TEMA 1. MANAGEMENTUL. Consideraţii preliminare

De la cuvânt la definiţii

Apariţia şi dezvoltarea conceptului de management corespunde unei evoluţii progresive a societăţii. Dacă anumite evoluţii au fost rapide, nevoia de claritate a prezentării conduce la opoziţia dintre o concepţie tradiţională şi una modernă.1 Precizarea conţinutului conceptului de management ne obligă să facem o incursiune etimologică. Cuvântul management generează multe neînţelegeri: ele se referă la originea sa geografică, la înţelesurile sale, la vechimea sa şi chiar la domeniul său iniţial de aplicare. În general, termenul de management este acceptat ca provenind din termenul italian manneggiare – a manevra, a conduce. Management derivă din latinescul „manus“ (mână). Al. Graur sublinia că în limba italiană întâlnim „mannegio“ (prelucrarea cu mâna), în limba franceză „manège“2, iar în limba engleză „to manage“ (a administra, a conduce)3. Alţi autori4,5consideră că este vorba de un vechi termen francez de origine latină (provenind de la „manus“ – mână), termen ce a fost reintrodus în mod oficial în Franţa de Academia Franceză în anul 1973. Termenul de management a fost utilizat, în general, ca o traducere a substantivului anglo-saxon echivalent şi, prin abuz de limbaj, ca un sinonim al cuvântului „gestiune”. Această interpretare este limitativă, deoarece gestiunea este acţiunea de administrare a patrimoniului sau a unor bunuri ale unei persoane de către reprezentantul ei, iar managementul, în accepţiunea aceleiaşi surse6 bibliografice, este ansamblul activităţilor de organizare şi conducere în scopul adoptării deciziilor optime în proiectarea şi reglarea proceselor microeconomice.

1 Auby, J.F. Management public, Editura Sirey, 1996, p. 3. 2 Robin, M. Sully et le management, Revue d’économie politique, ian.-febr. 1971, nr. 1, p. 131. 3. Graur, Al. Argumente „pro“ şi „contra“ adoptării termenului „management“ în limba română, Rev. Forum, 1971, nr. 2. 4 Hermel, P. (1988), Le management participatif – Sens, realites, actions, Editions d `Organisation. 5 Amiel, M., Bonnet, F., Jacob, J., (1993), Management de l`Administration, De Boeck Universite, Bruxelles. 6 Mic dicţionar enciclopedic, ed.a III-a, Ed. Ştiinţifică şi Enciclopedică, Bucureşti, 1986, p.724, 1031.

5

De obicei, apar confuzii în definirea conceptului:7 • limitarea sensului de „management” la noţiunea de organizare a sarcinilor dintr-o

întreprindere; • asimilarea termenului în ideea de încadrare şi, în special, la cei încadraţi, la nivel de

conducere eliminând ansamblul proceselor; • asocierea cu obiectivul profitului şi cu finalităţile lucrative, fapt ce conduce la

examinarea conceptului de performanţă în organizaţiile publice. Chiar dacă este foarte vechi, termenul de management este deseori perceput ca un neologism. Englezii în secolul al XIV-lea au folosit cuvintele „manage“ şi „management“. Iniţial, termenul a fost întâlnit în sfera sportivă, mai târziu în domeniul artei operative şi în ştiinţa militară cu scopul pregătirii unităţii militare pentru a obţine o victorie în bătălie. Conceptul de management nu este întâlnit în secolele XVIII şi XIX în domeniul economic, când activitatea economică reprezenta un proces de prospectare, producţie şi desfacere8, dar îl întâlnim în domeniul administraţiei publice, cu accent în problemele serviciilor poliţiei, problemele navale şi militare, în sfera politicului şi a ziaristicii (sec. al XIX-lea). Ultimele şase decenii ale secolului al XX-lea au permis extinderea conceptului de management în toate domeniile de activitate, pe plan mondial, cunoscând elemente de definire proprii şcolilor de management. Managementul, acţiunea sau arta sau maniera de a conduce o organizaţie, sau argumentul în explicarea superiorităţii economice a unei ţări sau a eficacităţii unui serviciu public, identifică o realitate constituită din componente simple iar consecinţele sunt mult mai importante decât ne putem imagina. Prima definiţie în limba franceză a managementului este atribuită lui Henry Fayol, care propunea în 1916 o structurare a funcţiei de conducere în cinci componente, astfel: „a conduce înseamnă a prevedea şi a planifica, a organiza, a comanda, a coordona şi a controla“9. În prezent, poate fi regăsită, în actualizările conceptuale ale managementului, o parte din elementele definiţiei „fayoliene“10. Activitatea lui Fayol, care a susţinut naşterea unei ştiinţe a administraţiei întreprinderii, se găseşte în continuarea celei de administrare a afacerilor publice11. La întrebările puse privind domeniul iniţial de aplicare, numeroase lucrări ne fac să considerăm că originile managementului pot fi regăsite atât în administraţie, cât şi în întreprindere. Primii teoreticieni în management se preocupă de organizaţiile publice. În concepţia lui Fayol, acestea sunt „întreprinderi care nu au obiective monetare“. De asemenea, studiile lui Simon12 asupra deciziei se bazează pe observaţiile efectuate asupra administraţiei publice. Un număr mare de proceduri, termeni din managementul întreprinderilor provin din sectorul public. De exemplu, noţiunea de „cadru“ îşi are originea în sectorul militar, unde cadrul era ofiţerul care forma rangul în armata romană (patronul oficial pentru cariera soldatului). Din punct de vedere istoric, transferurile manageriale par a se fi rezolvat în dublu sens, între public şi privat, în proporţii diferite, în funcţie de ţări şi perioade. Există pericole dacă, în mod conştient sau nu, managementul public adoptă modele extrase din organizaţiile externe. Experienţa demonstrează că idei specifice managementului pot fi tranferabile. Ceea ce nu poate fi transferabil este constituit de modelul de management, scopurile, condiţiile, sarcinile.

7 Bartoli, A., Hermel, P., (1986), Piloter l`enterprise en mutation. Une approche strategique du changement, Edition d`Organisation. 8 Petrescu, I. Management, Editura Holding Reporter, Bucureşti, 1991, p. 9.9 Fayol, H., (1979), Administration industrielle et generale, 1916, reedite par Dunod. 10 Thierart, R. A., (1979), Le management, coll.”Que sais-je?”,PF. 11 Batteau, P., (1994), Management public-Etat de l`art, en Annales du management, XIIe, Journees nationals des IAE, Montpellier, novembre. 12 Simon, H.A.,(1983), Administration et processus de decision, Economica

6

Pot fi identificate o mulţime de definiţii ale managementului, dar următoarele considerăm că reprezintă puncte de referinţă în teoria managementului. „În sensul larg al cuvântului, din punct de vedere social, managementul este o tehnică sau o metodă dezvoltată datorată tendinţei proprii omului de a se constitui în grupuri“.13

„... direcţionare, conducere şi control al eforturilor unui grup de indivizi în vederea realizării unui anumit scop comun..., în condiţiile unui minim de cheltuieli, de resurse, de eforturi“14. Opinia lui A. Mackensie15, potrivit căreia „managementul este un proces“, este completată de cea a lui J. Massié: „procesul comportă un număr de atribuţii fundamentale prin care un grup cooperativ orientează activităţile către scopuri comune”16. „...semnificaţia generală: arta de a conduce, de a administra..., presupunând un efort conştient, metodic şi ştiinţific pentru a studia şi realiza condiţiile optime de funcţionare“17. Pentru francezii tradiţionali, managementul este ansamblul disciplinelor, metodelor, tehnicilor, care înglobează sarcinile de conducere, de administrare, de organizare a întreprinderii. Influenţele conceptuale ale lui Peter Drucker, Robert Mac Namara, Galbraith, asupra managementului, se concretizează în definiţia modernă: „Managementul este organizarea schimbării, orientată către crearea de bogăţii cu ajutorul omului“.18

Din cele prezentate observăm că managementului i se dau diferite accepţiuni, fiind considerat un proces, o activitate sau un grup de persoane (manageri) având un obiect, legităţi şi principii proprii. Încercând să determinăm elementele, profilurile şi identităţile culturale la nivelul structurilor culturale ale organizaţiilor care îşi construiesc un profil, o identitate, definim managementul ca ansamblul tehnicilor de organizare şi administrare, de previzionare şi modernizare a structurilor organizaţionale, acceptând noile provocări privind competitivitatea, reglementările, exigenţele sociale, nevoile multiple ale utilizatorilor, restricţiile cu privire la mijloace.

1. Cum definea H. Fayol managementul? 2. Prezentaţi pe scurt, istoria definirii managementului. 3. Ce numim astăzi prin management? 4. Comentaţi succint evoluţia conceptului de management.

Teme de control pentru auto-verificare (activităţi individuale):

Bibliografie recomandată: Lynn Jr, Laurence E. 2004. Managementul public, ca artă, ştiinţă şi tehnică. Bucureşti: Editura Arc, pp.02-14.

13 Petersen, E., Plowman, E., Business Organisation and Management, Illinois, 1958, p. 33. 14 Newman, W.H., Administrative action, Prentice Hall Englewood Hills, New York, 1964, p. 1. 15 Mackensie, A, Harvard Business Review, nov.-dec. 1969. 16 Massié, J., Methodes actuelles de direction des entreprises, Les Editions d’Organisations, Paris, 1967, p. 237. 17 Tezenas, J., Dictionnaire de l’organisation et de la gestion, Les Editions d’Organisations, Paris, 1968, p.115, Gelinier, O., Functions et tâches de direction générale, Editura Hommes et techniques, Paris, 1967, p. 23. 18 Klein, J., Pedraglio, G. ş.a., Qú-est-ce que le management, Dunod Economie, 1971, p. 6.

7

TEMA 2. MANAGEMENTUL: Un scurt istoric

Relaţia dintre om şi management reprezintă un subiect paradoxal şi controversat. Managementul, definit ca organizare şi metodă, oferă posibilitatea dezvoltării şi afirmării personalităţii, nu acceptă spontaneitatea, dar susţine inovaţia, canalizarea imaginativă şi dirijează eforturile organizaţiei. În acest sens, managementul repersonalizează individul, redescoperind respectul pentru om. Literatura de specialitate oferă numeroase puncte de vedere asupra teoriei managementului şi a întemeietorilor acesteia. Contribuţiile majore la teoria managementului, ca răspuns la necesităţile sociale, sunt rezumate schematic în cele ce urmează:

CONTRIBUŢII RELEVANTE

Robert Owen (1771-1859)

• cunoscut ca „părintele conducerii moderne a personalului“; • evidenţiază importanţa atitudinii individuale în cadrul muncii colective şi al organizaţiei industriale.

Charles Babbage (1792-1871)

• numit „părintele calculatorului“; • exprimă anticipaţii asupra managementului modern (unde idei şi principii sunt asemănătoare punctelor de vedere ale clasicilor managementului ştiinţific).

Henry Metcalfe (1847-1917)

• identifică principii ale managementului şi susţine existenţa unei ştiinţe a administraţiei fondate pe principii care pot fi aplicate unui număr variat de cazuri;

• observaţiile şi experimentele au stat la baza descoperirii principiilor. Acestea pot fi comparate şi adaptate; • stabileşte un sistem modern de control al preţurilor.

Henry Robinson Towne (1844-1924)

• dezvoltarea ştiinţei administraţiei, a organizării şi conducerii ştiinţifice prin rezultatele studiilor şi cercetărilor proprii; • susţinător al teoriei şi metodelor lui Frederick Taylor.

Frederick Taylor (1856-1915)

• recunoscut ca „părintele managementului ştiinţific“, preocupat de îmbunătăţirea conducerii operative; • principiile managementului ştiinţific concepute de Taylor subliniază utilizarea „ştiinţei locului de muncă“, selecţionarea şi repartizarea angajaţilor corespunzător pregătirii şi aptitudinilor, crearea armoniei de grup, dezvoltarea angajaţilor; • introducerea metodei de consultare şi dezvoltarea echipei manageriale; • managementul este „arta de a şti precis ce trebuie făcut, cât mai bine şi mai ieftin“.

Henry Laurence Gantt (1861-1919)

• susţinător al teoriei lui Taylor, introduce sistemul stimulentelor de performanţă pentru muncitor şi manager; • elaborează o metodă grafică de evidenţă şi planificare, cunoscută sub denumirea de „graficul lui Gantt“.

Russel Robb (1864-1927)

• aplicarea managementului în societăţile de servicii publice se realizează ca o tehnică orizontală aplicată la toate activităţile.

Harington Emerson (1853-1931)

• a formulat 12 principii ale eficacităţii şi tehnica managementului prin obiective.

Alexander Hamilton Church (1866-1936)

• funcţiile managementului au fost abordate în viziune unitară cu cele ale întreprinderii; • stabileşte principii teoretice generale ale managementului.

Henry Fayol (1841-1925)

• cunoscut ca „părintele teoriei moderne a managementului“, consideră că „a conduce înseamnă a prevedea, a organiza, a da dispoziţii, a coordona şi a controla“.

Frank (1868-1924) şi Lillian Gilberth

• pionier al ergonomiei, Frank, a introdus metode de cronometrare cu stenografierea mişcărilor;

8

• Lillian, psiholog, a contribuit la dezvoltarea elementelor de managementul resurselor umane.

Bernard Chester Irving (1886-1961)

• sarcina managerilor este de a menţine un sistem de eforturi coordonate într-o organizare formală.

Oliver Sheldon (1894-1951)

• individualizează misiunile şi responsabilităţile managerilor, subordonând managementul administraţiei.

Bedaux Charles (1877-1944)

• a introdus sistemul de salarizare pe puncte „bedaux“ şi „unităţile bedaux“, sistem propriu de măsurare şi de plată a muncii depuse.

Mary Parker Follet (1868-1933)

• susţine că metoda ştiinţifică poate fi aplicată la relaţiile umane, iar coordonarea este direct dependentă de factorul creator al managementului.

Harry Arthur Hoph (1882-1949)

• propune „optimologia: ştiinţa optimului“ ca etapă următoare creării ştiinţei managementului.

George Elton Mayo (1880-1949)

• a introdus, în teoria managementului, studierea problemelor de psihologie a angajatului; • unul dintre pionierii sociologiei şi psihologiei industriale moderne.

Din interpretarea contribuţiilor majore la teoria managementului prezentate anterior, putem aprecia că managementul există ca „un serviciu, cel mai eficace al inteligenţei omului“19. Cu cât se dezvoltă dimensiunea şi complexitatea sistemelor umane, cu atât se creează mai bine societatea industrială (vezi Robert Owen – atitudinea individuală în cadrul muncii colective şi al organizaţiei), standardizarea muncii, necesitatea producerilor omogene, exigenţele măsurii şi ale controlului (vezi Henry Metcalfe în „Costul manufacturilor şi administraţia atelierelor publice şi private – 1885), rezultatele acţiunii (Harrington Emerson consideră că, pentru a atinge productivitatea maximă, trebuie aplicate cele 12 principii şi tehnica managementului prin obiective), imperativele coordonării şi comunicării. Se poate aprecia că aceasta reprezintă prima etapă a organizării. Se continuă perioada dezvoltării şi acumulării, perioadă în care managementul caută să repersonalizeze individul. Elton Mayo a fost unul dintre primii neoliberali care a pus în evidenţă urgenţa repersonalizării, susţinând că organizaţia colaborează cu oamenii, ei fiind parte integrantă a unei comunităţi în care rolul şi demnitatea lor sunt recunoscute. Astfel, organizaţia începea să apară mai puţin ca o structură de autoritate, în care ordinele erau transmise de sus în jos, şi mai mult ca ansamblu de grupuri de oameni care participau la un efort colectiv. Unii teoreticieni susţin că în management întâlnim trei suporturi clasice, şi anume: o organizaţie structurată, o autoritate directoare şi un control al muncii. Altfel spus, întreaga organizaţie cunoaşte toate problemele proprii, alege tipul de putere şi armonizează nevoile comunităţii cu cele ale individului. Dar practica este întotdeauna diferită de teorie. Un exemplu poate fi dat în perioada cuprinsă între cele două războaie mondiale, când s-a încercat descentralizarea responsabilităţilor şi a delegării de autoritate. Sistemele de conducere participativă, prin obiective, se generalizează rapid. Managementul este esenţa managementului resurselor umane20. Teoria lui Zaleznik21 despre natura structurilor organizaţiei ne va ajuta să clarificăm necesitatea dezvoltării funcţionalităţii organizaţiei22, bazată pe noi tehnici de management public şi plecând de la principalele teorii ale organizaţiei: clasice, relaţiilor interumane, contemporane (teoria sistemelor, contingenţa mediului, capacitatea cognitivă a organizaţiilor). Originea contemporană a managemenului se regăseşte la începutul secolului XX, unde autori foarte diferiţi, Henry Fayol, Frederik Taylor, Weber, au creat mişcări de gândiri cu orientări diferite, au propus modele raţionale şi uşor de descris pentru organizaţii care aveau o trăsătură comună, dorinţa de a găsi o trăsătură universală şi credinţa în raţionalitatea proceselor

19 Klein, J., Pedraglio, G. ş.a., op. cit. p. 33. 20 Klein J., Pedraglio G. ş.a., op. cit. p. 38. 21 Zaléznik A., Power and politics in organisational life, Harvard Business Review, mai-iunie, 1970. 22 Organizaţia este acceptată ca fiind o colectivitate organizată (administraţie publică, întreprindere, sindicat) J.L. Le Moigne, Les systémes de décision dans les organisations, Presses Universitaires de France, 1974, p. 120-131.

9

sociale23. Mişcarea teoriei administrative, concepută de către Fayol şi dezvoltată în Statele Unite ale Americii de către Mooney si Reiley, Gulick şi Urwick, Folet şi, în Germania, de către Weber, reprezintă o parte a ipotezei că ar exista o procedură definită prin norme, legi de organizare a muncii. Din perspectiva filosofiei ştiinţei, teoriile de management public dau explicaţii existenţialiste prin identificarea unui domeniu separat şi distinct al cercetării ştiinţifice, al originii dişciplinei, al studiilor şi praxiologiei acestuia. Deja, ideea că domeniul managementului public este un domeniu tânăr, cu o identitate conturată la sfârşitul secolului XX este susţinută de faptul că oferă informaţii sub forma unor generalizări empirice şi principii esenţiale.

Teme de control pentru auto-verificare (activităţi individuale):

1. Cine a fost considerat „părinte al managementului ştiinţific”? 2. Numiţi câteva contribuţii relevante domeniului managementului ce

aparţin lui George Elton Mayo. 3. Cine a fost supranumit „părintele teoriei moderne a

managementului?

Bibliografie recomandată:

1. Lynn Jr, Laurence E. 2004. Managementul public, ca artă, ştiinţă şi tehnică. Bucureşti: Editura Arc, pp.3-16.

2. Matei, Lucica. 2006. Management public. Bucureşti: Editura Economică.

TEMA 3. MANAGEMENTUL: Organizaţiile şi societatea

Emergenţa ştiinţelor organizării trimite24 la un fapt social: „revoluţia organizaţională“

(K.Boulding, 1953), care se traduce prin apariţia în societăţile contemporane a noilor structuri de coordonare şi integrare a activităţilor individuale. Nu există o societate durabilă fără organizare, altfel spus, structurarea raporturilor sociale, impunerea normelor de compor-tament şi pachete de reguli. Termenul organizare nu desemnează numai acţiune vizând îmbinarea mijloacelor, combinarea resurselor, armonizarea comportamentelor, ci şi entităţi colective deliberative construite în vederea atingerii anumitor obiective; organizaţiile se caracterizează, în comparaţie cu simplele întreprinderi, printr-un grad ridicat de complexitate, atestat de multiplele lor elemente componente, prin bogăţia propriilor elemente interne, ca şi de rigoarea principiilor de management, fondate pe existenţa regulilor formale, diviziunea muncii şi ierarhizarea responsabilităţilor. Extensia progresivă şi creşterea continuă a acestor organizaţii, care se regăsesc în toate domeniile vieţii sociale, dezvoltate şi diversificate, fac ca acestea să constituie indubitabil „armătura societăţii“; plasând fenomenul organizării în

23 Ferréol G., Cauche Ph., Duprez J.,M., Gadrey N., Simon M., Dicţionar de sociologie, Polirom, Ştiinţă şi Tehnică, Iaşi, 1998, p. 146-153. Philip J. Candreva, Analysis of the field of public management:a response to Kelman, Thomson, Jones and Schedler,2004. 24 Chevalier J., Science administrative, Presses Universitaires de France, Paris, 1986, p. 30-43.

10

centrul investigaţiilor, ştiinţele organizării au adus astfel o clarificare esenţială asupra derulării proceselor sociale în societăţile contemporane.

Conceptul de organizare nu a apărut decât târziu şi promovarea sa poate fi considerată ca o veritabilă lovitură de forţă teoretică şi epistemologică, caracterizată prin crearea unei noi paradigme în ştiinţele sociale. Dacă similitudinea problemelor puse de funcţionarea structurii de acţiune colectivă a fost percepută, apropierile rămâneau diverse şi problematica eterogenă: până la cel de-al doilea război mondial, se vorbea uneori de birocraţie, uneori de administraţie, uneori de întreprindere şi fiecare dintre aceşti termeni reprezintă câmpuri de atac diferite şi câmpuri disciplinare distincte. În teoria lui Herbert Simon (1945) conceptul de organizare permite apropierea, integrarea şi depăşirea analizelor precedente. Persistenţa incertitudinilor epistemologice, cuprinzând statutul acestor ştiinţe, este ilustrată de unele fluctuaţii terminologice: termenul de „ştiinţă“ este preferat adeseori celui de „teorie“, ceea ce pune în evidenţă caracterul speculativ al cercetărilor întreprinse (Silverman, 1973); de asemenea, vorbind despre ştiinţe ale organizării, se întăreşte unitatea obiectului, dar şi pluralitatea apropierilor, astfel că ştiinţele organizării se referă la integrarea unor cunoştinţe multiple. Ştiinţele organizării au avut întotdeauna un impact direct asupra realităţii sociale pe care o studiau; răspunzând unei duble nevoi, de cunoaştere şi de acţiune, ele au fost cu claritate construite ca ştiinţe aplicate, a căror funcţie era de a desprinde perceptele unui management eficace; astfel, au contribuit efectiv la raţionalizarea organizaţională, prin definirea modelelor care au fost experimentate şi aplicate.

Ştiinţele organizării trebuie considerate mai puţin ca un câmp disciplinar strict şi limitat, ci, ca „ştiinţe-răscruce“, cu filiaţie apropiată şi caracterizate de apropieri diversificate.

Ştiinţele organizării s-au hrănit din munca precursorilor care, în ciuda faptului că nu au utilizat conceptul de organizare, se înscrie în problematica organizaţională, mai întâi pentru că se interesa de problemele interne, apoi pentru că încerca să descopere legi generale, aplicabile diverselor entităţi colective existente în societate. Într-o primă etapă, accentul era pus doar pe elementele formale, cu credinţa implicită în virtuţi şi posibilitatea de a construi o organizaţie „raţională“; psihosociologii vor pune în evidenţă limitele acestei analize, arătând că factorul uman perturbă ordinea formală şi reduce gradul de raţionalitate.

Raţionalismul este elementul care uneşte teoreticienii birocraţiei şi specialiştii organizării ştiinţifice a muncii, care uneori par să fie total opuşi. În centrul celor două tipuri de analize există o iluzie constructivistă, susţinută de încrederea în raţionalitatea proceselor sociale şi de găsirea unui model de organizare universal aplicabil, mult mai eficace.

A.”Maşinăria birocraţiei rămâne o configuraţie structurală dominantă-probabil singura dominantă în societatea noastră specializată” (Henry Mintzberg,The Structuring of Organisations). Teoriile birocraţiei arată clar cum analiza fenomenului birocratic conduce la o problematică organizaţională. Birocraţia poate fi considerată ca un caz particular de raţionalizare, sau raţionalizarea aplicată la organizarea umană.

Problemele de organizare sunt abordate de către marxişti prin traversarea unui joc de opoziţii dihotomice între birocraţia capitalistă/administraţia socialistă şi aparatul de stat/organizarea muncitorească. Modului de producţie capitalist, care aplică diviziunea muncii în ordinea socioeconomică, îi corespunde organizarea birocratică care îl exprimă în ordinea politico-administrativă. Pentru Marx (Capitalul) întreprinderea reuneşte capital şi muncă, capitalişti şi angajaţi. Aceste părţi, cu interese convergente, negociază cooperare în procesul de producţie utilizând puterea de care dispun. În acest context, Marx sesizează dezvoltarea unor noi raporturi de putere între oameni. Puterea devine astfel ”conştientă”. Organizarea puterii defineşte puterea organizaţiei.

Uneori birocraţia, ca şi capitalismul din care s-a născut, este contrariul unei organizări raţionale: ea trebuie redefinită prin abolirea proprietăţii private şi a exploatării de clasă, printr-o administraţie nouă, fondată pe participarea tuturor la treburile publice.

Problema managementului poate fi înţeleasă şi dezbătută decât prin intermediul spaţiului istoric de la puterea transcendentă la puterea conştientă.

11

Roberto Michels (1912) vede, din contră, în „legea dură a oligarhiei“ şi procesul corelativ de birocratizare, expresia apăsării care afectează organizaţiile socio-politice, indiferent de natură, prinse între exigenţe contradictorii de eficacitate şi de democraţie; partidele şi sindicatele nu vor scăpa de tendinţele oligarhice.

După Max Weber o organizaţie birocratică oferă cel mai ridicat nivel „puterii raţionale”. Birocraţia la Weber este delimitată ca un concept impersonal, formalist, caracterizat prin eficienţă, putere, raţionalitate, standardizare şi în mare parte centralizare (Ch.Demmke, 2004, p.61).

Max Weber (Economie şi societate, 1922) face din birocraţie o formă de aplicare foarte generală; fondată pe profesionalism, diviziunea muncii, ierarhismul funcţiilor şi impersonalitatea regulilor, organizarea birocratică, care sintetizează aceste aspecte într-un model „ideal-type“, ar asigura, de fapt, precizia, permanenţa, disciplina, rigoarea şi, mai ales, previzibilitatea comportamentelor; model de organizare eficace şi raţional, birocraţia ar fi superioară tuturor celorlalte sisteme şi s-ar putea impune pretutindeni. Plecând de la condiţiile socioistorice de formare a statului modern, Weber degajă elementele generale de analiză, aplicabile ansamblului organizaţiilor sociale; fără îndoială, se referă la o schemă ipotetico-deductibilă formală şi, implicit, de natură prescriptivă. Este primul autor care analizează rolul liderului într-o organizaţie şi examinează cum şi de ce indivizii exercită forme diverse de autoritate. De exemplu, Weber, utilizează pentru prima dată termenul de „carismă”, în accepţiunea sa modernă de calităţi personale ale unui individ, prin care se impune în faţa celorlalţi.

Pentru organizarea administraţiei publice, elementele conceptuale specifice birocraţiei lui Weber se transpun în25: jurisdicţii, funcţii şi sarcini specifice. Necesitatea conducerii, mai mult a bunurilor decât a persoanelor, face birocraţia inevitabilă. În opinia lui Weber (Plane,2000,p.25) o birocraţie performantă aplică următoarele idei:

1. angajaţii sunt liberi, supuşi unei singure autorităţi, în cadrul funcţiei exercitate; 2. ei sunt organizaţi într-o ierarhie clar definită; 3. fiecare angajat are o sferă de competenţe legale, formal definite; 4. angajatul este încadrat pe baza unei relaţii contractuale libere; 5. candidaţii sunt selectionaţi pe baza calificărilor tehnice; 6. ei au o renumeraţie fixă şi au dreptul de pensionare; 7. promovarea depinde de vechime şi de aprecierea superiorului; 8. fiecare angajat se încadrează în disciplina şi controlul stric şi sistematic asupra

muncii, şi presupune:

o diviziune a muncii şi a autorităţii în vederea realizării obiectivelor organizaţionale;

o ierarhie a autorităţii în vederea coordonării activităţilor specializate şi a integrării lor într-o autoritate jurisdicţională. În majoritatea cazurilor de birocraţie raţională, organizaţia este condusă de o singură autoritate individuală;

o structură a carierei în care angajaţii individuali ai organizaţiei birocratice să treacă prin diferite specializări şi niveluri. Aceasta se bazează pe criterii de merit şi/sau vechime;

o structură birocratică ce tinde să fie permanentă. Ea rămâne intactă în pofida modificării de membri din interiorul sau din exteriorul organizaţiei. Societatea devine atât de dependentă de modul în care funcţionează birocraţia, încât distrugerea ei ar genera haos.

Birocraţia, în concepţia lui Weber, reprezintă o formă specifică de organizare cu „calităţi şi defecte; un termen neutru, şi nu unul cu atâtea rezonanţe negative”. O structură birocratică este cea mai eficientă formă de organizare, capabilă de evoluţie de la o ordine primitivă către una raţională; birocraţia este „superioară oricăror altor forme, prin precizie, stabilitate,

25 Rosenbloom D., H., Public administration, Random House, New York, 1986, p. 120-121.

12

rigoarea disciplinei şi siguranţă. Birocraţia face posibil un grad mai ridicat de calcul al rezultatelor pentru cei situaţi la conducere şi pentru cei cu adevărat activi la nivel organizaţional” (Stillmann, 1988, p.52). Weber a enumerat elementele organizării birocratice (Caracteristici ale birocraţiei moderne), menţionând următoarele:

1. separând decizia de acţiune, organizarea birocratică are tendinţa de a determina ca deciziile să fie luate de cei mai potriviţi să le ia -principiul competentei;

2. principiile ierarhiei funcţiilor şi diferitele nivele de autoritate, susţin un sistem bine pus la punct de ordonare şi subordonare, în care se exercită un control al nivelurilor inferioare de către nivelurile superioare: ordine şi control;

3. separarea intereselor private de cele publice; 4. superioritatea regulii asupra relaţiilor interpersonale.

Indirect, marile organizaţii sunt birocraţii. Din punct de vedere procedural, birocraţia este:

a) Impersonală sau dezumanizată. Aceasta a fost considerată de Weber ca fiind principala calitate („special virtue“), deoarece se elimină astfel elementele emoţionale „iraţionale“ din performanţa birocraţilor individuali ori a organizaţiei ca întreg.

b) Formală. Atâta timp cât birocraţia nu depinde de persoane, ci de funcţii, aproape tot ceea ce reprezintă structură şi operare este consemnat în scris, într-o manieră formală. În plus, comunicarea se realizează în scris, deoarece se desfăşoară între funcţii şi persoane în calitate de persoane oficiale şi, cel puţin teoretic, este independentă de persoana care ocupă poziţia respectivă. Documentele se păstrează în fişier la care accesul este limitat.

c) Legală. Birocraţia operează în conformitate cu reguli formale care sunt publice şi consemnate în scris. Rolul acestora este de a reglementa o anumită procedură şi de a asigura legalitatea raporturilor cu cei din exteriorul organizaţiei.

d) Ordonată. Birocraţii individuali trebuie să se conformeze regulilor birocratice, în caz contrar putând fi sancţionaţi. Aceste reguli urmăresc să asigure impersonalitate şi să susţină autoritatea ierarhică.

Ca rezultat al acestor caracteristici structurale şi procedurale, birocraţia este: e) Eficientă, deoarece ea acţionează continuu, raţional, ordonat, concret şi în timp util. Birocraţia este solidă şi reduce din costurile emoţionale în procesul de realizare a obiectivelor sale. f) Puternică. Puterea sa decurge mai ales din raţionalitate, profesionalism, încredere şi continuitate. Weber susţine că o birocraţie bine dezvoltată nu poate fi practic controlată de cei din exteriorul organizaţiei; din contră, societatea devine dependentă de aceasta prin faptul că îi furnizează servicii şi îi aplică constrângeri. De aceea, elementul organizaţional (birocraţia), tinde să devină cea mai mare forţă din cadrul unei societăţi. g) În expansiune, ceea ce presupune ca , expansiunea birocratică nu este dată doar de eficienţă şi putere, ci şi de creşterea calitativă şi cantitativă a sarcinilor care solicită o organizare administrativă într-o societate complexă.

B. Organizarea ştiinţifică a muncii – Managementul ştiinţific îşi găseşte bazele în cadrul lucrărilor lui Taylor, Babage, Gantt, Gilbreth. Mai mult decât teoria administraţiei, managementul ştiinţific îşi propune să definească într-un mod mai precis modul cum trebuiesc realizate obiectivele. Dacă teoriile birocraţiei, construite plecând de la studiul administraţiilor şi partidelor, sunt legate de procesul de raţionalizare statală, organizarea ştiinţifică a muncii (OSM), construită în funcţie de problemele întreprinderilor, este indisociabilă de procesul de raţionalizare capitalistă, faţă de care se manifestă ca o parte activă: coincizând cu trecerea de la fabrică la marea firmă industrială. OSM a avut un impact direct asupra tehnicilor de producţie şi de management ale întreprinderilor (uzinele Ford fiind primele în SUA care au pus în aplicare perceptele lui Taylor), antrenând dezvoltarea muncii în lanţ şi perfecţionarea metodelor de conducere. Caracterizată printr-un avânt utilitar puternic

13

afirmat, OSM a avut ca obiectiv ameliorarea randamentului întreprinderilor, fondând managementul pe principii ştiinţifice; OSM se interesa de condiţiile de realizare a muncii şi de specializarea funcţiilor în cadrul întreprinderilor.

Taylor şi Fayol au demonstrat că schemele organizaţiilor adoptate de „colectivităţi militare şi ecleziastice au dominat... şi domină“, redefinind clasica piramidă (fig. 1.1). Frederick W. Taylor propune o serie de principii fundamentale26: „one best way“27 teoria motivaţiei şi dihotomia concepţie-execuţie, considerând că „activitatea umană poate fi măsurată, analizată şi controlată prin tehnici analoge celor folosite cu succes pentru obiectele fizice“.

În timp ce Weber a protestat împotriva transformării angajaţilor în slujbaşi mărunţi („cogs“), Taylor a considerat-o o descoperire ştiinţifică – cea mai eficientă cale pentru realizarea obiectivelor propuse. Conform standardelor actuale, această teorie a lui Taylor este considerată ca fiind ceva naiv, paternalist, neadecvat sau chiar o simplă aberaţie (Rosenbloom D., 1986). Concepţia sa a influenţat puternic managementul public28 în SUA, acesta bazându-se pe adaptarea la sectorul public a celor patru principii de bază ale managementului ştiinţific:

1. studierea cunoştinţelor tradiţionale, înregistrarea, ierarhizarea şi transformarea acestora în legi ştiinţifice;

2. selectarea ştiinţifică a muncitorilor şi perfecţionarea calificărilor şi cunoştinţelor acestora;

3. punerea în aplicare a ştiinţei muncii de către muncitori; 4. repartiţia aproape egală a muncii executate în întreprindere, între muncitori şi

conducere. Aceste principii corespund concepţiei, potrivit căreia este posibil să se aplice activităţilor umane un raţionament ştiinţific, este posibilă observarea, clasificarea faptelor, analizarea şi stabilirea normelor privind cadrul general al activităţii unui muncitor. Taylor afirma: ”în esenţă, sistemul de conducere ştiinţifică implică o revoluţie completă a stării de spirit a muncitorilor, o revoluţie completă care are în vedere modul în care aceştia sunt priviţi. Sistemul implică de asemenea, o revoluţie completă a stării de spirit a celor ce conduc”. Raţionalitatea ştiinţifică se constituie în paradigma modelului taylorian. Ideile fundamentale susţinute de teoria lui Taylor pot fi concretizate şi astfel: a) Diviziunea orizontală a muncii, conduce la împărţirea muncii, la specializarea sarcinilor şi la studiul timpilor de execuţie în vederea determinării celui mai bun mod de realizare. Managementul ar trebui să studieze aspectele tradiţionale şi să identifice modalităţile de realizare a obiectivelor, modalităţi reunite într-un ansamblu de legi ştiinţifice de producţie. Aceasta presupune studierea timpului şi a evoluţiei/derulării procesului care ar trebui să ne ofere soluţia optimă pentru fiecare caz.

Muncitorii ar trebui selectaţi ştiinţific în concordanţă cu anumite trăsături fizice, mentale şi psihologice. De exemplu, dacă soluţia optimă pentru extragerea cărbunelui este raportată la un randament de 21 de unităţi, atunci va fi ales acel muncitor care are puterea fizică şi rezistenţa corespunzătoare realizării acestei activităţi. Foarte important este faptul că Taylor a accentuat importanţa alegerii acelor muncitori care „apreciază“ elementul managerial în eficientizarea activităţii sale.

b) Diviziunea verticală a muncii are în vedere realizarea unei distincţii clare între executanţi şi cei care concep munca. Acest principiu conduce la repartizarea „celui mai bun om în cel mai bun post”.

c) Sistemul de salarizare, bazat pe primele „de productivitate a muncii”, încearcă să dezvolte motivarea oamenilor pentru muncă. Dincolo de o standardizare accentuată a sarcinilor, muncitorul ar trebui să fie motivat potrivit unor criterii ştiinţifice. Taylor a 26 În lucrarea The Principles of Scientific Management (1911) Taylor consideră că, „sistemul managementului ştiinţific implică o revoluţie completă a stării de spirit a muncitorilor şi, în acelaşi timp, o revoluţie a stării de spirit a celor care sunt de partea conducerii“. 27 Taylor a studiat şi măsurat volumul de muncă depusă. Descompunerea muncii în elemente simple, apoi recompunerea în sarcini elementare au condus la modificarea muncii în sine şi a activităţii manageriale. 28 Rosenbloom, D., H., op. cit., p. 125-126.

14

accentuat importanţa „plăţii în rate“ şi a răsplătirii muncitorului conform rezultatelor obţinute. El a considerat că frecvenţa ratelor ar trebui să fie astfel concepută încât să conducă la o motivaţie maximă. Taylor a promovat şi sancţionarea acelor muncitori care nu au obţinut rezultatele preconizate.

d) Munca depusă ar trebui să fie redistribuită astfel încât managementul să deţină un rol tot mai important în conceperea şi realizarea propriu-zisă a activităţii. Această propunere a prilejuit apariţia unei „ştiinţe“, a unei inginerii eficiente.

Managementul ştiinţific promovat de Taylor a urmărit lupta contra slabei productivităţi a muncii, cauzată, în opinia sa, de slaba utilizare a muncii, de dezordine şi lacunele de organizare a întreprinderilor. El stabileşte mai întâi raţionalizarea muncii, plecând de la postulatul că există o manieră şi un singur mod de a înţelege mai bine o creaţie dată, odată cunoscute caracteristicile maşinilor şi capacităţilor psihologice ale organismului uman. Devine astfel posibilă calcularea salariilor în funcţie de randament şi incitarea muncitorilor în a-şi spori productivitatea individuală. Dar managementul ştiinţific presupune, de asemenea, adoptarea anumitor principii de organizare, cum ar fi stricta distincţie între concepţie (domeniu al inginerului) şi execuţie (golită în totalitate de iniţiativă) sau specializarea funcţiilor de încadrare (muncitorul necesită superiori diferiţi pentru fiecare dintre aspectele muncii sale). Organizaţia repartizează sarcinile şi exercită în mod necesar o constrângere, ce devine sursa de putere, asupra membrilor săi. Herbert Simon remarcă faptul că diviziunea muncii începe printr-o divizare între acţiune şi decizie. “Este clar că misiunea materială de a atinge obiectivele unei organizaţii revine persoanelor situate în eşaloanele de bază din ierarhia administrativă”.

Pe aceeaşi coordonată, Taylor a presupus că managementul ştiinţific va conduce la o mai bună cooperare între muncitori şi elementele de management. El a considerat că acest sistem va produce, pe termen lung, în orice societate, o productivitate mai mare şi, implicit, un nivel mai bun de viaţă. Productivitatea mai mare conduce la un profit ridicat, mai multe investiţii, reducerea conflictelor prilejuite de distribuţia veniturilor dintre vânzările de produse şi servicii.

Concepţia lui Taylor a fost enunţată în termeni specifici ingineriei industriale, psihologiei, costurilor şi altor activităţi care se regăsesc în managementul actual al resurselor umane. În sectorul public, clasificarea posturilor/poziţiilor şi fişa postului continuă să ilustreze multe dintre atitudinile şi ideile specifice managementului ştiinţific. În termeni generali, concepţia tayloriană a accentuat ideea conform căreia muncitorul ar trebui tratat ca o anexă a unui aparat. El ar trebui să realizeze doar acele operaţiuni pe care un aparat sau un animal le-ar realiza la costuri mai ridicate. Mai mult, muncitorul nu ar trebui încurajat să participe la elaborarea/conceperea activităţii, întrucât aceasta este exclusiv de competenţa „oamenilor de ştiinţă“. Taylor a pledat în favoarea ideii că principalul obiectiv al unei organizaţii este productivitatea şi că o organizaţie „bună“ este aceea care realizează eficient obiectivele propuse. În opinia sa, punctul final este reprezentat de producţie, rezultate („output“); tot ceea ce i se întâmplă muncitorului pe parcurs – rutină, înstrăinare, boli profesionale – are o importanţă secundară. El consideră că munca reprezintă furnizarea produselor şi serviciilor, şi nu dezvoltarea la maximum a potenţialului uman.

Desigur, unii pot considera aceste premise ca fiind îngrozitoare. Cu toate acestea, SUA, ca societate, continuă să definească munca în termenii eficienţei şi ai productivităţii. Atitudinea dominantă este aceea că performanţa trebuie răsplătită, iar productivitatea scăzută/necorespunzătoare trebuie sancţionată.

Ştiinţa tayloristă, considerată mai mult o ştiinţă a muncii decât a organizaţiei, a fost susţinută în Franţa de Henry Fayol, considerat „părinte“ al managementului modern29, ce

29 În lucrarea Administration industrielle et générale, identifică funcţiile organizaţiei: tehnică, comercială, financiară, contabilă, de securitate şi managerială (administrativă).

15

defineşte funcţionarea managerială ca o activitate de conducere în care sunt identificate funcţiile managementului: a prevedea, a organiza, a comanda, a coordona, a controla30.

H. Fayol (Administraţie industrială şi generală, 1917) pune accent pe metodele de management, descompunând diferite elemente ale funcţiei administrative: previziune, organizare, comandă, coordonare, control, şi dezvoltând astfel o serie de principii necesare bunului său mers (diviziunea muncii, autoritatea, responsabilitatea, disciplina, unitatea de conducere, subordonarea intereselor private faţă de interesele generale, remunerarea, centralizarea, autoritatea ierarhică, ordinea, echitatea, stabilitatea personalului, iniţiativa, spiritul de echipă). În opinia lui Fayol, o organizaţie elaborează un plan strategic, îşi defineşte obiectivele, pune în aplicare o structură adaptată realizării planurilor şi progresează datorită controlului activităţii. Finalitatea muncii, în acest caz, o reprezintă demonstrarea faptului că un conducător poate obţine cele mai bune performanţe ale personalului, prin calităţile sale de conducere a oamenilor şi de administrare a bunurilor. Spre deosebire de Taylor, el refuză diviziunea autorităţii, care ar fi sursă de confuzie şi de dezordine (principiul unităţii de comandă în folosul directorului general cuprinzând funcţia administrativă), dar acceptă o relativă autonomie a lucrătorilor la nivelul execuţiei.

Impregnată de un raţionalism tehnicist, OSM încearcă deci să subordoneze managementul întreprinderilor la un ansamblu de norme, formule şi obiective dictate de ştiinţă şi destinate să evite incertitudinea şi improvizarea. Limitele acestei viziuni mecaniciste nu vor întârzia să apară: întreprinderea nu este doar o maşină care să funcţioneze după reguli prestabilite, ci, de asemenea, un grup social caracterizat de un dinamism propriu.

C. Teoriile relaţiilor umane – Avântul raţionalizării şi eficacităţii promovate de Taylor, Fayol si Weber, s-a lovit de forţe rezistente: acestea au fost atribuite factorului uman pe care unii cercetători doreau să-l pună în valoare. Ca reacţie la viziunea mecanicistă a organizaţiei,viziunea asupra omului angajat se schimbă, dezvoltându-se şcoala relaţiilor umane, care a evidenţiat teoriile „factorului uman“ (efectul Hawthorne). Punctul lor de plecare se regăseşte în toate experienţele conduse de Elton Mayo la Uzinele Hawthorne, în 1924. Alături de organizarea formală (regulamente şi conducere) există şi o structură neoficială bazată pe relaţii interpersonale. Principalii reprezentanţi ai şcolii relaţiilor umane, C. Argyris, C. Handy, H. Maslow, D. Mc.Gregor, situează resursele umane ale organizaţiilor pe o poziţie prioritară în procesul de management, stabilind principii, reguli, metode care să pună în valoare potenţialul uman.

Credinţa în posibilitatea unui management raţional al birocraţiilor şi întreprinderilor, fondat pe aplicarea de legi generale, universale şi binefăcătoare, are la bază un postulat al unui control perfect şi al unei totale previzibilităţi a comportamentelor; în concepţia weberiană, indivizii „concreţi” dispar în întregime în spatele sistemului de funcţii şi de roluri definite de reguli impersonale; în taylorism, muncitorul a încetat să execute docil sarcinile care îi sunt desemnate. Meritul şcolii relaţiilor umane, născută în anii ’30 în SUA ca reacţie la excesele OSM, ar fi demonstrarea caracterului iluzoriu al acestei depersonalizări, punând în evidenţă importanţa factorului uman, aspectele psihosociologice, viaţa grupurilor umane, ca şi dimensiunea relaţională din cadrul organizaţiilor.

(1) Analiza motivaţiilor – Analizele efectuate într-o optică psiho-sociologică de către şcoala relaţiilor umane a condus la situarea pe o poziţie inferioară a tezelor tayloriste, insistând asupra influenţelor factorilor sociali şi psihologici asupra productivităţii.

O primă serie de anchete realizate de Elton Mayo, Fritz Roethlisberger şi alţi cercetători, la Compania Western Electric din Chicago în perioada 1927-1932, a arătat că nivelul de producţie este stabilit în funcţie de normele sociale, şi nu de capacităţile psihologice. Această companie se interesa de efectele îmbunătăţirii iluminatului asupre producţiei realizate de către muncitori.

S-a presupus, de exemplu, că o sporire a iluminatului va determina o creştere a productivităţii individuale. Rezultatele studiului arătau că productivitatea sporeşte odată cu

30 Zorlenţan T. ş.a., Managementul organizaţiei, Editura Economică, Bucureşti, 1998, p. 44.

16

creşterea iluminatului, dar factorii care se află la originea acestei constatari nu sunt de natura strict psihologica. S-a constatat în continuare că reducerea iluminatului la nivelul iniţial nu a determinat o scădere în aceeaşi proporţie a productivităţii; aceasta era mai ridicată decât fusese iniţial. Era un rezultat uimitor şi derutant din punct de vedere al managementului ştiinţific. În cele din urmă, cercetătorii au ajuns la concluzia că, într-o anumită măsură, lucrătorii înşişi au reacţionat la acest experiment, atenţia fiind îndreptată mai degrabă înspre ei decât înspre gradul de iluminare. Fenomenul a fost denumit „Efectul Hawthorne“. În contextul organizaţional, acesta se traduce prin premisa că factorii sociali şi psihologici pot juca un rol important în determinarea productivităţii individuale.

Recompensele şi sancţiunile noneconomice constituie o motivaţie importantă care afectează comportamentul muncitorilor şi limitează efectul stimulentelor economice; muncitorii se poartă şi acţionează adesea nu ca indivizi, ci ca membri ai unui grup. Mersul întreprinderii nu depinde deci doar de dotarea tehnică, ci, mai degrabă, de nevoile, aşteptările, aspiraţiile celui ce este angajat. Prin considerarea factorului uman drept o contribuţie importantă la eficienţa organizaţiei s-a realizat detaşarea radicală faţă de teoriile tradiţionale ale lui Weber şi Taylor, care accentuau rolul dezumanizării organizaţiei.

Experimentul Hawthorne a dovedit, aşadar, că acordându-se o atenţie mai mare muncitorului ca persoană, acesta se va simţi mai apreciat şi mai fericit, motiv pentru care va fi mai productiv. Alte cercetări au confirmat importanţa factorului uman privind rezistenţa la schimbare, exercitarea autorităţii şi în general randamentul; deci productivitatea depinde foarte mult de satisfacţia faţă de muncă, grup, conducători şi întreprindere.

Cercetătorii din cadrul experimentului Hawthorne au evidenţiat faptul că muncitorii se împrietenesc unii cu alţii şi formează grupuri sau organizaţii neoficiale. În consecinţă, muncitorii reacţionează la schimbările din cadrul mediului de lucru sau din cadrul organizaţiei oficiale nu ca indivizi, ci ca membri ai unui grup. Răspunsurile pot fi funcţionale – în sensul promovării unei productivităţi sporite – sau disfuncţionale – în sensul limitării productivităţii; un exemplu de reacţie „funcţională“ este „acoperirea“ unui membru care avea o zi liberă şi nu îşi realizase norma. O reacţie „disfuncţională“ este reprezentată de o blândă, dar exemplară formă de violenţă fizică utilizată împotriva muncitorilor care depăşesc norma de productivitate a întregului grup. O asemenea limitare poate fi efectiv impusă chiar dacă existenţa acelui plan de „plată în rate“ presupune eficientizarea, pe cât posibil, a muncii fiecărui individ salariat. Aceasta face ca şcoala relaţiilor umane să urmeze aceleaşi obiective ca şi OSM: creşterea rentabilităţii ca preocupare majoră; totuşi, nu se speră că aceasta se va realiza doar prin raţionalizarea tehnică, ci prin mobilizarea „resurselor umane“.

(2) Organizarea informală – Accentul pus pe motivaţii conduce la interesul asupra schimbărilor care se stabilesc între membri. Şcoala relaţiilor umane a arătat că există în cadrul fiecărei întreprinderi, pe lângă organizarea formală, constituită prin modele de interacţiune prescrise prin reglementări explicite pentru a îndeplini scopurile oficiale şi care „se înscrie într-o logică a costului şi eficienţei“, o organizare informală (Chester Barnard, The Functions of the Executive, 1938), formată din relaţii interpersonale care relevă o „logică a sentimentelor“ (Roethlisberger şi Dickson, 1939). Barnard era un manager de succes la Compania Telefonică Bell din New Jersey, cunoştea îndeaproape complexităţile motivaţionale, accentuând un aspect evident: că organizaţia depinde de voinţa membrilor săi de a realiza obiectivele. O asemenea voinţă trebuie indusă şi poate fi retrasă de participant în orice moment. În mod corespunzător, exerciţiul autorităţii în cadrul organizaţiei nu mai trebuie conceput simplist, ca decurgând de la vârf la bază; cei de jos pot exercita şi ei puterea prin simplul refuz al cooperării. În viziunea lui Barnard există o „zonă a indiferenţei“ în care muncitorii se supun deciziilor managerilor fără nici un drept de replică. Ordinele din afara acestei zone puteau fi analizate, câteodată respinse, subminate sau dejucate.31

Chiar dacă şcoala relaţiilor umane a avut tendinţa să supraestimeze importanţa acestor relaţii informale şi să le considere exclusiv pozitive, ea a forţat prin aceasta naşterea unui

31 Barnard, I., Ch., The Functions of Executive, Cambridge, Mass: Harward University Press, 1938, p. 83.

17

concept-cheie al analizei organizaţiilor. Legat de criza din 1929, care a impus adaptarea structurilor capitaliste, avântul şcolii relaţiilor umane va înnoi profund abordarea problemelor întreprinderii: este de acum în sarcina specialiştilor de relaţii umane mai degrabă decât a inginerilor ameliorarea eficacităţii firmelor; dar ruptura cu raţionalismul tehnicist deschide calea ştiinţelor moderne de organizare.

D. Teoria X şi teoria Y – McGregor reproşează celor mai multor întreprinderi în funcţiune că urmează o teorie născută dintr-un ansamblu de ipoteze asupra comportamentului uman, pe care o numeşte X. Diferitele ipoteze care constituie această teorie sunt următoarele:

individul mediu trăieşte o aversiune înnăscută pentru muncă şi face tot posibilul pentru a o evita;

din cauza acestei aversiuni caracteristice faţă de muncă, indivizii trebuie să fie constrânşi, controlaţi şi dirijaţi, ameninţaţi cu sancţiuni, dacă vrem ca ei să depună efortul necesar în realizarea obiectivelor organizaţionale;

individul mediu preferă să fie condus, doreşte să evite responsabilităţile, are relativ puţină ambiţie, caută siguranţă înainte de toate.

McGregor explică următoarele: că această teorie conduce la o filosofie a comandei prin conducere şi control, în care individul mediu dintr-o întreprindere (la limită, întreg personalul fără managerul general, pentru că fenomenul se produce la toate nivelurile) este considerat un simplu „pion“ căruia i se fixează cu autoritate obiectivele sau, mai degrabă, sarcinile (care ar permite să se ajungă la obiectivele întreprinderii) şi a cărui muncă este apreciată printr-un sistem de recompense/sancţiuni care urmează unui sistem de control rigid al performanţelor (individuale şi cantitative). În acest sistem, individul nu participă şi este remunerat pentru ceea ce produce în „colţişorul“ său, exigenţele ocazionale fiind cele care ţin pasul cu restul. Limitele sistemului de conducere şi de control impuse de aceste „dogme“ sunt perfect clare; individul acţionează într-un anumit mod pentru a evita orice sancţiune şi pentru a profita la maximum de recompensele economice. El nu face nimic, în afară de acest „optimum“, decât să dezvolte mecanismele de apărare proprie pentru a asigura menţinerea acestui „optimum“.

Întreprinderea nu moare din această cauză, dar pierderea este imensă: decizii luate fără cunoaşterea exactă a faptelor, coordonarea activităţilor prost asigurată, inovarea limitată, birocraţia etc. Din nefericire, multe întreprinderi continuă să funcţioneze în acest mod.

McGregor opune acestei teorii X ceea ce el numeşte teoria Y, prezentată ca o alternativă în ceea ce priveşte concepţia sistemului de conducere, cu următoarele ipoteze:

Cheltuiala de efort fizic şi mental este la fel de naturală ca şi jocul sau odihna; omul se poate autoconduce sau autocontrola.

Controlul extern şi ameninţarea cu sancţiuni nu sunt singurele mijloace pentru a obţine un efort dirijat către obiective. Omul poate să se conducă şi să se controleze el însuşi când munceşte pentru obiectivele pentru care el se simte responsabil.

Responsabilitatea faţă de anumite obiective, în funcţie de recompensele asociate realizării lor; cea mai importantă din aceste recompense fiind satisfacţia ego-ului şi a nevoii de realizare a sinelui.

Individul mediu învaţă, în condiţiile pe care le vrea, nu numai să accepte, dar şi să caute responsabilităţi. Evitarea responsabilităţilor, lipsa de ambiţie, importanţa acordată siguranţei sunt, în general, consecinţe ale experienţei, şi nu caracteristici înnăscute ale fiinţei umane.

Resursele relativ ridicate ale imaginaţiei, ingeniozitatea şi creativitatea pentru rezolvarea problemelor organizatorice sunt pe larg distribuite populaţiei.

În condiţiile unei vieţi industriale moderne, potenţialul intelectual al individului mediu nu este decât parţial utilizat.

McGregor pleacă de la cunoscuta ierarhie a nevoilor, nevoi psihologice (a se hrăni, a locui etc.), nevoi sociale (nevoia de a aparţine la ceva, nevoia de asociere), nevoia ego-ului (nevoia de respect şi încredere în sine, de autonomie, de reuşită, de competenţă, de stimă, de statut etc.) şi sfătuieşte nu numai să se ţină cont de aceste nevoi, ci chiar să se favorizeze dezvoltarea lor de la stadiul psihologic către cel al ego-ului, pentru a creşte adaptarea

18

individului într-o întreprindere precum şi eficacitatea muncii sale. De aici se trage concluzia conform căreia, contrar supoziţiilor obişnuite, va trebui să plecăm de la obiectivele indivizilor şi să le acordăm responsabilităţi care le-ar permite să-şi atingă cele mai înalte obiective.

Întreprinderea va funcţiona cu atât mai bine, cu cât va exista o mai mare compatibilitate între obiectivele individuale şi cele organizaţionale. Această compatibilitate este cel puţin tot atât de necesară pentru individ, cât şi pentru speranţele de câştig economic satisfăcător, dacă acesta şi-ar dori să dea tot ceea ce este mai bun în el.

Conform teoriei Y, acesta este principiul fundamental al integrării; însoţit de principiul autoconducerii şi autocontrolului, după care un individ, în acord cu obiectivele sale, s-ar simţi angajat în acţiuni, pentru realizarea acestora, şi ar căuta, el însuşi, să-şi controleze activitatea şi să ia măsurile corective necesare. Sistemul de remunerare stimulantă nu reprezintă decât stimulii motivaţiei lui, pierzându-şi astfel caracterul lor ipocrit.

În teoria Y, relaţia superior – subordonat trebuie să ia o formă cooperantă în care principala grijă a „managementului“ din partea superiorului să fie aceea de a-l asista, ca un consilier obiectiv, pe subordonat în determinarea obiectivelor generale, stabilirea scopurilor specifice, constatarea şi explicarea rezultatelor, cu grija de a asigura, fără violenţă, progresul subordonatului şi de a-i asigura mijloacele de satisfacere a celor mai înalte nevoi.

Pentru Mc Gregor (Plane, J.M., 2000, p.41), abordările teoriilor X şi Y induc două stiluri de conducere total diferite. Teoria Y şi stilul de conducere care rezultă din aceasta sunt mai apropiate de factorul uman, deoarece răspund unor motivări profunde, permiţând integrarea scopurilor individului şi ale organizaţiei. Teoria Y susţine inovarea, identificarea noilor mijloace de organizare şi de conducere, în timp ce teoria X neagă existenţa unor astfel de acţiuni bazate pe potenţialul uman.

E. 4 sisteme de management – Rensis Likert32 şi echipa sa de la „Institute for Social Research“ al Universităţii din Michigan au efectuat numeroase măsurători ale diferitelor variabile care pot caracteriza managementul întreprinderilor americane. Ei au chestionat aproape câteva mii de cadre şi de angajaţi (de la toate nivelurile) utilizând o grilă de întrebări cu scală continuă a răspunsurilor. Această grilă avea ca obiect analiza stilului de conducere, modalitatea prin care au fost fixate obiectivele, natura comunicaţiilor, tehnicile de decizie şi de control, utilizarea motivaţiilor.

Câteva dintre anchetele lor au fost efectuate pe timp de mai mulţi ani, în aceleaşi întreprinderi, pentru a ţine cont de factorul esenţial al timpului. De asemenea, ei au pus în evidenţă corelaţii foarte importante între sistemul de management (de la sistemul nr. 1, numit autoritar, la sistemul nr. 4, numit asociat sau participativ) şi rezultatele obţinute în diferite întreprinderi, comparaţia fiind favorabilă întreprinderilor care adoptă un sistem de management cel mai apropiat posibil de cel cu nr. 4.

Sistemul nr. 4 (asociat şi participativ) este caracterizat prin următoarele trăsături principale:

stilul de leadership asigură încrederea şi libertatea alegerii; angajaţii resimt, la toate nivelurile, responsabilitatea de a se dezvolta, graţie unei

participări importante a grupurilor, prin fixarea obiectivelor, prin perfecţionarea metodei de lucru etc.;

canalele de comunicare sunt deschise şi cu dublu sens; interacţiunile între indivizi şi funcţii sunt foarte puternice, dezvoltându-se într-o

atmosferă de încredere şi de lucru în echipă; procesele de decizie favorizează utilizarea maximă a competenţelor individuale,

participarea indivizilor vizaţi şi utilizarea acestei participări ca şi motivaţie; sistemele de control sunt puţin centralizate şi nu sunt utilizate ca mijloace de

presiune, ci ca unelte de reflectare şi gândire. Totuşi, sistemul vizează în mod esenţial două elemente:

32 Rensis Likert, New patterns of management. The human organization, Mc Graw Hill Book Company, 1967.

19

1. Utilizarea de către orice superior a principiului relaţiilor „susţinătoare“, pe care le putem rezuma aici astfel:

– relaţia superior – subordonat este caracterizată printr-un înalt grad de încredere reciprocă;

– participarea maximă, în comun, a superiorului alături de subordonaţii săi, pentru a-i ajuta să-şi fixeze obiectivele şi să determine problemele care sunt de rezolvat;

– sprijinul total al superiorului dat subordonatului în rezolvarea problemelor prin preluarea informaţiilor utile şi asigurarea mijloacelor materiale bugetare;

– sfatul permanent al superiorului asupra metodelor de lucru şi asupra mijloacelor de creştere a productivităţii;

– grija permanentă a superiorului de a înţelege problemele personale ale angajaţilor şi de a le asigura condiţiile de formare necesare pentru îndeplinirea sarcinilor pe care le au, precum şi dezvoltarea personalităţii fiecăruia;

– grija superiorului de a nu rezolva niciodată problemele în locul angajatului, ci, pur şi simplu, de a-l ajuta într-un mod constructiv;

– delegarea reponsabilităţilor; cercetarea şi valorificarea ideilor subordonaţilor; recunoaşterea şi punerea în valoare a rezultatelor obţinute de către subordonat pentru favorizarea promovării sale şi utilizarea greşelilor, nu pentru a-l sancţiona, ci pentru formare;

– principiul relaţiilor „susţinătoare“ vizează transformarea subordonatului din candidat la titlul de campion în veritabil campion.

2. Munca în echipă pentru decizie şi control. De regulă, orice organizaţie este bazată pe o structură de grupuri, fiecare grup fiind

constituit din manager şi ansamblul de subordonaţi, fiecare şef de grup fiind membru al unui grup superior şi asigurând legătura cu celelalte grupuri funcţionale. Această structură permite asigurarea unei coordonări şi a unei integrări a deciziilor atât pe orizontală, cât şi pe verticală, relaţia tradiţională de tip „om – om“ fiind complet eliminată. Activitatea fiecărui grup constă în a-şi fixa obiectivele, dând importanţă problemelor care îl privesc, în cadrul problemelor generale ale organizaţiei şi de a le rezolva printr-o activitate coordonată în cadrul acestui grup.

Controlul rezultatelor este asigurat şi judecat în interiorul grupului. Nici o decizie care ar putea afecta munca unui individ nu ar putea fi luată fără o examinare atentă a grupului de care aparţine. Superiorul unui grup este întotdeauna responsabil de calitatea deciziilor, de executarea lor şi de rezultate. În măsura în care apartenenţa sa la un grup superior îi permite să găsească perechi de funcţii diferite, prin care îşi poate ajuta grupul să fixeze obiectivele şi să le armonizeze cu cele ale organizaţiei, el poate să influenţeze deciziile la nivel superior, pentru ca ele să ţină cont de aspiraţiile şi de nevoile grupului său, permiţându-i acestuia să atingă rezultatele dorite şi asigurând, în acelaşi timp, coordonarea necesară cu celelalte grupuri.

Fără îndoială că în acest sistem noţiunea tradiţională de „staff“ şi de „linie directoare“ este estompată, specialiştii staff-ului, oricare ar fi poziţia lor în organizaţie, trebuind să se integreze, la cerere, ca şi consilieri în grupurile de decizie care au nevoie de ei. Această muncă în echipă pare a fi din ce în ce mai evidentă. Ea este rar asigurată, în măsura în care totul vizează doar aptitudinile pe care trebuie să le aibă un leader:

Să motiveze membrii echipei sale. Să creeze interacţiunile dorite în interiorul echipei sale. Să-şi lase echipa să fixeze ea însăşi obiectivele, după analizarea situaţiei organizaţiei şi după propriul său rol, chiar să aprecieze ea însăşi performanţele avute.

Să creeze condiţiile unei bune funcţionări a echipei, aducându-şi aici, contribuţia sa de consilier, informator şi animator.

Managerii de acest tip sunt rari. Ei nu pot să supravieţuiască decât dacă ansamblul organizaţiei şi filosofia conducerii sunt cele care apreciază şi recompensează acest tip de acţiune, al cărei rezultat nu este imediat, chiar dacă alte tipuri de management mai autoritare,

20

aparent mai raţionale, pot produce rezultate importante pe termen scurt, dar care distrug, puţin câte puţin, valoarea potenţialului uman în organizaţie, iar costul acestei distrugeri, deşi greu de estimat, este imens.

În sistemul nr. 1 (corespunzând teoriei X a lui McGregor), Likert descrie organizaţia ca fiind foarte structurată. Dar funcţionarea sa vizează în special definirea obiectivelor la cel mai înalt nivel, o repartizare a sarcinilor în funcţie de aceste obiective pe o bază individuală şi autoritară, un sistem de control al rezultatelor cantitative şi pe termen scurt, canale de comunicare rigide şi cu un singur sens. Likert arată că acest sistem conduce la o muncă de tip compartimentat, fiecare încercând să-şi obţină propriile rezultate în cea mai mare parte a timpului, în detrimentul restului organizaţiei şi dezvoltând un sistem de camuflaj împotriva măsurilor de control. Eficacitatea pe termen lung este slabă, indivizii îşi fixează obiectivele dându-le la o parte pe cele ale organizaţiei.

Pericolul, deloc recunoscut, al unui astfel de sistem este acela că el permite anumitor manageri să se pună în valoare, deşi ei epuizează complet organizaţia. S-a putut constata că această epuizare se traduce prin dezvoltarea atitudinilor defavorabile ale subordonaţilor, naşterea conflictelor „disimulate“, o diminuare a cooperării între membrii unei echipe, o diminuare a motivaţiei de muncă asupra obiectivelor organizaţiei. Cu toate acestea, subordonaţii ar fi putut accede la un post superior, rezultatele cantitative produse în interiorul serviciului putând fi satisfăcătoare pe termen scurt, urmărind criteriile clasice ale performanţelor. Likert subliniază că acest stil de management este încă răspândit (nr. 1 sau nr. 2) şi că el este incompatibil cu dezvoltarea socială modernă. Măsurarea rezultatelor (pe o perioadă mai lungă) în organizaţii care practică acest stil de management pune în evidenţă distrugerea lentă a organizaţiei şi incapacitatea sa progresivă de a inova şi de a se adapta la necesităţile mediului.

F. Levinson şi managementul prin obiective – În acelaşi timp în care se dezvoltă faimoasa teorie X şi Y a lui McGregor, un anumit număr de organizaţii americane punea în aplicare un sistem de management prin obiective, în special sub influenţa eminentului practician Peter Druker. În plan teoretic, acest sistem părea să satisfacă exigenţele managementului aşa cum le-a putut descrie McGregor, Likert şi alţii (Blake, Bowers, Seashore etc.) în măsura în care determinarea precisă a obiectivelor pentru fiecare subordonat împreună cu superiorul său, plecând de la obiectivele organizaţiei, foarte clar definite, permite:

întărirea comunicării între superior şi subordonat; clarificarea a ceea ce se înţelege printr-un tip de activitate; utilizarea unei baze juste pentru controlul performanţelor, nivelul salarial şi

promovarea; facilitarea creşterii performanţelor subordonatului.

Principalul reproş pe care îl formulează Levinson este că aplicarea teoriei se face fără o adevărată cunoaştere şi înţelegere a componentelor emoţionale cele mai profunde ale motivării, prin manageri care nu au dobândit niciodată aptitudini pentru a conduce fără a-şi impune punctul lor de vedere şi modelele. Într-adevăr, acest sistem incorect aplicat ajunge frecvent la o formă de management autoritar deghizat, ca în cele mai bune timpuri ale paternalismului. El este, bineînţeles, sortit eşecului şi este câteodată mai periculos decât un sistem deschis şi autoritar. Din nefericire, când eşecul a fost constatat, acesta poate fi atribuit validităţii ipotezelor teoriei X.

Câţiva alţi specialişti vor spune că managementul prin obiective nu este totuşi decât un produs rentabil pentru consilierii în management, pe panoplia uneltelor, aşa-zis ştiinţifice, ale managementului. Mai mulţi autori, printre care ne numărăm şi noi, sunt convinşi că managementul prin obiective reprezintă un progres considerabil în raport cu „managementul tradiţional caracterizat prin conducere şi control unilateral“33. Concomitent, suntem obligaţi

33 Klein J., Pedraglio G. ş.a., op. cit., p. 56-58.

21

să recunoaştem fundamentul semnalului de alarmă dat de Levinson. Vom insista asupra faptului că:

întreaga organizaţie este un sistem social, deci o reţea de relaţii interpersonale; fiecare individ munceşte întotdeauna cu speranţa de a-şi satisface nevoile psihologice

şi trebuie să recunoască forţele puterii de conducere care decurg de aici. Plecând de la aceste constatări, unica concluzie care se conturează este următoarea:

sarcina esenţială a ştiinţei organizaţiei este mai întâi aceea de a înţelege nevoile individului şi apoi de a determina, împreună cu acesta, cum ele pot fi satisfăcute în organizaţie, în contextul realizării obiectivelor pe care această organizaţie trebuie să le îndeplinească.

Pentru a evita acest fenomen, Levinson consideră că sunt esenţiale următoarele trei condiţii34:

♦Parteneriat – între individ şi organizaţie Acest parteneriat constă în realizarea condiţiilor care permit oricărui individ, oricare ar

fi acesta, să aibă o influenţă asupra organizaţiei. Managerul trebuie să abandoneze definitiv orice noţiune de autoritate absolută, de individualism şi de condescendenţă. Obiectivele personale ale fiecărui individ trebuie să servească drept bază de dialog pentru determinarea şi organizarea realizării sarcinilor. ♦Acţiune în echipă

Dacă admitem că într-o organizaţie toate sarcinile sunt independente şi că scopul unei organizaţii este acela de a pune în comun toate competenţele pentru realizarea obiectivelor, trebuie să admitem, de asemenea, că orice organizaţie trebuie să funcţioneze în jurul unei echipe: stabilirea obiectivelor în echipă, definirea sarcinilor individuale sau comune în echipă, aprecierea performanţelor individuale sau comune în echipă, sistemul de stimulare bazat pe rezultatele echipei etc. Orice grup este format dintr-un superior şi subordonaţi, superiorul jucând rolul animatorului şi coordonatorului în măsura în care el aparţine celorlaltor grupuri. Singură, echipa permite, printre altele, formularea obiectivelor pe verticală şi pe orizontală, cele care permit, de altfel, descentralizarea, dar şi compartimentarea şi, în final, eliminarea antagonismului „linie directoare – staff“ sau între funcţiuni.

Singură, echipa permite formularea de „job description“ care nu trebuie să fie statică şi compartimentată; pericolul „job description“ într-o organizaţie prea ştiinţifică este acela de a limita responsabilităţile indivizilor în spatele clasicului paravan „nu este treaba mea, nu este meseria mea“. În sfârşit, ea permite, de asemenea, ridicarea tuturor obstacolelor şi neînţe-legerilor şi adaptarea în permanenţă a sarcinilor fiecăruia la nevoile organizaţiei, respectând astfel toate obiectivele individuale.

♦Aprecierea superiorului de către subordonat Nu se pune problema ca subordonatul să aprecieze performanţele globale ale

superiorului său, ci tot ceea ce are legătură cu sprijinul pe care acesta îl primeşte pentru a-şi efectua munca şi a-şi creşte eficienţa. Dacă se admite că principala responsabilitate a managerului este aceea de a asigura eficienţa serviciilor sale, şi nu poate face acest lucru decât pentru oamenii care depind de el, acest gen de feedback este necesar. Metodele pedagogice moderne ale învăţământului pot suprima în mod progresiv opoziţia în raport cu dezvoltarea unui management cu faţa umană, distrugând credinţele mitice în favoarea autorităţii şi a şefului de drept divin.

Scopul principal al managementului prin obiective fiind acela de a obţine o reală participare a indivizilor (ceea ce americanii numesc „commitmen“), atunci acesta trebuie să fie coerent în mijloacele de atingere a scopului propus; în caz contrar, participarea nu este decât o falsă participare (ceea ce americanii numesc „compliance“), al cărei cost pe termen lung este mai important decât s-ar presupune.

34 Fişa postului – document în care se enunţă scopul global, sfera de acoperire a postului respectiv şi detaliile

privind operaţiunile şi sarcinile aferente.

22

1. Care sunt caracteristicile birocraţiei din perspectivă procedurală? 2. Ce presupune caracterul formal al birocraţiei? Dar cel ordonat? 3. Care sunt cele patru principii de bază ale managementului

ştiinţific? 4. Prezentaţi pe scurt „efectul Hawthorne”. 5. Prezentaţi pe scurt teoria X şi Y.

Teme de control pentru auto-verificare (activităţi individuale):

Bibliografie recomandată:

1. Matei, Lucica. 2006. Management public. Bucureşti: Editura Economică, pp.22-40.

2. Ovidiu, Nicolescu, Ion, Verboncu, „Fundamentele managementului organizaţiei” Ed. Tribuna Economică, Bucureşti,2006, p.267 –375.

23

TEMA 4. MANAGEMENTUL PUBLIC. Definiţii

Lumea este unică. Celebra formulă „oricare ar fi culoarea pisicii, ea trebuie mai întâi să prindă şoareci“,35este frecvent citată, pentru a aminti necesitatea comparării eficacităţii metodelor de management şi management public şi transferarea în domeniul public a tot ce apare nou în economia de piaţă. Dintotdeauna a existat o provocare a societăţii – dezvoltarea –, care în opinia lui Butros Butros-Ghali era înfăţişată ca o presiune asupra planetei a celor două forţe: globalizarea şi dezagregarea36. Economia s-a confruntat cu probleme serioase pe termen scurt şi cu provocări pe termen lung. Guvernele trebuie să realizeze strategii economice publice cu scopul îmbunătăţirii performanţei economice37, realizării unui mediu înconjurător sănătos şi a unui echilibru necesar între sectoarele public şi privat. Experienţa a demonstrat că pot fi înregistrate şi eşecuri, că ajustarea poate fi destabilizatoare şi poate chiar să diminueze ratele creşterii pe termen lung, împiedicând nealocarea resurselor. Unii specialişti consideră că nu există beneficiul iniţiativelor strategiei publice. Din această perspectivă, metodologia economiei manageriale furnizează un cadru practic pentru compararea eficientă a costurilor relative, a performanţelor programelor sociale şi deciziilor de investiţii în sectorul public. Simţim nevoia să subliniem necesitatea instrumentării comparaţiilor performanţelor din punct de vedere tehnic. În acest spirit, încercăm să studiem noţiunea de management public, care nu trebuie să fie limitat doar la îmbunătăţirea managementului sectorului public. Managementul public nu permite „împrumutul“ de teorii şi metode „venite din afară“. El se bazează pe o abordare nouă, adaptată contextului, ţinând seama că organizaţiile publice nu sunt introvertite, că ele urmăresc să-şi modifice chiar mediul şi că doar puterea şi responsabilitatea sunt de natură politică.

Managementul public este o noţiune mult discutată şi dezbătută de specialişti, teoreticieni, practicieni, oameni politici etc. Întrebări cum sunt: la cine se referă?; ce conţine?; unde a apărut şi unde s-a dezvoltat?; când a început?; de ce prezintă interes?, dau naştere la o diversitate de interpretări ce evidenţiază opţiunile ideologice ale autorilor.

Miza managementului public este fundamentală în măsura în care sectorul public acceptă noile provocări privind competitivitatea internaţională, reglementările, exigenţele sociale, nevoile multiple ale utilizatorilor, restricţiile cu privire la mijloace, efectele globalizării38. Putem aprecia că managementul public este un management al puterii politice. Puterea politică apare ca o forţă de interpunere, a cărei acţiune are ca rezultat final asigurarea unei adevărate reglări a sistemului economic şi social.

Dacă noţiunea de management public a apărut, acest fapt se datorează unei importante evoluţii a condiţiilor în care trebuie să evolueze structurile publice.

O concepţie pur administrativă a managementului structurilor publice a fost substituită cu o concepţie diferită a raporturilor cu utilizatorii şi cu mediul structurilor

35 Huron, D., Spindler, J., Le management public local, 1998, p. 1-3. 36 Martin, H.P., Schuman H., Op. cit., p. 52. 37 Hirschey, M., Pappas, J.L., Fundamentals of Managerial Economics, The Dryden Press, 1995, p. 834. 38 Bartoli, A. Le management dans les organisations publiques, Editura Dunod, Paris, 1997, p. 2.

24

publice, concepţie legată de un univers concurenţial şi de noile aşteptări ale contribuabililor şi ale utilizărilor serviciilor publice.

Datorită faptului că intervenţiile publice s-au dezvoltat, responsabilii publici au fost puşi în situaţii noi, distincte de funcţiile administrative clasice şi care necesită din partea lor o concepţie diferită despre organizaţie şi despre exigenţele managementului public.

Rolul structurilor publice în viaţa economică şi socială s-a extins din ce în ce mai mult. Împrumutând forme juridice variate, în special forme provenite din dreptul privat, această evoluţie progresivă a condus la o diluţie a diferenţei între „public“ şi „privat“.

Apariţia şi dezvoltarea managementului public corespund unei evoluţii progresive a metodelor de management în sectorul public.

Doctrina franceză privind dezvoltarea sectorului public se fundamentează pe o puternică tradiţie. Diferenţierea dintre domeniul „lucrurilor publice“ şi cel al schimburilor private datează de mai multe secole. Primele dovezi ale existenţei unităţilor economice puse în aplicare, de puterea publică39, manufacturile regale, administraţia laică şi republicană „aşezată pe locul lăsat liber de teocraţie“40, arsenalul juridic pus în aplicare, destinat dirijării luptei purtate de monarhie la începutul sec. al XIV-lea împotriva Papei, pe de o parte, şi împotriva particularităţilor feudale, pe de altă parte, dezvoltarea statului în detrimentul puterilor locale autonome sunt numai o parte din argumentele ce susţin valorile străvechi întâlnite în modelul francez.

Imaginea administraţiei franceze este asociată cu organizarea şi echilibrul colectiv. Această reprezentare a evoluat nu izolat, ci în dinamica ideologiilor statelor europene. În acest sens, sunt de remarcat contribuţiile economiştilor liberali britanici (sec. al XVIII-lea) care consideră necesară diminuarea rolului statului, calificând-o ca fiind un „rău necesar“. Adam Smith, părintele liberalismului economic, aprecia că misiunea sa era să realizeze ceea ce „un particular sau un grup restrâns de particulari nu au interesul să realizeze sau să sprijine sau acolo unde profitul nu acoperă cheltuielile“41. El atribuie suveranului trei sarcini: apărarea, justiţia şi treburile publice şi „instituţiile publice“ (acelea care facilitează comerţul, dar şi altele, ex. educaţia). Revoluţiile americană şi franceză de la sfârşitul secolului al XVIII-lea, au dus la afirmarea suveranităţii naţionale şi la trecerea de la statul princiar la statul naţional42.

Statul întruchipează valori juridice fundamentale şi îşi găseşte legitimitatea în intervenţia permanentă pentru corectarea abuzurilor individuale în favoarea bunăstării colective.

Avem exemplul statului centralizator43 care se structurează pe ministere în scopul asigurării unei concentrări a cunoştinţelor necesare pentru realizarea misiunilor de interes general. Întâlnim noţiunea de „cadre“ care reprezentau şcolile de drumuri şi poduri, politehnica, iar rolul lor era de a preda cunoştinţele de specialitate. La eşaloanele inferioare ale administraţiei, regulile şi procedurile puse în aplicare urmăresc crearea unei legături între cei care ştiu – „cadrele superioare“ – şi cei care execută. Crearea şcolilor publice evidenţiază un dublu obiectiv: pe de o parte, punerea 39 L’Heriteau M.F., Purquoi des entreprises publiques?, Dossiers Themis, PUF, 1972 în Annie Bartoli, op. cit., p. 6. 40 Santo, V.M., Verrier, P.E., Le management public, PUF, 1993. 41 Smith, A., An Inquiry into the Nature and Causes of the Wealth of Nations, 1776 42 Nguyen Quoc, D., Daielier P., Pellet, A., Droit international public, 5e édition, Librairie Generale de Droit et de Jurisprudence, Paris, 1994, în Popescu L., Autonomia locală şi integrarea europeană, Editura All Beck, 1995, p. 10-14. 43 Bartoli A., op. cit., p. 6-9.

25

la dispoziţia naţiunii a unor concepte rare şi specializate, iar pe de altă parte, evitarea expunerii acestor agenţi instituiţi la prestaţii ale puterii politice.

Statul încearcă să satisfacă nevoile colective apărute ca urmare a progresului tehnic şi a insuficienţei private.44

În secolul XX sectorul public a cunoscut un ritm accelerat de dezvoltare atât în plan cantitativ (creşterea numărului funcţionarilor), cât şi calitativ (servicii publice în domeniul social, al urbanismului, al energiei etc.).

În opinia unor specialişti45, cele două războaie mondiale şi perioadele de reconstrucţie au pus în evidenţă rolul statului în viaţa economică şi socială, prin crearea obiceiurilor şi structurilor permanentizate de oameni. Într-un astfel de context, încărcat de reprezentări şi evoluţii ideologice, pot fi evidenţiate componentele istorice şi simbolice ale sectorului public, fundamentat pe valori străvechi specifice fiecărui mediu public propriu ţărilor.

Evoluţia conceptuală a managementului public trebuie analizată din perspectiva înţelegerii concepţiei tradiţionale a managementului în sectorul public, a teoriilor dezvoltării organizaţiilor şi a specificităţii administraţiei publice.

Organizaţiile există de mult timp, dar dezvoltarea structurilor formale este un fenomen relativ recent46, apărut în administraţiile publice şi regăsit uneori în întreprinderile capitaliste. „Birocraţia transcede frontierelor publicului şi privatului...; ea penetrează progresiv cele mai diferite sfere, în măsura în care sunt întrunite condiţiile administraţiei şi producţiei de masă caracteristice modernităţii“47, aprecia sociologul şi istoricul german Max Weber. El realizează o paralelă între modalităţile de administrare şi cele de „dominare“ (putere) şi formulează pe această bază modelul birocratic care ilustrează, în opinia sa, trăsăturile distincte ale raţionalismului occidental „modern“. Acesta se bazează pe următoarele elemente48:

– o diviziune a muncii fixă şi oficializată; – o ierarhie clar definită; – un sistem de reguli şi norme, stabil şi explicit; – o separaţie între drepturi şi instrumente personale şi colective; – o selecţie şi o carieră a personalului după criteriul calificărilor tehnice. În opinia lui Weber, aceste caracteristici corespund unui model „ideal“, numit

birocratic şi care se bazează pe o autoritate „legal-raţională“, spre deosebire de celelalte tipuri care reprezintă autoritatea „tradiţională“ şi cea „carismatică“. Termenul de „birocraţie“, în sensul utilizării sale la începutul secolului XX, definea modelul „bunei structuri“ spre care tind organizaţiile pentru a obţine o acţiune raţională şi eficace. Weber a prevăzut avantajele unei organizaţii fundamentale monocratice (constituită pe o unitate de comandament), bazându-se pe principul legalităţii şi al ierarhiei şi prezentând avantajele în termenii: precizie, rapiditatea execuţiei şi stabilitate. Nu trebuie uitat că filosoful Hegel a fost un apărător al dezvoltării statului birocratic. El pledează pentru realizarea raţiunii, într-o perioadă în care societatea civilă i se părea dominată de iraţionalitate şi de coliziunea permanentă între interesele

44 Statul a intervenit în realizarea unor activităţi pe care sectorul privat nu avea capacitatea de a le realiza, cum sunt: infrastructura, politica tarifelor, dezvoltarea „serviciului public“ (sfârşitul secolului al XIX-lea), Hatchuel, A., Les Paradoxes du management public. Le Service public? La Voie moderne, L’Harmattan, 1995. 45 Singly F. de, Thelot C., Gens du privé, gens du public: la grande différence, Dunod, 1988. 46 Lievegod B., Managing the Developing Organisation, Basil Blacwell, 1991, p. 59-60. 47 Weber M., Économie et Societé, Plon, 1971. 48 Weber M., Le Savarit et le Politique, Plon, 1963, în Bartoli A., op. cit., p.9.

26

companiilor. Forma birocratică era percepută ca o formă a modernităţii occidentale, opusă societăţilor „arhaice“49.

Teoriile lui Weber, Fayol, Taylor au permis definirea modelelor structurate pentru organizaţiile complexe, utilizate atât în sectorul public, cât şi în cel privat.

Inspirat de teoriile lui Fayol, Weber susţine că modelul ideal al birocraţiei este valabil atât în administraţia publică cât, şi în „sectorul întreprinderilor de altă natură“. Analiza realizată de Fayol50 privind originea definiţiei procesului de conducere a stat la baza analizei practice a lui Weber, într-un context public şi cu obiective diferite. Definind modalităţile de funcţionare, organizare, conducere, control ale birocraţiei administrative, „Weber este acela care a introdus într-o oarecare măsură viermele organizaţional în punctul instituţional“51. Putem considera concepţia weberiană ca fiind una managerială, în care este stabilită distincţia clară între responsabilitatea decizională luată de conducători politici şi obligaţia de a se supune a funcţionarilor birocratici, indiferent de convingerile proprii. El critică situaţiile vechi sau actuale în care membrii birocraţiei ocupă funcţii de conducere ale statului, considerând că există un mare risc de derivă şi contraperformanţă a birocraţiei.

În perioada anilor ’40, analizele specialiştilor în domeniu52 au pus în evidenţă numeroase disfuncţionalităţi ale aplicării modelului weberian. Weber însuşi a prezentat tendinţa sa de a înghiţi societatea: „Este neplăcut să credem că într-o zi lumea se va constitui numai din birocraţi, nişte slujbaşi neînsemnaţi în nişte posturi minore, străduindu-se să ajungă la cei cu poziţii mai înalte... Această pasiune pentru birocraţie... este destul pentru a-i aduce pe unii la disperare... Ce putem face pentru a păstra o parte a omenirii în afara acestei maşinării?“53.

Două alte elemente necesită un studiu mai amănunţit. În primul rând, atunci când Weber i-a denumit pe angajaţii birocraţiei drept „slujbaşi neînsemnaţi“ (cogs), a recunoscut practic gradul în care birocraţia dezumanizează şi transformă individul într-o anexă a unei organizaţii robotizate. Organizaţia nu urmăreşte să se adapteze trăsăturilor emoţionale, psihologice, mentale sau chiar psihice ale indivizilor. Din contră, individul este standardizat, dezumanizat pentru a putea corespunde structurii organizaţionale în care se va încadra. Organizaţia se concentrează nu în jurul indivizilor, ci în jurul posturilor şi al compartimentelor. În al doilea rând, puterea unei organizaţii birocratice rezidă atât în atributele sale structurale şi procedurale, cât şi în raţionalitatea sa. Oamenii se supun ordinelor şi deciziilor birocratice întrucât le consideră legitime. Această legitimitate decurge din convingerea că sunt raţionale, documentate şi în concordanţă cu legislaţia existentă. În modelul birocratic ideal, nu există decizii sau ordine discriminatorii sau arbitrare.

În opiniile specialiştilor americani, efectele negative sunt evidenţiate de standardizarea disciplinei şi a comportamentului, care antrenează „îndepărtarea obiectivelor“54, existenţa unui „cerc birocratic vicios“55, ineficacitatea deciziilor luate în cadrul structurilor birocratice56.

49 Hegel F., Principles de la philosophie du droit, Gallimard, 1940. 50 Fayol H., Administration industrielle et générale, 1916, réalité par Dunod, 1979. 51 Nioche J., P., Science administrative, management public et analyse des politiques publiques, în RFAP, nr. 24, oct./dec., 1982 52 Merton R.K., Gouldner A.W., March J.G., Simon H.A. Crozier M 53 Citat în Reinchard Bendix, Max Weber: An Intellectual Portrait, (Garden City, N.Y.. Doubleday, 1962), p. 464. 54 Reglementările nu mai sunt considerate un instrument de funcţionare, ci un scop în sine, provocând o rigiditate crescândă şi nemulţumirea publică. Merton R.K., Social Theory and Social Structure, Glencore, 1957.

27

Deşi majoritatea consideră că Weber a furnizat o teorie excelentă, există totuşi trei puncte controversate. În primul rând, oricum ar arăta un model ideal birocratic, noi trăim într-o lume reală, în care comportamentul organizaţional birocratic se află în contradicţie cu ideile weberiene. Warren Bennis, un teoretician de renume în domeniul organizaţiei contemporane, a evidenţiat cel mai bine această situaţie. El considera că birocraţia reală este caracterizată de:

conducători lipsiţi de competenţa tehnică necesară; reguli arbitrare şi uneori caraghioase; o suborganizaţie (informală) care uneori înlocuieşte structura formală a

organizaţiei; roluri confuze şi conflictuale; tratament crud aplicat subordonaţilor, bazat nu pe temeiuri legale sau

raţionale, ci pe lipsa de umanitate. O a doua critică se referă la faptul că Weber nu a reuşit să clarifice raportul

dintre autoritatea ierarhică şi specialiştii în anumite domenii. Astfel, superiorul ierarhic devine practic dependent de acei subordonaţi-specialişti în anumite domenii ale operării organizaţionale. Victor Thompson observa: „În timp ce relaţia superior – subordonat este una formală şi unilaterală, cu o circulaţie a drepturilor într-o singură direcţie – de la şef la angajat, dezvoltarea specializărilor în anumite domenii a transformat această relaţie într-una informală. Astfel, sensul unilateral se manifestă de la angajat spre şef. Autoritatea este centralizată, dar activitatea în sine este descentralizată, întrucât derivă din practică, şi nu din teorie. Deşi şeful deţine întregul control asupra luării deciziilor, dezvoltarea ştiinţei şi tehnologiei îi diminuează treptat capacitatea de a le adopta“57.

Această prăpastie dintre capacitatea profesională şi autoritate conduce la o situaţie dificilă pentru şef, care este responsabil pentru unele operaţiuni pe care nu le stăpâneşte îndeajuns.

O a treia critică se referă la faptul că Weber nu a luat în calcul diferenţele culturale dintre societăţi. Astfel, dacă autoritatea şi legitimitatea unui birocrat din Germania, Franţa sau Austria sunt susţinute de un statut social înalt al acestuia în societate, în alte societăţi, precum S.U.A., un birocrat este mai mult sau mai puţin batjocorit. Conştientizarea acestor variaţii culturale care afectează activitatea birocraţiilor a condus la apariţia unor studii de administraţie publică comparată. Se spera astfel să se identifice factorii care influenţează activitatea birocraţiilor publice.

Aceste critici nu sunt menite a desconsidera modelul weberian. Nu trebuie decât să te integrezi într-o organizaţie sau chiar să încerci să constitui una nouă, pentru a realiza în ce măsură societatea americană este dependentă de principiile unei organizaţii birocratice. Specializarea (cel mai adesea pe comitete), ierarhia (pentru coordonare, adeseori realizată de un comitet director sau un consiliu similar), procedura formală (Regulile lui Robert) sunt câteva dintre trăsăturile organizaţiilor contemporane, indiferent că sunt cluburi sociale sau unităţi guvernamentale.

55 Regulile birocratice care sunt presupuse a reduce tensiunile create de subordonarea şi control, provocând în realitate efecte secundare şi disfuncţionalităţi care determină în final creşterea tensiunilor şi a lipsei de motivaţie.Gouldner A.W., Patterns of Industrial Bureaucracy, Glencoe, 1954. 56 March J.G., Simon H.A., Organizations, Wiley, New York, 1958. 57Warren Bennis, Beyong Bureaucracy, Transaction, 2(July/August 1965):32.

28

Analizele lui Michel Crozier58în cadrul administraţiei franceze arată că şi în cele mai birocratice organizaţii în care constrângerile în ceea ce priveşte decizia sunt foarte puternice, individul păstrează o autonomie faţă de organizaţie şi dezvoltă o strategie prin care urmăreşte mai ales să-şi îmbunătăţească sau să-şi apere poziţia din cadrul sistemului. În această perioadă se dezvoltă imaginea „societăţii blocate“ din cauza imobilismului şi a disfuncţionalităţilor administraţiei franceze.

Din perspectiva concepţiei tradiţionale a managementului public, putem identifica următoarele caracteristici:59

• O centralizare puternică manifestată la nivelul centralizării puterii şi a responsabilităţilor aparatului de stat pe de o parte, iar pe de altă parte, a altor persoane juridice ale dreptului public60;

• Personalul recrutat şi administrat după sistemul carierei, caracterizat prin faptul că agenţii publici au posibilitatea de a-şi urma planul de carieră în cadrul instituţiilor publice;

• Utilizarea unor instrumente ale managementului privind decizia responsabilităţilor publice, amintim metoda costuri – avantaje, contabilitatea analitică şi raţionalizarea alegerilor bugetare61;

• O diluare a responsabilităţilor de gestiune prin aplicarea unui principiu fundamental al contabilităţii publice, având în vedere separarea ordonatorului de contabilul public. Conformitatea primează în faţa eficacităţii;

• Absenţa grijii pentru rentabilitate, care se manifestă şi la nivelul remunerării. În ceea ce priveşte evoluţia managementului public, în perioada existenţei unui

volum mai redus de activitate a instituţiilor publice, acesta îşi exercita funcţiile de autoritate sau caracterul public. Grija pentru bunurile publice, pentru cheltuielile publice, pentru egalitatea în faţa serviciului public este caracteristica regulilor tradiţionale ale managementul public şi codificate în Dreptul public, Dreptul administrativ şi Dreptul financiar.

Noţiunea de management public, considerată ca fiind o concepţie modernă, introdusă în instituţiile publice, apare pe fondul unor evoluţii de tipul:

a) creşterea intervenţiilor publice, prin diversificarea activităţilor şi implicarea autorităţilor publice în activităţi economice;

b) critici aduse metodelor tradiţionale de conducere şi în special aspectelor paralizante;

58 În perioada anilor ’60-’70, analizele lui Crozier prezintă următoarele particularităţi: accentuează dimensiunea umană a funcţionării organizaţionale într-un mediu dominat de reformele instrumentelor managementului public; studierea disfuncţionalităţilor birocratice. Crozier M., Le Phénomène bureaucratique, Le Seuil, 1963. 59 Auby J.F., op. cit., p. 1-10. 60 Pe parcursul secolului XX, dreptul public s-a dezvoltat, încadrând foarte strict acţiunea publică. Această situaţie corespunde, teoretic şi istoric, unei exigenţe, aceea de a asigura că deciziile responsabilităţilor publice sunt conforme cu ceea ce doresc cei care-i mandatează. 61 Inspirată din metoda PPBS (planificare, programare, sistem bugetar), utilizată în cadrul armatei americane, RAB, introdusă în Franţa la sfârşitul anilor ’60, avea ca obiectiv îmbunătăţirea transparenţei şi legăturilor dintre deciziile politice şi punerea lor în aplicare. Metoda, care a rezistat 15 ani, se baza pe un sistem de planificare a obiectivelor şi a mijloacelor de control al realizărilor bugetare. Politicii îi revenea sarcina de a defini obiectivele şi alocarea resurselor şi de a înlocui procesul disfuncţional al deciziei centralizate cu un sistem mai descentralizat, determinând pe responsabilii de la nivel central să fixeze obiective precise şi cuantificabile. Această metodă trebuia însoţită de un sistem de control al gestiunii şi de un proces de conducere prin obiective. Drucker P., La Pratique de direction des entreprises, Éditions d’organisation, 1957.

29

c) evoluţiile sociologice care au condus la o anumită diluare a noţiunilor de bunuri publice şi de serviciu public, fenomen strict legat de dezvoltarea intervenţiilor publice.

Ele au condus la întoarcerea instituţiilor publice către sectorul privat pentru examinarea modului de exercitare a managementului în sectorul privat. Acest fapt s-a realizat prin introducerea modurilor de organizare şi funcţionare inspirate din sectorul privat în administrarea instituţiilor publice, câteodată chiar în contradicţie cu dreptul acestor instituţii. În aceste momente, managementul structurat din întreprinderile private cunoştea importante evoluţii, prin schimbarea tehnicilor de administrare, noile funcţii ale întreprinderii, integrarea noţiunii de descentralizare etc.

Instituţiile publice promovează o nouă cultură a instituţiei, având ca exemplu o importantă evoluţie a sectorului care i-a servit drept model – sectorul privat. În acelaşi timp, au fost păstrate exigenţele sectorului public şi ale dreptului care îi sunt aplicate.

Dezvoltarea a impus noi exigenţe: Căutarea eficacităţii a determinat organizaţiile publice să construiască în jurul

noţiunii de eficacitate o nouă concepţie, concepţie născută din întreprinderile private, redusă la rezultatul exploatării, care nu poate fi transferată majorităţii sistemelor publice.

Recunoaşterea reponsabilităţilor individuale apare atât la nivelul exercitării misiunii, cât şi în administrarea carierei.

Descentralizarea responsabilităţilor, coerentă cu evoluţiile instituţionale, se lovea de concepţia centralizării.

Procedurile de contractualizare, pentru descentralizarea responsabilităţilor şi exigenţa recunoaşterii acestor responsabilităţi individuale.

Introducerea tehnicilor moderne de management, cum ar fi managementul participativ, tehnicile calităţii, administrarea crizei sau marketing public.

Conducerea prin obiective a fost utilizată în administraţia publică acum patru decenii. Definirea precisă a obiectivelor pentru sectorul public este foarte dificilă62 atâta timp cât „definirea obiectivelor este vagă, urmărind doar obţinerea unui consens suficient între cei administraţi“63. Elaborarea obiectivelor şi a programelor administraţiei implică doar pe conducători.

În anii ’80 asistăm la un nou fenomen în cadrul sectorului public. În această perioadă de profunde mutaţii (descentralizare, refaceri etc.) şi de noi provocări (criza de legitimitate, micşorarea bugetelor), modelul întreprinderii serviciului public, capabil să combată disfuncţionalităţile birocratice, apare şi dă avânt sectorului public.

Concomitent cu utilizarea expresiei „management public“ (iniţial, utilizată în anii ’70 pentru a ilustra managementul politicilor publice), au fost puse în aplicare programele de formare în management pentru funcţionari.

Dinamica „reînnoirii“ serviciului public şi definirea noii culturi a întreprinderii serviciului public obligă la trecerea de la logica mijloacelor considerate ca date şi inepuizabile la logica rezultatelor.

Introducerea noilor metode de management în organizaţiile publice prezintă atât avantaje, cât şi dezavantaje.

În ceea ce priveşte avantajele, putem identifica reevaluarea creatoare a unor stereotipuri:

62 Le Duff R., Papillon J.-C, Gestion publique, Coll. Gestion, Ed. Vuibert, 1988. 63 Bartoli A., op. cit., p. 14.

30

introducerea preocupării pentru performanţa finală reuşeşte reechilibrarea conformităţii a priori faţă de reguli;

dezvoltarea unor numeroase dezbateri asupra interesului şi limitelor managementului;

deschiderea sectorului public faţă de alte medii; efectul pozitiv al rezultatelor activităţilor.

În ceea ce priveşte dezavantajele, observăm că nu în puţine cazuri transpunerea metodelor de management al organizaţiilor private s-a făcut fără a ţine cont de specificitatea modului de acţiune a administraţiei publice, de istoria sa, de cultura sa64. Acestea au condus la:

– apariţia unor situaţii mai degrabă mediatice decât eficace; – amestecul termenilor din cele două sectoare, public şi privat; – o ostilitate crescândă a angajaţilor faţă de iniţiativele de schimbare.

1. Ce înseamnă management public? 2. Definiţi „disfuncţionalităţile aplicării modelului weberian”. 3. Prezentaţi pe scurt trei dintre criticile aduse modelului ideal

birocratic. 4. Ce presupune PPBS (planificare, programare, sistem bugetar)?

Teme de control pentru auto-verificare (activităţi individuale):

Bibliografie recomandată: 1 Ovidiu, Nicolescu, Ion, Verboncu, „Fundamentele managementului organizaţiei” Ed.

Tribuna Economică, Bucureşti,2006, p.267 –375 2 Rosenbloom D.,H., „Public administration”, Random House, New York, 1986, p.120-

126. 3 Lucica MATEI, „Management public”, Ed.a-II-a. Economică, Bucureşti, 2006, p. 13 –

73.

64 Chomienne H., Apports du management dans les processus de changement au sein des administrations publiques françaises, Mémoire de DEA en sciences de Gestions sous la direction de Bartoli A., Universitè LyonIII, sept. 1992.

31

Sectorul public: introducere

Obiective generale: 1. Definirea noţiunii de sector public (Tema 1) 2. Prezentarea caracteristicilor principale ale domeniului public (Tema 2) 3. Clasificarea bunurilor: bunurile publice (Tema 3) 4. Definirea funcţiei publice (Tema 4) 5. Prezentarea diferenţelor specifice dintre sectorul public şi sectorul privat (Tema 5) 6. Definirea serviciilor publice (Tema 6)

TEMA 1. SECTORUL PUBLIC: Delimitări conceptuale

Contrar cu ceea ce pretind unii specialişti, managementul organizaţiilor publice

nu este identic cu managementul organizaţiilor private. Există un ansamblu de principii, de norme şi de aşteptări care disting organizaţiile publice de cele private. A dori să reduci managementul organizaţiilor publice la o simplă transpunere a regulilor managementului organizaţiilor private înseamnă să neglijezi misiunile fundamentale şi specifice ale organizaţiilor publice65. Legitimitatea sectorului public presupune abordarea a două mari teme:

1. cea care vizează distincţia public/privat şi; 2. cea care vizează funcţionarea şi impactul sectorului public.

A. Legitimitatea sectorului public Această problemă abordată din diferite puncte de vedere ale politologilor,

economiştilor, juriştilor, evidenţiază fundamentele construcţiei sferei publice, pe de o parte, şi rolul statului în societate, pe de altă parte. Aspectul legitimităţii este frecvent abordat de către „evaluatori“, fiind legat de teoria sistemelor sociale, legitimitatea autorităţii şi a deciziilor în sistemul administraţiei publice66.

(1) Existenţa sectorului public Teoriile economice au contribuit la dezvoltarea conceptelor şi fundamentelor

structurilor publice; Adam Smith67 atribuia mai multe sarcini conducătorului. Acestea sunt frecvent puse în discuţie: apărarea, justiţia, lucrările publice, educaţia, ceea ce ne conduce să gândim că liberalismul lui Smith este temperat. În lucrarea „Întreprinderile

65 Auby J.F., op. cit. 66 Barnarnd C, The Function of the Executive, Harvard University Press, Cambridge Mass, 1950. Matei A., op. cit. 67 Smith A., An Inquiry into the Nature and Causes of the Wealth of Nation, 1776, Edwin Cannan in Univesity Paperbacks, Methven & C. Ltd, London, 1961.

32

publice de astăzi“, Voisin68 susţine că teoria economică „standard“ justifică recurgerea la întreprinderile publice datorită eşecurilor de piaţă şi datorită posibilităţii pe care ele o oferă, de a creşte prosperitatea coletivităţii. Concluziile intervenţioniştilor (de inspiraţie mai mult sau mai puţin keynesiană) reţin logica instrumentală a intervenţiei publice şi o pun în serviciul politicii economice.

Mulţi economişti îşi pun întrebarea: pentru ce anumite bunuri nu pot fi produse de sectorul privat? În special concepţiile economice neoclasice răspund la această întrebare prin evidenţierea anumitor caracteristici ale acestor bunuri: ele nu sunt adaptabile datorită caracterului lor indivizibil sau pentru că nu pot fi consumate în întregime, tehnologiile lor corespund randamentelor nedescrescătoare69.

Prin convenţie, economia este împărţită în sector privat şi sector public. Unii autori consideră că sectorul public „furnizează serviciile (şi în unele cazuri şi bunurile) a căror extindere şi varietate sunt determinate nu prin exprimarea directă a dorinţelor consumatorilor, ci prin decizia organismelor guvernamentale, adică, într-o democraţie, prin reprezentanţii cetăţenilor“ (Hicks, 1958, p.1.).

Această definiţie nu cuprinde întreaga extindere a activităţii sectorului public, dar conţine elementele-cheie, în sensul că sectorul public reprezintă mai degrabă rezultatul deciziei publice, politice decât al proceselor de piaţă. Guvernele sunt bazate pe comandă – ele pot forţa oamenii să respecte aceasta, în timp ce pieţele sunt voluntare.

În prezent, sunt evidenţiate patru concepţii70: concepţia birocratică tradiţională, concepţia liberală, concepţia juridică şi concepţia modernistă.

• Concepţia birocratică tradiţională constă în promovarea existenţei unui sector public, pentru a răspunde direct nevoilor sociale ale populaţiei. Această concepţie foloseşte fundamentul valorilor „serviciului public“ şi apără garanţiile funcţionarilor.

• Concepţia liberală care pune în evidenţă necesitatea delegării activităţilor publice şi limitarea rolului statului privind controlul şi reglarea unor activităţi .

Există mai multe grade pe scara acestui liberalism. Adepţii extremelor consideră că statul nu trebuie să intervină decât pentru a arbitra sau pentru a constrânge, când relaţiile şi contractele interindividuale sau inter-organizaţionale nu funcţionează. Argumentele concepţiei liberale sunt, pe de o parte, delimitarea proprietăţii de stat de ineficacitate şi, pe de altă parte, nevoia de libertate a cetăţeanului în faţa riscurilor puterii excesive a agenţilor publici.

• Concepţia juridică insistă asupra statului de drept, punând în evidenţă primordialitatea dreptului ca sursă incontestabilă a alegerilor şi a modalităţii de funcţionare a organismelor publice, vizând dezvoltarea valorilor unui funcţionar „neutru şi imparţial“.

• Concepţia modernistă pune accentul pe interes şi pe principiile existente, îmbunătăţindu-le, pentru a le adapta unui context în evoluţie. Această concepţie de dată recentă este mai mult administrativă, fiind dezvoltată de sociologii şi managerii promotori ai managementului public.

Deşi sectoarele privat şi public sunt de obicei văzute separat, structurarea economiei în două sectoare exclusive poate fi artificială (Mc Craw, 1986) şi există

68 Voisin C., Les entreprises publiques aujourd’hui: nationalisation, privatisation, marché unique, în Les Frontières de l’État, Cathiers Français nr. 271, Documentation Françis, mai-juin, 1995. 69 Batleau P., Management public – État de l’art, în Bartoli A., op. cit., p. 62. 70 Barouch G., Chavas H., Où va la modernisation?, L’Harmattan, 1993.

33

foarte multe interacţiuni între cele două sectoare, astfel încât stabilirea unei stricte dihotomii ar putea fi mai degrabă greşită.

S-ar putea afirma că economia capitalistă modernă este „un sistem combinat profund, în care forţele sectorului public şi privat interacţionează şi sistemul economic „nu este nici public, nici privat, dar implică un mix al celor două sectoare“ (Musgrave şi Musgrave, 1989, p. 4).

Sectorul privat se bazează pe rolul guvernului pentru asigurarea infrastructurii şi legislaţiei, fără de care pieţele nu ar putea funcţiona.

Guvernul se sprijină pe sectorul privat pentru că, acesta, produce şi oferă produse, servicii şi impozite.

Interacţiunea între cele două sectoare este mult mai subtilă şi este mult mai bine să le vedem în interacţiune decât separate şi antagonice.

Discuţia despre guvern şi politică se referă de obicei la partide sau conducători politici şi se acordă puţină atenţie formelor de politică. Ne concentrăm atenţia asupra acelei componente a guvernului care este preocupată de modalitatea de transpunere a proceselor politice în rezultate pentru comunitate şi către sistemul administrativ. Prin orice definiţie, guvernul trebuie să includă personalul angajat de stat pentru a realiza instrucţiunile guvernului ales, pentru a administra sau a conduce instituţiile sale.

Procesul politic poate stabili agenda politică, dar detaliile sunt precizate de administraţie. Chiar dacă guvernul este pretutindeni în societatea modernă, ar fi virtual imposibil pentru un individ să existe complet detaşat de guvern. Contactul cu guvernul al celor mai mulţi oameni nu este la nivel politic – cu excepţia votării.

Vasta agendă a abordărilor zilnice ale guvernului referitoare la cetăţeanul obişnuit este realizată de birocraţie. Rezultatele guvernării sunt numeroase şi variate şi includ: furnizarea de bunuri şi servicii, de la drumuri la spitale; impunerea impozitării; transferul de bani de la un set de cetăţeni la altul; relaţia cu alte guverne; controale asupra oamenilor şi bunurilor; implementarea legilor şi a regulamentelor. Administraţia reprezintă, pentru cei mai mulţi oameni, realitatea guvernului.

Toate activităţile guvernului necesită organizare şi personal – serviciul public. Dar operaţiunile birocraţiei, teoriile şi principiile sale nu sunt bine înţelese şi există o curioasă ambivalenţă a atitudinilor publice faţă de acestea. În acelaşi timp, deoarece se cere ca guvernele să lucreze mult mai efectiv şi mai eficace, serviciile publice sunt adesea văzute ca parazite pentru sectorul privat.

În loc să fie văzut ca un instrument al oamenilor, serviciul public este privit cu suspiciune atât în ceea ce priveşte puterea, cât şi în ceea ce priveşte întârzierile şi ineficienţa sa.

La sfârşitul secolului XX, se pare că a existat o mare incertitudine privind rolul sectorului public.71

(2) Necesitatea unui sector public Întrebarea care se ridică: este necesar sectorul public? Dacă mecanismul normal

de schimb este prin intermediul pieţei, care sunt posibilele funcţii ale guvernului? În conformitate cu Musgrave şi Musgrave (1989, p. 5-6), dominanta guvernului

„poate reflecta prezenţa ideologiilor politice şi sociale care se depărtează de premisele alegerii consumatorului şi de decizia descentralizării“. De asemenea, „mecanismul pieţei nu poate realiza singur toate funcţiile economice“ şi, fără guvern, pieţele nu pot funcţiona din următoarele motive:

71 Owen E.H., op. cit., p. 88-97.

34

i. Nu trebuie să existe obstacole la intrarea liberă pe pieţe şi consumatorii şi producătorii trebuie să aibă cunoştinţe profunde despre piaţă. Pentru a asigura aceste condiţii, este nevoie de reglementări ale guvernului sau alte măsuri.

ii. Ar putea fi necesar acolo unde concurenţa nu este eficientă datorită costurilor în scădere.

iii. Mai general, aranjamentele contractuale şi schimburile necesare pentru funcţionarea pieţei nu ar putea exista fără protecţia şi impunerea unei structuri juridice oferite de guvern.

iv. Apar probleme de „relaţii externe“, care conduc la „eşecul pieţei“ şi necesită soluţii prin intermediul sectorului public.

v. Valorile sociale pot necesita ajustări în distribuţia veniturilor, care rezultă din sistemul pieţei şi din transmiterea drepturilor de proprietate prin moştenire.

vi. Sistemul de piaţă nu aduce în mod necesar o creştere a numărului de angajaţi, stabilitatea preţului şi o rată socială dorită de creştere economică.

Sectorul public este necesar pentru a asigura aceste obiective. Cele prezentate oferă argumente pentru intervenţia guvernului pe piaţa

serviciilor, în prezenţa eşecului acestuia. Sectorul public este un sector multiform, care integrează sub diferite aspecte

exigenţele managementului public. Putem distinge astfel: ⇒ statul şi colectivităţile locale care sunt structuri ale dreptului public, finanţate

din contribuţia publică şi care nu cunosc fenomenul concurenţei; ⇒ instituţiile publice72; ⇒ structurile de drept privat sub controlul autorităţilor publice, fie datorită

obiectului său social, fie datorită regulilor de organizare, fie datorită posesiunii de capital.

Întreprinderea publică este o componentă importantă a sectorului public, dar, o dată cu privatizarea, dimensiunea sectorului public a scăzut.

O întreprindere publică sau cu participare publică în accepţiunea Uniunii Europene73 poate fi orice întreprindere în care statul, colectivităţile sau instituţiile publice sunt proprietare, independent sau împreună, direct sau indirect, cu o parte de capital a cărei importanţă:

fie excede o jumătate din capitalul întreprinderii; fie rămânând minoritare în capitalul întreprinderii, permit existenţa sa sau se conjugă cu drepturile specifice, cu puterea publică, dispunând astfel de o putere efectivă în întreprindere.

Sunt două motive pentru a considera întreprinderea publică ca parte a managementului sectorului public:

– pentru argumentarea domeniului de activitate al guvernului, iar privatizarea întreprinderilor publice are implicaţii asupra sectorului public ca întreg;

– întreprinderile publice generează probleme particulare de management, chiar în comparaţie cu restul sectorului public, cele mai remarcabile fiind controlul şi responsabilitatea organizaţiilor guvernamentale.

72 Se divizează în instituţii publice cu caracter administrativ şi instituţii publice cu caracter industrial şi comercial (care pot intra în competiţie), Auby J.F., op. cit. p.X. 73 Definiţia corespunde punctului de vedere al Centrului European al Întreprinderilor Publice, care recenzează ansamblul întreprinderilor publice ale Uniunii Europene.

35

Întreprinderile publice au avut întotdeauna probleme particulare de management: responsabilitatea, reglementarea, politici sociale şi industriale, politici de investiţii, control financiar.

O întreprindere publică poate fi considerată un tip particular de autoritate: vinde bunuri şi servicii publicului, veniturile revenindu-i în primul rând ei. Cele mai multe întreprinderi publice sunt în sectorul non-bugetar şi funcţionează cu o independenţă importantă.

Definirea activităţilor publice din perspectiva teoretică presupune acceptarea unei distincţii între diferite tipuri de activitate:

derivatele care pun în aplicare „forţa publică“, de tipul justiţiei, apărării, administraţiei fiscale, sunt cu precădere monopoliste prin natura lor şi sunt încredinţate organizaţiilor publice;

activităţile sociale de tipul educaţiei, sănătăţii, protecţiei sociale; activităţile „obişnuite“ de producţie de bunuri şi servicii. Aceste activităţi provin în principiu din sectorul privat, dar din motive „istorice“ unele sunt din sectorul public;

activităţile intermediare, care sunt justificabile serviciilor publice şi/sau de interes public.

Întreprinderile publice furnizează multe servicii publice sau de utilitate publică: telecomunicaţii, electricitate, furnizare gaze, apă, canalizare, transport feroviar, aerian, maritim şi transport public urban; servicii financiar-bancare şi societăţi de asigurare, marketing agricol etc. Unele ţări au societăţi de petrol, de autovehicule, ţigări şi alcool în proprietatea guvernului.

Eterogenitatea sectorului public este evidentă. Pot fi distinse structuri care aparţin sau nu câmpului concurenţial. Dacă acceptăm că managementul public recenzează ansamblul tehnicilor prin care responsabilii sectorului public conduc instituţiile, identificăm câmpul de competenţe şi metodele de acţiune.

Bibliografie recomandată:

Teme de control pentru auto-verificare (activităţi individuale):

1. Care este specificul concepţiei birocratice tradiţionale privitoare la managementul public? Dar a celei liberale?

2. Prezentaţi pe scurt câteva dintre motivele existenţei sectorului public. 3. Care sunt elementele componente ale sectorului public? 4. Definiţi întreprinderea publică.

1. Lynn Jr, Laurence E. 2004. Managementul public, ca artă, ştiinţă şi tehnică. Bucureşti: Editura Arc, pp.34-74.

2. Matei, Lucica. 2006. Management public. Bucureşti: Editura Economică, pp.21-45. TEMA 2. DOMENIUL PUBLIC. Consideraţii preliminare

36

Doctrina juridică franceză74 introduce în secolul XIX termenul de „domeniu public“, ca rezultat al necesităţii economice, de ocrotire cu mijloacele dreptului a unor bunuri aparţinând statului, ce serveau întregii colectivităţi, individualizându-se de domeniul privat.

În România, primele acte juridice privind domeniul public sunt Regulamentele Organice, care conţin dispoziţii referitoare la drumuri, râuri, bălţi, porturi, exploatarea bogăţiilor subsolului etc.75 Completarea sistemului legislativ cu Legea pentru organizarea consiliilor judeţene (1864), Legea pentru regularea proprietăţii rurale (1864), Legea de expropriaţiune pentru cauză de utilitate publică (1864), Codul civil (1864) întregesc teoria privind domeniul public, caracteristicile acestuia, regimul juridic etc.

Potrivit art. 476 din Codul civil, citat anterior76, „drumurile mari, drumurile mici şi uliţele care sunt în sarcina statului, fluviile şi râurile navigabile sau plutitoare, ţărmurile, adăugirile către mal şi locurile de unde s-a retras apa mării, porturile naturale şi artificiale, malurile unde trag vasele şi îndeobşte, toate părţile din pământul României, care nu sunt proprietate particulară, sunt considerate dependinţe ale domeniului public“.

Constituţiile României din 1948, 1952 şi 1965 au lărgit sfera de acoperire a domeniului public anterior definită în Constituţiile din 1866 şi 1923, potrivit cărora „libera şi neîmpiedicata întrebuinţare a râurilor navigabile şi flotabile, a şoselelor şi a altor căi de comunicare este de domeniul public“, şi respectiv „căile de comunicaţie, spaţiul atmosferic şi apele navigabile şi flotabile“ sunt ale domeniului public.

Literatura de specialitate evidenţiază faptul că domeniul public include bunuri mobile şi imobile107, care nu sunt susceptibile de a face obiect de proprietate privată108 şi sunt destinate folosinţei publice sau funcţionării serviciului public109.

Domeniul public cu propriile sale scopuri şi condiţii reprezintă arena în care valorile se pot realiza şi care nu pot fi realizate adecvat în exteriorul său. Unii economişti spun că domeniul public este necesar pentru a corecta imperfecţiunile pieţei, pentru a furniza servicii care nu pot fi oferite de piaţă sau pentru a redistribui resurse. Asemenea declaraţii sunt neadecvate, pentru că ele definesc domeniul public în mod negativ.

Valorile exprimate în domeniul public stabilesc scopurile pentru management, determină condiţiile şi specifică sarcinile distincte. Ele constituie baza pentru un model de management public, care se individualizează de cel din domeniul privat.

Din analiza modelelor sectorului privat şi cel al sectorului public, tabelul 1, distingem că domeniul public stabileşte condiţiile care reglementează sectorul privat. În acelaşi timp, domeniul public, pe lângă propria sa raţiune, protejează sectorul privat110. Organizaţiile particulare impun propria lor ordine şi practică, dar existenţa lor presupune domeniul public. Activităţi ale domeniului public sunt subcontractate de sectorul privat.

Tabelul 1 – Caracteristicile sectoarelor public şi privat

74 Proudhon, Traite du domaine public, 1833, Negulescu V.P., Tratat de drept administrativ, vol. I, Bucureşti 1934, p. 232, Lubadere, Manuel de droit administrativ, Paris, 1967, p. 276. 75 Brezoianu D., Domeniul public în drept administrativ, op. cit., p. 575-581. 76 Rărincescu V.C., Contenciosul administrativ, Bucureşti, 1936, p. 209-213. 107 Negulescu P., op. cit. p. 134. 108 Barthélémy V.H., Traité élémentaire de droit administratif, Paris, 1916, p. 413. 109 Waline D., Droit administratif, Paris, 1959, p. 855. 110 Stewart J., Ranson S., Management in the Public Domain, Theory, Critique and Practice in Public Sector Management, McKevitt D., Lawton A, SAGE Publication Ltd., 1994, p. 58.

37

Modelul sectorului privat Modelul sectorului public

• Alegere individuală pe piaţă • Cerere şi preţ • Închidere pentru acţiunea privată • Egalitatea pieţei • Căutarea satisfacţiei pieţei • Suveranitatea clientului • Concurenţa, ca instrument al pieţei

• Alegerea colectivă prin politică • Nevoia pentru resurse • Deschidere pentru acţiunea publică • Egalitatea nevoii • Căutarea justiţiei (dreptăţii) • Cetăţenia • Acţiunea colectivă ca instrument al Politicii

Domeniul public definit ca organizaţie cu scop colectiv, unde se caută valori

colective, este nemărginit. El este domeniul acţiunii colective, al cetăţenilor ca indivizi, fiecare cu opiniile, cererile şi reclamaţiile sale. Politica este procesul de determinare a valorilor colective din diversitatea de interese sociale şi economice. Acţiunea colectivă poate fi determinată de reprezentanţi aleşi care acţionează în numele comunităţii sau prin participarea activă a acelei comunităţi. Idealul unei comunităţi participative este o provocare pentru administraţia aleasă. De aceea democraţia este o valoare de bază pentru managementul în domeniul public. Lawrence Rutter (1980) afirma despre administraţia locală:

„Democraţia este fundamentul managementului în administraţia profesională locală. Într-adevăr, din multe puncte de vedere, activitatea administraţiei reduse la bază este să facă democraţia să lucreze“111.

În managementul în domeniul public, valorile comunităţii pot fi căutate, precum şi conceptele privind interesul public. Se caută egalitatea şi se stabileşte dreptatea, se caută cooperarea şi concurenţa.

Managementul în domeniul public trebuie să se bazeze pe acceptarea realităţii şi a legitimităţii cererii publice, sensibil la valorile inerente din cadrul acţiunilor sale.

Teme de control pentru auto-verificare (activităţi individuale):

1. Ce este domeniul public? 2. Care sunt caracteristicile generale ale sectorului public? 3. Care sunt caracteristicile generale ale sectorului privat? 4. Prezentaţi comparativ, caracteristicile sectoarelor public şi privat.

Bibliografie recomandată:

1. Lynn Jr, Laurence E. 2004. Managementul public, ca artă, ştiinţă şi tehnică. Bucureşti: Editura Arc, pp.34-74.

2. Matei, Lucica. 2006. Management public. Bucureşti: Editura Economică, pp.21-45.

TEMA 3. BUNURILE PUBLICE

Un bun public este considerat produsul al cărui consum de către un singur individ nu reduce cantitatea valabilă pentru alţii112. O altă definiţie113 arată că un bun public (colectiv) este acel bun ce poate fi utilizat în acelaşi timp sau în momente diferite de

111 Stewart J., Ranson S., op. cit., p.59. 112 Hrischey M., Pappes J., Fundamentals of Managenerial Economics, p. 834-892. 113 Hoanţă N., op. cit., p. 67.

38

toţi membrii unei comunităţi şi de la folosirea căruia un producător privat nu i-ar exclude pe cei care nu doresc să contribuie la finanţarea bunului (respectiv).

Teoria economică introduce noţiunea de bun public pur, care are proprietatea de a nu afecta „consumul unei persoane dintr-un astfel de bun, consumul pentru nici o altă persoană“.114 O dată ce bunurile publice sunt furnizate pentru un singur consumator, ele devin disponibile pentru toţi consumatorii fără cost marginal suplimentar. Formal, consumul unui bun privat poate fi reprezentat de relaţia:

∑=

=n

1i

ijj XX

în care: Xj reprezintă cantitatea totală consumată din bunul „j“, iar reprezintă cantitatea consumată din bunul „j“ de fiecare „i“ consumator. Aceasta explică divizibilitatea bunului între indivizi.

ijX

Formal, consumul unui bun public este reprezentat prin: Xn+j > i

jnX +

unde: = este cantitatea totală a bunurilor publice posibil consumabilă (pentru j = 1... m) de către un „i“ consumator.

jnX +

În acest caz, fiecare al i-lea consumator are la dispoziţie pentru consum cantitatea (Xn+j), indivizibilă grupului de consumatori.

Din relaţiile prezentate, bunul privat este acela când consumul de către un individ împiedică sau limitează consumul către alţii. Caracteristica esenţială distinctă a bunurilor publice constă în „consumul nominal“. Astfel spus, utilizarea bunului public de către un individ nu reduce disponibilitatea pentru alţii.

Modelele bunurilor publice întâlnite în literatura de specialitate, utilizate în clasificarea acestora, modelul lui Buchanan115, modelul lui Stiglitz116 şi modelul lui Musgrave117, se bazează pe caracteristicile bunurilor publice de nonexclusivitate şi nonrivalitate118. Un bun public este nonexclusiv deoarece poate fi utilizat (consumat) simultan de mai multe persoane. Un bun public se caracterizează prin nonrivalitate, deoarece pentru oricare consumator adiţional costul social marginal este egal cu zero. Aceste două caracteristici sunt ale bunurilor publice pure (ex.: apărarea naţională, iluminatul străzilor etc.).

Când bunurile publice pot fi folosite de mai mult decât un singur consumator în acelaşi timp, suma totală sau întreaga cerere de bunuri publice este determinată de suma verticală a curbelor cererii tuturor indivizilor consumatori.

Aşa cum se vede în figura 1, DA este curba cererii consumatorului A şi DB este curba cererii consumatorului B pentru bunul public Y, D

B

T se obţine din însumarea orizontală a lui DA şi DBB

. Aceasta contrastează cu curba cererii de piaţă SY pentru bunul public Y din figura 4.1, cantitatea optimă din Y este 100 de unităţi per perioada de timp dată de intersecţia lui DT şi SY în punctul E. La punctul E, suma beneficiilor marginale de care se bucură ambii consumatori egalează costul social marginal pentru producerea celor 100 de unităţi din bunul public. Aceasta înseamnă: AB+AC=AE.

114 Samuelson P.A., The Pure Theory of Public Expeanditure, în Review of Economics and Statistics, 36, Nov. 1954. 115 Relaţia dintre gradul de divizibilitate a bunurilor şi gradul de socializare a consumului acestora. Buchanan J.M., The Demand ans Supply of Public Goods, Rand Mc Nally & Co, Chicago, 1968. 116 Relaţia dintre gradul de excludere de la consum şi costul marginal al utilizării unui bun, Stiglitz J.E., The Economic Role of the State, Oxford, Basic Blackwell, 1989. 117 Combinarea caracteristicilor bunurilor publice cu cele ale bunurilor private, Musgrave R.A., Musgrave P.B., Public Finance in Theory and Practice, Fourth edition, MC Graw-Hill Book Company, 1984. 118 Dobrotă N. (coord.), Dicţionar de economie, Editura Economică, Bucureşti, 1999, p. 77.

39

B

PY

PY

0 QY

SY

E

CDBDA

DT

QYCantitate

Preţul

A

Fig. 1 În timp ce cantitatea optimă din bunul public Y este de 100 de unităţi în figura 1,

există două motive înrudite pentru care mai puţin decât această capacitate este posibil să fie asigurată de către sectorul privat. În primul rând, pentru că indivizii ce nu plătesc pentru bunul public Y nu pot fi excluşi din consum, există o tendinţă a consumatorilor de a evita responsabilitatea plăţii. O problemă gratuită se iveşte, deoarece fiecare consumator crede că bunul public va fi furnizat indiferent de contribuţia sa pentru acoperirea costurilor. În momentul în care câţiva oameni îşi împart costul pentru furnizarea bunurilor publice, consumatorii adesea cred că eşecul lor individual (personal) în a asigura susţinerea financiară nu va avea nici un efect asupra aprovizionării bunului.

Când mulţi indivizi se comportă în acest mod, mai puţin decât cantitatea optimă din bunul public va fi furnizată. Această problemă survine în general atunci când guvernul impune o taxă publicului pentru furnizarea bunurilor publice importante. În sectorul privat, problemele „free rider“ sunt rezolvate uneori prin consensul de grup de a susţine asociaţii de caritate şi aşa mai departe.

O problemă a preferinţelor ascunse apare, de asemenea, în furnizarea bunurilor publice, deoarece indivizii nu au nici o motivaţie economică pentru a releva în mod clar cerinţele lor adevărate pentru acestea. Consumatorii se opun în dezvăluirea unei cereri importante pentru bunurile publice, deoarece ei se tem în aceeaşi măsură de cererea de plată în consecinţă. Cu bunurile private, preţul pe care consumatorii sunt dispuşi să-l plătească furnizează un semnal credibil producătorilor cu privire la cantitatea şi calitatea ce trebuie produse. Asemenea semnale de preţ nu mai sunt valabile în cazul unor noi sau mai bune servicii şi bunuri publice. Ca rezultat, este aproape imposibil să se folosească forţele pieţei pentru determinarea cantităţii optime de bunuri publice ce trebuie furnizate.

Bineînţeles, multe bunuri şi servicii nu se potrivesc în interiorul categoriilor de bunuri private absolute sau bunuri publice absolute. Exemple de bunuri şi servicii cu unele caracteristici, dar nu toate, pot fi considerate: aeroporturi, programe de cercetare, centre de îngrijire zilnică pentru copii, autostrăzi, spitale, programe de imunizare, sistemul judiciar, parcuri, educaţie primară şi liceală, salubritate.

40

Teme de control pentru auto-verificare (activităţi individuale): 1. Numiţi cele trei caracteristici ale unui bun public. 2. Ce presupune fenomenul de free riding? 3. Exemplificaţi categoria bunurilor publice.

Bibliografie recomandată:

1. Lynn Jr, Laurence E. 2004. Managementul public, ca artă, ştiinţă şi tehnică. Bucureşti: Editura Arc, pp.34-74.

2. Matei, Lucica. 2006. Management public. Bucureşti: Editura Economică, pp.21-45.

TEMA 4. FUNCŢIA PUBLICĂ

Funcţia publică a fost concepută ca un model birocratic al carierei. Funcţia publică cuprinde o individualizare a atribuţiilor şi responsabilităţilor,

stabilite de un cadru legislativ propriu, în scopul realizării prerogativelor de putere publică şi al satisfacerii intereselor generale ale societăţii. Profilul de clasificare a funcţiei publice se schimbă, restructurarea şi restrângerea activităţilor conducând la reducerea numărului de angajaţi tehnici şi a personalului administrativ, precum şi la creşterea relativă a angajaţilor calificaţi.

În ultimele două decenii ale secolului XX reforma sistemelor de remunerare în unele ţări s-a manifestat fie sub forma descentralizării stabilirii remunerării către nivelurile departamentelor şi agenţiilor (cazul ţărilor nordice, al Marii Britanii, al Noii Zeelande şi al Australiei), fie sub cea a menţinerii unor sisteme relativ centralizate de stabilire a remunerării, căutând flexibilitatea prin alte mijloace (variaţii locale ale remunerării sau schimbări ale sistemelor de clasificare a posturilor). Sistemele noi de remunerare au un grad mai mare de flexibilitate, remunerarea fiind gândită în funcţie de productivitate, performanţă, nivelul pieţei forţei de muncă şi calificările disponibile pentru sectorul public.

Reformele au variat de la schimbări radicale, în unele ţări, la adaptări marginale, în alte ţări.

Reforma sistemelor de remunerare este întâlnită sub două aspecte: descentralizarea determinării remunerării către nivelul departamental şi al instituţiilor locale (exemplele Marii Britanii, ţărilor nordice, Australiei) sau menţinerea unor sisteme relativ centralizate de determinare a remunerării, asigurând flexibilitatea prin alte mijloace (de exemplu, prin variaţii locale ale remunerării sau schimbări ale sistemelor de clasificare a funcţiei publice). Frecvent întâlnim confuzie între sectorul public, serviciul public şi funcţia publică. Delimitând cele trei noţiuni prin dimensiunea structurală dată sectorului public, dimensiunea politico-culturală pentru serviciul public şi dimensiunea juridică în cazul funcţiei publice (fig. 2), regăsim următoarele situaţii:

– activităţi care se regăsesc în acelaşi timp în sectorul public, serviciul public şi funcţia publică (acelea ale ministerelor, colectivităţilor teritoriale) şi realizate de organizaţii statale;

– activităţi ale serviciului public ce ţin de funcţia publică, dar nu aparţin în mod direct de sectorul public (întreprinderile din sectorul privat aflate sub controlul sectorului public);

41

– activităţi din sectorul public ce ţin de funcţia publică, dar nu sunt din serviciul public;

– activităţi din sectorul public cu destinaţie în serviciul public, dar care nu au statutul funcţiei publice.

SECTORUL PUBLIC

Activităţi comerciale ale angajaţilor în întreprinderi publice sau administraţii

Activităţi realizate de angajaţi în adminis-traţii sau întreprin-

deri publice Activităţile ministe-relor sau colectivelor de angajaţi publici în

serviciile publice

Activităţi comerciale sau administrative

Activităţi ale între-prinderilor private sau

asociaţii furnizoare ale serviciului public

Activităţile funcţiona-rilor detaşaţi în între-prinderile private fur-nizoare ale serviciului

public

Activităţi ale funcţionarilor detaşaţi

în sectorul privat

SERVICIUL PUBLIC FUNCŢIA PUBLICĂ

Fig. 2. Abordări ale sectorului public/serviciului public şi funcţiei publice

Sursa: Bartoli A., op. cit., fig. 2.1./pag. 41.

Observăm cazuri de interfaţă parţială care generează o multitudine de situaţii.

Managementul public trebuie să se manifeste în aceste cazuri, ţinând seama de particularităţile fiecăruia în planurile structural, juridic şi cultural. În acest sens, apreciem că dimensiunea complexităţii aplicării managementului public este dată, pe de o parte, de sectorul public definit într-o abordare structurală (câmp de aplicare a metodelor managementului public Laufer R., Burlaud A.), iar pe de altă parte, de serviciul public sau de utilitate publică în abordarea politico-culturală şi funcţia publică abordată juridic.

Managementul public va trebui să cuprindă ansamblul acestor cazuri, să ţină cont de particularităţile fiecăruia, pe plan structural, juridic, politic şi cultural. Aceasta este sursa complexităţii managementului public.

Laufer R. şi Burlaud A.119 consideră că sectorul public trebuie să fie definit ca loc de aplicaţie a metodelor managementului public.

119 Bartoli oA., p. cit., p. 38.

Teme de control pentru auto-verificare (activităţi individuale): 1. Ce este funcţia publică? 2. Ce activităţi sunt specifice serviciului public? Dar funcţiei publice? 3. Definiţi misiunea managementului public în perspectiva oferită de

prezenta Temă.

42

Bibliografie recomandată:

1. Matei, Lucica. 2006. Management public. Bucureşti: Editura Economică, pp.21-45. 2. Alexandru, Ioan. 2008. Tratat de administraţie publică. Bucureşti: Editura Universul

Juridic, pp.15-30.

TEMA 5. Diferenţe între sectorul public şi sectorul privat

Argumentul pentru o formă specializată de management în sectorul public se bazează pe diferenţele între sectorul public şi sectorul privat.

Într-un moment în care teoriile, tehnicile şi condiţiile de muncă în sectorul public au premise în sectorul privat, aspectul diferenţelor devine deosebit de important. Dacă există motive de ce cele două sectoare nu sunt la fel şi nu pot fi similare, cazul necesităţii unui management public special devine şi mai puternic.

Stillman T. (1987, p.181) citează câteva atribute unice ale organizaţiilor publice: diversitatea acordurilor instituţionale; fragmentarea organizaţiilor publice şi a autorităţilor; agenţiile publice funcţionează în „acvarii cu peşti de aur“; sensibilitate specială la marile schimbări socioeconomice; complexitatea, rigiditatea şi diversitatea subsistemelor profesionale interne; perspective diferite de timp ale fiecărui subsistem; incapacitatea de a selecta grupul-ţintă de audienţă; limite constituţionale şi legale asupra metodelor/mijloacelor serviciului.

Câteva dintre acestea sunt diferenţe de accent sau de practică şi nu sunt diferenţe fundamentale, de fond.

Totuşi, există diferenţe majore care influenţează modul de conducere a sectorului public.

1) Deciziile în sectorul public pot fi coercitive, într-un mod care nu este caracteristic sectorului privat. Cetăţenii pot fi forţaţi să respecte deciziile, impozitele şi sunt supuşi sancţiunilor care derivă, în final, din puterile coercitive ale statului.

Elementul coercitiv nu este prezent în sectorul privat, dar este important datorită modalităţii dificile de abordare a sectorului public de către mulţi oameni. Deoarece oamenii au dat putere societăţii, ei doresc un tratament corect şi echitabil de la instituţiile ei. Elementul coercitiv restricţionează, de asemenea, modalitatea de a considera publicul în calitate de clienţi.

Nu toate activităţile publice sunt coercitive, dar acelea care sunt trebuie tratate mai atent decât în sectorul privat. Întreprinderile private au o mare libertate în a fi arbitrare. Ele pot cere diferite preţuri de la diferiţi clienţi, ele pot refuza să trateze cu ei, ele pot ignora procedurile normale. Puterea coercitivă a statului trebuie să însemne limitarea derogării procesului.

2) Sectorul public are forme diferite de responsabilitate în comparaţie cu sectorul privat. În timp ce managerii întreprinderilor private răspund în faţa acţionarilor, angajatul public răspunde în faţa conducerii politice, a parlamentului, publicului şi a

43

variatelor componente ale parlamentului public şi variatelor componente ale sistemului judiciar.

Deşi este important, acest aspect nu trebuie supraevaluat. Responsabilitatea este o problemă pretutindeni. Totuşi, este mai puţin certă şi mai neregulată în sectorul public.

3) Managerul serviciului public trebuie să facă faţă unei agende impuse din exterior de către conducerea politică. Acest aspect este diferit faţă de „o organizaţie“ unde motivaţia împărtăşită la toate nivelurile organizaţiei constă în „a face bani“. Prezenţa autorităţii politice reprezintă diferenţa cheie.

Bozeman şi Straussman (1990, p.214) evidenţiază: „Autoritatea politică influenţează clar managementul strategic privat şi reprezintă mai mult decât o influenţă asupra managementului strategic public; este o caracteristică definitorie“. Politicienii care solicită acţiuni care depreciază o practică bună de management sunt, probabil, manageri neinstruiţi.

Faptul că o agendă politică trebuie urmărită şi realizată poate conduce la conflicte între birocraţie şi politicieni.

Prin aceasta nu spunem că a lucra la o agendă politică este mai puţin raţional decât a lucra la una axată pe obţinerea profitului. Spunem că agenda politică face ca managementul să fie diferit în sectorul public. A avea o mare parte din agendă impusă reduce domeniile de acţiune ale unui manager.

4) Sectorul public întâmpină dificultăţi inerente în măsurarea rezultatului sau a eficienţei. Îi lipsesc criteriile de evaluare. Multe componente ale sectorului au o problemă în măsurarea performanţei, de asemenea – personalul de conducere, unităţile de cercetare – chiar întreaga organizaţie poate fi monitorizată prin măsuri de profitabilitate.

În sectorul public, rareori există un acord privind scopurile sau măsurile activităţilor proprii. Măsura brută a profitabilităţii oferă un sprijin pentru manageri în sectorul privat.

Dificultatea măsurării performanţei în sectorul public, fie că este a indivizilor, grupurilor sau întregii organizaţii, penetrează managementul ca întreg.

Măsurarea şi evaluarea sunt posibile în sectorul public, dar sunt mai dificile şi, probabil, mai puţin semnificative.

Lipsa unei măsurări adecvate poate permite unor părţi ale serviciului public să nu îndeplinească o funcţie folositoare şi să nu fie analizate. Acest aspect poate să apară şi în sectorul privat, dar este cu mult mai improbabil decât în sectorul public.

Dificultatea inerentă în măsurarea performanţei a fost parţial introdusă de schimbările manageriale, dar măsurile dezvoltate au propriile lor probleme. 5) Managementul strategic se referă la atitudinea competitivă a organizaţiei, concentrându-se pe punctele tari şi pe punctele slabe ale organizaţiei într-un mediu în schimbare. Această afirmaţie este reală şi în sectorul public, cu menţiunea că unele comportamente specifice sectorului privat nu pot fi aplicate telle-quelle sectorului public. Abordările managementului strategic din sectorul privat nu pot fi aplicate direct în sectorul public. În sectorul public, managementul strategic este necesar, dar nu se poate baza pe atitudinea competitivă a diverselor organizaţii şi nu poate alege mixul produs/piaţă (întâlnit în sectorul privat, cu scopul realizării performanţei organizaţionale). În sectorul public, managementul strategic exprimă valori, determinate prin procesul politic, ca răspuns la schimbările mediului.

44

6) Rolul marketingului în sectorul privat este şi acela de a întări relaţia organizaţie/clienţi. Nu poate fi acelaşi şi în sectorul public, care se extinde dincolo de limitele cererii pieţei. Marketingul în sectorul public constă în satisfacerea unor nevoi publice care nu se reduc numai la exprimarea cererii în termeni cantitativi şi calitativi36 .

7) În sectorul privat, bugetul se bazează pe o previziune a vânzărilor, fiind un instrument de corelare a cheltuielilor cu veniturile. Comparativ, în sectorul public, discutăm de un act al alegerii politice. Procesul bugetar în sectorul public recunoaşte necesitatea alegerii. 8)Conceptul de responsabilitate publică explică şi justifică acţiunile întreprinse şi îl întâlnim în sectorul privat, pe piaţa produselor, iar în sectorul public, în acţiunea colectivă. Acţiunea colectivă, care exprimă scopul colectiv, este o condiţie necesară pentru societate şi, într-adevăr, pentru funcţionarea pieţei, acceptată ca instituţiei37 . Sectorul public este constituit nu pentru a fi o replică a comportamentului sectorului privat, ci pentru a sprijini un comportament diferit. 9) Dimensiunea totală şi diversitatea sectorului public fac ca orice control sau coordonare să fie dificile. Guvernele şi consultanţii lor încearcă să coordoneze activităţile cele mai mari şi mai complexe ale societăţii. În teorie, există responsabilitate politică, dar în practică, guvernele elaborează o gamă largă de proceduri de control care adesea se aplică pretutindeni şi sunt frecvent schimbate.

Adesea, există suprapunere sau chiar conflict între programe. De exemplu, pot exista programe ale unui departament pentru sprijinirea cultivatorilor de tutun, în timp ce alt departament încearcă să reducă fumatul din motive de sănătate.

Coordonarea trebuie să fie politică şi nu este niciodată uşoară. Pot exista şi alte diferenţe fundamentale între sectoare. Întrebările care se pun: dacă aceste diferenţe sunt suficiente pentru a solicita o

formă specifică de management şi dacă necesită un model administrativ tradiţional sau unul managerial.

Referitor la prima întrebare, se poate concluziona că sectorul public este suficient de diferit şi necesită propria sa formă de management şi nu aceea a sectorului privat.

Flynn afirmă (1990, p. 151): „A conduce serviciile publice este diferit de a conduce serviciile private. Deşi există o varietate largă de servicii private, obiectivul este întotdeauna acelaşi: a crea un serviciu suficient de valoros pentru a convinge clienţii să-l cumpere. În sectorul public, obiectivul nu este întotdeauna axat pe generarea veniturilor şi, în multe cazuri, utilizatorii sunt forţaţi să coopereze şi nu au alte alternative. Aceasta înseamnă că fiecare tip de relaţie dintre organizaţie şi utilizatorii săi trebuie să se reflecte în acţiunile angajaţilor săi“.

Allinou (1982, p. 29) menţionează: „Managementul public şi privat sunt cel puţin la fel de diferite cum sunt similare... diferenţele sunt mai importante decât similitudinile... afirmaţia că există un ansamblu suficient de practici şi abilităţi ale managementului privat care pot fi transferate direct în sarcinile managementului public, astfel încât să ducă la îmbunătăţiri semnificative, este greşită“.

Pot fi avantaje din adaptarea şi utilizarea unor practici de pionierat din sectorul privat, dar sarcina fundamentală este diferită în fiecare sector.

Referitor la a doua întrebare – chiar dacă se afirmă că sectoarele sunt diferite, aceasta nu înseamnă că modelul tradiţional administrativ este unica modalitate valabilă de conducere în sectorul public. Dezvoltarea noului management public este o recunoaştere a faptului că sarcina funcţionarilor publici este acum managerială şi nu administrativă şi că o formă de management poate fi dezvoltată ţinând cont de diferenţele între sectoare.

45

Modelul tradiţional al administraţiei publice a fost dezvoltat în mod specific pentru sectorul public. Totuşi, acesta nu poate fi unicul model imaginabil pentru sectorul public. Nu există nici un motiv pentru a nu putea dezvolta modelul managerial, care se aplică chiar mai bine la trăsăturile neobişnuite ale sectorului public.

Teme de control pentru auto-verificare (activităţi individuale): 1. Prezentaţi pe scurt, principalele diferenţe dintre sectoarele public şi

privat, după modelul oferit în prezenta Temă. 2. Care este specificul deciziei în sectorul public? 3. Care este specificul responsabilităţii în sectorul public? 4. Care est specificul controlului în sectorul public?

Bibliografie recomandată: 1. Matei, Lucica. 2006. Management public. Bucureşti: Editura Economică, pp.21-45. 2. Alexandru, Ioan. 2008. Tratat de administraţie publică. Bucureşti: Editura Universul

Juridic, pp.15-30.

46

TEMA 6. SERVICIILE PUBLICE: Definiţie

Termenul de serviciu public este utilizat atât în sens de organizaţie, de organism social, cât şi în sens funcţional, de activitate desfăşurată120. Pe parcursul timpului, noţiunea de serviciu public a cunoscut o evoluţie contradictorie.

În prima etapă, societatea a tins spre extensia noţiunii de serviciu public. Creşterea intervenţiilor statului şi ale colectivităţilor locale, multiplicarea structurilor publice, cererea crescută a utilizatorilor în vederea întreţinerii prin puterea publică, nevoile individuale şi colective, jurisprudenţa administrativă au concurat pentru extinderea câmpului de aplicare a noţiunii. Definiţia clasică a serviciului public pune în evidenţă natura juridică a organului care-l prestează şi care este persoană publică, statul, colectivitatea locală sau o altă instituţie publică.

Conţinutul definiţiei clasice suferă modificări în perioada interbelică, prin condiţiile impuse de practica administraţiei publice, respectiv: delimitarea părţilor „interes general“/„interes particular“, subliniindu-se că obiectivul major al serviciului public este interesul celor administraţi, şi nu obţinerea profitului; mijloacele puterii publice cu influenţă asupra raportului de autoritate dintre persoana privată care serveşte interesul general şi terţii, în favoarea prestatorului şi, ultima condiţie, „controlul administraţiei“ asupra activităţii de prestări servicii publice.121

Furnizorul unui serviciu poate fi public sau privat. Acest lucru presupune în primul rând realizarea distincţiei între persoana publică şi cea privată. Cea mai mare parte a sistemelor de drept operează cu această distincţie (îndeosebi sistemele latine şi germanice); alte sisteme realizează distincţia, dar mai puţin clar (sistemul englez). În acest sens, putem întâlni în ţările europene următoarele situaţii:

a) furnizorul poate fi public, dar fără a se distinge de autoritatea publică însărcinată cu determinarea regulilor de organizare a serviciului;

b) furnizorul poate fi public, având statut de drept public, dar distinct de colectivitatea responsabilă de organizarea serviciului. Este vorba de managementul printr-un organism de drept public (în dreptul francez este vorba de sistemul stabilimentelor publice).

c) furnizorul poate avea capital public, dar să fie supus unui regim de drept privat. Este vorba de managementul printr-o societate privată cu capital public;

d) furnizorul poate fi privat, dar să dispună de un act de putere publică, de privilegii de drept public. Este modelul gestiunii delegate din dreptul francez şi de modelele comparabile cu dreptul anglo-saxon;

e) furnizorul poate fi privat şi să nu dispună de nici un privilegiu particular. Este o gestiune concurenţială.

Observăm că statutul furnizorului nu este legat de forma de proprietate. Există modele în care proprietatea publică este însoţită de prezenţa unui operator privat – element specific regimului francez de delegare a serviciului public, în care furnizorul dispune de bunuri ce sunt proprietatea colectivităţii publice. 120 Alexandru I., Administraţia publică. Teorii. Realităţii. Perspective. Ed. Lumina Lex, 1999, Bucureşti, p. 290. 121 Serviciul public este acea activitate de interes general prestată numai de o persoană publică“ Parlagi A., Managementul administraţiei publice locale. Servicii publice. Editura Economică, 1999, Bucureşti, p. 9.

47

Organizaţiile care pot presta servicii publice sunt: organele administraţiei publice, instituţiile publice şi regiile autonome de interes public.

În literatura europeană, „statul“ reprezintă toate componentele puterilor publice interne ale unei ţări membre a Uniunii Europene. Dar responsabilitatea privind serviciile publice poate reveni într-o ţară fie puterii centrale, fie puterilor locale. Această responsabilitate poate determina scheme de punere în aplicare diferite, în funcţie de modul de organizare a naţiunii: federalism, regionalism, descentralizare sau centralizare etc. în ţările Uniunii Europene.

Teme de control pentru auto-verificare (activităţi individuale):

1. Ce desemnează sintagma „serviciu public”? 2. Prezentaţi pe scurt o tipologie a furnizorilor de servicii. 3. Cine poate presta un serviciu public în România?

Bibliografie recomandată:

Matei, Lucica. 2006. Management public. Bucureşti: Editura Economică, pp.54-76.

48

Organizaţia publică

Obiective generale: 1. Identificarea provocărilor specifice mediului şi organizaţiilor publice (Tema 1) 2. Definirea organizaţiei publice (Tema 2) 3. Prezentarea caracteristicilor structurale ale organizaţiei publice (Tema 3) 4. Definirea misiunii şi a politicilor organizaţiei publice (Tema 4) 5. Definirea teoriei caracteristicilor postului (Tema 5)

TEMA 1. MEDIUL ŞI ORGANIZAŢIILE PUBLICE

Există mai multe provocări pentru sectorul public care sunt specifice ultimelor decenii şi au avut impact semnificativ asupra poziţiei şi situaţiei acestuia şi asupra organizaţiilor publice. Expansiunea sectorului public a apărut la cele mai multe naţiuni în secolul XX. Structurile organizationale tipice sectorului public, cum sunt formele de organizare ierarhica, structurile birocratice si sistemele de cariera, sunt rigide. Serviciile publice nu sunt inovatoare, nu sunt suficient de flexibile, sunt supra-reglementate, prea lente şi nu sunt orientate spre consumator, sau cetăţean. Nu putem afirma că este o administraţie deschisă, caracterizată de inovaţie, flexibilitate, adaptabilitate şi schimbare. Sectorul public, la fel ca şi sectorul privat, este supus schimbărilor mediului. Evoluţia demografică, aşteptările tot mai mari ale cetăţenilor de la administraţia publică, stabilitatea şi rigiditatea serviciului public, administraţia publică centralizată şi unificată, susţin faptul că modelul clasic al administraţiei publice a fost conceput într-o etapă a societăţii care nu mai există. Geneza serviciului public o putem plasa în secolul XIX , iar realităţile sunt situate la începutul secolului XXI.

Chiar dacă impactul şi miza provocărilor nu intervin în mod direct, pe termen scurt, în cazul sectorului public sau al celui privat, efectul de criză şi riscurile angajate pe termen mediu nu mai rămân aceleaşi, ci impun evoluţii neaşteptate.

Interacţiunea dintre sectorul public, sectorul privat şi mediu face subiectul discuţiilor specialiştilor124, fenomenul fiind analizat din punct de vedere sistemic. Astăzi, administraţia si birocraţiile publice nu mai sunt actori autonomi in prestarea serviciilor si aplicarea politicilor si nu mai pot fi separate de societate, in general. Modelul economiei combinate, considerat modelul susţinut de OCDE pentru relaţiile viitoare dintre sectorul public şi sectorul privat, s-a stabilizat la un nivel de maturitate de aproximativ 50% al resurselor totale, cu 50% către consumul public şi investiţii şi ceilalţi 50% reprezentând plăţi de transfer şi donaţie către statul considerat mediu printre cele 24 ale OCDE.

Constrângerile financiare întâlnite în aproape toate statele dezvoltate, au determinat o redimensionare a sectorului public, pe de o parte prin diminuare a numărului angajaţilor acestuia, iar pe de altă parte, prin delegarea sau privatizarea serviciilor care anterior au fost

124 Melese J., Approches systémiques des organisations. Vers l’entreprise a complexité humaine, Hommes et Techniques, 1970.

49

publice. Sectorul public se schimbă cu o acuitate specifică în ultimele două decenii. Economiştii şi sociologii ştiu foarte bine că perioada care a urmat, anilor glorioşi ’50-‘70125, s-a dovedit a fi critică şi în mişcare, pentru toate societăţile occidentale, că ea antrenează acţiuni, reacţii sau „proacţiuni“ diverse, care nu fac decât să crească importanţa imprevizibilului şi a complexităţii mişcării generale126.

Alocarea resurselor pentru dezvoltare presupune existenţa unor modele de management public.

Mişcările ce pot afecta mediul public pot fi grupate în mişcări economice, miscari geopolitice, mişcări socioculturale, miscari demografice, mişcări juridice, miscari tehnologice. Procesele decizionale adecvate trebuie identificate, structurile de aplicare trebuie concepute şi limitele cu sectorul privat trebuie identificate.

Mişcările economice Perioada creşterii economice s-a sfârşit în 1973. Criza economică declanşată după şocul

petrolier a avut ca efect inversarea indicatorilor de creştere şi conducerea către o penurie de resurse127.

Începând cu anii ’80, datorită eşecului politicilor de inspiraţie keynesiană, în sectorul public, bugetele şi mijloacele au început să se restrângă, cu efecte vizibile asupra investiţiilor, locurilor de muncă, cheltuielilor de funcţionare. Această situaţie a adus în prim-plan două preocupări: alegerea politicilor publice, a priorităţilor acestora şi rigoarea bugetară cu limitarea cheltuielilor. „S-a dat prioritate mediului economic faţă de intervenţia directă a statului, producţiei în comparaţie cu redistribuirea incitaţiei faţă de dirijism, deciziilor descentralizate faţă de reglementarea globală“77.

Întâlnim în dificultăţile economice generale sursa anumitor repoziţionări strategice ale întreprinderii publice, care dezvoltaseră o anumită diversificare în anii ’70 şi care au revenit la politica recentrării, zece ani mai târziu. Cauza o regăsim în criza economică, pe care mişcările de naţionalizare, privatizare, au accentuat-o în anii ’80. Fără nici o dezbatere publică, „privatizarea şi dereglementarea tuturor sectoarelor conduse de stat“78 au dovedit o componentă-standard a marelui plan al pieţei interne unice.

Cunoscut drept „cel mai mare proiect de dereglementare din istoria economiei“, „Europa 1992“ a declanşat, sub dubla presiune politică şi economică, fuzionări în economia privată (în prima etapă) şi privatizarea sectoarelor şi monopolurilor statului (a doua etapă).

Dincolo de cele reprezentate, rezultatele se dovedesc a fi discutabile şi discutate, în măsura în care nici un efect miracol nu poate fi atins în contextul socioeconomic de astăzi. Apreciem că mişcările de redistribuire a capitalurilor publice sunt accelerate, exemplul Angliei, Germaniei, care realizează programe de privatizare a serviciilor publice, fiind grăitor în acest sens.

Problema economică se regăseşte în problematica contextului internaţional, în care întâlnim din ce în ce mai mult implicarea sectorului public. Dovada există în domeniul telecomunicaţiilor79, serviciilor poştale, energiei electrice80. „Hotărârea de a liberaliza anumite branşe în care se oferă servicii publice nu este în nici un caz de natură ideologică, ci expresia unei disponibilităţi naturale de adaptare la evoluţii economice şi tehologice“81. 125 Bartoli A., op. cit., p. 46. 126 “Cea mai mare perioadă de creştere din istoria economică, producţia industrială s-a multiplicat de 3, 5 ori,“ Hoanţă N., Economie şi finanţe publice, Editura Polirom, Iaşi, 2000, p. 118. 127 Septembrie 1973 – decembrie 1974, primul şoc petrolier; ianuarie 1979, al doilea şoc petrolier. 77 Bouvier M., Esclassan M.C., Lassale J.P., Finances publiques, 3e édition, LGDJ, Paris, 1996, p. 26. 78 Martin H. P., Schumann H., op. cit. p. 214-224. 79 Britanicii şi americanii negociază, din toamna anului 1995, asupra detaliilor unui acord de comerţ liber la nivel mondial în domeniul telecomunicaţiilor, rămânând „patru sau cinci giganţi în lume“. 80 Comisia Europeană a UE consideră că din anul 2001 vor fi supuse privatizării serviciile poştale, domeniul energiei electrice. 81 Karel van Miert, Le Monde diplomatique, 1/1996.

50

Mişcările geopolitice Globalizarea progresează, întreaga lume este o singură piaţă, au loc „comasări de mici

insule, lacuri şi mări de economii săteşti, provinciale, regionale şi naţionale, debuşând într-un singur ocean economic global,“ şi expune micile sectoare economice valurilor uriaşe, ale concurenţei economice, comparativ cu valurile mici şi mareele liniştite cărora le-au făcut faţă până acum“82. Accentuarea globalizării este determinată de transformările structurale, calitative şi cantitative ale proceselor economice83. Christopher M. Dent consideră că globalizarea reprezintă cea mai complexă formă a internaţionalizării activităţii economice84.

Întrepătrunderea economiilor şi a circulaţiei din ce în ce mai libere a oamenilor, a mărfurilor, serviciilor şi a capitalurilor ne conduce spre logica „competitivităţii“ la nivel mondial, în care naţiunile dezvoltate sunt în mod inevitabil antrenate. Existenţa firmelor multinaţionale şi a reţelelor în întreprinderi transnaţionale85, pentru care frontierele nu mai au nici un sens, determină în lumea marilor decizii economice să nu mai existe nici măcar reguli comune. Multe culturi aduc cu totul alte reguli. „Progresul tehnologic, ce aduce un flux de informaţii şi de schimburi mai puţin controlabile dincolo de frontiere, aşteptările consumatorilor şi utilizatorilor faţă de bunurile cele mai atractive în termeni de calitate/preţ au contribuit la introducerea în numeroase sectoare de activitate a posibilităţii noii alegeri, acolo unde înainte nu exista decât oferta mică a serviciului public monopolist. Astfel, utilizatorii aleg, iar serviciile publice, într-un context economic dificil, trebuie să-şi alinieze preţurile şi prestaţiile pentru a rezista la această nouă provocare. Sectorul public este preocupat de identificarea dimensiunilor competitivităţii mondiale, ceea ce în unele cazuri poate conduce la vânzarea serviciilor naţionale pe pieţele internaţionale. Într-un astfel de context al evoluţiei rapide, sectoarele publice naţionale se dovedesc, din ce în ce mai mult, incapabile să răspundă, singure, nevoilor infrastructurii de „mâine“, atât din punct de vedere tehnologic, cât şi financiar. Aşa cum observa David C. Korten „companiile şi-au făcut un obicei din a evita fără efort restricţiile guvernamentale bazate pe vechile presupoziţii despre economiile naţionale şi politica externă, prin operaţiuni corporatiste“86.

Obiectivele prioritare ale Uniunii Europene supuse atenţiei în Tratatul de la Maastricht (1993), coeziunea economică şi socială, consolidarea unităţii şi viabilitatea structurii comunitare europene se înscriu în contextul mondial al globalizării. Actul european impune o triplă constrângere organismelor publice:

1. O constrângere concurenţială (monopolurile par să constituie unul dintre ultimele obstacole substanţiale deschiderii efective către piaţă);

2. O constrângere din punctul de vedere al dimensiunii (miza competitivităţii le împinge spre parteneritate transnaţionale);

3. O constrângere bugetară (normele europene pun în evidenţă nivelul deficitului public acceptabil, care stimulează competiţia între economiile vizate).

Termenul „europenizare” nu se identifică cu elementele teoriei apariţiei „spaţiului administrativ european”. Dacă europenizarea este un proces cu un impact tot mai puternic asupra sectorului public, administraţiilor publice, crearea spaţiului administrativ european se referă la procesul de convergenţă. Europenizarea determină noi dimensiuni în contextul schimbărilor sistemice. Astfel, sistemele juridice şi administrative ale statelor membre europene sunt supuse unui permanent proces de adaptare pentru a corespunde cerinţelor

82 E. Luttwak, Welt am Sonntag, 25 iunie 1996. 83 Matei L., Matei A., Acquis comunitar şi administraţie publică, Editura Economică, Bucureşti, 2000, p. 7-11. 84 Dent C.M., The European Economy, The Global Context, Routledge, 1997, p. 1. 85 Gates B., La Route du futur, Robert Laffont, 1995, a se citi Matei A., Matei L., Risk of decision – making and entrepreneurial environment, Proccedings, 28th European Small Business Seminar, Viena, 1998, p. 299-309. 86 Korten, D. Corporaţiile conduc lumea, Editura Antet, Bucureşti, 1997, p. 148.

51

privind transpunerea şi aplicarea legislaţiei comunitare; europenizarea principiilor de bază (democraţie, cetăţenie, eficienţă, eficacitate, stat de drept, economie de piaţă) şi dezvoltarea principiilor generale ale administraţiei publice (buna guvernare, deschidere, lupta împotriva administrării defectuoase); europenizarea datorită impactului regulilor concurenţei din Art.86 CE şi privatizării fostelor servicii publice şi întreprinderi publice (serviciile poştale, serviciile de transport feroviar etc.). Mişcările geopolitice internaţionale pe care le cunoaşte societatea noastră contemporană au, în mod vizibil, un impact destabilizator asupra sectorului public, definesc un nou rol al statului, orientează administraţia publică către client şi serviciu87. O schimbare a rolului statului naţional tradiţional este determinată pe de o parte de efectele globalizării şi integrării europene, iar pe de altă parte de descentralizare, delegare, privatizare etc. Tratatul Uniunii Europene şi legislaţia secundară cer statelor membre să-şi construiască propriile administraţii pe principii comune: „democraţie”, „stat de drept”, „buna guvernare”, „deschidere”, „lupta împotriva administrării defectuoase”, „administraţie eficientă”.

Mişcările tehnologice si managementul cunoaşterii În condiţiile existenţei unor constrângeri financiare asupra veniturilor şi cheltuielilor

publice, au fost lansate politici de modernizare a serviciilor publice. Dar ce este modernizarea? Este ea calea de transformare a birocraţiei?

„Pentru Max Weber calea spre modernitate prin raţionalitate a fost facilitată de dezvoltarea birocraţiei. Birocraţia permite controlul asupra lumii prin calcul, sistematizarea semnificaţiei şi valorii într-o viziune etică globală consistentă...”

Impactul noilor tehnologii (şi în special al celor care vizează informarea) s-a dezvoltat foarte mult atât în sectorul public, cât şi în cel privat, chiar dacă viteza de inserţie este mai mică. Tehnologia informaţiei reprezintă un motor semnificativ al schimbării în sectorul public.

Logica interesului general permite accesul egalitar al tuturor beneficiarilor la „modernitate“, iar acest lucru a condus la încredinţarea activităţilor, din domeniile energetic, sănătate, telecomunicaţii, transporturi, apărare, marile infrastructuri. Cel care este însărcinat cu astfel de activităţi este statul. Acest moment presupune realizarea unor mari investiţii atât în sectorul public, cât şi în cel privat. Exemplu: telecomunicaţiile şi informatica, producţia de electricitate şi reţelele de căldură.

Parteneriatul dintre public şi privat sau dintre piaţă şi monopol devine din ce în ce mai complex.

Creşterea informatizării activităţilor de orice natură provoacă blocaje ale metodelor de lucru şi ale metodelor de management în organizaţii atât la nivelul sectorului privat, cât şi la cel al sectorului public.

Mişcările demografice Ultimul deceniu al secolului XX şi începutul secolului XXI sunt identificate ca perioade

de accentuare a competiţiei dintre sectorul public şi sectorul privat în ceea ce priveşte atragerea de personal. Pe plan mondial tendinţele demografice arată o îmbătrânire a populaţiei, fapt susţinut şi de creşterea cererii de servicii sociale pe de o parte, şi, pe de altă parte creşterea numărului celor angajaţi care părăsesc sectorul public. În următoarele decenii, schimbările demografice vor duce la creşterea numărului vârstnicilor în rândul populaţiilor Uniunii Europene (tabelul 1). 87 Matei L., Matei A., op. cit., p. 9. *a se vedea Speer, B., Die Europaische Union als Wertegemeinschaft, in: Die offentliche Verwaltung, No. 23, decembrie 2001, p.980.

52

Tabelul 1 Demografia în UE între 1960 şi 2000

Populaţia, exprimată în milioane

Sub 15 ani în %

Peste 65 de ani în 2000 în %

Peste 65 de ani în 1960

Austria 8,1 16,7 15,5 12,2

Belgia 10,2 17,6A 16,6A 12,0

Danemarca 5,3 18,5 14,8 10,6

Finlanda 5,1 18,1 15,0 7,3

Franţa 58,9 18,8 16,1 11,6

Germania 82,2 15,3C 17,2C 10,8C

Grecia 10,5 15,5B 16,7B 8,1

Irlanda 3,8 21,8 11,2 10,9

Italia 57,2 14,5 17,7 9,0

Luxemburg 0,3 19,0 14,4 10,8

Olanda 16 18,6 13,6 9,0

Portugalia 10 19,2 15,1 -

Spania 39,5 15,0 16,8 8,2

Suedia 8,9 18,4 17,3 11,8

Marea Britanie 59,7 19,1A 15,6A 11,7

UE 376 16,8 16,4 10,1

A=1999, B=1998, C=fosta Germanie de Vest

Sursa: Labour Force Statistics: 1980-2000, OECD, Paris 2001; Trends in International Migration, OECD, Paris 2002

Problema demografică afectează statele europene într-o măsură diferită. Astfel, ţările

cu o rată mai mare a natalităţii, cum sunt Danemarca, Franţa, Finlanda, Irlanda, Luxemburg, Olanda, Portugalia, Suedia şi Marea Britanie se pot confrunta cu mai puţine probleme decât ţările cu o rată mai scăzută a natalităţii (Italia, Spania, Germania, Grecia).

Un studiu al OCDE139 privind structura de vârstă a sectorului public, arată că în unele ţări aceasta nu este direct legată de structura de vârstă a întregii populaţii. De exemplu, ţările cu o rată mai mare a natalităţii (Franţa, Irlanda, Olanda) au şi un procentaj mai ridicat de angajaţi mai în vârstă în administraţia centrală. În Franţa, media de vârstă în sectorul public (la nivel naţional şi regional) este mai ridicată decât în sectorul privat. Proporţia celor cu vârste de peste 50 de ani este mai mare în sectorul public (28%) decât în cel privat (18%), iar pensionările masive se vor înregistra în perioada între anii 2003-2010. „Raporul dintre cei care părăsesc sistemul şi cei care intră în sistem în tot sectorul public în anii 1990 în nouă ţări OCDE selectate este în continuă creştere în ultimii zece ani, influenţat de schimbări precum restructurarea funcţiilor în administraţie, privatizare şi reducerile de costuri pentru personal. Din 1996, numărul celor care au părăsit sectorul public a fost mai mare decât al celor care au intrat în sectorul public”140.

Rata ocupării forţei de muncă şi nivelul somajului influentează poziţia sectorului public ca angajator. Cu cât este mai ridicat nivelul ocupării forţei de muncă şi mai scăzut nivelul şomajului, cu atât va fi mai dificil să se atragă un număr suficient de mare de funcţionari, atâta timp cât cei care îşi caută un loc de muncă sunt puţini la număr. 139 OECD, Public Service as an Employer of Choice, OECDPolicy Brief, June 2002 140 OECD, Snapshot, The challenges of retirement departures in the public service, No.24, June 2002, p.4.

53

Mişcările socioculturale Evoluţia sistemelor de valori, cea a modurilor de viaţă şi cea a aşteptărilor populaţiei cu

privire la „putere“141 au o influenţă directă sau indirectă asupra activităţii statului. Mişcările socioculturale au influenţă asupra relaţiei angajator – angajat (în sensul poziţionării agenţilor statului în cadrul societăţii), precum şi asupra relaţiei client – furnizor (şi concluzia beneficiarului faţă de serviciile publice).

În ceea ce priveşte relaţia angajator – angajat, comportamentul mai mult administrativ al instituţiilor publice din anii ’80, ca şi întrepătrunderea dintre domeniul public şi privat conduc la comportamente ale funcţionarilor foarte apropiate de cele ale angajaţilor din sectorul privat. Aceste mişcări, aşa zise de „responsabilizare“, de încadrare, legate în special de demersurile managementului, întăresc această evoluţie a relaţiei angajator-angajat.

Frecventele conflicte sociale în sectorul public, rata de sindicalizare, în continuă creştere142, apariţia noilor forme de reprezentare a personalului ilustrează existenţa transformărilor socioculturale interne ale organizaţiilor publice.

În planul relaţiei dintre prestator (serviciul public) şi destinatar (cetăţeanul) putem identifica următoarele aspecte:

– Nevoile şi aşteptările populaţiei s-au diferenţiat şi multiplicat pe fondul dezvoltării socioeconomice;

– Adaptarea prestaţiilor la nevoile populaţiei, „principiul mutabilităţii“143; – Transformarea relaţiei serviciul public – utilizator într-o relaţie de tipul furnizor –

client (marketing public).

Mişcările juridice Ultimele două decenii ale secolului XX sunt profund marcate de reforme juridice şi

restructurări ale sectorului public. Descentralizarea şi reformularea statutelor pot fi considerate semnificative elemente ale mişcărilor juridice. Descentralizarea modifică peisajul general al repartizării tradiţionale a puterii publice. „Puterea politică este inerentă oricărei societăţi: ea provoacă respectarea regulilor care îi stau la bază, ea o apără de propriile imperfecţiuni, ea limitează, în cadrul său, efectele competiţiei între indivizi şi între grupuri“144. Descentralizarea şi restructurarea statutelor au consecinţe asupra managementului public, determinând reorganizări ale misiunilor şi activităţilor sectorului public.

Transformări şi funcţionări ale organizaţiilor publice Transformările economice, geopolitice, tehnologice, socioculturale şi juridice ale

mediului sectorului public au determinat mutaţii în procesul de funcţionare globală (sau dezvoltare integrată) a întreprinderilor şi organizaţiilor şi în definirea mizelor acestuia.

141 „Puterea unui om constă în mijloacele prezente necesare obţinerii oricărui bun aparent viitor“, Hobbes; Hoanţă N., op. cit. p. 24., „Capacitatea transformatoare inerentă a acţiunii umane“, Giddens; New Rules of Socilogical Method, London, Hutchenson, p. 110, „Capacitatea unei persoane de a produce efecte scontate şi prevăzute asupra celuilalt“, Denis Wrong, Power: It’s Forms Bases and Uses, Oxford: Basil Blackwell, New York, Harper & Row, 1980, p. 2. 142 În 1994, Ministerul Funcţiei Publice din Franţa estima la 26% rata de sindicalizare; în acelaşi timp, în sectorul privat, rata de sindicalizare era de 8%. 143 Bartoli A., op. cit., p. 50. 144 Balandier G., Antropologie politică, Editura Amarcord & CEU, Timişoara, 1992, p. 51.

54

a. Mizele strategice „Meseriile“ din sectorul public au cunoscut transformări sau redistribuiri în ultimele

decenii, ceea ce a condus la o nouă definiţie a politicilor şi câmpurilor de expertiză ale organizaţiilor publice. Fenomenele economiei de piaţă conduc fiecare organizaţie la „repoziţionarea strategică“145.

Mizele strategiei se regăsesc şi în planul repartizării puterilor şi în procesul de decizie. Exemplul descentralizării rămâne semnificativ din acest punct de vedere şi poate fi completat cu situaţiile modificărilor statutului sau ale impactului puterilor publice, la fel ca în cazul organizaţiilor publice.

Cuplul „misiuni – mijloace“ atât al restricţiilor bugetare, cât şi al activităţilor s-a confruntat cu nevoia de redefinire a obiectivelor de evaluare a priorităţilor. Aceasta se constituie într-o problemă strategică, ocazie în care „responsabilii“ trebuie să efectueze alegeri care vor orienta toate activităţile.

b. Mizele structurale Sunt realizate datorită noilor situaţii cu care se confruntă instituţiile publice şi vizează

cele două niveluri: organizaţional şi funcţional. Transferul de activitate şi de mijloace între administraţiile statului şi anumite

colectivităţi teritoriale aduce un nou tip de restructurare şi reorganizare internă. Derularea schimbărilor socioorganizaţionale146 devine astfel o preocupare explicită sau implicită. Din această perspectivă, schimbarea presupune, pe de o parte, dezvoltarea şi aplicarea unui sistem de management public local îmbunătăţit, iar pe de altă parte, susţinerea realizării programului de perfecţionare a activităţii furnizorilor de servicii publice locale147.

Sistemul de informare şi de management al organismelor publice presupune mişcări majore determinate, pe de o parte, de dezvoltarea tehnologiilor informatizate de gestiune, iar pe de altă parte, de schimbările statutare care introduc regulile contabilităţii sau ale managementului resurselor umane. Atât introducerea tablourilor de bord, utilizate de actorii dezvoltării sectorului public, cât şi exigenţele impuse de contextul resurselor limitate conduc la nevoia utilizării metodelor moderne ale management public.

c. Mizele culturale Sistemele de valori şi referinţele tradiţionale ale actorilor sectorului public sunt regăsite

la toate palierele schimbării interne sau externe. Noţiunea de „servicii publice“ suferă noi conotaţii din punctul de vedere al

beneficiarului, în contextul în care prestatorul şi utilizatorul nu mai sunt într-o situaţie de dependenţă exclusivă şi unilaterală.

Experienţa demonstrează că baza legitimităţii numeroaselor organizaţii publice a fost mult timp „experienţa“ şi „expertiza“ prin care aceştia se situează în planul tehnic sau juridic. Membrii organizaţiilor publice au primit o competenţă profesională specifică, bazată pe tehnicitate şi nu pe management. Totuşi, provocările conduc la creşterea capacităţilor comerciale, manageriale şi sociale. Putem vorbi despre un adevărat „şoc cultural“ pe care l-au cunoscut şi continuă să-l cunoască în special instituţiile serviciilor publice. Dreptul şi economia au creat condiţii de aplicare a principiilor managementului.

d. Mizele comportamentale Comportamentele actorilor sectorului public constituie o sursă majoră de mize pentru

organizaţiile publice, cu atât mai mult cu cât garanţia locului de muncă creează o anumită inerţie în rândul populaţiei. Mişcările sau blocajele comportamentale pot fi determinante pentru capacitatea organizaţiei de a evolua şi pentru sensul sau impactul acestei evoluţii.

Problema mizelor comportamentale poate fi abordată din două puncte de vedere: pe de o parte, acela care vizează noile competenţe, ţinând seama de transformările rolurilor sau misiunilor organizaţiilor publice, iar pe de altă parte, acela care se concentrează pe procesele 145 Bartoli A., op. cit., p. 56-65. 146 Bartoli A., Hermel P., Piloter l’entreprise en mutation – Une approche stratégique du changement, Editions d’Organisation, 1986. 147 Matei L., Managementul dezvoltării locale, Ediţia a II-a, Editura Economică, Bucureşti, 1999, p. 110-113.

55

de schimbare. Adecvarea competenţelor şi a locurilor de muncă devine o problemă culturală şi are în vedere capacitatea actorilor de a evolua în calificarea lor, oricare ar fi aceasta, tehnică sau managerială.

Comunicarea internă şi implicarea actorilor se constituie în variabilele managementului resurselor umane. Mizele strategice, structurale, culturale şi comportamentale, situate în „tetraedrul SSCC“148 (Fig. 1.) – (strategie „S“ – structură „S“ – cultură „C“ – comportamente „C“) atrag schimbări cu caracteristici specifice.

STRATEGIE

COMPORTAMENTESTRUCTURI

CULTURĂ

(S)

(C)

(C)

(S)

Dezvoltare integrată

Fig. 1. Tetraedul „SSCC” Sursa: Bartoli A., op. cit. pag. 57, fig. 3.1.

Pe plan mondial, în sectorul public se manifestă mişcarea de adaptare a organizaţiilor

publice la schimbările mediului. Aceasta implică: un mediu extern, mize interne, fenomene sau mimetisme. Presiunea opiniei publice, cercetarea imaginii, planuri de carieră, pregătirea funcţionarilor publici şi a managerilor sectorului public etc.

Schimbările angajate vizează mai mult sau mai puţin răspunsul la trei obiective majore pentru organizaţie:

− capacitatea de adaptare (care pune în valoare flexibilitatea); − capacitatea de anticipare (care pune în valoare supravegherea); − capacitatea de înţelegere şi conducere (care pune în valoare evaluarea). Flexibilitatea, conducerea şi evaluarea devin chei ale schimbării la nivelul organizaţiei

şi implică activităţi de reorganizare, un proces strategic, management, un proiect social etc. Astfel, organizaţiile publice intră în „câmpul managementului strategic“, care, urmăreşte să creeze un potenţial de performanţă adaptată contextului şi care implică toţi actorii.149

Creşterea aşteptărilor cetăţenilor comunităţilor locale, de la instituţiile şi organizaţiile

publice, presupune şi perfecţionarea sistemului managerial, investigarea, evaluarea şi perfecţionarea activităţii150.

Schimbările solicitate sistemului de management public sunt întâlnite la următoarele niveluri:

148 Bartoli A., Herniel P., Le Développement de l’enterprise – Nouvelles Conceptions et Pratiques, Ed. Economica, Paris, 1989. 149 Martinet A.C., Le Management stratégique: organisation et politique, McGraw Hill, 1984. 150 Matei L., op. cit., p. 110-113.

56

A. Nivelul organizatoric • restructurarea organizatorică; • concentrarea pe rezultate, intensificându-se eficienţa serviciilor publice; • reactualizarea rolurilor, obiectivelor organizaţiilor publice pentru îmbunătăţirea

structurii organizatorice, ţinând seama de misiunea lor; • reactualizarea regulamentelor de organizare, funcţionare şi ordine interioară şi

reproiectarea fişelor posturilor, în vederea creşterii performanţelor; • descentralizarea autorităţii, împuternicirea managerilor executivi; • restructurarea ierarhiei organizaţionale pentru creşterea performanţelor şi dezvoltarea

carierei angajaţilor. B. Nivelul resurselor umane • practicarea unor politici de personal bazate pe motivarea şi dezvoltarea planului de

carieră; • încurajarea funcţionarilor publici să adopte o atitudine pozitivă în furnizarea

serviciilor; • crearea unor grupuri profesionale şi a unui sistem de dezvoltare a acestora; • pregătirea angajaţilor să răspundă la schimbare; • practicarea metodei de lucru cu experţi, colaboratori, pentru unele proiecte şi activităţi

specifice; • practicarea unui sistem de salarizare care să atragă şi să menţină oamenii competenţi.

C. Nivelul evaluării rezultatelor • determinarea factorilor pentru evaluarea performanţelor şi aplicarea unui sistem de

audit pentru toate activităţile semnificative; • adoptarea unei politici clare pentru furnizarea serviciilor publice şi a planurilor

asociate; • utilizarea metodei brianstorming pentru stimularea participării la planificare, evaluare

şi îmbunătăţirea performanţelor; • planificarea perspectivelor. D. Nivelul finanţării • îmbunătăţirea sistemului de bugetare, a politicilor fiscale, în perspectiva creşterii

flexibilităţii procesului decizional, în alocarea resurselor şi atragerea unor noi surse de finanţare a serviciilor publice.

Concentrarea organizaţiilor publice asupra mizei „performanţă“ supune atenţiei două probleme privind sectorul public. În acest sens, putem remarca o anumită dominanţă a raţionamentelor la nivel „macro“, în sensul impactului acţiunii şi al politicilor publice asupra întregii societăţi151.

151 Nioche J. P., Unité et diversité de l’évaluation des politiques en Europe, în Revue Française de Compatibilité, nr. 269, julliet-août 1995.

Teme de control pentru auto-verificare (activităţi individuale): 1. Care sunt provocările mişcărilor tehnologice asupra mediului şi

organizaţiilor publice? Dar a celor economice? 2. Prezentaţi pe scurt mişcările geopolitice şi influenţa lor asupra

mediului şi organizaţiilor publice. 3. Comentaţi succint influenţa mişcărilor socioculturale asupra mediului

şi a organizaţiilor publice. 4. Prezentaţi pe scurt mizele strategice (structurale / culturale /

comportamentale) ridicate de transformările economice, geopolitice, etc. ale mediului şi organizaţiilor publice.

5. Comentaţi succint Tetraedul SSCC. 6. Care sunt schimbările solicitate sistemului de management public la

nivel organizatoric? Dar la cel al resurselor umane?

57

Bibliografie recomandată: 1. Lucica MATEI, „Management public”, Ed.a-II-a. Economică, Bucureşti, 2006, p.207 -

243 p.243 – 97 p.125 – 147. 2. Ovidiu, Nicolescu, Ion, Verboncu, „Fundamentele managementului organizaţiei” Ed.

Tribuna Economică, Bucureşti,2006.

TEMA 2. ORGANIZAŢIA PUBLICĂ: Definiţii

Pentru a fi adecvat, managementul trebuie să facă organizaţia să evolueze pragmatic. Sarcina organizaţiei publice cu sensul ansamblurilor de organizaţii în mediul public este să creeze eficienţă, eficacitate şi valoare adăugată, deci să fie performantă. Eficacitatea organizaţională, interpretată pe de o parte din perspectiva aplicării raţionamentului congruenţei (Mintzberg), apare dintr-o „asociere adecvată între elementul structural şi anumiţi factori contextuali”, ceea ce înseamnă adaptarea sa la mediul în care se dezvoltă. Pe de altă parte, raţionamentul configuraţiei susţine că eficacitatea organizaţională apare datorită existenţei unei coerenţe interne între elementele structurale.

Din punct de vedere etimologic, conceptul de performanţă este asociat cu verbul „a realiza“, „a îndeplini“ o misiune şi a obţine rezultate. Ce fel de rezultate pentru o organizaţie publică? Ce înseamnă un rezultat bun pentru o organizaţie publică? Răspunsul este complex. În opinia unor cercetători 88, nu există un sistem de evaluare capabil să evidenţieze bilanţul performanţei în organizaţiile publice, singura modalitate fiind studierea conformităţii legale şi regulamentare. În realitate, în jurul noţiunii de performanţă apar următoarele dificultăţi:

• structura organizatorică; • sensul care trebuie dat conceptului; • definirea performanţei aşteptate; • modalităţi de obţinere a performanţei aşteptate; • criterii şi indicatori de evaluare a performanţei. Chiar dacă această opinie are limitele sale, considerăm că este posibilă extrapolarea

relaţiilor din triunghiul performanţei (fig. 2) specific sectorului privat în sectorul public.

Rezultate

Obiective Mijloace

eficacitate eficienţă

proces bugetar

88 Castangnos J. C.,, Performance et gestion publique: un pari impossibile? Économie et Societé, nr. 12, 1987, p.141-173.

58

Fig. 2. Triunghiul performanţei

Ca şi în cazul oricărei organizaţii, există un raport de dependenţă între rezultate, mijloace şi obiective şi politica generală a organizaţiei, ceea ce implică trei logici posibile: logica eficacităţii, logica eficienţei şi logica elaborării bugetului.

Structura organizatorică intervine între obiective şi realizările organizaţiei, influenţând eficienţa organizaţională. Structura afectează eficacitatea şi eficienţa. Structura eficientă este direct dependentă de elementele structurale şi de factorii contextuali. La nivelul organizaţiei întâlnim trei mari tipuri de structuri: structurile funcţionale, structurile divizionale, structurile matriciale.

De secole s-a încercat să se găsească cea mai bună structură organizatorică, investindu-se timp şi bani în acest scop.

Ce este organizaţia publică? Întâlnim în literatura de specialitate o varietate de puncte de vedere privind abordarea şi definirea organizaţiei:

• „un mijloc de diviziune a muncii între un anumit număr de sarcini şi de coordonare între acestea“ (H. Mintzberg);

• „o schemă de repartizare a sarcinilor şi responsabilităţilor în interiorul întreprinderii“ (G. Pedraglio);

• „o schemă a căilor ierarhice şi de comunicare între diferite niveluri şi cadre administrative, informaţiile necesare circulând prin intermediul acestora“ (A.D. Chandler);

• „o descriere a serviciilor, a raporturilor dintre acestea şi a legăturilor ierarhice dintre şefii existenţi pe diferite niveluri“ (J.A. Krieger);

• „un mod de divizare a muncii, de localizare a criteriilor de decizie, de exercitare a autorităţii, de stabilire a reţelelor de comunicaţii, de soluţionare a conflictelor şi de integrare socială“ (O. Gelimer);

• „coordonarea planificată a activităţilor unui număr de oameni pentru atingerea unui ţel sau scop explicit, comun, prin împărţirea muncii şi a funcţiilor şi printr-o ierarhie a autorităţii şi responsabilităţii“ (E. Schein);

• „organizaţiile reprezintă strategii umane complexe, concepute să realizeze anumite obiective“ (Argyris).

• „organizaţiile sunt fenomene complexe şi paradoxale, care pot fi înţelese în mai multe feluri. Multe dintre ideile noastre considerate de la sine înţelese în privinţa organizaţiilor sunt pur metaforice. Apelând la diverse metafore, pentru a înţelege caracterul complex şi paradoxal al vieţii organizaţionale, avem posibilitatea să administrăm şi să proiectăm organizaţiile în moduri pe care nu le-am fi considerat posibile înainte“ (Morgan).

Analiza definiţiilor evidenţiază răspunsurile la următoarele întrebări: • Cine are dreptul să ia decizii? – AUTORITATEA; • Cine răspunde dacă ceva nu merge bine? – RESPONSABILITATEA; • Când începe? – COORDONAREA; • Va exista o metodă mai bună de retribuire a activităţii în viitor? – RECOMPENSA; • Este informat funcţionarul public atunci când este angajat într-un proces al

organizaţiei? – INFORMARE. Organizaţia publică o definim placând de la sensul tradiţional al organizaţiei, şi anume ea fiind „o entitate socială creată cu scopul explicit de realizare a unor obiective specifice” (Vlăsceanu M., 2002:35), de realizare a misiunii sale de satisfacere a nevoii publice.

59

Structura organizaţională se defineşte ca „ansamblul persoanelor, al subdiviziunilor organizatorice şi al relaţiilor dintre acestea, astfel constituite şi reglementate încât să asigure premisele organizatorice necesare obţinerii performanţelor dorite“.

Când proiectăm structura organizaţională, ţinem seama de teoria contingenţei, care afirmă că un mediu schimbat necesită adaptări organizaţionale. Pe baza acestei teorii, creşterea complexităţii şi dinamicii spaţiului administrativ conduce la consecinţe structurale pentru organizaţiile publice, astfel încât atenţia noastră trebuie orientată spre condiţiile care influenţează conceperea acestei structuri, condiţiile asupra cărora organizaţia poate avea influenţă sau, care nu pot fi controlate de aceasta.

La proiectarea structurii organizaţionale dispunem de cele două grupe de parametri: prima grupă este a parametrilor de proiectare, iar cea de-a doua grupă este a celor de situaţie. Conform Modelului Leavitt, parametrii de proiectare descriu structura de conducere sau funcţională şi structura de producţie sau operaţională cu componentele sale: postul, funcţia, compartimentul, relaţiile organizatorice, ponderea ierarhică şi nivelul ierarhic (fig. 3.).

60

Misiunea

Funcţii

Niveluri ierarhice

Integrare

Activităţiindividuale

Obiective planuri

Compartimente funcţionale

Centrii decizionali Gradul de centralizare

Coordonarea între compartimente

Formalizarea

Fig. 3. Etapele procesului de organizare La această grupă de parametri se ataşează grupa parametrilor de situaţie (fig. 4.),

semnificativi pentru structura organizaţională, cum sunt: vechimea organizaţiei, dimensiunea ei, structura avută înainte (atunci când este cazul), pieţele organizaţiei, tehnologia utilizată, controlul organizaţiei din exterior, procesul decizional în interiorul organizaţiei.

Obiective servicii

tehnologiceManagement

Mărime şi

vârstă Mediu

Fig. 4. Modelul organzaţional conceput de Leavitt

Modelul organizaţional plasat pe structurile publice nu este simplu; el este susţinut de

variabile diferite, tangente cu sarcinile, funcţiile, dispozitivele de repartizare şi coordonare, de grup şi individuale.

Componentele de bază ale unei organizaţii sunt grupate astfel: scopul (misiunea, politici şi strategii ale organizaţiei), oamenii (cunoştinţe, capacităţi, competenţe), tehnologia (procesarea informaţiilor, echipamente birou), structura (corporatistă, operaţiunile, rolurile), cultura (valorile organizaţiei, stilul de conducere), mediul extern (factori sociali, politici, tehnologici, economici, juridici etc.).

61

Aceste componente există într-o relaţie de interdependenţă, astfel încât schimbarea la nivelul uneia are repercusiuni asupra celorlaltora.

Proiectarea structurii organizaţionale reprezintă o prioritate a echipei manageriale, deoarece crearea unei structuri trebuie să satisfacă necesităţile organizaţiei publice respective, „realizând compatibilitatea consecventă între diversele elemente ale structurii şi adaptând-o pe parcursul timpului în funcţie de modificarea condiţiilor“89.

Organigrama constituie traducerea formală (scrisă) a opţiunii de repartizare de autoritate şi responsabilitate într-o organizaţie publică unde toate celelalte entităţi sunt administrate.

În mod tradiţional, distingem trei tipuri de organigrame ce corespund celor trei tipuri de structuri întâlnite la nivelul organizaţiei:

• funcţionale (cuprind funcţiile managementului); • divizionale (cuprind segmente strategice grupate pe servicii); • matriceale (o împletire între funcţii şi segmente strategice, la care se integrează şi

alte criterii). Realitatea demonstrează că organizaţiile nu sunt cu claritate definite în sectorul public;

funcţionarea riscă să rămână procedurală şi fragmentată, în absenţa unei vederi de ansamblu asupra repartizării misiunilor.

Pentru Mintzberg90 structura organizaţiei este formulată de: fundamentele organizaţiei (componentele de bază, mecanismele de coordonare, sistemul fluxurilor), parametrii de proiectare (specializarea posturilor, comportamentele, pregătirea, dimensiunea compartimentelor, sisteme de management, descentralizarea pe verticală şi orizontală), factorii conjuncturali (vechime, mărime, sistem tehnic, mediul, puterea) şi configuraţiile structurale (structura simplă, birocraţie mecanicistă, birocraţie profesională, formă divizionară, adhocraţie).

Pentru analiză putem atunci să recurgem cu folos la conceptul „sociogramă“ care conduce la identificarea proceselor organizatorice veritabile în cadrul entităţii considerate: poate să dea informaţii, scurt circuit ierarhic, relaţii privilegiate, leaderi „naturali“, criterii de recunoaştere subadiacente, contactele de reglare faţă de disfuncţionalităţi sigure sunt câteva exemple de „reţele paralele“ care perfecţionează principiile care există în cadrul fiecărui organism, care este fie public, fie privat (Bartoli, 1997).

Teme de control pentru auto-verificare (activităţi individuale):

1. Folosind Triunghiul performanţei, definiţi eficienţa (eficacitatea). 2. Ce anume reprezintă organizaţia publică? 3. Ce este structura organizaţională? 4. Care sunt parametrii de proiectare conform Modelului Leavitt? 5. Care sunt parametrii de situaţie? 6. Ce este o organigramă? De câte tipuri sunt organigramele?

Bibliografie recomandată: Matei, Lucica. 2006. Management public. Bucureşti: Editura Economică, pp.64-89.

89 J. Child, Organisation, Harper & Row, 1977. 90 H. Mintzberg, The Structuring of Organisation - a Synthesis of Research, Prentice Hall, 1979.

62

TEMA 3. ORGANIZAŢIA PUBLICĂ: Caracteristici structurale

Structurile funcţionale, divizionale şi matriciale regăsite la nivelul organizaţiilor au

cunoscut aspecte diverse ale evoluţiei lor, în funcţie de sectorul în care se încadrează organizaţia (public sau privat), de domeniul de activitate al organizaţiei, de obiectivele ei, de sistemul legislativ la care se supune, de cultura organizaţiei etc. Structura funcţională presupune împărţirea pe orizontală a activităţilor, în servicii strict funcţionale, specializate (exemplu serviciul administrativ, sau cel al resurselor umane). Avantajele le identificăm în existenţa unui grad ridicat al aplicării diviziunii muncii, în dotarea cu un înalt nivel tehnic a echipamentelor, în prezenţa unui echilibru al specializărilor, identificat în încurajarea dezvoltării specializărilor şi competenţelor angajaţilor. John Galbraith (1972) subliniază inconvenienţele acestui tip de structură ca fiind: centralizarea, imobilismul, constituirea domeniilor profesionale în interiorul organizaţiei.

În timp ce structura funcţională manifestă o rezistenţă la schimbare şi este dominată de un puternic centralism, structura divizională, aşa cum relevă şi numele ei, permite organizaţiei să funcţioneze cu o structură pe diviziuni, adaptarea şi acceptarea diversificării activităţilor ce rezultă din evoluţiile mediului (influenţa factorilor tehnologici şi a celor economici, segmentarea pieţei şi crearea propriilor clienţi externi). Toate aceste caracteristici susţin dezvoltarea unui comportament strategic al organizaţiei, şi nu numai. Principalul obiectiv al structurii divizionale este acela de a permite fiecarei diviziuni să elaboreze şi să adopte un raţionament strategic autonom (Jarrosson B., 2000:101). Această structură oferă următoarele avantaje: susţinerea dezvoltării centrelor de profit şi utilizarea analizelor performanţelor diviziilor; promovarea strategiilor de dezvotare „autonome” de fiecare divizie; formularea clară a obiectivelor; creşterea rolului managerilor şi implicarea mai redusă în „segmentul operaţional”.

Structura matricială este considerată structura eficace, deoarece eficacitatea este privită atât la nivel orizontal, cât şi la nivel vertical.

Reprezentările sinoptice ale reţelelor relaţionale în cadrul unei organizaţii (organigramă şi/sau sociogramă) se constituie cu toate acestea ca o parte considerabilă incompletă în ansamblul caracteristicilor organizaţionale ale organizaţiei.

Ca rezultat, se are în vedere organizaţia în sensul de procese organizaţionale, de numeroase alte dimensiuni cu posibilitatea să devină mijloace de calcul. Semnalăm, în particular, două aspecte esenţiale ale raţionamentului.

– formele organizaţiei de muncă mai mult sau mai puţin polivalente;

– procesul de coordonare care poate fi stabilit în special prin proceduri şi/sau prin directive punctate şi/sau sisteme de informare şi/sau prin contacte informaţionale.

Ele pot evoca aici, într-o mică măsură, sub îngrijirea lui Mintzberg, depăşirea reprezentării prea stereotipe a organigramei în propunerea formelor de configurare cele mai apropiate de funcţionările reale, deoarece se bazează pe variabile simultane din punct de vedere formal şi informaţional.

Analiza configuraţiilor sale este o altă realitate a sistemelor de coordonare dezvoltate în cadrul entităţii.

„În fiecare configuraţie structurală altul este mecanismul de coordonare care deţine ponderea dominantă, alta este partea din organizaţie care joacă rolul cel mai important şi altul este tipul de descentralizare folosit“ (Mintzberg). Cele cinci tipuri de configuraţii şi

63

mecanisme propuse de Mintzberg reduc numărul influenţelor distincte exercitate de parametrii de proiectare, de factorii conjuncturali şi de celelalte caracteristici ale organizaţiei la concepte funcţionale.

Configu-

raţia structurală

Mecanisme principale de coordonare

Partea de organizaţie

Parametrii principali de proiectare

Factorii conjuncturali

Structura simplă

Supraveghere directă

Apexul strategic

Centralizare, sistem organic

Vechime: mică Sistem tehnic: simplu Mediul: simplu, dinamic

Birocraţia mecanicistă

Standardiz-area proceselor de muncă

Tehno-structura

Formalizarea comportamentului

Vechime: mare Mărime: mare Sistem tehnic: simplu şi reglementat Mediul: stabil, control extern

Birocraţia profesio-nală

Standardi-zarea compe-tenţelor profe-sionale

Centrul operaţional

Instruire, specializare pe orizontală, descentralizare

Mediul: complex Sistem: tehnic simplu

Formă divizionară

Standardiza-rea rezultatelor

Linii ierarhice

Grupare pe compartimente, control al performanţei

Vechime: mare Mărime: mare

Adhocraţie Ajustarea reciprocă

Suport logistic

Instrumente de coordonare, sistem organic, grupare pe compartimente funcţionale

Vechime: redusă Sistem tehnic: automatizat Mediul: complex, dinamic

Fig. 5. Cele cinci configuraţii ale lui Mintzberg (Bartoli, 1997, Cole, 2000)

Cele două forme de birocraţie (mecaniciste şi profesionale) corespund împreună, mult

mai particular, cazului organizaţiilor publice. De altfel, Mintzberg a asimilat adesea mediul ospitalier al unui ansamblu de „birocraţii

profesionale“ la logica meseriilor şi independenţa calificărilor, care duc la munci repetate şi ierarhii gradate. Acest model permite ca rezultat revederea unei reprezentări frecvente a unui spital: acela al unei organizaţii în cadrul căreia intervin două grupe de actori-cheie (direcţia spitalului şi corpul medical) care posedă respectiv competenţele şi capacităţile importante, cu diferenţe ale amplorii inegale, în particular, „profesioniştii“ meseriei de bază din spital, care sunt medici practicanţi împuterniciţi (o mică parte dintre aceştia deţin mai multă putere, deoarece activitatea lor rămâne „fundamentală“ în sensul asigurării sănătăţii. Pe de altă parte, reprezentarea socială a corpului medical este în general mult mai valoroasă decât cea a managerilor iscusiţi şi conferă o aură marcantă cu privire la medici peste tot unde ei sunt şefi de servicii).

Pentru toate acestea, contextul sub care a fost concepută reprezentarea „birocraţiilor profesionale“ nu este fundamental diferit de cel pe care îl cunosc în prezent întreprinderile publice.

Principii organizaţionale Când conducerea unei organizaţii depăşeşte capacitatea unei persoane, apare nevoia

delegării şi cooperării între indivizii care urmează să realizeze funcţiile în fiecare compartiment, departament.

64

Pentru a controla şi regla această cooperare este necesară pregătirea unei diagrame organizaţionale pentru a vedea sarcinile, responsabilităţile, autoritatea etc.

Se spune că autoritatea este delegată descendent în cadrul organizaţiei. Un superior îi dă unui subaltern responsabilitatea de a realiza o sarcină, precum şi

autoritatea necesară pentru a o executa. Responsabilitatea finală rămâne pe umărul superiorului, dar subalternul îi poate

confirma rezultatele eforturilor sale, uşurând astfel munca superiorului. În acest mod, organizaţia capătă o ierarhie. Există o deosebire între principiile

organizaţionale clasice şi cele moderne. Dintre principiile organizaţionale clasice menţionăm: • Principiul funcţional; • Principiul liniei; • Principiul liniei şi al personalului. Principiul funcţional Acest principiu are drept caracteristică faptul că un angajat are mai mulţi superiori.

Fiecare superior este specialist în domeniul său. Scopul organizării distribuţiei responsabilităţii şi autorităţii în acest fel este acela ca managerul individual să fie un specialist în domeniul său.

Principiul liniei În acest caz, organizaţia angajează mai mulţi specialişti. Datorită numărului mare de personal, este necesar să se descrie în detaliu fişele

posturilor. Această formă a organizaţiei, care înseamnă şi creşterea numărului de niveluri, implică delegarea/atribuirea de autoritate şi crearea unor linii de autoritate.

Avantaje:

atribuirea clară a autorităţii şi responsabilităţii; fiecare ştie cui îi este subordonat şi pentru ce răspunde; se iau decizii mai bune când managerul are autoritate deplină în domeniul său.

O trăsătură caracteristică a principiului liniei este că fiecare angajat are un singur superior.

În consecinţă, nu va exista niciodată îndoiala privind persoana ale cărei ordine trebuie urmate. Canalele de informare şi comandă sunt aceleaşi. În principiu, nu are loc nici o comunicare între departamente.

De multe ori, această structură rigidă nu este respectată în practică, apelându-se la canalele informale din organizaţie.

Cu toate că, din punctul de vedere al controlului, principiul liniei are multe avantaje, există şi multe dezavantaje.

Nu există specialişti în organizaţie. Managerul individual va fi greu de înlocuit, deoarece are multe cunoştinţe generale în domeniul său. Sintetizând, avantajele şi dezavantajele celor două principii sunt următoarele:

Principiul funcţional Avantaje:

utilizarea eficientă a specialiştilor; linie scurtă de comandă;

Dezavantaje: încrucişarea liniilor de comandă; încrucişarea liniilor de autoritate; atribuirea neclară a responsabilităţilor.

Principiul liniei Avantaje:

distribuirea clară a autorităţii şi responsabilităţii; fiecare angajat are un singur superior; liniile de comunicare se suprapun cu cele de comandă.

65

Dezavantaje: multe niveluri în organizaţie; superiorii trebuie să aibă cunoştinţe profunde de ansamblu; dificultatea de a utiliza specialişti; probleme de coordonare şi cooperare.

Principiul liniei şi al personalului Cu cât managerii au mai multe sarcini, cu atât este mai necesar să le transmită

subalternilor ceea ce creează probleme de control şi competenţă. În consecinţă, a apărut ideea să se combine cele două principii de mai sus, obţinându-se

principiul liniei şi al personalului. Prin acest principiu se păstrează autoritatea clară şi împărţirea responsabilităţilor,

rezultând două tipuri de departamente, un departament liniar este responsabil pentru activităţile implicate de atingerea obiectivelor principale ale organizaţiei.

Managerul acestui departament are întreaga responsabilitate pentru tot ce se întâmplă în departamentul său.

Un exemplu de departament este chiar departamentul de personal care se ocupă cu: • recrutarea; • politica de personal; • perfecţionarea. În realitate, analiza globală a caracteristicilor organizaţionale în mediul public relevă

dezacordurile grave dintre entităţi. Pentru a apropria această realitate cu faţete multiple, se impune integrarea diverselor criterii distructive în studierea combinaţiilor lor, de la caz la caz.

Teme de control pentru auto-verificare (activităţi individuale):

1. Care sunt caracteristicile structurii funcţionale? Dar a celei divizionale? 2. Prezentaţi pe scurt principiile organizaţionale. 3. Prezentaţi pe scurt avantajele şi dezvantajele principiuli liniei. 4. Care este conţinutul principiului personalului? 5. Prezentaţi pe scurt principiul liniei şi al personalului.

Bibliografie recomandată: Lucica MATEI, „Management public”, Ed.a-II-a. Economică, Bucureşti, 2006, p.147 – 179.

TEMA 4. ORGANIZAŢIA PUBLICĂ: MISIUNE ŞI POLITICI

Modelele obişnuite ale strategiei organizaţiei disting două niveluri în formularea acesteia:

• obiectivele politicii generale, care se referă la liniile fundamentale pe termen lung (profesia, misiunea, vocaţia, valorile sunt elemente specifice organizaţiei);

• obiectivele strategice, care corespund rezultatelor aşteptate pe termen mediu şi redau alegerile şi priorităţile pentru activităţile organizaţiei.

În mediul public se poate considera că un cadru politic general integrează misiunea şi proiectul global al organizaţiei, în timp ce strategia şi obiectivele asociate identifică finalităţile mai clare în termenii conţinutului şi scadenţei (fig. 8.5.). Este chiar necesar să se facă referire, cu regularitate, la politica generală şi la strategie, dacă se vrea a se păstra spiritul veritabilelor elemente specifice ale organizaţiei publice, care se situează înainte de toate în gândirea sa.

66

Figura 6 prezintă o formalizare a acestor niveluri diferite de raţionament pentru strategia organizaţiilor/instituţiilor publice. Ea distinge astfel nivelul „macro“, care atinge ansamblul elementelor în care este integrată instituţia publică, şi nivelul „micro“, care priveşte însăşi instituţia publică.

Nivelul „macro“ (ansam-blul de elemente apropiat instituţiei publice politic, juridic, social...)

Nivelul „micro“ (însăşi instituţia publică)

Politici naţionale - cadrul de referinţă

Referinţe internaţionale - medii„posibile“

Politica generală a instituţiei Marile orientări

Misiune

Strategia instituţiei

Obiectivele pe termen mediu şi planurile de acţiune

Fig. 6. Politică şi strategie

A admite că o organizaţie publică poate să aibă o marjă de acţiune şi un rol de jucat atât

la nivelul „macro“ (politicile naţionale), cât şi la nivel „micro“ dovedeşte clar că strategia instituţiei este o abordare relativ nouă.

Aceasta presupune considerarea organizaţiei drept o „unitate activă“ şi eliminarea schemelor tradiţionale care asociază adesea „serviciul public“ cu „monopolul permanent“ şi „proiecţia în viitor“ cu „previziunile bazate pe extrapolările trecutului“.

Dacă misiunea reprezintă „sarcina ce trebuie să îndeplinească ceva“ sau „scopul la care este destinată“, se poate considera că misiunea unei organizaţii publice este direct legată de interesul general. Deci este logic ca primul registru de reflecţie asupra misiunilor unei instituţii publice să facă referire la dezbaterile asupra rolului statului şi asupra elementului specific al acţiunii publice. Se caută totuşi să se poziţioneze organizaţia respectivă în spectrul marilor responsabilităţi publice: este vorba de justiţie, securitate, apărare, diplomaţie. Acestea se referă la publicarea normelor sau la controlul aplicării lor? Misiunea publică a organizaţiei este să apere drepturile fundamentale (locuinţa, educaţia, grija...), să apere un interes naţional strategic (independenţa energetică, libertatea de alegere în materie de armament...) sau, în sfârşit, să înlocuiască o piaţă slabă (investiţii foarte scumpe sau proiecte cu rentabilitate îndepărtată)?

Acestea sunt probleme la care răspunsurile trebuie să permită clarificarea misiunii serviciului public al organizaţiei respective.

În aceeaşi ordine de idei, prezentarea misiunilor serviciului public este câteodată făcută în jurul a trei funcţii combinate: o funcţie de serviciu, o funcţie de redistribuire şi o funcţie de constrângere, totul pentru dezvoltarea „coeziunii sociale“.

Pe aceste baze, se poate observa că veritabilele elemente specifice publice vor ieşi în relief în conţinutul acestor misiuni sau vocaţii, chiar dacă „procesul“ de formulare a cadrului politic general poate să găsească similitudini cu cele ale altor tipuri de organizaţii.

A priori, se poate estima că misiunea unei organizaţii publice trebuie să fie formulată în jurul finalităţilor nonlucrative, chiar dacă organizaţia publică în cauză obţine profituri şi/sau

67

dezvoltă activităţi comerciale (element ce va fi menţionat, eventual la nivelul obiectivelor strategice).

De asemenea, nu este de mirare să regăsim aceeaşi logică în anumite definiţii ale rolului entităţilor asociative (terminologia franceză) sau al organizaţiilor nonprofit (terminologia anglo-saxonă), care invocă în special răspunsul la nevoile colective sau la o cerere socială.

Astfel, oricare ar fi structura juridică a entităţii respective, pe care ea o remarcă în Dreptul public sau în Dreptul privat, referirea sa la serviciul public (şi la raţiunile care legitimează această referire în cazul temei studiate) va constitui în general un nucleu central al misiunii sale.

În cadrul acestui tip de formulare se găsesc cel puţin trei dimensiuni: – „vocaţia“ entităţii: raţiunile existenţei sale (respectiv creaţia sa originală); – responsabilităţile sale „referitoare la societate“ (obligaţiile fundamentale); – valorile şi ambiţiile sale (elementele care i se par esenţiale în cadrul rolului său şi în

cadrul activităţilor sale). Astfel, rolul statului este acela de a fi mereu prezent în misiunile unui organism public

sub două faţete: pe de o parte, expresia ce justifică faptul că activitatea trebuie să fie publică; pe de altă parte, în cadrul surselor şi modalităţilor de exercitare a tutelei publice.

Adesea bazate pe o evidenţă a priori, misiunile organismelor publice rămân implicite, ceea ce poate constitui sursa de confuzii, respectiv de perimare...

Chiar dacă misiunile au vocaţie pe termen lung, ele sunt susceptibile de evoluţie sau de adaptare. În zilele noastre, aceeaşi întreprindere publică, mereu integrată într-o logică colectivă de interes general, va trebui să se străduiască să regleze şi să optimizeze serviciul public într-o optică de pregătire a concurenţei, aşa cum cer decidenţii.

Chiar pe un fond de permanenţă, misiunile organismelor publice trebuie să evolueze în funcţie de context. În plus, dacă ele trebuie să constituie un cadru de referinţă, atunci acesta trebuie să fie formalizat şi cunoscut, dependent de reprezentările neclare ale actorilor.

Dacă misiunea unei instituţii publice merită adesea o explicaţie, este pentru că există câteodată „confuzia între misiunile serviciului şi misiunile agenţilor sau între aceste misiuni şi modalităţile lor de începere a unei acţiuni“.

Trebuie să se considere, în primul rând, că determinarea misiunilor ţine de competenţa politicii, deci de nivelul „macro“ evocat anterior. Totuşi, este pertinentă teoria conform căreia, instituţiile, pentru a preciza liniile şi a-şi studia modificările trebuie să aibă un punct de vedere asupra misiunilor proprii. Este vorba despre o ocazie oportună de a efectua dezbateri asupra activităţilor lor, respectiv de a realiza o apropiere reală prin actorii nivelului „micro“.

Această muncă, necesită explicarea misiunilor şi permite în egală măsură, facilitarea alegerii instituţiei şi eventual să „reâncadrarea“ acţiunilor şi imaginilor unei instituţii, dovedindu-se pertinentă şi pentru definirea ulterioară a obiectivelor strategice. Clarificarea misiunilor constituie a bază precisă pentru formularea „proiectului“ unităţii şi pentru a începe o acţiune efectivă.

Planul organizaţiei publice Noţiunea de plan al organizaţiei este deja o noţiune relativ veche. Ea nu mai constituie

o unealtă modernă a managementului organizaţiei publice, dar a reprezentat, din punct de vedere istoric, o evoluţie importantă în managementul organizaţiilor serviciului public (exemplul Franţei).

Evoluţia este în realitate legată de punerea în discuţie a principiului bugetului anual, principiu fundamental pentru instituţiile publice. Această punere în discuţie nu poate fi disociată de rolul jucat de planificarea naţională. Noţiunea de plan, rolul pe care aceasta l-a jucat în reconstrucţia economiei franceze după Al Doilea Război Mondial nu poate fi uitată, chiar dacă astăzi planificarea a pierdut mult, atât din greutate, cât şi din punctul de vedere al rolului efectiv în decizia publică.

68

Confruntată cu obstacolul anualităţii bugetare, ea a fost tradusă în funcţionarea statului prin introducerea unei programări plurianuale a creditelor bugetare, consacrată prin votarea Legii programului, care prevedea un ansamblu de credite pe o durată mai mare de un an, şi prin introducerea noţiunii contabile de autorizare a programului, ce permite votarea creditelor destinate să fie cheltuite pe un an şi care iau numele de credite de plată.

Aceste noţiuni presupun câteva precizări, cu exemplificarea experienţei franceze. Autorizarea programului determină suma maximă a creditelor care poate fi angajată de

către un ministru pe parcursul anului următor, cu titlul de operaţiune de investiţie, autorizată de lege. Autorizarea acestui program, valabilă fără limitarea duratei, a fost mai întâi dezvoltată la nivelul statului. Apoi, ea s-a extins şi la colectivităţile locale.

Creditul de plată reprezintă sumele necesare pentru plata angajamentelor luate pe baza autorizaţiilor de program.

Legea programului poate fi definită ca planificarea previzională a autorizărilor programului în timp. Ea are un caracter indicator şi non- imperativ pentru bugetele ce urmează a fi aprobate.

Bugetul programului este traducerea contabilă a Legii programului. Aceste noţiuni ale programului, introduse în anii ’50, au urmărit depăşirea

tradiţionalului cadru bugetar anual. La început, concepute pentru stat, ele s-au dezvoltat în mod progresiv în cadrul altor structuri publice.

Pentru structurile publice care nu au fost legate de constrângerile contabilităţii publice şi în special de cele anuale, referinţa plurianuală era mult mai uşor de integrat. Dar în mod sistemic, cu atât mai mult cu cât importanţa creditelor publice care îi erau destinate supuse regulilor anualităţii, avea caracterul să împiedice demersul plurianual.

Astfel, versiunea plurianuală a fost implantată progresiv în managementul organizaţiilor publice.

Au apărut planurile întreprinderii. Acest demers a fost întărit de reforma planificării, introdusă în 1982, care, generalizând noţiunea de contract, a constrâns ansamblul de actori ai planificării şi în special al actorilor publici, cu scopul de a-l integra în demersurile planificării.

Într-adevăr, planificarea reformată prin Legea din 29 iulie 1982 a făcut din procedura contractuală baza procesului de punere în aplicare a planului. Statul pune la punct, împreună cu colectivităţile teritoriale – cele care joacă un rol determinant în procedura planificării – şi cu întreprinderile publice, contracte de plan care au ca obiect programarea angajamentelor lor pe toată durata planului. Acest mecanism are drept consecinţe constrângerea contractanţilor de a-şi fonda programarea pe această durată şi deci de a-şi organiza planurile întreprinderilor, din această perspectivă.

Planul întreprinderii constituie o constatare a managementului care încearcă să prevadă, pe o anumită perioadă, evoluţia activităţilor organizaţiei şi să determine mijloacele – investiţii: noi domenii de intervenţie, credite publice, adaptarea structurilor – care permit atingerea scopurilor.

(Ex.: Planurile întreprinderii SNCF, devenită celebră prin grevele de la sfârşitul anului 1995).

Planul întreprinderii abordează în mod prioritar datele cifrate sau măsurate. Această viziune cifrată este frecvent completată de constatări mai mult calitative vizând măsurarea, satisfacerea nevoilor beneficiarilor, în special când este vorba despre servicii care nu lasă loc plăţii directe de la beneficiar la furnizor.

Planul întreprinderii este un act de management, în acest sens, în care el este elaborat de responsabilii de întreprinderi. Acest lucru nu înseamnă că personalul nu va fi asociat într-un mod sau altul. Dar acest lucru ar presupune un act de conducere.

Introducerea planului întreprinderii a constituit un progres indiscutabil în înţelegerea problemelor de management public. Dar privilegiind o viziune externă şi bugetară a managementului public, planul întreprinderii nu răspunde perfect exigenţelor managementului public modern.

69

Teme de control pentru auto-verificare (activităţi individuale): 1. Ce reprezintă misiunea unei organizaţii? 2. Care sunt politicile specifice nivelului micro al unei organizaţii

publice? 3. Care sunt politicile specifice nivelului macro al unei organizaţii

publice?

Bibliografie recomandată: Lucica MATEI, „Management public”, Ed.a-II-a. Economică, Bucureşti, 2006, p.66 – 86. TEMA 5. ORGANIZAŢIA PUBLICĂ: Postul

Dezvoltată de Richard Hackman şi Greg Oldham, teoria caracteristicilor postului

propune existenţa unor caracteristici esenţiale ale posturilor care au un anumit impact asupra angajaţilor. Cu alte cuvinte, angajaţii vor fi mai motivaţi şi mai satisfăcuţi de munca lor dacă aceasta conţine anumite caracteristici esenţiale. Aceste caracteristici crează condiţiile pentru a permite angajaţilor să experimenteze trăirea unor stări psihologice critice care sunt corelate cu anumite rezultate, inclusiv motivaţie înaltă pentru muncă. Teoria caracteristicilor postului susţine ideea că posturile pot fi proiectate astfel încât să conţină acele caracteristici pe care angajaţii le consideră ca fiind motivatoare şi care le oferă satisfacţii. În Figura 8. este prezentată schematic teoria caracteristicilor postului. Modelul propus de cei doi autori conţine cinci caracteristici esenţiale ale postului care activează trei stări psihologice critice.

• diversitatea aptitudinilor – gradul în care cerinţele postului implică activităţi diverse şi utilizarea unei mari varietăţi de abilităţi, deprinderi şi talente;

• identitatea sarcinii – gradul în care un angajat poate realiza o muncă de la început până la sfârşit, cu rezultate vizibile;

• importanţa sarcinii –gradul în care postul are un impact semnificativ asupra celorlalţi – atât în interiorul cât şi în afara organizaţiei;

• autonomia – gradul de libertate şi independenţă pe care angajatul îl are în stabilirea propriului program de lucru, luarea deciziilor şi a modului în care îşi îndeplineşte sarcinile;

• feedback-ul – gradul în care postul îi oferă angajatului informaţii clare şi directe despre rezultatele muncii şi performanţele obţinute.

Cele trei stări psihologice critice influenţate de caracteristicile esenţiale ale posturilor sunt:

• însemnătatea resimţită a muncii prestate – măsura în care angajatul percepe munca ca fiind importantă şi valoroasă;

• responsabilitatea resimţită pentru rezultatele muncii – gradul în care angajatul se simte personal răspunzător de rezultatele muncii;

Caracteristicile Stări psihologice Rezultate esenţiale ale postului critice

70

Feedback

Autonomie

Înaltã motivaţie internã pentru muncă

Performanţă profesională de calitate ânaltă

Satisfacţie profesională ridicată

Absenteism şi fluctuaţie de personal

reduse

Importanţa sarcinii

Identitatea sarcinii

Diversitatea aptitudinilor

Puterea relaţiilor este determinată de

intensitatea nevoii de dezvoltare

Însemnătatea resimţită a muncii prestate

Responsabilitatea resimţită pentru

rezultatele muncii Cunoaşterea rezultatelor

reale ale activităţii profesionale

Figura 8. Teoria caracteristicilor postului. • cunoaşterea rezultatelor reale ale activităţii profesionale – gradul în care angajatul

înţelege în mod constant cât de eficient este în îndeplinirea sarcinilor.

Teme de control pentru auto-verificare (activităţi individuale): 1. În ce constă teoria caracteristicilor postului? 2. Ce desemnează un post?

Bibliografie recomandată: Lucica MATEI, „Management public”, Ed.a-II-a. Economică, Bucureşti, 2006, p.78 – 86.

Procesul decizional

Obiective generale: 1. Definirea deciziei (Tema 1) 2. Prezentarea mecanismelor deciziei (Tema 2) 3. Identificarea tipologiilor decizionale (Tema 3) 4. Prezentarea abordărilor managerială / politică / juridică / mixtă ale deciziei (Tema 4)

71

TEMA 1. DECIZIA ŞI MEDIUL DECIZIEI

Administraţia publică implică elaborarea şi aplicarea strategiilor publice proiectate să asigure servicii şi/sau să impună regulamente indivizilor, grupurilor şi organizaţiilor în comunitatea publică. O mare parte a obligaţiilor unor administratori publici presupune ca ei să ia decizii ce definesc obiectivele strategiilor publice şi să aleagă mijloacele adecvate pentru realizarea lor. Sectorul public este caracterizat de opţiuni raţionale ale procesului decizional. În acest sens, problemele privind investiţiile, dezvoltarea şi furnizarea serviciilor de utilitate publică, problemele referitoare la deciziile privind opţiunile publice sau politice ale căror consecinţe sunt percepute de societate, opţiunea finală s-ar dori să se bazeze pe argumente ştiinţifice, deci să fie o opţiune raţională. Decizia este partea cel mai puţin vizibilă din politica generală a unei organizaţii. Luarea unei decizii administrative constă în alegerea dintre alternativele competente a scopurilor şi mijloacelor pe care un program administrativ sau o organizaţie le vor îndeplini.

Dar cum vor face administratorii publici alegerea dintre aceste alternative? Cum, în practică, vor lua efectiv decizia? Cum poate fi fenomenul de luare a deciziei administrative îmbunătăţit? Care sunt limitele inerente luării unei decizii administrative?

Luarea şi executarea deciziilor reprezintă unul dintre scopurile fundamentale, poate chiar singurul, al oricărei organizaţii, al oricărui tip de manager; orice organizaţie depinde de natura deciziilor care sunt luate în interiorul său şi de cei care decid, fie că aceste decizii sunt luate individual, fie că sunt luate în grup. Managerii nu în puţine cazuri se autoproclamă decidenţi. Fiecare individ decident, sau nu, de multe ori ia decizii. La nivelul organizaţiei fiecare individ ia decizii la nivelul său, decizii care antrenează şi influenţează funcţionarea organizaţiei. Acest fapt se opune teoriei tayloriştilor, teorie care împarte într-un mod simplist comunitatea umană în decidenţi şi non decidenţi, în cei care decid şi cei care execută (Jarrosson, 2000:71). Decizia este ireversibilă. A nu lua decizii înseamnă de fapt a decide să nu iei decizii pentru rezolvarea unor probleme. Angajând ireversibil resurse, cu efecte asupra activităţii organizaţiei, decizia este definită ca un proces de gândire deliberat şi dinamic, ce urmăreşte alegerea alternativei optime dintr-un număr de posibilităţi. O decizie poate fi interpretată ca o determinare a diferenţei, incertitudine sau eveniment. Ea se concretizează în alegerea între două sau mai multe soluţii.

Teoria deciziei se bazează pe un ansamblu de elemente logice, care descriu problemele pentru care trebuie luată o decizie şi se pot efectua analize coerente; ea oferă o serie de principii pe care se construiesc criteriile de selectare a unor decizii şi pe baza cărora se vor propune soluţii. Abstracţia sau raţionamentul - formalizarea, modelarea şi simularea -, informaţia -cunoaşterea realităţii ca premisă a alegerii variantei optime - şi obiectivul, sunt elementele logice ale deciziei (Boldur,Gh.,1973).

Experienţa în luarea unei decizii este un fenomen care depinde de informaţie şi trebuie să fie în strânsă relaţie cu noile tehnologicii informaţionale, comunicaţionale, în general cu sistemele de informaţii. Teoria oferă mijloacele nu numai de analiză a problemelor, ci şi de justificare a soluţiilor propuse, acestea sunt raţionale. Nevoia de a da o notă de raţionalitate de către decidenţi, se face tot mai simţită în sectorul public, pe de o parte, de către „administratorii sectorului public” / conducătorii care abordează probleme simple şi complexe, iar pe de altă parte de către contabilii sau finanţiştii, a căror preocupare constantă vine din incertitudinea privind consecinţele deciziilor lor.

Putem învăţa să decidem? Care teorii ale deciziei sunt utile în sectorul public? Această introducere categorică într-un text al lui D.C. Carroll (Myers, 1967) anunţa naşterea sistemelor interactive de decizie: ea are, în mod particular, meritul de a pune în evidenţă o

72

noţiune esenţială care până în ultimii ani părea necunoscută sau chiar negată în literatura de specialitate şi în învăţarea managementului. Management înseamnă decizie (Le Moigne, 1974), acceptând astfel să dăm un sens mai larg cuvântului a decide. Momentul esenţial al procesului managerial îl reprezintă decizia managerială. Previziunea se încheie cu decizia privind obiectivele şi direcţiile de acţiune. Organizarea se încheie cu decizia privind formele şi metodele de organizare. Coordonarea se încheie cu decizii de armonizare personal-activităţi. Antrenarea se încheie cu decizii privind motivarea. Control-reglare se încheie cu decizii de corecţie pentru realizarea obiectivelor.

A decide înseamnă a identifica şi a rezolva problemele organizaţiei169.Procesul decizional este procesul prin care un sistem inteligent stabileşte oportunitatea şi pertinenţa unei anumite modificări a comportamentului său şi elaborează alternative posibile în acest sens, selecţionând pe una dintre acestea ca acţiune îndreptată conştient către atingerea scopului propus. Decizia trebuie realizată la nivelele cele mai apropiate de obiectiv şi în timp real.

Procesul de decizional include toate fazele, începând cu un ansamblu de descrieri, de cunoaştere şi recunoaştere a problemei, care oferă informaţii pentru efectuarea unor analize coerente şi finalizând cu decizia luată. Cele mai multe procese decizionale implică un grad de incertitudine. De exemplu, atunci când se utilizează termenul de proces de luare a deciziei, se subânţelege şi alternativa luării deciziei şi nerezolvării problemei. Se spune că problemele au fost atacate. Modelele de conducere trebuie să ofere ipoteze de lucru privind reprezentarea obiectivelor ce trebuiesc atinse.

Teoria deciziei propune o serie de principii pe baza cărora se construiesc criteriile de selectare a variantelor decizionale, construite astfel încât să poată folosi şi elementele legate de incertitudine. Teoria oferă mijloace de analiză a problemelor, de justificare a soluţiilor propuse, aplicându-se unor probleme decizionale care stau în faţa decidenţilor situaţi în medii de natură diferită.

Situată în mijlocul activităţii de management, decizia devine o temă de gândire şi, de ce nu, de cunoaştere.

„Putem învăţa să decidem?“. „Îi putem identifica pe cei care decid cel mai bine?“. „Putem profita de experienţa lor?“. „Putem ameliora uşor eficacitatea şi efectivitatea procesului decizional al unui individ, al unui grup, al unei organizaţii?“. „Ce cunoaştem despre acest fenomen familiar şi, în acelaşi timp, destul de confuz definit, care este decizia?“.

Mediul deciziei

„Care sunt calităţile „omului de organizaţie“ ca persoană care ia decizii încercând să fie

raţională?“170. Aristotel sau Machiavelli, Montaigne sau Descartes au făcut dovada, sub forme diferite, posibilităţii unei reflecţii asupra deciziei: „Te naşti campion, iar succesul este mai mult rezultatul antrenamentului decât al metodelor folosite“.

Teoria clasică a deciziei a promovat abordarea privind „caracterul intenţional şi optimal” al luării deciziei, conform căreia deciziile se bazează pe preferinţe şi aşteptări, decidentul fiind bine informat şi selecţionând cea mai bună variantă dintr-un număr de variante decizionale, în urma unei analize şi a unei evaluări a alternativelor decizionale.

Teoria deciziei individuale constă în construirea criteriilor fondate pe ipoteze de comportament ale decidentului. În cadrul acestor ipoteze, comportamentul raţional constă în optimizarea acestor criterii. Teoria deciziei se înscrie în perspectiva teoriei economice, care pune la un loc consumatorii şi producătorii-actorii economici, deci face apel la comportamentul individual, îl formalizează, ceea ce presupune maximizarea „funcţiilor de utilitate” sau a „funcţiilor de satisfacere”.

169 Simon H.A., The New Science of Management Decision, Harper & Row, Publisher, 1960, p. 1. 170 March J.G., Simon H.A., Organisation, John Wiley & Sons Inc., New York, 1958, p. 131.

73

Actorul economic devine un simplu HOMO ECONOMICUS. În domeniile mai specializate ale sectorului public (cum ar fi cele economice pieţele financiare, contractele de asigurări, şi problemele referitoare la analiza riscurilor), teoria deciziei a permis să se propună soluţii normative, bazându-se îndeosebi pe criteriul utilităţii aşteptate. În practică aplicarea acestora constă în procesarea datelor (statistică), dar această procesare necesită şi ea, la rândul ei, luări de decizii şi face apel la teoria deciziei.

Studiul majorităţii deciziilor economice nu se poate rezuma doar la comportamentul individual, fiindcă intră în joc şi interacţiunile dintre actori şi ceilalţi participanţi la activităţile sectorului public. Aceştia sunt descrişi ţinând cont de faptul că ei se raportează la sistemele de interacţiuni care există între obiectivele lor, şi cele ale celorlalţi participanţi.

Teoria comportamentalistă pune în valoare importanţa organizaţiei în procesul decizional din perspectiva realizării misiunii şi obiectivelor acesteia, evaluarea fiind concretizată prin succes sau eşec. Teoreticienii analizează posibilităţile realizării obiectivelor, factorii ce asigură obţinerea succesului, deci îndeplinirea misiunii organizaţiei.

Teoreticienii organizării au arătat că, un individ, sau o organizaţiei, are capacitatea de decizie foarte limitată şi că multe dintre problemele umane ţin doar de vanitate... aceea care distruge luciditatea şi limitele noastre cognitive.

Eşecurile primilor teoreticieni şi practicieni ai metodologiei deciziei au dat încă de la începutul secolului al XX-lea o aparentă cauzalitate acestui fenomen: limitele taylorismului, ale raţionaliştilor, ale organizaţiilor ştiinţifice au fost dezvoltate ca şi acelea ale doctrinelor relaţiilor umane, în care este adevărat că se caută să se descopere, cum pot fi divizate organizaţiile şi cum sunt luate deciziile într-o organizaţie.

Unii autori consideră că s-a trecut de la managementul ştiinţific sau taylorism la ştiinţa managementului. Contribuţiile tehnicilor ştiinţifice la „decizia“ din management pot fi evidenţiate prin:

• 1494 – Părintele franciscan Fra Luca Pacioli publică în Italia o carte cu titlul: „Summa de arithmetica, geometrica propportioni et proportionalita“ care, în capitolul său „Particularis de computis et scripturis“, propune şi stabileşte bazele contabilităţii în două părţi. Astfel, el este considerat părintele contabilităţii moderne.

• 1690 – Jacques Savari publică „Negociatorul perfect – instrucţiuni generale privind comerţul cu orice tip de marfă“.

• 1716 – Thomas Watts publică, la Londra, „Eassy on the method of forming the man of business“, în care el subliniază importanţa disciplinelor: aritmetica, contabilitatea, matematica şi tehnicile de măsurare.

Descrierea activităţilor privind luarea deciziei foloseşte limbajul matematicii fiindcă acesta este un limbaj universal, pe de o parte, iar pe de altă parte, permite folosirea unor puternice instrumente de analiză. Matematicienii au formulat numeroase idei despre decizie dând uneia dintre acestea un corp de algoritmi pe care i-au numit în termeni generici „teoria deciziei“. Deşi ocupă un loc important, mulţi manageri o ignoră, fiind impresionaţi de aparatul matematic care stă la baza sa. În viaţa practică, deciziile propuse de teoria deciziei sunt prezentate de regulă într-o formă cuantificată (măsurabilă). Deciziile economice, care prin propria lor natură sunt cuantificate, se bazează în mod natural pe o analiză cantitativă şi pe metode cantitative.

Numele de „teorie a deciziei“ îl întâlnim, de fapt, la mai multe teorii parţial rivale: de la decizia statistică a lui A. Wald la statistica bayesiană formulată de R. Schlaiffer şi H. Raiffa, la teoria jocurilor a lui J. von Neuman şi O. Morgenstern sau la criteriologia lui Savage.

Aceste contribuţii susţin de mult timp tehnicile de optimizare prin exploatare combinatorie (să alegi cu certitudine cea mai bună soluţie dintre toate combinaţiile posibile): programarea liniară a variabilelor continue sau mixte într-o formă ordonată prin tehnica „traseului critic“ (PERT) sau prin calcul diferenţial (determinarea seriilor economice), permiţând fără îndoială o raţionalizare parţială a anumitor faze de pregătire a deciziei. Un rol important îl are algebra lui Boole şi teoria diagramelor (organigramă, factorii de decizie...) pentru că cel care decide găseşte instrumente utile pentru strategia sa decizională. Progresul

74

cunoaşterii în domeniul logicii formale va anexa această disciplină la cele ale managementului (Le Moigne, 1974). S-a constatat că ştiinţele comportamentale se pot reduce doar la una singură, „teoria cognitivă a organizaţiilor“, dar această aluzie ilustrează aportul recent şi promiţător al acestor discipline de cunoaştere a condiţiilor de practică şi decizie.

Ceea ce se vrea a fi o teorie sau ceea ce considerăm un sistem, ceea ce ne interesează din punctul de vedere al valorii, informaţia, ocupă un loc central în procesul de decizie, loc central şi datorită neînţelegerilor şi câteodată conflictelor născute dintr-un fel de confuzie tacită între informaţie şi sistemele de decizie, chiar între teoria informaţiei şi teoriile deciziei fig. 1.

Fig. 1. Sistemul de informaţii şi decizii Sursa: Le Moigne J.L., 1974, pag. 49.

Bibliografie recomandată: Lucica MATEI, „Management public”, Ed.a-II-a. Economică, Bucureşti, 2006 (Capitolul « Procesul decizional »).

TEMA 2. DECIZIA ŞI MECANISMELE DECIZIEI

Sistemul de informaţii

Sistemul de decizii

Informaţii

Mediu

Decizii

Mediu

Decizii

Mediu

Informaţii

Mediu

Teme de control pentru auto-verificare (activităţi individuale): 1. Care sunt elementele logice ale unei decizii? 2. Definiţi decizia, prezentând relaţia dintre această şi procesul decizional. 3. Prezentaţi pe scurt conceptul de „mediu al deciziei”.

Literatura de specialitate (J.M.Plane, 2000, p.58-62) identifică trei concepţii

fundamentale de luare a deciziei în organizaţii: modelul decizional clasic, modelul organizaţional şi modelul politic. Modelul decizional clasic susţinut de economia clasică pune în centrul acţiunii sale omul şi acţiunea raţională a acestuia. Decizia este asimilată raţionamentului unui actor unic, ce

75

utilizează cu maximă eficienţă mijloacele de care dispune. Acţiunea logică a decidentului, de raţionalitate în examinarea tuturor posibilităţilor de acţiune pentru atingerea obiectivelor, conduce la alegerea soluţiei de maximizare a rezultatului. Conform acestei abordări se disting patru secvenţe: diagnosticul problemei, identificarea şi explicarea tuturor acţiunilor posibile, evaluarea fiecărei soluţii prin criterii derivate din obiective şi, alegerea soluţiei care maximizează rezultatul. Modelul este de multe ori infirmat de realitate, deoarece el răspunde unui număr de postulate implicite uneori iluzorii în practică:

• decidentul are preferinţe clare şi îşi stabileşte singur obiectivele; • el dispune de o informare perfectă asupra mediului şi asupra consecinţelor

alegerii sale; • decizia precede acţiunea şi nici o decizie ce provine din acţiunea strategică nu

este luată în considerare a priori; • schimbarea sistemului nu depinde decât de voinţa unui decident unic şi raţional.

Modelul nu are în vedere existenţa conflictelor în organizaţii, ca şi strategiile indivizilor şi grupurilor în raport de interes şi de putere evenimente.

Întrebările „Cum decide un individ?“, „Cum să decizi mai bine?“ au incitat mai mulţi cercetători care l-au avut drept mentor pe H. A. Simon („Comportamentul administrativ: studiul proceselor de luare a deciziei în organizaţie“ – 1945). Opera sa consacrată teoriei organizaţiilor şi luării deciziilor susţine conceptul de raţionalitate limitată, sau raţionalitate procedurală în analiza comportamentului organizaţional şi în luarea deciziei, opunându-se astfel postulatului de raţionalitate perfectă. Analizând eşecurile informaticienilor care construiau sisteme de informaţii utile şi necesare celor care luau decizii, se impune o întrebare asupra finalităţii acestor sisteme, finalitate reprezentată de decizie, şi se constată că aceşti informaticieni ştiau prea puţin despre ceea ce reprezenta noţiunea de decizie. Din seria de concepte identificate de H.A.Simon şi colaboratorii săi vom aborda concepte de un mare interes pentru sectorul public la fel ca şi diferenţa dintre conceptul de acţiune, valoare şi conceptul de raţionalitate limitată, conceptul de acceptabilitate opus celui de optimalitate, intervenţia grupurilor în luarea deciziilor (coaliţie – conflict, multiplicitate şi ierarhia obiectivelor).

Modelul propus de H.A.Simon pleacă de la observarea comportamentelor umane si corespunde unei analize cognitive a decidentului. Autorul utilizează următoarea analogie: comportamentul decidentului (adică cel care diagnostichează o problemă găseşte toate soluţiile posibile şi apoi alege şi semnează) este acelaşi cu acela al unui jucător de şah care îşi concepe marea mişcare. Indiferent de experienţa celor doi, se ajunge la o quasi identitate în ceea ce priveşte mecanismele interne, care funcţionează la ambele tipuri de comportament. Din această aparentă banalitate rezultă o concluzie decisivă: a lua o decizie şi a rezolva o problemă sunt două operaţiuni care fac apel la aceleaşi mecanisme. A ameliora mecanismele de rezolvare presupune mai întâi ameliorarea corelativă a mecanismelor de decizie sau, mai explicit aşa cum învăţăm să rezolvăm tot, aşa trebuie să învăţăm să decidem mai bine. Această analogie conduce la propoziţii operaţionale.

În opinia lui Simon, decidentul nu are o viziune globală asupra mediului organizaţiei şi nu poate interpreta totalitatea informaţiilor disponibile. El nu maximizează consecinţele alegerilor, dar caută un anumit nivel de satisfacţie pentru aspiraţiile variabile în funcţie de moment. Decidentul este raţional şi îşi exercită raţionalitatea într-un anumit context

Organizaţia se constituie într-un context foarte influent pentru decizie. Ea influentează decidentul şi deciziile sale prin mecanisme (Jarrosson, 2000, p.80), cum sunt:

- prin diviziunea muncii care orientează şi limitează atenţia persoanelor asupra mai multor sarcini;

- prin procedurile ce definesc modalităţile de execuţie a obiectivelor; - prin autoritatea care defineşte domeniul în care fiecare poate decide; - prin comunicare, aceasta fiind cea care susţine sau contestă autoritatea; - prin identitatea care defineşte normele implicite asupra deciziilor posibile şi

imposibile;

76

- prin loialitate, aceasta fiind cea care conduce individul să adopte anumite valori ale organizaţiei.

Întâlnim deja modelul raţionalităţii limitate, model ce elimină ideea de optim, care pentru Simon este o utopie. Luarea deciziei în cadrul modelului organizaţional elaborat de către Simon, poate fi definită ca o situaţie de raţionalitate limitată prin căutarea unui nivel minim de satisfacţie într-un cadru organizaţional în care există constrângeri.

R.G. Murdick şi J.E. Ross au observat că există o importantă diferenţă psihologică: decizia trebuie să fie luată, în timp ce o problemă poate să nu fie rezolvată. Nu mai rămâne decât să-i faci să vorbească pe aceşti jucători de şah pentru a elucida mecanismele lor de rezolvare, să programezi aceste mecanisme pe un calculator înainte de a testa veridicitatea anumitor analize, apoi să-i pui pe campioni să joace împotriva calculatorului şi să vezi dacă acesta din urmă câştigă. Mai rămâne să verifici dacă aceste concluzii se potrivesc în celelalte situaţii, de exemplu, atunci când se realizează demonstraţii de teoreme.

Simon ar fi putut să ne propună următoarea concluzie: „Secretul mecanismelor de rezolvare a problemelor nu are secrete: este vorba, fără îndoială, de structuri de elemente simple şi obişnuite“.

În practică, întâlnim două modele ale mecanismelor de decizie: modelul „analogic“ şi modelul „inteligenţă – modelare – alegere“.

A. Modelul analogic Mecanismele psihologice de rezolvare sau de decizie pot fi considerate ca un sistem de

tratament al informaţiei ale cărui elemente sunt: „agendele“ – care cuprind informaţii simbolice şi sunt în strânsă legătură cu diverse relaţii de ordine, date structurate, modele, imagini; „operatorii elementari“ (procese primitive sau funcţii primitive) care pot fi utilizaţi cu informaţiile disponibile din memorie, transformându-le pe acestea într-un mod perfect definit91, „programele“ sau regulile jocului permit combinarea diverşilor operatori elementari (...) după bunul plac al celui care decide: - comportamentul este în mod precis caracterizat prin alegerea programelor pe care ei acceptă să le apeleze. Aceste programe, după ce au fost deja identificate, sunt grupate în două mari familii ale raţionamentului: algoritmice şi euristice92. Modelul analogic nu descrie în totalitate comportamentul celui care decide.

B. Modelul „inteligenţă – modelare – alegere“ – model fundamental al deciziei Procesul de decizie se dezvoltă iterativ, după trei faze distincte şi succesive: (1) faza

„inteligenţă“ sau de „identificare“ – se poate adopta expresia „a avea inspiraţia să...“; (2) faza de modelare sau concepţie – cel care decide are dreptul să modeleze şi să reorganizeze un anumit număr de informaţii, chiar dacă acestea au fost anterior reunite într-un anumit sistem. Prin această modelare, cel care decide poate să găsească soluţiile cele mai bune; (3) faza alegerii: este cea mai simplă de definit şi chiar de executat. Având la dispoziţie mai multe soluţii, cel care decide alege numai una dintre ele, devenind rezultatul deciziei sale.

„Inteligenţă, concepţie, alegere“. Considerând decizia un sinonim al managementului, nu se ia în considerare atât actul final al alegerii, cât procesul de decizie în ansamblul său. Acest produs cuprinde trei faze:

- identificarea ocaziilor care justifică deciziile; - ordonarea soluţiilor posibile şi urmărirea acţiunilor care se întrevăd; - alegerea unei soluţii optime. Aceste trei activităţi constituie, în proporţii diferite, esenţa activităţii responsabililor

executivi ai organizaţiilor şi variază de la o organizaţie la alta, de la un responsabil la altul.

91 Gerrity, Th. P., Design of man – machine decision systems. An apllication to portofolio management, 1971, p. 59-76. 92 Le Moigne, J.L., op. cit., p. 53.

77

Responsabilii o mare parte din timpul lor supraveghează mediul economic, tehnic, politic şi social, căutând să identifice noile condiţii care ar putea să justifice noile acţiuni. Ei îşi petrec o parte şi mai mare din timpul lor singuri sau cu colegii, încercând să inventeze, să prevadă, să selecteze soluţiile, acţiunile posibile care ar putea permite înfruntarea unor situaţii mai dificile în luarea deciziilor. În final, îşi petrec o mică fracţiune din timpul lor alegând din aceste alternative, după ce s-au asigurat că acestea răspund corect problemelor puse şi după ce au analizat consecinţele lor previzibile. Activitatea de inteligenţă (împrumutând acest termen din vocabularul militar anglo-saxon), prima fază a procesului de decizie, activitatea de concepţie (proiectare) a doua fază: a inventa, a dezvolta, a analiza diverse acţiuni previzibile şi activitatea de alegere, cea de-a treia fază, selectarea unei acţiuni dintre cele care au fost anterior alese.

78

Teme de control pentru auto-verificare (activităţi individuale): 1. Definiţi mecanismele deciziei. 2. Prezentaţi pe scurt specificul mecanismului „Inteligenţă – modelare –

alegere”. 3. Care este specificul modelului analogic de luare a deciziei? 4. Prezentaţi pe scurt modelul tradiţional clasic de luare a deciziei.

Bibliografie recomandată: Lucica MATEI, „Management public”, Ed.a-II-a. Economică, Bucureşti, 2006 (Capitolul « Procesul decizional »).

TEMA 3. CLASIFICAREA DECIZIILOR

Procesul decizional presupune angajarea faţă de un anumit sens al acţiunii şi poate fi

caracterizat ca un „proces prin care un sistem inteligent stabileşte oportunitatea şi pertinenţa unei anumite modificări a comportamentului său”, elaborează alternative posibile, selecţionează o alternativă, cu scopul realizării obiectivului propus.

Literatura de specialitate evidenţiază clasificări ale deciziilor după următoarele criterii:

1. După orizontul de timp pentru care se pot adopta: a.decizii strategice – sunt luate pentru rezolvarea unor probleme majore ale organizaţiei, pentru o perioadă mai mare de timp de un an,de obicei 3-5 ani; b.decizii tactice – sunt luate pentru realizarea unor acţiuni concrete, imediate cu caracter de repetitivitate, pentru un orizont de timp cuprins între un an şi o lună; c.decizii curente –sunt luate pentru aspecte minore ale activităţilor, pentru perioade scurte de timp, ore, zile.

2. După frecvenţa elaborării deciziilor: a.decizii periodice – sunt deciziile adoptate la intervale stabilite de timp; b.decizii aleatorii – sunt deciziile adoptate la intervale de timp nestabilite/ocazionale; c.decizii unice – sunt deciziile ce au caracter de excepţie.

3. După sfera de cuprindere: a.decizii individuale – deciziile luate de o singură persoană(deciziile curente); b.deciziile de grup – deciziile adoptate la nivelul organelor de conducere.

4. După certitudinea realizării obiectivelor: a.decizii certe (în condiţii de certitudine) – decizii a căror aplicare garantează realizarea obiectivelor; b.decizii de risc (în condiţii de risc) – decizii cu un pronunţat caracter de prevedere; c.decizii incerte ( în condiţii de incertitudine) – deciziile cu un grad mare de nerealizarea a obiectivelor.

5. Clasificarea deciziilor pe niveluri

79

A. Modelul piramidal tradiţional Figura 2 prezintă modelul piramidal, a cărui paternitate o revendică frecvent instituţiile

militare, şi întâlnit în organizaţii plasate în medii relativ stabile. Modelul propune trei niveluri înscrise într-o organizaţie tradiţională: • Nivelul 1 – deciziile, oricare ar fi ele, luate de una sau, mai multe persoane care decid,

sunt situate în vârful piramidei; pe acestea le vom numi decizii mari sau strategice. • Nivelul 2 - celelalte decizii care nu sunt luate de cei de la bază sau de cei din vârf vor

fi numite decizii de mijloc (medii) sau tactice, sau, chiar în anumite cazuri de management, înţelegând prin management acţiunea de a administra un bun.

• Nivelul 3 – deciziile, oricare ar fi ele, sunt luate de indivizi de la bază şi le vom numi decizii mici sau operaţionale.

decizii strategice

deciziitactice

deciziioperaţionale

Sensul creşterii importanţei

deciziei

Fig.2. Modelul piramidal tradiţional

Sursa: Le Moigne, J.L., 1974, p.6.

B. Modelul celor trei niveluri

Modelul tradiţional pune în evidenţă existenţa probabilă a trei niveluri distincte în orice organizaţie. Deciziile se dau spre executare nu în funcţie de numărul „distincţiilor“ celui care decide, ci în funcţie de domeniul pe care îl acoperă decizia (este vorba despre câmpul de acţiune a deciziei).

J. Dearden şi R.N. Anthony (1965) au încercat să dea o definiţie acestui domeniu, aprofundând toate detaliile. Cea mai mare parte a autorilor, de la I. Ansoff (1965) până la J. Melese (1972), pleacă de la două niveluri simple de definiţii: nivelul decizional al planificării strategice, unde sunt selecţionate obiectivele formale; nivelul decizional de execuţie sau de operare, prin care se ajunge efectiv şi eficace la obligaţiile anterior stabilite; nivelul intermediar este nivelul de decizie care nu aparţine celor două categorii anterioare. R. Anthony defineşte acest nivel intermediar ca fiind cel în care „toate deciziile vizează obţinerea şi utilizarea eficientă a resurselor disponibile pentru atingerea obiectivelor prevăzute“.

Vom reţine împreună cu J. Melese expresia „a pilota“ pentru a desemna acest nivel, acesta contrastând cu nivelul deciziilor de planificare, pe de o parte, şi cu cel de execuţie, pe de altă parte, pentru desemnarea deciziei de organizare, toate acestea fiind necesare pentru a pune în valoare omogenitatea acestei distincţii fondate pe domeniul acoperit de decizie.

6. Clasificarea deciziilor pe metode

80

Observându-se o anumită alunecare a nivelurilor de decizie, redată în figura 10.5., deciziile vor regla faza alegerii, problemele fiind deja identificate şi o parte chiar modelate; la limită, alegerile vor fi atât de uşoare, încât prin tehnica „careului de decizie“ vor fi redate sistemelor informatice; acesta este domeniul managementului cvasiautomatizat. La cealaltă extremă, deciziile planificatoare, rar ireversibile, în comparaţie cu cele precedente, privilegiază mai curând faza „inteligenţă“ şi fac apel, în măsura posibilului, la câteva modele de evaluare şi de simulare. Deciziile de conducere fac apel la cele trei faze, privilegiind totuşi faza modelării [...] managerul este mai mult un modelator.

Această discuţie calitativă nu trebuie urmărită pas cu pas: ea explică o tendinţă şi propune un prim model de referinţă, susceptibil să ghideze câteva analize ale deciziilor în organizaţii. Relativa omogenitate din modelele puse în practică îi va sugera lui H.A. Simon o nouă clasificare care ar putea fi fructuoasă. „Discutând de modul în care îşi iau responsabilii deciziile şi de maniera în care le vor pune în practică, vom distinge doi poli extremi, numiţi: decizii programate(tactice) şi decizii neprogramate (strategice). Programat, neprogramat: termenii se referă în mod explicit la sensul informatic al programului; o decizie este programată (sau mai general programabilă) atunci când poate fi formulată a priori „ansamblul de prescripţii sau de strategii care vor defini secvenţa răspunsurilor sistemului considerată un mediu mai mult sau mai puţin complexă“... Deci există un proces cunoscut şi explicit, care sigură preluarea informaţiilor de intrare şi prelucrarea lor pentru elaborarea alternativelor. Acestea vor fi deciziile repetitive, de rutină, prin care se dispune o procedură definită. Ele sunt stabilite după reguli precise, uşor transferabile unui sistem informatic, neexistând posibilitatea unor explorări euristice. Pe de altă parte, vom găsi deciziile neprogramate, adică „noile decizii non-structurate, dependente de circumstanţele pe care le necesită...“.Acestea pun în faţa decidentului problema construirii „spaţiului de rezolvare” reprezentat de structurarea şi modelarea deciziei.

Zonă

privilegiată

Fazele decizionale

Alegere

Modelare

Inteligenţă

Niveluri decizionale

Reglare

Fig. 3. Fazele deciziei care privilegiază nivelurile decizonale

Sursa: Le Moigne, J.L, 1974, p.6

Structurarea este o etapă prealabilă de rezolvare a formalizării problemei, care împreună cu aceasta din urmă asigură condiţiile de devenire a deciziei, decizie „inteligentă” şi încadrarea ei într-un sistem informatic [D.Hâncu, N.Ene, 2003, p.53]. Formalizarea deciziilor se poate realiza imediat după structurare şi modelare, acestea fiind încadrate în modelele clasice de decizie, iar celelalte pot fi explorate euristic.

Conducere Planificare

81

Propunându-şi să clasifice principalele exemple de decizie ca pe un continuu, H.A. Simon propune o subdiviziune complementară, repartizând tehnicile clasice sau tradiţionale, pe de o parte, şi pe cele aşa-zis moderne, pe de altă parte. Acest lucru îi conferă autoritatea de a crea un tabel necesar identificării rolului şi limitelor sistemelor de informaţii ale celor care decid: prima căsuţă va fi necesară sistemului contabil tradiţional şi câtorva proceduri de rutină; cea de-a doua se numeşte M.I.S. şi este un fel de bancă de modele-algoritm, aplicabile cu ajutorul calculatorului pe o bancă de date. Cea de-a treia pare să îndepărteze orice sistem formal de informaţii, preferând sistemele bazate pe fler şi pe hazard. Cea de-a patra este cea deschisă dezvoltărilor cele mai surprinzătoare, în măsura în care tehnologia îi deschide o poartă către sistemele interactive şi spre cele de inteligenţă artificială; aici se anticipează demersul euristic (fig. 4).

Tehnici de decizie Tipuri de decizii CLASICE SAU TRADIŢIONALE Tehnici de decizie

MODERNE PROGRAMATE: Decizii de rutină repetitive pentru care dispunem de proceduri specifice

1. - Obişnuinţa - Procedurile standard şi cele de reglementare - Sistemele foarte precise de sub obiective intermediare - Canalele de informaţii foarte definite şi formalizate

2. - Toate tehnicile de modelare, de permise de statistică şi de matematică (cercetarea operaţio-nală şi calculul economic) - Completat prin resursele specifice pe care le aduc calcu-latoarele

NEPROGRAMATE: Decizii imprevizibile, slab structurate, pentru care nu dispunem decât de proceduri foarte generale de rezolvare

3. - Intuiţie, imaginaţie, „gândire“ - Flerul... şi bateriile de ordin al mărimii - Alegerea persoanelor „bune“ care decid.

4. - Tehnicile euristice ale rezolvării punerii în aplicare prin: - antrenamentul persoanelor care decid - utilizarea programelor euristice pe calculator

Fig. 4. Modelul „programat / nonprogramat“

Sursa: Simon, H.A., 1960, p. 8.

Inconvenientul acestui nou model al lui H.A. Simon ţine de absenţa oricărei identificări

formale a unui nivel intermediar (trebuie precizat că H.A. Simon nu îşi propunea să construiască o tipologie, ci pune în evidenţă rolul modelului euristic în decizie). Alţi cercetători, descoperind această distincţie la aproape zece ani de la apariţia sa, pentru a explica eşecul de numere MIS (să spunem: sistemele de informaţii care se vor prematur sisteme de decizie), sugerează distincţia unei zone pe care o desemnează „deciziile de tipul semistructurat”, preferându-se termenul structurat sub noţiunea programată iniţial de H.A. Simon. Confruntând aceste analize cu experienţa, se ajunge la o clasificare care pare să-şi dea seama de diferitele situaţii (pe care le întâlneşte managerul în activitate: identifică problemele, le observă, le diagnostichează, le diferenţiază de real şi de modele). Astfel, noi ajungem să percepem explicit modelele pe care le vom utiliza mai târziu pentru a reprezenta realitatea şi vom putea să stabilim sisteme de informaţii care ar facilita problemele pe care vrem să le abordăm.

• Decizia programată - decizia pe care o ia managerul sau pe care este posibil să o ia este programată. Caracterul său ideatic este acela că s-ar putea programa pe calculator, în condiţii realiste, în totalitatea raţionamentelor de identificare şi de rezolvare.

• Decizia nonprogramată – la acest stadiu apare o nouă distincţie, ţinându-se cont de metodele utilizate pentru a decide: deciziile structurate: în funcţie de numărul acestor decizii, managerul ştie că poate să facă apel la un anumit număr de algoritmi, de structuri, de raţionamente (asociate pe diverse criterii de consideraţie), care vor fi susceptibile să îl ajute

82

să înainteze spre faza de rezolvare; cea mai mare parte a modelelor utilizate în simularea de gestiune contribuie la dezvoltarea şi structurarea tehnicilor de decizie şi deciziile hibride sau puţin structurate: chiar dacă abordarea problemei este frontală, dacă multitudinea de criterii luate în calcul descurajează formarea sa, ne vom găsi în prezenţa unui grup de decizii care este legitim să desemneze structurile decizionale; acesta este domeniul în care raţionamentele de tip euristic intervin într-o manieră privilegiată. La limita extremă, decizia va deveni chiar un capriciu iraţional şi nejustificat. Figura 3 ilustrează această analiză punând în evidenţă caracterul relativ continuu al acestei distincţii: ca şi pentru celelalte clasificări, frontierele dintre clase sunt minore şi le degradează în mod progresiv. Putem astfel să recunoaştem o zonă de frontieră care simbolizează o curbă a formei logistice, realizând astfel două zone: o zonă inferioară, în care prezentăm partea relativă a algoritmilor mai mult sau mai puţin simpli de care dispune managerul pentru a progresa în analiza deciziilor sale, şi o altă zonă, care este simetric opusă, în care este prezentată partea cea mai importantă a modelelor euristice în funcţie de familia de decizii considerate.

Fiecare tip de metodă tinde să privilegieze una dintre faze: dacă decizia va fi de tip programat – pentru care lipseşte rigurozitatea algoritmică –, aceasta nu va apărea decât în faza ultimă a „alegerii“; dacă va fi de tip hibrid – caz în care se va lucra doar cu algoritmi disponibili –, nu va apărea decât în primele etape de identificare (inteligenţă) a problemei.

Metoda de analiză pe care o propune figura 6 se dovedeşte a fi, în practică, mai dezvoltată în special decât cea propusă de figura 5 din punctul de vedere al analizei unui anumit sistem de decizie, la un moment dat, şi urmăreşte identificarea punctelor forte şi slabe ale conexiunilor sistemelor de informaţii. Se va observa, la o examinare mai amănunţită a acestei scheme, că dezvoltarea cercetării operaţionale va favoriza zona inferioară a „celulei“ nr. 5.

83

DECIZIILE (CLASIFICATE PRIN TEHNICI)

PROGRAMATE NON PROGRAMATE

MODELE: în întregime cvasialgoritmice

Puternic structurate

Slab structurate

MODELE: contribuţia

importantă a algoritmilor predefiniţi

MODELE: demersuri esenţial euristice

COMPLEXE ALGORITMI

EURISTICE

SIMPLE

SIMPLE

PROGRAMATE STRUCTURATE HIBRIDE

AU

TO

MA

TIS

ME

CA

PRIC

II

Fig. 5. Clasificarea deciziilor. Schema de referinţă

Sursa: Le Moigne, J.L., 1974, p. 72

Plecând de la analiza lui R.N. Anthony (clasificarea pe niveluri) şi a lui H.A. Simon

(clasificarea prin metodă), G.A. Gorry şi M.S. Scott-Morton (1971) au propus o interesantă tentativă de sinteză, pe care o reluăm prezentând-o puţin diferit.

84

1 Zonă

privilegiată

4 7 Euristice

2

5

8

3 Algoritmi

6 9

Fig. 6. Fazele deciziei care privilegiază metodele decizionale

Sursa: L. Moigne, J.L. (1974, p.73). Această sinteză constă în întrepătrunderea celor două dimensiuni ale deciziei,

descoperind că la fiecare nivel al diverselor tehnici sunt aduse în prim-plan instrumentele de analiză, adică, elementele sistemului de decizie. Figura 7 prezintă această sinteză într-un mod mai concret, ilustrând câteva elemente ale deciziei, utilizate în întreprinderi, ceea ce reprezintă caracteristicile practice ale acestei clasificări.

Clasificarea pe nivel

Clasificarea prin metodă DECIZIA DE

REGLARE DECIZIA DE

CONDUCERE DECIZIA DE

PLANIFICARE DECIZII

PROGRAMATE 1.

- Luarea în calcul a utilizatorului. - Executarea „cererii”

2. - Previziunea activităţii pe termen scurt - Analiza bugetelor (indicatori de dispersare)

3. - Identificarea spaţială

DECIZII STRUCTURATE

4. - Ordonanţarea serviciilor clasice - Organizarea

5. - Analizele bugetelor, pe cheltuieli de structură - Planuri de înlocuiri - Decizii de genul „a face sau a subtrata“

6. - Fuziuni şi achiziţii - Reguli de remunerare - Planul pe termen lung

Fazele mecanismului deciziei

Alegere

Modelare

Inteligenţă

Modelele decizionale

Programate Structurate Nonstructurate

85

Clasificarea pe nivel Clasificarea prin

metodă DECIZIA DE REGLARE

DECIZIA DE DECIZIA DE CONDUCERE PLANIFICARE

DECIZII NON

STRUCTURATE sau

HIBRIDE

7. - Ordonanţarea serviciilor specializate - Managementul „finanţelor”

8. - Pregătirea viitoarelor bugete şi programe - Definirea individuală a remunerării - Lansarea unei campanii promoţionale

9. - Lansarea de noi servicii - Selectarea responsabililor - Pătrunderea pe alte pieţe

Fig. 7. Schema generală de sinteză: clasificarea deciziilor (exemple de decizii)

Sursa: G. Gorry şi M.S. Scott-Morton, 1971.

Altă prezentare a acestei scheme de referinţă, subliniind mai bine aceste aspecte

metodologice, este prezentată în figura 8. Putem astfel să clasificăm principalele modele sau grupurile de algoritmi disponibili în panoplia managerului, alocând fiecăruia dintre ei o celulă, aceea unde el este cel mai mult utilizat. Această clasificare puţin neaşteptată a băncii de programe a întreprinderii se dovedeşte semnificativă şi caracterizează importanţa respectului pe care trebuie să-l aibă pentru orice sistem de informaţii şi pentru diversitatea sistemului de decizii.

Clasificarea pe nivel

Clasificarea prin metodă

DECIZIA DE REGLARE (sau de

exploatare)

DECIZIA DE CONDUCERE

DECIZIA DE PLANIFICARE

DECIZII PROGRAMATE

1. - Tabele de decizii - Scheme cibernetice simple

2. - Modele contabile bugetare - Statistici regresive

3. - Grafice şi programe complexe (variabile mixte)

DECIZII STRUCTURATE

4. - Metoda PERT. - Statistici descriptive

5. - Simularea bugetară - Simularea MONTE-CARLO şi aşteptarea - Programul liniar cu variabile continue

6. - Simularea şi analiza bayesiană (tipul modelului lui D.B. Hertz)

DECIZII NON

STRUCTURATE sau HIBRIDE

7. - Simulările contabile ale trezoreriei

8. - Analiza bayesiană

9. - Metoda DELPHI.

Fig. 8. Schema generală a sintezei: clasificarea deciziilor

Sursa: Le Moigne, J.L. (1974), p. 75.

Chiar această schemă poate fi prezentată într-un mod puţin diferit, pentru a pune în

evidenţă frecvenţa relativă a diverselor tipuri de decizie pe care le observăm în mijlocul unei întreprinderi clasice (fig. 9). Este vorba despre o frecvenţă cantitativă: numărul deciziilor în fiecare celulă [...] fără vreo ipoteză calitativă a importanţei ei. Această estimare va fi precizată pas cu pas în fiecare întreprindere: după suprafeţele respective ale celulelor 1, 4, 7, priorităţile eforturilor de dezvoltare ale procedurilor interne de decizie vor putea fi mai uşor definite. De asemenea, putem pune în evidenţă, tot cu ajutorul acestui model de referinţă, faza mecanismului deciziei care privilegiază fiecare tip nou de decizie.

86

Fig. 9. Tipologia deciziilor. Schema generală de sinteză

Sursa: A. Gorry şi M.S. Scott-Morton, 1971. Deciziile programate vor fi caracterizate de dezvoltarea fazei „alegere“, care reprezintă

adevăratul complex la acest nivel. În mod simetric, deciziile de planificare nonstructurate vor privilegia faza „inteligenţă“, adică partea de identificare a adevăratelor probleme, care la acest stadiu sunt decisive [...], ţinând cont de caracterul reversibil al alegerii. Putem face aici apologia unei alegeri explicite pentru a emite o idee generală care ne va orienta în luarea deciziilor de conducere.

Sistemele de informaţie şi de decizie

Din punctul de vedere al unor specialişti (citându-l pe Herbert Simon), apariţia

computerului şi a sistemelor de informaţii însoţitoare are posibilitatea să revoluţioneze administraţia publică. Aceste dezvoltări permit managerilor publici să facă faţă complexităţii programelor şi strategiilor pe care le aplică. Computerizarea permite managerului public să compare şi să proiecteze consecinţele şi costurile posibile ale mijloacelor alternative de aplicare a strategiilor publice.

Schema de referinţă care se referă la acest sistem de informaţii face o corespondenţă între banca de date şi sistemul de informaţii, banca de date şi sistemul de decizie, punând semn de egalitate între acestea.

S-a instituit o clasificare – pragmatică, fără îndoială – reprezentativă a informaţiilor pe care le întâlnim într-o organizaţie. Figura 10 ne aminteşte de banca de date constituită din mai multe tipuri de informaţii: primare sau fatale, informaţii-model şi un mic lot de informaţii numite aleatorii. Această clasificare poate fi îmbogăţită cu o analiză introdusă prin teoria generalizată a informaţiei, care încearcă să distingă trei dimensiuni independente, caracterizând ele însele informaţia, oricare ar fi condiţiile de mediu în organizaţia respectivă.

Tendinţă

DECIZII DE TIP

PROGRAMATE

DECIZII DE TIP NON

STRUCTURATE

Planificare

Management

3 6

9

2 Decizii d

85

e 7

Decizii de exploatare sau de reglare

41

tip structurate

87

INFORMAŢIILE CE TRANZITEAZĂ ORGANIZAŢIA

Luarea în consideraţie în mod aparent, ALEATORIU

Fig. 10. Informaţiile organizaţiei

Analizând figura 11 ajungem la un anumit număr de consideraţii pragmatice, astfel: - deciziile de tip programabil utilizează informaţii de tip fatal; - deciziile de tip structurat utilizează informaţii de tip model; - deciziile de tip hibrid fac apel la trei familii de informaţii, ceea ce explică

complexitatea acestora; - concepţia „bancă de date – bancă de programe“ permite adaptarea informaţiilor

disponibile la deciziile care fac apel la tehnicile eterogene şi independente; - importanţa relativ considerabilă a informaţiilor aşa-zis fatale nu ar trebui să fie atât de

mult discutată: argumentele de tipul „dacă am avea aceste informaţii“ duc la o reexaminare a condiţiilor în care aceste informaţii sunt controlate şi memorate.

Tehnici de decizie

HIBRIDE

STRUCTURATE

Originea informaţiilor PROGRAMATE

FATALE

(cu conţinut metric ridicat)MODELE

(cu conţinut structural ridicat)

ALEATORII (cu conţinut

selectiv ridicat)

Fig. 11. O altă prezentare a corespondenţei informaţii – decizii (originile informaţiilor pe care le privilegiază a priori diverse tehnici de decizie)

88

Această importanţă a informaţiilor fatale, nu trebuie să ne surprindă: P. Masse subliniază consecinţa „trecutului“: „greutatea trecutului tinde să crească în proporţie geometrică“.

Teme de control pentru auto-verificare (activităţi individuale): 1. După frecvenţa elaborării, deciziile pot fi....? 2. După sfera de cuprindere, deciziile pot fi.....? 3. Ce sunt deciziile curente? 4. Ce reprezintă deciziile strategice? 5. Prezentaţi pe scurt modelul piramidal tradiţional. 6. Prezentaţi pe scurt clasificarea deciziilor în funcţie de metode. 7. Ce sunt deciziile neprogramate? 8. Care sunt caracteristicile deciziilor structurate? Dar cele ale deciziilor

hibride? 9. Ce sunt deciziile fatale?

Bibliografie recomandată: Lucica MATEI, „Management public”, Ed.a-II-a. Economică, Bucureşti, 2006 (Capitolul « Procesul decizional »).

TEMA 4: ABORDĂRI ALE DECIZIEI

Abordarea managerială Abordarea managerială caută să permită managerilor publici să ia decizii raţionale în

maniera cea mai eficientă, economică şi efectivă. Un mod de a introduce raţionalitatea în procesul de luare a deciziei este acela de a proiecta un sistem care să ajute managerul public să aleagă între alternativele competente prin: (1) reducerea numărului de alternative ce trebuie luate în considerare; (2) reducerea numărului valorilor ce trebuie analizate în alegerea dintre alternative; (3) asigurarea că administratorul ştie să facă o alegere raţională şi (4) furnizarea de informaţii necesare managerului să selecteze dintre alternative. Într-o parte foarte extinsă, un asemenea proiect organizaţional va fi birocratic, el fiind des întâlnit în administraţia publică americană (Rosenbloom, 1998). Concepte cum sunt specializarea, ierarhia, oficializarea, meritul însoţesc practicile manageriale ale sectorului public în luarea deciziei.

Specializarea reprezintă mijlocul dominant în reducerea numărului de alternative, pe care un administrator public le poate lua în considerare atunci când ia o decizie. Specializarea jurisdicţională între instituţiile publice limitează autoritatea administratorilor publici la zone aproximativ bine determinate ale politicii publice. De exemplu, administratorii publici din instituţii diferite nu trebuie să stabilească valoarea socială a diferitelor programe pe care ei le administrează în comparaţie cu acelea implementate de alte instituţii. Specializarea din interiorul institutului are un efect asemănător. Unii administratori publici vor formula strategii şi reguli, în vreme ce alţii le vor pune în aplicare. Cele două acte sunt în mod evident corelate (sau cel puţin aşa ar trebui să fie), individul angajat în executare se poate afla în postura de a face unele alegeri în privinţa mijloacelor, dar, în general, nu este într-o poziţie ce îi permite să determine obiectivul regulii sau politicii în sine.

Specializarea împarte funcţiile instituţiilor publice în unităţi ce pot fi uşor de condus.

89

Specializarea limitează principiile pe care un administrator public trebuie să le aibă în vedere la alegerea dintre mai multe alternative competente. Administratorii publici trebuie să fie preocupaţi cu promovarea interesului public în măsura în care acesta are legătură cu autoritatea lor. Ei nu sunt liberi să aleagă între alternative politice în mod deliberat.

Răspunsul la această întrebare este cu mult mai limitat de natura ierarhică a organizaţiilor birocratice. Ierarhia defineşte, de asemenea, autoritatea administratorilor publici. Tipic, aceia cu autoritate mai puţină au posibilităţi mult mai limitate cu care să se confrunte. Într-adevăr, unii administratori publici nu iau decizii importante, ci mai degrabă se ocupă de un număr mare de cazuri de rutină, care se repetă. Ei, pur şi simplu, stabilesc când cazul de faţă face parte dintr-o categorie sau alta şi ei fac acest lucru, fără a exercita vre-un discernământ semnificativ. Cu toate acestea, chiar dacă cineva anume promovează (în grad) în cadrul organizaţiei în poziţii cu autoritate mai mare pe programe specifice, ierarhia continuă să limiteze responsabilitatea oficialilor şi aceasta ajută la definirea valorilor în care ei trebuie să fie implicaţi. Aceasta nu înseamnă că administratorii publici de nivel mediu nu au alegeri dificile de făcut. Dar aceasta este numai când cineva ajunge la un nivel foarte înalt, într-o structură organizaţională, ceea ce este tipic necesar a lua în considerare opţiunile dintr-o largă varietate de valori concurente şi contradictorii.

Specializarea şi ierarhizarea tind să se întrepătrundă una cu cealaltă în sensul de limitare a autorităţii; specializarea limitează autoritatea jurisdicţională, în timp ce ierarhia limitează autoritatea managerială. Diferenţa este oarecum stabilă, dar ea poate fi transmisă în distincţia dintre următoarele două afirmaţii: „Eu nu sunt responsabil pentru ceea ce fac ei în acea operaţiune“ (specializarea) şi „Nu eu fac regulile“ (ierarhizarea). Deci ierarhizarea permite acelora cu autoritate superioară să definească şi să limiteze alegerile de valoare valabile pentru subalterni.

Oficializarea este importantă în procesul de luare a deciziei, pentru reducerea alternativelor valabile, prin specificarea exactă a factorilor şi informaţiilor de care să se ţină seama în exercitarea alegerii. Aşa cum sugerează termenul oficializare, formele standard pot fi folosite pentru solicitarea informaţiilor care sunt considerate de instituţii publice relevante în luarea deciziilor lor. Sunt incluse informaţii certe; alte informaţii sunt excluse. Excluderea tinde să simplifice luarea deciziei, pentru că aceasta limitează ceea ce trebuie luat în considerare. Cu toate acestea, excluderile pot, de asemenea, să constituie afirmaţii de valoare.

Oficializarea poate, de asemenea, să includă mai multe afirmaţii valorice. Ea poate indica celui care ia decizia importanţa relativă atribuită diferiţilor factori atunci când există un potenţial conflict între ei.

Abordarea managerială afectează procesul de luare a deciziei, căutând să asigure că administratorii publici au abilitatea tehnică să facă alegerile cele mai raţionale. Angajaţii competenţi sunt definiţi drept cei care sunt capabili să înţeleagă îndeletnicirea (munca) pentru care au fost angajaţi, care pot prelucra informaţiile mai înainte şi care pot înţelege concepte precum specializarea şi ierarhizarea. Acţiunile lor sunt guvernate de ierarhia instituţiei, de reguli şi valori şi, de asemenea, de lege. Ei nu trebuie să ţină seama de convingerile lor politice sau de asocierile personale, atunci când aplică voinţa legii sau a superiorilor lor.

Limitele abordării manageriale în luarea deciziei sunt subliniate în mod frecvent prin dezvoltarea culturilor organizaţiei. Acestea se dezvoltă ca organizaţie, încep să exprime un set consistent de valori, pe măsură ce recrutează indivizi pentru poziţiile lor cele mai înalte, de carieră, ce reflectă aceste valori, şi pe măsură ce valorile sunt exprimate prin mecanisme procedurale şi oficializate. Conform lui Harold Seidman: „Fiecare organizaţie are cultura sa proprie şi un set intern de loialităţi şi valori care sunt în măsură să conducă acţiunile sale, să-i influenţeze strategiile“. În consecinţă, „reacţiile instituţionale sunt mult mai previzibile...“.

În sensurile descrise mai sus, abordarea managerială promovează un proiect organizaţional care are un mare impact în luarea deciziei în administraţia publică. Cu toate acestea, abordarea managerială merge chiar mai departe, prin specificarea unui model de

90

luare a deciziei care ar trebui urmat dacă raţionalitatea trebuie adusă la maximum. Acest model este cunoscut sub numele de „modelul de înţelegere raţională“.

Conform modelului, procesul de luare a deciziei este fundamentat de următoarele etape: (1) Determinarea obiectivelor. În luarea deciziilor, administratorii publici trebuie mai

întâi să determine care sunt obiectivele politicii publice. Aceste obiective trebuie identificate în termeni operaţionali, în moduri în care pot fi observate şi măsurate. Încă o dată, posibilitatea de angajare în mod egal aplicată sectorului public constituie exemplul cel mai bun. Dacă obiectivul este definit ca fiind posibilitatea egală pentru toţi, în deţinerea de locuri de muncă, în sectorul public, atunci obiectivul în mod necesar rămâne vag şi dificil de aplicat. Oportunitatea egală poate fi de nedefinit. Dacă, pe de o parte, oportunitatea egală este definită ca reprezentarea socială a grupurilor în sectorul public al forţei de muncă, va exista un obiectiv care nu poate fi observat şi măsurat. Reprezentarea socială este de departe mult mai evidentă decât oportunitatea. Este important să accentuăm că administratorul public nu are libertatea de a stabili obiectivele. Este constrâns de autoritate, specializare, ierarhie şi aşa mai departe. Dacă sistemul legislativ este foarte clar, cu privire la ceea ce vrea, acest fapt va reduce în mod drastic alternativele valabile pentru administratorul public în încercarea de a-i interpreta voinţa.

(2) Stabilirea mijloacelor. O dată ce obiectivele politicii publice sunt stabilite, mijloacele diferite pentru îndeplinirea lor trebuie luate în considerare. Dacă înţelegerea necesară trebuie realizată, aproape toate mijloacele posibile ce pot fi identificate trebuie examinate. Aceasta poate presupune o mare dependenţă de teorie, dar este puţin probabil ca toate mijloacele posibile au fost la un moment dat testate şi evaluate în practică. În concordanţă cu modelul de înţelegere raţională, în stabilirea mijloacelor potenţiale ale obiectivelor, administratorul public trebuie să încerce să estimeze toate consecinţele fiecărui mijloc, în toate domeniile de interes guvernamental.

(3) Alegerea celei mai bune alternative. O dată ce toate mijloacele potenţiale pentru a ajunge la o finalitate sunt identificate, este necesar să alegem dintre ele. Conform abordării manageriale, această alegere trebuie să fie făcută astfel încât să ducă la maximum de eficienţă, economie şi eficacitate. Acolo unde aceste trei valori nu sunt într-o deplină armonie, trebuie creat un echilibru adecvat între ele. Deşi ultima se poate dovedi dificilă, nu există nici o îndoială că aceste trei valori pot servi ca nişte indicatori auxiliari.

Critici ale modelului de înţelegere raţională Modelul de înţelegere raţională, derivat din perspectivele manageriale pentru

administraţia publică, prezintă unele beneficii importante. El este cuprinzător şi furnizează foarte mult din îndrumările pentru alegerea mijloacelor potenţiale, pentru a identifica obiectivele strategiei. El încurajează administratorul public să rezolve o problemă în mod direct şi să apeleze la experienţa tehnică a lui în identificarea celei mai bune soluţii. Dacă privim asupra luării deciziei în administraţia publică ca o strădanie de rezolvare a problemei, atunci modelul de înţelegere raţională este adesea foarte folositor.

(1) În practică, acest model nu se potriveşte întotdeauna cu procesul real al luării deciziei guvernamentale.

(2) A doua problemă a modelului de înţelegere raţională este aceea că el presupune că administratorii publici au timp să abordeze problemele într-un mod raţional, să identifice în mod detaliat şi cuprinzător toate mijloacele potenţiale ale realizării obiectivelor stabilite şi să evalueze toate aceste mijloace în termenii eficienţei, economiei şi eficacităţii. În timp ce circumstanţele potrivit cărora administratorul public este cu adevărat activ pot exista, mulţi practicanţi din administraţia publică pot găsi că acest scenariu este foarte straniu pentru mediul lor de lucru. De exemplu, administraţia publică din Statele Unite nu este activă, ci mai degrabă reactivă. Ea presupune ca administratorii publici să reacţioneze foarte repede la probleme sau crize. Mulţi cu greu au timp suficient să identifice chiar şi un mijloc potenţial

91

până la o finalitate şi mult mai puţini încearcă să identifice toate mijloacele potenţiale şi apoi să determine care este cel mai bun în termenii eficienţei, economiei şi eficacităţii.

(3) O altă dificultate în abordarea înţelegerii raţionale este aceea că specializarea de care se foloseşte atât de puternic poate, de asemenea, să devină o povară. „Suntem toţi familiarizaţi cu imaginea mâinii drepte a Guvernului, fără să ştim ce face cu stânga“. Aceasta, din cauză că mâinile operează în sfere diferite, sub limitările a diferite timpuri şi cu diferite obiective avute în vedere. Dar Guvernul modern, bineînţeles, are mai mult de două mâini; el are mai degrabă nenumărate tentacule. Administratorul public ce-şi desfăşoară activitatea într-una dintre acestea este determinat, din când în când, să nu fie de acord cu acţiunile altuia.

Într-o oarecare măsură, specializarea face dificilă analiza costurilor oricărui curs particular al acţiunii guvernamentale. O instituţie ce ia decizii într-o arie politică complexă este posibil să creeze noi probleme pentru alte instituţii. În termenii modelului de înţelegere raţională, problema o constituie aceea că aceste costuri sunt dificil de evaluat şi analizat, pentru că ele tind să se piardă în sistemul jurisdicţiilor specializate. Problema este înrăutăţită de faptul că, pe măsură ce statutul administrativ creşte, costurile ce sunt transmise de la Guvern către societate tind să devină o preocupare a politicii publice.

(4) O critică finală a modelului de înţelegere raţională este aceea că, din cauză că se sprijină pe teorie şi profesionalism abstract, poate să ia decizii care sunt inadecvate în practică, nu se potrivesc cu natura operaţiunilor administrative contemporane, solicitând administratorilor să exercite un grad de raţionalitate şi competenţă (profesionalism) cuprin-zătoare, ceea ce depăşeşte abilitatea lor.

Abordarea politică a deciziei: modelul creşterii

Dezbaterile despre „modelul creşterii“ au dezvoltat un argument dual. În primul rând,

acela că abordarea creşterii în mod regulat este, de fapt, abordarea cea mai caracteristică operaţiunilor publice administrative şi, în al doilea rând, că acesta este modelul ce ar trebui să aibă cea mai mare extindere. Susţinătorii lui afirmă că acesta se potriveşte cu natura politicilor şi instituţiilor politice într-o mare măsură şi că acesta este un model pe care administratorii publici îl pot pune în aplicare. Aşa cum se va evidenţia, modelul creşterii este mult mai compatibil cu abordarea politică a administraţiei publice.

În general, se menţionează că modelul creşterii recunoaşte ambiguitatea multora dintre obiectivele declarate ale politicii publice.

Dacă preţul definiţiei unui obiectiv este lipsirea de sprijin politic şi dispariţia unui program administrativ, administratorii publici nu vor dori să-şi exprime misiunile sau obiectivele în termeni cuprinzători şi operaţionali. Mai degrabă, ei vor prefera să se mişte pas cu pas, către ceva ce îmbunătăţeşte starea afacerilor, chiar dacă aceasta ar putea presupune o revenire şi modificare constantă a strategiilor şi a mijloacelor de aplicare. Cu alte cuvinte, o asemenea abordare va fi crescătoare într-un mod regulat.

Aceasta subliniază nevoia pentru administratorii publici să fie receptivi la comunitatea politică, să fie reprezentanţii politicii pentru grupurile din care fac parte şi să fie răspunzători faţă de oficialii aleşi. Împreună, aceste valori impun faptul că luarea deciziei administrative trebuie să includă participarea publică; că administraţia publică trebuie să fie bazată pe dezvoltarea coaliţiilor politice şi consensului politic; şi aceasta trebuie să permită nespecialiştilor, oficialilor politici nu numai să dea directive administratorilor publici, dar să şi exercite presiuni asupra lor, să decidă în favoarea aplicării unei strategii sau a alteia.

Modelul creşterii specifică următorul proces general pentru luarea deciziei administrative.

Redefinirea finalităţilor. Mijloacele şi scopurile nu sunt tratate ca forme distincte unele de celelalte. Modelul recunoaşte că obiectivele politice pot fi prea neclare pentru a servi ca finalitate în oricare sens operaţional. În consecinţă, finalităţile strategiei guvernamentale sunt

92

adesea definite prin mijloacele utilizate într-o agenţie pentru mişcarea într-o direcţie de politică generală.

Ajungerea la un consens. Testul unei bune decizii este acordul sau consensul în favoarea politicii şi metoda de implementare pe care aceasta o dezvoltă. Mijloacele şi scopurile sunt tratate ca pachete, ce sunt mai mult sau mai puţin acceptabile pentru grupuri de interes relevante. Pachetul care este cel mai acceptabil - acesta este susţinut de cel mai puternic consens – este considerat în mod obişnuit „cea mai bună“ abordare. În acest sens, reprezentativitatea şi receptivitatea înlocuiesc eficienţa, economia şi eficacitatea ca valori la care trebuie gândit în alegerea mijloacelor. Valorile manageriale tradiţionale nu sunt tratate ca fiind nesemnificative, conform modelului creşterii, dar ele nu sunt favorizate ca având o poziţie dominantă. Un program care face mai puţin şi costă mai mult poate fi acceptat într-un grad mai mare, conform modelului creşterii, decât unul care este mult mai economic şi eficient. Există câteva puncte adiţionale implicate, din acest punct de vedere:

1. De când testul unei politici (strategii) bune este nivelul suportului politic pe care îl generează, deciziile nu sunt, de fapt, testate împotriva impactului lor în producerea unei schimbări într-o arie dată a vieţii sociale, economice sau politice. Mai mult, testul este întreţinerea suportului politic, adesea exprimat prin creşterea alocaţiilor bugetare. Chiar dacă un program este în mod preponderent simbolic şi nu are un impact perceptibil asupra societăţii, altul decât acela de a genera suport, poate fi considerat de succes.

2. Testul unei bune strategii nu îl constituie impactul său asupra unei ţinte în societate, ci, mai degrabă, susţinerea pe care o generează. Pentru a opune un program este necesar în mod general să demonstreze ce ar fi cel mai bine. Cu alte cuvinte, nu este suficient să spunem că un program nu funcţionează, trebuie indicat ce anume va funcţiona. Ultimul, bineînţeles, este posibil să fie dificil şi poate foarte bine să fie nerealizabil politic, pentru că ameninţă coaliţia în susţinerea programului existent.

3. Acest procedeu de judecare a deciziilor administrative tinde să zădărnicească logica din spatele evaluării politice şi să facă evaluarea performanţei dificilă. Încă o dată, disjunctura dintre abordările politice şi manageriale ale administraţiei publice este evidentă.

Luarea unei decizii satisfăcătoare. Cei care iau decizii administrative prin abordarea

creşterii vor considera câteva pachete de mijloace-scopuri şi vor selecta unul care este satisfăcător. Fără efort, sau cu foarte puţin, se ajunge la o decizie optimă ce maximizează valorile pertinente. Deciziile sunt ghidate de practica precedentă şi tind să nu se sprijine mult pe teorie. Cu toate acestea, un grad substanţial de înţelegere poate fi clădit pe modelul creşterii de luare a deciziei prin încurajarea participării unor importante grupuri de interese, alte agenţii, membri ai Legislativului, şi indivizi preocupaţi de procesul de decizie asupra unei strategii.

O critică a modelului creşterii (1) Este evident că abordarea creşterii are unele avantaje

majore din punctul de vedere al reprezentării şi receptivităţii. Dar limitele sale sunt, poate, la fel de clare. Pluralismul tinde să se consolideze. Fiecare grup de interese caută propriul său purtător de cuvânt guvernamental (birou sau agenţie). Cu cât sunt implicate mai multe unităţi administrative, cu atât devine coordonarea mai dificilă, sunt create din ce în ce mai multe comitete consultative între agenţii. Ca rezultat, soluţionarea conflictului şi evitarea conflictului vor fi tensionate. Avocaţii vor găsi căi acceptabile pentru întrepătrunderea programelor diferitelor agenţii sau birouri. Funcţionarii publici vor căuta să se asigure că nivelurile relative ale finanţării vor rămâne constante. O asemenea abordare poate chiar să conducă, dincolo de conservatorism, la imobilitate.

(2) O a doua dificultate a modelului este aceea că el se sprijină pe o succesiune de paşi mici în modificarea politicii; este posibil a se sfârşi cu consecinţe total neprevăzute şi

93

nedorite. Cu alte cuvinte, direcţia de înaintare fiind neclară, se poate ajunge la o destinaţie neadecvată.

O limitare înrudită cu modelul creşterii este că, el poate produce ciclicitate în realizarea politicii. Parcurgerea pas cu pas, fără obiectiv politic clar şi consistent, poate conduce administratorii la repetarea proceselor trecute şi aranjamentelor organizaţionale, chiar dacă cu mult timp înainte acestea au fost modificate din cauza defectelor lor sesizate.

În sfârşit, modelul creşterii nu se potriveşte deciziilor fundamentale ce intenţionează să redirecţioneze societatea sau să o angajeze într-o iniţiativă la scară largă. Când creşterea presupune un sistem politic pluralist şi o organizare administrativă fragmentată, pentru a fi cuprinzătoare, respingerea creşterii poate reduce importanţa politică, a comunităţii de dezvoltare şi menţinere a instituţiilor politice reprezentative. Bineînţeles, foarte mult depinde de gradul de eterogenitate în societate. Într-o oarecare măsură, cu toate acestea, dezbaterea cu privire la planificarea centralizată de înţelegere raţională contra creşterii este, de asemenea, o controversă asupra naturii sistemelor politice.

Abordarea juridică a deciziei

Abordarea juridică a deciziei în administraţia publică se bazează pe o procedură

distinctă, adjudecarea, de a asigura că indivizii, grupurile, corporaţiile sau alte părţi nu neagă drepturile lor sau, altfel spus, sunt tratate într-un mod incorect sau arbitrar, într-un mod adversar care afectează interesele lor. Adjudecarea este o formă specială de decizie, una delimitată de o procedură elaborată, formalizată, de proceduri şi reguli ce intenţionează să le identifice: (1) faptele unei situaţii, (2) interesele părţilor opuse şi (3) echilibrul dintre aceste interese care se potrivesc cel mai bine cu cerinţele legale sau servesc cel mai bine interesului public. Se presupune că trecerea prin procedura judecătorească, într-un mare număr de cazuri ocupându-se în mod esenţial de aceeaşi zonă a politicii publice, va da posibilitatea construirii unei organizări a principiilor ce definesc interesul public.

Este folositor de gândit că adjudecarea incumbă două categorii generale: prospectivă şi retrospectivă. Prospectiva implică în mod frecvent cereri obişnuite ale serviciului public, companiilor de transport, emisiunilor de TV şi radio şi aşa mai departe pentru dreptul de a modifica unele aspecte ale serviciilor lor, cum ar fi ratele lor, rutele sau programarea. Se poate, de asemenea, să preocupe cererile de licenţe pentru a desfăşura o afacere sau să furnizeze un serviciu, într-un anume sector al economiei. Analiza intervine adesea atunci când cineva apelează la beneficiile bunăstării sociale şi presupune ca partea privată să înregistreze o cerere pentru un anume fel de schimbare şi furnizare de informaţii şi să motiveze cererea sa. În mod obişnuit, agenţia publică îşi asumă răspunderea pentru a analiza cererea. Presupunând că este implicată o anume controversă, cum ar fi aceea dacă solicitantul este potrivit sau garantează cererea în interesul public, va fi susţinută o audiere în faţa unui judecător imparţial de drept administrativ sau o audiere examinatorie. În timpul audierii i se va permite părţii ce solicită schimbarea oportunitatea de a prezenta mai multe informaţii relevante pentru această solicitare. Personalul agenţiei reglementate poate prezenta informaţii contradictorii conform punctului său de vedere asupra a ceea ce cere interesul public, ca o prezentare în linii generale în regulamentele relevante. Ambele părţi vor putea să prezinte martori şi să-i confrunte şi fiecare parte să examineze martorii celeilalte. O a treia parte poate fi invitată să înainteze declaraţii atât oral, cât şi în scris. Examinatorul acestei audieri poate să joace un rol activ în încercarea de a clarifica problemele, informaţiile şi opiniile înaintea agenţiei. Acest stadiu al judecăţii se va termina atunci când examinatorul ia o decizie. În general, decizia va fi revăzută la un nivel mai înalt în cadrul agenţiei, adesea de către o „comisie“ de un anume fel. Aceasta poate fi ratificată, respinsă sau amendată la acest nivel. Întregul proces va fi legal, în sensul că este supus stabilirii regulilor de procedură (adică ordinea de desfăşurare a procedurii legale, cine poate compărea ca martor, forma pe care o are dubla examinare a martorilor, şi natura informaţiilor ce pot fi prezentate la audiere). Judecata administrativă foloseşte procedura adversară, dar este în general mult mai flexibilă

94

decât procedura din tribunal (judecătorii), în special în termenii conducerii evidente şi a rolului mai activ jucat în mod frecvent de către examinatorul audierii.

Al doilea tip de adjudecare este retrospectiva. Aici, un presupus delict intră în atenţia unei agenţii administrative. Aceasta poate apărea în urma înregistrării unei plângeri împotriva unui individ, corporaţie sau altă parte. O asemenea plângere poate afirma o concurenţă neloială, o reclamă falsă, o muncă necinstită sau o practică pentru personal sau altă formă de comportament ce încălca legea sau regulile agenţiei. Uneori, agenţia devine conştientă de presupusul delict prin investigaţiile sale preliminare, monitorizarea rapoartelor, audieri şi mijloace similare.

O dată ce delictul este afirmat, agenţia îşi va asuma o investigaţie elaborată pentru a determina ce s-a întâmplat în realitate. Dacă oficialii agenţiei care au un rol „acuzatorial“ cred că situaţia necesită mai departe o acţiune, partea ce a săvârşit delictul este notificată. Acestei părţi i se dă apoi posibilitatea de a răspunde formal, fie oral, fie în scris. În multe cazuri, acest răspuns va fi în forma unei audieri prezidate de un judecător de drept administrativ sau de un examinator al audierii independent. Încă o dată, audierea va avea caracterul unui proces de judecată, deşi este probabil mult mai flexibilă. Partea acuzată de delict poate avea dreptul de a fi reprezentată de către avocat să prezinte martori şi să-i confrunte cu martorii părţii adverse. Procedura este folosită pentru a stabili adevărul despre ceea ce s-a întâmplat şi să varieze interpretările regulilor ce guvernează acţiunea. Examinatorul audierii va da o decizie, care va fi probabil subiectul reconsiderării la o scară mai largă în interiorul agenţiei sau de un alt corp guvernamental.

Adjudecarea este un mijloc important de luare a deciziilor administrative în multe domenii ale politicii, în special regulamente, administraţia personalului şi garantarea bunăstării sociale. Avantajele sale sunt considerate a fi acelea ce permit organizaţiilor administrative să se comporte detaşat de presiunile politice, să aibă o vedere pe termen lung asupra interesului public, să ia decizii care să susţină acest punct de vedere, şi să dezvolte o organizaţie legală ce ajută la identificarea interesului public. Judecata este folositoare în special acolo unde legislatura nu poate fi de acord sau nu poate stabili o politică detaliată, cuprinzătoare, unde există nevoia de adaptare a unor fundamente ce merg mai departe, ca în stabilirea considerării utilităţilor publice, şi unde este dorită flexibilitatea. Este, de asemenea, un proces folositor acolo unde deciziile trebuie să se transforme în factori caracteristici, cum ar fi intenţia, statutul financiar sau condiţia fizică a unei părţi sau extinderea la care o parte a acţionat cu bună credinţă. Judecata se potriveşte în special acolo unde intrarea în vigoare a unei reguli, legi sau cerinţe politice necesită cântărirea mai multor criterii în context sau într-o situaţie specifică.

Adjudecarea presupune consum mare de timp, fiind lipsită de uniformitate, atunci când diferiţi examinatori ai audierilor ajung la concluzii diferite în cazuri similare. Conţinutul decizional al cazului legal (adică principiile legale ce pot deriva din analiza deciziilor în cazuri anterioare) nu este accesibil publicului sau părţilor interesate din afara acestui proces. Ea poate fi chiar obscură pentru administratorii publici ce sunt guvernaţi de ea.

Adjudecarea situează administratorii publici şi indivizii, sau organizaţiile, într-o poziţie antagonistă, adversară, unde o asemenea relaţie este neadecvată politicii publice, fiind romovată în mod ostentativ. p

Sintetizarea abordărilor luării deciziei

Fiecare dintre abordările luării deciziei are avantaje şi dezavantaje şi nu se potriveşte pe deplin pentru toate ariile administraţiei publice. Scanarea mixtă încearcă să combine modelul creşterii cu adjudecarea, şi abordarea înţelegerii raţionale. Această abordare de luare a deciziei a fost dezvoltată de Amitai Etzioni174.

174 Modern Organizations, Englewood Cliffs, N.J., Prentice Hall, 1964.

95

Scanarea mixtă cere celor ce iau decizii să facă diferenţa între deciziile fundamentale aparţinând unor scopuri pe termen lung şi deciziile mult mai limitate, ce sunt luate în contextul scopurilor. Această distincţie între deciziile fundamentale şi cele limitate este asemănătoare cu distincţia făcută de abordarea managerială între politică şi administraţiei.

Cu toate acestea, Etzioni recunoaşte că managerii publici pot lua ambele feluri de decizii şi argumentează simplu că ei trebuie să fie clari asupra a ceea ce fac, chiar mai mult decât atât, ei cred că, prin clarificarea relaţiei dintre luarea deciziei în modul de înţelegere raţională şi creştere, neajunsurile fiecăruia pot fi reduse în mod substanţial.

Managerul public este supus mai multor surse de presiune: timp, grupuri interesate, membri ai legislaturii şi personalul, mass-media, şefii executivi şi personalul, avansarea personală şi scopurile personale. Specializarea poate limita vederea managerului public şi definirea realităţii. Mai mult, luarea deciziei aduce în interiorul ei o tendinţă către conformitate, oprirea dezacordurilor şi consolidarea constantă a punctului de vedere tradiţional al agenţiei asupra problemei. Este, de asemenea, greu de ştiut exact când să decidem şi când să aşteptăm mai departe dezvoltarea, înainte de adoptarea a noi strategii şi proceduri. Printre unele dintre cele mai multe obstacole comune identificate ce apar în decizii administrative sunt următoarele:

1. Lipsa clarităţii şi a scopurilor. Aşa cum sugerează modelul creşterii de luare a deciziei, uneori, preţul politic pentru a avea un program administrativ este absenţa ţelurilor clare.

2. Confuzia interesului public cu cel al unui grup de clientelă sau al unei circumscripţii electorale.

3. Conservatorism rigid în sensul unei stricte aderenţe la reguli, proceduri şi practici anterioare. Din diferite motive, organizarea birocratică – în special ierarhia – îi poate determina pe managerii publici să se simtă nesiguri. În aceste circumstanţe, rigiditatea este adesea un mod preferat al acţiunii.

4. Specializarea provoacă administratorii publici să simplifice prea mult realitatea. Este posibil ca orice problemă socială sau economică să fie rezultatul mai multor factori şi să aibă mai multe efecte. Specializarea poate limita viziunea oricărui grup de administratori publici la una sau câteva dintre aceste cauze şi efecte şi de aceea, aprecierea întregii probleme se pierde.

5. „Extracuantificarea“ provoacă administratorii publici să nu mai pună accentul pe factorii calitativi în luarea deciziilor. Presiuni pentru contabilizare, neutralitate politică şi securitatea locurilor de muncă, la fel ca şi o accentuare a obiectivului competenţei tehnice fac administratorii publici să se împotrivească exercitării judecăţii „subiective“. În consecinţă, ei caută indicatori cantitativi ai realizării calitative. Uneori, aceşti indicatori sunt satisfăcători, dar alteori ei conduc administratorii să decidă în favoarea a ceea ce va arăta cel mai bine din punct de vedere cantitativ.

6. Împotrivirea de a se implica în politica şi evaluarea programului. Este axiomatic că cei ce iau decizii au nevoie de informaţii despre impactul deciziilor lor pentru a face îmbunătăţiri. Cu toate acestea, din motive politice, agenţiile administrative se pot opune să adune informaţii şi să se implice în analize ce vor face ca deciziile lor anterioare şi aplicarea programului să pară total inadecvate. Asemenea analize facilitează abilitatea celor din exterior să revizuiască şi să înţeleagă operaţiunile unei agenţii. În consecinţă, există uneori tendinţa să se implice doar cel mai neglijent şi superficial fel de strategie şi evaluare a programului. Agenţiile pot angaja firme private pentru a face studii de evaluare din când în când, cu înţelegerea tacită că o puternică revizuire critică va face puţin probabil ca agenţiile să folosească această firmă în viitor. Cultura administrativă tinde să fie intolerantă la criticile interne şi

96

externe. În felul acesta, administratorii publici adesea sunt într-o postură puternic defensivă când sunt confruntaţi cu contestări ale ierarhiei lor interne, decizii anterioare şi proceduri prezente.

1. Ce este specializarea? 2. Cărei abordări a deciziei îi este specifică oficializarea? 3. Care sunt criticele abordării manageriale a deciziei? 4. Prezentaţi pe scurt specificul modelului creşterii a deciziei. 5. Identificaţi posibilele critici ale modelului politic de abordare a

deciziei. 6. Ce este adjudecarea? 7. Care sunt caracteristicile abordării mixte a deciziei?

Teme de control pentru auto-verificare (activităţi individuale):

Bibliografie recomandată:

1. Lucica MATEI, „Management public”, Ed.a-II-a. Economică, Bucureşti, 2006 (capitolul « Procesul decizional »)

2. Rosenbloom D.,H., „Public administration”, Random House, New York, 1986, p.120-126

97