Meld. St. 30 (2019–2020) - Regjeringen.no...Meld. St. 30 (2019–2020) Melding til Stortinget En innovativ offentlig sektor Kultur, ledelse og kompetanse Tilråding fra Kommunal-

Meld. St. 30(2019 – 2020)

Melding til Stortinget

Meld

. St. 30

(20

19

–20

20

)

En innovativ offentlig sektorKultur, ledelse og kompetanse

En innovativ offentlig sektor

Meld. St. 30(2019–2020)


En innovativ offentlig sektor

Kultur, ledelse og kompetanse

2 Meld. St. 30 2019–2020En innovativ offentlig sektor

Innhold

1 Sammendrag.................................. 5

2 Innovasjon i offentlig sektor .... 72.1 Norge trenger en innovativ

offentlig sektor ................................ 72.2 Regjeringens politikk for

innovasjon i offentlig sektor .......... 72.2.1 Ett mål og tre prinsipper for

innovasjon i offentlig sektor .......... 82.2.2 Ti hovedgrep ................................... 82.3 Utfordringer og muligheter i de

neste tiårene ................................... 92.3.1 Demografiendringer ...................... 92.3.2 Mindre økonomisk handlingsrom 102.3.3 Klima- og miljøutfordringer .......... 102.3.4 Bærekraftsmålene .......................... 102.4 Inkluderende meldingsprosess .... 11

3 Definisjoner og utgangspunkt .. 133.1 Hva er innovasjon i offentlig

sektor ............................................... 133.1.1 Definisjon av innovasjon i offentlig

sektor ............................................... 133.1.2 Se mulighetene, og definere

behov i stedet for løsning .............. 133.1.3 Skrittvis og radikal innovasjon ...... 153.1.4 Transformerende innovasjon ........ 163.1.5 Flere typer innovasjon spiller

sammen ........................................... 163.2 Et godt utgangspunkt for

innovasjonsarbeid .......................... 173.2.1 Sektorer og forvaltningsnivåer ..... 173.2.2 En mangfoldig kommunesektor ... 183.2.3 Risikoaversjon og insentiver ......... 193.3 Innovasjon i krisetider ................... 203.3.1 Covid-19-pandemien ....................... 203.3.2 Eksempler på innovasjon under

covid-19-pandemien ........................ 203.3.3 Læring fra kriser ............................ 22

4 Rammebetingelser for innovasjon ...................................... 24

4.1 Styring ............................................. 244.1.1 Situasjonen i dag ............................ 244.1.2 Vurdering av situasjonen ............... 254.1.3 Veien videre .................................... 264.2 Finansielle strukturer og

insentiver ......................................... 264.2.1 Situasjonen i dag ............................ 264.2.2 Vurdering av situasjonen ............... 274.2.3 Veien videre .................................... 27

4.3 Lover og forskrifter påvirker handlingsrommet .......................... 28

4.3.1 Situasjonen i dag ............................ 284.3.2 Vurdering av situasjonen .............. 284.3.3 Veien videre ................................... 284.4 Rammer for beslutningsgrunnlag

i staten ............................................. 294.4.1 Situasjonen i dag ............................ 294.4.2 Vurdering av situasjonen .............. 294.4.3 Veien videre ................................... 304.5 Organisasjonsformer og

innovasjon ....................................... 304.5.1 Situasjonen i dag ............................ 304.5.2 Vurdering av situasjonen .............. 314.5.3 Veien videre ................................... 314.6 Regjeringen vil ............................... 32

5 Virkemidler for innovasjon ....... 335.1 Situasjonen i dag ............................ 335.1.1 Aktører og virkemidler for

innovasjon i offentlig sektor ......... 335.1.2 Status i bruken av virkemidler for

innovasjon i offentlig sektor ......... 365.1.3 De nordiske landenes arbeid med

innovasjon i offentlig sektor ......... 365.1.4 Områdegjennomgang av det

næringsrettede virkemiddel-apparatet ......................................... 37

5.2 Vurdering av situasjonen .............. 385.3 Veien videre ................................... 385.3.1 Råd for innovasjon i offentlig

sektor .............................................. 395.3.2 Samlet og brukervennlig tilgang

til virkemidler ................................. 395.4 Regjeringen vil ............................... 40

6 Digitalisering og ny teknologi... 416.1 Situasjonen i dag ............................ 416.1.1 God digital infrastruktur ............... 416.1.2 Utnytte ny teknologi ...................... 426.1.3 Sammenhengende digitale

tjenester .......................................... 426.1.4 Digitale økosystemer og

innovasjon ....................................... 436.1.5 Digitalisering i kommunesektoren 436.2 Vurdering av situasjonen .............. 436.3 Veien videre ................................... 446.3.1 Datadrevet økonomi og

innovasjon ....................................... 446.3.2 Datakvalitet .................................... 466.4 Regjeringen vil ............................... 46

7 Kultur for innovasjon .................. 477.1 Situasjonen i dag ............................ 477.1.1 Kultur for innovasjon ..................... 477.1.2 Lederes rolle ................................... 487.1.3 Politikeres rolle .............................. 487.1.4 Partssamarbeid og medarbeideres

rolle .................................................. 487.2 Vurdering av situasjonen ............... 497.2.1 Kultur for innovasjon ..................... 497.2.2 Å lede for innovasjon ..................... 497.2.3 Politikere som ledere ..................... 497.2.4 Involvering av medarbeidere og

tillitsvalgte ....................................... 497.3 Veien videre .................................... 507.3.1 Kultur for innovasjon ..................... 507.3.2 Å lede for innovasjon ..................... 517.3.3 Partssamarbeid for økt innovasjon 537.4 Regjeringen vil ................................ 53

8 Kompetanse for innovasjon....... 548.1 Situasjonen i dag ............................ 548.1.1 Kompetanse gjennom høyere

utdanning ........................................ 548.1.2 Arbeidsmetoder og kompetanser

som kan fremme innovasjon ......... 558.2 Vurdering av situasjonen ............... 588.3 Veien videre .................................... 588.4 Regjeringen vil ................................ 60

9 Forsøk og utprøving .................... 619.1 Situasjonen i dag ............................ 619.1.1 Juridiske rammer for utprøving

av nye løsninger ............................. 619.1.2 Eksempler og erfaringer ............... 639.2 Vurdering av situasjonen ............... 659.3 Veien videre .................................... 669.4 Regjeringen vil ................................ 66

10 Samarbeid om innovasjon ......... 6710.1 Situasjonen i dag ............................ 6710.1.1 Demokrati og innovasjon .............. 6710.1.2 Samskaping med innbyggere om

tjenesteutvikling ............................. 6810.1.3 Frivillig sektor ................................ 6910.2 Vurdering av situasjonen ............... 7010.3 Veien videre .................................... 7010.3.1 Demokrati og innovasjon .............. 7010.3.2 Frivillig sektor ................................ 7010.3.3 Samarbeidsmodeller ...................... 7110.4 Regjeringen vil ................................ 71

11 Innovative anskaffelser og partnerskap med næringslivet... 72

11.1 Situasjonen i dag ............................ 72

11.1.1 Rolledeling mellom offentlig sektor og næringslivet .................. 72

11.1.2 Partnerskap og samarbeid mellom offentlig sektor og næringsliv ....... 72

11.1.3 Innovative anskaffelser ................. 7411.1.4 Oppstartsselskaper ........................ 7811.1.5 Sosiale entreprenører .................... 8011.2 Vurdering av situasjonen .............. 8011.2.1 Innovative anskaffelser ................. 8111.2.2 Oppstartsselskaper og sosiale

entreprenører ................................. 8211.3 Veien videre ................................... 8211.3.1 Innovative anskaffelser ................. 8311.3.2 Program for innovasjonskjøp fra

oppstartsselskaper ......................... 8411.4 Regjeringen vil ............................... 85

12 Samarbeid med forsknings-miljøer............................................. 86

12.1 Situasjonen i dag ............................ 8612.1.1 Programmer for forsknings-

samarbeid ....................................... 8712.1.2 Mobilisering til forskning ............. 8812.1.3 Nye samarbeidsformer ................. 8812.2 Vurdering av situasjonen .............. 8912.3 Veien videre ................................... 9012.3.1 Data til forskning og åpen tilgang

til forskningen ................................ 9012.3.2 Forskningsprosjekter, langvarige

samarbeid og partnerskap ............ 9012.3.3 Kunnskapsoppsummeringer som

verktøy for innovasjon ................... 9012.3.4 Tverrsektoriell forskning og

innovasjon ....................................... 9112.3.5 Missions som tilnærming ............. 9112.4 Regjeringen vil ............................... 92

13 Realisere verdi og spre innovasjoner.................................. 93

13.1 Gevinstrealisering .......................... 9313.1.1 Situasjonen i dag ............................ 9313.1.2 Vurdering av situasjonen .............. 9413.1.3 Veien videre ................................... 9513.2 Spredning av kunnskap,

erfaringer og innovasjoner ........... 9613.2.1 Situasjonen i dag ............................ 9613.2.2 Vurdering av situasjonen .............. 9913.2.3 Veien videre ................................... 9913.3 Regjeringen vil ............................... 99

14 Virkninger ..................................... 101

Meld. St. 30(2019–2020)


En innovativ offentlig sektorKultur, ledelse og kompetanse

Tilråding fra Kommunal- og moderniseringsdepartementet 23. juni 2020, godkjent i statsråd samme dag.

(Regjeringen Solberg)

1 Sammendrag

Regjeringens mål er en effektiv offentlig sektorsom leverer gode tjenester til innbyggerne, harhøy grad av tillit i befolkningen, og finner nye løs-ninger på samfunnsutfordringer i samarbeid medinnbyggerne, næringslivet, forskningsmiljøer ogsivilsamfunnet.

For å nå målet har regjeringen utviklet treprinsipper for å fremme innovasjon i offentlig sek-tor:– Politikere og offentlige myndigheter må gi

handlingsrom og insentiver til å innovere.– Ledere må utvikle kultur og kompetanse for

innovasjon, der man har mot til å tenke nytt oglærer av feil og suksesser.

– Offentlige virksomheter må søke nye formerfor samarbeid.

Denne meldingen presenterer utviklingstrekk,status, endringsbehov og regjeringens politikk fordet videre arbeidet med innovasjon i offentlig sek-tor.

I kapittel 2 og 3 presenteres regjeringens målog tiltak for innovasjon i offentlig sektor, samtdefinisjoner og utgangspunkt.

I kapittel 4 omtales rammebetingelsene for detdaglige arbeidet i offentlig sektor, som styring,finansielle strukturer, lover og regler, organisa-sjonsformer og krav til utredninger. Rammebetin-gelsene kan gjøre innovasjon i offentlig sektormulig, de kan oppmuntre til og legge til rette forinnovasjon, eller de kan begrense mulighetene.

I kapittel 5 beskrives virkemiddelapparatet forinnovasjon i offentlig sektor. Flere aktører har vir-kemidler som skal støtte opp om innovasjon ioffentlig sektor gjennom finansiering og rådgiv-ning.

I kapittel 6 omtales mulighetene digitaliseringog ny teknologi gir for å løse oppgavene i offentligsektor på nye og bedre måter. God digital infra-struktur, kunstig intelligens, 5G og den storefremveksten av data åpner nye muligheter for atoffentlig sektor kan tilby bedre og mer sammen-hengende digitale tjenester til innbyggerne.


I kapittel 7 omtales viktigheten av en innova-sjonsvennlig kultur, som én sentral forutsetningfor innovasjon. Kultur forstås i denne meldingensom den samlede adferd på et arbeidssted, og der-med som en kombinasjon av blant annet ferdig-heter, holdninger og verdier. Både politikere,ledere og medarbeidere spiller viktige roller i åfremme innovasjon, og i kapitlet presenteres kjenne-tegn for innovasjonskultur. Disse kan offentligevirksomheter ta utgangspunkt i for å vurdere ogvidereutvikle kulturen i egen virksomhet.

I kapittel 8 beskrives sammenhengen mellomkompetanse og innovasjon. Kompetanse er enkombinasjon av kunnskap, forståelse, ferdigheter,egenskaper, holdninger og verdier. For å lykkesmed innovasjon er det derfor en fordel både å hafagkunnskap, ferdigheter og kjennskap til arbeids-metoder som kan fremme innovasjon.

I kapittel 9 vises det til hvordan forsøk ogeksperimentering i offentlig sektor kan bidra tilinnovasjon. Ved å prøve ut nye løsninger påavgrensede områder, kan man redusere risiko ogkostnader, og undersøke effekten av tiltak manvurderer å introdusere for flere.

I kapittel 10 beskrives viktigheten av samar-beid med andre aktører for å kunne tenke annerle-

des, benytte muligheter og finne nye løsninger påsmå og store utfordringer. Både forskningsaktø-rer, næringsliv, frivillig sektor og ikke minst inn-byggere bidrar til at offentlig sektor kan utvikleog samskape bedre løsninger.

I kapittel 11 synliggjøres det hvordan nærings-livet kan bistå offentlig sektor med å nå sine mål.Næringslivet er en sentral samarbeidspartner foroffentlig sektor, både gjennom anskaffelser, part-nerskap og andre samarbeidsformer. For å utnyttehele potensialet i næringslivet kan offentlig sektorbåde samarbeide med etablerte selskaper, og nyt-tiggjøre seg innovasjonskraften i oppstartsbedrif-ter og hos sosiale entreprenører.

I kapittel 12 trekkes det frem hvordanforskning kan bidra til mer innovasjon.Forskningsaktører bidrar både gjennom å gi nykunnskap om hva som fungerer, ved å følge ogdokumentere innovasjonsprosesser, og ved åvære en driver for innovasjon gjennom å bidra til åutvikle nye, smarte løsninger.

I kapittel 13 omtales viktigheten av å spre degode løsningene, og å realisere gevinstene innova-sjon gir. Innovasjon skaper verdi for samfunnet oginnbyggerne, og innovasjon som har vist seg å giverdi bør flere få mulighet til å ta i bruk.

2019–2020 Meld. St. 30 7En innovativ offentlig sektor

2 Innovasjon i offentlig sektor

2.1 Norge trenger en innovativ offentlig sektor

Innovasjon i offentlig sektor er å iverksette noe nyttsom skaper verdi for innbyggerne og for samfun-net. Det kan være en ny eller vesentlig endret tje-neste, produkt, prosess, organisering eller kommu-nikasjonsmåte, og åpner for å tenke nytt om hvor-dan Norge kan løse store samfunnsoppgaver ogutvikle offentlig sektor. Slik kan innovasjon bidra tillangsiktig og bærekraftig effektivitet.

Norge er et godt land å leve i. Offentlig sektornyter høy tillit i befolkningen, og er kjernen i etvelferdssamfunn med ansvarlig myndighetsutø-velse og godt tjenestetilbud. Fremover vil Norgemøte utfordringer som utfordrer bærekraften idagens velferdssamfunn. Petroleumsnæringen vilfortsatt være viktig i flere tiår til, men vil bidralangt mindre til det økonomiske handlingsrom-met enn det Norge har vært vant til. Andeleneldre øker, samtidig som det blir færre yrkesak-tive. Den globale oppvarmingen og de negativemiljøendringene må begrenses. Samtidig vilbefolkningen fortsatt ha høye forventninger tiloffentlig sektor, og Norge skal bidra til å nå ver-densmålene for bærekraftig utvikling innen 2030.

Sammen med disse kjente utfordringene stårNorge og verden våren 2020 i en global krise, medcovid-19-pandemien. Den gir store økonomiske ogsamfunnsmessige konsekvenser nå, og vil antakeligprege både Norge og verden i lang tid fremover.

I 2019 utgjorde de offentlige utgiftene nær-mere 59 prosent av fastlands-BNP og omtrent en

tredel av de sysselsatte arbeidet i offentlig sektor.For å møte utfordringene som kommer må offent-lig sektor jobbe smartere, mer målrettet og syste-matisk med innovasjon. En innovativ tilnærmingåpner for å tenke nytt og vil være blant regjerin-gens hovedstrategier for økt bærekraft. De muligegevinstene av innovasjon er store, for eksempelved bruk av innovative offentlige anskaffelser,digitalisering og innovasjon som forebygger uten-forskap og helseutfordringer.

Offentlig sektor er både en pådriver for inno-vasjon i samfunnet, forskningen og næringslivet,og innoverer innenfor sine områder. Denne mel-dingen handler primært om offentlig sektor sominnovatør, men rollene som innovatør og pådriverutfyller hverandre. For eksempel kan innovasjon ioffentlig sektor ha betydning for verdiskapings-mulighetene i privat sektor.

Regjeringen vil legge til rette for at offentligsektor kan ta ut det fulle potensialet som ligger iinnovasjon, og på den måten legge til rette for godressursbruk og økt samlet verdiskaping.

2.2 Regjeringens politikk for innovasjon i offentlig sektor

Denne meldingen presenterer utviklingstrekk, sta-tus, endringsbehov og regjeringens politikk for detvidere arbeidet med innovasjon i offentlig sektor.

Innovasjon i offentlig sektor er én av regjerin-gens hovedstrategier for å løse utfordringene somsamfunnet vil møte i årene fremover.

Figur 2.1


2.2.1 Ett mål og tre prinsipper for innovasjon i offentlig sektor

Regjeringens mål er en effektiv offentlig sektorsom leverer gode tjenester til innbyggerne, harhøy grad av tillit i befolkningen, og finner nye løs-ninger på samfunnsutfordringer i samarbeid medinnbyggerne, næringslivet, forskningsmiljøer ogsivilsamfunnet.

For å nå målet har regjeringen utviklet treprinsipper for å fremme innovasjon i offentlig sek-tor. Prinsippene er inspirert av OECDs erklæringfor innovasjon,1 som Norge har sluttet seg til, oginnspillene fra meldingsprosessen.

Regjeringens prinsipper for innovasjon ioffentlig sektor:– Politikere og offentlige myndigheter må gi hand-

lingsrom og insentiver til å innovere.– Ledere må utvikle kultur og kompetanse for inn-

ovasjon, der man har mot til å tenke nytt og lærerav feil og suksesser.

– Offentlige virksomheter må søke nye former forsamarbeid.

2.2.2 Ti hovedgrep

Regjeringen vil nå målet for innovasjon i offentligsektor gjennom følgende ti hovedgrep.1. Rammebetingelser for innovasjon

Rammebetingelser som styringsprinsipperog praksis, finansiering, lover og regler, organi-sasjonsformer og krav til utredninger, påvirkerhvordan offentlige virksomheter kan løse sinesamfunnsoppdrag. Regjeringen vil jobbe for atrammebetingelsene gir handlingsrom og moti-vasjon til innovasjon, og bidrar til god res-sursbruk og økt samlet verdiskaping.

2. Virkemidler for innovasjonEn rekke aktører og virkemidler er etablert

for å understøtte offentlige virksomheters ar-beid med innovasjon. Regjeringen vil utvikle etmer helhetlig og brukerrettet virkemiddelap-parat for innovasjon i offentlig sektor. Detteskal blant annet gjøres ved å etablere et råd forinnovasjon i offentlig sektor med sentrale aktø-rer fra både tilbuds- og etterspørselssiden.

3. Digitalisering og ny teknologiRegjeringen vil at offentlig sektor skal ut-

nytte mulighetene digitalisering og ny tekno-logi gir for innovasjon. Regjeringen vil arbeidefor én digital offentlig sektor på tvers av forvalt-ningsnivåene, utnytte mulighetene kunstig in-telligens gir for å løse oppgavene på nye måter,og legge til rette for datadrevet innovasjon.

4. Kultur for innovasjonInnovasjon må bli en større del av arbeidet

i offentlig sektor. Det betyr at ledere må leggetil rette for en kultur preget av nysgjerrighet ogåpenhet for nye idéer, og mot til å lære av feil ogsuksesser. Regjeringen vil utvikle kompetanse-tiltak og verktøy som kan hjelpe ledere i arbei-det med å tilrettelegge for innovasjon i egenvirksomhet.

5. Kompetanse for innovasjonDigital kompetanse, utredningskompe-

tanse, designkompetanse og kompetanse ibruk av ulike arbeidsformer og teknikker kanbidra til å fremme innovasjon. Regjeringen me-ner kunnskap og livslang læring er en nøkkeltil en bedre og mer effektiv offentlig sektor, ogvil styrke samspillet mellom universitets- oghøgskolesektoren og arbeidslivet.

6. Forsøk og utprøvingForsøk og eksperimentering innebærer ut-

prøving av nye løsninger, teknologier eller lov-reguleringer. Regjeringen vil etablere regulato-riske sandkasser2 på flere områder, og vurderehvordan offentlig sektor kan bruke forsøk ogutprøving mer systematisk for å senke terske-len for å ta i bruk innovative løsninger og leggetil rette for at resultater fra vellykkede forsøkblir varige løsninger.

7. Samarbeid om innovasjonInnovasjon i offentlig sektor krever ofte

samarbeid på tvers av forvaltningsnivåer, sek-torer, næringsliv, sivilsamfunn og utdannings-og forskningsmiljøer – og med innbyggerne.Det kan bringe nye perspektiver og idéer inn iutviklingen av offentlig sektor. Regjeringen vilsystematisere og spre erfaringer fra ulike typersamarbeid om innovative løsninger.

8. Innovative anskaffelser og partnerskap mednæringslivet

Offentlig og privat sektor må samarbeideom å løse de store samfunnsutfordringene ogutvikle bedre og mer innovative løsninger. Re-gjeringen vil videreføre virkemidlene for inno-

1 OECD (2019) Declaration on Public Sector Innovation.OECD/LEGAL/0450. Erklæringen etablerer fem prinsip-per for innovasjon i offentlig sektor: Omfavne og forsterkeinnovasjon i offentlig sektor, oppmuntre og sette medarbei-dere i stand til å innovere, dyrke frem nye partnerskap oginvolvere forskjellige stemmer, fremme utforsking, eksperi-mentering og testing, og spre og dele læring og praksiser.Erklæringen er underskrevet av 40 land, inkludert Norge

2 Begrepet regulatoriske sandkasser blir brukt om måter åprøve ut nye teknologier, lovreguleringer og forretnings-modeller innenfor gitte rammer (kapittel 9)


vative anskaffelser og styrke veiledningen,med mål om økt innovasjon i offentlig sektor.Oppstartsselskaper og andre små aktører kanha innovative løsninger på offentlige behov. Re-gjeringen vil derfor etablere et program forsamarbeid mellom offentlig sektor og opp-startsselskaper.

9. Samarbeid med forskningsmiljøerForskning og samarbeid med forsknings-

miljøer kan bidra til innovasjon og læring, merradikale innovasjonsprosjekter i offentlig sek-tor og spredning av vellykkede innovasjoner.Regjeringen vil oppfordre til økt samarbeidmellom offentlig sektor og forskningsmiljøer,med mål om bedre og mer effektive tjenesterog tiltak, og gjøre forskning mer tilgjengeligved å stimulere til forskningsformidling, meråpne data og flere kunnskapsoppsummeringer.

10. Realisere verdi og spre innovasjonerInnovasjon er ikke et mål i seg selv, det må

skape verdi for samfunnet og innbyggerne. Re-gjeringen vil vurdere hvordan det best skal leg-ges til rette for å spre erfaringer fra innova-sjonsprosesser og resultater, og legge til rette

for at gevinster av innovasjon synliggjøres ogrealiseres i form av bedre tjenester og budsjett-besparelser.

2.3 Utfordringer og muligheter i de neste tiårene

Demografiendringer, mindre økonomisk hand-lingsrom, klima- og miljøutfordringer, og å nå ver-densmålene for bærekraftig utvikling er kjenteutfordringer Norge og offentlig sektor vil stå over-for de neste tiårene. I tillegg viser covid-19-pan-demien hvor raskt rammebetingelsene kan endreseg i en globalt sammenkoblet verden. Ettersomdet er for tidlig å si noe om hvilke konsekvenserpandemien vil få, tar dette kapittelet for seg deutviklingstrekkene som er relativt sikre.

2.3.1 Demografiendringer

Alderssammensetningen i befolkningen kommertil å endre seg betydelig i årene fremover. Det vilbli en sterk vekst i antall eldre. På nasjonalt nivå

Figur 2.2 Andel sysselsatte 20–74 år per antall ikke-sysselsatte over 67 år i 2018 og 2040

Aldersfordelingen i befolkningen framkommer gjennom hovedalternativet i SSBs befolkningsframskriving (2018a). Antall syssel-satte er beregnet ved å bruke framskrevet befolkning på ulike aldersgrupper og samme sysselsettingsandel som i 2017 for alders-gruppene 20–24 år, 25–39 år, 40–54 år, 55–66 år og 67–74 år.Kilde: SSBs befolkningsfremskrivinger (hovedalternativet) og registerbasert sysselsetting. Beregninger: Kommunal- og moderni-seringsdepartementet

Antall sysselsatte 20–74 år per ikke-sysselsatte over 67 år 2040

Under 1,51,5-1,92,0-2,42,5-2,93,0-3,43,5 eller over

Antall sysselsatte 20–74 år per ikke-sysselsatte over 67 år 2018

Under 1,51,5-1,92,0-2,42,5-2,93,0-3,43,5 eller over


vil både andelen og antallet som er 80 år eller merbli doblet frem mot 2040. Samtidig vil det bli lavvekst i befolkningen i arbeidsfør alder, særlig imindre sentrale deler av landet (figur 2.2).

De eldre vil ha helt andre forutsetninger enntidligere generasjoner i møte med alderdommen.De har høyere utdanning, bedre boliger og bedreøkonomi. Bedre helse kan dempe, men ikkefjerne, det økte behovet for helseog omsorgstje-nester.3 SSB har beregnet at Norge i 2035 vilkunne mangle 28 000 sykepleiere og 17 000 helse-fagarbeidere.4 De bynære områdene må håndtereøkt omsorgsbehov som følge av en stor økning iantall eldre, og de mindre sentrale områdene fårfærre yrkesaktive til å håndtere omsorgsbehovetblant sine eldre.

For å møte demografiendringene må offentligsektor bruke de tilgjengelige ressursene mereffektivt. Innovasjon, ikke minst knyttet til brukav ny teknologi, kan gi nye løsninger som gjør detmulig for eldre å bo i eget hjem lenger, og dermedlegge til rette for at helseog omsorgspersonellkan bruke kompetanse og tid på de som trengerdet mest. Samtidig er det vanskelig å anslå hvor-dan den teknologiske utviklingen vil bidra.

Lav vekst i befolkningen i arbeidsfør aldermange steder i landet vil føre til økt konkurranse omarbeidskraften, både mellom sektorer og mellomregioner. Allerede i dag finnes det kommuner sommangler nødvendig kapasitet og kompetanse til å gigode og likeverdige tjenester til innbyggerne.5

2.3.2 Mindre økonomisk handlingsrom

Norge har de to siste tiårene hatt en vekst i bud-sjettene og et handlingsrom i finanspolitikkensom få andre land har opplevd. Det neste tiåretbidrar flere forhold til at budsjettsituasjonen blirmer utfordrende. Utfordringer som lenge har blittomtalt som langsiktige, er kommet nærmere.Olje- og gassproduksjonen anslås å øke noe denærmeste årene og vil kunne holde dagens nivå utdette tiåret, men perioden med sterk vekst i bru-ken av olje- og fondsinntekter i norsk økonomi er ihovedsak over.6 Samtidig vil veksten i utgiftene tilstore regelstyrte ordninger fortsette å øke og detvil komme en høyere vekst i etterspørselen etterhelse- og omsorgstjenester.

Innovasjon og ny teknologi kan blant annetbidra til mer effektiv pengebruk. Det er likevelsvært sannsynlig at handlingsrommet i det nestetiåret vil bli betydelig lavere enn i det forrige. Densiste tiden har sterkt fall i petroleumsprisene ogsterk økning i bruken av fondsmidler over offent-lige budsjetter som følge av tiltak i forbindelsemed utbruddet av covid-19 bidratt til ytterligerepress på offentlige finanser, som vil gi konsekven-ser i årene fremover. I tillegg kan konsekvenseneav covid-19-pandemien redusere handlingsrom-met ytterligere, både gjennom reduserte inntek-ter og økte utgifter. Dette vil belyses nærmere aven ekspertgruppe regjeringen har nedsatt forsamfunnsøkonomisk vurdering av blant annetsmitteverntiltak innført mot covid-19.

2.3.3 Klima- og miljøutfordringer

Flere rapporter de siste årene har understreketalvoret i de klima- og miljøutfordringene verdenstår overfor og at utviklingen mange steder gårraskere enn tidligere antatt.7 Samtidig kan fortsattet grønt skifte bringe nettoutslippene av klimagas-ser ned mot null. Regjeringen har forsterket Nor-ges klimamål for 2030 til å redusere utslippene avklimagasser med minst 50 prosent, og opp mot 55prosent, sammenlignet med 1990-nivå.8 I 2050skal Norge være et lavutslippssamfunn.

Offentlig sektor spiller en viktig rolle i dengrønne omstillingen Norge skal gjennom. Klima-utfordringer og tap av naturmangfold må sees isammenheng. Fordi klima- og miljøutfordringeneer komplekse og tverrfaglige, er forskning og inn-ovasjon nødvendig for å utvikle helhetlige løsnin-ger.

2.3.4 Bærekraftsmålene

I 2015 vedtok FNs medlemsland 2030-agendaenfor bærekraftig utvikling. Den består av 17 mål og169 delmål for økonomisk, sosial og miljømessigbærekraft.

Bærekraftsmålene omfatter alle land og berø-rer alle deler av samfunnet. De legger vekt påsamarbeid, gjensidige partnerskap og sammen-

3 Meld. St. 29 (2016–2017) Perspektivmeldingen 20174 SSB (2019) Arbeidsmarkedet for helsepersonell fram mot

2035. Rapport 2019/115 Telemarksforsking (2019) Utredning om små kommuner.

TF-rapport 4736 Revidert Nasjonalbudsjett 2020

7 IPPC (2018) Special Report – Global Warming of 1.5°C,Naturpanelet/IPBES (2019) Global assessment report onbiodiversity and ecosystem services of the Intergovenmentalscience-policy on Biodiversity and Ecosystem Services, IPCC(2019) IPCC Special Report on Climate Change, Desertifica-tion, Land Degradation, Sustainable Land Management,Food Security, and Greenhouse gas fluxes in Terrestrial Eco-systems

8 Update of Norway’s nationally determined contribution


hengene mellom målene. Norge har et stortansvar for å bidra til oppnåelsen av målene innen2030. Regjeringen har bestemt at bærekraftsmå-lene skal være det politiske hovedsporet for å tatak i vår tids største utfordringer, også i Norge.9

Regjeringen mener at innovasjon og digitalise-ring er en forutsetning for å nå målene innen2030. For å lykkes er også samarbeid mellomoffentlig sektor, næringsliv, akademia og sivil-samfunn avgjørende. Mange kommuner, fylkes-kommuner og offentlige virksomheter er godt igang med å følge opp bærekraftsmålene på ensystematisk måte. Samtidig er det store forskjel-ler.

Regjeringen har styrket den nasjonale oppføl-gingen av bærekraftsmålene slik at de blir merstyrende for utformingen av nasjonal politikk.Ansvaret er lagt til kommunal- og moderniserings-ministeren. Det gir mulighet til å se arbeidet medbærekraftsmålene i sammenheng med arbeidetmed innovasjon i offentlig sektor. I løpet av våren2021 vil regjeringen legge frem en handlingsplanfor bærekraftsmålene i Norge, i form av en mel-ding til Stortinget.

2.4 Inkluderende meldingsprosess

I arbeidet med meldingen har det vært et mål å haen åpen og inkluderende prosess. Kommunal- ogmoderniseringsdepartementet har derfor bruktmetoder som har lagt til rette for samskaping ognytenking. Å bruke tid på å utforske og forståaktørenes opplevelse av innovasjon i offentlig sek-tor, har gitt større forståelse for behovene ogåpnet opp for å se nye muligheter.

Innspillene handler i hovedsak om hindringeri rammebetingelsene for offentlig sektor, at det ernødvendig at offentlig sektor har en kultur for inn-ovasjon, at offentlig sektor må samarbeide om inn-ovasjon – både internt og med andre aktører, oghvor viktig det er at kommuner og virksomheterlærer av hverandre og sprer gode innovasjoner.Det er også gitt mange innspill om hvor vanskeligdet kan være å hente ut nytten av innovasjon oghvor viktig det er at offentlig sektor bruker inno-vasjon for å løse de store samfunnsutfordringene.Disse innsiktene sammenfaller godt med hvaforskning og OECD har kommet frem til at hem-mer og fremmer innovasjon i offentlig sektorgenerelt.

Gjennomførte aktiviteter i meldingsprosessen

– Utforsking og dialogsamling: For å kartleggehva som kan fremme og hemme innovasjon i

9 Kommunal- og moderniseringsdepartementet (2019)Nasjonale forventninger til regional og kommunal planleg-ging 2019–2023

Figur 2.3 Bærekraftsmålene

Kilde: FN

UTRYDDEFATTIGDOM

REN ENERGIFOR ALLE

STOPPEKLIMAENDRINGENE

LIV UNDERVANN

LIV PÅ LAND

FRED OGRETTFERDIGHET

SAMARBEID FOR Å NÅ MÅLENE

ANSTENDIG ARBEIDOG ØKONOMISK VEKST

MINDRE ULIKHET

BÆREKRAFTIGE BYER OG SAMFUNN

ANSVARLIGFORBRUK OG PRODUKSJON

UTRYDDESULT

GODHELSE

GOD UTDANNING

LIKESTILLINGMELLOM KJØNNENE

RENT VANN OG GODE SANITÆRFORHOLD

INNOVASJON OG INFRASTRUKTUR


offentlig sektor, har departementet gjennom-ført intervjuer, besøk, spørreundersøkelser,arbeidsmøter, kunnskapsoppsummeringer ogdialogsamling10.

– Fremsynsprosess og scenarioer: For å utviklepolitikk som står seg over tid, ble det utvikletscenarioer for offentlig sektor i 2040. Arbeidetledet frem til en rapport11 som er benyttet istrategiske diskusjoner i flere offentlige virk-somheter12 og en utstilling13.

– Kultur for innovasjon: Kjennetegn ved kulturfor innovasjon (figur 7.2, kapittel 7.3) bleutviklet for å diskutere og fremme kultur forinnovasjon.

– De nordiske landenes innovasjonspolitikk: For åhente inspirasjon fra andre nordiske land har

Kommunal- og moderniseringsdepartementet,Digitaliseringsdirektoratet og KS fått laget ensammenstilling av de nordiske landenes strate-gier for innovasjon i offentlig sektor14 (kapittel5.1).

– Kartlegging av samarbeidsmodeller: For å fådypere innsikt i hvordan samarbeid kan bligjennomført, har Kommunal- og modernise-ringsdepartementet og Forskningsrådet fåttkartlagt modeller for samarbeid om innovasjonsom benyttes i offentlig sektor i dag.15

– Workshop i samarbeid med OECD-OPSI:OECDs Observatory of Public Sector Innova-tion (OPSI) har kartlagt status for innovasjon ioffentlig sektor i Norge på overordnet nivågjennom blant annet intervjuer og en works-hop.16

– Jevnlige møter med virkemiddelaktørene og KS10 Kommunal- og moderniseringsdepartementet (2018) Dia-logsamling om innovasjon i offentlig sektor. Rapport

11 Kommunal- og moderniseringsdepartementet (2019)Scenarioer for offentlig sektor i 2040. Rapport

12 Blant annet Utdanningsdirektoratet, Kunnskapssenteretfor distriktsutvikling, Domstolsadministrasjonen, Bærumkommune, Alna Bydel og Arbeidsgiverrådet i staten

13 Arkitektur- og designhøyskolen og Design og arkitekturNorge (DOGA) arrangerte høsten 2019 utstillingen Fram-tidslaboratoriet 2040, i samarbeid med Kommunal- ogmoderniseringsdepartementet

14 NIFU og Rambøll Management Consulting (2019): De nor-diske landenes strategier for innovasjon i offentlig sektor.Rapport

15 InFuture (2019) Dynamiske modeller for samarbeid om inno-vasjon i offentlig sektor. Rapport

16 OPSI (2019) Insights and Questions from OECD Missions toInform the Norwegian White Paper on Public Sector Innova-tion. Rapport


3 Definisjoner og utgangspunkt

Innovasjon i offentlig sektor er ikke et nytt poli-tikkområde, men har kommet mer på dagsordende senere årene. Som forskningsfelt er det ogsårelativt nytt. En gjennomgang i 2016 viste at overhalvparten av studiene om innovasjon i offentligsektor var publisert etter 2010.1

3.1 Hva er innovasjon i offentlig sektor

3.1.1 Definisjon av innovasjon i offentlig sektor

Innovasjon er å iverksette noe nytt som skaperverdi for innbyggerne og samfunnet.2 I dennemeldingen er OECDs definisjon utgangspunktet,og innovasjon i offentlig sektor er definert slik:

Innovasjon i offentlig sektor kan være en ny ellervesentlig endret tjeneste, produkt, prosess, organise-ring eller kommunikasjonsmåte. At innovasjonen erny, betyr at den er ny for den aktuelle virksomheten,den kan likevel være kjent for og iverksatt i andrevirksomheter.3

Definisjonen harmonerer med beskrivelsen avinnovasjon som noe nytt og nyttig som er nyttig-

gjort, som KS og mange offentlige virksomheterbruker (figur 3.2).4 Det er videre lagt til grunn atinnovasjon i offentlig sektor også kan skje isystemer, strukturer og på større samfunnsområ-der, ofte kalt transformativ innovasjon.

Brukeren i sentrum

Brukere er både innbyggere, offentlige og privatevirksomheter, og frivillig sektor.5 Brukerne skaloppleve offentlige tjenester som sammenheng-ende og helhetlige, uavhengig av hvilke offentligevirksomheter som tilbyr dem.6 Statens kommuni-kasjonspolitikk har blant annet som mål at innbyg-gerne skal inviteres til å delta i utformingen avpolitikk, ordninger og tjenester.7

3.1.2 Se mulighetene, og definere behov i stedet for løsning

En viktig forutsetning for innovasjon i offentligsektor er å se nye muligheter og å bruke tid på åundersøke hva behovet egentlig er. For å lykkesbør en ikke å starte med å definere en detaljertløsning med klare spesifikasjonskrav, men være

Figur 3.1

1 DeVries et al. (2016), Innovation in the Public Sector: A sys-tematic review and future research agenda. Public Adminis-tration, volume 94, issue 1

2 I denne meldingen er offentlig sektor brukt som generellbetegnelse. Offentlige virksomheter kan være både stat-lige, fylkeskommunale og kommunale. Kommunesektorener både kommuner og fylkeskommuner

3 Definisjonen er hentet fra OECDs publikasjon Oslomanua-len, og benyttes av blant annet EU og OECD. Se OECD(2018): Oslo Manual 2018. Guidelines for Collecting, Repor-ting and Using Data on Innovation, 4th Edition

4 Nytt, nyttig og nyttiggjort er også brukt som definisjon iinnovasjonsbarometrene for offentlig sektor utviklet av KSog Digitaliseringsdirektoratet, og i indikatorene helsefore-takene rapporterer på for å få bedre oversikt over innova-sjonsaktiviteten

5 Frivillig sektor og sivilsamfunnet er brukt synonymt idenne meldingen

6 Meld. St. 27 (2015–2016) Digital agenda for Norge – IKT forenklere hverdag og økt produktivitet

7 Regjeringen.no/kmd


åpen for at løsningen på behovet kanskje ikke eroppfunnet eller utviklet ennå. Man bør også væreåpen for at problemet eller behovet kan være etannet enn det man først har forstått, eller det kanvære større og omfatte andre aktører. Løsningeneman først så er ikke nødvendigvis de som bestløser problemet. Derfor bør man definere behovetog ikke løsningene først. Når man undersøker beho-vet er det viktig med involvering, for behovene kantilhøre både innbyggere eller brukere, næringsaktø-rer, sivilsamfunnet eller offentlig sektor selv. Digitali-seringsrådet, som er et rådgivningstilbud til alle stat-lige virksomhetsledere, erfarer at mangel på tidliginvolvering av interne og eksterne brukere er enutfordring i offentlig sektor.8

Offentlige anskaffelser er et område der det ersærlig viktig å definere behovet fremfor løsningenfor å stimulere til innovasjon. Det offentlige kjøperinn varer og tjenester for mer enn 560 milliarderkroner hvert eneste år. Hvordan offentlig sektorbruker de pengene har stor betydning, både forinnovasjonsgraden i offentlig sektor og utviklin-gen av næringslivet.

Offentlige innkjøpere har ansvar for å forvalteskattebetalernes penger på en fornuftig måte, ogdet er ikke nødvendigvis lett å løse oppgavene påhelt nye måter. Det er både enkelt og komforta-

belt å gjøre som man alltid har gjort eller å bestillevarer og tjenester som man opplever fungerer til-fredsstillende.

Hvis offentlige virksomheter bestiller detsamme i morgen som de bestilte i går, begrenserdet innovasjonen i offentlig sektor og gir lite romfor nye, spennende idéer, som kan gi ressursbes-parelser eller utvikle tjenester og tilbud som girønsket effekt. Det er derfor viktig at offentlig sek-tor har en kultur der det oppfordres til å væreåpen og tenke nytt, der man har mot til å løse opp-gaver på nye måter, og der man er nysgjerrig ogikke låser seg til bestemte løsninger.

Behovsorientering og tidlig testing

Behovsorientering kombinert med tidlig testingav uferdige løsninger legger til rette for å endrekurs underveis i et utviklingsløp. Gjør feileneraskt, fail fast, er et begrep som handler om nett-opp å teste idéer og uferdige løsninger før manhar lagt for mye tid og penger i å utvikle dem.

Arbeidsmåten med diagnose av behov, utfor-sking og uttesting, er blant annet illustrert i dentriple diamanten (boks 3.1). Dette er modellenDigitaliseringsdirektoratet9 benytter i prosjektene

8 Digitaliseringsrådet (2019) Erfaringsrapport 2019

Figur 3.2 Innovasjonstyper fra KS’ og Difis innovasjonsbarometre

Kilde: KS

9 Digitaliseringsdirektoratet består av tidligere Direktoratetfor forvaltning og IKT (Difi), Altinn og deler avBrønnøysundregistrene


i Stimuleringsordningen for innovasjon og tje-nestedesign (kapittel 8).

3.1.3 Skrittvis og radikal innovasjon

Innovasjon er et begrep for forandring og utvik-ling som innebærer et brudd med tidligere prak-sis. Dette skiller innovasjon fra kontinuerlig end-ring og annet utviklingsarbeid. Man må gjøre noeannet, ikke bare forbedre det man allerede gjør.

Innovasjon kan skje i store sprang, ved radikalinnovasjon, eller steg for steg, ved skrittvis ellerinkrementell innovasjon. Skrittvis innovasjon skjergradvis, men innebærer likevel brudd med detsom har vært. Graden av risiko og usikkerhet vedhvert skritt er lavere enn ved radikal innovasjon.Summen av flere skrittvise innovasjoner kanrepresentere en radikal endring. Et eksempel erSkatteetatens arbeid, som over ti til tyve år harradikalt endret hvordan befolkningen leverer skat-temeldingen gjennom flere skrittvise endringer(boks 3.2).

Radikal innovasjon handler om å grunnleg-gende endre måter å levere tjenester eller utvikleprodukter. Radikale innovasjoner innebærerstørre brudd med nåtilstanden og dermed størrerisiko og usikkerhet i utviklingsfasen.

Radikale innovasjoner kan snu opp ned på helevirksomheter eller bransjer, endre spilleregler ogfolks forventninger. I næringslivet utfordrer foreksempel Airbnb spillereglene i hotellmarkedet,og Vipps i bankmarkedet. Disse aktørene skapermerverdi for kundene gjennom samarbeid i verdi-økende nettverk. I offentlig sektor gjennomgårblant annet sykehusene og bibliotekene radikaleendringer. Sykehusene flytter ved hjelp av tekno-logi deler av tjenestene hjem til pasienten.10 Bibli-otekene har gått fra å være steder å finne, henteog levere bøker, til sosiale arenaer for opplevelser,skaping og kunnskapsdeling. Ny teknologi somkunstig intelligens kan fremover gi radikale

Boks 3.1 Den triple diamanten

Den triple diamanten viser fasene i en prosessfor behovsdefinering, utforsking og utvikling.

Diagnosefasen er sterkt vektlagt i modellenog flere aktører blir trukket inn allerede her.Diagnosefasen skal resultere i en felles foran-kret problemforståelse for det videre arbeidet,som sikrer at løsningen som skal utvikles eller

anskaffes er basert på reelle behov og ikke anta-kelser. I diamant nummer to utvikler man idéer,involverer brukere og tester ulike konsepter, fortil slutt å velge det som svarer best på oppgaven.

I den siste diamanten blir den valgte løsnin-gen videreutviklet, prototypet og simulert, førden blir implementert.

Figur 3.3 Trippel diamant

Kilde: Digitaliseringsdirektoratet, StimuLab

10 Meld. St. 7 (2019–2020) Nasjonal helseog sykehusplan2020–2023


endringer med stor effekt på hvordan det offent-lige jobber.

Offentlig sektor har kommet langt med skritt-vis innovasjon. Regjeringen mener skrittvis inno-vasjon ikke alltid er tilstrekkelig for å utnyttemulighetene som blant annet ligger i ny teknologisom kunstig intelligens og datadeling. Ei hellernår man ser på utfordringene offentlig sektor ståroverfor, hvor endringene kommer hurtigere enntidligere antatt. Covid-19-pandemien har vist at deter mulig å utvikle løsninger i samarbeid raskere.

3.1.4 Transformerende innovasjon

Transformasjon eller transformerende innovasjoner gjennomgående endringer på et område. Eteksempel kan være det grønne skiftet og å opp-fylle de ambisiøse klimamålene Norge og verdenhar. Det krever store endringer både hos innbyg-gerne, næringslivet, offentlig sektor og organisa-sjoner. Transformerende innovasjon vil alltid haradikale elementer og krever eksperimentering,forskning og endring på mange områder samtidig.Lokale, regionale, nasjonale og internasjonale inn-satser må spille sammen.

Offentlig sektor kan være pådriver for trans-formerende innovasjon, blant annet gjennom å giretning for forsknings- og innovasjonsinnsats,være tydelige på behov og muligheter og forventeinnovative tilnærminger til kjente utfordringer. Enslik tilnærming til innovasjon omtales gjerne somen tredje tilnærming til eller tredje generasjon avinnovasjonspolitikk.11

Digital transformasjon betyr å endre de grunn-leggende måtene virksomhetene løser oppgavenepå ved hjelp av teknologi. En slik tilnærming kanføre til at organisasjonen må endres, ansvar flyt-tes, regelverket skrives om, eller prosesser desig-nes på nytt.12

3.1.5 Flere typer innovasjon spiller sammen

Innovasjon i tjenester og produkter er det mangeforbinder med innovasjon. Offentlig sektor kanselv innovere i sine tjenester, som Asker Velferds-

Boks 3.2 Skattemeldingen: en skrittvis og radikal innovasjon

Bruk av informasjonsteknologi på skatteområ-det har gamle røtter. Skatteberegning var en avde viktigste anvendelsene av de interkommu-nale hullkortsentralene som ble etablert på1950-tallet. På 1960-tallet utviklet Skattedirekto-ratet tjenester for sentral maskinell skattebereg-ning. Utover på 1980-tallet kunne arbeidsgivereog banker levere inn opplysninger til skattemyn-dighetene maskinelt. På 1990-tallet ble disseopplysningene benyttet til en forenklet selvangi-velse til de som kunne bekrefte at de hadde mot-tatt riktige og fullstendige årsoppgaver. Etter etomfattende arbeid med å heve datakvaliteten ogdatatilfanget, kunne alle lønnstakere og pensjo-nister korrigere og supplere opplysninger skat-teetaten alt hadde mottatt fra andre. Da var rol-lene snudd, slik at etaten informerer og denskattepliktige kontrollerer. Elektronisk leveringover internett ble etablert fra starten av 2000-tal-let, og fra og med innleveringen i 2008 ble detinnført leveringsfritak for de som ikke haddenoen endringer.

Fra 2017 ble de maskinelle prosessenebeskrevet som hovedløp for behandlingen i lov-verket, ikke som unntak fra et manuelt hoved-løp. Fra og med 2020 vil de fleste lønnstakere ogpensjonister kunne benytte en ny dialogbasertskattemelding. Den tar konsekvensen av at dealler fleste nå bruker mobiltelefon, nettbretteller datamaskin for å se på og behandle sinskattemelding. I en maskinell dialog stilles kon-krete og relevante spørsmål basert på det Skat-teetaten vet og de handlinger den skattepliktigegjør i utfyllingsøyeblikket. Den enkelte måaktivt ta stilling til spørsmålene og vil ha mulig-het til å besvare der og da. Innovasjonen er over-gangen fra korrespondanse til digital dialog medden skattepliktige. Intensjonen er å aktivisereden enkelte i egne skatteforhold og sikre at skat-temeldingen blir mest mulig fullstendig og kor-rekt før innlevering.

Kilde: Finansdepartementet

11 Kuhlman og Rip (2018) Next Generation Innovation Policyand Grand Challenges. Science and Public Policy 45 (4):448–454

12 Kommunal- og moderniseringsdepartementet (2019) Éndigital offentlig sektor. Digitaliseringsstrategien for offentligsektor 2019–2025


lab (boks 10.2 ) er et eksempel på. Eller offentligsektor kan kjøpe inn eller samskape innovativevarer og tjenester, som ved innovative anskaffel-ser (kapittel 11).

Innovasjoner i varer og tjenester kan gi behovfor å endre arbeidsmetoder. For eksempel nårpasienten er hjemme istedenfor på sykehuset,krever det at legene og sykepleierne arbeider pånye måter. Dette er prosessinnovasjoner og organi-satoriske innovasjoner, altså nye eller endredearbeidsmåter og prosesser innad i de offentligevirksomhetene.13

Å gjennomføre eller ta i bruk en innovasjonkan også gi behov for endring i de formelle oguformelle rammene for virksomheten, som beslut-nings- og styringsregimene, budsjetterings- ograpporteringsrutinene, finansieringssystemet oguformelle rutiner, normer og verdier. Når bibliote-kene tar rollen som sosial arena, kan det foreksempel være mer nyttig å måle hvor mangesom deltar enn hvor mange bøker som blir lånt ut.

Flere virksomheter fra ulike sektorer eller for-valtningsnivåer kan være del av samme innova-sjonsprosjekt, for eksempel både et sykehus ogkommunal hjemmesykepleie. Da er det behov forendring, eller innovasjon, i flere organisasjoner ogpå flere forvaltningsnivåer samtidig. I tillegg kanuenighet mellom profesjoner spille inn i proses-sen. Forståelse av denne kompleksiteten har storbetydning for vellykket gjennomføring av innova-sjoner i offentlig sektor.

3.2 Et godt utgangspunkt for innovasjonsarbeid

Norge har et godt utgangspunkt for innovasjon ioffentlig sektor. Både utdanningsnivået i befolknin-gen, bruken av digitale tjenester og produkter ogtilliten til hverandre, offentlig sektor og offentligemyndigheter, er høyt. Den norske arbeidslivsmo-dellen, med blant annet utstrakt partssamarbeid,blir ofte sett på som en av forutsetningene for degode resultatene som er oppnådd med et velfunge-rende arbeidsliv, et godt arbeidsmiljø, lav arbeidsle-dighet og høy yrkesdeltagelse. Dette gir et godtutgangspunkt for innovasjon i offentlig sektor.

I innovasjonsbarometrene for stat og kommunesvarer 74 prosent av kommunene og 85 prosent avde statlige virksomhetene at de har innført minst toinnovasjoner de siste to årene.14 Dette er om lag pålinje med våre nordiske naboer (figur 3.4).

Innovasjon i offentlig sektor skjer innenfor enpolitisk ramme, der de øverste lederne er stats-råder og valgte politikere på Stortinget, i kommu-nene og i fylkeskommunene. Forvaltningsverdi-ene er demokrati og rettsikkerhet, faglig integri-tet og effektivitet.15 Åpenhet, etterrettelighet ogetterprøvbarhet fremmer disse verdiene.

3.2.1 Sektorer og forvaltningsnivåer

Statsforvaltningen er tematisk inndelt. Det inne-bærer at hver statsråd har ansvar for saker somsorterer under sitt departement med underlig-

13 Halvorsen et al. (2005) On the differences between publicand private sector innovation. Publin Report no. D9

14 Difi (2018) Innovasjonsbarometer i staten 2018. Rapport KS(2020) Innovasjonsbarometeret 2020. Innovasjonsbaro-metrene er spørreundersøkelser til henholdsvis statlige ogkommunale virksomheter om innovasjon. Barometeret forkommunesektoren er i 2020 for sektorene helse ogomsorg, oppvekst og utdanning, sosial sektor, teknisk sek-tor og kultursektoren. I 2018 omfattet undersøkelsen helseog omsorg, oppvekst og utdanning

15 Meld. St. 19 (2008–2009) Ei forvaltning for demokrati og fel-lesskap

Figur 3.4 Innovasjoner siste to år

Andel ledere som har rapportert at deres virksomhet/arbeids-plass har innført en eller flere innovasjoner siste to år. Det erikke spesifisert hva slags innovasjoner. Tallet for Norge er etvektet gjennomsnitt av resultatene fra stat og kommune.Kilde: Measuring New Nordic Solutions, Innovation Barometerfor The public Sector. Rapport 2019.


gende organer. Fordelene ved en slik inndeling erat oppgaver samles hos fagmiljøer med kompe-tanse på området og ansvaret er tydelig plassert.På den annen side kan streng praktisering av sek-toransvaret være til hinder for nødvendig samord-ning og innovasjon.

Ofte krever innovasjon innsats og koordine-ring fra flere forvaltningsnivåer og sektorer. Sam-tidig som offentlig sektor og Norge har et godtutgangspunkt for innovasjon, er det i flere sam-menhenger påpekt at utgangspunktet for samar-beid er krevende. Det gjelder særlig de tilfellenehvor investeringene må tas ett sted, mens gevin-stene kommer et annet sted.

3.2.2 En mangfoldig kommunesektor

Det er 356 kommuner i Norge per 2020. Det er enmangfoldig kommunesektor med tanke på folke-tall, størrelse, beliggenhet og kompetanse. Omlag halvparten av kommunene har færre enn5 000 innbyggere og flere enn 120 kommuner harfærre enn 3 000 innbyggere. 20 kommuner harmer enn 50 000 innbyggere.

Kommunesektoren har vidtgående myndig-het og stor grad av lokalt selvstyre.16 Det kommu-nale selvstyret er de siste årene styrket, både iGrunnloven med en bestemmelse om lokalt selv-styre og i den nye kommuneloven fra 2018.17

Kommunesektoren har ansvaret for mangeoppgaver, herunder grunnleggende velferds-tjenester og lokal samfunnsutvikling. Kommune-nes oppgaver har økt betydelig de siste årene.Samtidig har samfunnsutfordringene blitt merkomplekse, og det stiller økte krav til kommune-sektoren både som tjenesteleverandør ogutviklingsaktør.18 Det er hele tiden behov forutvikling og innovasjon på kommunale tjeneste-områder, både innen kjerneområdene omsorg,helse og skole og tekniske områder som vann- ogavløpshåndtering. Norsk Vann har anslått investe-ringskostnaden for de kommunalt eide vann- ogavløpsanleggene frem til 2040 til ca. 280 milliarderkroner.19

Kommunene er den viktigste planmyndighe-ten og har ansvaret for den lokale samfunns- ogarealplanleggingen. Alle interesser i lokalsamfun-net bør bli involvert i utarbeidelse av og gjennom-

føring av planene.20 Digitalisering vil spille enbetydelig rolle på alle tjenesteområdene framover.

Kommunesektorens arbeid med innovasjon

Kommuner og fylkeskommuner arbeider medinnovasjon innen både tjenesteyting, myndighets-utøving, samfunnsutvikling og som demokratiskarena. Innenfor kommunesektoren er det forskjel-ler i hvilke kommuner som rapporterer at de dri-ver med innovasjon. I henhold til KS’ innovasjons-barometer fra 2020 er de mest innovative kom-mune som oftest mellomstore eller relativt store(20–50 000 innbyggere), har sentral beliggenhet,liten andel frie korrigerte inntekter, store virk-somheter med mange ansatte og ligger noe ofterepå Østlandet enn ellers i landet.21

I distriktsområdene har kommunene få inn-byggere og store avstander. Kapasiteten til inno-vasjon og fornyede arbeidsformer er svakere imindre sentrale kommuner enn i større og mersentrale.22 Små distriktskommuner kan også havansker med å rekruttere og beholde tilstrekkeligkompetanse til å kunne utvikle og levere tjenester.

KS er en medlemsorganisasjon, der alle nor-ske kommuner og fylkeskommuner er medlem-mer. De er utviklingspartner for kommuner og fyl-keskommuner, interessepolitisk aktør overforsentrale myndigheter og andre, og forhandlings-part for arbeidstakerorganisasjonene i kommune-sektoren. KS har utformet en rekke pedagogiskevirkemidler knyttet til innovasjon og bidrar aktivtinn i partnerskap som skal fremme innovasjon ikommunesektoren. I samarbeid med kommunerog fylkeskommuner etablerte KS i 2019 et Part-nerskap for radikal innovasjon. KS har også flererelevante ordninger for digitalisering, som foreksempel Digifin (boks 6.3).

Evalueringer viser at kommuner som har slåttseg sammen har blitt bedre rustet til å møte frem-tidige utfordringer knyttet både til tjenesteproduk-sjon og til nærings- og samfunnsutvikling.23

Større fagmiljøer gir også økt sikkerhet for at debeslutninger som fattes er korrekte. Kommunenehar fått bedre forutsetninger for å sikre likebe-handling og ivareta rettssikkerhet, særlig innenbarnevern, tekniske tjenester og spesialiserte hel-setjenester.

16 Meld. St. 14 (2014–2015) Kommunereformen – nye opp-gaver til større kommuner

17 Vedtatt av Stortinget våren 201618 Meld. St. 5 (2018-2019) Levende lokalsamfunn for fremtiden

– Distriktsmeldingen19 Rostad (2017) Finansieringsbehov i vannbransjen 2016–

2040. Norsk Vann. Rapport 223/2017

20 Meld. St. 5 (2018-2019) Levende lokalsamfunn for fremtiden– Distriktsmeldingen

21 KS (2020) Innovasjonsbarometeret 202022 Telemarksforsking (2020) Små distriktskommuners delta-

kelse i innovasjonsvirkemidler. Rapport 54023 Brandtzæg 2009 i Telemarksforsking (2020) Små distrikts-

kommuners deltakelse i innovasjonsvirkemidler. Rapport 540


Nullpunktsmålingen i forbindelse med denpågående kommunereformen viser stor variasjonmellom kommunene i hvordan de ivaretar sen-trale oppgaver. En betydelig større andel små ennstørre kommuner vurderer egen kapasitet somdårlig.24 Små kommuner under 3000 innbyggerehar ikke tilfredsstillende kompetanse ut fra beho-vet på flere spesialiserte tjenesteområder, verken iegen organisasjon, via interkommunalt samarbeideller kjøp fra private.25

Samarbeid er utbredt mellom kommune. Blantannet i formaliserte interkommunale samarbeideller i nettverk for eksempel for digitalisering(boks 6.4).

Kommunereform og innovasjon

Reformer og strukturendringer kan legge til rettefor både digitalisering og innovasjon. I sammen-slåingen av kommuner må man for eksempel blienige om hvilke systemer, rutiner og praksiserden nye kommunen skal benytte. Det gir rom forå tenke nytt. Det er samtidig ingen automatikk isammenhengen mellom reform og innovasjon.Reformprosesser kan være utfordrende og detkrever ofte ekstra innsats å innovere i store oms-tillingsprosesser, i tillegg til å videreføre det somfungerer godt. En rekke av sammenslåingskom-munene i den pågående kommunereformen harinnovasjon på dagsorden i sammenslåingsproses-sen (se eksempel i boks 3.3).

Fylkeskommunene er regionale samfunnsutviklere

Fylkeskommunenes regionale samfunnsutvikler-rolle handler om å gi strategisk retning til sam-funnsutviklingen å mobilisere privat sektor, kul-turliv og lokalsamfunn; og å samordne og koordi-nere offentlig innsats og virkemiddelbruk.26 Sam-funnsutviklerrollen gir dermed rom for å fremmeinnovasjon både i offentlig sektor og næringslivet,blant annet gjennom samarbeid og offentligeanskaffelser. Boks 11.5 viser et eksempel.

3.2.3 Risikoaversjon og insentiver

Offentlig sektor forvalter fellesskapets ressurserog innbyggernes rettigheter. Feil fra offentlig sek-

tor kan få negative, og i verste fall alvorlige, konse-kvenser.

Mange kommuner trekker frem driftsfokussom den største barrieren for innovasjon.27 Ønskeom effektiv drift kan hemme viljen til å prøve noenytt. Motviljen mot å ta risiko henger ogsåsammen med at offentlige virksomheter har etpolitisk ansvar, og blir fulgt opp av kontrollmeka-nismer som statlig tilsyn med kommunesektoreneller Riksrevisjonen.

Offentlige virksomheter blir heller ikke utkon-kurrert hvis de ikke klarer å fornye seg, slik somen privat virksomhet. Samtidig kan risikoen ved åikke gjøre endringer være større på sikt, foreksempel ved at man blir utdatert og mister tilli-ten fra befolkningen.

Innovasjon i offentlig sektor er én av regjerin-gens hovedstrategier for å løse utfordringene oggripe mulighetene som samfunnet vil ha i årenefremover. Samtidig skal ikke innovasjon gå påbekostning av enkeltindividers rettigheter, offent-lig myndighetsutøvelse eller innbyggernes retts-sikkerhet og likebehandling. Det vil være negativtbåde for innbyggerne som blir rammet og for tilli-ten til det offentlige.

24 Borge et al 2017 i Telemarksforsking (2020) Små distrikts-kommuners deltakelse i innovasjonsvirkemidler. Rapport 540

25 Brandtzæg et al 2019 i Telemarksforsking (2020) Små dis-triktskommuners deltakelse i innovasjonsvirkemidler. Rap-port 540

26 Meld. St. 5 (2018–2019) Levende lokalsamfunn for fremtiden– Distriktsmeldingen

27 Menon (2018) Nåtidsanalyse av innovasjonsaktivitet i kom-munesektoren. Publikasjon 88/2018. Det er ikke gjort tilsva-rende undersøkelser i staten.

Boks 3.3 Innovasjon i nye Øygarden kommune

Fjell, Sund og Øygarden har fra 1. januar 2020slått seg sammen til nye Øygarden kommune.Kommunene har hver for seg hatt fragmen-terte og ulikt organiserte tjenester til utsattebarn og unge og deres pårørende. Som del avprosessen med å slå sammen kommuneneønsket de å utvikle en ny helhetlig tjeneste tildenne utsatte gruppen.

De tok i bruk tjenestedesign som metodeog prosessveiledning for å legge best mulig tilrette for samarbeid og å utvikle den nye tje-nesten i fellesskap.

Samordningen av de kommunale tjenes-tene til utsatte barn og unge i nye Øygarden eret eksempel på hvordan større organisato-riske endringer, som en kommunesammenslå-ing, kan gi rom for å tenke nytt om hvordanoppgavene løses til det beste for innbyggerne.

Kilde: Digitaliseringsdirektoratet


3.3 Innovasjon i krisetider

Beredskap ved krise handler om å kunne møtekrisen og de utfordringene den fører med seg påen god måte, også når man ikke kan forutse hvor-dan krisen vil utvikle seg. Det handler for eksem-pel om å ha kapasitet, kultur og trening i innova-sjon og raske endringer.

3.3.1 Covid-19-pandemien

I sluttføringen av denne stortingsmeldingen stårNorge og verden i en krise. Koronaviruset SARS-CoV-2, som forårsaker sykdommen covid-19, harført til en pandemi. Sårbare grupper, som eldre ogpersoner med underliggende sykdommer, blirsærlig hardt rammet. Myndighetene i Norge ogmange andre land har iverksatt kraftige tiltak for åredusere smittespredningen og belastningen påhelsevesenet. Det er fremdeles stor usikkerhetrundt det nye viruset og det er behov for merkunnskap og forskning fremover.

Covid-19 og de strenge smitteverntiltakenehar ført til store endringer i måten å leve, jobbe ogsamhandle med andre, også internasjonalt. Situa-sjonen utfordrer myndighetene når store og inn-gripende beslutninger må tas raskt og basert påinformasjon som endrer seg fra time til time. Sam-tidig vedvarer eller forverres utfordringer i Nor-ges sikkerhetspolitiske omgivelser. Situasjonenkrever innovasjon og nye løsninger i en tid hvortradisjonelle mekanismer for samhandling i segselv utfordres. Endringskapasiteten er til stedeselv om forutsetningene varierer.

Erfaringene fra pandemiutbruddet har vist atdet er et potensial for å fremskynde digitaliserin-gen i mange sektorer, som helseog omsorgssek-toren. Det vil gi nytte også etter at pandemien erover, og som vil treffe langt bredere enn håndte-ring av kriser. Det er for tidlig å si hvordan krisenvil påvirke samfunnet og våre omgivelser på siktog hvilke løsninger og endringer som også viserseg å fungere i en normalsituasjon.

3.3.2 Eksempler på innovasjon under covid-19-pandemien

Forskning

EU har lyst ut 164 mill. euro til bedrifter som kanutvikle innovative løsninger som kan bidra til åhåndtere pandemien. Forskningsrådet i Norgehar gjennomført hasteutlysninger for kunnskapom covid-19, med midler til henholdsvis kompe-tanse og samarbeidsprosjekter og innovasjonspro-

sjekter med offentlig-privat samarbeid. TrondMohn stiftelse og Kreftforeningen har også gåttinn med betydelige midler.28

Rask deling av forskningsresultater bidrar tilat land i størst mulig grad kan basere sine beslut-ninger på forskning. Folkehelseinstituttet (FHI)lager en oversikt over vitenskapelige publikasjo-ner fra hele verden, med detaljerte undergrupperfor enkelt å vise vei til relevante publikasjoner påspesifikke emner. Oversikten gjør det synlig hvorforskning mangler, noe som kan stimulere til nye,viktige studier. FHI samarbeider med McMasterUniversity i Canada.

Digitale løsninger i helsevesenet

Bruk av videokonsultasjon hos fastlegene har øktkraftig under pandemien. I uken før 12. mars2020, da de strenge smitteverntiltakene ble iverk-satt, ble det i snitt gjennomført 142 videosamtalermellom fastlege og pasient daglig. I ukene etterble det gjennomført mellom 4 000 og 5 000 video-samtaler daglig. Videokonsultasjon er under pan-demien også i økende grad tatt i bruk av fysiotera-peuter, psykologer og annet helsepersonell.29

Fellesløsninger som helsenorge.no tilbyr kva-litetssikret helseinformasjon og mulighet for åbenytte administrasjonstjenester som timebestil-ling, reseptfornyelse, e-konsultasjon og meldingertil legen. Flere millioner innbyggere har benyttetdisse tjenestene i perioden. Videre har Hel-senorge.no vist seg å være helt avgjørende for å fåpå plass nye digitale løsninger for helse- ogomsorgssektoren. Plattformen bidrar til å byggened barrierene for og stimulerer til mer bruk avdigitale løsninger i pasientbehandlingen.

Helsemyndighetene mottar mange innspill frasmå og store aktører til digitale løsninger som kanstøtte arbeidet med covid-19-pandemien. Alle hen-vendelser samles hos Direktoratet for e-helse.Innspillene vurderes i lys av behov og utfordrin-ger i helseog omsorgstjenesten. De vurderes avarbeidsgrupper med representanter fra FHI, Hel-sedirektoratet og Direktoratet for e-helse, ellerandre hvis det er relevant. Per 8. april 2020 var detmottatt 283 forslag, og ti tiltak var allerede underinnføring eller ferdig gjennomført.

I en krise og beredskapssituasjon må nye digi-tale hjelpemidler være enkle å innføre og ta i

28 Forskningsradet.no og pressemelding fra Forskningsrådet3. april 2020

29 ehelse.no melder at i mars foregikk 33 prosent av alle kon-sultasjoner hos fastlege digitalt, sammenlignet med 3 pro-sent i henholdsvis januar og februar


bruk. I de fleste tilfeller betyr det at tiltakene måkoples til løsninger som allerede finnes. Mange avde gode forslagene som er sendt inn vil derforkunne være mer aktuelle på et senere tidspunkt,når krisen ikke lenger er akutt.

Smittesporing, og mulighet til å oppsøke per-soner som smittede kan ha vært i kontakt med, eren effektiv strategi for å redusere smittesprednin-gen. Mange land har utviklet digitale systemer forsporing. Samtidig som smittesporing er et vesent-lig tiltak for å bremse pandemien, utfordrer flereav systemene personvernet. I Norge har Folkehel-seinstituttet lansert appen Smittestopp, utviklet avforskningsinstitusjonen Simula.

Nasjonalt velferdsteknologiprogram bidro tilen felles anskaffelse av elektroniske medisindis-pensere for 57 kommuner. Dispenserne redusererbehovet for manuell fordeling av medisin ogbidrar dermed både til å hindre smitte og effekti-viserer arbeidet til helsepersonell.

Videre har pandemien bidratt til å styrke sam-arbeidet om digitaliseringstiltak mellom Folkehel-seinstituttet, Helsedirektoratet, de regionale hel-seforetakene, KS, Direktoratet for e-helse ogNorsk Helsenett SF. Det samme gjelder samarbei-det med leverandørmarkedet.

Digitale kontor og undervisning

Mange arbeidstakere i Norge og resten av verdenarbeider hjemmefra under krisen. Møter gjen-nomføres via telefon og video, og konferansergjennomføres digitalt i mye større omfang enn tid-ligere. Teknologien for dette har vært i bruklenge, men kompetansen og omfanget har øktbetydelig på svært kort tid.30 I tillegg har alle sko-lebarn hatt hjemmeundervisning i flere uker. Situ-asjonen har utfordret både elevene, foreldrene oglærerne, men har bidratt til betydelig læring ogerfaringsdeling mellom lærerne på digitale platt-former.

Også høyere utdanning underviser digitalt.For eksempel ble det ved det juridiske fakultetved Universitetet i Oslo raskt etablert digitalundervisning, som allerede etter få uker ble evalu-ert for å lære av hvordan dette fungerte. Det bleetablert en digital ressursbank for digital under-visning, med lærerveiledning om både fore-

lesninger, kurs og veiledninger av studenter.Fakultetets Centre for Experiential Legal Lear-ning (CELL) etablerte også, i samarbeid med kol-leger fra OsloMet, en facebookgruppe for digitaldugnad i høyere utdanning. Denne har fungertsom en plattform for å dele tips, råd og digitaleseminar om hvordan man bruker digital undervis-ning.

Samarbeid med næringslivet

Flere land gjennomfører hackathons der nye løs-ninger blir diskutert og utviklet på kort tid.Design og arkitektur Norge (DOGA) gjennom-førte en hackathon i Norge 27.–29. mars 2020.Idéene ble vurdert etter originalitet, gjennomfør-barhet og betydning.31 Førsteprisen gikk tilteamet Makers mot Covid-19. De har utviklet etvisir til bruk i helsetjenesten som er enkelt å des-infisere og dermed kan brukes flere ganger. Visi-ret kan 3D-printes og et nettverk av aktører i helelandet gjør den jobben slik at helsevesenet kanbestille tilstrekkelig mange visirer. Løsningen erdermed både et konkret visir, og en produksjons-og distribusjonsløsning som også kan benyttes forandre produkter.

Forsvarsmateriell jobbet i løpet av få dagerfrem en løsning for sikker helikoptertransport avpasienter smittet av covid-19. Det norske selska-pet EpiGuard har utviklet kuvøsen EpiShuttle, ogteamarbeid med blant annet Redningstjenesten ogKongsberg Aviation Maintenance Services gjordeat fly med kuvøse kunne tas i bruk på rekordtid.32

Flere private bedrifter har utviklet nye løsnin-ger, som svar på nye behov i samfunnet. Seilma-ker Gran seil i Bærum har begynt å lage smitte-vernfrakker av spinnakerduk og Janus-fabrikkenhar under utvikling et vaskbart munnbind i ull33.

Private aktører som allerede samarbeider medoffentlig sektor for å fremme samhandling ogeffektiv bruk av ressursene har fått forsterketbetydning. Nyby, Luado og Friskus er eksemplerpå dette. Dette er samhandlingsplattformer for åkoble behov med ressurser, for eksempel vel-ferdsoppgaver med tilgjengelige ressurspersonereller aktiviteter i kommuner, frivillighet, organisa-sjoner og lag og innbyggere.

30 Blant annet nrk.no/kultur/korona-gir-boom-for-teknolo-gien-1.14952712

31 Hackthecrisisnorway.com32 Forsvaret.no33 Teknisk ukeblad 17.3.2020, janus.no/munnbind


3.3.3 Læring fra kriser

I samfunnssikkerhetsinstruksen stilles det kravom at alle departementer skal evaluere hendelserog øvelser, og sørge for at funn og læringspunkterfølges opp.34 Det kan være en utfordring åomsette resultater fra gransking til tiltak ogendringsprosesser. Det er likevel viktig at dettegjøres, også med tanke på mulighetene for innova-sjon i offentlig sektor. To kriser Norge har stått ide senere årene er terrorangrepene 22. juli 2011og asyltilstrømmingen i 2015.

22. juli-kommisjonen, som gjennomgikk ogvurderte responsen offentlig sektor hadde på hen-delsene, konkluderte med at beredskapen var

mangelfull, og at det var behov for å lære mer avøvelser og gjennomføre det man har bestemt segfor og planlagt. Kommisjonen mente lærdom-mene handlet om ledelse, samhandling, kultur ogholdninger, heller enn mangel på ressurser, behovfor ny lovgivning eller organisering.35 Dette er istor grad sammenfallende med driverne for inno-vasjon som er identifisert i denne meldingen.

En viktig lærdom fra asylkrisen er at en inno-vativ løsning ett sted, som for eksempel forenkletstedlig registrering av flyktninger og asylsøkere,ble krevende i andre deler av asylprosessen. Nyeløsninger kan være hensiktsmessige i en krisesi-tuasjon, men vise seg å være mindre optimale oggi utilsiktede konsekvenser når krisen er over.

34 Instruks for departementenes arbeid med samfunnssikkerhet,fastsatt 1. september 2017.

Boks 3.4 Kompensasjonsordning for foretak med stort inntektsbortfall som følge av virusutbruddet

Svært mange bedrifter ble våren 2020 rammetav akutt omsetningssvikt som følge av virusut-bruddet og smitteverntiltakene som ble innført.Det ble derfor innført en midlertidig tilskudds-ordning for foretak med stort omsetningsfall, jf.Prop. 70 LS (2019–2020). Gjennom denne ord-ningen kan foretak søke staten om kompensa-sjon for tapt omsetning som følge av virusut-bruddet og smitteverntiltakene. Det er satt av 30mrd. kroner til tilskudd gjennom ordningen, jf.Prop. 127 S (2019–2020). Tilskuddsordningenforvaltes av Skatteetaten.

Fra Skatteetaten fikk oppdraget med å forbe-rede arbeidet med å utvikle de tekniske løsnin-gene for tilskuddsordningen til ordningen varklar og ble åpnet for søknader, gikk det kun treuker. På disse tre ukene etablerte Skatteetatennye løsninger for mottak og behandling av søk-nader, og verktøy for produksjonsoppfølging ogsaksbehandling. Det ble også utviklet grense-snitt mot eksisterende løsninger for regnskapog utbetaling i Skatteetaten, meldingstjenester iAltinn og en søknads- og veiledningsportal somble utviklet parallelt av Finans Norge og DNB.Saksbehandling og kontroll av søknadene base-rer seg i stor grad på automatiserte løsningermed bruk av avanserte regel- og fastsettingsmo-

torer og kunstig intelligens. Selv om et stortantall ansatte i Skatteetaten har arbeidet medetableringen av kompensasjonsordningen, blede tekniske løsningene utviklet av et forholdvislite antall utviklere som benyttet smidigutviklingsmetodikk. Teknologi- og forretnings-utviklingen foregikk samtidig med utviklingenav regelverket for ordningen. Dette medførtesvært korte tidsløp for implementering avendringer og testing av løsningene. Parallellutvikling av regelverk og løsninger og tett dialogmellom ulike fagdisipliner i Skatteetaten bidrotil korte læringssløyfer og mulighet til å tilpassearbeidet raskt underveis.

De tekniske løsningene for kompensasjons-ordningen er et resultat av en ekstraordinær inn-sats for å løse ekstraordinære utfordringer. Selvom det ikke vil være forsvarlig å innrette arbei-det på samme måte under mer normaleomstendigheter, har arbeidet med kompensa-sjonsordningen bidratt med både teknologiut-vikling og verdifulle lærdommer om effektivearbeidsformer og samarbeid under høyt tids-press.


35 NOU 2012: 14 Rapport fra 22. juli-kommisjonen


Regjeringen mener at det er viktig å lære avkriser, og har i samråd med Stortinget nedsatt enuavhengig kommisjon for å få en grundig og hel-

hetlig gjennomgang og evaluering av myndighete-nes håndtering av covid-19-pandemien.


4 Rammebetingelser for innovasjon

Rammebetingelser er de formelle systemene somsetter betingelser for det daglige arbeidet i offent-lig sektor, som styring, finansiering, lover ogregler, organisasjonsformer og krav til utrednin-ger. Rammebetingelsene kan gjøre innovasjon ioffentlig sektor mulig, de kan oppmuntre til oglegge til rette for innovasjon, eller de kanbegrense mulighetene. Særskilte virkemidler forå støtte opp om innovasjon i offentlig sektor eromtalt i kapittel 5.

4.1 Styring

4.1.1 Situasjonen i dag

Statlig styring av kommunesektoren

Rammestyring skal være utgangspunkt for statligstyring av kommunesektoren. Det vil si at manskal unngå detaljert regulering av organisatoriskeforhold i kommuner og fylkeskommuner og gene-relt unngå detaljert regulering av hvordan opp-gaver skal løses. Staten har samtidig et legitimtbehov for å styre kommunesektoren. Slik styringskal da ta utgangspunkt i nasjonale mål og hen-syn, som likhet, likeverd og bærekraftig utvikling.Rammestyring er hovedprinsippet for statens sty-ring av kommunesektoren, fordi det er en forut-setning for at kommunene skal ha handlingsromtil å gjøre lokale og individuelle tilpasninger av tje-nestene. Rammefinansiering (kapittel 4.2) og juri-disk rammestyring (kapittel 4.3) er også med på ågi kommunene fleksibilitet til å finne gode og inn-ovative løsninger innenfor og på tvers av sektorer,og på tvers av forvaltningsnivåene.

Styring i staten

I staten er mål- og resultatstyring et grunnleg-gende prinsipp for styring.1 Mål- og resultatsty-ring skal løfte styringen fra detaljerte instrukserom ressursbruk, aktiviteter og enkeltoppgaver, tilå nå ønskede bruker- og samfunnseffekter. Hen-sikten med mål- og resultatstyring er å gi virksom-hetene handlingsrom og frihet i oppgaveløsnin-gen fordi det forventes at resultatet blir best nårde som kjenner situasjonen best, får frihet til åbestemme hvordan de skal jobbe for å nå målene.Når mål- og resultatstyring fungerer etter hensik-ten, gir det virksomhetene handlingsrom til åfinne de beste løsningene for bruker og innbyg-ger.

Difi undersøkte i 2018 hvordan departemen-tene styrer og tilrettelegger for innovasjon iunderliggende virksomheter.2 Departementer ogvirksomheter er omforent om at tillit og hand-lingsrom i oppgaveløsningen er viktig for å kunneinnovere. Og virksomhetene gir i hovedsakuttrykk for at departementene styrer og tilrette-legger på en slik måte at det gir rom for innova-sjon. Også i innovasjonsbarometerets undersø-kelse til toppledere i staten, ga to av tre respon-denter uttrykk for at departementet legger tilrette for at deres virksomhet kan benytte innova-tive arbeidsmetoder.3

Figur 4.1

1 Dfo.no2 Difi (2018) Departementenes styring og tilrettelegging for

innovasjon i underliggende virksomheter. Notat 2018:53 Difi (2018) Innovasjonsbarometer i staten 2018. Rapport


Samtidig viser en undersøkelse av departe-mentenes rolle i å fremme omstilling at den strate-giske styringen er svak, og embetsverket synes åta en defensiv rolle i å initiere og tilrettelegge foromstilling.4

Erfaringsrapporten fra Program for bedre sty-ring og ledelse i staten (2014–2017) viser at flerestatlige virksomheter opplever å bli styrt for detal-jert, og derfor mangler handlingsrom til å løseoppdraget sitt på nye måter og samarbeide medandre aktører.5 Flere ledere oppga at de ikke alltidhar det handlingsrommet som trengs. Detaljsty-ring, økt rapportering og kontroll virker hem-mende for ledere og medarbeidere som ønsker åfinne de beste løsningene for samfunnet og bru-kerne, gjerne på tvers av sektorer og nivåer.

Antall styringskrav til statlige virksomheterble redusert med 24 prosent fra 2012 til 2015. Etforskningsprosjekt ved Universitetet i Oslo (UiO)viste at det etter denne reduksjonen fremdeles varet betydelig antall virksomheter som hadde bådehøy grad av aktivitetsstyring og resultatstyringsamtidig. Dette gjaldt først og fremst større virk-somheter med stor politisk betydning.6 På opp-drag fra Kommunal- og moderniseringsdeparte-mentet har masterstudenter i statsvitenskap vedUiO oppdatert studien med data fra tildelingsbrevfra 2020. Gjennomgangen viser at reduksjonen erreversert og at det har vært en økning siden 2015.I tildelingsbrevene fra 2020 har hver virksomhet igjennomsnitt to mål og styringsparametere flereenn de hadde i 2015. Det tilsvarende tallet for akti-vitetskrav er syv flere. Men dersom årets funnsammenlignes med resultatene fra 2012, har detvært en nedgang i antall mål og styringsparame-ter. Antall aktivitetskrav er tilbake på samme nivåsom i 2012.7

4.1.2 Vurdering av situasjonen

Styring av kommunesektoren

Gjennom de siste tiårene er kommunene i økendegrad blitt tillagt oppgaver gjennom særlover. Sam-

tidig har det særlig på velferdsområdene vært ten-denser til mer detaljert styring gjennom blantannet prosedyre- og kompetansekrav i lover ogforskrifter.8 Innenfor hjemmesykepleie, praktiskbistand og opplæring, hjemmehjelp og avlast-ningstiltak er det blitt en sterkere rettighetsfes-ting. Målet er å styrke innbyggernes rettssikker-het og å gi sterkere føringer for et godt tilbud påde enkelte områdene. Samtidig medfører slikdetaljert styring betydelig merarbeid og beslag-legger større ressurser i kommunene. Implisittinnebærer de dermed også en nedprioritering avandre områder, uten at dette er uttalt.

Også bemanningsnormer sikter mot å sikre etgodt og likeverdig tilbud på utvalgte områder, påtvers av kommuner. Samtidig låser de kommunereller virksomheter til fastsatte løsninger. Kostna-dene kan bli svært høye og begrense interessenfor å investere i nye og innovative løsninger somkan gi et like godt eller bedre tilbud med laverebemanning.

Styring i staten

Skal offentlig sektor løse sammensatte, kom-plekse og tverrgående oppgaver for innbyggerne,krever det gjensidig tillit og åpenhet, samt fellesforståelse av problemet og hvordan oppgaver ogtjenester henger sammen.

Det kan være krevende å finne god balansemellom det å gi handlingsrom og insentiver for inn-ovasjon og det å stille krav til leveranser, resultaterog rapportering.9 Samtidig er det et mål for regje-ringen at statlige virksomheter ikke gis flere sty-ringskrav enn nødvendig.

Videre er det ikke nødvendigvis nok å gi stat-lige virksomheter handlingsrom til å innovere.Det er i tillegg viktig at departementene følgermed på om virksomhetene tar i bruk handlings-rommet og at departementene klarer å vurderevirksomhetenes kompetanse og kapasitet på inno-vasjon. Det krever at departementene selv har til-strekkelig kompetanse om styring, innovasjon,innovative arbeidsmåter og digitalisering, og atinnovasjon inngår i styringsdialogen.

Etatsstyringen har en viktig funksjon i å moti-vere virksomhetene til innovasjon, støtte virksom-hetene til å ta nødvendig risiko i innovasjonspro-sjekter når det trengs, og bidra til at innovasjonen

4 Difi (2019) Departementene i førersetet for omstilling? Rap-port 2019:3

5 Kommunal- og moderniseringsdepartementet (2018) Pro-gram for bedre styring og ledelse i staten 2014–2017. Erfa-ringsrapport

6 Askim et al (2019) Quasi-contractual ministry-agency stee-ring of state agencies: Its intensity, modes and associationwith agency characteristics. International Public Manage-ment Journal

7 Kommunal- og moderniseringsdepartementet (2020) Etats-styring i praksis: En analyse av departementenes tildelings-brev til underliggende virksomheter (2012–2020). Rapport

8 NIBR (2019) Nasjonal standardisering vs. Lokal autonomi:rammestyring i prinsipp og praksis. Rapport 2019:12, Difi(2019) Statlig styring av kommunene. Rapport 2015:19

9 Difi (2018): Departementenes styring og tilrettelegging forinnovasjon i underliggende virksomheter. Notat 2018:5


gir ønsket effekt og gevinster. Videre har departe-mentene muligheten til å bruke etatsstyringsdia-logen både til å samle inn og spre gode eksemplerpå innovasjon, og til å koble virksomhetersammen der det er hensiktsmessig.

4.1.3 Veien videre

Styring av kommunesektoren

Regjeringen har som mål å redusere statlig detal-jstyring og desentralisere mer makt og myndighettil lokalsamfunn og deres folkevalgte. Rammesty-ring skal fortsatt være hovedprinsippet for statligstyring av kommunene. Regjeringen la i 2018 fremforslag til ny kommunelov, som i hovedsak trådte ikraft høsten 2019. Den lovfester det kommunaleselvstyret ved å tydeliggjøre at kommuner og fyl-keskommuner er selvstendige rettssubjekter medegen folkevalgt ledelse, som statsforvaltningenikke kan styre eller instruere uten hjemmel i lov.Den lovfester også noen viktige prinsipper fornasjonale myndigheters forhold til det kommu-nale selvstyret. En slik lovfesting av prinsippenebidrar til å understreke kommunenes handlefrihetog bygge opp under og understreke kommuneneshelhetlige ansvar.

Styring i staten

Regjeringen fastholder tillitsbasert mål- og resul-tatstyring som et grunnleggende prinsipp i staten,og vil jobbe for å redusere antall mål- og aktivitets-krav, fordi det gir handlingsrom og insentiver tilinnovasjon både i egen virksomhet og på tvers avvirksomheter og sektorer. Samtidig erkjennerregjeringen at det fremdeles er et forbedringspo-tensial i praktiseringen av mål- og resultatstyring.Dette handler blant annet om at det er vanskelig åsette gode effektmål og at det kan være utfor-drende å måle effektene av innsatsen. Departe-mentene må i samarbeid med virksomhetene vur-dere praktisering av mål- og resultatstyring i sta-ten, og om praksisen gir nok handlingsrom oginsentiver til innovasjon. Regjeringen vil reversereden økningen som har vært i antall mål, styrings-paremetere og aktivitetskrav siden 2015.

Departementene skal legge til rette for langsik-tighet og samarbeid på tvers av sektorer og nivåer ioffentlig sektor, og med aktører utenfor offentligsektor. For å støtte departementene og virksomhe-tene i dette arbeidet videreutvikler Direktoratet forforvaltning og økonomistyring sitt veiledningsma-teriell og tjenestetilbud innenfor blant annet mål-og resultatstyring, etatsstyring, virksomhetssty-

ring, samordnet styring og langsiktig styring, ogstrategi, samt kompetansetilbud til lederne.

4.2 Finansielle strukturer og insentiver


Budsjettsystemet i staten er basert på rammebud-sjettering, altså at virksomheter mottar en bevilg-ning som virksomheten disponerer innenfor derammer og føringer som er gitt av Stortinget. Detinnebærer muligheter for å prioritere og omdispo-nere. Kombinasjonen av en forutsigbar budsjett-prosess, med fastsatte rutiner og frister, og frihe-ten som rammebudsjetteringen gir, legger til rettefor planlegging og gjennomføring av prosjekter ogandre endringer som krever samarbeid på tversav sektorer.

Innovasjonsprosjekter kan innebære risiko ogkostnader i tillegg til ordinær drift. Hovedvektenav innovasjons- og utviklingstiltak må finansieresinnenfor de eksisterende budsjettrammene i kom-munesektoren og statlige virksomheter. Det stil-ler krav til å omdisponere midler på eget område.Det er lagt til rette for fleksibilitet i dagens budsj-ettrutiner og økonomiregelverk for staten, blantannet gjennom mulighetene for å overskridedriftsbevilgninger til investeringsformål. Ordi-nære statlige forvaltningsorganer har adgang til åoverskride driftsbevilgninger med inntil fem pro-sent til investeringsformål, mot tilsvarende inns-paring i løpet av de følgende fem budsjettår. Detberegnes ikke renter av beløpet, og innsparingenmå først starte i år tre etter at investeringen ergjort. Ordningen kan bidra til at utviklings-prosjekter, herunder innovasjons- og digitalise-ringsprosjekter, kan dekkes innenfor virksomhe-tenes ordinære rammer. Se også omtalen aveffektkontrakter (kapittel 11) som eksempel påalternativ finansieringsløsning.

Innovasjonsbarometrene for stat og kommuneviste at begrensede økonomiske ressurser bliransett som både en hemmer og fremmer for inno-vasjon. KS viser også til at de mest innovativekommunene har liten andel frie inntekter korri-gert for utgiftsbehov.10

Den nye kommuneloven lovfester at innenforrammene av nasjonal økonomisk politikk bør kom-muner og fylkeskommuner ha frie inntekter somgir økonomisk handlingsrom. Rammefinansierings-prinsippet innebærer at kommunenes inntekter frastaten, sammen med skatteinntektene, i hovedsak

10 KS (2020) Innovasjonsbarometeret 2020, Difi (2018) Innova-sjonsbarometer i staten 2018. Rapport


er frie midler som kommunene selv kan disponereinnenfor rammene av lov og forskrifter. Dette styr-ker mulighetene for å benytte ressursene etterlokale prioriteringer og kostnadsforhold, ut fra dennærhet og kunnskap kommunene har om behov,muligheter og utfordringer i lokalsamfunnet. Ram-mefinansiering fremmer innovasjon gjennom atgevinster ved tjenesteutvikling og effektivisering til-faller kommunen. Øremerkede tilskudd utgjør kunomtrent 6 prosent av kommunesektorens samledeinntekter. Det er likevel et betydelig antall øremer-kede tilskudd til kommunesektoren.11

Øremerkede tilskudd er ofte rettet motbestemte brukergrupper, temaer eller aktiviteterog kan dermed stimulere til tiltak innenfor mereller mindre avgrensede områder. For øremer-kede tilskudd er det krav om at midlene lyses utog kommunene må som hovedregel søke om ograpportere på bruken av midlene. Søknadsproses-ser og rapportering er ressurskrevende for bådesøker og forvalter. Blant annet kravene til admi-nistrasjon gjør at kommuner med relativt godtotaløkonomi utnytter øremerkede tilskudd best.12

Øremerkede tilskudd for å stimulere til innova-sjon kan gi insentiver til å teste ut nye løsninger.De kan også bidra til at innovasjon ikke sees påsom en integrert del av virksomheten, men hellersom noe som skjer på siden av den ordinære virk-somheten. Hvor åpen eller smal den enkelte til-skuddsordning er, kan påvirke søkers mulighet fornytenking og løsninger på tvers av sektorer. Pro-gramfinansieringen som blir prøvd ut i 0–24-sam-arbeidet (boks 4.1) er et eksempel på en mer flek-sibel finansieringsmodell enn mange sektor- ogfagspesifikke tilskuddsordninger.


I arbeidet med denne meldingen ga flere tilbake-melding om at det i praksis er krevende å priori-tere innovasjons- og utviklingsprosjekter, særligde som krever samarbeid på tvers av sektorer, oghvor utgiftene og gevinstene kommer på ulikeområder.

At både regjeringen og Stortinget behandlerstatsbudsjettet som en helhet, skal legge til rettefor å gjennomføre prosjekter hvor utgiftene oggevinstene kommer på ulike områder eller sekto-rer. Det viser seg likevel krevende å få gjennom-ført i praksis.

Regjeringen har innlemmet øremerkede til-skudd for om lag 3,6 mrd. kroner i rammetilskud-det til kommunene i 2020, men det er fremdeles etpotensial for å innlemme og forenkle.

4.2.3 Veien videre

Regjeringen vil fortsette arbeidet med å innlemmeog forenkle øremerkede ordninger. Dette vil gistørre økonomisk handlingsrom for kommuneneog fylkeskommunene, og mindre byråkrati i statog kommune. Lokalt handlingsrom er en forutset-ning for at kommunene kan jobbe med innovasjonog lokalt tilpassede løsninger.

Regjeringen vil jobbe videre med å tydelig-gjøre hvordan departementer og virksomheterkan utnytte de mulighetene og det handlingsrom-met som ligger i budsjettsystemet med tanke på åprioritere innovasjons- og utviklingsprosjekterinnenfor egen virksomhet og sektor, og på tversav disse. Regjeringen vil fremover omtale viktigeinnovasjonsprosjekter i den årlige budsjettpropo-sisjonen. Denne synligheten kan bidra til å byggeinnovasjonskultur og gi bedre oversikt og læringpå tvers av departementer og sektorer.

11 Områdegjennomgang av øremerkede tilskudd til kommune-sektoren. Rapport fra ekspertgruppe, desember 2017Prop. 105 S (2019–2020) Kommuneproposisjonen 2021, ved-legg nr. 5

12 Håkonsen og Løyland 2011 og Hagen 2020 i Telemarks-forsking (2020) Små distriktskommuners deltakelse i innova-sjonsvirkemidler. Rapport 540

Boks 4.1 Programfinansiering i 0–24-samarbeidet

Regjeringen har etablert 0–24-samarbeidet forå styrke oppfølgingen av utsatte barn og ungeog deres familier gjennom økt samarbeid mel-lom tjenestene. Som en del av samarbeidet harregjeringen satt i gang en pilot for programfi-nansiering der deler av eksisterende tilskudds-ordninger som retter seg mot sårbare barn ogunge slås sammen i et program. Hensikten erat det skal bli lettere for kommunene å søkeom midler til tiltak som inkluderer flere sekto-rer, og tilpasse tiltakene til lokale forhold. Etviktig mål er å øke det lokale handlingsrom-met.

Piloten omfatter fem tilskuddsordningerog 12 kommuner i Trøndelag, Innlandet, Vest-fold og Telemark. Forsøket vil vare ut 2022.


4.3 Lover og forskrifter påvirker handlingsrommet


Forskning og innovasjonsbarometrene viser atlover, forskrifter og annet regelverk både kanfremme og hemme innovasjon.13 Både omfang ogutforming av regelverket påvirker handlingsrommet.

Lover som stiller krav om at noe skal utførespå nye måter, med nye virkemidler eller andre tek-niske løsninger, vil kunne skape nye behov og der-med fremme innovasjon. Et eksempel er nye mil-jøkrav som kan fremme innovasjon fordi tidligereløsninger ikke lenger er tilpasset kravene. Det erogså noen lover eller forskrifter som direkte opp-muntrer eller bidrar til innovasjon, for eksempelved å ha unntak fra ordinære krav eller åpne for atdet kan søkes om unntak eller forsøk nettopp for åprøve ut noe nytt (kapittel 9).

I forslaget til ny forvaltningslov er det en nær-mere omtale av automatisert saksbehandling, ognår dette kan være aktuelt.14 Dersom en slikbestemmelse blir vedtatt vil den kunne fremmeinnovasjon på en rekke områder.

Styring gjennom lover og forskrifter kan bidratil å sikre rettssikkerhet, likebehandling og like-verdige tjenester for innbyggerne over hele lan-det. Samtidig kan for detaljert lovreguleringhemme eller begrense innovasjon. For eksempelkan eksplisitte og detaljerte lovkrav svekke mulig-heten til å gjøre lokale prioriteringer, eller redu-sere insentivene til å investere i nye og innovativeløsninger som kan gi bedre tilbud med laverebemanning. Lover og forskrifter kan også utgjørehindre for å ta i bruk nye eller digitale løsningerdersom utformingen av regelverket ikke tarhøyde for dette. Tidligere i kapitlet ble det pekt påhvordan sterk lovregulering, som rettighets-festing eller bemanningsnormer, kan ha negativekonsekvenser ved å låse kommuner eller virksom-heter til forhåndsbestemte løsninger.

Det er også en rekke lover og forskrifter somregulerer rammer og forutsetning for offentligsektor, og dermed også for innovasjonen i offent-lig sektor. I tillegg til nasjonale lover, forskrifter ogannet regelverk er det internasjonale rammeverk,forskrifter og regelverk som påvirker handlings-rommet, og dermed kan hemme innovasjon og

effektivisering. For å utvikle offentlig sektor til detbeste for innbyggerne, kan samarbeid mellomsektorer og forvaltningsorganer være avgjørendeog nødvendig. Forvaltningsloven regulerer saks-behandling og vedtak fattet av de fleste statlige ogkommunale forvaltningsorganer. I forslaget fraforvaltningslovutvalget er behovet for samarbeidtatt inn i formålsbestemmelsen:

Loven skal legge til rette for at forvaltningenssaksbehandling er god, tillitsskapende og effek-tiv. Den skal ivareta hensynet til den enkelte ogtil samfunnet. For å oppnå lovens formål skalforvaltningsorganet opptre saklig og samar-beide med andre forvaltningsorganer.15


Selv om lover og regler i Norge som oftest er tek-nologinøytralt og åpner for innovasjon, er det ogsåmye regelverk som ikke henger med i utviklingenog som kan virke hemmende for innovasjon.Utviklingen går raskt og lovverket er ikke nødven-digvis tilpasset de nye mulighetene. Det kan ogsåvære en utfordring at regelverket tolkes forstrengt, slik at muligheter for innovasjon ikkeutnyttes.

Skjønnsmessige bestemmelser i lovgivningen ernødvendig for å gi lokalt selvstyre, og kan gi rom forinnovasjon. Samtidig kan skjønnsmessige bestem-melser gjøre det vanskelig å innføre automatisertsaksbehandling. Balanse mellom flere hensyn ogkonkrete vurderinger av behovene i de enkelte til-fellene er derfor avgjørende ved utarbeidelse avlover og forskrifter. Innovasjon, digitalisering, kom-munalt selvstyre og norsk lovgivningstradisjon,med ikke for lange og detaljerte lover, er blant for-holdene som må ivaretas i regelverksarbeid.

4.3.3 Veien videre

Kommunal- og moderniseringsdepartementet harfått innspill til enkelte konkrete hindringer fordigitalisering i regelverket, og det jobbes videremed å få oversikt over hindringene og å følge demopp. At det per i dag ikke synes å være mangekonkrete hindringer for digital kommunikasjon,betyr ikke at regelverket er tilrettelagt for digitali-sering og innovasjon. I digitaliseringsstrategienfor offentlig sektor ble det varslet at regjeringenvil se på regelverket for å fjerne hindringer fordigitalisering.16 Gjennomgangen vil blant annet tautgangspunkt i arbeidet med sammenhengende

13 Difi (2018) Innovasjonsbarometer i staten 2018. Rapport, KS(2020) Innovasjonsbarometeret 2020, DeVries et al. (2016),Innovation in the Public Sector: A systematic review andfuture research agenda. Public Administration, volume 94,issue 1

14 NOU 2019: 5 Ny forvaltningslov 15 ibid


offentlige tjenester (kapittel 6). Det er også behovfor å definere prinsipper og kjennetegn for et digi-taliseringsvennlig regelverk. Regjeringen vil eta-blere et nasjonalt ressurssenter i Digitaliserings-direktoratet, for deling av data. Senteret skal haspisskompetanse på sammenhengen mellom juss,teknologi, forretnings- og forvaltningsprosesser.Senteret vil få en sentral rolle i arbeidet med etdigitaliseringsvennlig og klart regelverk. Regje-ringen legger til grunn at digitaliseringsvennlig-het og behovet for handlingsrom og innovasjon ioffentlig sektor blir veid opp mot hverandre idette arbeidet.

I forbindelse med covid-19 har det dukket oppbehov for fortgang i digitaliseringen flere steder.Dette gjelder blant annet domstolene, som harhengt etter med hensyn til muligheter for elektro-nisk kommunikasjon og signering, hvor det nå erfastsatt midlertidige regler for bruk av elektronisksignatur.17 Antallet telefon- og videokonsultasjo-ner med fastlegene økte kraftig, og takstsystemetfor video- og telefonkonsultasjoner ble endret, forå gjøre det enklere for fastleger å gjennomførekonsultasjoner uten fysisk kontakt med pasien-tene. I forbindelse med covid-19 er det også gjorten rekke endringer i lovverk for å bedre mulighe-tene for digital kontakt. Det er blant annet kom-met midlertidige forskrifter om unntak fra reglerom fysisk oppmøte til eksamener, undervisning,og møter i aksjeselskaper og stiftelser. Erfarin-gene med unntaksbestemmelsene kan dannegrunnlag for permanente lovendringer på enkelteområder.

4.4 Rammer for beslutningsgrunnlag i staten


Innovasjon innebærer ofte å lære av feil og suk-sesser, gjennom skrittvis utvikling og eksperimen-tering. Dette er ikke motstykker til utredningereller evidensbasert hypotesetesting. Men det kanstille nye krav til gjennomføringen av utrednings-og samordningsprosesser i det offentlige, inklu-dert bevissthet om og strukturert gjennomgangav risiko- og usikkerhet.

I staten legger utredningsinstruksen og statensprosjektmodell med kvalitetssikringsordningen

(KS-ordningen) rammene for utredninger av nyesatsinger og større prosjekter.

Utredningsinstruksen er en felles instruks fordepartementene og de underliggende virksomhe-tene i statsforvaltningen. Instruksen skal sikre etgodt grunnlag for beslutninger om statlige tiltak.Da ny utredningsinstruks trådte i kraft i 2016, varformålet å gjøre det enklere å etterleve kravene.Det ble etablert tydelige minimumskrav i form avseks grunnleggende spørsmål som alle utrednin-ger skal besvare.18 Formålet er å sikre gode vur-deringer av hvordan problemet kan løses oghvilke alternativer som er aktuelle.

Den nye instruksen har tydeligere krav om tid-lig involvering av berørte parter. Dette skal mot-virke silo- og sektortenkning, og bidra til at depar-tementer og virksomheter i større grad samord-ner sine tiltak. Videre har instruksen gitt økt flek-sibilitet gjennom prinsippet om forholdsmessig-het. Det betyr at hvor grundig og omfattendeutredningen må være, skal stå i forhold til tiltaketsforventede virkninger. For tiltak med vesentligevirkninger må det gjennomføres en samfunnsøko-nomisk analyse, mens det for mindre tiltak holdermed en mindre omfattende utredning. Disseendringene i utredningsinstruksen skal samletsett gjøre regelverket bedre tilpasset behovet forinnovasjon.

Statens prosjektmodell er et felles rammeverkfor utredning, planlegging og ekstern kvalitetssik-ring av store statlige investeringsprosjekter. Måleter å unngå feilinvesteringer, og holde god kontrollmed kostnader og nytte gjennom planlegging oggjennomføring av prosjektene. Det skal bidra tilmest mulig effektiv bruk av fellesskapets ressur-ser. Investeringsprosjekter med anslått samletkostnadsramme over 1 milliard kroner (over 300millioner kroner, for digitaliseringsprosjekter)omfattes av kravene.


Utredninger skal gjennomføres i tråd med utred-ningsinstruksen selv om det allerede er bestemtpå politisk nivå å gjennomføre tiltaket. Direktora-tet for forvaltning og økonomistyring har kartlagtstatus for utredninger i statsforvaltningen i 2019og sett på utviklingen siden ny utredningsinstruksble iverksatt i 2016. Undersøkelsen viser at det

16 Kommunal- og moderniseringsdepartementet (2019) Éndigital offentlig sektor. Digitaliseringsstrategi for offentlig sek-tor 2019–2025

17 Med hjemmel i Midlertidig lov om forskriftshjemmel for åavhjelpe konsekvenser av utbrudd av Covid-19 mv. (koro-naloven)

18 De seks spørsmålene er: Hva er problemet, og hva vil vioppnå? Hvilke tiltak er relevante? Hvilke prinsipielle spørs-mål reiser tiltakene? Hva er de positive og negative virknin-gene av tiltakene, hvor varige er de, og hvem blir berørt?Hvilket tiltak anbefales, og hvorfor? Hva er forutsetningenefor en vellykket gjennomføring?


fortsatt er et stort forbedringspotensial med åetterleve instruksen. Som i 2016, er den størstemangelen i utredningene fraværet av alternativetiltak, der om lag 70 prosent bare utreder ett til-tak.19 Videre utarbeides samfunnsøkonomiskeanalyser i for liten grad. Departementene pekerpå tidspress, politiske føringer og mangel på res-surser som de viktigste årsakene til mangelfulleutredninger, mens underliggende virksomheterfremhever ressurser til rådighet, kompetanse iegen virksomhet og behovet for samordning.

4.4.3 Veien videre

Utredninger av statlige tiltak må ikke bli et hinderfor innovasjon, men stimulere til nytenkning i entidlig fase og gi rom for innovasjon underveis.Ledere i staten har en nøkkelrolle og må sørge forat virksomheten har tilstrekkelig med ressurserog kompetanse til å utrede. Det må skapes en kul-tur for å tenke nytt. I tillegg til å løse utfordrin-gene og ta i bruk mulighetene innenfor virksom-hetenes eget ansvarsområde, er tverrfaglig sam-arbeid og samordning med andre virksomhetersentralt. Det er også viktig å arbeide med kulturog ledelse for sikre tilstrekkelig bredde i beslut-ningsgrunnlag. Regjeringen har derfor bedtDirektoratet for forvaltning og økonomistyring ogDigitaliseringsdirektoratet om å gjennomførekompetansetiltak og utvikle relevante veiledere.Disse vil videreutvikles i tråd med behov og erfa-ringer fra den nevnte undersøkelsen om statligeutredninger.

Regjeringen har senket kostnadsrammen forhvilke digitaliseringsprosjekter som omfattes avkravene til utredning i statens prosjektmodell, fra1 milliard kroner til 300 millioner kroner. Terskel-verdien er lavere enn for øvrige investeringspro-sjekter, fordi digitaliseringsprosjekter i dennestørrelsen vurderes som minst like komplekse ogrisikofylte som fysiske infrastrukturprosjektermed langt høyere kostnadsramme. Samtidig måutredning og kvalitetssikring ta hensyn til at digi-taliseringsprosjekter kjennetegnes ved rask tek-nologisk endringstakt, store muligheter for inno-vasjon, og kontinuerlig tjenesteutvikling.

For å støtte arbeidet med å utrede, planleggeog kvalitetssikre digitaliseringsprosjekter harFinansdepartementet i samarbeid med andredepartementer, utviklet en egen veileder for digi-taliseringsprosjekter i statens prosjektmodell. Vei-

lederen hjelper aktørene involvert i utredning ogkvalitetssikring med hvordan kravene i rundskri-vet kan forstås i en digitaliseringskontekst, her-under om det kan tas hensyn til de særegenhetersom kjennetegner digitaliseringsprosjekter.Bedre utredning og kvalitetssikring av digitalise-ringsprosjekter, kombinert med bedre veiledning,vil gi et bedre grunnlag for å velge de riktige pro-sjektene, og gjøre det mulig å hente ut flere gevin-ster av prosjektene.

4.5 Organisasjonsformer og innovasjon


Hvordan offentlig forvaltning organiserer seg måvære tilpasset behov og muligheter.20 Dette gjel-der organiseringen både internt i den enkeltevirksomhet, mellom virksomheter, mellom for-valtningsnivåer og den geografiske organiserin-gen. Innovasjon, digitalisering og effektiviseringdriver frem nye løsninger og krav som påvirkervirksomhetenes organisering og utvikling. Desenere årene har det vært en utvikling mot øktbruk av funksjonell organisering i statlige etater.Tidligere var de fleste regionkontorer av statligevirksomheter organisert som egne enheter, medsamtlige fagog støttefunksjoner på hvert sted. Nåhar flere store etater gått over til en strukturbasert på funksjon. Regionkontorene har blittfunksjonelle sentre, som spesialiserer seg og til-byr tjenester til hele landet. Eksempler finnes iSkatteetaten, Arkivverket, Statens Vegvesen,Direktoratet for forvaltning og økonomistyring ogStatens Lånekasse.

Siden 1990-tallet har offentlig sektor tatt mar-kedet i bruk for å styrke og effektivisere tjenestey-tingen på en rekke områder. Tidligere monopol-sektorer er deregulert og virksomheter skilt utsom selvstendige rettssubjekter. Eierstyring, medmer styring i stort og mindre i smått, har daerstattet tradisjonell etatsstyring. Etableringen avNye Veier AS er et eksempel på dette (boks 4.2).Endringene har gitt bedre og billigere tjenester oger i seg selv innovasjon på strukturnivå. I tillegghar det gitt et grunnlag for innovasjon på virksom-hetsnivå. Andre eksempler på markeder som erderegulert finner vi innen tele-, post- og kraftsek-torene. Virksomheter som er skilt ut som egneselskaper er for eksempel Posten Norge AS,

19 Direktoratet for forvaltning og økonomistyring rapport2020:1 Tilfredstiller statlige utredninger utredningsinstruk-sens krav?

20 Difi-rapport 2019:4: Digitalisering, kompetansebehov ogeffektivisering gir desentral konsentrasjon. Om utvikling ilokaliseringen av statlige arbeidsplasser


Telenor ASA, Avinor AS, Statnett SF og StatkraftAS.


Krav til innovasjon og omstilling, mer effektiv for-valting og brukerrettede tjenester utfordreroffentlig oppgaveløsning og eksisterende organi-sasjonsformer. Digitalisering, kunstig intelligensog robotisering muliggjør tjenester og oppga-veløsning som virket utenkelig for bare få årsiden. Det gir muligheter for, men stiller ogsåkrav til, en mer sammenhengende forvaltning.Det er også slik at en rekke samfunnsutfordringerog nye muligheter påvirker flere sektorer og for-valtningsnivåer samtidig. Dette kan utfordre tradi-sjonelle arbeidsmåter og organisasjonsformer iforvaltningen, og stille krav til mer helhetlige til-nærminger og samarbeid på tvers av sektorer ogforvaltningsnivå.

4.5.3 Veien videre

Innovasjon, digitalisering og gjenstridige proble-mer ser ut til å gi endrede behov for organisa-sjonsformer. Det er behov for mer kunnskap omorganisatoriske endringer som skjer i forvaltnin-gen og hvilken virkning endringene har på innova-sjon og effektivitet. Regjeringen vil derfor igang-sette et arbeid for å vurdere om det er behov fortilpasninger i eksisterende modeller for hvordanstaten organiserer sin virksomhet, og om det erbehov for helt nye modeller.

Regjeringen vil også følge med på hvilkegevinster som kan hentes ut av de reformene somhar blitt gjennomført de siste årene, blant annetinnenfor samferdselssektoren. Det er regjerin-gens mål at ressursene prioriteres til de rette tilta-kene og at disse tiltakene gjennomføres mestmulig effektivt. Et viktig grep i reformene i sam-ferdselssektoren har vært å legge til rette for min-dre politisk detaljstyring, mer konkurranse og

Boks 4.2 Etablering av Nye Veier AS

Nye Veier AS var operativt fra 1. januar 2016.Selskapet skal planlegge, bygge, drifte og ved-likeholde utvalgte veistrekninger. Selskapetskal prioritere utbygging ut fra samfunnsøko-nomisk lønnsomhet. Dette gir konkurransemellom prosjektene, både om å redusereutbyggingskostnadene og om å øke nytten.Nye Veier vurderer at kostnadene ved utbyg-ging av de strekningene som lå i opp-startsportsporteføljen kan reduseres medanslagsvis 20 prosent.1 Opprettelsen av NyeVeier AS har skapt konkurranse med Statensvegvesen. Også Statens vegvesen anslår at dekan gjennomføre betydelige kostnadsreduksjo-ner i fremtidige veiprosjekter. I forbindelsemed overføringen av ansvaret for administra-sjon av fylkesveier fra Statens vegvesen til fyl-keskommunene fra 2020, endret gjenværendeStatens vegvesen organisasjonsmodell fra enregional organisering til en funksjonsorganise-ring med divisjoner. Ny organisering gir størreog mer spesialiserte miljøer som er bedre rus-tet til å løse stadig mer komplekse oppgaver ogutnytte ny teknologi på en god måte. Satsing pådigitalisering i Statens vegvesen gir redusertekostnader og mer tilgjengelige tjenester forbrukerne via selvbetjeningsløsninger.

1 Prop. 1 S (2019–2020) for Samferdselsdepartementet

Boks 4.3 Nye organisasjonsmodeller kan fremme innovasjon

Oslo kommune organiserer tjenestene tilhjemmeboende i små, tverrfaglige team etteren modell som baserer seg på tillit. Formåleter å sikre bedre kontinuitet i relasjoner mel-lom innbyggere og medarbeidere, myndig-gjøre medarbeidere og bidra til å skape trygg-het og økt kvalitet i tjenestene. Tjenestene til-deles og utøves etter prinsippet Hva er viktigfor deg?, og den ansatte har myndighet til å til-passe tjenesten til den enkeltes behov.

Modellen ble først innført gjennom et pilot-prosjekt i fire bydeler. En evaluering av pilot-prosjektet viser en økning i bruketilfredshet,og at medarbeiderne opplevde at endringenehadde påvirket deres arbeid positivt. Oslokommunens erfaringer fra håndtering avcovid-19-pandemien våren 2020 er at det ogsåer en positiv sammenheng mellom små, tverr-faglige team og muligheten til å hindre smitte-spredning. En slik effekt vil være gjenstandfor ytterligere evaluering.

Alle de 15 bydelene i Oslo har nå innførtdenne tillitsmodellen i tjenestene til hjemme-boende, men har valgt ulike organisatoriskeløsninger.

Kilde: Eide et al. (2018) Tillitsmodellen hovedpilotering iOslo kommune


større operasjonell frihet i virksomhetene. Refor-mene har i tillegg åpnet for å prøve ut hvorvidt enannen organisering og andre rammebetingelserkan føre til en raskere, mer effektiv og helhetligutbygging av deler av riksveinettet.

Flere virksomheter prøver ut alternative orga-nisasjonsformer til formelle hierarkier, fordi hie-rarkier kan begrense endringskapasiteten til orga-nisasjonene, i en stadig mer kompleks og omskif-telig virkelighet. Oslo kommune har innført enmodell som har gitt økt bruketilfredshet og økt til-fredshet hos medarbeiderne (boks 4.3). Regjerin-gen oppfordrer til at flere virksomheter i offentligsektor prøver ut alternative organisasjonsformersom legger bedre til rette for innovasjon ognytenkning.

4.6 Regjeringen vil

Rammebetingelsene i offentlig sektor må gi hand-lingsrom og insentiver for innovasjon.

Regjeringen vil

– fastholde tillitsbasert mål- og resultatstyringsom et grunnleggende prinsipp i staten, ogjobbe for å redusere antall mål- og aktivitets-krav til statlige virksomheter

– redusere statlig detaljstyring og forenkle øre-merkede ordninger til kommunesektoren

– gjennomgå og oppdatere lov- og regelverk medsikte på å gjøre det teknologinøytralt og digita-liseringsvennlig, og prioritere lov- og regelverksom er relevant for arbeidet med sammen-hengende tjenester på tvers av sektorer og for-valtningsnivåer. Dette skal skje uten at det ska-per nye hindringer for innovasjon i offentligsektor

– omtale viktige innovasjonsprosjekter i denårlige budsjettproposisjonen


5 Virkemidler for innovasjon

Det er den enkelte fylkeskommune, kommuneog virksomhet som er ansvarlig for å finne nye ogbedre måter å løse sitt samfunnsoppdrag på,gjerne i samarbeid med andre. I noen tilfeller harde behov for støtte i form av kompetanse,forskning eller økonomiske midler. Det er derforetablert egne virkemidler for innovasjon i offentligsektor.

5.1 Situasjonen i dag

5.1.1 Aktører og virkemidler for innovasjon i offentlig sektor

Det er flere virksomheter som forvalter virkemid-ler og som har et særskilt ansvar for å bidra til atoffentlig sektor setter i gang, gjennomfører og fårresultater av sine innovasjonssatsinger. Figur 5.2gir en oversikt over virksomhetene og virkemid-lene. Videre har KS utformet en rekke pedago-giske virkemidler knyttet til innovasjon og bidraraktivt inn i partnerskap som skal fremme innova-sjon i kommunesektoren (kapittel 3.2). Det erogså flere sektorer som har laget egne virkemid-ler for innovasjon, blant annet helsesektoren(boks 5.1).

Regjeringen og departementene har viktige rol-ler som pådrivere for innovasjon gjennom å væreansvarlige for politikkutforming, mål, rammer ogvirkemidler for innovasjon. Pådriverrollen for inno-vasjon innebærer blant annet å gi mål, handlings-rom og insentiver til innovasjon i underliggendevirksomheter, og jobbe for spredning og læringbåde innenfor eget departementsområde og

mellom departementsområder. Kommunal- ogmoderniseringsdepartementet har ansvaret forforvaltningsutvikling i stat og kommune, her-under også innovasjon og digitalisering i offentligsektor. Regjeringen har også opprettet et digitali-seringsutvalg som ledes av statsministeren.Øvrige medlemmer er de statsrådene som harsærlig viktige digitale satsinger. Utvalget skal sefremover og organisere regjeringens satsing pådigitalisering for å sikre god koordinering ogfremdrift i arbeidet.

Innovasjon Norge er statens og fylkeskommu-nenes virkemiddel for å realisere verdiskapendenæringsutvikling i hele landet. Innovasjon Norgehar også flere virkemidler hvor offentlig sektordeltar sammen med næringslivet. InnovasjonNorge skal bidra til at norske bedrifter er med påå løse store samfunnsutfordringer. For å oppnådette må virkemidler og ordninger styrke detoffentlig-private samspillet slik at prosjektene lyk-kes med å implementere og skalere ny teknologi.Dette gjør Innovasjon Norge gjennom ordningersom innovasjonspartnerskap, innovasjonskontrak-ter og klynger (kapittel 11), samt Pilot-T og Pilot-Ei samarbeid med Forskningsrådet. Her tildelesinnovasjonsmidler for å stimulere både næringslivog etterspørsel fra det offentlige, og prosjektenetilføres kompetanse og prosessveiledning.

Design og arkitektur Norge (DOGA) sitt hoved-formål er å bidra til økt konkurranseevne inæringslivet og fornyelse av offentlig sektor gjen-nom designdrevet innovasjon. De utvikler blantannet pedagogiske verktøy for innovasjon og er

Figur 5.1


samarbeidspartner i StimuLab-ordningen som for-valtes av Digitaliseringsdirektoratet (kapittel 8).

Nasjonalt program for leverandørutvikling eren uavhengig pådriver for å få flere offentlige virk-somheter til å gjennomføre innovative anskaffel-ser (kapittel 11). Leverandørutviklingsprogrammeter et partnerskap med over 30 kommuner, fylkes-kommuner, statlige virksomheter og forsknings-og utdanningsinstitusjoner. Kommunal- og moder-niseringsdepartementet, Helse- og omsorgsdepar-tementet og Nærings- og fiskeridepartementet girtilskudd til programmet. Det er regionale kontak-ter ved flere av NHO og KS sine regionskontorer.NHO, KS, Direktoratet for forvaltning og økono-mistyring (Digitaliseringsdirektoratet frem til høs-ten 2020), Innovasjon Norge og Forskningsrådetutgjør programmets styringsgruppe.

Regionale forskningsfond ble opprettet i 2010og finansierer forsknings- og innovasjonsprosjek-ter med midler fra Kunnskapsdepartementet.Flere av fondene har prioritert å finansiere

forskning for og i offentlig sektor, og var tidlig utemed midler til denne typen prosjekter (kapittel12).

Norges forskningsråd (Forskningsrådet) har ethelhetlig ansvar for at forskningsmiljøene kanspille en sentral rolle for å utvikle en mer kunn-skapsbasert og innovativ offentlig sektor.Forskningsrådet forvalter midler til, gir råd om ogskaper møteplasser for forskning og innovasjon.Forskningsrådets strategi for 2018–2023 har enuttalt satsing på innovasjon i offentlig sektor.Forskningsrådet forvalter forsknings- og innova-sjonsmidler på sentrale offentlige områder somhelse, skole og velferd, transport og digitalisering,offentlig sektor-ph.d. og forskningsbasert innova-sjon i kommunesektoren (kapittel 12). I 2019hadde Forskningsrådet første utlysning til før-kommersielle anskaffelser (kapittel 11).

Digitaliseringsdirektoratet skal være regjerin-gens fremste verktøy for digitalisering i offentligsektor, og bidra til formålstjenlig digitalisering av

Figur 5.2 Oversikt over aktører og virkemidler

Overordnet oversikt over aktørene som tilbyr virkemidler til innovasjon i offentlig sektor og typer av virkemidler de tilbyr.Kilde: Kommunal- og moderniseringsdepartementet i samarbeid med Digitaliseringsdirektoratet, Design og arkitektur Norge, Inno-vasjon Norge, Direktoratet for forvaltning og økonomistyring, Forskningsrådet, Leverandørutviklingsprogrammet og KS. Design:Halogen AS

Fylkesmannen

DigitaliseringsdirektoratetDig

italiseringsd

irektoratet

Design

ogarkitektur N

orge

Innovasjo

nN

org

e

KS

Fylkesmannen

Innovasjon Norge

Direktoratet for forvaltning

ogøk

onom

isty

ring

Fors

knin

gsrå

det

Samarbeid mednæringslivet og

anskaffelser

Ramme-betingelser

Virksomhet Samarbeid med brukeren

Digitalisering

Spredning

Forskning

Innovasjons-metodikk

Finansiering

Virksomhet

Reg

inal

efo

rskn

ings

fo

nd

Leverandørutviklingsprogrammet

Leverandørutviklingsprogrammet KS

Des

ign

ogar

kite

ktur

Nor

ge

KS

Direktoratet for forvaltning og økonomistyring


samfunnet som helhet. Direktoratet skal ogsåvære en pådriver for innovasjonsarbeid i offentligsektor, utvikle kunnskap på feltet, samarbeide ominnovasjon, og gi faglige innspill til utvikling avpolitikk for innovasjon i offentlig sektor. Direkto-ratet forvalter også flere virkemidler som foreksempel innovasjonsprisen, Stimuleringsordnin-gen for tjenestedesign (StimuLab) (kapittel 8) ogmedfinansieringsordningen for digitaliseringspro-sjekter (kapittel 13). Digitaliseringsdirektoratetble etablert 1.1.2020 og består av tidligere Direk-toratet for forvaltning og IKT (Difi), Altinn ogdeler av Brønnøysundregistrene.

Direktoratet for forvaltning og økonomistyringer statens fagorgan for styring, organisering ogledelse i staten, og skal være en pådriver for enhelhetlig utvikling av disse fagområdene. Direkto-ratet for forvaltning og økonomistyring er dele-gert forvaltningsansvaret for økonomiregelverketog utredningsinstruksen, og leverer fellestje-nester til forvaltningen på økonomiområdet.Direktoratet for forvaltning og økonomistyringhar ansvaret for flere virkemidler som kompetan-setilbud til medarbeidere og ledere, og infrastruk-turen for e-læring i staten. I løpet av andre halvår

2020 får Direktoratet for forvaltning og økono-mistyring også ansvaret for fagområdet offentligeanskaffelser, inkludert innovative anskaffelser.Direktoratet for forvaltning og økonomistyringhar dermed ansvar for viktige rammebetingelserog virkemidler for innovasjon i offentlig sektor.

Fylkesmannsembetene er statens representan-ter i fylkene. De forvalter prosjektskjønnsmidlertil kommunale innovasjons- og fornyingsprosjek-ter. Formålet med prosjektskjønnsmidlene er å gikommunesektoren støtte til å prøve ut nye løsnin-ger og stimulere til lokalt fornyings- og innova-sjonsarbeid.

EU, EØS og EFTA

EU-landenes samarbeid om innovasjon og utvik-ling av offentlig sektor inngår som deler av flerepolitikkområder. EU har flere virkemidler for inn-ovasjon i offentlig sektor som også er relevantefor Norge. Rammeprogrammet for forskning- oginnovasjon har betydelige satsinger på innovasjoni offentlig sektor (kapittel 12). Digitalisering erogså et satsingsområde der Norge samarbeidertett med EU.

Boks 5.1 Virkemidler for helsesektoren

Nasjonalt velferdsteknologiprogram

Bruk av velferdsteknologi kan bidra til at eldrekan bo hjemme lenger, og oppleve økt trygghetog livskvalitet. Samtidig gir det store mulighetertil å forbedre ressursutnyttelsen i omsorgs-sektoren. Regjeringens satsing på velferdstekno-logi gjennom Nasjonalt velferdsteknologipro-gram har siden etableringen i 2013 bidratt til øktinnovasjonsaktivitet i de kommunale helse- ogomsorgstjenestene. Programmet ledes av Helse-direktoratet i samarbeid med Direktoratet for e-helse og KS. Målet med programmet er at norskekommuner skal ha velferdsteknologi som en inte-grert del av helseog omsorgstjenesten. Så langtdekker satsingen mer enn 90 prosent av innbyg-gerne ved at kommunen de bor i har deltatt i pro-sjekter, som for eksempel implementering avtrygghets- og mestringsteknologi, utprøving avmedisinsk avstandsoppfølging og teknologi for åhjelpe barn og unge med funksjonsnedsettelse.Helse- og omsorgsdepartementet har i 2020

igangsatt en prosess for å vurdere hvordan besttilrettelegge for utvikling og implementering avvelferdsteknologi i kommunene.

InnoMed

InnoMed er en nasjonal kompetansetjeneste forbehovsdrevet tjenesteinnovasjon i helse- ogomsorgssektoren, etablert av Helse- ogomsorgsdepartementet. InnoMed stimulerer tiløkt aktivitet gjennom blant annet verktøy forhelseinnovasjon. For å knytte kompetanse-tjenesten nærmere til tjenestene, ble ansvaretfor InnoMed overført til de regionale helsefore-takene i 2019, i samarbeid med KS. InnoMedlegger vekt på hvordan samhandlingsutford-ringer innad og på tvers av tjenestenivåene kanløses. Det jobbes med å skalere opp og utvideInnoMed til å inkludere flere kompetanseområ-der, slik som tjenestedesign, juss og innovativeoffentlige anskaffelser. Utvidelsen skal værebasert på tjenestenes kompetansebehov.


5.1.2 Status i bruken av virkemidler for innovasjon i offentlig sektor

I innovasjonsbarometeret for kommunesektorensvarer om lag 60 prosent at de kun har brukt egetbudsjett til innovasjonsarbeidet. 16 prosent harbrukt særskilt bevilgning eller innovasjonsmidleri kommunen eller fylkeskommunen og 15 prosenthar benyttet norske offentlige støtteordningereller tilskudd.1 I staten er tilsvarende tall atomtrent 11 prosent har benyttet norske offentligestøtteordninger eller tilskudd.2 Alt i alt blir defleste av innovasjonene finansiert av midleneaktørene allerede har. Samtidig er det stort trykkpå de virkemidlene som finnes. Når det lyses utstøtte og midler gjennom ordninger som foreksempel StimuLab, FORKOMMUNE og innova-sjonspartnerskap, er det langt flere gode søkna-der enn det er midler til.

Større kommuner deltar oftere i de statligeordningene for innovasjon og digitalisering ennde små. Blant de små distriktskommunene harflest vært med i prosjekter med støtte fra fylkes-mannens prosjektskjønnsmidler og nasjonalt vel-ferdsteknologiprogram. I tillegg er andelen i Regi-onale forskningsfond betydelig høyere enn iForskningsrådets forskningsprogram FORKOM-MUNE (figur 5.3).

Små kommuner er i større grad avhengig avsamarbeid for å delta i større innovasjons- og

utviklingsprosjekter og er oftere med som part-nere enn som hovedsøkere.3

5.1.3 De nordiske landenes arbeid med innovasjon i offentlig sektor

Nordisk institutt for studier av innovasjon,forskning og utdanning (NIFU) og Rambøll har,på oppdrag fra Kommunal- og moderniseringsde-partementet, gjennomført en kartlegging av denordiske landenes innovasjonspolitikk.4 Omtalenher av de nordiske landene baserer seg på denne.

Island: Integrert og fleksibel tilnærming til offentlig innovasjon

For å stimulere til økt utfordringsdrevet innova-sjon har Island siden 2016 utviklet policy-drevetbudsjettering, der de grupperer budsjettet ettertema istedenfor etter sektor- og departements-nivå. Island har en strategi for innovasjon i privatog offentlig sektor (2019–2030) og tester ut Inno-vation meet-ups der privat sektor presenterermulige løsninger på offentlige problemer ellersamfunnsmessige utfordringer. Regjeringen haren forbedringsenhet i Finansdepartementet, somarbeider for å få offentlige virksomheter til å

1 KS (2020) Innovasjonsbarometeret 20202 Difi (2018) Innovasjonsbarometer i staten 2018. Rapport

3 Telemarksforsking (2020) Små distriktskommuners del-takelse i innovasjonsvirkemidler. Rapport 540

4 NIFU og Rambøll Management Consulting (2019): De nor-diske landenes strategier for innovasjon i offentlig sektor.Rapport

Figur 5.3 Andel kommuner som har deltatt i ulike ordninger

Kilde: Telemarksforsking (2020) Små distriktskommuners deltakelse i innovasjonsvirkemidler. Rapport 540.

17%

28%

45%

56%

74%

79%

95%

55%

59%

88%

83%

92%

83%

93%

0% 10% 20% 30% 40% 50% 60% 70% 80% 90% 100%

Forkommune

Innovative anskaffelser

Klimasats

Regionale forskningsfond

Digifin

Velferdsteknologi

Fylkesmannens prosjektskjønnsmidler

Andre kommuner Små distriktskommuner


arbeide bedre og tettere sammen, og en fremtids-komité som ledes av statsministeren og gir råd omblant annet teknologisk utvikling, klimautfordrin-gen og demografiske endringer.

Finland: Toppforankring og eksperimentering

Finland har siden 2008 hatt en nasjonal innovasjons-strategi for både offentlig og privat sektor. Ansvaretfor innovasjon er lagt til statsministeren og statsmi-nisterens kontor. I perioden 2015–2019 var Experi-mental Finland et av statsministerens hovedpro-sjekter, der målet var å fremme eksperimentering ioffentlig sektor (kapittel 9). Programmet DesignFinland skal øke landets konkurranseevne og for-bedre brukeropplevelse og effektivitet i offentligsektor.

Sverige: Bred tilnærming

Det Nationella Innovationsrådet blir ledet av stats-ministeren og angir et overordnet program forarbeidet med å tilrettelegge for et innovativt Sve-rige på tvers av offentlig og privat sektor. Sverigehar ikke én enkelt strategi for innovasjon i offentligsektor. I likhet med Norge er ansvaret for innova-sjon fordelt på flere statlige og kommunale aktører.

Vinnova har det tydeligste ansvaret for innova-sjonsarbeidet i offentlig sektor. De finansiererforsknings- og innovasjonsinitiativer, blant annettestbeds og innovasjonsplattformer, og de arbeidermed oppdrag, eller missions, innen helsefrem-mende og bærekraftig transport og mat.

Finansdepartementet har satt ned Tillitsdele-gasjonen som har som mandat å diskutere hand-lingsrommet for innovasjon i offentlige virksom-heter. Hvert fjerde år utarbeider regjeringen enforsknings- og innovasjonsproposisjon.5 Regjerin-gen har opprettet en Komité for teknologisk innova-sjon og etikk (KOMET) som skal utarbeide analy-ser, kartlegge behov for tilpasning av regelverk oglevere policyutviklende forslag til regjeringen.

Danmark: Innovasjon som arbeidsform og systemiske reformer

Danmark synes å følge to hovedspor i arbeidetmed innovasjon i offentlig sektor. Ett spor der deintroduserer nye verktøy og arbeidsformer i

offentlige virksomheter, og ett spor der de politiskog top-down introduserer offentlige reformer somskal fornye dansk forvaltning. Fra 2016 til juni2019 hadde Danmark en egen minister for offent-lig innovasjon, underlagt Finansministeriet.

Center for Offentlig Innovasjon (COI) ble opp-rettet i 2014. De finansieres og styres av regjerin-gen, Kommunernes Landsforening (KL) og Dan-ske Regioner.6 COI jobber med å skape og sprekunnskap om offentlig innovasjon. De har utvikletfelles ressurser som innovasjonsbarometer, inno-vasjonspriser, podcaster, eksempelsamlinger ogguider.7 Danmark har også hatt initiativ som sam-menhengsreformen og frikommuneforsøk (kapittel9).

Mye forskning og innovasjon i Danmark erfinansiert av private fond eller stiftelser, somCarlsbergfondet, A.P. Møller Fonden, Juni Fondenog Novo Nordisk Fonden.

5.1.4 Områdegjennomgang av det næringsrettede virkemiddelapparatet

Nærings- og fiskeridepartementet og Finansdepar-tementet har i 2019 fått gjennomført en område-gjennomgang av det næringsrettede virkemid-delapparatet. Formålet har vært å vurdere hvordanmidlene som kanaliseres gjennom virkemiddelap-paratet kan legge til rette for mest mulig verdi-skaping og lønnsomme arbeidsplasser. Virke-midler for innovasjon i offentlig sektor har ikkevært en del av denne gjennomgangen, men flereaktører inngår både i det næringsrettede virkemid-delapparatet og virkemiddelapparatet for innova-sjon i offentlig sektor. Derfor vil eventuelleendringer som følge av områdegjennomgangenogså kunne få betydning for innovasjon i offentligsektor. Gjennomgangen peker på at virkemid-delapparatet er velfungerende, men også kom-plekst. Det viser seg gjennom overlapp mellomaktører og virkemidler, og grenseflater som kunnevært tydeligere.8 De eksterne utrederne anbefalerkonsolidering og forenkling.

5 Tilsvarende Langtidsplanen for forskning og høyere utdan-ning i Norge

6 KL er interesse- og arbeidsgiverorganisasjon for danskekommuner, mens Danske Regioner har denne rollen for defem regionene. Til sammen tilsvarer altså KL og DR norskeKS

7 www.coi.dk8 Deloitte (2019): Områdegjennomgang av det næringsrettede

virkemiddelapparatet. Helhetlig anbefaling om innretning ogorganisering av det næringsrettede virkemiddelapparatet.Rapport


5.2 Vurdering av situasjonen

Manglende helhet og vanskelig å orientere seg

Norge har en rekke aktører og virkemidler somskal understøtte offentlige virksomheters arbeidmed innovasjon. Virkemidlene retter seg bådemot finansiering, forskning, kompetanse, innova-tive metoder og samarbeid mellom både brukereog næringsliv, inkludert innovative anskaffelser.Virkemidlene er utviklet over tid og i flere organi-sasjoner. Det viser at innovasjon er et viktig temafor mange. Gjennomganger og evalueringer viserat virkemidlene og virkemiddelaktørene oppnårresultater, og at brukerne setter pris på aktøreneskompetanse.9 Samtidig gir bredden og mangfol-det noen utfordringer. Under utarbeidingen avmeldingen var Kommunal- og moderniserings-departementet i tett kontakt med virkemiddel-aktørene og brukere av virkemidlene. Ut fra deinnspillene som ble gitt, er departementets vurde-ring at mange av virkemidlene for innovasjon ioffentlig sektor retter seg inn mot en tidlig fase avinnovasjonsforløpet, mens det mangler virkemid-ler i implementeringsfasen. Leverandørutviklings-programmet har spilt inn tilsvarende erfaringer; atmange av virkemidlene for innovative anskaffelserretter seg inn mot en tidlig fase av anskaffelsesfor-løpet, mens det mangler virkemidler i utviklings-og implementeringsfasen.

Flere virksomheter i offentlig sektor giruttrykk for at det er vanskelig og tidkrevende åorientere seg i tilgjengelige virkemidler for inno-vasjon i offentlig sektor.10 Det er heller ikkeenkelt å se hvordan virkemidlene henger sammenog utfyller hverandre.

Virkemidler for enkeltprosjekter og skrittvis innovasjon

Sammenligninger viser at Norge primært harverktøy og støtte for enkeltvirksomheter, og ikkehar en like systemisk tilnærming til innovasjon ioffentlig sektor som våre naboland.11 OECD-orga-nisasjonen Observatory of Public Sector Innova-tion (OPSI) påpeker at Norge har lav bevissthetom hva slags innovasjon virkemidlene skal stimu-

lere til.12 OPSI anbefaler derfor at Norge innføreren systembasert porteføljetilnærming til innova-sjon i offentlig sektor. Det vil si en tilnærming dervirkemidlene utfyller hverandre og fremmer fleretyper innovasjon, blant annet både skrittvis ogradikal innovasjon. Å få til radikal innovasjon erutfordrende, derfor anbefaler OPSI å aktivt priori-tere virkemidler som kan fremme dette. Videreanbefaler OPSI at Norge peker ut én virksomhetsom er ansvarlig pådriver for innovasjon i offentligsektor, og som kan fremme porteføljetilnærmin-gen.

Årsaker til lav deltagelse i ordningene fra mindre kommuner

Telemarksforskning har undersøkt små distrikts-kommuners deltagelse i nasjonale virkemidler forinnovasjon og digitalisering. I kartleggingenpeker kommunene på at kommunestørrelsen, ogdermed kompetanse og kapasitet, begrenser evnetil å engasjere seg i innovasjons- og utviklingspro-sjekter.13 Fagmiljøene er små og tidsavgrensedeprosjektlederstillinger kan være avsluttet mot slut-ten av prosjektperioden, når nye løsninger skalimplementeres og gevinster hentes ut. Videre erdet en utfordring at mindre kommuner har relativtfå medarbeidere, som arbeider som generalistermed brede ansvarsområder. De mangler dermedkapasitet til å holde seg oppdatert om hva somskjer nasjonalt. Rekruttering av relevant kompe-tanse blir også trukket frem som en utfordring.

At små distriktskommuner i større grad deltari ordninger som er tilpasset regionale utfordringerog behov indikerer at innretningen på ordningenekan ha betydning for hvilke kommuner sombenytter dem. Samtidig har kjennskap til ordnin-gene og samarbeid med større kommuner betyd-ning. Departementene vil vurdere tiltak i lys avresultatene fra Telemarksforsknings kartlegging.

5.3 Veien videre

Norge har mange og gode virkemidler for innova-sjon i offentlig sektor. Samtidig mener regjeringendet er behov for en mer helhetlig, samordnet til-nærming, og større vekt på brukerperspektivet.Det innebærer at virkemidlene, både hver for seg

9 Menon (2017) Midtveisevaluering av Nasjonalt program forleverandørutvikling. Publikasjon 66/2017, Difi (2017) Inno-vasjon i offentleg sektor – både heilskap og mangfald. Rap-port 2017:1

10 Difi (2017) Innovasjon i offentleg sektor – både heilskap ogmangfald. Rapport 2017:1

11 NIFU og Rambøll Management Consulting (2019): De nor-diske landenes strategier for innovasjon i offentlig sektor. Rap-port

12 OPSI (2019) Insights and Questions from OECD Missions toInform the Norwegian White Paper on Public Sector Innova-tion. Rapport

13 Telemarksforskning (2020) Små distriktskommuners delta-kelse i innovasjonsvirkemidler. Rapport 540


og totalt, blir innrettet mot det brukerne trenger,og at de tilbys på en brukervennlig måte. Virke-midlene skal bidra til løsninger på de utfordrin-gene offentlig sektor og samfunnet står overfor,og at offentlig sektor utnytter nye muligheter. Demå også blant annet ivareta små distriktskommu-ners behov for innovasjon og utvikling. Det vilkreve virkemidler som både tar hensyn til regio-nale forskjeller og som sikrer spredning av inno-vasjoner til kommuner med ulike forutsetninger.Endringene forutsetter et tydeligere system- ogporteføljeperspektiv, både når det gjelder virke-midlene og virkemiddelaktørene. Figur 5.4 illus-trerer ønsket situasjon med et helhetlig og bru-kerrettet tilbud.

Denne stortingsmeldingen er et første skrittfor å etablere en helhetlig, nasjonal politikk forinnovasjon i offentlig sektor, og er dermed etbidrag i arbeidet med å utvikle et helhetliginnovasjonssystem for offentlig sektor.

5.3.1 Råd for innovasjon i offentlig sektor

For at virkemiddelaktørene sammen skal gi etgodt og helhetlig tilbud til brukerne og få mestmulig effekt ut av ressursene, vil regjeringen eta-blere et råd for innovasjon i offentlig sektor. Rådetvil bestå av representanter fra virksomhetene somforvalter virkemidler for innovasjon i offentlig sek-tor, og kommuner og statlige virksomheter somer i målgruppen for virkemidlene. Ettersom det ergrenseflater mellom virkemidlene rettet motoffentlig sektor og næringslivet, må det vurderesom det også skal være med representanter fra detnæringsrettede virkemiddelapparatet. Formåletmed samarbeidet vil være å koordinere innsatsenpå feltet, sørge for at tiltak og virkemidler støtteropp om vedtatt politikk, og skape en felles forstå-else for kunnskaps- og utviklingsbehov i et lang-siktig perspektiv. Rådet bør i sin vurdering av vir-kemidlene søke å ivareta alle typer kommuner ogvirksomheter. Innovasjonsrådet kan gi råd tilutviklingen av regjeringens politikk for innovasjoni offentlig sektor, og politikkområder av betydningfor innovasjon i offentlig sektor, som for eksempelLangtidsplan for forskning og høyere utdanning.Rådet vil jobbe med et langsiktig perspektiv, oglegge til rette for kontinuerlig utvikling av økosys-temet for innovasjon i offentlig sektor. Kommunal-og moderniseringsministeren har ansvaret for åsamordne innovasjonspolitikken i offentlig sektor,og Kommunal- og moderniseringsdepartementeter pådriver for å utvikle feltet. Kommunal- og

moderniseringsdepartementet vil ha ansvaret forå oppnevne, utvikle og drifte rådet. Rådet skal eva-lueres før det tas stilling til eventuell videreføring.

Departementet ser også betydningen av ufor-melt og åpent samarbeid mellom virkemiddelaktør-ene, KS og representanter fra målgruppen for vir-kemidlene både i stat og kommune. Gjennomarbeidet med stortingsmeldingen er det etablertet uformelt nettverk mellom Kommunal- ogmoderniseringsdepartementet, virkemiddelaktør-ene og KS. Formålet med videre samarbeid vilvære å forsterke sammenhengen mellom aktør-ene og virkemidlene, bevisstgjøre om eventuelleblindsoner og utviklingsbehov, og utvikle fellesinitiativer og prosjekter. Kommunal- og moderni-seringsdepartementet og Digitaliseringsdirekto-ratet vil ta ansvar for å videreutvikle nettverkssam-arbeidet. Ettersom dette er et uformelt nettverk,vil det samtidig være et kollektivt ansvar å drifteog utvikle samarbeidet.

De to samarbeidsforaene må ses i sammen-heng og spille på hverandre, samt KS’ partner-skap for radikal innovasjon. KS’ partnerskap forradikal innovasjon skal utvikle og realisere priori-terte og nødvendige systeminnovasjoner på vik-tige samfunnsområder som utenforskap, frem-tidens velferdsløsninger og klima og miljø. Som endel av programmet er det opprettet et Strategiskråd for innovasjon og forskning, bestående avkommunale og fylkeskommunale toppledere medbred og strategisk kompetanse innen innovasjonog forskning. Rådet skal bidra med strategiskevurderinger, prioriteringer og retningsvalg forprogrammet, samt drøfte valg av innovasjons-temaer og sammensetning av innovasjonsporteføl-jen.

5.3.2 Samlet og brukervennlig tilgang til virkemidler

Virkemidler som ikke er kjent hos målgruppen,har liten verdi. Regjeringen vil derfor jobbe for ågjøre virkemidlene for innovasjon i offentlig sek-tor tilgjengelige på en mer samlet og brukervenn-lig måte. Arbeidet må ses i sammenheng med alle-rede eksisterende løsninger og pågående arbeid.Nærings- og fiskeridepartementet arbeider meden digital portal for bedrifter som skal søke midlertil forskning og innovasjon, og Direktoratet forforvaltning og økonomistyring arbeider med endigital oversikt over statlige tilskudd til frivilligsektor.


5.4 Regjeringen vil

Virkemidler for innovasjon i offentlig sektor måvære tilpasset brukerne og bidra til mer innova-sjon, flere radikale innovasjoner og spredning avvellykkede innovasjoner.

Regjeringen vil

– etablere et råd for innovasjon i offentlig sektormed representanter fra virkemiddelaktørene,statlige virksomheter og kommunal sektor

– tilgjengeliggjøre virkemidlene på en samlet ogbrukervennlig måte

Figur 5.4 Et helhetlig og brukerrettet tilbud

Illustrasjon av ønsket situasjon med samlet og brukervennlig utvikling og tilgang til virkemidlene.Design: Halogen AS

ØkonomiPed

RådgivningKompetanse

Innovasjonsråd

Samlet og brukervennlig tilgang til virkemidlene

Mange veier inn

Samarbeid om virkemidlene

Virkemiddel

Virkemiddelaktører

Departementet


6 Digitalisering og ny teknologi

Digital teknologi påvirker hele samfunnet påmange områder, både hvordan innbyggerne utfø-rer sine daglige gjøremål og hvordan organisasjo-ner løser sine oppgaver. Digitalisering er åbenytte digital teknologi til å endre tjenester, pro-sesser og arbeidsformer.1

Gevinstpotensialet ved digitalisering er stort,både for innbyggerne, næringslivet og offentligsektor. Digitalisering kan også skape nye forret-ningsmodeller og endre verdikjeder på kort tid.Digitaliseringen forventes å øke og ha en storbetydning for hvordan samfunns-, nærings- ogarbeidslivet fremstår og fungerer i årene frem-over. Hvordan offentlig sektor utnytter digitalise-ring vil ha stor betydning.


6.1.1 God digital infrastruktur

Norge har et godt utgangspunkt for videre digitalutvikling, med en velfungerende digital infrastruk-tur, et godt og kompetent næringsliv, en offensiv

offentlig sektor med avanserte digitale tjenesterog en befolkning som tidlig tar i bruk nye teknolo-gier.

Den digitale utviklingen går svært raskt, ogdet vokser frem nye teknologier som påvirker alle,som for eksempel stadig kraftigere smarttelefonerog kommunikasjonsinfrastruktur med størrekapasitet. Det er fortsatt vesentlige forskjeller ifibertilbudet mellom tettbygde strøk og distrik-tene, men muligheten til å overføre enorme infor-masjonsmengder i fiberkabler over stadig størreavstander øker kraftig, over hele landet.2 Tilbudom nye 5G-baserte bredbåndstjenester vil væreviktig for å nå målet om bredbånd til hele befolk-ningen, og i 2018 startet Norges første 5G-pilot-prosjekt (boks 6.1). Dette er nødvendig for åkunne håndtere digitaliseringen.

I tillegg er det en betydelig utvikling innensensorteknologier, omtalt som tingenes internett,da stadig flere ting er koblet til nettet. Datakraftblir stadig billigere og enklere tilgjengelig gjen-nom bruk av skytjenester og datasentre, og detforsterker denne utviklingen.

Figur 6.1

1 Osmundsen et al. (2018) Hva er digitalisering, digital inno-vasjon og digital transformasjon? En litteraturstudie NOKO-BIT vol.26, no.1. Kilden bruker begrepet sosio-tekniskestrukturer på det som her er betegnet tjenester, prosesserog arbeidsformer

2 Nasjonal kommunikasjonsmyndighet (Nkom) gjennom-fører årlig en undersøkelse av bredbåndsdekningen iNorge


6.1.2 Utnytte ny teknologi

Teknologiske innovasjoner, som bilen, elektrisitet,datamaskiner og smarttelefoner, har frigjort res-surser og bidratt til økonomisk vekst. Nye tekno-logier vokser stadig hurtigere frem. I tillegg vir-ker teknologiene bedre sammen, og de kan bru-kes til å løse stadig mer kompliserte oppgaver.

Kunstig intelligens er eksempel på et tekno-logiområde i rask utvikling (boks 6.2). Regjeringenla tidlig i 2020 frem en strategi for kunstig intelli-gens. Strategien varsler at regjeringen vil legge tilrette for at Norge får infrastruktur for kunstigintelligens i verdensklasse, i form av digitalise-ringsvennlig regelverk, gode språkressurser,raske og robuste kommunikasjonsnett og tilstrek-kelig regnekraft. Det skal legges til rette fordeling av data innenfor og på tvers av bransjer ogsektorer. Allerede i dag er det kommuner som harbegynt å ta i bruk samtaleroboter for å kunne gimer effektiv respons til innbyggerne.

6.1.3 Sammenhengende digitale tjenester

For å lykkes med digitaliseringen av Norge er detnødvendig med samarbeid på tvers av sektorer ogforvaltningsnivåer. Å utvikle sømløse digitale tjen-ester som setter brukeren i sentrum, krever ataktørene tenker utover egen virksomhet og åpnerfor å tenke nytt om hvordan tjenestene skal utø-ves. En erfaring fra pågående utviklingsarbeid, påtvers av virksomhetsgrenser og forvaltningsni-våer3, er at det er krevende å finne gode modellerfor drift og forvaltning av det som utvikles.

For å følge opp Meld. St. 27 (2015–2016) Digi-tal Agenda for Norge, har regjeringen og KSutviklet digitaliseringsstrategien Én offentlig sek-tor (2019–2025).4 Ett av de viktigste tiltakene istrategien handler om å etablere sammenheng-ende digitale tjenester innenfor syv definerte livs-hendelser. Arbeidet med hver livshendelse ledesav ett ansvarlig departement. Ett av virkemidlenefor å lykkes med utviklingen av sammenhengendedigitale tjenester, er deling av data.

Tjenesteyting som involverer mange selvsten-dige enheter, ofte på ulike forvaltningsnivåer, gjørdet nødvendig med nye former for permanentsamarbeid, inkludert klare og bærekraftige finan-

Boks 6.1 5G pilotprosjekt

Norges og Skandinavias første 5G-pilotpro-sjekt startet offisielt i november 2018 påKongsberg i regi av Telenor med flere samar-beidspartnere. De tester blant annet selvkjø-rende busser knyttet til et 5G-nett og løsnin-ger for nødkommunikasjon, e-Helse og drone-anvendelser. Telia åpnet en 5G-pilot i Oslo idesember 2018. Siden dette er det startetmange 5G-piloter fra Svalbard i nord, til Her-øya i sør. I mars 2020 lanserte Telenor 5Gkommersielt i Norge, gjennom å åpne sitt 5G-nett i Trondheim. Tilbud om nye 5G-basertebredbåndstjenester vil også være viktig for ånå målet om bredbånd til hele befolkningen.

3 Blant annet prosjekter i medfinansieringsordningen og Sti-muLab, DigiFin-ordningen og arbeidet med Helseanalyse-plattformen


Boks 6.2 Kunstig intelligens

Kunstig intelligens (KI) er en samlebeteg-nelse på informasjonsteknologi der maskin-læring og -resonnering og robotikk står sen-tralt. Kunstig intelligente systemer utførerhandlinger, fysisk eller digitalt, basert på tolk-ning og behandling av strukturerte ellerustrukturerte data, for å oppnå et gitt mål.Enkelte KI-systemer kan også tilpasse seggjennom å analysere og ta hensyn til hvordantidligere handlinger har påvirket omgivelsene.De siste årene har den teknologiske utviklin-gen på feltet vært stor. Eksempler på praktiskeanvendelser av kunstig intelligens i dag er:– Datasyn eller identifisering av objekter i bil-

der (computer vision), som for eksempelbrukes til ansiktsgjenkjenning.

– Gjenkjenning av mønstre eller avvik, somfor eksempel brukes til å avsløre bank- ogforsikringssvindel.

– Behandling av naturlig språk (natural lan-guage processing, NLP), som for eksempelbrukes til å sortere og klassifisere doku-menter og informasjon, til å trekke ut rele-vante elementer i store informasjonsmeng-der, i intelligente assistenter og i samtalero-boter.

– Robotikk, som for eksempel brukes tilsmart industriproduksjon og til å utvikleautonome fartøy som biler, skip og droner.


sieringsmodeller og fordeling av ansvar for hånd-heving av aktuelt regelverk. Videre styrkes slikesamarbeid ved god forankring og samstyring medmedvirkende departementer og direktorater.

Gjennom strategisk styring av digitaliseringog økt oppmerksomhet om innovasjon kan depar-tementene følge opp underliggende virksom-heters samlede digitaliseringog innovasjons-innsats når de konkrete oppgavene skal løses. Enslik pådriverrolle innebærer å stille krav til, ogfølge opp, utfordringer, muligheter og tiltak påtvers av sektorer og statlige virksomheter. Dettrengs mye innovasjonsinnsats fremover for å løsesammensatte oppgaver på en smart måte.

Sammenhengende digitale tjenester innenfor syv livs-hendelser

Målet i digitaliseringsstrategien er å utvikle sam-menhengende digitale tjenester som setter bruke-ren i sentrum. Strategien peker ut syv livshendel-ser som blir prioritert i arbeidet fremover. Tre avde utvalgte hendelsene betyr mye for folk og berø-rer de fleste i løpet av et liv, nemlig å få barn, døds-fall og arv. Tre av livshendelsene kan gjøre livetlettere for sårbare grupper, de handler om å få etalvorlig sykt barn, miste eller finne jobb og å væreny i Norge. Sammenhengende digitale tjenesterfor å starte og drive en bedrift eller en frivilligorganisasjon vil gjøre hverdagen lettere for hen-holdsvis næringsliv og frivillig sektor. De syv livs-hendelsene som er valgt, skal ikke hindre utviklin-gen av sammenhengende digitale tjenester forandre livshendelser.

6.1.4 Digitale økosystemer og innovasjon

Digitaliseringsstrategien tegner opp et nasjonaltøkosystem av fellesløsninger, datakilder, arkitek-turer og ulike enkeltkomponenter som kan senketerskelen for innovasjon og tjenesteutvikling i denenkelte virksomhet.

Fremveksten av digitale økosystemer er viktigfor digital innovasjon, ikke minst for de offentligedigitale plattformene, som for eksempel Altinn.Videre utvikling kan skje enten gjennom videre-bruk av offentlige data som tilbys på slike plattfor-mer, eller gjennom offentlig-private samarbeid derslike plattformer inngår som en del av løsningenfor næringslivet.

Det er utviklet sektorstrategier for tilgjengelig-gjøring av offentlige data på flere områder. Blantannet strategi for tilgjengeliggjøring av offentligedata for samferdselssektoren, strategi for åpnekulturdata, strategi for tilgjengeliggjøring og

deling av forskningsdata og nasjonal geodatastra-tegi.

6.1.5 Digitalisering i kommunesektoren

Regjeringen er opptatt av at kommunene satser påinnovasjon og digitalisering, og at innbyggernemøter kommuner som er effektive, og som tenkernytt om hvordan de kan gi best mulige tjenester.Imidlertid behøver ikke kommunenes utviklings-arbeid innebære at alle kommuner selv står forinnovasjon og nyutvikling av teknologi og arbeids-former.

For at kommunal sektor i fellesskap skalkunne utvikle flere digitale fellesløsninger, erfinansieringsordningen Digifin etablert (boks6.3). Ordningen gjør det mulig å utvikle bedre inn-byggertjenester raskere og til en lavere kostnad.

Det er også mange kommuner som gårsammen i regionale digitaliseringsnettverk for ågi bedre tjenester til innbyggere og næringsliv(boks 6.4). Samtidig kan samarbeid være utfor-drende, for eksempel kostnadsfordeling og å bådeutvikle og implementere nye løsninger noenlundesamtidig. Også kostnads- og ansvarsdelingen mel-lom stat og kommunesektor kan være krevende.Regjeringen er derfor i god dialog med kommune-sektoren om dette.


Digitalisering spiller en avgjørende rolle for verdi-skaping, omstilling i offentlig sektor og den enkel-tes liv og mestring av hverdagen. Behovet fortverrsektorielle grep er stort innen digitaliseringfordi det ligger store muligheter i samhandling påtvers av samfunnssektorer og -strukturer. Derforer digitalisering et viktig politikkområde, og det erde siste årene utviklet nasjonal, helhetlig politikkog strategier for digitalisering og kunstig intelli-gens5. I innovasjonsbarometrene fremhever bådestat og kommune ny teknologi som den viktigstedriveren for innovasjon.

Det er en tydelig sammenheng mellom digi-talisering og innovasjon, både direkte og indirekte.Direkte ved at det innoveres i arbeidsmetoder, tje-nester og produkter som er digitale i utgangs-punktet, og som derfor kan skaleres og spres ras-

5 Kommunal- og moderniseringsdepartementet (2019) Éndigital offentlig sektor. Digitaliseringsstrategi for offentlig sek-tor 2019–2025, Kommunal- og moderniseringsdeparte-mentet (2020) Nasjonal strategi for kunstig intelligens, Meld.St. 27 (2015–2016) Digital agenda for Norge – IKT for enenklere hverdag og økt produktivitet


kere enn tilsvarende fysiske innovasjoner. Ogindirekte ved at digitaliseringen skaper mulighe-ter for innovasjon innen tjenester og produkter,både digitale og ikke-digitale.

Offentlig sektor må i større grad enn i dag ta ibruk nye arbeidsmetoder, aktivt teste ut nye løs-ninger og nyttiggjøre seg ny teknologi og nye digi-tale muligheter. Data som ressurs vil bli sentralt ifremtidig verdiskaping, både i privat og offentligsektor.

Offentlig sektor må arbeide med inkluderendedigitalisering. Universell utforming av IKT er etviktig verktøy i dette arbeidet. Mange digitaletjenester kan stille store krav til blant annet opp-fatning, orienteringsevne, syn, hørsel, lesefer-digheter og kompetanse på ulike områder. Derformå offentlig sektor utvikle digitale tjenester ogIKT-løsninger som alle kan bruke. Målet med uni-versell utforming er å oppnå reell likestilling ogsikre likeverdig samfunnsdeltakelse. For å ivaretahensynet til universell utforming er det helt avgjø-rende å få til god medvirkning fra brukere i plan-leggingen og utviklingen av digitale tjenester.Offentlige virksomheter må derfor sikre nødven-dig mangfold i medvirkningsprosessene som gjen-nomføres i forbindelse med digitalisering.

Digital infrastruktur med høy kvalitet i helelandet er en viktig forutsetning for digitalisering.5G-infrastruktur blir viktig blant annet for å gjen-nomføre en fullskala realisering av tingenes inter-nett med en kapasitet som dagens teknologi ikkekan levere. Dette kan åpne for helt nye anvendel-ser i offentlig sektor, for eksempel innen helse ogomsorg og smarte byer.

Det er blitt hevdet at utviklingen kan gå i ret-ning av en femte industriell revolusjon. Den fjerderevolusjonen, som vi anses å være inne i nå, erpreget av digitalisering, automatisering, robotise-ring og maskinlæring. Den femte revolusjonen tarteknologien i bruk for å fremme bærekraft ogmenneskelige behov (figur 6.2).6

Offentlig sektor er under kontinuerlig omstil-ling. Bedre utnyttelse av data i offentlig sektor ernødvendig for å håndtere denne omstillingen ognå målsettingene i politikken. Sammen medmuliggjørende teknologier slik som kunstig intel-ligens, spiller data en helt sentral rolle for atoffentlig sektor skal omstille seg, i samarbeid medprivat sektor, akademia og forskning.

Det er en rekke forutsetninger for at offentligsektor skal nyttiggjøre seg det innovasjonspoten-sialet som digital transformasjon innebærer. Fordet første må virksomhetene ha de riktige juri-diske og økonomiske rammebetingelsene for åutnytte mulighetsrommet og utvikle organisasjo-nen, ledelse og kultur (kapittel 4 og 7). Videre måbåde medarbeidere og ledere ha den nødvendigekompetansen (kapittel 8).

6.3 Veien videre

Offentlige tjenester og myndighetsutøvelse måraskere tilpasses endringene i samfunnet, og deter viktig at både stat og kommune tar i bruk demulighetene ny teknologi og digitalisering gir.Regjeringen er derfor opptatt av at innbyggernemøter en offentlig sektor som tenker nytt omhvordan man kan gi best mulige tjenester, på eneffektiv måte, og som satser på innovasjon og digi-talisering som virkemidler for å oppnå dette.

6.3.1 Datadrevet økonomi og innovasjon

Den store fremveksten av data representerer enviktig ressurs for Norge fremover. Å sørge for atNorge har de beste rammebetingelsene for å dranytte av verdien av data, blir derfor viktig. Regjer-

Boks 6.3 Digifin-ordningen

For at kommunal sektor i fellesskap skalkunne utvikle flere digitale fellesløsninger, erfinansieringsordningen Digifin etablert. Ord-ningen gjør det mulig å utvikle bedre innbyg-gertjenester raskere, og til en lavere kostnad.

Kommunal- og moderniseringsdeparte-mentet har i 2017 og 2018 totalt bidratt med125 mill. kroner til finansiering av ordningen,som administreres av KS. Forutsetningen erat kommunal sektor bidrar med minst likemye. De fleste fylker og kommuner har alle-rede betalt sin andel for å bli med i ordningen,basert på innbyggertall.

De som kan motta støtte fra ordningen erkommuner, fylkeskommuner og KS. Kommu-nalt eide foretak og interkommunale selskaperkan også motta støtte dersom kommunen ellerfylkeskommunen er med på søknaden

Blant prosjektene som har mottatt støttefra ordningen så langt er Digihelse for digitaldialog med helsetjenesten, Digisos for digitalesosialtjenester, og Min side for tilgang til post,eiendommer og byggesaker.

6 Se blant annet Eerden (2020): A Davos POV About 5thIndustrial Revolution


ingen har satt i gang arbeidet med en melding tilStortinget om datadrevet økonomi og innovasjon.Det tas sikte på at meldingen skal legges frem vedårsskiftet 2020/21. Med den ønsker regjeringen åbidra til en bedre og mer effektiv offentlig sektor,økt verdiskaping i norsk økonomi og flere lønn-somme arbeidsplasser. Meldingen vil blant annet

omhandle datadeling i og mellom offentlig og pri-vat sektor, og hvordan norsk næringsliv kan skapeverdier og øke sin konkurranseevne med bedreutnyttelse av både offentlige og private data. Vik-tige problemstillinger vil være, hvordan balanseremellom private virksomheters eiendomsrett tilegne data og samfunnets behov for tilgang til

Boks 6.4 Regionale digitaliseringsnettverk

Fordi alle kommuner har de samme lovpålagteoppgavene, er det særlig nyttig å samarbeide påtvers av kommunegrensene. I Vestland, Roga-land, Agder, Trøndelag og deler av Viken erregionale nettverk etablert for å gi bedre tjenes-ter til innbyggere og næringsliv. Tilsvarende for-melle samarbeid om digitalisering og innovasjoner under etablering i flere andre fylker, i tilleggtil de interkommunale samarbeidene som alle-rede er etablert ulike steder.

Det digitaliseringssamarbeidet som ble eta-blert i tidligere Hordaland fylke er en modellsom flere nettverk har sett til. Der gikk 33 kom-muner sammen om å etablere et felles sekre-tariat og fagkompetanse innen innovasjon, strate-gisk IKT og digitalisering. De samordnet segmed Bergen kommunes fagmiljøer på området.

I Rogaland har 26 kommuner opprettet et til-svarende samarbeid. Hensikten er blant annet atkommunene skal bli enda bedre rustet til å taimot og implementere nasjonale og regionaleprosjekter.

DigiTrøndelag er opprettet for å legge tilrette for økt samhandling om digitalisering iTrøndelag. DigiTrøndelag bygger bro mellomkommuner og opp mot nasjonale fellesprosjekt.Med i nettverket er kommunene i Trøndelag,fylkeskommunen og KS. Nettverket legger til

rette for informasjonsutveksling, kompetansehe-ving og implementering av nasjonale og eventu-elle regionale løsninger i Trøndelag.

Kommunene i Agder har jobbet sammen ome-helse i regional koordineringsgruppe siden2015. Nettverket er strategisk besluttet av råd-mannsgruppen i Regionplan Agder, og de jobbermed både felles anskaffelse og innføring av digi-tale løsninger. Kommunene i Agder etablerer nåen regional nettverksstruktur som vil omfatte alldigitalisering og innovasjon innen alle sektorer.

Fylkeskommunene har allerede et godt sam-arbeid seg imellom på digitaliseringsområdet,og noen har også spilt en viktig rolle overforkommunene med tanke på regionalt samarbeid.Deling og gjenbruk av ressurser og erfaringervil sikre bedre og mer effektiv gjennomføring avprosjekter.

For å koordinere og samordne digitali-seringsarbeidet i kommunesektoren ble det i 2016etablert et nasjonalt strategisk rådgivende organtil KS – KommIT-rådet. KommIT-rådet spiller enavgjørende rolle i samordningsarbeidet i kom-munesektoren. Rådet skal bidra til utvikling avfelles løsninger og ivareta kommunesektorensinteresser. KommIT-rådet med underliggendeutvalg skal bidra til å styrke kommunesektorensfelles innsats på området.

Figur 6.2 Industrielle revolusjoner

Kilde: Eerden (2020) A Davos POV About 5th Industrial Revolution

18-19th Century in Europe

and North America,

featuring steam engines

1870-1914, featuring

steel, oil, electricity,

and combustion engines

1980s Digital Revolution,

featuring personal

computers and the internet

21st Century advance of

AI, big data, robotics, IoT,

blockchain and crypto

Responsive 21st Century

connection of frontier tech

to purpose and inclusivity


informasjon og kunnskap, og hvordan sikre at ver-dien av data kommer fellesskapet til gode.

Å legge til rette for viderebruk av offentligedata har flere formål. Ett av dem er at offentligedata kan brukes til å utvikle verdiøkende tjenesterog produkter. Derfor har Norge i nesten to tiårhatt regelverk for viderebruk av offentlige data.Sentrale deler av regelverket rundt viderebruk erbasert på EUs regelverk, som nylig er omarbeidetmed flere nyvinninger og utvidet virkeområde.Det omarbeidede direktivet er EØS-relevant og vilved implementering også innebære endringer inorsk rett. Endringene har en sammenheng medbåde teknologisk og organisatorisk utvikling, menogså samfunnsutviklingen mer generelt og forstå-elsen av verdiene som ligger i data.

Både etterlevelsen av kun-en-gang-prinsippet7

og implementering av viderebruksdirektivet8 for-utsetter deling av data. Arbeidet med livshendel-ser og realiseringen av sammenhengende tjenes-ter på tvers av forvaltningsområder og -nivåer vilmedføre adskillig mer deling av data enn i dag.

Personvernhensyn setter ofte grenser for tje-nesteinnovasjon basert på data. Det er krevende åutvikle og teste nye løsninger basert på data somer samlet inn for et annet spesifikt formål. Flerevirksomheter tar derfor i bruk syntetiske datagenerert til testformål9, for å teste ut nye tjeneste-konsepter, analysere sammenhenger og frem-bringe ny kunnskap, uten risiko for å bryte medpersonvernet (boks 6.5). Regjeringen vil etablereen regulatorisk sandkasse, en ordning for å givirksomheter mulighet til å prøve ut nye løsningerinnenfor gitte rammer, for personvern under Data-tilsynets myndighetsområde (kapittel 9).10

6.3.2 Datakvalitet

Utviklingen av en mer datadrevet offentlig sektorøker betydningen av god datakvalitet og effektivdataforvaltning. Effektive metoder for innsamling,

rammer for bruk og kvalitetssikring av data, erinteressante områder for innovasjon. Samfunnetbruker store ressurser på å samle inn data gjen-nom blant annet jordobservasjoner, flyfotografe-ring, værdata, loggdata, sensordata, og så videre.For å bidra til å effektivisere datafangst, informa-sjonsforvaltning og videreforedling av data, kandet tas i bruk innovativ teknologi som kunstigintelligens.

6.4 Regjeringen vil

Regjeringen vil at offentlig sektor skal utnyttemulighetene digitalisering og ny teknologi gir forå løse sine oppgaver på nye og innovative måter.

Regjeringen vil

– legge til rette for økt bruk av kunstig intelli-gens i offentlig sektor

– legge til rette for rask utrulling av 5G og høy-hastighetsbredbånd i alle deler av landet

– legge frem melding til Stortinget om markedetfor elektronisk kommunikasjon (ekom)

– legge frem melding til Stortinget om datadre-vet økonomi og innovasjon

– fortsette å legge til rette for tilgjengeliggjøringav data fra offentlig sektor for foredling og verdi-skaping

– videreutvikle det nasjonale ressurssenteret fordeling av data i samarbeid med interessenter ioffentlig og privat sektor

7 Prinsipp fra Meld. St. 27 (2015–2016) Digital agenda forNorge, om at det offentlige bare skal be en bruker omsamme informasjon en gang

8 Viderebruksdirektivet er et EU-direktiv om viderebruk avoffentlig informasjon (2003/98/EF)

9 Dataene er kunstig konstruerte og ikke bare anonymisertedata, og det er dermed ikke mulig å re-identifisere perso-ner

10 Kommunal- og moderniseringsdepartementet (2020)Nasjonal strategi for kunstig intelligens

Boks 6.5 Bruk av syntetiske data i skatt

Skatteetaten utvikler en løsning for å genereresyntetiske testdata basert på Folkeregisteret. Istedet for at utviklere og testere får tilgang påmine og dine personopplysninger, kan de testemed fiktive testpersoner. Skatteetaten er ogsåbidragsyter i et tverretatlig samarbeid, hvordet er laget en søkeløsning, Tenor testdatasøk.Tenor er et verktøy for enkelt å kunne søke ogfinne syntetiske testdata. Testpersonene fraFolkeregisteret blir tilgjengelige fra Tenorbåde for offentlig og privat sektor.


7 Kultur for innovasjon

En innovasjonsvennlig kultur er en viktig forutset-ning for innovasjon. Kultur forstås i denne meldin-gen som den samlede adferd på et arbeidssted, ogdermed som en kombinasjon av blant annetferdigheter, holdninger og verdier. Politikere,ledere og medarbeidere er alle kulturbærere oghar vesentlige roller i å utvikle en innovasjons-vennlig kultur.


Generelt vil en virksomhet påvirke og påvirkes avsin kompetansebeholdning, kultur og struktur.Det er utfordrende å balansere innovasjon ognytenking med drift og kontroll. Det vil værestørre rom for innovasjon der kulturen er pregetav åpenhet, nysgjerrighet, risikohåndtering, flek-sibilitet og utvikling, vil det være mer rom for inn-ovasjon. Der kulturen er preget av lukkethet, kon-troll og tilfredshet med status quo, vil innovasjons-kapasiteten være lavere.

Innovasjon handler ofte om nye måter å til-nærme seg et problem eller nye måter å organi-sere arbeidet på. Det krever en kultur preget avnysgjerrighet, åpenhet og mot, og å lære av feil ogsuksesser. Både politikere, ledere og medarbei-dere har vesentlige roller i den prosessen.

7.1.1 Kultur for innovasjon

Innovasjonsbarometrene fremhever at organisa-sjonskultur med risikovillighet, åpenhet, etter-spørre nye ideer, anerkjennelse og samarbeid er

med på å fremme innovasjon.1 Det samsvarer medinnsiktsfasen i arbeidet med denne meldingen: atkompetanse for innovasjon er viktig, men endaviktigere er kultur og endringskapasitet. Innova-sjonsklima i staten var blant temaene i Statsansat-teundersøkelsen 2018.2 Der rapporterte 46 pro-sent av medarbeiderne at de opplever et godt ellersvært godt innovasjonsklima. Blant departemen-tene varierte andelen medarbeidere som oppleverå ha et svært godt innovasjonsklima mellom 6 og19 prosent.

Før arbeidet med denne stortingsmeldingenstartet, var det ingen felles beskrivelse av hva somkjennetegner en innovasjonsvennlig kultur i norskoffentlig sektor. Undersøkelser av innovasjon,omstilling og innovasjonsklima, som innovasjons-barometrene og statsansatteundersøkelsen, viserat oppmerksomheten om problemstillingene erhøy, men gjennomføringen er utfordrende.

Det er også slik at kultur for innovasjon ogendring kan være vesentlig forskjellig mellom tooffentlige virksomheter som ellers deler like ram-mevilkår i måten de er styrt, organisert og finansi-ert. Det finnes derfor ikke én oppskrift på hvor-dan en offentlig virksomhet bygger innovasjons-kultur. Hver enkelt organisasjon må bygge innova-sjonsvennlig kultur gjennom systematisk å identi-fisere og forsterke ferdigheter og praksis som girinnovasjon, og bygge ned det som hindrer innova-sjon.

Figur 7.1

1 Difi (2018) Innovasjonsbarometer i staten 2018. Rapport, KS(2020) Innovasjonsbarometeret 2020

2 Difi og Rambøll (2018) Statsansatteundersøkelsen 2018.Temahefte: Innovasjonsklima i staten


7.1.2 Lederes rolle

Lederne har et særlig ansvar for å jobbe strategiskog systematisk med innovasjon, kultur, endringog kompetanse, og å gi medarbeiderne handlings-rom til å stille spørsmål, tenke nytt og jobbe pånye måter.

Innovasjonsbarometrene for staten og kom-munesektoren fremhever ledere som den viktigstepådriveren for at den nyeste innovasjonen ble satti gang.3

I Program for bedre styring og ledelse i statenvar fokuset rettet mot gjennomføringskraft ogresultatorientering. I programområdet bedreledelse ble det utviklet en lederplakat God ledelse istaten (boks 7.2). Plakaten formidler overordnedeforventninger til statlige ledere, og angir viktigekjennetegn ved god ledelse i staten. Som del avprogrammet ble det også igangsatt en satsing pålederutvikling og mobilitet for statsansatte kaltmobilitetsprogrammet. Mobilitetsprogrammet ernå i pilotering.

Statsansatteundersøkelsen 2018 viser at lederei staten har høy oppmerksomhet om at endring ogomstilling er viktige oppgaver de nærmeste treårene. Og 72 prosent av de ansatte mener deresleder er støttende når feil skjer.4

KS’ arbeidsgivermonitor 2019 viser at ledere ikommuner og fylkeskommuner er opptatt av åutvikle innovasjonskompetanse og kapasitet,læringsferdigheter og omstillingskultur hos bådelederne selv og hos medarbeiderne. Samtidig rap-porterer de at omstillingsprosesser og evne til inn-ovasjon og nyskaping er blant de fremste arbeids-giverutfordringene.5

7.1.3 Politikeres rolle

Offentlig sektor er politisk styrt både lokalt ogsentralt. Politikere spiller derfor en nøkkelrolle i åfå til innovasjon. Politikere setter rammer ogpåvirker handlingsrommet for innovasjon gjen-nom strategier, regelverk og formell organisering(kapittel 4), og politikere er viktige kulturbærere.

I KS’ politiske innovasjonsbarometer fra 2020sier nesten 80 prosent av ordførerne at politiker-nes oppgave primært er å være igangsettere avkommunale innovasjoner. De aller fleste mener at

administrasjonen legger til rette for politisk initi-ert innovasjon. Samtidig svarer 70 prosent at deikke har tilstrekkelig kunnskap til å ta initiativ tilinnovasjon i kommunen eller fylkeskommunen.Andelen som opplever dette er høyere i de minstekommunene (80 prosent) enn i de største kommu-nene (knapt 60 prosent). Tilsvarende undersø-kelse på politisk nivå er ikke gjort nasjonalt.

7.1.4 Partssamarbeid og medarbeideres rolle

Norsk arbeidsliv er preget av liten avstand og høytillit mellom ledere og medarbeidere. Medarbei-derinvolvering i innovasjon forutsetter tett og goddialog mellom ledere og medarbeidere, preget avgjensidig tillit.6

Den norske arbeidslivsmodellen, med blantannet utstrakt partssamarbeid, blir ofte sett påsom en av forutsetningene for de gode resultatenesom er oppnådd med et velfungerende arbeidsliv,et godt arbeidsmiljø, lav arbeidsledighet og høyyrkesdeltagelse. Sammenliknet med mange land,har Norge et arbeidsliv hvor arbeidstakerne harstor grad av selvstendighet og ansvar. Direktemedvirkning og medbestemmelse er to vesentligekomponenter som legger til rette for innflytelseog involvering. Det kan bidra til et bredt og omfat-tende engasjement fra den enkelte medarbeiderog gir et betydelig potensial for medarbeiderdre-vet innovasjon og nyskapning.

Partssamarbeid er et formalisert samarbeidmellom arbeidsgiver og arbeidstakere. Arbeids-takere har unik innsikt og kunnskap om sitt fag-område, og involvering på et tidlig tidspunkt girforankring til arbeidet. Partene og den enkeltemedarbeider har nøkkelroller i innovasjon, i atarbeid med nye løsninger kommer i gang, blirgjennomført og skaper verdi. Medarbeiderne haridéer, kunnskap og erfaring fra eget saksfelt og ernærmest problemstillingen og dermed løsningen.I innovasjonsbarometeret for kommunesektoren(2020) ble det oppgitt at medarbeidere hadde ennøkkelrolle i 86 prosent av de nyeste innovasjo-nene.

Medarbeiderdrevet innovasjon er en fellesbe-tegnelse på medarbeideres aktive deltagelse iutvikling av nye løsninger.7


4 Difi og Rambøll (2018) Statsansatteundersøkelsen 20185 KS (2019) Arbeidsgivermonitor

6 Nærings- og fiskeridepartementet (2012) Håndbok i medar-beiderdrevet innovasjon

7 Ibid




Regjeringen vil at alle virksomheter i offentlig sek-tor arbeider systematisk med å utvikle en kulturfor innovasjon. Det har tidligere ikke foreligget enbeskrivelse av hva som kjennetegner en innova-sjonsvennlig kultur i norsk offentlig sektor. Fordien slik beskrivelse vil gi offentlige virksomheteret godt utgangspunkt for å vurdere hvorvidt kultu-ren i egen virksomhet legger til rette for innova-sjon, er dette utviklet som en del av arbeidet meddenne meldingen. Kjennetegnene ved en innova-sjonsvennlig kultur for norsk offentlig sektor pre-senteres i kapittel 7.3.1 og figur 7.2.

7.2.2 Å lede for innovasjon

Å lede for innovasjon og nytenking krever atledere lager rutiner og strukturer som støtteroppunder utvikling av nye idéer og nye samar-beidsformer. Formålet er å legge til rette for smi-dighet og endringskapasitet, i tillegg til kontrollog driftssikkerhet. Å utvikle nye idéer til konkreteløsninger krever handlingsrom, fleksibilitet ogrisikostyring.

Lederne står i et spenn mellom å innfri egetsamfunnsoppdrag og opprettholde drift, samtidigsom man i økende grad forventes å samarbeidemed andre aktører om felles mål. Gode relasjonerog tillit er avgjørende for å skape resultater påtvers og utover eget oppdrag og ansvarsområde.

Å starte med å definere behovene fremfor løs-ningene innebærer at det man vil gjennomføre erukjent når man starter et innovasjonsprosjekt. Deter derfor viktig at ledere og politikere dokument-erer om forventede effekter er oppnådd. Det kanvære særlig krevende å ta tak i behov som manikke vet om det er mulig å løse.

Innovasjonene, det nye, skal iverksettes i virk-somheter som allerede er i ordinær drift, ogmange kan oppleve at det som de synes fungertegodt, må endres. Det er altså langt fra enkle opp-gaver lederne står i, når virksomheten skal blimer innovative.

7.2.3 Politikere som ledere

Det er sider ved rollen som politiker som kangjøre det krevende å støtte opp om innovasjon.Blant annet kan gevinstene av innovasjonsproses-ser være vanskelig å identifisere, eller kan kommeførst etter lengre tid. Det kan gjøre det mer aktu-elt å prioritere prosjekter med mer synlige gevin-

ster nærmere i tid. Politikere er valgt på grunnlagav et politisk program. Dette kan gjøre at de leg-ger listen høyt for å involvere innbyggere i poli-tikkutvikling.8 Samarbeid både med innbyggere,organisasjoner og næringsliv må gjøres slik atprosessene forblir demokratiske. Det innebæreråpenhet om prosessen, hvem som deltar og hvilkemuligheter eller utfordringer man tar utgangs-punkt i. Kravene til åpenhet er høye i norsk offent-lig forvaltning, og de må være like høye i innova-tivt arbeid.

Innovasjon innebærer en viss risiko og løsnin-gen kan bli en helt annen enn den man først så forseg, fordi man starter med å definere behovet ogikke løsningen. Dette kan være vanskelig å for-midle til offentligheten, og kan innebære at politi-kere vegrer seg for å iverksette eller støtte opp ominnovasjonsprosesser. Disse utfordringene under-streker behovet for åpenhet om prosessen, åpen-het om at resultatet ikke er kjent når prosessenstarter, og åpenhet om muligheten for at man ikkeoppnår ønsket effekt innen en gitt tid.

Politikernes sentrale rolle i innovasjonsarbei-det tydeliggjør viktigheten av at politikerne erbevisst de muligheter og utfordringer som ligger iinnovasjonsarbeidet. Dette er blant temaene i KSFolkevalgtprogram, som tilbys alle kommunesty-rer, fylkesting og bydelsutvalg i hver valgperiode.Programmet skal styrke de folkevalgtes motiva-sjon, rolleforståelse og trygghet til å løse utfor-dringer og skape muligheter i kommunen eller fyl-keskommunen. Som en del av folkevalgtprogram-met, har KS laget en håndbok for folkevalgte somheter Tillit. Ett av temaene der er innovasjon oghvilken rolle folkevalgte har i innovasjonsarbeid.

7.2.4 Involvering av medarbeidere og tillitsvalgte

Medarbeidere på alle nivå og med forskjellige kom-petanser og fagbakgrunner bidrar til innovasjon.

For å benytte seg av medarbeideres engasje-ment for nytenking må de bli vist tillit og få ansvar.I tillegg må de ha anledning til å få oversikt overdet større bildet slik at de kan foreslå løsningersom er innenfor de mål, strategier og budsjettvirksomheten har. Dette kan ledere sørge forgjennom generell informasjon og involvering, oggjennom det lokale partssamarbeidet.

Tillitsvalgte kan spille en viktig rolle i innova-sjon på flere måter. Blant annet som ledelsens

8 Sønderskov (2019), Lokalpolitikernes holdninger til borger-deltagelse: En propp for demokratisk innovasjon? PhD-avhandling, Høgskolen i Innlandet


samtalepartnere, eller som samtalepartner forsine medlemmer, og gjennom å informere om ogforberede kommende endringsprosesser.9 Boks7.1 viser et eksempel på partssamarbeid for inno-vasjon og omstilling.

7.3 Veien videre


Regjeringen vil legge til rette for at alle virksom-heter i offentlig sektor arbeider systematisk medå utvikle en innovasjonskultur. Figuren Kjennetegnved kultur for innovasjon (figur 7.2) er utvikletmed formål om å gi retning og et verktøy til offent-lig sektor i arbeidet med å øke innovasjonstakten.

Figuren illustrerer hvilke ferdigheter, tankesettog praksiser som kan fremme innovasjon. Den kanvære utgangspunkt for diskusjon i offentlige virk-somheter om hva som kjennetegner dagens situa-sjon, og hvilke endringer som er viktigst å startemed for å utvikle en mer innovasjonsvennlig kultur.

Kjennetegnene er viktige hver for seg, samti-dig som de bygger på hverandre. Som figurenviser, er motoren for innovasjon ferdighetene, nys-gjerrighet, åpenhet og mot.

Nysgjerrighet betyr å oppsøke ny kunnskap oglæring, og å utforske muligheter og motsetninger.Det betyr å belyse en sak fra mange sider og åvære kreativ i utforskingen, altså vurdere flerenye løsninger på samme problem før man konklu-derer. Nysgjerrighet krever mot og åpenhet.

Åpenhet gir muligheter til å se ting på nyemåter slik at kursen kan endres underveis. Dettekrever både empati, fleksibilitet og refleksjon. Ådele kunnskap og erfaringer, utveksle idéer og gitilbakemeldinger er viktige elementer i en innova-tiv kultur. Både ledere og medarbeidere må aner-kjenne initiativ, fordi det skaper engasjement ogflere nye initiativ.

Man må ha mot til å utfordre det bestående, ogdet krever utholdenhet. Å gjøre noe nytt, eller pånye måter, tar oss ut av komfortsonen. Det kan talang tid fra en innovasjonsidé oppstår eller etendringsarbeid starter, til ny praksis er innført.Da er det viktig å holde motet oppe og ha tro på atendringen er mulig.

Figuren viser fire praksiser som kan fremmeinnovasjon: 1) å se muligheter og vise retning, 2)tillit og risikovilje, 3) samarbeid og involvering, og4) lære og endre praksis.

Å se muligheter og vise retning. Å løse et pro-blem handler ikke bare om her og nå. Det handlerogså om hva løsningen kan bety for og i fremti-den, og i en helhet. Å fortelle en overbevisendehistorie skaper begeistring og viser verdien avmulige løsninger. Historier kan på den måtenskape et handlingsrom. Fremtidstenking åpnerdiskusjoner om mulige retninger fremover (kapit-tel 8).

Å ha tillit og risikovilje. Å gjøre noe annet enn idag, eller gjøre noe på andre måter, kan innebærerisiko og usikkerhet. Risikostyring handler om åha oversikt over risikofaktorene, iverksette tiltakfor å redusere eller fjerne risiko, og avklare hvil-ken risiko man er villig til å leve med. Det trengsogså tillit til at løsningen kan bli bedre og tillit tilsamarbeidspartnere. I enhver styringslinje må detvære tillit, for eksempel må ledere ha tillit til sinemedarbeidere. I perioder betyr dette en tetteredialog for å opprettholde tillit og håndtere risiko.Det er medarbeiderne, gjerne sammen med bru-kerne eller innbyggerne, som er tettest på pro-blemstillingene og dermed mulige løsninger. Vedå delegere ansvar og gi støtte, vil medarbeidere fåmer frihet til å ta initiativ. Ledere må også velge åbenytte de nye idéene som kommer.

Å samarbeide og involvere. Innovasjon skjerofte i samarbeid og gjennom involvering av bru-kere, andre innbyggere, interessenter og eksterneaktører. Flere stemmer gir et mangfold av kunn-

9 Nærings- og fiskeridepartementet (2012) Håndbok i medar-beiderdrevet innovasjon

Boks 7.1 Trepartssamarbeid i barnehage og sykehjem

SINTEF ferdigstilte i 2019 i samarbeid medFagforbundet prosjektet Trepartssamarbeidom medarbeiderdrevet omstilling. De delta-kende virksomhetene utviklet nye måterledere og medarbeidere kunne samarbeideom utvikling på. Flere av virksomhetene opp-levde i tillegg en betydelig reduksjon av syke-fraværet i løpet av prosjektperioden.

Samarbeidet viste at å bygge innovasjons-kapasitet og sikre at endringsprosjekter førertil varig praksisendring, betinger strukturersom involverer de ansatte i å omsetteendringskrav til gode arbeidsprosesser. Detlov- og avtalefestede medvirkningssystemet inorsk arbeidsliv er et slikt system.

Prosjektets kunnskap og erfaringer kankomme hele kommunesektoren til gode.

Kilde: SINTEF (2019) Trepartssamarbeid som drivkraft ikommunal tjenesteutvikling. Rapport 2019:01412


skap, perspektiver og erfaringer som beriker løs-ningsrommet. Mange av samfunnsutfordringeneoffentlig sektor må bidra til å løse er komplekse ogsammensatte og trenger løsninger på tvers av fagog sektorer. Det kan kreve megling og brobyggingå finne felles mål og plattform, fremfor å dyrkeegenart og motsetninger. Da behøves lagspilleresom er åpne for å lære av andre, og som tar inn-over seg andre perspektiver og kunnskap.

Å lære og endre praksis. En endring er innova-sjon først når den er tatt i bruk og gir merverdi.For å sikre det må man lære, og endre praksis.Læring i denne sammenheng handler både om åforstå hva som er problemet og å lære om en løs-ning kan fungere eller ikke. Når en ny løsning erutviklet, evaluert og implementert, vil det værebehov for å endre den etablerte praksisen.

Regjeringen oppfordrer alle virksomheter ogkommuner til å arbeide for å utvikle en innova-sjonskultur, og vil utvikle verktøy som hjelper

virksomheter med å måle innovasjonskultur ogbruke resultatet til å utvikle tiltak i virksomheten.I tillegg vil det utvikles verktøy som måler moden-het i innovasjonskultur på tvers av virksomheter ioffentlig sektor.

7.3.2 Å lede for innovasjon

Det er lederes oppgave å utvikle sin organisasjongjennom rutiner og strukturer som bidrar til innova-sjon. I dette ligger det også å utvikle medarbeidere,endringskapasitet og en kultur for innovasjon.

Flere guider og beskrivelser søker å fremmegod ledelse i offentlig sektor (boks 7.2). Elemen-tene i kultur for innovasjon tangerer og supplererdisse, og må også ses i sammenheng med andrelederverktøy.

Ledere skal sette sin egen organisasjon i standtil å løse samfunnsoppdraget og å løse det endabedre enn forrige år. Dette skal de følges opp på

Figur 7.2 Kjennetegn ved kultur for innovasjon

Kilde: Kommunal- og moderniseringsdepartementet (2020)

MOT

ÅP

EN

HET

NYS

GJE

RR

IGH

ET

LÆRE OG ENDRE PRAKSIS

Eksperimentere

Erkjenne og lære av feil

Evaluere og måle resultater og effekter

Identifisere og endre praksis som ikke lengre erhensiktsmessig

SE MULIGHETER OG VISE RETNING

Se framover

Fortelle historier

Skape begeistring

Skape handlingsrom

Vise verdi

TILLIT OG RISIKOVILJE

Tåle ubehag og usikkerhet

Myndiggjøre medarbeidere

Velge nye idéer

SAMARBEID OG INVOLVERING

Være lagspiller

Lære av andre

Involvere brukere, interessenter og

eksterne aktører

Megle og bygge bro

Ha empati

Ha fleksibilitet

Reflektere

Dele

Anerkjenne initiativ

Oppsøke læringog kunnskap

Utforske muligheterog motsetninger

Utfordre det bestående

Være utholdene

Gjennomføre

Kultur for innovasjon

Kjennetegn (ferdigheter, tankesett og praksis) som fremmer innovasjon


Boks 7.2 Kultur for innovasjon og relaterte lederverktøy

Lederplakaten God ledelse i staten (figur 7.3)skal fremme resultatorientering og gjennomfø-ringskraft. Lederplakaten og kultur for innova-sjon (figur 7.2) må ses i sammenheng. Å semuligheter og vise retning handler både om åbidra til å utvikle og gjennomføre politikk, ogogså om å bruke handlingsrommet og bryte

oppdrag ned til mål og strategier. Å innoverehandler ikke bare om å komme opp med nyeidéer, idéene må også nyttiggjøres. Dette hand-ler om kvalitet og resultater, som er et sentraltelement i lederplakaten. Relatert til innovasjonmangler Lederplakaten omtale av risiko- oglæringsdimensjonene.

Figur 7.3 Lederplakaten God ledelse i staten

Guide til god ledelse er utviklet av KS som etrefleksjonsverktøy for ledere i kommunesekto-ren. Guiden vektlegger at ledelse er avgjørendefor innovasjon og utvikling av kommunesekto-ren, og viktigheten av å bygge kultur for nyska-ping og læring. Kjennetegnene guiden fremhe-ver ved god ledelse er å vise gjennomførings-kraft for å oppnå gode resultater, å skape tillitgjennom tydelige roller, å legge til rette formestring og motivasjon, og å skape en organisa-sjonskultur med godt arbeidsmiljø og høy etiskbevissthet. Guiden fremhever også samspilletmellom endrings-, oppgave- og relasjonsoriente-ring som grunnleggende ferdigheter hos ledere.

Digitaliseringsdirektoratet har definert syvlederkompetanser for å lykkes med digital trans-formasjon. Dette er å sette borgeren i sentrum,belønne og motivere, samarbeide på tvers, prøveog feile, fortelle de gode historiene, peke ut ret-ning og utfordre det eksisterende. Mange avdisse lederkompetansene er relevante for inno-vasjon, og sammenfaller med Kultur for innova-sjon.

Kilder: Regjeringen.no/KMD, KS (2018) Guide til god ledelseog Digitaliseringsdirektoratet


av sin egen leder. Det betyr at ledere kontinuerligmå arbeide med kompetanse, kultur, strukturerog rutiner som bygger oppunder bedre kvalitet,resultater og mer effektiv drift.

Endringskompetanse må bygges inn i leder-rollen, slik at førstelinje-, mellom- og toppledere erforberedt og trygge i arbeid med innovasjon.Flere kommuner, som Asker, Bærum og Trond-heim, har gjennomført omfattende ledertrenings-programmer for alle lederne i kommunen spesi-fikt for innovasjon og innovative arbeidsmetoder,som også har gitt økt kompetanse for endring.Lederprogrammene er utviklet og gjennomførtinternt i kommunene og uavhengig av hverandre.

Strategisk kompetansestyring er essensielt forå sikre riktig kompetansebeholdning og er enlederoppgave. I strategisk kompetansestyring10

ligger planlegging for hvilken kompetanse virk-somheten må ha nå og i fremtiden, og hvordandenne kan bygges og utvikles, blant annet gjen-nom kompetanseoverføring, mobilitet, omskole-ring og rekruttering. Regjeringen har tilrettelagtfor mobilitet gjennom mobilitetsprogrammet i sta-ten, som gjennomføres som en pilot i 2020, i etsamarbeid mellom Direktoratet for forvaltning ogøkonomistyring og Departementenes sikkerhets-og serviceorganisasjon. Mobilitetsprogrammet til-rettelegger for økt mobilitet blant annet mellomvirksomheter, sektorer og forvaltningsnivåer,gjennom strategiske kompetansesamarbeid ogutveksling av kompetanse og ressurser på virk-somhetsnivå. Dette kan både bidra til styrket sam-arbeid, delingskultur og endringskapasitet.

Regjeringen har prioritert kompetansearbei-det i staten og har tilrettelagt for digital læring istaten gjennom virksomhetsplattformen og På nettmed læring. De digitale verktøyene spiller sam-men med virksomhetens strategiske kompetanse-

utvikling og -styring. Virksomhetene kan delekompetanseutviklende tiltak på plattformen medandre.

Det finnes e-læringskurs på områder somendringsledelse og kompetanseledelse, men deter ikke laget noen ressurser som handler spesieltom innovasjon, verken for ledere eller medarbei-dere. Direktoratet for forvaltning og økonomistyr-ing og Digitaliseringsdirektoratet skal sammenutvikle et kompetansetilbud til ledere knyttet tilinnovasjon og digitalisering.

7.3.3 Partssamarbeid for økt innovasjon

Partssamarbeidet står sentralt i norsk arbeidsliv,også i tiden fremover. Ambisjonen er å bruke tre-parts- og topartssamarbeidet som et virkemiddelfor å øke arbeidet med innovasjon i offentlig sek-tor.

7.4 Regjeringen vil

Innovasjon krever kultur for nysgjerrighet, åpen-het og mot, og å lære av feil og suksesser.

Regjeringen vil

– legge til rette for at alle virksomheter og kom-muner arbeider systematisk med å utvikle eninnovasjonskultur

– videreutvikle ledelsesprogrammer som under-støtter innovasjon, digitalisering og endring ioffentlig sektor

– tilrettelegge for økt mobilitet for ledere ogmedarbeidere både i og mellom sektorer gjen-nom mobilitetsprogrammet

– fortsette å bruke partssamarbeidet som et vir-kemiddel for å øke innovasjonsarbeidet ioffentlig sektor 10 Lai (2004) Strategisk kompetansestyring, Fagbokforlaget


8 Kompetanse for innovasjon

Riktig kompetanse bidrar til mer innovasjon ioffentlig sektor. Det er derfor viktig at offentligevirksomheter rekrutterer og utvikler nødvendigkompetanse gjennom strategisk kompetanse-styring. Universiteter og høyskoler må tilby utdan-ning som gir arbeidstakerne relevant kompetansefor å løse både dagens og morgendagens utfor-dringer, og se nye muligheter. Sammen medandre aktører må utdanningsinstitusjonene tilbysolide grunnutdanninger og etter- og videreutdan-ninger i samarbeid med arbeidslivet.


Kompetanse er et omfattende begrep. I dennemeldingen benyttes Kompetansebehovsutvalgetsdefinisjon, som sier at kompetanse er en kombina-sjon av kunnskap, forståelse, ferdigheter, egen-skaper, holdninger og verdier.1

Kompetansebehovene i offentlig sektor dek-kes ved å mobilisere, fornye og videreutviklekompetansen som medarbeidere har, eller gjen-nom å rekruttere kompetente, nye medarbeideresom virksomhetene trenger nå og i fremtiden.Begge deler er en del av strategisk kompetanse-utvikling og -styring i offentlige virksomheter.

Å fornye og videreutvikle kompetanse kanskje gjennom utdanning, opplæring, arbeidserfa-ring, løpende kompetanseutvikling på arbeidsplas-sen og gjennom forskjellige typer etter- og videre-utdanning.2 Med andre ord kan kompetanser som

behøves for innovasjon dekkes av utdanningssek-toren, gjennom statlige og kommunale program-mer, og gjennom arbeidserfaring med ulike meto-der som fremmer innovasjon. Da teknologi er enav muliggjørerne av innovasjon, er også teknologi-kompetanse viktig for at innovasjonstakten kanøke.

Regjeringen har prioritert kompetansearbei-det i staten og har blant annet tilrettelagt for digi-tal læring gjennom virksomhetsplattformen og Pånett med læring, jf. omtale i kapittel 7.

8.1.1 Kompetanse gjennom høyere utdanning

God kvalitet og godt samspill mellom arbeidslivetog forskning og utdanning er sentrale faktorer formodernisering, effektivisering og innovasjon ioffentlige virksomheter. Det er i dag et utstraktsamarbeid mellom universitetene og andre offent-lige og private aktøre om forskning, innovasjon ogutdanning. Regjeringen ønsker å utvikle dettesamarbeidet videre. Høyere utdanning i Norgeskal være forskningsbasert og forskning er omtalti kapittel 12.

Universitetene og høyskolene skal bidra til atsamfunnet får kompetent arbeidskraft, og mangeansatte i offentlig sektor har utdanning fra norskeutdanningsinstitusjoner. Universitets- og høyskole-loven og det nasjonale kvalifikasjonsrammeverketfor høyere utdanning gjør det klart at institusjo-nene skal bidra til innovasjon og at kandidatene på

Figur 8.1

1 NOU 2018: 2 Fremtidige kompetansebehov I – Kunnskaps-grunnlaget

2 Fafo (2013) «Saman om» kompetanse og rekruttering – enkunnskapsstatus. Fafo-notat 2013:3


alle nivåer i utdanningene skal ha innsikt i innova-sjonsprosesser. Studenter på masternivå skal ogsåkunne bidra til innovasjon. De fleste universiteterog høyskoler legger til rette for og støtter ulike for-mer for studentinnovasjon. Det skal utruste stu-dentene til en rolle som endringsagenter i fremti-dens helsevesen, skole eller annen offentlig virk-somhet. Dette muliggjør bærekraftig utvikling avsamfunnet og innovasjon i offentlig sektor.

I Langtidsplan for forskning og høyere utdan-ning (2019–2028) trekker regjeringen frem atoffentlig sektor må ta i bruk ny forskningsbasertkunnskap og nye arbeids- og organisasjonsfor-mer.3 Det finnes ingen oppskrift på innovasjon,men både forskning og systematisk læring avpraksis viser at det er noen metoder og verktøysom er særlig egnet for å finne nye og innovativeløsninger.

Det er etablert et Råd for samarbeid medarbeidslivet (RSA) for å bidra til økt og bedre sam-arbeid mellom universiteter, høgskoler ogarbeidslivet. De fleste statlige universiteter oghøgskoler har også arbeidslivsrelevans direkteeller indirekte som en del av sin utviklingsavtalemed Kunnskapsdepartementet.

8.1.2 Arbeidsmetoder og kompetanser som kan fremme innovasjon

Offentlig sektor må i større grad ta i bruk arbeids-metoder som kan fremme innovasjon, selv omflere arbeidsmetoder og verktøy er tatt i bruk desiste årene. Da trengs det kompetanse i slikearbeidsmetoder og i hvilke situasjoner de er nyt-tige. I en Menonrapport om innovasjonsaktivitet ikommunesektoren, indikerte over 40 prosent avde som ble intervjuet at kompetanse er en barri-ere for å gjennomføre mer innovasjon.4 Kompe-tanse kan erverves gjennom utdanninger, kurs ogannen kunnskapsheving, kombinert med erfa-ring. Det finnes kurs og etterutdanninger som errelevante, men disse blir ikke presentert systema-tisk eller samlet.

Arbeidsmåtene presentert under er heller ikkeen uttømmende liste, og må blant annet sees isammenheng med kultur for innovasjon (kapittel7), bruk av stordata i innovasjon (kapittel 6) ogforsøk (kapittel 9).

Design

Design er menneskeorientert, og behov dannergrunnlaget for problem- eller mulighetsforståelsen.Design bringer inn et tankesett som kan oppsum-meres med setningen: Hva og for hvem, før hvordan.

Tjenestedesign er en spesialisering innendesignfaget som legger til rette for å forbedre entjenesteopplevelse og styrke dens verdiskaping.Systemorientert design benytter visualisering for åtilgjengeliggjøre kompleksitet. Begge disse design-typene er de siste årene anvendt i offentlig sektor.

Flere aktører har utviklet guider eller veikartfor designdrevet innovasjon. Veikart for tjeneste-innovasjon er KS sin verktøykasse for å skapebedre tjenester for innbyggerne i en kommune.Mens Design og Arkitektur Norge (DOGA) harutviklet Guide for designdrevet innovasjon, for bådeprivate og offentlige virksomheter. Sveriges Kom-muner och Regioner har utviklet Innovations-guiden.se, en guide for designdrevet innovasjon ioffentlig sektor. De kombinerer nettverktøyetmed kurs og bistand til innovasjonsprosesser.

Digitaliseringsdirektoratet, i samarbeid medDOGA, har utviklet Stimuleringsordningen for inno-vasjon og tjenestedesign (StimuLab). StimuLab skalstøtte og stimulere til brukerorientert nyskaping ioffentlig sektor gjennom bruk av tjenestedesign,testing og eksperimentering. Ordningen skalstyrke innovasjonskapasiteten og -kompetansen ioffentlig sektor, både ved å støtte konkrete inno-vasjonsprosjekter og bidra til kompetansehevingog erfaringsspredning på tvers. StimuLab bidrarmed midler og tverrfaglig veiledning til å forståproblemet og definere behovene, og til å forankreprosessen hos de involverte virksomhetene ogforplikte dem til å investere nødvendige ressurserog innsats både i prosessen, leveransen og imple-menteringen i etterkant. Midlene går til å kjøpekompetanse i markedet, og prosjektene som blirrekruttert skal ende opp i nye og forbedrede tje-nester, prosesser eller systemer. Prosjekter somkrever samarbeid mellom flere aktører og harkomplekse problemstillinger som ikke en aktørkan løse alene blir prioritert i ordningen. Boks 8.1viser eksempel på et prosjekt i StimuLab.

Smidig

I smidige arbeidsmåter, som blant annet lean-eller agile-prosesser, løser selvorganiserte teaminnovasjonsarbeidet med rask testing og imple-mentering av delløsninger underveis. Da jobberdet samme teamet både med behov, løsning, testog implementering.

3 Meld. St. 4 (2018–2019) Langtidsplan for forskning og høy-ere utdanning 2019–2028

4 Menon (2018) Nåtidsanalyse av innovasjonsaktivitet i kom-munesektoren. Publikasjon 88/2018


Innen IKT går man i stadig større grad bort frade store prosjektene, og løser heller utfordringerlitt av gangen og med teknologi der mindre delerkan bygge på hverandre på flere måter. Det girstørre fleksibilitet til endring og er en arbeids-måte som kan være nyttig også på andre områder.

Fremsyn

Å se fremover er en praksis som fremmer innova-sjon. OECD argumenterer for at de som vil lykkesmed innovasjon i offentlig sektor klarer å se forseg og handle utfra diskusjoner og vurderinger omfremtiden. Å utvide hvorfor og hvordan man for-står fremtiden gir flere valg. Åpenhet og bredtsamarbeid er avgjørende for gode fremsynsproses-ser.5 Det finnes et mangfold av fremsynsmetoder.

Futures Literacy er en fremtidsmetode somblant annet UNESCO benytter. Å være future lite-rate innebærer å møte fremtiden mer forberedt,og dermed ta en mer langsiktig og strategisk til-nærming.

Strategisk fremsyn, eller scenarioutvikling,anerkjenner at det eksisterer flere mulige utvik-lingsretninger og diskuterer disse i scenarioer.Strategisk fremsyn gir mulighet til å kartlegge,

forstå og reagere på trender og beskrive ulikemulige fremtider.6

I arbeidet med denne stortingsmeldingen harKommunal- og moderniseringsdepartementetutviklet fire scenarioer om offentlig sektor i 2040.Scenarioene er utviklet for å starte strategiske dia-loger som skaper endringsberedskap, men er ikkeuttrykk for regjeringens ønsker eller frykt. Scena-riofortellingene er publisert i en egen rapport7.

UNESCO og OECD arbeider aktivt med å økesamfunnets evne til å utvikle kunnskap om fremti-dige effekter av teknologier, for å styre motønsket utvikling.

Dulting og adferdsvitenskap

Teorien om dulting (fra engelsk nudging), har sittutspring i adferdsvitenskap, psykologi og adferds-økonomi. Idéen er at små endringer i hvordan valgpresenteres, kan gjøre store utslag i hvordan manbevisst eller ubevisst velger. Det skjer uten atdirekte regulering gjennom regelverk er nødvendig.

Det er eksempler på endring av aktørenesadferd ved bruk av kunnskap fra adferdsviten-skapene innen pensjonssparing, forbrukerspørs-mål, effektivitet internt i organisasjoner og skatte-

5 OECD (2019), Public Value in Public Service Transforma-tion: Working with Change, OECD Publishing, Paris

Boks 8.1 Digital førerettsforvaltning

Digital førerettsforvaltning er et eksempel påutfordringene og mulighetene i samarbeid påtvers av sektorer. Årlig søker 200–300 000 inn-byggere om fornying av førerrett, for eksempelfordi de er over 80 år. Det å miste retten til å førekjøretøy opplever mange som et stort inngrep ideres livsutfoldelse.

Prosessen for fornying av førerett er pregetav papirbasert, manuell saksbehandling og per-sonlig oppmøte fra innbygger i flere omganger.Vegdirektoratet, Helsedirektoratet, Direktora-tet for e-helse, Politidirektoratet, fylkesmann-sembetene og alle landets fastleger og optikerehar sentrale roller og ansvar.

Utfordringen er særlig vurderingen av helse-kravene i førerretten og ansvarsforholdet mel-lom de involverte aktørene. Kompleksiteten ogineffektiviteten var forsøkt løst i ti år og varmeldt inn som en tidstyv i forvaltningen dadirektoratene etablerte et prosjekt. Prosjektet

mottok fra 2018 støtte og finansiering fra Sti-muLab-ordningen. Gjennom en prosess basertpå designmetodikk og en åpen og utforskendetilnærming til problemstillingen, roller ogansvar, klarte virksomhetene i løpet av ni måne-der i fellesskap å skissere et løsningskonsept.For å realisere konseptet ble Program for digitalførerettsforvaltning etablert. Programmet erfinansiert av direktoratene med støtte fra Digita-liseringsdirektoratets medfinansieringsordning,og skal utvikle en digital utveksling av helseat-testens konklusjon mellom fastlege og Statensvegvesen. Gevinstene er vurdert til en nettonåverdi på 940 mill. kroner over ti år.

Førerettsprosjektet har også avdekket poten-sial for å ta i bruk et nytt rammeverk for infor-masjonsdeling som kan betydelig forenkle innfø-ring av nasjonale e-helseløsninger.


6 Regeringskansliet, Sverige. Strategisk framsyn7 Kommunal og moderniseringsdepartementet (2019)

Scenarioer for offentlig sektor i 2040. Rapport


innkreving. Mange land har tatt i bruk adferds-vitenskap i politikkutformingen, blant annetBehavioural Insights Team i Storbritannia. I Norgehar en del offentlige virksomheter tatt i brukkunnskapen og metodene, men anvendelsen erspredt og lite systematisk. Våren 2013 gjennom-førte Skatteetaten sammen med Norges Handels-høyskole (NHH) et forsøk der grupper av innbyg-gere fikk brev med ulike tekster om å føre oppinntekter fra utlandet i selvangivelsen. Erfarin-gene var at brev som forsiktig appellerte til folksmoral for å betale skatt førte til at skattebetalerneoppga større summer. Brev som spilte på risikoenfor å bli tatt, førte til at flere meldte fra om sineutenlandsinntekter.8

Klart språk

Klart språk handler om å tilpasse teksten til desom skal bruke den. Slik bidrar det til en mereffektiv forvaltning, bedre og mer brukervennligetjenester. Brukeren i sentrum er et prinsipp somfremmer innovasjon og slik spiller klarspråk- oginnovasjonsarbeid sammen. Digitaliseringsdirek-toratet og Språkrådet samarbeider om tiltak for åstimulere til godt og brukervennlig språk i stat-lige virksomheter.9 De samarbeider også med KSom klart språk i kommunal sektor og er i kontaktmed blant annet Universitetet i Oslo som har ensatsing på klart juridisk språk og et bachelorpro-gram i klart språk. Tromsø kommune har laget enbruksanvisning i hvordan man kan arbeide medklart språk i tjenestedesign. Veilederen kan bru-kes av hele offentlig sektor og inneholder åttesteg til å lykkes med brukervennlige tjenester10.

I Skedsmo kommune har arbeid med klartspråk endret både kommunikasjonsmåten ogorganiseringen av en tjeneste til innbyggerne. Detstartet med ønske om å bedre informasjonen omtildeling av og innflytting i omsorgsboliger, menførte til endring av arbeidsprosessen. Et resultatvar at ventetiden for innbyggerne som trengeromsorgsbolig ble redusert fra fire til fem månederned til fem uker.

Digital kompetanse kan bidra til mer innovasjon

Både medarbeidere og ledere må ha nødvendigdigital kompetanse. Det handler både om strate-gisk teknologiforståelse, evne til å koble teknologiog systemforståelse, økosystemforståelse, anskaf-

felseskompetanse og digital verktøy-, metode- ogbrukerkompetanse.

Kartlegginger viser at ledere og arbeidstakerei både private og offentlige virksomheter manglernødvendig kompetanse for å se og nyttiggjøre segmulighetene teknologien gir.11

SSBs undersøkelse om bruk av IKT i offentligsektor viser at tre av fire statlige virksomhetersom har forsøkt å ansette IKT-spesialister detsiste året opplevde problemer. Blant kommuneneer det tilsvarende tallet 36 prosent.12 Det er imid-lertid store variasjoner i offentlig sektor når detgjelder hvor mange som opplever vanskelighetermed å finne kompetente kandidater. Videre virkerbehovet for spesialister å øke med størrelse. Kom-muner med flere innbyggere, og statlige virksom-heter med mange ansatte, forsøker oftest åansette personer med høy IKT-kompetanse.13

Ulstein kommune var i 2019 nominert til innova-sjonsprisen for sitt helhetlige innovasjonsarbeid,som blant annet innebærer satsing på koding iskolen (boks 8.2).

8 Skatteetaten9 Klarsprak.no, difi.no, sprakradet.no10 KS.no

11 IT i praksis 201812 SSB (2019) Offentlig sektor sliter med rekruttering av IKT-

spesialister. Artikkel 13 Kommunal og moderniseringsdepartementet (2019) Én

digital offentlig sektor. Digitaliseringsstrategi for offentlig sek-tor 2019–2025

Boks 8.2 Ulsteinmodellen

Ulstein er den første kommunen i landet deralle elevene lærer å programmere. Kommu-nen og Høgskulen i Volda har sammen skaptUlsteinmodellen, der alle lærerne i kommu-nen får videreutdanning i bruk av digitaleverktøy og ressurser i undervisningen. Møreog Romsdal fylkeskommune har gitt støtte tilteknologisatsingen. Organisasjonen Lær KidsaKoding har vært en viktig medspiller.

Ulsteinmodellen er en del av kommunenshelhetlige satsing på innovasjon og nytenking,som de i 2019 ble nominert til innovasjonspri-sen for. Kommunen legger spesiell vekt pådigitalisering for fremtida, men går også nyeveier i både helseog omsorgsetaten, i teknisketat og i sentraladministrasjonen. Samskapingog dialog med innbyggere, frivillige, nærings-livet og offentlige aktører er en forutsetning iprosjektene.

Kilde: Ulstein kommune


Fordi digitaliseringen skjer på tvers av sekto-rer, ansvarsområder og landegrenser skaper detnye avhengigheter og sårbarheter som det offent-lige må håndtere. Igjen er kompetanse avgjø-rende, særlig på informasjonssikkerhetsområdet.


Virksomhetene i offentlig sektor bør ha en strate-gisk tilnærming til kompetanseutvikling og opp-merksomhet på kompetanseprofiler både vedrekruttering og i forbindelse med kompetanse-utvikling av medarbeidere. I arbeidsgiverstrate-gien i staten er et av hovedmålene at statlige virk-somheter tar grep for å møte fremtidens kompe-tansebehov.14

For å sette yrkesutøvere i stand til å møteutfordringene samfunnet står overfor, vil det væreviktig å videreutvikle kvaliteten i høyere utdan-ning.15 Norge må utdanne kandidater som ikkebare kan gå inn i yrket i dag, men som har godomstillingsevne, kan utvikle seg videre, ta i brukny kunnskap, reflektere over egen yrkespraksisog dermed også bidra til kunnskapsutviklingen påsitt fagområde i årene fremover. De offentlige tje-nestene er avhengig av hverandre, og må værekoordinert overfor brukere med sammensattebehov. Ved flere universiteter og høyskoler jobberderfor studenter og ansatte på tvers av fagog pro-fesjonsgrenser for å øve på denne ferdigheten.

Digitaliseringsdirektoratet og Direktoratet forforvaltning og økonomistyring har en rekke verk-tøy av relevans for innovasjon. Et eksempel erProsjektveiviseren, en prosjektmodell for styringav digitaliseringsprosjekter i offentlige virksom-heter. Dette verktøyet er imidlertid ikke utvikletfor innovasjonsarbeid spesielt og kan dermedkreve tilpasning. Tilbud om veiledning, kurs ogvirkemidler som kan fremme innovasjon og inno-vative arbeidsmetoder er fragmentert. Som for deøvrige virkemidlene for innovasjon i offentlig sek-tor, kan tilbudene sees bedre i sammenheng(kapittel 5). Tilbud om etter- og videreutdannin-ger bør videreutvikles, og formidles mer samlet.

Digitaliseringsstrategien Én digital of fentligsektor vektlegger at økt digital kompetanse hand-ler både om å rekruttere og å utvikle kompetansehos medarbeidere og ledere. Det er vanskelig å

forutse fremtidens kompetansebehov. Det harskjedd en utvikling fra tungt teknologifokus på1980- og 90-tallet, via digitalisering på 2000-tallet,med fokus på forbedring av eksisterende proses-ser ved bruk av digital teknologi og data. I dag erfokuset på digital transformasjon der digitalise-ring griper mer inn i kjernevirksomheten i envirksomhet. Det fremtidige kompetansebehovethandler overordnet om å ha kunnskap om hvor-dan mulighetene som ligger i teknologien kanutnyttes i virksomheten.16 Det vil være behov forfølgende digitale kompetanser:– Grunnleggende digital kompetanse: Kompe-

tanse hele den voksne befolkningen trenger forå fungere i studier, arbeids- og samfunnsliv.

– Yrkes- og profesjonstilpasset digital kompe-tanse: Arbeidstakere har kompetanse som erspesifikk for sin kontekst, med en god forstå-else av hva digitalisering innebærer for sinarbeidsutførelse.

– Spesialisert digital kompetanse: Kompetansefor å utvikle nye avanserte løsninger – informa-tikere, eksperter på IKT-sikkerhet, spesialisteri rettsinformatikk, digital forretningsutvikling,og så videre.

8.3 Veien videre

Arbeidslivsrelevans i høyere utdanning

Regjeringen tar sikte på å legge frem melding tilStortinget om arbeidslivsrelevans i høyere utdan-ning våren 2021. Meldingen vil ha følgende firehovedmål:– øke arbeidstilknytningen i høyere utdanning– styrke nytenking og innovasjonskompetanse i

høyere utdanning– øke kvaliteten i praksis i helseog sosialfagut-

danninger og lærerutdanninger– bedre kontaktflater mellom arbeidslivet og uni-

versiteter og høyskoler

Et eksempel på arbeid med arbeidslivsrelevans iutdanning er universitetskommunesamarbeidet iAgder. Kristiansand kommune har sammen medUniversitetet i Agder tatt et nasjonalt ansvar for åutvikle kompetente barnevernsarbeidere og eneffektiv barneverntjeneste som er i stand til åmøte fremtidige utfordringer.

14 Kommunal- og moderniseringsdepartementet (2020)Arbeidsgiverstrategi 2020–2023 for det statlige tariffområdet

15 Meld. St. 4 (2018–2019) Langtidsplan for forskning og høy-ere utdanning 2019–2028



Styrking av lærerutdanningen

En varig styrking av den norske lærerprofesjonener viktig for å stå godt rustet til å håndtere fremti-dige utfordringer, der kunnskap og kompetansevil få stadig større betydning. Skoler og barneha-ger er med på å forme fremtidige samfunnsaktø-rer. Både direkte og indirekte er de viktigeendringsagenter i offentlig sektor. Direkte kanskoler og barnehager i samarbeid med andreaktører bidra til å påvirke prosesser, kommunika-sjonsmåte og organisering. Skoler og barnehagerbidrar indirekte til innovasjon når elevene og bar-nehagebarna blir utfordret til selv å se etter nyeløsninger og å kommunisere på nye måter. Detteer kompetanser de tar med seg inn i yrkeslivet.

I 2017 ble grunnskolelærerutdanningene(GLU) løftet til masternivå. GLU-reformen er etskritt i retning av både mer innovasjon og mer for-skingsdrevet utvikling av lærerutdanninger ogskoler. Utdanningene legger vekt på at lærerstu-denter kan bidra i innovasjonsprosesser knyttet tilskolens virksomhet og legge til rette for at lokaltarbeids-, samfunns- og kulturliv involveres i opp-læringen. Videre skal studentene kunne bidra til åvidereutvikle skolen som en institusjon for dan-nelse og læring i et demokratisk og mangfoldigsamfunn. Det er et mål at lærerne som uteksami-neres selv skal kunne opptre innovativt. I 2019 bleti offentlig sektor-ph.d.-stillinger øremerket lærere(for omtale av offentlig sektor-ph.d.-ordningen, sekapittel 12.1). Flere lærere med doktorgrad, ph.d.,er et langsiktig tiltak for styrke lærerprofesjonenog være i forkant av samfunnsutfordringer somkrever høy kompetanse i offentlig sektor.

I 2017 lanserte regjeringen Lærerutdanning2025, Nasjonal strategi for kvalitet og samarbeid ilærerutdanningene. Strategien er blant annet fulgtopp gjennom en innovasjonsordning der barneha-ger, skoler, kommuner og fylkeskommuner kansøke om midler sammen med forskere til å prøveut og evaluere virkningen av tiltak. Ordningen eren del av programmet Forskning og innovasjon iutdanningssektoren (FINNUT) i Forsknings-rådet. Tett samarbeid mellom lærerutdanningeneog praksisfeltet er en nøkkel til felles og gjensidigutvikling, og sikrer høy kvalitet. Strategien er ogsåfulgt opp gjennom partnerskapssamarbeid mel-lom lærerutdanning og skoler og skoleeiere, ellerbarnehager og barnehageeiere, om kliniskutprøving av praksis av høy kvalitet.

Etter- og videreutdanning

Arbeidstakere må tilbys etter- og videreutdanningslik at de kan vedlikeholde og oppdatere kompe-tansen sin i en livslang læringsprosess. Regjerin-gen varslet derfor i sist langtidsplan for forskningog høyere utdanning at den forventer at universi-tetene og høyskolene aktivt tar initiativ til samar-beid om etter- og videreutdanning med tjenestetil-byderne.17

Regjeringen la våren 2020 frem Meld. St. 14(2019–2020) Kompetansereformen – Lære helelivet. Reformen har to mål. Det ene er at ingenskal gå ut på dato på grunn av manglende kompe-tanse. Alle skal få mulighet til å fornye og sup-plere sin kompetanse, slik at flere kan stå lenger iarbeid. Det andre er å tette kompetansegapet, detvil si gapet mellom hva arbeidslivet trenger avkompetanse og den kompetansen arbeidstakernefaktisk har. Meldingen inneholder en rekke tiltaksom skal bidra til at fagskoler, universiteter oghøyskoler leverer fleksible videreutdanningstil-bud som arbeidslivet har behov for. Blant annet vilregjeringen satse på økt kapasitet for videreutdan-ninger og fleksible utdanningstilbud i universitets-og høyskolesektoren gjennom konkurranseba-serte midler. Gjennom kompetansereformen leg-ger også regjeringen opp til økt samarbeid mel-lom utdanningsinstitusjonene og arbeidslivet omutvikling av tilbud.

17 Meld. St. 4 (2018–2019) Langtidsplan for forskning oghøyere utdanning 2019–2028, kapittel 5.3

Boks 8.3 D-box Nasjonalt senter for tjenesteinnovasjon

D-box skal være en strategisk arena for bru-kersentrert utvikling og tverrfaglig kompetan-sebygging i offentlig sektor. D-box skal møtekompetansebehov for tjenesteinnovasjon påtvers av fag og sektorer, med blant annetdesignmetodikk som sentral tilnærming.

Senteret har mål om å legge til rette forkunnskapsbaserte beslutninger hos myndig-heter og ledere knyttet til brukersentrert inno-vasjon, samt god bruk av markedet ogforskningsmiljøer. D-box ønsker å være enpådriver for å utvikle feltet tjenesteinnovasjonnasjonalt og internasjonalt og bidra til økt inn-ovasjonsevne.

Kilde: Design og Arkitektur Norge (DOGA)


Arkitektur- og designhøgskolen i Oslo, Han-delshøyskolen BI og Design og Arkitektur Norgeåpner i 2020 senteret D-box, Nasjonalt senter fortjenesteinnovasjon. D-box skal utvikle etter- ogvidereutdanningstilbud som svarer på nye behovhos ledere og ansatte i offentlig sektor (boks 8.3).

Digital kompetanse

Mangel på kompetent arbeidskraft er en av utfor-dringene Norge vil møte fremover. Det kanhandle om mangel på folk i arbeidsdyktig alder,særlig i distriktsområder, men det handler ogsåom mangel på riktig kompetanse. Et av regjerin-gens viktigste prosjekter de neste fire årene erderfor en kompetansereform i arbeidslivet. Måleter at alle skal være kvalifisert for et arbeidsliv iendring som følge av digitalisering og ny tekno-logi. Spesielt digital kompetanse kan bli en storutfordring og her har universitetene og høgsko-lene en sentral rolle.

Som en del av regjeringens nasjonale strategifor kunstig intelligens, har NTNU tilgjengelig-gjort nettkurset Elements of AI på norsk. Regjerin-gen oppfordrer alle offentlige virksomheter til å laderes ansatte gjennomføre nettkurset og vil til-gjengeliggjøre nettkurset på felles digital lærings-plattform i staten. Kommuner og fylkeskommu-ner har også tilgang til kurset gjennom lærings-plattformen KS Læring. Regjeringen vil utarbeideen strategi for digital kompetanse i offentlig sek-tor. KS og andre relevante aktører vil bli involverti arbeidet.18

Digitalisering er også et sentralt virkemiddelfor å heve kvaliteten og relevansen i forskning oghøyere utdanning, og ruste universitets- og høy-skolesektoren til å realisere langtidsplanens ambi-sjoner. Digitaliseringsstrategi for universitets- oghøyskolesektoren for 2017–2021 gir en tydelig ret-

ning. Regjeringen forventer at alle høyskoler oguniversiteter har løftet digitalisering opp på etstrategisk nivå og har utarbeidet mål og forplik-tende tiltak for digitalisering av utdanning ogforskning. I tillegg til faglig relevant digital kom-petanse skal studenten tilegne seg mer overord-net IKT-kompetanse og digital dømmekraft somer relevant på tvers av fagområdene. Digitalise-ring gjør det mulig å utføre forskning mer effek-tivt og skaper nye muligheter for metodeutvikling,samarbeid og utvikling innenfor eksisterende ognye fagfelt. Digitaliseringen gir muligheter til ådele både data og resultater fra forskning på nyemåter, men stiller også forskerne overfor nyeutfordringer knyttet til datasikkerhet og riktighåndtering av data.

8.4 Regjeringen vil

For å lykkes med innovasjon, må offentlige virk-somheter rekruttere og utvikle kompetanse somfremmer innovasjon, og utdanning må være tilpas-set innovasjon og behovene i arbeidslivet.

Regjeringen vil

– bidra til at utdanningsprogrammene og etter-og videreutdanningstilbudene gir økt innova-sjonskompetanse. Regjeringen forventer atstudiestedene tar initiativ til samarbeid ometter- og videreutdanning.

– legge frem melding til Stortinget om arbeids-livsrelevans i høyere utdanning våren 2021

– videreføre og utvikle StimuLab og oppfordre tilutforsking av innovative arbeidsformer i offent-lig sektor

– utarbeide en strategi for digital kompetanse ioffentlig sektor i samarbeid med KS

– oppfordre offentlige virksomheter til å la deresansatte gjennomføre nettkurset Elements of AI,som nå er tilgjengelig på norsk

18 Kommunal og moderniseringsdepartementet (2019) Éndigital offentlig sektor. Digitaliseringsstrategi for offentlig sek-tor 2019–2025


9 Forsøk og utprøving


Innovasjon kan være komplekst og medførerisiko. For å håndtere disse sidene av innovasjon,kan forsøk og eksperimentering være hensikts-messige tilnærminger.

Forsøk blir ofte gjennomført innenfor en defi-nert tidsramme og et avgrenset område, hvor deinvolverte får testet effekten av nye løsninger i etrealistisk miljø. Det gjør at man kan reduserekostnaden og risikoen, sammenlignet med om allekommuner eller virksomheter må gjennomføredet samme. Ved bruk av kontrollgrupper og/ellerfølgeevaluering vil det kunne avdekkes hva somhar ønsket effekt og hvilke løsninger man ikkebør gå videre med. I større studier vil det være enforutsetning at forskere er koblet inn i arbeidet.Dette legger til rette for at alle som er involvertgenererer kunnskap og læring som andre kanbenytte, og gir grunnlag for å vurdere om løsnin-gene bør eller ikke bør implementeres og spres istørre skala.

Det finnes ulike begreper og metoder forutprøving av nye løsninger. I nordisk sammen-heng brukes gjerne begrepene forsøk og eksperi-mentering litt om hverandre. I denne meldingenbrukes i hovedsak begrepet forsøk om det å testeut nye løsninger.

Det foregår og har foregått forsøk i Norge ilang tid, men det finnes ingen samlet oversikt overforsøk, prøveordninger eller labvirksomhet i

offentlig sektor i dag. Begreper og ordninger erogså under utvikling, både i Norge og resten avverden.

9.1.1 Juridiske rammer for utprøving av nye løsninger

Alle typer forsøk og utprøving av nye løsningersom etableres i offentlig sektor må forholde seg tilde lover og forskrifter som regulerer offentligvirksomhet. Noen forsøk gjennomføres etter aktu-elle lovbestemmelser som regulerer forsøk ved atdet, på visse vilkår, åpnes for å gjøre unntak fragjeldende lover eller forskrifter. Noen lovbestem-melser åpner selv for dispensasjoner fra øvrigekrav for å kunne prøve ut nye ting.

Det er i flere tilfeller mulig å prøve nye løsnin-ger uten at det er behov for unntak fra lov eller for-skrift. Dette kan for eksempel være utprøving avnye måter å organisere det interne arbeidet i virk-somheten på eller nye digitale løsninger for å haen mer effektiv saksbehandling. I det partsbaserteutviklingsprogrammet Sammen om en bedre kom-mune testet kommuner alternative turnusordnin-ger for å oppnå mer heltidsarbeid. Stillingsprosentvar en indikator som ble målt både før, underveisog ved slutten. Kommunene rapporterte innhvilke løsninger de testet og hvilke resultater deoppnådde. Testingen krevde ikke unntak fra lov-verket, men noen alternative turnuser krevdegodkjenning fra partene i arbeidslivet.

Figur 9.1


Regulatoriske sandkasser

Begrepet regulatoriske sandkasser blir brukt ommåter å prøve ut nye teknologier, lovreguleringerog forretningsmodeller innenfor gitte rammer.Konseptet regulatoriske sandkasser har særligvært brukt i finanssektoren, hvor man har gittutvalgte virksomheter mulighet til å teste bestemteprodukter, teknologier eller tjenester på et begren-set antall kunder og i en begrenset tidsperiode,under tett oppfølging av tilsynsmyndigheten. Detkan også dreie seg om omfattende tiltak med tettoppfølging og veiledning fra for eksempel tilsyns-myndighetene på et konkret område. Finanstilsy-net åpnet i desember 2019 for søknader til enregulatorisk sandkasse for finansiell teknologi(boks 9.1).

Unntaksbestemmelser

En annen måte å prøve ut nye løsninger på, er åbenytte seg av unntaksbestemmelser i gjeldende

lover om for eksempel krav til virksomheten elleraktivitetene. Lov om utprøving av selvkjørendekjøretøy er et slikt eksempel, hvor loven selvåpner for å prøve ut nye løsninger. Et anneteksempel er § 25 i den nye havne- og farvanns-loven som imøtekommer ny teknologi som selv-kjørende, autonome skip. Paragrafen åpner for atman etter søknad kan få tillatelse til autonomkystseilas og fritak fra kravet om los. Denne typenlovhjemlede unntaksbestemmelser fra en lovsøvrige krav er det lang erfaring med. Det er nyt-tige utprøvingstiltak som ikke må gå veien om for-søksloven eller forsøksbestemmelser i særlov.

I noen særlover finnes det egne forsøkshjem-ler. Et eksempel er opplæringsloven som gir hjem-mel for å gjøre avvik fra regelverket for tidsav-grensede pedagogiske eller organisatoriske for-søk. Valgloven har egen hjemmel om forsøk vedgjennomføring av valg. Barnevernloven har enforsøkshjemmel som gir anledning til å gjøre unn-tak fra lovbestemt taushetsplikt i flere særlover.

I noen tilfeller kan det være aktuelt med end-ring i lov eller forskrift for å etablere en egen for-søkshjemmel i sektorregelverket basert på kon-krete saker og faglige vurderinger, slik at detmuliggjør forsøk.

Forsøksloven

Den viktigste loven om formelle forsøk er for-søksloven (lov av 27.06.1992 nr. 87). Den har somformål å åpne for forsøk som et ledd i å utviklefunksjonelle og effektive organisasjons- og drifts-former i den offentlige forvaltning og å få en hen-siktsmessig oppgavefordeling mellom forvalt-ningsorganer og mellom forvaltningsnivåer.Loven skal bidra til forbedring av offentlig tjenes-teyting overfor borgerne, best mulig ressursutnyt-telse og gode demokratiske styringsformer.

Loven åpner for at stat, fylkeskommune ogkommune etter søknad kan få gjennomføre for-søk. Det gir mulighet for avvik fra blant annet sen-trale regler om hvordan virksomhetene skal orga-nisere seg og løse sine oppgaver. Det er ogsåadgang til å avvike fra lovbestemmelser om oppga-vefordeling mellom disse organene.

Forsøk må være forsvarlig og faglig godtunderbygget. De gjelder for en periode på inntilfire år, med enkelte muligheter for å forlenge peri-oden. Forsøkene må ta sikte på å oppfylle for-målene i lovens § 1 som sier at målet skal være åteste om ordningen er så god at det er ønskelig ågjøre det til en fast ordning. Forsøket må ogsåinneholde et godt opplegg for evaluering.

Boks 9.1 Regulatorisk sandkasse for FinTek-virksomheter

Finanstilsynet åpnet 12. desember 2019 forsøknader om deltagelse i en regulatorisk sand-kasse for finansiell teknologi. Den regulato-riske sandkassen gir virksomheter mulighetfor å prøve ut nye, innovative produkter, tekno-logier og tjenester under oppfølging av Finans-tilsynet. Sandkassen skal bidra til teknologiskinnovasjon og gi innovative virksomheter enbedre forståelse av regulatoriske krav og hvor-dan regelverket får anvendelse på nye forret-ningsmodeller, produkter og tjenester. Sand-kassen skal også bidra til å øke Finanstilsynetsforståelse av nye teknologiske løsninger ifinansmarkedet.

Fristen for søknad om opptak til førstepulje var 12. februar 2020, og det kom inn tolvsøknader. Tilsynet besluttet i april å ta opp toprosjekter fra henholdsvis Quesnay AS ogSparebank 1 SR-Bank i sandkassen. Prosjektettil Quesnay vil utvikle løsninger knyttet til anti-hvitvaskingsarbeid hos rapporteringspliktigeforetak, mens prosjektet til Sparebank 1 SR-Bank vil utvikle en løsning for digital kunde-rådgiving.



Det kan ikke gjennomføres forsøk som inne-bærer avvik fra kommunelovens grunnleggenderegler om organisering av kommuner og fylkes-kommuner, sentrale saksbehandlingsregler ellerannet som vil innebære en innskrenkning av ret-tigheter eller utvidelse av plikter for enkeltperso-ner. Det kan heller ikke godkjennes forsøk etterforsøksloven med materielt nytt innhold, det vil siforsøk som innebærer rene dispensasjoner fraloven.

Ved gjennomføring av forsøk skal det utarbei-des nærmere regler for gjennomføringen av detenkelte forsøket. Gjelder det forsøk i kommunerskal kommunestyret vedta forskrifter om det aktu-elle forsøket som deretter godkjennes av departe-mentet.

9.1.2 Eksempler og erfaringer

Å gjennomføre forsøk er ikke noe nytt verken iNorge eller andre nordiske land. I kommunesek-toren har det blant annet vært gjennomført forsøkmed direkte valg av ordfører, utvidet myndighet tilordfører, stemmerett for 16-åringer og den poli-tiske organiseringen i kommunene. Forsøkenemed direkte ordførervalg og stemmerett for 16-åringer ble avsluttet og ble ikke foreslått videre-ført som permanente løsninger. Forsøk om utvi-det myndighet til ordfører resulterte i nye regler ikommuneloven av 2018. Forsøket om politiskorganisering i kommunen var et sentralt grunnlagfor at kommuneloven fra 1992 innførte mulighe-ten for at kommunene kunne benytte seg av enparlamentarismemodell fremfor formannskaps-modellen.

Forsøkene på valgområdet som er gjennom-ført de siste valgene har gitt avgjørende bakgrunnfor å vurdere om løsningene skulle innføres forresten av landet (boks 9.2).

Kommunal- og moderniseringsdepartementetstartet i 2019 et forsøk med anonyme jobbsøkna-der i staten. Forsøket skal dokumentere om brukav anonyme søknader fører til at flere innvandrereinnkalles til jobbintervju og tilbys stilling hos enstatlig arbeidsgiver. Alle departementene har pektut én virksomhet som skal delta i forsøket. Forsø-ket startet våren 2019 og avsluttes i 2020 med enpåfølgende evaluering. Forsøket er en del avregjeringens integreringsløft. Målet for integre-ringsløftet er at innvandrere i større grad skaldelta i små og store fellesskap i samfunnet. Detviktigste er at flere kommer i jobb.

Experimental Finland

I Finland etablerte regjeringen i 2016 programmetExperimental Finland, med mål om å fremme eneksperimentell kultur i forvaltningen. Tiltaket varforankret på Statsministerens kontor, og innebaren tredelt satsing:– uttrykke et tydelig politisk ønske om at offent-

lig sektor skal eksperimentere mer

Boks 9.2 Forsøk på valgområdet

Forsøk med å sende SMS og brev for å gi vel-gere en påminnelse om å stemme ved valgetble gjennomført ved lokalvalget i 2015 og stor-tingsvalget i 2017. Tilfeldig utvalgte velgerefikk SMS med påminnelse og oppfordring omå stemme. Meldingene ble sendt de sistedagene før og frem til valgdagen, og haddevalg.no (Valgdirektoratet) eller Oslo kom-mune som avsender.

Tilfeldig utvalgte velgere med innvandrer-bakgrunn fikk tilsendt mer omfattende brevmed fylkesmannen som avsender. Det var trevarianter av dette brevet. Alle inneholdt prak-tisk informasjon om stemmegivningen og engenerell oppfordring til å bruke stemmeret-ten, men ett avsnitt var ulikt mellom brevene.Formålet var å undersøke om hvordan oppfor-dringen til å stemme var formulert, haddebetydning for deltagelsen.

Begge disse tiltakene viste effekt på valg-deltagelsen, først og fremst ved lokalvalget.Effekten var størst for unge under 30 år sommottok SMS og for velgere med innvandrer-bakgrunn som mottok brev. I tilknytning tilforsøket i 2017 ble det også gjennomført et for-søk i samarbeid med Landsrådet for NorgesBarne- og Ungdomsorganisasjoner, der ungevoksne ringte førstegangsvelgere for å oppfor-dre dem til å stemme. Dette tiltaket haddeingen effekt.

Ved lokalvalget i 2019 ble det sendt SMS tilalle velgere. Alle velgere med innvandrerbak-grunn fikk i tillegg et brev med oppfordring tilå bruke stemmeretten. Tiltaket vil bli evaluert,og evalueringen vil danne grunnlag for om slikoppfordring til å stemme skal sendes ut vedfremtidige valg.

Kilde: Kommunal- og moderniseringsdepartementet


– organisere opplæring i eksperimenterendearbeidsformer

– gjennomføre konkrete eksperimenter på stra-tegiske områder for regjeringen

Mange ulike eksperimenter ble gjennomført oghar resultert blant annet i en guide for hvordanstøtte prosjekter som utfører forsøk. De ulikedelene av programmet lever nå videre i en annenform, nå som eksperimentering er blitt en størredel av forvaltningens arbeidsform.

Frikommuneforsøk i Norden

Siden midten av 80-tallet har frikommuneforsøkblitt gjennomført til sammen seks ganger i Sve-rige, Danmark, Norge og Finland1. Begrepet fri-kommune blir brukt om kommuner som gjennomen egen lovbestemmelse får unntak fra utvalgtelover og regler. Frikommuneforsøkene har værtbasert på premisset om at generering, testing ogspredning av innovasjoner skjer i rommet mellomstatlig styring og lokal autonomi. I motsetning tilflesteparten av andre utviklingsprogram med målom å teste og mulighet for å feile, inkluderer fri-kommuneprogram juridiske prosedyrer for å fåunntak fra lover som regulerer lokale tjenester

I Norge vedtok Stortinget allerede i 1986 et fri-kommuneforsøk der utvalgte kommuner fikkteste ut nye måter å organisere tjenestene på. Ijanuar 1991 var til sammen 63 forsøk godkjent.Omfanget av forsøkene varierte og noen kommu-ner hadde flere forsøk.

Grimstad fikk i 1989 status som frikommunefor å prøve ut samordnet styring av sosialhjelp,trygd og arbeidsmarkedstiltak overfor unge.Senere prøvde blant annet Løten og tolv andrekommuner ut tilsvarende ordninger. Dette bleogså kalt samordningsforsøket. Erfaringene fradisse kommunene ble brukt i utformingen avNAV-reformen.

Erfaringene fra frikommuneforsøket var delte.De utløste engasjement og stimulerte utviklings-og fornyelsesarbeidet generelt. Men det var van-skelig å overføre erfaringer til reformtiltak og detvar ikke lett å identifisere sikre årsakssammen-henger basert på erfaringsgrunnlag i enkeltkom-muner. Basert blant annet på erfaringene fra fri-kommuneforsøkene, kom forsøksloven av 1993.Dette ble da en generell, permanent forsøkslov,som avløste frikommuneloven, og som også

skulle gjelde staten og statlig initierte forsøk ikommunesektoren.

I Danmark har det vært nærmest sammen-hengende frikommuneforsøk siden 2012. Detpågående frikommuneforsøket gjelder for perio-den 2016–2020. Forsøkene i Danmark er foran-kret i en avtale mellom regjeringen og KL2. Til for-skjell fra tidligere frikommuneforsøk er det pågå-ende forsøket organisert slik at kommunene inn-går i tematiske nettverk. Det er valgt ut åtte fri-kommunenettverk med hvert sitt overordnedetema, og i alt 44 kommuner deltar. Tanken er atmer samlede forsøk med flere kommuner vil gjøredet enklere å samle og systematisere kunnskap,og gjøre det enklere å følge opp og spre resultatertil alle kommunene. Det blir også enklere å følgeutviklingen innenfor de enkelte temaene.

Labvirksomhet

Det siste tiåret har en rekke land bygget opp inno-vasjonslaber for offentlig sektor. En lab er et rom,fysisk eller metodisk, der testing, eksperimente-ring og måling kan skje under mest mulig kontrol-lerte forhold. Hensikten med labvirksomheten harvært å finne nye måter å utvikle tjenester, løsnin-ger og politikk. Labene har tatt i bruk metodersom design thinking og tjenestedesign (kapittel 8),forsøk og analyse av stordata. Arbeidet i labene targjerne utgangspunkt i brukerbehov, innenfor enramme som gir frihet til å utforske eller teste førløsningen eventuelt blir tatt i bruk. Det er altsåikke klare skiller mellom forsøk og labvirksomhet.

I Sverige har regjeringen gitt i oppdrag til denstatlige innovasjonsmyndigheten Vinnova å inn-føre eksperimenterende arbeidsformer gjennomPolicylabs. De definerer en policylab som en tilfel-dig eller etablert gruppe av aktører med ulikekompetanser, som anvender og utvikler innova-tive metoder for å forandre regelverk. I policyla-ben bruker de brukersentrerte kompetanser ogmetoder for å teste, eksperimentere og lære innenpolicyutvikling.3

Policy Lab i UK bringer nye utviklingsmetoderfor politikk til virksomheter i hele offentlig sektor,hjelper med å utvikle tjenester med brukeren isentrum, og bruker dataanalyse og nye digitaleverktøy. Der er altså ikke regelverksendring i kjer-nen av virksomheten.4 Et mål i både Sverige ogUK er en mer åpen, brukersentrert og endrings-dyktig offentlig sektor.

1 Hjelmar et. al. (2018) Turning Innovation into Evidence-based Policies: Lessons Learned from Free Commune Experi-ments. Scandinavian Political Studies, Vol. 41 – No. 4

2 KL er kommunenes organisasjon i Danmark3 Vinnova.se 4 Policy lab gov.uk


Helsinki Design Lab i Finland fremmer det dekaller strategisk design, som hjelper beslutnings-tagere til å se det store bildet og skape helhetligeløsninger. Dette kan ligne formålet med StimuLabi Norge.

Eksempler på labvirksomhet i Norge er Nor-wegian Battle Lab and Experimentation i forsvaret(boks 9.3), fremtidslaben Ålesund (boks 9.4), Sti-muLab (kapittel 8), og Universitetskommunesam-arbeidet Trd.3.0, et samarbeid mellom Trondheimkommune og NTNU (boks 12.2).


Det er mange hensyn som må tas når forsøk skalgjennomføres, blant annet fordi det offentlige utø-ver myndighet og innbyggernes rettssikkerhet oglikebehandling må ivaretas på en god måte. For-søksloven gir noen grenser, blant annet skal ikkeforsøk innebære innskrenking av rettigheter ellerutvidelse av plikter som enkeltpersoner har ettergjeldende lovgivning. Dette er grunnleggende forå ivareta tilliten til det offentlige. Tilliten til detoffentlige vil være sentral ved eksperimenteringog forsøk generelt. På den ene siden er det bramed avgrensede forsøk eller eksperimenter, slikat nye ideer kan prøves ut før det innføres i størreskala. På den annen side vil for mange forsøk medløsninger som viser seg å fungere dårlig, ogsåkunne svekke tilliten til det offentlige.

Der et forsøk viser seg å gi gode resultater,bør de nye løsningene kunne implementeres og

erfaringene spres. I de tilfellene der et forsøk ikkeoppnår ønsket effekt, bør lærdommene brukes idet videre arbeidet og deles med andre aktørersom vurderer lignende forsøk. For å få til dette,må eksperimenter og forsøk evalueres grundig. Itillegg bør det fra starten av legges til rette foreventuell implementering og spredning. Det erflere eksempler på vellykkede innovasjoner ioffentlig sektor som ikke skaleres og spres. Ågjennomføre en rekke forsøk med positive resul-tater, uten at de implementeres og fører til varigendring, kan gi tretthet i organisasjonen.

Å utvikle et godt opplegg for forsøk er viktig,og noen ganger må forsøket virke i en viss tidspe-riode, oftest over flere år, for å kunne si noe omeffekten. Når det sluttføres må forsøket også eva-

Boks 9.3 Norwegian Battle Lab and Experimentation

Norwegian Battle Lab and Experimentation(NOBLE) ble etablert i Forsvaret for å styrkeden operative evnen gjennom konseptutvik-ling og eksperimentering. NOBLE gjennomfø-rer en stor andel av de årlige innovasjons- ogeksperimenteringsaktivitetene i Forsvaret ogspiller en viktig rolle i Forsvarets fellesopera-tive utvikling. NOBLE har et tett samarbeidmed alle forsvarsgrenene og spesielt med For-svarets operative hovedkvarter for å utvikleinteroperabilitet, konsepter, taktikk og prose-dyrer for anvendelse av våpensystemer ogkapasiteter.

Kilde: Forsvarsdepartementet

Boks 9.4 Fremtidslaben i Ålesund

Ålesund kommune har etablert Nord-Europasførste smartbylab i samarbeid med FN; Åle-sund fremtidslab. Fremtidslaben er del av dennye kommunens satsing på innovasjon og tek-nologi. Den er basert på tverrfaglig samarbeidog skal utvikles i et samarbeid mellomnæringsliv, akademia og andre samfunnsaktø-rer. Per i dag har Ålesund fremtidslab om lag30 partnere og flere interessenter.

Målet til Ålesund fremtidslab er å utvikleog iverksette bærekraftsprosjekt innen temasom utdanning, helse, infrastruktur, mobilitetog energi, i tillegg til å støtte og få fart på nyeprosjekt. Ålesund har gjennom NTNU Cam-pus Ålesund og Norsk Maritimt Kompetanse-senter, en unik tilgang til både teknologiskinfrastruktur, forskings- og utviklingsmiljø ogkompetansenettverk.

FN-nettverket samarbeider også med Off-shore Simulator Center og AugmentCity vedCampus i Ålesund. Selskapet tilbyr simulator-trening for blant annet oljebransjen, og harsammen med kommunen utviklet en digitaltvilling av Ålesund. Tvillingen er en tredimen-sjonal digital kopi av virkeligheten, som kanvisualisere blant annet trafikkavvikling, vann-forsyning og strømbruk, og dermed ulikebruksmønstre. Dette kan igjen brukes til foreksempel bedre boligplanlegging eller å for-bedre brannvesenets utrykningsruter.

Kilde: Ålesund kommune


lueres. Noen ganger kan det være hensiktsmessigå forsøke å oppnå erfaringer raskere enn gjennomformelle forsøk. Det kan være utfordrende å iden-tifisere sikre årsakssammenhenger mellommodeller og resultater. Det kan derfor ikke utenvidere generaliseres fra forsøk i én eller få kom-muner eller virksomheter, til alle lignende kom-muner eller virksomheter.

I noen tilfeller kan forsøk være så kontroversi-elle eller kompliserte at det kan være vanskelig åfå etablert enighet mellom de berørte instanser,både om prosjekt, om evaluering og til sist omeventuelle reformer. Videre kan det være kre-vende å identifisere hvilke lover og regler someventuelt må endres, eller om det i det hele tatt erbehov for unntak fra lovverket. Dette viser erfarin-ger fra den pågående danske frikommuneordnin-gen, der en rekke av søknadene om forsøk er blittvurdert til ikke å være aktuelle å følge opp.5

9.3 Veien videre

Forsøksloven har nå virket i snart tretti år. Densiste tiden har loven imidlertid blitt brukt mindre.Enkelte kommuner har søkt, men noen av søkna-dene har vist seg å gjelde forsøk der det ikke erbehov for fritak fra lovbestemmelser. Regjeringenvil se på behovet for eventuelle endringer i for-søksloven, som blant annet kan gi bedre mulighe-ter for innovasjon og nytenking i offentlig sektor.Våren 2020 lyste Kommunal- og moderniserings-departementet ut et oppdrag om en utredningsom skal evaluere forsøksloven og vurdere beho-vet for eventuelle endringer. Endringene skalblant annet ha som mål å bidra til flere forsøk. Deter videre ønskelig at utredningen også har en vur-dering av hvilket handlingsrom forsøksloven girog hvilke endringer som eventuelt er aktuelle for

testing av nye løsninger basert på kunstig intelli-gens.

Et statlig initiert tiltak for mer utprøving avnye løsninger kan gi oppmerksomhet om, ogmobilisere til, bruk av eksperimentering og for-søk både med og uten lovunntak. Det kan bidra tilå generere nye idéer og mobilisere til utprøvingav nye løsninger. Samtidig viser erfaringer ogforskning at utprøving av løsninger må ha et tyde-lig og omfattende evalueringssystem på plass for åkunne overføre eventuelle løsninger til andre, ogat det fra starten av bør planlegges for hvordanerfaringene kan spres videre. Regjeringen vil sepå hvordan offentlig sektor mer systematisk kanbruke forsøk til å teste ut nye løsninger på størresamfunnsutfordringer.

Regjeringen vil etablere en regulatorisk sand-kasse for personvern under Datatilsynets myndig-hetsområde, som omtalt i strategi for kunstigintelligens6. Regjeringen er positiv til å etablereregulatoriske sandkasser innenfor flere områderhvis det er etterspørsel etter det.

9.4 Regjeringen vil

Forsøk og regulatoriske sandkasser er eksemplerpå måter å prøve ut nye løsninger i praksis.

Regjeringen vil

– vurdere behovet for endringer i forsøksloven,som kan gi bedre muligheter for innovasjon ognytenking i offentlig sektor

– vurdere hvordan man mer systematisk kanbruke forsøk til å teste ut nye løsninger påstørre samfunnsutfordringer

– etablere en regulatorisk sandkasse for person-vern under Datatilsynets myndighetsområde,som omtalt i strategi for kunstig intelligens

5 Vive (2018) Frikommuneforsøg 2016–2020. En status påforsøg, evalueringsdesign og implementeringsforhold. Notat

6 Kommunal- og moderniseringsdepartementet (2020)Nasjonal strategi for kunstig intelligens


10 Samarbeid om innovasjon

Offentlige virksomheter kan, sammen med forsk-ningsaktører, næringsliv, sivilsamfunnet og inn-byggere, tenke annerledes, benytte muligheter ogfinne nye løsninger på små og store utfordringer.Å la nye stemmer og perspektiver være en del avutviklingen av velferdssamfunnet, kan bidra tilnye muligheter og nye måter å forstå og løse sam-funnsutfordringene på. Det kan gi bedre løsningerfor innbyggerne og styrke demokratiet.


I innovasjonsbarometrene er respondentene spurtom hvem de samarbeidet med i arbeidet med sinnyeste innovasjon. Både statlige og kommunalerespondenter oppgir at de samarbeider i hovedsakmed andre offentlige aktører. Omtrent 20 prosentav de statlige virksomhetene og 15 prosent av dekommunale respondentene oppgir å ha samarbei-det med private virksomheter. Omlag 15 prosentoppgir å ha samarbeidet med brukere eller inn-byggere.1

10.1.1 Demokrati og innovasjon

Nye og alternative former for involvering og med-virkning er tema i den internasjonale diskusjonenom demokratiets tilstand. OECDs rapport Gover-nance at a Glance viser at utviklingen i mangeland er inspirert av open government-prinsippene

åpenhet, etterrettelighet og innbyggerengasje-ment.2

Åpenhet omkring problemstillinger og saker,om prosesser og om resultater, og ikke minst ompå hvilke måter innbyggerinvolvering skjer, frem-mer tillit. Åpenhet er også en forutsetning for atinnbyggerne skal kunne holde myndigheteneansvarlige for sine handlinger og sine beslutnin-ger. Dette er ikke minst viktig i innovasjonssam-menheng.

Norge var en av initiativtakerne til OpenGovernment Partnership, med mål om å styrkesamarbeidet mellom innbyggere og forvaltning.Open Government Partnership tar utgangspunkt iat den beste måten å skape en mer åpen, velfunge-rende og brukervennlig forvaltning er et åpent,ærlig og utstrakt samarbeid mellom offentlig sek-tor og sivilsamfunnet. Norges fjerde OpenGovernment Partnership handlingsplan inne-holder i alt åtte forpliktelser, og er utarbeidet i etsamarbeid mellom departementene og sivil-samfunnet.3

Å involvere innbyggerne i innovasjon kan gjø-res på mange måter. Flere av disse er utprøvd iNorge. Fellesnevneren er å engasjere innbyg-gerne på nye måter og inkludere flere i diskusjo-ner om viktige spørsmål for lokalsamfunnet ellersamfunnsutviklingen. Innbyggerne representereren ressurs og har kunnskaper og erfaringer somvalgte myndigheter kan dra nytte av. I tillegg harinnbyggerne både idéer og synspunkter som kan

Figur 10.1

1 Measuring New Nordic Solutions, Innovation Barometer forThe public Sector. Rapport. Tilgjengelig på innovationbaro-meter.org

2 OECD (2019) Governance at a glance. Rapport3 Kommunal- og moderniseringsdepartementet 2019: Norges

handlingsplan 4 Open Government Partnership


være viktig for beslutningstakere å kjenne til. Denye ordningene for innbyggerdeltakelse skjermed det representative demokratiet som utgangs-punkt og ramme.

Eksempler på ordninger som er prøvd ut erbyborgerpanel i Bergen kommune, som har gittråd i konkrete saker. Nærmiljøutvalg i nye Sande-fjord kommune har bidratt til gode oppvekstmil-jøer og aktivitetstilbud. Gjestebud har gitt innspilltil større planprosesser i både Svelvik, Tjeldsundog Hammerfest kommune. Tromsø kommune harinvolvert innbyggerne i politiske saker og saksut-vikling gjennom Smartdemokrati. Flere kommu-ner involverer også barn og unge i by- og sam-funnsplanlegging (boks 10.1).

10.1.2 Samskaping med innbyggere om tjenesteutvikling

Befolkningen har høye forventninger til offentligsektor. Å sette brukeren i sentrum handler ikkeom å møte disse forventningene for enhver pris,men å la innbyggernes behov stå i sentrum forutvikling av de tjenestene det offentlige tilbyr.

Brukermedvirkning er et sentralt prinsippsom er nedfelt i flere lover, blant annet i bruker-og pasientrettighetsloven, helseog omsorgstje-nesteloven og lov om arbeids- og velferdsforvalt-ningen. Brukermedvirkning har som mål å bedrekvaliteten på tjenestene ved at brukerne får reellinnflytelse på valg og utforming av tjenestetilbu-det. Brukermedvirkning innebærer at tjenestetil-budet så langt som mulig utformes i samarbeidmed brukeren, og at det legges stor vekt på hvabrukeren ønsker. Når innbyggerne eller bru-kerne tar del i utviklingen eller gjennomføringenav tjenestene kan deres erfaringsbaserte kunn-skap utfylle fagkunnskapen i offentlig sektor.Dette har for eksempel skjedd i utviklingen avAsker Velferdslab (boks 10.2).

Eksempler på at innbyggeren selv gjennom-fører tjenester er selvbetjeningsløsninger hosoffentlige aktører som NAV, Skatteetaten ellerkommunen. Her gjør innbyggerne selv oppgaversom det offentlige tidligere gjorde, og med detblir offentlige tjenester mer tilgjengelige og effek-tive for innbyggerne.

Boks 10.1 Involvering av barn og unge

Flere kommuner involverer barn og unge i by-og samfunnsutvikling på innovative måter.

Barnetråkk er i dag et digitalt verktøy ogundervisningsopplegg. Det er utviklet av DOGA,Kommunal- og moderniseringsdepartementetog Universitetet i Bergen. Barnetråkk lar barnfortelle planleggere, kommunen og lokalpoliti-kere hvordan de bruker stedet der de bor, oghva de vil ha annerledes. Gjennom Barnetråkksdigitale verktøy kan barn og unge enkelt regis-trere og kartfeste hvordan de bruker sitt nær-miljø. 185 kommuner har gjennomført barne-tråkk.

Stavanger kommune har involvert barn ogunge i utvikling av sin sentrumsplan. Kommu-nen involverte både barne- og ungdomsskole-

elever gjennom utviklingsverksted. De tok ogsåi bruk dataspillet Minecraft. Planleggerne haddepå forhånd lagt kommunens planforslag inn ispillet. Barna utforsket omgivelsene og kunneforandre dem slik de ønsket. I siste post av verk-stedet fikk barna 3D-briller og en spillkonsoll ogvandret rundt i en virtuell 3D-modell av Stavan-ger sentrum og planforslaget. Det ble registrerthvilke steder barna oppsøkte, og hvilke kom-mentarer og responser som ble gitt. Resultatenefra involveringen var blant annet at det ble teg-net inn flere åpne byrom i planforslaget, og detble tatt stilling til hvor lekeareal skal plasseresved fremtidige utbyggingsprosjekter i sentrum.

Kilde: Regjeringen.no/KMD


10.1.3 Frivillig sektor

Frivilligheten står sterkt i Norge. Sivil innsats,dugnad og ideelle organisasjoner er en grunnleg-gende del av vår kultur og står sentralt både nasjo-nalt og lokalt. I 2018 la regjeringen frem Frivillig-hetsmeldingen for å styrke sivilsamfunnets mulig-het til å delta i samfunnsutviklingen og bidra iarbeidet med å løse samfunnsutfordringene.4

Det er mange eksempler på at frivillige organi-sasjoner og ildsjeler bidrar til utvikling av nye løs-ninger for samfunnet. Frivillig sektor er mangfol-dig og rommer mange aktører, fra store organisa-sjoner med bredt innsatsfelt til små og mellom-store organisasjoner innen idrett, kultur og fri-

luftsliv. Mange ideelle tjenesteleverandører vilogså ha frivillig innsats og frivillige aktiviteter.Rundt halvparten av de som definerer seg somsosiale entreprenører er frivillige organisasjoner,stiftelser eller ideelle aksjeselskap med rett til åregistrere seg i Frivillighetsregisteret.5 En kart-legging av sosiale entreprenører i Norge viste atom lag 40 prosent av de sosiale entreprenørenevar organisert som en frivillig organisasjon.6

Kommunen har en viktig rolle som aktiv sam-arbeidspartner for frivilligheten og ildsjelene.Samtidig er det bare omlag 5 prosent av respon-dentene i KS’ innovasjonsbarometer fra 2020 som

4 Meld. St. 10 (2018–2019) Frivilligheita – sterk, sjølvstendig,mangfaldig – Den statlege frivilligheitspolitikken

Boks 10.2 Asker Velferdslab

Erfaringer fra Asker kommune og deres Vel-ferdslab viser at samskaping med brukeren ogandre berørte aktører er både relevant og effek-tivt i utviklingen av tjenester.

Asker kommune ble i 2013 pilotkommune iHusbankens testing av tjenestedesign sommetode i utviklingen av brukersentrerte bolig-sosiale tjenester. Asker gjennomførte en åpenog inkluderende prosess med vekt på å forståbrukernes behov. Innsikten fra arbeidet viste atbrukerne av de boligsosiale tjenestene haddekomplekse og sammensatte behov, som ikkebare hørte hjemme under kommunens boligso-siale tjenestetilbud.

Som respons på denne konklusjonen eta-blerte kommunen Asker Velferdslab. Det er enny type samarbeidsmodell der de koordinerer tje-nester til familier eller ungdommer i en vanskeliglivssituasjon i et langsiktig perspektiv. Asker harmed Velferdslaben gått fra å tenke velferd som enkostnad, til å tenke velferd som en investering.

De familiene eller innbyggerne som kommermed i Velferdslaben har sammensatte behov ogvil ha behov for kommunale tjenester over langtid. Ved oppstart blir deltagerne tildelt et inves-teringsteam. Teamet består av medarbeidere ide tjenestene som er relevante i nettopp dennepersonen eller familiens situasjon. Teamet harbudsjettmidler og deltar med beslutningsmyn-dighet fra sine etater. Det gjør at teamet kanhandle raskt og ubyråkratisk.

Eksempelet viser at ved god involvering avinnbyggerne og et investeringsperspektiv på vel-ferdsoppgaver, kan offentlig sektor flytte innsatsfra å reparere til å forebygge.

For å illustrere endring i en innbyggers livs-situasjon som følge av tiltakene er det utarbeideten investeringsferd fra situasjonen uholdbar, tilutsatt, til stabil og bærekraftig. Disse kategori-ene omfatter kombinasjoner og grader av utfor-dringer innenfor temaene bolig, arbeid, skole,nettverk, økonomi, helse og barnas oppveksts-vilkår. Målet for Asker kommune er å flytte flestmulig av innbyggerne/familiene til en stabileller bærekraftig livssituasjon.

PwC har utviklet en modell for beregning avgevinstene ved Asker Velferdslab. De mener,gitt forutsetningene i modellen om blant annetsuksessrate, at Asker Velferdslab er lønnsom.

Asker Velferdslab har inspirert andre aktø-rer. Blant annet samarbeider Fylkesmannen iOslo og Viken med kommunene om å tilby koor-dinert og samlet innsats fra det regionale stats-apparatet i Velferdspiloten i Oslo og Viken. De tes-ter blant annet ut bruk av direkte investering ikommunene, og at medlemmer av faggrupper istørre grad får delegert myndighet fra sin etat.

Kilder: Asker kommune, PwC (2019) Følgenotat til videre-utviklet effektmodell for Asker Velferdslab, Fylkesmannen iOslo og Viken

5 Kraglund og Enjolras (red.) (2017) Norsk frivillighet:Utviklingstrender og samfunnseffekter

6 Eimhjellen og Loga (2016) Utvikling av sosialt entreprenør-skap i Norge. UniResearch Rokkansenteret. Rapport 9/2016


oppgir å ha samarbeidet med frivillige om innova-sjon.7

I digitaliseringsstrategien er Starte og drive enfrivillig organisasjon identifisert som en av syvlivshendelser.8 Tiltakene under denne livshendel-sen har til hensikt å forenkle og samordne kom-munikasjonen mellom frivilligheten og offentligsektor. Frivillighetsregisteret har en viktig funk-sjon i denne prosessen. Frivillighetsregisteret leg-ger til rette for at opplysninger fra frivillige organi-sasjoner kun skal rapporteres én gang til detoffentlige, og at digitale løsninger benyttes. Dettearbeidet må også ses i sammenheng med foren-klingsreformen som er et uttalt mål i Frivillighets-meldingen. Her slås det fast at det skal være enkeltfor frivilligheten å søke, ta imot og rapportere påoffentlig støtte. Effektiv forvaltning og digitalise-ring er blant virkemidlene for å oppnå forenkling.9


Innovasjon i offentlig sektor innebærer helhetligetilnærminger, på tvers av forvaltningsnivåer ogsektorer. Samarbeid med aktører utenfor offentligsektor som ideelle og frivillige organisasjoner,forskningsmiljøer, sosiale entreprenører, privatsektor og ikke minst innbyggerne selv, styrkerinnovasjonsarbeidet. Samarbeid bringer nye per-spektiver og muligheter inn i utviklingen avoffentlig sektor og øker dermed innovasjonsev-nen.

KS’ og Difis innovasjonsbarometre viser at deter vanlig å samarbeide om innovasjon. Regjerin-gen mener likevel at det er et uutnyttet potensialfor samarbeid både internt i offentlig sektor ogmed andre aktører, særlig med frivillig sektor.

Mulighetene og utfordringene i samfunnetendrer seg over tid. Dette endrer offentlig sektorsbehov for verktøy, roller og arbeidsformer.Modernisering og innovasjon kan skape behov fornye arbeidsformer- og samarbeidsformer.

10.3 Veien videre

10.3.1 Demokrati og innovasjon

Offentlige virksomheter arbeider etter lover ogregler som fastslår at berørte interesser skalhøres når en sak forberedes.10 Videre er deunderordnet politikere, som blir valgt av innbyg-gerne hvert fjerde år. Involvering av innbyggernemellom de demokratiske valgene kan være et sup-plement til det representative demokratiet. Detkan kompensere for avstander og forskjeller mel-lom de folkevalgte og innbyggerne.

Regjeringen vil satse videre på Open Govern-ment Partnership og andre initiativ som fremmerinnovasjon gjennom samskaping.

Samtidig skal det representative demokratiet iformelle rammer fortsatt være hovedordningen.Nye ordninger for innbyggerdeltakelse må ha detsom utgangspunkt, og utføres innenfor de ram-mene.

Nye måter å involvere innbyggerne på må skjeinnenfor regelverket. Kommuneloven har enkeltebestemmelser som direkte åpner for innbygger-deltakelse mellom valg, som innbyggerforslag ogfolkeavstemning. Måten dette gjøres på må imid-lertid ikke være i strid med det som ellers er regu-lert i loven og som blant annet skal bygge oppunder det ordinære valgsystemet, de folkevalgteog de folkevalgte organene.

Kommuneloven setter noen rammer, men girkommunene og fylkeskommunene stor grad avfrihet til å organisere sin egen virksomhet, bådenår det gjelder det politiske arbeidet og i adminis-trasjonen. Kommunal og moderniseringsdeparte-mentet oppfordrer kommuner og fylkeskommu-ner til å utforske disse mulighetene.

Som et lokaldemokratisk tiltak for å inkludereinnbyggerne mer, har mange ønsket å oppnevnesåkalte oppgaveutvalg. Det er ingen entydig ogklar definisjon av slike oppgaveutvalg. Dette erheller ikke en type organ som er særskilt omtalteller regulert i kommuneloven. Oppgaveutvalg vilderfor måtte opprettes og organiseres innenforlovens generelle regler om organiseringen av fol-kevalgte organer som gjelder for utvalg opprettetav de folkevalgte i kommunen.

10.3.2 Frivillig sektor

Frivillig sektor kan utgjøre en sentral del av dentotale utviklingskapasiteten i samfunnet og kanbidra til innovasjon i offentlig sektor. Regjeringen

7 KS (2020) Innovasjonsbarometer 20208 Kommunal og moderniseringsdepartementet (2019): Én

digital offentlig sektor – Digitaliseringsstrategi for offentligsektor 2019–2025

9 Meld. St. 10 (2018–2019) Frivilligheita – sterk, sjølvstendig,mangfaldig – Den statlege frivilligheitspolitikken 10 Blant annet forvaltningsloven og utredningsinstruksen


er opptatt av frivillighetens rolle i samfunnsutvik-lingen. Regjeringens frivillighetspolitiske målhandler blant annet om bred deltagelse og at frivil-lig sektor er sterk, uavhengig og vokser neden-fra.11

I en undersøkelse har NIBR konkludert medat ildsjeler kan og bør defineres og verdsettes somaktører for utvikling, i langt sterkere grad enn hvasom er tilfellet i mange kommuner i dag. Ildsje-lene utvider kommunens utviklingskapasitet ogden totale kapasiteten som finnes i kommunensom lokalsamfunn.12

Det kan være glidende overganger mellom fri-villighet og kommersiell virksomhet. Noen sosialeentreprenører har grenseflater til frivilligheten,blant annet ved tjenestene de leverer, eller ved atde ansetter eller engasjerer frivillige som del avsin forretningsmodell. Ideelle organisasjoner til-byr tjenester i konkurranse med kommersielleaktører, for eksempel på rusfeltet og i helse- ogomsorg. Digitaliseringsdirektoratet utvikler enveileder for helseog sosialtjenester, som skal visehvordan man kan tilrettelegge for at ideelle aktø-rer kan delta i de offentlige anbudskonkurran-sene.

10.3.3 Samarbeidsmodeller

Regjeringen vil at offentlige virksomheter i størregrad går sammen både om å løse komplekse sam-funnsutfordringer, benytte nye muligheter og gibrukerne sammenhengende tjenester. Regjerin-gen har blant annet etablert 0–24-samarbeidet forå sikre bedre tjenester til barn og unge (boks 4.1)og helsefellesskap for å skape en mer sammen-hengende helseog omsorgstjeneste (boks 10.3).

Kunnskap og bevissthet om valg av samar-beidsmodell ut fra formålet med innovasjonsarbei-det, kan gi større effekt av samarbeidene. I forbin-delse med denne meldingen har InFuture kartlagtmodeller for samarbeid som er i bruk i innovativeprosjekter. Gjennomgangen viser at de fleste sam-arbeidene er relativt tradisjonelt organisert, og atdette ikke alltid støtter oppunder den innovasjo-nen som er ønsket.13 Arbeidet med de syv livshen-delsene (kapittel 6) vil kunne medføre nye og kon-

struktive samarbeid mellom offentlig etater ogmyndighetsnivåer. Å lære fra arbeidet på disseområdene, slik at erfaringene kan overføres tilandre, blir vesentlig for en effektiv tjenesteutvik-ling.

10.4 Regjeringen vil

Samarbeid bringer nye perspektiver og mulighe-ter inn i utviklingen av offentlig sektor, og økerinnovasjonsmulighetene.

Regjeringen vil

– fremme åpenhet og involvering av innbyggerei utviklingen og gjennomføringen av politiskesaker

– arbeide videre med syv livshendelser for åsikre brukernes behov for bedre og sammen-hengende tjenester på tvers av sektorer og for-valtningsnivåer, og lære av denne måten åarbeide på. Arbeidet vil også gi læring om sam-arbeidsformer.

– legge til rette for økt grad av brukerinvolveringog samskaping av tjenester med innbyggere ogfrivillig sektor, blant annet gjennom det viderearbeidet med rammebetingelser

11 Meld. St. 10 (2018–2019) Frivilligheita – sterk, sjølvstendig,mangfaldig – Den statlege frivilligheitspolitikken

12 NIBR (2014) Ildsjeler og lokalt utviklingsarbeid. Rapport2014:2

13 InFuture (2019) Dynamiske modeller for samarbeid om inno-vasjon i offentlig sektor. Rapport

Boks 10.3 Helsefellesskap

Et av hovedtiltakene i Nasjonal helseog syke-husplan 2020–2023 (Meld. St. 7 (2019–2020)),for å skape en mer sammenhengende helse-og omsorgstjeneste, er å etablere 19 helsefel-lesskap. I helsefellesskapene skal represen-tanter fra helseforetak, kommuner, lokale fast-leger og brukere, møtes for å planlegge ogutvikle tjenestene sammen. Regjeringen ogKS har inngått en avtale om etableringen avhelsefellesskapene og hvilke prinsipper somskal være førende. Det pekes på fire sårbarepasientgrupper som helsefellesskapene skalprioritere: barn og unge, personer med flerekroniske lidelser, skrøpelige eldre og perso-ner med alvorlige psykiske lidelser og ruspro-blemer. Helsefellesskapene kan være godearenaer for å skape og spre innovasjonspro-sjekter.


11 Innovative anskaffelser og partnerskap med næringslivet

For å løse de store samfunnsutfordringene, ta utpotensialet i nye muligheter og utvikle mer inno-vative løsninger, er det viktig at offentlige virk-somheter søker nye former for samarbeid.Næringslivet er en sentral samarbeidspartner foroffentlig sektor, gjennom anskaffelser, partner-skap og andre samarbeidsformer. For å utnyttehele potensialet i næringslivet bør offentlig sektorbåde samarbeide med etablerte selskaper, og nyt-tiggjøre seg innovasjonskraften i oppstartsbedrifterog hos sosiale entreprenører.


11.1.1 Rolledeling mellom offentlig sektor og næringslivet

Offentlig sektor leverer forvaltnings- og velferds-tjenester til befolkningen og næringslivet. Noentjenester produserer det offentlige selv, noen kjø-pes inn, mens noe leveres som en kombinasjon avegenproduserte tjenester og innkjøpte varer ogtjenester. Å se til næringslivet og samarbeide omløsninger handler ikke om at offentlig sektor skalbli som næringslivet. Det handler om at næringsli-vet, med sine arbeidsformer og rammebeting-elser, kan bistå offentlig sektor med å nå sine mål.I Norge pågår det diskusjoner på flere områderom når løsninger skal anskaffes fra næringslivetog når det offentlige selv skal utvikle og produ-sere løsninger. Dette diskuteres blant annet knyt-tet til IKT og digitalisering. Hvor langt skal det

offentlige gå i å produsere i egenregi. I digitalise-ringsstrategien ble det trukket fram at det offent-lige i utgangspunktet ikke skal gjøre selv det mar-kedet kan gjøre bedre. Offentlig sektor skal taføringen på hvilke behov som skal løses og gå idialog med markedet om mulige løsninger. Inno-vasjon og samarbeid med næringslivet er ikke etmål i seg selv, men et virkemiddel for å fremmebedre måloppnåelse i offentlig sektor. Samtidigkan arbeidet med innovasjon i offentlig sektorogså bidra til næringsutvikling og konkurranse-kraft i næringslivet, som en tilleggseffekt. Det åstimulere til næringsutvikling gjøres ellers av etnæringsrettet virkemiddelapparat som har dettesom mål.

11.1.2 Partnerskap og samarbeid mellom offentlig sektor og næringsliv

Likeverdige og gjensidige partnerskap mellomoffentlige og private aktører har fått økt utbre-delse og oppmerksomhet de senere årene. Invol-vering av private aktører kan skje på fysiske ogdigitale arenaer, gjennom langsiktige arenaer ellerkortsiktige prosjekter. Et eksempel på langsiktigesamarbeid er Inn på tunet, som er tilrettelagte ogkvalitetssikrede velferdstjenester på gårdsbruk.Det er om lag 400 slike godkjente gårder spredtrundt i hele Norge. Gårdene tilbyr tilpassede tje-nester innen blant annet oppvekst og opplæring,arbeid og arbeidstrening, og helse og omsorg. Iinnovasjonsbarometrene oppgir om lag 20 prosent

Figur 11.1


av de statlige virksomhetene og kommunale aktø-rene å ha samarbeidet med private virksomheter.1

Eksempler er blant annet initiativer der offent-lige og private aktører samarbeider om fremti-

dens smarte byer og lokalsamfunn (boks 11.1).Fylkeskommunene har lang erfaring med part-nerskap sammensatt av representanter franæringsliv, partene i arbeidslivet, virkemiddelak-tører, NAV og forsknings- og utdanningsinstitusjo-ner om regional næringsutvikling. Fylkeskommu-nene skal medvirke til gode analyser av utfordrin-ger og at aktørene trekker i samme retning. Dissepartnerskapene kan være arenaer for samarbeidom å møte samfunnsutfordringer. KS, InnovasjonNorge og Ferd Sosiale Entreprenører testerlokale arenaer for å tenke nytt om hvordan løsesamfunnsutfordringer (boks 11.2).

Samarbeid kan gi stor innovasjonskraft, mendet kan også utfordre rollene både til næringslivetog offentlig sektor. Det fordrer bevissthet ogåpenhet fra begge sider, for å sikre gode og trans-parente prosesser og avgjørelser.

Stadig flere av klyngeprosjektene i nærings-livet inkluderer offentlige virksomheter. For

1 Difi (2018) Innovasjonsbarometer i staten 2018, KS (2020)Innovasjonsbarometeret 2020

Boks 11.1 Smarte og bærekraftige byer og lokalsamfunn

Smarte byer og lokalsamfunn handler om åutvikle og ta i bruk nye løsninger for å gjørebyer og lokalsamfunn til bedre steder å leve,bo og arbeide i. Dette innebærer ofte å ta ibruk teknologi og digitale løsninger, samtsamarbeid mellom offentlig sektor, næringsliv,organisasjoner og forskning.

Nasjonalt veikart for smarte og bærekraftigebyer og lokalsamfunn definerer Smarte byer oglokalsamfunn ved at de setter innbyggerne isentrum, og tar i bruk både ny teknologi, inno-vative metoder, samarbeid og samskaping forå bli mer bærekraftige, attraktive, produktiveog tilpasningsdyktige.

Veikartet fremmer åtte prinsipper forsmarte og bærekraftige byer og lokalsamfunn.Det er å sette innbyggeren i sentrum, tenkehelhetlig, prioritere klima og miljø, vektleggeinkludering og samskaping, satse på nestegenerasjon næringsliv, dele og ta i bruk åpnedata, satse på omstilling, kompetanseutviklingog innovasjon, og begynne lokalt, men tenkeglobalt.

Et eksempel på smartbyinitiativer erStavanger Smart City. De ser smartby som enny måte å jobbe på i kommunen og gjennomfø-rer små og store prosjekter innen blant annethelse, kunst og demokrati.

Smarte løsninger er ikke bare relevantefor byer. Også bygder og lokalsamfunn tren-ger å tenke nytt om for eksempel velferdsløs-ninger og kollektivtransport. Oversiktlige byg-der kan fungere godt som levende laborato-rium, der nye løsninger blir testet og derbefolkningens medvirkning har en sentralplass. EU har satt dette på dagsorden gjennominitiativet Smart Villages.

Kilde: Stavanger kommune, Nasjonalt veikart for smarteog bærekraftige byer og lokalsamfunn, Vestland fylkes-kommune

Boks 11.2 Pilot på lokale arenaer for samarbeid

KS, Innovasjon Norge, SoCentral og FerdSosiale Entreprenører tester ut fysiske regio-nale møteplasser for kommuner, sosiale entre-prenører, private bedrifter, ideelle aktører oginnbyggere, for å løse lokale utfordringer. Demener fysiske møteplasser, lokale eller regio-nale, kan gjøre det enklere for ressursene ogsamfunnet å finne hverandre, og senke terske-len for samskaping på tvers av sektorer og tra-disjonelle skillelinjer i samfunnet.

For å få møteplassene til å bli gode sam-skapingsarenaer har arrangørene erfart at deter nødvendig med et grundig forarbeid. Detinnebærer å definere en konkret og lokalutfordring, lage et kunnskapsgrunnlag somgir deltakerne et felles utgangspunkt, og iden-tifisere og invitere aktører fra alle målgrupper.For å få til reell samskaping må de lokalebehovene vises tydelig frem, og det må skapesen åpen og likeverdig dialog rundt hva somkan være løsningen. Det er blant annet arran-gert møter om hvordan de lokale aktørenekan samskape et samfunn hvor flere unge kandelta, der utenforskap og frafall reduseres ogder man etablere nye fellesskapsverdier ikommunen.

Kilde: KS, SoCentral


eksempel tunnelklyngen Norwegian Safety Clus-ters, der både kommuner, brannvesen og Nyeveier deltar i samarbeid for sikrere tunneler.2

Offentlig sektor kan også legge til rette for atnæringslivet leverer løsninger, gjennom å utvikleplattformer som Fellestjenester Bygg (boks 11.3)er et godt eksempel på.

11.1.3 Innovative anskaffelser

Samlet kjøper det offentlige varer og tjenester forover 560 milliarder kroner årlig.3 Hvordan disse

pengene brukes, har betydning for hvor grønn,digital og innovativ offentlig sektor blir. Regjerin-gen vil at offentlige anskaffelser skal bidra til inno-vasjon og omstilling i norsk økonomi. Offentligeinnkjøpere har store muligheter for å bidra tilnytenking og utvikling i leverandørmarkedet, vedå etterspørre nye og bedre løsninger.4 Hvordanønsket anskaffelse blir beskrevet og størrelsen påanskaffelsen, kan ha stor betydning for hva slagsnæringsaktører som kan tilby løsninger.

Et nytt og forenklet anskaffelsesregelverktrådte i kraft 1. januar 2017.5 Regelverket setterviktige krav til og rammer for hvordan konkurran-ser om offentlige kontrakter skal gjennomføres.Samlet sett inneholder nytt regelverk betydeligeforenklinger og mer fleksibilitet enn tidligereregelverk.

Innovative offentlige anskaffelser er et virke-middel for å fremme innovasjon gjennom anskaf-felsene (boks 11.4). Nasjonalt program for leve-randørutvikling har gjennomført gevinstanalyserfor 15 av de innovative anskaffelsene de harbistått. Gevinstanalysene viser konkrete besparel-ser på totalt 429 millioner kroner og 390 nyskaptearbeidsplasser.6

Status for bruken av innovative anskaffelser

Det har vært en positiv utvikling i bruken av inno-vative anskaffelser de siste 10 årene. Siden opp-starten av arbeidet med innovative anskaffelser iNorge i 2010, har andelen offentlige virksomhetersom har mål om innovasjon i sine anskaffelses-strategier økt fra 6 prosent i 2011 til 30 prosent i2018. Andel virksomheter som oppgir at de aktivthar søkt innovative løsninger de siste årene er 27prosent, og rundt 40 prosent oppgir at de brukerleverandørdialog før konkurranser. 7

Når det gjelder anskaffelse av innovasjon, deroppdragsgiver aktivt søker et produkt eller tje-neste som ikke er tilgjengelig i markedet, er tal-lene krevende å anslå. En relevant indikator kanvære bruken av anskaffelsesprosedyrer som harsom formål å fremme nye løsninger og innova-sjon. Uttrekk fra kunngjøringsbasen Doffin gjen-

2 tunnelcluster.no3 Digdir.no

Boks 11.3 Fellestjenester Bygg legger til rette – markedet leverer løsningene

Direktoratet for Byggkvalitet (DiBK) lansertei 2014 ByggNett-strategien, med mål om å tilret-telegge for framtidens digitale byggesektor.Utfordringene i sektoren var mange, og regel-verket var komplisert. Anslagsvis 40 prosentav byggesøknadene som ble sendt til kommu-nene, hadde mangler eller feil som medførteat saksbehandler måtte be om tilleggsinforma-sjon fra søker. En rekke tiltak for å digitaliserebyggesaksprosessen er gjennomført, for åsvare på utfordringene. Et av initiativene erFellestjenester Bygg. Det er en digital regelverk-splattform, basert på statlige felleskomponen-ter, som kan sjekke byggesøknader mot gjel-dende regelverk og sikre informasjonsflyt mel-lom alle berørte parter. Gjennom Felles-tjenester Bygg blir byggesøknader automatiskkontrollert i Altinn, før den sendes videre til rik-tig kommune. Fellestjenester Bygg er utviklet itett samarbeid med næringen. DiBK har tilret-telagt for digital bruk av regelverket og byggetinfrastrukturen, mens det er næringen som harutviklet sluttbrukerløsningene. Målet har værtå skape et attraktivt marked for kommersielleaktører som kan tilby gode søknadsløsninger tilinnbyggere og profesjonelle aktører. Så langthar fem leverandører i markedet utviklet digi-tale søknadsløsninger for innsending av bygge-søknader. Flere av løsningene er tilpasset ulikesøkergrupper, som arkitekter og rørleggere.Det er også utviklet en løsning for digital nabo-varsling, som har skapt store gevinster for pri-vate og profesjonelle søkere.

4 Meld. St. 27 (2016–2017) Industrien –grønnere, smartere ogmer nyskapende

5 Det nye regelverket er anskaffelsesloven, anskaffelsesfor-skriften, forsyningsforskriften og konsesjonskontraktfor-skriften. I tillegg ble det gjort enkelte endringer i forskriftom klagenemnd for offentlige anskaffelser

6 Meld. St. 22 (2018–2019) Smartere innkjøp – effektive ogprofesjonelle offentlige anskaffelser

7 Difi og Rambøll Management Consulting (2018) Modenhet ianskaffelser. Rapport


nomført i 2019, antyder at det er rundt 1 prosentav anskaffelsene som ble gjennomført med enprosedyre tilrettelagt for innovasjon.8 Selv om detikke er prosedyren alene som påvirker innova-sjon, er dette en indikasjon på at offentlig sektor iliten grad bruker handlingsrommet i regelverketfor å få innovative løsninger.9 Offentlig sektormangler fremdeles god statistikk for systematiskå måle status og følge utviklingen for innovativeoffentlige anskaffelser.

Boks 11.4 Hva er innovative offentlige anskaffelser?

Innovative offentlige anskaffelser1 er anskaf-felsesmetoder som legger til rette for å inngåsamarbeidsrelasjoner med markedet, for åutvikle nye og bedre løsninger i tett kontaktmed brukerne og omgivelsene rundt. I en inn-ovativ anskaffelse går offentlige oppdragsgi-vere i dialog med markedet før anskaffelsenog formidler behovet framfor detaljerte krav-spesifikasjoner. Gjennom dialog med marke-det får leverandørene kunnskap om denoffentlige oppdragsgiverens behov og utfor-dringer. Samtidig får oppdragsgiver innsikt ihvordan de kan innrette konkurransen, slik atden muliggjør kjøp av innovative løsninger.

Regelverket for offentlige anskaffelser set-ter rammer for hvordan konkurranser omoffentlige kontrakter skal gjennomføres. Meto-den for innovative anskaffelser handler derforom hvordan offentlige innkjøpere kan ivaretainnovasjonspotensialet innenfor et rammeverksom også skal fremme hensyn til forutsigbar-het og åpenhet. For å skille mellom anskaffel-ser som legger til rette for innovasjon oganskaffelser som aktivt søker innovasjon, harregjeringen i stortingsmeldingen om offentligeanskaffelser introdusert følgende skille:

Innovasjonsvennlige anskaffelser er anskaf-felser som legger til rette for innovative løsnin-ger, uten at anskaffelsen har dette som et krav.Et eksempel er Bane NOR, som utfordret mar-kedet til å utvikle nye dronetjenester for ras-kere å kunne foreta observasjoner ved uven-tede hendelser, ras eller skred. Teknologienfantes, men var ikke tatt i bruk til slike formålfør.

Anskaffelser av innovasjon er anskaffelserhvor oppdragsgiveren aktivt søker et produkteller tjeneste som ikke er tilgjengelig i marke-det. Et eksempel er det kommunale foretaketBergen Vann KF. De satte i gang et utviklings-prosjekt for å få fram ny teknologi for å ren-gjøre tunnelbasseng for drikkevann. Det er idag dyrt og farlig å fjerne slam, og den nyemetoden vil åpne helt nye muligheter.2

1 Begrepene innovative offentlige anskaffelser og inno-vative anskaffelser betyr det samme og brukes her omhverandre

2 Meld. St. 22 (2018–2019) Smartere innkjøp – effektiveog profesjonelle offentlige anskaffelser, avsnitt 7.2 8 Uttrekk fra Doffin av konkurranser etter anskaffelsesfor-

skriften som er gjennomført etter prosedyrene innova-sjonspartnerskap og konkurransepreget dialog

9 ibid

Boks 11.5 Verdens første elektriske hurtigbåter i Trøndelag?

Trøndelag fylkeskommune har som mål atverdens første utslippsfrie hurtigbåter skal gåi rute i Trøndelag. I 2017 utfordret Trøndelagog 10 andre fylkeskommuner norsk og inter-nasjonal industri til å utvikle verdens førsteutslippsfrie hurtigbåt. Satsingen ble støttetunder PILOT-E, som er et samarbeid mellomForskningsrådet, Innovasjon Norge og Enova.Målet er å øke tempoet i det grønne skiftetgjennom å sikre en raskere utvikling fra idé tilmarked. Året etter ble fem grupper, beståendeav 19 selskaper, tildelt kontrakt om å utvikleog demonstrere at nullutslipp er mulig. Grup-pene presenterte sine løsninger høsten 2019.Alle konkluderte med at det er mulig å utvikleen utslippsfri hurtigbåt. Som en konsekvensav arbeidet er et selskap, Flying Foil As, eta-blert. Fylkeskommunene vil fortsette dialogenmed virkemiddelapparatet, leverandørindus-trien og andre viktige støttespillere inn motneste anbudsrunde.

Trøndelag bygger på tidligere erfaringmed innovative anskaffelser. I 2015–2016gjennomførte Sør-Trøndelag fylkeskommuneen anskaffelsesprosess for klimavennlige fer-ger som resulterte i fire nye hybridferger.Anbudet utløste ikke bare nye ferger, det førteogså til at Siemens la sin satsing på batteriut-vikling for skip til Trondheim, og at de paten-terte en unik ladeløsning for høye effektbehovpå steder med lite strøm tilgjengelig.

Kilder: Trøndelag fylkeskommune, NRK


Elektriske ferger er et område der norskoffentlig sektor har gått foran, og gjort innovativeinnkjøp av stor betydning for utviklingen av nyteknologi. Den første elektriske fergen, Ampere,kom i 2015 og ble bygget som resultat av enutviklingskontrakt. I utviklingen var det tett sam-arbeid mellom deltagerne i konkurransen, Statensvegvesen som oppdragsgiver, samt Direktoratetfor samfunnssikkerhet og beredskap (DSB) ogSjøfartsdirektoratet som myndighetsansvarlige påsikkerhetssiden. Dette samarbeidet har gitt norskmaritim næring et bedre fundament for realise-ring av andre lav- og nullutslippsprosjekter.10 Nåarbeider flere fylker for å utvikle elektriske hurtig-båter (boks 11.5). Dette er en viktig oppfølging avRegjeringens handlingsplan for grønn skipsfart,som stadfester ambisjonen om å halvere utslippfra innenriks skipsfart, stimulere til null- og lavut-slippsløsninger i alle fartøykategorier, og hvorman peker på krav i offentlige anskaffelser som etmulig virkemiddel for flere deler av skipsfarten.

Barrierer for innovative anskaffelser

Erfaringer og rapporter fra Norge og andre land,viser at det er barrierer for innovative anskaffel-ser. I en utredning utført av Menon Economics i2016 ble fire hovedbarrierer identifisert (figur11.2). Barrierene henger sammen og forsterkerhverandre.

Manglende kunnskap om innovative anskaffel-ser. Offentlige virksomheter som oppdragsgiverehar for lite innsikt i anskaffelsesregelverket, sær-lig om mulighetsrommet for innovasjon. Det erogså mangel på spesifikk fagkompetanse, som

gjør det vanskelig å fastsette relevante og godekriterier for innkjøpet. I tillegg gjør organiserin-gen av innkjøpsfunksjoner i små enheter at detikke legges inn tid og ressurser til å benytte segav mulighetene. I Norge gjennomfører hverenkelt offentlige virksomhet sine egne anskaffel-ser, dermed er det om lag 3 000 oppdragsgivere.Enkelte oppdragsgivere har store, profesjonelleinnkjøpsfunksjoner, andre har begrenset med res-surser og kompetanse om offentlige anskaffelser.Det kan også være en utfordring at anskaffelses-miljøet i virksomheten ikke har god nok kontaktmed tjenesten, slikt at oppdragsbeskrivelsen ellerbestillingen ikke svarer godt nok på virksomhe-tens behov.

Risikoaversjon hos offentlige ansatte. Offentligeinnkjøpere er redde for å gjøre feil. Dette har blantannet bakgrunn i at de er usikre på regelverket,og derfor velger å gå for det kjente. Det skyldesogså manglende insentiver. De offentlige aktø-rene opplever lite oppside i å søke nye løsninger.De kan oppleve at leverandørene er aggressiv ogleter etter feil i offentlige anbudskonkurranser.

Mangel på koordinering. Det er utfordringerknyttet til spredning av beste praksis og samord-ning mellom forvaltningsnivåer og sektorer. Deter ofte små innkjøpsenheter, med lite kapasitet tilå spre beste praksis og samordne. Samlet betyrdette at offentlig sektor ikke får hentet ut stor-driftsfordeler.

Svak forankring og ledelse. Innovative anskaf-felser kan være vanskelig å forankre i organisasjo-nen. Dette kan ha bakgrunn i at det er svakeinsentiver til å ta eierskap, at det er tidspress, ogat budsjett og svært mange ulike styringsmål fjer-ner oppmerksomhet fra innovative anskaffelser.

10 Innsiktsartikler om grønt skifte på regjeringen.no/KLD

Figur 11.2 Fire hovedbarrierer for innovative offentlige anskaffelser

Kilde: Menon (2016) Utredning om insentiver/ordninger for risikoavlastning for innovative offentlige anskaffelser. Rapport 12/2016

2 4

31 Begrenset kompetanse Manglende koordinering

Frykt for å gjøre feil Svak forankring/ledelse37 % mener offentlige innkjøperes

redsel for å gjøre feil/risikoaversjon hinderer

innovasjon

32 % mener innkjøsorganisasjoner mangler

nødvendig kompetanse

60 % rapporterer at pris blir vektlagt mer enn

kvalitet ved anskaffelsen

43 % peker på at manglende interaksjon

mellom innkjøpsorganisasjonene fører til

reduserte innovasjonsmuligheter


I 2016 fikk KS utarbeidet en rapport som så påspredning av innovative anskaffelser i norskekommuner.11 Rapporten antydet at det ikke varnoe systematisk arbeid knyttet til deling og spred-ning av løsninger mellom kommunene. Kommu-nene syntes mer opptatt av å gjennomføre innova-tive offentlige anskaffelsesprosesser i henhold tilanskaffelsesregelverket. Tilsvarende ble det fun-net svært begrenset erfaring med å koordinereanskaffelsesprosesser på tvers av kommuner.

Virkemidler for innovative anskaffelser

For å lykkes med innovative offentlige anskaffel-ser må offentlige virksomheter mestre bådeanskaffelsesmetodikk og innovasjonsmetodikk.Det er flere aktører som bistår offentlige virksom-heter i å gjennomføre innovative anskaffelser, somNasjonalt program for leverandørutvikling, Inno-vasjon Norge, Forskningsrådet og Digitaliserings-direktoratet (fra andre halvår 2020 Direktoratetfor forvaltning og økonomistyring).

Nasjonalt program for leverandørutviklingbistår med innovasjonsmetodikk til offentlige opp-dragsgivere, og å spre gode eksempler og leggetil rette for at flere oppdragsgivere med sammebehov går sammen om dialogen med markedet.Eksempel på et slikt initiativ er utslippsfrie bygge-plasser, som startet hos Oslo kommunesOmsorgsbygg, og som har spredd seg til aktører iflere andre land. At programmet mobiliserer flerekommuner med samme behov til å følge en dia-log- og utviklingsprosess, er et viktig tiltak for åbidra til mer spredning.

Gjennom Leverandørutviklingsprogrammet erdet etablert et samarbeid mellom stat, kommune,næringsliv og forskning som blir sett på somunikt. Norge er et av de første landene som harsystematisert gjennomføringen av før-kommersi-elle anskaffelser og innovasjonspartnerskap.

Innovasjonskontrakter12 er tilskudd til kre-vende innovasjonsprosjekter i små og mellom-store norske bedrifter, og krever samarbeid meden kunde i offentlig eller privat sektor. Midlenekan utbetales både til offentlige virksomheter ogtil den private aktøren. Tilskuddet tildeles bedrif-ten for å avlaste risiko, og prosjektet skal førefrem til et markedsklart produkt, en løsning ellertjeneste som kunden har behov for. Pilotkundener en referansekunde, og en viktig utviklingsaktør

for å sikre at utviklingsprosessen gir en løsningsom svarer godt til deres utfordring eller behov.Innovasjonskontrakter rettet mot offentlig sektorer før-kommersielle samarbeid, der det ikke alle-rede finnes gode løsninger på markedet. Tilskud-det forvaltes av Innovasjon Norge.

Innovasjonspartnerskap er en anskaffelsespro-sedyre som ble introdusert i Norge i ny lov omoffentlige anskaffelser fra 2017. Innovasjonspart-nerskap er også en ordning forvaltet av InnovasjonNorge, som legger til rette for en helhetlig innova-sjonsprosess fra behovsavklaring til kjøp av heltnye løsninger. Formålet er å løse samfunnsutfor-dringer ved å utvikle nye, skalerbare løsninger itett utviklingssamarbeid mellom offentlige aktø-rer og næringslivet. En offentlig aktør eier ogleder innovasjonsprosessene, og inviterernæringslivet inn gjennom å lyse ut konkurransepå anbudsportalen. Ordningen omfatter opsjonerom kjøp av ferdig løsning, både for prosjekteier ogfor følgevirksomheter, og er utformet i henhold tilden juridiske anskaffelsesprosedyren. Norge ermed denne ordningen det landet i Europa som harflest pågående prosjekter etter prosedyren innova-sjonspartnerskap. Ordningen har også vist seg ååpne opp for oppstartsselselskaper (boks 11.6).

Forskningsrådet deler ut midler til førkommer-sielle anskaffelser. Det er anskaffelser av innova-sjon, der både bedrifter og forskningsorganisasjo-ner inviteres til å løse en konkret utfordring. Før-kommersielle anskaffelser går innunder unntaketi anskaffelsesregelverket for enkelte forsknings-og utviklingskontrakter.

Digitaliseringsdirektoratet (fra andre halvår2020 Direktoratet for forvaltning og økonomisty-ring) er fagorganet for offentlige anskaffelser, her-under innovative anskaffelser. De forvalter regel-verket, utvikler skriftlig veiledning og gir støtte tilgjennomføring av innovative anskaffelser.

Både ordningen innovasjonspartnerskap i Inn-ovasjon Norge og Leverandørutviklingsprogram-met ble evaluert i 2019. Menon konkluderer i sinsluttevaluering av Leverandørutviklingsprogram-met at programmet har vært og er en viktigbidragsyter for å fremme innovative anskaffelserog innovasjon i offentlig sektor.13 Videre pekerrapporten på at Leverandørutviklingsprogram-mets arbeid bidrar til å øke innovasjonshøyden ide enkelte anskaffelsene.

Evalueringen av ordningen innovasjonspart-nerskap i Innovasjon Norge legger vekt på resulta-ter på kort sikt, da det er for tidlig å måle eventu-11 Menon (2016) Spredning av innovative offentlige anskaffel-

ser i norske kommuner. Publikasjon 13/201612 Tidligere Offentlige og industrielle forsknings- og utviklings-

kontrakter (OFU/IFU)13 Menon (2017) Midtveisevaluering av nasjonalt program for

leverandørutvikling. Publikasjon 55/2017


elle langsiktige verdiskapningseffekter. Evaluerin-gen viser at både de offentlige og private delta-gerne er svært fornøyd med ordningen, og vilanbefale den til andre. Offentlig-privat samarbeider utfordrende, og evalueringen foreslår blantannet mulighet for et enklere løp i noen av pro-sjektene.

Et annet tiltak for å styrke anskaffelsesfaget erat Digitaliseringsdirektoratet, NHO, LO, Virke,KS og høgskole- og universitetssektoren i 2017gikk sammen om å etablere Anskaffelsesakade-miet. Anskaffelsesakademiets formål er å dekkebehov for kompetente offentlige innkjøpere, ved åbidra til å etablere nasjonal forskningsbasertutdanning i universitets- og høyskolesektoreninnen offentlige anskaffelser. De jobber også for åutvikle og spre ny kunnskap gjennom forskning,

samarbeid og kunnskapsdeling mellom forvalt-ning, næringsliv og akademiske institusjoner.

11.1.4 Oppstartsselskaper

Ny og billig teknologi, spesielt skytjenester, girnye markedsmuligheter for oppstartselskaper.Det er derfor en hurtig framvekst av nye marked-saktører, som i enkelte tilfeller kan transformerehele næringer. En slik transformasjon basert påny teknologi har allerede skjedd innen områdersom underholdning, varehandel og finans. Ogsåinnen offentlig sektor kan innovative oppstartssel-skaper og teknologiske løsninger innebære etstort potensial for å spare ressurser, og å kunnetilby nye og bedre løsninger. Regjeringen er opp-tatt av å føre en næringspolitikk som gir gode ram-mer for hele mangfoldet av gründere og opp-startsselskaper. Norge er et av verdens mest like-stilte land, men i gründerskap deltar ikke kvinnerpå lik linje som menn. Regjeringen har derforblant annet lagt fram Handlingsplan for kvinneligegründere i 2019.

Hvis offentlig sektor skal finne de beste løsnin-gene leverandørene har, må de bli kjent med mar-kedet. Flere statlige og kommunale virksomheterhar erkjent dette, og sonderer i dag mulighetenefor å samarbeide med oppstartselskaper. I 2018oppga 43 prosent av oppdragsgiverne at de hartidlig dialog med markedet i forbindelse med nyeanskaffelser.14

Virkemidler for bruk av oppstartsselskaper

I flere andre land er det opprettet nye virkemidlerfor å legge til rette for samhandling mellom offent-lig sektor, oppstartsmiljøer og GovTech-aktører.GovTech innebærer digital teknologi som offent-lig sektor kan bruke for å utføre sine oppgaver.Det kan for eksempel være infrastruktur, verktøyog IKT-løsninger. CivTech er et begrep sombenyttes synonymt med GovTech, og vektleggerteknologi som trekker inn innbyggerne. Eksem-pler på slike virkemidler er CivTech Programmet iSkottland, Start Up in Residence i Amsterdam ogNederland og GovTech-programmet i Danmark(boks 11.7). Virkemidlene er innrettet forskjellig,men inneholder felles elementer som enklere,mer tilpassede anskaffelsesprosesser, og kompe-tansetiltak for både den offentlige virksomhetenog leverandørene.

Boks 11.6 Kjøper robot fra oppstartsselskap

Stavanger kommune inngikk i 2018 et innova-sjonspartnerskap med oppstartsselskapet Inn-ocom AS. Bakgrunnen var at kommunenønsket å øke den fysiske aktiviteten for pasien-ter på korttidsopphold på sykehjem, slik atflere blir bedre og dermed kan bo hjemme len-ger.

Ordningen med innovasjonspartnerskapfra Innovasjon Norge gjorde det lettere forkommunen å velge den mest innovative løs-ningen, selv om den kom fra en av de minsteog yngste bedriftene. Innocom AS ble etablertetter at gründeren deltok på en workshop i2017, der Stavanger kommune presenterteutfordringen de ønsket å løse. Sammenutviklet kommunen og oppstartsselskapet enrobot som gjør det lettere å følge opp og moti-vere flere pasienter til å være i aktivitet, ogsom var skreddersydd til kommunens behov.Roboten kan gi påminnelser som å spisefrokost eller huske å ta medisiner, vise tre-ningsvideoer og opprette videosamtaler mel-lom helsepersonell og pasient. Stavanger kom-mune har kjøpt inn flere aktiviseringsrobotersom nå blir tatt i bruk på sykehjemmene ikommunen.

Kilde: Innovasjon Norge

14 Difi og Rambøll Management Consulting (2018) Modenhet ianskaffelser. Rapport


Boks 11.7 Program for bruk av oppstartsselskaper i andre land

CivTech i Skottland

Programmet startet opp i Skottland i 2015, medutgangspunkt i følgende:– Offentlig sektor klarer ikke å nyttiggjøre seg

det som skjer av utvikling hos oppstartselska-per.

– Det er behov for mer innovasjon både i privatog offentlig sektor.

– Det er behov for mer smidige prosesser fordigitalisering.

– Offentlige anskaffelsesprosesser tar for langtid, og for mange anskaffelser har detaljspesi-fikasjoner.

Programmet er et rammeverk med bistand ogkompetanse. Programmet setter ekspertise fraoffentlig sektor sammen med kreativitet fra pri-vat sektor for å løse reelle problemstillinger,utvikle nye løsninger, og tilby bedre, raskere ogenklere tjenester. Sentralt i tilnærmingen er sam-skaping med innbyggerne, og støtte fra akade-mia og private investorer.

Scottish Environment Protection Agency harbenyttet programmet til utvikling av varslingssys-tem for flom i små elver. Skottland har effektivevarslingssystemer for de store byene, men trengtesmåskalaløsninger til bruk på mindre steder, ogfor å varsle flom i små elver. Bedriften RiverTrackfikk utviklet et robust målings- og alarmsystembasert på akustiske sensorer og innovativ design,for overvåking av vannivåer.

Start-Up in Residence i Amsterdam og Nederland

Start-up in Residence er et initiativ fra StartupAmsterdam og Amsterdam bys egen innova-sjonsenhet (Chief Technology Office Amster-dam). Formålet med programmet er å bygge bromellom det offentlige og oppstartsselskaper, oger basert på lignende program i USA. Program-met er også etablert i andre byer og kommuner iNederland.

Utfordringer de offentlige deltakerne har erknyttet til bærekraft, mobilitet, sirkulær økonomi,innbyggernes helse og digitalisering. Programmetkobler utfordringene med oppstartsselskaper somkan bidra til innovasjon og nye løsninger. Denoffentlige virksomheten blir den første kunden.

Programmet legger til rette for at entreprenø-rer kan gå løs på utfordringene i samhandlingmed ansatte i de deltakende offentlige virksom-

hetene. På den måten kan de påvirke retningenpå løsningene oppstartselskapene foreslår. Dethele skjer innenfor anskaffelsesregelverket, etterforenklede og ubyråkratiske innkjøpsprosesser.Programmet tilbyr blant annet– bistand til den offentlige virksomheten for å

finne egnede problemstillinger og beskrivedisse, slik at oppstartselskaper kan tilby løs-ninger

– en tilpasset innkjøpsprosess, forenklet og uby-råkratisk

– en akseleratorprosess, som er en samarbeids-periode for gjensidig læring om hverandresarbeidsmåter og prosesser, der det utvikles enpilot

Den offentlige aktøren vurderer om de vil reali-sere og ta i bruk resultatene fra piloten, avhengigav om den tilfredsstiller forventningene og omsamarbeidet fungerer tilfredsstillende. Program-met har bidratt til å utvikle en app som motivererinnbyggere og turister til å ta i bruk hele det geo-grafiske området byen dekker, og software somhjelper innbyggere og ansatte i Amsterdam medå finne både formelle og uformelle omsorgs- ogstøttetjenester.

GovTech i Danmark

I Danmark har Erhversministeriet sammen medorganisasjonen PUBLIC lansert GovTech-Pro-grammet. Målet for programmet er å få oppstart-selskaper til å finne løsninger på utfordringer detoffentlige har. Å innføre ny teknologi og innova-sjon i offentlig sektor bidrar samtidig til å skapenye vekstmuligheter for oppstartselskaper. Pro-grammet bidrar til å identifisere utfordringer, ogvelger oppstartselskaper til å utvikle løsningerfor disse. Programmet lærer oppstartsselska-pene hvordan offentlig sektor fungerer, inkludertanskaffelsespraksisen. I samarbeid med denoffentlige myndigheten blir barrierer for opp-startselskaper og små og mellomstore leveran-dører identifisert. Danmark jobber for å få påplass et akseleratorprogram for oppstartsselska-per. Det er en videreføring av GovTech-program-met, og fysiske arenaer for et komplett økosys-tem for samhandling mellom offentlig sektor ogoppstartselskaper, og et offentlig investerings-fond.



11.1.5 Sosiale entreprenører

Kjennetegn ved sosiale entreprenører er at de ret-ter innsats mot et sosialt formål der det er et udek-ket behov, de bidrar med nye løsninger på utfor-dringene, og de involverer brukerne, medarbei-derne og andre sentrale interessenter. De drivesav de sosiale resultatene, men også av en forret-ningsmodell som kan gjøre virksomheten leve-dyktig og bærekraftig. De samarbeider på tvers avfagfelt og virksomhetsmodeller.15 Sosiale entre-prenører kan bidra til innovasjon i offentlig sektor.

Sosiale entreprenører har gjerne andre forut-setninger enn større aktører i markedet i møtemed en offentlig oppdragsgiver, og trenger gjernemer kunnskap om forretningsdrift, anbudsutfor-ming, offentlig politikk med mer. Sosiale entrepre-nører kan benytte kompetanseog rådgivningstje-nester for oppstartsbedrifter, men det er ogsåutarbeidet egne verktøy og veiledere direkte ret-tet mot sosiale entreprenører. Innovasjon Norgehar blant annet en egen guide for sosialt entrepre-nørskap på sine nettsider, og Kommunal- ogmoderniseringsdepartementet har utarbeidetVeier til samarbeid – et inspirasjonshefte for sam-arbeid med sosiale entreprenører. Ferd SosialeEntreprenører har i samarbeid med en rekkeaktører utviklet en juridisk veileder for offentligeoppdragsgivere som ønsker å anskaffe varer ogtjenester fra en sosial entreprenør. Denne veilede-ren er utarbeidet for offentlige oppdragsgivere ideres møte med sosiale entreprenører, slik at detblir lettere for partene å finne muligheter for sam-arbeid. Veilederen forklarer de juridiske mulig-hetsrommene som oppdragsgiver har i anskaffel-sesregelverket.16

Innovative finansieringsordninger

Sosiale entreprenører kan i flere tilfeller mangle til-strekkelig dokumentasjon på at deres løsningerhar god effekt, for at det offentlige skal ønske åinngå samarbeid med dem. Det er bakgrunnen fornye løsninger for finansieringsbistand, som effekt-kontrakter og brofinansiering. Effektkontraktereller velferdsobligasjoner er resultatbaserte avtalermellom flere parter, som oftest offentlige myndig-heter, investorer, stiftelser og private eller ideelletjenesteleverandører. Formålet med effektkontrak-

ter er å løse sosiale problemer på nye måter.17 Deprivate investorene finansierer et sosialt programmed målbare og forhåndsdefinerte resultatmål, ogblir tilbakebetalt av det offentlige dersom dissemålene oppnås. Slik reduserer effektkontraktenerisikoen for den offentlige aktøren. Brofinansieringer et annet begrep for dette. Finansieringsordnin-gene er under utvikling både i Norge og andreland.18

Arbeids- og velferdsdirektoratet forvalter en til-skuddsordning med formål å stimulere til utviklingav sosialt entreprenørskap rettet mot fattigdom ogsosial utestengning. Arbeids- og velferdsdirektora-tet og Kriminalomsorgsdirektoratet gjennomførersammen et pilotprosjekt med bruk av velferdsobli-gasjoner. Hovedformålet er å teste ut velferdsobli-gasjoner som modell for utvikling og finansieringav nye tiltak for å forebygge tilbakefall til kriminali-tet. Lier kommune har benyttet finansieringsbi-stand for å anskaffe et nyskapende tilbud til unge(boks 11.8).

Organisasjonsformer og merkeordninger

Sosiale entreprenører kan være foreninger, sam-virker eller stiftelser eller aksjeselskap med ide-elle eller vanlige vedtekter.

Det finnes ingen egen juridisk ramme eller sel-skapsform for sosialt entreprenørskap eller sosia-lentreprenøriske virksomheter i Norge. Universi-tetet i Sørøst-Norge har på oppdrag fra Arbeids-og sosialdepartementet kartlagt ordninger i sekseuropeiske land. Kartleggingen tyder ikke på aten egen selskapsform for sosiale entreprenørerløser de ulike utfordringene entreprenørene ståroverfor. 19


Det er fremdeles et uutnyttet potensial for samar-beid om innovasjon mellom offentlig sektor ognæringslivet. Dette gjelder både samarbeid gjen-nom partnerskap og andre nye samarbeidsformer,men også innovative anskaffelser og samarbeidmed oppstartsselskaper og sosiale entreprenører.Det er blant annet gode erfaringer med bruk avinnovative anskaffelser for å stimulere markedet

15 Nordisk Ministerråd (2015) Sosialt entreprenørskap ogsosial innovasjon. Rapport

16 Ferd sosiale entreprenører (2018) Veileder for offentligeoppdragsgivere i møte med en sosial entreprenør. Hvordanslippe sosiale entreprenører inn i en offentlig anskaffelsespro-sess

17 Blir også kalt velferdsobligasjoner18 Kobro (2019) Sosialt entreprenørskap – Økt synlighet og

større handlingsrom. Rapport19 Kobro et al. (2017) Statlige rammevilkår på ramme alvor

Sosialt entreprenørskap i norsk offentlig kontekst. Skrift-serien USN hefte 14/2017


for lavutslippsløsninger. Et eksempel er offentligeinnovative anskaffelser av nullutslippsfartøy. Dethar resultert i en stor andel elektriske ferger i nor-ske ferjesamband, som har muliggjort teknologiut-vikling og andre markedsmuligheter. Det kanantas at det er et stort potensial for ytterligere å sti-mulere til lavutslippsløsninger gjennom offentligeanskaffelser, for eksempel i byggenæringen, trans-port og varehandel. Erfaringer viser at offentligeoppdragsgivere ofte detaljspesifiserer løsningenede ønsker seg når de lyser ut oppdrag, i stedet forå definere problemet som skal løses, eller effektensom ønskes oppnådd. I tillegg er anskaffelsespro-sessene ofte lange og tidkrevende. Det betyr at

oppstartsselskaper og andre små aktører med inn-ovative løsninger på offentlige behov, sjelden bliraktuelle. For å få en mer moderne offentlig sektor,må offentlig sektor definere behovene sine ogetterspørre innovative løsninger. Regjeringenmener det allerede i dag er et handlingsrom iregelverket og budsjettrammer som kan utnyttesbedre.


Innovative offentlige anskaffelser er én viktig driverfor innovasjon. Offentlig sektor kan gjennom øktbruk av innovative anskaffelser bli en sterkere inno-vasjonsmotor i samfunnet.20 Innovative anskaffelsergir positive effekter både for offentlig sektor somoppdragsgiver, næringslivet som leverandører og forinnbyggerne. Norge ligger langt framme i Europanår det gjelder satsing på innovative anskaffelser.

Offentlig sektor mangler god statistikk for åfølge utviklingen for innovative offentlige anskaf-felser. Det er behov for relevante måltall og tilhø-rende indikatorer for hvilke effekter innovativeanskaffelser bidrar til.

Vurdering av virkemidler for innovative anskaffelser

Målene med en innovativ anskaffelse er en ny løs-ning som gir god behovsdekning og mer verdi. Årealisere disse målene krever tilrettelegging fraplanleggingsfasen og helt frem til implemente-ring, og eventuelt spredning av en ny løsning. Vir-kemidlene er i dag primært innrettet mot planleg-gingsfasen, utviklingsfasen og til dels spredningav løsninger som er utviklet. Figur 11.3 viser på enforenklet måte hvordan virkemidlene er innrettet idag. I planleggingsfasen bidrar hele virkemid-delapparatet. For å få nye løsninger i bruk, er detbehov for innsats også i fasene etter utviklingsfa-sen. I innovasjonspartnerskap er kjøpet en del avprosedyren, men ikke selve implementeringen.En lignende utfordring påpekes også i evaluerin-gen av Leverandørutviklingsprogrammet, der detforeslås å rette mer innsats mot å følge proses-sene helt fram til faktisk anskaffelse, implemente-ring og skalering.21

Med flere aktører som arbeider med å fremmeinnovative anskaffelser, er det også behov for åkoordinere tiltak og aktiviteter. Det er i dag godtsamarbeid mellom aktørene i virkemiddelappara-tet. Likevel er det potensial for en klarere rollefor-

Boks 11.8 Effektkontrakt gir tilbud til ungdom

Lier kommune ønsker å styrke sitt forebyg-gende livsmestringstilbud til barn og unge.Spesielt ser de behov for å tilby bedre tjenes-ter til ungdom som sliter med å mestre livetsitt, og står i fare for å falle ut av videregåendeopplæring. Kommunen har hatt et ønske om åetablere et samarbeid med den sosiale entre-prenøren Trygg av Natur som arrangererNaturskoler for elever med ulike tilpasnings-problemer eller andre livsmestringsutfordrin-ger. At kommunen ikke har økonomi til åbetale for tjenesten uten å være sikker på atden har effekt, har hindret samarbeidet. Brofi-nansiering, eller effektkontrakt, er et virke-middel som gjør det mulig for Lier kommune åteste dette pilotprosjekt med lav risiko. Densosiale investoren Ferd Sosiale Entreprenørerfullfinansierer tiltaket Trygg av Natur i tre år.Dersom partene da har nådd avtalte mål, tarkommunen over finansieringsansvaret, for-plikter seg til å videreføre tiltaket i egen regi,og tilbakebetale deler av investeringen. Kom-munen tar dermed ingen risiko dersom tilta-ket ikke virker etter hensikten.

Det kortsiktige målet med tiltaket er atlærere og elevene rapporterer forbedringerknyttet til livsmestring, redusert stress ogpress. Det langsiktige målet er lavere frafallfra videregående skole for ungdommer somhar deltatt på Naturskolen. Både det kortsik-tige og langsiktige målet vil bli evaluert vedhjelp av forhåndsbestemte indikatorer.

Kilde: Ferd

20 Menon (2017) Midtveisevaluering av nasjonalt program forleverandørutvikling. Publikasjon 55/2017

21 ibid


deling og mer samarbeid for å unngå dobbelt-arbeid, få en bedre utnyttelse av de samlede res-sursene og bli mer brukervennlig. For bådeoffentlige innkjøpere og leverandører, kan detvære vanskelig å forstå hvem som gjør hva i virke-middelapparatet.

Det er behov for å videreutvikle virkemidleneog samtidig bygge videre på det som fungerergodt i dagens økosystem for innovative offentligeanskaffelser. For å lykkes med omstilling gjen-nom offentlige anskaffelser, må det også byggesmer profesjonelle og robuste innkjøpsfunksjonermed solid kompetanse og nok ressurser til å løsedisse oppgavene på en god måte.22

11.2.2 Oppstartsselskaper og sosiale entreprenører

Strenge krav til leverandørene, stor grad av detalj-spesifikasjon av løsninger og lange anskaffelses-løp er lite egnet for å anskaffe løsninger fra opp-startsselskaper og sosiale entreprenører. Kjøp avnisjeløsninger fra disse miljøene kan være forbun-

det med økt risiko, blant annet knyttet til om sel-skapene har den gjennomføringskapasiteten somskal til for å levere løsningen. Andre risikoer er atdenne typen selskaper oftere går konkurs ellerblir kjøpt opp av andre selskaper. Å gjennomføreanskaffelser fra slike markedsaktører krever der-for tettere oppfølging av leverandørene og godrisikostyring. Hvis leverandøren går konkurs, vildet gå utover leveransen til offentlig sektor. I til-legg er det mange offentlige virksomheter somvet lite om hva oppstartsselskaper og sosialeentreprenører har å tilby, hvordan de fungerer oghva som skal til for å få de med i anskaffelsespro-sesser. Det er derfor behov for økt kompetanseom denne typen selskaper i offentlig sektor, ogstøtte til å gjennomføre anskaffelsesprosessersom er tilpasset denne målgruppen.

11.3 Veien videre

Regjeringen mener offentlig sektor ikke skalgjøre selv det markedet kan gjøre bedre, og vilderfor at offentlig sektor i enda større grad utnyt-ter ressursene i næringslivet. For å møte vår tidsstore samfunnsutfordringer mener regjeringen


Figur 11.3 Innretningen av dagens virkemidler for innovative anskaffelser

Kilde: Nasjonalt program for leverandørutvikling. Design: Halogen AS

PlanleggingFaser avutviklingsarbeid

Utvikingsfase SpredningImplemente-ringsfase

Konkurranseog

gjennomføring

Praktisk støtte

Finansiellstøtte

Digitaliserings-direktoratet

Innovasjon Norge

Norges forskningsråd

Innovasjon Norge


Leverandør-utviklings-programmet

Innovasjon Norge


Leverandørutvikling-sprogrammet

Digitaliserings-direktoratet


det er nødvendig å utforske nye typer samarbeidmellom offentlig og privat sektor.

Hvis næringslivet skal være med på å utviklegode og innovative løsninger for offentlig sektor,trenger de testfasiliteter for utprøving av ny tekno-logi, nye produkter og nye løsninger. I Meld. St.18 (2018–2019) Helsenæringen – Sammen om verdi-skaping og bedre tjenester, pekes det på at det istørre grad må legges til rette for utprøving ogtesting av informasjonsløsninger og velferdstek-nologi. Tilgang til data, systemer og brukere for åteste og validere produkter basert på reelle behov,er viktig for at leverandørene skal kunne utviklegode løsninger.

Testarenaer som legger til rette for offentlig-privat samarbeid om evaluering av e-helseløsnin-ger vil gi viktig innsikt om hva som fungerer oghva som må forbedres. Et eksempel er testsente-ret I4Helse. Det er et senter for innovasjon og tje-nesteutvikling innen helseog omsorgsteknologi,som ligger på Universitetet i Agders campus iGrimstad. Her kobler utdanning, utvikling,næringsliv, forskning og innovasjon seg sammen,for å skape nye og innovative helsetjenester i etmiljø med gode testfasiliteter. Senteret samarbei-der tett med sykehus og kommuner, noe som girgode vilkår for praksisnær og brukerorientert tje-nesteutvikling.

Det kan være behov for å etablere flere are-naer for testing og verifisering av digitale helseløs-ninger. Regionale helseforetak og kommuner kani samarbeid med helsenæringen legge til rette fortestmiljøer for utvikling, pilotering og kvalitetssik-ring av e-helseløsninger. Regjeringen oppfordrerogså til at offentlig sektor og næringslivet samar-beider om testmiljøer for utvikling, pilotering ogkvalitetssikring av innovative løsninger på andreområder som vil gavne innbyggerne.


Regjeringen ønsker at offentlige anskaffelser skalvære en drivkraft for innovasjon og omstilling inorsk økonomi.23 Da må en større andel av deomlag 560 mrd. offentlig sektor anskaffer forårlig, legge til rette for innovasjon, og innovasjons-graden i hver anskaffelse må økes. Regjeringenoppfordrer derfor offentlige virksomheter til ågjøre en aktiv vurdering av om deres anskaffelserkan bidra til innovasjon, og bør gjennomføres somen innovativ anskaffelse.

I Meld. St. 22 (2018–2019) Smartere innkjøp –effektive og profesjonelle offentlige anskaffelser komdet fram et behov for bedre tilgang til data og sta-tistikk om offentlige anskaffelser, og at regjerin-gen derfor vil sørge for bedre uthenting og tilgjen-geliggjøring av data fra Doffin som grunnlag forutarbeidelse av statistikk om offentlige innkjøp.Ulike indikatorer viser at det er en positiv utvik-ling i bruk av innovative anskaffelser, men statis-tikkgrunnlaget gir ikke dekkende styringsinfor-masjon. Det er ikke tilstrekkelig å se på hvor ofteenkelte nøkkelord benyttes i konkurransegrunn-laget. Det må gjøres en mer helhetlig vurdering.Departementene vil derfor jobbe videre for å få etbedre datagrunnlag.24 I en slik sammenheng kandet også være relevant å se om det er mulig åmåle anskaffelsenes bidrag til å øke markedsan-delen for lavutslippsløsninger, da innovativeanskaffelser er et viktig virkemiddel i arbeidetmed grønn omstilling. Regjeringen utarbeider enhandlingsplan for økt andel grønne og innovativeanskaffelser.25

Regjeringen vil vurdere om det bør settes målfor innovative anskaffelser, og hvilke mål dette i såfall bør være.

Regjeringen vil styrke veiledningen og videre-føre virkemidlene for innovative anskaffelser. Regje-ringen varslet i Meld. St. 22 (2018–2019) Smartereinnkjøp å videreføre Leverandørutviklingsprogram-met og vurdere innretningen av programmet ut fraresultatene av områdegjennomgangen av detnæringsrettede virkemiddelapparatet. Regjeringenvil også videreføre satsingen på risikoavlastninggjennom innovasjonskontrakter, innovasjonspart-nerskap og før-kommersielle anskaffelser.

For å møte utfordringene knyttet til anskaffel-seskompetanse i offentlig sektor, ble det i stor-tingsmeldingen om smartere innkjøp slått fast atregjeringen, i samarbeid med kommunene og fyl-keskommunene, vil utrede samordning av fylkes-kommunale og kommunale innkjøp. Et annet vik-tig grep regjeringen har tatt, er å beslutte åsamle fagområdene offentlige anskaffelser,ledelse, organisering og styring hos Direktoratetfor forvaltning og økonomistyring i løpet avandre halvår 2020. Regjeringen mener det vil gimuligheter for å hente ut viktige synergier mel-lom disse fagområdene, i tillegg til å utvikle etbedre kompetansetilbud til ledere og innkjøperei offentlig sektor.

23 Meld. St. 27 (2016–2017) Industrien -grønnere, smartere ogmer nyskapende


25 ibid


Mindre kommuner og distriktskommuner hargjennomført færre innovative innkjøp, og har imindre grad innarbeidet innovative innkjøp i stra-tegiske styringsdokumenter enn andre kommu-ner.26 Leverandørutviklingsprogrammet arbeiderfor å skalere bruken av innovative offentligeanskaffelser i hele landet, blant annet i samarbeidmed fylkeskommunene og de store bykommu-nene.

Regjeringen vil også iverksette flere tiltaksom skal gi en bedre brukeropplevelse og sam-menheng mellom virkemidlene, som å etablereet innovasjonsråd og vurdere hvordan virkemid-lene kan tilgjengeliggjøres samlet og bruker-vennlig (kapittel 5).

11.3.2 Program for innovasjonskjøp fra oppstartsselskaper

Regjeringen vil legge til rette for at offentlig sek-tor bedre klarer å nyttiggjøre seg de mulighetenesom ligger i oppstartsselskaper, og vil derfor eta-

blere et program for dette. Digitaliseringsdirekto-ratet (fra andre halvår 2020 Direktoratet for for-valtning og økonomistyring) vil ha hovedansvaretfor å utvikle og drifte programmet, som skal leggetil rette for samarbeid mellom offentlige virksom-heter og oppstartsselskaper ved å1. identifisere og samle det offentliges behov og

utfordringer2. utvikle anskaffelsesmetodikk tilpasset nye

aktører i leverandørmarkedet3. gi råd i prosjekter, og bistå i selve gjennomfø-

ringen av anskaffelsene4. fasilitere utviklingssamarbeid om løsninger til-

passet oppdragsgivers behov5. tilby kompetansepakker for oppstartselska-

pene og de offentlige oppdragsgiverne

Kjernen i programmet vil være at offentlige virk-somheter formulerer utfordringer og behov somoppstartsmiljøer og andre innovative aktører kanutarbeide løsninger på, som for eksempel sosialeentreprenører. For å lykkes med dette er det behovfor å utvikle ny anskaffelsesmetodikk tilpasset denye leverandørmarkedene, og gi tydelig veiledningsom klargjør regelverket. Det trengs også støtte og

26 Telemarksforsking (2020) Små distriktskommuners delta-kelse i innovasjonsvirkemidler. Rapport 540

Figur 11.4 Program for innovasjonskjøp fra oppstartsselskaper

Figuren viser planen for program for innovasjonskjøp fra oppstartsselskaper, illustrert som en tjenestereise.Design: Halogen AS

! !

!

!

Fasilitator

Utgangspunkt Ny løsningProgram for innovasjonskjøp fra oppstartsbedrifter

Op

pst

arts

bed

rift

Off

entl

ig v

irks

omhe

t

Vi jobber sammen med oppstartsbedriften i en lab,

der vi utvikler løsningen sammen.

Det gir trygghet for oss at oppstartsbedriften

også får støtte.

Vi får hjelp til å gjennomføre en

anskaffelse som er trygg og legger til

rette for innovasjon.

Kan en oppstarts-bedrift hjelpe oss?

Vi har et problem eller en mulighet vi vil jobbe

videre med.

Anskaffelsen er enklere og raskere, og legger til

rette for å finne nye innovative løsninger.

Vi får hjelp til å komme i kontakt med

offentlige virksomheter som kan ha nytte av

våre ressurser.

Vi har idéer, løsninger og innovasjons-

kompetanse, men trenger kunder.

Vi jobber sammen med offentlig sektor i en lab, der

vi utvikler løsningen sammen.

Vi får hjelp til å selge våre løsninger til flere

offentlig virksomheter i Norge, og eventuelt

utlandet.

!


veiledning i hvordan man kan ivareta overgangenfra eksperimentering og utprøving av nye løsnin-ger, til en eventuell etterfølgende anskaffelse ogskalering.

Offentlig sektor og oppstartsselskaper trengerkunnskap om hverandre og hvordan de kan sam-handle, og de trenger rådgivning og bistand iselve gjennomføringen av anskaffelsesprosessen.Programmet vil også fasilitere at oppstartselska-pene kobles til eksisterende virkemidler for for-retningsutvikling og vekst, for eksempel fra Inno-vasjon Norge og private initiativ etablert for åstøtte oppstartselskaper.

Innretningen og utviklingen av programmetmå ses i sammenheng med øvrige virkemidler forinnovative anskaffelser. Blant annet har bådeLeverandørutviklingsprogrammet og InnovasjonNorge erfaringer med å knytte offentlig sektorsammen med oppstartsselskaper gjennom sinevirkemidler. Erfaringer fra arbeidet med sosialeentreprenører kan være relevante i den videreutviklingen av programmet. Regjeringen vil ogsåutvikle en markedsplass for skytjenester, og vilvurdere om denne løsningen også kan legge tilrette for digital spredning av nyutviklede løsnin-ger for offentlig sektor.

Regjeringen er opptatt av betingelsene forbruk av sosiale entreprenører, slik at de kan bidratil å løse sosiale utfordringer. Det handler blantannet om tilrettelegging for innkjøp, tilskudd ogjuridiske rammer. Program for oppstartsselskapervil være ett viktig tiltak. Men det handler også ombedre kjennskap til hvilke muligheter som finnes,både blant sosiale entreprenører og offentlig sek-tor. Kommunal- og moderniseringsdepartemen-tet har derfor utarbeidet inspirasjonsheftet Veiertil samarbeid. Sosiale entreprenører som samar-beidspartnere i of fentlig sektor –eksempler ogidéer.27 Inspirasjonsheftet viser måter å samar-beide med sosiale entreprenører og å måle gevin-ster. Men det trengs mer kunnskap på feltet. Der-

for vil departementet, i samarbeid med Distrikts-senteret, KS og Innovasjon Norge, ta initiativ til åutforske barrierer og muligheter for sosialt entre-prenørskap i små kommuner. I tillegg kartleggerArbeids- og velferdsdirektoratet omfanget av, ogerfaringer med, samarbeidet mellom arbeids- ogvelferdsforvaltningen og sosiale entreprenører.


Samarbeid mellom offentlig og privat sektor kanbidra til mer innovasjon, mer radikale innovasjons-prosjekter, raskere overgang til lavutslippssam-funnet, og spredning av vellykkede innovasjoner.

Regjeringen vil

– utforske nye typer samarbeid mellom offentligog privat sektor

– oppfordre til at offentlig sektor og næringslivetsamarbeider om testmiljøer for utvikling, pilo-tering og kvalitetssikring av innovative løsnin-ger

– oppfordre offentlige virksomheter til å gjøre enaktiv vurdering av behovet for innovasjon nårde skal gjøre en anskaffelse, og om den børgjennomføres som en innovativ anskaffelse

– sørge for bedre uthenting og tilgjengeliggjø-ring av data fra Doffin, som grunnlag for utar-beidelse av statistikk om offentlige innkjøp

– styrke veiledningen og videreføre virkemid-lene for innovative anskaffelser

– samle fagområdene offentlige anskaffelser,ledelse, organisering og styring hos Direktora-tet for forvaltning og økonomistyring

– etablere et program for innovasjonskjøp fraoppstartsselskaper

– utvikle en markedsplass for skytjenester, ogvurdere om denne løsningen også kan legge tilrette for digital spredning av nyutviklede løs-ninger for offentlig sektor

27 Kommunal- og moderniseringsdepartementet (2017) Veiertil samarbeid. Sosiale entreprenører som samarbeidspartnerei offentlig sektor – eksempler og ideer. Inspirasjonshefte


12 Samarbeid med forskningsmiljøer

Forskning kan både direkte og indirekte bidra tilinnovasjon. Forskning kan gi ny kunnskap omblant annet behov, forventninger, trender,endringer i rammebetingelser og hvordan disseendringene skjer. Forskning kan være en driverfor innovasjon ved å utvikle nye, smarte løsninger,og kan gi innsikt i nye og eksisterende løsninger,utviklingsprosesser og hvordan innovasjoner kantas i bruk av flere.


Det har blitt større oppmerksomhet om innova-sjon i offentlig sektor i forskningssektoren. Regje-ringen har trukket frem innovasjon i offentlig sek-tor i begge langtidsplanene for forskning og høy-ere utdanning, og Forskningsrådet utarbeidet enstrategi for innovasjon i offentlig sektor i 2017.1

Både Forskningsrådet og regionale forsknings-fond, universiteter og høyskoler og sykehusenefinansierer forskningsprosjekter med utgangs-punkt i offentlig sektor sine behov.

Forskningssektoren består av både universite-tene og høyskolene og instituttsektoren.Forskningsinstituttene har tett kontakt medoffentlige virksomheter gjennom oppdrag. Slik fårde kjennskap til offentlig sektors behov og utfor-dringer. Gjennom samarbeid med næringslivet,

har de også god kjennskap til nye, innovative løs-ninger. Regjeringens strategi for helhetlig insti-tuttpolitikk (2020) beskriver ambisjonene for insti-tuttsektorens bidrag til en bærekraftig omstilling.

I innovasjonsbarometrene oppgir omtrent 13prosent av de kommunale virksomhetene og 11prosent av de statlige virksomhetene at de samar-beidet med miljøer for forskning og utvikling(FOU-miljøer) ved gjennomføring eller utviklingav siste innovasjon. På spørsmål om hvem ellerhva som førte til at siste innovasjon ble igangsatt,oppgir kun 7 prosent av kommunene (2020) og 3prosent av statlige virksomheter (2018) at dettevar utdannings- eller forskningsinstitusjoner.2

Flere virksomheter deltar i internasjonale pro-sjekter og samarbeider med andre land om å løseproblemer de ellers ville måttet løse alene. EUfinansierer en stor portefølje av innovative pro-sjekter, der offentlig sektor samarbeider medforskningsaktører og eventuelt også næringsliv ogandre aktører.

Både kommuner og statlige virksomheter opp-lever å være presset på tid og ressurser. I hverda-gen er det sjelden rom til å finne frem til og leserelevant forskning.3 Samtidig opplever flere atforskningsmiljøene og offentlig sektor har for litekunnskap om hverandre og at gjensidig kunnskapgir gjensidig nytte.4 Medarbeidere i offentlig sek-

Figur 12.1

1 Meld. St. 7 (2014–2015) Langtidsplan for forskning og høyereutdanning 2015–2024, Meld. St. 4 (2018–2019) Langtids-plan for forskning og høyere utdanning 2019-2028,Forskningsrådet (2018) Strategi for innovasjon i offentligsektor 2018-2023


3 Telemarksforsking (2020) Små distriktskommuners delta-kelse i innovasjonsvirkemidler. Rapport 540, Thune (2019)Forskning og forvaltning. En pilotundersøkelse om bruk avforskningsbasert kunnskap i offentlige organisasjoner. Rap-port, UiO


tor har god kunnskap innenfor eget område oginnsikt i prosesser som forskere kjenner mindretil, mens forskere kan være læringspartnere ogbidra til å identifisere og takle utfordringer ogmuligheter på nye måter.5

12.1.1 Programmer for forskningssamarbeid

Både regionalt, nasjonalt og internasjonalt finnesdet forskningsprogrammer der offentlig sektorkan delta i og lede prosjekter. Tidligere har offent-lig sektor i stor grad blitt forsket på, mens deoffentlige aktørene nå er involvert eller initiativta-ger i alle faser av innovasjons- og forskningspro-sesser. Det ligger makt i å være med å bestemmehvilke utfordringer som er gjenstand for innova-sjon, eller hva det blir forsket på.

Forskningsprogrammer i Norge

Forskning og innovasjon i kommunesektoren (FOR-KOMMUNE) er Forskningsrådets program forforskning og innovasjon i kommunesektoren. Pro-grammet har siden 2018 støttet innovasjons- ogkompetanseprosjekter for å få frem innovasjonerinnenfor ulike områder i kommunene. Gjennomsamarbeid med forskningsmiljøer får kommune-sektoren tilgang til både nasjonal og internasjonalkunnskap om behov og forventninger, trender iutviklingen, endringer i rammebetingelser, og omhvordan disse endringene skjer. Forskningsmiljø-ene gir også tilgang til systematiske metoder forkartlegging og sammenstilling, utprøving ogtesting.

Fra 2019 lyser Forskningsrådet ut midler i por-teføljer, ikke i programmer. Det gir brede utlys-ninger for offentlige virksomheter som vil samar-beide med forskningsmiljøer innen områder somhelse og velferdstjenester, transport, byplanleg-ging, digitalisering, utdanning og bioøkonomi. Imars 2020 tildelte Forskningsrådet 210 millionerkroner til 33 prosjekter ledet av offentlig sektor,blant annet for bærekraftig mobilitet og simule-ring og kunstig intelligens i akuttmedisin. Detkom inn 110 søknader til utlysningen.6 I mai 2020lyste Forskningsrådet ut nye 200 millioner kronertil prosjekter der det offentlige identifiserer sineutfordringer og utvikler løsninger i samarbeidmed forskere.

Også andre programmer i Forskningsrådetfinansierer innovasjons- og kompetanseprosjek-ter for offentlig sektor. Blant annet forsknings- oginnovasjonsprogrammene for utdanningssektoren(FINNUT), helseomsorg- og velferdstjenestene(HELSEVEL), transportsektoren (Transport2025) og IKT og digital innovasjon (IKTPLUSS).Store reformer, som NAV-reformen og samhand-lingsreformen, har hatt egne evalueringer i formav forskningsprogrammer. Forskningsrådet harutarbeidet et kart som viser hvordan kommunerog fylkeskommuner samarbeider med forskeregjennom Forskningsrådets og EUs aktiviteter.7

Offentlig sektor-ph.d ble etablert i 2014 og harsiden oppstarten tildelt midler til 166 prosjekter.Ordningens overordnede mål er økt langsiktig ogrelevant kompetansebygging og forskningsinn-sats i offentlige virksomheter, økt forskerrekrutte-ring i offentlig sektor og økt samspill mellom aka-demia og offentlig sektor. NAV er en etat sombenytter seg av denne ordningen, og hadde vedutgangen av 2019 ni medarbeidere som tar doktor-grad.

Gjennom regionale forskningsfond finansiererfylkeskommunene forsknings- og innovasjonspro-sjekter med midler fra Kunnskapsdepartementet.Flere av fondene var tidlig ute med å tilbyforskningsmidler og forprosjektmidler til innova-sjon i offentlig sektor. Det er en høyere andelkommuner, både store og små, som har deltatt iprosjekter i regionale forskningsfond enn FOR-KOMMUNE.

Internasjonalt forskningssamarbeid

Økt internasjonalisering er ett av fire tverrgåendemål i norsk forskningspolitikk, og Norge har ilang tid deltatt i EU sine rammeprogram forforskning. I forsknings- og innovasjonsprogram-met Horisont 2020 (2014–2020) er det vektlagt åløse samfunnsutfordringer, i samarbeid med blantannet offentlige aktører.

Ved deltagelse i Horisont 2020-prosjekter fåroffentlige virksomheter finansiell støtte til å løfteinnovasjonsarbeidet. De bygger samtidig interna-sjonale nettverk og kompetanse som gir nytteutover de områdene prosjektene dreier seg om.Boks 12.1 viser eksempel på et prosjekt i Horisont2020 som offentlig sektor deltar i.

Fra 2021 kommer rammeprogrammet Hori-sont Europa (Horizon Europe, 2021–2027). Fore-slåtte mål for Horisont Europa er blant annet åstøtte innovative løsninger i næringslivet og sam-

4 Innsiktsfasen i meldingsarbeidet5 NTNU (2019) How Universities Contribute to Innovation: A

Literature Review-based Analysis. Rapport6 Forskningsradet.no, sak publisert 18.3.2020 7 Se forskningsradet.no


funnet for å adressere globale utfordringer,fremme alle former for innovasjon og støtte oppunder at innovative løsninger når markedet. Hori-sont Europa er en videreutvikling fra Horisont2020. En viktig endring er introduksjonen av mis-sions8 (kapittel 12.3.5), for forskning og innova-sjon.9

12.1.2 Mobilisering til forskning

Det er flere grunner til at ikke flere offentlige virk-somheter samarbeider med forskningsmiljøer.Manglende erfaring både med forskningssamar-beid og å utvikle søknader om dette er en av årsa-kene. Forskningsrådet tilbyr opplæring av bedrif-ter og offentlige aktører som vil lære mer om åstrukturere forsknings- og innovasjonsprosjektergjennom prosjektverksted i hele landet.

Fylkeskommunene mobiliserer og kvalifise-rer små- og mellomstore bedrifter til forsknings-basert innovasjon gjennom virkemidler som Kom-petansemegling og forprosjekter10. Flere fylkes-kommuner, blant annet Trøndelag, Nordland ogMøre og Romsdal, har tatt i bruk disse virkemid-lene, også i arbeid med å få økt samarbeid mellomkommuner og forskningsmiljøer.

Norge driver også et omfattende mobilise-ringsarbeid til Horisont 2020. Forskningsrådet haren hovedrolle i dette arbeidet. De har nasjonalekontaktpunkter for alle de tematiske områdene ogtilbyr kurs, konsulentbistand til søknadsskriving,økonomisk støtte til søkere og regionale tema-tiske nettverk. Innovasjon Norge, departemen-tene, fylkeskommunene, klynger og nettverkmobiliserer og hjelper også.

FINN-EU er et nettverk mellom KS,Forskningsinstituttenes Fellesarena (FFA) ogUniversitet- og Høgskolerådet (UHR) som arbei-der med å synliggjøre kommunesektorens mulig-hetsrom i Horisont 2020. Nettverket arrangereraktiviteter og møteplasser. Forskningsrådet ogFINN-EU nettverket lyste i 2019 ut mulighet forskreddersydd veiledning gjennom åtte works-hops. Tilbudet er til kommuner og fylkeskommu-ner som er spesielt motiverte for å søke Horisont2020 eller Horisont Europa (det neste rammepro-grammet, 2021–27).

12.1.3 Nye samarbeidsformer

Universiteter, høyskoler og institutter samarbei-der med offentlig sektor på flere måter. De senereårene har nye former for samarbeid blitt utvikletog prøvd ut. Eksempler på samarbeidsformer erblant annet sentre, klyngesamarbeid, og ulike for-mer for avtaler om langsiktig samarbeid, her-under samarbeid om utdanning.

Senterdannelser, som Sentre for forsknings-drevet innovasjon, kan involvere offentlige aktører.Det gjør for eksempel Centre for Connected careinnen helsesektoren. Også stadig flere nærings-klynger inkluderer både forskningsaktører ogoffentlige virksomheter. Eksempler på avtaler erat Trondheim kommune og NTNU tester ut ennye type samarbeidskonstellasjon mellom et uni-versitet og en kommune, Universitetskommune,og at NAV har inngått samarbeidsavtaler med fireuniversiteter og høgskoler (boks 12.2). NTNU harogså over lengre tid samarbeidet med Statens veg-vesen, både om forskning og utdanning. Et lig-nende samarbeid er Kunnskapskommunen HelseOmsorg Vest, mellom Bergen kommune, Univer-sitetet i Bergen, Høgskulen på Vestlandet,forskningsinstituttet NORCE, Helse Bergen,Haraldsplass Diakonale Sykehus og Folkehelsein-stituttet.11

8 På norsk vil missions kunne oversettes med oppdrag, mensiden missions som begrep er tatt i bruk av en rekke nor-ske aktører, brukes missions i denne meldingen.

9 Forskningsrådet (2019) Indikatorrapporten om det norskeforsknings- og innovasjonssystemet 2019

10 Virkemidlene inngår i Forskningsrådets programForskningsbasert innovasjon i regionene (FORREGION)

Boks 12.1 Offentlig sektor i Horisont 2020

I prosjektet CityLoops samarbeider Bodøkommune, Nordlandsforskning AS og Iris pro-duksjon AS med partnere fra seks europeiskeland. Flyplassen i Bodø skal flyttes og gir romfor å bygge en helt ny bydel. Prosjektet skalfinne løsninger for å gjenbruke forurensedejordmasser fra flyplassområdet og bidra til åskape et marked for gjenbruk av byggemateri-aler og jord. Prosjektet vil ta i bruk et helt nyttsimuleringsverktøy og involvere innbyggernei planleggingen. Prosjektet er finansiert somet Innovasjonsprosjekt i Horisont 2020.

Kilde: Forskningsrådet

11 Forskningsrådet (2019) Indikatorrapporten om det norskeforsknings- og innovasjonssystemet 2019



Innovasjonsbarometrene viser at samarbeidetmed forskningen er relativt begrenset. Innenforflere områder i offentlig sektor er det behov former og bedre forskning, både om effektene av oginnholdet i selve tjenestene og strukturene de inn-går i. Dette gjelder både statlige og kommunaletjenester og hvordan de fungerer sammen.12

Regjeringen mener det er viktig at offentligsektor øker samarbeidet med forskningsmiljøerom innovasjon i offentlig sektor. Hvordanforskningsmiljøer kan kobles tettere på offentlig

sektor slik at innovasjonsbehov og forsknings-spørsmål blir fanget opp og fulgt opp, er et viktigspørsmål å undersøke videre. Forskning bør invol-veres i innovasjonsarbeidet også ved forsøk, digi-talisering, gevinstrealisering og spredning, kom-petanseutvikling, innovative offentlige anskaffel-ser og samarbeid med næringsliv, frivillighet ogbefolkningen. Forskning akkumulerer mye kunn-skap som ikke alltid er like lett for andre å få til-gang til og gjøre seg nytte av. Samarbeid medforskningsmiljøer, gjerne over tid, gir offentligevirksomheter lettere tilgang til en bred nasjonalog internasjonal kunnskapsbase.

Samtidig behøver ikke all innovasjonsinnsats ioffentlig sektor å involvere forskningssamarbeid.Mye innovasjon er ikke forskningsdrevet, og selvnår innovasjonen bunner i forskning så kan det

12 Meld. St. 4 (2018–2019) Langtidsplan for forskning og høy-ere utdanning 2019–2028, Forskningsrådet (2018) Strategifor innovasjon i offentlig sektor 2018-2023

Boks 12.2 Samarbeid med universiteter og høyskoler

Samarbeid med NAV

NAV inngikk i 2019 strategiske samarbeidsavta-ler med OsloMet, Høyskolen i Innlandet, Uni-versitetet i Tromsø og NTNU. Formålet er åstyrke eksisterende kunnskapsmiljøer somønsker å samarbeide med NAV, og sikre et godtforankret og koordinert samarbeid derforskning står sentralt.

Et viktig utgangspunkt for avtalene er fellesambisjoner om å løfte kvalitet og relevans iforskningen på NAVs områder. Universiteteteller høyskolen må engasjere flere fagmiljøer isamarbeidet enn de som tradisjonelt har forsketpå NAV og arbeids- og velferdsområdet. Videreer det et mål at universitetet eller høyskolenutvikler prosjekter som holder tilstrekkelig høykvalitet til å få finansiering gjennom Forsknings-rådet eller EU-programmer. Samarbeidsavtaleneer forankret på toppnivå i de respektive organi-sasjonene. Innovasjon er tema for flere av samar-beidene.

Kilde: NAV

Universitetskommunen Trondheim – partnerskap kommune og forskningsmiljø

NTNU og Trondheim kommune inngikk i 2018et 4-årig pilotsamarbeid om Universitetskommu-nen TRD3.0. Hensikten er å gi byen og landet en

langsiktig tilgang på kunnskap, kompetanse ogteknologi av strategisk betydning for utviklingav gode og bærekraftige samfunn. Etter modellfra bruken av betegnelsen universitetssykehus,er det et felles mål å fremme forskning, utdan-ning og innovasjon som svarer på kompleksesamfunnsutfordringer, der kravene til kvalitet ogeffektivitet er høye. Arbeidet er organisert rundtfem tematiske områder; helse og velferd, opp-vekst og utdanning, byutvikling, smartby, oginnovasjon og omstilling. Universitetskommu-nen TRD3.0 er et svar på en økt forventning omå synliggjøre forskningens viktighet og relevansfor innovasjon i offentlig sektor. Samarbeidetmellom NTNU og Trondheim kommune hand-ler om at kommunen tar en tydeligere rolle sompremissgiver ved formulering av faglige pro-blemstillinger, om samarbeid på tvers av bådefag og tjeneste, om innovativ bruk av teknologiog om utvikling av byen som attraktivt og effek-tivt levende laboratorium. Erfaringene fra arbei-det bidrar samtidig til utvikling av nye modellerfor mer integrert samarbeid mellom byer og uni-versitet. Kunnskap om hva det innebærer åjobbe på denne måten utvikles, demonstreres,evalueres og deles åpent. Dette vil være av storbetydning for bærekraftig omstilling og verdi-skaping ved inngangen til det siste tiåret av FNs2030-agenda.

Kilde: SINTEF


være snakk om ny anvendelse av kjent kunnskap.Ved igangsetting av innovasjonsprosjekter kan detderfor være nyttig å vurdere fordelene ved å invol-vere forskningsaktører, mot blant annet res-sursbruk og behovet for rask fremdrift og iverk-setting.

12.3 Veien videre

Regjeringen lanserte i oktober 2018 revidertLangtidsplan for forskning og høyere utdanning2019–202813. Langtidsplanen skal bidra til å reali-sere regjeringens prioriterte prosjekter og gi for-utsigbarhet for forsknings- og utdanningsmiljø-ene. De overordnede målene i langtidsplanen å– styrke konkurransekraft og innovasjonsevne– møte store samfunnsutfordringer – utvikle fagmiljøer av fremragende kvalitet

God kvalitet i forskning og utdanning er sentralefaktorer for modernisering, effektivisering og inn-ovasjon i offentlige virksomheter. I langtidsplanentrekker regjeringen frem at offentlig sektor mådrive kontinuerlig utvikling og innovasjon, og ta ibruk ny, forskningsbasert kunnskap og nyearbeids- og organisasjonsformer.

Forsøk er et område der samarbeid medforskning kan ha stor betydning. Forskningen kanbidra til at forsøkene bygger på forskning, oggenererer læring og grunnlag for å gjøre vurde-ringer av hvordan forsøkene faktisk fungerte. Nyeprodukter, løsninger og tjenester kan kreveforskning i utviklingen, derfor er forskere invol-vert i førkommersielle anskaffelser og andre inno-vative anskaffelser.

12.3.1 Data til forskning og åpen tilgang til forskningen

Offentlige virksomheter genererer store mengderdata, og Norge har gode registerdata på mangesamfunnsområder. Tilgangen til slike offentligedata, for forskere og samfunns- og næringsaktørersom ønsker å gjenbruke dataene, er til dels bådetungvint og ressurskrevende. Regjeringens mål erat det skal bli enklere å få tilgang til dataene og atdet gis bedre muligheter til å koble dem på tvers,under forutsetning av at personvernet og informa-sjonssikkerheten er ivaretatt.14 En løsning som alter under utvikling er Helseanalyseplattformen.

Regjeringen vil utarbeide en stortingsmelding omdatadrevet økonomi og innovasjon (kapittel 6).

Åpen tilgang til vitenskapelige publikasjoner,Open Access, vil fremme forskningen og samfun-nets bruk av forskningsresultater. Gjennom åpentilgang får forskere, næringsliv og befolkningentilgang til den nyeste kunnskapen og kan raskt taden i bruk.

Forskningsrådet har sluttet seg til den interna-sjonale koalisjonen, cOAlition S, som står bakPlan S. Målet med Plan S er at all forskning somfinansieres av organisasjonene som deltar, skalgjøres umiddelbart åpent tilgjengelig. Forsknings-artikler skal gjøres tilgjengelig via åpne tidsskrift,publiseringsplattformer eller åpne arkiv. Bådebruk av offentlige data og tilgang til forsknings-publikasjoner må skje innenfor rammene opp-havsretten og reglene om vern for databaser set-ter for dette.

12.3.2 Forskningsprosjekter, langvarige samarbeid og partnerskap

De ansatte i offentlig sektor må ha kunnskap ogkompetanse som fremmer nye måter å arbeide ogsamhandle på. Regjeringen vil derfor bidra til høy-ere kvalitet og relevans i forskning og utdanninggenerelt, og til å løfte forskningen på områder avstrategisk betydning for offentlig sektor spesielt.15

Blant annet vil regjeringen legge fram en stor-tingsmelding om arbeidslivsrelevans (kapittel 8).

Samarbeidet mellom forskningsinstitusjonerog offentlige aktører må øke. Da trengs flere typersamarbeidskonstellasjoner, både kortsiktige oglangsiktige. De erfaringene flere aktører nå gjørseg, både med nasjonale og internasjonaleforskningsprosjekter og langsiktige samarbeids-avtaler, er svært interessante å følge og lære av.Slike samarbeid kan også bidra til å øke den tverr-sektorielle forskningen og innovasjonen. Universi-teter og høgskoler og instituttsektoren vil ha ulikeforutsetninger for å delta i de forskjellige typeneav samarbeid, det må man også ta hensyn til i vur-deringene.

12.3.3 Kunnskapsoppsummeringer som verktøy for innovasjon

Det er behov for å gjøre nasjonal og internasjonalforskning lettere tilgjengelig for både forvaltnin-gen, næringslivet og allmennheten. En viktig delav dette er utarbeiding av kunnskapsoppsumme-ringer og sammenstillinger av forskningsresulta-13 Meld. St. 4 (2018–2019) Langtidsplan for forskning og høy-

ere utdanning 2019–202814 ibid 15 ibid


ter. Det er etablert kunnskapssentre for ulikeområder som har dette som en oppgave, foreksempel i helsesektoren og utdanningssekto-ren. Blant annet utarbeider Folkehelseinstituttetkunnskapsoppsummeringer innen helse-,omsorgs- og velferdssektorene. Det kan bli aktu-elt å opprette lignende funksjoner også for andreområder. Det er behov for økt kompetanse omkunnskapssynteser både hos det offentlige sombestillere og forskningsmiljøene som leverandø-rer. Det er mange komplekse utfordringer påtvers av sektorer, for eksempel mellom helse ogmiljø.

Videre må effekter av tiltak dokumenteres.Følgeforskning kan følge tiltak for å sikre at de girriktig hjelp til den enkelte samtidig som de erbærekraftige for samfunnet.

Nyutdannede kandidater, kunnskapsoppsum-meringer og økt bruk av resultater fra forsknin-gen gjennom for eksempel utarbeidelse av fagligeretningslinjer, er viktige kanaler for å få kunn-skapen raskt ut i tjenestene.16

12.3.4 Tverrsektoriell forskning og innovasjon

Sektorprinsippet for forskning i Norge betyr athvert departement har ansvar for forskning innen-for sine ansvarsområder. Slik skal alle departe-mentene bidra til gjennomføringen av en fellesforskningspolitikk. Innsatsen i norsk statlig finan-siert forskning består av summen av departemen-tenes bidrag. Den bør, sammen med forskningensom næringslivet finansierer, speile samfunnetsbehov for forskning og kunnskap.17

Forskningen som samfunnet trenger, går i sta-dig større grad på tvers av tradisjonelle sektorinn-delinger. Departementer som har en koordine-rende rolle på tverrgående områder, har et sær-skilt ansvar for å ha en overordnet oversikt oversamfunnets kunnskapsbehov innenfor disse. Foreksempel har Klima- og miljødepartementet etsærlig ansvar for klima- og miljøforskning,Nærings- og fiskeridepartementet for forskning inæringslivet, og Olje- og energidepartementet etsærlig ansvar for energiforsking. Kunnskapsde-partementet har det overordnede ansvaret for detnorske forskningssystemet, inkludert grunnfinan-siering av universitets- og høyskolesektoren.

Kunnskapsdepartementet har også et sektoran-svar for forskning på sine områder.

Som et virkemiddel for samarbeid mellom sek-torer og aktører om forskning og innovasjon, erdet gjennomført såkalte 21-prosesser på områdersom blant annet helse, HelseOmsorg21, og barn ogunge, BarnUnge21. Dette er aktørdrevne proses-ser der deltakere fra forskningsinstitusjoner, for-valtning, næringsliv og interesseorganisasjonersammen utarbeider strategier for forskning ogutvikling.

Det kan være krevende å realisere problem-stillinger som går på tvers av sektorer, ikke minstnår det er uklart hvem som er eller bør værehovedeier. I praksis kan det være vanskelig å fåandre til å prioritere ressurser til områder de ikkeanser å ligge i kjernen av egen sektor.18

Forskningsrådet har en sentral rolle i å settesammen utlysninger på tvers av departementeneog drive porteføljestyring på tvers av sektorer.

Vann og avløp er eksempel på et område somhar lite forskningsmidler og hvor behovene ioffentlig sektor fremover er store. Bergen kom-mune deltar i et større forskningsprosjekt omovervann, med støtte fra Horisont 2020. Ved tilde-ling av midler til innovasjon i offentlig sektor som-meren 2019, mottok fire prosjekter støtte fraForskningsrådet til tryggere og mer effektiv vann-forsyning.19 Videre ønsker regjeringen å etablereet program for teknologiutvikling i vannbransjen(boks 12.3).

12.3.5 Missions som tilnærming

Missions er en tverrsektoriell tilnærming til utfor-dringer, som EU introduserer i neste rammepro-gram Horisont Europa. Kjernen i en mission til-nærming er å velge ut en samfunnsutfordring sommange sektorer må samarbeide om å få løst. Fraen beskrivelse av et problem eller en utfordring,definerer man hvilke målbare forbedringer og løs-ninger man ønsker å oppnå innen en fastlagt tids-horisont. Deretter definerer man hensiktsmessigevirkemidler for å oppnå de gitte målene.

Tanken er at det å samle innsats om overord-nede og ambisiøse mål, gir en kraft og en egendynamikk som kan åpne opp for større innovasjo-ner. Missions, eller oppdrag, søker å kombinereslike ambisiøse mål (top-down) med bredt enga-sjement og innsats (bottom-up). Missions kan der-med legge til rette for mer radikale innovasjoner i

16 Meld. St.4 (2018–2019) Langtidsplan for forskning og høyereutdanning 2019–2028

17 Kunnskapsdepartementet (2017) Veileder for sektoransvaretfor forskning

18 ibid19 100 millioner til innovasjon i det offentlige. Pressemelding

fra Forskningsrådet Publisert 14.06.2019


samarbeid mellom offentlig, privat og frivillig sek-torer. EU forbereder forsknings- og innovasjons-programmet Horisont Europa (2021–2027). Debruker der missions som tilnærming til de storesamfunnsutfordringene kreft, klima, hav, byer ogjordhelse/mat.

Norge oppnår gode resultater som deltaker iEUs rammeprogram for forskning og innovasjon,Horisont 2020, og vurderer deltakelse også i detneste rammeprogrammet, Horisont Europa.


Forskning og samarbeid med forskningsmiljøerkan bidra til mer kunnskapsbasert forvaltning og

politikkutvikling, mer radikale innovasjonspro-sjekter og spredning av vellykkede innovasjoner.

Regjeringen vil

– oppfordre til økt samarbeid mellom offentligsektor og forskningsmiljøer

– trappe opp bevilgningene til forskning og høy-ere utdanning som fornyer, forbedrer og effek-tiviserer offentlig sektor, og som kan bidra tilbedre og mer effektive tjenester og tiltak forbefolkningen

– gjøre forskning mer tilgjengelig ved å stimu-lere til åpen forskningsformidling, mer åpnedata og flere kunnskapsoppsummeringer

Boks 12.3 Forskning på vann og avløp

Vann- og avløpsbransjen har, i samarbeid medNorges miljø-og biovitenskapelige universitet(NMBU), opprettet et Nasjonalt senter for vann-infrastruktur. Senteret er et samarbeid mellomNMBU, Norsk Vann, noen store kommunersamt bransjeorganisasjoner og leverandørerinnen vann og avløp. Over Kunnskapsdeparte-mentets budsjett er det bevilget 20 mill. kroner ioppstartsbevilgning. Senteret skal bidra til øktkvalitet og effektivitet i alle ledd av vann ogavløpsbransjen gjennom utdanning, erfaringsut-veksling, forskning og teknologiutvikling.

I statsbudsjettet for 2020 er det avsatt 5 mill.kroner i tilskudd til et program for teknologiut-vikling i vannbransjen i inntil fem år, betinget avminst tilsvarende bidrag fra kommunene og fraleverandørindustrien. Målet med et program for

teknologiutvikling i vannbransjen er å oppnå hel-semessig tryggere vannforsyning og større leve-ringssikkerhet av drikkevann på en kostnadsef-fektive og bærekraftige måte.

Det er kommunene som har ansvaret for åtilby innbyggerne tilfredsstillende vann- ogavløpstjenester. Staten vil med tilskuddet overfem år kunne bidra til utvikling av bærekraftigeteknologiske løsninger, med sikte på en raskereog mer kostnadseffektiv rehabilitering av gam-melt ledningsnett. Programmet er under utvik-ling i dialog med KS, Norsk Vann, leverandørin-dustrien og Huseiernes Landsforbund.

Kilde: Prop 1S (2019–2020) Helse- og omsorgsdepartemen-tet


13 Realisere verdi og spre innovasjoner

Innovasjon er ikke et mål i seg selv, hverken ioffentlig sektor eller i næringslivet. Innovasjonskaper verdi for samfunnet og innbyggerne oginnovasjon som har vist seg å gi verdi bør flere fåmulighet til å ta i bruk.

13.1 Gevinstrealisering


Innovasjon skaper verdi for samfunnet og innbyg-gerne blant annet gjennom kvalitetsheving og tje-nester som er bedre tilpasset innbyggerne, nyeløsninger på gjenstridige problemer, eller øktmedarbeidertilfredshet og tillit i organisasjonen.Innovasjon kan også gi økonomiske gevinster foreksempel i form av økt effektivitet eller produkti-vitet, eller sparte kostnader på kort eller lengresikt.

I innovasjonsbarometrene for stat og kom-mune ble bedre kvalitet oppgitt å være den vanlig-ste gevinsten av innovasjon i kommunesektorenog økt effektivitet eller produktivitet den vanligstegevinsten av innovasjon i staten. 1 Andre gevinsterer større medarbeidertilfredshet, innbyggerinn-flytelse og verdi for næringslivet (figur 13.2). Sam-tidig har 1 av 5 kommuner forsøkt å gjennomføreendringer som ikke har gitt forbedringer.

Nasjonalt program for leverandørutvikling kanvise til positive gevinster for de offentlige virksom-hetene som har gjennomført innovative anskaffel-ser med bistand fra programmet. PwC sin under-

søkelse av gevinster av Asker kommunes Velferd-slab tyder på at velferdslaben i undersøkelsesperi-oden var lønnsom, og at det er muligheter forbetydelige fremtidige besparelser for samfunnet(boks 10.2).

Gode beslutningsgrunnlag er viktig for å kunnevelge det tiltaket som gir størst nytte for samfun-net. Det gir også et godt utgangspunkt for at de for-ventede gevinstene faktisk blir realisert. Direktora-tet for forvaltning og økonomistyring fremhever isin veiledning at positive virkninger for alle berørtegrupper i samfunnet skal tas med, både kvalitativeog kvantitative. Gevinstene må bli vurdert forhvert prosjekt, og det må tas høyde for at verdienekan bli skapt på et senere tidspunkt eller i en annensektor enn der innsatsen blir lagt inn.

Leveranser og effekter av innovasjonsarbeidmå bli fulgt opp, evaluert og dokumentert. Dettehandler om å følge bruken av offentlige midlertett, og få kunnskap om løsningene faktisk funge-rer og om flere bør ta dem i bruk.

For å kunne realisere gevinstene som følger avinnovasjon, må endringene eller løsningene imple-menteres, altså tas inn i daglig drift. Organisa-sjonsendringer og omlegging av arbeidsprosesserkan være nødvendig. Implementering er vanske-lig uten dedikerte ressurser, aktiviteter og proses-ser.2 Kanskje må noe avlæres, kanskje må noenendre sin kompetanse eller sine arbeidsoppgaver.3 Utfordringene i slike endringer blir ofte under-vurdert. Å lykkes med gevinstrealisering handler

Figur 13.1


2 OECD Observatory of Public Sector Innovation (2018):How do we Make it Happen? Implementing Public SectorInnovation. Rapport


mye om kompetanse og ledelse, kultur for innova-sjon, implementering og endring av praksis, opp-følging av effektutvikling og evaluering.

Implementering lykkes best når det er tilstrek-kelig utredet og godt planlagt, med kontinuitet frautviklingens start til endringen er gjennomført.Det innebærer blant annet å involvere på riktignivå, på riktig tidspunkt, og hele tiden forankrearbeidet i organisasjonen. Deltakelse og involve-ring av medarbeidere er helt sentralt for å oppnåen god implementering av løsningene.


I innovasjonsarbeid anbefales det ofte å utredebehovet og årsaker til problemet man vil løse, ogla løsningene være ukjente ved oppstart av arbei-det. Gevinstvurderinger før oppstart må da væreknyttet til forventede gevinster av å løse det aktu-elle problemet, ikke forventede gevinster av engitt løsning. Det gir en annen inngang til risiko oggevinst enn i prosjekter og utviklingsløp der løs-ningen er kjent. Underveis vil innovasjonsarbeidvære preget av risiko og usikkerhet knyttet tileffekten. Samtidig er formålet med å undersøke

behovet og teste flere løsninger, å komme frem tilen løsning som faktisk møter behovene, og der-med reelt løser utfordringen og gir de største net-togevinstene. Selv når gevinstene er identifisertog kvantifisert i en forhåndsutredning, kan devære vanskelig å realisere. Det viser seg å væresærlig krevende å realisere gevinster knyttet til

3 I innovasjonsarbeid blir dette gjerne kalt kreativ destruk-sjon. Schumpeter (1942) i Fuglesang og Rønning (2013)Spredning av innovasjon i kommunene – inspirasjonsnett-verk og reduksjon av usikkerhet i Teigen, Aarsæther ogRingholm (red.) Innovative kommuner

Figur 13.2 Effekter av innovasjonsarbeid i stat og kommune

Figuren viser hvilke effekter virksomhetene rapporterer av innovasjon i henholdsvis staten (merket med logoen til Difi, nå Digitali-seringsdirektoratet) og helseog omsorg og utdannings- og opplæringssektoren i kommunene (merket med logoen til KS).Kilde: Ipsos og Difi (2018) Innovasjonsbarometer i staten 2018. Overordnede resultater. Rapport

Effektivitet/produktivitet Kvalitet Medarbeidertilfredshet Innbyggerinnflytelse Verdi for næringslivet

Vet ikke Annet

Boks 13.1 Verktøy og veiledere for gevinstrealisering

Det finnes verktøy og veiledere for gevinstrea-lisering, som i større eller mindre grad tar forseg innovasjon spesielt. Blant disse er– Prosjektveiviseren, Dig.dir– Veileder for gevinstrealisering, DFØ– Guide for analyse av lønnsomhet og effek-

ter av innovasjonsprosjekter, Menon– Veikart for tjenesteinnovasjon, KS– Gevinstkokeboka, KS– Verktøy for helseinnovasjon, InnoMed– Veileder for evaluering av innovasjonspro-

sjekter, COI Danmark

Kilder: Digitaliseringsdirektoratet, Direktoratet for forvalt-ning og økonomistyring, Menon (2017) Innovasjon i offent-lig sektor og samfunnsøkonomisk lønnsomhet en guide,utvalgte eksempler og en kartlegging av effektstudier, KS,InnoMed, COI


kutt i budsjettene. Flere distriktskommuner opp-gir at de opplever mindre fleksibilitet i gevinstrea-lisering gjennom nedbemanning fordi bemannin-gen alt er på et minimumsnivå. Da handler gevin-strealisering i første rekke om å øke kvaliteten påtjenestene og legge grunnlag for å håndtere flereoppgaver med samme bemanning.4

Effektene av innovasjon kan komme frem i tid,i en annen virksomhet eller en annen del av sam-funnet enn der innsatsen ble lagt inn. Da kan ikkeforventningen om gevinster være koblet til egenvirksomhet eller ansvarsområde, men innova-sjonsinnsatsen blir en investering for å løse en fel-les utfordring for samfunnet. Dette fordrer at manbåde på kommunalt og statlig nivå tenker utvik-ling på tvers av sektorer og virksomheter. I 2017startet Program for folkehelsearbeid i kommunene,en tiårig satsing (2017–2027) på kommunalt folke-helsearbeid. Gjennom programmet gis det blantannet tilskudd til kommuner som utvikler nye til-tak innenfor formålet til programmet, og basert påsitt utfordringsbilde, sine målsettinger og planer.Programmet skal bidra til å øke samarbeidet mel-lom sektorer, både på nasjonalt og kommunaltnivå, og er et eksempel på langsiktig tenking påtvers av sektorer og forvaltningsnivåer.

Forebygging av utenforskap er et tema somviser betydningen av langsiktige gevinstvurderin-ger tydelig. Innovasjon i det forebyggende arbei-det vil kunne spare samfunnet for betydelige sum-mer, men forholdet mellom den konkrete innsat-sen og gevinsten kan være vanskelig å påvise ogmåle. Figur 13.3 er utarbeidet av Rambøll AS forKS. Den illustrerer forbruk av offentlige tjenes-ter, ytelser og kostnader gjennom et arbeidslivs-løp (18–58 år) for gjennomsnittet av befolkningenog for de som faller utenfor. Figuren illustrererpotensialene i å forebygge utenforskap, både forden enkelte og samfunnet. Dette er bakgrunnenfor at KS i samarbeid med kommuner og fylkes-kommuner har utviklet utenfor-regnskapet (boks13.2).

13.1.3 Veien videre

Kompetansebygging, erfaringsoverføring og bistand

Gevinstrealisering er utfordrende og krever struk-turert og kontinuerlig oppfølging. Gevinstrealise-ring krever kompetanse og bevissthet både hosansatte og ledelsen. Direktoratet for forvaltningog økonomistyring definerer kritiske suksessfak-torer for vellykket gevinstrealisering som å– erkjenne at ansvaret for gevinstrealisering lig-

ger hos virksomhetsledelsen og ikke hos pro-sjektet4 Telemarksforsking (2020) Små distriktskommuners delta-

kelse i innovasjonsvirkemidler. Rapport 540

Figur 13.3 Forbruk av offentlige tjenester, ytelser og kostnader gjennom et arbeidslivsløp (18–58 år) for gjennomsnitt av befolkningen og de som faller utenfor

Kilde: Rambøll (2019) Utenfor-regnskapet. Dokumentasjon av investeringsmodellen.


– identifisere tidlig tiltakets gevinster og forut-setningene som må oppfylles for at gevinsteneskal bli realisert

– erkjenne at gevinstene ikke blir realiserte avseg selv og at det derfor må settes av nok res-surser til arbeidet med gevinstrealisering

Punktet om å identifisere gevinstene tidlig erutfordrende ved innovasjon der man ikke nødven-digvis kjenner løsningen i startfasen av prosjektet.Uavhengig av valg av løsninger så er det viktig å tautgangspunkt i hvilke problemer eller behov somskal løses. Det er behov for å styrke kompetanseog veiledning om arbeidet med gevinstrealiseringgenerelt, og knyttet til innovasjon og digital trans-formasjon spesielt. Dette gjelder også i departe-mentene.5

For at innovasjonen skal virke etter ønskethensikt, må løsningene implementeres og deønskede gevinstene hentes ut. Hvis for eksempelinterne tidsbesparelser er identifisert som engevinst i forhåndsutredningen, kan gevinstarbei-det innebære at tidsgevinstene tas ut i form av øktbrukertilfredshet, budsjettkutt eller omdispone-ring av ressurser.

Gevinstrealisering i medfinansieringsordningen

I staten er det etablert en medfinansieringsordningfor digitaliseringsprosjekter. Målet med ordningener økt gjennomføring av lønnsomme digitalise-ringsprosjekter, mer effektiv bruk av fellesskapetsressurser, og realisering av en større del av depotensielle gevinstene ved digitalisering. I ordnin-gen stilles til det krav om en gevinstrealiserings-plan for prosjektene før tilsagn om midler (boks13.3). Gevinstrealiseringsplanen skal vise gevin-ster både i egen virksomhet og i andre statligevirksomheter og kommuner. Regjeringen menermedfinansieringsordningen er et godt eksempelpå hvordan det bør stilles krav til plan for gevin-strealiseringsarbeidet og tilbakebetaling av gevin-stene når det gis støtte til prosjekter, og vil vur-dere å stille lignende krav til innovasjons-prosjekter i andre sammenhenger.

13.2 Spredning av kunnskap, erfaringer og innovasjoner

Spredning av innovasjon skjer når en ferdig-utviklet og implementert løsning, som har gittverdi ett sted, blir implementert og skaper verdi etnytt sted.6 Skalering er relatert til spredning oghandler om å øke bruken av et utviklet systemeller løsning, for eksempel digitale løsninger ellerinnovative anskaffelser. En alternativ tilnærmingtil spredning er å inkludere flere aktører fra star-ten av et innovasjonsløp. Dette har fått størreutbredelse de senere årene.


For at innovasjoner skal ha et spredningspotensialmå virksomhetene som innoverer tørre å tenke atdet de utvikler kan være nyttig i andre kontekster.Det er lettere å spre suksessene enn å spre læringfra det som ikke fungerte så godt. Samtidig kandet være mye å lære av prosesser som ikke gikkbra.

Digitaliseringsrådets vurdering, etter å ha gittråd til 55 prosjekter i over 40 virksomheter og 15departementsområder, er at offentlige virksomhe-ter kan bli bedre til å lære av hverandres sukses-ser og feil. Rådet trekker fram at det å lære avhverandre er en utfordring de ser år etter år.7

5 Se også Kommunal- og moderniseringsdepartementet(2019) Én digital offentlig sektor. Digitaliseringsstrategi foroffentlig sektor 2019-2025

Boks 13.2 Utenfor-regnskapet

Utenfor-regnskapet viser hvilken effekt detkan få på offentlige budsjetter om man hindrerat et utvalg målgrupper å havne i utenforskap.Utenfor-regnskapet er et verktøy som synlig-gjør hva investering i forebygging på sikt kaninnebære av reduserte utgifter i kroner ogøre, både internt i kommunene og mellom for-valtningsnivåer.

Utenfor-regnskapet tar utgangspunkt imålgrupper med høyere risiko enn gjennom-snittet for å havne i utenforskap. Det viserhvordan kostnadene ved utenforskap fordelerseg på forvaltningsnivåer og sektorer. Kom-munene og fylkeskommunene kan brukeverktøyet til å regne ut utgiftene av utenfor-skap.

Utenfor-regnskapet er utviklet av KSsammen med Rambøll AS, kommuner og fyl-keskommuner.

Kilde: KS

6 COI og Resonans A/S (2015) Spredning af offentlig innova-tion. Hvad kan vi lære af forskningen? Rapport


Innovasjonsbarometrene for kommune og statviser at åtte av ti av de nyeste innovasjonene ergjenbruk av andres idéer.8 Det skjer enten ved atman er inspirert av andres løsninger, men tilpas-ser dem vesentlig til egen virksomhet (49 pro-sent), eller som de kopierer, altså tar i brukandres løsninger er (32 prosent). Norske offent-lige virksomheter tar oftere i bruk andres løsnin-ger enn virksomhetene i Sverige, Danmark, Fin-land og Island (figur 13.4). Likevel anslo produkti-

vitetskommisjonen et stort potensial for effektivi-sering gjennom at løsninger blir tatt i bruk ellertilpasset flere kommuner.9

Mange spredningsaktiviteter, -virkemidler og -aktører

Innovasjonsbarometrene for kommune og statviser at spredning av innovasjon oftest skjer gjen-nom nettverk og på konferanser.10 Det finnesmange fagnettverk, både formelle og uformelle,der spredning av innovasjon er et viktig formål.KS er aktive på etablering og drift av nettverk pårelevante felt for kommunesektoren og har ogsåetablert Partnerskap for radikal innovasjon. Digi-taliseringsdirektoratet leder et innovasjonsnett-verk bestående av statlige virksomheter, hvorogså KS deltar. Begge aktørene deltar i Nordic

7 Digitaliseringsrådet (2019) Erfaringsrapport 2019. Dengode historien

8 Measuring New Nordic Solutions, Innovation Barometer forThe public Sector. Rapport 2019

Boks 13.3 Gevinstrealisering i medfinansieringsordningen

Alle som søker om midler fra medfinansier-ingsordningen for digitaliseringsprosjekter istatlige virksomheter, må levere en forplik-tende gevinstrealiseringsplan. Egen mal er til-gjengelig for søkerne. Planen skal vise gevin-ster, både i egen virksomhet, i andre statligevirksomheter og i kommunal sektor. Den skalvise både brutto og netto gevinster. Nettogevinst betyr gevinst fratrukket varige drift-skostnader med ny løsning.

Det er et krav at 50 prosent av nettogevinst i søkervirksomheten skal realiseressom budsjettkutt, det vil si at virksomheten fåren reduksjon av budsjettrammen sin. Detsamme kravet gjelder for andre statlige virk-somheter med nettogevinster på over 5 mill.kroner. Den samfunnsøkonomiske nytten somet prosjekt har anslått er ofte avhengig av atmange nok tar løsningen i bruk. Dette kanvære virksomheter, kommuner, privatnæringsliv eller innbyggere. Gevinstrealise-ringsplanene må gjøre rede for tiltak for å ta utgevinstene. Eksempler på tiltak kan være ned-bemanning, omrokkering av personell og opp-gaver, endrede arbeidsprosesser, og informa-sjonstiltak og opplæringstilbud til de som skalbruke løsningene. Virksomhetene må ogsågjøre rede for hvordan de vil følge opp og måleat gevinstene blir realisert, for eksempel gjen-nom statistikk over bruk, spørreundersøkel-ser eller lignende.

Kilde: Digdir.no

9 NOU 2016: 3 Ved et vendepunkt: Fra ressursøkonomi tilkunnskapsøkonomi

10 Difi (2018) Innovasjonsbarometer i staten 2018. Rapport. KS(2018) Innovasjonsbarometeret 2018

Figur 13.4 Kilder til innovasjon

Figuren viser andelen innovasjoner i de nordiske landene somer den første av sitt slag, inspirert av andre eller kopiert fraandre, altså noe er tatt i bruk som noen andre har utviklet.Kilde: Measuring New Nordic Solutions, Innovation Barometerfor The public Sector. Rapport 2019


Innovation Hub, et samarbeid mellom aktører i denordiske landene om offentlig innovasjon.

Nettsider og databaser som Digitaliseringsdi-rektoratets nettsider Lær av andre, Helsedirekto-ratets egne temasider om velferdsteknologi ogLeverandørutviklingsprogrammets nettsider medoversikt over alle resultater og gjennomførte pro-sjekter, har som formål å spre erfaringer, informa-sjon og kunnskap om innovasjonsprosjekter i heleoffentlig sektor. Gode eksempler spres også gjen-nom omtaler i medier og fagpresse, og kan moti-vere andre til å ta i bruk tilsvarende løsninger. I til-legg bruker mange kommuner og virksomheteregne nettsider til å skrive om resultater og erfarin-ger fra sitt innovasjonsarbeid. Kommunene rap-porterer også på bruken av Fylkesmannensskjønnsmidler i Kommunal- og moderniseringsde-partementets søkeportal og database ISORD.11 I2018 fordelte fylkesmennene om lag 139,5 mill.kroner til totalt 294 prosjekter og ISORD fungererdermed som en database for innovasjonsprosjek-ter i kommunesektoren.

Spredning av innovasjon kan være utfordrende

Det å ta i bruk og tilpasse andres løsninger kanvære en komplisert øvelse.12 Noen innovasjonerer vanskeligere å spre enn andre, fordi de krevermer tilpasning av organiseringen eller arbeidsfor-mene i virksomhetene. For eksempel vil en løs-ning som oppgradering av ventilasjonsanlegg utenat barna må ut av skolen i byggeperioden, kreve fåendringer i skolens ordinære virksomhet.13 MensAsker Velferdslab sin investeringstankegangrundt familier med flere behov (boks 10.2) inne-bærer endring i tankesettet i virksomheten, myn-digheten til medarbeidere, og forholdet mellomledelse og medarbeidere. Det krever mer av orga-nisasjonen å ta i bruk en slik innovasjon. Tilsva-rende viser erfaringene fra Nasjonalt velferdstek-nologiprogram at implementering og spredningav velferdsteknologiske løsninger kan være kre-vende når de griper inn på tvers av sektorer i kom-munene og nye samhandlingsmønstre og ansvars-forhold må etableres.14

Et premiss for å lykkes med å ta i bruk innova-sjon utviklet av andre er at forholdene og forutset-ningene hos de som har utviklet innovasjonene,lar seg overføre til de som vil ta dem i bruk. Ulikeforutsetninger og lokale variasjoner gjør det nød-vendig å justere og tilpasse innovasjonene. Juste-ring kan samtidig gjøre innovasjonen mer gene-rell, og dermed mer egnet for tilpasning ved ålegge til eller fjerne elementer.15

Forskeren Rogers har oppsummert at hvordanog hvor raskt en innovasjonen sprer seg avhengerav– innovasjonens egenskaper, det vil si fordelen

ved å ta den til seg, om den passer i ny kon-tekst, hvor kompleks den er, hvor lett den kantestes, og hvor enkelt eller vanskelig det er å seeffektene av den

– tid, jo lenger tid, jo flere vil ta innovasjonen tilseg

– aktørene som tar innovasjonen i bruk, har detradisjon for å ta innovasjon i bruk og gjør detraskt, er de etternølere eller midt imellom

– det sosiale systemet og konteksten innovasjonensprer seg i

– kommunikasjonskanalene som innovasjonensprer seg gjennom16

Spredning koster

For den virksomheten som deler sine erfaringer,kan spredningsarbeid være en kostnad både i tidog penger. Flere innovasjoner i norsk offentligsektor har fått både nasjonal og internasjonal opp-merksomhet. For noen av virksomhetene betyrdet at de i perioder bruker mye tid på å dele erfa-ringer.17

Manglende kompetanse på å dokumentereeffekter kan resultere i mye taus kunnskap somikke gir nytte for andre, og være en barriere forspredning.18 I evalueringen av FORKOMMUNEble det pekt på store variasjoner i kommunenesarbeid med spredning av innovasjon. Evaluerin-gen trakk også frem at det arbeides usystematisk ioppstarten av utviklingsarbeid, blant annet ved atmange ikke har rutiner for å undersøke om andre

11 ISORD – Integrert Søknads- Og RapporteringsDatabase,tilgjengelig på nett: prosjektskjonn.fylkesmannen.no

12 Teigen, Håvard, Ringholm & Aarsæther. (2013) Innovatørfrå alders tid. I Teigen, Ringholm & Aarsæther (red.) Inno-vative kommuner

13 Eksempelet er en innovativ anskaffelse gjennomført medstøtte fra Leverandørutviklingsprogrammet

14 Helsedirektoratet (2020) Velferdsteknologi til barn og ungemed funksjonsnedsettelser – erfaringsrapport fra 4 årsutprøving. Rapport

15 Røhnebæk & Lauritzen. (2019). Kommunal innovasjon somoversettelse. I Tennås Holmen & Ringholm (red.) Innova-sjon møter kommune

16 Rogers (2003) Diffusion of Innovations (5th ed.). Referert iCOI (2015) Spredning af offentlig innovation. Hvad kan vilære af forskningen?

17 Menon (2016) Spredning av innovative offentlige anskaffel-ser i norske kommuner. Publikasjon 13/2016



har gjennomført liknende prosjekt. Bærum kom-mune har tatt tak i disse problemstillingene i sinsiste innovasjonsstrategi (boks 13.4). Små kom-muner med begrenset kapasitet til egen innova-sjon kan ha stor nytte av andres innovasjoner, menopplever manglende kapasitet også til å ta disse ibruk. De synes blant annet å ha behov for pro-sessveiledning knyttet til implementeringsarbeid.Videre kan løsninger utviklet for kommuner medhøyt folketall være dårligere tilpasset distrikts-kommuner, og det kan være lettere å ta i bruk løs-ninger man har vært med å utvikle selv.19


Hensikten med å spre innovasjoner er å få mestmulig verdi ut av hver vellykkede innovasjon. Deter mindre kostnadskrevende å ta i bruk andresinnovasjoner enn å utvikle egne. Prosessen for åta i bruk og tilpasse innovasjonen kan også for-bedre og videreutvikle den opprinnelige innova-sjonen.

Det er mange arenaer og muligheter for ådrive spredning i offentlig sektor i dag. Både pro-

grammer, satsinger og retningslinjer, hospiterin-ger, anskaffelser, og samarbeid med andre bidrartil spredning. Samtidig kan antallet nettsider ogdatabaser med spredningsformål gjøre kartleg-gingsprosesser og informasjonsinnhenting merkrevende enn nødvendig for målgruppene. Det eret behov for å gjøre eksisterende nettportalerbåde mer tilgjengelig og brukervennlige. 20

Særlig kommuner som jobber aktivt medspredning ser behov for bedre infrastruktur ogplattformer. Det er lite støtte og avlastning tilgjen-gelig for spredning, derfor kan arbeidet gå påbekostning av eget utviklingsarbeid. Manglendeinsentiver for spredning, bidrar til uklarhet omhvilket ansvar aktører som har gjennomført inno-vasjoner i offentlig sektor har til å spre.21

13.2.3 Veien videre

Spredning gjennom felles prosjekter

Utfordringene ved spredning har gitt økt opp-merksomhet om fordelen av å være del av en inno-vasjonsprosess fra start. I innovative og innova-sjonsvennlige anskaffelser, og i andre samarbeidmed næringslivet, har flere kommuner, fylkes-kommuner og statlige virksomheter samarbeidetom utvikling av løsninger basert på felles behov.Slike samarbeid bidrar til at flere får være med påden erfaringen og modningen som skjer i utvik-lingsprosessen. Her kan samarbeidspartnernebåde trekke på hverandres kompetanse og redu-sere risiko gjennom å være flere om anskaffel-sen.22

Tilsvarende tilnærming til spredning av inno-vasjon er del av grunnlaget for KS’ partnerskapfor radikal innovasjon (se kapittel 5.3). Regionaledigitaliseringsnettverk (boks 6.4) og Digifin-ord-ningen (boks 6.3) gir også slike muligheter forspredning gjennom deltagelse.


Regjeringen vil sørge for at det videreutviklesmetodikk, kompetanse og veiledning om innova-sjonsarbeid og gevinstrealisering. Vellykkede inn-ovasjoner må komme flere til nytte.

19 Telemarksforsking (2020) Små distriktskommuners delta-kelse i innovasjonsvirkemidler. Rapport 540

Boks 13.4 Bærum kommune – ikke beste, men neste praksis

Bærum kommune er inne i sin andre periodemed innovasjonsstrategi. I forrige strategiperi-ode var målet å etablere en synlig innovasjons-kultur. I 2018–2020 retter de innsatsen mot åjobbe systematisk med innovasjon, ved å gjen-nomføre og spre nye og bedre løsninger. Med-arbeidere skal søke aktivt etter løsninger somgir effekt, og organisasjonen skal legge tilrette for å spre gode løsninger både internt ogeksternt. Kommunen dokumenterer innova-sjoner som gir store gevinster. De løfter fremnye innovasjoner, innovasjoner lært fra andre,og årets beste feil gjennom utdeling av enintern innovasjonspris. De sprer informasjongjennom sosiale medier og nettsider, og harinnovasjon og spredning som tema på fagsam-linger. Kommunen har også utviklet et kataly-satorprogram for å styrke arbeid med gevin-strealisering og spredning.

Kilde: Bærum kommune, Innovasjonsstrategi 2018–2020


21 ibid22 Menon (2016) Spredning av innovative offentlige anskaffel-

ser i norske kommuner. Publikasjon 13/2016


Regjeringen vil

– videreutvikle tilbud om kompetansebygging,erfaringsoverføring og bistand til arbeidet medgevinstrealisering på innovasjons- og digitalise-ringsområdet i departementene

– vurdere om det i noen virkemidler for innova-sjon i offentlig sektor bør stilles krav til plan for

gevinstrealiseringsarbeidet etter modell avmedfinansieringsordningen for digitaliserings-prosjekter i staten

– legge til rette for å lære av og spre erfaringer avinnovasjonsprosesser

– legge til rette for at gevinster av innovasjon syn-liggjøres og realiseres i form av bedre tjenestereller lavere kostnader


14 Virkninger

For å møte utfordringene offentlig sektor ståroverfor legger denne meldingen vekt på å skapenye løsninger ved å mobilisere samfunnets sam-lede ressurser på nye måter, ta i bruk ny teknologiog nye arbeidsmetoder, sikre gode rammebe-tingelser og støtte forsknings-, innovasjons- ogutviklingsarbeid.

Mange av tiltakene som er omtalt i meldingener pågående initiativ eller tiltak som vil legge tilrette for gevinster i form av bedre kvalitet, redu-serte kostnader og tidsbesparelser.

Nye tiltak i denne stortingsmeldingen somkrever bevilgninger, dekkes innenfor de til enhvertid gjeldende budsjettrammer eller med forbeholdom når de kan gjennomføres.

Meldingens bidrag til måloppnåelse for verdens-målene for bærekraftig utvikling

Norge har et ansvar for å bidra til oppnåelsen avverdensmålene for bærekraftig utvikling innen2030 og innovasjon er en forutsetning for å lykkes.Formålet med denne stortingsmeldingen er øktinnovasjon i offentlig sektor. Indirekte vil meldin-gen derfor kunne bidra til bedre måloppnåelse forsamtlige av bærekraftsmålene.

Flere av bærekraftsmålene legger vekt påbetydningen av teknologiutvikling og forskningfor en bærekraftig utvikling, blant annet mål 11om bærekraftige byer og samfunn. Meldingenfremmer offentlig sektors rolle som pådriver forslike innovative og bærekraftige løsninger.

Bærekraftsmål 17, delmål 17 handler om å sti-mulere til og fremme velfungerende partnerskap idet offentlige, mellom det offentlige og det privateog sivilsamfunnet. Betydningen av slike partner-skap er vektlagt i meldingen, blant annet i kapit-lene om samarbeid med innbyggere, næringslivog forskningsaktører. Videre er betydningen avvelfungerende, ansvarlige og åpne institusjoner påalle nivå (delmål 16.6) og lydhøre, inkluderende,medbestemmende og representative beslutnings-prosesser på alle nivåer (delmål 16.7) fremhevet imeldingen i kapitlene om rammebetingelser, kul-tur for innovasjon og samarbeid om innovasjon.

Kommunal- og moderniseringsdepartementet

t i l r å r :

Tilråding fra Kommunal- og moderniserings-departementet 23. juni 2020 om En innovativoffentlig sektor blir sendt Stortinget.

Meld

. St. 30

(20

19

–20

20

)E

n innovativ offentlig sektor

Bestilling av publikasjoner

Departementenes sikkerhets- og serviceorganisasjonwww.publikasjoner.dep.noTelefon: 22 24 00 00

Publikasjonene er også tilgjengelige påwww.regjeringen.no

Omslagsillustrasjon og kapittelillustrasjoner: Halogen AS

Trykk: Departementenes sikkerhets- og serviceorganisasjon – 06/2020

MIL

JØMERKET TRYKKSAK

20 4 1 D e p M e d i a 0

4 4 6

Documents

Meld. St. 30 (2019–2020) - Regjeringen.no...Meld. St. 30 (2019–2020) Melding til Stortinget En innovativ offentlig sektor Kultur, ledelse og kompetanse Tilråding fra Kommunal-