유라시아 협력과 한국의 전략´슈...유라시아 협력과 한국의 전략 : 일대일로 구상, 북극항로, 에너지 및 경제협력 연구의 배경과 목적 005

최종보고서

재단법인 여시재 | 연세대학교 동서문제연구원

유라시아 협력과

한국의 전략:

일대일로 구상,

북극항로,

에너지 및 경제협력

2017년 5월

연구의 배경과 목적

연구요약

Ⅰ. 일대일로와 북극개발협력

서론

1. 지속 가능한 북극회랑 개발

2. 일대일로: 부상하는 중국의 지역전략과 한국

3. 북극항로와 일대일로 연결방안

4. 일대일로와 유라시아 철도연결: 역할과 파급효과

결론

참고문헌

Ⅱ. 유라시아 “원대한 원”과 에너지 협력

1. 유라시아 에너지협력의 미래

2. 동북아시아 에너지협력의 모색

3. 신(新)기후 체제와 동아시아 지역협력

4. 신유가체제 및 4차 산업혁명의 도전과 에너지 협력

참고문헌

Ⅲ. 유라시아의 경제협력

서론

1. FTA를 넘어 자유무역의 가능성

2. 개발질서

3. 경제상호의존과 안보 질서: 지역안보질서의 안정과 경제협력의 양립 가능성과

북극항로 경제협력을 통한 안보문제 극복 조건

4. 금융질서

참고문헌

부록 참여연구진 명단

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목차

최종보고서

004 재단법인 여시재 | 연세대학교 동서문제연구원

연구의 배경과 목적

본 보고서는 이연호(연세대), 신범식(서울대), 이용욱(고려대)등 총19명의 학자가 재단법인 여시재의 지

원을 받아 2016년 2월부터 11월까지 수행한 『유라시아 협력과 한국의 전략: 일대일로(一帶一路)구상, 북

극항로, 에너지 및 경제협력』 연구 프로젝트의 결과물이다.

21세기를 맞이한 대한민국은 국가 발전의 새로운 동력을 모색해야 하는 상황에 놓여있다. 이에 본 연구

자들은 중국이 주도하는 일대일로개발정책 그리고 북극지역의 해빙과 더불어 새롭게 부상하고 있는 북

극항로개발을 소재로 하여 국가발전 동력의 모색이라는 문제에 접근하고자 했다. 일대일로와 북극항로

는 지리적으로 우리나라 밖에서 전개되는 사업들이지만 우리의 미래에 지대한 영향을 미칠 수 있는 것

이어서 이에 대한 구체적인 이해와 분석이 필요하다. 동 개발사업은 특히나 우리 한반도에 지리적, 환경

적, 경제적 그리고 정치적으로 지대한 영향을 미칠 수 있는 것들이기 때문에 이에 대한 전략적인 대응이

요구된다. 우리가 잘 활용하면 우리에게 발전의 동력을 제공할 것이지만 그렇지 못할 경우 커다란 손실

을 유발할 수 있는 요인이 될 수도 있다.

두 프로젝트는 서로 다른 공간에서 전개되고 있지만 유럽과 아시아를 연결한다는 공통점을 가지고 있

다. 그리고 주변국들에게 희망과 긴장을 안겨주고 있다는 면에서도 공통점이 있다. 그런데 무엇보다도

중요한 것은 두 사업 모두 동아시아지역에서는 지리적으로 한반도와 일본을 종착점으로 하고 있다는 공

통점일 것이다. 따라서 우리 대한민국은 동 프로젝트에 대해 방관자적 입장을 취할 것이 아니라 주도적

인 참가자의 입장을 견지함으로써 우리나라와 나아가 동북아지역의 경제적 번영과 정치적 안정에 기여

할 수 있도록 영향력을 행사해야 할 필요가 있다. 그러기 위해서는 전략이 필요하며 본 연구는 이러한 요

구에 부응하려는 목적에서 시작되었다.

본 연구에 참여한 연구자들은 총 세 개의 팀으로 구성되었다. 이연호가 팀장을 맡아 수행한 제1팀은 일대

일로와 북극개발협력의 문제를 연구했다. 신범식이 팀장을 맡은 제2팀은 유라시아의 에너지 협력문제

를 연구했다. 그리고 이용욱이 팀장을 맡은 제3팀은 유라시아의 경제협력 문제를 분석했다.

연구자들은 우선 동 주제와 관련하여 기존에 발표된 영어, 한국어, 러시아어, 일본어 그리고 중국어 논문

총 1200여 편을 읽고 분석한 후 요약문을 작성하고 이를 재편집하여 주제별 그리고 문제 별로 분류하는

기반 작업을 진행했다. 여기 제출된 보고서는 이러한 작업을 기초로 매달 연구회를 개최하고 발표와 토

유라시아 협력과 한국의 전략 : 일대일로 구상, 북극항로, 에너지 및 경제협력

005연구의 배경과 목적

론을 반복함으로써 작성된 것이다. 본 연구 결과물은 2016년 10월 8일부터 11일까지 재단법인 여시재-

중앙일보-영국Chatham House가 공동으로 개최한 2016 여시재 동북아포럼의 기본 토론자료로 활용된

바 있으며 10월 11일 연세대에서 개최된 학술심포지엄을 통해 최종 채택되었다.

본 연구가 진행되는 동안 모든 연구자들이 수고를 했지만 특히 각 팀의 잡다한 일들을 맡아 처리해준 김

문영, 이찬송, 이영준, 한승익 조교 그리고 이들을 지휘해준 홍지영 박사의 노고가 많았다. 이 기회를 빌

어 감사의 말을 전하고자 한다.

연구보고서를 마무리하고 보니 이제 본격적인 연구를 수행하기 위한 기초조사를 마무리 한 것에 불과하

다는 생각을 하게 된다. 동 주제에 대한 우리나라 전체의 인식과 지식이 전반적으로 충분치 못하다는 느

낌이다. 이 번 연구를 계기로 중국의 일대일로정책과 북극항로개발에 관한 연구가 보다 활성화되길 기

대하는 바이다. 독자들의 창의적이고 건설적인 비판과 제언을 기대한다.

2017년 5월

이연호, 신범식, 이용욱

최종보고서


연구 요약

본 연구과제에 참여한 세 개의 연구팀 중 연구1팀이 작성한 부분에서는 현

재 북반구에서 전개되고 있는 두 개의 거대한 프로젝트인 북극개발회랑과 중국의 일대일로 정책에 대한

이해를 시도하고 이 두 프로젝트가 왜 지속가능개발이라는 관점에서 진행되어야 하는가를 논의하고 있

다. 이어 좀더 세부적으로 북극항로와 일대일로가 연결됨으로써 생각해볼 수 있는 장점과 연결 방안, 특

히 한반도를 통한 연결방안을 논의하고 있다.

우선, 연구1팀은 북극회랑 개발과 관련하여 북극항로(Northern Sea Route)와 이를 둘러싼 지역의 국가,

사회, 생태계의 보전과 번영을 위해 지속가능한 개발 요소를 적극적으로 반영하는 ‘지속가능한 북극회

랑 개발(Sustainable Arctic Corridor Development)’을 개념을 사용하여 연구를 진행하였다. 특히 북극

회랑 개발에서 중요한 요소인 북극항로와 북극거버넌스가 북극지역의 지속가능한 경제적사회적 번영

을 가져오고 그 외 국가에게도 시너지 효과를 갖는데 걸림돌이 되고 있는 몇 가지 문제점을 지적하고, 지

속가능한 북극회랑 개발을 위한 협력과제를 제안하였다. 북극항로와 관련한 문제점으로는 북극항로 논

의가 북극항로의 상용화에만 초점이 맞춰져 있는 점, 북극항로의 법적 지위가 불확실하다는 점, 북극항

로가 러시아의 지배적 관할권에 위치하는 점등을 지적하고 있으며, 북극거버넌스의 경우 북극거버넌스

의 중심인 북극이사회가 단순한 정부간 포럼인 관계로 북극해의 여러 이슈를 포괄적으로 다루는데 한계

가 있는 것과 폐쇄적이고 배타적으로 운영되고 있는 점을 문제점으로 꼽고 있다. 연구1팀은 이러한 장애

를 극복하기 위해 기존의 항로에 국한된 북극항로 프레임보다는 새로운 항로와 관련된 경제사회문화환경적 개발을 모두 포함하는 ‘북극개발회랑’이라는 인식의 전환이 필요하다고 제안하고 있으며, 지역적

거버넌스 특징을 보이는 북극거버넌스의 배타성과 폐쇄성 등에 맞서기 위해 한중일 아시아 옵저버 국

가들 간의 협력 강화를 제안하고 있다.

연구1팀의 두 번째 연구과제인 일대일로는 시진핑 체제의 핵심 국가전략으로 육상의 ‘실크로드 경제벨

트’와 해상의 ‘21세기 해상 실크로드’를 연계하여 중국과 유럽을 연계하는 정책이다. 부상하는 중국이 직

면한 복합적 도전과제에 대응하기 위해 중국정부가 경제안보국내정치적 목적을 갖고 적극적으로 추진

하는 일대일로 구상에 대해 연구1팀은 일대일로가 중국이 주도하는 일방적인 지역질서가 아니라 상호

적 이해에 기반한 지역협력의 플랫폼으로 제도화 되기 위해 한국이 취해야 할 여러 전략을 제안하고 있

다. 이러한 제안을 통해 연구1팀은 일대일로라는 중국의 지역전략이 궁극적으로 북핵 문제를 해결하고


007연구 요약

한반도의 평화와 안정에 기여하는 협력적 지역질서를 구축할 수 있기를 기대하고 있다. 마지막으로 연

구1팀은 북극항로 활성화와 일대일로 전략구상이 국제운송회랑(ITC)로서 갖고 있는 한계점을 지적하고,

일대일로와 북극항로 연결 문제를 논의하고 있다. 논의를 통해 연구1팀은 일대일로와 북극항로 연결이

유라시아의 명실상부한 국제운송회랑으로 작동되기 위해서는 이해관계자와 행위자가 유라시아 경제공

간의 교통체계를 통합하고 통과운송잠재력(trasit potential)을 극대화하는데 적극적으로 참여해야 한다

는 점을 강조하고 있다.

본 보고서의 2장인 을 작성한 연구2팀은 인류의 미래를 위해 가장

중요한 문제로 떠오르고 있는 기후변화 및 환경문제와 결부되면서 중요한 지역적지구적 이슈로 자리매

김한 에너지 이슈를 중심으로 한 유라시아 협력을 다루었다. 연구2팀은 에너지 이슈를 둘러싼 협력을 유

라시아 대륙에서의 에너지협력, 동북아시아에서의 에너지협력, 그리고 신기후체제의 영향에 따른 동아

시아에서의 지역협력 등으로 나누어 살펴보았다.

우선, 유라시아 대륙에서의 에너지협력과 관련해서 연구2팀은 유라시아 에너지협력에서 나타나는 지정

학적 대결구도의 극복을 위한 협력 과제를 제안하고 동부 유라시아에서의 에너지 협력의 핵심적 축으로

서 한중일 에너지 협력을 살펴보았다. 또한 석유, 천연가스 등 상당한 에너지 자원이 매장되어 있는 것

으로 알려져 있는 북극의 에너지 개발을 유라시아의 에너지협력으로 연결시키는 점을 중점적으로 논의

하고 있다. 다음으로 연구2팀은 동북아시아에서의 에너지 협력을 논의하였다. 최근 동북아 국가들은 동

북아 가스 트레이딩 허브 구축과 아시아 가스 프리미엄 저감, 동북아 오일 허브, 신재생에너지 협력 등 다

양한 사안을 놓고 동북아 국가들의 협력을 촉진시킬 수 있는 방법을 모색해왔다. 이러한 동북아 국가들

의 에너지 협력을 논의하기 위해 연구2팀은 우선 한중일 천연가스와 LNG 협력 현황 및 협력 추진방안

을 제안하고 있다. 또한 현재 중러 천연가스 협력이 난항을 겪고 있는 원인을 분석하고 향후 중국과 러

시아의 천연가스 협력이 진전될 수 있을지 그 가능성을 살펴보았다. 또한 한반도 가스관 구축과 동북아

PNG망 구축 및 협력에 대해 논의하고, 동시에 에너지 공급 안정에 대한 요구 증가로 인해 활발히 논의되

고 있는 동북아 지역 국가간 전력망(수퍼그리드)에 대해 살펴보았다. 이와 관련하여 연구2팀은 동북아

지역의 수퍼그리드 구축에 장애가 되는 요인을 분석하고 이에 대한 해결방안을 제시하고 있다. 마지막

세부주제로 연구2팀은 2020년 교토의정서 이후의 국제협약체제인 신기후제체 하에서의 동아시아 지

역협력을 논의하고 있다. 이와 관련하여 연구2팀은 신기후체제 하에서의 동북아시아 공동탄소시장을

필요성과 이를 위한 동북아시아 협력을 다루고 있으며, 동시에 신기후체제 하에서의 청정에너지 기술혁

신 분야에서의 한중일 3국의 기술협력 추진 방안에 대해 논의하고 있다.

최종보고서


본 보고서의 3장인 을 작성한 연구3팀은 다양한 주제를 통해 유라시아의 경제

협력을 다루고 있다. 연구3팀은 저성장과 저고용을 겪고 있는 세계경제에 활력을 불어넣을 수 있는 충분

한 잠재력을 가지고 있는 유라시아 경제협력이 기존의 국가 간 경제협력이 아닌 새로운 경제공생전략을

적용하여 실행되어야 된다고 판단하고 있다. 금융과 실물경제의 유리가 현재의 세계 경제위기를 야기한

주요 원인이라고 평가하면서 연구3팀은 금융과 실물경제의 유기적 상호작용을 돕는 새로운 경제공생

모델을 마련하여 유라시아의 경제협력이 진행되어야 한다고 강조하고 있다. 이러한 맥락에서 연구3팀

은 금융과 실물경제를 포괄하는 유라시아 경제협력 방안을 탐구하고 있다. 이를 위해 연구3팀은 무역질

서, 개발질서, 경제상호의존과 안보질서, 그리고 금융질서의 네 가지 주제로 나누어서 유라시아 경제협

력을 살펴보았다.

우선, 무역질서와 관련하여 연구3팀은 한중일 3국과 러시아와의 FTA 추진 가능성과 현황을 살펴보고,

한중일러 경제협력이 상품 및 서비스 무역 자유화뿐 아니라 무역원활화, 투자협력, 산업협력 등에 미

칠 것으로 예상되는 긍정적 효과를 강조하면서 양 지역간 FTA를 추진할 필요성을 주장하고 있다. 다음

으로는 지리적 근접성, 문화적 유사성 등 다양한 FTA 결정 요인을 공유하고 있지만 다른 지역에 비해 제

도적 지역경제통합이 늦어지고 있는 한중일 3국 간의 FTA 장애 요인을 분석하고, 한중일 3국 간 FTA

의 성공적 추진이 경제적으로 중요할 뿐만 아니라 이 지역의 경제과거청산 및 미래협력과 번영을 위한

제도적 기반을 마련한다는 점에서 중요하다는 점을 강조하고 있다. 두 번째 주제인 개발질서와 관련해

서는 2015년 12월 아시아지역에서 대표적 공공재인 사회간접자본 투자를 목적으로 설립된 아시아인프

라투자은행(AIIB)을 집중적으로 논의하고 있다. 연구3팀은 AIIB가 내세우고 있는 공익적 목표에도 불구

하고 이에 대해 기대와 우려의 시각이 섞여있는 점을 강조하면서 AIIB의 성공 가능성을 높일 뿐 아니라

그에 대한 비참여 국가들의 우려를 불식시키고, 나아가 유라시아 지역의 경제개발을 위한 협력을 증진

시키기 위한 방안을 제시하고 있다. 연구3팀은 특히 이를 위해 지속가능한 개발이라는 가치를 적극적으

로 반영하여 세계은행(World Bank), 아시아개발은행(ADB), 유럽부흥개발은행(EBRD) 등 지역 개발은행

들과의 체계적인 협력이 중요하다는 점을 강조하고 있다.

세 번째 주제인 경제상호의존과 안보질서와 관련해서 연구3팀은 이 지역의 지역안보질서는 중국의 패

권전략과 이에 대한 미국과 일본의 견제, 북한의 핵개발 등 여러 요인으로 인해 불안한 균형상태가 지속

되어 왔던 반면 무역과 투자를 중심으로 한 경제분야는 공식적 경제협력 기구의 부재에도 불구하고 긴

밀한 협력체제가 유지되고 있는 점을 강조하고 있다. 또한 한중일러가 북극항로를 중심으로 한 경제협

력을 구축하기 위해서는 지역안보질서에 대한 이해가 먼저 이루어져야 한다는 점을 제안하고 있다. 연


009연구의 배경과 목적

구3팀의 마지막 주제인 금융질서 부분에서는 통화와 금융질서의 안정성을 제고하기 위한 유라시아 협

력방안이 논의되고 있다. 특히 연구3팀은 통화질서에 있어 유라시아 협력방안은 중국의 위안화 국제화

를 중심으로 논의를 진행하고 있으며, 금융질서와 관련해서는 동아시아 역내 지역 금융안전망 확충과

유럽을 비롯한 지역 금융 안전망 간의 협력 방안을 제안하였다. 유라시아 협력을 통한 통화질서와 금융

질서의 안정적 구축은 역내 뿐 아니라 글로벌 경제를 다시 일으킬 수 있는 핵심 기제인 만큼, 연구3팀은

향후 한중일러, 그리고 유럽까지 포함하는 정책네트워크를 출범시켜 양 지역 간 제도적 협력장치를 마

련하고, 이를 통해 금융, 통화 문제가 상호 배타적이지 않고 상호 보완적으로 공진해 나가야 한다는 점을

강조하고 있다.

일대일로와

북극개발협력

저자: 이연호, 성원용, 이태동, 윤대엽, 김송죽, 김현정,

함명식, 유인태, 홍지영

Ⅰ

최종보고서


일대일로와 북극개발협력

저자: 이연호, 성원용, 이태동, 윤대엽, 김송죽, 김현정, 함명식, 유인태, 홍지영

012

서론

2016년 대한민국 국민들은 매우 힘든 여름을 경험했다. 30도를 웃도는 폭염, 가뭄 그리고 높은 습도가

뒤섞인 고통스러움 여름이었다. 이 혹독한 여름은 단지 육체적 고통만 가져다 준 것이 아니었다. 엉뚱하

게도 사회적 갈등을 유발했다. 논란의 핵심은 소위 냉열권이라는 개념이었다. 냉방을 누릴 수 있는 권리

가 경제적 여력에 따라 제약을 받는 상황이 발생했고 이는 다시 소득 불평등의 문제로 연결되었다. 게다

가 정부에 대한 비판도 증가했다. 한국 정부는 기업체에게는 부과하지 않는 전기료 누진제도를 일반가

정에는 매우 엄격하게 적용했다. 그래서 냉방을 위해 전기를 많이 사용한 일부 가정은 예년보다 2-3배

달하는 전기료를 납부해야 했다. 정부는 한전이라는 공기업을 통해 전력시장을 독점하고 있다. 시민들

은 정부가 상대적으로 비싼 전기료를 부과하여 막대한 독점이윤을 획득할 뿐 아니라 일반 시민들을 차

별하여 기업들에게 특혜를 베풀고 있다고 비판했다.

2016년 대한민국이 경험한 폭염의 원인은 무엇이었을까? 여러 가지 해석이 제시되었다. 가설적인 하나

의 설명은 중국에서 배출된 온실가스와 미세먼지가 고온현상을 유발하고 여기서 발원한 고온의 공기가

한반도를 점령하면서 태평양으로부터 불어오는 찬 공기의 유입을 막는 소위 열돔현상이 원인이었다(경

향신문 2016.8.19.; 매일경제 2016.8.4.). 그렇다면 중국에서는 왜 고온 현상이 발생했을까? 좀 더 체계

적인 연구를 해야겠지만 중국의 공장과 자동차들이 내뿜은 일산화탄소 그리고 미세먼지가 중요한 원인

이라 추측하고 있다. 2007년 이래 중국은 미국을 제치고 전세계 최대의 온실가스 배출국의 자리를 차지

하고 있다. 중국을 비롯한 북반구의 산업국가들에서 기원한 대기오염물질이 지구온난화를 유발하는 것

이 거의 확실하다는 주장이 힘을 얻고 있다. 지난 10년간 0.14도 오르던 기온이 올해만 벌써 0.4도가 상

승했다고 한다(조선일보 2016.10.1.). 2015년 12월에 체결된 파리협정에 무색하게 이산화탄소 배출량은


013일대일로와 북극개발협력

올해도 역대 최고를 기록하고 있다. 온난화는 북극의 빙하와 툰드라 지대를 녹게 해서 땅속에 묻혀 있던

메탄하이드레이트를 분출시켜 이산화탄소보다 21배 강력한 힘으로 온실효과를 내는 악순환이 되풀이

되고 있다(서울경제 2016.9.29.).

대한민국은 지리적으로 중국의 내륙지방이나 북극지역과 거리가 상당하지만 기후변화의 부작용을 피

해가지는 못했다. 한반도의 열대화가 시작되었다는 주장마저 나오기에 이르렀다. 앞에서 언급한 바와

같이 기후변화는 단순히 폭염뿐만 아니라 사회문제까지 유발하는 상황에 직면하고 있다. 그렇다면 대한

민국은 어떤 일을 해야 하는가? 본 연구는 이러한 현실적 질문에서 출발했다.

우리 연구팀은 환경보존론자의 입장을 무조건 대변하려는 의도를 갖고 있지 않다. 그보다는 현실적으로

지속가능한 개발전략이 무엇인지 찾아보려는 목표를 추구하고 있다. 그리고 이러한 과제를 해결함에 있

어서 동북아지역의 작은 반도국가인 대한민국이 어떤 일을 할 수 있는지 모색하고자 한다.

우리 연구진이 주목하는 것은 북반구에서 전개되고 있는 두 개의 거대한 프로젝트, 즉 북극개발회랑과

중국의 일대일로 정책이다. 이들은 주로 경제산업적 동기에서 시작된 것이지만 환경론적 비판에서 자유

롭지 못해 지속가능한 개발계획이 보완되어야 한다는 것이 본 연구진의 입장이다. 경제산업적 측면에서

우선 북극지역은 두 가지 면에서 주목을 받고 있다. 우선 자원개발주의자의 관심은 어떻게 북극지역에

묻혀 있을 엄청난 양의 에너지와 광물을 개발하여 경제적 이익을 창출할 것인가에 초점이 맞춰져 있다.

북극지역에는 전세계 매장량의 13%에 달하는 석유(900억 배럴)와 30%에 달하는 천연가스(470억 배

럴)가 매장되어 있는 것으로 알려져 있다. 따라서 이러한 자원을 개발할 경우 막대한 경제적 파급효과가

유발될 것이라는 입장이다. 또 하나는 북극항로를 개발해서 기존의 남방항로의 대안으로 만들어보려는

시도이다. 북극항로는 남방항로보다 훨씬 짧은 시간에 동북아시아와 유럽을 연결할 수 있다. 수에즈운

하를 거치는 기존항로가 2만Km인데 북극항로는 1만3천km로 무려 7000Km나 짧아 10일정도의 항해

기간을 단축할 수 있다.

한편, 중국의 일대일로정책은 중국이 야심 차게 추진하고 있는 중화주의적 지역개발정책이다. 중국과 유

럽지역을 철도, 자동차등 육로로 그리고 태평양과 인도양과 지중해를 관통하는 항로로 연결하여 중국중

심의 세계질서를 수립하려는 전략이다. 이 계획을 위해 중국은 막대한 양의 자원을 투입하고 있다. AIIB

를 설립하여 금융재정적 자원을 마련하고 주변국가들에게 개발원조를 제공하며 자국에서 생산된 막대

한 양의 철강 시멘트 등 건설자원을 투입하고 있다. 이러한 정책을 추진하는 중국의 의도는 자국이 구축

한 제조업자본주의 체제의 저변을 확산하고 무엇보다도 자신의 전세계적 영향력을 제고하는 것이다.

최종보고서


그러면 북극개발과 일대일로정책이 한국을 비롯한 동북아 지역에 어떤 의미를 가지고 있는가? 한국은

자원의 해외의존도가 높고 세계 10위권의 무역 국가이므로 두 프로젝트를 통해 경제적 이익을 획득할

것으로 기대해도 무방한가? 그리고 경제적 이익만 확보된다면 한국은 당연히 찬동해야 하는 것인가? 한

국이 참여할 수 있는 방안은 무엇인가?

그러나 이것은 그렇게 단순한 문제가 아니다. 무엇보다도 일대일로와 북극개발은 단기적으로 경제적 이

익에 대한 전망이 불투명하다. 일대일로는 막대한 투자가 요구되는 사회간접자본 건설사업이다. 산업간

접자본 사업은 당장 이익을 산출해내지 못한다. 또 북극의 자원개발은 원유 등 자원가격의 하락으로 단

기간에 채산성을 맞추기 쉽지 않다. 심해에 묻혀 자원의 양이 많아 대량의 자본과 고도의 기술이 필요하

다. 북극항로 역시 1년중 운용기간이 6-8개월에 불과하고 쇄빙선의 도움을 받아야 하는 제한이 있다. 게

다가 물류의 중심을 이루는 컨테이너선의 운용이 쉽지 않고 중간에 기착할 항구도 소수이며 얕은 수심

등 대형 선박의 항해를 방해하는 장애요인이 많다.

그럼에도 불구하고 왜 이 두 프로젝트는 추진될 필요가 있는가? 그리고 왜 우리나라도 적극적으로 관심

을 가질 필요가 있는 것인가? 그 이유를 정당화하는 논리는 단순히 경제적인 것만이 아니다. 정치적이고

환경적이며 문화적인 고려가 추가되어야 한다. 두 프로젝트가 진행되면 아시아-유럽관계가 원활해지고

동북아의 평화적 안정 그리고 남북한의 통일에 기여할 개연성이 높다. 일대일로와 북극항로는 동북아와

유럽을 연결하는 새로운 길을 제공할 것이다. 북극과 시베리아지역에서 개발된 원유와 천연가스는 중동

에 과도하게 의존하던 동북아 국가들에게 새로운 대안이 될 것이며 경우에 따라 북한에게도 경제적 인

센티브를 제공하게 될 것이다. 이는 한반도의 평화적 통일에도 기여할 것이다.

그러나 동 프로젝트의 경제적 그리고 정치적 이득의 전제는 환경적 지속가능성이 담보되어야 한다는 점

이다. 이는 단순히 환경관련 제조업의 영역이 창출될 것이라는 기대 때문은 아니다. 앞서 지적했듯이 중

국과 북극지역의 기후요인이 한국 및 동북아에 미치는 영향이 이미 가시화되었기 때문이다. 따라서 우

리나라뿐 아니라 전세계가 누리는 후생의 증진에 기여할 수 있도록 프로젝트의 추진방향이 정립되어야

한다. 아울러 동 프로젝트가 유라시아 지역의 시민들간 특히 청소년간의 인적 교류를 활성화시켜 이러

한 문제의식을 공유하는 새로운 정체성이 형성되어야 할 것이다. 다시 강조하지만 동 프로젝트가 경제

산업적 동기로 시작되기는 했으나 당장 이러한 이득이 명확해서 추진하는 것이 아니다. 정치 등 비경제

적 이득이 오히려 지대하고 장기적으로 경제산업적 이익이 예상되기 때문이다. 따라서 각 정부의 역할

과 적극적인 참여가 요청된다. 이들의 정치적 의지가 없으면 시작되기 어렵다.



본 연구팀은 다음과 같은 네 가지의 주제를 논의하고자 한다. 우선 북극개발회랑과 중국의 일대일로에

대한 이해를 시도한다. 논의의 초점은 어떻게 그리고 왜 양자가 지속가능개발이라는 관점에서 시도되어

야 하는지에 맞춰질 것이다. 이어 좀 더 세부적으로 들어가 북극항로와 일대일로의 연결문제를 논의한

다. 양자가 연결될 때의 장점과 방안 특히 한반도를 통한 연결방안을 집중적으로 검토할 것이다. 끝으로

철도를 통한 연결을 논의한다. 철도가 가져다 줄 인적 교류의 활성화 특히 청년들간의 교육문화적 협력

가능성에 초점을 맞출 것이다.

1. 지속가능한 북극회랑 개발 (Sustainable Arctic Corridor Development)

지속가능한 북극회랑 개발(Sustainable Arctic Corridor Development)은 북극항로 (Northern Sea

Route)와 이를 둘러싼 지역의 국가, 사회, 생태계의 보전과 번영을 위해 지속가능한 개발 요소를 북극개

발협력에 적극적으로 반영하는 개념이다. 북극회랑(Arctic Corridor)은 유럽과 아시아를 잇는 선(line 혹

은 route)의 개념을 넘어, 면(area)과 행위자(actor)의 역할을 입체적으로 고려한다. 지속가능한 북극 회

랑 개발을 모색하기 위해, 북극의 지속가능성, 북극항로, 북극 거버넌스의 현황과 문제점, 그리고 향후 협

력 과제를 제시한다.

1.1 현황과 문제점

(1) 북극의 지속가능성

북극지역이 당면한 지속가능성의 위기는 환경, 사회, 경제적 문제로 구분할 수 있다. 우선 환경적 문제로

는 기후변화, 생태계 (해양 및 극지) 위기가 시급한 연구와 대응이 필요한 분야이다. 경제적 위기로는 자

원과 항로 개발로 인한 이해관계자 간 갈등이, 사회적 위기로는 환경, 경제 위기가 북극지역주민의 삶과

북극을 둘러싼 지역에 부정적 영향을 끼칠 수 있다는 점을 지적할 수 있다.

북극의 기후변화는 진행 중이다. 온난화는 해빙이 감소와 더불어 빙하 알베도 되먹임 효과(ice-Albedo

최종보고서


feedback effects)1) 로 인해 증폭되고 있다. 그 결과 지구적으로 십 년 간 0.17도씨의 온난화가 진행되고

있다면, 북극지역에서는 같은 기간 동안 0.6-0.07 도씨의 급격하고 불균형한 기후변화 현상을 보여주

고 있다. 북극의 해빙도 십 년간 (decade) 3.8%의 비율로 감소하고 있고, 특히 여름철 얼음의 최소량도

11.5%로 감소하고 있다(Comiso and Hall 2014).

기후변화로 인해 북극의 환경과 생태계에 대한 부정적 영향이 증가하고 있다. 북극의 빙하와 자원에

의지하는 원주민들에게 기후변화로 인한 얼음 위치와 두께의 변화는 안전한 사냥과 채집활동이 더 이

상 불가능함으로 의미한다. 또한 줄어드는 적설량과 해안선의 변화, 해안 침식은 식량 안보를 위협한다

(Ford et al. 2014). 살 곳을 잃은 원주민들은 이주(relocation)해야 할 상황에 있지만, 그러기엔 비용이 너

무 크다(Huntington et al. 2012).

북극은 석유, 천연가스, 광물자원 등 천연자원의 보고로 알려지면서 많은 국가들이 현재 북극의 자원 개

발에 관심을 보이고 있다. 그러나 북극의 석유 및 자원 매장량이 전세계 자원 공급 판도를 완전히 바꿀

정도로 많은 것은 아니라는 의견도 있으며, 광물자원 개발에 따른 북극해의 추가적 환경오염 문제는 상

당한 우려를 야기하고 있다(이성규 2015). 북극의 자원개발에 따른 경제적 이익과 환경오염이라는 문제

사이에서 북극 원주민들도 현재 자원개발에 대한 의견이 갈리고 있는 상황이다. 또한 대륙붕에는 석유,

천연가스 등이 풍부하게 매장 되어 있는 만큼 현재 5개 북극권 국가들이 200해리 이원 대륙붕 지역에

대한 권리를 주장하고 있거나 준비 중에 있어 이들의 주장이 인정되는 경우 북극해 대부분이 북극권 국

가의 관할권에 넘어가는 문제도 존재하고 있다. 이 경우 북극에서의 자원개발이 불가능해지는 비북극권

국가들과의 갈등도 예상할 수 있다(Brosnan et al. 2011). 북극에서의 자원 개발은 현재까지는 고비용, 고

위험 사업이라는 특징을 가지고 있다.

(2) 북극해 항로

기후변화에 따른 북극지역의 해빙(解氷)의 가속화로 우려와 기대감이 동시에 늘어나고 있다. 북극의 환

경과 생태계에 대한 부정적 영향이 나타나고 생물다양성의 감소로 인해 북극 원주민들의 생존까지 위협

받게 되면서 우려가 나타나고 있다. 그러나 북극의 해빙은 북극지역에 대한 접근성을 높임으로써 북극

자원 개발과 북극해를 통한 새로운 해로 개척 가능성을 열어주는 역설적인 상황도 나타나고 있다.

1) 눈과 얼음이 빠르게 감소하면, 따뜻해진 지표면 온도로 인해 남아 있던 지표의 얼음이 더 빠르게 감소하게 되는 현상이다.



북극해에는 크게 러시아 시베리아에 위치한 북극항로 (Northern Sea Route: NSR)와 캐나다 측의 북서

항로(Northwest Passage)가 존재한다. 그러나 거리절감 효과를 고려할 때 아시아 국가 입장에서는 북극

항로에 더 관심을 가질 수 밖에 없다. 북극항로(북동항로)는 동아시아(일본 요코하마)와 유럽(네덜란드

로테르담)을 연결하는데 있어 기존의 수에즈 항로보다 40%정도 항해거리를 단축(11,200 해리)시키는

등 경제적 가치가 큰 것으로 알려지고 있다(Lee and Kim 2015, 63-77; Borgerson 2008, 63-77). 뿐만

아니라 북극해 자원개발에 적극적인 러시아가 연안국이라는 사실도 북극항로의 상용화에 대한 기대감

을 높이는 한 이유이다.

북극해의 새로운 해로 개발이 북극지역의 지속가능한 경제적, 사회적 번영을 가져오고 그 외 국가들에

게도 시너지 효과를 갖기 위해서는 다음과 같은 장애요인을 극복, 관리, 해결하는 것이 필요하다.

첫째, 북극해 해로 논의는 현재 북극항로의 상용화에 초점이 맞춰져 있다. 북극항로에 대해서는 긍정적

인 견해와 유보적인 견해가 존재한다. 기후적 제약으로 인한 계절 의존적 성격, 러시아 쇄빙선 이용 비

용, 선박운행 안전을 위한 보험 비용, 시간지연에 따른 신뢰하락으로 인한 추가 비용을 고려하면 북극항

로 이용이 기존 항로이용보다 경제적 효율성이 떨어진다는 의견도 다수 존재하고 있다. 즉, 북극항로가

경제적, 환경적, 사회적으로 지속가능한지에 대한 문제는 확실하지 않다는 의견도 존재한다(Guy and

Lasserre 2016, 294-304; Lasserre 2015). 이러한 견해차는 아마도 북극항로가 상용화가 될 때까지, 아

니면 반대로 북극항로의 상업적 이용이 전면 불가능해질 때까지 계속될 것이다. 북극항로의 성공을 가

늠하기 위해서는 기후변화에 따른 해빙의 정도, 기간의 정확한 예측, 쇄빙선 건조 및 이용 비용의 측정,

세계물동량(특히 아시아-유럽, 러시아-아시아/유럽)의 예상 등, 다양한 분야의 변수를 종합적으로 고려

해야 한다. 이러한 분석은 국가 차원과 더불어 실제 북극항로를 이용하고자 하는 이해관계자, 학자 등, 다

양한 층위에서 다각도로 이뤄지는 것이 필요하다고 생각된다. 이러한 점에서 북극항로 개발에 있어서

지역 지식(local knowledge), 지구적 과학지식(global scientific knowledge), 경제, 제도, 법, 정책 분야의

전문가 집단의 역할, 그리고 민-관-학 협력과 공조가 중요하다 할 것이다.

둘째, 북극항로의 법적 지위에 대한 불확실성이 존재한다(이근관 2013, 23, 32-35). 북극항로는 러시아

수역에 존재하며 러시아의 주권이 적용되는 지역이라는 데는 이론이 없다. 그러나 국제법상 법적 지위

에 대해서는 이견이 있다. 북극항로를 러시아의 영해로 본다면 북극항로에서 모든 선박은 무해통항권

(right of innocent passage)을 향유한다. 러시아의 주권수역인 북극항로에서 선박은 러시아에 ‘해가 되

지 않는 한도 내에서’(無害), 지체 없이 그리고 신속하게 지나갈 것을 전제로 일정한 항행의 권리를 갖는

것이다(1982년 유엔해양법협약 제17조 내지 제19조). 미국은 북극항로가 국제항행에 이용되는 해협으

최종보고서


로서, 무해통항 보다 강력한 통과통항권(right of transit passage)이 보장되어야 한다고 판단하고 있으나,

실제로 미국 선박이 이를 주장한 바는 없기 때문에(Byers 2010, para. 28) 이 주장은 별로 설득력이 없다.

한편 북극항로를 러시아의 내수로 볼 경우 어떠한 통항권도 인정되지 않는다. 현재 러시아는 북극항로

행정기관(NSR Administration)의 사전 허가를 받는 경우에 한해서만 항로 이용이 가능하다는 입장이다

(RULES of navigation on the water area of the Northern Sea Route). 이를 비추어 볼 때, 러시아는 외국

선박의 통항권을 인정하지 않는 것으로 생각된다. 북극항로를 운항하기 위해서는 러시아의 협조가 절실

하기 때문에, 선박들은 러시아의 요구조건을 따르는 것으로 생각된다. 그러나 이와 같은 묵인이 다른 국

가들이 러시아의 내수 주장을 수용한 것이라 단정할 수는 없기 때문에, 여전히 법적 지위에 대한 불명확

성은 남아있다고 보인다. 이는 단순히 법률 해석의 문제에만 국한되지 않으며, 국가들 간 대립이 심화, 확

산되는 단초가 될 수도 있다.

셋째, 북극항로 이용 중에 선박들은 러시아 법령의 적용을 받기 때문에(1982년 유엔해양법협약 제21

조), 북극항로 성공여부는 러시아의 법, 정책의 영향을 받을 수 밖에 없다. 그리고 북극항로의 극한 자

연환경으로 인하여 선박운항시 쇄빙선 이용이 불가피하는 점에서 알 수 있듯이(이성우·송주미·오연

선 2011, 75) 이용국가의 입장에서는 북극항로 이용 시 러시아 측의 적절한 편의/시설 제공이 절실하

다. 한편 러시아 입장에서는 북극항로 활성화를 통한 경제적 효과를 기대하는 동시에, 연안국으로서 자

국 수역의 질서를 유지하고자 한다. 따라서 북극항로 이용 선박들이 자국이 제정한 항로 및 선박안전

관련 규칙을 준수할 것을 요구한다. 러시아는 2013년 러시아 교통부의 승인을 받은 ‘북극항로 수역 항

행 규칙 (RULES of navigation on the water area of the Northern Sea Route)’을 시행하고 있다. 여기

에는 항행절차, 쇄빙선 이용, 선박 구조, 항행에 필요한 수로 및 수로기상학적 지원(hydrographic and

hydrometeorologic support), 라디오 통신, 선박의 구조 등에 관한 규칙이 포함된다. 러시아는 선박의 안

전 확보와 자국 수역의 환경 오염 예방을 위하여 선박들에게 여러 요건과 의무를 부과하고 있는 것이다

(RULES of navigation on the water area of the Northern Sea Route). 러시아는 법령 제정과 이를 적절

하게 공지하였다는 점(북극항로 행정기관 웹사이트에서 영어로도 제공됨)에서 형식적으로 이용국가들

의 편의를 도모하고 있다고 판단된다. 하지만 쇄빙선 이용요금을 선박 별로 다르게 책정하는 등, 실제 법

령 적용에 있어서 불안정한 측면을 노정하기도 한다(Lee and Kim 2015, 26). 연안국과 이용국 간 양자논

의, 또는 북극 거버넌스 등을 통한 다자논의를 통하여 이러한 불안정성을 해소하는 것이 필요할 것이다.

넷째, 앞서 제기한 세 가지 장애요인들은 모두 ‘연안국(coastal state) vs 이용국(user state)’의 이해관계

차이에서 발생한다. 북극항로 통항권 유무, 쇄빙선 이용에 대한 불확실성은 이러한 양자의 긴장관계를



보여주는 예이다. 물론 이러한 문제는 연안국인 러시아의 요구와 이용국의 기대와 전망이 서로 부합한

다면 해소될 수 있을 것이다. 하지만 이러한 양 측의 이해관계 수렴이 가능할 것인지에 대한 의문이 제기

되는 한편, 수렴 가능하다 하더라도 여전히 개발협력 방식에 있어서 한계가 존재한다. 기존의 ‘북극항로’

프레임에서는 결국 북극항로에 대한 관할권을 가지고 있는 연안국인 러시아가 절대적인 영향력을 가지

며, 그 외 국가들은 러시아의 요구조건에 맞춰 북극항로를 이용하는데 불과하기 때문이다. 러시아 외의

국가들은 북극항로 개발에 있어서 수동적 입장에 놓일 수 밖에 없다. 러시아의 쇄빙선 등에 의존하며, 러

시아의 북극항로 관련 규정을 준수할 뿐, 새로운 개발협력 과제를 제시, 추진하거나 북극해 지속가능한

개발을 위하여 적극적인 행보를 보일 수 없는 구조인 것이다. 다른 국가들이 러시아와 협력하여 자신이

가진 경제적, 사회적, 문화적 능력을 이용하여 북극해 항로의 장애요인을 해결하는데 기여하기 위해서

는 ‘연안국 vs 이용국’ 양자 대립구도 프레임을 극복해야 할 것이다.

(3) 북극 거버넌스

기후변화와 이에 따른 북극 해빙 감소가 전세계적인 이슈로 인식됨에 따라 과학·학술 분야에서의 북극

거버넌스는 북극권 국가뿐만 아니라 비북극권 국가 및 국제기구가 광범위하게 참여하는 글로벌 거버넌

스 형태로 진행되었다. 반면, 정치적·법적 차원에서의 북극 거버넌스는 북극권 국가를 중심으로 하는 지

역적 거버넌스가 중심이 되는 특징이 있다(박영민 2014). 이것은 남극조약이라는 포괄적 국제법으로 관

리되고 유지되는 남극과는 대조적이라 할 수 있다. 남극조약과 같이 북극 전체에 공통적으로 적용되는

국제법 형성에 대한 필요성도 많이 제기되고 있지만, 영유권 주장 상호 자제 약속에 따라 ‘국제 공유지’의

성격이 강한 남극대륙과는 달리 북극에 대해서는 연안국들의 주권 및 관할권 주장이 강력하게 되고 있

으며, 이에 대한 북극권 국가들 사이에서도 입장 차가 존재하고 있기에 현재로서는 북극조약 체결 가능

성이 미미해 보일 뿐만 아니라 이에 대한 필요성에 대해서도 전문가들은 부정적이다(Young 2010). 물론

북극해의 경우 유엔해양법협약(UNCLOS)의 적용을 받는다는 점에서 글로벌 거버넌스 특징도 일부 나

타나기는 하지만, 북극 거버넌스는 무엇보다도 지역적이며 배타적인 성격이 강하게 나타나고 있는 특징

을 보이고 있다(Humrich 2013; 박영민 2014; 임유진·이연호 2014).

북극연안국 위주로 운영되는 북극의 지역 거버넌스의 가장 대표적 예는 북극이사회(Arctic Council)이

다. 1996년 9월 캐나다 오타와에서 설립된 북극이사회는 북극권과 관련된 다양한 이슈를 논의하는 고

위급 정부간 포럼으로 특히 북극의 지속가능한 발전 및 북극권 거주민 및 원주민 보호 등에 중점을 두

고 있다. 현재 북극이사회는 회원국(member states), 상시참가그룹(permanent participants), 옵저버

최종보고서


(observers) 등으로 구성된다. 현재 회원국은 미국, 러시아, 캐나다, 노르웨이, 덴마크, 아이슬란드, 핀란

드, 스웨덴 등 북극권 8개 국가이며, 상시참가그룹은 6개의 북극권 소수 원주민 그룹으로 구성된다. 북극

이사회 회의는 2년마다 순환의장국에서 열리는 각료회의와 6개월마다 열리는 고위급관리회의로 조직

되며, 6개의 워킹그룹으로 구성되어 있다. 특히 옵저버의 경우 2년마다 열리는 각료회의의 승인을 거쳐

북극권 이외의 나라에 그 자격을 부여하고 있으며, 옵저버 국가는 북극이사회의 회의에 초청된다. 한국

의 경우 2013년 5월 북극이사회에서 이사국의 만장일치로 중국, 일본, 이탈리아, 싱가폴, 인도와 함께 정

식 옵저버 자격을 부여 받아 북극이사회 회의에 고정적으로 참석할 수 있게 되었다.

북극이사회와 함께 북극의 지역적 거버넌스를 보여주는 또 다른 대표적 예는 바렌츠유로 북극위원회

(Barents Euro-Arctic Council, BEAC)를 들 수 있다. 1993년 설립된 바렌츠유로 위원회는 EU와 러시아

간 지역 협력체로서 북극이사회와 유사한 운영체계를 가지고 있으며 북극이사회와 바렌츠유로 위원회

는 서로 상호영향력이 크다고 할 수 있다(임유진·이연호 2014). 특히 EU는 바렌츠 유로위원회를 초국적

협력을 위한 중요한 기구로 인식하고 있다. 바렌츠 유로 위원회는 북극해 6개국(스웨덴, 핀란드, 노르웨

이, 덴마크, 아이슬란드, 러시아)과 EU 집행위원회가 회원으로 가입되어 있으며, 9개국이 옵저버 국가로

참여하고 있다. 이 협력체는 바렌츠해 주변 지역 및 국가 간 구조활동을 포함하여 다양한 분야에서의 협

력을 추진하고 있다(제성훈·민지영 2013).

이렇듯 북극 거버넌스의 경우 주로 북극해 연안국을 중심으로 한 지역적 거버넌스를 중심으로 이루어지

고 있다. 이러한 지역 거버넌스를 중심으로 하는 북극 거버넌스는 몇 가지 문제점을 보이고 있다. 우선,

북극 거버넌스의 중심인 북극이사회의 폐쇄적이며 배타적인 운영체계로 인한 문제를 들 수 있다. 북극

이사회는 북극권 국가들만이 회원국으로 참여하는 북극권 국가들의 협의체이며, 비북극권 국가들의 경

우 옵저버 자격으로 워킹그룹에 참여할 수 있기는 하지만 그 활동영역과 참여가 매우 제한적이라 할 수

있다(Śmieszek and Kankaanpää 2014). 비 북극권 국가뿐만 아니라 회원국으로 있는 북극권 8개국 간

에도 그 참여가 불평등하게 나타나고 있는 상황이다. 북극이사회는 주로 북극해 연안국 5개국(미국, 러

시아, 캐나다, 덴마크, 노르웨이)이 주도하고 있으며 2008년에는 그린란드 일루리샷에서 5개국 외무장

관 회의를 개최하는 등 의도적으로 비연안국을 배제하는 모습을 보이면서 북극이사회의 배타적 성격

을 강화하고 있다(박영민 2014). 일루리삿 선언에는 북극에 대한 연안국 이외 국가들의 개입을 용납하

지 않는다는 5개 북극연안국의 입장이 강하게 나타나 있다. 북극이사회의 이러한 배타적인 성격으로 미

루어보아 한국이 비록 북극이사회의 정식 옵저버로 참여한다고 해도 그 역할이 제한적일 것임을 짐작할

수 있다. 물론 북극이사회의 확대에 대해서는 여러 다양한 의견이 존재하며, 최근에는 비북극권 국가, 특



히 아시아 국가들의 북극이사회 참여에 대해 긍정적으로 평가하는 입장도 증가하고 있다. 이들에 따르

면, 동아시아 국가들이 북극지역 관점에서 북극문제를 접근하기 위해서는 더더욱 이들이 북극이사회에

참여해야 한다는 입장을 표명하고 있다(Graczyk 2012; Lunde 2014; Steinberg and Dodds 2015). 또한

북극문제가 더 이상 지역적인 문제가 아닌 전세계적 이슈로 관심을 끌기 위해서는 북극이사회가 비 북

극권 국가로 확대되어야 한다는 의견이 증가하고 있다.

북극 거버넌스의 중심인 북극이사회의 두 번째 문제점은 북극이사회가 정식 국제기구가 아니라 단순한

정부간 포럼이라는 점에서 비롯되는 문제점이다. 북극이사회가 정식 국제기구가 아니기 때문에 북극이

사회에서 결의된 사항은 강제성이나 법적 구속력이 존재하지 않는 문제가 있다. 현재까지 북극이사회

에서 도출된 선언문이나 결의사항은 실질적 법적 효과가 크지 않았으며, 북극이사회는 정책결정을 도

출해 내는 곳이라기보다는 의견 및 정보를 교환하고 교류하는 포럼이라 할 수 있다(Takie 2014; Rottem

2015). 이러한 이유로 북극이사회에서 다루는 이슈는 주로 지속가능한 개발, 북극 원주민 보호 등 환경

문제나 과학·학술 분야에 국한되어 있다(박영민 2014; 조정현 2010). 반면, 북극해의 정치·경제·안보 이

슈 등을 포괄적 다루는 데에는 한계를 보이고 있다. 그러므로 북극이슈가 환경문제를 넘어 새로운 문제

를 다룰 수 있는 새로운 차원의 다자 협력 필요성이 제기되고 있는 상황이다.

북극이사회에서 세 번째 문제점으로 지적할 수 있는 점은 북극이사회의 국가 중심의 성격을 들 수 있다

(Pelaudeix 2014; Steinberg and Dodds 2015). 이것은 첫 번째 문제점과도 연결되는 것으로 2013년 북

극이사회 각료회의에서는 EU와 여러 NGO의 정식 옵저버 자격이 거부됨으로써 더욱더 부각되고 있다.

EU의 경우 2010년 물개 모피교역을 전면 금지함에 따라 북극이사회에 상시참가그룹으로 참여하는 원

주민 단체들의 강력한 반대로 정식 옵저버 자격이 거부되었다. EU의 조치가 원주민의 생존에 영향을 줄

수 있다고 판단한 것이다. 동물보호를 강조하는 그린피스 역시 같은 이유로 정식 옵저버 자격 부여를 거

부당했다. 그러나 일부 전문가는 EU와 같은 국제기구나 NGO 및 정부간기구의 북극이사회 참여가 배제

된 상황이 북극이사회의 국가 중심의 성격을 강화시킨다는 점을 주장하면서 이러한 기구들의 참여가 필

요한 것을 역설하고 있다(Steinberg and Dodds 2015). 북극이사회에 북극권 국가들뿐 아니라 비북극권

의 참여 및 역할 강화가 필요하다는 주장과 국가뿐 아니라 국제기구나 NGO 및 정부간기구의 참여가 필

요하다는 주장은 모두 북극 거버넌스의 민주화를 강조하는 주장이라 할 수 있다.

최종보고서


1.2 협력 과제

지속가능한 북극회랑 개발은 경제, 사회, 환경의 요소와 현 세대뿐만 아니라, 미래 세대의 필요까지 고려

한 지역개발의 비전이자 유럽과 아시아를 잇는 새로운 활로가 될 수 있다. 즉, 지속가능한 북극회랑 개발

은 전세계 물류 흐름과 경제-사회-환경의 지속가능성에 회복탄력성(Resilience)를 가져다 주는 계기가

될 수 있다. 특히 기존 수에즈 항로를 둘러싼 지정학적 갈등과 위험이 상존하는 상황에서, 유럽과 아시아

를 연결하는 또 다른 항로와 주변지역의 활성화는 시스템에 중첩성(Redundancy)을 제공한다. 이는 외

부 충격으로부터 시스템이 회복가능하며, 원활히 작동할 수 있게 하는 기제이다. 지속가능한 북극 회랑

개발 협력을 위해서 다음과 같은 사항을 고려할 수 있다.

(1) 북극의 지속가능성 과제

북극에서의 변화는 취약성과 적응의 기회를 동시에 가져온다. 고위도에서의 기후변화는 기존의 식생

과 생활 양식에 변화를 주는 동시에 농업, 광업, 해운업 등의 산업 발전을 가져다 줄 수 있다. 또한 아시아

와 유럽 사이의 연계가 북극회랑을 통해 이루어질 때, 더 많은 문화적, 인적, 경제적 교류의 기회가 생기

는 동시에, 북극항로와 이를 둘러싼 지역은 더 많은 교류와 개발로 인한 환경적 취약성에 노출되게 된다

(Chapin et al. 2006). 이러한 위기와 기회 요소의 균형을 위해, 북극회랑 정책은 지역의 지속가능성을 위

한 방안이 무엇인가, 어떻게 실현될 수 있는가 고려해야 한다.

또한 북극회랑을 통해서 경제적-물적 교류뿐만 아니라 인적 교류를 활성화 시킬 수 있는 방안을 모

색하는 것도 지역의 지속가능성을 향상시키는 방안이다. 북극회랑 이해당사자는 지역 지식 (local

knowledge), 지구적 과학지식 (global scientific knowledge), 문화(culture), 경제, 환경, 제도, 법의 문제에

대해 종합적으로 이해, 융합시켜서 정책화 할 것인가 고려한다. 이를 위해, 북극회랑 지속가능한 개발을

위한 이해당사자국 민-관-학 협력 거버넌스의 목적, 기능, 형태를 설계할 필요가 있다.

(2) 북극개발회랑 협력과제

북극항로는 지역의 척박한 기후조건으로 인하여 항행에 있어서 여러 경제, 환경적 장애, 위험요인을 가

지고 있다. 아울러 기존에 제한적으로만 이용되었던, 새롭게 각광받고 있는 해로라는 점에서, 항로 이용

을 위한 인프라가 아직 취약하다. 이러한 점에서 연안국 러시아의 권리를 존중하되, 그 외 관심 국가들



(기존의 이용국이라 인식된 국가들)이 항로, 항로 주변의 자원 개발, 그리고 인프라 구축에 참여하게 될

때, 비로소 북극의 신 항로를 통한 지속가능한 개발이 성공을 거둘 것이다. 즉, 기존의 항로에 국한된 북

극항로 프레임 보다는 새로운 항로와 관련된 경제, 사회, 문화, 환경적 개발을 모두 포함하는 ‘북극개발회

랑’이라는 인식의 전환이 필요하다.2)

북극개발회랑의 성공은 항로의 상업성 확보와 생태계 보호를 위하여 러시아뿐 아니라 그 외의 관심국

가들이 함께 국가들의 노력하고, 이를 유지하기 위한 제도를 안정적으로 구축하는데 달려있다. 이와 관

련하여 2017년 1월 1일부터 발효될 International Code for Ships Operating in Polar Waters (Polar Code,

이하 폴라 코드)가 북극해 선박의 안전과 환경보호를 위한 국제기준으로서 어떠한 역할을 할지 주의 깊

게 살펴볼 필요가 있다. 폴라코드는 극지라는 혹독한 환경조건 하에서 운항하는 선박의 안전을 확보하

고, 극지의 취약한 해양환경을 보호하고 오염을 방지하기 위하여 2014년 국제해사기구(IMO) 해사안전

위원회(Maritime Safety Committee: MSC)에서 제정되었다. 폴라코드를 통해 국가들은 선박 건조, 시

설, 승무원 교육, 구조 등에 관한 규율을 하기로 합의하였으며, 이러한 규율은 의무 규정(Parts I-A, II-A)

와 권고 규정(Parts I-B, II-B)에 의거하여 행해져야 한다(IMO, Shipping in polar waters Adoption of an

international code of safety for ships operating in polar waters (Polar Code)). 과연 폴라코드가 앞에서

검토한 장애요인을 해소시켜줄 것인지, 앞으로 관심을 가질 필요가 있다. 또한 폴라코드가 기대와 달리

북극항로 개발협력과 북극의 지속가능한 개발에 크게 기여를 하지 못하는 경우, 이를 어떻게 개선할 지

에 대한 논의가 필요해질 수도 있다. 폴라코드의 이행 실태를 파악하고 폴라코드의 기여도를 파악하기

위해서는 관련 국가들 간 지속적인 정보교환, 커뮤니케이션의 활성화가 전제되어야 할 것이다. 특히 비

북극권 국가들로서 북극항로에 관심을 갖고 있는 한국을 비롯한 아시아 국가들은 폴라코드에 대하여 동

일한 이해관계를 갖고 있다. 따라서 개별적인 행보 보다는 통일되고 일관된 입장을 함께 취하는 것이 적

절할 것이다. 비북극권 국가들 간의 협력체 구축, 앞서 언급한 민-관-학 협력 증진 등이 중요한 이유이다.

(3) 북극 거버넌스 협력과제

한국, 중국, 일본이 2013년 북극이사회 정식 옵저버 자격을 획득하게 됨에 따라 최근 북극항로 및 북극

지역의 자원 개발 가능성으로 경제적 가치를 인정받고 있는 북극에서 아시아의 입지가 강화되고, 북극

이사회 정책결정과정에 아시아 국가의 입장을 어느 정도 알릴 수 있는 기회가 마련되었다고 할 수 있다.

2) 북극개발회랑이라는 표현 중 회랑(“국제운송회랑”)이 갖는 지정학적 의미에 대해서는 원동욱, 성원용, 김재관, 백준기, 국제운송회랑

의 새로운 지정학: 유라시아 실크로드 구축을 위한 협력방안 연구, 전략지역심층연구 15-07, 대외경제정책연구원, 2015, pp. 36-38.

최종보고서


그러나 주로 지역적 거버넌스의 특징을 보이고 있는 북극 거버넌스의 배타성과 폐쇄성 등으로 어느 정

도 한계점이 있는 만큼 해결해야 할 과제도 존재한다.

특히 같은 상황에 직면한 중국과 일본 등 아시아 옵저버 국가들과의 협력은 그 어느 때 보다 중요하다

고 할 수 있다. 예를 들면 북극이사회의 아태지역 옵저버 국가들이 주도하는 아태북극지역이사회 (Asia-

Pacific Arctic Council)는 이러한 문제를 해결하는 효과적인 장치가 될 것으로 기대된다(김석환 외 2014).

이는 바렌츠 유로 북극이사회(Barents Euro-Arctic Council)와 같이 북극회랑 개발이 기존의 북극국가/

지역중심에서 옵저버 국가들을 포함한 민-관-학 이해관계자들의 참여와 글로벌 대응으로 탈바꿈하기

위한 제도적 전환점이 될 것으로 보인다. 아태북극지역이사회는 북극회랑의 지속가능한 개발과 경제적,

물적, 인적 교류의 향상을 위해, 참여 회원국과 이해관계자/그룹이 공동으로 추진할 개발협력과제를 발

굴하고 진행한다. 개발협력의 구체적인 예로는 아태북극지역이사회 회원국들은 북극회랑의 지속가능

한 개발을 위한 공동교육 프로그램(청소년, 원주민 등 대상), 항해안전관련 프로그램, 북극 지속가능한

개발 연구와 개발(자원, 기후, 사회경제 조건의 변화와 기술) 등을 고려할 수 있을 것이다. 특히 한국이 북

극이사회에서 옵저버로서 실질적인 역할을 하기 위해서는 북극원주민과의 협력은 그 어느 것보다 중요

하다고 할 수 있다. 사실상 북극이사회는 상시참여자로 있는 북극원주민 단체의 의사에 반하는 어떠한

결정도 내릴 수 없는 구조로 이루어졌기에 북극이사회 내에서의 북극원주민단체는 커다란 영향력을 행

사하고 있다고 볼 수 있다(한승우 2015). 그러므로 한국 및 중국, 일본과 같은 비북극권 국가들이 북극이

사회에서의 옵저버로서의 효과를 최대화하기 위해서는 북극협력에 있어서 북극원주민 단체들과의 깊

은 이해를 바탕으로 이루어져야 할 것이다.

한편, 한국의 옵저버의 지위가 영구적으로 보장된 것이 아니라 주기적으로 실시되는 평가에 의존하고

있는 관계로 북극이사회 옵저버 지위 유지를 위해 과학 연구 및 전문지식 개발, 공유 활동에 공헌하는 방

안을 고민하여 정책을 수립해야 할 것이다(Kim 2015). 또한 비 북극권 옵저버 국가로서 한국은 북극이사

회 정책결정에 참여할 수 없는 관계로 북극이사회뿐 아니라 다양한 북극 관련 국제기구에 참여하는 등

관심을 기울여야 할 것이다(Kim 2015).



2. 일대일로: 부상하는 중국의 지역전략과 한국

2.1 시진핑 체제 출범 이후 중국

시진핑 체제 출범 이후 부상하는 중국의 강대국 정치(great power politics)가 시작되었다는 논의가 확산

되고 있다. 부상하는 중국이 축적한 힘(power)을 언제 그리고 어떻게 사용할 것인가의 문제는 오래 전부

터 제기되어 온 문제다 (Frieberg 2005). 천안문 사태 이후 확산된 중국위협 논쟁(China Threat Dabate)

은 정치체제의 차이에서 비롯된 전략적 불신에 기반하고 있었다(Munro 1992; Roy 1994). 이에 대해 중

국은 평화적 부상이나 조화사회론과 같은 규범적 비전을 제시하면서 소극적으로 대응해왔다. 그런데

2000년대 후반부터 영토, 주권, 발전 등 국가이익과 관련된 쟁점에 적극적으로 대응하는 가운데 시진핑

체제 이후 공세적 중국(Assertive China)에 대한 논쟁이 본격화 되었다(조영남 2013; Johnston 2013; 김

재철 2013; Mearsheimer 2010).

실제로 시진핑 체제 출범 이후 능동적이고 관여적인 국가전략 이념이 구체화되고 이의 실행을 위한 정

책기능이 강화되어 왔다. 규범적인 대외정책이념에 불과했던 조화세계론은 신형대국관계(new type of

great power relations)라는 능동적인 정책개념으로 대체되었다. 남중국해, 조어도 등 영토분쟁이 국제

화되는 가운데 시진핑은 국가안전보장회의를 신설하고 국가주석 중심의 외교안보 정책기구를 재편했

다 (Zhao and Gao 2015). 2013년에 정치국상임위원 등 관련부처의 고위관료가 참석한 가운데 신중국

건국 이후 최초로 개최된 주변정책공작회의(周边政策工作会议)는 주변관계의 중요성을 상징적으로 대

변한다(Swaine 2014). 그리고 2013년 처음 등장한 일대일로 구상(一带一路)은 2015년 상무부, 외교부,

발개위 등의 관련부처에 의해 공식문건으로 발표되면서 시진핑 정부의 핵심 국가전략으로 추진되고 있

다. 이와같은 국가전략은 신중국 건국 100년인 1949년까지 문명화된 사회주의 국가건설을 목표로 하는

중국의 꿈(中國的夢)이라는 정치적 수사로 집약되었다.

일대일로 구상은 육상의 ‘실크로드 경제벨트’와 해상의 ‘21세기 해상 실크로드’ 등을 연계하여 중국에서

중앙아시아, 동남아시아, 중동, 중앙아시아, 아프리카를 거쳐 유럽을 연계하는 구상이다. 일대일로 구상

의 기능적인 목표는 육상 및 해상 교통로의 네트워크에 기반하여 정책, 교통, 무역, 화폐, 민심 등의 교류

를 확대 함으로서 지역협력의 플랫폼을 구축하데 있다. 일대일로가 시진핑 체제의 핵심 국가전략으로

추진되면서 중국정부는 일대일로 구상을 구체적으로 추진하기 위한 국내 정책기구를 개편하고 지역협

최종보고서


력의 의제를 주도하는 등 지역 거버넌스를 개편하고 있다. 2015년 2월 일대일로 구상의 최상위 정책기

구인 ‘일대일로 건설공작영도소조’가 설치되었고 외교부, 상무부, 발개위 등 중앙정부와 지방정부의 조

직을 개편했다. 또 국유기업, 연구기관, 대학 등의 관련 기관을 포괄하는 일대일로 정책 네트워크를 구

축했다. 아울러 일대일로는 중국이 주도하는 지역체제 구축의 핵심의제로 활용되고 있다. 상하이협력

기구, ASEAN, APEC, ASEM, 아시아협력대화(ACD), 아시아신뢰구축회의(CIDA), 메콩강유역 경제협력

(GMS), 중국-아랍 국가연맹협력포럼, 중국-걸프협력회의, 그리고 중앙아시아 지역경제협력체(CAREC)

등 중국이 관여해온 지역협력 제도의 협력의제가 되었다. 무엇보다 2015년 출범한 아시아인프라투자은

행(AIIB)은 중국 주도로 설립된 최초의 국제기구로 지역질서 재편을 위한 중국의 관심과 역량을 상징하

는 전환점이 되었다.

2.2 일대일로 구상의 전략적 함의

(1) 일대일로 구상의 목적

시진핑 체제 이후 관찰되는 변화가 중국의 정치체제에서 비롯되는 연속적인 특성인지 아니면 부상하는

중국의 단절적인 특성인지에 대해서는 논쟁이 지속되고 있다. 첫째, 10년을 주기로 하는 중국 정치체제

의 특성상 각 지도자는 시대가 직면한 과제와 개인적 인식에 따라 사회적인 모순을 해결하고 통치권력

을 정당화하기 위한 통치이념(governing ideology)를 제시해왔다. 덩샤오핑의 개혁개방은 마오쩌둥 시

기에 대한 대항적인 인식에서 비롯된 것이다. 3세대 지도자인 장쩌민 시기의 ‘사회주의 시장경제’와 ‘삼

대대표론’은 탈냉전 이후 확대된 개혁개방이 초래한 사회경제적 모순을 해결하기 위한 타협이었다. 그

리고 후진타오의 통치이념인 과학적 발전관과 ‘조화사회’는 지역간, 산업간, 도농간의 사회경제적 불균

형을 해소하기 위한 이념적 대응이었다(윤대엽 2016). 5세대 지도자인 시진핑이 제시하고 있는 중국의

꿈, 신형대국관계, 그리고 일대일로 등과 같은 이념 역시 궁극적으로 중국의 사회적 과제 해결이라는 과

제를 차별화된 이념으로 설명한 것이라는 것이다(이종화 2014; Wang 2014).

그러나 시진핑 체제의 통치이념, 권력구조, 그리고 대외관계에서 보이는 단절적인 특성에 주목할 필요

가 있다. 영토분쟁, 남사군도를 둘러싼 미중간의 대립, 특히 최근 사드 문제에 대한 강경한 대응은 수동

적이고 규범적이었던 과거 중국의 태도와는 매우 다른 것이다. 또 시진핑 체제는 당내 권력구조, 영도소

조 및 중앙 행정기구의 개편을 통해 중앙집권적인 통치기반을 강화하고 있다(양갑용 2014; Economy



2014). 지속적인 경제발전을 위한 경제산업 구조 개혁의 과제가 중요해지는 가운데 영토, 민족, 테러 등

국가안보를 위한 쟁점이 국제화되면서 능동적이고 적극적인 대응의 과제가 부상하고 있는 것이다. 일대

일로 구상은 부상하는 중국이 직면한 딜레마(dilemma of Rise)에 대응하는 능동적, 관여적, 지역적으로

주목 받고 있다.

첫째, 일대일로 구상은 중국 중심의 경제협력 기반을 구축하는 경제발전 전략이다. 2013년 개최된 18

기 3중 전회에서 일대일로는 전면적인 경제개혁심화를 위한 경제개방 전략의 하나로 포함되었다. 이는

1978년 개혁개방, 2001년 WTO 가입 이후 사실상의 3차 대외개방이라는 전략적 의미를 가진다. 중국의

존 경제발전이 심화되고 있는 주변국과의 경제협력을 확대 함으로서 수출시장을 확대할 수 있다. 특히

경제적 관여(economic engagement)는 과잉투자로 인한 산업구조의 조정압력을 해결할 수 있는 적극

적 방안이다. 일대일로 노선(line)이 중요 에너지 자원의 생산과 이동경로와 일치하는 것은 에너지와 천

연자원 확보를 위한 에너지 안보전략이 투영된 결과다. 궁극적으로 일대일로는 무역시장 확대, 에너지

와 천연자원 확보를 통해 경제발전을 지속하기 위한 경제전략이라는 함의를 가진다.

둘째, 일대일로 구상은 지역안보 전략이다. 일대일로 구상은 중국의 서북지역과 서남지역 등 영토, 민족,

테러, 종교 등 접경안보 위기가 고조되고 있는 접경지역을 공간적 대상으로 하고 있다. 특히 오바마 정부

가 아시아를 중시하는 전략적 재균형을 추진하면서 역내 개입이 확대되는 가운데 일대일로 구상은 경제

적인 관여를 수단으로 주변지역의 불안정을 안정적으로 관리하고 부상하는 중국의 영향력을 확대하는

적극적인 관여전략이다. 2013년 10월 신중국 건국 이후 최초로 개최된 주변업무좌담회에서 주변전략

의 핵심과제로 일대일로 구상이 논의된 것은 지역안보 전략으로서 일대일로의 전략적 의미를 함축한다.

셋째, 일대일로는 1990년대 후반부터 중국정부가 추진하고 있는 서북지역에 대한 지역개발의 연장선상

에 있다. 동부 해양지역에 비해 경제적, 사회적으로 낙후되어 있는 서북지역과 서남지역 개발은 안정적인

사회통합을 위한 핵심과제로 다뤄져 왔다. 서북지역과 서남지역의 개발이 접경지역 국가와의 협력 없이

이루어질 수 없다는 지경학적 인식(geoeconomic recognition)은 일대일로 구상의 기반이다. 일대일로를

통해 지역간, 산업간, 도농간의 경제사회적 불균형을 해소하고 산업구조 조정을 촉진하는 수단이다.

마지막으로 일대일로는 중국공산당 일당지배의 정당성을 강화하기 위한 정치전략이다. ‘중국의 꿈’이라

는 수사는 2012년 국가박물관에서 개최된 ‘부흥의 길’에 참관한 연설에서 처음 등장했다. 중화민족의 부

흥이라는 정치적 수사는 이미 1990년대부터 정치이념으로 등장한 바 있다. 그러나 아편전쟁으로부터 항

일전쟁까지 중국에게 치욕의 세기(century of humiliation)를 기억하는 공간에서 등장한 ‘중국의 꿈’은 경

최종보고서


제발전이라는 의미 이상의 정치적 함의를 가진 정치적 수사(political rhetoric)다. 실크로드라는 영예로운

역사적 중국의 공간을 복원함으로써 중국공산당 통치의 정당성을 역사적 중국으로 확대하려는 것이다.

(2) 부상하는 중국에 대한 주변국의 대응

이처럼 부상하는 중국이 직면한 복합적인 도전과제에 대응하고 영토, 주권, 발전 등 핵심적인 국가이익

을 능동적인 관여를 통해 확대하는 일대일로 구상은 부상하는 중국이 지역질서를 재편하는 시험대가 될

것이다. 그러나 일대일로가 중국 중심의 일방적인 지역질서의 재편을 의미하는 것은 아니다. 일대일로

의 성과는 물론 부상하는 중국의 역내 역할과 위상은 미국과 주변국이 어떻게 대응하는지에 따라 결정

될 것이다. 특히 동중국해와 남중국해의 영토문제가 첨예화되고 최근 한국의 사드 배치 문제에 중국이

강경하게 대응하고 있는 가운데 일대일로 구상이 포용적 관여를 통해 협력적 지역질서를 증진할지 아니

면 갈등적 팽창으로 대립적 지역질서를 형성할 지의 문제는 궁극적으로 주변국의 대응과 중국의 상호작

용에 의해 결정될 것이다.

부상하는 중국의 영향력 확대와 미중간의 전략적 경쟁은 안보와 경제가 분리된 동아시아의 불확실성을

심화시키고 있다(김기석 2015; 이승주 2015). 한국, 일본, 대만, 그리고 아세안 주요국 등 주변국가의 중

국에 대한 경제적 의존이 지속적으로 확대되어 왔다. 부상하는 중국의 경제적 영향력이 급격히 증가하

여 중국 중심의 지역경제 질서가 빠르게 진전되어 왔다(Chen 2014; Wong 2013; 이승주 2015). 반면 미

국 중심의 양자동맹 체제가 지속되는 한편 영토분쟁, 역사논쟁 그리고 미-중간의 전략적 경쟁과 같은 안

보적 불확실성이 고조되고 있다. 이와 같은 동아시아 지역 거버넌스는 경제적 상호의존이 협력의 제도

화를 촉진한다는 자유주의 시각과는 다른 것이다. 이 때문에 경제적 이익과 안보적 이해가 분리된 동아

시아에서 경제협력은 경제적 요인이 아니라 정치적 결정에 따라 진전되어 왔다(Ravenhill 2010; 이승주

2015; Pempel 2013). 경제-안보가 상호의존적 대항관계로 연계되어 있는 동아시아의 특수한 환경은 기

능이 중복된 다양한 지역제도가 공존하는 제도적 생태계를 형성하는 원인이 되었다(Pempel 2010). 안

보-경제가 복합적으로 연계된 지역질서에서 동아시아 각국은 일대일로 구상이 중국 중심의 일방적인

지역질서로 재편되는 방지하고 미-중 사이에서 전략적인 유연성을 확보하기 위해 관여(engagement),

결속(alliance), 위험분산(risk hedging) 등 복합적인 대외전략을 추진하고 있다(Chen 2010). 동아시아의

양자 FTA의 진전에서 보이는 특성 역시 경제안보 융합, 경제적 실리, 안보의 주도, 경제안보 분리 등 경

제-안보의 복합적인 상호관계에서 채택한 선택의 결과다(이승주 2015).

일본의 경우 경제적으로는 적극적으로 관여와 협력을 증진하는 한편(Jerdén and Hagström 2012), 관여,



결속, 위험분산과 같은 복합적인 전략을 추진했다(손열 2008; 2011). 일본은 AIIB에 가입하지 않는 등 일

대일로에 소극적으로 대응하는 한편, 미일안보 동맹을 재편하고 TPP에 참여하면서 미국과의 결속을 강

화하고 있다. 한편으로 중국과 ASEAN 국가들과의 양자 또는 다자외교를 강화함으로써 복합적인 위험분

산과 협력외교를 전개하고 있다. 전략적인 불신이 상존하는 중일관계가 높은 수준의 양자협력으로 제도

화되는 것은 쉽지 않은 과제다. ASEAN 국가들은 CAFTA, ASEAN+3 등 동아시아의 지역협력을 주도하는

추동력(engine)으로서의 역할을 지속하는 한편 중국 안보위협의 강도와 경제이익의 성격에 따라 각국별

로 다른 수위의 경제-안보 협력을 증진시켜 왔다(Chen and Yang 2013; Chin and Stubbs 2011; Beeson

and Li 2011). 중앙아시아 국가들 역시 러시아 중심의 기존 지역협력 제도를 강화하면서 미국 주도의 신

실크로드(TAPI), 중국의 일대일로는 물론 유럽, 일본 등과의 다층적인 개입을 수용하고 있다.

한편 한반도와 동북아는 현재까지 공식화된 일대일로 구상에서 제외됨으로써 일대일로를 통한 협력방

안에 대한 논의는 이루어지지 않고 있다. 더구나 최근 사드문제와 북핵문제로 한반도 정세의 불확실성

이 확대되는 가운데 미국의 전략적인 개입이 확대되면서 한중협력이 위기를 맞고 있다. 중국의 영향력

이 확대되고 중국주도의 지역질서가 재편되는 가운데 경제적 이익을 확대하고 북핵 문제 해결을 위한

전략적 공간의 필요성이 증대하고 있다. 더구나 미-중, 중-일 간의 전략적 갈등에서 비롯되는 아시아적

모순 구조의 불확실성 심화는 한반도 문제 해결에 부정적인 지역조건이다. 미국이 주도하는 경제안보질

서와 부상하는 중국의 영향력 확대의 경제선에 있는 한국이 직면한 전략적 부담을 적극적으로 해소하고

한반도가 미국과 중국이 주도하는 지역질서를 연계하는 브리지 역할을 하기 위해서는 다자적인 관여와

협력의 제도화를 위한 국가전략 모색이 필요한 시점이다.

2.3 부상하는 중국의 딜레마와 국가전략

(1) 중국의 부상의 딜레마(dilemma of rise)

일대일로는 기본적으로 부상하는 중국이 대내외적으로 직면한 전략적 과제에 대응하는 포괄적인 지역

전략이다. 그리고 일대일로는 포용적인 관여와 갈등적인 팽창이라는 모순적인 요소를 동시에 내포하고

있다. 그리고 일대일로가 가진 모순적 갈등은 주변국가의 협력과 대응 방식에 의해 결정될 것이다. 한국

을 포함한 주변국의 대응전략은 부상하는 중국이 직면하고 있는 과제와 이에 대응하는 국가전략을 명

확한 분석에서 출발할 필요가 있다. 그리고 일대일로가 중국의 국가이익은 물론 지역협력의 증진이라는

최종보고서


공동의 이익을 증진하는 포용적인 관여가 될 수 있는 국가전략을 모색해야 한다.

중국은 14개의 접경국가를 포함하여 20개가 넘은 국가와 육해상에 걸친 지역적 이해를 공유하고 있다.

이와 같은 지정학적 위치 때문에 부상하는 중국의 전략과제는 중국의 경제발전, 안보이익, 그리고 주권

보장을 위해 주변국을 관리하고 포용하는 것이다. 중국의 부상은 필연적으로 접경국가와의 상호관계에

서 발생하는 국가이익의 충돌을 조율해야 하는 필요성을 증대시켜왔다. 수동적인 경제관계 또는 대외관

계가 능동적인 관여와 참여로 변화되기 시작한 것은 중국의 부상이 초래하는 필연적인 과정이다. 그러

나 중국은 경제적 영향력의 확대에서 수반되는 안보 딜레마, 주변국의 정치상황이 국내 정치에 미치는

영향, 그리고 미국의 전략적 재균형에 대응할 수 있는 충분한 능력(power)를 갖추고 있지 않다.

경제성장에 비례하여 군사력을 통한 강제력(compulsory power)도 증대되어 왔다. 그러나 접경지역 이

외에 군사력을 투영할 수 있는 능력은 여전히 부재하며 광범위한 접경안보를 강제력을 통해 관리하는

비용을 감당할 능력은 부족하다. 러시아, 파키스탄, 그리고 위기를 겪고 있는 북한을 포함한다고 해도 일

부 국가를 제외하면 신뢰할 수 있는 동맹국가가 절대적으로 부재한 외로운 강대국(lonely super power)

인 중국에게 강제력을 통한 주변관계는 오히려 중국위협 인식을 고취하고 접경안보 관리비용을 증대시

키게 될 것이다. 이 때문에 중국의 경제제제 수단을 대외전략으로 사용하는데 제한적이다(Reilly 2012).

제도를 통한 협력의 구심점으로서 제도력(institutional power) 역시 매우 취약하다. 중국은 구소련에서

독립한 국가들과 접경안보를 관리하기 위해 상하이협력기구(SCO)를 결성한 것 이외에 제도적 차원의

지역협력을 주도하지 못했다. 오히려 미국이나 ASEAN 등 이미 형성된 다자제도에 참여하였고 제도화

수준이 낮은 선언적, 규범적 성격의 관계를 선호해왔다(Pempel 2013). 이것도 경제발전을 목적으로 하

는 경제협력에 국한되어 있다. 무엇보다 개방에 의한 발전에 의존해온 중국경제는 부품소재와 기술의

해외의존도가 높기 때문에 구조력(structural power) 역시 제한적이다. 무엇보다 역내 영향력의 확대하

고 중국 중심의 지역질서를 재편하기 위해서는 중국위협론을 축소하고 중국의 역할과 위상(status)을 수

용할 수 있는 지역인식을 확산시켜야 하는 과제를 안고 있다. 이러한 전략인식이 1990년대 확대되어 온

중국의 지역개입의 기본적인 원칙으로 작동했다.

(2) 한국의 국가전략

일대일로에 기반한 중국의 지역전략이 중국이 주도하는 일방적인 지역질서가 아니라 상호적인 이해에

기반한 지역협력의 플랫폼으로 제도화되고 궁극적으로 북핵문제를 해결하고 한반도의 평화와 안정에

기여하는 협력적 지역질서를 구축하기 위해서 한국의 전략적 공간은 중국이 직면한 부상의 딜레마를 해



결할 수 있는 건설적이고 혁신적인 역할에 달려있다. 이를 위한 기본 원칙은 관여, 결속, 그리고 위험분산

을 위한 전략이다.

첫째, 전략적인 관여는 양국관계의 지속적인 발전을 위한 노력이다. 경제적 상호의존과 문화적 상호교

류를 통한 이해관계의 확대는 부상하는 중국의 일방주의를 억제할 수 있는 수단이다. 경제, 문화, 정치,

교육, 환경 등 다층적인 관여를 지속하여 부상하는 중국을 통한 이익을 확대해야 한다. 둘째, 전략적 결속

전략은 부상하는 중국의 이해관계를 같이하는 국가와의 협력을 확대하는 것이다. 특히 미중간의 전략적

인 경쟁 사이에 끼인 국가 들과의 결속을 강화하여 협력 벨트를 형성함으로써 미중간의 전략적 갈등에

따른 위험을 관리해야 한다. 셋째, 다원적인 위험분산은 다자협력 플랫폼에서의 역할을 확대하는 것이

다. 양자관계의 위험을 관리하기 위해서는 경제, 안보, 문화, 사회, 교육 등 다자협력의 증진을 위해 적극

노력할 필요가 있다. 부상하는 중국이 주도하는 일대일로가 협력적인 지역협력의 플랫폼으로 구축되기

위해서 한국의 국가전략으로 아래와 같은 의제를 검토할 수 있다.

① 일대일로를 매개로 하는 한중일 협력 증진: 일대일로 구상을 동북아의 다자협력 증진의 기회로 활용

하기 위해서 한중일 FTA와 일대일로의 협력방안을 제안할 필요가 있다. 동북3성은 중국의 변경발전은

물론 일본, 러시아와 한반도 문제와 밀접하게 연계되어 있는 지역이다. 중국 동북3성을 중심으로 한-중-

일-러를 연계하는 ‘일대일로 제7회랑’을 건설하는 것은 중국의 이익에 부합할 뿐만 아니라 한반도의 평

화협력과 다자적인 지역협력을 촉진하는 연결고리가 될 수 있다. 특히 지속가능한 지역발전, 경제개발

과 환경문제, 북한의 개혁개방과 한반도 평화, 그리고 북극협력 연계 등의 의제를 ‘일대일로 제7회랑’은

의 의제로 제안하는 경우 다자적이 지역협력은 물론 협력공간을 확대하는데 기여할 수 있다.

② 양자 및 다자협력 확대: 복합적인 상호의존이 심화되고 다층적인 지역질서가 제도화되어 온 동아시

아 질서가 미-중 관계와 같은 구조적 조건에 의해 일방적으로 재편될 가능성은 낮다. 이에 전략적으로

대응하는 역내 국가들의 협력은 무엇보다 중요하다. 따라서 미중간의 전략적인 갈등에 영향을 받고 있

는 국가들과 공동으로 일대일로에 대한 각국의 인식과 대응, 정책과 협력방안에 대해 협력할 필요가 있

다. 특히 일대일로가 다자적인 지역이해에 부합한 지역제도로 구축될 수 있도록 주변국들의 공동대응

전략을 모색한다.

③ 지역 다자지역제도와 일대일로의 조화: 이와 연관하여 ASEAN, ASEAN+3, APEC, ASEAM, G20 등 지

금까지 구축되어 온 지역협력의 제도가 일대일로와 어떻게 협력할 수 있는지 국제적인 협력의제를 발굴

하고 연구할 필요가 있다. 다자지역제도 차원의 협력은 중국의 일대일로 구상을 동아시아 지역뿐만 아

최종보고서


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유라시아 협력과 한국의 전략´슈...유라시아 협력과 한국의 전략 : 일대일로 구상, 북극항로, 에너지 및 경제협력 연구의 배경과 목적 005