OFO.11.04 artikler/OFO.11.04... · 2018. 12. 30. · Title: OFO.11.04.fm Author: cakl Created Date: 6/26/2008 12:56:28 PM

Offentlig Økonomistyring

Børsen Forum A/SMøntergade 19, DK – 1140 København K

Telefon 70 127 129, www.blh.dk

Artikel trykt i Offentlig

Økonomistyring. Gengivelse af

denne artikel eller dele heraf

er ikke tilladt ifølge dansk lov

om ophavsret.

Børsen Ledelseshåndbøger er

Danmarks største og stærkeste

videns- og udviklingsklub. Uanset

hvilket område eller emne du

beskæftiger dig med, får du her

et komplet opslagsværk på print,

cd-rom og internet, der giver

dig overblik og indsigt.

Ledelseshåndbogen er et praktisk

og overskueligt værktøj til dig,

der vil være 100% opdateret

inden for et bestemt område

– selvom du har en travl hverdag.

© Børsen Forum A/S, 2008

11.4.Benchmarking i den offentlige sektor: Fra

2/Juli 2008 Offentlig Økonomistyring 11.4. 1© B

ørs

en F

oru

m A

/S, B

ørs

en L

edel

sesh

ånd

bø

ger

11.4.

Benchmarking i den offentligesektor: Fra metoder og teknikker

til regulering og styringaf professor Per Nikolaj Bukh, [email protected],

videnskabelig assistent Lars G. Dietrichson, [email protected],ph.d.-stipendiat Niels Sandalgaard, [email protected],

Aalborg Universitet, Institut for Erhvervsstudier

1. Indledning1

Fokus på effektivitet og produktivitet

I et historisk perspektiv har den offentlige sektor været præ-get af et stigende omkostningsniveau, fordi mængden af ogkvaliteten af den offentlige opgaveløsning er blevet øget.Det har siden slutningen af 1980’erne både herhjemme og iudlandet ført til et øget fokus på den offentlige sektors effek-tivitet og dens ressourceanvendelse, således som det harfundet konkret udtryk i forskellige moderniseringspro-grammer mv. med inspiration fra den såkaldte New PublicManagement (NPM) forståelse for den offentlige sektor2.

Den offentlige sektor er som bekendt blandt andet karakte-riseret ved, at aktiviteterne hovedsageligt er finansieret vedskatter og afgifter, og ved at de offentlige ydelser og aktivi-teter ofte stilles til rådighed for en bred kreds af modtager

1) Vi takker Peter Kragh Jespersen Klaus Majgaard samt LoneHansen for kommentarer til en tidligere artikel. Artiklen ud-trykker forfatternes synspunkter og er således ikke udtryk forsamarbejdspartneres eller andres holdninger. Endvidere tagerforfatterne det fulde ansvar for artiklens fejl og mangler.

2) Artiklen vil ikke diskutere NPM yderligere, idet vi her især vilhenvise til den skandinaviske litteratur på områder, f.eks. Klau-sen & Ståhlberg (1995) og Salskov-Iversen et al (2000) samt denklassiske litteratur repræsenteret ved bl.a. Hood (1991, 1995) ogPollitt (1995).

11.4. Benchmarking i den offentlige sektor: Fra

2 11.4. Offentlig Økonomistyring 2/Juli 2008

© B

ørsen

Foru

m A

/S, Bø

rsen Led

elseshån

db

øg

er

samtidigt (f.eks. oplysningskampagner, veje, militær), ergratis (f.eks. sundhedsydelser, uddannelse) eller kun delvistbetales af brugeren (f.eks. vuggestuer). Dvs. betaleren erikke snævert koblet til modtageren af ydelsen i et traditio-nelt kundeforhold og med sædvanlige markedsmekanis-mer.

Benchmarking som alternativ til marke-det…

Et af de redskaber, der har været taget i brug for at skabe ensammenhæng mellem ydelser og ressourceforbrug, såledesat der i det mindste kan opnås en vis indsigt i effektiviteten,og så forbrugere, myndigheder og politikere kan forholdesig til dette, er benchmarking. I dette perspektiv er bench-marking altså et alternativ til de traditionelle markedsmeka-nismer.

… og som redskab til udvikling

Benchmarking drejer sig om systematiske sammenligningeraf processer og arbejdsmetoder eller kvantitative indikato-rer for indsatsfaktorer, aktiviteter og processer samt resulta-terne heraf. Der findes en række forskellige teknikker til det-te, og som en del af processen vil det ofte være naturligt atudpege de enheder, der klarer sig bedst. Det er her, der ogsåer et potentiale for læring og videndeling. Derfor er bench-marking også et redskab til udvikling og forbedring af de of-fentlige virksomheder ved samarbejde og erfaringsudveks-ling.

Behov for nye styrings- og regu-leringsmodeller

Vores interesse for benchmarking i denne artikel er, at ben-chmarking rigtigt brugt kan være en komponent i udviklin-gen af nye styrings- og reguleringsformer til brug i den of-fentlige sektor i fraværet af perfekte markedsmekanismer.Det er mere kompliceret end blot at sige, at benchmarking eret alternativ til markedsregulering, hvor de offentlige virk-somheders omkostninger og kvalitet gøres synlige og kansammenlignes, så borgere, embedsmænd og politikere kantage de nødvendige beslutninger på baggrund heraf. Detkræver, at forskellige værktøjer og strukturer anvendes ikombination med hinanden, og det kræver design af nyestyringsmodeller og institutionelle roller.

Debatten om den offentlige sektors rolle har skiftet karakterfra at have privatiseringer og skattetryk som omdrejnings-punkt til i højere grad at være en diskussion af styrings- ogorganisationsformer. Grænserne mellem den offentlige ogprivate sektor er reelt set blevet mere diffuse blandt andetmed fremvæksten af private udbydere af “traditionelle” of-fentlige ydelser og nye samarbejdsformer mellem private og



ørs

en F

oru

m A

/S, B

ørs

en L

edel

sesh

ånd

bø

ger

offentlige aktører f.eks. inden for byggeri og anlægsaktivite-ter (jf. Bukh & Korsager 2006).

Den udvidede offentlige sektor

Derfor skal denne artikel også læses som et indlæg i den ak-tuelle debat om den offentlige sektors styring, idet der kanvære brug for at flytte fokus til et lidt bredere perspektiv påorganisering og regulering af “offentlige” aktiviteter endblot at diskutere, om konkrete styringsmodeller indeholderden rigtige mængde nøgletal, eller om enkelte styringspara-metre er hensigtsmæssige. Vi vil undervejs i artiklen, udenen helt præcist definition, bruge begrebet den udvidede of-fentlige sektor om de aktiviteter, institutioner og virksomhe-der, der vedrører opgaver, som har en sådan samfundsmæs-sig betydning, at de vil være underlagt offentlig styring ogregulering, uanset om ejerskabet af aktiviteterne er offentligteller privat. Det gør vi for at flytte fokus fra ejerskabet til op-gavens løsning.

Ikke kun et spørgsmål om politisk styring

Ofte vil der her være tale om “politisk styring”, men som vivil komme tilbage til senere i artiklen kan de samfundsmæs-sige interesser også varetages af såkaldte uafhængige regu-latorer3, som de på forskellige vis allerede kendes fra infra-strukturområdet. Ligeledes vil der på områder, som f.eks.retsvæsenet, være en samfundsmæssig interesse uden atman af den grund vil tale om, at der foregår en politisk sty-ring. Efter behag kan man naturligvis sige, at det i den sidsteende er en politisk (eller grundlovsbestemt) beslutning,hvad der er politisk styret og at alle virksomheder er under-lagt en form for politisk styring, da de skal efterleve lovgiv-ningen etc. For at undgå en teoretisk orienteret diskussion afdette flytter vi i artiklen også fokus fra den politiske styring,til reguleringens organisering.

Der har været kritik af styringens omfang

Det politiske ønske om at detailstyre kvaliteten og kvantite-ten af de offentlige serviceydelser har ligeledes grebet omsig med en række initiativer spændende fra indikatorprojek-ter og kvalitetsreform til nye regnskabs- og rapporterings-former på en række af de offentlige områder. Der har givet-vis været behov for dette, men det har også rejst en heftigdebat blandt både praktikere og forskere om vi er på vej tilat overstyre den offentlige sektor.4

3) Se f.eks. Brown et al. (2006, bl.a. kapitel 3) samt Jamasb & Pollitt(2004).

4) Se blandt andet diskussionen i tidsskriftet Økonomistyring &Informatik: Hjortsdal & Nielsen (2008), Nørreklit & de Witt(2008) samt Majgaard (2008).



© B

ørsen

Foru

m A

/S, Bø

rsen Led

elseshån

db

øg

er

I vores optik er problemstillingen ikke så meget, om der erbehov for at styre den offentlige sektors aktiviteter. Det me-ner vi, der er. Og heller ikke, om det er muligt at kvantificereden offentlige sektors aktiviteter og anvende målstyring,hvilket vi heller ikke ser uovervindelige vanskelighederved. Men derimod om de modeller, der anvendes til det, erudformet på en sådan måde, at det giver en hensigtsmæssigindretning af den offentlige sektors aktiviteter, så vi sikrer, atmedarbejdere og ledere i de offentlige virksomheder gør derigtig ting, når de følger de signaler, som styringsredskaber-ne sender.

Artiklens fokus: Forsyningssektoren

Det er kompliceret, og selvom vi i praksis kan se elementeraf modeller og værktøjer, som fungerer hensigtsmæssigt påmange områder og i mange virksomheder, så er der brug forudviklingen af nye redskaber, som blandt andet kan integre-re benchmarking. Det er et større projekt, og vi tager derfori denne artikel kun hul på problemstillingen ved at se nær-mere på, hvordan benchmarking kan indgå i sådanne mo-deller.

Konkret er vi inspireret af de igangværende initiativer om-kring benchmarking og regulering af forsyningssektoren (el,varme og vand), og vi vil derfor eksemplificere den generel-le diskussion af metoderne ved at se nærmere på denne sek-tor og de udfordringer og muligheder, der her findes for atudvikle nye modeller. Som vi vil vende tilbage til, så er for-syningssektoren interessant både på grund af produktetskarakter, og fordi forsyningsvirksomhederne i en snæverforstand ikke er en del af den offentlige sektor, men “bare”er underkastet offentlig regulering. Hvis vi skal sætte denoffentlige sektors struktur i spil, når nye styrings- og regule-ringsmodeller skal udvikles, kan forsyningssektoren måskevære en inspirationskilde og et laboratorium for design afnye modeller.

Der er naturligvis store forskelle i de aktiviteter, som den of-fentlige sektor varetager, og dele af forsyningssektoren eratypisk fordi den leverede ydelse, f.eks. el, er meget homo-gen. På andre områder – og ikke mindst som følge af den de-centrale politiske styring (kommuner og regioner) – vil detnetop være tilsigtet at ydelserne skal være forskellige. For-skelle på, hvorledes f.eks. en skole klare sig i en benchmar-king kan altså afspejle forskelle i politiske prioriteringerfrem for forskelle i opgaveløsningens effektivitet. Det bety-der ikke, at det er umuligt eller irrelevant at foretage bench-marking, men derimod, at den styring der foretages – hvad



ørs

en F

oru

m A

/S, B

ørs

en L

edel

sesh

ånd

bø

ger

enten den er benchmarking-baseret eller ej skal ske underhensyn til de formål, der skal varetages ved styringen.

Artiklens indhold og struktur

I artiklen vil vi i afsnit 2 kort diskutere behovet for bench-marking i fraværet af traditionelle markedsmekanismer.Herefter vil vi i afsnit 3 nærmere redegøre for, hvad bench-marking er med udgangspunkt i fire forskellige anvendelseraf benchmarking. I afsnit 4 vil regulering af forsyningsvirk-somheder blive behandlet, hvorefter afsnit 5 vil diskuterebrugen af benchmarkbaserede budgetmål. Endelig afsluttesartiklen i afsnit 6 med en kort opsummering og perspektive-ring.

2. Hvorfor benchmarking i den offentlige sektor?

Én af de centrale udfordringer i den offentlige sektors sty-ring – sammenlignet med den private sektor – er fraværet afen markedsmekanisme, der kan regulere efterspørgselen ef-ter de offentlige ydelser. Der er mange andre særlige forholdved den offentlige sektor, som gør ledelse og styring kompli-ceret, men i denne artikel tager vi udgangspunkt i marke-dets fravær.

Hvorfor er markedet et ideal?

Det smukke ved markedet som reguleringsmekanisme erset fra en økonoms synspunkt lidt forsimplet, at efterspørg-selssiden reguleres ved, at kunderne kun køber, hvis de harstørre værdi af ydelsen end den pris den udbydes til – og påudbudssiden, at konkurrence mellem udbydere skaber enmekanisme, der fremmer effektivitet. Der er også på privatevirksomheders markeder mange komplicerende faktorer,f.eks. eksisterer der af forskellige årsager heller ikke et mar-ked for mange ydelser udbudt af private virksomheder.Som eksempel kan nævnes en færgerute, hvor der kun er énfærge til en ø, eller hvis der kun er én udbyder af reservedeletil en bestemt vaskemaskine, eller hvis kundernes adgang tilinformation om de udbudte produkter ikke er tilstrækkeligtil, at markedet reelt fungerer.

Færger og vaske-maskiner

Vi vil ikke i denne artikel diskutere den konkurrencemæssi-ge regulering af private virksomheder mere detaljeret, menblot bemærke, at i det første eksempel, færgeruten, er detmåske nok en privat virksomhed, det vedrører, men der kanvære væsentlige samfundsmæssige interesser knyttet til,hvordan denne virksomhed varetager opgaven, og der vil



© B

ørsen

Foru

m A

/S, Bø

rsen Led

elseshån

db

øg

er

derfor i et vist omfang være et behov for regulering. Det ereksempelvis tilfældet, hvad angår færgetrafikken til Born-holm. Derfor er dette et eksempel på, hvad vi i artiklen op-fatter som den udvidede offentlige sektor. I det andet ek-sempel, reservedelene til vaskemaskinen, er der ikke en til-svarende samfundsmæssig interesse knyttet til ydelsen og ipraksis i øvrigt heller ikke noget, der hindrer, at reservedelekan udbydes af andre virksomheder – eller at forbrugerenkan vurdere de samlede omkostninger ved at benytte pro-duktet i hele dets levetid, hvis blot den nødvendige infor-mation er til rådighed.

Der er mange alternativer

I fraværet af traditionelle markedsmekanismer ser vi i denoffentlige sektor en række forskellige modeller for, hvorle-des de udbydende offentlige virksomheder finansieres, ogfor hvorledes efterspørgselen reguleres. Et par eksemplerkan tjene til illustration: Nogle ydelser udleveres stort setautomatisk til alle borgere, der er berettiget til dem, mens deproducerende enheder skal frembringe ydelserne inden forfastlagte budgetter (f.eks. udstedelse af pas), mens andreydelsers udbud i praksis reguleres ved, at der er ventelistepå at modtage dem (f.eks. i sundhedssektoren).

Tilsvarende er nogle offentlige virksomheder finansieret in-den for en fast budgetramme, mens der for andre er skabt envis sammenhæng mellem aktivitetsniveau og bevilling gen-nem resultatkontrakter (f.eks. Udlændingeservice) eller vedforskellige former for efterspørgselsbaseret finansiering(f.eks. takststyring af en række uddannelser).

Mængder og omkostninger er nemmere at styre end kvalitet

Fælles for disse forskellige eksempler er, at det er nemmereat styre på mængder og omkostninger end på de kvalitets-parametre, der også på et marked ville indgå i kundens vur-dering af pris og nytte. Dette er også én af årsagerne til, atsystematiske sammenligninger ved hjælp af benchmarkinger blevet indført for at øge brugernes indsigt i ydelserneskvalitet og pris på en række områder spændende fra syge-husenes indikatorprojekter til ressourceregnskaber på gym-nasieområdet og i det hele taget kvalitetsreformen i den of-fentlige sektor.

Fokus kan flyttes fra økonomisk effektivitet

Det er også værd at bemærke, at benchmarking muliggørsammenligninger på mange forskellige dimensioner af envirksomheds præstationer. Traditionelle styrings- og regule-ringsmodeller i både private virksomheder og i en offentligkontekst har ofte fokus på aspekter, der kan måles mone-tært, således som de kan indgå i budgetter, bevillinger, tak-



ørs

en F

oru

m A

/S, B

ørs

en L

edel

sesh

ånd

bø

ger

ster og økonomiske nøgletal. En lang række forhold, f.eks.kvaliteten af hospitalers behandlinger, forsyningssikkerhedpå el- og varmeområdet samt mængden af forskningspubli-kationer på universiteter kan vanskeligt udtrykkes mone-tært. Men der kan sagtens udvikles mål og indikatorer, somkan synliggøre kvaliteten af ydelserne og ved systematiskesammenligninger kan disse forhold også være en del af densamfundsmæssige styring og regulering af disse områder.

3. Hvad er benchmarking?

Overordnet set handler benchmarking om, at foretage syste-matiske sammenligninger af virksomheder, afdelinger, pro-cesser etc. med henblik på at identificere forskelle mellemdem og eventuelt også årsagerne til disse forskelle. Disseforskelle er interessante, fordi de på en eller anden mådekan udtrykke forholdet mellem de ressourcer, der forbruges,og den værdiskabelse, som forbruget medgår til.

Systematisk sammenligning af ensartede enheder

Benchmarking drejer sig i en ledelsesmæssig sammenhængom systematisk sammenligning af organisatoriske enheder,baseret på målinger. Benchmarking handler med andre ordom en systematisk metode, hvor man har en eksplicit mål-sætning om at lære af de bedste på et område med henblikpå selv at blive bedre (Finansministeriet 2000, s.9).

Sammenligningen sker altså med ét eller flere specifikke for-mål for øje – og det er en essentiel præmis, at de enheder, dersammenlignes, er tilpas ensartede med hensyn til den ydel-se der frembringes, samt med hensyn til de situationsbetin-gende (contingency) faktorer, der ikke danner grundlag forsammenligningen f.eks. geografisk placering, politiske prio-riteringer, størrelse og lignende. Samtidig skal der være envis forskelligartethed, hvad angår de forhold, som indgår ibenchmarkingen (f.eks. de processer man bruger til at frem-bringe ydelsen). Hermed rører vi også indledningsvist vedet centralt dilemma i enhver benchmarking: Dem, vi sam-menligner, skal være forskellige – ellers er der ikke nogengrund til at lave en sammenligning. Men ikke for forskellige– for så er de ikke sammenlignelige.

Ledelse: Benchmar-king inden for virk-somhedens rammer

Hvad angår den enkelte “virksomhed” kan der eksempelvisvære tale om, at en kommune sammenligner skolerne ikommunen. Det kan f.eks. være på baggrund af nøgletal forlærernes sygefravær, alder, uddannelse etc., elevernes fra-vær, karakterer etc. samt forskellige nøgletal for omkostnin-



© B

ørsen

Foru

m A

/S, Bø

rsen Led

elseshån

db

øg

er

ger, tilrettelæggelse af undervisning etc. Det er mest oplagtat lave denne form for intern benchmarking, når der er etantal rimelig sammenlignelige enheder inden for den sam-me virksomhed. Det vil således i den kommune også væretilfældet med daginstitutioner etc.

Intern og ekstern benchmarking

På en række andre områder er der ikke mere end én funkti-on eller afdeling, der varetager en given opgave, og bench-markingen kræver så, at der er passende data til rådighed,hvor der f.eks. kan ske en sammenligning med tilsvarendefunktioner i andre kommuner. Når der foretages sammen-ligninger inden for den enkelte virksomhed, bruger man of-test betegnelsen intern benchmarking, mens sammenligningmed enheder i andre virksomheder betegnes ekstern bench-marking (jf. Bukh et al. 2008), om end grænserne mellem deto typer benchmarking kan være lidt diffuse.

Regulering: Centralt styret benchmarking

Tilsvarende kan benchmarking anvendes på tværs af “selv-stændige” enheder, når tilsynsmyndigheder, regulerende el-ler godkendende myndigheder udfører deres funktion i for-hold til de virksomheder de regulerer eller decentrale enhe-der under deres myndighedsområde. Vi tænker her bredt påen række ministerier, f.eks. Undervisningsministeriet, Fi-nansministeriet eller Indenrigs- og Sundhedsministeriet,samt på en række andre myndigheder, f.eks. Sundhedssty-relsen, Konkurrencestyrelsen, Energitilsynet mv.

Der findes allerede mange eksempler på, hvorledes bench-marking anvendes med et reguleringsperspektiv. Ofte skerdet på ad hoc basis f.eks. ved konkurrencemyndighedernesvurdering af konkrete sager eller med et evalueringsper-spektiv, f.eks. når forbedringspotentialet på et bestemt om-råde skal vurderes. Men på visse områder som f.eks. i el-sek-toren er benchmarking integreret i reguleringen af virksom-hedernes omkostningsniveau og dermed af forbrugernes el-priser.

DRG-systemet Ligeledes kan sundhedsvæsenets DRG-baserede5 finansie-ringsmodel siges at integrere benchmarking-principper.

5) DRG (som egentlig betyder Diagnosis Related Groups) er et så-kaldt casemix-system, der anvendes i mange lande. I Danmarkhar Sundhedsstyrelsen udviklet versionen Dansk Casemix-sy-stem, der anvendes i sygehussektoren til afregning af mellem-regionale patienter, opgørelse af den kommunale medfinansie-ring, udmøntning af den statslige pulje, i forbindelse medtakstfinansiering samt som redskab til at analyse omkostningerog aktivitet på landets sygehuse (se mere på www.sst.dk).



ørs

en F

oru

m A

/S, B

ørs

en L

edel

sesh

ånd

bø

ger

Grundprincippet er her, at behandlinger er placeret i så ho-mogene diagnosegrupper som muligt, og at alle hospitalerindberetter produktionsomkostningerne pr. patient indenfor de enkelte grupper til Sundhedsstyrelsen. Denne bereg-ner herefter gennemsnitsomkostningerne pr. gruppe, såle-des at denne sats kan være grundlag for hospitalernes akti-vitetsafhængige finansiering.

I praksis er det en forholdsvis avanceret model, der ligger tilgrund for DRG-systemet, og der er selvfølgelig også en ræk-ke unøjagtigheder og problemer forbundet med denne mo-del. I relation til modellens anvendelse som en benchmar-king model er en væsentlig problematik specielt, at den kuni begrænset omfang tager hensyn til forskelle i sygehusenesom følge af forskelle i omfanget af akutberedskab, inhomo-genitet indenfor DRG-grupperne (store sygehuse behandlerde mest komplicerede tilfælde), uddannelsesaktiviteter (f.eks. på universitetshospitaler).

Det interessante i relation til denne artikels fokus er, at mo-dellen faktisk er i anvendelse, og at de gennemsnitlige be-handlingsomkostninger styringsmæssigt fungerer som enbenchmark, hvor en række mekanismer, herunder patien-ternes valgmuligheder og private behandlingsalternativerprincipielt skaber incitamenter, der regulerer udbuddet afydelser og sikrer omkostningsbevidsthed i produktionen.Som i enhver anden styringsmodel har det aktuelle DRG-sy-stem en række utilsigtede sideeffekter, f.eks. er det ikke gi-vet at den konkurrence, der skabes omkring bestemte typerpatienter i realiteten forbedrer den samfundsmæssige effek-tivitet. Ligeledes er der store forskelle mellem regionerne iden måde DRG-modellen anvendes i økonomistyringen iforhold til regionens hospitaler og på de enkelte hospitaler.Det er derfor næppe uden en omfattende analyse af økono-mistyringens konkrete design på dette område muligt atsige præcist, hvilke effekter modellen har.

På uddannelsesområdet findes modeller som den såkaldtetaxameterstyring, der indeholder tilsvarende elementer,men disse er ikke på samme måde som DRG-systemet knyt-tet op på de faktiske gennemsnitlige produktionsomkost-ninger i sektoren.



© B

ørsen

Foru

m A

/S, Bø

rsen Led

elseshån

db

øg

er

3.1. Styring og regulering som udgangspunkt

Vores udgangs-punkt er design af styring og regulering

Det, vi i denne artikel sigter efter, er anvendelsen af bench-marking med et styringsperspektiv i udviklingen af økono-mistyringsmodeller i de enkelte offentlige virksomheder(f.eks. internt i kommuner) eller i deciderede regulerings-modeller som erstatning for andre styrings- og regulerings-former. Derfor vil vi i de følgende underafsnit starte med atse på, hvorledes benchmarking kan anvendes til forskelligeformål – og herefter i det følgende afsnit se på forskellige ty-per benchmarking. Formålet med dette er at skabe en vis sy-stematik, som eksisterende erfaringer og initiativer vil kun-ne vurderes inden for.

Det vil ud fra en traditionel økonomistyringsdesign-betragt-ning være vores synspunkt, at styrings- og reguleringsmo-deller skal designes specifikt ud fra en organisations strategiog mål, det formål man har med styringen samt de andre le-delses- og styringsmodeller, der anvendes. Det betyder, atman ikke generelt vil kunne sige, om én bestemt teknik kananvendes på et givet område og/eller med ét bestemt for-mål. Det vil afhænge af den måde, teknikken anvendes på.Ligeledes vil det kræve en god indsigt i de specifikke teknik-kers brug, når erfaringer skal overføres fra ét område til etandet, idet det er nødvendigt at forstå både den kontekst,som erfaringerne er opnået i – og den kontekst, som model-len efterfølgende skal indgå i.

Økonomistyringen er situationsafhæn-gig

Det kan synes banalt at sige, at enhver styring skal vurderesspecifikt i den enkelte situation, men ikke desto mindre hardet i praksis vist sig at være en kerneproblematik, når manskal vurdere erfaringer på forskellige områder, at der ofteforetages hastige generaliseringer ud fra enkeltstående erfa-ringer, som har været gode eller dårlige. Derfor skal vi ogsåhave en skepsis til den aktuelle kritik af at styring af den of-fentlige sektor er gået for vidt – ligesom vi ligeså vel skal for-holde os skeptiske til det modsatte synspunkt.

Sagen er nok snarere, at der er mange eksempler på at sty-ringen fungerer meget dårligt, der er mange eksempler pådårlig ledelse og mange eksempler på, at der gennemføresunyttige målinger og rapporteringer – og at de beslutninger,der tages på dette grundlag, er dårlige. Det gælder i den pri-vate sektor såvel som i offentlige virksomheder. Men for detførste kan vi ikke rulle udviklingen tilbage eller sætte sam-fundets udvikling i stå. Der er brug for styring og ledelse –og der er på mange områder i den offentlige sektor brug for



ørs

en F

oru

m A

/S, B

ørs

en L

edel

sesh

ånd

bø

ger

endnu mere af det, og der er brug for både mere og relevanttællelighed.

Fokus på succeser i stedet for problemer

For det andet er der faktisk også rigtig mange eksempler på,at både myndigheder og ledere gør sig meget umage for atudvikle gode styringsredskaber, hvor man uomtvisteligt måsige, at det virker, og at modellerne er velfungerende. I ste-det for at koncentrere os om alle fiaskoerne og problemerne,vil vi derfor argumentere for, at der skal tænkes fremadret-tet, således at vi fremover skal koncentrere os om at lære afde gode erfaringer, forstå dem til bunds samt forstå, hvor-dan vi kan bruge disse erfaringer på andre områder. Det erud fra et designperspektiv mere nyttigt end at forstå alle fa-cetterne af fiaskoer, da det ofte er forholdsvist nemt at vise,hvordan ting går galt, når designet fra starten af er uhen-sigtsmæssigt.

3.2. Benchmarking med forskellige formål

Fire forskellige typer formål

Når man ser på den store mængde litteratur om teknikkerog erfaringer med benchmarking, kan det være nyttigt atskelne mellem fire overordnede formål, idet de typisk kræ-ver forskellige teknikker, vil involvere forskellige aktører ogstille forskellige krav til de enheder, der indgår i benchmar-kingen. De fire formål vil her blive beskrevet som (1) udred-ning, (2) politikfastlæggelse, (3) styring samt (4) udvikling(jf. Bukh et al. 2008).

I praksis er de fire formål ikke altid helt uafhængige, og hvisman starter et benchmarking-projekt med fokus på den enetype formål, kan det meget vel være, at erfaringerne og ind-sigten, man opnår, flytter fokus til et af de andre formål.Derfor skal opdelingen blot opfattes som en praktisk mådeat systematisere brugen af benchmarking på.

3.3. Udredning og politikfastlæggelse

1: Udredninger for at opnå viden om et område

Den udredningsorienterede benchmarking, der oftest vil mundeud i en rapport, drives i en privatsektor kontekst typisk afbrancheorganisationer eller i den offentlige sektor af de til-svarende foreninger og sammenslutninger for de specifikketyper organisationer. Alternativt foretages benchmarkingenaf offentlige myndigheder, som af den ene eller den andenårsag ønsker at opnå indsigt i et bestemt område – f.eks.konkurrenceforhold, miljøforhold, teknologianvendelse etc.



© B

ørsen

Foru

m A

/S, Bø

rsen Led

elseshån

db

øg

er

I nogle situationer vil den udførende organisation selv havekompetencer til at gennemføre benchmarkingen, men dadet er en enkeltstående opgave vil man ofte engagere konsu-lenter, andre eksperter eller forskere til at gennemføre ben-chmarkingen.

Afhængig af formålet vil en sådan rapport ofte anvende fle-re forskellige teknikker i kombination med hinanden, f.eks.statistiske analyser, interview, fokusgrupper og analyser aftrends. Resultatet af en udredningsorienteret benchmarkingvil normalt både være generel inspiration og indsigt i et om-råde, der ikke tidligere har været så detaljeret belyst, samtforskellige anbefalinger til yderligere initiativer, herunderandre typer benchmarking.

2: Politikfastlæggel-se med udgangs-punkt i statistik

Benchmarking anvendes også i forbindelse med politikfor-mål. Udgangspunktet vil primært være statistikker, som må-ske indsamles til formålet eller internationale sammenlig-ninger, der er en del af de nationale statistikker. Sådannebenchmarking-undersøgelser gennemføres blandt andet afforskning, miljøforhold, erhvervsklima, konkurrencefor-hold osv. Det er typisk lande, regioner eller erhverv, dersammenlignes, og resultaterne sammenlignes over tid medrangordninger mellem de sammenlignede enheder.

Politikorienteret benchmarking gennemføres typisk årligtog kan enten være drevet af offentlige myndigheder, univer-siteter, private virksomheder eller internationale interesse-organisationer. Analyserne giver ofte medieomtale, når deoffentliggøres, og formålet med at lave dem er ofte at givedirekte input til fastlæggelse af politikker på området ellerat påvirke den politiske dagsorden.

Både de udredningsorienterede og de politikorienteredebenchmarkingprojekter er overordnede og giver ofte en me-get specifik indsigt i relation til de formål, de vedrører. Mende er ikke rettet mod ledelse og styring i de enkelte virksom-heder, og man kan sjældent drage direkte implikationer forden enkelte virksomhed heraf. Dog kan den opmærksom-hed, der skabes omkring den enkelte virksomheds placeringi en politikorienteret benchmarking have konsekvenser for,hvilke tiltag ledelsen i den enkelte virksomhed skal sætte iværk – pointen er blot, at benchmarkingen i sig selv ikke gi-ver svaret på, hvad der bør gøres, men kun på hvad manikke har opnået.



ørs

en F

oru

m A

/S, B

ørs

en L

edel

sesh

ånd

bø

ger

3.4. Styring og udvikling

3: Styring fremmer forbedringer

Når det er værd at skelne mellem styring og udvikling, erdet fordi, disse to formål principielt begge kan være i fokus,når man planlægger et benchmarkingprojekt. Men når mananvender benchmarking som et styringsinstrument, virkerdet fundamentalt set på samme måde, som når man styrerefter budgetter, selvom de elementer, man styrer på, er an-derledes. Det betyder blandt andet, at fastlæggelsen af hvil-ke nøgletal, der skal indgå i benchmarkingen, hvordan deskal defineres, hvordan de skal måles og rapporteres, hvilkemål der skal sættes for dem etc., vil få en meget stor betyd-ning i projektet. Det vil oftest ske på bekostning af merekomplicerede sammenhænge, som er vanskeligere at måle,men som måske er mere relevante som f.eks. kvalitet.

Anvendelsesområdet kan være i den enkelte offentlige virk-somhed, f.eks. en kommune, hvor man vil sætte mål for dag-institutioners og skolers aktiviteter. Men det kan også være ide dele af den offentlige sektor, der har til opgave at styre ogregulere andre dele af de offentlige aktiviteter, f.eks. pro-duktiviteten på sygehuse, forsyningsvirksomheders effekti-vitet eller lignende.

Ligeledes vil styring ved benchmarking fremme konkurren-ce mellem de enheder, der styres. Det kan være et formål isig selv, men det har samme effekt, som når der internt i enorganisation konkurreres om begrænsede budgetmidler.Samarbejde og åbenhed kan potentielt reduceres – især hvisbudgetterne er krævende.

4: Udvikling gennem samarbejde og åben-hed

Konsekvenserne ved styringsorienteret benchmarking træk-ker virksomhederne i den stik modsatte retning af, hvad derer nødvendigt i en udviklingsorienteret benchmarking. Her ersamarbejde og åbenhed netop i fokus – og fundamentet for,at man arbejder sammen på tværs af virksomheden, er net-op, at man ikke er i direkte konkurrence med hinanden.

Benchmarking i denne forbindelse anvendes ofte i forbin-delse med organisationsudvikling, specifikke forbedrings-projekter og strategiske analyser. Der vil her typisk være fo-kus på processen, inddragelsen af de medarbejdere, der erinvolveret i de processer eller aktiviteter, der benchmarkes,og på potentialet for læring og deling af viden og erfaringer.

Fællesnævnere Fælles for disse to grundformer for anvendelse af bench-marking – udvikling og styring – er, at man dels kan tale omet generelt princip for fastlæggelse af mål og rapportering af



© B

ørsen

Foru

m A

/S, Bø

rsen Led

elseshån

db

øg

er

målopfyldelse for enkelte enheder relativt i forhold til, hvor-dan andre enheder klarer det – og dels kan se benchmarkingsom en række mere specifikke teknikker spændende lige fratraditionelle nøgletalssammenligninger til avancerede tek-nikker baseret på matematisk programmering til udpegningaf best-practice enheder (såkaldt Data Envelopment Analy-sis), se f.eks. Finansministeriet (2000). Den udviklingsorien-terede og den styringsorienterede benchmarking har ogsådet til fælles, at de vedrører de ledelsesmæssige aktiviteter ide virksomheder, der indgår i benchmarkingen.

Overordnet set er princippet det samme

Det er altså overordnet set det samme princip, der anven-des, når benchmarking indgår i resultatkontrakter, ledelses-modeller og rapporteringer og økonomistyring – og nårbenchmarking anvendes i organisatoriske udviklingspro-jekter. Man ser derfor mange gange, at benchmarking sættesi værk både for at fremme videndeling mellem institutioner –og for at effektivisere de samme institutioner, så enhedernemed de relativt dårligste præstationer kan bringes på niveaumed de bedste, eller i det mindste udnytte de relevante erfa-ringer, i det omfang det er muligt.

De to formål kan komme i konflikt med hinanden

Når benchmarkingprojekter sættes i gang med flere formål –både viden-deling/læring og effektivisering/styring – på éngang, kan det nemt blive en mislykket cocktail. I al fald, hvisman ikke er opmærksom på de potentielle faldgruber (jf.Bukh & Christensen 2007a, 2007b).

Mange forskellige anvendelser og forskellige teknikker

Der er meget forskel på den indsigt, man opnår ved en gene-rel sammenligning af nøgletal inden for en branche, og såden viden om både begrænsninger og muligheder, som mani den enkelte virksomhed rent faktisk har. Det er én af årsa-gerne til, at benchmarking-projekter skal gribes forskelligtan til forskellige formål.

4. Regulering af forsyningsvirksomheder

Forsyningssektoren som afsæt for en diskussion af nye principper

For at blive lidt mere konkret omkring anvendelsen af ben-chmarking som et styrings- og reguleringsredskab, vil vivende blikket mod forsyningssektoren. Vi vil ikke redegørespecifikt for modeller og erfaringer i forsyningssektoren,men blot bruge denne sektor som afsæt for en diskussion af,konturerne af, hvad nye regulerings- og styringsmodellerkunne basere sig på, og hvilken rolle benchmarking kanhave heri.



ørs

en F

oru

m A

/S, B

ørs

en L

edel

sesh

ånd

bø

ger

4.1. Forsyningsvirksomhederne som en del af den offentlige sektor

I en snæver forstand er forsyningssektoren ikke en del afden offentlige sektor, men forsyningsvirksomheder er un-derlagt en række reguleringer, hvad angår regnskabsprin-cipper, konkurrenceforhold, forsyningsforpligtigelser etc.,så i realiteten er forsyningsvirksomheder mindst ligeså de-taljeret styret af offentlige myndigheder, som de sædvanligeoffentlige virksomheder.

Forsyningssektoren er allerede i gang

Når vi som eksempel fokuserer på forsyningssektoren, erdet for det første fordi, der i denne sektor allerede foregårforskellige benchmarking-initiativer, både som grundlag forlæring og erfaringsudveksling mellem virksomhederne ogsom forarbejde til en eventuel sektorbaseret styrings- ellerreguleringsmodel. For det andet er det fordi, sektorens struk-tur med mange forskelligartede virksomhed, som er under-lagt omfattende offentlig regulering, har træk, som kan dan-ne inspiration til, hvorledes en nye regulerings- og styrings-modeller for den offentlige sektor kan udvikles.

Problemstillingen med markedsfraværet, eller rettere sagtmarkedsimperfektionerne, er ikke kun et spørgsmål om for-skelle mellem private og offentlige virksomheder. Tilsvaren-de problemstillinger gør sig gældende for selvejende institu-tioner (f.eks. gymnasier og universiteter), som er finansieretaf offentlige midler samt for virksomheder, som ganske vistkan opfattes som “almindelige” virksomheder, men som ideres natur alligevel er relateret til den offentlige sektor somfølge af offentlige regulering og ydelsernes karakter. Detteer, som anført ovenfor, tilfældet for forsyningssektoren, somsikrer os en lang række af dagligdagens nødvendigheder iform af elektricitet, vand og varme.

Kun i en udvidet betydning en del af den offentlige sektor

Forsyningsvirksomhederne er, på trods af deres forskellig-artede ejerstrukturer, i dette perspektiv relateret til den of-fentlige sektor på en sådan måde, at de er integrerede meden udvidet opfattelser af den offentlige sektor. Dilemmaet ernaturligvis, at en meget stor del af virksomhederne ikke eroffentlige virksomheder i en gængs fortand; faktisk har desenere års liberalisering på f.eks. el-området betydet, at enrække af de centrale virksomheder nu er en del af internati-onale energikoncerner, mens f.eks. DONG er på vej til at bli-ve etableret som et almindeligt fondsbørsnoteret aktiesel-skab, således som vi også så det med Tele Danmark (TDC)tidligere.



© B

ørsen

Foru

m A

/S, Bø

rsen Led

elseshån

db

øg

er

Det, vi gerne vil pointere ved at bruge begrebet den udvidedeoffentlige sektor, er, at det er politiske forhold, der bestemmer,om bestemte virksomheder eller brancher er under offent-ligt ejerskab, mens det er ydelsernes karakter, der bestem-mer det samfundsmæssige behov for reguleringer af priser,omkostninger, aktiviteter, kvalitet etc. Denne regulering viltypisk vil blive foretaget af offentlige virksomheder elleruafhængige regulatorer.

Grænserne mellem private og offentlige aktiviteter ændres

Grænserne mellem den traditionelle skattefinansierede of-fentlige virksomhed med tjenestemandsansatte medarbej-dere, hierarkisk styring og politisk bestemte opgaver og denkommercielt drevne private virksomhed har længe væretunder ændring. Udviklingen har kun til dels været drevet afpolitiske hensyn, f.eks. omkring privatiseringer og NPM-principper, idet også en mere generel orientering mod nyeledelses-, organisations- og styringsformer har haft en be-tydning, uden at man egentlig kan sige, at disse har været enkonsekvens af NPM.

Hvis vi skal se på den (udvidede) offentlige sektor med fri-ske øje, kan det måske være hensigtsmæssigt at flytte fokusfra, hvordan vi styrer en bestående mængde offentlige enhe-der ved hjælp af budgetter, kontrakter osv., til med udgangs-punkt i behovet for opgavernes løsning at udvikle nye mo-deller for, hvorledes udbud og efterspørgsel af disse ydelserkan reguleres. Denne regulering kan ske ved at virksomhe-derne er offentligt ejet og der dermed kan etableres en direk-te styringskæde fra politikker over finansiering til aktivite-ter. Eller den kan ske ved en kombination af traditionellemarkedskræfter, aktivitetsafhængig finansiering fra det of-fentlige, konkurrence mellem enheder, myndighedsfastsattekrav, benchmarking etc. Dermed kan vi se på reguleringenuafhængigt af de udbydende virksomheders ejerformer ogfinansiering. Vi har ikke en løsning i denne artikel, men an-tyder blot nogle af de faktorer, der kan have betydning, ognogle af de elementer, der kan indgå.

4.1. Forsyningssektoren i Danmark

Monopoler og “hvile i selv”-princippet

De første forsyningssystemer i Danmark var ganske vist pri-vate og uregulerede, men fra slutningen af forrige århundre-de begyndte den tradition, som i dag præger forsyningssek-toren, nemlig at de fleste (men ikke nødvendigvis de største)selskaber er kommunale forsyningsvirksomheder eller for-brugerejede andelsselskaber, der fungerer som regionale



ørs

en F

oru

m A

/S, B

ørs

en L

edel

sesh

ånd

bø

ger

monopoler. Da virksomhederne skal fungere efter “hvile isig selv”-princippet, dvs. indtægter og udgifter skulle ba-lancere, afspejler f.eks. elpriserne i en vis forstand udgiftsni-veauet og dermed forsyningsvirksomhedernes effektivitet.

Men en lang række lokale forhold (f.eks. om selskaberne pri-mært opererer i land- eller byområder, og om selskabernetransporterer store mængder energi til få kunder) og forskel-le i produktionsapparat (f.eks. hvilke typer kabler der er an-vendt etc.), gør det kompliceret f.eks. at sammenligne elpri-ser og regnskaber (jf. Kjærsgaard & Bukh 2006).

Liberaliseringen af netværkerne

Den europæiske liberaliseringsproces, bl.a. foranlediget afEU-direktiver, har imidlertid ført til, at denne struktur igen-nem en lang periode har været under forandring (Konkur-rencestyrelsen 1998). De sektorer, der i Danmark er påvirketaf denne internationalt drevne liberalisering, er f.eks. tele-kommunikation, naturgas, fjernvarme og elektricitet. Alledisse forsyningsarter er afhængige af en netværksstruktur,for at det er muligt at transportere f.eks. elektricitet fra detene til det andet sted. Netværksstrukturerne er typisk megetomkostningstung at etablere og omfatter betydelige fasteudgifter. Dermed er omkostningerne forbundet med net-værket også den primære forklaring på eksistensen af så-kaldte naturlige monopoler inden for disse industrier, somf.eks. elforsyning (European Commission 1999, s. 15).

Men som Konkurrencestyrelsen (1998) har lagt vægt på, erforsyningssystemerne på nogle områder ved at være så ud-byggede, at de kan klare sig i konkurrence, og som bådeKommissionen (European Commision 1999) og forskere(f.eks. Künneke 1999) har argumenteret, så betyder også denteknologiske udvikling, at grænserne for det naturlige mo-nopol begynder at ændre sig.

Fra konkurrence til effektivitet?

Problemet med monopolstrukturen i f.eks. elektricitetssek-toren og fjernvarmesektoren er, at den muligvis har været enkilde til ineffektivitet i et eller andet omfang, og at struktu-ren ikke har givet økonomisk incitament til omkostningsmi-nimering eller produktudvikling. Det var derfor Konkur-rencestyrelsens (1998, s. 81) forventning, at konkurrence in-den for sektoren ville bidrage med effektiviseringsgevinsterog samfundsøkonomiske fordele, samtidig med at de tilba-geblivende monopoler omkostningsovervåges for at sikreeffektivitet.



© B

ørsen

Foru

m A

/S, Bø

rsen Led

elseshån

db

øg

er

4.3. Den offentlige regulering

Hvem skal regulere? Selvom det kan være naturligt, at reguleringen af konkur-renceforhold etc. foretages af offentlige myndigheder, så kanregulering principielt også foregå via brancheorganisatio-ner, som det kendes i rådgiverbranchen. Som en variant her-af kan den offentlige regulering her ske ved, at det reguleres,hvem der må udbyde en ydelse, og at udbyderne skal væretilsluttet bestemte organisationer, som så regulerer medlem-mernes adfærd.

Dette princip, der f.eks. kendes fra advokatbranchen kannogen måske opfatte som en forholdsvis “restriktiv” indgri-ben i private virksomheders muligheder for at tilrettelæggeaktiviteterne selv. Men i relation til den udvidede offentligesektor skal man holde sig for øje, at alternativet ikke er friemarkedskræfter, så tvunget medlemskab af en organisatio-ner med beføjelser til at regulere sine medlemsvirksomhe-der kan være en væsentlig “mildere” regulering end andreformer for offentlig styring og regulering.

Ét af de nyere aspekter ved den offentlige sektors reguleringer skiftet fra en direkte til en indirekte stat, som betyder, atstaten ganske vist ikke er direkte involveret i udførelsen afde økonomiske aktiviteter, men har delegeret en reguleren-de kompetence til uafhængige styrelser, råd, nævn, udvalgetc. som på basis af ekspertkompetencer (på forventeligtsagligt og objektivt grundlag) regulerer og efterprøver akti-viteter, hvad enten disse foregår i et offentligt eller privat re-gi.

Beyond NPM: Indirekte regulering

Denne tendens, der har været på vej i et stykke tid herhjem-me, har Christensen et al. (2008) behandlet i en diskussion afden norske offentlige sektor under overskriften “BeyondNew Public Management”. Ét af de spørgsmål, en sådan dis-kussion rejser, er, om den offentlige styring af samfundetegentlig i så høj grad er afhængig af, hvorledes virksomhe-der ejes, eller om aktiviteterne finansieres via skatter og af-gifter. Ligeledes må der også sættes spørgsmålstegn ved, omderegulering egentlig i praksis betyder mindre “regule-ring”, eller om det blot er styringen, der skifter karakter, så-ledes at samfundets regulering faktisk er stigende, men blotsker på en mere indirekte måde.

De nye byggeklod-ser i reguleringen

Vi har allerede i de senere år set elementer af de strukturerog værktøjer, der vil kunne komme til at udgøre byggeklod-



ørs

en F

oru

m A

/S, B

ørs

en L

edel

sesh

ånd

bø

ger

serne i et fremtidigt samfunds offentlige sektor. Blandt detendenser, vi her vil pege på, er:

1. Adskillelse af bestiller- og udførerfunktionerne på enrække områder, især i den kommunale sektor, som oftekombineres med kontraktstyring. Ligeledes at private ogoffentlige virksomheder i stigende grad kommer til atfungere parallelt med hinanden under nogenlunde ensregulering.

2. Øget brug af aktivitetsbaserede finansieringsmekanis-mer, som det kendes f.eks. fra sygehusområdet, hvorman også i stigende grad ser, at private og offentligevirksomheder udfører de samme opgaver, og brugernekan vælge imellem dem.

3. Anvendelsen af mere avancerede budgetlægnings- ogøkonomistyringsmodeller (indtil videre primært i størreprivate virksomheder), der baserer sig på øget brug afforecasting, rullende budgettering, aktivitetsbaseret om-kostningsstyring, integration af mål og aktiviteter medbudgetter samt benchmarkbaserede styringsmål.

4. Forøget brug af forskellige typer institutioner, der harrådgivende roller (jf. diskussionen af smagsdommere imedierne), der kan omgøre beslutninger eller direktetage beslutninger med konsekvenser for offentlige virk-somheder eller som direkte forvalter offentlige midler(f.eks. forskningsmidler). Ligeledes etablering af forskel-lige evalueringsinstitutter, som delvis på eget initiativ ogdelvis på politisk foranledning udvikler og vurderingerstyringsinstrumenter og fastlægges standarder for disse.

5. Fremvæksten af mange nye former for offentligt-privatsamarbejde, hvor der ikke blot indgår privat finansieringog riskotagning, men hvor governance-strukturen ogsåændres (f.eks. Offentligt-Privat Partnerskab, OPP, i byg-geri og anlæg).

Selvom dette ikke er fuldstændig nye tendenser, så er dergennem årene opbygget flere og flere erfaringer med, hvor-dan sådanne kvasi-offentlige arrangementer kan organise-res og styres. Der er masser af problemer, ikke mindst fordidet er komplicerede styreformer, og vi skal ikke i denne arti-kel tage stilling til, hvad der er den rigtige måde at organise-re og styre de “offentlige” aktiviteter på.

Det er nødvendigt at få nye erfaringer

Én af de væsentlige udfordringer er netop, at designet af så-danne nye styringsformer er komplicerede, og det er langtfra givet, at de kompetencer, som erfarne og dygtige em-bedsmænd i regulerende ministerier, styrelser mv. har, er de



© B

ørsen

Foru

m A

/S, Bø

rsen Led

elseshån

db

øg

er

rigtige, når denne type nye modeller skal designes. Derformå vi acceptere en vis tilpasningstid, hvor der eksperimen-teres med nye styringsformer, og hvor der drages erfaringer,som anvendes til at forbedre de eksisterende modeller.

4.4. Benchmarking i forsyningssektoren

Forskeres benchmarking

Der har internationalt været publiceret flere benchmarking-baserede studier af forsyningsvirksomheders effektivitet.Disse undersøgelser har typisk været udført af forskere, somhar fokuseret på at vise forskelle og hvilke faktorer, der be-tinger disse forskelle (f.eks. Jamasb & Pollitt 2007; Joskow2005; Pollitt 2008). Sådanne studier kan sammenlignes medden type benchmarking, vi tidligere i artiklen klassificeredesom udredningsorienteret benchmarking. En forskel er dog,at vi ovenfor tog udgangspunkt i anvendelsen af benchmar-king som et ledelsesmæssigt redskab, således at benchmar-kingen blev iværksat med et givet formål, mens studier, somsigter mod en forskningsmæssig indsigt, oftest ikke er dre-vet af sådanne hensyn.

Udredningsoriente-ret benchmarking

I en mere traditionel forstand har benchmarking været an-vendt udredningsorienteret af Energitilsynet. Da man f.eks.ikke kan indføre en egentlig direkte konkurrence på elnettetog fjernvarmeområdet, bruger Energitilsynet benchmarkingtil at sammenligne selskaberne og på den måde forsøge atholde omkostningerne nede. Benchmarking er derfor blevetet vigtigt redskab i liberaliseringen af markedet og har i dethele tages siden midten af 1990’erne været anvendt af Fi-nansministeriet som en måde at måle kommunernes pro-duktivitet (KL 1999, s. 175).

Elementer af udviklingsorienteret benchmarking

Måling af produktiviteten gennem benchmarking kan ek-sempelvis finde sted, ved at omkostningstallene bliver gjortsammenlignelige, og ideen er principielt, at de, der klarersig mindre godt, kan lære af de, der gør det bedst. Der findesforskellige typer af benchmarking, og af disse anvendes iforsyningssektoren især såkaldt procesbenchmarking (sef.eks. KL 1999) og omkostningsbenchmarking. Procesbench-marking er udviklingsorienteret, jf. opdelingen ovenfor, ogfokuserer på analyser af arbejdsprocesserne inden for denenkelte virksomhed, mellem afdelinger, eller mellem for-skellige virksomheder med henblik på læring. På vandfor-syningsområdet har forsyningsvirksomhedernes branche-forening (Danva) ligeledes i flere år arbejdet med benchmar-



ørs

en F

oru

m A

/S, B

ørs

en L

edel

sesh

ånd

bø

ger

king for at imødekomme udviklingen af fremtidige bench-markingmodeller og for at opnå erfaringer med måling.

Benchmarking i vandsektorloven

Vandforsyningsområdet er interessant, fordi benchmarkingogså her er på vej til at blive integreret i den lovgivningsbe-stemte styring. I udkastet til Lov om Vandsektorens Organi-sering og Økonomiske Forhold (Vandsektorloven) udmøn-tes en bred politisk aftale for en mere effektiv vandsektor,som blev indgået den 1. februar 2007 (Miljøministeriet 2007).Specielt vedrørende indførelse af benchmarking indeholderlovforslaget følgende bestemmelser i § 4 stk. 1 og § 5:

§ 4. Vand- og spildevandsforsyninger omfattet af § 2, stk. 1,skal foretage registrering og give indberetning til det efterkapitel 4 nedsatte forsyningssekretariat af oplysninger omforsyningens miljø-, service-, drifts- og økonomiske forholdtil brug for Forsyningssekretariatets beregning af forsynin-gernes effektivitet i form af et benchmarkresultat.

§ 5. Miljøministeren fastsætter regler om benchmarkingensindhold og udformning, herunder hvilke oplysninger forsy-ningerne skal registrere, og om opgørelses- og målemetoder.Miljøministeren fastsætter endvidere regler om indberet-ning af registrerede oplysninger til Forsyningssekretariatet,om indberetningens form, herunder at indberetningen skalske elektronisk, og om frister for indberetning.

Men det har måske lange udsigter

Det fremgår af lovudkastet, at de første benchmarkresulta-ter skal foreligge i 2010, og at benchmarkingens resultaterindgår i fastsættelse af prislofter fra og med 2011. Dennetidsplan er nu usikker, da høringssvarene har fået miljømi-nisteren til at udskyde ikrafttræden af lovforslaget et år,med baggrund i at høringssvarene har vist, at der er en ræk-ke spørgsmål, som skal uddybes, inden der kan fremsætteset lovforslag, som gennemfører det politiske forlig om vand-sektoren (Miljøministeriet 2008). Dette indikerer, at indfø-ring af benchmarking til reguleringsformål kan vise sig atvære besværlig med uoverskuelige konsekvenser.

Styringsorienteret benchmarking

De styringsorienterede benchmarkingtiltag tager ofte ud-gangspunkt i omkostningsbenchmarking, der drejer sig om atsammenligne selskaberne på deres omkostninger ved f.eks.at distribuere el. Sådanne benchmarkingprojekter er der-med et eksempel på, hvad man ofte (f.eks. KL 1999) kalderresultatbenchmarking, hvor kun et enkelt eller ganske fåpræstationsmål sammenlignes. Omkostningsbenchmarkinger kontrol- og styringsorienteret og giver i sig selv sjældentanledning til gensidig erfaringsudveksling.



© B

ørsen

Foru

m A

/S, Bø

rsen Led

elseshån

db

øg

er

På el-området har myndighederne indført en decideret re-guleringsmodel, der med udgangspunkt i benchmarkinghar som formål at stille konkrete effektiviseringskrav til derelativt set mindre effektive elværker. Sådanne modeller ervelbeskrevne i den internationale litteratur, hvor både stati-stiske analyser og randmetoder baseret på Data Envelop-ment Analysis har været anvendt (Agrell et al. 2005; Gianna-kis et al. 2005).

4.5. Reguleringsmodeller med udgangspunkt i benchmarking

De første erfaringer med benchmark-baseret regulering

Den første version af denne benchmarking-baserede regule-ringsmodel6 på elområdet, blev udviklet af Energitilsynet i2004. Denne model, der efter visse vanskeligheder dog sene-re er blevet ændret, tog udgangspunkt i de enkelte selska-bers omkostninger (drift og afskrivninger) og sammenholdtdisse med omfanget af deres net (“netvolumen”).

I benchmarkingen blev der skelnet mellem transmissionsel-skaber, der typisk har aktiviteter på mellemhøje spændinger(30-150 kV), distributionsselskaber, der typisk har aktivite-ter på lave spændinger (under 30 kV), samt den resterendegruppe af transformerforeninger, der typisk har en balancepå under 1 mill. kroner.7 For at gøre virksomhederne sam-menlignelige, beregnes netvolumen som en sammenvægt-ning af nettets omfang baseret på spændingens størrelse,kablernes type og placering, antallet af transformere etc.

Omkostnings-benchmarkingens udformning

Til brug for benchmarkingen blev der for hver virksomhedfastlagt et såkaldt omkostningsindeks, som forholdet mel-lem virksomhedens omkostninger og virksomhedens net-

6) Metoden (“benchmarkingmodellen”), som Energitilsynet an-vendte til beregning af virksomhedernes effektivitet samt deforudsætninger og vurderinger, der ligger til grund for fastlæg-gelsen af de individuelle effektiviseringskrav er beskrevet i no-tatet Metode til benchmarking af net- og regionale transmissi-onsselskaber (Energitilsynet 2004). Udover nogle fåregnetekniske justeringer er metoden lig den, som Energitilsy-net besluttede i 2001, og som blev anvendt ved fastlæggelsen afeffektiviseringskravet for år 2002 og 2004. På Energitilsynetshjemmeside, www.energitilsynet.dk, kan en række notater, derbeskriver selskabernes placering i henhold til benchmarking-modellen mv., downloades.

7) I 2004 indgik 11 transmissionsselskaber, 72 distributionsselska-ber og 48 transformerforeninger i Energitilsynets benchmar-king.



ørs

en F

oru

m A

/S, B

ørs

en L

edel

sesh

ånd

bø

ger

volumen. Herefter rangordnes selskaberne efter omkost-ningsindekset, og der defineres en “bedste praksis” som85 %-fraktilen for transmissionsvirksomheder og 75 %-frak-tilen for distributionsvirksomheder. Alle virksomhederneblev pålagt et årligt effektiviseringskrav på 3 %, og der blevdesuden fastlagt et individuelt effektiviseringskrav for devirksomheder, der ikke er placeret i bedste praksis-fraktilen.Dermed fastlægges en omkostningsramme, som selskaber-ne skal holde sig inden for. Placeringen i benchmarkingenhar dermed ganske vidtrækkende konsekvenser, idet denafgør omkostningsrammen og dermed også har indflydelsepå virksomhedens indtægtsramme, (dvs. hvilke betalinger,der må opkræves hos forbrugerne), da virksomhederne fort-sat skal “hvile i sig selv”.

Benchmarking i fjernvarmesektoren

Det er besluttet at udvikle en tilsvarende reguleringsmodelpå fjernvarmeområdet, men der er store forskelle i de enkel-te virksomheders rammevilkår, og de eksisterende omkost-ningsregnskaber skal muligvis tilpasses en ny regulerings-model. Et centralt reguleringsformål er at skabe en markeds-lignende konkurrence mellem fjernvarmevirksomhederne,selvom de teknisk set er naturlige monopoler (Jacobsen et al.2006).

Parallelt med forarbejderne til en eventuel reguleringsmo-del er en række fjernvarmevirksomheder involveret i frivil-lige benchmarking-projekter, hvor nye nøgletal og regn-skabsbaserede data udvikles, hvor virksomhederne mødesog udveksler erfaringer, og hvor processer forbedres og ef-fektiviseres ved en fælles indsats.

Inspiration både fra offentlige og private virksomheder

De forskningsbaserede erfaringer fra såvel almindelige pri-vate virksomheder som forsyningsvirksomheder er, at kon-kurrencefremmende styrings- og reguleringsmodeller vilpåvirke samarbejdet mellem de regulerede virksomheder,og at der kan opstå dysfunktionel budgetadfærd8, ligesomerfaringer fra New Public Management litteraturen advarerom, at de offentlige styringstiltag kan risikere at føre til de-koblinger og ceremoniel efterlevelse af regler og krav. Der-for vil både erfaringer fra den offentlige sektors brug af nyeledelsesmodeller og private virksomheders erfaringer med

8) Jamasb et al. (2004) beskriver f.eks. hvordan strategisk adfærdkan påvirke både udviklingen af benchmarkingmodellen ogom forbedringer i benchmarkingen afspejler reelle forbedrin-ger. Se også Johnsen (2005) samt Smith (1995).



© B

ørsen

Foru

m A

/S, Bø

rsen Led

elseshån

db

øg

er

budgetlægning og koncernstyring i en bredere forstandvære relevante ved designet af sådanne modeller.

5. Benchmark-baserede budgetmål

Erfaringer fra private virksomheder

Hvis der i den offentlige sektor skal udvikles nye former forreguleringsmodeller med udgangspunkt i benchmarking,vil der være brug for at inddrage erfaringer med anvendel-sen af styringsmodeller, som ligger uden for den sædvanligestyring og regulering af offentlige virksomheders aktivite-ter. Styring vil påvirke adfærden – ellers var der ikke nogengrund til at anvende styring – men styringen har også po-tentielle negative sideeffekter i form af dysfunktionel bud-getadfærd, således som det også er dokumenteret i forbin-delse med reguleringsmodeller baseret på benchmarking(Kjærsgaard & Bukh 2006; Jamasb et al. 2004) og ved offent-liggørelse af ratings (smileys og stjerner) og benchmarkdata(jf. Smith 1995).

Vi har heller ikke her et fast sammentømret bud på, hvorle-des erfaringerne fra private virksomheders økonomistyringskal anvendes ved design af en reguleringsmodel. Men forat illustrere, hvorledes erfaringer fra andre områder kanvære relevante, vender vi i dette afsnit blikket mod privatevirksomheders brug af nye budgetlægningsmodeller i kon-cernstyringen.

5.1. Fra budgetstyring til målstyring

Hvad betyder benchmark-baserede budgetmål?

Budgetlægning er både i private og offentlige virksomhederkernen i økonomistyringen. Når vi i budgetopfølgningensammenligner periodens resultater med budgettet, kan detminde om en benchmarking, hvor budgettet er den bench-mark, vi sammenligner de faktiske præstationer med. Det,som er kernen i den traditionelle budgetlægning, er dog, atbudgettet er fastlagt på forhånd og dermed optræder somen “fixed performance contract” (Hope & Fraser 2003),hvorimod benchmark-baserede mål i Beyond Budgeting-lit-teraturens9 forstand er mål, der fastsættes i forhold til en

9) Se Bukh (2005a, 2005b) samt Sandalgaard & Bukh (2008) foryderligere diskussion af Beyond Budgeting-modellens karakte-ristika, problematikkerne ved den traditionelle budgetlægningsamt anvendelsen af benchmarking i budgetlægningen.



ørs

en F

oru

m A

/S, B

ørs

en L

edel

sesh

ånd

bø

ger

sammenligning med andre virksomheder, afdelinger ellerenheders præstationer i den samme periode.

Målet er altså ikke fast, men afhænger af hvorledes andrepræsterer. Det betyder eksempelvis, at man i stedet for at fo-kusere på et indtjeningsbudget på 10 millioner kroner og be-regne budgetvarianser i forhold til dette mål, måske har etindtjeningsbudget, som er formuleret således, at man skalvære i den bedste tredjedel af en peer gruppe.

Denne måde at bruge benchmarking på svarer til resultat-benchmarking, hvor formålet er styring, jf. diskussionen iafsnittet ovenfor, og de mål, man sammenligner med, kanbåde findes internt og eksternt, afhængig af hvilke typer målder benyttes. F.eks. kan man i en bank sætte budgetmål forfilialernes indtjening og omsætning ved sammenligning re-lativt til andre af bankens filialer, dvs. intern benchmarking.Men man kan også sætte mål i forhold til andre bankerskvartalsregnskaber, dvs. ekstern benchmarking.

I diskussionen og eksemplerne ovenfor var det underforstå-et, at det var de finansielle budgetmål, der blev benchmar-ket. Men i den moderne økonomistyring, hvor den finansiel-le styring suppleres med andre styringsmodeller, f.eks. Ba-lanced Scorecard, baseret på ikke-finansielle nøgletal, vil derpå fuldstændig tilsvarende vis være tale om, at man kansætte absolutte mål for kundetilfredshed, kvalitet, kundetil-gang osv. på forhånd – eller man kan fastlægge relative mål-sætninger i forhold til interne og eksterne sammenligninger.

5.2. Effekterne af benchmarking

Benchmark-mål virker ligesom budgetmål

Hvis vi ser på erfaringer fra “almindelige” virksomheder,der benytter benchmarking som en del af styringen af f.eks.bankfilialer, salgsdistrikter etc., er det en væsentlig observa-tion, at benchmark-baserede mål på mange måder påvirkeradfærden på nøjagtig samme måde som almindelige bud-getmål. Når først målet er fastlagt – uanset om det er et ab-solut mål, eller det er relativt baseret på en benchmark – erder etableret en underforstået kontrakt mellem ledelsen ogafdelingen om, at det drejer sig om at nå budgettet eller må-let. Hvis budgettet (eller målet) nås, har afdelingen derforløst sin opgave på tilfredsstillende vis.



© B

ørsen

Foru

m A

/S, Bø

rsen Led

elseshån

db

øg

er

Fokus på hvordan man selv er placeret frem for, hvad der er relevant

Det betyder for det første, at opmærksomheden i de enkelteafdelinger flytter sig over mod, hvorledes de selv vil bliverangordnet (på baggrund af, hvordan benchmark-kriterier-ne bliver fastlagt), frem for hvad der egentlig er relevant atbenchmarke.

Det bliver et mål at nå målene

For det andet betyder det, at når kriterierne er fastlagt, bliverder fokuseret på at opfylde dem, hvilket sådan set er menin-gen under forudsætning af, at der ikke er udeladt væsentli-ge succeskriterier. Man risikerer imidlertid, at den mereuhåndgribelige del af videndelingen, dvs. den såkaldte tav-se viden, som er svær at kvantificere, falder uden for bench-markingen, og at man derfor uforvarende kan komme til atskabe en situation, hvor fleksibilitet, kompetenceudvikling,samarbejde og udviklingsaktiviteter faktisk bliver nedprio-riteret.

Benchmarking kan øge konkurrencen – også internt

Endelig skaber man ved en benchmarkbaseret økonomisty-ring en situation, hvor man kan havne på samme niveausom tidligere, hvad enten man forbedrer sine egne nøgletal,eller “konkurrenterne” i de andre afdelinger forværrer de-res. Dermed har man skabt en situation, hvor den enkelte af-deling i praksis straffes for at dele viden med de andre afde-linger både, fordi der skal bruges tid på det, og fordi detkunne gavne de afdelinger eller virksomheder, man efterføl-gende benchmarkes op imod. Ved ekstern benchmarking ri-sikerer man også en situation, hvor det i relation til bench-markingen kan være “fordelagtigt” at iværksætte konkur-rencemæssige tiltag, som ganske vist går ud over ens egenlønsomhed, men som gør endnu mere ondt på de konkur-renter, som man benchmarkes op imod.

Man bør også nøje overveje, hvilken dysfunktionel adfærddet i sig selv kan afstedkomme, at nogen ligger dårligt i enintern benchmarking. Det vil som udgangspunkt aldrigvære behageligt at ligge i bunden, på samme måde som detved traditionel budgetstyring som udgangspunkt hellerikke er rart at være bagefter budgettet.

Udover, at dette kan føre til dysfunktionel adfærd i et forsøgpå at tage sig bedre ud ved sammenligningen, bør man ogsåvære opmærksom på, om dette eventuelt kan få ledere ogmedarbejdere til at søge væk, og om dette i givet fald er no-get, man ønsker. Dette er særligt relevant i den offentligesektor, hvor man jo ikke bare kan “lukke ned” for aktivite-ten, hvis f.eks. en daginstitution klarer sig dårligt i en bench-marking. Børnene skal jo fortsat passes og det er derfor af



ørs

en F

oru

m A

/S, B

ørs

en L

edel

sesh

ånd

bø

ger

betydning, at resultater fra en benchmarking bruges kon-struktivt og fremadrettet så benchmarkingen ikke i sig selvfår en demotiverende effekt.

Bagklogskab i præstations-evalueringen

Hvis der er tale om ledere og medarbejdere med manglendekompetencer og/eller engagement, kan en sådan udskillelsevære ønskelig, men man bør være opmærksom på, om dendårlige relative præstation f.eks. kan henføres til forhold,som disse ikke selv kan påvirke, og som ikke rammer de an-dre interne enheder i benchmarkingen, som f.eks. en pludse-lig forøget konkurrence i ét lokalområde. Den slags kan detvære svært at bygge ind i benchmarking-modellen, hvilkettaler for en vis “bagklogskab” i præstationsevalueringen,hvor der tages højde for den type påvirkning i vurderingenaf den enkelte. Disse forhold har vi i en anden sammenhæng(Sandalgaard & Bukh 2008) diskuteret mere detaljeret.

6. Afsluttende kommentarer

Mange problemstil-linger velkendte

I den traditionelle økonomistyring herunder budgetteringer det velkendt, at målstyringen udover en række positiveeffekter kan have negative konsekvenser i form af dysfunk-tionel og/eller uetisk adfærd. Risikoen for denne uønskedeadfærd er medvirkende til, at der er fremkommet forslag omeventuelt helt at afskaffe traditionelle budgetter og erstattedem med relative præstationsmål, dvs. benchmarking. Deter imidlertid ikke givet, at benchmarking i sig selv vil frem-me en etisk og funktionel adfærd blandt medarbejdere og le-dere (jf. Sandalgaard & Bukh 2008). Også ved benchmarkingrisikerer man en række potentielle dysfunktionelle effekter iform af “gaming”, demotivation m.v.

Benchmarking skal ses i sammenhæng med de øvre sty-ringselementer

Det er således afgørende nødvendigt at få tilpasset ledelses-stil og ledelsesprocesser til de nye teknikker, så man motive-rer til den rigtige adfærd frem for at tro, at teknikkerne i sigselv vil gøre arbejdet. Det er vigtigt at være opmærksom på,at budgetter, benchmarking og andre styringsværktøjer net-op blot er værktøjer, og at man derfor er nødt til at fokuserepå, hvordan værktøjerne anvendes som et element i hele le-delsesprocessen. På samme måde som et ensidigt fokus påat nå et budgetmål kan være medvirkende til dysfunktioneladfærd, på samme måde kan et ensidigt fokus på benchmar-king være medvirkende til dysfunktionel adfærd.

Selvom der er mange intuitivt fornuftige elementer i bench-marking, er der altså, som diskuteret ovenfor, også poten-



© B

ørsen

Foru

m A

/S, Bø

rsen Led

elseshån

db

øg

er

tielle problemer og udfordringer forbundet med at integrerebenchmarking i styringen. Endvidere er benchmarking i hø-jere grad et princip end en egentlig metode, man indfører, ogderfor skal styringen stadig designes under hensyntagen tilbåde relevante “omgivelsesfaktorer” og øvrige styrings- ogledelsesmæssige forhold.

Brug erfaringerne fra andre typer virksomheder

I afsnittene ovenfor har vi diskuteret, hvorledes erfaringerfra den moderne budgetlægningslitteratur har betydning itilrettelæggelsen af en benchmarkbaseret styring. På tilsva-rende vis, vil en række af de andre elementer, der indgår iudviklingen af en sektorbaseret styringsmodel, herunderomkostningsregnskaberne, med fordel kunne baseres på vi-den om, hvordan økonomistyring i andre typer virksomhe-der fungerer. Mange af de erfaringer, der er relevante, har viallerede.

Vi har i artiklen her sat fokus på benchmarking som et ele-ment i udviklingen af nye styrings- og reguleringsmodeller.Benchmarking er udtryk for et generelt princip, som vil kun-ne anvendes på mange områder i den offentlige sektor. Detbliver det allerede, og vi tog i eksemplificeringen udgangs-punkt i forsyningssektoren, hvor der på mange fronter ar-bejdes med benchmarking. Der er allerede i elsektoren ud-viklet en benchmarkingbaseret reguleringsmodel – og der erinitiativer i gang i vand- og fjernvarmesektoren.

Styring og regu-lering kan ske på mange forskellige måder

Der er mange forskellige måder, sådanne modeller kan ind-rettes på: Ikke blot kan der benchmarkes på mange forskel-lige faktorer, og resultaterne herfra kan på mange forskelligemåder integreres med en regulering af omkostningsniveau-er, kvalitetskrav etc. Men selve udøvelsen af reguleringenkan også ske på mange måder: Der kan eksempelvis væretale om selvregulering ved offentliggørelse af nøgletal ellerbenchmarkbaserede krav etableret ved myndighedsudøvel-se. Men der kan også være tale om etableringen af en mereindirekte regulering ved etablering af mere uafhængige in-stitutioner.

Den rationelle styring har sine begrænsninger

Vi har i artiklen implicit taget udgangspunkt i et styrings-perspektiv, hvilket betyder at vi har fokuseret på løsninger,modeller og teknikker frem for at problematisere de idealerom markedsmekanisker og markedsbåret rationalitet, somofte bliver en del af den NPM-baserede styringstænkning.Der er masser af problemer i den offentlige sektors styring:Forskere og praktikere har dokumenteret dette i artikler og



ørs

en F

oru

m A

/S, B

ørs

en L

edel

sesh

ånd

bø

ger

bøger, vi kan læse om det næsten hver dag i aviserne – og vioplever det selv som medarbejdere i den offentlige sektor.

Frihed til at udvikle NPMs bevarings-værdige kerne

Hvis vi skal sætte ledelse og medarbejdere fri til at løse den(udvidede) offentlige sektors opgaver bedst muligt med fo-kus på de langsigtede mål og i dialog med interessenterne,kræver det et alternativ til den detailstyring, som vi ser ten-denser til både i de specifikke styringsinstrumenter, der densidste halve snes år er blevet udbredte og i mange af de nyeinitiativer, som f.eks. Kvalitetsreformen. Der vil være brugfor at finde ind til NPM’s bevaringsværdige kerne (jf. Maj-gaard 2008). Det kræver at vi flytter fokus fra en detailsty-ring af den enkelte offentlige virksomhed til en mere over-ordnet regulering af opgavernes varetagelse. Vores bud idenne artikel er, at benchmarking som generelt værktøj ogerfaringerne fra private virksomheders tilsvarende arbejdemed at fjerne fokus fra detaljeret budgetstyring kan være tilinspiration ved udviklingen af sådanne nye styrings- og re-guleringsmodeller.

7. Litteratur

Agrell, P. J., Bogetoft, P. & Tind J. (2005). DEA and DynamicYardstick Competition in Scandinavian Electricity Distribu-tion. Journal of Productivity Analysis, Vol. 23, pp. 173-201.

Brown, A.C., Stern, J & Tenenbaum, B. (2006). Handbook forEvaluating Infrastructure Regulatory Systems. Washington:The World Bank.

Bukh, P. N. (2005a). Budgettering: Planlæggerens dilemma. ISkæve, etablerede og modeprægede vinkler på virksomhedsledelseog organisation, O. Ø. Madsen & J. F. Nielsen (eds.), Århus:Aarhus Universitetsforlag.

Bukh, P. N. (2005b). Budgetlægningen i stormvejr: Er Bey-ond Budgeting et alternativ? Økonomistyring & Informatik,Vol. 21, No. 2, pp. 121-141.

Bukh, P. N. & Korsager. T, eds. (2006). Det er så yndigt at følgesad: Danske erfaringer med offentlig-privat partnerskab. Køben-havn: Børsens Forlag.

Bukh, P. N. & Christensen, K. S. (2007a). Når controllere ben-chmarker. I Controlleren, Bukh, P. N. (ed.). København: Bør-sen Forum.



© B

ørsen

Foru

m A

/S, Bø

rsen Led

elseshån

db

øg

er

Bukh, P. N. & Christensen, K. S. (2007b). Kan benchmarkingfremme læring og videndeling? I Knowledge Management,P.N. Bukh & K.S. Christensen (eds.). København: Børsen Fo-rum.

Bukh, P. N.; Sandalgaard, N. & Dietrichson, L. G. (2008).Benchmarking for controllere: Metoder, teknikker og mulig-heder. I Controlleren, P.N. Bukh (eds.), København: BørsenForum.

Christensen, T.; Lie A. & Lægreid P. (2008). Beyond NewPublic Management: Agencification and regulatory reformsin Norway. Financial Accountability & Management, Vol. 24,No. 1, pp. 15-30.

Energitilsynet (2004). Metode til benchmarking af net- og regio-nale transmissionsselskaber. København.

European Commission (1999). Liberalisation of network in-dustries. European Economy, Reports and studies. No. 4.

Finansministeriet (2000). Benchmarking i den offentlige sektor –nogle metoder og erfaringer. København: Finansministeriet.

Giannakis, D., Jamasb, T. & Pollitt, M. (2005). Benchmarkingand incentive regulation of quality of service: an applicationto the UK electricity distribution networks. Energy Policy,Vol. 33, pp. 2256–2271.

Hjortsdal, H., Nielsen, C. (2008). På vej mod en kvalitetsre-form – men hvad med en ny styrings- og ledelsestænkning?Økonomistyring & Informatik, Vol. 23, No. 4.

Hood, C. (1991). A Public Management for All Seasons?Public Administration, Vol. 69, Spring, pp. 3-19.

Hood, C., (1995). The new public management in the 1980s:variations on a theme. Accounting, Organizations and Society,Vol. 20, No. 2/3, pp. 93–110.

Hope, J. & Fraser, R. (2003). Beyond Budgeting: How managerscan break free from the annual performance trap. Boston: Har-vard Business School Press.

Jacobsen, H. K., Fristrup, P. & Munksgaard, J. (2006). Inte-grated energy markets and varying degrees of liberalisation:Price links, bundled sales and CHP production exemplifiedby Northern European experiences. Energy Policy, Vol. 34,pp. 3527-3537.



ørs

en F

oru

m A

/S, B

ørs

en L

edel

sesh

ånd

bø

ger

Jamasb, T., & Pollitt, M. (2004). Electricity Market Reforms inthe European Union: review of progress towards liberaliza-tion and integration. Cambridge Working Paper, CWPE0471, Department of Applied Economics, University ofCambridge.

Jamasb, T., & Pollitt, M. (2007). Incentive regulation of elec-tricity distribution networks: Lessons of experience fromBritain. Energy Policy, Vol. 35, pp. 6163-6187.

Jamasb, T., Nillesen, P. & Pollitt, M. (2004). Strategic beha-vior under regulatory benchmarking. Energy Policy, Vol. 36,No. 5, pp. 825-843.

Johnsen, Å. (2005). What does 25 years of experience tell usabout the state of performance measurement in public poli-cy and management. Public Money & Management, January,pp.9-17.

Joskow, P. L. (2005). Incentive Regulation in Theory and Practi-ce: Electricity distribution and transmission networks. Preparedfor the National Bureau of Economic Research Conferenceon Economic Regulation, September 9-10, 2005.

Kjærsgaard, I. J. & Bukh, P.N. (2006) Modernisering gennembenchmarking: En analyse af tre forsyningsvirksomheder.Ledelse & Erhvervsøkonomi, Vol. 70, No. 4, pp. 189-204.

KL. (1999). Nye vinde i den kommunale økonomistyring. Køben-havn: Kommunernes Landsforening

Klausen, K. K. & Ståhlberg. K., red. (1998). New public ma-nagement i Norden. Odense: Odense Universitetsforlag.

Konkurrencestyrelsen. (1998). Konkurrence i energisektoren.København.

Künneke, R. (1999). Electricity networks: how “natural” isthe monopoly? Utlilites Policy, Vol. 8, No. 2, pp. 99-108.

Majgaard, K. (2008). Livet efter NPM – ledelse på kernefor-retningens vilkår. Økonomistyring & Informatik, Vol. 23, No. 5,pp. 479-505.

Miljøministeriet (2007). Aftale for en mere effektiv vandsektor.København: Miljøministeriet.

Miljøministeriet (2008). Pressemeddelelse 29. februar, 2008:Vandsektorloven udskydes. København: Miljøministeriet, By-og Landskabsstyrelsen.



© B

ørsen

Foru

m A

/S, Bø

rsen Led

elseshån

db

øg

er

Nørreklit, H. & de Witt, C. K. (2008). Tænk før du måler – omat tage et realitetstjek af kvalitetsreformens anbefalinger.Økonomistyring & Informatik, Vol. 23, No. 4.

Pollitt, C. (1995). Justification by works or by faith? I: Evalu-ation, Vol. 1, No. 2, pp. 133-154.

Pollitt, M. (2008). The arguments for and against ownershipunbundling of energy transmission networks. Energy Policy,Vol. 36, pp. 704-713.

Salskov-Iversen, D., Hansen, H. K. & Bislev, S. (2000).Govermentality, globalization, and local practice: transfor-mations of a hegemonic discourse. Alternatives, Vol. 25, pp.183-222.

Sandalgaard, N. & Bukh, P.N. (2008). Budgettets rolle: Skalvi ændre vores syn på budgetter og motivation? Økonomisty-ring & Informatik, Vol. 23, No. 5, pp. 507-535.

Smith, P. (1995). On the unintended consequence of pub-lishing performance data in the public sector. InternationalJournal of Public Administration, Vol 18, No. 2/3, pp. 277-310.

8. Om forfatterne

Cand.oecon. Per Nikolaj Bukh, ph.d. (www.pnbukh.com) eransat som professor i økonomistyring ved Institut for Er-hvervsstudier, Aalborg Universitet. Han er forfatter til enrække artikler og bøger om ledelse og økonomistyring oghar fungeret som rådgiver for en række private og offentligevirksomheder omkring design af økonomistyringssystemer.

Cand.oecon. Niels Sandalgaard er ph.d.-stipendiat ved Insti-tut for Erhvervsstudier, Aalborg Universitet, hvor han for-sker i nye budgetlægnings- og økonomistyringsmodellersbrug i praksis. Han har tidligere været ansat i VKR Gruppenbl.a. som økonom og direktionsassistent.

Cand.it., MBA Lars G. Dietrichson er videnskabelig assistentved Institut for Erhvervsstudier, Aalborg Universitet. Hanhar tidligere arbejdet med analyser af handelsbaserede mi-kroklynger og har siden januar 2008 været ansat på et pro-jekt vedrørende benchmarking i samarbejde med DanskFjernvarme.

Documents

OFO.11.04 artikler/OFO.11.04... · 2018. 12. 30. · Title: OFO.11.04.fm Author: cakl Created Date: 6/26/2008 12:56:28 PM