Prilog Za Raspravu o Reformi Državne i Javne Uprave

7/18/2019 Prilog Za Raspravu o Reformi Državne i Javne Uprave

http://slidepdf.com/reader/full/prilog-za-raspravu-o-reformi-drzavne-i-javne-uprave 1/21

PRILOG ZA RASPRAVU O REFORMI DR!AVNE I JAVNE UPRAVE

Dr. sc. Martina Dali!, nezavisna zastupnica

Sadr "aj

1. Sa"etak: prijedlozi za u#inkovitiju, stru#niju i jeftiniju dr "avnu i javnu upravu .22. Strukturne reforme i tzv. rezovi 5.........................................................................................3. Dijagnoza stanja: ekonomski razlozi za reformu dr "avne i javne uprave 6..................4. Veli#ina dr "avne i javne uprave u Hrvatskoj 8....................................................................5. Sastavnice sveobuhvatne reforme dr "avne i javne uprave 9..........................................6. Depolitizacija i rukovode$i dr "avni slu"benici 10..............................................................7. Na#ela reforme sustava pla$a, vrednovanja rada i nagra%ivanja u dr "avnoj i javnojslu"bi 12.....................................................................................................................................8. Upravljanje reformom dr "avne i javne uprave 15...............................................................9. Reforma dr "avne uprave i socijalni dijalog 16..................................................................10. Reforma dr "avne uprave i politi#ka volja 16....................................................................

11. Provedba i konkretizacija 17..................................................................................

12. Ocjena potrebnih sredstava 20..............................................................................

Literatura: 21................................................................................................................



1. Sa"etak: prijedlozi za u#inkovitiju, stru#niju i jeftiniju dr "avnu i javnu upravu

Namjena je ovog dokumenta potaknuti raspravu o sadr "aju reforme dr "avne i javne upraveu Republici Hrvatskoj i pri tome ponuditi konkretna zakonska rje#enja za depolitizacijudr "avne uprave i uvo$enje sustava pla!a i vrednovanja rada na kriterijima stru%nosti i rezul-

tata rada. Konkretizacija prijedloga obja#njenih u ovom dokumentu ostvaruje se kroz paketZakona kojeg %ine Prijedlog Zakona o sustavu pla!a u dr "avnoj slu"bi i jedinicama lokalne ipodru%ne (regionalne) samouprave, Prijedlog Zakona o sustavu pla!a u javnim slu"bama,Prijedlog Zakona o izmjena i dopuna Zakona o obvezama i pravima dr "avnih du"nosnika iPrijedlog Zakona o izmjena i dopuna Zakona o dr "avnim slu"benicima.

Cilj iznesenih prijedloga je stvaranje u%inkovite, profesionalne i motivirane dr "avne i javneuprave koja !e gra$anima i poduzetnicima osigurati jeftiniju i kvalitetniju javnu uslugu.Javnom uslugom smatramo cijeli spektar usluga koji se kre!e od dosljedne i u%inkoviteprovedbe na%ela vladavine prava (stabilan i efikasan pravni i administrativni okvir) do osigu-ravanja primjerene kvalitete obrazovanja i zdravstvene za#tite.

Prijedlozi koji se konkretiziraju u navedenim zakonskim prijedlozima uklju%uju depolitizacijudr "avne uprave i uvo$enje sustava pla!a i vrednovanja rada koji se temelji na rezultatimarada, kompetencijama i u%inkovitosti u obavljanju radnih zadataka.

Depolitizacija je nu"na pretpostavka uspjeha reforme jer predstavlja temelj stvaranja profe-sionalnog upravlja%kog kadra u dr "avnim i javnim slu"bama. S druge strane, profesionalan imotiviran upravlja%ki kadar je okosnica efikasne uprave i jedan od bitnih preduvjeta uspje#nog provo$enja cjelokupne reforme.

Depolitizacija dr "avne uprave se ostvaruje kroz:- Smanjivanje broja politi%ki imenovanih razina upravljanja po na%elu da se u tijelima

dr "avne uprave politi%ki imenuju %elnik dr "avne institucije i njegov zamjenik (npr. ministari zamjenik).

- Transformiranje svih ostalih visokih razina upravljanja (npr. ravnatelj porezne uprave,ravnatelj carinske uprave, ravnatelji (direktori) uprava u ministarstvima, glavni ravnateljpolicije, pomo!nici ravnatelja HZZOa, HZMOa i HZZa i sl) u slu"beni%ka mjesta koja sepopunjavaju na javnom natje%aju na mandat od pet godina. Uvo$enje mandata od petgodina za najvi#i rukovode!i kadar u dr "avnoj slu"bi (koji je du"i od politi%kog mandata)ima za cilj ja%anje stabilnosti i kontinuiteta dr "avne uprave uklju%uju!i i %uvanje tzv. insti-tucionalne memorije.

- Pove!anje transparentnosti biranja i zapo#ljavanja slu"benika najvi#e rukovode!erazine na na%in da se kvalifikacije i rezultati (testiranja i intervjua) koje se na natje%ajuostvarili izabrani kandidat i deset najbolje pasiranih kandidata javno objavljuju na inter-netskim stranicama dr "avnog tijela. Ova obveza se uvodi za sve rukovode!e slu"benikekoje imenuje Vlada.

- Institucije Sredi#njeg registra osiguranika i Sredi#nje agencije za financiranje i ugovaranje u potpunosti se isklju%uju iz obuhvata politi%kih imenovanja jer se u tim institucijama neobliku politike ve! se provode administrativni postupci.

Jedinstven sustav upravljanja pla!ama i vrednovanjem rada u dr "avnoj i javnoj slu"bi,uklju%uju!i i slu"benike i namje#tenike u jedinicama lokalne i podru%ne (regionalne)samouprave potreban je radi prakti%ne provedbe i osna"ivanja na%ela jednake pla!e za jed-nak rad. Jedinstven sustav upravljanja pla$ama #iji je cilj ja#anje rezultata rada,stru#nosti i efikasnosti rada se ostvaruje kroz: - Uvo$enje platnih razreda (12 za dr "avne i lokalne slu"benike te 15 za javne slu"benike)

od kojih se svaki dijeli na 12 platnih stupnjeva.- Uvo$enjem sustava procjene radne u%inkovitosti temeljem unaprijed definiranih i svugdje

gdje je to mogu!e mjerljivih ciljeva i rezultata rada (npr. kod administrativnih radnih mjes-ta: brojem kona%no rije#enih administrativnih predmeta, brojem izdanih dozvola, vre-menom potrebnim za rje#avanje zahtijeva, brojem prijedloga za pobolj#anje i pojednos-

2



tavljenje procedura i postupaka i sl, kod lije%nika: brojem uspje#nih operacija, brojemobra$enih pacijenata i kao negativni pokazatelj brojem komplikacija i sl.; kod nastavnika:uspje#nosti u%enika na standardiziranim testovima, brojem natjecanja i uspje#nosti nanatjecanjima; i sl.)

- Provo$enjem sustava ocjenjivanja radne u%inkovitosti na temelju utvr $enih (i svugdjegdje je to mogu!e mjerljivih) ciljeva i primjenom kriterija stru%nosti, kvalitete, pravovre-

menosti i samostalnosti u obavljanju poslova. Dobivene ocjene predstavljaju jedini kriterijza promicanje u pla!i, najva"niji kriterij za napredovanje, ali i okida% za otkaz iz slu"bepo sili zakona.

- Utvr $ivanjem jedinstvene liste dodataka koju mogu ostvariti dr "avni, lokalni i javnislu"benici. Ostvarivanje dodataka izvan te liste nije mogu!e.

- Obvezom izgradnje sustava koji !e omogu!iti da sve one slu"benike koji svoj posaoobavljaju u neposrednom kontaktu sa strankama/korisnicima ocjenjuju i stranke/korisnici.

Predlo"eni sustav platnih razreda, sustav procjene radne u%inkovitosti temeljem postavljenih(mjerljivih) ciljeva na jasnim kriterijima stru%nosti, kvalitete, samostalnosti i pravovremenostiobavljanja poslova stvara mehanizme za ja#anje motivacije, stru#nosti i odgovornostislu"benika kroz:

- Promicanje u pla!i (kroz platne stupnjeve i izme$u platnih razreda) se ostvaruje isklju%ivotemeljem ocjena radnog u%inka. Dvije uzastopne ocjene „izuzetan“ ili tri uzastopne ocjene „primjeran“ ili pet uzastopnih ocjena 'dobar' i vi#e donose automatsko promicanje za jedan platni stupanj.

- Promicanje kroz platne razrede isklju%ivo temeljem ocjene zahtijeva ukidanje dodatka nasta" od 0,5% uz napomenu da prosje%na razlika izme$u dva uzastopna platna stupnjaiznosi 2,13% #to zna%i da najbolji slu"benici koji napreduju brzo zbog kvalitetnih rezultataostvaruju br "e pove!anje pla!a od onoga koje proizlazi iz automatskog dodatka za sta".

- Nazadovanje u pla!i u slu%aju dobivanja najni"e pozitivne ocjene 'zadovoljava'.- Otkazom iz slu"be u slu%aju negativne ocjene i/ili poslovno uvjetovanim okazom u slu%a-

ju javne slu"be.- Mogu!nost da se najkvalitetniji dr "avni i javni slu"benici mogu visinom pla!e izjedna%iti

(ili ostvariti ve!u pla!u) s rukovode!im slu"benicima.- Mogu!nost ostvarivanja nagrada za iznimne u%inke, uz uvjet da je ocjena dobivena u

prethodnoj godini najmanje 'dobar' uz objavu imena nagra$enih na internetskim strani-cama odgovaraju!e institucije.

Upravljanje tro&kovima i njihova kontrola se ostvaruje:- Ograni%avanjem broja slu"benika koji mogu biti ocijenjeni ocjenom „izuzetan“ i „primjer-

an“ (6% zaposlenih i 12% zaposlenih, respektivno). 'tovi#e, ovime se dodatno motivirajuslu"benici na me$usobnu konkurenciju u cilju pove!anja kvalitete rada.

- Ograni%avanjem fonda za jednokratne nagrade na 0,1% prora%unskih sredstava,

- Nazadovanjem u pla!i u slu%aju ocjene 'zadovoljava'.

- Otkazom iz slu"be po sili zakona u slu%aju ocjene 'ne zadovoljava'.

- Ograni%avanjem liste mogu!ih dodataka i op!enito, stvaranjem sustava pla!a koji po%ivana jasnim i mjerljivim kriterijima u%inkovitosti rada

Uspje#nost promjena predlo"enih ovim zakonom ovisi o dosljednoj i upornoj primjeni sustavaprocjene radne u%inkovitosti i ocjenjivanja. Za to je s jedne strane potrebno imati profesion-alan i kvalitetan upravlja%ki kadar, a s druge strane vjerodostojnost u osiguravanju finan-cijskih sredstava potrebnih za automatsko promicanje i nagra$ivanje. Upravo kako bi seprisilio rukovoditelje da izbjegavaju praksu ocjenjivanja u kojoj su svi izvrsni uvode seograni%enja na broj osoba koje mogu biti ocijenjene najboljim ocjenama. Prethodni opisanimehanizmi ograni%avanja tro#kova istovremeno osiguravaju i financijsku odr "ivost prijedlogakoja onda daje vjerodostojnost njegove primjene.

3



Profesionalnost i stru%nost rukovode!ih slu"benika najvi#e razine pretpostavka je u%inkovi-tog i uspje#nog funkcioniranja cjelokupne dr "avne i javne slu"be. Ja#anje profesionalnostii odgovornosti dr "avnih slu"benika najvi&e rukovodne razine ostvaruje se: - Uvo$enjem kolegijalne ocjene koja je sastavni dio ocjene slu"benika najvi#e rukovodne

razine. Kolegijalna ocjena je prosje%na ocjena kojom su pojedinog slu"benika najvi#erukovodne razine ocijenili njegovi kolege iste hijerarhijske razine.

- Rukovode!i dr "avni slu"benici najvi#e razine mogu ostvariti nagradu u visini jedne mje-se%ne bruto pla!e ukoliko su ocijenjeni ocjenom najmanje 'primjeran' i ukoliko je njihovainstitucija (npr. ministarstvo) kao cjelina ostvarila svoje ciljeve na na%in da je godi#njeostvarenje prora%una jednako ili manje od originalnog prora%una kojeg je Sabor usvojio uprosincu i koji se tijekom godine nije mijenjao.

- Odluka o visini ove nagrade s kratkim obrazlo"enjem objavljuje se na internetskimstranicama.

Predlo"enim zakonskim prijedlozima ja%a se i transparentnost rada dr "avne i javne uprave.Mehanizmi ja#anja transparentnosti njezina rada se ogledaju u:- Mogu!nosti da sve one slu"benike koji svoj posao obavljaju u neposrednom kontaktu sa

strankama/korisnicima ocjenjuju i stranke/korisnici.

- Javnom objavom rezultata javnih natje%aja za izbor rukovoditelja najvi#e razine kojeimenuje Vlada.

- Javnom objavom imena slu"benika nagra$enih za iznimne rezultate

- Javnom objavom imena rukovode!ih slu"benika najvi#e razine koji su stekli pravo na na-gradu zbog postizanja ciljeva institucije.

Iako je glavni motiv ovakve reforme jeftinija i kvalitetnija javna usluga za gra$ane i po-duzetnike, ona donosi i jasnu korist za politi%ke elite. Politika i politi%ari ne mogu biti uspje#niu upravljanju dr "avom i ostvarivanju programa za koje su dobili povjerenje naroda ukoliko nepostoje dovoljno profesionalne i stru%ne institucije koje !e im osigurati podr #ku u provo$enjutih programa. Upravo brojni primjeri odluka i zakona koje je donijela sada#nja Vlada i kojinisu pro#li test ustavnosti pokazuju #tetu koja mo"e nastati kada politika dominira nad up-ravom i kada uprava nije dovoljno kapacitirana i sna"na da suo%i stru%ne argumente s poli-ti%kim pritiskom. Cijenu naravno pla!aju gra$ani, a Hrvatska ostaje u krizi bez vidljivijihznakova oporavka.

Gra$ani u sada#njoj situaciji s pravom tra"e i o%ekuju brza rje#enja za kompleksne prob-leme. Na "alost, u uvjetima duboke krize koja je zahvatila hrvatsko dru#tvo i ekonomiju brzihrje#enja nema. Ostaje samo upornost,dosljednost i odlu%nost u mijenjanju svega onoga #tohrvatsku ekonomiju spre%ava u oporavku s ciljem postizanja postupnih, ali kontinuiranihpobolj#anja. Velika i iznenadna pobolj#anja koja bi 'preko no!i' uklonila sve posljedice krizenije realno o%ekivati. Ali, je realno o%ekivati da !e uporan i dosljedan rad na reformama pos-tupno donositi trajna pobolj#anja od kojih !e koristi, na razli%ite na%ine, imati cijelo dru#tvo.

Iako nezavisni zastupnik ne mo"e utjecati na usvajanje i provedbu ovih prijedloga mogu!e je da !e oni osna"iti javnu raspravu i dru#tveni dijalog koji !e omogu!iti kona%no otvaranjeprostora za stvarno provo$enje reformi bez kojih odr "iv oporavak i rast hrvatskog gospo-darstva ne!e biti mogu!.

4



2. Strukturne reforme i tzv. rezovi

Hrvatska se ne razlikuje od drugih zemalja po tome #to postoji apstraktno suglasje o "elji zareformama sve dok pojedine dru#tvene skupine ne ustanove da im reforme mogu donijetineke kratkoro%ne gubitke. Tada se prvotna podr #ka, vrlo %esto, pretvara u otpor prema

promjenama. Jedan od mogu!ih razloga za takvo stanje je dugotrajna izlo"enost hrvatskogdru#tva prigodnim uvjeravanjima u nu"nost reformi. Taj se kontinuitet prisezanja u reforme,sada ve!, mo"e pratiti desetlje!ima unatrag. Zna%enje rije%i reforma koja u svom sadr "ajupodrazumijeva mijenjanje na%ina rada, pove!anje efikasnosti procesa u kojem se osiguravaju javne usluge se u nas gotovo istro#ilo. Izme$u ostalog i stoga #to objektivni pokazateljisvjedo%e da se mnoge od tih 'reformi' naj%e#!e nisu ni dogodile.

Dodatno, reforme se u Hrvatskoj vrlo %esto poistovje!uju samo i isklju%ivo s tzv. rezovima pri%emu se u potpunosti zanemaruje njihov sadr "aj i u%inci na dugoro%ni prosperitet dr "ave. Naprimjer, upravo ovakav stav iznio je i premijer Milanovi! u svom nedavnom godi#njemobra!anju u Saboru.

Premijer Milanovi! je kazao: „Moju Vladu i mene neprestano se optu! uje da nismo dovoljno hrabriza poduzimanje radikalnih reformi. Nismo hrabri zato " to iz dr ! avne uprave i javne slu! be nismo ot- pustili vi " e desetaka tisu# a zaposlenih. Tada bi, poru$ uju nam, svi na" i problemi nestali kao rukomodneseni. Ja tako ne shva# am hrabrost! Nikada ne# u pristati na to da se dru" tvena be"# utnost nazivahrabro"# u. Nije hrabrost proizvoditi ljudsku nesre# u i enormno pove# avati broj nezaposlenih, s prili $ nomutnom nadom da # e to dovesti do rasta BDP-a koji je kao " to znamo, ve# predugo u negativnoj zoni.Nije hrabrost lomiti preko koljena kompleksne probleme, jer se takvo shva# anje hrabrosti uvijek bolnoslama preko ne$ ijih le% a. Zato je pitanje dinamike promjena jedno od klju$ nih pitanja ekonomske poli-tike koju vodimo. Promjene moraju biti izbalansirane s mogu# nostima i svojstvima na" eg gospodarst-va i dru" tva“.

Premijer Milanovi! naravno nije jedini pripadnik hrvatskog politi%kog establi#menta koji, pot-puno pogre#no, sadr "aj reformi vidi samo u otpu#tanjima i financijskim restrikcijama.

Iznose!i ovakav stav Milanovi! je pokazao nerazumijevanje sadr "aja i va"nosti reformi zagospodarski rast, podcjenjivanje vremena koje je Hrvatskoj objektivno preostalo da se 'trgne',ali i jasno verbalizirao strah politi%ara od reformi i velikih promjena.

S obzirom na vi#egodi#nje odga$anje poduzimanja strukturnih reformi i onda posljedi%nonisku konkurentnost i propulzivnost gospodarstva koja se reflektira u padu ili stagnaciji pro-ra%unskih prihoda rezovi !e, na "alost, u prora%unu biti nu"ni. U uvjetima visokog poreznogoptere!enja kratkoro%no odr "avanje prora%unskog deficita u okvirima koji se mogu financiratizahtijeva rezove. To je na "alost gruba hrvatska fiskalna stvarnost izme$u ostalog i zato jer jepuno i previ#e vremena,kako prije krize tako i tijekom krize, utro#eno na izbjegavanje reformi.

Me$utim, bez reformi rezovi ne mogu dati "eljene rezultate – rezovi bez reformi stvarno jesu jako mutna nada za pove!anje BDP-a. Naime, i nakon rezova (koje ne prate reforme) efikas-nost dr "avnih sustava !e i dalje ostati niska, kvaliteta usluga koje dr "ava osigurava gra$ani-ma i poduzetnicima !e biti manja jer !e npr. najbolji radnici nastojati napustiti dr "avnu i javnuslu"bu, administrativne i zakonske prepreke poslovanju !e ostati jednako visoke ili !e sepove!ati, liste %ekanja u zdravstvu !e biti du"e, a starenje stanovni#tva !e i dalje pove!avatitro#kove mirovina. Sve kao #to se dogodilo i nakon prethodnih poku#aja rezanja. Plus dodat-na %injenica da !e kada, jednog dana, po%nemo koristiti europske fondove nastati novitro#kovi sufinanciranja tih projekata koji !e pove!avati rashode. Bit je strukturnih reformi dase one u najve!em dijelu provode na dr "avnom sektoru ili u podru% jima koje se odnose nadr "avni sektor, a s ciljem sni"avanja tro#kova koje dr "ava name!e privatnom sektoru tepobolj#anja i pro#irivanja prostora za poslovanje i rast privatnog sektora.

Jasno je naravno da reforme nisu beskonfliktan proces. Mijenjanje strukturnih osobina

ekonomije i dru#tva mo"e i vrlo %esto izaziva kratkoro%na nezadovoljstva i konflikte. Nes-porno je stoga da nusproizvod reformi u dr "avnom sektoru mogu biti i otpu#tanja zbog ob-

5



jektivne prekobrojnosti osoblja (vidi npr. poglavlje o veli%ini dr "avnog i javnog sektora uHrvatskoj), tehnolo#kog napretka (ako je stvarno uveden centralni obra%un pla!a pitanje jena kojim poslovima sada rade slu"benici koji su do sada obavljali taj posao), efikasnijih orga-nizacijskih rje#enja i sl. Me$utim,brzina i uspje#nost reformi mo"e smanjiti obujam potrebnihrezova ukoliko javnost i poduzetnici prepoznaju ozbiljnu spremnost dr "ave da mijenja i uk-lanja blokade rasta i po%nu formirati pozitivna o%ekivanja o budu!nosti te pokretati projekte i/

ili ostvarivati potro#nju koja se odga$ala zbog straha i neizvjesnosti u budu!e trendove.

3. Dijagnoza stanja: ekonomski razlozi za reformu dr žavne i javne uprave

Danas se u%inkovitost i produktivnost dr "avne i javne uprave pokazuje kao jedna od objek-tivnih prepreka pove!anju konkurentnosti, privla%nosti Hrvatske za investiranje (kako do-ma!ih tako i stranih poduzetnika) i kona%no ekonomskom oporavku na#e dr "ave. Ovakvaocjena proizlazi ne samo iz nekog subjektivnog osje!aja pojedinaca ve! je vrlo jasno oblikujumnoga me$unarodna komparativna istra"ivanja kvalitete poslovnog okru"enja isto kao i is-tra"ivanja u%inkovitosti institucija.

Ispitanici Svjetskog ekonomskog foruma (poduzetnici koji posluju u Hrvatskoj) isti%u ne-efikasnu birokraciju i s njom povezanu (ne)sposobnost kontrole korupcije kao najve!eprepreke poslovanja u Hrvatskoj. Na primjer, u svakoj od proteklih sedam godina (a bio je toslu%aj i za ranije godine) izme$u 18% i 20% ispitanika isti%e ne-efikasnu birokraciju kaoglavnu prepreku poslovanju u Hrvatskoj. Korupciju kao drugu najzna%ajniju prepreku poslo-vanju isti%e 10%-15% ispitanika.

Dodatno, posljednji izvje#taj Svjetskog ekonomskog foruma za 2014. godinu donosi i stav12% ispitanika prema kojima je nestabilnost politika drugi najproblemati%niji %initelj poslovanja u Hrvatskoj (na rang listi neposredno iza neu%inkovite birokracije i ispred korupcije).

Ovakav pogled na Hrvatsku stvarnost, kroz o%i poduzetnika koji stvaraju radna mjesta,pokre!u i realiziraju ulaganja jasno signalizira da je kapacitet gospodarskog oporavka

povezan i s kvalitetom i produktivno#!u rada dr "avne i javne administracije. Sve tri najz-na%ajnije prepreke poslovanju (neefikasna birokracija, nestabilnost politika i korupcija) suneraskidivo vezane s razli%itim aspektima kvalitete i efikasnosti dr "avne i javne adminis-tracije. 'tovi#e, posljednje ankete koje isti%u nestabilnost politika kao drugu po va"nostiprepreku za ostvarivanje kvalitetnog poslovnog okru"enja dokazuju da se problem u%inkovi-tog rada dr "avne i javne administracije kontinuirano pove!ava. Nemogu!e je ostvaritiekonomski oporavak ukoliko dr "avna i javna uprava nije u stanju kvalitetno oblikovati i up-ravljati javnim politikama ve! se ekonomska politika vodi serijom, u razvijenim dr "avama, ne-dopustivih dru#tvenih eksperimenata. I teoretski najbolje zami#ljene mjere ekonomske poli-tike ne!e dati o%ekivane rezultate ukoliko dr "avna i javna administracija nema potrebnesposobnosti i nije motivirana za njihovo provo$enje.

Mo"e se stoga sa sigurno#!u ustvrditi da je inertnost dr "avne i javne uprave, njezina nes-posobnost ili u najboljem slu%aju sporost u prilagodbi brzim promjenama tr "i#nih ikonkurentskih okolnosti zna%ajno pridonijela brzom gubitku konkurentnosti hrvatskog gospo-darstva i op!enito nemogu!nosti njegova oporavka.

Hrvatska, na primjer, ima vrlo motiviraju!i sustav poticanja investicija koji je definiran Za-konom o poticanju investicija i unapre$enju investicijskog okru"enja (NN 111/12, NN28/13).Me$utim, o%ekivani u%inci toga Zakona izostaju i stoga jer je put koji investitor treba prije!ida bi do#ao u poziciju ostvarivanja predvi$enih pogodnosti optere!en brojnim preprekama, avrijeme potrebno za njihovo savladavanje zna%ajno je dulje nego u drugim dr "avama %lani-cama EU. Na primjer, kao #to navodi Doing Business izvje#taj Svjetske banke dobivanje

gra$evinskih dozvola u Hrvatskoj u prosjeku traje 317 dana dok je prosjek razvijenih dr "ava%lanica OECDa 147 dana. U tzv. novim %lanicama Unije koje su Hrvatskoj direktni konkurentiu privla%enju kapitala taj posao traje u prosjeku 174 dana.

6



Da je institucionalno okru"enje i na%in funkcioniranja razli%itih institucija u Hrvatskoj bitnaprepreka poslovanju navode i neki drugi izvori i komparativne analize kvalitete idjelotvornosti institucija u hrvatskoj.

Indeks kvalitete upravljanja (eng. worldwide governance indicator ) izra$uje Svjetska bankatemeljem istra"ivanja koja obuhva!aju ispitivanje mi#ljenja gra$ana, poduzetnika i stru%njaka

iz privatnih, javnih i nevladinih organizacija u 215 dr "ava svijeta. Po svim odrednicama ovogindeksa (u%inkovitost dr "avnog sektora, kvaliteta zakonodavstva, vladavina prava, odgov-ornost dr "avne slu"be i kontrola korupcije) Hrvatska je pozicionirana lo#ije od zapadnoeu-ropskih dr "ava, ali i od novih dr "ava %lanica EU.

Slika 1 prikazuje percentilni rang koji Hrvatska zauzima po pojedinim odrednicama Indeksakvalitete upravljanja. Percentilni rang ukazuje na postotak dr "ava koje su lo#ije pozicioniraneod one za koju je taj rang izra%unat. U razdoblju 2007-12, prosje%ni percentilni rang zaHrvatsku u kontroli korupcije od 57,8 posto zna%i da 57,8 posto dr "ava u kontroli korupcijeostvaruje lo#ije rezultate od Hrvatske. Ali i njih 42,2% bolje rezultate od Hrvatske. U slu%aju'starih' %lanica EU, EU-15, one kontroliraju korupciju u prosjeku bolje od 88,1 posto ostalihdr "ava.

Sveukupno slika 1 jasno otkriva da u svakom od bitnih elemenata kvalitete i u%inkovitostidr "avnog upravljanja Hrvatska zna%ajno zaostaje za ostalim %lanicama EU, kako tzv. 'novim'tako i tzv. 'starim' %lanicama. A Hrvatska danas jest %lanica EU i mora "urno pobolj#avatiovakve relativne odnose. Stvaranje kompetentne, odgovorne i motivirane dr "avne i javneadministracije je i sastavni dio uspje#nog %lanstva u EU i iskori#tavanja prednosti i pogod-nosti koje to %lanstvo nudi. Za sada, po%etna iskustva %lanstva i upravo nedopustiva sporost

iskori#tavanja prednosti %lanstva dodatno potvr $uju nu"nost promjena i reformi u dr "avnojupravi koje !e ja%ati njezinu profesionalnost i kompetentnost.

Svi navedeni pokazatelji, uza sve ograde koje je mogu!e postaviti na njihovu preciznost,signaliziraju da na%in funkcioniranja dr "avne i javne uprave (#to je u neku ruku tek drugo imeza institucionalno okru"enje) predstavlja bitan uzrok nemogu!nosti gospodarskog oporavka irasta u Hrvatskoj. Reforma dr "avne i javne uprave se stoga name!e kao nu"na pretpostavkasustavnog uklanjanja prepreka poslovanju i pobolj#anja op!eg poslovnog i ekonomskogokru"enja u Hrvatskoj.

7



4. Veličina dr žavne i javne uprave u Hrvatskoj

Tabela 1 prikazuje podatke o kretanju broja zaposlenih koji primaju pla!u iz prora%una op!edr "ave i pripadaju!e mase pla!a, prema razinama dr "avne vlasti.

Tabela 1: Broj zaposlenih i masa pla!a, op!a dr "ava

Izvor: Broj zaposlenih: za dr "avni prora%un i izvanprora%unske fondove Ministarstvo financija do 2011, nakon togaprocjena. Za izvanprora%unske fondove u 2013. i jedinice lokalne samouprave internetska stranica MF.Masa pla!a:MF

Kao #to je i poznato prora%un tj. dr "avni sektor je veliki poslodavac u Hrvatskoj. Pla!u iz pro-ra%una svih razina vlasti je u pro#loj godini primalo oko 21% zaposlenih

Tabela 1 tako$er pokazuje da su jedinice lokalne samouprave glavni generator rasta brojazaposlenih kod op!e dr "ave u proteklih #est godina. Dok je ukupan broj zaposlenih u RHsmanjen za 12% u odnosu na 2008. godinu, op!a dr "ava bilje"i rast broja zaposlenih za1,7%. Me$utim, samo kod jedinica lokalne samouprave pove!anje broja zaposlenih iznosi13% u odnosu na 2008. godinu i %ak 20% u odnosu na 2007.

Sli%no, masa pla!a zaposlenih u jedinicama lokalne samouprave rasla je u odnosu na pred-krizno razdoblju puno br "e nego je to bio slu%aj na razini dr "avnog prora%una. Valjanapomenuti da ova analiza ne obuhva!a zaposlene kod trgova%kih dru#tava u vlasni#tvudr "ave i/ili jedinica lokalne samouprave.

Zna%aj hrvatskog javnog sektora za zapo#ljavanje je visok i u europskim razmjerima. Slika 2.prikazuje usporedne podatke o relativnoj veli%ini zaposlenosti u op!oj dr "avi za %lanice EU u2008. godini. Noviji usporedni podatci nisu dostupni. Me$utim, kako je u me$uvremenu udio

broja zaposlenih koji pla!u primaju iz prora%unskih izvora u odnosu na ukupan broj za-poslenih u Hrvatskoj rastao, za o%ekivati je da se komparativni polo"aj Hrvatske dodatnopogor #ao.

8



Izvor: OECD i DZS

Istovremeno, kao #to pokazuje slika 3., Hrvatska i Slovenija imaju jedan od relativno najsku-pljih javnih sektora u EU s prora%unskim tro#kom za zaposlene od 12% BDP-a u 2013. godi-ni.

Izvor: Eurostat

Ova kratka analiza pokazuje da osim nezadovoljavaju!e kvalitete i efikasnosti javnih uslugaza poduzetnike i gra$ane, Hrvatska ima glomazan i skup javni sektor. Sve to jasno ukazujena nu"nost "urne i odlu%ne reforme dr "avne i javne uprave. S druge strane, ne postoji objek-tivno niti jedan razlog zbog kojeg bi Hrvatska trebala tolerirati ovakvo stanje, zbog kojeg bitrebala tolerirati da se njezine institucije i na%in njihova rada ozna%avaju najve!ompreprekom stvaranju novih poslova, novih investicija, novih radnih mjesta i vi#ih dohodaka zasve njezine gra$ane.

5. Sastavnice sveobuhvatne reforme dr žavne i javne uprave

Tri su bitna aspekta sveobuhvatne reforme dr "avne i javne uprave: politi%ki, organizacijski imotivacijski aspekt pri %emu se ovaj posljednji mo"e nazvati i upravlja%kim aspektom.

Politi%ki aspekt zna%i depolitizaciju dr "avne i javne uprave kako bi se stvorili nu"ni preduvjetiza stvaranje kvalitetnog rukovode!eg kadra u dr "avnoj i javnoj slu"bi, ali i prijeko potrebnasigurnost i uvjerenost dr "avnih slu"benika da njihova karijera i napredak u slu"bi ovisi jedino

i isklju%ivo o rezultatima njihova rada.

9



Motivacijski aspekt uklju%uje reformu sustava pla!a i vrednovanja rada koji se temelji na kri-terijima stru%nosti, uspje#nosti i rezultata rada.

Organizacijski aspekt treba osna"iti efekte upravlja%kog dijela reforme. U tom smislupo"eljne organizacijske promjene uklju%uju pojednostavljivanje organizacijske strukturedr "avnih tijela, uklanjanje preklapanja u nadle"nostima radi koncentracije relevantnih znanja i

kompetencija na jednom mjestu. Ovo uklju%uje i pitanje broja ministarstava (koji je uHrvatskoj prevelik), ali i pitanje preklapanja poslova izme$u ministarstava i brojnih agencija.Organizacijski aspekt u svojoj #iroj formi zahtijeva i jednostavniju vertikalnu podjelunadle"nosti izme$u dr "avne vlasti i jedinica lokalne i podru%ne (regionalne) samouprave kojibi mogao rezultirati ukidanjem Ureda dr "avne uprave po "upanijama. Jedna od mogu!nosti utom dijelu je i preno#enje poslova Ureda dr "avne uprave na "upanije %ime bi se redefiniraopolo"aj "upanija, pretvorilo "upanije u jedinice koje istovremeno obavljaju poslove dr "avneuprave i regionalne samouprave. O%igledan prostor za u#tede i pojednostavljenja.

Reforma dr "avne i javne uprave, kao i svaka druga reforma, je proces sastavljen iz vi#e di- jelova koji se ne moraju svi odvijati istom brzinom. Logi%no je da se neki reformski procesiodvijaju paralelno, a neki sekvencijalno pri %emu njihov vremenski raspored ovisi i o prosud-

bi sposobnosti institucija da apsorbiraju promjene. S druge strane, provo$enje reforme mo"eukazati na povezanosti i potrebu za nekim promjenama koje u samom oblikovanju reforme inisu bile predvi$ene. Me$utim, za potpun uspjeh reforme, za stvaranje jeftinije dr "avne i javne uprave koja !e proizvoditi kvalitetnije javne usluge i biti sposobna pratiti i pravovre-meno reagirati na brze i kontinuirane promjene tr "i#nih okolnosti va"na su sva tri navedenaaspekta.

Smatramo da objektivne ekonomske i financijske okolnosti nala"u da se reformski procesdr "avne i javne uprave treba pokrenuti na mjestu gdje se rezultati mogu ostvariti najbr "e i snaj#irim u%incima – kako na prora%un tako i na gospodarstvo. Smatramo da je to upravoupravlja%ko - motivacijski i s njim povezan politi%ki povezan aspekt.

(ekanje i o%ekivanje novih organizacijskih rje#enja, posebno onih u dijelu politi%ko teritori- jalnog ustroja, ni na koji na%in ne mo"e koristiti kao izgovor za pokretanje reforme u dijeludepolitizacije i sustava pla!a i vrednovanja rada na temelju stru%nosti i rezultata rada.

Upravljanjem vremenskim rasporedom reforme je, stoga, i jedan od va"nijih aspekata njezineuspje#nosti. Istovremeno, provo$enje reforme mo"e pokazati i potrebu za odre$enim korek-cijama. Reformske korekcije i pobolj#anja reformskog procesa naravno nisu problem ukolikone ugro"avaju i ne mijenjaju temeljni reformski cilj. Problem je kada reformski procesi nepostoje.

6. Depolitizacija i rukovodeći dr žavni službenici

Dr "avna i javna uprava mora, neovisno o politi%koj orijentaciji Vlade, osigurati svim gra$ani-ma i poduzetnicima fer i jednak tretman u postupanjima i poslovima gdje gra$ani i poduzetni-ci koriste usluge dr "avne i javne uprave.

Operativno se to posti"e kroz izgradnju profesionalizma, kompetencija i stru%nosti dr "avne i javne uprave. Ove su vrijednosti temelj pravi%nosti i kontinuiteta uprave te u velikoj mjeriodre$uju stupanj do kojeg gra$ani i poduzetnici vjeruju u sustav vlasti.

Istovremeno, dr "avni i javni slu"benici odgovorni su Vladi za djelotvorno i efikasno provo$enje njezinih programa #to zna%i da je odgovornost administracije prema trenutnoj Vladi, u kon-tekstu ustava i zakona, klju% djelotvorne provedbe vladinih politika.

Uskla$ivanje odnosa politike (koju u naju"em smislu predstavlja Vlada) i dr "avne adminis-tracije zahtijeva definiranje institucionalnih aran"mana koji !e sprije%iti da se dr "avna i javnauprava pretvori u samo sebi dostatnu dru#tvenu skupinu imunu na politi%ko vodstvo, ali isto

10



tako onemogu!iti i preveliku politizaciju koja tu istu dr "avnu i javnu upravu pretvara u taocapolitike i stranka kojoj je za#tita javnog interesa tek od sekundarnog zna%enja.

Razli%ite dr "ave su tijekom vremena rje#avale ovaj problem na razli%ite na%ine grade!i pritome vlastita rje#enja o broju i opsegu politi%ki imenovanih du"nosnika u dr "avnoj i javnojadministraciji. Jedinstvenog i jednostavnog recepta nema. Sjedinjene Ameri%ke Dr "ave ima-

ju visoko politiziranu administraciju kojoj se zbog toga ne mo"e prigovoriti da je neefikasna.Velika Britanija je pak poznata po svom modelu visoke odvojenosti administracije i politi%kihstruktura. Dr "ave kontinentalne Europe obi%no slijede weberovsku tradiciju birokracije u kojoj se nastoji jasno odvojiti slu"benike od politi%ki imenovanih du"nosnika zbog %ega se prob-lem politizacije tada ogleda u broju i razini politi%ki imenovanih du"nosnika/slu"benika.

Tranzicijske zemlje, poput Hrvatske, naslijedile su problem prili%no zamagljene i nejasne ra-zlike izme$u politike i administracije. Posljedica toga je slaba upravlja%ka i institucionalnastruktura u kojoj politizacija regrutiranja i upravljanja u dr "avnoj i javnoj slu"bi stvara velikerizike i izla"e cjelokupni sustav uprave problemu da slu"benici i du"nosnici visoke razine neposjeduju kompetencije potrebne za obavljanje svojih poslova i funkcija.

Hrvatska spada u ve!insku skupinu post-tranzicijskih dr "ava koja ima najmanje jednu, asada i dvije (ili %ak tri ) razine politi%kih imenovanja izme$u ministarske i najvi#e profesion-alne razine. Danas se politi%ki imenuju zamjenici, pomo!nici ministara i tajnici ministarstava(naime iako zakon predvi$a da se tajnici biraju u natje%ajnom postupku gdje Vlada obavljasamo imenovanje radi se u su#tini o vrlo politiziranom postupku). Nasuprot ovakvoj situaciji,u trima balti%kim dr "avama najvi#i dr "avni slu"benici na hijerarhijskoj su ljestvici odmah izarazine ministra.

Posljedice povratka politizacije dr "avne uprave koje su nastale za kvalitetu upravljanja uHrvatskoj su brojne. Osim ve! postoje!ih problema u efikasnosti i kvaliteti dr "avne i javneuprave pojavili su se i novi koji se npr. ogledaju u broju zakona i odluka Vlade koje je osporioustavni sud ili nedopustivoj sporosti u prihva!anju sredstava iz prora%una EU na koje jeHrvatska stekla pravo nakon stupanja u %lanstvo Unije. Sada#nje nezadovoljavaju!e stanje iu%inci dr "avne i javne administracije u biti pokazuju krizu upravljanja. Prakse u kojima seproblemi (eventualno) rje#avaju kada i ako to naredi ministar nisu primjerene suvremenimzahtjevima koji se postavljaju pred upravu. Nastavak te prakse nije odr "iv i prijetnja jeu%inkovitom funkcioniranju dr "ave.

Imaju!i u vidu negativne posljedice koje politizacija izaziva za kvalitetu funkcioniranjadr "avne i javne uprave, njezinu sposobnost obavljanja povjerenih joj poslova i pote#ko!efunkcioniranja u europskom administrativnom prostoru smatramo da politi%ka imenovanja utijelima dr "avne vlasti treba ograni%iti samo na %elne ljude dr "avnih institucija i njihove zamjenike (npr. ministre i zamjenike ministara). Naime, samo jasna depolitizacija koja pre"ivljavasmjenu politi%kih mandata mo"e osigurati stvaranje kvalitetnih rukovoditelja u dr "avnoj i javnoj slu"bi.

Politi%ka imenovanja u praksi podrazumijevaju i politi%ka razrje#enja, tako da kod promjenevlasti ministarstva mogu ostati bez dvije-tri razine slu"benika koji su u proteklom mandatuskupili vrijedno iskustvo i te#ko nadoknadivu “institucionalnu memoriju“. Koliko mogu biti lo#eposljedice ovakve prakse pokazuju i pote#ko!e koje Hrvatska ima u snala"enju s pravima iobvezama koje proizlaze iz %lanstva zato jer je izgubila zna%ajan dio institucionalne memorije(posebno u dijelu upravljanja fondovima) stvorene tijekom procesa pristupanja.Predla"emo stoga i imenovanje dr "avnih slu"benika najvi#e rukovode!e razine na mandatod pet godina. Pretpostavka je to ja%anja kontinuiteta dr "avne slu"be, o%uvanja tzv. institu-cionalne memorije, ali i mehanizam ja%anja odgovornosti najvi#ih dr "avnih slu"benika jernakon pet godina moraju ponovo na natje%aj.

Pri zapo#ljavanju dr "avnih slu"benika, a osobito rukovode!ih slu"benika, temeljni kriterijimoraju biti stru%nost i vje#tine za obavljanje poslova. To zahtijeva i jasno odustajanje odprakse po kojoj se jasno!a kriterija selekcije gubi s razmjerno vi#im i zna%ajnijim pozicijama u

11



upravi. Iskustva drugih dr "ava sugeriraju da u slu%ajevima kada izbor visokih slu"beni%kihmjesta podlije"e suglasnosti politike (npr. kada Vlada provodi imenovanja temeljem prove-denog selekcijskog postupka) tada takvi procesi zahtijevaju ve!u otvorenost prema javnosti itransparentnost od izbora i zapo#ljavanja koja se doga$aju isklju%ivo u administrativnomprocesu. U na#em se prijedlogu depolitizacije zato predla"e javna objava rezultata i tijekaprocesa izbora najvi#ih dr "avnih slu"benika.

7. Načela reforme sustava plaća, vrednovanja rada i nagrađivanja u dr žavnoj i javnoj

službi

S obzirom na postoje!e zakonske propise, sustav pla!a u dr "avnoj i javnoj upravi mo"e se usu#tini podijeliti na tri dijela: sustav pla!a koji se primjenjuje na dr "avne slu"benike, sustavpla!a koji se primjenjuje na javne slu"be i sustav pla!a koji se primjenjuje u jedinicamalokalne i podru%ne (regionalne) samouprave . Dodatno, razli%ita materijalna prava za svaku1

od ove tri kategorije slu"bi ure$uju se kolektivnim ugovorima. Pla!e dr "avnih i pravosudnih

du"nosnika ure$ene su posebnim zakonom.

Postoje!i sustav pla!a daje nezadovoljavaju!e rezultate zato jer stvara disparitete me$upla!ama prora%unskih korisnika koji nisu na konzistentan na%in povezani niti s radnimu%incima i rezultatima rada niti sa slo"eno#!u poslova za koje se pla!a ispla!uje. Razli%itidodatci na pla!e, posebno u javnim slu"bama, pove!avaju nepreglednost i neusporedivostpla!a i stvaraju disparitete me$u slu"benicima za koja se te#ku mogu na!i opravdanja.

Na primjer. u granskom kolektivnom ugovoru za zaposlene u ustanovama kulture koji se fi-nanciraju iz dr "avnog prora%una u %lanku 16. stavak 4. stoji „ Zaposlenima, osim onih izstavka 3. ovog $ lanka, u administrativnim, financijskim i tehni $ kim slu! bama uklju$ uju# i i za- poslenike na poslovima $ i "# enja i odr ! avanja prostora pripada dodatak na osnovnu pla# u od

5%.“ Potpuno je nejasno kako se opravdava ovaj dodatak koji nije dostupan npr. odgovaraju!em osoblju u nekom ministarstvu.

Postoje!i sustav temelji se na polo"ajima. Napredovanje kroz postoje!i sustav mogu!e je upraksi jedino unapre$enjima na vi#i polo"aj/radno mjesto ve!eg koeficijenta koje mora bitipredvi$eno tzv. sistematizacijom. Posljedica ovakvog odre$enja sustava je organizacijskafragmentacija koja se ogleda u tendenciji stvaranja velikog broja malih organizacijskih jedini-ca s obzirom da je to prakti%no jedini efektivan na%in pove!anja pla!a osobama kojepokazuje uspje#nost u radu. Iako je u dijelu sustava pla!a dr "avnih slu"benika i slu"benika inamje#tenika u JLS normativno i na%elno predvi$ena veza izme$u visine pla!a i ocjenakvalitete i u%inkovitosti rada ona se u praksi ne primjenjuje na taj na%in .2

Sada#nji sustav niti na koji poseban na%in ne izdvaja rukovodne razine i njegovu odgov-

ornost za funkcioniranje sustava od slu"benika na nerukovodnim poslovima. Drugim rije

%ima,postoje!i sustav nema nikakve ugra$ene mehanizme kojima bi se poticala odgovornost

12

Sukladno tome plaće dr žavnih službenika određuju se temeljem odredaba Zakona o dr žavnim službenicima (NN1

NN 92/05, 142/06, 77/07, 107/07, 27/08, 34/11, 49/11, 150/11, 34/12, 49/12, 37/13, 38/13) i pripadajućih Uredbi

kojima se utvr đuju nazivi i koeficijenti složenosti poslova. Sustav plaća u javnim službama temelji se na Zakonu

o plaćama u javnim službama (NN 27/01, 39/09) i pripadajućim uredbama o nazivima radnih mjesta i vrijednosti

koeficijenata. Sustav plaća u lokalnoj samoupravi se temelji na Zakonu o plaćama u lokalnoj i područnoj (region-

alnoj) samoupravi (NN 28/10) i pripadajućim uredbama. .

Sustav plaća dr žavnih službenika je općenito primjer nedovr šene reforme zato jer je u svim Zakonima koji se2

dotiču materije plaća predviđeno donošenje Zakona koji će na jedinstven način urediti plaće u dr žavnoj službi, javnim službama i upravnim odjelima i službama u lokalnoj i područnoj (regionalnoj) samoupravi. Upravo to je

sadr žaj prijedloga koji su opisani u ovom dokumentu.



rukovodnih razina za ostvarivanje rezultata i upravljanje organizacijskim jedinicama kojimasu na %elu.

Kona%no, ovako postavljen sustav neosjetljiv je na izazove sada#nje fiskalne situacije i zaht- jeve top-down bud"etiranja gdje se zbog fiskalnih razloga odozgo prema dolje name!u pro-ra%unski limiti u koje se korisnici moraju uklopiti. S obzirom na istovremenu rigidnost i susta-

va pla!a i sustava regrutiranja/otpu#tanja uobi%ajena fiskalnost stvarnost je kontinuiranoprobijanje postavljenih limita.

OECD (2011) preporu%a da u oblikovanju reforme sustava pla!a treba stoga voditi ra%una oostvarivanju sljede!ih na%ela:

Sposobnost upravljanja i vo% enja koja je nu! na za kvalitetu, efikasnost i odgovornostdr ! avne i javne uprave. U praksi razvijenih dr "ava pojavljuju se u su#tini dvije paradigmeoblikovanja dr "avne i javne uprave. Jedna je klasi%na birokracija weberovog tipa koja setemelji na %vrstim pravilima i njihovu po#tivanju i koja je tipi%na za dr "ave kontinentalne Eu-rope. Drugu paradigmu %ini novi javni mened"ment koji se temelji na menad"erskoj diskreci- ji, odgovornosti za rezultate i dopu#ta razli%ito upravljanje razli%itim dijelovima dr "avne i javne

slu"be s ciljem prepoznavanja njihovih specifi%nosti i ostvarivanja njihove efikasnosti. Novi javni mened"ment prisutniji je u dr "avama koje se povezuje s anglosaksonskom tradicijom.Iako se danas ove dvije paradigme u praski mnogih dr "ava kombiniraju i isprepli!u,dr "avama koje se su proiza#le iz socijalisti%kih/komunisti%kih re"ima poput Hrvatske, kojese suo%avaju sa slabom institucionalnom i upravlja%kom strukturom, se preporu%a da svojeadministrativne reforme razvijaju kroz klasi%nu kontinentalnu tradiciju uprave.

Tek kada se postignu po"elje osobine u%inkovite birokracije kao #to su jedinstvo zapovi- jedanja, jasna hijerarhijska linija, podjela posla i specijalizacija, vo$enje evidencije, sustavregrutiranja i napredovanja sukladno rezultatima rada i u kona%nici postojanje pravila ipropisa kojima se upravlja odnosima i poslovima organizacije mogu!e je reformu razvijati upravcu delegiranja i deregulacije tipi%ne za tzv. novi javni menad"ment. Upravo slijedomovakvih razmatranja Slovenija je 2008. godine uvela sustav jedinstvenog odre$ivanja pla!aza sve dr "avne i javne slu"benike. Nedostatak ovakvog pristupa je njegova implicitna pret-postavka da je u svim dijelovima dr "avne i javne slu"be po"eljan paralelan razvoj sustavapla!a.

Sposobnost $ injenja i ostvarivanja rezultata

Sposobnost ostvarivanja rezultata i produktivnost u dr "avnoj i javnoj slu"bi je po definicijikoncept koji je puno te"e definirati i mjeriti nego u slu%aju privatnog sektora %ija se produk-tivnost ogleda u pokazateljima tr "i#ne uspje#nosti. U nedostatku signala koji daje tr "i#ni icjenovni mehanizam, javne institucije moraju razviti vlastite pokazatelje kvalitete javnih uslu-ga. Pri tome treba razlikovati uspje#nost i rezultate rada pojedinca te uspje#nost i rezultaterada institucije tj. organizacije i razumjeti kako oni utje%u jedni na druge. Optimiziranje rada

pojedinca ne jam%i optimalno funkcioniranje organizacije. Me$utim organizacija koja ne raz-likuje izme$u kvalitetnih i nekvalitetnih rezultata rada, koja ne razlikuje izme$u u%inkovitostii neu%inkovitosti pojedinca signalizira da rezultati i kvaliteta nisu va"ni. Organizacija koja "eliimati rezultate, koja "eli biti uspje#na mora razvijati saznanje i svijest o potrebi za unapre$enjem na%ina obavljanja poslova, unapre$enjem rezultata rada, mora razvijati otvorenost zaindividualnu inicijativu, nove prijedloge i inovacije u obavljanju javnih poslova. Javna institu-cija stoga mora koristiti svoj sustav nagra$ivanja i pla!a kako bi i svojim slu"benicima, ali ikorisnicima svojih usluga poslala poruku da su rad i rezultati rada va"ni.

Ostvarivanje ovog na%ela mnoge dr "ave posti"u kroz napredovanja koji se vezuje uz rezul-tate rada. Jedan od na%ina je ocjenjivanje slu"benika koji se temelji na usporedi zada!a kojesu dr "avnom slu"beniku date na po%etku godine i stvarno ostvarenih rezultata temeljem kri-

terija stru%nosti, kvalitete izvedbe i produktivnosti predstavlja %estu metodu mjerenja ipra!enja rezultata rada te promicanja kroz platne razrede nakon #to se ostvari odre$en broj

13



pozitivnih ocjena. Drugi na%in koji se naj%e#!e kombinira sa sustavom ocjenjivanje jemogu!nost ostvarivanja bonusa prema diskrecijskoj odluci nadre$enih slu"benika.

Presudna odrednica ostvarivanja rezultata organizacije i pojedinca je kvaliteta rukovodnogkadra spremnog i sposobnog ostvarivati upravlja%ke zadatke. Upravo razvoj rukovodnogkadra koji ima prava i odgovornosti i od %ije kvalitete i anga"iranosti u velikoj mjeri ovisi usp-

je#nost provedbe reforme sustava pla!a,nagra$ivanja i vrednovanja rada zahtijeva nu"nost jasne depolitizacije dr "avne i javne uprave. Dodatno, postoje primjeri dr "ava u kojima sesustav vrednovanja rada rukovodnih slu"benika razlikuje od sustava vrednovanja i ocjenji-vanja rada ostalih slu"benika. Litva je uvela i odvojeno vrednovanje rada za %elnike(uklju%uju!i dr "avne tajnike kao najvi#e slu"benike) koja je temeljena na implementacijistrate#kih ciljeva institucije, uprave i vodstva.

Izgradnja sposobnosti za privla$ enje,motiviranje i zadr ! avanje slu! benika

Dr "avna i javna uprava, kao i svaka druga organizacija, ima potrebu osigurati djelotvornost ikompetentnost svoga osoblja. A specifi%no dr "avna i javna uprava mora osigurati i jednakpristup javnom zapo#ljavanju kao i po#tivanje odre$enog skupa javnih vrijednosti.

Jedan od bitnih izazova s kojima se dr "avna i javna uprava susre!e je odre$eni negativni jazu pla!ama koje nudi dr "avan i javna uprava u odnosu na usporedne poslove u privatnomsektoru. Ovakav problem postoji u Hrvatskoj, ali ni na koji na%in nije hrvatska specifi%nost. Unatjecanju s privatnim sektorom dr "avna i javna uprava osim same pla!e ima i neke drugeatraktivne osobine koje nudi: ve!a sigurnost zaposlenja (koja nije isto #to i potpuna do"iv-otan sigurnost radnog mjesta), izazovnost posla, mogu!nosti obrazovanja i sl. Me$utim,iako se dr "avna i javna slu"ba ne takmi%i s privatnim sektorom samo kroz visinu pla!e onamora osigurati da barem perspektiva promjena u pla!i signalizira povezanost izme$u rezulta-ta rada i visine pla!e. Na taj na%in signalizira se da institucije vrednuju rad svojihslu"benika,vredniju njihovu spremnost na zalaganje #to sve zajedno pridonosi kvaliteti uslu-ga koje stvaraju i dru#tvu osiguravaju dr "avni i javni slu"benici, ali i pove!anju kvalitete iprivla%nosti radnog okru"enja.

Sustav platnih razreda kroz koji se promicanje obavlja temeljem rezultata rada je jedan odna%ina za ostvarivanje ovog na%ela jer omogu!ava predvidivost promjena u pla!i u ovisnostio kvaliteti radnog napora. Dodatno, na ovaj na%in pla!a nadre$enog prestaje biti limit za vis-inu pla!a podre$enih slu"benika.

Sposobnost prilago% avanja i razvoja

Izlo"enost modernih ekonomija konkurenciji na globalnom tr "i#tu zahtijeva i sposobnost pri-lagodbe dr "avne i javne slu"be. Dodatno, ovakvi zahtjevi proizlaze iz tehnolo#kog napretka ibrzog razvoja informacijsko komunikacijske tehnologije koja stvara nove mogu!nosti upogledu obujma i kvalitete javnih usluga. Nesposobnost prilagodbe mo"e biti skupa odnos-

no mo"e dosegnuti razmjere po kojima sama dr "avna i javna uprava postaje preprekarazvoju poslovne i poduzetni%ke aktivnosti, kao #to je po mnogim znacima to slu%aj uHrvatskoj.

Me$utim, za ostvarivanje zahtijeva za prilago$avanje i razvoj puno je va"nija fleksibilnostcjelokupne strukture dr "avne i javne uprave u smislu broja slu"benika nego fleksibilnost upla!ama. U uvjetima realnih pritisaka da pla!e u dr "avnoj i javnoj slu"bi odr "avaju odre$eniodnos prema pla!ama u privatnom sektoru sni"avanja pla!a mogu biti samo privremenamjera koja u odre$enim okolnostima mo"e imati i negativne posljedice po kvalitetu javneusluge (zbog negativne selekcije, nezainteresiranosti slu"benika i sl.). Primjerna fleksibilnostu utvr $ivanju broja dr "avnih i javnih slu"benika predstavlja zna%ajno efikasniji na%in za ost-varivanje fiskalne stabilnosti i primjerene kvalitete slu"benika.

Za#tita dr "avnih slu"benika i relativno ve!a sigurnost radnog mjesta nego u privatnom sek-toru potrebna je radi za#tite dr "avnih i javnih slu"benika od politi%kih utjecaja, vanjskih in-

14



teresa i ostvarivanja njihove nepristranosti u obavljanju javnih poslova. Me$utim, za#titadr "avnih slu"benika ne mo"e zna%iti apsolutnu sigurnost radnog mjesta. Postoje stogadr "ave (kao npr.Litva) koja ukidanje pojedinog radnog mjesta uvjetuju ukidanjem cjelokupnogdjelokruga poslova tog radnog mjesta uz uvjet da nije mogu!e da se ukinuti poslovi nastaveobavljati pod nekim drugim imenom. Slovenija dopu#ta prekid ugovora o radu u slu%ajusmanjivanja opsega posla, privatizacije javnih poslova, organizacijskih ili financijskih razloga

te nestru%nosti.

Ono #to valja imati na umu je da navedena na%ela nisu stati%na. Ona se ne mogu posti!i jednokratnim mjerama i/ili jednokratnom stati%nom reformom. Sveobuhvatnost i relevantnostovih na%ela jasno ukazuje da reforma sustava pla!a u javnoj upravi zahtijeva odlu%nost upostavljanju sustava, menad"ersku odlu%nost da se taj sustav provede i unapre$uje u vre-menu sukladno zahtjevima okru"enja koje se kontinuirano mijenja. I sve to imaju!u uvijekpred o%ima trajni cilj – jeftiniju i kvalitetniju javnu usluga koja !e odgovarati na potrebegra$ana i poduzetnika.

8. Upravljanje reformom dr žavne i javne uprave

Klju% uspjeha reformskog procesa je upravljanje provedbom reforme. To zahtijeva sredi#njuinstituciju koja ima 'vlasni#tvo' nad reformom i dosljedno upravlja njezinom provedbom kori-giraju!i uo%ene nedostatke. Kao logi%an izbor name!e se Ministarstvo uprave ( svakomslu%aju uz jaku politi%ku podr #ku premijera)

Ministarstvo uprave se isti%e kao prvorazredan %imbenik u izvr #avanju funkcije sredi#njeupravlja%ke strukture, mehanizma koji osigurava zakonsku predvidivost djelovanja javnogsektora i po#ten i jednak tretman dr "avnih i javnih slu"benika u razli%itim dr "avnim i javniminstitucijama. Sposobne strukture tog sredi#njeg menad"menta neophodne su da bi se prov-ela stvarna reforma dr "avne slu"be, pripremila i pratila provedba reformskih zakona te

postavili i kontinuirano razvijali standardi za upravljanje ljudskim resursima. Valja naglasiti dasredi#nja uloga Ministarstva uprave u vo$enju i upravljanju reformom ne isklju%uje aktivnuulogu svakog pojedinog korisnika. Ministarstvo uprave treba reformu voditi, razvijati stan-darde ocjenjivanja, nagra$ivanja, zapo#ljavanja, nadzirati, kontrolirati i ujedna%avati proved-bu tih standarda, ali sama provedba i dalje ostaje u pojedinim institucijama. Tu treba ra%u-nati s otporima reformama koje !e pru"ati druga ministarstva ili organizacije zbog %ega jepoliti%ka podr #ka premijera presudna.

Dakako, sredi#nje tijelo za reformu treba izbje!i stvaranje slike o sebi kao nekoj “kontrolnojinstituciji”, ono mora postati “davatelj usluga” drugim ministarstvima i jedinstveno mjesto up-ravljanja ljudskim resursima.

Bitnu ulogu u ovom procesu igra i Ministarstvo financija koje mora imati aktivnu ulogu u

cjelokupnom procesu reforme kako bi se uskladio tijek reforme i financijska ograni%enja pro-ra%una.

Istovremeno, uspjeh reformi i ostvarivanje ciljanih rezultata zahtjeva i razvoj svijesti omenad"erskoj odgovornosti rukovodnog kadra u cijeloj dr "avnoj i javnoj upravi. Za o%ekivati je da !e se na po%etku provo$enja reforme tu pojaviti najvi#e problema jer dosada#nja prak-sa od osoba na rukovodnim pozicijama nije stavljala naglasak na va"nost upravlja%kog as-pekta njihovog polo"aja – koordiniranje, organiziranje, ali i pravedno vrednovanje rada po-dre$enih slu"benika. Uloga sredi#njeg tijela za reforme u ujedna%avanju i poticanju ovakvihpraksi se pokazuje od presudnog zna%enja.

15



9. Reforma dr "avne uprave i socijalni dijalog

Socijalni dijalog je va"na sastavnica svakog suvremenog dru#tva. U tom smislu on pred-stavlja i demokratski standard.

Uspje#no provo$enje i opstojnost rezultata reforme zahtijeva stoga intenzivan i produktivansocijalni dijalog %ija je zada!a tuma%iti i obja#njavati osobine reforme,ali i osigurati sudjelo-vanje predstavnika dr "avnih i javnih slu"benika u njezinu oblikovanju.

U akcijskoj provedbi reforme od klju%ne je va"nosti da svi oni kojih se to ti%e mogu procijenitieventualne dobitke ili gubitke koje ona donosi zbog %ega je transparentnost reformskogprocesa i razumijevanje njegova utjecaja na pobolj#anje kvalitete i efikasnosti postoje!ihprocesa od presudne va"nosti za uspjeh reforme.

Upravo stoga kada se govori o reformama potrebno je konkretizirati i njihov sadr "aj kako bise olak#ao i socijalni dijalog. Nepoznavanje sadr "aja, nejasno!e i neizvjesnost oko mogu!ih

rje#enja donose strah i nesigurnost koji jedino mo"e otkloniti uporan dijalog.

10. Reforma dr žavne uprave i politička volja

Kako strukturne reforme u svojoj biti zna%e mijenjanje dr "avnog sektora, mijenjanje postoje!ih obrazaca rada i pona#anja, mijenjanje ukorijenjenih pravila postupanja i/ili odnosame$u nekim dru#tvenim skupinama one se percipiraju kao politi%ki te#ke i nepopularne. I tounato%, na povr #ini, svima prihvatljivim ciljevima – jeftinije, jednostavnije i br "e obavljanjeposlova, procesa i usluga koje dr "ava osigurava svojim gra$anima i poduzetnicima.

Uspjeh i rezultati strukturnih reformi nisu, stoga, samo ekonomsko pitanje na%ina njihovadizajna ve! zahtijevaju i odgovaraju!e politi%ke pretpostavke. Reforme zahtijevaju jasno!upoliti%ke vizije da se uop!e prepoznaju koristi za ekonomiju i dru#tvo od njihova provo$enja, spremnost da se njihove osobine uporno obja#njavaju i komuniciraju dru#tvu, politi%kuvolju i odlu%nost u provedbi i kona%no politi%ku upornost i mudrost u uravnote"ivanjumogu!ih negativnih (kratkoro%nih) u%inaka reformi na neke pojedince i/ili skupine sdugoro%nim prosperitetom dr "ave i njihovih gra$ana.

Vladaju!em dijelu hrvatske politike nedostaje politi%ko vodstvo i politi%ka odlu%nost za pokre-tanje promjena i reformi kakvu zahtijeva dubina i duljina krize. 'tovi#e, mnogi primjeripokazuju i dokazuju da su vladaju!i svoju politiku vodili pothranjuju!i i opravdane i neoprav-dane strahove javnosti od reformi i promjena koje one donose.

Dodatno, Hrvatskoj u velikoj mjeri nedostaje i spremnost na dru#tveni dijalog o sadr "aju

potrebnih reformi, njihovim u%incima na dru#tvo i ekonomiju koji je presudan element ustvaranju dru#tvene potpore reformama, ali i trajnosti reformskih rezultata.

Gra$ani u sada#njoj situaciji s pravom tra"e i o%ekuju brza rje#enja za kompleksne prob-leme. Na "alost, u uvjetima duboke krize koja je zahvatila hrvatsko dru#tvo i ekonomiju brzihrje#enja nema. Ostaje samo upornost,dosljednost i odlu%nost u mijenjanju svega onoga #tohrvatsko dru#tvo i ekonomiju dr "i na za%elju Europske Unije - kako bi se ostvarila postupna,ali kontinuirana pobolj#anja. Velika i iznenadna pobolj#anja koja bi 'preko no!i' uklonila sveposljedice krize nije realno o%ekivati. Ali, je realno o%ekivati da !e uporan i dosljedan rad nareformama postupno donositi trajna pobolj#anja od kojih !e koristi, na razli%ite na%ine, imaticijelo dru#tvo. Trajnost reformskih u%inaka zahtijeva stoga odgovaraju!u razinu politi%keupornosti i dosljednosti koja prelazi granice jednog politi%kog mandata ili drugim rije%ima za-

htijeva minimalan dru#tveni (politi

%ki) konsenzus o uzrocima krize i na

%inu razvoja hrvatskoggospodarstva.

16



11. Provedba i konkretizacija

Uloga ovog dokumenta i prate!ih zakonskih prijedloga je ponuditi alternativni pristup pre-vladavaju!em na%inu vo$enja politi%kih rasprava u Hrvatskoj i to transparentnim nu$enjempromi#ljanja o potrebnim zna%ajkama reforme dr "avne i javne uprave zajedno s konkretnimrje#enjima u obliku prate!ih zakonskih rje#enja. Smatramo naime da je uspjeh i odr "ivost re-

formi usko povezana s kvalitetom dru#tvenog dijaloga za koji ovim prijedlogom nudimotransparentan okvir.

Konkretizacija na%ela efikasne javne uprave, obja#njenih u ovom dokumentu, ostvaruje sekroz paket Zakona kojeg %ine Prijedlog Zakona o sustavu pla!a u dr "avnoj slu"bi i jedinica-ma lokalne i podru%ne (regionalne) samouprave, Prijedlog Zakona o sustavu pla!a u javnimslu"bama , Prijedlog izmjena i dopuna Zakona o obvezama i pravima dr "avnih du"nosnika i3

Prijedlog Zakona o izmjenama i dopuna Zakona o dr "avnim slu"benicima.

Prijedlog jedinstvenog zakonskog rje#enja za sustav pla!a u dr "avnoj upravi i slu"bama je-dinica lokalne i podru%ne (regionalne) samouprave proizlazi, s jedne strane, iz postoje!ihzakonskih odre$enja koje takvo rje#enje predvi$aju. Naime, odredbe postoje!eg Zakona o

pla!ama u jedinicama lokalne i podru%ne (regionalne) predvi$aju dono#enje zakona koji !ena jedinstven na%in urediti pla!e u dr "avnoj slu"bi,javnim slu"bama i upravnim odjelima JLS.S druge strane, pove!anje u%inkovitosti dr "avnih slu"bi i slu"bi JLS je jednako va"no, mo"da%ak i va"nije u JLS s obzirom na ra#irenu percepciju da se upravo na razini JLS pojavljujubrojne prepreke poslovanju. Prora%unska ograni%enja na masu pla!a u jedinicama lokalne ipodru%ne (regionalne) samouprave su zadr "ana i u Prijedlogu Zakona o sustavu pla!a udr "avnoj slu"bi i jedinicama lokalne i podru%ne (regionalne) samouprave.

Depolitizacija se predla"e provesti kroz prijedlog izmjena i dopuna Zakona o obvezama ipravima dr "avnih du"nosnika. Ovim se prijedlogom iz reda dr "avnih du"nosnika isklju%ujuglavni ravnatelj policije, ravnatelj Porezne uprave, Ravnatelj Carinske uprave, glavni inspek-tor dr "avnog inspektorata, pomo!nici ministara, ravnatelji dr "avnih upravnih organizacija,pomo!nici ravnatelja HZMO, HZZO i HZZ, ravnatelj i zamjenici Sredi#nje agencije za finan-ciranje i ugovaranje te ravnatelj Sredi#njeg registra osiguranika. Posljednje dvije institucijeprovode specifi%ne poslove i nema nikakvog opravdanja za politi%ko imenovanje njezinih %el-nika. Upravo suprotno, to mo"e #teti kvaliteti njihova rada. Procjenjujemo da se na ovaj na%inbroj dr "avnih du"nosnika smanjuje za stotinjak osoba.

Predlo"enim izmjenama Zakona o dr "avnim slu"benicima predla"e se da najve!i broj gorenavedenih mjesta postanu slu"beni%ka mjesta na koje imenovanje obavlja Vlada, nakonprovedenog javnog natje%aja, na mandat od pet godina. Imenovanjem na mandat koji je duljiod politi%kog mandata Vlade osigurava se stabilnost i kontinuitet dr "avne slu"be, %uva tzv.institucionalna memorija, ali i ja%a odgovornost rukovode!ih slu"benika jer nakon pet godinase moraju ponovo javiti na natje%aj i prezentirati dokaze o radnim rezultatima i uspje#nosti urukovo$enju organizacijskom jedinicom.

Radi smanjivanja eventualnog neprimjerenog politi%kog utjecaja na proces izbora ovihslu"benika, predvi$a se javna objava rezultata natje%aja (na internetskim stranicama) za iz-abranog kandidata i deset najbolje plasiranih kandidata i to najkasnije na dan dono#enja Od-luke Vlade o njihovu imenovanju. Na ovaj se na%in osigurava mehanizam javnog uvida ukompetencije i stru%nost slu"benika visoke rukovode!e razine.

Sustav pla!a i vrednovanja rada koji se temelji na rezultatima rada, stru%nosti i u%inkovitostipredstavlja prijedlog za djelotvornu provedbu na%ela jednake pla!e za jednak rad.

17

Zakonski prijedlozi o sustavu plaća djelomično se oslanjaju na rezultate projekta „Ocjena sustava plaća u3

javnom sektoru u Hrvatskoj“ , Public Administration International iz 2007.godine.



Radna mjesta u dr "avnoj slu"bi i upravnim odjelima JLS raspore$uju se u jedinstven sustavkojeg %ini 12 platnih razreda od kojih svaki sadr "i 12 platnih stupnjeva unutar kojeg seutvr $uju po%etni koeficijenti za svako radno mjesto. Radna mjesta u javnim slu"bama ras-pore$uju se u 15 platnih razreda od kojih svaki sadr "i 12 platnih stupnjeva. Sustav koeficijenata koji proizlazi iz platnih razreda i platnih stupnjeva nije direktno usporediv s pos-toje$im sustavom koeficijenata zbog #ega nije mogu$e donositi zaklju#ke o polo"aju

radnih mjesta unutar sustava platnih razreda temeljem postoje$ih koeficijenata.

Uvo$enjem sustava platnih stupnjeva i platnih razreda se ubudu!e ukida dodatak na sta" od0,5 posto godi#nje. Me$utim, to ne!e i!i na #tetu najboljih radnika. Naime, prosje%na razlikaizme$u platnih stupnjeva za dr "avne i lokalne slu"benike je 2,13 posto, a u javnim slu"ba-ma 2,6 posto. Promicanje za jedan platni stupanj (tj. pove!anje pla!e za prosje%no 2,13 pos-to odnosno 2,6 posto) mogu!e je u slu%aju dvije uzastopne ocjene 'izvrstan' i tri uzastopneocjene 'primjeran'. Ovo jasno pokazuje da je za najbolje radnike dinamika promicanja br "aod automatizma koji je donosio dodatak za sta".

Temelj za provo$enje jedinstvenog sustava pla!a u dr "avnoj slu"bi i upravnim odjelima JLS%ini klasifikacija radnih mjesta u kategorije utvr $ene Zakonom o dr "avnim slu"benicima i Za-

konom o slu"benicima i namje#tenicima u JLS koja se nakon toga dijele u odgovaraju!u brojpotkategorija prema odredbama ovog Zakona.

Temelj za provo$enje jedinstvenog sustava pla!a u javnim slu"bama %ine kategorije radnihmjesta predlo"ene u Prijedlogu Zakona o sustavu pla!a u javnim slu"bama. Predla"e se petkategorija radnih mjesta (%elna radna mjesta, rukovode!a, voditeljska, savjetni%ka, specijalis-ti%ka, suradni%ka i pomo!na radna mjesta) od kojih se svaka kategorija dijeli u tri potkategori- je.

Sustav ocjene radne u%inkovitosti temelji se na utvr $ivanju ciljanih rezultata za pojedino rad-no mjesto, a %ije se ostvarenje o%ekuje od zaposlenika u dr "avnoj, javnoj i lokalnoj slu"bi.Ciljani rezultati slu"benika/zaposlenika proizlaze iz ciljeva dr "avnog tijela. Za svako radnomjesto ili skup radnih mjesta u dr "avnoj, javnoj ili lokalnoj slu"bi utvrdit !e se rezultati kojeslu"benik/zaposlenik na tom radnom mjestu u ostvarivanju dr "avne slu"be mora posti!i.Svugdje gdje je to mogu!e ciljani rezultati !e se utvrditi na na%in koji je mogu!e mjeriti –kodadministrativnih radnika brojem stvarno rije#enih administrativnih predmeta, brojem izdanihdozvola i sl.; kod lije%nika: brojem uspje#nih operacija, brojem obra$enih pacijenata i kaonegativni pokazatelj brojem komplikacija i sl.; kod nastavnika: uspje#nosti u%enika na stan-

dardiziranim testovima, brojem natjecanja i uspje#nosti na natjecanjima i sl. Samo iznimno,gdje nije mogu!e utvrditi mjerljive pokazatelje uspje#nosti, ciljani se rezultati mogu utvrditiopisno - bez egzaktno mjerljivih kriterija radne uspje#nosti.

Ostvarivanje ciljanih rezultata ocjenjivat !e se kriterijima to%nosti, pravovremenosti u izvr #a-vanju, samostalno#!u i stru%no#!u slu"benika (zaposlenika) u obavljanju povjerenih zadata-ka.

Za sve dijelove dr "avne, javne i lokalne slu"be koji obavljaju svoje zadatke u direktnom kon-taktu sa strankama (bez obzira radi li se o gra$anima ili poduzetnicima) uspostavit !e se sus-tav koji !e korisnicima usluga omogu!iti ocjenjivanje rada zaposlenika s kojim su u kontaktu.Ocjene korisnika %ine sastavni dio ukupne ocjene kojom se ocjenjuju slu"benici (zaposlenici).

Ocjenjivanja se provodi, kao i do sada, godi#nje i iskazuje ocjenama izuzetan, primjeran,dobar, zadovoljava, ne zadovoljava. Me$utim, za razliku od dosada#njeg na%ina ocjenjivanja,koje se temeljilo isklju%ivo na mi#ljenju rukovode!eg slu"benika, ocjenjivanje u novom sus-tavu temelji se na unaprijed odre$enim i mjerljivim pokazateljima radne uspje#nosti – uklju%u- ju!i i pokazatelje radne uspje#nosti za rukovode!e slu"benika. A mi#ljenja i ocjene stranaka/korisnika %ine i dodatni element ocjenjivanja. Rezultat je promicanje u pla!i jedino temeljem

ostvarenih radnih rezultata.

18



Temeljem sustava platnih razreda mogu!e je osigurati nagra$ivanje slu"benika koji imajuuspje#nost iznad prosjeka bez potrebe da ih se imenuje na rukovode!a radna mjesta. Ovimese dokida postoje!a praksa umjetnog stvaranja malenih organizacijskih jedinica samo da bise osigurao prostor za bolje nagra$ivanje slu"benika koji svojim radom i rezultatima zna%a- jno doprinose radu institucije.

Slu"benici i zaposlenici u javnim slu"bama se promi%u za jedan platni stupanj, ako su dvaputa uzastopno ocijenjeni godi#njom ocjenom „izuzetan – uspje#nost visoko iznad utvr $enihrezultata“. Slu"benici (dr "avni i lokalni) i zaposlenici u javnim slu"bama se promi%u za jedanplatni stupanj, ako su tri puta uzastopno ocijenjeni godi#njom ocjenom „primjeran - uspje#nost iznad utvr $enih rezultata“ te za jedan platni stupanj, ako su pet puta uzastopno oci- jenjen godi#njom ocjenom „dobar - uspje#nost unutar utvr $enih rezultata ili vi#om ocjenom“.

S druge strane, slu"benici i zaposlenici koji su ocijenjeni ocjenom „zadovoljava“ automatskise premje#taju u ni"i platni stupanj od onoga kojeg su imali do trenutka dobivanja ove ocjene.

Za dr "avne i lokalne slu"benike koji su ocijenjeni ocjenom „ne zadovoljava – uspje#nost

ispod utvr $enih rezultata“ otkazuje se dr "avna slu"ba po sili zakona. Zaposlenici javnihslu"bi koji su ocijenjeni ocjenom 'ne zadovoljava' dobivaju opomenu pred otkaz i rok od 3mjeseca da poprave radne u%inke. Ukoliko i nakon toga roka ne zadovoljavaju otkazuje seradni odnos.

Kako bi se motiviralo i usmjerilo rukovodni kadar da stvarno i realno ocjenjuje zaposlenikezakonom se propisuje gornje granice na broj slu"benika i zaposlenika koji mogu biti ocjenjeni ocjenom 'izuzetan' i 'primjeran'. Ocjenom 'izuzetan' mo"e se ocijeniti najvi#e 6 postoslu"benika (zaposlenika), a ocjenom 'primjeran' najvi#e 12 posto slu"benika (zaposlenika).Ostavlja se tako$er i mogu!nost nagra$ivanja zaposlenika u dr "avnoj slu"bi za izvanrednerezultate rada. Me$utim, imena zaposlenika koji su nagra$eni, obrazlo"enje razloga nagra$i-vanja isto kao i iznos nagrade objavit !e se na internetskim stranicama dr "avne institucije ukojoj su zaposleni ili na internetskim stranicama resornog ministarstva. Sredstva za ovu nam- jenu limitiraju se na 0,1% prora%unskih rashoda za zaposlene.

U dr "avnoj slu"bi se uvodi se i specifi%an sustav ocjenjivanja najvi#ih rukovode!ih slu"beni-ka na na%in da sastavni dio njihove ocjene %ini kolegijalna ocjena. Kolegijalna ocjena je ocjena kojom rukovode!eg slu"benika ocjenjuju kolege iste hijerarhijske razine. Uvodi setako$er i mogu!nost jednokratnih nagrada za rukovode!e slu"benike najvi#e razine u slu%ajuda su ispunjeni ciljevi tijela dr "avne uprave i njihova osobna ocjena nije manje od primjeran.Ciljevi organizacije se smatraju ispunjenima ako je ostvarenje prora%una tijela dr "avne up-rave jednako ili manje prora%unu koji je usvojen krajem godine koja prethodi godini za kojuse ispla!uje nagrada i ako taj prora%un tijekom godine nije mijenjan.

Predla"e se tako$er i ure$enje iscrpne liste dodataka na pla!u koju mogu ostvariti slu"benici

(zaposlenici) kako bi se sprije%ila dosada#nja praksa netransparentnih dodataka. Dodatciizvan ove liste nisu dopu#teni.

Prevo$enjem koeficijenata pla!a slu"benika u dr "avnoj i lokalno slu"bi te zaposlenika u javn-im slu"bama iz sada#njeg sustava koeficijenata u sustav platnih razreda i platnih stupnjevatreba se obaviti na na%in da pla!a niti jednog zaposlenika ne mo"e biti ve!a od sada#nje nitise masa pla!a institucije mo"e pove!ati. Osnovicu koja osigurava ovu tranziciju odredit !eVlada odnosno %elnik JLS svojom Odlukom,a uz suglasnost Ministarstva financija. Svakudaljnja utvr $ivanje osnovice provest !e se sukladno odredbama ovog Zakona i procesu soci- jalnog dijaloga. Broj i struktura platnih razreda zahtijeva razli%itu osnovicu za dr "avneslu"benike u odnosu na zaposlene u javnim slu"bama.

Ovi se prijedlozi ne odnose na oru"ane snage.

19



12. Ocjena potrebnih sredstava

U prvoj godini primjene provedba ovih Zakona ne!e donijeti nove tro#kove. Upravo suprotno,s obzirom na ukidanje automatskog pove!anja pla!a za sta" od 0,5% mogu!e je ostvaritiu#tedu od oko 160 milijuna kuna na razini op!e dr "ave.

U drugoj godini primjene nastavit !e se ostvarivanje u#tede zbog ukidanja dodatka na sta",ali !e se pojaviti i potreba bud"etiranja sredstava za nagrade u visini 0,1% rashoda za pla!eza redoviti rad. Uz pretpostavku mase pla!e kao krajem 2013. godine potrebna sredstvaiznosila bi oko 30 milijuna kuna #to zna%i da se u drugoj godini primjene i dalje ostvaruje netou#teda od oko 130 milijuna kuna u odnosu na nastavljanje postoje!eg sustava.

U tre!oj godini primjene, u odnosu na nastavak postoje!eg sustava, ostvaruje se i daljeu#teda zbog ukidanja dodatka na sta". Potrebno je planirati sredstva za nagrade u iznosuod oko 30 milijuna kuna. Me$utim,potrebno je tako$er planirati i sredstva za automatskopromicanje slu"benika (zaposlenika) ocijenjenih ocjenom 'izuzetan'. Kako se radi o najvi#e6% slu"benika/zaposlenika na koje se odnosi ovaj zakon i kako je prosje%na razlika izme$udva uzastopna platna stupnja 2,13% procjenjujemo da je za tu svrhu potrebno planirati oko

45 milijuna kuna. Sveukupno u tre!oj godini primjene,u odnosu na nastavljanje postoje!egsustava mogu!a je neto u#teda od oko 110 milijuna kuna.

Puni tro#ak primjene ovih prijedloga nastupa u #estoj godini primjene kada i slu"benici/za-poslenici ocjenjeni ocjenom dobar stje%u pravo na promociju. Tro#ak primjene zakona u#estoj godini primjene, u slu%aju zadr "avanja sada#njeg broja zaposlenih, se kre!e oko 610milijuna kuna.

U procjenu financijskih u%inaka ovog zakona nisu uzete u obzir mogu!e u#tede od otkazivan- ja dr "avne slu"be osobama ocijenjenima ocjenom 'ne zadovoljava’ ili smnjivanja pla!e os-obama ocijenjenim ‘zadovoljava’.

20



Literatura:

Achemoglu, Daren Robinson, J.A. „Why Nations Fail“, Crown Publishing Group, New York, 2012.

A Eliassen, Kjell Sitte, Nick, “Understanding Public Management“, SAGE Publication Ltd., London,2008.

Anttiroiko, Ari-Veikko Bailey, Stephen J. Valkama, Pekka, “Innovations in Public Governance“, IOSPress, Amsterdam, 2011.

Bejakovi!, P., G. Vuk#i! i V. Brati!, “Veli#ina javnog sektora u Hrvatskoj“, Hrvatska i komparativna javna uprava, 11(1), Zagreb, 2011., str.99-125.

Chriestiensen Tom, Laegreid Per, ed. “Transcending New Public Management The Transformationof Public Sector Reforms“, Ashgate, Hampshire, 2007.

Demke, Christoph, “Civil Services in the EU of 27 – Reform Outcomes and the Future of the CivilService“ European Institute of Public Administration, EIPA Maastricht, 2013.

“European Principles for Public Administration”, SIGMA Papers, No. 27, OECD Publishing. 1999.

Farazmand, Ali ed., “Bureaucracy and Administration“, CRC Press, Taylor & Francis Group,BocaRaton, 2009.

Meyer-Sahling, J., „Sustainability of Public Service Reforms in Central and Eastern Europe Five Years After EU Accession“, SIGMA Papers, No. 44, OECD Publishing, 2009.

Kopri!, Ivan, “Modernizacija hrvatske uprave“, Dru#tveno veleu%ili#te u Zagrebu, Zagreb,2003.

OECD (2013), “Government at a Glance“, OECD Publishing dostupno na http://dx.doi.org/10.1787/gov_glance-2013-en.

OECD (2011), Slovenia: Review of Slovenian Public Sector Salary System, OECD Public GovernanceReviews, dostupno na http.//dx.doi.org/10.1787/9789264167551-en

OECD (2007), Performance-based Arrangements for Senior Civil Servants OECD and Other CountryExperiences, OECD Publishing, dostupno na http://www.oecd.org/gov/38990099.pdf

OECD (2007), Study on the Political Involvement in Senior Staffing and on the Delineation of respon-sobilities Between Ministers and Senior Civil Servants, OECD Publishing, dostupno na http://www.oecd.org/gov/39125861.pdf

Perko-'eparovi!, Inge “Izazovi javnog menad"menta – dileme javne uprave“, Golden marketing/Tehni%ka knjiga, Zagreb, 2006.

Perko-'eparovi!, Inge, “Paradoksi novog javnog menad"menta“, u: zborniku Globalizacija idemokracija, Fakultet politi%kih znanosti, Zagreb,2003, str. 85-94

Rao, S., „Civil service reform: Topic guide“, Birmingham, UK: GSDRC, University of Birmingham,2013.

Stiller, Sabina, “Ideational Leadership in German Welfare State Reform How Politicians and Pol-icy Ideas Transform Resilient Institutions“, Amsterdam University Press, Amsterdam, 2010

'imac, dr. sc. Neven : “Europski upravni prostor i europska na#ela javne uprave“, Zbornik radovaPravnog fakulteta u Splitu, god. 49, 2/2012., str. 351.-368.

Veit, Daniel Huntgeburth, Jan, “Foundations of Digital Government: Leading and Managing in theDigital Era“, Springer-Verlag Berlin Heidelberg, 2014

“Assesment of the Pay and Benefit System of the Public Service often Croatia“, final report, Pub-lic Administrtion International, Grant for Public Administration Reform Support, May 2007.

Institut za javnu upravu (2014), “Trideset preporuka za reformu sustava javnog upravljanja Foru-ma za javnu upravu”, Institut za javnu upravu i Friedirich Ebert Stiftung, Zagreb, dostupno nahttp://

www.fes.hr/E-books/pdf/Forum_IJU_FES_Preporuke.pdf.

http://www.oecd.org/gov/39125861.pdf

http://www.oecd.org/gov/38990099.pdf

http://dx.doi.org/10.1787/gov_glance-2013-en

Documents

Prilog Za Raspravu o Reformi Državne i Javne Uprave