Izveštaj br. 23689-YU Savezna Republika Jugoslavija PREGLED JAVNE POTROŠNJE I INSTITUCIJA Prvi Tom: Izvršni siže Januar 2003. Jedinica za smanjenje siromaštva i ekonomski menadžment Jedinica za Evropu i centralnu Aziju

Dokument Svetske banke

Pub

lic D

iscl

osur

e A

utho

rized

Pub

lic D

iscl

osur

e A

utho

rized

Pub

lic D

iscl

osur

e A

utho

rized

Pub

lic D

iscl

osur

e A

utho

rized

ii

Valutne jedinice i ekvivalenti (Kursna stopa efektivna 3.januara 2003).

Valutne jedinice: Srbija - jugoslovenski dinar (YUD) 1.00 US$ = YUD 59.2944

Crna Gora - Evro (EUR) 1.00 US$ = EUR 0.9529

FISKALNA GODINA 1. januar – 31. decembar

Težinski i merni sistem Metrički sistem

AKRONIMI I SKRAĆENICE AIPS Antikorupcijska inicijativa Pakta za

stabilnost BDP Bruto domaći proizvod (Gross

Domestic Product) BIR Budžetska inspekcija i revizija CEEC Zemlje centralne i istočne Evrope

(Central and Eastern European Countries)

DM Nemačka marka DJP Direktna jedinica potrošnje EAR Evropska agencija za

rekonstrukciju (European Agency for Reconstruction)

EPCG Elektroprivreda Crne Gore EPS Elektroprivreda Srbije EUR Evro EZ Evropska zajednica FG Fiskalna godina FRS Fond za razvoj Srbije FZO Fond zdravstvenog osiguranja IJP Indirektna jedinica potrošnje KFA Kvazi-fiskalne aktivnosti MMF Međunarodni monetarni fond NBJ Narodna banka Jugoslavije OECD Organizacija za ekonomsku

saradnju i razvoj (Organization for Economic Cooperation and Development)

PDV Porez na dodatu vrednost PJPI Pregled javne potrošnje i institucija

(Public Expenditure and Institutional Review, PEIR)

MF Ministarstvo finansija MFE Ministarstvo finansija i ekonomije

(Republika Srbija) SFO Srednjoročni fiskalni okvir SFRJ Socijalistička Federativna Republika

Jugoslavija Sida Švedska međunarodna agencija za razvoj

(Swedish International Development Agency) SRJ Savezna Republika Jugoslavija UJR Upravljanje javnim rashodima UZP Uprava zajedničkih poslova VBF Vanbudžetski fond (Extrabudgetary

Fund) VCG Vlada Crne Gore VFS Vladina finansijska statistika VIR Vrhovna institucija za reviziju VS Vlada Srbije YUD Jugoslovenski dinar ZBS Zakon o budžetskom sistemu ZOP Zavod za obračun i plaćanje

Potpredsednik: Johannes F. Linn Direktor za zemlju: Christiaan Poortman Direktor sektora: Cheryl Gray

Vođa sektora: Helga Muller Vođa projektnog tima: Sergei Shatalov

iii

SADRŽAJ UVOD I KLJUČNE TEME ............................................................................................. 1

SRBIJA .............................................................................................................................. 7 RANI TOK REFORMI .......................................................................................................... 7 FISKALNA ODRŽIVOST...................................................................................................... 8 RASPODELA JAVNE POTROŠNJE ...................................................................................... 12 POTROŠNJA NA PENZIJE I ZDRAVSTVENU ZAŠTITU.......................................................... 16 REFORMA UPRAVLJANJA BUDŽETOM ............................................................................. 19

CRNA GORA.................................................................................................................. 24 RANI TOK REFORMI ........................................................................................................ 24 FISKALNA ODRŽIVOST.................................................................................................... 25 RASPODELA JAVNE POTROŠNJE ...................................................................................... 29 POTROŠNJA NA PENZIJE I ZDRAVSTVENU ZAŠTITU.......................................................... 32 REFORMA UPRAVLJANJA BUDŽETOM ............................................................................. 33

KLJUČNA PITANJA UPRAVLJANJA SAVEZNIM BUDŽETOM........................ 38

ZAKLJUČAK ................................................................................................................. 40

Lista grafikona

Grafikon 1: SRJ bez Crne Gore: Konsolidovana potrošnja opšte vlade , 2001.................. 7 Grafikon 2: SRJ bez Crne Gore: Ekonomska klasifikacija vladine potrošnje, 2001 ........ 12 Grafikon 3: SRJ bez Crne Gore: Struktura vladine potrošnje po funkcijama, 2001......... 14 Grafikon 4: Crna Gora: Konsolidovana potrošnja centralne vlade, 2001......................... 24 Grafikon 5: Crna Gora: Ekonomska klasifikacija vladine potrošnje, 2001. ..................... 30 Grafikon 6: Crna Gora: Struktura vladine potrošnje po funkcijama, 2001....................... 31

1

UVOD I KLJUČNE TEME

1. Savezna Republika Jugoslavija (SRJ) osnovana je 27. aprila 1992. godine, za vreme trajanja oružanog konflikta koji je izbio nakon raspada Socijalističke Federativne Republike Jugoslavije. U sastav SRJ ulaze dve republike, Srbija i Crna Gora, sa ukupnim brojem stanovništva od 10.6 miliona i BDP-om za 2001. procenjenim u iznosu od 11.6 milijardi američkih dolara.1 Na Srbiju otpada oko 94 procenata ukupnog stanovništva SRJ i ima sličan procentualni udeo u BDP. Nakon izbora održanih krajem 1997. godine, Vlada Crne Gore zauzela je anti-miloševićevski stav i zadržala neutralnost tokom konflikta na Kosovu 1999. godine. Do 2001. godine, Crna Gora i Srbija postale su dve praktično odvojene države i njihovi odnosi su otišli daleko od onoga što je sadržano u Ustavu iz 1992.

2. Nakon produžene i žučne debate o prirodi Federacije, 14. marta 2002. godine, predstavnici Savezne vlade i dve republike potpisali su novousvojeni sporazum - Polazne osnove za uređenje odnosa Srbije i Crne Gore . U 2002. godini, Sporazum je ratifikovan od strane sva tri parlamenta – na nivou Savezne države, Republike Srbije i Republike Crne Gore. Ovim Sporazumom uređuje se opšti okvir zajednice ove dve republike, koji će naslediti SRJ pod imenom Srbija i Crna Gora. U skladu sa odredbama ovog Sporazuma, Srbija i Crna Gora deliće nekoliko zajedničkih institucija, uključujući Predsedništvo, parlament, Savet ministara, ali će zadržati nezavisne ekonomske, fiskalne i monetarne politike i carinski sistem. U decembru 2002. Ustavna povelja buduće zajednice Srbije i Crne Gore je usaglašena u okviru ustavne komisije.

3. Oružani konflikti, međunarodne sankcije i šokovi na tržištu izazvani raspadom SFRJ, za posledicu su imali pad proizvodnje od 50% u periodu između 1990. i 1993. godine i nagli porast stope nezaposlenosti i siromaštva. 1994. godine, nakon kraja hiperinflacije, nastupio je period laganog oporavka, ali su ponovno nametanje sankcija, poremećaji u ponudi na tržištu i razaranja fizičke infrastrukture izazvali nagli pad proizvodnje u 1999. Visoka stopa inflacije i nedovoljno ulaganje smanjili su vrednost kapitalnih sredstava i doveli do sporadičnog privrednog rasta i visoke stope strukturalne nezaposlenosti. Pored ovih problema, situaciju je još više otežavala razorna fiskalna, monetarna i strukturna politika. Sektori proizvodnje i trgovine pretrpeli su ozbiljne gubitke izazvane poremećajima deviznog kursa, neefikasnim spoljnim tarifnim režimom i nepovoljnim poslovnim ambijentom, te hronično visokom inflacijom. Sredstva su preusmeravana od produktivnih oblasti ka javnim preduzećima koja su ostvarivala gubitke, ka finansijski neadekvatnim socijalnim programima i preglomaznom vladinom aparatu. Sistem javnih finansija doveden je u pitanje sveprisutnom pojavom kvazi-

1 BDP ne uključuje Kosovo, koje nije pokriveno ovim izveštajem.

2

fiskalnih aktivnosti (KFA).2 Visok stepen korupcije je još više udaljio sredstva od vitalnih ekonomskih i socijalnih ciljeva.

4. Crna Gora je ubrzala sprovođenje ekonomskih reformi u 1998. godini, dok su u Srbiji početak ekonomskih reformi označili izbori na saveznom nivou održani u septembru 2000. godine, praćeni izborima na republičkom nivou kasnije u toku godine. Pobedu na izborima odnele su vlade reformske orijentacije u čijem mandatu su bili uspostavljanje demokratije, modernizacija i reintegracija u međunarodnu zajednicu. U Srbiji je, nakon izbora iz 2000. godine, ostvaren značajan napredak, koji podrazumeva značajnu liberalizaciju cena, međunarodne trgovine i plaćanja prema inostranstvu; reformu poreskog sistema; unapređenje procesa privatizacije i režima restrukturiranja banaka; viši stepen transparentnosti upravljanja budžetom; smanjenje obima sive ekonomije i šverca. U Crnoj Gori se, uz značajnu tehničku i finansijsku podršku od strane donatora, u nekim oblastima ekonomskih reformi dalje otišlo, dok se na drugim poljima sprovođenje reformi odvijalo nešto sporije, što je delom bilo uslovljeno i ozbiljnijim ograničenjima u pogledu kapaciteta.

5. Obe Vlade dele stav da održive i odgovorne javne finansije predstavljaju kamen temeljac za obuhvatnije tržišne reforme, značajan privredni rast i smanjenje siromaštva, te za uspešnu reintegraciju u evropske i svetske ekonomske strukture.3 Od decembra 2000. godine, sprovodi se stabilizacioni program podržan od strane MMF-a. U obe republike, reformama su obuhvaćene kako strana prihoda (pojednostavljenje poreske strukture, efikasnije administriranje prihodima), tako i strana rashoda (unapređenje upravljanja budžetom, reforma penzionog sistema, postepeno ukidanje kvazi-fiskalnih aktivnost). Novim Zakonima o budžetskom sistemu, usvojenim 2000. godine u Crnoj Gori i početkom 2002. godine u Srbiji, zacrtani su dalji tokovi reformi.

6. Cilj Pregleda javne potrošnje i institucija (PJPI) je da se Vladama u SRJ pomogne da u reformama javne potrošnje odu što dalje4. U izveštaju se analiziraju praksa javne potrošnje i institucije u obe republike i na nivou Savezne vlade, i vrši se evaluacija procesa donošenja i implementacije odluka. Tri teme koje prožimaju sve sfere javne potrošnje, razmotrene u Pregledu javne potrošnje i institucija su: (i) održivost javnih rashoda; (ii) strateška raspodela sredstava javne potrošnje, s ciljem maksimizacije stope ekonomskog rasta i socijalnih efekata unutar fiskalno održivih granica; te (iii) odgovornost u sistemu javne potrošnje, koja je neophodna da bi se obezbedila domaća i inostrana podrška za programe rekonstrukcije u obe republike.

7. Uspeh reformi javne potrošnje zavisi od nekoliko teških strateških izbora. Prvo, potrebno je biti realan prilikom izbora ciljeva reformi. Cilj da se odjednom dostigne nivo sofisticiranosti najboljih primera iz međunarodne prakse u relativno nereformisanim sistemima javne potrošnje, sa ograničenim kapacitetima kakvi su oni u Srbiji i Crnoj

2 Ovde definisane kao aktivnosti koje se ne vrše eksplicitno budžetskim mehanizmima, ali imaju, ili mogu imati, osetne fiskalne implikacije u budućnosti. 3 Vlada Srbije: Program reformi u Srbiji. Finansiranje oporavka: Potreba za međunarodnom podrškom, jun 2001. godine; i Vlada Crne Gore: Strategija ekonomske reforme i oporavka, na http://www.donors.cg.yu. 4 Krajnji rok za pripremu ovog izveštaja je 30. jun 2002., što znači da po pravilu događaji koji su se kasnije odvijali nisu prikazani.

3

Gori, nije moguće ostvariti. Obe republičke Vlade nasledile su poremećene fiskalnesisteme i neefikasne načine upravljanja budžetom. Obe Vlade prvo trebaju da se uvere da osnove funkcionišu, i da ostvare rezultate u vezi sva tri međusobno povezana cilja: održivost, efikasnost raspodele i odgovornost izvršenja u sopstvenim sistemima javne potrošnje.

8. Drugo, najadekvatnije rešenje mora proizaći iz postojećih struktura i praksi. Na primer, trezori u kontinentalnim evropskim zemljama razlikuju se po nekim svojim važnim funkcijama od sistema trezora uspostavljenim u anglosaksonskim zemljama kao što su na primer Novi Zeland, Velika Britanija i Sjedinjene Američke Države, a čak i među ovim zemljama ne postoje dve identične institucije.

9. Treće, u poslednjih 18 meseci započet je veliki broj važnih reformi. Potrebno je da Vlade Srbije i Crne Gore stave težište na produbljivanje već započetih reformi, umesto na otpočinjanje velikog broja novih reformi.

10. Uzevši u obzir ovakve strateške izbore, preporuke ove studije usmerene su na iznalaženje najadekvatnijeg rešenja u skladu sa karakteristikama i ograničenjima trenutnog načina upravljanja javnom potrošnjom u SRJ. Nijedna vlada nije u stanju da istovremeno izvrši reformu svih aspekata mehanizma potrošnje, a ni sve reforme nisu jednako prioritetne. U skladu s tim, preporuke u ovom izveštaju date su po prioritetima i određenom redosledu u okviru kratkog i srednjeg roka, što je od posebne važnosti, imajući u vidu ograničene finansijske kapacitete i kapacitete ljudstva u Srbiji i Crnoj Gori. Iz istog razloga, u izveštaju je usvojen prilično selektivan pristup u osvrtu na sektorska pitanja. U protekloj deceniji, razorna fiskalna politika odrazila se na sve sektore privrede u Jugoslaviji i program reformi javne potrošnje je veoma obiman. Pregled javne potrošnje i institucija (PJPI), obuhvata tri sektora sa najvećim uticajem na fiskalni položaj SRJ –penzije, zdravstvenu zaštitu i energetiku.

11. U prvom tomu PJPI-a, dat je pregled programa reforme javne potrošnje u SRJ i republikama članicama . U drugom tomu težište je stavljeno na Republiku Srbiju i na saveznu vladu, dok se u trećem tomu osvrćemo na pitanja upravljanja javnom potrošnjom u Republici Crnoj Gori. U celom izveštaju, problemima javne potrošnje na saveznom nivou pristupa se uz određena ograničenja, iz razloga što oblik vlade nove zajednice država još nije bio izvestan u vreme pripremanja izveštaja. Isto tako, dat je samo kratak osvrt na izazove fiskalne decentralizacije na nivoima ispod republičkog nivoa i to samo u tomu izveštaja koji se odnosi na Srbiju.5

12. Izveštaj obuhvata četiri dosta široke teme: fiskalna održivost, efikasna raspodela, reforma penzijskog i sistema zdravstvene zaštite i upravljanje budžetom. I u slučaju Srbije i u slučaju Crne Gore, deo posvećen fiskalnoj održivosti obuhvata i studiju slučaja energetskog sektora, u kojem se beleže najveći kvazi-fiskalni deficiti. U tomu posvećenom Srbiji, deo u kome se razmatra raspodela uključuje i analizu plata u javnom sektoru.

5 Vidi drugi tom, Aneks II.

4

13. U nastavku ovog dela, dat je opšti pregled četiri ključne teme PJPI-a. U sledeća dva dela, razmotrićemo primenu ove četiri teme u praksi u Srbiji i Crnoj Gori. Pitanjima upravljanja budžetom na nivou Savezne vlade posvećen je poseban deo izveštaja, zbog specifičnosti izazova reforme budžeta na saveznom nivou i razlika u tempu reformi na ovom nivou tokom poslednje dve godine.

14. U pogledu svake od ovih tema, u izveštaju je ponuđen niz preporuka. U prvom tomu, dat je sažetak najvažnijih preporuka, dok su u drugom i trećem tomu detaljnije definisane mere koje je potrebno sprovesti u svakom od sektora i redosled sprovođenja tih mera. U sva tri toma, mere su izložene po prioritetima, počev od najhitnije i najvažnije mere u tom delu. Preporuke su obično podeljene u kratkoročne (koje treba da se implementiraju u toku sledećih 12 meseci) i srednjoročne, koje treba primeniti u toku sledeće dve godine.

Fiskalna održivost

15. Da bi se osigurala fiskalna održivost u srednjoročnom periodu, potrebno je nastaviti sa sprovođenjem fiskalnih reformi i postepeno se moraju ukidati kvazi-fiskalne aktivnosti. Potreba za održanjem zaleta reformi predstavlja odgovor na pritisak za povećanjem javne potrošnje koji je prouzrokovan socijalnim posledicama prilagođavanja, smanjenjem vrednosti javnog kapitala i ponovnim preuzimanjem obaveza servisiranja spoljnog duga. Održivost se ne može povećati daljim povećanjem poreskih stopa, pošto bi to moglo ugroziti privredni rast. Konsolidaciju je moguće ostvariti samo odlučnim prekidom sa politikom prezaduženosti. Fiskalno prilagođavanje mora se proširiti izvan budžetskog sistema, tako da obuhvati širi javni sektor, u kojem su i pored zabeleženog pada kvazi-fiskalni deficiti još uvek visoki.

Efikasnost raspodele

16. Potrebno je preduzeti odlučne mere racionalizacije javne potrošnje, kako bi se povećala alokativna efikasnost. Trenutno, raspodela javnih sredstava i u Srbiji i u Crnoj Gori nije ni fleksibilna ni efikasna, zbog postojanja značajnih indiskrecionih komponenti, koje obuhvataju zarade u javnom sektoru i otplate kamata na osnovu duga. Socijalna davanja – najveća komponenta sumirane potrošnje vlade – su takođe rigidna. U obe republike, potrošnja na zarade u javnom sektoru premašuje prosek u regionu, s tim da je potrošnja na zarade u javnom sektoru u Crnoj Gori jedna od najviših u regionu. Visina kamata na osnovu duga je u naglom porastu u obe republike, što je rezultat normalizacije odnosa sa inostranim poveriocima. Potrošnja na odbranu u Srbiji je u padu, ali još uvek premašuje prosek u zemljama CEEC6 za više od dva puta. U Crnoj Gori, u proteklih nekoliko godina, budžetske subvencije neprofitabilnim javnim preduzećima doživele su pad i trenutno su na niskom nivou, za razliku od Srbije, gde subvencije javnim preduzećima premašuju prosek u regionu i imaju tendenciju porasta. Potrošnja za održavanje i investicije je očigledno nedovoljna za adekvatno održavanje osnovnih javnih

6CEEC grupa uključuje Albaniju, Bosnu i Hercegovinu, Bugarsku, Hrvatsku, Češku Republiku, Estoniju, Mađarsku, Latviju, Litvaniju, BJR Makedoniju, Poljsku, Rumuniju, Slovačku Republiku i Sloveniju.

5

sredstava u obe Republike. Uštede ostvarene u kapitalnoj potrošnji se i dalje koriste za zatvaranje bilansa u budžetu u slučaju nužde.

17. Od posebne važnosti je potreba da se detaljno razradi i implementira efektivna politika zapošljavanja i nagrađivanja u javnom sektoru. Osnovne zarade su niske i glavni razlog za ovako visok nivo potrošnje predstavlja veliki broj zaposlenih u javnom sektoru. Razlike u visini plata između visoko kvalifikovane i nekvalifikovane radne snage su male i ne pružaju adekvatan podsticaj za zadržavanje kadrova sa kvalifikacijama za koje postoji velika potražnja. Postojeći model organizacije javnih službi nije dovoljno fleksibilan da bi omogućioVladi da privuče kadrove sa potrebnim kvalifikacijama za modernizaciju sistema javne potrošnje.

Reforme penzionog sistema i zdravstvene zaštite

18. Potrebno je nastaviti sa sprovođenjem strukturalne reforme sistema socijalnog osiguranja i zdravstvene zaštite, kako bi se osigurala njihova održivost. U obe Republike, sistemi socijalne zaštite nalaze se pod ogromnim teretom kratkoročnih efekata restrukturiranja i liberalizacije cena na prihode stanovništva i povećanja broja korisnika, koje je rezultat davanja državljanstva izbeglicama. Sistem zdravstvene zaštite suočava se sa sličnim pritiskom, koji još više otežava strukturalna neefikasnost i nepostojanje mehanizama odgovornosti i nadzora. U Srbiji su preduzeti početni koraci na ograničavanju potrošnje na penzije, ali ipak je potrebno da obe republike implementiraju sistemske reforme u cilju smanjenja fiskalnog pritiska prouzrokovanog situacijom u penzionom sistemu. Pored podizanja zakonske starosne granice za penzionisanje, ovo bi trebalo da uključi i izmenu formule za izračunavanje visine penzija tako da se visina penzija poveže sa visinom doprinosa; povećati podsticaje za usaglašavanje obaveznih doprinosa i motivacije za rad; kao i veći stepen jednakosti u sistemu. Na strani prihoda, potrebno je povećati stopu naplate doprinosa za socijalno osiguranje. U sektoru zdravstvene zaštite, od suštinske važnosti su obnavljanje veze između uplate doprinosa i ostvarivanja prava na zdravstvenu zaštitu, ozvaničenje neposrednog plaćanja od strane pacijenata i podizanje stepena efikasnosti jačanjem konkurencije.

Upravljanje budžetom

19. Potrebno je dodatno proširiti obuhvatnost budžeta. Fiskalni sistem u SRJ bio je izrazito fragmentisan sa vanbudžetskim aktivnostima koje su zamagljivale strateški pogled na vođenje javnih politika. U poslednje dve godine, Vlade obe Republike preduzele su odlučne mere za uključivanje svih prihoda i rashoda u budžet. Potrebno je nastaviti sa sprovođenjem ovih reformi. Sva sredstva iz donacija, sopstvene prihode od Vladinih agencija i prihode od privatizacije potrebno je uključiti u budžet. Operacije vanbudžetskih fondova i pokrajinskih i lokalnih vlasti potrebno je pratiti i harmonizovati sa republičkim budžetskim ciklusom. Prilikom donošenja odluka u javnom sektoru treba uzeti u obzir njihove srednjoročne fiskalne implikacije.

20. U formulaciji budžeta, potrebno je uključiti i stratešku dimenziju. Slabosti u formulisanju budžeta SRJ uključuju: (i) nerealnost u makroekonomskim analizama na kojima se budžet zasniva; (ii) tendencija da se budžet posmatra kao administrativni

6

instrument politika, što je rezultiralo nemogućnošću suočavanja sa pitanjima strateške raspodele sredstava; (iii) planiranje budžeta u skladu sa normativima zasnovanim na ulaznim informacijama, pri čemu se ne uzimaju u obzir raspoloživa sredstva; i (iv) nepostojanje projekcije za nekoliko narednih godina. Obe Vlade sprovode reformu procesa formulacije budžeta, ali su ove reforme još uvek u ranoj fazi. Kao veliki izazovi su ostali: uspostavljanje okvira politika i prioriteta koji će poslužiti kao smernice za raspodelu sredstava javnih prihoda određivanje revidiranih standarda i normativa za pružanje javnih usluga, osposobljavanje kadrova za praćenje izvršenje budžeta i specifikaciju planiranih rezultata i efekata budžetskih rashoda.

21. Izvršenje budžeta treba da se zasniva na savremenim praksama trezora i strogoj kontroli obaveza. Neke od dimenzija izvršenja budžeta koje utiču i na finansijsku kontrolu i na pružanje usluga uključuju: (i) kontrolu tokova gotovine; (ii) kontrolu obaveza; i (iii) fleksibilno korišćenje sredstava od strane menadžera programa s ciljem efikasnog pružanja usluga, uz istovremeno osiguranje odgovornosti u pogledu finansijskog izvršenja. Postojećim aranžmanima omogućena je stroga kontrola protoka gotovinskih sredstava od strane ministarstava finansija na republičkom i saveznom nivou, ali ova kontrola je dovedena u pitanje procesom racionalizacije gotovinskih sredstava, koji ima proizvoljne efekte na dobavljače i pružaoce usluga. Negativne efekte na Vladine programe moguće je ublažiti sistematičnijim prognoziranjem visine prihoda tokom godine i na taj način omogućiti ministarstvima finansija da uravnoteže potrošnju tokom godine i na bolji način integriše planiranje gotovinskih sredstava sa upravljanjem dugom, kako bi osigurali da gotovinska sredstva za finansiranje potrošnje budu dostupna blagovremeno.

22. Potrebno je ojačati okvire odgovornosti i kontrole u svim fazama budžetskog ciklusa. Jake funkcije interne i eksterne revizije su od ključnog značaja za uravnoteženje funkcionisanja sistema javne potrošnje, osiguranje integriteta javnih službi i jačanje kredibiliteta vlade. Unutar vlade, trebalo bi da jaka interna revizija predstavlja ključni instrument kontrole upravljanja. Pomoću interne revizije, vlada je sigurna da je uspostavila procedure i sistem tako da minimizira eventualne pronevere, rasipanja ili zloupotrebe sredstava javnih prihoda i da te procedure i sistemi funkcionišu. Istovremeno, postoji potreba za nezavisnom eksternom institucijom za reviziju koja bi bila nadležna za kontrolu upotrebe javnih sredstava i kontrole kvaliteta i kredibiliteta podnetih fiskalnih podataka.

23. Reforme upravljanja javnim rashodima (UJR) u cilju jačanja kontrole potrošnje na Saveznom nivou potrebno je nastaviti. Savezna vlada je tek nedavno počela reformu javne potrošnje, ali su i one zaustavljene usvajanjem sporazuma između Srbije i Crne Gore, 14. marta 2002. Nezavisno od toga kako će izgledati nova struktura pravnog naslednika Savezne vlade, ta nova struktura treba da uspostavi i održava visoke standarde transparentnosti i upravljanja javnim finansijama koje su joj dodeljene, nezavisno od toga da li se radi o skromnoj ili o značajnoj sumi, i da osigura kredibilitet i integritet novog sistema.

7

SRBIJA

24. U ovom izveštaju biće data analiza Vlade Srbije, kao konsolidovane opšte vlade koju čine četiri nivoa vlasti – savezni, republički, pokrajinski (Vojvodina) i lokalni.7 Savezna vlada uključena je u ovu konsolidaciju iz razloga što se trenutno finansira iz prihoda koji se ostvaruju isključivo na teritoriji Srbije. Definicija konsolidovane opšte vlade u Srbiji, takođe obuhvata i vanbudžetske (socijalne) fondove - pet na republičkom nivou - Republički zavod zdravstvenog osiguranja, Republički zavod za Tržište rada, PIO fond zaposlenih, PIO fond samostalnih delatnosti i PIO fond zemljoradnika, te dva fonda na saveznom nivou - vojni PIO fond i Fond za socijalno osiguranje vojnih osiguranika. Ova prezentacija ne uključuje javna preduzeća. Na grafikonu 1, data je struktura vladine potrošnje u Srbiji i prikazani udeli Savezne vlade, Republičke vlade, lokalnih vlasti i socijalnih fondova.

Grafikon 1: SRJ bez Crne Gore: Konsolidovana potrošnja opšte vlade, 2001 (u procentima ukupne vladine potrošnje)

Savezni budzet15%

Republicki budzet44%

Socijalni fondovi na republickom

nivou 28%

Lokalne vlasti10%

Socijalni fondovi na saveznom

nivou 3%

Izvor: Savezno MF, Ministarstvo finansija i ekonomije Republike Srbije (MFE) i procene osoblja Svetske banke.

RANI TOK REFORMI 25. Za nešto više od godinu dana otkako je 2001. godine došla na vlast, demokratska Vlada Srbije napravila je impresivne početne korake na rešavanju zastrašujućih problema nasleđenih iz prošlog perioda.8 Sprovedene su mere za obuhvatanje različitih vanbudžetskih poreza i naknada u okvir budžeta i povećanje poreskih prihoda, uz

7 Ova definicija ne uključuje Pokrajinu Kosovo, koja ostaje pod upravom UN, u skladu sa Rezolucijom Saveta bezbednosti UNSC-1244. 8 Detaljnije objašnjeno u poglavlju 1, drugi tom.

8

istovremeno unapređenje efikasnosti poreskog sistema. Na strani rashoda, smanjene su docnje u budžetu i zarade u javnom sektoru su održane na relativno stabilnom nivou u smislu procentualnog učešća u BDP. Savezna vlada smanjila je u značajnoj meri potrošnju na odbranu. Usvojen je zakonski okvir neophodan da se penzioni fondovi stave na zdravije finansijske osnove povećanjem zakonske starosne granice za penzionisanje i usklađivanjem formula za indeksaciju.

26. MFE je preduzelo važne korake na jačanju fiskalne transparentnosti i upravljanja u 2001. Ovo je postignuto integracijom različitih vanbudžetskih programa u okvir budžeta i strogom inspekcijskom kontrolom rezultata izvršenja budžeta za 2000. godinu, što je dovelo do pokretanja tužbi protiv desetina zvaničnika iz prethodnog režima zbog zloupotrebe javnih sredstava. U 2002. godini sprovođenje reformi je ubrzano, čim se u Republici Srbiji počelo sa implementacijom novousvojenog Zakona o budžetskom sistemu, uključujući i uspostavljanje savremenog Trezora. Vlada je postigla značajan napredak na zaustavljanju nagomilavanja uslovljenih obaveza, između ostalog, i ozbiljnim povećanjem cene električne energije.

27. Ove fiskalne reforme podržane su promišljenom politikom NBJ i za rezultat su imale smanjenje stope inflacije sa 114 procenata koliko je iznosila u 2000. godini, na procenjenih 15 procenata u 2002.

28. Restrukturiranje banaka i preduzeća napreduje ubrzano. Likvidacija četiri velike nesolventne banke u januaru 2002. godine, bila je od posebnog značaja za obuzdavanje fiskalnih rizika u budućnosti. Konačno, ali ne i najmanje važno, Vlada Srbije je pokazala odlučnost u borbi protiv korupcije i raskidanju svih uočenih veza sa zloupotrebama prethodnog režima. Vlada je formulisala strategiju borbe protiv korupcije i ustanovila jak institucionalni okvir za sprovođenje te strategije.9

FISKALNA ODRŽIVOST 29. I pored dosad postignutog napretka, postoji potreba za dubljim i bržim fiskalnim reformama. Od kraja hiperinflacije, sredinom devedesetih, gotovinski deficit u budžetu održavan je na niskom nivou kako bi se ograničile inflatorne posledice. Ovo se jednim delom postizalo i akumulacijom docnji u servisiranju inostranog duga i unutrašnjih obaveza. To više ne predstavlja opciju. I dalje postoji pritisak rasta javne potrošnje. Za 2002. zakonskim rešenjima predviđen je porast konsolidovane javne potrošnje u Srbiji od 6 procentualnih poena BDP-a. Ovaj rast prouzrokavalo je nekoliko faktora: izuzetno pozitivan proces konsolidacije, koji podrazumeva obuhvatanje niza kvazi-fiskalnih deficita u okvir budžeta; potreba da se ublaže socijalne posledice prilagođavanja i obnove javna kapitalna sredstva; te regulisanje spoljnog duga Srbije. Očekuje se da će kombinovani efekat ovih faktora biti porast fiskalnog deficita sa 1 procenta BDP-a, koliko je iznosio u 2001. godini, na oko 4.5 procenata BDP-a u 2002.

30. Postojećim fiskalnim reformama se dosta toga učinilo na kontrolisanju rasta potrošnje. Međutim, dalje sprovođenje programa ekonomskog restrukturiranja i otvaranje privrede u Srbiji prema stranim komercijalnim i finansijskim interesima, može dovesti do 9 Vidi www.serbia.sr.gov.yu/transition/fighting_corruption

9

većih fluktuacija njenih prihoda i rashoda. Iako strategije razvoja orijentisane na spoljne faktore pružaju mogućnost za značajno unapređenje efikasnosti razvojnih rezultata, takvim strategijama se, takođe, povećava stepen osetljivosti fiskalnih računa na tržišna kretanja.

31. Fiskalne reforme koje imaju za cilj smanjenje potrošnje na preobimna socijalna davanja i smanjenje potrošnje na ostale finansijski nedostupne stavke, mogu stvoriti određeni prostor za amortizaciju nepredviđenih budžetskih šokova, povećavanjem udela diskrecione potrošenje u budžetu. Oprezno upravljanje dugom će takođe biti od esencijalne važnosti za fiskalnu stabilnost i kontrolu i to posebno za balansiranje rokova dospeća i valutne strukture stanja duga. Štaviše, stabilnost javnih rashoda moguće je unaprediti održavanjem odgovarajućih rezervi na računima. U 2002. godini, u budžetima Republike Srbije i Savezne vlade, učinjen je poželjan korak u tom pravcu, tako što je 0.6, odnosno 0.3 procenata BDP-a, respektivno, namenjeno za fondove rezervi.

32. Za potrebe ovog Pregleda, izvršena je ilustrativna analiza s ciljem određivanja održivog nivoa fiskalnog deficita.10 Uz odlučne napore u politici razvoja stabilne i jake tržišne privrede i uz nesmanjenu podršku od strane donatora, u indikativnom srednjem scenariju, može se očekivati da će u drugoj polovini tekuće decenije Srbija biti u stanju da održava opšti vladin deficit u iznosu od 1 procenta BDP-a. Pod ovim pretpostavkama, isplata kamata na osnovu javnog duga iznosila bi u proseku 2.5 procenata BDP-a, što znači da bi Srbija morala da održava primarni višak od oko 1.5 procenata BDP-a.

33. Bude li privredni rast sporiji, to će zahtevati veće fiskalno prilagođavanje. Na primer, u slučaju da stopa privrednog rasta u srednjoročnom periodu bude iznosila samo 2 procenta, potreban višak će skočiti na oko 2.5 procenata BDP-a. S druge strane, moguće je postići brži rast, u slučaju da se ostvari izuzetan rast stope investicija i produktivnosti. Ako stopa privrednog rasta tokom srednjoročnog perioda u Srbiji bude 6 procenata, održivi deficit iznosiće 2 procenta BDP. Pod pretpostavkom da stope domaćih zajmova i prihodi od privatizacije ostanu isti, ovaj nivo deficita moći će da se finansira iz dodatnih inostranih zajmova. Međutim, dodatni javni zajmovi ojačaće dugoročni potencijal rasta samo pod uslovom da se sredstva zajmova efikasno koriste i da se i troškovi servisiranja dugova obuhvate.

34. Nepovoljni spoljni šokovi, kao što je značajno smanjenje uvozne tražnje u Evropi, mogu ozbiljno ograničiti razvoj. Niža stopa izvoza otežala bi servisiranje spoljnog javnog duga i održavanje makroekonomske stabilnosti bez dodatne fiskalne racionalizacije. Rast inostranih kamatnih stopa takođe bi mogao predstavljati ozbiljan pritisak za budžet. Ovi spoljni šokovi zahtevaće porast primarnog fiskalnog bilansa, kako bi se sačuvala održivost.

35. Obim vlade. Tokom poslednje tri godine, ukupni prihodi i rashodi vlade Srbije su porasli. U 2002. godini, procenjuje se da će dostići 40, odnosno 45 procenata BDP-a, respektivno.11 Ovo je uslovljeno, inter alia, reformom poreskog sistema iz 2001. godine i

10 Detaljnije objašnjeno u drugom tomu, poglavlje 2 i Aneks 1. 11 Detaljnije obješnjenje konsolidacije dato je u stavu 24.

10

obuhvatanjem sopstvenih sredstava institucija koje se finansiraju iz budžeta i kvazi-fiskalnih aktivnosti u okvir budžeta, rastom potrošnje vezane za reforme i restrukturiranje preduzeća, ponovnim preuzimanjem obaveza servisiranja spoljnog duga i smanjenjem stanja docnji. Sve ovo predstavlja pozitivan trend. Pa ipak, nivo javne potrošnje Vlade republike Srbije i Savezne vlade zajedno, premašuje nivo javne potrošnje velikog broja razvijenijih zemalja.

36. U nekoliko studija pokazano je da postoji pozitivna korelacija između visine prihoda i potrošnje opšte vlade. Ovo, međutim, ukazuje samo na činjenicu da su bogatije zemlje u mogućnosti da više troše. Mnogo manje smernica postoji u pogledu adekvatne visine vladine potrošnje. U Jugoslaviji postoji tradicija glomaznih sistema socijalne zaštite i očekivanja društva u svim državama poniklim na prostorima bivše SFRJ da će ova socijalna prava i dalje biti zagarantovana verovatno su najbolje objašnjenje zašto su javni rashodi “zapeli” na visokim nivoima. Takođe, u pogledu gotovinskih sredstava, javna potrošnja u Srbiji je niža od potrošnje ostvarene u svim drugim zemljama na prostoru bivše Jugoslavije, sa izuzetkom Makedonije, kao i od javne potrošnje u velikom broju zemalja kandidata za pristup EZ. To nije razlog za mirenje sa postojećim stanjem. Sledeće strukturalne karakteristike javne potrošnje ukazuju na to da je moguće da je efikasnost javne potrošnje na niskom nivou: (i) preklapanje funkcija na saveznom/republičkom nivou vlade, čija se “vrednost” procenjuje na preko 1 procenat BDP-a u Srbiji; (ii) neodrživost visokog nivoa javne potrošnje na pojedine kategorije (npr. zarade u javnom sektoru) i funkcije (npr. odbrana); (iii) preostale docnje u budžetu i kvazi-fiskalne aktivnosti12. Po prvi put ovi problemi su razmatrani u toku ustavnih promena; ostali problemi rešavaju se u okviru posebnih programa na nivou sektora. Korist od restrukturiranja osetiće se tek u srednjoročnom periodu. Dalja značajnija povećanja javne potrošnje mogla bi imati negativne posledice po dugoročni rast i razvoj privatnog sektora, ali i na reintegraciju sektora sive ekonomije u legalne okvire.

37. Kvazi-fiskalne aktivnosti. Dugoročna fiskalna održivost nije dovedena u pitanje samo budžetskim deficitom. Vanbudžetske (kvazi-fiskalne) aktivnosti mogu predstavljati još veći problem, pošto su mnogo manje transparentne. Tokom protekle decenije, kvazi-fiskalni deficiti u Srbiji bili su mnogo veći od gotovinskih deficita u budžetu. Kvazi-fiskalne aktivnosti su se značajno odvijale u okviru socijalnih fondova i državnih i društvenih preduzeća i banaka. Iznos kvazi fiskalnih obaveza nije pravilno izmeren, ali je uporediva sa visinom direktnog spoljnog duga. Vlada Srbije je svesna ovog rizika i preduzima odlučne korake na zaustavljanju protoka KFA, sprovodeći privatizaciju, restrukturiranjei/ili likvidaciju preduzeća i banaka u državnom i društvenom vlasništvu, te stavljajući socijalne fondove na zdraviju finansijsku osnovu. Potrebno je nastaviti sa sprovođenjem ovih mera. Međutim, obuhvatanje kvazi-fiskalnih stavki u okvir budžeta može podrazumevati kratkoročne troškove.

38. KFA su daleko najprisutnije u sektoru energetike. Administrativna iskrivljivanja cena u ovom sektoru bila su prisutna i pre početka devedesetih i još uvek se koriste kao podrška politički i društveno osetljivim granama privrede i kategorijama društva. To je

12 Sa druge strane, u Irskoj, čija je vlada najmanjeg obima od 15 zemalja članica EZ, zabeležena je najveća stopa rasta BDP u poslednjih 20 godina. U poglavlju 3, drugi tom, dato je detaljnije objašnjenje.

11

dovelo do preniskih investicija i odloženog održavanja u sektoru, dok je potrošačima davan podsticaj da preterano troše električnu energiju. Do sredine 2002. godine, prihodi javnog preduzeća EPS još uvek ne pokrivaju operativne troškove, a kamoli finansiranje nabavke neophodne nove opreme i održavanje. EPS često ne može da plati porez na zarade isplaćene zaposlenima i docnje u isplati dobavljačima se nagomilavaju.

39. Vlada je započela rad na rešavanju ovih problema. U 2001. godini, nominalne cene električne energije povećane su dva puta, a dalje povečanje od 50% usledilo je sredinom 2002. Puna ekonomska cena mogla bi se dostići u periodu od dve godine, ali važan ograničavajući faktor predstavljaju i relativno visoki troškovi proizvodnje električne energije. Ograničene mogućnosti konkurencije i državno vlasništvo nad sektorom energetike i nedostatak regulatornog nadzora smanjuju motivaciju za kontrolisanje troškova, smanjenje gubitaka u mreži i očuvanje vrednosti sredstava. Čak i sa višim cenama električne energije i reformama koje će za rezultat imati bolju produktivnost, kapacitete sektora energetike neće biti moguće ojačati bez povećanja stope naplate i eliminacije mreže neplatiša u sektoru privrede u Srbiji.13 Potrebne su dalje mere u finansijskoj, strukturalnoj, tehnološkoj, institucionalnoj i fiskalnoj sferi s ciljem stabilizacije finansijske situacije u sektoru.

40. PJPI preporučuje sledeće specifične kratkoročne korake koji za cilj imaju jačanje ukupne fiskalne održivosti:

• Ojačati novoosnovanu makro/fiskalnu jedinicu unutar MFE zapošljavanjem dovoljnog broja kvalifikovanih kadrova. Dodeliti joj poslove identifikacije/merenja fiskalnog rizika kako od obaveza u okviru budžeta, tako i od vanbudžetskih obaveza. Ova jedinica bi trebalo da utvrdi višegodišnji fiskalni model koji pravilno prikazuje ove fiskalne rizike;

• Izgraditi kapacitete za upravljanje dugom unutar novoosnovanog Trezora i formulisati sveobuhvatnu strategiju upravljanja fiskalnim rizikom;

• Odrediti visinu budžetskih rezervi potrebnih da se efekti fiskalnih šokova i neplaniranih okolnosti svedu na najmanju moguću meru i postepeno akumulirati ova sredstva u najkraćem mogućem roku;

• Uzdržati se od stvaranja novih finansijskih institucija u državnom vlasništvu.

41. U pogledu mera u energetskom sektoru, PJPI preporučuje sledeće:

• Vršiti prinudnu naplatu, isključiti neplatiše iz mreže, eliminisati nenovčanu razmenu i poravnanja kao metod plaćanja električne energije i prekinuti nagomilavanje docnji prema EPS-u onih institucija koje se finansiraju iz budžeta;

• Obrazovati nezavisno regulatorno telo u čijoj će nadležnosti biti podizanje tarifa do potpune ekonomske cene i osigurati smanjenje troškova proizvodnje električne energije, naročito deo koji se odnosi na plate, i to kako bi se

13 Prosečna stopa naplate u 2002. iznosila je 75 procenata. Vladini organi doprinose ovom problemu tako što ne ispunjavaju svoje obaveze prema isporučiocu električne energije.

12

ostvarila efikasna proizvodnja i omogućilo EPS-u da finansira investicije i održavanje; i

• Usmeriti nadoknade za povećanje cene električne energije na siromašna domaćinstva.14

RASPODELA JAVNE POTROŠNJE 42. Ključna karakteristika raspodele sredstava javnih prihoda su visoke indiskrecione stavke na strani rashoda, koje uključuju rashode za zarade, kamate na osnovu duga i socijalna davanja. Ekonomska klasifikacija potrošnje opšte vlade predstavljena je na grafikonu 2. U doglednoj budućnosti, ove rigidne komponente javne potrošnje će se verovatno još povećati sa daljim regulisanjem spoljnog duga, a sa reformom i privatizacijom banaka i preduzeća pojaviće se potreba za povećavnjem davanja socijalne pomoći. Rigidnost javne potrošnje moći će da se ublaži samo strukturalnim reformama koje će za rezultat imati smanjenje troškova i porast efikasnosti.15 Na ključne kategorije rizika osvrnućemo se u daljem tekstu.

Grafikon 2: SRJ bez Crne Gore: Ekonomska klasifikacija vladine potrošnje, 2001 (u procentima ukupne vladine potrošnje)

Napomena: Konsolidacija opšte vlade obuhvata budžete na saveznom i republičkom nivou, budžete lokalnih vlasti i socijalnih fondova na saveznom i republičkom nivou. Izvor: SMF, MFE i procene osoblja Svetske banke.

43. Plate u javnom sektoru. Rashodi za plate na saveznom i na republičkom nivou iznose gotovo 10 procenata BDP-a i apsorbuju preko 23 procenata ukupne potrošnje. Ovo premašuje prosek CEEC zemalja za oko jedan procentualni poen BDP-a. Date cifre ne uključuju zaposlene na određeno vreme, čije plate se finansiraju iz budžeta za robu i usluge. Pošto su osnovne zarade niske, najvažiji razlog za ovako visok nivo potrošnje leži u broju zaposlenih u javnom sektoru. Razlike u zaradama koje primaju radnici sa visokom stručnom spremom i nekvalifikovani radnici su takođe male, što ukazuje na to

14 Vremenski raspored i ostali modaliteti biće istaknuti u predstojećem dokumentu Strategije smanjenja siromaštva. 15 Detaljnije objašnjenje dato u drugom tomu, poglavlje 4.

13

da politika plata ne stimuliše zadržavanje kvalifikovane radne snage za kojom postoji velika potražnja. Mehanizmi zapošljavanja u javnom sektoru omogućavaju kontrolu visine troškova na osnovu zarada, ali zadržavaju postojeću organizaciju radnih mesta i ograničavaju sposobnost Vlade da vrši preraspodelu resursa i kadrova i usmerava ih u skladu sa prioritetima. Postoji potreba da se promeni politika i sistem zapošljavanja i određivanja plata.

44. Potrošnja na robu i usluge nevezane za zarade uglavnom odgovara prosecima u regionu. Međutim, kao i u većini drugih bivših jugoslovenskih republika, uključuje i zarade za zaposlene na određeno vreme. Kada se oduzme ova komponenta, potrošnja na ovu kategoriju je niska i moguće je da ukazuje na nedovoljna sredstva raspoloživa za adekvatno održavanje javnih sredstava.

45. Subvencije i zajmovi iz budžeta su značajni i iznose oko 3-4 procenta BDP-a. Iako se prosečan nivo subvencija iz budžeta Republike Srbije u mnogome ne razlikuje od proseka u regionu, on se u periodu od 1998. do 2001. u zemljama regiona smanjio za gotovo polovinu, dok su subvencije preduzećima u Srbiji u porastu. Gotovo ukupna suma subvencija usmerava se za devet javnih preduzeća, koja ujedno ostvaruju i najveće gubitke. Do 2001. godine, najveći broj subvencija usmeravan je mimo budžeta. Povećanje sredstava planiranih za subvencije u 2001. i 2002. može ukazivati na činjenicu da se veći deo sredstava subvencija ostvaruje u budžetu, a manji deo usmerava vanbudžetskim kanalima, čime je unapređena odgovornost izvršenja. Pa ipak, sadašnji nivo subvencija iz budžeta izgleda previsok.

46. U pogledu budžetskih zajmova za preduzeća, iskustvo u drugim zemljama u tranziciji je pokazalo da je stopa otplate zajmova iz budžeta niska, a da su administrativni troškovi visoki. Vlade retko imaju kapacitete za praćenje i upravljanje projektnim rizicima povezanim sa ovim zajmovima. Sredstva se često pozajamljuju neproduktivnim javnim preduzećima, po subvencionisanim kamatnim stopama. Time se vrši diskriminacija mnogo dinamičnijih preduzeća iz privatnog sektora koja tek počinju, a kojima takvi zajmovi nisu dostupni.

47. Visina i procentualni udeo socijalnih transfera u BDP-u u Srbiji je visok i odgovara visini socijalnih transfera u mnogo razvijenijim zemljama, što pokreće pitanja finansijske dostupnosti. Visina stvarnih socijalnih transfera je izuzetno promenjiva, što ukazuje na ozbiljne probleme u pogledu održivosti.16

48. Kapitalna potrošnja. Tokom poslednje decenije, a verovatno i duže, u Srbiji se premalo ulagalo u javna sredstva. Procentualni udeo ove kategorije u BDP-u iznosi manje od polovine proseka u regionu. Takođe, nivo kapitalnih ulaganja bio je izrazito nestabilan, što ukazuje na činjenicu da se ova stavka koristiti za zatvaranje bilansa u budžetu unutar godine. Porast kapitalnih ulaganja zabeležen je samo u 2000. godini, i odnosio se na napore na posleratnoj obnovi. U 2001. godini, značajan priliv sredstava donatorske podrške otišao je u vanbudžetske kapitalnu potrošnju, ali su budžetski kapitalni rashodi naglo smanjeni. U 2002. godini, u budžetu su ponovo planirana

16 Ova pitanja raspravljena su u sledećem delu ovog toma i u drugom tomu, u poglavlju 5.

14

značajna povećanja, što predstavlja odraz kako povećanih potreba u pogledu obnove, tako i obuhvatanja većeg broja investicionih projekata u okviru budžeta. I pored ovih pozitivnih trendova, kapitalni izdaci se i dalje koriste za balansiranje budžeta u nepovoljnim situacijma, posebno ako donatorska pomoć ne dostigne planirani nivo, što je upravo ono što se dogodilo 2001. godine. Takođe, treba uzeti u obzir da će se povećanjem kapitalnih rashoda u centar pažnje staviti bojazan u pogledu njihove efikasnosti.

49. Do pouzdanih istorijskih podataka o potrošnji po vladinim funkcijama (vidi grafikon 3) teže je doći nego do podataka o potrošnji po ekonomskim kategorijama17. Iz relativno pouzdane funkcionalne prezentacije budžeta za 2000 – 2002, mogu se izvući sledeći zaključci.

Grafikon 3: SRJ bez Crne Gore: Struktura vladine potrošnje po funkcijama, 2001 (u procentima ukupne vladine potrošnje)

Napomena: Konsolidovani savezni i republički budžet i socijalni fondovi. Podaci o lokalnim vlastima nisu dostupni. Izvor: procene osoblja Svetske banke.

50. Potrošnja na opšte državne službe18 premašuje prosek u regionu za više od 20 procenata. Ovo najviše odražava opterećenje plaćanja kamata na osnovu spoljnog duga, na šta otpada više od polovine troškova u okviru ove funkcije, za razliku od devedesetih kada je ova vrsta troškova bila na izuzetno niskom nivou. Ostale komponente potrošnje na opšte državne službe ne odstupaju značajno od proseka u regionu.

51. Potrošnja za odbranu je smanjena sa visokog nivoa iz 1998. i 1999. godine, ali je i dalje daleko iznad proseka u regionu. Trend prisutan u regionu je smanjenje potrošnje za odbranu. Pod pretpostavkom da će se nastaviti normalizacija bezbednonse situacije u regionu, od Srbije bi se očekivalo da prati ostale zemlje CEEC u smislu smanjenja potrošnje za odbranu.

17 Zbog nedostupnosti podataka, gornja diskusija ne uključuje potrošnju lokalnih vlasti, za koju se procenjuje da je u visini potrošnje opštih službi. 18 Sastoji se prevashodno od sopstvenih rashoda vladinih organa i servisiranja vladinog duga.

15

52. Potrošnja za javni red i bezbednost je neznatno iznad regionalnih pokazatelja. Potrebno je da potrošnja na javni red i bezbednost bude adekvatna kako bi omogućila borbu protiv kriminala i unapređenje pravosuđa. U skladu sa tom potrebom, sredstva predviđena u budžetu za 2002. godinu znatno premašuju trend prisutan u proteklim godinama.

53. Potrošnja za obrazovanje opada tokom poslednje decenije. U 2001. godini, dostigla je najnižu tačku i bila među najnižim u regionu, čak i ako se posmatra zbirno sa potrošnjom lokalnih vlasti19. Plate zaposlenih u prosveti pale su ispod proseka plata u javnom sektoru, školama su uskraćena osnovna nastavna sredstva i oprema, a veliki broj školskih zgrada je dotrajao i ne mogu obezbediti normalne uslove za odvijanje nastave. U 2002. godini, Republička vlada uložila je značajne napore na zaustavljanju propadanja javnog obrazovanja. Plate u prosveti usklađene su sa prosekom plata u javnom sektoru, a kapitalna potrošnja je povećana.

54. Da bi se zaustavio dalji napoželjan rast ukupne javne potrošnje i povećao stepen efikasnosti PJPI preporučuje sledeće kratkoročne mere:

• Završiti prelaz na VFS20 klasifikaciju budžeta, čime se obezbeđuje kreatorima politike efektivan instrument za procenu efikasnosti raspodele potrošnje;

• Sagledati podsektore u kojima preniska potrošnja na održavanje prouzrokuje najozbiljnije negativne posledice po vrednost javnih sredstava i povećati potrošnju za njihovo održavanje;

• Planirati subvencije samo za ona društvena preduzeća koja snose troškove restrukturiranja i odobravati subvencije samo ako korisnik pruži jasan dokaz da ostvaruje napredak u skladu sa realnim planom za restrukturiranje koji za cilj ima unapređenje poslovanja;

• Sagledati kapitalna ulaganja od krucijanog značaja za dugoročan razvoj i zaštiti ovu stavku potrošnje, posvećujući dužnu pažnju njenim efektima; i

• Odrediti pristupe za smanjenje rashoda za vojsku, uključujući i troškove ponovnog zapošljavanja vojnih kadrova; tamo gde je to moguće, odvojiti deo ušteda za jačanje funkcije očuvanja javnog reda i bezbednosti.

55. U pogledu politike zapošljavanja i nagrađivanja u javnom sektoru, PJPI preporučuje da MFE u bliskoj budućnosti izgradi kapacitete za praćenje broja zaposlenih i visine zarada u svim direktnim jedinicama potrošnje (DJP).21 Na taj način obezbedile bi se informacije o trenutnoj strukturi zaposlenih i zarada, koje bi poslužile

19U Srbiji, za isplatu plata u prosveti prevashodno je nadležna Republička vlada, dok lokalne vlasti pokrivaju troškove popravki i održavanja. O potrošnji lokalnih vlasti ne postoje dovoljno detaljni podaci koji bi omogućili da se proceni njihov doprinos u finansiranju ovog sektora. 20 VFS je skraćenica od Vladina finansijska statistika (engl. skraćenica GFS) i označava statistički standard za prezentaciju vladinih finansijskih informacija, koji je uveo MMF i koji je prihvaćen od velikog broja njegovih članica. 21 Dva termina predstavljaju karakteristiku budžetskog sistema u bivšoj SFRJ: direktne i indirektne jedinice potrošnje. Direktne jedinice potrošnje (DJP) su organi koji primaju sredstva direktno iz budžeta (npr. Ministarstvo obrazovanja). Indirektne jedinice potrošnje (IJP) predstavljaju drugi nivo korisnika, koji primaju sredstva od direktnih korisnika (npr. javne obrazovne ustanove).

16

kao osnov za reforme. U srednjoročnom periodu, potrebno je da MFE formuliše eksplicitnu politiku plata u javnom sektoru, kako bi se povećala transparentnost i doslednost nagrađivanja u javnom sektoru i procesa revizije visine plata i veza sa budžetskim procesima. U formulaciji politike plata, potrebno je odgovoriti na potrebu dekompresije strukture plata i razmotriti mogućnost da se visina plata zasniva na postignutim rezultatima. Potrebno je kombinovati reviziju na visokom nivou, usmerenu na buduće direktive, prioritete i procese sa detaljnom analizom organizacije i strukture zaposlenih u javnim ustanovama, te sagledati njihove osnovne nadležnosti i zaposliti kadrove sa traženim kvalifikacijama u tim institucijama. Čim budu dostupni relevantni podaci o zapošljavanju u javnom sektoru, potrebno je formulisati i implementirati strategiju administrativne reforme.

POTROŠNJA NA PENZIJE I ZDRAVSTVENU ZAŠTITU 56. Kao što je već primećeno u prethodnom delu, na socijalne programe otpada gotovo 45 procenata konsolidovane javne potrošnje u SRJ. Dva najvažnija programa su penzije i zdravstvena zaštita, koje su u najvećem delu u nadležnosti republika. 22

57. Penzioni sistem u Srbiji suočava se sa ozbiljnim izazovima u pogledu održivosti. Tenutno, na penzioni sistem otpada 12.7 procenata BDP-a (po načelu uzročnosti) i u stanju je da pokriva svoje zakonske obaveze samo zahvaljujući transferima iz budžeta koji dostižu 4 procenta BDP. U odsustvu reformi, deficit u penzionom sistemu će i dalje rasti. Krajem 2001. godine, Vlada je uvela niz parametarskih mera23, s ciljem ograničavanja stepena potrošnje i veće jadnakosti u sistemu, kojima će se smanjiti, ali ne i u potpunosti eliminisati deficit. Od suštinske važnosti za vraćanje sistema u ravnotežu su dublje strukturalne reforme. Rad na pripremi ovih reformi potrebno je podržati sprovođenjem analiza i istraživanja fiskalnih troškova različitih scenarija reformi. Važno je da Vlada odoli pritiscima za povećanje skupih socijalnih davanja, kako se reforme ubrzavaju.

58. Da bi se ograničila potrošnja uz istovremeno unapređenje kako podstcaja, tako i jednakosti u penzionom sistemu, PJPI preporučuje da se prodube reforme u kratkoročnom periodu kroz:

• Promenu formule za izračunavanje penzije tako da se davanja više usklade sa doprinosima (npr. smanjenjem faktora dospeća penzija i povećanjem perioda radnog staža koji se uzima za izračunavanje penzijske osnovice);

• Unapređenje procesa odlučivanja o invalidskim penzijama (smanjenjem davanja na osnovu privremene invalidske penzije i pooštravanjem uslova za sticanje prava na invalidsku penziju, posebno u pogledu polazne procene);

• Pružanje boljeg podsticaja za odlaganje penzionisanja, ukidanjem mogućnosti penzionisanja sa navršenim godinama radnog staža i/ili povećanjem faktora smanjenja prevremene penzije;

22 Detaljnije objašnjenje dato u drugom tomu, poglavlje 4. 23 Parametarske mere podrazumevaju promene parametara u penzionom sistemu (starosna granica za penzionisanje, formula za indeksaciju).

17

• Smanjenje administrativnih troškova i povećanje efikasnost u penzionom sistemu, racionalizaciju administracije u sistemu (u skladu sa iskustvom ostalih zemalja na prostoru bivše SFRJ). Potrebno je rešiti pitanje dupliranja troškova i administrativnih procedura u tri zasebna penziona fonda, i

• Povećanje stope naplate doprinosa i proširivanje osnovice davaoca doprinosa harmonizacijom stopa doprinosa i osnovice za plaćanje za sve kategorije obveznika, i ukidanjem svih izuzetaka od plaćanja doprinosa.

59. U srednjoročnom periodu, PJPI preporučuje da se razmotre reforme koje će za cilj imati diversifikaciju izvora prihoda penzionera. Ovim reformama bi trebalo da prethodi program institucionalnog razvoja (posebno u finansijskom sektoru i tržištima kapitala) i izgradnja kapaciteta (posebno u pogledu regulacije), ako će se razmatrati penzije fondovskog tipa.

60. Sistem zdravstvene zaštite u Srbiji potrebno je značajno reformisati. U postojećem obliku, sistem zdravstvene zaštite nije fiskalno održiv, pružene zdravstvene usluge su lošeg kvaliteta, a sistem pružanja zdravstvenih usluga je neefikasan i ne zasniva se na principima jednakosti. Neefikasnost najviše dolazi do izražaja u pogledu prekomernog broja zaposlenih u bolničkom sistemu i prevelikog broja nemedicinskog osoblja, kao što su čistači, kuhinjsko i administrativno osoblje. Neefikasnost je rezultat nedostatka adekvatne motivacije za smanjenje troškova, odvajanja finansijskih funkcija koje su u nadležnosti Republičkog zavoda zdravstvenog osiguranja (RZZO) i procesa odlučivanja o zapošljavanju i visini zarada, koji je u nadležnosti Ministarstva zdravlja; izuzetno zaštićeno i oligopiolističko tržište farmaceutskih proizvoda; te odsustvo odgovornosti i kapaciteta za nadzor na svim nivoima sistema. Značajno počivanje sistema na neformalnim plaćanjima iz džepova pacijenata i često nelegalan uvoz farmaceutskih proizvoda predstavljaju njegove najozbiljnije slabosti.

61. Nizak stepen efikasnosti u sistemu pružanja zdravstvenih usluga predstavlja jedan od faktora koji doprinosi neodrživosti sistema. Ostali faktori su ograničena sredstva na raspolaganju RZZO, gotovo opšta pokrivenost koja se pruža u okviru sistema i prevelika davanja. Doprinosi za RZZO po glavi stanovnika u 2001. godini kretali su se u rasponu od 41US$ do 52US$, što je dosta nisko u poređenju sa standardima u CEEC zemljama.24 Ovo je rezultat ekonomske krize, koja je dovela do smanjenja broja davaoca doprinosa i visine zarada na koje se ubračunavaju doprinosi, i široko rasprostranjene pojave izbegavanja plaćanja doprinosa od strane zemljoradinika i samostalnih preduzetnika, 25 nemogućnosti Republičke i Savezne vlade da usmeravaju transfere sredstava u visini potrebnoj za pokrivanje troškova zdravstvene zaštite najugroženijih kategorija

24 Raspon je posledica razlika u procenama broja osiguranih stanovnika od strane Instituta za zaštitu zdravlja i RZZO. 25 U 2000. godini, 1 procenat ukupnih dorinosa uplaćen je od strane zemljoradnika i samo 3 procenta od strane samostalnih preduzetnika, dok je procentualni udeo nedržavne poljoprivrede u BDP-u iznosio 20 procenata, a udeo privatnog sektora u BDP-u bio je 40 procenata.

18

stanovništva, 26 i visoka dugovanja po osnovu transfera drugih socijalnih fondova prema RZZO.

62. Imajući u vidu ovakvu kombinaciju faktora, sveobuhvatan paket zdravstvenih usluga koji pruža RZZO nije finansijski dostupan. Malo je verovatno da će se stopa formalne zaposlenosti značajno povećati u kratkoročnom i srednjoročnom periodu, a izbegavanje plaćanja doprinosa u neformalnom sektoru i sektoru poljoprivrede će se verovatno nastaviti ukoliko se ne uspostavi jaka povezanost doprinosa i davanja sa uslugama. Teret koji je već sada svaljen na radnike27 koji primaju zarade čini da je svako dalje povećanje stope njihovih doprinosa nepravedno i neefikasno. Time su ostavljene sledeće mogućnosti :

• Obezbediti transfer neophodnih sredstava za pokrivanje troškova zdravstvene zaštite penzionera, nezaposlenih i ugroženih kategorija stanovništva;

• Povećanje formalnih plaćanja iz džepa pacijenata za sticanje prava na zdravstvenu zaštitu;

• Ponovno uspostavljanje veza između doprinosa i prava na zdravstvenu zaštitu; • Smanjenje broja zdravstvenih usluga koje se finansiraju iz sredstava RZZO; i • Podizanje stepena efikasnosti pružanja zdravstvenih usluga.

63. Imajući u vidu visok deficit RZZO tokom proteklih godina, ova rešenja morala bi se kombinovati.28 Sve ove opcije podrazumevaju ozbiljne potencijalne implikacije po jednakost finansiranja i pružanja zdravstvenih usluga.

64. Da bi se povećali prihodi RZZO, PJPI preporučuje sledeće prioritetne korake:

• Preneti nadležnost godišnjeg overavanja zdravstvenih knjižica na RZZO za sve kategorije osiguranika, po podnetom dokazu o uplati doprinosa i/ili prava. Stupanjem na snagu novog Zakona o zdravstvenom osiguranju, ograničiti finansijsku odgovornost RZZO na zdravstvenu zaštitu osiguranika sa overenim zdravstvenim knjižicama;

• Ustanoviti listu pripadnika ugroženih kategorija stanovništva za koje će se zdravstvena zaštita finansirati direktno iz opštih poreskih prihoda, u vidu transfera sredstava iz budžeta Republike Srbije prema korisniku, na osnovu najniže zarade;

• Sprovesti operaciju povezivanja zaostalih obavezai potraživanja RZZO; • Osigurati blagovremene transfere iz budžeta za RZZO; i • Formalizovati isplate iz džepova pacijenata povećanjem visine participacije i

smanjenjem izuzetaka od plaćanja.

26 U ovu kategoriju spadaju izbeglice i interno raseljena lica, ali kategorija nije jasno definisana. Vidi preporuke u nastavku teksta. 27 U 2000. godini, na radnike koji primaju zarade otpadalo je 55 procenata osiguranika, i preko 80 procenata uplaćenih doprinosa. 28 Pored toga, iznos duga RZZO (uključujući akumulirani dug prema finansijskim institucijama) krajem 2000. godine iznosio je 57 procenata godišnjeg budžeta RZZO.

19

65. U srednjoročnom periodu, ostale mere za povećanje prihoda treba da obuhvate i:

• Uspostavljanje sistema progresivne participacije, s tim da RZZO u potpunosti bude finansijski odgovoran samo za prihvatljivu listu osnovnih usluga; i

• Određivanje visine trensfera za RZZO na nivou koji tačno odslikava broj pripadnika ugroženih kategorija stanovništva.29

66. U pogledu mera za unapređenje efikasnosti, PJPI preporučuje sledeće aktivnosti u srednjoročnom periodu:

• Povećati broj licenciranih farmaceutskih proizvoda, ponovnim uvođenjem lekova čija je registracija istekla. Obuhvatiti farmaceutske proizvode novim Zakonom o javnim nabavkama i uložiti napore na usvajanju Zakona o lekovima;

• Pripremiti generalni plan za restrukturiranje bolničkog sektora, sa posebnim naglaskom na smanjenje viškova radne snage; i

• Ojačati kapacitete za merenje efikasnosti sistema i samostalnih pružaoca zdravstvenih usluga. U kratkoročnom periodu, to je moguće postići proširenjem nove baze podataka RZZO uključivanjem podataka o izdatim receptima za lekove. U srednjoročnom periodu, uspostaviti širi informacioni sistem u zdravstvu. Čim informacije budu dostupne, redizajnirati postojeće ugovore između RZZO i zdravstvenih ustanova koje pružaju zdravstvene usluge, kako bi se pružili adekvatniji podsticaji za ograničavanje troškova.

67. Novim Zakonom o zdravstvenoj zaštiti, koji će stupiti na snagu u periodu pripremanja budžeta za 2004. godinu, trebalo bi zdravstvenim ustanovama dati nadležnost da odlučuju o kadrovskim pitanjima i upravljanju budžetom.

REFORMA UPRAVLJANJA BUDŽETOM 68. Srbija je tek nedavno napravila prekid sa nasleđem loših izbora politika. Napravljen je dobar početak u redizajniranju ključnih procesa javne potrošnje i unapređenju upravljanja budžetom. Vlada Srbije smatra da je u postojećim procedurama budžetiranja potrebna strateška dimenzija i definiše produbljavanje reforme upravljanja javnim rashodima (UJR) kao svoj najprioritetniji izazov.30

69. Unapređenje mehanizama za upravljanje budžetom u Srbiji najurgentnije je u dve oblasti: u oblasti institucionalnih aranžmana i u oblasti upravljanja resursima. U pogledu institucija, budžet nije sveobuhvatan i odluke se donose bez jasne vizije finansijske situacije u ukupnom javnom sektoru. Kao rezultat toga, rezultati izvršenja budžeta nisu optimalni. Pitanja sveobuhvatnosti takođe se odnose i na izvršenje budžeta. Bez postojanja sveobuhvatne slike trendova tekuće potrošnje, Vlada neće biti u stanju da blagovremeno preduzme korektivne mere. Trenutno, odluke se donose unutar jednogodišnjeg okvira, što može prouzrokovati fiskalne disbalanse u budućnosti i 29 Naime, transfer izračunat na osnovu doprinosa po glavi stanovnika iznosi 5.95 procenata najniže zarade. 30Vlada Srbije: Program reformi u Srbiji. Finansiranje oporavka: Potreba za međunarodnom podrškom, jun 2001. godine. Upravljanje budžetom u Srbiji raspravljeno je detaljnije u drugom tomu, u poglavlju 6.

20

predstavljati ograničavajući faktor za uspešno rešavanje problema trenutnih fiskalnih disbalansa. Potrebno je integrisati višegodišnju perspektivu u budžetske analize i odlučivanje. U pogledu kako sveobuhvatnosti, tako i višegodišnje perspektive, politika i budžet nisu integrisani. U određenom broju sektora, obaveze politike premašuju raspoloživa sredstva. Zakoni kojima se određuju politike i normative ne odražavaju raspoloživost sredstava.

70. Nedostaju ključne institucije za izvršenje budžeta, koje određuju da li se budžet i vladine politike sprovode i da li se fiskalni ciljevi ostvaruju. Te ključne institucije su: dobro razvijen Trezor, uključujući i upravljanje gotovinskim sredstvima i funkciju kontrole obaveza, koja bi osigurala ostvarivanje ciljeva i sprovođenje politika; i stroga, sistematična revizija javnih računa, koje bi osigurala odgovornost izvršenja. Trenutno ne postoji eksterna revizija izvršenja, a kapaciteti interne revizije nisu dovoljni za zaštitu integriteta javnih finansija.

71. Perspektiva upravljanja je takođe važna, pošto direktno utiče na kredibilitet vlade, na uspeh programa reformi i na efikasnost javne potrošnje. U najvećem broju zemalja OECD-a, putem svoje nadležnosti za nadzor planiranja i upravljanja javnim finansijama, ministarstva finansija igraju važnu ulogu u koordinaciji procesa razvoja vladinih politika i programa u svim sektorima. U Srbiji, ova uloga nije bila naglašena u prošlosti i budžet je posmatran prvenstveno kao administrativna praksa. Po tradiciji, u nadležnost MFE spada samo nadzor nad budžetom države, a ne i nad konsolidovanim budžetom – a to je uloga koju samo MFE može preduzeti. Bitno je kako se donose odluke i kako se troše sredstva u toku godine, uključujući i potrošnju vanbužetskih fondova (npr. za restrukturiranje banaka) ili netransparentne finansijske aranžmane.31

72. Sveobuhvatnost. Potrebno je da budžetski proces bude sveobuhvatan i da uključi sve vidove javnih prihoda i rashoda. Sa pripremom Opšteg bilansa, proces pripreme budžeta u Srbiji već je dobio jedan instrument kojim se integrišu prihodi i rashodi Republičke vlade, lokalnih vlasti i fondova socijalne zaštite. Do 2002. godine, ova tabela je predstavljana samo u bruto iznosima,32 i slični sveobuhvatni pristupi ne uključuju budžet i fiskalne analize ili upravljanje tokom cele godine.

73. Štaviše, budžeti lokalnih vlasti i fondova socijalne zaštite nisu podložni sličnom nivou strateške revizije kao što je republički budžet. U 2001. godini, lokalne vlasti premašile su odobreni budžet za 12 procenata, što se negativno odrazilo na republički budžet. Finansijske zahteve lokalnih vlasti i VBF potrebno je razmotriti u širem okviru međusektorskihi sektorskih politika i proiriteta. Sa daljom decentralizacijom, takav pregled će biti sve važniji.

74. Konačno, Vlada je počela da prima značajne iznose inostrane finansijske podrške. Zbog činjenice da se ova sredstva koriste kao podrška javnim rashodima i činjenice da će se u slučaju da sredstva potiču iz kredita i zajmova dodatno povećati troškovi servisiranja duga u budućnosti, važno je da se posmatraju kao integralan element okvira budžeta. 31 Detaljnije objašnjenje dato je u stavovima 111-112 ovog toma, i u trećem tomu, u poglavlju 5. 32 Što znači da protok sredstva između delova fiskalnog sistema nije odbijen od neto vrednosti, i na taj način, ukupna vrednost je preterana.

21

Kapitalni projekti podrazumevaće tekuće troškove i troškove održavanja koji će se morati ukalkulisati u okvir budžeta, kako bi se osiguralo da pokrivanje ovih troškova bude održivo i da odluke o kapitalnoj potrošnji budu u skladu sa ciljevima sektoralne politike. PJPI preporučuje sledeće mere:

• U kratkoročnom periodu, nastaviti sa korišćenjem Tabele opšteg bilansa, na osnovu neto vrednosti i proširiti analitički sadržaj Tabele; u srednjoročnom periodu, integrisati ovu Tabelu u dokument fiskalne politike, koji bi MFE trebalo da priprema najmanje jednom godišnje;33

• U srednjoročnom periodu, proširiti obuhvatnost budžetskih procesa, uključivanjem u fiskalni okvir većeg broja detaljnijih analiza i pregleda potrošnje socijalnih fondova i lokalnih vlasti, i svih projekata inostrane pomoći.

75. Višegodišnja perspektiva i integracija politika sa raspodelom sredstava. Višegodišnja perspektiva je važna za određivanje opšte vladine fiskalne politike i za razmatranje posebnih politika, zakona i odluka o finansiranju. Donošenje odluka na jednogodišnjem nivou često prouzrokuje neplanirane fiskalne rizike u budućnosti. Štaviše, revizija postojećih politika potrošnje u višegodišnjem kontekstu može osvetliti potencijalne krize i samim tim omogućiti intervenisanje na njihovom sprečavanju. PJPI preporučuje da MFE:

• Bez odlaganje preduzme mere na uvođenju trogodišnjeg vremenskog horizonta za planiranje budžeta, kako bi se omogućilo stvaranje srednjoročnog okvira sredstava u kome bi svako resorno ministarstvo formulisalo programe potrošnje;

• U srednjoročnom periodu, usvoji više strateški pristup prema planiranju javnih prihoda, koji će omogućiti povezivanje politika sektora i prioriteta programa sa planiranim programskim rezultatima i ishodima i raspodelom sredstava u budžetu; i razvoj kapaciteta za praćenje izvršenja budžeta i planiranje programskih rezultata unutar MFE i unutar resornih ministarstava; i

• S ciljem podržavanja reformi, bez odlaganja započne sprovođenje mera za unapređenje kvalifikacije zaposlenih u Odeljenju za budžet unutar samog MFE i unutar resornih ministarstava, VBF i lokalnih vlasti kroz: (i) usvajanje strateškog plana i akcionog plana kojim će se definisati nova uloga odeljenja za bužet; (ii) razvoj kadrovskog plana za to odeljenje; i (iii) početak zapošljavanja i obuke kadrova.

76. Funkcija trezora. Republički Trezor u Srbiji osnovan je u proleće 2002. godine. Trebaće vremena da se Trezor potpuno razvije i počne sa radom. Postojeće prakse upravljanja gotovinskim sredstvima (trijaža platnih naloga) omogućavaju uspešnu kontrolu protoka gotovinskih sredstava, ali dovode u pitanje politike budžeta i imaju negativan uticaj na dobavljače i pružanje usluga i često dovode do stvaranja docnji. Potrebno je sprovesti urgentne mere za unapređenje operacija trezora, kako bi se olakšalo 33Dobar primer dokumenta fiskalne politike dat je u Poglavlju 3 Poljskog Ekonomskog programa za pristup EZ, dostupan na: http://www.worldbank.org/eca/euenlargement/publications_other.htm#pep

22

ostvarivanje fiskanih ciljeva, podržao program pružanja usluga i obezbedili adekvatniji podaci za potrebe kontrole i analize. Potpunim uspostavljanjem Trezora, unaprediće se sistem praćenja budžeta i omogućiti upravljanje potrošnjom tokom cele godine, a budžetska klasifikacija poboljšaće se na način da doprinosi transparentnosti i uvođenju orijentaciju ka rezultatima. Potrebno je ojačati kapacitete za operacije trezora kako unutar ministarstava u kojima se ostvaruje potrošnja, tako i unutar MFE.

77. Najozbiljniji rizik po fiskalnu održivost u kratkoročnom periodu predstavlja ukidanje Zavoda za obračun i plaćanja (ZOP), centralne institucije za platni promet, pre nego što trezor i uprava prihoda postanu u potpunosti funkcionalni.

78. PJPI preporučuje sledeće kratkoročne mere:

• Uspostaviti kontrolu obaveza u okviru potrošnje u što ranijoj fazi u lancu potrošnje i na taj način smanjiti mogućnosti za stvaranje docnji;

• Učiniti izvršenje budžeta i računovodstvo razumljivijim uključivanjem svih DJP unutar jedinstvenog sistema obračuna i plaćanja. Ovaj sistem mogao bi biti izgrađen kao nadogradnja na sistem računovodstva unutar postojeće Uprave zajedničkih poslova (UZP), s tim da UZP može eventualno biti smeštena unutar novog Odeljenja Trezora; i

• Unaprediti praćenja izvršenja budžeta redovnim objavljivanjem konsolidovanih izveštaja tokom godine u kojima su prikazani stvarni rashodi, docnje i protok gotovinskih sredstava.

79. U srednjoročnom periodu, PJPI preporučuje da MFE:

• Unapredi upravljanje gotovinskim sredstvima kroz (i) sistematičnije projektovanje tekućih prihoda, što će omogućiti MFE da planira uravnoteženu potrošnju, kao i da bolje integriše planiranje gotovinskih sredstava i upravljanje dugovima, što će omogućiti blagovremeno izdavanje duga i dostupnost gotovinskih sredstava za finansiranje potrošnje, i (ii) zamenu postojeće prakse svakodnevne trijaže nedeljnom trijažom, što će omogućiti ravnomerniju raspodelu gotovinskih sredstava, a sa konačnim ciljem prelaska na kvartalno određivanje okvira sredstava unutar kojih posluju resorna ministarstva;

• Povećati stepen transparentnosti i poslovne orijentacije potrošnje usvajanjem programa klasifikacije unutar ministarstava. Potrebno je da MFE sarađuje sa resornim ministarstvima na sagledavanju najvažnijih programa u svakom ministrarstvu; paralelno sa tim, potrebno je razvijati takvu klasifikaciju budžeta koja će tačno predstavljati ciljeve programa. Kasnije, biće potrebno sagledati rezultate tih programa s ciljem uspostavljanja veza između ulaznih elemenata i ciljeva/rezultata; i

• Unaprediti kapacitete za finansijsko upravljanje unutar DJP imenovanjem glavnog finansijskog službenika u svakoj DJP, koji će za upravljanje finansijama biti direktno odgovoran MFE.

23

80. Pored toga, potrebno je imati oprezan pristup prema ukidanju Zavoda za obračun i plaćanje (ZOP), dok je u toku fiskalno prilagođavanje, a izgradnja kapaciteta uprave prihoda i rad Trezora tek počinje.

81. Revizija. 34 Efektivna eksterna i interna revizija održavaju integritet finansijskog upravljanja i odgovornost korišćenja sredstava javnih prihoda i doprinose osiguranju efektivnog sprovođenja vladinih politika, u skladu sa usvojenim budžetom. Funkcija eksterne revizije u Srbiji ne postoji, dok su kapaciteti interne revizije (budžetske inspekcije) ozbiljno ograničeni i ne podrazumevaju savremene pristupe. I pored toga, u 2001. godini uspešno je izvršena interna revizija potrošnje u fiskalnoj godini 2000, premda sa privremenim kadrovskim pojačanjem. I dok će implementacija eksterne revizije potrajati duže vremena, PJPI preporučuje da Vlada preduzme sledeće korake u doglednom periodu:

• Značajno jačanje kapaciteta interne revizije unutar MFE, u skadu sa novim ZBS, kao nadogradnju postojećeg budžetskog inspektorata.35 U srednjoročnom periodu, razvoj funkcije interne revizije u svim DJP; i

• Nastavak saradnje sa parlamentom na sagledavanju modela eksterne revizije i odabir modela koji će najviše odgovarati prilikama u Srbiji.

34 Pitanja odgovornosti i revizije detaljnije su raspravljena u Proceni finansijske odgovornosti u zemlji (Country Financial Accountability Assessment (CFAA), koju je pripremila Svetska banka i koja će biti objavljena paralelno sa ovim Pregledom.

24

CRNA GORA

82. Ključne teme iz oblasti reforme javne potrošnje u Crnoj Gori unekoliko se razlikuju od onih u Srbiji, pre svega zbog ranijeg početka i bržeg tempa reformi javnih finansija, ograničenijih lokalnih institucionalnih kapaciteta za održavanje reformskih procesa, kao i rezultirajućeg višeg stepena zavisnosti od pomoći iz inostranstva kako finansijske, tako i u ljudstvu. Dodatni aspekt specifičan za fiskalnu situaciju u Crnoj Gori je postepeni prekid veza sa Saveznom vladom tokom protekle četiri godine. Grafikon 4 prikazuje strukturu konsolidovane potrošnje centralne vlade.34

Grafikon 4: Crna Gora: Konsolidovana potrošnja centralne vlade, 2001 (u procentima ukupne potrošnje)

Napomena: Republički budžet konsolidovan sa socijalnim fondovima. Podaci o potrošnji lokalnih vlasti nisu dostupni. Izvor: procene osoblja Svetske banke.

RANI TOK REFORMI 83. Nasleđe loše ekonomske politike iz perioda SFRJ, kao i sankcije, koje su imale uticaja i na Crnu Goru, oslabile su njenu privredu i dovele u pitanje fiskalnu održivost. Ubrzo po izborima iz 1997. godine, nova Vlada krenula je u pravcu uspostavljanja dinamičnijih tržišnih mehanizama. Preduzeti su koraci ka stabilizaciji cena i uklanjanju tržišnih poremećaja. U 2000. godini, carinska tarifna struktura je pojednostavljena i prosečna carinska stopa je smanjena na ispod 3 procenta. Uvođenje nemačke marke kao zakonitog platežnog sredstva pomoglo je da se inflacija smanji sa 100 procenata na godišnjem nivou koliko je iznosila u 1999. godini na 12 procenata u 2002.

34 Sastoji se od republičkog budžeta i fondova socijalnog osiguranja. Lokalne vlasti nisu uključene u Pregled zbog nedostatka podataka

25

84. Uzimajući u obzir nepostojanje monetarne i kursne politike, Vlada je usmerila pažnju na fiskalnu sferu. Jedan od prvih koraka ka fiskalnoj stabilizaciji bio je znatan porast cena koje su se primenjivale u energetskom sektoru, što je smanjilo relativne distorzije cena i popravilo još uvek krhku finansijsku poziciju javnog preduzeća EPCG. Da bi se stabilizovao bankarski sistem i smanjili budžetski rizici koji su proisticali iz njega, Vlada je u toku 1999. godine uvela oštra ograničenja zaduživanja.

85. U periodu između 2001. i 2002. godine, reforme su ubrzane. Cene osnovnih prehrambenih artikala su u potpunosti liberalizovane. Uvedene su nove mere s ciljem usmeravanja socijalne pomoći i dečijih dodataka za najsiromašnija domaćinstva. Preduzeti su značajni koraci na restrukturiranju industrijskog sektora, kao i na kreiranju zdravog bankarskog sistema, što uključuje uspostavljanje osnovnih funkcija centralne banke. Uspostavljen je sveobuhvatan skup regulativa koji treba da određuje izdavanje dozvola, finansijsko izveštavanje i kvalitativne zahteve koji se postavljaju pred poslovne banke. Usvojen je Zakon o stečaju i likvidaciji, koji definiše pokretanje postupka i procedure koje su uključene u aktivnosti koje se poduzimaju protiv nesolventnih banaka. Preduzete su mnoge važne reforme upravljanja javnim finansijama.36 Na strani prihoda, dva paketa nedavno usvojenih poreskih zakona imaju za cilj da ograniče utaju poreza kroz unapređenje poreske uprave i naplate poreza, te kroz proširenje poreske osnovice. U 2003. godini, Vlada očekuje dalje povećanje stope naplate indirektnih poreza kroz uvođenje PDV-a.

FISKALNA ODRŽIVOST 86. Bez namere da se umanji važnost napretka koji je postignut u mnogim oblastima, mora se reći da je opšti program refomi u svim sektorima još u vrlo ranoj fazi. Potrebno je izvršiti prilagođavanje da bi se eliminisale distorzije u industrijskom, bankarskom i drugim sektorima. U 2001. godini, budžetski deficit iznosio je 5 procenata BDP-a (ne uključujući donacije), što je neznatno iznad planiranog, ali ostvarene alokacije potrošnje u svim važnijim kategorijama u znatnoj meri variraju u poređenju sa unapred planiranim. Prednost koja je u budžetu data isplati plata i drugim obavezama potrošnje dovela je do toga da je kapitalna potrošnja bila rezidualna stavka. Ruiniranje javnih kapitalnih sredstava rezultiralo je nižim kvalitetom usluga javnih službi, verovatno velikim nepredviđenim obavezama, te ograničavanjem rasta .

87. Finansije socijalnih fondova odražavaju nepredvidive i slabe veze između njihovih osnovnih izvora finansiranja i zakonom propisanih prihoda. Ostvareni doprinosi ne pokrivaju u potpunosti obaveze vezane za potrošnju. Održivost sistema socijalne zaštite i pomoći i dalje se smanjuje izbegavanjem plaćanja poreza, poreskim olakšicama, te nestabilnim doprinosima iz Republičkog budžeta. Kao posledica toga, osnovni fondovi osiguranja često zavise od akciza, uvoznih dažbina, te inostrane pomoći u vidu donacija. Bez tih dodatnih izvora finansiranja, penzioni fond bi u 2001. ostvario deficit od preko 5 procenata BDP-a. Situacija u Fondu zdravstvenog osiguranja je još teža, pošto njegova finansijska pozicija zavisi od transfera iz Penzionog fonda za zdravstveno osiguranje penzionera.

36 Detaljna analiza ovih reformi predstavljena je u trećem tomu, poglavlje 1.

26

88. Fiskalni pritisak na fondove socijalne zaštite će se verovatno znatno povećati u bliskoj budućnosti ukoliko se ne sprovedu dalje reforme. Tendencija ka povećavanju potrošnje u skladu sa rastom prihoda institucionalizovana je u zakonima i praksama upravljanja sistemom davanja, posebno sistemom socijalnog osiguranja. Takođe je verovatno da će u narednom periodu doći i do povećanja pritiska na budžet, kako nove obaveze budu uvođene u republički budžet. U toku 2002. godine, Crna Gora je otpočela sa servisiranjem svog dela spoljnog duga SR Jugoslavije. Otplata kamata povećaće se sa 0.1 procenata ukupne potrošnje koliko je iznosila u 2001. godini na 4.8 procenata u 2002. Vremenom, servisiranje dugova će znatno porasti, zbog isteka grejs perioda restrukturiranih dugova i zbog servisiranja novih dugova. Takođe, da bi se olakšali socijalni efekti budućeg restrukturiranja banaka i preduzeća, biće potrebni dodatni resursi. Očekuje se da će ti troškovi u 2002. iznositi oko 0.7 procenata BDP. Uzevši u obzir težinu postojećih finansijskih problema u ovim sektorima, verovatno je da će se broj zahteva za programe socijalne pomoći u bliskoj budućnosti uvećati.

89. Fiskalna održivost takođe može biti dovedena u pitanje smanjenjem finansiranja iz donacija. Trenutno i republički budžet i socijalni fondovi su presudno zavisni od inače popustljivog finansiranja iz inostranstva, što se posebno odnosi na donacije EZ i USAID-a. U 2000. godini, ukupne inostrane donacije iznosili su 9 procenata BDP, a u periodu između 2001. i 2002. godine, iznosiće u proseku oko 3.0 procenta BDP, što je gotovo 60 procenata fiskalnog deficita. Malo je verovatno da će se ovakav nivo fiskalne podrške nastaviti u nedogled. Inostrane donatore zabrinjava mogućnost stvaranja zavisnosti od pomoći, dok je konkurencija za primanje donacija na međunarodnom nivou u porastu. Buduća finansijska podrška biće više vezana za rezultate sprovođenja politika. Uzevši u obzir da će se u budućnosti donatorska pomoć smanjivati, a potrošnja rasti, Crna Gora ima samo nekoliko opcija za politiku kojom bi osigurala fiskalnu održivost. Poslednja iskustva pokazuju da mere za povećanje prihoda same po sebi nisu u stanju da pokriju ogromne fiskalne deficite. U 2001. godini, napori usmereni na poboljšanje naplate poreskih prihoda dali su tek skromne rezultate. Teret oporezivanja je već visok i izbegavanje oporezivanja moglo bi ograničiti pokušaje u vezi povećanja prihoda.

90. Kako nove obaveze budu bile uključivane u budžet, Crna Gora će morati da znatno smanji potrošnju u drugim oblastima, te da poboljša upravljanje budžetom. Kako to često podrazumeva negativne socijalne efekte, a i kako je sa političke strane teško smanjiti ulogu koju Vlada igra u privredi, prilagođavanje potrošnje često se odlaže ili se eventualni gubitak podrške u vidu donacija pokušava kompenzovati stvaranjem dugovanja. To se u određenoj meri već i dešava. Neto domaći zajmovi u 2001. godini iznosili su 2 procenta BDP. Kako se budu normalizovali odnosi sa inostranim poveriocima, Crna Gora može dobiti pristup stranim zajmovima pod relativno nepovoljnim uslovima. U nedostatku prilagođavanja, preterano oslanjanje na takvo neuslovljeno finansiranje može predstavljati dugoročni rizik po kreditnu sposobnost Republike.

27

91. Tekuća fiskalna pozicija ukazuje ne to da će, ako se ne preduzme suštinska reforma politika, i dalje biti prisutni deficiti reda veličina 4.5 do 5.0 procenata BDP-a37, ne uključujući donacije. Jasno je, međutim, da takvi deficiti u doglednoj budućnosti neće više biti održivi, jer sredstva za njihovo finansiranje neće više biti dostupna. Situacija bi se mogla dodatno pogoršati prekomernom akumulacijom duga. U 2001. godini, Crna Gora izdala je prvu seriju obveznica trezora. S obzirom da domaći investitori trenutno prihvataju samo kratke rokove dospeća, Crna Gora će morati da koristi veliku sumu kratkoročnih dugovanja, koja bi vrlo brzo bila otplaćena.

92. Za potrebe ovog Pregleda izvršena je analiza s ciljem određivanja održivog fiskalnog deficita.38 Pod pretpostavkom da će se istiskivanje privatnog sektora svesti na minimalnu meru, a da će se odnos javnog duga i BDP-a stabilizovati na oko 35 procenata BDP-a, održiv fiskalni deficit trebao bi, krajem decenije, biti u redu veličina od 2.5 procenata BDP-a. U kratkoročnom periodu, deficit može biti viši, ali vremenom makroekonomska održivost će zahtevati znatna fiskalna prilagođavanja, kako bi se osiguralo da se ne premaši dugoročna stopa održivosti. To znači da će se primarni bilans morati poboljšati sa -4.8 procenta BDP-a u 2001. godini na -0.5 procenata u 2010. Kako se određeni troškovi budu uvećavali, uključujući servisiranje duga i kapitalne potrošnje, to će se zahtevati još značajnija smanjenja ostalih troškova.

93. Kvazi-fiskalne aktivnosti. Kao i u Srbiji, Vlada Crne Gore još uvek koristi širi javni sektor za obezbeđivanje skrivenih subvencija politički osetljivim preduzećima i kategorijama stanovništva. Ne samo da su te skrivene subvencije finansijski neizdržive, već se na taj način vrši diskriminacija novog, profitabilnijih poslova i time ometa dalji rast. Perspektivu razvoja privatnog sektora je moguće unaprediti eliminacijom kvazi-fiskalnih deficita, kao i jačanjem finansijske discipline.

94. U ovom kontekstu, restrukturiranje sektora preduzeća i finansijskog sektora mora se sprovoditi pažljivo, da bi se izbegao transfer većih obaveza na budžet. U kratkoročnom periodu, to se može postići kroz privatizaciju, prinudnu likvidaciju i druge metode korporacijskog restrukturiranja. U dugoročnom periodu, neophodno je obezbediti kontinuirane napore na jačanju regulativnog, nadzornog i pravosudnog okvira, s ciljem obezbeđenja izvršenja ugovora, ostvarenja prava poverioca i implementacije odgovarajućih finansijskih standarda. Iako je Crna Gora već otpočela proces uspostavljanja odgovarajućeg zakonskog okvira u bankarskom sistemu, potrebno je ojačati kapacitete za nadzor nad institucijama, kao i za implementaciju praktičnih regulativa .

95. Veliki finansijski disbalansi energetskog sektora Crne Gore imaju značajne implikacije po fiskalnu održivost. Elektroprivreda Crne Gore (EPCG), radi s tarifama koje ne pokrivaju sve njene troškove; stopa naplate, iako u porastu, i dalje je niska. Kao posledica toga, EPCG je primorana da odlaže realizaciju neophodnih troškova vezanih za 37 Procene BDP koje su korištene za ovaj izveštaj su jednake proceni neto materijalnog proizvoda koju je obezbedio MMF, pomnoženoj sa 1.25. NMP ne uključuje usluge iz "nematerijalne" sfere, što uključuje obrazovanje, kulturu, javno zdravstvo, bankarstvo, osiguranje, vladine službe i odbranu. Zvaničnici Crne Gore procenjuju da je BDP za 25 procenata viši od NMP. 38 Detaljniji prikaz dat u drugom tomu, poglavlje 2.

28

održavanje i unapređenje sistema. EPCG praktično subvencioniše i domaćinstva i državna preduzeća, kao što je npr. KAP - proizvođač aluminijuma Crne Gore. Elektroprivreda mora se, takođe, nositi i sa problemima neizvesne dostave uglja, zbog finansijskih, tehničkih i organizacionih problema u rudnicima uglja. U toku perioda 2001. - 2002. ovi problemi su u toku zimskih meseci rezultirali nemogućnošću zadovoljavanja tražnje. Nepouzdana dostava električne energije negativno utiče na poslovne inicijative i dovodi do toga da kompanije radije ulažu u pomoćne generatore, umesto u investicije ko