Tematsko izvješće Zaštita divljih oprašivača u EU-u – Komisijine inicijative nisu urodile plodom

HR 2020 15

2

Sadržaj

Odlomak

Sažetak I. – VI.

Uvod 01. – 08. Stanje oprašivača u EU-u sve je gore 01. – 04.

Inicijative EU-a za zaštitu divljih oprašivača 05. – 08.

Opseg revizije i revizijski pristup 09. – 12.

Opažanja 13. – 64. Okvir EU-a za divlje oprašivače nije imao znatan učinak na zaustavljanje pogoršanja stanja 13. – 22. Strategija EU-a o biološkoj raznolikosti do 2020. ne sadržava posebne mjere za divlje oprašivače 14. – 17.

Inicijativa za oprašivače nije dovela do promjena u ključnim politikama i mjerama 18. – 20.

U okviru inicijative za oprašivače ne postoje mehanizmi upravljanja i kontrole 21. – 22.

U politiku o biološkoj raznolikosti i poljoprivrednu politiku nisu uključeni posebni zahtjevi za zaštitu divljih oprašivača 23. – 40. Komisija nije iskoristila dio mogućnosti dostupnih u okviru mjera za očuvanje biološke raznolikosti 24. – 31.

ZPP ne sadržava posebne zakonske odredbe za divlje oprašivače 32. – 40.

U zakonodavstvu o pesticidima postojale su zaštitne mjere za pčele medarice, ali dio njih se ne primjenjuje 41. – 64. Zakonodavstvom EU-a o sredstvima za zaštitu bilja propisana je zaštita pčela medarica 42. – 45.

Postupak procjene rizika za pčele medarice trenutačno nije usklađen s pravnim zahtjevima 46. – 56.

Na temelju okvira EU-a države članice mogu nastaviti izdavati hitna odobrenja za zabranjena sredstva za zaštitu bilja koja su štetna za oprašivače 57. – 64.

Zaključci i preporuke 65. – 69.

3

Prilog Prilog I. – Ispitivanja toksičnosti za oprašivače propisana smjernicama

Pokrate i skraćeni nazivi

Pojmovnik

Odgovori Komisije

Revizorski tim

Kronologija

4

Sažetak I Oprašivači prenose pelud s muških na ženske dijelove cvijeta, čime se omogućuje oplodnja i razmnožavanje biljaka. Povećavaju količinu i kvalitetu hrane koja se proizvodi te u konačnici osiguravaju opskrbu hranom. Brojnost i raznolikost divljih oprašivača u EU-u smanjuju se pod sve većom prijetnjom ljudskih aktivnosti, posebice zbog prelaska na intenzivnu poljoprivredu te uporabe pesticida i gnojiva.

II Komisija je u području okoliša, pesticida, poljoprivrede, kohezije te istraživanja i inovacija već donijela određene mjere koje utječu na divlje oprašivače. Komisija je u lipnju 2018. objavila inicijativu za oprašivače, koja sadržava popis mjera za uklanjanje glavnih prijetnji divljim oprašivačima.

III Sud je odlučio provesti reviziju Komisijina pristupa zaštiti divljih oprašivača kako bi doprinio zakonodavnim izmjenama u području biološke raznolikosti, poljoprivrede i pesticida koje su planirane za 2021. i 2022.

IV U sklopu revizije ispitano je li Komisija zauzela dosljedan pristup zaštiti divljih oprašivača u EU-u. Sud je procijenio u kojoj je mjeri Komisijin okvir za divlje oprašivače pomogao zaustaviti smanjenje njihova broja i raznolikosti te je li Komisija upotrijebila mjere za očuvanje biološke raznolikosti i mjere dostupne u okviru zajedničke poljoprivredne politike i zakonodavstva o pesticidima kako bi se odgovorilo na potrebu za zaštitom divljih oprašivača.

V Općenito govoreći, Sud je utvrdio da Komisija nije zauzela dosljedan pristup zaštiti divljih oprašivača u EU-u. Utvrdio je nedostatke u ključnim politikama EU-a za uklanjanje glavnih prijetnji divljim oprašivačima te je ocijenio da inicijativa za oprašivače ne sadržava alate i mehanizme za otklanjanje tih nedostataka.

VI Na temelju svojih nalaza Sud je iznio preporuke kako bi se Komisiji pomoglo:

o procijeniti je li među daljnje aktivnosti i mjere za strategiju EU-a o biološkoj raznolikosti do 2030. potrebno uvesti posebne mjere za divlje oprašivače;

o bolje integrirati mjere za zaštitu divljih oprašivača u instrumente politike EU-a koji su namijenjeni očuvanju biološke raznolikosti i poljoprivredi;

o poboljšati zaštitu divljih oprašivača u procesu procjene rizika od pesticida.

5

Uvod

Stanje oprašivača u EU-u sve je gore

01 Oprašivači su životinje koje prenose pelud s muških na ženske dijelove cvijeta, čime se omogućuju oplodnja i razmnožavanje biljaka. Glavne oprašivače u Europi čine kukci, kao što su pčele (uključujući bumbare, pčele medarice i solitarne vrste pčela), ose, pršilice (koje se nazivaju i osolikim muhama ili lebdjelicama), leptiri, leptirice (koje se nazivaju i moljcima ili noćnim leptirima), kornjaši i druge vrste krilatih kukaca. Većina kukaca oprašivača divlje su vrste, ali neke se i uzgajaju zbog ekonomske vrijednosti (vidjeti sliku 1.).

Slika 1. – Oprašivači u EU-u

Izvor: Sud.

Oprašivači u Europi uglavnom su divlje

vrste kukaca.

Svrstani su u nekoliko rodova:

PČELE(bumbari, solitarne pčele i td.)

OSE(uglavnom peludne ose)

MUHE(uglavnom pršilice)

MRAVI(ri jetko, uglavnom

kri lati mravi)

RESOKRILAŠI

Pojedini

KORNJAŠILEPTIRICE

(važne za noćno oprašivanje)

LEPTIRI

Domaći kukci oprašivači:

pčela medarica (u prvom redu medonosna

pčela, Apis mellifera, kl jučna za sektor pčelarstva

te proizvodnju meda i drugih pčelinjih proizvoda –matične mliječi, pčelinjeg voska, propolisa i peludi)

bumbar (uglavnom za oprašivanje ra jčica u

s taklenicima)

solitarna pčela(uglavnom pčele u

voćnjacima, Osmia rufa i Osmia cornuta, za

oprašivanje u voćnjacima)

muha (uglavnom pršilice za oprašivanje u

s taklenicima)

6

02 Oprašivači imaju ključnu ulogu za prirodu i ljude. Gotovo četiri petine poljskog cvijeća i usjeva u EU-u koji rastu u umjerenom klimatskom podneblju u različitoj mjeri ovise o oprašivanju koje obavljaju kukci. U okviru jednog projekta financiranog sredstvima EU-a procijenjeno je da godišnji doprinos kukaca oprašivača europskoj poljoprivredi iznosi otprilike 15 milijardi eura1. Oprašivači povećavaju količinu i kvalitetu hrane koja se proizvodi te u konačnici osiguravaju opskrbu hranom2.

03 U posljednjih nekoliko desetljeća bilježi se stalno pogoršanje stanja divljih oprašivača u EU-u u pogledu njihove brojnosti i raznolikosti. U procjeni stanja oprašivača u svijetu iz 2016.3 iznesen je zaključak da je divljih oprašivača sve manje zbog njihove sve veće ugroženosti ljudskim aktivnostima, uključujući klimatske promjene. U jednom izvješću iz 2019. o procjeni stanja kukaca u svijetu4 potvrđeno je negativno kretanje ukupnog broja kukaca, uz upozorenje da je više od 40 % vrsta kukaca u opasnosti od izumiranja. Najugroženije vrste kukaca čine leptiri, leptirice, pčele i kornjaši.

04 Svjetski gospodarski forum5 uvrstio je 2020. gubitak biološke raznolikosti među pet glavnih dugoročnih svjetskih rizika. Zabilježeno je pogoršanje stanja oprašivača koje je u ratarstvu dovelo do prelaska s uzgoja prehrambenih kultura bogatih hranjivim tvarima (kao što su voće, povrće i orašasti plodovi – za koje su redom nužni oprašivači) na uzgoj osnovnih prehrambenih kultura bogatih energijom i siromašnih hranjivim tvarima (kao što su riža, kukuruz, pšenica, soja i krumpir). Gubitak staništa zbog prelaska na intenzivnu poljoprivredu te uporaba pesticida i gnojiva neki su od glavnih uzroka pogoršanja stanja, kao što je prikazano na slici 2.

1 Potts S. et al, „Status and trends of European pollinators. Key findings of the STEP project”,

14. siječnja 2015.

2 FAO, „The power of pollinators: why more bees means better food”, 24. kolovoza 2016. L. A. Garibaldi et al, „Mutually beneficial pollinator diversity and crop yield outcomes in small and large farms”, časopis Science, 2016.

3 IPBES, „The assessment report of the Intergovernmental Science-Policy Platform on Biodiversity and Ecosystem Services on pollinators, pollination and food production”, 2016.

4 Sanchez-Bayo F., A.G. Wyckhuys K. „Worldwide decline of the entomofauna: A review of its drivers”, 31. siječnja 2019.

5 Svjetski gospodarski forum, „The Global Risks Report 2020”, 15. izdanje, 15. siječnja 2020.

7

Slika 2. – Učinak različitih pritisaka na oprašivače

Izvor: Sud, na temelju informacija platforme IPBES.

Inicijative EU-a za zaštitu divljih oprašivača

05 U strategiji EU-a o biološkoj raznolikosti do 2020.6 utvrđen je europski okvir za prioritetno djelovanje u pogledu biološke raznolikosti, koje obuhvaća i divlje oprašivače. Osim toga, Komisija je na temelju postojećih politika i zakonodavstva u području okoliša, pesticida, poljoprivrede, kohezije te istraživanja i inovacija već donijela određene mjere koje utječu na divlje oprašivače (vidjeti sliku 3.). Većina je tih mjera neizravna i usmjerena na zaštitu ili uspostavu staništa koja se smatraju povoljnima za oprašivače, osiguravanje izvora hrane ili kontrolu invazivnih stranih

6 Komunikacija Europske komisije Europskom parlamentu, Vijeću, Gospodarskom i

socijalnom odboru i Odboru regija „Our life insurance, our natural capital: an EU Biodiversity Strategy to 2020”, COM/2011/0244 final.

Pozitivan Negativan DvojakUčinak na broj i/

ili brojnost oprašivača:

Klimatske promjenePromjene u prikladnim

staništima divljih biljaka, usjeva i oprašivača

Bolesti(uglavnom pogađaju domaće oprašivače)

Veća smrtnostVeća smrtnost u interakciji s onečišćenjem/kemikalijama

Domaći oprašivačiFunkcija oprašivanja

Borba za hranu i mjesta za gniježđenje s divljim

oprašivačimaIzvor i prijenosnik bolesti

Krađa nektara

Kemikalije i onečišćenjeVeća smrtnost

Veća osjetljivost na bolestiPromjena fizioloških funkcija (npr.

razvoja ličinki, reproduktivne sposobnosti, dugovječnosti) i ponašanja (npr. u navigaciji,

hranjenju, učenju)

Uporaba zemljišta i poljoprivredaEkološka, mala ili raznovrsna poljoprivreda

PlodoredPesticidi, konvencionalna intenzivna

poljoprivreda

Invazivne strane vrstePromjene u izvorima hrane

Gubitak ili proširenje lokacija za gniježđenje

Zamjena autohtonih vrstaNovi grabežljivci i bolesti

8

vrsta. Neke izravne mjere isključivo se odnose na pčele medarice kao domaće oprašivače.

Slika 3. – Ključne Komisijine odgovornosti u pogledu zakonodavstva, politika i inicijativa

Izvor: Sud, na temelju informacija Komisije.

06 Komisija je u lipnju 2018. u obliku komunikacije Komisije objavila „Inicijativu EU-a za oprašivače”7 (inicijativa za oprašivače), kojoj je priložen bio i radni dokument Komisijinih službi. U okviru inicijative za oprašivače, koja nema pravnu snagu, upozorava se na ozbiljno pogoršanje stanja u pogledu brojnosti i raznolikosti divljih kukaca oprašivača u EU-u te se navodi da EU treba djelovati radi rješavanja tog

7 Komunikacija Komisije Europskom parlamentu, Vijeću, Europskom gospodarskom i

socijalnom odboru i Odboru regija, COM/2018/395 final, 1. lipnja 2018.

...glavne pritiske• Gubitak staništa

o Strategija EU-a o biološkoj raznolikosti do 2020.

o Direktiva o staništima i Direktiva o pticama (staništa)

o Program LIFE (staništa)o Mreža Natura 2000

• Invazivne strane vrsteo Uredba o invazivnim stranim

vrstama (azijski stršljen)

• Gubitak staništa i intenzivna poljoprivredao Višestruka sukladnosto Ekologizacijao Poljoprivredno-okolišno-

klimatske mjere o Ostale mjere: ekološka

poljoprivreda, plaćanja povezana s mrežom Natura 2000, neproizvodna ulaganja, prijenos znanja, usluge savjetovanja poljoprivrednih gospodarstava, mjere suradnje i EIP, posebni operativni programi za voće i povrće

• Uporaba kemikalijao Reguliranje stavljanja

sredstava za zaštitu bilja na tržište

o Mjere za ograničavanje uporabe aktivnih tvari štetnih za pčele medarice te za praćenje učinka drugih aktivnih tvari na pčele medarice

MJERE USMJERENE NA...

...domaće oprašivače

• Potpora EU-a za pčelarstvo (nacionalni programi za pčelarstvo)

• Istraživački projekti

• Postupak procjene rizika od učinka pesticida na pčele medarice

• Mjere za zdravlje pčela: o Reguliranje koje se odnosi na

veterinarsku medicinu za pčele, uključujući određivanje najveće dopuštene količine ostataka l i jekova u medu

o Referentni laboratorij EU-a za zdravlje pčela

o Propisi o trgovini živim pčelama i njihovu uvozu

o Osposobljavanja u okviru programa „Bolje osposobljavanje za sigurniju hranu” (2011. – 2017.)

• Istraživački projekti (uglavnom u okviru programa FP7 i Obzor 2020.)

...divlje oprašivače

• Inicijativa EU-a za oprašivače• Program LIFE (vrste)• Direktiva o staništima (vrste)• Mreža Natura 2000

• Istraživački projekti (uglavnom u okviru programa FP7 i Obzor 2020.)

GU za okoliš GU za istraživanje i inovacije GU za poljoprivredu i ruralni razvoj GU za zdravlje i sigurnost hrane

9

problema. U tom je dokumentu naveden i popis mjera za razdoblje do 2020. čiji je cilj doprinijeti ostvarenju triju dugoročnih ciljeva:

— produbljivanju znanstvenih spoznaja o pogoršanju stanja oprašivača;

— uklanjanju glavnih prijetnji za oprašivače; i

— poboljšanju suradnje među uključenim stranama.

Mjere predložene za uklanjanje glavnih prijetnji divljim oprašivačima usmjerene su na očuvanje staništa, uključujući poljoprivredna i urbana staništa, te na smanjenje utjecaja pesticida i invazivnih stranih vrsta.

07 Krajem 2019. Komisija je predstavila europski zeleni plan8, paket mjera za potporu prelasku Europe na održivi razvoj i ugljičnu neutralnost do 2050., kojim se nastoji očuvati prirodni kapital EU-a.

08 Nakon povećanja javne svijesti o pogoršanju stanja kukaca oprašivača, građani su 2019. pokrenuli europsku inicijativu za zaštitu pčela9. Konkretno, tom se inicijativom od Komisije traži da postupno ukine uporabu pesticida u poljoprivredi u EU-u te da pruži potporu poljoprivrednicima u prelasku na održive poljoprivredne prakse. U jednom radu objavljenom u siječnju 2020.10 vodeći znanstvenici istaknuli su da su smanjenje uporabe pesticida i diversifikacija krajobraza alat za očuvanje i obnovu populacija kukaca. Upozorili su na ozbiljnost situacije i naglasili da postoji dovoljno informacija o nekima od glavnih uzroka pogoršanja stanja kukaca na temelju kojih je moguće odmah iznaći rješenja.

8 Komunikacija Komisije Europskom parlamentu, Europskom vijeću, Vijeću, Europskom

gospodarskom i socijalnom odboru, Odboru regija „Europski zeleni plan”, COM/2019/640 final.

9 Europska građanska inicijativa „Save bees and farmers! Towards a bee-friendly agriculture for a healthy environment”, 30. rujna 2019.

10 Harvey, J.A., Heinen, R., Armbrecht, I. et al., „International scientists formulate a roadmap for insect conservation and recovery”, Nature Ecology & Evolution, 6. siječnja 2020.

10

Opseg revizije i revizijski pristup 09 Sud je odlučio provesti reviziju djelovanja EU-a usmjerenog na rješavanje problema pogoršanja stanja divljih oprašivača s obzirom na sve veću važnost tog problema, uzimajući u obzir komunikaciju Komisije o divljim oprašivačima (vidjeti odlomak 06.). Sud je odlučio provesti reviziju upravo u ovom trenutku kako bi doprinio pripremnim radnjama i raspravi u vezi s popisom mjera planiranih za 2021. u okviru nove strategije EU-a o biološkoj raznolikosti do 2030., izradi okvira za procjenu strateških planova država članica za zajedničku poljoprivrednu politiku (ZPP) za razdoblje 2022. – 2027. i preispitivanju metodologije procjene rizika u vezi s učinkom pesticida na pčele.

10 Glavno revizijsko pitanje glasilo je: „Je li Komisija zauzela dosljedan pristup zaštiti divljih oprašivača u EU-u?”. Kako bi se dobio odgovor na to pitanje, Sud je ispitao je li Komisija uspostavila okvir za divlje oprašivače kojim se:

(1) pomaže zaustaviti pogoršanje stanja u pogledu njihova broja i raznolikosti;

(2) omogućuje Komisiji da koordinira mjere za očuvanje biološke raznolikosti i mjere u okviru poljoprivredne politike kako bi se zaštitilo divlje oprašivače;

(3) u zakonodavstvo o pesticidima uključilo i primijenilo zaštitne mjere za oprašivače.

11 U okviru revizije Sud je:

o prikupio revizijske dokaze pregledom zakonodavstva, strateških dokumenata i smjernica te relevantnih evaluacija i izvješća;

o poslao upitnike osoblju i obavio razgovore s djelatnicima četiriju uprava Komisije (Glavne uprave za okoliš, Glavne uprave za poljoprivredu i ruralni razvoj, Glavne uprave za zdravlje i sigurnost hrane te Glavne uprave za istraživanje i inovacije) i Europske agencije za sigurnost hrane;

o proveo anketu među pet relevantnih europskih organizacija koje predstavljaju proizvođače i nevladine organizacije (BirdLife, Odbor profesionalnih poljoprivrednih organizacija – Opće udruženje poljoprivrednih zadruga, Europska udruga za zaštitu usjeva, Pollinis i PanEuropa) te obavio savjetovanje sa znanstvenim stručnjacima s ciljem postizanja dobrog razumijevanja rizika i potvrđivanja svojih nalaza.

11

12 Sud je usmjerio svoje aktivnosti na očuvanje biološke raznolikosti, poljoprivredu i uporabu pesticida (vidjeti odlomak 04.). Nije obuhvatio mjere koje se izričito odnose na učinak onečišćenja okoliša i klimatskih promjena te kontrolu invazivnih stranih vrsta. Nije obuhvatio ni mjere koje se izravno odnose na zdravlje pčela medarica i sektor pčelarstva (vidjeti sliku 3.) jer se te mjere odnose isključivo na domaće oprašivače. Sud se usredotočio na djelovanje i mjere Komisije te nije posjetio države članice niti provjeravao nacionalne mjere. Ova se revizija naslanja na aktivnosti Suda povezane s biološkom raznolikošću na poljoprivrednim zemljištima, sredstvima za zaštitu bilja, mrežom Natura 2000 i klimatskim promjenama11 te je provedena u koordinaciji s tim aktivnostima.

11 „Biološka raznolikost na poljoprivrednim zemljištima: doprinos ZPP-a nije zaustavio njezino

smanjivanje” (tematsko izvješće br. 13/2020), „Održiva uporaba sredstava za zaštitu bilja: ostvaren je ograničen napredak u mjerenju i smanjivanju rizika” (tematsko izvješće br. 5/2020), „Potrebni su dodatni napori kako bi se uspostavom mreže Natura 2000 iskoristio njezin puni potencijal” (tematsko izvješće br. 1/2017).

12

Opažanja

Okvir EU-a za divlje oprašivače nije imao znatan učinak na zaustavljanje pogoršanja stanja

13 Relevantni okvir EU-a sačinjen je od strategije EU-a o biološkoj raznolikosti do 2020., komunikacije Komisije koju su podržali Vijeće i Parlament te komunikacije Komisije „Inicijativa za oprašivače”. Sud je ispitao način na koji su ti dokumenti utjecali na zaštitu i očuvanje divljih oprašivača.

Strategija EU-a o biološkoj raznolikosti do 2020. ne sadržava posebne mjere za divlje oprašivače

14 Strategijom EU-a o biološkoj raznolikosti do 2020. nastoji se zaustaviti gubitak biološke raznolikosti i usluga ekosustava u EU-u. Komisija je 2011. donijela strategiju za razdoblje do 2020. Komisija smatra da od šest ciljeva utvrđenih u strategiji njih četiri posredno pogoduju divljim oprašivačima u EU-u (vidjeti okvir 1.).

Okvir 1.

Strategija EU-a o biološkoj raznolikosti za razdoblje 2011. – 2020.

Strategija EU-a o biološkoj raznolikosti do 2020. obuhvaća šest ciljeva za zaustavljanje gubitka biološke raznolikosti i pogoršanja usluga ekosustava. To su:

(1) potpuna provedba direktiva o prirodi (Direktive o staništima i Direktive o pticama);

(2) očuvanje i poboljšanje ekosustava i njihovih usluga;

(3) povećanje doprinosa poljoprivrede i šumarstva biološkoj raznolikosti;

(4) jamčenje održive uporabe ribolovnih resursa;

(5) borba protiv invazivnih stranih vrsta;

(6) jačanje mjera za borbu protiv svjetske krize u području biološke raznolikosti.

Komisija je ocijenila da ciljevi 1., 2., 3. i 5. pogoduju divljim kukcima oprašivačima i njihovim uslugama ekosustava u EU-u.

13

15 U okviru preispitivanja strategije u sredini razdoblja njezine provedbe, koje je obavljeno 2015.12, iznesen je zaključak da su se gubitak biološke raznolikosti i narušavanje usluga ekosustava u EU-u nastavili i nakon 2010., a oprašivanje je istaknuto kao jedna od najnarušenijih usluga ekosustava, posebno u šumama i šumskim područjima, na vrištinama i grmovitim područjima te na travnjacima. Od četiriju ciljeva za koje se smatra da pogoduju divljim oprašivačima u preispitivanju je istaknuto da realizacija cilja 5. napreduje prema planu. Za preostala tri cilja zabilježen je nedostatno brz napredak (ciljevi 1. i 2.) ili nije zabilježen znatan napredak (cilj 3.).

16 U svojem izvješću o stanju okoliša u Europi za 2019. EEA je navela da se za devet od 13 posebnih ciljeva politike postavljenih za 2020. u području zaštite, očuvanja i poboljšanja europske biološke raznolikosti i prirode tijekom 2020. uglavnom neće dosegnuti planirani stupanj realizacije13. Tih devet ciljeva odnosilo se na zaštićene vrste i staništa u EU-u, široko rasprostranjene vrste (ptice i leptire) te stanje i usluge ekosustava, što je obuhvaćeno i strategijom EU-a o biološkoj raznolikosti do 2020. Komisija trenutačno provodi evaluaciju strategije i krajem 2020. planira objaviti izvješće.

17 Budući da nema podataka za druge vrste kukaca, podatci dobiveni praćenjem leptira mogu pružiti informacije o stanju mnogih drugih kukaca u EU-u. Države članice EU-a u okviru europskog programa praćenja leptira prikupljaju podatke za 17 travnjačkih vrsta leptira. Europska agencija za okoliš (EEA) upotrebljava te podatke za izračun indeksa za europske travnjačke leptire. Taj indeks pokazuje da se populacija praćenih leptira od 1990. smanjila za 39 %, što upućuje na znatan gubitak, iako se čini da se stanje od 2013. stabiliziralo (vidjeti sliku 4.).

12 Izvješće Komisije Europskom parlamentu i Vijeću „Petogodišnji pregled provedbe strategije

EU-a o biološkoj raznolikosti do 2020.”, COM/2015/478 final, 2. listopada 2015.

13 EEA, „The European environment – state and outlook 2020”, cjelovito izvješće, tablica ES.1 „Summary of past trends, outlooks and prospects of meeting policy objectives/targets”, str. 12.

14

Slika 4. – Indeks travnjačkih leptira, 1990. – 2017.

Izvor: Sud, na temelju podataka EEA-a.

Inicijativa za oprašivače nije dovela do promjena u ključnim politikama i mjerama

18 Komisija je 2018. u komunikaciji o divljim oprašivačima istaknula da EU treba djelovati kako bi se riješio problem pogoršanja stanja divljih oprašivača (vidjeti odlomak 06.). Inicijativa za oprašivače uglavnom je usmjerena na povećanje učinkovitosti postojećih alata, politika i zakonodavstva koji se odnose na okoliš, pesticide, poljoprivredu, koheziju te istraživanje i inovacije. Budući da je inicijativa za oprašivače Komisijina komunikacija, njome nije uspostavljen pravni okvir za zaštitu i obnovu divljih kukaca oprašivača u EU-u niti je aktivirana dodjela namjenskih financijskih sredstava.

19 Inicijativa za oprašivače bila je usmjerena na tri uzroka pogoršanja stanja oprašivača, za koje su utvrđene i posebne mjere. To su:

— gubitak staništa u urbanim i poljoprivrednim krajobrazima;

— uporaba pesticida;

— invazivne strane vrste.

Popis mjera nije sadržavao mjere za druge izravne prijetnje koje su utvrđene u izvješću IPBES-a (vidjeti sliku 5.). Komisija je u komunikaciji navela da odgovor za neke druge uzroke (kao što su klimatske promjene) nude druge namjenske politike i mjere EU-a izvan okvira inicijative za oprašivače. U određenim područjima, kao što je svjetlosno onečišćenje, Komisija nije mogla predložiti odgovarajuće mjere zbog toga što u tom

Indeks 1990. = 100

Podatci prikupljeni za 15 zemalja: Belgija, Es tonija, Finska, Francuska, Irska, Li tva, Luksemburg, Nizozemska, Njemačka, Portugal, Rumunjska, Slovenija, Španjolska, Švedska i Ujedinjena Kra l jevina.

Granice pouzdanosti

Krivulja smjera kretanja

Godišnji indeks

1990. 1995. 2000. 2005. 2010. 2015.

15

trenutku nije bilo dovoljno istraživanja u tom području. Pritisci koji nastaju zbog bolesti oprašivača uglavnom se odnose na domaće oprašivače te stoga nisu obuhvaćeni.

Slika 5. – Uzroci pogoršanja stanja oprašivača

Izvor: Sud, na temelju informacija IPBES-a i Komisije.

20 Inicijativa za oprašivače sadržavala je 31 mjeru:

— njih 10 za produbljivanje spoznaja o oprašivačima i pogoršanju njihova stanja;

— njih 14 koje se odnose se na tri glavna uzroka pogoršanja stanja; i

— njih sedam za podizanje javne svijesti o ovoj problematici.

Devet od 14 mjera predloženih za pronalaženje rješenja za glavne uzroke pogoršanja stanja oprašivača bilo je usmjereno na postojeće politike i mjere u područjima biološke raznolikosti i očuvanja prirode, kao i u područjima poljoprivrede i pesticida (mjere 4.A – 4.C, 5.A – 5.C, 7.A – 7.C). Te mjere nisu dovele do promjena u relevantnim politikama i mjerama. U nekim je slučajevima Komisija već bila provela određenu mjeru i prije objave popisa mjera (vidjeti okvir 2.).

DAObuhvaćeno inicijativom EU-a za oprašivače: NE

Prenamjena zemljišta i promjene u upravljanju zemljištem, uključujući promjene poljoprivrednih praksi

Invazivne strane vrste

Uporaba kemikalija

Onečišćenje okoliša teškim

metalima, dušikom i svjetlom

Klimatske promjene

Uzgoj oprašivača

Bolesti oprašivača

Uporaba GMO-a i veterinarskih lijekova

Dodatne ili povezane prijetnje,npr. klimatske promjene i uporaba

zemljišta, prehrana i pesticidi

PRITISCI

16

Okvir 2.

Inicijativa za oprašivače nije u svim slučajevima dovela do promjena u ključnim politikama i mjerama

o U okviru mjere 4.C od država članica zahtijeva se da u svojim prioritetnim akcijskim okvirima za upravljanje područjima mreže Natura 2000 utvrde prioritetne mjere za vrste i staništa oprašivača. Komisija i države članice izradile su 2018. obrazac za te okvire za razdoblje 2021. – 2027., no pritom nisu ispunile rečeni zahtjev (vidjeti odlomak 29.).

o U okviru mjere 5.C od država članica zahtijeva se da u svojim strateškim planovima za ZPP za razdoblje 2022. – 2027. povedu računa o zaštiti oprašivača, a od Komisije da u okvir za uspješnost i praćenje ZPP-a uključi pokazatelj za oprašivače. U Komisijinim zakonodavnim prijedlozima o ZPP-u nakon 2020., koji su objavljeni u lipnju 2018., nije bilo nikakva spomena oprašivača. Države članice trenutačno pripremaju strateške planove za ZPP bez ikakvih smjernica za to da se u te planove uključe i elementi bitni za oprašivače.

o U okviru mjere 7.C od Komisije se zahtijeva da u potpunosti zabrani primjenu triju neonikotinoida na otvorenome. Zabrana je već bila na snazi od svibnja 2018., prije objave inicijative za oprašivače. Uključivanjem te mjere u plan nije ostvarena nikakva dodana vrijednost.

U okviru inicijative za oprašivače ne postoje mehanizmi upravljanja i kontrole

21 Glavna uprava za okoliš (GU ENV) predvodi opću provedbu inicijative za oprašivače, a od ukupno 31 mjere izravno je odgovorna za njih 24. Glavna uprava za zdravlje i sigurnost hrane (GU SANTE) trebala bi provesti četiri mjere, a države članice preostale tri mjere. Druge glavne uprave Komisije14 imaju ulogu pridruženih upravitelja ili konzultanata.

22 Komisija je u GU ENV imenovala službenika koji u punom radnom vremenu radi na inicijativi za oprašivače. Procijenila je da je i osoblje GU-a SANTE uključeno u aktivnosti povezane sa zaštitom oprašivača od uporabe pesticida također radilo na tome u punom radnom vremenu jedne osobe. Sud je utvrdio da Komisija nije jasno razgraničila uloge i odgovornosti uključenih uprava Komisije. Do trenutku provedbe

14 GU za poljoprivredu i ruralni razvoj, GU za zdravlje i sigurnost hrane, GU za istraživanje i

inovacije, Zajednički istraživački centar i GU za međunarodnu suradnju i razvoj.

17

revizije Komisija nije bila organizirala sastanke o napretku s relevantnim dionicima niti je uspostavila mehanizme praćenja i izvješćivanja kojima bi mogla nadgledati napredak mjera. Ne postoje utvrđeni ciljevi ni kriteriji kojima bi se moglo procijeniti jesu li mjerama postignuti zacrtani ciljevi.

U politiku o biološkoj raznolikosti i poljoprivrednu politiku nisu uključeni posebni zahtjevi za zaštitu divljih oprašivača

23 Sud je ispitao zaštitne mjere za divlje kukce oprašivače u okviru mjera EU-a za očuvanje biološke raznolikosti i ZPP-a. U pogledu očuvanja biološke raznolikosti Sud je ispitao Direktivu o staništima, uključujući praćenje vrsta u područjima mreže Natura 2000. Kad je riječ o ZPP-u, Sud je analizirao glavne mjere usmjerene na ciljeve povezane s okolišem, i to i one koje se provode u razdoblju 2014. – 2020. i one koje su predložene za razdoblje 2021. – 2027.

Komisija nije iskoristila dio mogućnosti dostupnih u okviru mjera za očuvanje biološke raznolikosti

24 Međunarodna unija za očuvanje prirode (IUCN) uvela je 1964. crveni popis ugroženih vrsta. Crveni popisi inventari su stanja očuvanosti bioloških vrsta. Komisija je 2010. financirala izradu europskog crvenog popisa za leptire, a 2014. za pčele15. Te dvije procjene pokazale su da u EU-u postoji oko 1 900 vrsta pčela i 421 vrsta leptira. Na primjer, 659 vrsta pčela svrstano je u najmanje ugroženu skupinu, a šest ih je u opasnosti od izumiranja. Međutim, za 1 048 vrsta pčela nema dostupnih informacija o stanju očuvanosti (vidjeti sliku 6.). U skladu s procesom procjene koji primjenjuje IUCN crveni popisi istječu nakon 10 godina te, ako se ne ažuriraju, ne mogu služiti kao pokazatelji kretanja tijekom određenog duljeg razdoblja. Komisija je obavijestila Sud da namjerava ažurirati ta dva crvena popisa i objaviti nove crvene popise za pršilice i leptirice.

15 Van Swaay C. et al., „European Red List of Butterflies”, 2010., Ured za publikacije Europske

unije. Nieto A. at al., „European Red List of Bees””, 2014., Ured za publikacije Europske unije.

18

Slika 6. – Stanje očuvanosti pčela i leptira u EU-u

Izvor: Sud, na temelju europskih crvenih popisa pčela i leptira.

25 Komisija i države članice provode politiku EU-a za očuvanje biološke raznolikosti s pomoću Direktive o staništima i Direktive o pticama, koje se zajednički nazivaju i direktivama o prirodi. Od 1992. naovamo Direktivom o staništima16 nastoji se promicati očuvanje rijetkih, ugroženih ili endemskih staništa te životinjskih i biljnih vrsta. Tom je Direktivom obuhvaćeno 56 vrsta divljih kukaca oprašivača. Od tog broja 42 su vrste leptira, a ostatak čine leptirice i kornjaši. Od 11 vrsta leptira koje su navedene na crvenom popisu kao kritično ugrožene i ugrožene u EU-u (bez Hrvatske) četiri su zaštićene Direktivom o staništima. Direktiva ne uključuje nijednu od 52 kritično ugroženih i ugroženih vrsta pčela, što utječe na mogućnosti praćenja i financiranja koje su dostupne za njihovu zaštitu.

16 Direktiva Vijeća 92/43/EEZ od 21. svibnja 1992. o očuvanju prirodnih staništa i divlje faune i

flore (SL L 206, 22.7.1992., str. 7.).

Ukupan broj procijenjenih vrsta 1 884 421

64624 242

OsjetljiveGotovo ugrožene

Najmanje zabrinjavajuće

Regionalno izumrle

Kritično ugrožene

Ugrožene

Nedovoljno podataka (stanje

nepoznato)

1 048 659

101

338

47199

19

26 Direktivom o staništima propisana je obveza država članica da svakih šest godina Komisiju izvješćuju o provedbi mjera očuvanja uspostavljenih na temelju Direktive o staništima17, uključujući dostavljanje informacija o stanju očuvanosti zaštićenih staništa i vrsta. Stoga su na temelju te obveze informacije o divljim kukcima oprašivačima koji su obuhvaćeni tom Direktivom dostupne svakih šest godina. EEA prikuplja podatke koje dostavljaju države članice i sažeto ih prikazuje u izvješću o stanju prirode. Najnovije izvješće dostupno u trenutku obavljanja revizije objavljeno je 2015.18 i u njemu nije bilo spomena o stanju očuvanosti zaštićenih leptira, leptirica ili kornjaša. U izvješću se citirala neovisna studija o leptirima u šest zemalja i regija EU-a koja je provedena izvan područja mreže Natura 2000 i u kojoj je iznesen zaključak da se stanje leptira u zaštićenim područjima pogoršava po istoj stopi kao i stanje leptira izvan zaštićenih područja19. U izvješću je navedeno i da područja mreže Natura 2000 imaju pozitivan učinak na brojnost specijaliziranih vrsta leptira (tj. onih koje obitavaju samo u određenim uvjetima i na određenim staništima).

27 Komisija je od 2008. izradila akcijske planove EU-a za odabrane vrste i staništa kako bi pomogla državama članicama da ih očuvaju. Na primjer, Komisija je 2012. objavila akcijski plan EU-a za jednu kritično ugroženu vrstu leptira, narančastog poštara (Colias myrmidone), u kojem su navedene ciljane mjere očuvanja i obnove koje države članice trebaju provesti na dobrovoljnoj osnovi. Sud je utvrdio da taj akcijski plan EU-a nije zaustavio pogoršanje stanja te vrste leptira. Stanje očuvanosti narančastog poštara u EU-u 2018. godine bilo je loše (vidjeti okvir 3.).

17 Članak 17. Direktive Vijeća 92/43/EEZ.

18 EEA, „State of nature in the EU – Results from reporting under the nature directives 2007–2012”, tehničko izvješće br. 2/2015, 2015.

19 Pellissier, V. et al., „The impact of Natura 2000 on non-target species, assessment using volunteer-based biodiversity monitoring””, EEA – Europski tematski centar za biološku raznolikost, tehnički dokument br. 4/2014, 2014.

20

Okvir 3.

Narančasti poštar (Colias myrmidone)

Narančasti poštar jedina je kritično ugrožena vrsta leptira koja je uključena u Direktivu o staništima i na europski crveni popis leptira. Povrh mjera očuvanja i obnove koje su države članice uključile u upravljanje područjima mreže Natura 2000, od 2012. postoji i poseban akcijski plan EU-a20 za borbu protiv pogoršanja stanja tih leptira. Komisija ne dodjeljuje državama članicama posebna financijska sredstva za provedbu akcijskih planova EU-a za pojedinačne vrste.

Tim se akcijskim planom EU-a od država članica zahtijevalo da uvedu niz mjera iz samoga plana i uspostave dodatne posebne mehanizme za praćenje narančastog poštara. Komisija do danas nije obavila procjenu mjera koje su poduzele države članice i njihovih posebnih mehanizama za praćenje.

Prema dostupnim podatcima za područja mreže Natura 2000, stanje očuvanosti tog leptira 2018. godine i dalje je bilo neodgovarajuće ili loše u sedam od 11 država članica u kojima je zabilježena prisutnost leptira. U preostale četiri države stanje je bilo nepoznato21.

28 Komisija je u listopadu 2019. objavila prvi akcijski plan za održavanje i obnovu jedne vrste staništa: poluprirodnih vapnenačkih travnjaka i šikara. U tom akcijskom planu EU-a istaknuta je velika važnost navedenog staništa za vrste divljih oprašivača te je njihovo očuvanje obuhvaćeno općim ciljevima akcijskog plana. Komisija nije utvrdila posebne aktivnosti ili mjere za postizanje tog cilja niti je iznijela ikakve zahtjeve u pogledu praćenja i evaluacije.

29 Višegodišnji prioritetni akcijski okviri alati su za strateško planiranje namijenjeni upravljanju područjima mreže Natura 2000. Države članice opisuju svoje potrebe u pogledu biološke raznolikosti i očuvanja prirode, mjere za zadovoljavanje tih potreba i zahtjeve u pogledu financiranja prioritetnih akcijskih okvira. Direktivom o staništima propisano je da bi države članice trebale svakih sedam godina dostavljati Komisiji ažurirane prioritetne akcijske okvire, u skladu s Komisijinim financijskim okvirom. U skladu s inicijativom za oprašivače države članice trebale bi u prioritetnim akcijskim okvirima navesti mjere za važna staništa oprašivača. U travnju 2018. Komisija i države

20 Europska komisija, „Action Plan for the Conservation of the Danube Clouded Yellow Colias

myrmidone in the European Union”, 13. travnja 2012.

21 Podatci dostupni na https://www.eea.europa.eu/themes/biodiversity/state-of-nature-in-the-eu/article-17-national-summary-dashboards/conservation-status-and-trends.

21

članice potvrdile su predložak za prioritetne akcijske planove za razdoblje 2021. – 2027. i pritom nisu dodale nijedan zahtjev za oprašivače.

30 Među ciljeve instrumenta EU-a za financiranje djelovanja u području okoliša i klime (LIFE) ubraja se davanje doprinosa oblikovanju i provedbi politika EU-a u području prirode i biološke raznolikosti, uključujući očuvanje i obnovu populacija vrsta navedenih u Direktivi o staništima. Države članice i Komisija sufinanciraju posebne projekte u okviru programa LIFE22. Otprilike četvrtina projekata u okviru programa LIFE usmjerena je na staništa. Prema navodima Komisije, zadovoljavanje potreba za očuvanjem oprašivača u okviru projekata usmjerenih na staništa vjerojatno će biti djelotvornije i isplativije od drugih mogućih pristupa. S obzirom na to da naglasak tih projekata nije na oprašivačima, Komisija u nekim slučajevima ne prati i ne procjenjuje njihov utjecaj na vrste oprašivača. Samo su 22 projekta u okviru programa LIFE od njih 5 065 financiranih u razdoblju 1992. – 2018. ciljano bila usmjerena na zaštitu i obnovu populacija oprašivača i funkcije oprašivanja.

31 Od 2018. u okviru programa LIFE mogu se financirati i projekti usredotočeni na vrste koje su na europskim ili međunarodnim crvenim popisima svrstane u skupinu kritično ugroženih ili ugroženih vrsta. U vrijeme obavljanja revizije nijednim se projektom nije nastojalo zaštititi ugrožene pčele i leptire koji nisu navedeni u Direktivi o staništima.

ZPP ne sadržava posebne zakonske odredbe za divlje oprašivače

32 Poljoprivredna zemljišta čine gotovo polovicu teritorija EU-a. EEA je iznijela zaključak da je od 50-ih godina prošloga stoljeća tradicionalno upravljanje poljoprivrednim gospodarstvima, koje je bilo pogodno za čitav spektar krajobraza, staništa te biljnih i životinjskih vrsta, zamijenjeno brzom industrijalizacijom poljoprivrede, koju karakterizira rašireno intenziviranje metoda uzgoja23. Intenzivna poljoprivreda jedan je od uzroka pogoršanja stanja oprašivača24. Za potporu poljoprivredi izdvojeno je približno 38 % ukupnog proračuna EU-a za razdoblje 2014. – 2020. te je ZPP imao poseban utjecaj na oblikovanje europskih krajobraza i

22 Uredba (EU) br. 1293/2013 Europskog parlamenta i Vijeća o uspostavljanju Programa za

okoliš i klimatske aktivnosti (LIFE) (SL L 347, 20.12.2013., str. 185.).

23 EEA, izvješće SOER 2015, „Agriculture Briefing”, 15. studenoga 2016.

24 IPBES, „The assessment report of the Intergovernmental Science-Policy Platform on Biodiversity and Ecosystem Services on pollinators, pollination and food production”, 2016.

22

njihovih prirodnih obilježja25. Nekoliko instrumenata u okviru ZPP-a za razdoblje 2014. – 2020. ima za cilj zaštititi i povećati biološku raznolikost (vidjeti sliku 3.), što osobito vrijedi za višestruku sukladnost, program plaćanja za ekologizaciju i poljoprivredno-okolišno-klimatske mjere. Međutim, ne postoje posebne zakonske odredbe kojima bi se štitili divlji oprašivači.

33 Višestrukom sukladnošću u vezu se dovode plaćanja u okviru ZPP-a i poljoprivrednikovo ispunjavanje osnovnih zahtjeva (odnosno propisanih zahtjeva o upravljanju (zahtjevi SMR), koji se primjenjuju na sve poljoprivrednike bez obzira na to primaju li novčanu potporu EU-a ili ne) i standarda dobrog poljoprivrednog i okolišnog stanja (standardi GAEC, koji se ne primjenjuju na poljoprivrednike obuhvaćene programima za male poljoprivrednike)26. Zahtjevi SMR koji se odnose na okoliš proizlaze iz pravnih obveza u direktivama o prirodi i Direktivi o vodi27. Standardi GAEC imaju za cilj zajamčiti da poljoprivrednici štite tlo, vodu, obilježja krajobraza, staništa te divlju faunu i floru na poljoprivrednim zemljištima. Procjena utjecaja višestruke sukladnosti na biološku raznolikost na poljoprivrednim zemljištima koju je Sud nedavno objavio prikazana je u okviru 4.

25 EEA, izvješće SOER 2020, poglavlje 13. „Environmental pressures and sectors”, str. 295.

26 Prilog II. Uredbi (EU) br. 1306/2013 Europskog parlamenta i Vijeća od 17. prosinca 2013. o financiranju, upravljanju i nadzoru zajedničke poljoprivredne politike i o stavljanju izvan snage uredaba Vijeća (EEZ) br. 352/78, (EZ) br. 165/94, (EZ) br. 2799/98, (EZ) br. 814/2000, (EZ) br. 1290/2005 i (EZ) br. 485/2008 (SL L 347, 20.12.2013., str. 549.).

27 Direktiva Vijeća 91/676/EEZ od 12. prosinca 1991. o zaštiti voda od onečišćenja uzrokovanog nitratima iz poljoprivrednih izvora (SL L 375, 31.12.1991., str. 1.).

23

Okvir 4.

Tematsko izvješće br. 13/2020 – „Biološka raznolikost na poljoprivrednim zemljištima: doprinos ZPP-a nije zaustavio njezino smanjivanje”

Komponentom višestruke sukladnosti koja se odnosi na zahtjeve SMR poljoprivrednicima se nisu pružili dodatni poticaji za očuvanje i povećanje biološke raznolikosti na poljoprivrednim zemljištima jer se tim zahtjevima ponavljaju postojeća pravila.

Standardi GAEC koji se odnose na uspostavu graničnih pojaseva duž vodenih tokova (GAEC 1), minimalni pokrov tla (GAEC 4), upravljanje zemljištem u svrhu ograničavanja erozije tla (GAEC 5), održavanje razine organskih tvari u tlu (GAEC 6) i očuvanje obilježja krajobraza (GAEC 7) imaju najveći potencijal u pogledu potpore poljoprivrednoj biološkoj raznolikosti, ali se zakonodavnim okvirom državama članicama omogućuje visok stupanj fleksibilnosti u pogledu utvrđivanja njihova sadržaja. U većini slučajeva agencije za plaćanja provjeravaju između 1 % i 2 % poljoprivrednih gospodarstava na koja se primjenjuje određeni standard GAEC te za približno 1 % tih provjerenih slučajeva izriču sankcije.

U izvješću je iznesen zaključak da bi određeni standardi u sklopu višestruke sukladnosti mogli znatno doprinijeti biološkoj raznolikosti, ali postojeći standardi pružaju slabe poticaje. Ni Komisija ni države članice nisu mjerile učinak višestruke sukladnosti na biološku raznolikost.

34 Komisija je 2013. uvela plaćanje za ekologizaciju s ciljem poboljšanja uspješnosti ZPP-a u pogledu okoliša u okviru triju poljoprivrednih praksi koje poljoprivrednici moraju poštovati, a to su: diversifikacija usjeva (poljoprivrednici s više od 10 hektara obradivog zemljišta), održavanje trajnih travnjaka ili održavanje ekološki značajnih površina (ekološki značajne površine – poljoprivrednici s više od 15 hektara obradivog zemljišta). Sud je 2017. objavio izvješće o ekologizaciji28. U izvješću je iznesen zaključak da zbog niskih zahtjeva u okviru sustava ekologizacije ta mjera nije dovela do znatnih promjena u praksama upravljanja. U izvješću Suda o biološkoj raznolikosti dodatno je utvrđeno da ekologizacija nema velik povoljan utjecaj na biološku raznolikost (vidjeti okvir 5.).

28 Tematsko izvješće Suda br. 21/2017 „Ekologizacija: složeniji oblik potpore dohotku koji još

nije djelotvoran u pogledu okoliša”.

24

Okvir 5.

Tematsko izvješće br. 13/2020 – „Biološka raznolikost na poljoprivrednim zemljištima: doprinos ZPP-a nije zaustavio njezino smanjivanje”

Potencijal ekološki značajnih površina da povoljno utječu na biološku raznolikost ovisi o vrstama tih površina i o tome kako ih poljoprivrednici upotrebljavaju. Države članice i poljoprivrednici obično daju prednost opcijama kojima se ostvaruje slab učinak, kao što su postrni usjevi ili usjevi koji vežu dušik.

Općenito govoreći, u izvješću je iznesen zaključak da ekologizacija nema velik povoljan utjecaj na biološku raznolikost i da je ta mjera potaknula tek neznatne promjene poljoprivrednih praksi.

35 U evaluaciji mjere ekologizacije koju je Komisija objavila 2017.29 stoji da ekološki značajne površine imaju najveći potencijal za osiguravanje izvora hrane i mjesta za gniježđenje divljih oprašivača. U tom se izvješću navodi da vrste ekološki značajnih površina s najpovoljnijim utjecajem čine zemljišta s usjevima koji vežu dušik te postrnim i pokrovnim usjevima (ovisno o poljoprivrednim praksama, vidjeti odlomak 36.), zemljišta na ugaru, obilježja krajobraza (živice i šumski pojasevi te skupine stabala), rubovi polja i granični pojasevi. U skladu s preporukom Parlamenta zakonodavac je 2018. uveo dvije nove vrste ekološki značajnih površina koje se izravno odnose na biljne vrste koje povoljno utječu na oprašivače: površine zemljišta ostavljenog na ugaru za medonosne biljke (vrste bogate peludi i nektarom) i proraslu silfiju (Silphium perfoliatum)30.

36 U okviru ZPP-a utvrđeno je 13 vrsta ekološki značajnih površina31 među kojima države članice mogu birati. Većina država članica odlučila se 2018. za zemljišta s postrnim i pokrovnim usjevima te usjevima koji vežu dušik i zemljišta ostavljena na

29 Europska komisija, „Evaluation study of the payment for agricultural practices beneficial for

the climate and the environment”, 2017.

30 Uredba (EU) 2017/2393 Europskog parlamenta i Vijeća od 13. prosinca 2017. o izmjeni uredaba (EU) br. 1305/2013, (EU) br. 1306/2013, (EU) br. 1307/2013, (EU) br. 1308/2013 i (Eu) br. 652/2014 (SL L 350, 29.12.2017., str. 15.).

31 Uredba (EU) br. 1307/2013 Europskog parlamenta i Vijeća (SL L 347, 20.12.2013., str. 608.) i Delegirana uredba Komisije (EU) br. 639/2014 od 11. ožujka 2014. o dopuni Uredbe (EU) br. 1307/2013 Europskog parlamenta i Vijeća o utvrđivanju pravila za izravna plaćanja poljoprivrednicima u programima potpore u okviru zajedničke poljoprivredne politike te o izmjeni Priloga X. toj Uredbi (SL L 181, 20.6.2014., str. 1.).

25

ugaru, koja zajedno čine 96 % ukupnih poljoprivrednih zemljišta koja su prijavljena kao ekološki značajne površine (vidjeti sliku 7.). Kao i u slučaju standarda GAEC, učinak tih ekološki značajnih površina na oprašivače ovisi o zahtjevima i uvjetima upravljanja koje su utvrdile države članice (kao što su lokacija, datumi rezanja i berbe te uporaba pesticida i gnojiva). Na primjer, rezanje postrnih i pokrovnih usjeva ili usjeva koji vežu dušik prije ili tijekom cvatnje nema povoljnog utjecaja na oprašivače. U Komisijinoj procjeni o mjeri ekologizacije navedeno je da u većini slučajeva poljoprivrednici na zemljištima s tim usjevima obavljaju rezanje ili oranje prije cvatnje. Zemljište ostavljeno na ugaru povoljno utječe na oprašivače ako je zasijano poljskim cvijećem, dok od nezasađenog tla nema koristi. Komisija nije utvrdila nikakve posebne zahtjeve u pogledu upravljanja zemljištem ostavljenim na ugaru, a države članice ne pružaju informacije o načinu na koji poljoprivrednici upravljaju takvim zemljištem.

37 Komisija je 2017. zabranila uporabu pesticida na ekološki značajnim površinama koje obuhvaćaju zemljište na ugaru, uključujući zemljišta s medonosnim biljkama i proraslom silfijom, postrnim usjevima, zelenim pokrovom te usjevima koji vežu dušik32. Osim ako su države članice ograničile uporabu pesticida na drugim ekološki značajnim površinama, poljoprivrednici mogu upotrebljavati pesticide na rubovima polja, graničnim pojasevima i drugim neproizvodnim obilježjima krajobraza.

32 Delegirana uredba Komisije (EU) 2017/1155 od 15. veljače 2017. o izmjeni Delegirane

uredbe (EU) br. 639/2014 te o izmjeni Priloga X. Uredbi (EU) br. 1307/2013 (SL L 167, 30.6.2017., str. 1.).

26

Slika 7. – Vrste ekološki značajnih površina u EU-u 2018.

Izvor: Sud, na temelju informacija Komisije.

38 Države članice mogu se koristiti i poljoprivredno-okolišno-klimatskim mjerama kako bi stvorile uvjete i staništa pogodne za oprašivače. Poljoprivredno-okolišno-klimatskim mjerama omogućava se financijska potpora poljoprivrednicima koji su na razdoblje od pet do sedam godina dobrovoljno preuzeli obveze povezane s okolišem koje obuhvaćaju široku paletu pitanja u vezi s okolišem. U jednoj nedavno objavljenoj procjeni učinka ZPP-a na biološku raznolikost33 navedeno je da ciljane poljoprivredno-okolišno-klimatske mjere, kao što su očuvanje postojećih poluprirodnih staništa i obilježja krajobraza ili stvaranje novih staništa, imaju najpogodniji utjecaj na divlje oprašivače od svih mjera ZPP-a. Evaluacija je pokazala i da raširenija primjena tih mjera na razini država članica i poljoprivrednika ne bi bila dovoljna za oporavak divljih populacija oprašivača.

39 Zakonodavnim prijedlozima za ZPP za razdoblje 2021. – 2027. uvode se uvjeti kojima će se zamijeniti trenutačni zahtjevi u pogledu ekologizacije i višestruke sukladnosti. Tim se uvjetima utvrđuje niz obveza koje bi, u skladu s prijedlozima Komisije, trebali ispuniti poljoprivrednici koji primaju izravna plaćanja u okviru ZPP-a. Prijedlozima se uvodi i novi sustav programa za klimu i okoliš (tzv. programi za ekologiju). Za svaki program za ekologiju koji se ponudi poljoprivrednicima države

33 Europska komisija, „Evaluation of the impact of the CAP on habitats, landscapes and

biodiversity”, studeni 2019.

1,7 %

1,4 %

0,2 %

50,9 %

24,1 %

21,1 %

0,5 %

Obilježjakrajobraza

Granični pojasevi i rubovi polja

Zemljište na ugaru za medonosne biljke

Postrni usjevi

Usjevi koji vežu dušik

Zemljište na ugaru

Ostalo*

* Ostalo uključuje terase, agrošumarstvo, pojaseve uz rubove šuma, kulture kratkih ophodnji, pošumljena

područja, te trave roda Miscanthus i Siliphium

Ukupna površinaekološki značajnih

površina: 9 595 698 ha

27

članice moraju izraditi popis prihvatljivih poljoprivrednih praksi korisnih za klimu i okoliš, u skladu s jednim posebnim ciljem za okoliš utvrđenim na razini EU-a ili više njih. Programi za ekologiju i dalje su dobrovoljni za poljoprivrednike. U zakonodavnim prijedlozima za ZPP za razdoblje 2021. – 2027. Komisija nije predložila znatne izmjene poljoprivredno-okolišno-klimatskih mjera (vidjeti sliku 8.).

Slika 8. – Mjere ZPP-a koje mogu povoljno utjecati na divlje oprašivače u trenutačnom razdoblju i onima koja predstoje

Izvor: Sud, na temelju informacija Komisije.

40 Na temelju prijedloga Komisije postavljenim uvjetima ne bi bile obuhvaćene proizvodne ekološki značajne površine (kao što su zemljišta s postrnim i pokrovnim usjevima te usjevima koji vežu dušik) koje su trenutačno dopuštene jer ispunjavaju zahtjeve ekologizacije, ali zadržava se zahtjev u pogledu minimalnog udjela neproizvodnih površina i očuvanja obilježja krajobraza. Osim toga, pragovi za primjenu zahtjeva ekologizacije (kao što je minimalno 15 ha obradivog zemljišta za ekološki značajne površine) više se ne bi primjenjivali. Komisija je predložila da države članice u svojim strateškim planovima za ZPP opišu svaki pojedini standard GAEC, uz sažetak poljoprivrednih praksi te navođenje teritorijalnog područja primjene i vrste relevantnih poljoprivrednika. Komisija bi bila odgovorna za provjeru oblika standarda GAEC i programa za ekologiju u strateškim planovima država članica za ZPP. S obzirom na to da Komisija među ciljeve programa za ekologiju nije uključila zaštitu oprašivača ili

Mjere u okviru ZPP-a (2014. – 2021.)*

Višestruka sukladnost**• GAEC Uspostava graničnih pojaseva duž

vodenih tokova

• GAEC Minimalni pokrov tla

• GAEC Očuvanje obilježja krajobraza

Ekologizacija** • Ekološki značajne površine (5 % obradivog

zemljišta ako je ono veće od 15 ha)

• Diversifikacija usjeva (najmanje dva različita usjeva za više od 10 ha obradivog zemljišta)

• Održavanje trajnih travnjaka i određivanje okolišno osjetljivih trajnih travnjaka

Mjere ruralnog razvoja***• Poljoprivredno-okolišno-klimatske mjere; plaćanja

povezana s mrežom Natura 2000; ekološka poljoprivreda

Mjere u okviru ZPP-a (2022. – 2027.)

Uvjeti***• GAEC Uspostava graničnih pojaseva duž

vodenih tokova

• GAEC Bez nezasađenog tla u najosjetljivijem razdoblju ili razdobljima

• GAEC Minimalni udio poljoprivredne površine namijenjen neproizvodnim obilježjima ili površinama; očuvanje obilježja krajobraza

Programi za ekologiju***

Mjere ruralnog razvoja***• Poljoprivredno-okolišno-klimatske mjere; plaćanja

povezana s mrežom Natura 2000; ekološka poljoprivreda

* uključujući prijelazno razdoblje** ne primjenjuje se na program za male poljoprivrednike*** Komisija je obavila procjenu i dala odobrenje

• GAEC Plodored

• GAEC Održavanje trajnih travnjaka

• GAEC Zabrana prenamjene ili oranja trajnih travnjaka u područjima mreže Natura 2000

28

funkcije oprašivanja, nema jamstva da će države članice u svojim strateškim planovima za ZPP utvrditi ijedan poseban program relevantan za divlje oprašivače.

U zakonodavstvu o pesticidima postojale su zaštitne mjere za pčele medarice, ali dio njih se ne primjenjuje

41 Sud je ispitao je li Komisija u zakonodavni okvir kojim je uređena uporaba pesticida u Europi uključila odredbe za zaštitu divljih oprašivača. Također je provjerio je li Komisija analizirala proces procjene rizika od pesticida za divlje oprašivače kako bi utvrdila nedostatke u tom procesu i je li poduzela korektivne mjere.

Zakonodavstvom EU-a o sredstvima za zaštitu bilja propisana je zaštita pčela medarica

42 Pesticidi, koji se u zakonodavstvu nazivaju sredstvima za zaštitu bilja, upotrebljavaju se za sprječavanje, uništavanje ili suzbijanje štetnih organizama i bolesti. Služe za zaštitu bilja i biljnih proizvoda prije, tijekom i poslije berbe. Ta sredstva sadržavaju jednu ili više aktivnih tvari koje su zaslužne za djelovanje sredstva.

43 Oprašivači su često izloženi sredstvima za zaštitu bilja. Ona mogu imati izravan štetan učinak na oprašivače ako oni dođu u izravan doticaj s ostatcima prskanja u biljkama ili s kontaminiranom prašinom, ako konzumiraju pelud i nektar koji sadržavaju ostatke sredstava za zaštitu bilja ili kontaminiranu vodu, kao i ako budu izloženi kontaminiranom materijalu u svojim gnijezdima. Sredstva za zaštitu bilja mogu imati i neizravan štetni učinak. Na primjer, herbicidi smanjuju količinu i raznolikost cvjetnih resursa te imaju velik negativan učinak na izvore hrane za oprašivače. Oprašivači ovise o prisutnosti raznih cvjetnih vrsta tijekom onog dijela godine u kojem su aktivni. Mogu ovisiti o točno određenim cvjetnim vrstama, među kojima mogu biti biljke koje nemaju nikakvu vrijednost za poljoprivrednike i stoga se smatraju nepoželjnim korovom. Način na koji sredstva za zaštitu bilja utječu na oprašivače ovisi o sredstvima koja se upotrebljavaju, o vremenu njihova zadržavanja u okolišu te o tome gdje se, kada i kako ta sredstva upotrebljavaju. Na slici 9. nalaze se pojedinosti o tome kako kukci oprašivači mogu biti izloženi sredstvima za zaštitu bilja.

29

Slika 9. – Načini izlaganja oprašivača pesticidima

Izvor: Sud, na temelju informacija EFSA-e.

44 Prvi izričiti spomen oprašivača u zakonodavstvu EU-a o pesticidima34 potječe iz 1991. Od podnositelja zahtjeva tražilo se da dostave informacije o kratkoročnoj (akutnoj) toksičnosti aktivnih tvari za pčele medarice i informacije o toksičnosti sredstava za zaštitu bilja izvan laboratorija, u terenskim uvjetima. Zakonodavac 34 Direktiva Vijeća 91/414/EEZ od 15. srpnja 1991. o stavljanju sredstava za zaštitu bilja na

tržište (SL L 230, 19.8.1991., str. 1.).

Prskanje

Neželjeno raspršivanje na okolne površine i

prašina

Taloženje na cvjetne vrste

Taloženje na krilatim pčelama

Pelud i nektar

Gutacijska tekućina ili medljika na listovima

Pčele u potrazi za hranom vraćaju se

u košnicu

OPRAŠIVAČI

Prodiranje u tlo Apsorpcija u biljku

Sistemski pesticidi

Vrsta učinka:

• Letalan• Subletalan (utječe na

ponašanje, imunitet, reproduktivnu funkciju itd.)

Vrsta toksičnosti:

• Akutna (kratkotrajna)• Kronična (dugotrajna)

Način izlaganja:

• Oralno (gutanjem)• Kontaktom• Udisanjem

Utječe na:

• Odrasle jedinke• Ličinke

30

je 2009. Uredbom o sredstvima za zaštitu bilja35 postrožio zaštitu pčela medarica, dopunivši ispitivanja kratkotrajne izloženosti:

o ispitivanjima (kronične) toksičnosti zbog dugotrajne izloženosti; i

o ispitivanjima subletalnih učinaka na odrasle jedinke i ličinke pčele medarice.

Uredba o sredstvima za zaštitu bilja nije sadržavala posebne zaštitne mjere za divlje oprašivače.

45 Sva sredstva za zaštitu bilja moraju proći postupak odobrenja koji se sastoji od dva koraka. Komisija prvo odobrava aktivne tvari na temelju znanstvenih procjena. Države članice zatim mogu na svojem teritoriju odobriti prodaju i uporabu sredstava za zaštitu bilja koja sadržavaju jednu ili više odobrenih aktivnih tvari. Odluka o odobrenju određene aktivne tvari temelji se na dvama različitim koracima kako je prikazano na slici 10.

Slika 10. – Proces odobravanja aktivnih tvari

Izvor: Sud, na temelju informacija Komisije.

35 Uredba (EZ) br. 1107/2009 Europskog parlamenta i Vijeća od 21. listopada 2009. o

stavljanju na tržište sredstava za zaštitu bilja i stavljanju izvan snage direktiva Vijeća 79/117/EEZ i 91/414/EEZ (SL L 309, 24.11.2009. str. 1.).

1. korak 2. korak 3. korak 4. korak 5. korak 6. korak 7. korak

PROCJENA RIZIKA UPRAVLJANJE RIZICIMA

Podnositelj zahtjeva traži odobrenje od države članice izvjestiteljice

Ta država provodi procjenu rizika i

dostavlja je drugim državama

članicama, Komisiji i EFSA-i

EFSA pokreće javno

savjetovanje i stručni pregled u kojem sudjeluju i

druge države članice

EFSA donosi zaključak i šalje

ga Komisiji

Komisija predlaže odobrenje ili uskraćivanje odobrenja za predmetnu aktivnu tvar

Prijedlog se predstavlja državama

članicama na sastanku Stalnog odbora za bilje,

životinje, hranu i hranu za životinje

(ScoPAFF)

Ako ga kvalificirana

većina država članica podupre, Komisija donosi

odluku

31

Postupak procjene rizika za pčele medarice trenutačno nije usklađen s pravnim zahtjevima

46 Evaluacija i kriteriji za donošenje odluka o aktivnim tvarima i sredstvima za zaštitu bilja temelje se na zahtjevima u pogledu podataka36 i jedinstvenim načelima37. Komisija pruža podnositeljima zahtjeva smjernice kojima je utvrđeno kako bi trebalo procjenjivati rizik od uporabe aktivnih tvari i sredstava za zaštitu bilja za pčele medarice. Komisija je donijela te smjernice 2002. godine38.

47 U skladu s tim smjernicama podnositelji zahtjeva dužni su procjenjivati rizike aktivnih tvari za pčele medarice isključivo na temelju njihove akutne toksičnosti. Smjernicama se ne uzimaju u obzir mogući učinci kronične ili ponavljane izloženosti odraslih jedinki pčele medarice tim tvarima, iako je od 2009. nadalje Uredbom o sredstvima za zaštitu bilja propisano da je za sve aktivne tvari i sredstva za zaštitu bilja potrebno procjenjivati i te aspekte. U okviru 6. navedene su dodatne pojedinosti o aktualnim kriterijima za procjenu rizika.

36 Uredba Komisije (EU) br. 283/2013 od 1. ožujka 2013. o utvrđivanju zahtjeva u pogledu

podataka o aktivnim tvarima (SL L 93, str. 1.) i Uredba Komisije (EU) br. 284/2013 od 1. ožujka 2013. o utvrđivanju zahtjeva u pogledu podataka o sredstvima za zaštitu bilja u skladu s Uredbom (EZ) br. 1107/2009 (SL L 93, 3.4.2013., str. 85.).

37 Uredba Komisije (EU) br. 546/2011 od 10. lipnja 2011. o provedbi Uredbe (EZ) br. 1107/2009 u pogledu jedinstvenih načela za ocjenjivanje i odobravanje sredstava za zaštitu bilja (SL L 155, 11.6.2011., str. 127.).

38 Smjernice „Guidance Document on terrestrial Ecotoxicology under Council Directive 91/414/EEC”, SANCO/10329/2002.

32

Okvir 6.

Aktualni europski postupak procjene rizika od učinka sredstava za zaštitu bilja na pčele medarice

Europska i mediteranska organizacija za zaštitu bilja utvrdila je standarde koji se trenutačno upotrebljavaju u EU-u za procjenu rizika od sredstava za zaštitu bilja za pčele. Kako bi se utvrdilo je li određeno sredstvo toksično za pčele, razina rizika procjenjuje se izračunom kvocijenta opasnosti.

Kvocijentom opasnosti izražava se omjer izloženosti pčela određenom sredstvu za zaštitu bilja i kratkotrajne (akutne) toksičnosti tog sredstva. Ako je kvocijent opasnosti niži od 50, zaključuje se da je rizik za pčele nizak te nisu potrebna dodatna ispitivanja. Ako je vrijednost viša od 50, moraju se provesti dodatna ispitivanja u kontroliranim ili terenskim uvjetima (tzv. ispitivanja više razine). Za ispitivanja više razine nisu utvrđene granične vrijednosti, a za tumačenje njihovih rezultata potrebna je prosudba stručnjaka. Postupak EU-a za procjenu rizika od učinka sredstava za zaštitu bilja na pčele odnosi se na domaće pčele medarice. Od načina izlaganja sredstvima za zaštitu bilja promatralo se prskanje, zbog čega navedeni postupak nije prikladan za sredstva koja se nanose na tlo ili sjeme (kao što su neonikotinoidi).

48 Komisija je 2011. od EFSA-e zatražila da pripremi ažurirane smjernice za procjenu rizika od sredstava za zaštitu bilja za pčele u skladu s Uredbom o sredstvima za zaštitu bilja. EFSA je objavila taj dokument 2013.39

49 Smjernice EFSA-e iz 2013. uključivale su nove zahtjeve za ispitivanja kronične toksičnosti i subletalne toksičnosti za odrasle jedinke i ličinke pčele medarice, u skladu s obvezom koja je od 2009. nadalje propisana Uredbom o sredstvima za zaštitu bilja. Ti su se zahtjevi odnosili i na druge vrste pčela, i to bumbare i solitarne pčele. U tom su dokumentu bili navedeni novi načini izlaganja sredstvima za zaštitu bilja, kao što su izloženost česticama prašine (što je osobito relevantno za sredstva koja se upotrebljavaju za tretiranje sjemena) i konzumacija kontaminiranog nektara i vode (iz gutacijske tekućine, površinskih voda i lokvi). Smjernicama je također proširen i usavršen postupak procjene rizika koji se primjenjuje za izloženost peludi i nektaru kontaminiranima tvarima koje nastaju razgradnjom sredstava za zaštitu bilja u biljkama (tj. metabolitima) jer neke od tih tvari mogu biti toksičnije od sredstava iz kojih su nastale.

39 EFSA, „Guidance Document on the risk assessment of plant protection products on bees

(Apis mellifera, Bombus spp. and solitary bees)”, 4. srpnja 2013., ažurirano 4. srpnja 2014.

33

50 Uredbom o sredstvima za zaštitu bilja utvrđeni su opći ciljevi zaštite pčela medarica, ali ona ne sadržava posebne kriterije (tzv. posebne ciljeve zaštite) koji bi se trebali primjenjivati za procjenu rezultata ispitivanja. Prema navodima EFSA-e posebni ciljevi zaštite ključni su za oblikovanje odgovarajućeg postupka za procjenu rizika. EFSA je u smjernice o pčelama iz 2013. unijela posebne ciljeve zaštite za tri promatrane vrste pčela (pčele medarice, bumbare i solitarne pčele). U tom dokumentu stoji da razmjeri gubitka pčela medarica u kolonijama izloženima sredstvima za zaštitu bilja ne bi smjeli biti veći od smanjenja veličine kolonija za 7 % (za više detalja vidjeti sliku 11.), pri čemu za bumbare i solitarne pčele postoje dodatni sigurnosni čimbenici.

Slika 11. – Smanjenje veličine kolonija na temelju kojeg su utvrđeni posebni ciljevi zaštite pčela u smjernicama EFSA-e iz 2013.

Izvor: Sud, na temelju Smjernica EFSA-e o pčelama iz 2013., Dodatak A.

51 U smjernicama EFSA-e iz 2013. preporučuje se da se procjena rizika od sredstava za zaštitu bilja za pčele obavlja u nekoliko koraka (višerazinski pristup), od jednostavnijih ispitivanja koja se provode u laboratoriju (ispitivanja prve razine) do složenijih ispitivanja koja se provode izvan laboratorija (ispitivanja više razine), u kontroliranim uvjetima (ispitivanja s pomoću kaveza i tunela) i u terenskim uvjetima.

52 Smjernicama EFSA-e iz 2013. otad je podršku izrazilo 12 država članica, no preostale države članice uporno su odbijale to učiniti. O nacrtu provedbenog zakonodavstva i smjernicama o pesticidima Komisija održava rasprave s državama članicama u okviru posebnog odbora (u ovom slučaju Stalnog odbora za bilje, životinje, hranu i hranu za životinje, ScoPAFF). Odbor ScoPAFF nije odobrio smjernice na razini EU-a. Na sastanku održanom u prosincu 2013. u Bruxellesu zaključeno je da se taj dokument ne može u cijelosti i odmah primijeniti zbog tri glavna razloga:

(1) za tek mali broj predloženih dodatnih ispitivanja bile su dostupne međunarodno dogovorene metode ispitivanja;

Smanjenje veličine kolonija zbog izloženosti sredstvima za zaštitu bilja:

Učinak: Snažan Srednji Mali Zanemariv

> 35 % 15 % – 35 % 7 % – 15 % 3,5 % – 7 %

34

(2) posebni ciljevi zaštite utvrđeni za pčele medarice, bumbare i solitarne pčele doveli su do postavljanja kriterija koji nisu bili realistični i koji su se temeljili na vrlo niskoj osnovnoj stopi smrtnosti;

(3) metodologija predložena za ispitivanja više razine iziskivala je velik broj poljskih parcela i kolonija.

53 Od 2013. do 2019. Komisijin je prijedlog bio da se smjernice počnu postupno primjenjivati u obliku u kojem ih je objavila EFSA, pri čemu nije bilo odgovora na tri otvorena pitanja koja su istaknule države članice. Većina država članica i dalje ne prihvaća taj pristup. U tom razdoblju Komisija nije zatražila od EFSA-e da dodatno analizira ta pitanja i iznese mišljenje. Prema navodima Komisije to je prije svega posljedica tekućih sudskih postupaka40 protiv ograničenja iz 2013. koja se odnose na tri neonikotinoida (vidjeti odlomak 58.). U ožujku 2019. Komisija je zadužila EFSA-u da preispita smjernice iz 2013. kako bi se utvrdilo koje bi odjeljke potencijalno trebalo mijenjati. Postupak preispitivanja trebao bi biti dovršen u ožujku 2021. U okviru tog postupka Komisija je od EFSA-e, među ostalim, zatražila:

o da ponovno procijeni osnovnu stopu smrtnosti pčela, i

o da preispita metodologiju koja se primjenjuje u ispitivanjima više razine s pomoću realističnih poljoprivredno-okolišnih uvjeta.

54 Komisija nije uspjela riješiti prvi problem, koji se odnosi na nepostojeće metode ispitivanja. Međunarodno dogovorene metode ispitivanja u međuvremenu su (od 2013.) razvijene, no Komisija nije zatražila od podnositelja zahtjeva da ih primjenjuju. Smjernicama iz 2013. bila su obuhvaćena i ispitivanja za koje i dalje ne postoje međunarodno dogovorene metode (vidjeti Prilog I.). Zemlje mogu razvijati međunarodno dogovorene metode ispitivanja u okviru relevantnog programa OECD-a o smjernicama za ispitivanja te su tri države članice to i učinile. Projektne prijedloge za razvoj novih metoda ispitivanja OECD-u može iznijeti i Komisija, ali to nije učinila. Razlog je u tome što institucija predlagateljica također mora voditi razvoj metoda ispitivanja, što iziskuje visoku razinu tehničkog znanja i iskustva. Komisija je obavijestila Sud da nemaju potrebne stručnjake za preuzimanje te uloge.

40 Spojeni predmeti T-429/13 Bayer CropScience AG i drugi protiv Komisije, T-451/13

Syngenta Crop Protection AG i drugi protiv Komisije i T-584/13 BASF Agro BV i drugi protiv Komisije.

35

55 U kontekstu zahtjeva iz Uredbe o sredstvima za zaštitu bilja prema kojemu ta sredstva ne bi trebala imati neprihvatljiv utjecaj na okoliš, skupina znanstvenika koja savjetuje Komisiju preporučila je 2018. da se utvrde ciljevi zaštite okoliša. Komisija je 2018. započela taj proces. Skupina znanstvenika nije preporučila utvrđivanje posebnih ciljeva zaštite za pčele medarice i druge divlje oprašivače, no Komisija navodi da će procesom biti obuhvaćene i pčele. Komisija nije znala reći Sudu hoće li taj proces uroditi posebnim ciljevima zaštite za vrste divljih pčela.

56 U poljoprivrednim i urbanim krajobrazima oprašivači su obično izloženi različitim pesticidima (na primjer mješavini insekticida, fungicida i herbicida). S obzirom na to da poljoprivrednici mogu primjenjivati različite tretmane na istom usjevu, oprašivači koji posjećuju tu kulturu izlažu se mješavini sredstava za zaštitu bilja (i aktivnih tvari). Smjernice iz 2013. sadržavale su prijedlog o načinu procjene toksičnosti za pčele iz sredstava za zaštitu bilja koja sadržavaju više od jedne aktivne tvari. Budući da države članice nisu odobrile te smjernice, ispitivanja nisu bila uključena u trenutačni postupak procjene rizika. Početkom 2020. EFSA je počela razvijati metodologiju za procjenu učinaka kombinacije više aktivnih tvari na pčele medarice (kumulativni i sinergijski učinci).

Na temelju okvira EU-a države članice mogu nastaviti izdavati hitna odobrenja za zabranjena sredstva za zaštitu bilja koja su štetna za oprašivače

57 Neonikotinoidi su skupina pesticida koji utječu na živčani sustav kukaca. Otkako su početkom 90-ih godina prošlog stoljeća uvedeni, neonikotinoidi su u raširenoj uporabi radi zaštite usjeva, uglavnom za tretiranje sjemena prije sadnje. Neonikotinoidi su sistemski pesticidi, što znači da ih biljka apsorbira i da potom cirkuliraju u tkivu biljke tijekom njezina životnog vijeka. Komisija je od 2005. odobrila uporabu pet neonikotinoida u EU-u (vidjeti sliku 12.).

36

Slika 12. – Kronološki pregled odobravanja pet neonikotinoida

Izvor: Sud, na temelju informacija Komisije.

58 Nakon nekoliko izvješća o masovnom gubitku pčela medarica koji je pripisan uporabi imidakloprida, tiametoksama i klotianidina, Komisija je 2013. ograničila uporabu tih triju neonikotinoida na staklenike, zimske usjeve i usjeve koji se smatraju neprivlačnima za pčele41. Komisija je u travnju 2018. proširila zabranu na cjelokupnu primjenu tih triju tvari na otvorenome42.

59 Na temelju Uredbe o sredstvima za zaštitu bilja države članice mogu zaobići standardni postupak i izdavati hitna odobrenja za sredstva za zaštitu bilja čija uporaba nije odobrena na njihovu teritoriju u slučaju da štetni organizmi uzrokuju opasnost koja se ne može obuzdati ni na koji drugi razuman način. Od 2013. do 2019. države članice izdale su 206 hitnih odobrenja za tri neonikotinoida čija je uporaba ograničena (vidjeti sliku 13.). Broj zemalja koje su izdavale takva odobrenja, kao i sam broj izdanih odobrenja bili su u stalnom porastu do 2017. Unatoč potpunoj zabrani uporabe na otvorenome u EU-u, uporabu tih triju neonikotinoida u posebne svrhe 2018. godine dopustilo je 15 država članica, dok je 2019. njihovu uporabu dopustilo 10 država članica. Do kraja 2019. šest država članica već je bilo obavijestilo Komisiju o 13 hitnih odobrenja koja su se odnosila na prvu polovicu 2020.

41 Provedbena uredba Komisije (EU) br. 485/2013 od 24. svibnja 2013. o izmjeni Provedbene

uredbe (EU) br. 540/2011 u pogledu uvjeta za odobravanje aktivnih tvari klotianidina, tiametoksama i imidakloprida i o zabrani uporabe i prodaje sjemena tretiranog sredstvima za zaštitu bilja koja sadrže te aktivne tvari (SL L 139, 25.5.2013., str. 12.).

42 Provedbena uredba Komisije (EU) 2018/783 (SL L 132, 30.5.2018., str. 31. – 34.), Provedbena uredba Komisije (EU) 2018/784 (SL L 132, 30.5.2018., str. 35. – 39.) i Provedbena uredba Komisije (EU) 2018/785 (SL L 132, 30.5.2018., str. 40. – 44.) od 29. svibnja 2018. o izmjeni Provedbene uredbe (EU) br. 540/2011 u pogledu uvjeta za odobrenje aktivnih tvari, redom, imidakloprida, klotianidina i tiametoksama.

Tiakloprid

Acetamiprid

Klotianidin

Tiametoksam

Imidakloprid

Odobrenje/produljenje odobrenja Ograničenje uporabe Istek odobrenja

37

Slika 13. – Hitna odobrenja za uporabu neonikotinoida izdana između 2013. i 2019.

Izvor: Sud, na temelju informacija Komisije iz sustava PPPAMS na dan 24. siječnja 2020. Godina odgovara godini u kojoj je hitno odobrenje izdano (a ne u kojoj je stupilo na snagu).

60 Države članice moraju obavijestiti Komisiju o izdavanju hitnih odobrenja. U predlošku za slanje te obavijesti nalaze se odjeljci u kojima se traže informacije o istraživačkim aktivnostima relevantne države članice za sve kategorije opasnosti kojima se dokazuje hitnost situacije. Kada država članica izda odobrenje i u sljedećem razdoblju, trebala bi navesti koliki je napredak postignut u tim istraživačkim aktivnostima. Države članice Komisiji su 2018. i 2019. poslale 73 obavijesti. U 43 obavijesti nije bilo informacija o istraživačkim aktivnostima koje se provode u svrhu pronalaženja alternativnih rješenja. Od 30 obavijesti koje su sadržavale informacije o alternativnim rješenjima, u njih 11 bili su navedeni projekti za praćenje učinka tih neonikotinoida na pčele.

61 Tijekom 2017. EFSA je na zahtjev Komisije analizirala hitna odobrenja koja su te godine izdale Bugarska, Estonija, Finska, Latvija, Litva, Mađarska i Rumunjska. EFSA je zaključila da su četiri države članice mogle upotrijebiti prikladna kemijska ili nekemijska alternativna rješenja (kao što su plodored ili obrada tla) ili da nisu mogle znanstveno dokazati opasnost. Komisija je 2018. od Bugarske, Litve, Mađarske i Rumunjske zatražila da prestanu izdavati odobrenja za određena sredstva za zaštitu bilja koja sadržavaju imidakloprid, tiametoksam i klotianidin. Litva i Rumunjska nastavile su s izdavanjem hitnih odobrenja i 2018. i 2019. u slučajevima u kojima su bila dostupna prikladna alternativna rješenja. Komisija je 3. veljače 2020. pravno obvezala Litvu i Rumunjsku da prestanu izdavati hitna odobrenja u onim slučajevima u kojima je EFSA utvrdila da su dostupna alternativna rješenja43.

43 Provedbena uredba Komisije (EU) 2020/152 i Provedbena uredba Komisije (EU)

br. 2020/153 od 3. veljače 2020.

Broj odobrenja Broj zemalja koje izdajuhitna odobrenja

0

10

20

30

40

50

60

2013 2014 2015 2016 2017 2018 20190

2

4

6

8

10

12

14

16

2013 2014 2015 2016 2017 2018 20192015.2015.2013. 2013. 2014.2014. 2016. 2016. 2017.2017. 2018. 2018. 2019.2019.

38

62 Države članice općenito izdaju hitna odobrenja jer smatraju da ne postoje prikladna alternativna rješenja za zaštitu njihovih usjeva. Poljoprivrednici u EU-u naveliko su se koristili neonikotinoidima za tretiranje sjemena vrlo raširenih usjeva, kao što su kukuruz, suncokret, uljana repica i repa. U trenutku djelomične zabrane iz 2013. Komisija nije pokrenula istraživačke projekte usmjerene na alternativna rješenja, kao što su niskorizični pesticidi ili alternativne metode. Komisija je 2019. u svoj program rada za instrument Obzor 2020. uključila dva istraživačka projekta.

63 Prakse integrirane zaštite bilja mogu doprinijeti smanjenju uporabe neonikotinoida u EU-u. U skladu s načelima integrirane zaštite bilja poljoprivrednici su prije uporabe kemijskih sredstava za zaštitu bilja dužni razmotriti sva druga dostupna preventivna i nekemijska alternativna rješenja za suzbijanje štetnih organizama. Integrirana zaštita bilja obvezna je od 2009.44, ali u tematskom izvješću Suda o održivoj uporabi sredstava za zaštitu bilja istaknuto je da je EU ostvario neznatan napredak u promicanju primjene takve zaštite (vidjeti okvir 7.).

44 Direktiva 128/2009/EZ Europskog parlamenta i Vijeća od 21. listopada 2009. o održivoj

uporabi pesticida.

39

Okvir 7.

Tematsko izvješće br. 5/2020 – „Održiva uporaba sredstava za zaštitu bilja: ostvaren je ograničen napredak u mjerenju i smanjivanju rizika”

U skladu s pravilima EU-a poljoprivrednici su dužni primjenjivati integriranu zaštitu bilja. Kada primjenjuju taj pristup, poljoprivrednici bi se trebali služiti sredstvima za zaštitu bilja samo ako je to potrebno nakon što su već primijenili temeljite preventivne, fizičke, biološke ili ostale nekemijske metode suzbijanja štetnih organizama.

Na temelju revizije došlo se do zaključka da se primjena obveze integrirane zaštite bilja u EU-u dosad nije jamčila na zadovoljavajući način te da su Komisija i države članice mogle uložiti dodatne napore da smanje rizike povezane s uporabom sredstava za zaštitu bilja. Komisija nije provjerila jesu li države članice u potpunosti i točno prenijele Direktivu o održivoj uporabi pesticida u nacionalno zakonodavstvo. Zbog nepostojanja jasnih kriterija o tome kako bi korisnici trebali primjenjivati opća načela integrirane zaštite bilja ili kako bi nadležna tijela trebala procijeniti ispunjavanje te obveze, primjenu načela integrirane zaštite bilja provjerava tek mali broj država članica.

Države članice svakih pet godina prikupljaju statističke podatke o uporabi sredstava za zaštitu bilja u poljoprivredne svrhe za odabrane usjeve te ih za svaku aktivnu tvar dostavljaju Eurostatu. Zbog strogih pravila o povjerljivosti koja se primjenjuju u vezi sa sredstvima za zaštitu bilja Eurostat ne može objaviti dostupne podatke za pojedinačne aktivne tvari te ih čak ni prosljeđivati drugim upravama Komisije.

64 Nakon ograničenja uporabe imidakloprida, tiametoksama i klotianidina poljoprivrednici pojačano upotrebljavaju tiakloprid45. Komisija je u siječnju 2020. donijela provedbenu uredbu u skladu s kojom neće obnoviti odobrenje za uporabu tiakloprida u EU-u zbog zabrinutosti u vezi s njegovim utjecajem na podzemne vode i ljudsko zdravlje. EFSA je u svojem izvješću o tiaklopridu istaknula da na temelju informacija koje je dostavio podnositelj zahtjeva nije moguće dati konačnu procjenu rizika za pčele s jasnim zaključkom46.

45 Kathage J. et al, „The impact of restrictions on neonicotinoid and fipronil insecticides on

pest management in maize, oilseed rape and sunflower in eight European Union regions”, 13. listopada 2017.

46 Provedbena Uredba Komisije (EU) 2020/23 od 13. siječnja 2020. o neproduljenju odobrenja aktivne tvari tiakloprid u skladu s Uredbom (EZ) br. 1107/2009 te o izmjeni Priloga Provedbenoj uredbi Komisije (EU) br. 540/2011.

40

Zaključci i preporuke 65 Sud je ispitao je li Komisija zauzela dosljedan pristup zaštiti divljih oprašivača u EU-u. Kad se sve uzme u obzir, utvrdio je da to nije slučaj. Sud je otkrio nedostatke u ključnim politikama EU-a za uklanjanje glavnih prijetnji divljim oprašivačima te je utvrdio da se inicijativom za oprašivače ne pružaju alati i mehanizmi za otklanjanje tih nedostataka.

66 Inicijativa za oprašivače određen je pomak u zaštiti divljih oprašivača u EU-u, ali u okviru nje ne postoje mehanizmi upravljanja i kontrole kojima bi se uklonile glavne utvrđene prijetnje (odlomci 18. – 22.). Strategija EU-a o biološkoj raznolikosti do 2020. ne sadržava ni jednu posebnu mjeru za rješavanje problema pogoršanja stanja divljih oprašivača. Kako bi novoj strategiji za razdoblje do 2030. dala praktičan oblik, Komisija tijekom 2021. planira objaviti daljnje aktivnosti i mjere (odlomci 14. – 17.).

1. preporuka – Potrebno je procijeniti potrebu za posebnim mjerama za divlje oprašivače

Komisija bi trebala:

(a) procijeniti je li među daljnje aktivnosti i mjere za strategiju EU-a o biološkoj raznolikosti do 2030. potrebno uvesti dodatne mjere kojima bi se uklonile prijetnje koje trenutačno u inicijativi za oprašivače nisu uzete u obzir;

(b) uspostaviti odgovarajuće mehanizme upravljanja i praćenja za te aktivnosti i mjere, što uključuje i jasnu raspodjelu odgovornosti među različitim službama Komisije koje rade na područjima politika relevantnima za divlje oprašivače.

Preporučeni rok provedbe: 2023.

67 Cilj je Direktive o staništima zaštititi i obnoviti vrste navedene u njezinim prilozima. Međutim, Direktivom je obuhvaćen ograničen broj divljih oprašivača i njome se ne štite pčele i pršilice. U strateškim planovima upravljanja područjima mreže Natura 2000 ne postoje posebni zahtjevi koji se odnose na oprašivače. U okviru programa LIFE mogu se financirati projekti očuvanja usredotočeni na vrste koje su na europskim crvenim popisima svrstane u skupinu ugroženih ili kritično ugroženih vrsta, ali na koje se ne odnosi Direktiva o staništima. Do trenutka obavljanja revizije Komisija nije sastavila registar takvih projekata (odlomci 24. – 31.).

41

68 Trenutačni ZPP ne uključuje nikakve posebne mjere za zaštitu divljih oprašivača. Prijedlozima ZPP-a za razdoblje 2021. – 2027. državama članicama daje se veća fleksibilnost u provedbi mjera koje povoljno utječu na okoliš, dok se od Komisije zahtijeva da pri odobravanju nacionalnih strateških planova za ZPP-a procijeni ambicije država članica u području okoliša (odlomci 32. – 40.).

2. preporuka – Potrebno je bolje integrirati mjere za zaštitu divljih oprašivača u instrumente politike EU-a koji su namijenjeni očuvanju biološke raznolikosti i poljoprivredi

Komisija bi trebala:

(a) potvrditi da alati za strateško planiranje namijenjeni upravljanju područjima mreže Natura 2000 (tzv. prioritetni akcijski okviri) sadržavaju zahtjeve u vezi sa zaštitom divljih oprašivača i procijeniti relevantne mjere koje su države članice predložile u prioritetnim akcijskim okvirima;

(b) procijeniti koje su prakse upravljanja iz mjera obuhvaćenih ZPP-om za razdoblje 2014. – 2020. imale pozitivan, a koje negativan utjecaj na divlje oprašivače;

(c) pri provjeri strateških planova za ZPP pobrinuti se za to da države članice u svim relevantnim slučajevima u uvjete, programe za ekologiju i poljoprivredno-okolišno-klimatske mjere u okviru ruralnog razvoja uključe prakse upravljanja koje znatno i pozitivno utječu na divlje oprašivače.

Preporučeni rok provedbe: 2023.

69 Zakonodavstvo o sredstvima za zaštitu bilja od 2009. sadržava dodatne zaštitne mjere za zaštitu pčela medarica. Postupak procjene rizika koji se trenutačno primjenjuje za odobravanje uporabe aktivnih tvari u EU-u temelji se na smjernicama iz 2002. te se njime ne uzimaju u obzir zaštitne mjere uključene u novije zakonodavstvo o tim sredstvima, kao ni novije znanstvene spoznaje. U proteklih sedam godina Komisija nije od država članica uspjela dobiti potrebnu podršku za ažuriranje smjernica. Na temelju okvira EU-a države članice mogu nastaviti izdavati hitna odobrenja za zabranjena sredstva za zaštitu bilja koja su štetna za oprašivače (odlomci 42. – 64.).

42

3. preporuka – Potrebno je poboljšati zaštitu divljih oprašivača u procesu procjene rizika od pesticida

Komisija bi trebala:

(a) predložiti izmjenu ili izradu provedbenih uredbi o sredstvima za zaštitu bilja radi:

(i) uključivanja zaštitnih mjera za reprezentativan niz divljih oprašivača koje bi bile usporedive s onima za pčele medarice, i

(ii) obvezivanja država članica na davanje propisnog obrazloženja za izdana hitna odobrenja, uključujući podrobne informacije o aktivnostima koje se provode u svrhu pronalaženja alternativnih rješenja i njihovim rezultatima.

(b) u suradnji s državama članicama pripremiti plan rada za razvoj metoda ispitivanja namijenjenih divljim oprašivačima i utvrditi posebne ciljeve zaštite divljih oprašivača.

Preporučeni rok provedbe: 2022.

Ovo je izvješće usvojilo I. revizijsko vijeće, kojim predsjeda član Revizorskog suda Samo Jereb, na sastanku održanom u Luxembourgu 17. lipnja 2020.

Za Revizorski sud

Klaus-Heiner Lehne predsjednik Suda

43

Prilog

Prilog I. – Ispitivanja toksičnosti za oprašivače propisana smjernicama U dvjema tablicama u nastavku prikazani su zahtjevi u pogledu ispitivanja iz smjernica EU-a u kojima je utvrđeno kako bi podnositelji zahtjeva trebali dokazati učinke aktivnih tvari i sredstava za zaštitu bilja na oprašivače. Prva tablica usmjerena je na trenutačne zahtjeve u pogledu ispitivanja, u skladu sa smjernicama za pčele medarice iz 2002. Druga je tablica usmjerena na zahtjeve u pogledu ispitivanja koje je EFSA preporučila u smjernicama za pčele iz 2013. (pčele medarice, bumbare i solitarne pčele), koje nikad nisu odobrene.

Smjernice iz 2002. – zahtjevi u pogledu ispitivanja i dostupne međunarodno dogovorene metode ispitivanja

Smjernice iz 2002.

Propisana ispitivanja Pčele medarice Bumbari Solitarne pčele

Akutna oralna toksičnost

o Obvezno ovisno o načinu izlaganja. o Dostupne potvrđene metode ispitivanja:

— OECD, ispitivanje br. 213 (1998.) — EPPO 170

o Nije obvezno o Nije obvezno

Akutna kontaktna toksičnost

o Obvezno ovisno o načinu izlaganja. o Dostupne potvrđene metode ispitivanja:

— OECD 214 (1998.) o Nije obvezno o Nije obvezno

Ispitivanje hranjenja pčelinjeg legla

o Obvezno za regulatore rasta kukaca. o Preporučena metoda ispitivanja:

— Omen et al. (1992.) o Nije obvezno o Nije obvezno

Ispitivanja više razine

o Obvezno ovisno o rezultatima standardnih laboratorijskih ispitivanja.

o Dostupna potvrđena metoda ispitivanja: — EPPO 170

o Nije obvezno o Nije obvezno

44

Smjernice EFSA-e iz 2013. – zahtjevi u pogledu ispitivanja i dostupne međunarodno dogovorene metode ispitivanja

Smjernice EFSA-e iz 2013.

Propisana ispitivanja Pčele medarice Bumbari Solitarne pčele

Akutna oralna toksičnost

o Uvijek obvezno (i kod prskanja i kod nanošenja u krutom obliku).

o Dostupne potvrđene metode ispitivanja: — OECD, ispitivanje br. 213 (1998.) — EPPO 170

o Obvezno. Nije dostupna potvrđena metoda ispitivanja, ali je postupak ispitivanja opisan.

o U smjernicama je iznesena ocjena da primjena metoda OECD 213 i EPPO 170 nije u cijelosti prikladna.

Razvijeno na temelju: o OECD 247 (2017.)

o Obvezno. Nije dostupna potvrđena metoda ispitivanja.

o U smjernicama je opisan postupak ispitivanja te je iznesena ocjena da primjena metoda OECD 213 i EPPO 170 nije u cijelosti prikladna.

Razvijeno na temelju: o Ring test ICPPR-a

Akutna kontaktna toksičnost

o Obvezno, ako je vjerojatno (i kod prskanje i kod nanošenja u krutom obliku).

o Dostupna potvrđena metoda ispitivanja: — OECD, ispitivanje br. 214 (1998.)

o Obvezno. Nije dostupna potvrđena metoda ispitivanja.

o U smjernicama je iznesena ocjena da je primjena metode OECD 214 prikladna te je preporučen isti postupak ispitivanja kao za oralnu toksičnost.

Razvijeno na temelju: o OECD 246 (2017.)

o Obvezno. Nije dostupna potvrđena metoda ispitivanja.

o U smjernicama je iznesena ocjena da je primjena metode OECD 214 prikladna te je preporučen isti postupak ispitivanja kao za oralnu toksičnost.

Razvijeno na temelju: o Ring test ICPPR-a

Aktivnost u tijeku: o Projekt OECD-a 2.65: Nove smjernice

za ispitivanje akutne kontaktne toksičnosti za solitarne pčele zidarice (Osmia spp.) – odobrenje se očekuje u drugom tromjesečju 2021. (projekt pod vodstvom Švicarske)

Kronična toksičnost

o Obvezno. Nije dostupna potvrđena metoda ispitivanja.

o U smjernicama je predloženo da se ispitivanja kronične oralne toksičnosti provode na temelju sljedećih informacija: Decurtye et al. (2005.), (Suchail et al., 2001.), Thompson H. (Food and Environment Research Agency, osobna komunikacija, 2012.) i CEB (2012.).

o Obvezno. Nije dostupna potvrđena metoda ispitivanja.

o U smjernicama se preporučuje upotreba krajnjih točaka dobivenih ispitivanjima na pčelama medaricama dok za ta ispitivanja ne postanu dostupne međunarodno dogovorene i usvojene smjernice.

o Obvezno. Nije dostupna potvrđena metoda ispitivanja.

o U smjernicama se preporučuje upotreba krajnjih točaka dobivenih ispitivanjima na pčelama medaricama dok za ta ispitivanja ne postanu dostupne međunarodno dogovorene i usvojene smjernice.

45

Smjernice EFSA-e iz 2013.

Propisana ispitivanja Pčele medarice Bumbari Solitarne pčele

Razvijeno na temelju: o OECD, ispitivanje br. 245 (2017.)

Učinci na razvoj pčela i druge faze životnog vijeka pčela (Toksičnost za ličinke)

o Obvezno. Nije dostupna potvrđena metoda ispitivanja.

o U smjernicama se preporučuje provedba kronične toksičnosti za ličinke na temelju nacrta smjernica OECD-a za ispitivanje toksičnosti za ličinke (OECD, ispitivanje br. 237).

Razvijeno na temelju: o OECD, ispitivanje br. 237 (2013.); o Smjernice OECD-a 239 (2016.)

o Obvezno. Nije dostupna potvrđena metoda ispitivanja.

o U smjernicama se preporučuje upotreba krajnjih točaka dobivenih ispitivanjima na pčelama medaricama dok za ta ispitivanja ne postanu dostupne međunarodno dogovorene i usvojene smjernice.

o U studiji Europskog parlamenta objavljenoj 2018.47 navedeno je da postoje problemi s tehničkom izvedivošću takvih metoda ispitivanja.

o Obvezno. Nije dostupna potvrđena metoda ispitivanja.

o U smjernicama se preporučuje upotreba krajnjih točaka dobivenih ispitivanjima na pčelama medaricama dok za ta ispitivanja ne postanu dostupne međunarodno dogovorene i usvojene smjernice. Također se smatra važnim provesti ispitivanja oralne toksičnosti za ličinke solitarnih pčela u slučaju ispitivanja druge razine te se predlaže postupak ispitivanja.

o U studiji Europskog parlamenta objavljenoj 2018. navedeno je da postoje problemi s tehničkom izvedivošću takvih metoda ispitivanja.

Subletalni učinci

o Obvezno, konkretno ispitivanje razvoja hipofaringealnih žlijezda. Nije dostupna potvrđena metoda ispitivanja.

o U smjernicama je navedeno da u tom trenutku u postupcima za procjenu rizika nije bilo moguće razmatrati subletalne učinke te nije preporučena studija sposobnosti orijentacije koja je bila uključena u nacrt. U smjernicama se preporučuje usmjeravanje procjene rizika na akutne i kronične učinke na odrasle jedinke i ličinke.

Aktivnost u tijeku:

o Obvezno. Nije dostupna potvrđena metoda ispitivanja.

o U smjernicama nema riječi o ispitivanju subletalnih učinaka u Prilogu P „Protokoli ispitivanja za bumbare”.

o Obvezno. Nije dostupna potvrđena metoda ispitivanja.

o U smjernicama nema riječi o ispitivanju subletalnih učinaka u Prilogu Q. „Protokoli ispitivanja za solitarne pčele (Osmia cornuta i Osmia bicornis = O. Rufa)”.

47 European Parliament, „Guidelines for submission and evaluation of applications for the approval of active substances in pesticides”, studija, rujan 2018.

46

Smjernice EFSA-e iz 2013.

Propisana ispitivanja Pčele medarice Bumbari Solitarne pčele

o Projekt OECD-a 2.60: Smjernice za ispitivanje: Ispitivanje sposobnosti orijentacije u letu pčela medarica (Apis mellifera L.) nakon jednokratnog izlaganja subletalnim dozama. Prvi nacrt smjernica za ispitivanje očekuje se u zadnjem tromjesečju 2019. (projekt pod vodstvom Francuske).

Viša razina (kavez, tunel, polje)

o Uvjetno obvezno. Nije dostupna potvrđena metoda ispitivanja za odrasle jedinke pčele medarice. Dostupne su metode za ličinke.

o Za ispitivanja u kontroliranim i terenskim uvjetima u smjernicama su preporučeni određeni načini njihova provođenja dok ne postanu dostupne međunarodno dogovorene i usvojene smjernice. U slučaju zabrinutosti u pogledu potencijalnih učinaka na ličinke, u smjernicama se predlaže primjena dviju postojećih metoda: — OECD 75 (2007.) — Metoda ispitivanja Omen (1992.)

o Uvjetno obvezno. Nije dostupna potvrđena metoda ispitivanja.

o U smjernicama se navodi da bi se metoda OECD-a u kontroliranim uvjetima za pčele medarice, u tunelima koji su zaštićeni od kukaca, mogla lako prilagoditi bumbarima. Kad je riječ o terenskim studijama, dok god ta nova metoda nije dostupna i potvrđena, trebalo bi provoditi kombinirane laboratorijske studije i terenske studije. Za takve kombinirane studije u smjernicama se preporučuje primjena protokola koje su predložili Whitehorn et al. (2012.) i Gill et al. (2012.).

o Uvjetno obvezno. Nije dostupna potvrđena metoda ispitivanja.

o Za ispitivanja u kontroliranim uvjetima u smjernicama su navedene neke objavljene metode ispitivanja te je opisan postupak ispitivanja. Kad je riječ o terenskim ispitivanjima, u smjernicama se navodi da bi ona mogla biti prikladna za proučavanje subletalnih učinaka. Budući da nije dostupan protokol za rod Osmia, predložen je prilagođeni protokol iz studije iz 1983. za rod Megachile rotundata.

Izvor: Sud, na temelju smjernica EFSA-e iz 2013. te informacija OECD-a i Europskog parlamenta.

47

Pokrate i skraćeni nazivi EEA: Europska agencija za okoliš

EFSA: Europska agencija za sigurnost hrane

EIP: Europsko partnerstvo za inovacije

EU: Europska unija

FP7: Sedmi okvirni program za istraživanja i inovacije

GAEC: dobro poljoprivredno i okolišno stanje

IPBES: Međuvladina znanstveno-politička platforma o bioraznolikosti i uslugama ekosustava.

IUCN: Međunarodna unija za očuvanje prirode

ScoPAFF: Stalni odbor za bilje, životinje, hranu i hranu za životinje

SMR-ovi: propisani zahtjevi o upravljanju

ZPP: zajednička poljoprivredna politika

48

Pojmovnik Aktivne tvari: aktivna komponenta protiv štetnih organizama ili bolesti bilja u sredstvu za zaštitu bilja.

Biološka raznolikost: varijabilnost među živim organizmima svih podrijetla, uključujući među ostalim kopnene, morske i druge vodene ekosustave i ekološke komplekse kojih su oni dio; to uključuje raznolikost unutar vrsta, među vrstama te raznolikost ekosustava.

Ekosustav: dinamičan kompleks zajednica biljaka, životinja i mikroorganizama i njihova neživog okoliša koji međusobno djeluju kao funkcionalna jedinica.

Europski crveni popis: pregled stanja europskih vrsta u svrhu otkrivanja vrsta koje su u opasnosti od izumiranja na europskoj razini (u zemljopisnoj Europi i Europskoj uniji), koji se provodi prema smjernicama za regionalne crvene liste koje je izradila Međunarodna unija za očuvanje prirode.

Eurostat: statistički ured Europske unije.

Gnojiva: sve krute, tekuće ili plinovite tvari (sintetičke ili organske) koje sadržavaju jednu ili više hranjivih tvari za bilje i koje se nanose na tlo kako bi se očuvala ili povećala plodnost tla.

Granični pojasevi: u poljoprivredi, površina zemljišta na kojoj se održava trajna vegetacija koja pomaže u kontroli okolišnih problema povezanih, primjerice, s tlom i kvalitetom vode.

Gutacija: istjecanje tekuće vode iz neoštećene površine lista.

Kemikalije: u ovom izvješću, kemijska sredstva za zaštitu bilja koja se često temelje na umjetnim tvarima i kojima se želi smanji vitalnost populacija štetnih organizama bez štete za bilje.

Medonosna biljka: biljka koja proizvodi tvari koje kukci mogu skupljati i pretvoriti u med.

Mreža Natura 2000: mreža lokaliteta za razmnožavanje i odmaranje rijetkih i ugroženih vrsta te nekih rijetkih vrsta prirodnih staništa zaštićenih na temelju Direktive o pticama i Direktive o staništima.

Način izlaganja: način na koji živi organizmi mogu doći u doticaj s opasnim tvarima.

Nektar: slatka tekućina koju proizvodi cvijeće, a skupljaju pčele i drugi kukci.

49

Oprašivanje usjeva: oprašivanje kultiviranog bilja.

Osnovna smrtnost: uobičajena stopa smrti bez obzira na uzrok.

Ostatak: jedna ili više tvari prisutnih u ili na bilju ili biljnim proizvodima, jestivim proizvodima životinjskog podrijetla, pitkoj vodi ili bilo gdje u okolišu, a koji nastaju uporabom sredstva za zaštitu bilja, uključujući njihove metabolite i proizvode nastale njihovom razgradnjom ili reakcijom.

Pelud: prah koji proizvodi muški dio cvijeta i zbog kojeg ženski dio iste vrste cvijeta proizvodi sjemenje.

Pesticidi: sredstva za zaštitu bilja.

Postrni usjevi: u poljoprivredi, brzorastući usjevi koji se uzgajaju između uzastopnih nasada glavnih usjeva.

Prakse upravljanja: skup poljoprivrednih praksi koje se primjenjuje radi poboljšanja rasta, razvoja i prinosa poljoprivrednih usjeva. Time su obuhvaćeni upravljanje vodama, obrada tla i priprema zemljišta, gnojidba vapnenim gnojivom i kontrola kiselosti, uporaba gnojiva i zaštita usjeva.

Prirodni kapital: zalihe prirodnog bogatstva uključujući geologiju, tlo, zrak, vodu i sve žive organizme.

Reprezentativan niz vrsta: podskup vrsta koji točno odražava većinu značajki koje nosi određena veća skupina.

Resokrilaši: mali crni krilati kukci koji se većinom hrane biljkama, ubadanjem i sisanjem sadržaja.

Sistemski pesticidi: pesticidi topljivi u vodi koji se nakon nanošenja na korijenje, sjemenje ili lišće apsorbiraju i sistemski raspoređuju u cijeloj biljci.

Sredstva za zaštitu bilja: proizvodi, koji se sastoje od aktivnih tvari ili ih sadržavaju, i koji su namijenjeni zaštiti bilja ili biljnih proizvoda od štetnih organizama ili sprječavanju djelovanja takvih organizama, koji utječu na životne procese bilja, čuvaju biljne proizvode, uništavaju neželjene biljke ili dijelove biljaka ili sprječavaju neželjeni rast biljaka.

Stanište: fizička lokacija ili vrsta okruženja u kojem određeni organizam ili biološka populacija žive ili obitavaju, definirana kao zbroj abiotičkih i biotičkih čimbenika okoliša, bilo da su prirodni ili modificirani, koji su bitni za život i razmnožavanje predmetne vrste.

50

Subletalna toksičnost: sposobnost ili svojstvo određene tvari da uzrokuje biološke, fiziološke, demografske ili bihevioralne učinke na žive organizme koji prežive izlaganje toksičnoj tvari.

Svjetlosno onečišćenje: umjetno noćno svjetlo koje utječe na prirodni ciklus smjene dana i noći, odnosno svjetla i tame u kojem su se razvile sve vrste i ekosustavi na Zemlji.

Toksičnost: sposobnost ili svojstvo određene tvari da uzrokuje štetne učinke.

Usjevi koji vežu dušik: usjevi koji doprinose vezivanju dušika, proces kojim se molekularni dušik iz zraka pretvara u amonijak ili povezane dušične spojeve u tlu.

Usluge ekosustava: izravni i neizravni doprinosi ekosustava preživljavanju i kvaliteti života ljudi.

Zemljište na ugaru: obradivo zemljište koje se ne obrađuje na najmanje godinu dana.

HR HR 1

ODGOVORI EUROPSKE KOMISIJE NA TEMATSKO IZVJEŠĆE EUROPSKOG

REVIZORSKOG SUDA:

„ZAŠTITA DIVLJIH OPRAŠIVAČA U EU-u – KOMISIJINE INICIJATIVE NISU URODILE

PLODOM”

SAŽETAK

I. Komisija smatra da su glavni uzroci pogoršanja stanja divljih oprašivača višestruki i da uključuju

prenamjenu zemljišta, intenzivno gospodarenje poljoprivrednim zemljištem, uključujući upotrebu

pesticida, klimatske promjene, onečišćenje okoliša i invazivne strane vrste.

II. Komisija napominje da su opći okvir uspostavili Europski parlament i Vijeće donošenjem uredbi ili

direktiva te prenošenjem određenih provedbenih ovlasti na Komisiju. Komisija može djelovati

isključivo unutar tog okvira.

Osim ažuriranja zakonodavstva može se provesti niz drugih mjera. Provedba određenih

mjera/aktivnosti traje puno duže od razdoblja 2021.–2022. koje je odabrao Europski revizorski sud

(Sud).

VI. Komisija prihvaća šest preporuka iznesenih u ovom izvješću i djelomično prihvaća drugu

preporuku.

UVOD

05. Cilj projekta PoshBee (Paneuropska procjena, praćenje i ublažavanje stresora koji utječu na

zdravlje pčela) (eng. Pan-european assessment, monitoring, and mitigation of Stressors on the Health

of Bees) odabranog u okviru društvenog izazova 2 Obzora 2020., poziv 2016., jest izvršiti prvu

sveobuhvatnu paneuropsku procjenu opasnosti od izloženosti kemikalijama i njihovim mješavinama

te istovremenog pojavljivanja s patogenima i nutritivnim stresom za solitarne pčele, bumbare i pčele

medarice unutar dva glavna sustava uzgoja (https://cordis.europa.eu/project/id/773921). Projekt se

provodi u suradnji s Europskom agencijom za sigurnost hrane (EFSA).

Niz projekata operativne skupine poljoprivrednog Europskog partnerstva za inovacije (EIP-AGRI)

(https://ec.europa.eu/eip/agriculture/) bavi se oprašivačima i, konkretnije, proizvodnjom pčela

medarica i zdravljem pčela.

Divlji oprašivači implicitno su obuhvaćeni odredbama koje se odnose na „člankonošce koji ne

pripadaju ciljanoj skupini” iz Uredbe o sredstvima za zaštitu bilja.

08. Komisija teži smanjenju ovisnosti o pesticidima te potiče prihvaćanje niskorizičnih i nekemijskih

alternativnih rješenja u okviru cilja nulte stope onečišćenja te strategije „od polja do stola” i strategije

o bioraznolikosti. Osim toga, EU podržava i istraživanje novih rješenja za zaštitu bilja i povećanu

upotrebu pokazatelja za mjerenje promjene rizika od pesticida u Europi tijekom vremena.

Ujednačeni pokazatelj rizika br. 1, izračunat množenjem količina aktivnih tvari stavljenih na tržište u

sredstvima za zaštitu bilja s faktorom ponderiranja, pokazuje smanjenje od 20 % u pogledu rizika od

pesticida za zdravlje ljudi i okoliš u Europskoj uniji u razdoblju 2011.–2017.

OPAŽANJA

HR HR 2

17. Indeks za europske travnjačke leptire ograničen je s obzirom na reprezentativnost. Trenutačno se

indeks za travnjačke leptire temelji na praćenju u 14 zemalja, pri čemu se 75 % mjesta za praćenje

nalazi u samo tri zemlje – Ujedinjenoj Kraljevini, Nizozemskoj i Njemačkoj. Čak i ako se isključi

Ujedinjena Kraljevina, na zapadne zemlje EU-a odnosi se 74 % transekata. Sjeverna (14 %), južna

(11 %) i istočna Europa (1 %) nisu dovoljno zastupljene1.

Kako bi se povećao broj praćenih zemalja, Komisija je pokrenula pilot-projekt Procjena leptira u

Europi (eng. Assessing Butterflies in Europe, ABLE) (https://butterfly-monitoring.net/able).

Okvir 2. - Inicijativa za oprašivače nije u svim slučajevima dovela do promjena u ključnim

politikama i mjerama

Mjera 4.C: obrazac prioritetnog akcijskog okvira izrađen je 2017. i u njega nije bilo moguće uključiti

zahtjev za određivanje mjera za oprašivače jer je mjera 4.C utvrđena u drugom tromjesečju 2018. Bez

obzira na to, nakon donošenja Inicijative za oprašivače Komisija je potaknula države članice da uvrste

mjere za oprašivače u odjeljak predloška prioritetnog akcijskog okvira o socioekonomskim koristima

mjera iz prioritetnih akcijskih okvira.

Mjera 5.C:

Tri od devet posebnih ciljeva ZPP-a odnose se na klimu i okoliš, uključujući posebni cilj (f) „doprinos

zaštiti bioraznolikosti, poboljšanje usluga ekosustava te očuvanje staništa i krajobraza”.

Taj cilj uključuje zaštitu oprašivača i usluga oprašivanja.

U razdoblju 2022.–2027. države članice uživat će pravo da uz veću supsidijarnost i fleksibilnost u

strateškim planovima u okviru ZPP-a oblikuju, provode i podupiru mjere koje najbolje odgovaraju

njihovim potrebama. Time se državama članicama i dionicima pruža prilika da osmisle i uvedu

posebne mjere za oprašivače, među ostalim i putem zajedničkih programa koji se temelje na

rezultatima. Nadalje, u prijedlogu Komisije za ZPP-u nakon 2020. izričito se zahtijeva da države

članice uzmu u obzir nacionalne planove zaštite okoliša i njihove ciljeve, koji proizlaze iz

zakonodavstva Unije.

22. Komisija je uspostavila sve potrebne interne mehanizme za provedbu inicijative. Uloge i

odgovornosti jasno su određene i nije zabilježen ni jedan problem u pogledu internog upravljanja.

Komisija redovito izvještava države članice i dionike o napretku inicijative u kontekstu

koordinacijske skupine za prirodu i bioraznolikost, okvira upravljanja za provedbu strategije EU-a o

bioraznolikosti do 2020. Zbog nedostatka pouzdanih podataka o oprašivačima i pritiscima kojima su

izloženi nije moguće utvrditi konkretne ciljeve koje je potrebno postići u okviru različitih mjera.

Navedeni će se nedostatak nastojati ukloniti upravo prvom mjerom inicijative.

25. Većina poznatih vrsta oprašivača (uključujući mnoge od najugroženijih vrsta oprašivača)

povezana je s vrstama staništa navedenima u Direktivi o staništima i kao takve imaju koristi od mjera

zaštite, upravljanja i obnove koje se poduzimaju u skladu s Direktivom.

26. Studija pod nazivom „Učinak mreže Natura 2000 na vrste koje ne pripadaju ciljanoj skupini,

procjena na temelju praćenja bioraznolikosti koje se zasniva na volontiranju” (eng. The impact of

1 Među južnim zemljama samo je Španjolska djelomično zastupljena; Portugal, Italija, Grčka, Malta i Cipar nisu zastupljeni.

Među istočnim zemljama zastupljenost je neznatna: 12 transekata nalazi se u Rumunjskoj, a 8 u Sloveniji; sve ostale

istočne zemlje nisu uključene u uzorak. Kad je riječ o sjevernim zemljama, Danska i Estonija nisu zastupljene, a najviše

transekata nalazi se u Švedskoj. (Vidjeti van Sway i dr., 2017.).

HR HR 3

Natura 2000 on non-target species, assessment using volunteer-based biodiversity monitoring)

pokazala je da koraci koje su države članice poduzele u razdoblju 2007.–2013. nisu bili dostatni kako

bi se zaustavilo cjelokupno pogoršanje stanja vrsta leptira u područjima mreže Natura 2000.

29. Predložak prioritetnog akcijskog okvira ne uključuje posebne zahtjeve za oprašivače jer je

sastavljen u okviru nekoliko krugova savjetovanja 2017., prije nego što je utvrđena mjera 4.C u

okviru Inicijative za oprašivače. Bez obzira na to, određeni nacionalni prioritetni akcijski okviri

uključuju posebne mjere za oprašivače. Primjerice, nizozemskim prioritetnim akcijskim okvirom

predviđen je proračun od 500 000 EUR godišnje za provedbu nacionalne strategije o oprašivačima.

U povratnim informacijama o nacrtima nacionalnih prioritetnih akcijskih okvira Komisija aktivno

potiče države članice da u svoje prioritetne akcijske okvire uključe sve strategije ili mjere koje se

posebno odnose na oprašivače.

32. Komisija smatra da intenziviranje poljoprivrede ima važnu ulogu u pogoršanju stanja oprašivača,

ali želi istaknuti da i napuštanje poljoprivrednih zemljišta može stvoriti pritisak na oprašivače u

područjima s ekstenzivnom poljoprivrednom praksom kojom se održavaju važna poluprirodna staništa

za divlje oprašivače.

Okvir ZPP-a za razdoblje 2014.–2020. uključuje prioritete koji se izravno odnose na obnovu,

očuvanje i poboljšanje ekosustava i bioraznolikosti. Time se postavlja temelj za mjere kojima se

nastoje stvoriti povoljni uvjeti za oprašivače.

U Prijedlogu Komisije o ZPP-u nakon 2020. ističe se važnost bioraznolikosti i iznose ambicioznije

politike jer se određuju pokazatelji rezultata i učinka koji se odnose na utjecaj politike na

bioraznolikost, staništa, ekosustave i krajobraz – elemente koji su važni za oprašivače.

Vidjeti i odgovor na Okvir 2.

33. Zajednički odgovor Komisije na točku 33. i Okvir 4.

Ako se utvrdi da se poljoprivrednik ne pridržava zakonodavnih pravila EU-a, uključujući propise o

zaštiti okoliša, primljena plaćanja u okviru ZPP-a mogu, prema sustavu višestruke sukladnosti, biti

smanjena razmjerno ozbiljnosti prekršaja. To smanjenje može biti u rasponu od 1 % do 100 %. U

praksi je većina prekršaja nenamjerna i nije ozbiljna te se stoga primjenjuju sankcije za višestruku

sukladnost u rasponu od 1 % do 5 %.

U direktivama i uredbama EU-a utvrđeni su brojni propisi (propisani zahtjevi o upravljanju – SMR), a

višestruka sukladnost pomaže da se poljoprivrednicima ukaže na potrebu poštovanja odredaba tih

propisa EU-a. Druga pravila utvrđena su u okviru ZPP-a (dobri poljoprivredni i okolišni uvjeti –

standardi GAEC), a države članice moraju definirati nacionalne standarde prilagođene lokalnim

uvjetima i potrebama. Ako države članice na temelju iskustva zaključe da nema povoljnog utjecaja na

bioraznolikost, uključujući oprašivače, imaju veliku fleksibilnost u prilagodbi propisa koji se

primjenjuju na poljoprivrednike kao SMR-ovi ili standardi GAEC.

Višestruka sukladnost nije jedini čimbenik koji utječe na stanje bioraznolikosti i njezin se učinak ne

može konkretno mjeriti pokazateljima rezultata ili učinka, koji odražavaju kretanja koja obuhvaćaju

više čimbenika. Komisija se zato u svrhu mjerenja provedbe pojedinačnih instrumenata kao što je

višestruka sukladnost oslanja na pokazatelje ostvarenja, a ne pokazatelje učinka.

Stoga Komisija smatra da višestruka sukladnost, povezana s drugim instrumentima u okviru ZPP-a,

ima povoljan učinak na bioraznolikost na poljoprivrednim zemljištima.

34. Zajednički odgovor na točku 34., Okvir 5., točku 35., 36. i 37.

HR HR 4

Ekologizacija je program potpore u okviru izravnih plaćanja čiji je cilj isplata naknade

poljoprivrednicima za javna dobra osigurana trima mjerama: zaštitom trajnih travnjaka, uključujući

one okolišno najosjetljivije, raznolikosti usjeva i održavanjem postotka obradivog zemljišta kao

ekološki značajne površine. U Komisijinoj ocjeni provedbe ekologizacije iz 2016. zaključeno je da

navedeni instrument ima velik potencijal, posebno zbog širokog područja koje obuhvaća (77 %

ukupne poljoprivredne površine), no države članice i poljoprivrednici nisu u potpunosti iskoristili taj

potencijal. Zbog toga je Komisija uvela niz poboljšanja nakon navedene ocjene, posebno zabranom

upotrebe pesticida na ekološki značajnim površinama od 2018. U toj su zabrani izričito navedena

proizvodna poljoprivredna površina s obzirom na to da je rizik od upotrebe pesticida na

neproizvodnim površinama vrlo ograničen.

Ako države članice na temelju iskustva zaključe da nema povoljnog utjecaja na bioraznolikost,

uključujući oprašivače, imaju veliku fleksibilnost u prilagodbi propisa koji se primjenjuju na

poljoprivrednike u okviru ekologizacije.

Ekologizacija nije jedini čimbenik koji utječe na stanje bioraznolikosti i njezin se učinak ne može

konkretno mjeriti pokazateljima rezultata ili učinka, koji odražavaju kretanja koja obuhvaćaju više

čimbenika. Komisija se iz tog razloga oslanja na pokazatelje ostvarenja, a ne pokazatelje učinka, u

svrhu mjerenja provedbe pojedinačnih instrumenata kao što je ekologizacija.

Stoga Komisija smatra da trenutačna ekologizacija ima potencijal ostvariti povoljan utjecaj na

bioraznolikost, uključujući oprašivače.

No taj potencijal nije u potpunosti iskorišten i cilj prijedloga budućeg ZPP-a jest riješiti pitanje

navedenog nedostatka.

35. Bilješka se odnosi na vanjsku popratnu studiju uz procjenu. Procjena Komisije je Radni dokument

službi SWD(2018) 478 final.

U Radnom dokumentu službi (str. 57.) i popratnoj studiji (str. 125. i 227.) navodi se sljedeće:

Analiza pokazuje da je za EU-28 element ekološki značajne površine s potencijalom ostvarenja

najvećeg neto pozitivnog učinka opcija ugara, pri čemu se „ugar” sastoji od strništa s prirodnom

obnovom korova ili od mješavina sjemena divljih vrsta. Neto koristi moguće je ostvariti i iz

višegodišnjih krmnih usjeva koji vežu dušik, određenih obilježja krajobraza (odnosno rubova polja,

živica, stabala, bara i jaraka), graničnih pojaseva i rubova polja.

U izvješću vanjske studije uz procjenu o učinku ZPP-a na bioraznolikost (predstojeći radni dokument

službi) navodi se i sljedeće: „Zemljište na ugaru, koji je ekološki značajna površina s najpovoljnijim

utjecajem na bioraznolikost...” (str. 81.).

37. Komisija smatra da poljoprivrednici općenito nemaju razloga za primjenu pesticida na rubovima

polja, graničnim pojasevima i drugim neproizvodnim obilježjima krajobraza jer nema usjeva koje bi

trebalo zaštiti. Nadalje, države članice mogu u svojim nacionalnim akcijskim planovima u okviru

Direktive o održivoj upotrebi pesticida odrediti unaprijed definirane granične pojaseve duž određenih

područja (kao što su vodotokovi). Ako se smatra potrebnim, moraju odrediti posebne obveze u

pogledu mjera za smanjenje rizika u odobrenjima za sredstva za zaštitu bilja, kojih se poljoprivrednici

moraju pridržavati (npr. upotreba mlaznica koje smanjuju zanošenje prilikom prskanja ili zaštitne

zone bez prskanja unutar polja). Štoviše, države članice često nameću takva ograničenja radi zaštite

vodotokova i/ili područja izvan polja od zanošenja.

38. Poljoprivredno-okolišno-klimatske mjere godinama su jedan od glavnih instrumenata u okviru

ZPP-a u pogledu poticanja poljoprivrednika da uvedu ili nastave primjenjivati poljoprivredne prakse

koje nadilaze obavezne zahtjeve i pridonose zaštiti i unapređenju okoliša, krajobraza, bioraznolikosti i

HR HR 5

prirodnih resursa. U razdoblju 2014.–2020. države članice dodijelile su više od 16 % svih sredstava

EU-a za ruralni razvoj poljoprivredno-okolišno-klimatskim mjerama. To je, zajedno s potporom za

ekološki uzgoj i mrežu Natura 2000, dovelo do situacije u kojoj je više od 17 % korištene

poljoprivredne površine (KPP) EU-a pod praksama poljoprivrednog upravljanja za koje se očekuje da

će povoljno utjecati na bioraznolikost, uključujući oprašivače, i koje se podupiru u okviru tih mjera.

To su ekološki ambiciozne poljoprivredne prakse utvrđene na razini koja nadilazi zahtjeve višestruke

sukladnosti, čime se ostvaruju dodatna ekološka javna dobra.

39. Zajednički odgovor na točke 39. i 40.:

Prijedlogom za budući ZPP jačaju se pravila o višestrukoj sukladnosti s poboljšanom uvjetovanosti,

među ostalim u pogledu bioraznolikosti i pesticida, uvođenjem novih SMR-ova i standarda GAEC te

objedinjavanjem obveza ekologizacije u ojačanom obliku. U tom će smislu novi program u okviru

izravnih plaćanja utvrđen u svrhu zaštite okoliše, odnosno programi za ekologiju, pridonijeti tom

cilju.

Kad je riječ o poljoprivredno-okolišno-klimatskim mjerama, u prijedlogu Komisije navode se daljnja

unapređenja:

– promicanje, zajedno s državama članicama, potpore za zajedničke programe i programe plaćanja

temeljene na rezultatima – dva pristupa koji mogu dovesti do znatnog poboljšanja kvalitete ekoloških

javnih dobara u većem opsegu i na mjerljiv način. Oba mogu vrlo povoljno utjecati na oprašivače jer

su oni aktivni na razini krajobraza, a ne na razini parcele;

– mogućnost da se, u iznimnim i opravdanim slučajevima, preuzmu obveze povezane s

poljoprivredom, okolišem i klimatskim promjenama za razdoblje kraće od 5 do 7 godina ako je to

kraće razdoblje dovoljno za ostvarenje povoljnog utjecaja na okoliš. Time se potencijalnim

korisnicima poljoprivredno-okolišno-klimatskih mjera pruža dodatna fleksibilnost, čime se povećava

privlačnost tih mjera;

– povećanje stope stopu doprinosa za obveze povezane s poljoprivredom, okolišem i klimatskim

promjenama i druge relevantne obveze kao što su ekološki uzgoj, plaćanja povezana s mrežom Natura

2000 i neproduktivna ulaganja, čime se povećava njihova privlačnost.

Visoka razina ambicije za oprašivače neće se ispuniti s pomoću pojedinačnih instrumenata, nego

isključivo njihovim povezivanjem. Savjeti Savjetodavnih službi za poljoprivredna gospodarstva

također će biti važan element pružanja pomoći poljoprivrednicima u primjeni praksi koje povoljno

utječu na, među ostalima, oprašivače.

43. Očekuje se da će mehaničko plijevljenje umjesto primjene herbicida imati isti učinak na količinu i

raznolikost cvjetnih resursa.

44. Uredba o sredstvima za zaštitu bilja obuhvaća i druge vrste kukaca osim pčela u okviru svojih

odredbi povezanih s člankonošcima koji ne pripadaju ciljanoj skupini, za koje postoje posebne

odredbe. Te odredbe izričito (ili neizravno) štite divlje oprašivače.

46. Komisija želi istaknuti da je uložila mnogo truda u usklađivanje postupka procjene rizika za pčele

medarice s pravnim zahtjevima.

Komisija ističe da su smjernice donesene 2002., odnosno prije donošenja Uredbe 2009. Zbog toga ne

mogu biti usklađene s tom Uredbom.

47. U Smjernicama iz 2002. razmatra se rizik za ličinke koji nose regulatori rasta kukaca i druge

aktivne tvari koje mogu uzrokovati dugoročne štetne učinke na zdravlje košnica. U takvim

HR HR 6

slučajevima potrebni su dokazi koji potvrđuju da nema učinaka na zdravlje košnica tijekom dužeg

vremenskog razdoblja. (Vidjeti kraj odjeljka 4.3. Smjernica iz 2002.).

53. Komisija naglašava da je zaduženje Europske agencije za sigurnost hrane (EFSA) bilo dio

sveobuhvatnijeg rješenja. Zaduženje se, zapravo, temeljilo na zahtjevu velike većine država članica, a

za neke je bio uvjet za davanje potpore izmjeni jedinstvenih načela koja bi omogućila provedbu

dijelova smjernica koji se odnose na akutnu toksičnost za pčele medarice. Europski parlament uložio

je prigovor na tu promjenu jedinstvenih načela u listopadu 2019.

Komisija napominje i da nije od EFSA-e zatražila ranije preispitivanje smjernica jer su ograničenja iz

2013. za tri neonikotinoida, za koja su sudski postupci bili u tijeku do 2018., donesena na temelju

EFSA-ine procjene koja je također bila temelj Smjernica iz 2013. Štoviše, Komisija je u to vrijeme

smatrala da Smjernice iz 2013. predstavljaju najnovije znanstvene savjete o temi kojima je

raspolagala Europska agencija za sigurnost hrane.

54. Komisija još nije zatražila od podnositelja zahtjeva da upotrebljavaju metode ispitivanja razvijene

nakon 2013. jer države članice još nisu potvrdile Smjernice.

55. Kad je riječ o reviziji posebnog cilja zaštite za pčele, prva rasprava s državama članicama održana

je 6. ožujka 2020.

Dovršetak preispitivanja posebnih ciljeva zaštite utvrđenih u Smjernicama Europske agencije za

sigurnost hrane iz 2013. predviđen je za svibanj 2020. U okviru tog preispitivanja raspravljat će se o

posebnim ciljevima zaštite za pčele medarice, bumbare i solitarne pčele.

56. Cilj projekta POSHBEE odabranog u okviru društvenog izazova 2 Obzora 2020., poziv 2016., jest

osigurati prvu sveobuhvatnu paneuropsku procjenu opasnosti od izloženosti kemikalijama i njihovim

mješavinama te istovremenog pojavljivanja s patogenima i nutritivnim stresom za solitarne pčele,

bumbare i pčele medarice unutar dva glavna sustava uzgoja

(https://cordis.europa.eu/project/id/773921). Projekt se provodi u suradnji s Europskom agencijom za

sigurnost hrane.

Komisija u okviru Obzora 2020. podupire i istraživačke aktivnosti kojima će se testirati i uvesti

integrirani pristupi za napredovanje u procjeni učinaka sredstava za zaštitu bilja i njihovih metabolita

na zdravlje bilja, ljudi, životinja i ekosustava uz poseban istraživački projekt u okviru društvenog

izazova 2 radnog programa za razdoblje 2018.–2020. (vidjeti SFS-04-2019-2020).

Komisija napominje da postojeći zahtjevi u pogledu podataka o sredstvima za zaštitu bilja

(Uredba 284/2013) uključuju i ispitivanje akutne toksičnosti za pčele. Sredstva za zaštitu bilja koja

sadrže više od jedne aktivne tvari stoga su već procijenjena na razini države članice u za nacionalna

odobrenja.

58. Komisija je 2013. ograničila i upotrebu fipronila radi zaštite pčela.

Osim toga, nakon uvođenja ograničenja u travnju 2018. podnositelji zahtjeva povukli su zahtjeve za

obnovu odobrenja za klotianidin i tiametoksam te se neće podnositi zahtjevi za imidakloprid.

Komisija u siječnju 2020. nije obnovila odobrenje za tiakloprid.

HR HR 7

62. Komisija u okviru Uredbe o sredstvima za zaštitu bilja nije obvezna pokrenuti takvo istraživanje.

No bez obzira na to, nekoliko istraživačkih projekata završeno je prije 2019. ili su u tijeku / fazi

planiranja2.

Okvir 7. – Tematsko izvješće br. 05/2020 – Održiva upotreba sredstava za zaštitu bilja: ostvaren

je ograničen napredak u mjerenju i smanjivanju rizika

Nadležna tijela država članica dužna su osigurati da profesionalni korisnici ispunjavaju zahtjev za

primjenu načela integrirane zaštite bilja. Kako bi se donijela odluka o usklađenosti ili neusklađenosti,

nadležna tijela država članica trebala bi imati jasne kriterije procjene.

U skladu s načelom supsidijarnosti pretvaranje općih načela integrirane zaštite bilja u praktične

kriterije odgovornost je država članica, a Komisija će i dalje podupirati države članice u tom pogledu.

ZAKLJUČCI I PREPORUKE

65. Regulatorni okvir utvrđuju Europski parlament i Vijeće, a njime se postavljaju ograničenja unutar

kojih Komisija može djelovati.

1. preporuka – Potrebno je procijeniti potrebu za posebnim mjerama za divlje oprašivače

(a) Komisija prihvaća preporuku.

Komisija će preispitati Inicijativu EU-a za oprašivače do kraja 2020. i na temelju toga razmotriti

daljnje mjere povezane s oprašivačima u 2021.

(b) Komisija prihvaća preporuku.

2 1) Informativni članak o istraživanju i inovacijama u području zdravlja bilja (uključujući integriranu zaštitu bilja,

alternativna rješenja za pesticide i nove štetne organizme / bolesti) https://ec.europa.eu/info/sites/info/files/food-farming-

fisheries/farming/documents/factsheet-agri-plant-health_en.pdf

Na primjer: Cilj EUCLID-a bio je razvoj održivijih metoda zaštite bilja u svrhu smanjenja učinaka pesticida. Taj se projekt

provodio od rujna 2015. do rujna 2019.

2) Objava deset istraživačkih projekata i njihovih rezultata povezanih s integriranom zaštitom

bilja / pesticidima / štetnim organizmima i bolestima u svim dijelovima Obzora 2020. (Marie Curie, ERC…)

https://op.europa.eu/en/publication-detail/-/publication/cc7026c4-56b6-11ea-aece-01aa75ed71a1/language-en/format-

PDF/source-117749527

Na primjer: Cilj nEUROSTRESSPEP-a bio je otkrivanje „zelenijih” insekticida tako da se protiv kukaca iskoriste njihovi

vlastiti hormoni. Taj se projekt provodio od lipnja 2015. do svibnja 2019.

3) Informativni članak o ekološkim pristupima te istraživanju i inovacijama u području ekološkog uzgoja (uključujući

agroekologiju, ekološki uzgoj, bioraznolikost, usluge ekosustava, agrošumarstvo, oprašivanje, biološko suzbijanje,

diversifikaciju) https://ec.europa.eu/info/sites/info/files/food-farming-fisheries/farming/documents/factsheet-agri-research-ecological-approaches_en.pdf

Na primjer: ECOSTACK se provodi od rujna 2018. Projektom se, među ostalim, nastoji kvantificirati učinke prirodnih

neprijatelja i oprašivača na prinose usjeva za nekoliko usjeva i pedoklimatske uvjete, istražiti moguće kompromise između

pružatelja usluga biološkog suzbijanja i usluga oprašivanja, razviti strategije o zaštiti bilja nadahnute biološkim pristupom te

procijeniti status osjetljivosti pružatelja usluga ekosustava unutar ciljanog područja na agrokemikalije i sukladnost s integriranom zaštitom bilja.

HR HR 8

Pitanje mehanizama upravljanja i praćenja za mjere koje se odnose na oprašivače bit će riješeno

unutar okvira strategije EU-a o bioraznolikosti za 2030.

68. Okvir ZPP-a za razdoblje 2014.–2020. uključuje prioritete koji se izravno odnose na obnovu,

očuvanje i poboljšanje ekosustava i bioraznolikosti. Time se postavlja temelj za mjere kojima se

nastoje stvoriti povoljni uvjeti za oprašivače. Prijedlozi ZPP-a za razdoblje nakon 2020. uključuju i

poseban cilj u svrhu zaštite bioraznolikosti, usluga ekosustava, staništa i krajobraza čime se državama

članicama pruža širok okvir za oblikovanje mjera koje povoljno utječu na oprašivače. Države članice

morat će dokazati da se njihovim planovima nastoje ostvariti bolji rezultati u pogledu zaštite okoliša.

2. preporuka – Potrebno je bolje integrirati mjere za zaštitu divljih oprašivača u instrumente

politike EU-a koji su namijenjeni očuvanju bioraznolikosti i poljoprivredi

(a) Komisija prihvaća preporuku.

(b) Komisija djelomično prihvaća preporuku.

U izvješću studije o procjeni učinka ZPP-a na bioraznolikost dostupna je analiza učinkovitosti,

potencijala, ali i ograničenja postojećih instrumenata ZPP-a i mjera za opću bioraznolikost uz

određena upućivanja na oprašivače (ESQ 6, str. 103.). Analiza kao takva služi i za ocjenjivanje učinka

mjera na oprašivače s obzirom na to da su oprašivači sastavni dio bioraznolikosti. Navedenu procjenu

dopunit će izvješće studije povezano s mjerom 5.A Inicijative EU-a za oprašivače. Komisija će to

iskoristiti i nastaviti raditi na utvrđivanju najboljih praksi koje povoljno utječu na divlje oprašivače.

(c) Komisija prihvaća preporuku.

Iako će trebati dokazati da strateški planovi u okviru ZPP-a doprinose općim i posebnim ciljevima

ZPP-a, uključujući cilj koji se odnosi na zaštitu bioraznolikosti, usluga ekosustava, staništa i

krajobraza, u okviru ZPP-a za razdoblje nakon 2020. države članice imat će veću fleksibilnost u

određivanju intervencija. Stoga se odabir i oblikovanje intervencija i praksi upravljanja koje predlože

države članice neće temeljiti na prethodno utvrđenim praksama, nego na analizi njihovih okolišnih

situacija na temelju koje će se utvrditi potrebe na koje treba odgovoriti strateškim planovima u okviru

ZPP-a, među ostalim i za oprašivače ako je to relevantno za dotično područje. Trebat će dokazati i da

ti planovi doprinose ciljevima utvrđenima u relevantnom zakonodavstvu o okolišu. Usto će trebati

uzeti u obzir ciljeve utvrđene strategijama u okviru zelenog plana i relevantne za ZPP.

U ocjeni planova u okviru ZPP-a Komisija će ocijeniti imaju li predložene intervencije i prakse

upravljanja, kada se provode zajedno, a ne zasebno, dostatan potencijal te mogu li učinkovito

doprinijeti posebnim ciljevima ZPP-a, specifičnim potrebama država članica utvrđenima u planu te

postizanju utvrđenih ciljeva.

69. Komisija je, nakon što je uložila mnogo truda, uspjela dobiti dostatnu potporu od država članica u

srpnju 2019. za izmjenu jedinstvenih načela, čime bi se omogućila provedba dijelova Smjernica za

pčele Europske agencije za sigurnost hrane iz 2013. koji se odnose na akutnu toksičnost za pčele

medarice. Europski parlament uložio je prigovor na taj prijedlog u listopadu 2019.

3. preporuka – Potrebno je poboljšati zaštitu divljih oprašivača u procesu procjene rizika od

pesticida

(a) Komisija prihvaća preporuku.

(b) Komisija prihvaća preporuku.

Revizorski tim U tematskim izvješćima Suda iznose se rezultati revizija koje su provedene za politike i programe EU-a ili teme povezane s upravljanjem u posebnim proračunskim područjima. U odabiru i oblikovanju takvih revizijskih zadataka Sud nastoji postići što veći učinak uzimajući u obzir rizike za uspješnost ili usklađenost, vrijednost predmetnih prihoda ili rashoda, predstojeće razvojne promjene te politički i javni interes.

Ovu reviziju uspješnosti provelo je I. revizijsko vijeće, kojim predsjeda član Suda Samo Jereb i koje je specijalizirano za rashodovno područje održive uporabe prirodnih resursa. Reviziju je predvodio izravno Samo Jereb, a potporu su mu pružali ataše u njegovu uredu Jerneja Vrabič, rukovoditelj Robert Markus, voditeljica radnog zadatka Mihaela Văcărașu te revizorice Greta Kapustaitė, Anna Sfiligoi i Radostina Simeonova. Jezičnu podršku pružali su Richard Moore i Fiona Urquhart.

Slijeva nadesno: Anna Sfiligoi, Samo Jereb, Mihaela Văcărașu, Greta Kapustaitė i Jerneja Vrabič.

Kronologija

Događaj Datum

Donošenje memoranduma o planiranju revizije / početak revizije 18.9.2019.

Službeno slanje nacrta izvješća Komisiji (ili drugom subjektu revizije) 14.4.2020.

Usvajanje završnog izvješća nakon raspravnog postupka 17.6.2020.

Primitak službenih odgovora Komisije (ili drugog subjekta revizije) na svim jezicima 1.7.2020.

AUTORSKA PRAVA © Europska unija, 2020.

Politika Europskog revizorskog suda (Sud) o ponovnoj uporabi sadržaja provodi se na temelju Odluke Europskog revizorskog suda br. 6. – 201.9 o politici otvorenih podataka i ponovnoj uporabi dokumenata.

Osim ako je drukčije navedeno (npr. u pojedinačnim napomenama o autorskim pravima), sadržaj Suda koji je u vlasništvu EU-a ima dozvolu Creative Commons Attribution 4.0 International (CC BY 4.0). To znači da je ponovna uporaba dopuštena pod uvjetom da se na odgovarajući način navede izvor i naznače promjene. Osoba koja ponovno upotrebljava sadržaj ne smije izmijeniti izvorno značenje ili poruku dokumenata. Sud ne snosi odgovornost za posljedice ponovne uporabe.

Ako određeni sadržaj prikazuje privatne pojedince čiji je identitet moguće utvrditi, npr. u slučaju fotografija koje prikazuju osoblje Suda, ili ako uključuje djela trećih strana, dužni ste zatražiti dodatno dopuštenje. Ako dobijete dopuštenje, njime se poništava prethodno opisano opće dopuštenje i jasno se navode sva ograničenja koja se primjenjuju na uporabu tog sadržaja.

Za uporabu ili reprodukciju sadržaja koji nije u vlasništvu EU-a dopuštenje ste po potrebi dužni zatražiti izravno od nositelja autorskih prava.

Softver ili dokumenti na koje se primjenjuju prava industrijskog vlasništva, kao što su patenti, žigovi, registrirani dizajn, logotipi i nazivi, nisu obuhvaćeni politikom Suda o ponovnoj uporabi sadržaja te nemate dozvolu za njihovu uporabu.

Na internetskim stranicama institucija Europske unije unutar domene europa.eu dostupne su poveznice na internetske stranice trećih strana. Sud nema kontrolu nad njihovim sadržajem te je stoga preporučljivo da provjerite njihove politike zaštite osobnih podataka i autorskih prava.

Uporaba logotipa Europskog revizorskog suda

Logotip Europskog revizorskog suda ne smije se upotrebljavati bez prethodne suglasnosti Europskog revizorskog suda.

PDF ISBN 978-92-847-4869-3 ISSN 2315-2230 doi:10.2865/264120 QJ-AB-20-014-HR-N

HTML ISBN 978-92-847-4852-5 ISSN 2315-2230 doi:10.2865/259786 QJ-AB-20-014-HR-Q

U posljednjih nekoliko desetljeća bilježi se stalno pogoršanje stanja divljih oprašivača u EU-u u pogledu njihove brojnosti i raznolikosti. Komisija je 2018. ostvarila pomak u usklađivanju svojeg pristupa zaustavljanju pogoršanja stanja divljih oprašivača, i to pokretanjem inicijative za oprašivače. Sud je utvrdio da to nije imalo znatan učinak na zaustavljanje pogoršanja stanja te da je za ostvarenje ciljeva inicijative potrebno bolje upravljanje. Povrh toga, u okviru politike o biološkoj raznolikosti i poljoprivredne politike te zakonodavstva o pesticidima nisu ponuđene odgovarajuće mjere za zaštitu divljih oprašivača. Sud iznosi preporuke za poboljšanje zaštite divljih oprašivača u postojećim politikama i zakonodavstvu EU-a.

Tematsko izvješće Suda u skladu s člankom 287. stavkom 4. drugim podstavkom UFEU-a.