Tillsyn i teori och praktik - DiVA portal1089946/... · 2017-05-23 · Tillsyn i teori och praktik ... jag bara säga e tt stort och inn erligt tack för det måttliga engagemang

Tillsyn i teori och praktik

Dedikation Till mina läsare och familj

Örebro Studies in Social Work 21

EVA HÄMBERG

Tillsyn i teori och praktik - om statlig styrning och kontroll av socialtjänstens

individ- och familjeomsorg

© Eva Hämberg, 2017

Titel: Tillsyn i teori och praktik - om statlig styrning och kontroll av socilatjänstens individ och familjeomsorg

Utgivare: Örebro University 2017 www.oru.se/publikationer-avhandlingar

Tryck: Örebro universitet, Repro 05/2017

ISSN 1651-145X ISBN 978-91-7529-196-3

Abstract Eva Hämberg (2017): Inspection in theory and practice – governance and control of personal social services. Örebro Studies in Social Work 21. The aim of this thesis is to deepen the understanding about the function of con-trol in the inspection process and to increase the knowledge about the legitimacy and impact from inspection on different types of social and welfare services. In the thesis the form and legitimacy of the inspection process are studied in two types of social services in Sweden: a less complex service where the task to in-vestigate and make decisions about social care dominates (IAD), and a more complex service where the task to provide treatment interventions dominates (TI). The data consists of policy documents, inspection reports, casefile docu-mentation, and interviews with inspectors, politicians, managers and social workers. The inspection process is discussed in relation to theories about con-trol systems and legitimacy processes. Inspection is a policy instrument whose standards are derived from legislations and where those subject to the inspection are obliged to meet the demands made by the inspectorates. This form of disci-plinary control has been questioned given that its complexity makes it hard to regulate the practice of social work through detailed rules. By including a less disciplinary form of control the instrument’s ability to impact on more complex aspects of social services are expected to increase. The results show a difference in how the inspection process is set up in the two types of services. In the IAD services the process takes the form of a disciplinary control system, whereas the process in TI services initially takes the form of a non-disciplinary system. In spite of the differences observed in the initial stages of the process, the results show that the judgments of inspectors in both types of services are almost ex-clusively based on information about concrete and detailed aspects. This entails that the judgements of inspectors in both types of services mostly take the form of statements on simple observable and concrete conditions, whereas judgments about more complex aspects are rarely made. The study also shows that alt-hough the propriety and relevance of the inspectors’ judgements are questioned more in TI organisations inspections seem to have greater validity and impact on TI than on IAD organisations. The results of the thesis point to two expla-nations. One explanation is that the costs of dealing with the problems under-lying the identified deficiencies are lower for TI than IAD organisations. This in turn leads to greater acceptance of carrying out the proposed measures in TI than in IAD organisations. Another possible explanation is that the potential sanctions are greater for TI than IAD organisations.

Keywords: Inspection, control, social services, standards, evaluation, judg-ment, legitimacy, adaption, impact.

Eva Hämberg, School of Law, Psychology and Social Work. Örebro University, SE-701 82 Örebro, Sweden, [email protected]

Lista över artiklar Artikel I Hämberg, Eva (2013). Supervision as Control System: The

Design of Supervision as a Regulatory Instrument in the So-cial Services Sector in Sweden. Scandinavian Journal of Pub-lic Administration, 17, no. 3 (2013).

Artikel II Hämberg, Eva och Sedelius, Thomas. (2016). Inspection of social services in Sweden: a comparative analysis of the use and adjustment of standards. Nordic Social Work Research, 1-14.

Artikel III Hämberg, Eva (opublicerad.) What kind of information is collected and how are judgments shaped in social service in-spections? A comparative study about the design and impli-cations of the inspection process. Manuskript.

Artikel IV Hämberg, Eva (opubliserad.) The legitimacy and implica-tions of inspection in social service organisations in Sweden. Manusckript.

Artikel I och II i avhandlingen har publicerats med tillstånd från berörda tidskrifter.

Innehållsförteckning

FÖRORD ................................................................................................ 11

INLEDNING .......................................................................................... 15 Förklaringar till kontrollens ökade betydelse .......................................... 16 Kritiken mot kontrollbaserad styrning och kunskapen om tillsynsprocessens utformning .................................................................. 17 Syfte och frågeställningar ........................................................................ 19

FORSKNING OM TILLSYN .................................................................. 21 Tillsynsbegreppet och tillsynens syfte ...................................................... 21 Tillsynsprocessens utformning................................................................. 23 Tillsynens påverkan ................................................................................. 25

TILLSYNENS FUNKTION, ORGANISERING OCH TILLSYNSOBJEKT I SVENSK SOCIALTJÄNST ................................... 27 Den svenska socialtjänstreformen och synen på tillsynen ........................ 27

Samhällsförändringar och en växande kritik ....................................... 29 Från dialog till kontroll och sanktioner ............................................... 30 Från en decentraliserad till centraliserad tillsynsorganisation .............. 31

Socialtjänsten som tillsynsobjekt ............................................................. 33 Individ- och familjeomsorgens organisering och uppgifter .................. 33 De myndighetsutövande uppgifterna................................................... 34 De behandlande uppgifterna ............................................................... 35

TEORETISKA UTGÅNGSPUNKTER .................................................... 37 Teorier om människobehandlande organisationer och deras uppgifter ... 37 Teorier om program och kontrollsystem ................................................. 39

ÖVERGRIPANDE METOD OCH DESIGN .......................................... 43 Den komparativa designen och resultatens generaliserbarhet .................. 47 Analysen av materialet, dess tillförlitlighet och trovärdighet ................... 49

DESIGN, METOD OCH MATERIAL I RESPEKTIVE STUDIE ............ 53 Studiet av tillsynens programteori med fokus på tillsynsprocessen ......... 53 Studierna av tillsynsprocessens utformning ............................................. 54

Studiet av tillsynens standarder ........................................................... 54 Studiet av tillsynsprocessen med fokus på hur värderingar görs .......... 56

Studiet av tillsynens legitimitet och socialtjänstens anpassning ................ 58

ETISKA ÖVERVÄGANDEN .................................................................. 61

RESULTAT ............................................................................................. 63 Vilka uppfattningar uttrycks i statliga utredningar om tillsynsinstrumentets utformning inom socialtjänstens område? .............. 63 Hur är tillsynsprocessen i praktiken utformad? ....................................... 64 Vilken legitimitet har tillsynen och hur sker anpassningen? ..................... 67

DISKUSSION OCH SLUTSATSER ......................................................... 71

REFERENSER ........................................................................................ 79

BILAGOR ............................................................................................... 93

Lista över figurer och tabeller Figur 1: Relationen mellan program- och kontrollteori ........................... 40 Figur 2: Avhandlingens övergripande design ........................................... 46 Tabell 1: Sammanfattning av avhandlingens material i de fyra studierna 50 Tabell 2: Två idealtyper av kontrollsystem .............................................. 53

EVA HÄMBERG Tillsyn i teori och praktik

11

Förord Ja - då var det gjort. Jag är slutligen framme vid att skriva förordet till min avhandling. Det innebär att jag står vid en punkt där jag kan se tillbaka på en resa som pågått i nästan nio år. En resa som innebär att jag fått förverk-liga en dröm om att utbilda mig till forskare. Forskarutbildningen i socialt arbete hörde jag talas om första gången som student på Socialhögskolan i Göteborg under en tid då Harald Swedner var Sveriges första professor i ämnet socialt arbete. Det var också under de åren som mina tankar på att själv få studera till forskare väcktes. Även om mycket vatten flutit under broarna i mitt liv sedan dess har tanken på forskarutbildningen aldrig helt lämnat mig. År 2008 antogs jag slutligen som doktorand i socialt arbete vid Örebro universitet. Trots att jag nu ser tillbaka på en tid fylld av ljusa min-nen är det ändå med en känsla av lättnad som jag ser avslutningen på min doktorandtid närma sig. Efter år av arbete ska det bli skönt att få sätta punkt, få städa i högarna av papper och se fram mot nya uppgifter.

Innan jag helt avslutar mitt avhandlingsarbete vill jag dock rikta ett stort och hjärtligt tack till alla er som på olika sätt bidragit till att jag fått göra denna resa. För att resan skulle bli möjlig fordrades att många pusselbitar föll på sina rätta platser. Därför finns det också många som ska tackas. Den första jag vill tacka är dig Gunnar Olsson, dåvarande chef för Dalacampus på Högskolan Dalarna. Du öppnade dörren till akademin genom att an-ställa mig som verksamhetsledare för Socialtjänstens utvecklingscentrum. Utan det förtroende jag då fick och utan det engagemang som du Dick Åh-man, utvecklingssamordnare, lade ner för att Högskolan Dalarna skulle få examensrätt för socionomer, så hade inte någon doktorand som mig be-hövts. Ett stort tack också till alla kommuner i regionen och till alla andra kollegor på högskolan som lade grunden för att ämnet socialt arbete kunde inrättas. Jag vill också rikta ett stort tack till dig Christian Kullberg, Hög-skolan Dalarnas första professor i socialt arbete. Tack vare ditt stöd och din hjälp kom den forskningsplan som utgjorde grunden för min ansökan till forskarutbildningen att se dagens ljus. För att antas till forskarutbildningen räcker det dock inte att ha en plan, det fordras också pengar. Här är det både Högskolan Dalarna och Forskningsrådet för hälsa, arbetsliv och väl-färd (FORTE) jag har att tacka för de ekonomiska förutsättningar jag getts. Ett särskilt tack dig Agneta Stark, dåvarande rektor vid Högskolan Dalarna, för det intyg om studiefinansiering som du undertecknade och som i prak-tiken öppnade dörren till forskarutbildningen. Ett stort tack också till dig, Stina Jeffner, dåvarande akademichef på Högskolan Dalarna för att du gav

12


mig de praktiska förutsättningar som var nödvändiga för att jag någon gång skulle bli klar med avhandlingen. Dessutom vill jag tacka dig, Anna Ehren-berg, professor i omvårdnad, för det ekonomiska stöd jag fått från forsk-ningsområdet Hälsa och välfärd vid Högskolan Dalarna under dessa år.

Ett särskilt varmt och stort tack vill jag naturligtvis rikta till er som varit mina handledare. Några byten av handledare har hunnits med under de år som gått. Här vill jag börja med att tacka dig Lars Oscarsson, dåvarande professor i socialt arbete vid Örebro universitet och dig Christian Kullberg, numera professor i socialt arbete vid Mälardalens högskola. Ni var mina första handledare och kom att bidra i utformningen av det forskningspro-jekt som legat till grund för avhandlingen. Thomas Sedelius, docent i stats-vetenskap vid Högskolan Dalarna kom ganska snart att ansluta till gruppen av handledare. Initialt var du bihandledare, men när vi nu går i mål gör du det i rollen som min huvudhandledare. Ett stort, stort tack för ditt engage-mang och din uthållighet Thomas. Ett riktigt stort tack också till dig, Lena Lindgren, professor i offentlig rätt vid Förvaltningshögskolan vid Göteborgs universitet. Du har varit en mycket stor tillgång för arbetet. Din kunskap om tillsyn och utvärdering har gett en stadga och trygghet till pro-jektet som jag och alla andra inblandade satt stort värde på. Avslutningsvis ett stort tack till dig, Anders Bruhn, professor i socialt arbete vid Örebro universitet. Du är den av mina handledare som sist anslöt till projektet. Trots sen ankomst har du kommit att betyda mycket för slutresultatet. Med dig kom nya perspektiv på det arbete som till stora delar redan var gjort att föras in. Tack också till dig Emma Ek Österberg, lektor i offentlig förvalt-ning, och till dig Peter Dellgran, professor i socialt arbete vid Göteborgs universitet, för det arbete och engagemang ni lade ner på mina texter i sam-band med mittseminarium och slutseminarium. Ett stort tack också till mina kollegor i ämnet socialt arbete vid Högskolan Dalarna och för de syn-punkter och kommentarer jag fått på mina texter under resans lopp. Avslut-ningsvis också ett stort tack till dig Mandy Bengts, verksamhetsledare, och dig Cecilia Wijnbladh, adjunkt i svenska och dig Jonathan White, docent i engelska, samtliga vid Högskolan Dalarna för arbetet med språkgransk-ning. Tack vare ert arbete är jag övertygad om att begripligheten i vad jag vill ha sagt har ökat. Sist men inte minst vill jag tacka alla informanter på Socialstyrelsen och i de fem kommuner som studerats för att ni ställt upp och delat med er av era erfarenheter av tillsyn. Utan ert bidrag hade inte den här avhandlingen skrivits.

Med detta sagt vill jag avslutningsvis vända mig till min familj. Till er vill jag bara säga ett stort och innerligt tack för det måttliga engagemang ni har


13

i frågor som rör tillsyn! Det har verkligen varit både skönt och vilsamt att tillsammans med er få ägna tankarna åt annat. Till dig Torsten vill jag säga ett särskilt tack för alla timmar vi tillsammans lagt ner under de här åren på att renovera Simonbacken. Det betyder att vi förutom glädjen av en färdig avhandling nu också kan njuta av en milsvid utsikt över Grangärde finn-mark från en egen täppa. Till er, Anna och Ulrika, mina fina flickor, vill jag slutligen bara säga att jag är så innerligt stolt och glad över att få vara er mamma. Jag hoppas att mina år som doktorand kan ha bidragit till att ert intresse för forskning har ökat. Mest av allt hoppas jag dock ha kunnat förmedla samma erfarenhet till er som min mamma förmedlade till mig – när det kommer till utbildning är det aldrig för sent!

Falun, april 2017 Eva Hämberg


15

Inledning I denna avhandling studeras hur statens tillsyn av socialtjänstens individ- och familjeomsorg (IFO) bedrivs samt vilken legitimitet och påverkan den har på olika typer av verksamheter inom IFO. Tillsyn är ett styrmedel som kommit att få en allt större betydelse i statens styrning av socialtjänsten och andra välfärdsverksamheter i Sverige. Med styrmedel menas här de ”olika tekniker som statliga myndigheter använder för att utöva makt i syfte att ge stöd, påverka eller förhindra social förändring” (Vedung; 2003 s. 21). Syftet med tillsyn som styrmedel är att den ska bidra till att tilliten till det demo-kratiska systemet ökar och till att minimistandarder uppnås och att kvalitén i de verksamheter som är föremål för tillsyn ökar (Power, 1999; Boyne, Day, och Walker, 2002; Goodship, Jacks, Gummerson, Lathlean, och Cope, 2004; Munro, 2004; Braithwaite, Makkai och Braithwaite, 2007; Martin och Davis, 2008; Ehren, Altrichter, McNamara och O’Hara, 2013; Flod-gren, Pomey, Taber och Eccles, 2011). Tillsyn är också ett styrmedel som under de senaste decennierna allt mer kommit att grundas på kontroll. Det innebär att tillsynen i allt högre grad bygger på att information om en verk-samhet samlas in och värderas i relation till i förväg satta standarder eller kriterier. Vilken legitimitet tillsynen har i dessa verksamheter, det vill säga i vilken mån de som är verksamma där anser sig ha en skyldighet att uppfylla de krav tillsynsmyndigheten ställer, är av central betydelse både för frågan om tillsynens påverkan och för dess effektivitet (jmf. Tyler, 2001).

Mitt intresse för frågor om tillsyn: hur styrmedlet är utformat, hur tillsyn i praktiken bedrivs och vilken påverkan den har bottnar i egna erfarenheter av tillsynsverksamhet. Erfarenheterna av tillsyn har jag både erhållit som socialarbetare och som chef inom socialtjänsten men också som socialkon-sulent på länsstyrelsen där jag arbetat med tillsyn. Under de år jag arbetade som socialkonsulent kom också frågor om vilken typ av styrmedel tillsyn är och hur tillsyn bör bedrivas för att vara effektiv, att bli föremål för omfat-tade politiska diskussioner. De diskussioner som då fördes bottnade i en växande kritik mot att tillsyninstrumentet var för otydligt och svagt och att den tillsyn som bedrevs var ineffektiv (SOU, 2002:14). Kritiken mot tillsy-nens bristande effektivitet handlade framförallt om att kontroller gjordes för sällan och att de kontrollmetoder som användes inte ledde till att brister i verksamheterna identifierades (Riksrevisionsverket, 2001; 2002). Ur denna kritik kom en idé om att tillsynsinstrumentet borde ges en mer enhet-lig utformning mellan olika politikområden, men också att det sätt som till-synen av socialtjänstens verksamheter i praktiken bedrevs på skulle vara

16


nationellt mer likvärdigt (SOU, 2002:14). Idén om att tillsynsinstrumentet ges en mer enhetlig utformning mellan politikområden innebar att tillsynen definierades som ett styrmedel där kontroll och sanktioner utgjorde centrala inslag. Idén om tillsynen skulle bli nationellt mer likvärdig innebar att till-synprocessen gavs en mer enhetlig utformning och att mer likformiga ar-betsmetoder utvecklades. Kraven på en större nationell enhetlighet i hur till-synen bedrevs var också ett skäl till varför ansvaret för tillsynen av social-tjänsten centraliserades. Centraliseringen innebar att ansvaret för tillsynen av socialtjänsten överfördes från länsstyrelserna till Socialstyrelsen 2010. År 2013 överfördes sedan ansvaret till Inspektionen får vård och omsorg (IVO) som var en nybildad och renodlad tillsynsmyndighet, 2013 (Statskontoret, 2015).

Förklaringar till kontrollens ökade betydelse Den betoning på kontroll som präglat utvecklingen av tillsynsinstrumentets utformning i Sverige är ett led i en vidare och internationell trend som inne-bär att kontrollen av välfärdens verksamheter i stort har ökat (Power, 1999; Nygren och Hanberger, 2011; Ahlbäck Öberg, 2012; Dahler-Larsen, 2012). Kontrollen av välfärdens verksamheter kan ta sig olika former såsom tillsyn, utvärderingar och revisioner. Trenden bottnar i en ökande tro på att kon-troll kan fungera som ett effektivt medel för att lösa de mest skiftande sam-hällsproblem. Trenden märks bland annat i att antalet myndigheter med kontrolluppgifter har vuxit och att samhällets kostnader för den typen av verksamhet har ökat (Power, 1999; Hood, James, och Scott, 2000; Boyne et al., 2002; Goodship et al., 2004; Martin och Davis, 2008; Nielsen och Ejler, 2008; Forssell och Ivarsson Westerberg, 2014). Studier från England visar att antalet myndigheter med uppgift att kontrollera offentliga verk-samheter har ökat med cirka en femtedel från 1976 till 1995 samtidigt som kostnaderna för dessa verksamheter har fördubblats (Hood et al., 2000). Bristen på forskning och att svenska myndigheters utgifter för tillsyn inte särredovisas gör att vi idag saknar exakta uppgifter om tillsynsverksamhet-ens kostnader i Sverige (Statskontoret, 2015). I början av 2000-talet upp-skattades dockkostnaderna för den statliga tillsynen i Sverige i stort till cirka 2,5 miljarder kronor (SOU 2004:100). Uppgifter från Socialstyrelsen och Inspektionen för vård och omsorg ger också stöd för att tillsynens kostnader inom socialtjänstens område har ökat under det senaste decenniet för att år 2014 uppgå till ca 260 miljoner kronor (Socialstyrelsen, 2007a; Statskon-toret, 2015, IVO; 2015).


17

Det finns flera förklaringar till den ökade tron på att tillsyn är ett verk-ningsfullt medel för att säkerställa att minimikraven i välfärdens verksam-heter uppfylls och att kvalitén höjs. En förklaring är de förändringar som skett i hur välfärdens verksamheter organiseras och drivs. Genom New Pub-lic Management (NPM) har ett ökat marknadstänkande med styr- och driftsformer hämtade från det privata näringslivet introducerats inom väl-färdsområdet (Hood, 1991; Power, 1999; Kitchener, Kirkpatrick, och Whipp, 2000; Almqvist, 2006). Det har fått till följd att ansvaret för den operativa ledningen och driften av välfärdens verksamheter har decentrali-serats och privatiserats. Det har minskat politikernas insyn och möjligheter att styra verksamheten, vilket i sin tur bidragit till en ökad statlig kontroll (SOU 2016:62). Den statliga kontrollen, och inte minst den tillsyn som sker, har också kommit att ses som ett allt viktigare medel för att garantera en god kvalitet i välfärdens verksamheter, från skola till socialtjänst och hälso- och sjukvård. År 1998 infördes en ny bestämmelse i socialtjänstlagen (SoL) där krav ställdes på att socialtjänstens insatser skulle vara av god kvalitet. Med denna förändring i SoL kom kvalitén i socialtjänstens verksamheter att bli ett direkt uttalat område för tillsyn (Hämberg, 2000).

En annan förklaring till varför kontrollen av välfärdens verksamheter ökat är de förändringar som skett i synen på de professionella (Larson, 1977; Abbott, 1988; Connell, Fawcett, och Meagher, 2009; Brante, 2014). Bilden av professionella som altruistiska och drivna av en vilja att värna om samhällets bästa har allt mer ifrågasatts och de har allt mer kommit att ses som en grupp för vilka egenintressena väger tungt (Larson, 1977; Freidson, 2001; Dellgran, 2015; Montin, 2015). Den förändrades synen på de pro-fessionellas drivkrafter har bidragit till att den kollegiala form för styrning som tidigare präglat välfärdens verksamheter inte längre ses som tillräcklig eller acceptabel och den har trängts tillbaka till förmån för en mer byråkra-tiskt- och marknadslogiskt grundad modell (Freidson, 2001).

Kritiken mot kontrollbaserad styrning och kunskapen om tillsynsprocessens utformning Samtidigt som allt större resurser läggs på kontroll av välfärdens verksamheter har kritiken mot denna utveckling blivit allt mer uttalad (Dellgran, 2015). Den kritik som förts fram har bland annat handlat om att de uppgifter välfärdsorganisationerna ska lösa är för komplexa för att en kontrollbaserad styrning ska kunna fungera väl (Greene 1999; Munro, 2004; Davies och Gregory, 2010). Risken med kontroll är att det bara är konkreta aspekter som är enkla och billiga att mäta som

18


kontrolleras, medan komplexa och mindre konkreta aspekter förbises. Det gör att relevansen, riktigheten, samt legitimiteten i den kontroll och styrning som sker kan komma att ifrågasättas. Eftersom tillsyn idag i hög grad defi-nieras i termer av kontroll är frågan hur olika kontrollmekanismer fungerar och hur de formar tillsynsprocessen viktiga att besvara om ökade kunskaper om tillsynens påverkan ska kunna nås.

Trots att allt större resurser läggs på olika former av kontroll och trots att kritiken mot detta blir mer uttalad, är kunskapen om hur tillsynen av välfärdens verksamheter i praktiken bedrivs, vilken legitimitet den har och hur den påverkar välfärdens olika verksamheter fortfarande begränsad (Hood et al., 2000; Martin, 2005; Downe och Martin, 2007; Flodgren et al., 2011; Ek, 2012). Detta gäller inte minst den tillsyn som bedrivs inom socialtjänstens område. De empiriska studier som gjorts här rör nästan ute-slutande tillsyn av särskilda boenden för äldre (Wright, 2005; Klee, 2006; Braithwaite et al., 2007; Putnam, Tang, Brooks-Danso, Pickard och Mor-row-Howell, 2007; Furness, 2009). Resultaten av dessa studier visar att det finns skillnader i synen på tillsynsinstrumentets utformning och syfte mellan olika länder. I Australien är tillsynsinstrumentet i första hand ett medel för att identifiera styrkor och hjälpa ansvariga att förbättra kvalitet i verksam-heten, medan det i England och framförallt i USA mer är ett medel för att identifiera brister och ställa ansvariga till svars (Braithwaite et al., 2007). Vad som inte undersökts i dessa studier är frågor om hur kontrollmekan-ismerna i sig formar tillsynsprocessen och vilken betydelse detta har för till-synens legitimitet och påverkan i olika kontexter. Motivet till denna av-handling är därför att möta det behov av kunskap som finns om hur kont-rollmekanismerna påverkar tillsynsprocessens utformning, legitimitet och påverkan i olika typer av socialtjänstverksamheter.

I avhandlingen studeras tillsynprocessens utformning, legitimitet och på-verkan vid tillsyn av socialtjänstens individ- och familjeomsorg (IFO). IFO är tillsammans med äldre- och handikappomsorgen ett av socialtjänstens tre huvudsakliga verksamhetsområden. Inom IFO hanteras både myndighets-utövande och behandlande uppgifter. De myndighetsutövande uppgifterna handlar framförallt om att utreda, bedöma och fatta beslut om stöd- och behandlingsinsatser till barn, familjer och vuxna som lever i social utsatthet. De behandlande uppgifterna handlar om att ge olika stöd- och behand-lingsinsatser som syftar till att hjälpa människor att förändra och förbättra sin livssituation. Tillsynen över IFOs verksamhet omfattar både hur IFO löser de myndighetsutövande och behandlande uppgifterna (SOU, 2007:82). Komplexiteten i de uppgifter som IFO har att lösa skiljer sig dock


19

åt. Uppgifter som handlar om att hjälpa människor att förändra och för-bättra sin livssituation är mer komplexa än i de myndighetsutövande upp-gifterna. Skillnaden i komplexitet visar sig bland annat genom att kun-skapen om hur de behandlande uppgifterna lämpligast ska lösas är mer osä-ker och att resultaten av olika lösningsförsök är mer kontextberoende, än vad som gäller för de myndighetsutövande uppgifterna. Skillnaden i kom-plexitet gör också att förutsättningarna för att bedriva en effektiv eller verk-ningsfull kontrollbaserad tillsyn skiljer sig åt mellan behandlande och myn-dighetsutövande uppgifter. Genom att studera tillsynprocessens utform-ning, legitimitet och påverkan i IFO verksamheter som skiljer sig åt i fråga om uppgifternas komplexitet skapas förutsättningar för att avhandlingens resultat ska kunna överföras till den tillsyn som sker av mer eller mindre komplexa verksamheter inom andra välfärdsverksamheter.

Syfte och frågeställningar Det övergripande syftet med avhandlingen är att skapa en fördjupad förstå-else av kontrollens funktion i tillsynsprocessen och att öka kunskapen om tillsynens legitimitet och påverkan på olika typer av socialtjänst- och väl-färdsverksamheter. Avhandlingen bygger på fyra studier i vilka fyra över-gripande frågeställningar besvaras:

1. Vilken uppfattning uttrycks i statliga utredningar om hur tillsynsin-strumentet inom socialtjänstens område bör vara utformat?

2. Hur är tillsynprocessen av individ- och familjeomsorgens myndig-hetsutövande och behandlande verksamhet i praktiken utformad?

3. Vilken legitimitet har tillsynen bland politiker, chefer och socialar-betare i dessa verksamheter?

4. Hur anpassar politiker, chefer och socialarbetare sig till de krav som tillsynsmyndigheten ställer på dessa verksamheter?

Den empiri som använts för att besvara avhandlingens forskningsfrågor har framförallt samlats in från: Socialstyrelsens policydokument, tillsynsbe-slut, och aktmaterial; statliga utredningar samt genom intervjuer. Intervju-materialet har samlats in genom intervjuer med inspektörer, politiker, che-fer och socialarbetare. Avhandlingens första frågeställning besvaras i den första studien. Den andra frågeställningen besvaras i avhandlingens andra och tredje studie. De två avslutande frågeställningarna besvaras i avhand-lingens fjärde och sista studie.

Avhandlingen är indelad i sex avsnitt. I följande avsnitt, avsnitt två, ges en presentation av aktuell forskning om tillsyn av välfärdens verksamheter

20


med betoning på forskning som rör tillsyn av socialtjänsten. I det tredje av-snittet ges en beskrivning av tillsynens funktion och organiseringen inom socialtjänstens område i Sverige från socialtjänstreformen 1982 till 2010. I detta avsnitt ges också en presentation av tillsynsobjekten, det vill säga kom-munernas socialtjänstverksamhet, med betoning på dess individ- och famil-jeomsorg. I det fjärde avsnittet presenteras avhandlingens övergripande teoretiska perspektiv och design, följt av en sammanfattning av avhand-lingens resultat. Avhandlingen avslutas med en sammanfattande diskussion i avsnitt fem, följt av avsnitt sex där avhandlingens studier presenteras i sin helhet.


21

Forskning om tillsyn Av avhandlingens inledande avsnitt framgår att tillsynen av socialtjänsten, och i synnerhet tillsynen av IFOs verksamheter, är ett fält som till stora delar är outforskat. Innehållet i detta avsnitt baseras därför främst på studier som rör tillsyn av skolan och av andra socialtjänstverksamheter och då främst tillsyn av vård- och omsorgsboenden för äldre boenden. I avsnittet riktas dessutom fokus mot de studier där tillsynsinstrumentets funktion, och till-synsprocessens utformning och påverkan har studerats. Resultaten från dessa studier är av relevans också för studier om tillsyn av socialtjänstens IFO-verksamheter eftersom de rör verksamheter som bedrivs av människo-behandlande organisationer.

Tillsynsbegreppet och tillsynens syfte Trots att tillsynens betydelse som styrmedel har ökat visar forskningen att det inte råder full samsyn mellan länder och politikområden om vad som utmärker tillsyn som styrmedel (Kelman, 1981; Mordaunt, 2000; Boyne et al., 2002; Goodship et al., 2004; Johansson, 2006; Martin och Davis, 2008). Ett uttryck för den bristande samsynen är att det fenomen som i en svensk kontext betecknas som tillsyn, i den engelskspråkiga litteraturen dis-kuteras under en rad olika begrepp som inspection, supervision, audit och regulation (Power, 1999; Hood, Scott, James och Travers, 1999; Boyne et al., 2002; Goodship et al., 2004; Davies och Gregory, 2010). Gemensamt för de definitioner som görs av tillsynsbegreppet är dock att tillsyn beskrivs som en form för statlig styrning baserad på kontroll (Power, 1999; Hood et al., 1999; Boyne et al., 2002; Johansson, 2006; Bengtsson och Ek, 2013). Goodship et al. (2004) definierar tillsyn som:

government-sponsored control, influence and monitoring performed by rel-atively detached and dedicated agencies of a mix of public and private sector bodies delivering public services in an attempt to ensure that politically de-sirable goals are achieved (p. 16).

Ett annat kännetecken för tillsyn är att lagstiftningen har funktionen av norm eller måttstock (Martin och Davis, 2008; Bengtsson och Ek, 2013). Lagstiftningens funktion som måttstock kommer till tydligt uttryck i den definition av tillsynsbegreppet som regeringen gör. Regeringen beskriver tillsyn som:

en självständig granskning för att kontrollera om tillsynsobjekt uppfyller krav som följer av lagar och andra bindande föreskrifter och vid behov kan

22


leda till beslut om åtgärder som syftar till att åstadkomma rättelse av den objektsansvarige (Regeringens skrivelse, 2009/10:79 s. 14).

Däremot är synen på vilka medel som en tillsynsmyndighet kan använda för att påverka den objektsansvarige, det vill säga den som har ansvaret för att den kontrollerade verksamheten uppfyller de krav som ställs, mer varierad. Här visar empiriska studier att det framförallt är två typer av påverkansme-del som tillsynsmyndigheterna kan använda sig av: dels tvingande medel i form av regleringar som kan backas upp med olika former av sanktioner dels frivilliga medel i form av information eller rådgivning (Kelman, 1981; Gunningham och Kagan, 2005; Braithwaite et al., 2007). De påverkansme-del som olika tillsynsmyndigheter förfogar över och i praktiken använder, styrs av vilket syfte tillsynen har men också av rådande traditioner och po-litiska uppfattningar om hur en verkningsfull tillsyn bäst bör vara utformad.

I litteraturen kan framförallt tre syften med tillsyn urskiljas. Tillsyn ska dels bidra till att skapa tillit till det demokratiska systemet, dels upprätthålla minimistandarder och dels höja kvaliteten i den kontrollerade verksamheten (Power, 1999; Boyne et al., 2002; Goodship et al., 2004; Munro, 2004; Braithwaite et al., 2007; Martin och Davis, 2008; Ehren et al., 2013; Flod-gren et al., 2011). Tillit till det demokratiska systemet skapas genom att tillsynen fungerar som ett medel för att utkräva politiskt ansvar men också som ett medel för att utkräva ”ansvar av dem som i praktiken planerar, genomför och verkställer politiskt fattade beslut” (Johansson och Lindgren, 2013). Möjligheterna att använda tillsyn som ett medel för ansvarsutkrä-vande är dock beroende av att tillsynsmyndigheten kan använda tvingande myndighetsbeslut i kombination med sanktioner som påverkansmedel (Po-wer, 1999; Day och Klein, 1987; Martin och Davis, 2008). Jämförande stu-dier av tillsyn av arbetsmiljö och vård- och omsorgsboenden för äldre visar att tillsynen i USA har mer repressiva inslag än vad den har i andra västlän-der som Australien, Storbritannien och Sverige (Kelman, 1981; Braithwaite et al., 2007).

De utredningar som gjorts om tillsynsinstrumentets utformning i Sverige visar att det skett en förskjutning i riktning mot en syn där tillsyn ges en mer kontrollorienterad och repressiv karaktär (SOU 2002:14; SOU 2004:100). Ett uttryck för detta är uppfattningen att ”aktiviteter som råd-givning, information, [och] utvecklingsstöd” (Statskontoret, 2012a s. 24) inte ingår i vad som definieras som tillsyn. Det sätt som tillsynsbegreppet används och prövas i denna avhandling överensstämmer i huvudsak med den definition som Regeringen (2009/2010:79) använder och som redovisas


23

ovan. Det innebär däremot inte att jag ansluter mig till den inskränkning som Statskontoret (2012) gör innebärandes att aktiviteter som rådgivning, information, utvecklingsstöd inte utgör en del av tillsyn. Inom ramen för denna avhandling ses tillsyn som en statlig form för kontroll baserad på lagar och föreskrifter med syfte att påverka olika aktörers handlande. Frå-gan om vilka medel som används för att påverka dessa aktörers handlande ses dock som en empirisk fråga. Det innebär att påverkansmedlen kan vari-era över tid, mellan länder och mellan politikområden. Det är också i denna betydelse av tillsynsbegreppet som de båda engelska begreppen supervision och inspection genomgående används i avhandlingens artiklar.

Tillsynsprocessens utformning Den forskning som bedrivits om hur tillsyn i praktiken genomförs rör i hu-vudsak två aspekter. Den ena aspekten rör de metoder inspektörer använder för att samla information om det objekt som är föremål för tillsyn. Den andra aspekten rör vilka medel för handlingspåverkan som inspektörerna använder.

Resultaten visar att de metoder inspektörerna använder för att samla information om olika välfärdsverksamheter hämtar inspiration från både kvalitativa och kvantitativa forskningsmetoder (Daniel, 2003; Lonsdale, 2011). Informationen samlas framförallt in genom observationer, granskning av policydokument och journaler; och genom intervjuer med chefer och personal i verksamheterna (Keen, 1999, 2011; Boyne et al., 2002; Wright, 2005; Daniel, 2003; Lonsdale, 2011).

De studier som gjorts av hur enskilda inspektörer använder sig av de medel för handlingspåverkan som står till buds visar att det i huvudsak är två förhållningssätt som kan urskiljas: ett förhandlande och ett tvingande sätt (Braithwaite, Braithwaite, Gibson och Makkai, 1994; Gormley, 1998; Winter och May, 2001; Goodship et al., 2004; Braithwaite et al., 2007). Det förhandlande sättet innebär att inspektören har en mjukare och mer informell ansats i tillsynen genom att de använder rådgivning och övertalning som medel för handlingspåverkan. Inspektörer som har ett for-malistiskt eller byråkratiskt förhållningssätt använder sig främst av sankt-ioner och hot om fortsatta inspektioner som medel för påverkan. Mellan dessa två förhållningssätt har även ett tredje och mer flexibelt eller pragmatiskt förhållningssätt urskilts som bygger på en kombination av för-handling och tvång (Hutter, 1989; Braithwaite et al., 1994; Winter och May, 2001).

24


Vilket förhållningssätt enskilda inspektörer har bestäms av en rad orga-nisatoriska, sociala, och individuella faktorer (Kagan, 1989). Lagstiftning-ens utformning, den granskade verksamhetens karaktär och det politiska klimat som tillsynsorganet eller inspektören omges av, är exempel på olika organisatoriska faktorer som påverkar inspektörernas förhållningssätt. I fråga om lagstiftningens utformning visar studier att om inspektörerna har tillgång till en bredare arsenal av sanktioner så väljer de ett mer förhand-linsginsriktat sätt (Gormley, 1998). En social faktor som påverkar inspek-törernas förhållningssätt är hur de uppfattar de verksamhetsansvarigas mo-tivation, till exempel om de verksamhetsansvariga uppfattas som hjälpsö-kande, ansvarstagande och sätter verksamhetens kvalitet före vinstintresset eller inte. Exempel på individuella faktorer som visat sig påverka inspektö-rernas förhållningsätt är ålder, utbildningsbakgrund och tidigare yrkeserfa-renhet (Gormley, 1998). Äldre inspektörer och inspektörer med utbildning eller egen erfarenhet från den typ av verksamhet som kontrolleras, uppfattas generellt som mer hjälpsamma och villiga att ge råd samtidigt som dessa också ställer högre krav.

En betydande del av forskningen om tillsynsprocessens utformning vid tillsyn av vård och omsorgsboenden för äldre och funktionshindrade hand-lar om hur lekmän och brukarrepresentanter involveras. Studier från Stor-britannien visar att lekmän eller brukarrepresentanter medverkar i fyra till fem procent av inspektionerna av boenden för äldre- och funktionshindrade (Scourfield, 2010). Syftet med att involvera lekmän och brukare i tillsyns-processen är att öka tillsynens trovärdighet och legitimitet (Downe och Martin, 2007). Lekmännen och brukarrepresentanternas uppgift är fram-förallt att göra observationer och tala med de boende, medan inspektörerna främst ägnar sig åt att kontrollera dokumentationen. I praktiken innebär dock arbetsfördelningen att de boendes möjligheter att komma till tals med inspektörerna minskar. En konsekvens av detta blir att lekmännens och bru-karrepresentanternas uppfattningar om verksamheten, snarare än de boen-des egna uppfattningar, kommer att ligga till grund för de bedömningar som görs (Scourfield, 2010). Inspektörerna, lekmännen och brukarrepresentan-terna är generellt positiva till hur dessa inspektioner genomförs, medan che-ferna i de verksamheter som inspekteras är mer kritiska. De senare menar att lekmännen saknar den kunskap och förståelse för verksamheten som krävs vid en inspektion (Paylor, Clough, och Simmill-Binning, 2007; Wright, 2005; Furness, 2009). Brukarnas begränsade möjligheter till påver-kan bekräftas även i en studie av Pålsson (2017). Här visar resultaten att inspektörerna regelmässigt intervjuar barn och ungdomar som är inskrivna


25

vid socialtjänstens hem för vård eller boenden (HVB), men att deras syn-punkter inte har någon större påverkan på de bedömningar inspektörerna gör av verksamheten.

I denna avhandling studeras också tillsynsprocessens utformning. Här ligger dock fokus på att undersöka vilka ramar idén om tillsyn som ett medel för kontroll sätter för hur tillsynen i praktiken bedrivs. Det innebär att det är kontrollsystemets uppbyggnad, dess mekanismer och dess påverkan på tillsynprocessens utformning som i första hand studeras, inte den betydelse som enskilda inspektörers förhållningssätt och styrstilar har. Det betyder med andra ord att det är strukturella snarare än individuella faktorers betydelse för tillsynsprocessens utformning och påverkan som undersöks.

Tillsynens påverkan Forskning om tillsynens påverkan på olika välfärdsverksamheter är sparsamt förekommande (Downe och Martin, 2007; Bengtsson och Ek, 2013). Det gäller som nämnts inte minst för tillsyn som bedrivs inom soci-altjänstens område. Den forskning som finns inom detta område baseras i huvudsak på fallstudier, men utan att mer i detalj undersöka vilka mekanismer i tillsynsprocessen eller dess kontext som ger upphov till olika effekter. Resultat från dessa studier, vanligen av vård- och omsorgsboenden, visar dock att tillsyn leder till en ökad kunskap om regelverket och till en ökad dokumentation (May och Wood, 2003; Furness, 2009; Braithwaite et al., 2007; Ek, 2012). En positiv effekt av tillsyn på det direkta omsorgsarbetet har påvisats i studier vid vård och omsorgsboenden i USA (Braithwaite et al., 2007). Här visar resultaten att tillsynen bidragit till en minskad användning av tvångsmedel mot de äldre. Den ökade dokumentat-ionen och byråkratiseringen innebär dock att den tid som personalen på dessa boenden kan ägna åt det direkta omsorgsarbetet har minskat (Furness, 2009). Studier inom skolområdet ger dock inte stöd för att tillsy-nen har någon positiv påverkan på elevernas skolresultat (Ekholm och Lindvall, 2008). Däremot finns studier som talar för att socialarbetarnas och pedagogernas medvetenhet om hur de löser sina upp-gifter och om vad som kan förbättras i verksamheten ökar som en följd av tillsyn (Munro, 2004; Ekholm och Lindvall, 2008; Statskontoret; 2015).

Vid sidan av dessa resultat visar forskningen även att tillsyn och andra kontrollbaserade styrmedel riskerar att leda till negativa bieffekter såsom målförskjutning och avprofessionalisering i de verksamheter som kontroll-

26


eras (Power, 1999; Munro, 2004; Martin, 2005, Lindgren, 2014). Målför-skjutningen innebär att de som kontrolleras blir mer inriktade på att upp-fylla enkelt mätbara krav på verksamheten istället för att lägga kraften på att lösa mer komplexa uppgifter (Munro, 2004), medan avprofessio- naliseringen är ett uttryck för att de professionellas yrkeskunskaper erode-ras och att de professionella själva reduceras till att bli oreflekterande exekutörer (Lindgren, 2014).


27

Tillsynens funktion, organisering och tillsynsobjekt i svensk socialtjänst I detta avsnitt ges en bakgrundbeskrivning av tillsynsinstrumentets utformning och tillsynens organisering i Sverige från socialtjänstlagens ikraftträdande 1982 till 2013 då Inspektionen för vård och omsorg etable-rades som ny tillsynsmyndighet. I avsnittet ges också en presentation av socialtjänsten i Sveriges verksamhet med inriktning på de verksamheter inom individ- och familjeomsorgen som står i fokus för den tillsyn som bedrivs.

Ursprunget till den tillsyn som idag bedrivs av socialtjänstens verksamhet kan sökas i 1918 års fattigvårdslag och inrättandet av en statlig fattigvårds-inspektör samt regionala fattigvårdskonsulenter. Fattigvårdskonsulenternas uppgift var att ”främja fattigvårdens enhetliga ändamålsenliga ordnade och sunda utveckling” (Bergman-Östbergska samhällskurserna; 1918 s. 11). Konsulenterna anställdes av länsstyrelserna och de skulle hålla uppsikt över fattigvården i länet genom att undersöka förhållandena i fattigvårds- styrelserna och i de välgörenhetsorganisationer och anstalter som bedrev fattigvård. I konsulenternas uppgift låg att besöka, ge råd och upplysningar till dem som arbetade där. Fattigvårdskonsulenterna kom tillsammans med regionala barnavårds- och nykterhetsvårdskonsulenter att utgöra grunden för den tillsyn av socialtjänstens verksamhet som bedrevs av länsstyrelserna fram till 2010. I samband med socialtjänstreformen i början på 1980-talet kom frågan om tillsynens funktion och uppgifter att bli föremål för mer ingående diskussioner. Resultatet av de diskussioner som därefter förts har lett till att statens ansvar för tillsynen centraliserats samtidigt som tillsynens funktion som medel för kontroll fått en kraftigt ökad betoning. Frågan om socialtjänstens karaktär som tillsynsobjekt och vilka förutsättningar det ger för att bedriva en verkningsfull tillsyn har däremot inte diskuterats i samma omfattning.

Den svenska socialtjänstreformen och synen på tillsynen Den svenska socialtjänstreformen, som sjösattes genom SoL ikraftträdande den 1 januari 1982, hade som syfte att modernisera socialvården. Det gamla fattigvårdstänkandet med repression och stigmatisering av människor som behövde hjälp, skulle överges och ersättas av en mer generell och servicein-riktad socialtjänst (Proposition, 1979/80:1). I portalparagrafen till SoL slogs fast att:

28


Samhällets socialtjänst skall på demokratins och solidaritetens grund, främja människornas ekonomiska och sociala trygghet, jämlikhet i levnadsvillkor, och aktiva deltagande i samhällslivet. Socialtjänsten skall under hänsynsta-gande till människans ansvar för sin och andras sociala situation inriktas på att frigöra och utveckla enskildas och gruppers egna resurser. Verksamheten skall bygga på respekt för människornas självbestämmanderätt och integritet (1 kap. 1 § SoL).

Socialtjänstreformen präglades inte bara av en mer positiv människosyn. Den präglades även av en tilltro till kommunernas vilja och förmåga att driva och utveckla socialtjänstens verksamhet. Synen på hur statens styrning av den nya socialtjänsten skulle utformas kom att präglas av denna positiva syn på kommunernas förmåga. Det fanns därför en uttalad vilja från statens sida att gå ifrån en styrning baserad på myndighetskontroll och detaljreglering, till en styrning av socialtjänsten där kommunerna fick ett större utrymme att utforma verksamheten utifrån lokala förutsättningar och be-hov (Proposition, 1979/80:1; Esping, 1994). Lagstiftningsmässigt innebar reformen att socialvården gick från att vara en verksamhet som detaljregle-rades i olika speciallagstiftningar till att bli en socialtjänst som huvudsakli-gen styrdes genom SoL, som var en målinriktad ramlag. Ramlags- konstruktionen innebar att lagstiftningen baserades på mer allmänt formu-lerade målbestämmelser, vilket gav kommunerna ett utrymme att själva be-stämma över utformningen av socialtjänstens verksamheter. Detta var också en förändring i den statliga styrningen som fick mycket uppmärksam-het i SoLs förarbeten. En form för statlig styrning som däremot fick betyd-ligt mindre utrymme i diskussionen var tillsynen. Innan SoL trädde i kraft 1982 hade ansvaret för statens tillsyn över socialvården delats mellan läns-styrelserna och Socialstyrelsen. Genom socialtjänstreformen kom ansvaret för den operativa tillsynen av socialtjänsten att läggas till länsstyrelserna, medan Socialstyrelsen fick en mer normerande, samordnande och utveck-lande funktion. Ansvaret för tillsynen av socialtjänstens institutioner inklu-sive hem för vård eller boende (HVB) var dock fortsatt splittrat. Ansvaret för tillsyn av privat driven HVB-verksamhet delades mellan kommunerna och länsstyrelserna, medan ansvaret för tillsyn av statligt drivna institut-ioner så småningom kom att läggas på Statens institutionsstyrelse (SIS) (Statskontoret, 2010).

Den diskussion om tillsynens funktioner som fördes i förarbeten till SoL kom framförallt att röra den konflikt som man då såg mellan kommunernas självstyre och medborgarnas intresse av att erbjudas en nationellt likvärdig socialtjänst (Proposition, 1979/80:1). En nackdel med ramlagskonstruk-


29

tionen och det handlingsutrymme den gav kommunerna var just att den inte garanterade medborgarna en nationellt likvärdig socialtjänst. Ett syfte med statens tillsyn var därför att den skulle bidra till att nationella mål och rikt-linjer för socialtjänsten förverkligades i alla kommuner. Det innebar att till-synen skulle motverka skillnaderna i servicenivåer mellan olika kommuner och att den skulle bidra till att enskilda garanterades rättssäkerhet och till-gång till samhällsservice. Det skulle framförallt ske genom att länsstyrelsens socialkonsulenter, via överläggningar med förtroendevalda och tjänstemän, skulle följa och medverka till att socialtjänsten utvecklades på ett ändamåls-enligt sätt och i enlighet med lagstiftningens intentioner (Proposition, 1979/80:1). Vid tillsyn av privat driven HVB-verksamhet gavs dock läns-styrelserna befogenhet att besluta om förelägganden, det vill säga länssty-relserna fick rätt att ställa tvingande krav på verksamheter men också att förbjuda fortsatt drift om det förekom allvarliga missförhållanden. Det in-nebar att delar av tillsynsverksamheten vid denna tid också hade formen av myndighetsutövning, med de formkrav som följer på dokumentation och formellt beslutsfattande.

Samhällsförändringar och en växande kritik Om socialtjänstreformen präglades av en optimistisk syn på kommunernas möjligheter att bygga ut och utveckla socialtjänstens verksamheter i linje med lagstiftningens intentioner kom utvecklingen under 1990-talet att ta en delvis annan riktning. Den ekonomiska kris som drabbade Sverige och stora delar av västvärlden ledde till stora ekonomiska neddragningar i den offent-liga verksamheten (Almqvist, 2006; Bergmark och Fritzell, 2007; Blom, 1998; Hardiman, 2012; Hood, 1991). Den ansträngda kommunala ekono-min i Sverige kom bland annat till uttryck i ett växande kommunalt dom-stolstrots (Proposition, 2001/02:122). Med hänvisning till sin dåliga eko-nomi vägrade många kommuner att verkställa domar där människor efter överklaganden getts rätt till insatser från socialtjänsten. Den ekonomiska krisen innebar även att kostnaderna för och effektiviteten i den offentliga verksamheten allt mer ifrågasattes. Kritiken mot en bristande effektivitet utgjorde även grund för New Public Management (NPM), den idéströmning som från 1990-talets början kom att färga synen på hur den offentligt fi-nansierade verksamheten bäst skulle organiseras (Hood, 1991). NPM bi-drog till att nya styr- och driftsformer infördes som innebar att den offent-ligt finansierade verksamheten blev allt mer marknadsorienterad (Almqvist, 2006). För socialtjänstens del innebar denna utveckling bland annat att ut-

30


förar- och beställarorganisationer infördes i kommunerna och till att de in-satser som socialtjänsten beviljade i allt högre grad kom att tillhandahållas av privata utförare (Blom, 1998; Sallnäs, 2000). Denna utveckling har bi-dragit till att kontrollen av den offentligt finansierade verksamheten ökat.

Utvecklingen under 1990-talet ledde även till att tillsynens funktion som statligt styrmedel fick ökad uppmärksamhet. I diskussionerna som fördes kom socialtjänsten att framstå som exempel på ett politikområde där tillsynen både var svag och ineffektiv (Proposition, 1996/1997:124, 1997/98:113; Riksrevisionsverket, 2002; Riksdagens revisorer, 2002/03a, 2002/03b). Ett konkret exempel på tillsynens bristande effektivitet som lyftes fram var att allt för få inspektioner gjordes av socialtjänstens institutionsvård, och att de inspektioner som faktiskt gjordes alltid var föranmälda.

Från dialog till kontroll och sanktioner Den växande kritiken mot tillsynens bristande metoder och likvärdighet ledde under 1990-talet både till att ett nationellt arbete inleddes för att ut-veckla enhetliga metoder för tillsyn, och till förändringar av tillsynsverk-samhetens reglering i SoL. Det nationella arbetet med att utveckla tillsynens metoder inleddes 1994 då Socialstyrelsens och länsstyrelsernas utvecklings-grupp (SLUG) fick i uppdrag att utarbeta enhetliga och relevanta mått för uppföljning och redovisning av tillsynens resultat (Hämberg, 2000). De mått, eller standarder, till grund för en mer kontrollorienterad tillsyn av socialtjänstens olika verksamheter som SLUG utarbetade hämtades från olika lagar och föreskrifter. De metoder som beskrevs utgjordes framförallt av kvalitativt orienterade metoder såsom dokumentgranskning, intervjuer och observationer (Socialstyrelsen, 2002). På basis av den insamlade in-formationen skulle inspektören göra bedömningar av den inspekterade verksamheten och fatta beslut där det slogs fast om den kontrollerade verk-samheten uppfyllde lagstiftningens krav eller inte. Arbetet innebar att in-spektörernas utrymme att själva utforma tillsynsarbetet minskade samtidigt som tillsynen som en form för myndighetsutövning blev tydligare. SLUGs arbete för att utveckla mer enhetliga metoder i tillsyn sammanföll även med att en ny bestämmelse infördes i SoL år 1998 vilket innebar ökade krav i lagstiftningen på att socialtjänstens verksamhet skulle vara av god kvalitet. Den nya bestämmelsen och tillsynens starka koppling till lagstiftningens krav fick till följd att socialtjänstens kvalitet i en vidare mening blev ett mer uttalat område för tillsyn. Samtidigt som kraven på kvalitet skärptes kom tillsynens kontrollerande funktion att betonas genom att länsstyrelserna fick


31

rätt att inspektera all privat driven socialtjänstverksamhet och kommunalt drivna institutioner inom socialtjänstens område (Proposition, 1996/97:124). På samma gång vidgades även länsstyrelsernas möjligheter att ställa tvingande krav på den privat drivna verksamheten genom att fatta beslut om förelägganden. Möjligheten att besluta om förelägganden innebar att länsstyrelsen fick befogenhet att ställa detaljerade krav på privata verk-samheter, och att de åtgärder som krävdes även skulle vara verkställda inom en given tid. Dessa förelägganden kunde även vara förenande med hot om och/eller utdömande av vite (SOU, 2002:14). Fyra år senare, år 2002, vid-gades både inspektionsrätten och rätten att besluta om förelägganden ytter-ligare. Nu kom inspektionsrätten även att omfatta all offentlig och privat driven socialtjänstverksamhet, samtidigt som befogenheten att besluta om förelägganden vidgades till att även innefatta viss kommunalt driven verk-samhet såsom boenden för äldre, boenden för funktionshindrade och hem-tjänst (Proposition, 2000/01:80).

Från en decentraliserad till centraliserad tillsynsorganisation Frågan om hur tillsynens metoder skulle utvecklas och styrmedlets verkan förbättras diskuterades inte bara inom socialtjänstens område under 1990-talet utan även inom förvaltningspolitiken som helhet (Proposition, 1996/97:124). De diskussioner som fördes fick till följd att regeringen under tidigt 2000-tal tillsatte två statliga utredningar, Tillsynsutredningen år 2000, och Utredningen om tillsynen inom socialtjänsten, år 2004. Resultatet av dessa utredningar kom att få stor betydelse för tillsynens fort-satta utformning och organisering inom socialtjänstens område. Tillsynsutredningens uppdrag hade vidare ramar än den senare och handlade om att utreda ”hur den statliga tillsynen [i en mer generell mening] kan göras till ett tydligare och effektivare förvaltningspolitiskt instrument” (SOU, 2002:14 s. 11). Det uppdrag som gavs till Utredningen om tillsynen inom socialtjänsten rörde framförallt hur ansvaret för tillsynen inom soci-altjänsten skulle organiseras. En förklaring till tillsynens bristande effektivi-tet som fördes fram inom socialtjänstens område var att tillsynsansvaret var delat mellan 21 oberoende länsstyrelser. Genom ett mer centraliserat ansvar skulle förutsättningarna att bedriva en professionell tillsyn öka samtidigt som tillsynen skulle ges en nationellt mer enhetlig utformning.

Utredningens förslag fick till följd att Socialstyrelsen i januari 2010 övertog ansvaret för tillsynen över socialtjänsten. Samtidigt kom även Socialstyrelsens befogenheter att besluta om förelägganden gällande social-tjänstens verksamheter att vidgas. Rätten att utfärda förelägganden kom nu

32


att knytas till bristernas allvarlighetsgrad och inte som tidigare till den kontrollerade verksamhetens uppgifter eller driftsform (Proposition, 2008/09:160). Dessa förändringar signalerade en förväntan från regeringens sida att den tillsyn Socialstyrelsen bedrev skulle bli tuffare genom att kontrollen skulle skärpas, fler brister skulle identifieras och starkare sanktioner kunna användas för att komma till rätta med problemen. Samtidigt framhölls att rådgivning inte fick utgöra en del av tillsynen, eftersom man såg en risk för att tillsynsmyndighetens opartiskhet skulle kunna ifrågasättas om de både gav råd till och kontrollerade samma verksamheter (SOU, 2002:14). Arbetet med att utveckla enhetliga metoder för tillsyn fortsatte med Socialstyrelsen som huvudman. Ett resultat av detta arbete blev de nationella bedömningskriterierna för tillsyn inom social- tjänsten som utvecklades inom olika verksamhetsområden. Genom de nationella bedömningskriterierna kom tillsynsarbetet att ges en nationellt mer enhetlig utformning, samtidigt som inspektörernas handlingsutrymme minskade (jmf. Socialstyrelsen, 2011a). Socialstyrelsens ansvar för tillsynen över socialtjänsten blev dock kortvarigt. I juli 2013 överfördes ansvaret till Inspektionen för vård och omsorg (IVO) som då var en nybildad och renodlad tillsynsmyndighet (Proposition 2012/2013:20). Det fanns en rad skäl till denna överföring (Statskontoret, 2012). Ett skäl var utvärderingar som visade att Socialstyrelsen inte hade utvecklat ändamålsenliga system för att följa upp tillsynsverksamheten. Ett annat skäl var att Socialstyrelsen inte i tillräcklig grad använt sig av de befogenheter och sanktionsmöjligheter man hade i tillsynen. Inför övergången till IVO signalerade detta en fortsatt uppfattning om att användning av sanktioner var av central betydelse för en verkningsfull tillsyn. Synen på rådgivning och dialogens roll som medel för påverkan tycks numera dock vara föremål för en viss omprövning inom IVO, där ett arbete pågår för att utveckla mer dialogbaserade former för återrapportering av tillsynens resultat till socialtjänstens aktörer (IVO, 2015).

I praktiken har dock den tillsyn som bedrivits under denna period skett av i huvudsak samma personer (Socialstyrelsen, 2011b; IVO, 2015). En stor del av de socialkonsulenter som arbetat med tillsyn av socialtjänstens verk-samheter vid länsstyrelserna följde vid övergången 2010 med till Socialsty-relsen, men kom i den organisationen att få titeln inspektörer. En stor del av Socialstyrelsen inspektörer följde sedan med över till IVO. Inspektörerna har som regel sin yrkesbakgrund inom socialtjänsten (Statskontoret, 2012). De flesta är sjuksköterskor eller socionomer. Vid sidan av sjuksköterskor


33

och socionomer har också jurister en viktig uppgift, genom att de ska sä-kerställa rättssäkerhet och enhetlighet i de bedömningar som görs i de till-synsbeslut som fattas (Statskontoret; 2015).

Socialtjänsten som tillsynsobjekt I diskussionen om hur en verkningsfull tillsyn kan bedrivas har frågan om tillsynsobjektets karaktär och vilken betydelse det har för effektiviteten i en kontrollbaserad tillsyn kommit att få en undanskymd roll. Detta gäller inte minst för den diskussion som förts om tillsynsinstrumentets utformning på en mer övergripande nivå (SOU, 2002:14; SOU, 2004:100). I den tillsyn som bedrivs inom socialtjänstens område läggs en betydande del av tillsyns-myndighetens resurser på tillsyn av kommunalt driven verksamhet (jmf IVO, 2015).

Individ- och familjeomsorgens organisering och uppgifter Ansvaret för att bedriva socialtjänstverksamhet vilar på kommunerna. Kommunernas ansvar för vad som idag faller in under begreppet socialtjänst går tillbaka till 1700-talet (Holgersson, 1981). I takt med välfärdssam-hällets utveckling kom staten att ta ett ökat ansvar för de generella välfärd-systemen, medan ansvaret för den individuellt behovsprövande hjälpen kom att ligga kvar på kommunerna. Av SoL framgår att den kommunala socialtjänstens ansvar och uppdrag idag spänner över olika nivåer och riktar sig till olika målgrupper som: barn och unga, vuxna med missbruksproblem, personer med funktionshinder och äldre. Genom SoLs ikraftträdande 1982 kom kommunernas politiskaansvar för socialtjänstens verksamhet att sam-las under socialnämnden, som blev en obligatorisk nämnd. År 1991 gjordes dock förändringar i kommunallagen som innebar att kommunerna fick större möjligheter att själva bestämma över sin nämndsorganisation. En kraftig expansion av äldreomsorgens verksamhet och kommunernas utö-kade handlingsutrymme bidrog till att ansvaret för socialtjänstens verksam-het kom att delas upp på olika nämnder. Eftersom socialtjänsten är en ob-ligatorisk uppgift för kommunerna är deras möjligheter att själva bestämma hur verksamheten ska bedrivas begränsade. Inskränkningar i kommunernas självbestämmande inom socialtjänstens område sker framförallt genom re-gleringar i SoL, Lagen med särskilda bestämmelser om vård av unga (LVU), Lag om vård av missbrukare i vissa fall (LVM) men också Förvaltningslagen (FL) och Offentlighets- och sekretesslagen (OSL). Det politiska ansvaret för socialtjänstens verksamhet i kommunen sträcker sig från de beslut som fattas i enskilda biståndsärenden till beslut om socialtjänstens övergripande

34


organisering och finansiering. Även om biståndsbeslut som regel fattas av professionella socialarbetare inom socialtjänsten sker deras beslutsfattande på delegation från den politiska nämnden. Det innebär att de professionella inom socialtjänsten inte har ett personligt yrkesansvar på motsvarande sätt som professionella inom hälso- och sjukvården har (SOU, 2010:65).

IFO är ett begrepp som används inom socialtjänsten för att både beskriva en organisatorisk enhet i den kommunala förvaltningen och den verksamhet som bedrivs i densamma. IFO har det huvudsakliga ansvaret för socialtjäns-tens arbete med barn- och ungdomsvård, missbruksvård och försörjnings-stöd. Inom IFOs individinriktade arbete ligger ett ansvar för att utreda och fatta beslut om människors behov av socialtjänstens insatser och att tillhandahålla den hjälp och de biståndsinsatser som människor behöver för att kunna lösa olika typer av psykosociala problem.

Kommunernas sätt att organisera IFO har genomgått stora förändringar sedan socialtjänstlagens ikraftträdande (Bergmark, 2008; Blom, Morén och Perlinski, 2011). Socialtjänstreformen grundades på en helhetssyn. Den innebar att socialtjänsten skulle se till människan eller familjens totala situ-ation och behov, och inte som tidigare till enskilda aspekter eller problem. Kraven på en ökad helhetssyn bidrog till att verksamheten inom IFO kom att organiseras utifrån geografiska områden och inte utifrån olika typer av hjälpbehov. Målsättningen var att en individ eller familj skulle kunna vända sig till en och samma socialarbetare för att få hjälp att lösa olika typer av problem. Det integrerade arbetssätt som organisationsformen bidrog till innebar att kraven på bredd i socialarbetarnas kompetens ökade samtidigt som deras handlingsutrymme vidgades (Ponnert och Svensson, 2015). Den geografiska organisationsformen har med tiden kommit att ersättas av mer funktionsindelade former. Ett exempel på en form för funktionsindelning som blivit allt vanligare är den organisatoriska uppdelning som i många kommuner görs mellan enheter som arbetar med myndighetsutövande uppgifter och enheter som arbetar med behandlande uppgifter.

De myndighetsutövande uppgifterna IFOs myndighetsutövande uppgifter handlar om att utreda och fatta beslut om människors behov och rätt till olika typer av biståndsinsatser såsom ekonomisk hjälp, stöd och behandling. Här fattas också beslut som rör olika former av tvångsvård för barn och unga och för vuxna med missbruksproblematik. De socialarbetare som arbetar med dessa uppgifter har som regel högskoleutbildning (Tham, 2008). Kraven på rättssäkerhet gör att myndighetsutövningen är omgärdad av ett omfattande regelverk som styr


35

hur olika ärenden ska handläggas. I takt med att kraven också ökat på att socialtjänstens verksamhet ska vara evidensbaserad har användningen av standardiserade utrednings- och bedömningsinstrument i detta arbete ökat (Socialstyrelsen, 2012a). Utvecklingen mot en mer funktionsindelad organisation har bidragit till att verksamheten vid de enheter som arbetar med myndighetsutövande uppgifter har fått en allt mer sorterande funktion. Människors behov utreds och klassificeras för att sedan hänvisas vidare till andra enheter eller organisationer för att de ska få den hjälp de beviljats (jmf. Bergmark, 2008; Sallnäs, Wiklund och Östberg, 2012). Betoningen på de myndighetsutövande uppgifterna har bidragit till att socialarbetarnas ar-bete vid dessa enheter fått en mer administrativ karaktär (Pettersson, 2001; Carlsson, 2005).

De behandlande uppgifterna Samtidigt som IFO:s verksamhet har funktionsindelats har de stöd och behandlingsinsatser som tillhandahålls av socialtjänsten differentierats. Insatserna är alltifrån preventiva, stödjande och behandlande, till kontrollerande (Sjöblom och Wiklund, 2012). De preventiva insatserna har som mål att förebygga eller förhindra att psykosociala problem blir manifesta, medan behandlingsinsatserna syftar till att hjälpa människor att lösa redan etablerade problem. Behandlingsinsatserna görs antingen inom öppenvård eller i så kallad dygnsvård. Öppenvården är huvudsakligen kommunalt driven, medan driftsformerna inom dygnsvården är mer mång-facetterade med privatpersoner som driver familjehem, kommuner och fö-retag som driver hem för vård eller boende (HVB) samt staten som driver särskilda ungdomshem och LVM-hem. HVB är ett begrepp som etablerades i samband med socialtjänstreformen och är en samlingsbeteckning för institutioner som både erbjuder vård och boenden med stöd av socialtjänst-lagen (Proposition, 1979/80:1). Institutionsvården, det vill säga den vård som ges på HVB och vid statliga institutioner, har som regel ett uttalat behandlingssyfte (Sallnäs, 2012). De socialarbetare som arbetar i dessa verksamheter har oftast utbildning på gymnasial nivå och några tvingade krav på akademisk utbildning ställs inte annat än för föreståndarna i dessa verksamheter (SOSFS, 2003:20; IVO, 2013). Tvångsmedel får dock endast användas i den i behandlingsverksamhet som sker inom ramen för de statligt drivna institutionerna.

År 2010 skärptes kraven på tillsyn av socialtjänstens institutionsvård för barn och unga. Skärpningen innebar att alla HVB för barn och unga och särskilda ungdomshem skulle inspekteras på plats två gånger per år, varav

36


en av inspektionerna skulle vara oanmäld (Proposition, 2008/09:160). År 2014 sänktes dock kraven på tillsyn till minst en inspektion per år (SOF, 2001:937).

Trots att behandlingstanken är djupt rotad inom socialtjänsten visar forskning att innebörden i behandlingsbegreppet fortfarande är oklart (Sallnäs, 2012). Begreppet används i flera betydelser, från att beskriva spe-cifika metoder i det direkta behandlingsarbetet till att beteckna institutions-vården inom IFO i en mer allmän betydelse. I takt med att kraven på en evidensbaserad socialtjänst har skärpts, har även kraven på vetenskapligt stöd för effekterna av olika metoder inom socialtjänsterna ökat. Trots att behandlingsambitionerna är uttalade i institutionsvården är den vetenskap-ligt grundade kunskapen om vilka effekter olika behandlingsmetoder har, fortfarande mycket osäker. Osäkerheten avspeglas bland annat i att evidensbaserade nationella riktlinjer i hög grad saknas för hur det psykoso-ciala behandlingsarbetet ska bedrivas.

I denna avhandling är det Socialstyrelsens tillsyn av myndighets- utövnings- och HVB-verksamheter inom kommunal IFO som studeras.


37

Teoretiska utgångspunkter I detta avsnitt presenteras avhandlingens teoretiska utgångspunkter och design. Avsnittet inleds med en presentation av de teorier om människo- behandlande organisationer och uppgifters komplexitet samt de teorier om program och kontrollsystems uppbyggnad som legat till grund för avhandlingsarbetet som helhet. Därefter ges en presentation av avhandling-ens övergripande design följt av en mer detaljerade beskrivning av designen i var och en av de fyra studierna.

Teorier om människobehandlande organisationer och deras uppgifter Teorier om människobehandlande organisationer och komplexiteten i de uppgifter organisationer ska lösa har använts i avhandlingsarbetet för att skapa en förståelse för socialtjänstens IFO som organisation, de uppgifter den ska lösa och de förutsättningar för kontroll som detta ger. Utmärkande för människobehandlande organisationer är att de arbetar med människor som ”råvaror” och att verksamheten är ideologiskt styrd (Hasenfeld, 1983; Johansson, Dellgran och Höjer, 2015). Den ideologiska styrningen öppnar för att olika uppfattningar om organisationers övergripande mål kan finnas. För socialtjänstens del innebär öppenheten att uppfattningen om vad som ses som verksamhetens mål kan spänna från att enskilda människors livssituation ska förbättras till att den rådande samhällsordningen ska be-varas. Begränsas diskussionen till frågan om de människobehandlande or-ganisationernas operativa uppgifter identifieras tre dominerande uppgifter i denna teori. Människobehandlande organisationer ska: 1) klassificera människor, 2) bidra till att deras funktionsförmåga bevaras och 3) bidra till att deras funktion och välbefinnande förbättras (Hasenfeld, 1983). För att lösa dessa uppgifter använder sig de människobehandlande organisation-erna av olika serviceteknologier. För att lösa klassificerande uppgifter an-vänds en teknologi där information samlas in och människor kategoriseras för att sedan kunna hänvisas vidare till andra enheter eller organisationer. För att lösa de bevarande uppgifterna används olika typer av stödjande och kompenserande teknologier. För att lösa den förändrande uppgiften an-vänds teknologier som bidrar till att hjälpa människor att öka sin egen kapacitet att förändra och förbättra sin livssituation.

I den här avhandlingen studeras tillsyn av två typer av verksamheter inom IFO: verksamheter vars huvudsakliga syfte är att lösa myndighetsutövande

38


uppgifter och verksamheter vars huvudsakliga syfte är att bedriva behand-lingsarbete. De myndighetsutövande uppgifterna handlar om att utreda behov och fatta beslut om insatser. Med utgångspunkt från teorin om män-niskobehandlande organisationer kan den myndighetsutövande verksam-heten beskrivas som att den fyller en klassificerande funktion inom social-tjänsten och där de teknologier som används för att lösa uppgifterna också är formade utifrån detta syfte (jmf. Johansson et al., 2015). Behandlingsar-betet har i stället en förändrande funktion och de teknologier som används här är utformade i syfte att hjälpa människor att lösa olika typer av psyko-sociala problem.

De olika uppgifter som människobehandlande organisationer ska lösa skiljer sig inte bara åt i termer av vilket syfte de har och vilken teknologi eller arbetsmetod som används. De skiljer sig också åt i fråga om komplexitet (jmf. Rittel och Webber, 1973; Dornbusch och Scott, 1975). Skillnaderna i uppgifternas komplexitet ger i sin tur olika förutsättningar för kontroll och styrning av olika organisationer. I organisationer dominerade av mindre komplexa uppgifter, där kunskapen om vilka resultat och effekter som den använda teknologin leder till är säker, är möjligheten att kontrollera och styra verksamheten utifrån standardiserade procedurer eller rutiner relativt goda. I organisationer där komplexa upp-gifter dominerar, där kunskapen om teknologins resultat och effekter är osäker, är möjligheterna att styra verksamheten utifrån standardiserade procedurer eller rutiner mindre. I organisationer dominerade av komplexa uppgifter krävs i stället att professionella ges ett handlingsutrymme att utforma lösningen utifrån de förhållanden som råder i varje enskilt fall (Freidson, 2001; Brante, 2014). De skilda förutsättningar för kontroll som mer eller mindre komplexa uppgifter ger kan också antas påverka förutsätt-ningarna för hur verkningsfull tillsyn kan bedrivas.

Myndighetsutövning och behandlingsarbete är exempel på två typer av verksamheter inom IFO som skiljer sig i fråga om komplexiteten i de uppgifter som organisationen ska lösa. Myndighetsutövning domineras av uppgifter där information ska samlas in och värderas till grund för beslut. För att lösa den typen av uppgifter krävs dock att kvalificerade bedömningar om människors hjälpbehov görs och att socialarbetaren kan etablera en förtroendefull relation med dem som kan behöva socialtjänstens insatser. Komplexiteten i den typen av processer är dock lägre och kunskapen om hur de uppgifterna bäst kan lösas är säkrare än vad som gäller i socialtjänstens behandlingsarbete. I den typen av verksamhet är kunskapen om arbetsmetodernas effekter mer osäker samtidigt som


39

resultatet av behandlingsarbetet i än högre grad är beroende av den relation som skapas mellan behandlare och klient än vad som gäller i den myndig-hetutövade verksamheten (jmf. Miller, Hubble, Chow och Seidel, 2013). Det talar för att möjligheten att bedriva en verkningsfull tillsyn på basis av i förväg satta standarder är mindre i behandlande än i myndighetsutövande verksamheter.

Teorier om program och kontrollsystem Programteori och teorier om kontrollsystems uppbyggnad har framförallt använts i avhandlingsarbetet för att få en fördjupad förståelse för tillsyns-processens utformning och de underliggande mekanismer som formar den (Dornbusch och Scott, 1975; Hood et al., 1999; Funnell och Rogers, 2011). Programteori har även använts för att fördjupa förståelsen för de skillnader i karaktär på socialtjänstens myndighetsutövande och behandlande uppgif-ter som berörts i föregående avsnitt.

Gemensamt för programteori och den teori om kontrollsystem som an-vänds här är att båda teoribildningarna utgår från en syn på program eller system som helheter uppbyggda av olika komponenter (Funnell och Rogers, 2011). Programmets input utgörs av de materiella och immateriella resurser som krävs för att dess processer ska kunna äga rum. Programmets processer utgörs av ett antal aktiviteter som genererar olika resultat. Resultaten ger i sin tur upphov till olika effekter. Dessa effekter kan uppträda på både kort och lång sikt. Det faktum att programteori baseras på antaganden om hur effekter uppkommer gör att även frågan om de faktorer eller mekanismer som genererar programmets effekter blir central. Frågan om vilken inverkan mekanismerna har på processers förlopp diskuteras dock mer ingående i det följande avsnittet. Den logiska modell av ett program som beskrivs ovan säger dock inte något om hur komponenterna i enskilda program är utfor-made i detalj. Det säger inte heller något om hur de mekanismer som gene-rerar programmets effekter är utformade.

Den programteoretiska utgångspunkt som beskrivs ovan har i detta av-handlingsarbete både fungerat som en utgångspunkt för synen på tillsyns-verksamheten i sig och på de socialtjänstverksamheter som är föremål för den kontroll tillsynsmyndigheten utövar. Tillsynsmyndighetens ekonomiska och personella resurser, den centraliserade organisationen och utform-ningen av enhetliga tillsynsmetoder utgör här exempel på tillsynsverksam-hetens input. Tillsynsprocessen utgörs av ett antal olika aktiviteter. Det är denna process och dess aktiviteter som står i fokus för denna avhandling.

40


Tillsynens resultat utgörs av de tillsynsbeslut som tillsynsprocessen utmyn-nar i. Tillsynens förväntade effekter kan knytas till de syften med tillsyn som beskrivs i litteraturen. Det innebär att tillsynens effekter handlar om att stärka tilliten till det demokratiska systemet, att minimistandarder eller lag-stiftningens krav ska uppfyllas och att kvaliteten i de kontrollerade verk-samheterna ska utvecklas och förbättras.

Eftersom programteorin inte beskriver komponenternas utformning i olika program i detalj, har avhandlingens teoretiska ramverk kompletterats med teorier om kontrollsystem. På detta sätt kan tillsynsprocessen undersö-kas mer i detalj. I Figur 1 nedan ges en bild av förhållandet mellan program- och kontrollteori i den här avhandlingens teoretiska ramverk.

Figur 1: Relationen mellan program- och kontrollteori

Av Figur 1 framgår att teorin om kontrollsystem i första hand har använts för att studera en av programkomponenterna i tillsynsinstrumentet, nämligen tillsynsprocessen. Med stöd av kontrollsystemteorin kan tillsynsprocessen förstås i termer av ett system baserat på fyra komponenter med olika funktioner: en standardsättande, en informations-insamlande, en värderande och en beteendeförändrande komponent (jmf. Dornbusch och Scott, 1975; Hood et al., 1999). Den standardsättande kom-ponenten beskriver kontrollsystems krav på det fenomen som kontrolleras. Den informationsinsamlande komponenten förser systemet med data. Den värderande komponenten bedömer om det kontrollerade objektet når upp till systemets standarder och den beteendeförändrande komponenten påver-kar beteendet hos de aktörer som ansvarar för att objektet uppfyller dessa standarder. Den teori om kontrollsystem som använts här bottnar i den ge-nerella systemteorins antaganden om att komponenterna i ett system anpas-sar sig till varandra i syfte att skapa balans och överlevnad hos systemet som helhet (Bertalanffy, 1973; Skyttner, 2001). Anpassningen kräver dock att en kontinuerlig informationsöverföring sker mellan komponenterna


41

inom systemet samt mellan systemet och dess omgivning. Detta innebär att systemens strävan mot balans påverkar dess utformning och i förlängningen vilken påverkan det kan ha på sin omgivning. Samtidigt innebär det också att systemets utformning påverkas av dess kontextuella förhållanden. Syste-mets strävan mot balans, hur denna strävan bidrar till att forma systemet och hur systemets utformning påverkar omgivningen förstås här i termer av kausala mekanismer som sätter ramarna för inspektörernas handlingsut-rymme och för hur tillsynsprocessen i praktiken kommer att utformas.

Avhandlingens programteoretiska utgångspunkt ligger även till grund för synen på de verksamheter som är föremål för den kontroll som tillsynsmyn-digheten utövar. Det programteoretiska perspektivet har här fungerat som en utgångspunkt för den distinktion som görs i fråga om de myndighetsut-övande och behandlande verksamheternas komplexitet. Enligt programteo-rin skiljer sig olika typer av program åt i fråga om deras komplexitet (Fun-nell och Rogers, 2011). Enkla program är standardiserade och ger i stort sett samma resultat i olika kontexter medan komplexa program inte är stan-dardiserade och deras resultat är mer kontextberoende. Den myndighetsut-övande verksamheten ses i denna avhandling som en mindre komplex verk-samhet än den behandlande verksamheten. Några skäl till det är att arbets-processen i den myndighetsutövande verksamheten är mer detaljreglerad och dess resultat i from av utredningar och beslut är mer förutsägbar. I den behandlande verksamheten är förutsättningarna för detaljreglering av ar-betsprocessen mindre och utfallet osäkrare eftersom processens utformning och resultat är mer relationsberoende. Avhandlingens programteoretiska ut-gångspunkt ligger också till grund för den kategorisering som görs av inne-hållet i de paragrafer som reglerar socialtjänstens verksamheter och som används vid tillsyn av socialtjänstens HVB och myndighetsutövande verk-samheter. Här har innehållet i paragrafens bestämmelser kategoriserats i förhållande till om de reglerar socialtjänstverksamhetens input, process, re-sultat eller effekter.


43

Övergripande metod och design I detta avsnitt ges en presentation av avhandlingens övergripande metod och design följt av en mer ingående beskrivning av metoden och designen i var och en av dess fyra studier. Avsnittet avslutas med en redovisning av de etiska överväganden som gjorts.

Avhandlingens övergripande design har en jämförande och kvalitativ ansats där flera olika metoder använts i kombination inom ramen för de olika studierna. Avhandlingens första studie är en dokumentstudie, den andra har designen av en fokuserad jämförelse av de lagar och föreskrifter som används vid tillsyn. Studie tre och fyra är fallstudier. I avhandlingen studeras tillsynsprocessen, tillsynens legitimitet och hur politiker, chefer och socialarbetare inom HVB- och myndighetsutövande verksamheter anpassar sig till de krav Socialstyrelsen ställer i sina tillsynsbeslut. Det innebär att avhandlingens forskningsobjekt utgörs av ett antal komplexa processer som utspelar sig i dessa verksamheter. De processer som studeras äger rum inom ramen för system där organisatoriska och institutionella villkor sätter ra-marna för deras förlopp, samtidigt som dessa ramar också ger de möjlig-heter och det handlingsutrymme som inspektörer, politiker, chefer och so-cialarbetare har att verka inom.

Avhandlingens design har valts för att den bedöms ge goda förut- sättningar att fånga komplexiteten i de processer som studeras, samtidigt som den möjliggör en beskrivning av processernas mer ytligt liggande mönster (Yin och Nilsson, 2007; Danermark, 2003). I avhandlingens andra studie undersöks innehållet och detaljeringsgraden i ett stort antal paragra-fer i lagar och föreskrifter som Socialstyrelsen använt vid tillsyn av HVB- respektive myndighetsutövande verksamheter. Genom detta val av design har ytterligare mönster i tillsynprocessen kunnat beskrivas för att i en föl-jande fallstudie (studie 3) jämföras med en mer detaljerade bild av tillsyns-processens förlopp.

Styrkan i fallstudiedesignen är att den gör det möjligt att identifiera or-sakskedjor som kan förklara hur gemensamma mönster kan uppkomma i fall som sinsemellan uppvisar många olikheter (Patton, 2002). I avhandling-ens två fallstudier har tillsynprocessen, men också tillsynens legitimitet och det sätt på vilket politiker, chefer och socialarbetare anpassar sig till Socialstyrelsens krav, studerats mer i detalj. De fall som ligger till grund för båda dessa studier är identiska. Två av fallen är myndighetsutövande verk-samheter och tre av fallen är HVB-verksamheter. Fallstudierna har bidragit

44


till att ge djupare förståelse för hur förloppet i dessa processer påverkats av kontextuella faktorer.

Innan jag går in mer i detalj på avhandlingens komparativa design och hur jämförelserna mellan fallen har gjorts bör en kort beskrivning ges av de vetenskapsteoretiska utgångspunkter som avhandlingen vilar på. Utgångs-punkten i studiet av komplexa processer är att deras förlopp inte kan ses som resultatet av enkla kausala samband, utan de är följden av en rad sam-verkande faktorer, eller mekanismer, som är verksamma inom ramen för den kontext som utgör det unika fallet (Blom och Morén, 2015). Förutom direkta och synbara faktorer såsom formella regelsystem, tillsynens upp-drag, verksamheternas karaktär och så vidare existerar även en rad möjliga faktorer av mer informell karaktär som arbetsplatskultur och institutional-iserade tankemönster hos enskilda aktörer såväl som på kollektiv nivå. Dessa faktorer, eller mekanismer, har säkerligen samtliga en kapacitet att påverka de studerade processernas förlopp. Att mekanismer har en kapa-citet att påverka ett förlopp innebär att mekanismerna initialt ses som la-tenta men att de under olika förhållanden kan aktiveras och komma att påverka förloppet (Danermark; 2003; Brante, 2014). Mekanismerna har med andra ord en förmåga att aktiveras under gynnsamma betingelser och påverka de studerade processernas förlopp (Blom och Morén, 2015). Ex-empel på hur underliggande mekanismer antas påverka processer förlopp kan ses i de idealmodeller av kontrollsystem som utvecklats i avhandlingens inledande studie. Modellerna som presenteras i det härpå följande avsnittet har även legat till grund för designen i avhandlingens tre återstående studier.

För att förstå förloppen hos de processer som studeras krävs att en tolk-ning görs av det material som samlas in. Tolkningen grundar sig på teorier som kan begripliggöra vilken inverkan olika icke direkt observerbara mekanismer kan ha på processerna och den förförståelse jag har om de fe-nomen som studeras (Danermark, 2003). Min förförståelse bygger i hög grad på tidigare erfarenhet som socialarbetare och chef inom socialtjänsten och som inspektör. För att begripliggöra och dra slutsatser om processernas förlopp och de latenta mekanismer som formar dem har jag använt mig av olika teoretiska perspektiv och förklaringsmodeller. Den metod för slut- ledningslogik som jag använt mig av här ansluter sig till så kallad abdukt-ion, eller medveten rekontextualisering (Danermark, 2003). Det är en logik som bygger på att ”vi med utnyttjande av existerande kunskap och referens-ramar, [kan] finna teoretiska mönster eller djupstrukturer som, om de vore giltiga, skulle begripliggöra […] empiriskt induktiva mönster”(Alvesson och


45

Sköldberg, 2008 p. 57). Denna logik kan ses som snarlik den av hermeneu-tiken ofta framhållna nödvändigheten att tolka sociala fenomen genom ett medvetet användande och byte av olika tolkningsperspektiv (Ödman, 2016). Abduktionen betonar här framförallt användandet av social teori i tolkningen. Det innebär med andra ord att det fenomen som vi redan har en förförståelse för tolkas och förklaras genom medvetet prövande av olika teorier som förklaringsverktyg och genom att återkommande pröva nya te-orier i relation till det studerade fenomenet. Genom denna ”rekontextuali-sering”, alltså att sätta fenomenet i en ny teoretisk kontext, nås en fördjupad förståelse av fenomenet i sig, samtidigt som teorins empiriska tillämpnings-område vidgas. I praktiken har rekontextualiseringen skett genom att jag från början arbetat med en provisorisk teoretisk ram för att tolka och förstå de processer som studerats. Ramen har successivt prövats mot ny empiri. Under forskningsprocessen har även det teoretiska ramverket succesivt ut-vecklats genom att nya teoretiska synsätt och infallsvinklar tillförts och prö-vats. Denna process har varit tydligast i studiet av tillsynsprocessens förlopp. Här har teorier om kontrollsystem fungerat som inledande teore-tisk utgångspunkt. I takt med att studiet av tillsynsprocessen fortskridit har detta ramverk kompletterats med ytterligare och nya teorier såsom teorier om politiska styrmedels handlingspåverkan och teorier om hur valida värderingar görs. Genom att föra in nya teorier i ramverket har nya perspektiv och aspekter på tillsynsprocessens förlopp framträtt.

I Figur 2 sammanfattas avhandlingens övergripande design: det vill säga dess övergripande teoretiska ramverk, övergripande forskningsfrågor samt den design och de metoder som har använts i var och en av studierna.

46


Figur 2: Avhandlingens övergripande design

Av Figur 2 framgår att avhandlingens första forskningsfråga besvaras i den första studien: Vilken uppfattning uttrycks i statliga utredningar om hur tillsynsinstrumentet inom socialtjänstens område bör vara utformat? I denna dokumentstudie undersöks de uppfattningar om hur tillsynsinstru-mentet bör vara utformat såsom Tillsynsutredningen och Utredningen om tillsynen inom socialtjänsten gett uttryck för. Avhandlingens andra


47

forskningsfråga: Hur är tillsynprocessen av individ- och familjeomsorgens myndighetsutövande och behandlande verksamheter i praktiken utformad? besvaras i den andra och tredje studien. I den andra studien undersöks innehållet i och detaljeringsgraden hos 186 paragrafer hämtade från internationella konventioner, lagar och föreskrifter som Socialstyrelsens åberopar i 189 tillsynsbeslut fattade under perioden 2012-01-01--2012-10-23. De 189 besluten utgör alla beslut som Socialstyrelsen fattat under den aktuella tidsperioden som rör kommunalt driven HVB eller myndighetsutövande verksamheter där brister identifierats och krav på åtgärder ställts. Av de 189 besluten rör 77 tillsynsbeslut av HVB- verksamhet och 112 tillsynsbeslut av myndighetsutövande verksamhet. I likhet med avhandlingens övriga studier har denna studie en jämförande design. Designen hos denna studie skiljer sig dock från avhandlingens övriga studier i meningen att den har karaktären av en tvärsnittsstudie där ett stort antal fall undersöks med hjälp av kvantitativa metoder. Undersökningspe-rioden i studien sträcker i sig dock över en tidsperiod på närmare nio må-nader.

I avhandlingens tredje studie riktas fokus mot tillsynprocessens utform-ning i vidare mening, men med betoning på hur inspektörernas värderingar av HVB och myndighetsutövande verksamheter görs i Socialstyrelsens till-synsbeslut. Denna studie har designen av en fallstudie baserad på fem fall, två fall som är HVB-verksamheter och tre fall som är myndighetsutövande verksamheter. Avhandlingens två avslutande forskningsfrågor: Vilken legitimitet har tillsynen bland politiker, chefer och socialarbetare i HVB- och myndighetsutövande verksamheter? och Hur anpassar de sig till de krav Socialstyrelsen ställer på dessa verksamheter i tillsynsbesluten? besvaras i avhandlingens fjärde och sista studie. Denna studie har också designen av en multipel fallstudie och baseras på samma fem fall som den föregående studien.

Den komparativa designen och resultatens generaliserbarhet Samtliga studier i avhandlingen har en komparativ design. De jämförelser som görs i de fyra studierna är fokuserade och strukturerade (George och Bennet, 2005). Det innebär att jämförelserna görs med ett specifikt syfte, ett teoretiskt fokus och att de baseras på att samma frågeställningar prövas mot samtliga undersökningsenheter. Jämförelserna som görs mellan HVB och myndighetsutövande verksamheter i avhandlingens båda fallstudier är och bygger på en jämförelse mellan två typer av fall: kommunalt drivna HVB- och myndighetsutövande verksamheter. Urvalet baseras på antagandet att

48


komplexiteten i den verksamhet som kontrolleras påverkar tillsynsprocessens utformning, tillsynens legitimitet och socialtjänstens anpassning. Urvalet av fallen i dessa två kategorier bygger på maximal variation (George och Bennett, 2005; Larsson, 2009). Konkret innebär det att fallen inom respektive kategori i båda fallstudierna skiljer sig åt i fråga om vilken kom-mun som driver den kontrollerade verksamheten och vilken inspektör som genomfört tillsynen. Dessutom skiljer sig de två myndighetsutövande fallen sig åt i fråga om hur tillsynsärendet aktualiserats. I det ena fallet har tillsy-nen initierats av Socialstyrelsen. I det andra fallet har tillsynen initierats ge-nom klagomål från en enskild person. De tre HVB-fallen skiljer sig i sin tur åt i fråga om verksamheternas målgrupp. I ett av fallen riktar verksamheten sig till barn och familjer. I det andra fallet riktar den sig till ungdomar. I det tredje fallet riktar den sig till vuxna med missbruksproblematik. Urvalsför-farandet bygger på antagandet om att komplexiteten i den kontrollerade verksamheten är en faktor som påverkar de studerade processernas förlopp. För den komparativa design som valts här innebär det att om avhandlingens resultat inte visar på skillnader i tillsynsprocessen, legitimitetsprocessen och socialtjänstens anpassning mellan de båda typerna av fall, så talar det för att komplexiteten i den kontrollerade verksamheterna inte är en faktor som påverkar de studerade processernas förlopp.

Den metod för jämförelser som används i de båda fallstudierna bygger på en deterministisk kausalsyn där antaganden görs om att enskilda faktorer kan utgöra tillräckliga förutsättningar för att observerbara effekter ska uppkomma. Det är en syn på kausalitet som inte helt överensstämmer med avhandlingens i övrigt kritiskt realistiska utgångspunkt. Det innebär att resultaten av de kontrollerade jämförelser som görs måste tolkas med försiktighet. Det innebär också att denna metod i framtida studier behöver kompletteras med metoder som har kapacitet att fånga komplexiteten hos de kausala mekanismer som antas generera de effekter som studeras här.

För att kunna undersöka den komplexa påverkan av många olika mekanismer som kan antas var aktiva i de fall som studeras har därför processerna inom var och en av dessa fall undersökts mer i detalj. Denna metod för processpårning bygger på att flera nedslag eller observationer av olika indikatorer görs inom ramen för varje fall. Genom att undersöka dessa indikatorer och i vilken relation de står i till varandra kan flera men obero-ende bevis på aktiva mekanismer som förklarar händelseförloppen i de olika fallen spåras (Blatter och Blume, 2008; Bennett och Checkel, 2015). Den metod för processpårning som använts i fallstudierna bygger på att detaljerade beskrivningar görs av händelseförloppet i varje fall. Genom att


49

studera relationen mellan indikatorerna växer bilden av den studerade pro-cessens förlopp och dess underliggande mekanismer fram. I process-spårningen har jag arbetat utifrån en abduktiv logik. Det innebär att jag i vissa skeden har utgått från den empiriskt observerade händelsen för att sedan söka teori för att förstå den. I andra skeden har jag gått den motsatta vägen. Det innebär att jag har utgått från teoretiskt formulerade antagen om underliggande mekanismer för att sedan spåra deras förekomst i empi-rin. Genom att jämföra resultaten från processpårningarna mellan de två typerna av fall har slutsatser dragits om hur de aktiva mekanismer som for-mar förloppen hos de processer som studeras skiljer sig åt mellan HVB- och myndighetsutövande verksamheter.

De generaliseringar som gjorts på basis av resultaten i avhandlingen är analytiska. Det innebär att resultaten överförs till högre abstraktionsnivåer på basis av jämförelser mot en utvecklad teori (Yin och Nilsson, 2007; Te-orell och Svensson, 2007). Mer konkret innebär det att generaliseringarna bygger på att resultaten från de fall som studeras överförs till de abstrakta och teoretiska begrepp som fallen representerar. På basis av detta kan sedan hypoteser som rör empiriskt likande fall formuleras och prövas. Styrkan i de teoretiska generaliseringar som görs på basis av avhandlingens studier är därför i hög grad beroende av hur operationaliseringen av de teoretiska be-greppen skett, det vill säga hur väl de teoretiska begreppen är definierade och hur väl de studerade empiriska fallen representerar begreppen (Denk, 2002; Patton, 2002; Larsson, 2009, Bennett och Checkel, 2015). Eftersom en fullständig representativitet hos de empiriska fallen aldrig kan nås, och eftersom det inte heller är möjligt att uppnå en total överensstämmelse mel-lan de teoretiska begreppen och de empiriska representationerna, behöver tolkningen av resultaten och generaliseringarna göras med viss försiktighet.

Analysen av materialet, dess tillförlitlighet och trovärdighet Materialet i avhandlingens studier utgörs av lagar och författningstexter, olika typer av policydokument, aktmaterial samt intervjudata. I Tabell 1 nedan ges en sammanfattande bild av det material som använts i var och en av avhandlingens fyra studier.

50


Tabell 1: Sammanfattning av avhandlingens material i de fyra studierna

Studie 1

Studie 2 Studie 3

Studie 4

Betänkanden från Tillsyns- utredningen och Utredningen om tillsyn inom socialtjänsten Regerings- proposition Regeringsskrivelse

Tillsynsbeslut Lagar Författningar

Tillsynsbeslut Socialstyrelsens policydokument och aktmaterial Intervjumaterial

Tillsynsbeslut Kommunernas åtgärdsplaner Intervjumaterial

En stor del av det material som använts i studien är material som inte pro-ducerats av mig som forskare, utan har tillkommit i andra sammanhang. Det innebär att det finns en risk för bias i studiernas resultat kopplat till syftet med varför dessa dokument ursprungligen producerats (Justesen, Mik-Meyer och Andersson, 2011). De dokument som producerats av statliga utredningar och myndigheter har framställts i syfte att ge en officiell bild av ett fenomen. En risk i den typen av beskrivningar är att de ger en förenklad bild där de processer som beskrivs framstår som mer rationella och strukturerade än vad som i realiteten är fallet. Avhandlingens tredje studie där tillsynprocessen och de värderingar inspektörerna gör undersöks, baseras i hög grad på denna typ av material. Här är det framförallt Social-styrelsens bedömningskriterier för tillsyn och så kallade evidensbaserade riktlinjer tillsammans med tillsynsbeslut och aktmaterial som utgör stommen. Till detta kommer material från intervjuer med tre personer anställda inom Socialstyrelsen. Eftersom denna studie i hög grad baseras på officiella dokument framställda av Socialstyrelsen får de beskrivningar som görs av tillsynsprocessen och de värderingar inspektörerna gör inte samma djup och nyansrikedom, som om materialet i högre utsträckning baserats på intervjudata. Detta gäller i synnerhet de bedömningar som utmynnar i konstateranden om att den kontrollerade verksamheten uppfyller de krav som ställs i lagar och föreskrifter, eftersom de resonemang som ligger till grund för dessa bedömningar inte är dokumenterade. Däremot är de


51

resonemang som utmynnar i bedömningen att den kontrollerade verksam-heten inte uppfyller kraven betydligt mer utförligt dokumenterade. Det är dessa bedömningar som undersöks här. Detta gör att studiens material ändå bedöms vara av ett slag som ger tillförlitliga resultat om tillsynsprocessens utformning i stort och hur inspektörerna gör värderingar.

Intervjumaterialet i avhandlingen baseras på 27 intervjuer med lika många informanter. Tre av dessa intervjuer har gjorts med företrädare för Socialstyrelsen. De återstående 24 intervjuerna har gjorts med politiker, chefer och socialarbetare i de fem verksamheter som utgör fallen i avhand-lingens två avslutande fallstudier. Samtliga intervjuer med kommun- företrädare har genomförts vid besök i de kommuner som ingår i studien. Alla intervjuer har genomförts och analyserats av mig som forskare. Inter-vjuerna har varit semistrukturerade (Kvale och Brinkman, 2009). Det inne-bär att de gjorts utifrån en i förväg utarbetad intervjumanual som baserats på ett antal teman. Inom varje tema har öppna frågor ställts som sedan följts upp med mer detaljerade följdfrågor. Alla intervjuer utom en har spelats in och skrivits ut ordagrant. Den intervju som inte spelades in gjordes på telefon. Under samtalets gång gjordes anteckningar som sedan sammanställdes.

Analysen av materialet i avhandlingens studier har skett med hjälp av innehållsanalys. Innehållsanalys är en metod som används för att tolka och förstå meningen i ett budskap som en text förmedlar (Krippendorff, 2013). Här har metoden använts för att studera vilken mening olika aktörer, från lagstiftare, statliga utredare och inspektörer till företrädare för socialtjäns-ten ger uttryck för i olika typer av utsagor. Metoden bygger på en närläsning av texter där frågor ställs och innehållet struktureras eller kodas i olika ka-tegorier och subkategorier i syfte att identifiera teman och blottlägga mönster. Metoden har ursprungligen tydliga kopplingar till kvantitativa metoder i meningen att den tidigt förknippats med att inne-hållsliga aspekter av texten kvantifieras (Krippendorff, 2013). Ur denna tradition har dock olika typer av kvalitativa metoder utvecklats. Den metod för innehållsanalys som använts här kan med stöd av Hsiehs och Shannons definition beskrivas som en i huvudsak ”styrd kvalitativ innehållsanalys” (Hsieh och Shannon, 2005). Det innebär att kodningen till stor del utgått från teoretiskt fördefinierade begrepp, men under analysprocessen har också nya begrepp och kategorier vuxit fram ur det material som analyserats. Tillvägagångssättet har lett till att kodningsschemat successivt utvecklats och blivit allt mer detaljerat. Genom införandet av nya kategorier

52


och underkategorier har nya perspektiv och tolkningar gjorts av det stude-rade fenomenet.


53

Design, metod och material i respektive studie I följande avsnitt ges en mer ingående beskrivning av design, metod och materialet i var och en av de fyra studierna, med fokus de teoretiska ram-verken och hur analysen av materialet gjorts.

Studiet av tillsynens programteori med fokus på tillsynsprocessen I avhandlingens inledande studie undersöks vilka uppfattningar om hur tillsynsinstrumentet bör vara utformat som Tillsynsutredningen och Utredningen om tillsynen inom socialtjänsten ger uttryck för. Studien utgår från ett allmänt programteoretiskt resonemang, teorier om kontrollsystem och uppgifters komplexitet samt teorier om politiska styrmedel (Vedung, 2003). Teorierna om politiska styrmedel har använts för att skapa en för-ståelse för hur tillsynens handlingspåverkande kraft antas uppkomma. På basis av dessa teorier har en modell bestående av två idealtyper av kontrollsystem utvecklats vilka sammanfattas i Tabell 2.

Tabell 2: Två idealtyper av kontrollsystem

Systemkomponenter Typer av kontrollsystem

Disciplinerande/hårt

Icke-disciplinerade/mjukt

Standardsättande Exakta krav Mindre exakta/vaga krav

Informationsinsamlande Data om konkreta aspekter Data om abstrakta aspekter

Värderande Entydiga bedömningar Mångtydiga bedömningar

Beteendeförändrande Tvingande medel Frivilliga medel Källa: Utvecklad av författaren på basis av Hood et al (1999) och Dornbusch och Scott (1975).

Av Tabell 2 framgår att i det disciplinerande eller ”hårda” systemet har den standardsättande komponenten formen av exakt formulerade krav. Exaktheten i systemets standarder antas främja insamlingen av data om konkreta och lätt observerbara aspekter. Kombinationen av exakta standarder och insamling av data om konkreta eller lätt observerbara aspekter antas i sin tur ge goda förutsättningar att göra entydiga bedömningar om det objekt som kontrolleras. Betoningen på exakta

54


standarder, data om konkreta och lätt observerbara aspekter samt entydiga bedömningar skapar i sig en transparens, vilket antas legitimera och främja användningen av tvingande medel som beteendeförändrande komponent. Det icke-disciplinerande eller ”mjuka” systemet karaktäriseras istället av att de standarder som används är mindre detaljerade eller mer allmänt formulerade. Det antas främja en informationsinsamling om mer abstrakta och komplexa aspekter av det kontrollerade objektet. Standardens vaghet och information om mer abstrakta och komplexa aspekter antas dock be-gränsa möjligheten att göra entydiga värderingar. De värderingar som görs i denna typ av system förväntas i stället bli mer mångtydiga och tolknings-bara, något som i sin tur antas främja användningen av frivilliga medel för handlingspåverkan.

Materialet i studien utgörs av de betänkande som utarbetats inom ramen för det arbete som bedrivits av Tillsynsutredningen och Utredningen om en samordnad och tydlig tillsyn över socialtjänsten, samt den proposition och den regeringsskrivelse som regeringen presenterat till följd av de förslag som lagts fram i dessa utredningar. Analysen av materialet har gjorts med stöd av en kvalitativ innehållsanalys. I denna analys har de ideala kontrollsyste-men ovan och deras fyra komponenter använts som kodningskategorier.

Studierna av tillsynsprocessens utformning I avhandlingens andra och tredje studie undersöks hur tillsynprocessen är utformad i praktiken. Gemensamt för de båda studierna är att de bygger på antagandet att om tillsynsinstrumentet ska vara ett verkningsfullt styrmedel, det vill säga om det ska kontrollera och påverka centrala aspekter av både HVB och myndighetsutövande verksamheter, fodras att tillsynsprocessens utformning anpassas till komplexiteten och konkretionen i de uppgifter som den kontrollerade verksamheten ska lösa.

Studiet av tillsynens standarder Avhandlingens andra studie har karaktären av en tvärsnittsstudie. Här un-dersöks innehållet i de 186 paragrafer som är hämtade från 12 lagar, 7 föreskrifter och en internationell konvention och som förekommer i 189 tillsynsbeslut. Av dessa tillsynsbeslut rör 112 beslut tillsyn av myndighets-utövande verksamheter och 77 beslut rör tillsyn av HVB-verksamheter. I avhandlingens bilaga tre ges ett exempel av de 112 tillsynsbeslut som rör myndighetsutövande verksamheter. I bilaga fyra ges exempel på ett av de 77 tillsynsbeslut som rör HVB-verksamheter.


55

På basis av avhandlingens övergripande teoretiska ramverk och de två idealtyper av kontrollsystem som presenteras görs två antaganden. Det ena antagandet är att: om tillsyn ska vara ett effektivt medel för kontroll och styrning av IFO, bör de paragrafer som används vid tillsyn av HVB- verksamhet vara mindre exakta än de paragrafer som används vid tillsyn av myndighetsutövande verksamheter. Grunden för detta antagande är att vaga bestämmelser antas ge bättre förutsättningar att kontrollera och värdera hur mer komplexa uppgifter ska lösas. Det andra antagandet som görs är att: om tillsyn ska vara ett verkningsfullt styrmedel, bör de paragra-fer som används vid tillsyn av HVB-verksamhet ha ett större fokus på den kontrollerade verksamhetens effekter än de paragrafer som används vid till-syn av myndighetsutövande verksamheter. Grunden för detta antagande är att socialtjänstens behandlande och förändrande syfte är mer uttalat HVB än myndighetsutövande verksamhet.

Materialet i tvärsnittsstudien utgörs av texterna i de 186 paragrafer från lagar och föreskrifter som används som standarder i 189 tillsynsbeslut från Socialstyrelsen. I besluten anges både vilka paragrafer som ligger till grund för tillsynsprocessen som helhet samt vilka paragrafer som ligger till grund för de bedömningar som görs av verksamhetens brister. Det får till följd att de paragrafer som ligger till grund för tillsynens informationsinsamlande respektive dess värderande fas kan studeras var för sig.

Texterna i samtliga 186 paragrafer har analyserats utifrån antal, innehåll, och detaljeringsgrad. Innehållet beskriver vilka aspekter av socialtjänstens verksamhet som paragrafen reglerar. Den innehållsliga aspekten har kodats utifrån fyra underkategorier hämtade från programteorins logiska modell: input, process, resultat och effekter. ”Input” betecknar att paragrafen i hu-vudsak reglerar frågor som rör socialtjänstens resurser. Hit hör paragrafer som främst reglerar den kontrollerade verksamhetens bemannings-nivåer och personalens kompetens. ”Process” betecknar att paragrafen i huvudsak reglerar frågor om hur socialtjänstens verksamheter ska lösa sina uppgifter. Hit hör till exempel krav på att utredningar ska inledas utan dröjsmål och att behandlingsplaner ska upprättas i samverkan med den som berörs. ”Re-sultat” betecknar att paragrafen i huvudsak reglerar vilken typ av verksam-heter som socialtjänsten ska bedriva eller frågor som rör utfallet av dessa verksamheter. Hit hör till exempel krav på att socialtjänsten ska bedriva förebyggande verksamheter och att den som vårdas utanför det egna hem-met ska få en god vård. ”Effekter” betecknar att paragrafen i huvudsak reglerar frågor om vilken påverkan socialtjänstens verksamheter ska ha. Hit hör paragrafer som reglerar rätten att ta del av allmänna handlingar i syfte

56


att främja ett fritt meningsutbyte eller målet att barn ska får växa upp under trygga och goda förhållanden.

Detaljeringsgraden beskriver med vilken exakthet kraven på verksamhet-erna beskrivs i dessa paragrafer. Texternas detaljeringsgrad har kodats uti-från tre underkategorier: låg- mellan- och hög grad av detaljering. En låg detaljeringsgrad innebär att de krav som formulerats på verksamheten i pa-ragrafen är vagt beskrivna och att de lämnar ett betydande tolkningsut-rymme till inspektörerna. I paragrafer där detaljeringsgraden varken klas-sats som hög eller låg är kraven på den kontrollerade verksamheten mer konkreta, men utan att i detalj ange vad som krävs. En hög detaljeringsgrad innebär avslutningsvis att de krav som beskrivs i texterna är detaljerade och/eller angivna i mätbara enheter.

Kodningen av texterna har gjorts i två steg. I det första steget har inne-hållet och detaljeringsgraden i varje paragraf kodats mening för mening. I ett andra steg har koderna för varje mening aggregerats utifrån i förväg utprövade och beskrivna aggregeringsregler. Detta har resulterat i ett samlat värde avseende innehåll och detaljeringsgrad för varje paragraf. För att stärka trovärdigheten har de kodnings- och aggregeringsregler som tillämpats successivt utformats och prövats på delar av materialet, för att sedan ges en slutlig utformning. De regler som utkristalliserats på detta sätt har därefter använts vid kodningen av materialet som helhet. Värdena för de 186 paragraferna har sedan analyserats med hjälp av deskriptiva statist-iska metoder.

Studiet av tillsynsprocessen med fokus på hur värderingar görs Avhandlingens tredje studie har designen av en fallstudie baserad på fem fall, två fall som rör HVB-verksamhet och tre fall som rör myndighets- utövande verksamheter. I denna studie undersöks tillsynsprocessens utformning i ett mer sammanhängande perspektiv, men med betoning på hur inspektörernas bedömningar i tillsynsbesluten görs.

Det teoretiska ramverket i denna studie baseras liksom de föregående studierna på avhandlingens övergripande teoretiska ramverk. Här har det övergripande ramverket kompletterats med teorier från kognitions- och utvärderingsforskningen. Den kognitiva teori som ingår i ramverket förklarar hur vi som människor kan göra valida bedömningar i situationer av osäkerhet, det vill säga i situationer där vi saknar säker information om det fenomen ska värderas (Hammond, 1996). I denna teori urskiljs två olika logiker för hur sådana bedömningar görs: en korrespondens- och en koherensbaserad logik. Den korrespondensbaserade logiken används för att


57

göra valida bedömningar av konkreta fenomen. Den här typen av be- dömningar görs genom att vi jämför hur väl den information vi har om olika empiriskt observerbara men felbara indikatorer överensstämmer med faktiska förhållanden. Den koherensbaserade logiken används i stället för att göra valida bedömningar av abstrakta eller konceptuella fenomen. Den typen av bedömningar görs genom att vi jämför hur väl den information vi har om empiriskt observerbara men felbara indikatorer överensstämmer med en given modell eller teori.

Ett antagande som görs i studien på basis av studiens ramverk är att: om tillsyn ska vara ett verkningsfullt styrmedel, så bör inspektörernas bedöm-ningar i de beslut som rör HVB-verksamhet i högre grad vara koherensba-serade medan de bedömningar som görs i de beslut som rör myndighetsut-övande verksamheter i högre grad bör vara korrespondensbaserade. Grun-den för detta antagande är att de uppgifter som ska lösas i HVB-verksam-heterna ses som mer komplexa och verksamhetens resultat som mer relat-ionsberoende, än vad som vanligtvis gäller i myndighetsutövande verksam-heter.

De teorier i studiens teoretiska ramverk som hämtats från utvärderings-forskningen rör hur valida värderingar av mer subjektivt upplevda aspekter görs. Verksamhetens kvalitet är exempel på en subjektivt upplevd aspekt. Enligt denna teori kan valida värderingar av subjektivt upplevda fenomen göras, förutsatt att värderingarna görs på ett systematiskt sätt (Julnes, 2012; Scriven, 2012). Kraven på systematik innebär att alla dimensioner som kon-stituerar fenomenets upplevda värde måste identifieras. Därefter måste em-piriska indikatorer för varje dimension bestämmas och mätas. Värdena för var och en av dessa indikatorer ska slutligen vägas samman utifrån specifika aggregeringsregler vilket resulterar i en samlad och valid bedömning av fenomenets upplevda värde. Ett andra antagande som görs i denna studie är därför att: om valida värderingar av sammansatta och subjektivt upplevda fenomen ska göras krävs att indikatorer som konstituerar fenomenet identifieras, mäts och aggregeras utifrån i förväg definierade regler.

Materialet i denna studie utgörs av Socialstyrelsens tillsynsbeslut i vart och ett av de fem fall som ingår i studien. Till detta kommer det material som Socialstyrelsen arkiverat och som beskriver den arbetsprocess som lett fram till dessa beslut. I materialet ingår även Socialstyrelsens nationella riktlinjer för missbruks- och beroendevård samt Socialstyrelsens nationella bedömningskriterier för tillsyn av HVB-verksamheter som riktar sig till barn, unga och familjer. dessa riktlinjer och bedömningskriterier har fyllt en standardsättande funktion i de tre studerade HVB-fallen (Socialstyrelsen,

58


2007b; Socialstyrelsen, 2012b). I materialet ingår även intervjudata från in-tervjuer med tre företrädare från Socialstyrelsen.

Materialet i studien har analyserats genom en innehållsanalys där de tre inledande komponenterna den reviderade teori om kontrollsystems upp-byggnad använts som övergripande kodningskategorier1. Under kodnings-processen har även en fjärde övergripande kategori, angreppssätt, vuxit fram ur det empiriska materialet. Genom att basera kodningen på dessa fyra kategorier har flödet i de studerade tillsynsprocesserna kunnat följas. Var och en av dessa fyra kategorier har därefter analyserats var för sig. De un-derkategorier som använts i kodningen har härletts ur studiens teoretiska ramverk men också ur det empiriska materialet. En av dessa underkatego-rier, ”fokuserat område”, återkommer som underkategori i var och en av de tre överordnade kategorierna ”standarder”, ”informationsinsamling” och ”värdering”. Genom att denna underkategori återkommer kan jämfö-relser göras mellan innehållet i de standards som används, innehållet i den information som samlas in, och de värderingar som görs. Detta ger i sin tur en bild av avgränsningar eller förskjutningar i fråga om vilka aspekter av verksamheten som fokuseras i olika faser av tillsynprocessen.

Studiet av tillsynens legitimitet och socialtjänstens anpassning Avhandlingens fjärde studie har också designen av en fallstudie. Den base-ras på samma fem fall som i den föregående fallstudien. Här undersöks vilken legitimitet tillsynen har bland politiker, chefer och socialarbetare samt hur de förhåller eller anpassar sig till de krav som Socialstyrelsen ställer i tillsynsbesluten.

Det teoretiska ramverket i denna studie baseras som de föregående på teorier om kontrollsystem och uppgifters komplexitet. I denna studie har dessa teorier kompletteras med teorier om legitimitetsskapande processer i hierarkiska organisationer och teorier om hur människor anpassar sig till normativa system. Teorierna om legitimitetsskapande processer har använts för att ge en fördjupad förståelse för hur tillsynens legitimitet formas i de studerade verksamheterna. Teorierna om hur människor anpassar sig till normativa system har använts för att ge en fördjupad förståelse för hur so-cialtjänstens företrädare förhåller sig till de krav tillsynsmyndigheten ställer. De teorier om legitimitetsskapande processer som används bygger på antaganden om att ett normativt systems legitimitet i en organisation är

1 De tre övergripande kodningskategorierna är standarder, informationsinsamling och värdering.


59

beroende av att systemet både uppfattas som riktigt och giltigt av individer på olika hierarkiska nivåer i organisationen. (Dornbusch och Scott, 1975; Suchman, 1995; Tyler, 1997; Walker, 2004; Zelditch och Walker, 2003; Zelditch, 2004; Black, 2008). Individens uppfattning om att systemet är rik-tigt innebär att hen accepterar systemet, att systemet är bra och att dess normer ska följas. Individens uppfattning om systemets giltighet bygger i stället på hur individen uppfattar att andra organisationsmedlemmar för-håller sig till systemet, det vill säga om de anser att systemet är riktigt och om de följer dess normer.

Ramverkets teorier om hur människor anpassar sig till normativa system bygger på antaganden att individens förhållningssätt påverkas av vilken ac-ceptans individen har för systemet (Merton, 1968). I empiriska studier ba-serade på Mertons teorier har fem förhållningssätt till inspektörerna och de krav de ställer identifierats bland chefer för äldreboenden (Braithwaite et al., 1994; Braithwaite et al., 2007). Anpassning är ett förhållningssätt som innebär att cheferna söker samarbete med inspektörerna, utvecklar åtgärds-planer för komma till rätta med de identifierade bristerna och även accep-terar sitt ansvar för implementeringen av planerna. Infångning innebär att chefens strävan till anpassning gått så långt att hen helt accepterar inspek-törens krav och inte ser några motsättningar mellan dessa krav och egna krav på verksamheten. Passivitet är ett förhållningssätt som präglas av att chefen helt undviker att samarbeta med inspektörerna, samtidigt som hen visar en oförmåga att kunna ta ansvar för att de brister som identifierats rättas till. Motstånd är också ett förhållningssätt där cheferna undviker att samarbeta med inspektörerna, men där det tar sig uttryck i en öppet kon-frontativ hållning. Ritualism, slutligen, är ett förhållningssätt där cheferna genomför de åtgärder som krävs för att slippa fortsatt inblandning från in-spektörerna, men utan att egentligen ha för avsikt att påverka hur verksam-heten bedrivs. Dessa fem förhållningssätt har fungerat som utgångspunkt i den tolkning som gjorts av de anpassningsmönster som framträder i de fem studerade verksamheterna.

Materialet i studien utgörs av Socialstyrelsens tillsynsbeslut, de åtgärds-planer som kommunerna utarbetat till följd av de krav Socialstyrelsen ställt i dessa beslut samt av material från intervjuer med 24 företrädare för de fem studerade verksamheterna. Av dessa informanter är fem politiker, nio chefer och tio socialarbetare. Intervjuerna har som redan framgått genomförts vid besök i var och en av de kommuner som driver de studerade verksamheterna. Intervjuerna genomfördes på informanternas arbetsplatser och deras deltagande i studien var känt bland kollegor. Intervjuerna som gjordes

60


var semistrukturerade och följde en manual (Kvale och Brinkmann, 2009). Manualen omfattade fem teman: 1) tidigare erfarenheter av tillsyn, 2) be-skrivning av den inspekterade verksamheten, 3) synen på inspektionspro-cessen i det aktuella fallet, 4) åtgärder efter inspektionen, och 5) synen på ansvarsutkrävande och sanktioner.

Studiens material har analyserats genom en kvalitativ innehållsanalys där flödet i verksamheternas handläggning av tillsynsbesluten följts och beskri-vits. I denna analys har texten kodats utifrån tre övergripande kategorier: legitimitet, förhållningssätt och påverkan. Uttalanden som rör legitimitet har därefter kodats utifrån de teoretiskt härledda underkategorierna riktig-het och giltighet. De kodningskategorier som förekommer därutöver är em-piriskt härledda.

Det finns flera grunder utifrån vilket tillförlitligheten i studiens resultat kan diskuteras. En grund är att informanterna kan känna en ovilja mot att berätta att hen själv ifrågasätter tillsynsmyndighetens legitimitet och inte anpassar sig till de krav den ställer. Genom att beskriva sin egen inställning och agerande på det sättet löper informanten risken av att uppfattas negativt, som en person som bryter mot gällande normer och regler och som därför kanske inte heller sköter sitt arbete som hen borde. En annan grund för ifrågasättande av studiens tillförlitlighet är att informanterna saknat anonymitet samtidigt som de intervjuats om hur de uppfattar att andra i organisationen anpassar sig de krav tillsynsmyndigheten ställer. Bristen på anonymitet kan ha bidragit till en ovilja hos informanterna att uttala sig negativt om andra i organisationen. Det gäller i synnerhet om uttalandet rör personer som de står i ett beroendeförhållande till. Sammantaget gör detta att den finns en risk för att studiens resultat ger en positivare bild av tillsy-nen legitimitet och verksamhetens anpassning än vad som i realiteten är fal-let. För att begränsa denna bias har informanter getts information om att deltagandet är frivilligt och att materialet kommer att behandlas konfiden-tiellt.


61

Etiska överväganden I samband med starten av detta avhandlingsprojekt har en begäran om etikprövning lämnats in till Regionala etikprövningsnämnden i Uppsala (dnr 2010/276). I beslutet uppgav nämnden att den planerade forskningen inte hade en karaktär som innebar att den omfattades av lagen om etikpröv-ning. Nämnden gjorde därför inte någon etikprövning av projektet. Även om någon formell etikprövning inte skett har vissa etiska överväganden ändå gjorts under arbetets gång. De etiska överväganden som skett har framförallt rört frågan om informanternas anonymitet i den egna organisat-ionen som berörts ovan och den oro som kan vara för- knippad med detta. Frågan om informanternas anonymitet har möts genom att alla fått information om att allt deltagande i studien är frivilligt, att materialet behandlas konfidentiell, att de när som helst har rätt att dra sig ur studien och att den information de lämnat då inte heller kommer att an-vändas. I redovisningen av resultaten har jag avsiktligt undvikit att använda citat på ett sätt som gör att kritiska uttalanden mot andra individer inte ska kunna härledas till enskilda informanter i de studerade verksamheterna.


63

Resultat I detta avsnitt ges en sammanfattande beskrivning av avhandlingens resultat med utgångspunkt ifrån dess fyra övergripande frågeställningar.

Vilka uppfattningar uttrycks i statliga utredningar om tillsynsinstrumentets utformning inom socialtjänstens område? I avhandlingens första studie undersöks vilka uppfattningar som kommer till uttryck i två statliga utredningar om hur tillsynsinstrumentet inom socialtjänstens område bör vara utformat. Resultatet från studien visar att den syn på tillsynsinstrumentets utformning som Tillsynsutredningen och Utredningen om tillsynen inom socialtjänsten företräder delvis skiljer sig åt. Enligt Tillsynsutredningens utredare ska endast detaljerade bestämmelser i lagar och föreskrifter användas som standards vid tillsyn. Den information som samlas in ska ligga till grund för entydiga bedömningar om vad som är rätt eller fel. Den beteendeförändrande komponenten ska enbart ha formen av tvingade krav vilka backas upp med hot om eller användning av olika slags sanktioner. Det innebär att utredarna inte anser att informativa styr-medel som rådgivning ska användas som medel för handlingspåverkan i till-syn. Sammantaget visar detta att Tillsynsutredningens syn på tillsynsinstru-mentet har på stora likheter med idealmodellen av ett disciplinerande kon-trollsystem.

I det slutbetänkande som Utredningen om tillsynen inom socialtjänsten lämnar framkommer initialt att utredarna delar den syn på tillsynsinstru-mentets utformning som Tillsynsutredningen förespråkar. Det innebär att det arbete som görs av Utredningen om tillsynen inom socialtjänsten kan ses som ett försök att applicera idén om tillsyn som ett disciplinerande kon-trollsystem inom välfärdens område. De diskussioner som förs i utredning-ens slutbetänkande visar dock att denna idé är svår att omsätta inom soci-altjänstens område. Ett problem som framkommer i utredarnas betänkan-den är att det finns aspekter av socialtjänstens verksamhet som inte kan regleras genom detaljerade bestämmelser i lagar och föreskrifter, men som staten ändå har ett intresse av att kunna kontrollera och påverka genom tillsyn. Utredarna kommer därför till slutsatsen att inte bara detaljerade bestäm-melser utan också allmänt formulerade målbestämmelser i lagstiftningen ska kunna fylla funktionen av standards vid tillsyn av socialtjänstens verk-samheter. Detta får dock till följd att deras uppfattning om hur tillsynsinstrumentets övriga komponenter bör vara utformade också påverkas. Det

64


gäller framförallt deras uppfattning om hur den beteendeförändrande kom-ponenten utformning. I stället för att enbart godta tvingande regler och sanktioner som medel för handlingspåverkan menar utredarna att inform-ation och rådgivning också ska kunna användas vid tillsyn av socialtjäns-tens verksamheter. Sammantaget leder utredarnas fram till att tillsynsinstru-mentet ges en mer sammansatt karaktär. Tillsynen både kan anta formen av vad som i denna avhandling beskrivs som ett disciplinerande och ett icke disciplinerande system.

Hur är tillsynsprocessen i praktiken utformad? I avhandlingens andra och tredje studie undersöks hur tillsynsprocessen för individ- och familjeomsorgens myndighetsutövande och HVB-verksamheter i praktiken är utformad. Resultaten från dessa båda studier ger stöd för att det finns skillnader i tillsynsprocessens utformning som talar för att den an-passas i förhållande till komplexiteten i den kontrollerade verksamheten, men att denna anpassning tycks avta i den värderande fasen av tillsynspro-cessen.

I avhandlingens andra studie undersöks den standardsättande kompo-nentens utformning i den informationsinsamlande och värderande fasen av tillsynprocessen vid tillsyn av HVB- och myndighetsutövande verksamheter. Här visar resultaten att ett större antal paragrafer ligger till grund för den informationsinsamling som sker vid tillsyn av HVB-verksamheter än vid till-syn av myndighetsutövande verksamheter. Detta talar för att större mäng-der information samlas i HVB-fallen samtidigt som det också ger stöd för att komplexiteten i den typen av verksamheter är större. Detaljeringsgraden i de paragrafer som ligger till grund för den informationsinsamling som sker i HVB-fallen är också lägre än i de fall som rör myndighetsutövande verksamheter. Genom att använda mindre detaljerade paragrafer som grund för informationsinsamlingen i HVB-fallen ökar förutsättningarna för att samla in information om mer abstrakta och komplexa aspekter. Däre-mot visar inte jämförelsen mellan HVB- och myndighetsutövande verksam-heter att det finns några skillnader i innehållet i de paragrafer som ligger till grund för den informationsinsamling som görs. De paragrafer som används i denna fas av tillsynprocessen reglerar framförallt frågor som rör verksam-heternas processer och resultat, medan paragrafer som reglerar verksamhet-ernas förutsättningar och framförallt deras effekter används i mindre ut-sträckning. Detta talar för att den information som samlas in vid tillsyn av både HVB- och myndighetsutövande verksamheter framförallt rör hur olika uppgifter löses och vilka resultat dessa lösningar ger.


65

Den jämförelse som görs i studien av antalet paragrafer som ligger till grund för den informationsinsamlande respektive värderande fasen av till-synprocessen visar att det är fler paragrafer som ligger till grund för den informationsinsamling som sker än de värderingar som görs. Det gäller både för fallen som rör tillsyn av HVB-verksamheter och för fallen som rör tillsyn av myndighetsutövande verksamheter. En förklaring till varför det sker en minskning av antalet paragrafer mellan de båda faserna i tillsynsprocessen är att de explicita bedömningar som inspektören gör i tillsynsbesluten en-bart rör områden där man identifierat brister. Det innebär att antalet och innehållet i de paragrafer som ligger till grund för värderingarna också kan ses som indikatorer på omfattningen och typen av de brister som identifieras vid tillsyn. Här visar dock resultaten att ett större antal paragrafer ligger till grund för den informationsinsamling som sker vid tillsyn av HVB-verksam-heter än vid tillsyn av myndighetsutövande verksamheter. I den värderande fasen har dock antalet paragrafer som ligger till grund för de värderingar som görs i HVB-verksamheterna sjunkit kraftig. Någon motsvarande minskning av antalet paragrafer har inte skett i de fall som rör myndighets-utövande verksamheter. Resultatet ger inte stöd för att dra några långtgå-ende slutsatser om varför minskningen av antalet paragrafer mellan de båda faserna skiljer sig åt i de studerade verksamhetstyperna. En möjlig förkla-ring till varför ett färre antal paragrafer ligger till grund för de värderingar som görs i HVB-fallen är att det faktiskt är färre brister i den typen av verk-samheter än i de myndighetsutövande verksamheterna. En annan och mer trolig förklaring är att inspektörerna, trots en mer omfattande informat-ionsinsamling, inte lyckas identifiera de brister som faktiskt finns i HVB-verksamheterna i samma omfattning som man gör i de myndighetsutövande verksamheterna.

En jämförelse av detaljeringsgraden i de paragrafer som ligger till grund för den informationsinsamlande respektive värderande fasen har också gjorts mellan de båda typerna av verksamheter. Jämförelsen visar att para-grafernas detaljeringsgrad ökar i den värderande fasen av tillsynsprocessen i HVB-fallen, men inte i de myndighetsutövande fallen. Följden av denna förändring blir att detaljeringsgraden i de paragrafer som ligger till grund för de värderingar som görs i tillsynsbeslutet i stort sett blir den samma i båda typerna av verksamheter. Den höga detaljeringsgraden talar att de brister som identifieras i både HVB- och myndighetsutövande verk-samheter är av samma karaktär, det vill säga att bristerna i huvudsak rör konkreta och mer mätbara aspekter av verksamheten.

66


En jämförelse av innehållet i de paragrafer som ligger till grund för den informationsinsamlande respektive värderande fasen i tillsynprocessen visar däremot inte på att det sker några förändringar vare sig i HVB- eller myn-dighetsutövningsfallen. De paragrafer som ligger till grund för den informationsinsamlande och den värderande fasen i båda typerna av verk-samhet reglerar i huvudsak frågor som rör deras processer och resultat. Detta talar för att de brister som identifieras vid tillsyn av såväl HVB- som myndighetsutövande verksamheter framförallt rör frågan om hur verksam-heten löser sina uppgifter och vad det ger för resultat, medan brister som rör verksamheternas förutsättningar men framförallt deras effekter identi-fieras mer sällan.

Resultaten från avhandlingens tredje studie bekräftar i huvudsak resulta-ten från avhandlingens andra studie, det vill säga att tillsynsprocessens ut-formning initialt skiljer sig åt mellan HVB- och myndighetsutövande verk-samheter men att skillnaderna avtar i den värderande fasen. Resultaten från avhandlingens tredje studie visar att 1) tillsynprocessen har en mer veten-skapligt inspirerad ansats i HVB-fallen än i de fall som rör tillsyn av myn-dighetsutövande verksamheter. Detta kommer framförallt till uttryck i att tillsynsprocessen i HVB-fallen utgår från både explicita och nationellt for-mulerade syften och övergripande frågeställningar. Ett övergripande syfte med HVB-tillsynen i två av fallen är att barn och unga ska få den hjälp de behöver och att de ska ha det bra under sin tid på boendet. De övergripande frågeställningar som tillsynen är tänkt att besvara i dessa fall är både av beskrivande och förklarande karaktär. En fråga som ska besvaras vid tillsy-nen av HVB för vuxna med missbruksproblem är om det finns brister i sam-verkan i den kontrollerade verksamheten som gör att vårdbehovet hos de inskrivna inte tillgodoses.

Resultaten från avhandlingens tredje studie visar också 2) att det inte en-bart är paragrafer från lagar och föreskrifter som används som standarder vid tillsyn av HVB-verksamheter, utan att nationella riktlinjer och bedöm-ningskriterier också fyller en standardsättande funktion. Utmärkande för riktlinjerna och bedömningskriterierna är de inte enbart beskrivs som grun-dade i lagstiftningen, utan också i vetenskaplig och professionell kunskap. Riktlinjernas och bedömningskriteriernas standardsättande funktion är dock mest uttalad i den informationsinsamlande fasen av tillsynprocessen, det vill säga att de i huvudsak har använts som grund för att avgöra vilken information som ska samlas in.

Resultaten av avhandlingens tredje studie visar också 3) att de metoder för informationsinsamling som används i HVB-fallen är mer diversifierad


67

jämfört med de metoder som används i de myndighetsutövande fallen. I de fall som rör tillsyn av myndighetsutövande verksamheter samlas informat-ionen framförallt in genom granskning av socialtjänstens akter och poli-cydokument. Även i HVB-fallen samlas information in på detta sätt, men det är metoder som observationer och framförallt intervjuer med chefer, socialarbetare och brukare som dominerar. Den information som samlas in i HVB-fallen spänner också över ett bredare område, där ambitionen att samla information om mer abstrakta och subjektivt upplevda aspekter är mer uttalad.

Trots dessa skillnader i tillsynsprocessens inledande faser visar resultaten på stora likheter i de bedömningar som görs i tillsynsbesluten för HVB- och myndighetsutövande verksamheter. I båda typerna av verksamheter är be-dömningarna i huvudsak korrespondensbaserade och rör enskildheter. Det innebär att bedömningarna främst görs genom att information om konkreta och detaljerade aspekter samlas in och jämförs med faktiska förhållanden. Informationen om konkreta och detaljerade aspekter vägs däremot sällan samman till övergripande bedömningar av mer sammansatta och komplexa aspekter. Den information som samlas in i de studerade fallen bedöms också mycket sällan i relation till explicita teorier eller modeller. I praktiken inne-bär detta att inspektörernas bedömningar i båda typerna av verksamheter snarast får formen av konstateranden om enkelt observerbara och faktiska förhållanden, istället för att utgöra teoretiskt grundade bedömningar av mer abstrakta och komplexa aspekter. Den starka betoningen på korrespon-densbaserade bedömningar är också en möjlig förklaring till varför nation-ellt formulerade frågor av mer förklarande karaktär lämnas i det närmaste helt obesvarade i tillsynsbesluten.

Vilken legitimitet har tillsynen och hur sker anpassningen? I avhandlingens fjärde studie undersöks vilken legitimitet tillsyn har bland politiker, chefer och socialarbetare och hur de anpassar sig till de krav som tillsynsmyndigheten ställer. I denna studie undersöks både synen på tillsyns-instrumentets legitimitet i stort och tillsynsprocessens legitimitet i detalj.

Resultaten från den fjärde studien visar att acceptansen för att staten an-vänder tillsyn som politiskt styrmedel i stort är hög hos politiker, chefer, och socialarbetare i både HVB- och myndighetsutövande verksamheter. Tillsyn ses som en naturlig del i den demokratiska processen och uppfatt-ningen om att man som företrädare för socialtjänsten är skyldig att uppfylla de krav Socialstyrelsen ställer är väl förankrat. Samtidigt visar studiens re-

68


sultat att det finns en kritik mot att tillsynen har fått en alltför kontrollori-enterad och repressiv inriktning liksom en kritik mot att inspektörerna inte bistår socialtjänsten med råd och hjälp om hur de kan förbättra verksam-heten.

Även om acceptansen för tillsyn som statligt styrmedel i stort är hög visar resultaten att uppfattningarna om tillsynsprocessen riktighet och giltighet skiljer sig åt mellan de båda typerna av verksamhet. I HVB-fallen är riktig-heten och relevansen i de beskrivningar och bedömningar som inspektö-rerna gör av verksamheterna i tillsynsbesluten mer ifrågasatt än i de myn-dighetsutövande fallen. Det som framförallt ifrågasätts här är riktigheten och relevansen i de beskrivningar och bedömningar som görs av verksam-heternas behandlingsinnehåll. Trots detta visar resultaten att tillsynsproces-sen har större giltighet i HVB-verksamheterna än i de myndighetsutövande motsvarigheterna. Här visar studien att socialarbetarna i HVB-verksamhet-erna i högre grad blir involverade i socialtjänstens handläggning av tillsynsbesluten än vad socialarbetarna i de myndighetsutövande verksamheterna blir. Socialarbetarna i HVB-verksamheterna blir även mer involverade i analysen av tillsynsbesluten, utarbetandet av åtgärdsplanerna och imple-menteringen av åtgärdsplanens aktiviteter än vad socialarbetarna i de myn-dighetsutövande verksamheterna blir. Involvering av socialarbetarna i handläggningen av tillsynsbesluten i HVB-verksamheterna bidrar till att de också uppfattar att deras chefer tar tillsynen på större allvar jämfört med vad socialarbetarna i de myndighetsutövande verksamheterna gör.

Studiens resultat visar också att tron på att de åtgärdsplaner som utarbe-tats ska leda till att de brister Socialstyrelsen identifierat också upphör är starkare i HVB-fallen än i de fall som rör myndighetsutövande verksam-heter. Resultaten visar också att de grundläggande förklaringar som ges till varför de identifierade bristerna uppkommit, skiljer sig åt mellan de båda verksamhetstyperna. I HVB-verksamheterna förklaras de identifierade bris-terna i hög grad av att personalens kompetens är för låg medan bristerna i de myndighetsutövande verksamheterna förklaras av att personalomsätt-ningen är för hög och att bemanningen är för låg. Även om politiker, chefer och socialarbetare i de båda fallen med myndighetsutövande verksamheter ser personalomsättningen och bemanningsnivån som grundläggande pro-blem saknas i dessa fall aktiviteter som tar sikta på att lösa dessa problem. En förklaring till varför den typen av aktiviteter inte redovisas är att che-ferna vet att sådana av åtgärder inte skulle godkännas av deras överord-nade, eftersom det skulle leda till att politikernas budgetramar för verksam-heten inte kan hållas. Följden av detta blir att cheferna istället föreslår


69

mindre kostsamma åtgärder som varken de själva, socialarbetarna eller po-litikerna egentligen tror kommer leda till en lösning av de grundläggande problemen. Detta agerande leder i sin tur till att man i dessa verksamheter anammar vad som närmast kan beskrivas som ett ritualistiskt förhållnings-sätt. Det innebär att åtgärdsplanerna i första hand utarbetas för att slippa fortsatta kontroller och krav från tillsynsmyndighetens sida, snarare än för att man tror att de ska leda till att bristerna upphör. Dessutom indikerar studiens resultat att det ritualistiska förhållningssätt som socialtjänstens fö-reträdare uppvisar i dessa två fall av myndighetsutövande verksamheter till del också anammats av Socialstyrelsens inspektörer. Detta då studien visar att även om företrädare för de båda myndighetsutövande verksamheterna har informerat inspektörerna om bemanningsproblemen och deras konse-kvenser så väljer Socialstyrelsen i båda fallen att godkänna åtgärdsplaner där aktiviteter som tar sikte på komma tillrätta med de grundläggande bemanningsproblemen saknas.

I HVB-fallen visar resultaten som redan nämnts på en större tilltro till att åtgärdsplanernas aktiviteter ska leda till en lösning på verksamhetens grundläggande problem. Här föreslås och genomförs åtgärder som man i högre grad tror ska leda till att de identifierade bristerna upphör. Social-tjänstens agerande i de studerade HVB-verksamheterna präglas av en större vilja till anpassning än vad agerandet i de myndighetsutövande verksamheterna gör. I en av de studerade HVB-verksamheterna sträcker sig viljan till anpassning så långt att man faller till föga för krav från Socialstyrelsen även om man egentligen inte tycker att de är riktiga eftersom de minskar socialarbetarnas möjlighet att hjälpa ungdomarna att hålla sig drogfria. En förklaring till varför man här agerat i strid med sin egen uppfattning kan vara den starka legitimitet som tillsyninstrumentet har i stort. En annan och kanske mer trolig förklaring är den rädsla och oro som finns för Socialsty-relsens sanktioner.


71

Diskussion och slutsatser I denna avhandling har tillsynen inom socialtjänsten studerats. Syftet med avhandlingen har varit att utifrån en fördjupad förståelse av tillsynsprocessen och den kontrollerade verksamhetens karaktär, utveckla och för-djupa kunskapen om tillsynens påverkan på socialtjänstens individ- och familjeomsorg, med fokus på dess myndighetsutövande och behandlande verksamheter. De frågor som har studerats rör framförallt hur tillsynsinstrumentet är tänkt att fungera, hur tillsynsprocessen i praktiken är utformad, vilken legitimitet tillsynen har och hur socialtjänstens företrädare anpassar sig till de krav som tillsynsmyndigheten ställer i sina tillsynsbeslut. Ett skäl till varför dessa frågor studerats är den växande kritik som riktats mot att allt större resurser läggs på kontroll av välfärdens verksamheter. Kritiken handlar framförallt om att en sådan styrningsform är ineffektiv eftersom den kontroll som görs endast omfattar konkreta, enkla och mätbara aspekter, medan abstrakta och mer komplexa aspekter ofta förbises (Greene 1999; Munro, 2004; Davies och Gregory, 2010).

De studier av tillsynsinstrumentet och tillsynsprocessens utformning som har gjorts i denna avhandling har i hög grad baserats på teorier om kon-trollsystem och deras uppbyggnad. Synen på tillsyn som ett medel för kon-troll är inte ny (Hood et al., 1999). Det som däremot är nytt och där denna avhandling kan lämna ett teoretiskt bidrag till den fortsatta forskningen om tillsyn, är det sätt som etablerade teorier om kontrollsystem har använts och utvecklats för att studera tillsynsprocessens utformning i olika kontexter. Detta har bland annat inneburit att starkare fokus har kommit att läggas på värderingens funktion i tillsynprocessen och dess betydelse för tillsynens legitimitet. Hur inspektörer gör värderingar av de verksamheter som kon-trolleras har tidigare undersökts i studier av den tillsyn som görs inom skol-området (Lindgren, 2014; 2015). I denna avhandling har dock värderingsaspekten på ett tydligare sätt förts in som en egen komponent i teorier om kontrollsystems uppbyggnad. Införandet av värderingen som en fjärde komponent i denna teori öppnar även upp för att frågor om inspektörernas bedömningar kan studeras i relation till tillsynsprocessens standardsättande, informationsinsamlande och beteendeförändrande faser. Utvecklingen av redan etablerade teorier av kontrollsystem har också lett till att två ideala modeller av kontrollsystem har kunnat utformas: mo-dellerna av ett disciplinerande och ett icke-disciplinerande system. Utveckl-ingen av de båda idealmodellerna öppnar för möjligheten att undersöka hur

72


tillsynsprocessens förlopp anpassas i förhållande till komplexiteten i de kon-trollerade verksamheterna.

De empiriska bidrag avhandlingen lämnar till den fortsatta diskussionen om tillsynsprocessens utformning rör framförallt två frågor. Den ena frågan rör hur tillsynsprocessen anpassas för att kunna kontrollera och påverka mer komplexa och sammansatta aspekter av välfärdens verksamheter. Den andra frågan rör vilken betydelse tillsynsinstrumentets kapacitet att kontrollera mer abstrakta och komplexa aspekter har för tillsynens legitimitet och påverkan. Här har avhandlingens resultat visat att det sker en anpassning av tillsynprocessens utformning i förhållande till komplexi-teten i de kontrollerade verksamheterna, men att denna anpassning avtar i den värderande fasen av processen. Resultaten från studien visar att tillsynprocessen i de myndighetsutövande verksamheterna i huvudsak antar formen av ett disciplinerande system. I HVB-verksamheterna antar tillsyn-processen initialt mer formen av ett icke-disciplinerande system men över-går i den värderande och beteendeförändrande fasen till formen av ett disci-plinerande system. Det innebär att de anpassningar som gjorts av tillsyns-processen i HVB-verksamheter i de inledande faserna inte tycks ha haft nå-gon egentlig betydelse för vilken typ av bedömningar som görs. Bilden av att de bedömningar som görs i HVB-fallen huvudsakligen är korrespon-densbaserade och därför sällan berör mer abstrakta och komplexa aspekter av den kontrollerade verksamheten, får även stöd i en rapport av Inspekt-ionen för vård och omsorg. Här konstateras att de metoder och arbetssätt som används i HVB-verksamheterna ”inte verifierats av inspektörerna vid inspektionerna och Socialstyrelsen har inte heller granskat hur metoderna tillämpas”(IVO, 2013 s. 18).

Vilka möjliga förklaringar kan då ges till varför inspektörernas bedöm-ningar framförallt är korrespondensbaserade och mest rör konkreta och detaljerade aspekter av den kontrollerade verksamheten? Här kommer föl-jande tre förklaringar kommer att diskuteras:

1. socialtjänstens kunskapsbas är osäker eller otillräckligt beskriven, 2. kunskapen om hur värderingar görs i tillsyn är otillräcklig, 3. juridifieringen av tillsynen begränsar möjligheten att göra kohe-

rensbaserade bedömningar grundade på professionell kunskap i socialt arbete.

Den första förklaringen, att socialtjänstens kunskapsbas är osäker eller otill-räckligt beskriven, kommer till uttryck i hur de nationella riktlinjer och be-dömningskriterier som använts vid tillsyn av HVB-verksamhet är ut-


73

formade. De nationella riktlinjer som har använts i det fall där en HVB-verksamhet för vuxna med missbruksproblem kontrollerats har i huvudsak visat sig innehålla så kallade evidensbaserade riktlinjer som rör hälso- och sjukvårdens insatser. Detta gör att dessa riktlinjer tillämpbarhet vid tillsyn av socialtjänstens verksamheter blir begränsad, eftersom det inte är den ty-pen av behandlingsverksamhet som bedrivs av socialtjänsten. Förklaringen till varför det saknas riktlinjer rörande socialtjänstens behandlingsinsatser för personer med missbruksproblem kan antingen vara att forskning saknas eller att Socialstyrelsens evidenskrav är så högt ställda att den forskning som finns inom området inte kan ligga till grund för de riktlinjer myndigheten utarbetar. De nationella bedömningskriterier för tillsyn som Socialstyrelsen utvecklat och som har använts i de två fall där HVB-verksamheter för barn och unga har kontrollerats, innehåller ett omfattande frågebatteri till grund för informationsinsamlingen. Däremot saknas beskrivningar i Socialstyrel-sens bedömningskriterier av den kunskapsbas och de teoribildningar som ligger till grund för de frågor som formulerats. I bedömningskriterierna sak-nas även regler för hur den information om enskildheter som samlas in ska vägas samman för att kunna ligga till grund för bedömningar av mer sam-mansatta och övergripande aspekter. Dessa brister begränsar inspektörer-nas möjligheter att använda bedömningskriterierna till grund för koherens-baserade bedömningar och bedömningar av mer sammansatta aspekter.

Den andra möjliga förklaringen till varför inspektörernas bedömningar nästan uteslutande är korrespondensbaserade är det begränsade fokus som lagts på frågor om hur bedömningarna faktiskt görs i tillsyn. Inom forsk-ningen avspeglas detta bland annat i att värderingen inte tidigare identifie-ras som en egen komponent i kontrollsystem. Avsaknaden av teorier och begrepp som beskriver värderingens karaktär och funktion i den typen av system har sannolikt bidragit till att denna aspekt av kontrollprocessen har osynliggjorts. Ett liknande mönster avspeglas i de diskussioner som förts om tillsyninstrumentets utformning i statliga utredningar i Sverige. Här har dis-kussioner om värderingens utformning, funktion och betydelse för tillsy-nens effektivitet hamnat i skymundan eller inte diskuterats alls. Däremot har ett betydande utrymme getts för diskussion om frågor som rör utform-ningen av tillsynens standardsättande och beteendeförändrande komponen-ter. Under senare år har dock Socialstyrelsen och sedermera även IVO, upp-märksammat värderingarnas betydelse i tillsynprocessen genom utveckl-ingen av nationella bedömningskriterier. Avhandlingens resultat visar dock att de nationella bedömningskriterierna behöver vidareutvecklas om de inte bara ska utgöra stöd för den informationsinsamling som sker utan också

74


för att göra bedömningar av mer sammansatta och komplexa aspekter såsom bedömningar om socialtjänstens kvalité.

Den tredje förklaringen till varför inspektörernas bedömningar nästan uteslutande är korrespondensbaserade är den juridifiering som skett i synen på tillsynsinstrumentet i stort. Brännström (2009) beskriver juridifiering som en process där frågor som:

was previously dealt with within a cultural, ethical, political, economical, or some other kind of discourse, begins to be, or to be more clearly or more often, treated as a legal matter (p. 328).

Ett uttryck för juridifieringen är att lagstiftningen blir ett medel för att styra allt fler aktiviteter inom allt fler samhällsområden. Ett annat uttryck är att det legala systemets och juristprofessionens makt ökar på bekostnad av andra system och professioner (Blichner och Molander, 2008). Eftersom tillsyn i Sverige kommit att definieras som en form av myndighetsutövning har bestämmelser i lagar och föreskrifter fått en stark särställning som standarder. Även om studien visar att försök gjorts att vidga dessa ramar för tillsynens standardsättande komponent genom användningen av nationella riktlinjer och bedömningskriterier som standarder, så talar avhandlingens resultat för att de bedömningar som görs i tillsynsbesluten i huvudsak följer en juridisk logik. Det innebär att den professionella kun-skap inspektörer har om det sociala arbetet och dess komplexitet får stå tillbaka för den juridiska professionens krav på entydiga bedömningar som kan ligga till grund för tvingande myndighetsbeslut.

Vilken betydelse har då tillsynens begränsade kapacitet att göra bedöm-ningar av mer abstrakta och komplexa processer för dess legitimitet inom socialtjänstens område? Här visar resultaten att trots att riktigheten i inspektörernas bedömningar är mer ifrågasatta i HVB-fallen, det vill säga i fall där mer komplexa uppgifter ska lösas, så tycks inte ifrågasättandena av riktigheten i de bedömningar som görs ha en negativ inverkan på synen på tillsynens giltighet. Tvärt om tycks tillsynen giltighet vara större i HVB-verksamheter trots att riktigheten i bedömningarna är mer ifrågasatt. En förklaring till varför ifrågasättandena riktigheten i bedömningarna inte tycks ha en negativ påverkan på tillsynens giltighet kan vara den breda ac-ceptans som finns för tillsyn som styrmedel i stort i samtliga studerade verk-samheter. En annan och mer trolig förklaring till varför tillsynsprocessen har större giltighet i de studerade HVB-fallen är att oron och rädslan för tillsynsmyndighetens sanktioner är större där än i de myndighetsutövande


75

verksamheterna. Samtidigt visar avhandlingens resultat att även om de be-dömningar som tillsynsmyndigheten gör inte ifrågasätts så finns det andra faktorer som trots detta kan ha en negativ påverkan på tillsynsprocessens giltighet. Exempel på en sådan faktor som identifierats i denna avhandling är om de krav som tillsynsmyndigheten ställer i tillsynsbesluten hamnar i konflikt med de ekonomiska krav som ledningen för den kontrollerade verksamhetens ställer. Här visar resultaten att även om riktigheten i inspek-törernas beskrivningar och bedömningar inte ifrågasätts i verksamheten så leder denna typ av motstridighet mellan tillsynsmyndighetens och ledingens krav till att tillsynens giltighet minskar. Det visar också att det inte råder något enkelt kausalt förhållande mellan tillsynsprocessens riktighet och gil-tighet, utan att relationen mellan dessa båda dimensioner av tillsynens legitimitet påverkas av andra och externa faktorer.

Vilka slutsatser kan då dras på basis av avhandlingens resultat om tillsynens påverkan på socialtjänsten och andra välfärdsverksamheter? En första slutsats är att den centralisering som har skett av ansvaret för tillsy-nen inom socialtjänstens har bidragit till att tillsynsprocessen getts en nationellt mer enhetlig utformning och att dess påverkan därför också har blivit nationellt mer likvärdig. Ambitionen att ge tillsynsprocessen en nat-ionellt mer enhetlig utformning avspeglas framförallt i den tillsyn som sker av HVB-verksamheter. Här har användningen av nationella riktlinjer och bedömningskriterier bidragit till att gemensamma syften, frågeställningar och metoder för datainsamling varit styrande för tillsynsprocessens utform-ning i ett stort antal fall.

En andra slutsats som kan dras om tillsynens påverkan är att den huvud-sakligen rör mer konkreta och mer enkelt mätbara aspekter av verksamhet-erna. Detta stöds empiriskt av den höga detaljeringsgraden i de paragrafer från lagar och föreskrifter som ligger till grund för de bedömningar som görs i tillsynsbesluten. Detta stöds också av att inspektörernas bedömningar i huvudsak är korrespondensbaserade och att de aktiviteter som redovisas i åtgärdsplanerna i hög grad tar sikte på frågor om formerna för dokumentationen snarare än dokumentationens innehåll. Denna form för påverkan får även stöd av en svensk studie av Pålsson (2016). Pålssons studie visar att tillsynen har en påverkan på dokumentationen och de administrativa rutinerna i HVB verksamheterna, men inte på hur det psykosociala behand-lingsarbetet bedrivs.

En tredje slutsats som kan dras om tillsynens påverkan är att den i huvudsak påverkar hur personal på lägre hierarkiska nivåer inom social-

76


tjänsten löser sina uppgifter och vilka resultat det arbetet ger i form av ut-redningar och beslut i de myndighetsutövande verksamheterna och i form av behandlingsinsatser i HVB-verksamheterna. Det stöds empiriskt av att den information som samlas in och de bedömningar som görs framförallt rör de arbetsprocesser som socialarbetarna och chefer på lägre nivåer an-svarar för. Däremot tycks den påverkan som sker av de stödprocesser inom socialtjänsten som bidrar till att forma verksamhetens organisatoriska för-utsättningar vara mer begränsad.

En fjärde slutsats som kan dras är att tillsynens påverkan begränsas av det faktum att inspektörerna undviker att föra dialoger och att ge råd till socialtjänstens företrädare om hur de brister som identifierats kan rättas till och verksamhetens kvalitet i vidare mening kan förbättras. Trots en uttalad önskan från socialtjänstens sida om en ökad dialog visar studien att den gränsdragning mellan kontroll och rådgivning som Tillsynsutredningen förespråkat har fått starkt genomslag i hur tillsyn genomförs, detta trots att idén om tillsyn som ett renodlat disciplinerande system inte kom att skrivas in i socialtjänstlagen. Genomslaget för idén om tillsyn som ett discipline-rande system har sannolikt bidragit till att tillsynens påverkan på hur mer komplexa uppgifter löses kommit att begränsas. Samtidigt visar avhandling-ens resultat att rädslan för sanktioner i form av förbud mot fortsatt verk-samhet bidrar till att tillsynens påverkan ökar. Det gäller inte bara mer en-kelt kontrollerbara aspekter utan indirekt till del också mer komplexa aspekter som hur behandlingsarbetet bedrivs. Här tycks det dock som om den påverkan som sker genom korrespondensbaserade bedömningar i kom-bination med kraftfulla sanktioner, inte nödvändigtvis leder till att verk-samhetens möjligheter att uppfylla sina mål ökar. I stället visar avhand-lingen att korrespondensbaserade bedömningar i kombination med kraft-fulla sanktioner riskerar att leda till oönskade och negativa effekter.

En femte och avslutande slutsats som kan dras om tillsynens påverkan är att den begränsas till följd av det ritualistiska förhållningssätt som framför-allt tycks uppträda i situationer där tillsynsmyndighets krav på åtgärder hamnar i konflikt med verksamhetsledningens ekonomiska krav. Detta talar för att en ökad ekonomism inom välfärdens verksamheter, det vill säga att ekonomiska drivkrafter ges ett större utrymme, riskerar leda till en växande ritualism och till att tillsynens påverkan på välfärdens verksamheter begrän-sas ytterligare. Sammantaget talar avhandlingens resultat därför för att de höga förväntningar som idag finns på att tillsyn ska kunna fungera som en


77

garant för att lagstiftningens minimikrav uppfylls och för att kvalitén i väl-färdens verksamheter utvecklas är upphaussade och behöver sänkas till en mer realistisk nivå.


79

Referenser Abbott, Adrew D. (1988). The system of professions: an essay on the divi-

sion of expert labor. Chicago: Univ. of Chicago Press.

Ahlbäck Öberg, Shirin (2012). Att kontrollera förvaltningen: framväxten av granskningssamhället. I B. Rothstein (red.), Politik som organisation (pp. 168-196). Stockholm: SNS förlag.

Almqvist, Roland M. (2006). New public management: NPM: om kon-kurrensutsättning, kontrakt och kontroll (1. uppl.). Malmö: Liber.

Alvesson, Mats och Sköldberg, Kaj (2008). Tolkning och reflektion: veten-skapsfilosofi och kvalitativ metod. Lund: Studentlitteratur.

Bengtsson, Mats och Ek, Emma (2013). Tillsyn. I V. Johansson, V och Lindgren, L. (red.), Uppdrag offentlig granskning. Lund: Student- litteratur.

Bennett, Andrew och Checkel, Jefferey, T. (2015). Process Tracing: From Philosophical Roots to Bets Practices. I A. Bennett och J. T. Checkel (red.), Process tracing: from metaphor to analytic tool (pp. 3-39). Cam-bridge: Cambridge University Press.

Bergmark, Åke (2008). Socialtjänsten i blickfånget: organisation, resurser och insatser: exempel från arbete med barn och ungdom, försörjnings-stöd, missbruk. Stockholm: Natur och kultur.

Bergmark, Åke och Fritzell, Johan (2007). Välfärdens utveckling efter 1990-talets kris. Socialvetenskaplig tidsskrift (2-3), 102-109.

von Bertalanffy, Ludwig (1973). General system theory: foundations, de-velopment, applications. New York: Braziller.

Black, Julia (2008). Constructing and contesting legitimacy and accounta-bility in polycentric regulatory regimes. Regulation and Governance, 2(2), 137-164. doi:10.1111/j.1748-5991.2008.00034.x

Blatter, Joachim och Blume, Till (2008). In Search of Co-variance, Causal Mechanisms or Congruence? Towards a Plural Understanding of Case Studies. Swiss Political Science Review, 14(2), 315-356. doi:10.1002/j.1662-6370.2008.tb00105.x

80


Blichner, Lars C. och Molander, Anders (2008). Mapping Juridification. European Law Journal, 14(1), 36-54. doi:10.1111/j.1468-0386.2007.00405.x

Blom, Björn (1998). Marknadsorientering av socialtjänstens individ- och familjeomsorg: om villkor, processer och konsekvenser (Avhandling). Umeå: Univ.

Blom, Björn, Morén, Stefan och Perlinski, Marek (2011). Hur bör social-tjänstens IFO organiseras? Tidskriften Socionomen (4), 12-16.

Blom, Björn och Morén, Stefan. (2015). Teori för socialt arbete. Lund: Studentlitteratur.

Boyne, George, Day, Patricia och Walker, Richard (2002). The evaluation of public service inspection: A theoretical framework. Urban Studies, 39 (7), 1197-1212. doi: 10.1080/00420980220135563

Braithwaite, John, Makkai, Toni och Braithwaite, Valerie (2007). Regulat-ing aged care: ritualism and the new pyramid. Cheltenham, UK; Nort-hampton, MA: E. Elgar.

Braithwaite, Valerie, Braithwaite, John, Gibson, Diane och Makkai, Toni (1994). Regulatory Styles, Motivational Postures and Nursing Home Compliance. Law and Policy, 16 (4), 363-394.

Brante, Thomas (2014). Den professionella logiken: hur vetenskap och praktik förenas i det moderna kunskapssamhället. Stockholm: Liber.

Brännström, Leila (2009). Förrättsligande: en studie av rättens risker och möjligheter med fokus på patientens ställning. (1. uppl.) Avhanding. Lund : Lunds universitet, 2009. Malmö.

Carlsson, Bengt. (2005). Hjälpprocesser i socialt arbete. Lund: Student- litteratur.

Connell, Raewyn, Fawcett, Barbara, och Meagher, Gabrielle (2009). Ne-oliberalism, new public management and the human service profes-sions: Introduction to the special issue. Journal of Sociology.

Dahler-Larsen, Peter (2012). The evaluation society. Stanford, California: Stanford Business Books, an imprint of Stanford University Press.

Danermark, Berth (2003). Att förklara samhället. Lund: Studentlitteratur.


81

Daniel, Brigid (2003). The Scottish Child Protection Review: Development of Methodology for a National Multi-disciplinary Audit of Child Pro-tection Practice. Qualitative Social Work, 2(4), 435-456. doi:10.1177/1473325003024004

Davies, Keith och Gregory, Marilyn J. (2010). The price of targets: Audit and evaluation in probation practice. Probation Journal, 57(4), 400-414. doi:10.1177/0264550510381327

Day, Patricia och Klein, Rudolf (1987). Accountabilities: five public ser-vices. London: Tavistock.

Dellgran, Peter (2015). Människobehandlande professioner. I Johansson, S., Dellgran, P. och Höjer, S. (red.). Människobehandlande organisat-ioner: villkor för ledning, styrning och professionellt välfärdsarbete. Stockholm: Natur & kultur.

Denk, Thomas (2002). Komparativ metod: förståelse genom jämförelse. Lund: Studentlitteratur.

Dornbusch, Sanford M. och Scott, Richard W. (1975). Evaluation and the exercise of authority (1. utg.). San Francisco: Jossey-Bass Publishers.

Downe, James och Martin, Steve (2007). Regulation inside government: processes and impacts of inspection of local public services. Policy and Politics, 35(2), 215-232. doi:10.1332/030557307780712997

Ehren, Melanie, Altrichter, Herbert, McNamara, Gerry och O’Hara, Joe (2013). Impact of school inspections on improvement of schools—de-scribing assumptions on causal mechanisms in six European countries. Educational assessment, evaluation and accountability, 25(1), 3-43.

Ek, Emma (2012). De granskade: om hur offentliga verksamheter görs granskningsbara. Avhandling. Göteborg: Förvaltningshögskolan, Göte-borgs universitet.

Ekholm, Mats och Lindvall, Kerstin (2008). Skolinspektioner-i tid och otid. Pedagogisk forskning i Sverige, 13(1), 41-58.

Esping, Hans (1994). Ramlagar i förvaltningspolitiken (1. uppl.). Stock-holm: SNS (Studieförb. Näringsliv och samhälle).

Bergman-Östbergska samhällskurserna (1918). Fattigvårdslagstiftningen 1918. Hämtad från http://www.ub.gu.se/kvinndata/portaler/kun-skap/folkbildning/fattigv.pdf

http://www.ub.gu.se/kvinndata/portaler/kunskap/folkbildning/fattigv.pdf

http://www.ub.gu.se/kvinndata/portaler/kunskap/folkbildning/fattigv.pdf

82


Flodgren, Gerd, Pomey, Marie-Pascale, Taber, Sarah A. och Eccles, Mar-tin P. (2011). Effectiveness of external inspection of compliance with standards in improving healthcare organisation behaviour, healthcare professional behaviour or patient outcomes. The Cochrane Library.

Forssell, Anders och Ivarsson Westerberg, Anders (2014). Administra- tionssamhället. Lund: Studentlitteratur.

Freidson, Eliot (2001). Professionalism: the third logic. Cambridge: Polity Press.

Funnell, Sue C. och Rogers, Patricia J. (2011). Purposeful program theory: effective use of theories of change and logic models. San Francisco: Jossey-Bass.

Furness, Sheila (2009). A Hindrance or a Help? The Contribution of In-spection to the Quality of Care in Homes for Older People. British Journal of Social work, 39(3), 488-505. doi:10.1093/bjsw/bcm146

George, Alexander, L. och Bennett, Andrew. (2005). Case studies and the-ory development in the social sciences. Cambridge, Mass.: MIT.

Goodship, Jo, Jacks, Kevin, Gummerson, Matt, Lathlean, Judith och Cope, Stephen (2004). Modernising Regulation or Regulating Modern-isation? The Public, Private and Voluntary Interface in Adult Social Care. Public Policy and Administration, 19(2), 13-27. doi:10.1177/095207670401900204

Gormley, William T. (1998). Regulatory enforcement styles. Political Re-search Quarterly, 51(2), 363-383. doi:10.2307/449082

Greene, Jennifer C. (1999) The Inequality of Performance Measurements. Evaluation, (5): 160-172.

Gunningham, Neil och Kagan, Robert A. (2005). Regulation and Business Behavior*. Law & Policy, 27(2), 213-218. doi:10.1111/j.1467-9930.2005.00197.x

Hammond, Kenneth R. (1996). Human Judgment and Social Policy: Irre-ducible Uncertainty, Inevitable Error, Unavoidable Injustice [El-ektronisk resurs]. New York: Oxford University Press, USA.

Hardiman, Niamh (2012). Economic Crisis and Public Sector Reform: Lessons from Ireland.


83

Hasenfeld, Yeheskel (1983). Human service organizations. Englewood Cliffs, N.J.: Prentice-Hall.

Holgersson, Leif (1981). Socialvården: en fråga om människosyn. Stock-holm: Brevskolan.

Hood, Christopher (1991). A public management for all seasons? Public Administration, 69 (1), 3-19. doi:10.1111/j.1467-9299.1991.tb00779.x

Hood, Christopher, James, Oliver och Scott, Colin (2000). Regulation of government: Has it increased, is it increasing, should it be diminished? Public Administration, 78(2), 283-304. doi 10.1111/1467-9299.00206

Hood, Chrostopher, Scott, Colin, James, Oliver och Travers, Tony (1999). Regulation inside government: waste-watchers, quality police, and sleaze-busters. Oxford: Oxford University Press.

Hsieh, Hisu-Fang och Shannon, Sarah E. (2005). Three Approaches to Qualitative Content Analysis. Qualitative Health Research, 15(9), 1277-1288. doi:10.1177/1049732305276687

Hutter, Bridget M. (1989). Variations in regulatory enforcement styles. Law and Policy, 11(2), 153-174.

Hämberg, Eva (2000). Förändringsarbete och myndighetsutövning ur ett tillsynsperspektiv. (D-uppsats), Örebro universitet, Örebro.

Inspektionen för vård och omsorg (2013). En trygg och säker vård - har personalen lämplig utbildning? En granskning av vård och omsorgsper-sonalens utbildning och metoder i HVB för barn och unga.

Inspektionen för vård och omsorg (2015) Årsredovisning 2014 Inspekt-ionen för vård och omsorg. Hämtad från http://access.edita.se/opti-maker//interface//stream/mabstream.asp?filetype=1&orderlistma-inid=5947&printfileid=5947&filex=8937179253550 [2016-12-18]

Johansson, Staffan, Dellgran, Peter och Höjer, Staffan (2015). Inledning. I Johansson, S., Dellgran, P. och Höjer, S. (red.), Människobehandlande organisationer: villkor för ledning, styrning och professionellt välfärds-arbete. Stockholm: Natur & kultur.

Johansson, Vicki (2006). Tillsyn och effektivitet: statliga inspektörers yrkesroller och strategival (1. uppl. ed.). Umeå: Boréa.

http://access.edita.se/optimaker/interface/stream/mabstream.asp?filetype=1&orderlistmainid=5947&printfileid=5947&filex=8937179253550



84


Johansson, Vicki och Lindgren, Lena (2013). Granskning i fokus. I V. Jo-hansson och L. Lindgren (red.). Uppdrag offentlig granskning. Lund: Studentlitteratur.

Julnes, George (2012). Managing valuation. New Directions for Evaluat-ion, 2012(133): 3-15.

Justesen, Lise, Mik-Meyer, Nanna och Andersson, Sten (2011). Kvalitativa metoder: från vetenskapsteori till praktik. Lund: Studentlitteratur.

Kagan, Robert A. (1989). Editor's Introduction: Understanding Regula-tory Enforcement. Law & Policy, 11(2), 89-119. doi:10.1111/j.1467-9930.1989.tb00022.x

Keen, Justin (1999). On The Nature Of Audit Judgements: The Case Of Value For Money Studies. Public Administration, 77(3), 509-525. doi:10.1111/1467-9299.00165

Keen, Justin (2011). How do VFM audit teams know what they know In J. Lonsdale, P. A. Wilkins och T. Ling (red.), Performance auditing : contributing to accountability in democratic government. Cheltenham: Edward Elgar.

Kelman, Steven (1981). Regulating America, regulating Sweden: a com-parative study of occupational safety and health policy. Cambridge, Mass.: MIT.

Kitchener, Martin, Kirkpatrick, Ian och Whipp, Richard (2000). Supervis-ing professional work under new public management: Evidence from an 'invisible trade'. British Journal of Management, 11(3), 213-226. Retrieved from <Go to ISI>://000089489800003

Klee, Mantorphe D. J. (2006). Partnership in Inspection; Lessons from the Review of the NSF for Older People. Journal of Integrated Care, 14(6).

Krippendorff, Klaus (2013). Content analysis: an introduction to its methodology. Thousand Oaks, Calif.: SAGE.

Kvale, Steinar och Brinkmann, Svend (2009). Interviews: learning the craft of qualitative research interviewing. Los Angeles: Sage Publications.

Larson, Sarfatti M. (1977). The rise of professionalism: a sociological analysis. Berkeley: Univ. of California P.


85

Larsson, Staffan. (2009). A pluralist view of generalization in qualitative research. International Journal of Research & Method in Education, 32(1), 25-38. doi:10.1080/17437270902759931.

Lindgren, Joakim. (2014). Grund grund för bedömning? Dilemman i "in-spektionsträsket". Utbildning och Demokrati, 23(1), 57-83.

Lindgren, Joakim. (2015). "The front and back stages of Swedish school inspection: Opening the black box of judgment." Scandinavian Journal of Educational Research 59.1 (2015): 58-76.

Lindgren, Lena (2014). Nya utvärderingsmonstret: om kvalitetsmätning i den offentliga sektorn. Lund: Studentlitteratur.

Lonsdale, Jeremy (2011). The right tolls for the job? Methods, choice and context. I J. Lonsdale, P. A. Wilkins och T. Ling (red.), Performance auditing: contributing to accountability in democratic government. Cheltenham: Edward Elgar.

Martin, Steve (2005). Speeches and Addresses: Evaluation, Inspection and the Improvement Agenda: Contrasting Fortunes in an Era of Evidence-Based Policy-Making. Evaluation, 11(4), 496-504. doi:10.1177/1356389005059385

Martin, Steve, & Davis, Howard (2008). The rise of public services in-spection. I H. Davis & S. Martin (red.). Public services inspection in the UK. London; Jessica Kingsley Publishers.

May, Peter J. Wood, Robert S. (2003). At the Regulatory Front Lines: In-spectors' Enforcement Styles and Regulatory Compliance. Journal of Public Administration Research and Theory, 13(2), 117-139. doi:10.1093/jpart/mug014

Merton, Robert K. (1968). Social theory and social structure. New York: Free press.

Miller, Scott D., Hubble, Mark A., Chow, Dryl L. och Seidel, Jason. A. (2013). The outcome of psychotherapy: yesterday, today, and tomor-row.

Montin, Stig. (2015). Från tilltrobaserad till misstrobaserad styrning. Nordisk administrativ tidskrift, 92(1), 58-75.

86


Mordaunt, Enid (2000). The emergence of mulit-inspectorate inspec-tions;´Going it alone is not an option. `Public administration, 78(4), 751-769.

Munro, Eileen (2004). The Impact of Audit on Social Work Practice. British Journal of Social work, 34(8), 1075-1095. doi:10.1093/bjsw/bch130

Nielsen, Steffen B. och Ejler, Nicolaj (2008). Improving Performance? Ex-ploring the Complementarities between Evaluation and Performance Management. Evaluation, 14(2), 171-192. doi:10.1177/1356389007087538

Nygren, Lennart och Hanberger, Anders (2011). Socialt arbete i gransk-ningssamhället. I B. Blom, L. Nygren, och S. Morén (red.). Utvärdering i socialt arbete: utgångspunkter, modeller och användning. (1. utg.) Stockholm: Natur & kultur.

Patton, Michael Q. (2002). Qualitative research & evaluation methods. London: SAGE.

Paylor, Ian, Clough, Roger och Simmill-Binning, Cheryl (2007). The use of lay assessors. British Journal of Social work, 37(8), 1353-1370.

Pettersson, Ulla (2001). Socialt arbete, politik och professionalisering: den historiska utvecklingen i USA och Sverige. Stockholm: Natur och kul-tur.

Ponnert, Lina och Svensson, Kerstin (2015). Standardisering som lösning. I Johansson, S., Dellgran, P. och Höjer, S. (red.), Människobehand-lande organisationer. Stockholm: Natur & kultur.

Power, Michael (1999). The audit society: rituals of verification. Oxford: Oxford Univ. Press.

Proposition (1979/80:1). Regeringens proposition om socialtjänsten. Stockholm.

Proposition (1996/97:124). Ändring i socialtjänstlagen. Stockholm. Häm-tad från https://www.riksdagen.se/sv/dokument-lagar/dokument/propo-sition/andring-i-socialtjanstlagen_GK03124/html. [2016-10-11]

https://www.riksdagen.se/sv/dokument-lagar/dokument/proposition/andring-i-socialtjanstlagen_GK03124/html

https://www.riksdagen.se/sv/dokument-lagar/dokument/proposition/andring-i-socialtjanstlagen_GK03124/html


87

Proposition (1997/98:113). Nationel handlingsplan för äldrepolitiken. Hämtad från https://www.riksdagen.se/sv/dokument-lagar/doku-ment/proposition/nationell-handlingsplan-for-aldrepoliti-ken_GL03113/html. [2016-10-11]

Proposition (2000/01:80) Ny socialtjänstlag mm. Hämtad från https://www.riksdagen.se/sv/dokument-lagar/dokument/proposition/ny-socialtjanstlag-mm-prop-20000180_GO0380/html. [2016-11-05]

Proposition (2001/02:122). Åtgärder mot kommunalt domstolstrots. Hämtad från https://data.riksdagen.se/fil/04A79E9C-D7D0-431D-8128-80FE979E6919 [2016-12-10]

Proposition (2008/09:160). Samordnad och tydlig tillsyn av socialtjänsten. Hämtad från http://www.regeringen.se/49bbda/contentas-sets/15fcd596d83c447f8ceb9615edbeae8e/samordnad-och-tydlig-till-syn-av-socialtjansten-prop.-200809160 [2016-11-15].

Proposition (2012/2013:20). Inspektionen för vård och omsorg – en ny tillsynsmyndighet för hälso- och sjukvård och socialtjänst. Hämtad från https://data.riksdagen.se/fil/6249357E-DB29-4D57-9A95-7962507DC718 [2016-12-06].

Pålsson, David (2016). Adjusting to standards: reflections from ‘auditees’ at residential homes for children in Sweden. Nordic Social Work Re-search, 6(3), 222-233. doi:10.1080/2156857X.2016.1192054

Pålsson, David. (2017). Conditioned agency? The role of children in the audit of Swedish residential care. Child & Family Social Work, 22, 33-42. doi:10.1111/cfs.12234

Putnam, Michelle, Tang, Fengyan, Y., Brooks-Danso, Ashley, Pickard, Jo-seph och Morrow-Howell, Nancy (2007). Professionals' beliefs about nursing home regulations in Missouri. Journal of Applied Gerontology, 26(3), 290-304. doi:10.1177/0733464807302025

Regeringens skrivelse 2009/10:79 En tydlig, rättssäker och effektiv tillsyn Hämtad från http://www.regeringen.se/49bb3a/contentas-sets/86fc73bf4c8d4db9b675b3881b3634b4/en-tydlig-rattssaker-och-effektiv-tillsyn-skr.-20091079 [2017-04-14]

Riksdagens revisorer (2002/03a). Med tvång och god vilja - vad gör Sta-tens institutionsstyrelse?

https://www.riksdagen.se/sv/dokument-lagar/dokument/proposition/nationell-handlingsplan-for-aldrepolitiken_GL03113/html



https://www.riksdagen.se/sv/dokument-lagar/dokument/proposition/ny-socialtjanstlag-mm-prop-20000180_GO0380/html

https://www.riksdagen.se/sv/dokument-lagar/dokument/proposition/ny-socialtjanstlag-mm-prop-20000180_GO0380/html

https://data.riksdagen.se/fil/04A79E9C-D7D0-431D-8128-80FE979E6919

https://data.riksdagen.se/fil/04A79E9C-D7D0-431D-8128-80FE979E6919

http://www.regeringen.se/49bbda/contentassets/15fcd596d83c447f8ceb9615edbeae8e/samordnad-och-tydlig-tillsyn-av-socialtjansten-prop.-200809160



https://data.riksdagen.se/fil/6249357E-DB29-4D57-9A95-7962507DC718

https://data.riksdagen.se/fil/6249357E-DB29-4D57-9A95-7962507DC718

88


Riksdagens revisorer (2002/03b). Riksdagens revisorers förslag angående Familjehemsvården.

Riksrevisionsverket. (2001). Skolverkets tillsyn (2001:24). Stockholm.

Riksrevisionsverket. (2002). Tillsyn av behandlingshem för barn och ung-domar (2002:6). Stockholm.

Rittel, Horst och Webber, Melvin M. (1973). Dilemmas in a General Theory of Planning. Policy Sciences, 4, 155-169.

Sallnäs, Marie (2000). Barnavårdens institutioner: framväxt, ideologi och struktur. (Avhandling) Stockholm: Univ.

Sallnäs, Marie (2012). Institutionsvård för barn och unga. I I. Höjer, M. Sallnäs, & Y. Sjöblom (red.), När samhället träder in: barn, föräldrar och social barnavård. Lund: Studentlitteratur.

Sallnäs, Marie, Wiklund, Staffan och Östberg, Francesca (2012). Organi-sering, sortering och marknadsorientering. I I. Höjer, M. Sallnäs, & Y. Sjöblom (red.), När samhället träder in: barn, föräldrar och social bar-navård. Lund: Studentlitteratur.

Scourfield, Peter (2010). A critical Reflection on the Involvment of Experts by Experience in Inspections. British Journal of Social work, 40, 1890-1907.

Scriven, Michael (2012). The logic of valuing. New Directions for Evalua-tion, 2012 (133): 17-28.

Sjöblom, Yvonne och Wiklund, Stefan (2012). Öppenvård. Lund: Student-litteratur.

Skyttner, Lars (2001). General systems theory: ideas & applications. Sing-apore: World Scientific.

Socialtjänstförordningen (2001). SOF 2001:937

Socialtjänstlagen. SoL 2001:453

Socialstyrelsen (2002). Utvecklingsprogram för social tillsyn. (2002-117-9). Socialstyrelsen hämtad från http://www.sos.se/fulltext/117/2002-117-9/2002-117-9.pdf. [2016-12-10]

http://www.sos.se/fulltext/117/2002-117-9/2002-117-9.pdf

http://www.sos.se/fulltext/117/2002-117-9/2002-117-9.pdf


89

Socialstyrelsen (2007a). Förstärkt tillsyn av vård och omsorg om äldre. Återrapportering 2006 hämtad från http://www.lansstyrelsen.se/stock-holm/SiteCollectionDocuments/Sv/publikationer/2007/Forstarkt-tillsyn-av-vard-och-omsorg-omaldre-2006.pdf 2016-12-06 [2016-10-20]

Socialstyrelsen (2007b). Nationella riktlinjer för missbruks- och beroende-vård: om samverkan mellan socialtjänstens och hälso- och sjukvårdens verksamhet för personer med missbruks- och beroendeproblem: imple-menterings- och utbildningsstöd. Stockholm.

Socialstyrelsen (2011a) Nationella bedömningskriterier- Ett bedömnings-verktyg för Socialstyrelsens tillsyn

Socialstyrelsen (2011b) Årsredovisning 2010. Hämtad från https://www.socialstyrelsen.se/Lists/Artikelkatalog/Atta-chments/18245/2011-2-11.pdf [2016-12 15]

Socialstyrelsen (2012a). Om standardiserade bedömnings instrument. Västerås: Edita Västra Aros.

Socialstyrelsen (2012b) Vägledning 2012 för tillsyn av HVB för barn unga och familjer.

SOSFS (2003:20). Socialstyrelsens föreskrifter och allmänna råd om hem för vård eller boende

SOU (2002:14) Statlig tillsyn: granskning på medborgarnas uppdrag: del-betänkande. Stockholm: Fritzes offentliga publikationer

SOU (2004:100) Tillsyn: förslag om en tydligare och effektivare offentlig tillsyn: slutbetänkande. Stockholm: Fritzes offentliga publikationer.

SOU (2007:82) Samordnad och tydlig tillsyn av socialtjänsten: slutbetän-kande. Stockholm: Fritzes offentliga publikationer.

SOU (2010:65) Kompetens och ansvar: betänkande. Stockholm: Fritze.

SOU (2016:62) Ökad insyn i välfärden. Hämtad från http://www.rege-ringen.se/4a8445/contentas-sets/ef20c8d74a5245af93787243425af4dc/okad-insyn-i-valfarden-sou-2016_62.pdf [2017-03-02]

Statskontoret (2010). Statens institutionsstyrelses styrning och finansie-ringsmodell. (2010). Stockholm:

http://www.lansstyrelsen.se/stockholm/SiteCollectionDocuments/Sv/publikationer/2007/Forstarkt-tillsyn-av-vard-och-omsorg-omaldre-2006.pdf%202016-12-06



http://www.regeringen.se/4a8445/contentassets/ef20c8d74a5245af93787243425af4dc/okad-insyn-i-valfarden-sou-2016_62.pdf




90


Statskontoret (2012). Utvärdering av tillsynsreformen. Samordnad tillsyn över socialtjänst och hälso- och sjukvård. 2012:11 Hämtad från http://www.statskontoret.se/globalassets/publikat-ioner/2012/201211.pdf [2016-10 17]

Statskontoret (2015) Inrättandet av Inspektionen för vård och omsorg. Slutrapport 2015:8.

Suchman, M. C. (1995). Managing Legitimacy: Strategic and Institutional Approaches. The Academy of Management Review, 20(3), 571-610. doi:10.2307/258788

Teorell, Jan, och Svensson, Torsten. (2007). Att fråga och att svara: sam-hällsvetenskaplig metod. Stockholm: Liber.

Tham, Pia. (2008). Arbetsvillkor i den sociala barnavården : förutsätt-ningar för ett kvalificerat arbete [Working conditions of child welfare social workers:prerequisites for a qualified work]. Stockholm: Institut-ionen för socialt arbete - Socialhögskolan. Dissertation.Stockholm, Institutionen för socialt arbete - Socialhögskolan.

Tyler, Tom R. (2001). A Psychological Perspective on the Legitimacy of Institutions and Authorities. I J. T. Jost och B. Major (red.), The psychology of legitimacy : emerging perspectives on ideology, justice, and intergroup relations. Cambridge: Cambridge University Press.

Tyler, Tom R. (1997). The Psychology of Legitimacy: A Relational Per-spective on Voluntary Deference to Authorities. Personality and Social Psychology Review, 1(4), 323-345. doi:10.1207/s15327957pspr0104_4

Walker, Henry A. (2004). Beyond power and domination: Legitimacy and formal organisations. I C. Johnson (red.), Legitimacy processes in or-ganizations Research in the sociology of organizations, 0733-558X ; 22. Amsterdam: Elsevier JAI.

Vedung, Evert (2003). Policy instruments: typologies and theories. In M.-L. Bemelmans-Videc, R. C. Rist och E. Vedung (red.), Carrots, sticks & sermons : policy instruments and their evaluation (pp. 21-58). New Brunswick, N.J. ;: Transaction.

Winter, Søren C. och May, Peter J. (2001). Motivation for compliance with environmental regulations. Journal of Policy Analysis and Man-agement, 20(4), 675-698.

http://www.statskontoret.se/globalassets/publikationer/2012/201211.pdf

http://www.statskontoret.se/globalassets/publikationer/2012/201211.pdf


91

Wright, Fay (2005). Lay assessors and care home inspections: Is there a fu-ture? British Journal of Social work, 35(7), 1093-1106. doi:10.1093/bjsw/bch208

Yin, Robert,K. & Nilsson, Björn. (2007). Fallstudier: design och genomförande [Case study research]. Malmö, Liber.

Zelditch, Morris J. och Walker, Henry R. (2003). The legitimacy of re-gimes. I J. Skvoretz och S. R. Thye (red.), Power and status. Advances in group processes (Vol. 20, pp. 217-249). Bingley: Emerald Group Publishing Limited.

Zelditch, Morris J. (2004). Institutional effects on the stability of organisa-tional authorty. I C. Johnson (red.), Research in the sociology of organ-izations, 0733-558X ; 22 Legitimacy processes in organizations. Ams-terdam: Elsevier JAI.

Ödman, Per-Johan. (2016). Tolkning, förståelse, vetande: hermeneutik i teori och praktik. (3., oförändr. uppl.) Lund: Studentlitteratur.


93

Bilagor

BILAGA 1: MISSIVBREV

Information om forskningsprojektet Tillsyn i teori och praktik: Påverkan, hinder och möjligheter i statlig styrning av socialtjänstens individ och familjeomsorg

Mitt namn är Eva Hämberg och jag är sedan en tid engagerad som dokto-rand i forskningsprojektet Tillsyn i teori och praktik: Påverkan, hinder och möjligheter i statlig styrning av socialtjänstens individ och familjeomsorg. Projektet, som samfinansieras mellan Forskningsrådet för arbetsliv och so-cialvetenskap - FAS - och Högskolan Dalarna, har som syfte att utveckla och fördjupa kunskapen om den sociala tillsynens påverkan på socialtjäns-tens verksamhet och det sociala arbetets praktik. Vetenskapligt ansvarig för projektet är Christian Kullberg, professor i Socialt arbete vid Högskolan Dalarna.

I projektet kommer socialnämndspolitiker, chefer och socialarbetare i 4-6 kommuner att intervjuas om hur de, med utgångspunkt från ett avslutat tillsynsärende, ser på den sociala tillsynen och dess påverkan på socialtjäns-tens verksamhet. Intervjudata kommer, tillsamman med Socialstyrelsen dokumentation i de ärenden som ingår i studien att bearbetas, analyseras och ligga till grund för två vetenskapliga artiklar där den sociala tillsynens utformning och påverkan på socialtjänsten ska belysas. Artiklarna kommer även ingå i Eva Hämbergs avhandling i ämnet socialt arbete som planeras vara klar 2016.

I december 2012 kontaktades socialchef xx med en förfrågan om x kom-mun skulle vara intresserade av att medverka i studien med anledning av den tillsyn Socialstyrelsens genomfört på x. Företrädare för x kommun har därefter sagt ja till en medverkan i studien vilket vi är mycket glada för. Ytterligare kontakter har därefter lett till att tider för intervjuer planerats i x den x.

Vid besöket i xx önskar vi intervjua socialnämndens ordförande, IFO-chef och föreståndare för x samt två - tre personal vid x. Två tider för in-tervju med en politiker och en chef har också bokats x.

Eftersom intervjufrågorna i hög grad handlar om hur olika företrädare för socialtjänsten ser på den sociala tillsynen och dess påverkan på social-tjänsten är vi mån om att i första han intervjua personer som haft uppdrag för eller var anställda under tiden då Socialstyrelsens tillsynsärende av x varit aktuellt.

Finns behandlingspersonal vid x med socionomutbildning, eller motsva-rande högskoleutbildning, som var anställda i verksamheten vid tiden till-synen och som är positiva till att låta sig intervjuas vill vi gärna intervjua någon av dem. Skälen till det är att vi som ett delmål i projektet även vill undersöka hur gruppen högskoleutbildad socialtjänstpersonal ser på tillsyn.

Intervjuerna som genomförs av Eva Hämberg, eventuellt tillsammans med Christian Kullberg, beräknas ta 1½-2 timme. Intervjuerna, som sker en guide baserad på ett antal olika frågeteman som rör tillsynens genomfö-rande och påverkan, en intervjuguide och spelas in för att därefter kunna skrivas ut och analyseras.

Deltagandet i studien är frivilligt och den information som lämnas kom-mer att hanteras konfidentiellt och med anonymitet. Det innebär att de per-soner intervjuas när som helst och utan närmare förklaring kan avbryta sitt deltagande i studien eller kan neka till publicering av uppgifter som de tror kan vara till skada för dem. Uppgifter om såväl medverkande kommuner som intervjupersoner kommer även att vara anonymiserad i de redovis-ningar som görs av projektet och dess resultat.

Har ni frågor om studien, dess genomförande eller vill nå mig med an-ledning av er medverkan är ni välkomna att ta kontakt med mig på e-post [email protected] eller på telefon 023-778467 alt 070-610 84 67

Vänliga Hälsningar Eva Hämberg Doktorand Socialt arbete Högskolan Dalarna Högskolegatan 2 791 31 FALUN

Inte

rvju

guid

e

1.

Bak

grun

dsin

form

atio

n

1.1

Fun

ktio

n, u

tbild

ning

, år

i yr

-ke

t/up

pdra

get,

och

i nu

vara

nde

be-

fatt

ning

2.

Tidi

gare

erf

aren

hete

r, h

andl

äggn

ings

ruti

ner

och

polit

iken

s ro

ll i t

illsy

nspr

oces

sen

2.1

Vilk

a er

fare

nhet

er h

ar d

u av

ti

llsyn

av

soci

altjän

sten

sed

an t

idi-

gare

?

Vilk

en t

yp a

v tills

yn h

ar d

et h

andl

at o

m, ve

rksa

m-

hets

- el

ler

indi

vidt

illsy

n?

Vad

har

tills

ynen

lett

till

?

Har

det

var

it n

ågon

ski

llnad

i hu

r ti

llsyn

en

gått

till

mel

lan

olik

a tills

ynsm

yndi

ghet

er?

Har

till

syne

n le

tt t

ill n

ågon

med

ial u

pp-

mär

ksam

het?

H

ar d

e br

iste

r so

m id

enti

fier

ats

deba

tte-

rats

loka

lt?

2.2

Hur

han

dläg

gs t

illsy

nsär

ende

n i k

omm

unen

? H

ur f

år d

u in

form

atio

n om

att

till

syn

ska

göra

s?

På

vilk

et s

ätt

är d

u in

volv

erad

i sj

älva

till

syne

n?

På

vilk

et s

ätt

blir p

olitik

en,

du s

om c

hef

och

pers

onal

en in

volv

erad

e i t

illsy

nen?

Vi

lken

insy

n oc

h in

flyt

ande

upp

fatt

ar d

u at

t or

dför

ande

/uts

kott

/ näm

nden

har

på

de

åtgä

rder

som

vid

tas

med

anl

edni

ng a

v ti

ll-sy

nen?

3

. S

ynen

på

den

gran

skad

e ve

rksa

mhe

ts o

ch d

ess

styr

ning

3.1

Vad

upp

fatt

ar d

u at

t sy

ftet

m

ed d

en v

erks

amhe

t so

m S

ocia

l-st

yrel

sen

gran

skad

e är

?

Vilk

en ä

r kä

rnve

rksa

mhe

ten?

-

att

utre

da o

ch f

atta

bes

lut

om s

töd-

elle

r be

hand

-lin

gsin

sats

er

- at

t fu

nger

a so

m e

n hj

älp

i den

dag

liga

livss

itua

t-io

nen

-

att

vara

en

hjäl

p så

att

klie

nter

kan

utv

eckl

as o

ch

förä

ndra

sin

livs

situ

atio

n.

Vilk

a ko

mpe

tens

er s

er d

u so

m v

iktiga

st f

ör

kval

itén

i de

n gr

ansk

ade

verk

sam

hete

n:

-at

t so

cial

arbe

tarn

a är

duk

tiga

på

att

do-

kum

ente

ra o

ch b

edriva

utr

edni

ngsa

rbet

e el

ler

-

att

de ä

r br

a på

att

ska

pa r

elat

ione

r till

BILAGA 2: INTERVJUGUIDE

klie

nter

na o

ch b

ehär

skar

beh

andl

ings

- m

etod

er

3.2

Vilk

a kv

alitet

skra

v se

r du

som

sä

rski

lt v

iktiga

att

ni k

an u

ppfy

lla i

verk

sam

hete

n?

Hur

föl

jer

chef

er o

ch p

olitik

er u

pp k

valit

én i

verk

-sa

mhe

ten?

Fi

nns

det

någr

a kv

alitet

sasp

ekte

r so

m d

u up

pfat

tar

att

chef

er o

ch p

olitik

erna

fäs

ter

särs

kild

upp

mär

ksam

het

vid?

3.3

Vilk

en k

ontr

oll o

ch h

ur s

tort

in

flyt

ande

har

du

som

per

sona

l och

di

na k

olle

gor

över

hur

ver

ksam

-he

ten

bedr

ivs?

Vilk

en in

syn

och

påve

rkan

upp

fatt

ar d

u at

t di

na

chef

er o

ch n

ämnd

ens

polit

iker

har

på

hur

det

dag-

liga

arbe

tet

bedr

ivs?

H

ur s

tyrs

du

i ditt

dagl

iga

arbe

te a

v na

tion

ella

för

e-sk

rift

er, ru

tine

r, r

iktlin

jer

elle

r m

anua

ler?

Hur

sty

rs d

u i d

itt

dagl

iga

arbe

te a

v di

n nä

rmas

te c

hef?

H

ur t

ycke

r du

att

du

är i

ditt

dag

liga

ar-

bete

sty

rs a

v lo

kala

rut

iner

och

rik

tlin

jer?

4.

Tills

ynen

s ge

nom

föra

nde

(frå

gorn

a an

pass

as i

rela

tion

till

den

inte

rvju

ades

insy

n oc

h de

ltag

ande

i ti

llsyn

-pr

oces

sen)

4.1

På

vilk

et s

ätt

har

du o

ch a

ndra

i v

erks

amhe

ten

vari

t in

volv

erad

el-

ler

berö

rd a

v tills

ynen

i de

tta

fall

Hur

och

vilk

en in

form

atio

n fick

du/

ni o

m a

tt t

illsy

-ne

n sk

ulle

ske

? På

vilk

et s

ätt

var

du in

volv

erad

vid

Soc

ials

tyre

lsen

s in

spek

tion

er?

På

vilk

et s

ätt

har

ni f

ått

info

rmat

ion/

varit

invo

lve-

rade

i ar

bete

t m

ed a

tt r

ätta

till

bri

ster

na?

Vilk

en å

terr

appo

rter

ing

har

ni f

ått?

4.2

Hur

upp

fatt

ade

du s

yfte

t m

ed

tills

ynen

? H

ade

du n

ågra

för

vänt

ning

ar p

å va

d ti

llsyn

en a

v de

n gr

ansk

ade

verk

sam

hete

n sk

ulle

leda

till

? H

andl

ade

det

om a

tt f

å en

bild

av

verk

-sa

mhe

ten

allm

änhe

t, a

tt h

itta

brist

er e

ller

att

hjäl

pa e

r ut

veck

la v

erks

amhe

ten?

H

ar d

et f

unni

ts n

ågra

spe

cifika

pro

blem

el

ler

bris

ter

som

du

förv

änta

t di

g sk

ulle

up

pmär

ksam

mas

? 4.3

Hur

gic

k Soc

ials

tyre

lsen

s till-

syn

till

i pra

ktik

en?

Hur

har

info

rmat

ion

om v

erks

amhe

ten

sam

lats

in?

Har

sam

tal o

m v

erks

amhe

ten

fört

s m

ed S

ocia

l-

styr

else

n?

Har

Soc

ials

tyre

lsen

lagt

någ

ra f

örsl

ag e

ller

gett

råd

på

hur

ni k

an f

örbä

ttra

ver

ksam

hete

n?

Hur

har

du

uppf

atta

t sy

ftet

med

sam

tale

n?

Vilk

en k

arak

tär

har

sam

tale

n ha

ft?

Vilk

en t

yp a

v fö

rsla

g el

ler

råd

har

gett

s?

Har

Soc

ials

tyre

lsen

på

någo

t an

nat

sätt

de

lat

med

sig

av

sina

kun

skap

er t

ill e

r?

4.4

Vad

gra

nska

de S

ocia

lsty

rels

en

i ver

ksam

hete

n?

Vilk

a as

pekt

er a

v ve

rksa

mhe

ten

uppf

atta

de d

u at

t Soc

ials

tyre

lsen

fäs

t m

est

uppm

ärks

amhe

t vi

d till-

syn?

Fi

nns

det

förh

ålla

nden

i de

n gr

ansk

ade

verk

sam

-he

ten

du a

nser

att

Soc

ials

tyre

lsen

bor

de h

a fä

st

stör

re u

ppm

ärks

amhe

t vi

d i t

illsy

nen

än v

ad s

om

gjor

des?

H

ar f

rågo

r om

vilk

en k

unsk

ap, ko

mpe

tens

, vä

rde-

ring

ar e

ller

förh

ålln

ings

sätt

som

prä

glad

e kl

ient

arbe

-te

t oc

h ve

rksa

mhe

ten

berö

rts

i till

syne

n?

Hur

har

det

direk

ta k

lient

arbe

tet

och

dess

res

ulta

t gr

ansk

ats?

4.5

Vad

tyc

kte

Soc

ials

tyre

lsen

om

de

n gr

ansk

ade

verk

sam

hete

n?

Vad

tyck

te S

ocia

lsty

rels

en v

ar b

ra o

ch v

ad v

ar in

te

bra?

Va

d ty

cker

du

om S

ocia

lsty

rels

ens

bedö

mni

ng?

Va

r de

t be

döm

ning

ar S

ocia

lsty

rels

en g

jord

e sj

älva

el

ler

var

det

någo

t du

upp

fatt

ar a

tt n

i res

oner

ade

er

fram

till

i ge

men

sam

ma

disk

ussi

oner

? U

tifr

ån v

ilka

kriter

ier

gran

skad

e oc

h be

döm

de

Soc

ials

tyre

lsen

ver

ksam

hete

n?

Vilk

en b

etyd

else

upp

fatt

ar d

u at

t br

iste

rna

som

Soc

ials

tyre

lsen

pek

at p

å i t

illsy

nen

har

för

verk

sam

-he

tens

kva

lité?

U

ppfa

ttar

du

att

Soc

ials

tyre

lsen

s in

spek

töre

r ha

ft

den

kuns

kap

som

krä

vs f

ör a

tt f

örst

å oc

h be

döm

a de

n ve

rksa

mhe

t de

gra

nska

t?

Har

Soc

ials

tyre

lsen

var

it t

ydlig

a m

ed v

ad

dom

tyc

kte

var

bra

och

dålig

t?

Har

Soc

ials

tyre

lsen

pek

at p

å br

iste

r i s

in

bedö

mni

ng s

om d

u in

te t

ycke

r st

ämm

er e

l-le

r va

rs b

etyd

else

för

ver

ksam

hete

ns k

va-

lité

som

du

tyck

er d

om f

äst

för

stor

bet

y-de

lse

vid?

In

form

erad

e Soc

ials

tyre

lsen

om

inne

hålle

t i s

ina

bedö

mni

ngsk

rite

rier

elle

r gr

unde

n fö

r si

na b

edöm

ning

ar m

ed e

r?

Vilk

en b

etyd

else

upp

fatt

ar d

u at

t de

ssa

bris

ter

har

ur e

tt k

lient

pers

pekt

iv?

På

vilk

et s

ätt

uppf

atta

r du

att

des

sa b

rist

er

påve

rkar

den

hjä

lp k

lient

erna

får

av

soci

al-

tjän

sten

?

4.6

Vilk

a åt

gärd

er k

rävd

e So

cial

-st

yrel

sen

att

ni s

kulle

gör

a?

Upp

fatt

ade

du d

e kr

av S

ocia

lsty

rels

en s

tälld

e so

m

möj

liga

att

uppf

ylla

?

Lede

r de

åtg

ärde

r so

m S

ocia

lsty

rels

en k

rävd

e till

att

de b

rist

er d

e pe

kat

på f

år s

in lö

snin

g?

Ser

du

någr

a ko

nflik

ter

mel

lan

de k

rav

Soci

alst

yrel

-se

n st

älld

e på

er

i till

syne

n oc

h an

dra

krav

som

oc

kså

stäl

ls p

å ve

rksa

mhe

ten?

Fi

nns

det

någr

a kr

av d

u ty

cker

att

dom

bor

de h

a st

ällt?

Var

krav

en s

å ty

dlig

a at

t du

kun

de f

örst

å vi

lka

rent

kon

kret

a åt

gärd

er d

e m

enad

e at

t ni

bor

de v

idta

?

Fann

s de

t kr

av s

om d

u up

pfat

tade

som

så

högt

stä

llda

att

det

inte

gic

k at

t up

pfyl

la

dem

? O

m ja

, ka

n du

ge

någo

t ex

empe

l?

Finn

s de

t kr

av s

om k

ollid

erar

? H

ar d

e kr

av S

ocia

lsty

rels

en s

tällt

någ

on

påve

rkan

på

verk

sam

hete

ns e

kono

mi o

ch

budg

et?

5.

Det

inte

rna

arbe

tet

5.1

Vad

hän

de i

kom

mun

en e

fter

at

t ni

fåt

t So

cial

styr

else

ns å

tgär

ds-

besl

ut?

Hur

info

rmer

ades

du

som

per

sona

l och

din

a ko

llego

r om

till

syns

besl

utet

? Vi

lka

åtgä

rder

vid

togs

som

en

följd

av

Soc

ial-

styr

else

ns å

tgär

dsbe

slut

?

Hur

red

ovis

ades

arb

etet

för

näm

nden

s po

litik

er?

Har

du

inom

ram

en f

ör d

itt

arbe

te k

unna

t gö

ra n

ågot

so

m le

der

till

att

dess

a br

iste

r få

r si

n lö

snin

g el

ler

orsa

kas

prob

lem

en a

v så

dant

som

du

inte

kan

sty

ra

över

?

Hur

rea

gera

de p

erso

nal,

chef

er o

ch p

oliti-

ker

på a

tt S

ocia

lsty

rels

ens

besl

ut?

Förd

es d

et n

ågra

dis

kuss

ione

r på

arb

ets-

plat

sen?

Va

d gj

orde

s oc

h hu

r gi

ck a

rbet

et t

ill?

Hur

har

pol

itik

er, ch

efer

och

pe

rson

alen

var

it in

volv

erad

e i a

rbet

et?

5.2

Vilk

a ef

fekt

er h

ade

åtgä

rder

na

i ver

ksam

hete

n?

Hur

allv

arlig

t se

r du

på

den

krit

ik n

i fic

k fr

ån S

ocia

l-st

yrel

sen

i det

ta f

all?

H

ur a

llvar

ligt

uppf

atta

r du

att

din

a ko

llego

r el

ler

över

ordn

ade

ser

på k

ritike

n?

Upp

fatt

ar d

u at

t de

t in

tern

a ut

veck

lings

arbe

tet

har

förä

ndra

t fö

ruts

ättn

inga

rna

för

det

arbe

te s

om b

ed-

rivs

i de

n gr

ansk

ade

verk

sam

hete

n?

Upp

fatt

ar d

u at

t tills

ynen

lett

till

någ

ra f

örän

drin

gar

i hur

arb

etet

i de

n gr

ansk

ade

verk

sam

hete

n i p

rakt

i-ke

n be

driv

s?

Har

klie

nter

na f

ått

bätt

re h

jälp

på

någo

t sä

tt?

Har

det

lett

till

att

du

löse

r di

na a

rbet

s-up

pgif

ter

på e

tt a

nnat

sät

t id

ag ä

n

tidi

gare

? Vi

lka

förä

ndri

ngar

ser

du

i din

a ko

llego

rs

arbe

tssä

tt?

Är

det

någr

a up

pgif

ter

ni lö

ser

bätt

re e

ller

säm

re id

ag jä

mfö

rt m

ed t

idig

are?

På

vilk

et s

ätt

tror

du

att

klie

nter

na m

ärke

r sk

illna

d i v

erks

amhe

ten?

O

m n

ej, va

rför

inte

?

Tror

du

att

de å

tgär

der

ni g

jord

e sk

ulle

ha

gjor

ts

även

om

Soc

ials

tyre

lsen

inte

stä

llt k

rav

på e

r?

Öve

rens

stäm

de d

e åt

gärd

er n

i gjo

rde

med

vad

Soc

i-al

styr

else

n kr

ävde

elle

r hi

ttad

e ni

and

ra lö

snin

gar?

5.3

Vilk

a re

akti

oner

fic

k ni

frå

n Soc

ials

tyre

lsen

på

ert

yttr

ande

? I

fall

där

åtgä

rder

na b

edöm

des

som

ot

illrä

cklig

a

Varf

ör a

nsåg

Soc

ials

tyre

lsen

inte

att

åtg

ärde

rna

var

tillr

äckl

iga?

6.

Ans

vars

utkr

ävan

de, s

ankt

ione

r oc

h sy

nen

på s

tatl

ig s

tyrn

ing

6.1

På

vilk

en e

ller

vilk

a ni

våer

an-

ser

du a

tt a

nsva

ret

för

de b

rist

er

som

Soc

ials

tyre

lsen

påt

alat

ligg

er?

Var

i soc

ialt

jäns

torg

anis

atio

nen

anse

r du

att

ans

va-

ret

för

dess

a br

iste

r lig

ger?

Vi

lket

ans

var

har

polit

iker

, ch

efer

elle

r tj

änst

emän

?

6.

2 H

ar n

ågot

pol

itis

kt a

nsva

r ut

-kr

ävts

? H

ar o

ppos

itio

nen

anvä

nt b

rist

erna

i tills

ynen

för

att

kr

itis

era

soci

altjän

sten

s le

dnin

g lo

kalt?

Hur

och

vem

?

6.3

Har

någ

on c

hef

elle

r an

nan

pers

onal

i ve

rksa

mhe

ten

fått

ta

emot

kritik

elle

r på

ann

at s

ätt

stäl

lts

till

svar

s fö

r de

brist

er s

om

Soc

ials

tyre

lsen

iden

tifier

at?

Har

kritike

n fr

ån S

ocia

lsty

rels

en le

tt t

ill a

tt n

ågon

pe

rson

al o

mpl

acer

ats/

fått

and

ra a

rbet

supp

gift

er?

Har

kritike

n fr

ån S

ocia

lsty

rels

en le

tt t

ill n

ågon

for

m

av a

rbet

srät

tslig

a/ d

isci

plin

ära

åtgä

rder

? H

ar k

ritik

från

soc

ials

tyre

lsen

någ

on in

verk

an p

å lö

nesä

ttni

ng f

ör e

nski

lda

med

arbe

tare

?

6.4

Har

Soc

ials

tyre

lsen

hot

at a

tt

anvä

nda

någr

a ek

onom

iska

elle

r an

dra

sank

tion

er o

m n

i int

e up

p-fy

ller

dera

s kr

av?

Har

du

varit

med

om

att

Soc

ials

tyre

lsen

s sa

nktion

er

disk

uter

ats

inom

soc

ialtjä

nste

n m

ed a

nled

ning

av

tills

ynen

?

Hur

för

des

disk

ussi

oner

na?

Upp

fatt

ar d

u at

t risk

en f

ör s

ådan

a sa

nkt-

ione

r sp

elat

rol

l för

hur

ni a

gera

nde

på

Soc

ials

tyre

lsen

s kr

av?

6.5

Vilk

a fö

r- e

ller

nack

dela

r se

r du

med

att

sta

ten

via

tills

yn k

on-

trol

lera

r oc

h st

älle

r kr

av p

å so

cial

-tj

änst

en u

tifr

ån d

en r

oll d

u ha

r i

soci

altjän

sten

?

Upp

fatt

ar d

u at

t tills

ynen

på

någo

t sä

tt b

egrä

nsar

de

n lo

kala

pol

itis

ka m

akte

n?

Inkr

äkta

r de

t på

den

loka

la o

ch e

kono

mis

ka s

tyr-

ning

en a

v ve

rksa

mhe

ten?

H

ar t

illsy

nens

insp

ektö

rer

den

kuns

kap

som

krä

vs

för

att

rätt

bed

öma

verk

sam

hete

n?

BILAGA 3: TILLSYNSBESLUT RÖRANDE MYNDIGHETSUTÖVNING

BILAGA 4: TILLSYNSBESLUT RÖRANDE BEHANDLINGSVERKSAMHET

Publications in the series Örebro Studies in Social Work

1. Westin Hellertz, Pia (1999). Kvinnors kunskapssyn och lärande-strategier? En studie av tjugosju kvinnliga socionomstuderande.*

2. Ekermo, Mats (2002). Den mångtydiga FoU-iden – lokala FoU-enheters mening och betydelse.*

3. Brunnberg, Elinor (2003). Vi bytte våra hörande skolkamrater mot döva! Förändring av hörselskadade barns identitet och självförtroende vid byte av språklig skolmiljö.*

4. Munir, Dag (2004). Unga människor med rörelsehinder utanför arbetsmarknaden. Om barriärer, sociala relationer och livsvillkor.**

5. Källström Cater, Åsa (2004). Negotiating normality and deviation – father’s violence against mother from children’s perspectives.*

6. Munir, Dag (2006). Unga människor med rörelsehinder – förankring, marginalisering och social exkludering.*

7. Alexanderson, Karin (2006). Vilja Kunna Förstå – om implementering av systematisk dokumentation för verksamhetsutveckling i socialtjänsten.*

8. Degner Jürgen, Henriksen Anna (2007). Placerad utanför sitt sammanhang. En uppföljningsstudie av 46 institutionsplacerade ungdomars privata och formella relationer.*

9. Nylander, Per Åke (2011). Managing the Dilemma. Occupational Culture and Identity among Prison Officers.*

10. Hedin, Lena (2012). Foster youth’s sense of belonging in kinship, network and traditional foster families. An interactive perspective on foster youth’s everyday life.*

11. Baianstovu, Rúna (2012). Mångfald som demokratins utmaning. En studie av hur socialtjänsten som välfärdsbyråkrati och moralisk samhällsinstitution förstår och hanterar kulturell mångfald.*

12. Ahonen, Lia (2012). Changing Behaviors or Behavioral Change? A study of moral development and transbehavioral processes in juvenile institutional care.*

13. Herz, Marcus (2012). Från ideal till ideologi. Konstruktioner av kön och etnicitet inom socialtjänsten.*

14. Åkerström, Jeanette (2014). “Participation is everything”: Young people’s voices on participation in school life.*

15. Claesson, Annika (2015). Utvärdering som stödjande verktyg vid kompetensutveckling - överföring av lärande och kunskapsanvändning bland personal i äldreomsorg.**

16. Lindberg, Daniel (2016). Generation sociala problem. En studie av hur unga vuxa ackumulerar sociala problem.*

17. Forssell, Anna (2016). Better safe than sorry? Quantitative and qualitative aspects of child–father relationships after parental separation in cases involving intimate partner violence.*

18. Hellfeldt, Karin (2016). The Hurt Self. Bullied Children´s Expereinces of Social Support, Recognition and Trust at School.*

19. Petersén, Anna (2017). Evaluations That Matter in Social Work.*

20. Zovko, Davor (2017). Rapportering och kontroll i fokus. En studie av Arbetsförmedlingens utvärderingsverksamhet. **

21. Hämberg, Eva (2017). Tillsyn i teori och praktik - om statlig styrning och kontroll av socilatjänstens individ och familjeomsorg.*

*Doctoral thesis **Licentiate thesis