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UNIVERSIDAD RAFAEL LANDÍVAR FACULTAD DE CIENCIAS JURÍDICAS Y SOCIALES
“Responsabilidad Ambiental Administrativa en Centroamérica”
TESIS
ALICIA LIZANEL CASTELLANOS SALGUERO Carné: 11236-05
Guatemala, marzo de 2013 Campus Central
UNIVERSIDAD RAFAEL LANDÍVAR FACULTAD DE CIENCIAS JURÍDICAS Y SOCIALES
“Responsabilidad Ambiental Administrativa en Centroamérica”
TESIS
Presentada al Consejo de la Facultad de Ciencias Jurídicas y Sociales de la
Universidad Rafael Landívar
Por:
ALICIA LIZANEL CASTELLANOS SALGUERO Carné: 11236-05
Al conferírsele el grado académico de:
LICENCIADA EN CIENCIAS JURÍDICAS Y SOCIALES
Guatemala, marzo de 2013 Campus Central
RESPONSABILIDAD: “La autora será la única responsable del contenido integro
de la presente Tesis y sus conclusiones”.
LISTADO DE ABREVIATURAS
Agencia de Estados Unidos para el Desarrollo Internacional-USAID-
Ayuda Oficial al Desarrollo -AOD-
Banco Centroamericano de Integración Económica-BCIE-
Banco Interamericano de Desarrollo-BID-
Centro Agronómico Tropical de Investigación y Enseñanza-CATIE-
Centro de Cualificación Turística-CCT-
Centro de Prevención de Desastres Naturales en América Central-
CEPREDENAC-
Ciudad de las Artes y Ciencias-CAC-
Comisión Centroamericana de Ambiente y Desarrollo-CCAD-
Comisión Centroamericana de Transporte Marítimo-COCATRAM-
Comisión Económica para América Latina-CEPAL-
Comisión Nacional de Áreas Protegidas-CONAP-
Comisión Técnica de Telecomunicaciones de Centroamérica-CMTELCA-
Comité Regional de Recursos Hidráulicos-CRRH-
Consejo Monetario Centroamericano- CMCA-
Consejo Monetario Centroamericano-CMCA-
Convención relativa a los Humedales de Importancia Internacional especialmente
como Hábitats de Aves Acuáticas-RAMSAR-
Cooperación Centroamericana de Servicio de Navegación Aérea-COCESNA-
Coordinación Educativa y Cultural Centroamericana-CECC-
Corte Centroamericana de Justicia-CCJ-}
Evaluación de Impacto Ambiental-EIA-
Fondo Guatemalteco del Medio Ambiente-FOGUAMA-
Fondo Mundial para el Medio Ambiente-GEF-
Fondo Nacional de Apoyo para Empresas de Solidaridad-FONAES-
Fondo Nacional del Ambiente-FONAM-
Fondo Nacional Para la Conservación de la Naturaleza-FONACON-
Fundación para la Innovación Agraria-FIAS-
Fundación Promotora de Cooperativas-FUNPROCOOP-
Informe sobre desarrollo sostenible –BRUNDTLAND-
Instituto Centroamericano de Administración Pública-ICAP-
Instituto de Nutrición de Centroamérica y Panamá-INCAP-
Instituto Nacional de Bosques-INAB-
Ministerio de Agricultura, Ganadería y Alimentación-MAGA-
Ministerio de Ambiente y Recursos Naturales-MARN-
Organismo Internacional Regional de Sanidad Agropecuaria-OIRSA-
Organización de Estados Centroamericanos-ODECA-
Organización no Gubernamental-ONG-
Parlamento Centroamericano-PARLACEN-
Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo-PENUD-
Secretaría de Integración Económica Centroamericana-SIECA-
Sistema de Integración Centroamericana-SICA-
Unidad Ecológica Salvadoreña-UNES-
ÍNDICE
PAGINA
Introducción i
CAPÍTULO I:
GENERALIDADES
1. Definición de responsabilidad 1
1.1 Definición y clases de daño 3
2. LAS BASES CONCEPTUALES DE UN RÉGIMEN DE
RESPONSABILIDAD POR DAÑO AMBIENTAL. 5
2.1 Fines y ámbito de acción. 5
2.2 Restauración e indemnización. 7
2.3 Soporte financiero. 10
3. LA LEGITIMACIÓN PARA RECURRIR 14
3.1 Concepto procesal de legitimación 14
CAPÍTULO II:
EL DAÑO 16
1. El daño como instituto jurídico y ambiental 16
CAPÍTULO III:
LA RESPONSABILIDAD JURÍDICA Y EL DERECHO AMBIENTAL 20
1. Principios y postulados del derecho ambiental 20
2. La responsabilidad subjetiva y la responsabilidad objetiva. 27
3. La responsabilidad ambiental 29
CAPÍTULO IV:
ELEMENTOS PARA UN RÉGIMEN DE RESPONSABILIDAD POR 34
EL DAÑO AMBIENTAL EN CENTROAMÉRICA.
1. Estructura y bases de un régimen de responsabilidad 34
por el daño ambiental en Centroamérica
CAPÍTULO V:
RESPONSABILIDAD AMBIENTAL ADMINISTRATIVA EN
CENTROAMERICA 41
1. Responsabilidad ambiental en Guatemala 41
2. Responsabilidad ambiental en Salvador 48
3. Responsabilidad ambiental en Costa Rica 53
4. Responsabilidad ambiental en Nicaragua 57
5. Responsabilidad ambiental en Honduras 63
CAPÍTULO VI:
RESPONSABILIDAD AMBIENTAL ADMINISTRATIVA EN
HISPANOAMERICA 70
1. Responsabilidad ambiental en Chile 70
2. Responsabilidad ambiental en España 77
3. Responsabilidad ambiental en México 82
CAPÍTULO VII:
Presentación, discusión y análisis de resultados 87
Conclusión 100
Recomendaciones 103
Bibliografía 105
Anexos 115
RESUMEN EJECUTIVO DE LA TESIS
El ser humano, para satisfacer sus necesidades, adapta el medio ambiente
y, a su modo, lo altera. Genera ruidos, consume recursos y produce desechos. El
problema surge cuando el hombre deja de usar el medio ambiente para abusar de
él, estableciendo su nivel de responsabilidad y midiendo la magnitud del daño. El
presente trabajo de investigación trata de la responsabilidad ambiental en
Centroamérica, haciendo énfasis en las sanciones administrativas. Una acción u
omisión legal da origen a un daño, surgiendo la responsabilidad de resarcirlo, por
lo tanto la responsabilidad se deriva de una presunción legal. Es necesario
determinar los alcances legales que correspondan para que las personas
identifiquen las acciones y omisiones iniciales del sistema de responsabilidad por
el daño ambiental vigente en el país de que se trate, dado que el hombre sólo
puede desarrollar su personalidad en sociedad y en íntima relación con su medio
ambiente, es lógico que su sola actividad puede ser fuente de turbaciones o
simples molestias para otros congéneres. Dentro de la investigación se analizan
los apartados de normas vigentes ambientales a nivel de Centroamérica e
Hispanoamérica en las cuales se estipulan las sanciones administrativas, dicho
análisis se realizó con el fin de crear una especie de conciencia común, que se
establezca uniformidad legislativa e institucional, para alcanzar de manera
individual y colectiva un desarrollo sostenible para Centroamérica. Finalmente se
discuten y analizan los resultados encontrados, acerca del sistema de integración
legislativa en Centroamérica y algunos países de Hispanoamérica como México,
Chile y España.
i
INTRODUCCIÓN
La protección y mejoramiento del medio ambiente y los recursos naturales es
fundamental para el logro de un desarrollo social y económico del país, de manera
sostenida. Hoy en día la capacidad de carga y regeneración de los ecosistemas
naturales es más limitada, ya que los sistemas no son capaces de absorber los
flujos contaminantes y los impactos a que los someten las sociedades humanas.
La situación de los recursos naturales y el medio ambiente en general ha
alcanzado niveles críticos de deterioro que inciden directamente en la calidad de
vida de los seres humanos, por esta razón, a partir de la segunda mitad del siglo
XX en países centroamericanos, empieza a surgir una serie de preocupaciones
por comprender las verdaderas dimensiones de estos impactos, los cuales obligan
a tomar acciones inmediatas y así garantizar un ambiente propicio para el futuro.
Por lo anterior, en el presente trabajo de investigación se realizarón estudios de
doctrinas y análisis de legislación a nivel de Centroamérica y países como Chile,
España y México, con base a las reglas establecidas por la Facultad de Ciencias
Jurídicas y Sociales, para la creación del Manual de Derecho Ambiental del cuál
conformará parte el presente trabajo, y está relacionados con la responsabilidad
ambiental administrativa por el daño ambiental, un tema relevante tanto por su
importancia como por los retos que enfrenta, en la actualidad y su aplicación en
nuestras condiciones.
Este trabajo de investigación titulado Responsabilidad Ambiental Administrativa en
Centroamérica está constituido por cinco capítulos. En el capítulo uno y con fines
de lograr una mejor compresión en el tema, se realizó un sucinto estudio sobre
aspectos fundamentales como conceptos e implicaciones de daño ambiental,
principios del Derecho ambiental y tipos de responsabilidad por daño ambiental; el
capítulo dos comprende el estudio de los fines y ámbito de acción, la restauración
e indemnización y el soporte financiero en el marco de los planteamientos de
ii
gestión ambiental más modernos, los cuales tratan de ponerse a tono con las
nuevas tendencias del desarrollo y con las nuevas formas de relaciones entre los
seres humanos y de estos con su entorno, incorporando de alguna manera la
noción de que el derecho a un ambiente apropiado integra los derechos
personalísimos de las personas y, en consecuencia, su lesión constituye un daño
legalmente reparable, asimismo se menciona la legitimación procesal del actor,
de poder acudir a los Tribunales e impugnar ante los mismos una determinada
actuación de la Administración, y para concluir con este capítulo se indican los
elementos para un régimen de responsabilidad por el daño ambiental, tomando en
cuenta los países de Centroamérica, partiendo de la premisa de que tales
sistemas deben tener al mayor nivel de armonización posible, para impedir la
aparición de desventajas competitivas, contribuyendo a consolidar la paz y el
desarrollo sostenible.
En el capítulo tres y cuatro se describe el marco jurídico e institucional con que
cuentan los países de Centroamérica y países como Chile, España y México, para
atender las demandas de conservación, protección y uso de recursos naturales,
estableciendo el proceso administrativo sancionatorio por el cual toda persona
natural o jurídica debe someterse al momento de cometer una infracción al medio
ambiente.
En materia de protección ambiental, se vuelve imprescindible dos conceptos: la
cooperación institucional y la uniformidad legislativa, para poder entablar un
verdadero sistema regional que regule el área ambiental, es por ello que en el
capítulo cinco se presenta, discute y se analiza la legislación de Centroamérica,
Chile, España y México, aportando algunas recomendaciones.
1
CAPITULO I
GENERALIDADES
El Derecho Ambiental es un símbolo de nuestra era. Para comprender
jurídicamente de lo que significa la responsabilidad es necesario definir los
siguientes términos básicos, obteniendo así un concepto más claro. La
preservación y promoción del ambiente y la implementación de un modelo de
desarrollo sostenible es una preocupación de la sociedad de estos tiempos y, por
consiguiente, de su Derecho. La degradación ambiental es uno de los principales
problemas a los que se enfrenta la humanidad. Un modelo de desarrollo erróneo,
con sobre población, distribución inequitativa de los recursos económicos y
disparidad en las relaciones comerciales, ha puesto en la mira de todos los países
la necesidad del respeto a las reglas de equilibrio natural, para garantizar la
integridad y renovación de los sistemas naturales.
1. Responsabilidad:
Peña1, Entenza,2 y Castillo3 coinciden en que la responsabilidad se analiza desde
dos perspectivas distintas: objetiva y subjetiva. Se manifiesta que desde el punto
de vista objetivo es aquella rama del derecho de obligaciones integrada por el
conjunto de principios y normas que constituyen la armadura y el substratum de
toda ciencia del Derecho, y desde el punto de vista subjetivo es la suma de todas
las atribuciones y deberes que surgen de las relaciones jurídicas creadas con
relación a estos derechos.
Algunos autores como Córdoba4, Brañes5 y Méndez6 solo lo ven desde el punto de
vista objetivo indicando que la responsabilidad contractual es la que surge del
1 Puig Peña, Federico.- Compendio de derecho civil; Tomo III, Madrid España; 3ª Edición, Ediciones Pirámide, año1976, Pág. 14.
2 Entenza Escobar, Pedro.- Concepción normativa de la obligación, España; Octubre 1971; Página 471. 3 Castillo González, Jorge Mario.- Derecho administrativo guatemalteco; Tomo I; Guatemala; 15ª Edición; 2004, Pág. 451 4 Brenes Córdoba, Alberto.-Tratado de las Obligaciones. Juricentro, 1977 5 Brañes, Raúl. Manual de Derecho Ambiental Mexicano. México,FCE,1994,Pág. 50. 6 Méndez Humbert, Jorge Mora y Raúl, López.- Responsabilidad por el daño ambiental, Bases Conceptuales, Serie Ambiente y Justicia
I, El Salvador,2005; Pág. 27.
2
incumplimiento de un contrato, que trae como consecuencia un daño a la persona
o a los bienes ya que está ligado íntimamente a la tutela de la propiedad privada
sobre las cosas, por lo tanto surge la responsabilidad como la obligación de
resarcirlo ya sea por uno mismo o, en ocasiones especiales, por otro, la pérdida
ocasionada, el mal derivado o el daño originado.
Como resultado de la investigación se concluye que la responsabilidad como tema
general consiste en la obligación o deber de una persona para con otra u otras en
cumplir un contrato.
Si el concepto de responsabilidad lo enmarcamos en el tema ambiental, se
concluye que la responsabilidad ambiental contractual surge del incumplimiento,
deficiente, defectuoso o insuficiente de la obligación contractual adquirida. Si
deviniera por incumplimiento un daño ambiental, es importante realizar la acción
de determinar el grado de responsabilidad ambiental como base a la aplicación de
las medidas de resarcimiento o sancionatorias según sea el caso. Por lo que una
acción u omisión legal da origen a un daño y surge la responsabilidad de
resarcirlo, la responsabilidad deriva entonces de una presunción legal, o bien de
un acuerdo entre las personas, además el Código Civil de Guatemala en su
artículo 1252 establece que toda responsabilidad legal consiste en hacer o no
hacer algo.
Se concluye que la responsabilidad ambiental es resultado del daño causado al
medio o hábitat por el incumplimiento de normas legales prescritas. La
responsabilidad ambiental da origen a una responsabilidad de carácter
administrativo y en consecuencia penal. La responsabilidad ambiental es penal de
acuerdo a la magnitud del daño provocado, como por ejemplo, cuando no se
siguen las regulaciones en la ley específica en cuanto a la construcción de obras,
industria o cualquier otra actividad que por sus características producen un
impacto negativo al ambiente o a los recursos naturales originando daños a
3
personas, ya sea por inobservancia de la ley ambiental existente o por negligencia
por incumplimiento contractual.
El Código Civil indica que la responsabilidad termina o se extingue al haberse
resarcido el daño provocado por la inobservancia. Jurídicamente hablando para
cumplir una responsabilidad u obligación legal, es necesario que el responsable
cumpla con la o las sanciones legales que prescribe la ley del bien jurídico
tutelado.
1.1 Definiciones y clases de daño:
Brañes,7 Ossorio8, Caravell,9 Méndez, Mora y López10 indican que: la obligación
de repara un daño se fundamenta en las normas comunes de la responsabilidad
civil contractual, definiéndolo como cualquier detrimento, lesión, agravio o
menoscabo que por acción u omisión de otra se recibe en la persona afectando
a sus bienes, derechos o intereses. A diferencia de Kamada,11 Gutiérrez,12
Beltrán,13 De la Esperanza14 y Rodríguez15 Expresan que el daño es lo que genera
la responsabilidad de indemnizar, sin que haya existido un vínculo contractual entre
quien lo produce y quien lo sufre. Para ello se requiere determinar el grado de
culpabilidad del sujeto; al cual no se le puede imponer obligación alguna cuando la
ocurrencia del hecho pueda calificarse como fuerza mayor o caso fortuito; solamente
cuando haya sido un daño ocasionado por dolo o culpa; se puede ocasionar un
daño doloso cuando el autor del daño actúa intencional o maliciosamente, o un daño
culposo cuando el daño haya sido provocado por una conducta negligente,
descuidada o imprevisora.
7 Brañes, Raúl. Op.cit., Pág.55. 8 Osorio, Manuel, Diccionario Jurídico, editorial Heliasta, España, 198. 9 Caravelli, Diego, Instituciones del Derecho Civil, Tomo II; Editorial Española, Pág.150 10 Méndez Hubert , Jorge Mora y el Dr. Raúl López, Op. Cit. Pág. 34 11 Kamada, Luis.- Daños Punitivos y la Prevención del Daño Ambiental. Poder Judicial de la Provincia de Jujuy. Jujuy, 2003. Pág.68 12 Gutiérrez Correal, Imelda .- Elementos Conceptuales de la Legislación Ambiental en Colombia. Publ. mim. Inderena Colombia; 1988. Pág.
13 13 Heredia, Beltrán, Teoría General de las obligaciones, Tomo I, Editorial Pirámide; Pág. 196 14 De la Esperanza, Antonio Conceptos y fundamentos de la responsabilidad, Editorial Canóns; Pág. 90 15 Rodríguez, Arturo Alessandri "De la responsabilidad extracontractual en el derecho civil chileno”. Imprenta Universitaria. Santiago de Chile,
1943, página 261.
4
El Artículo 1434 del Código Civil16 establece que los daños consisten en las
pérdidas que el acreedor sufre en su patrimonio, por ser consecuencia inmediata y
directa de la infracción, ya sea que se hayan causado o que necesariamente
deban causarse. En dicho artículo se concibe el término daño como una perdida,
por ser este el efecto inmediato que provoca el incumplimiento del deber.
Basados en el contenido y definiciones de clases de daño se concluye que daño
es el detrimento, perjuicio o menoscabo causado por culpa de otro en una persona
o en su patrimonio.
Para nuestro estudio el daño es el resultado que se produce como consecuencia o
en ocasión de no cumplir las conductas previstas en un contrato, la obligación de
reparar se fundamenta en las normas comunes de la responsabilidad civil
contractual.
En materia ambiental, la definición de daño ambiental parte del supuesto que se está
ante una pérdida, disminución, detrimento o menoscabo significativo inferido al
medio ambiente o a uno o más de sus componentes. La ley no precisa ni entrega
elementos para dimensionar la significación de este tipo de daño, la cuestión queda
entregada a la apreciación de los jueces de fondo, con el margen de incertidumbre
que ello conlleva.
Si se considera que la Responsabilidad ambiental se determina por la cuantía del
daño provocado es preciso concluir que para nuestro estudio el tipo de daño a
considerar será el que podemos definir como daño por omisión y se concluye que
son aquellos que surgen con ocasión de no hacer lo que se debería de hacer,
tipificado legalmente como la negligencia del responsable, en este tipo de daños el
obligado sabe que tiene que cumplir con cierto compromiso pero simplemente
decide no hacerlo (cometiendo un acto doloso), es decir el tipo de daño es el
16 Código Civil, Decreto Ley 106, Republica de Guatemala, Artículo 1434.
5
producto que se deriva por incumplimiento a las condiciones contractuales y son los
que deberían indicar la cuantía en la aplicación de sanciones.
No existe norma legal que imponga a las personas el deber genérico e inespecífico
de proteger el medio ambiente. Esto no quita, sin embargo, que por aplicación de las
normas generales sobre responsabilidad extracontractual las personas puedan
incurrir en responsabilidad civil por daño ambiental debido a conductas omisivas que
les sean imputables.
2. LAS BASES CONCEPTUALES DE UN RÉGIMEN DE
RESPONSABILIDAD POR DAÑO AMBIENTAL.
2.1 Fines y ámbito de acción:
Aguilar manifiesta que para prevenir y sancionar legalmente las conductas lesivas
que atenten contra un ambiente sano, el equilibrio ecológico, la conservación de
nuestros recursos naturales y el respeto al patrimonio cultural, se debe “sentar
bases jurídicas de un régimen de responsabilidad ambiental para lograr los
siguientes fines:
a) Formular e implementar políticas, leyes y otros instrumentos jurídicos
nacionales e internacionales que garanticen los derechos de las personas
en el tema de medio ambiente.
b) Realizar dirección y control administrativo a las instituciones
gubernamentales, municipales y privadas que tienen bajo su
responsabilidad la conservación del patrimonio cultural, del medio
ambiente, equilibrio ecológico y el buen uso de los recursos naturales.
c) Efectuar monitoreo y control administrativo a las instituciones
gubernamentales y privadas que tienen bajo su responsabilidad la defensa
y protección de los derechos ambientales.
d) Sensibilizar a organizaciones sociales y a los habitantes para su
participación en la defensa de los derechos ambientales.
6
e) Contribuir a la organización de la defensa de los derechos al medio
ambiente por medio de la divulgación educativa a las comunidades
expuestas al riesgo.
f) Evaluar los ámbitos geográficos en riesgos para emitir normas emergentes
que controlen y erradican el daño.
g) Determinar las causas que ocasionan el daño, para emitir normas jurídicas
que sancionen a los responsables.”17
Para Méndez, Mora, y López es necesario determinar los Fines y ámbito de
acción ya que evitar el daño ambiental: “es la fuente y plataforma fundamental que
debe soportar la construcción y operación de un régimen de responsabilidad por el
daño ambiental, como instrumento de prevención, que se crea y desarrolla para
modificar el comportamiento de productores y consumidores en relación al uso y
extracción de recursos naturales, manejo de desechos y ocupación del espacio
por actividades humanas.”18
Para estos autores se debe establecer la relación de causa-efecto de las acciones
contaminantes para que sea posible identificar al contaminador, el cual es un
requisito básico de los sistemas legales que imperan en el mundo, para que sea
un sistema efectivo.
Valenzuela explica que “los ámbitos de acción en el derecho Chileno se derivan de
acuerdo con la Ley de Bases General del Medio Ambiente19, ya que todo el que
culposa o dolosamente cause daño ambiental debe responder del mismo. A
contrario sensu, no existe responsabilidad por daño ambiental cuando este daño
resulta de la ocurrencia de un caso fortuito o fuerza mayor.”20
17 Aguilar Rojas, Grethel, y Alejandro O. Iza. Manual de Derecho Ambiental en Centroamérica; Costa Rica; Editor UICN, 2005, Pág. 43 18 Méndez, Hubert; Mora, Jorge y López, Raúl.- Op. Cit. Pág. 15 19 Ley Nº 19.300, sobre Bases Generales del Medio Ambiente, publicada en el Diario Oficial de fecha 9 de marzo de 1994, Art. 2º e). Las
referencias del documento a la "Ley de Bases" deben entenderse hechas a esta Ley Nº 19.300 20 Valenzuela, Rafael:- Responsabilidad Ambiental en Chile; Editorial Éxodos; Chile, 2004, Pag.87
7
Rey21 manifiesta que la potestad sancionadora de la administración es determinante
para establecer los ámbitos de acción, ya que la responsabilidad administrativa
originada en la comisión de contravenciones, se hace efectiva a través de los
órganos que integran la administración, vinculados a la esfera ambiental, estos son,
el Ministerio de la Agricultura en materia de Suelos, Patrimonio Forestal y Fauna
Silvestre, el Ministerio de la Industria Pesquera respecto a la Pesca, el Instituto
Nacional de Recursos Hidráulicos en lo referente a las aguas terrestres, entre otros
ejemplos. Las facultades de la administración comprenden una acción reparatoria,
en tanto pueden disponer la obligación de hacer lo necesario para restituir las cosas
al estado anterior a la contravención. Cuando se impone la obligación de hacer, la
autoridad facultada concede un plazo razonable para su cumplimiento. Si el infractor
no cumpliere la obligación, la autoridad competente se encargará que se cumpla
dicha obligación por una autoridad estatal, con cargo al infractor. En el proceso
administrativo no se admite la vía judicial para el conocimiento de las infracciones
administrativas tipificada como contravenciones.
De lo expuesto por los especialistas en el tema se concluye que existen
legislaciones que han incorporado de alguna manera la noción de que el derecho
a un medio ambiente apropiado integra los derechos personalísimos de las
personas y, en consecuencia, su lesión constituye un daño legalmente reparable.
Es necesario determinar los alcances legales que correspondan para que las
personas identifiquen las acciones y omisiones iniciales del sistema de
responsabilidad por el daño ambiental vigente en el país de que se trate, dado que
el hombre sólo puede desarrollar su personalidad en sociedad y en íntima relación
con su medio ambiente, es lógico que su sola actividad pueda ser fuente de
turbaciones o simples molestias para otros congéneres, por lo que es necesario
determinar las acciones y omisiones que darán origen a la responsabilidad
ambiental.
21 Rey Santos Orlando.- la responsabilidad por le daño ambiental en Cuba; Editorial Erisma, Cuba, 2004; Pág.103
8
2.2 Restauración e indemnización.
Para los ambientalista Méndez, Mora y López22 restaurar es la reposición de los
recursos naturales a una situación similar previa al evento con un valor ambiental
equivalente al o los dañados.
Brañes explica que: “al hablar de daño de un bien tutelado por la ley da origen a
una restauración o resarcimiento del daño o riesgo causado por una conducta
antijurídica.”23
Para Hinestroza restaurar es “reconstruir lo destruido.”24 Alude que la obligación de
restaurar el daño es competencia eminentemente jurisdiccional, ya que de acuerdo
al grado del daño sufrido, el juez determinara en observancia con la ley la manera de
reparar el daño sufrido.
Hinestroza define indemnización legal “al monto calculado en precio o moneda del
curso legal con la que el infractor debe contribuir para la restauración del daño
causado.”25
Hinestroza26 y Valenzuela27 señalan que para que la indemnización sea adecuada
y pueda resarcir el daño es necesario que se realice una evaluación previa al daño
sufrido, ya que este pudo haber sido ocasionado por dolo, culpa o caso fortuito,
según el grado de negligencia, imprudencia e impericia, determinando la ley, la
forma y tipos de sanciones a imponer. A diferencia Barrera y Santos28 indican que
en materia ambiental, no es así, puesto que la definición de daño ambiental parte del
supuesto que se está ante una pérdida, disminución, detrimento o menoscabo
“significativo” inferido al medio ambiente, y como la ley no precisa ni entrega
22 Méndez Humberto, Mora Jorge y López Raúl.- Responsabilidad por el daño ambiental; Tipografía y Offset Exodo, El Salvador 2005. 23 Brañes, Raúl.- Responsabilidad ambiental por el daño; 2000 24 Hinestroza F. Fernando "Tratado de Obligaciones".. Edic. Mim.-Universidad Externado de Colombia 25 Hinestroza F. Fernando "Tratado de Obligaciones".. Edic. Mim.-Universidad Externado de Colombia 26 Hinestroza F. Fernando "Tratado de Obligaciones".. Edic. Mim.-Universidad Externado de Colombia 27 Valenzuela, Rafael:- Op. Cit. Pag.84 28 Barrera Carlos Darío y Santos Ballesteros Jorge “El Daño Justificado. Pontificia Universidad Javeriana Facultad de Ciencias Jurídicas. 1994
9
elementos para dimensionar “la significación” de este tipo de daño, la indemnización
será definida por los jueces de fondo. Agrega Méndez, Mora y López29 que se debe
contar con una adecuada metodología de valoración económica para garantizar
que la indemnización que paga el responsable, sea adecuada a la dimensión del
daño provocado, y se aplique en lugares que compensarán la pérdida sufrida.
Rodríguez30 define a la indemnización como la restitución, la cual consiste en la
restitución directa: en donde el bien que se entrega coincide con el lesionado por
el acto ilícito; el resarcimiento del año: existe una equivalencia entre el interés
directamente dañado y el interés en que se resuelve la restitución; y la reparación:
la relación de ambos intereses es de compensación.
Para el presente tema la acción de restaurar como propósito central, se concluye
que los conceptos que más se aplican es el de los ambientalistas Méndez, Mora y
López entienden que restaurar es volver a la situación inmediata anterior al
momento de producirse el evento dañino, es decir, regresar a los recursos
dañados a una situación similar previa al evento teniendo en cuenta las funciones
y utilización presente y futura del recurso o los recursos dañados. Para hacer
efectivo el propósito de restaurar, se requiere una línea base que permita
comparar el antes con el después de la acción que provoca el cambio. En pocas
palabras restaurar es reconstruir lo destruido.
.
El concepto de indemnización lo entenderemos como una adecuada valoración
económica. Para garantizar que la indemnización que paga el responsable de la
fuente contaminante sea adecuada a la dimensión del daño provocado esta se
determinará en base a una adecuada metodología. Pero, ¿Cómo resolver el
problema de hacer esa determinación en los casos en que lo que se ha violado es
el derecho de todos y cada uno a un medio ambiente apropiado?, para ello es
necesario determinar recursos económicos, humanos y materiales que se
29 Méndez Hubert , Jorge Mora y el Dr. Raúl López. Op. Cit. pág. 34 30 Rodríguez Coria, Reineiro.- El resarcimiento o indemnizacion del daño; España, Pág. 3
10
invertirán por el impacto ocasionado, considerando el tiempo en que este se lleve
en ser restaurado.
Se concluye entonces que tanto la restauración como la indemnización son
elementos conceptuales que se aplican al resarcimiento del daño causado y como
consecuencia se dictan las medidas ya sea de pago por daño irreparable o bien
ejecutando la acción de restaurar.
Es importante recordar lo que el ambientalista Valenzuela señala que en el
resarcimiento del daño es necesario hacer una evaluación previa del daño sufrido,
ya que en base a estos resultados la indemnización será la más adecuada,
recordemos que el daño puede provenir de dolo, culpa o caso fortuito, según el
grado de malicia, negligencia o causalidad entre el autor y el efecto provocado. En
lo referente a la indemnización legal se refiere al monto calculado en precio o
moneda del curso legal con la que el infractor debe contribuir para la restauración
del daño causado.
2.3 Soporte Financiero
Para Méndez, Mora y López31 uno de los aspectos más inconsistentes de un
régimen de responsabilidad por daño ambiental es encontrar un adecuado soporte
financiero que los posibilite, los sistemas de seguros y afianzamiento son un
instrumento necesario y de suma importancia para garantizar la reparación del
daño ambiental. El aseguramiento podría garantizar a la sociedad los recursos
financieros para la restauración o la compensación de estos, aunque muchas
veces el aseguramiento enfrenta problemas cuando los daños ambientales suelen
ser acumulativos y de largo plazo, ya que el riesgo asociado sería también de
largo plazo, lo que pondría a las aseguradoras a enfrentar pagos por actividades
que pueden haber cesado, lo cual conlleva a que el grado de incertidumbre
aumente el cálculo de los montos a cobrar por la cobertura. 31 Dr. Méndez Hubert; MSc. Jorge Mora; Dr. Raúl López; Responsabilidad por el daño ambiental; Bases Conceptuales. Serie Ambiente
y Justicia. El Salvador. Año 2005.
11
Según Valladares32 en el sistema de financiamiento en medio ambiente existen
fuentes de Financiamiento para el Sector Ambiental siendo esta la división más
amplia ya que se clasifican en tres grandes grupos: fuentes públicas, fuentes
privadas y fuentes externas. En los apartados siguientes se describe cada tipo y
se presentan las entidades representativas de cada grupo en Guatemala.
Fuentes Públicas: En Guatemala una de las principales fuentes públicas es el
gobierno central, que asigna recursos para cubrir gastos sobre el tema de medio
ambiente al Ministerio de Medio Ambiente y Recursos Naturales (MARN) así como
al de Agricultura, Ganadería y Alimentación (MAGA); Consejo Nacional de Áreas
Protegidas (CONAP) y al Instituto Nacional de Bosques (INAB). Existen dos
fondos ambientales: el Fondo Nacional para la Conservación (FONACON) y el
Fondo Guatemalteco del Medio Ambiente (FOGUAMA). Los fondos no se
consideran fuente de financiamiento sino intermediarios debido a que reciben los
recursos de gobierno central ya destinados a actividades ambientales.
Fuentes Privadas: Las entidades privadas con fines de lucro (es decir, empresas)
incluye las donaciones en apoyo a actividades ambientalistas, ya que por la
actividad a la que pertenecen, están afectas a un conjunto de impuestos, tasas,
licencias, multas y pagos por servicios agrícolas y otros.
Algunas organizaciones no gubernamentales que ejecutan proyectos
ambientales, tienen como soporte económico una fundación o fideicomiso, y
utilizan los que produce el capital para el financiamiento total o parcial de sus
actividades.
Fuentes Externas: Existe una diversidad de fuentes externas para el medio
ambiente. Las fuentes de asistencia oficial al desarrollo (AOD) pueden ser
bilaterales (como USAID, Embajada de Holanda, o el Gobierno Alemán) o
32 Valladares Ricardo. El Fondo Guatemalteco del Medio Ambiente en el Marco del Financiamiento para la Conservación y el Manejo
Sostenible de los Recursos Naturales. Guatemala. Año 2002. http://pdf.usaid.gov/pdf_docs/PNACX126.pdf. Fecha de consulta 15 de
julio del 2010.
12
multilaterales (como el GEF o el BID). Estas interactúan principalmente con los
gobiernos, aunque finalmente la ejecución del financiamiento esté a cargo de
entidades no gubernamentales. Como se explica más adelante, no porque
provengan de fuentes externas se consideran siempre recursos externos; son
cooperación externa si no son reembolsables, es decir, donaciones.
Según CEPAL Y PNUD33 los aportes financieros de organismos financieros
internacionales son realizados por medio de préstamos y donaciones,
incrementando en forma importante el apoyo para la gestión ambiental.
Según la Unión Internacional para la Conservación de la Naturaleza34 el análisis
de la plataforma financiera en el Salvador, “el Ministerio de Medio Ambiente y
Recursos Naturales destina todo su presupuesto a la administración de la gestión
ambiental. Cada una de las 262 municipalidades utiliza parte de su presupuesto
anual al funcionamiento de las unidades ambientales municipales. Instituciones
autónomas como CEPA, CEL, FONAES, FIAS, ANDA y otras cuentan dentro de
su presupuesto con partidas para gastos de operación de las Unidades
Ambientales Institucionales; además, la sociedad civil, por medio de
organizaciones no gubernamentales, tiene participación en la implementación de
la gestión ambiental, por ejemplo: UNES, CESTA, PLAN Internacional, ASECHA,
INTERVIDA, CATIE, CAREN Internacional, GTZ, OXFAM Internacional, PNUD,
FUNPROCOOP, Fundación Maquilishuatl, etc.
De la revisión hecha se concluye, además, que no existen instancias formales a
nivel privado que aprecien el fenómeno ambiental como un generador de valor
agregado. La participación de entidades financieras en la generación y
abastecimiento de recursos financieros para emprendimientos de vocación
ambiental o con componentes ambientales es prácticamente nula.
33 Comisión Económica para América Latina y el Caribe-CEPAL-, Programa de Nacines Unidas para el Desarrollo-PNUD-. Monterry, México.
Año 2002. http://www.eclac.cl/dmaah/noticias/proyectos/1/9311/fadm_es.pdf. Fecha de consulta 15 de Julio del 2010. 34 Unión Internacional para la Conservación de la Naturaleza y de los Recursos Naturales –UICN-. Bases financieras de la gestión
ambiental en Centroamérica. Costa Rica. http://www.ccad.ws:8080/eia/archivos-de-usuario/Documentos/41_esp.pdf. Fecha de consulta
15 de julio del 2010.
13
Desde lo financiero, iniciativas gubernamentales logran el establecimiento de
canjes de deuda externa por la preservación de áreas protegidas, pero se da más
como respuesta a propuestas de organismos cooperantes y gobiernos amigos,
que como parte de una estrategia gubernamental.”35
Se concluye en el resultado del análisis de diversos autores que dentro de los
regímenes de responsabilidad ambiental uno de los aspectos más frágiles es
encontrar un adecuado soporte financiero que lo posibilite. Consecuentemente con
lo establecido en el párrafo anterior, los sistemas de seguros y afianzamiento son
un instrumento de primera importancia para garantizar la reparación del daño
ambiental. El aseguramiento podría disminuir los costos financieros del sistema y
a la vez garantizar a la sociedad los recursos financieros para la restauración o la
compensación.
El desarrollo del aseguramiento por daño ambiental, tiene asociadas dificultades,
para establecer los montos de la cobertura por falta de información y grado de
fiabilidad. Los costos de restauración o compensación, dependen de metodologías
de valoración económica que aún no son aceptados por la sociedad.
Muchos de los países que han optado por un sistema de responsabilidad por daño
ambiental han creado una norma que hace obligatorio el aseguramiento para
algunas actividades de alto riesgo ambiental, creando para ello un listado de
actividades económicas consideradas en esta categoría; también se procedió a
recabar la información sobre los daños producidos por cada tipo de actividad para
establecer el rango de los montos a asegurar según Méndez, Mora y López.
Valladares cataloga las fuentes de Financiamiento para el Sector Ambiental como
fuentes públicas, fuentes privadas y fuentes externas. Menciona que en
35 Unión Internacional para la Conservación de la Naturaleza y de los Recursos Naturales –UICN-. Bases financieras de la gestión
ambiental en Centroamérica. Costa Rica. http://www.ccad.ws:8080/eia/archivos-de-usuario/Documentos/41_esp.pdf. Fecha de consulta
15 de julio del 2010.
14
Guatemala una de las principales fuentes públicas es el gobierno central, que
asigna recursos al MARN, MAGAM, CONAP, INAB, FONACON, FOGUAMA. A
diferencia de los fondos sociales, que financian los proyectos ambientales
directamente con los recursos captados, los fondos ambientales casi
exclusivamente ejecutan los réditos que producen los recursos que integran el
fondo. Las fuentes privadas es donde participan las empresas con fines de lucro,
incluye las donaciones y suscripciones – igual que los hogares – en apoyo a
actividades ambientalistas, también dentro de estas se encuentran las empresas
extractivas. Las entidades privadas sin fines de lucro (fundaciones, fondos en
fideicomiso y otras) constituyen fuentes de financiamiento para proyectos y
actividades ambientalistas. Algunas organizaciones no gubernamentales que
ejecutan proyectos ambientales, tienen como soporte económico una fundación o
fideicomiso, y utilizan los que produce el capital para el financiamiento total o
parcial de sus actividades.
En Guatemala, se ha establecido el Fideicomiso de Conservación de Guatemala
(FCG), el cual es un intermediario financiero que capta recursos de fuentes
externas.
Dentro de las políticas ambientales de prevención, el Estado también puede
recabar recursos económicos por medio de las autorizaciones administrativas por
la explotación de los recursos naturales que el interesado debe pagar, dichos
recursos se depositaran en dinero en una cuenta bancaria de prevención de
riesgos ambientales, y al momento de surgir el riesgo prescrito, se ejecuta la
garantía económica pagada por el o los interesado (s), con ello se evita el
desgaste del ambiente ya que se dispone de fondos para su mantenimiento,
evitando así un daño mayor, por la otra parte el o los interesados cuidaran de
cumplir perfectamente con las estipulaciones acordadas en la autorización, porque
de lo contrario al surgir el riesgo perderán totalmente su garantía.
15
3. LA LEGITIMACIÓN PARA RECURRIR
3.1 Concepto procesal de Legitimación
Para Álvarez36, Orbaneja37, Garrido, Palomar y Losada38, Parejo39 y La Sala de lo
Constitucional. Amparos. Interlocutorias. Sobreseimientos40, La legitimación
procesal consiste en la consideración especial que la ley da para accionar
legalmente, dentro de cada proceso, a las personas que se hallan en una
determinada relación con el objeto del proceso, para hacer valer sus derechos de
conformidad con la ley. Dentro de lo que es el Derecho procesal la legitimación
surge cuando una persona se ha visto afectada directamente por una resolución
judicial o bien, no este de acuerdo porque considera injusto, entonces la ley pone
a su alcance recursos legales por medio de los cuales se puede accionar según el
recurso interpuesto y lograr que la resolución quede sin efecto, se revoque, se
amplié, se aclare, se rectifique un vicio de fondo o forma lo cual dio origen a la
misma, en fin si la persona legitimada tiene el derecho de acudir al órgano
jurisdiccional que dicto la resolución lo puede hacer, dentro del plazo que señala la
ley y cumpliendo con lo que la ley determina para tal efecto. A diferencia de
Lenguina41 quien afirma que las disposiciones legales relativas a la legitimación no
tienen otra significación que excluir la acción popular y proporcionar un criterio del
juez que permita alcanzar este resultado, es decir, que la cuestión de fondo
planteada por la pretensión procesal del actor prevalece sobre la cuestión procesal
de la legitimación.
Méndez, Mora y López42: El ambiente es un derecho humano, por lo que toda
persona que sienta lesionado ese derecho tiene la legitimidad activa para
36 Álvarez Gendin.- Teoria y Practica de lo Contencioso administrativo; Barcelona 1960, Pág. 91 37 Orbaneja y Herce.- Derecho Procesal; Volumen I, Madrid 1959, Pág. 151 38 Garrido Falla Fernando, Alberto Palomar Olmeda, Herminio Losada Gonzáles. Tratado de Derecho Administrativo, Volumen III, La
Justicia Administrativa, Segunda Edición. Editorial TECNOS. Año 2006. 39 Parejo, Alfonso.- Manual de derecho Administrativo; 5ª Edición, Barcelona 1998; Pág. 927 40 MasterLex; Sistemas Jurídicos. 322-99. http://www.jurisprudencia.gob.sv/exploiis/consultas/resultado.asp?nBD=1. Fecha de
cosnulta 16 de julio del 2010. 41 Lenguina Villa, Jesús, Legimtimacion Procesal administrativa,Editorial Españalo; España 1986; Pág. 120 42 Dr. Méndez, Humber; Msc. Jorge Mora; Dr. Raúl López. Op. Cit. Pág. 73.
16
interponer las acciones legales necesarias para activar el sistema basado tanto en
la Acción Pública en donde los particulares puedan interponer sus denuncias,
como en la Acción Privada por la cual el Estado debe actuar de oficio ante la
presunción de un daño al ambiente.
Se concluye que la Legitimación Procesal es la capacidad jurídica que tienen las
partes para conferir la posibilidad de ejercitar eficazmente su poder de acción, en
base a la relación existente entre el sujeto y sus derechos e intereses legítimos.
17
CAPITULO II
EL DAÑO
1. El daño como instituto jurídico y ambiental
El presente estudio analiza las sanciones administrativas por el daño ambiental,
para ello es preciso entender algunos conceptos que pueden ser utilizados para
definir el daño como principio jurídico en Guatemala y poder determinar las
controversias de responsabilidad administrativa, aplicadas a una persona
individual o jurídica, tomaremos como base el concepto de Peña quien define el
daño ambiental como “toda acción, omisión, comportamiento u acto ejercido por
un sujeto físico o jurídico, público o privado, que altere, menoscabe, trastorne,
disminuya o ponga en peligro inminente y significativo, algún elemento constitutivo
del concepto ambiente, rompiéndose con ello el equilibrio propio y natural de los
ecosistemas”. 43 Sin embargo para poder determinar la cuantía del daño causado
deberán considerarse parámetros de medición o cuantía del daño provocado por
lo que Méndez, Mora y López, en un enunciado mencionan que “En principio se
considera que el daño, para que sea objeto de responsabilidad, debe ser
susceptible de medición en términos económicos. Por tal motivo, se relaciona
directamente con el menoscabo al patrimonio o a la integridad física…”. 44
Habiendo ya definido dos características importantes para la definición del daño
ambiental mismo que está ligado a la acción de contaminación, y que según
Méndez, Mora y López45, se vincula por tres razones; primero por la emisión,
vertimiento y generación de desechos en los procesos de producción y consumo,
con mayor influencia en normativa europea y norteamericana; segundo por la
vinculación con aspectos jurídicos aplicados a actividades que lesionan los
43 Peña Chacón, Mario, Daño, Responsabilidad y Reparación del Medio Ambiente, Editorial.Investigaciones Jurídicas S.A., primera
edición, agosto 2006, Costa Rica, accesible también en la página web del Centro de Derecho Ambiental de la UICN: http://www.iucn.org/themes/law/pdfdocuments/CEL10_PenaChacon03.pdf. 44 Méndez Hubert , Jorge Mora y Raúl López. Op. Cit. Pág 23
45 Ibid. Pág 25
18
recursos naturales y la inexistencia de normas de responsabilidad administrativa
para la regulación de dichas conductas que causan el daño ambiental producido
por la contaminación, o cualquier acto ejercido por un sujeto físico o jurídico,
público o privado que cause los efectos enunciados en la definición del daño
ambiental y que ya son reconocidos y consideradas como delito, sujetas a
sanciones pecuniarias o multas; tercero por la factibilidad de identificación de los
sujetos, la comprobación fáctica de la acción y la relación de causalidad con el
daño sobre el recurso eran relativamente más fáciles de comprobar que aquellas
conductas vinculadas con daños ambientales ocasionados por la contaminación,
haciéndose necesario orientarse hacia el diseño de un régimen jurídico civil para
la regulación de un tipo de daño para este caso ambiental.
Se determina con lo enunciado anteriormente que daño ambiental podría
concretarse como el efecto causado por la acción ejercida por un sujeto físico o
jurídico, público o privado que como resultado provoque un cambio al estado
natural de los recursos naturales y ambientales, mismo que por su cuantía y
magnitud servirá de parámetro para determinar sanciones, aplicación de multas y
determinar las vías procesales de carácter constitucional y ordinario para dilucidar
las controversias de responsabilidad civil.
Entre otros autores que ya incluyen dentro de la definición de daño ambiental el
concepto de contaminación podemos mencionar a Nanclares46: para quien la
contaminación es la causa idónea de provocar efectos adversos en el ambiente tales
como deterioro cuando se refiere a los recursos naturales y a la seguridad de las
personas; lesión cuando se refiere a la vida vegetal o animal; daño cuando se refiere
a la persona; incapacidad cuando se refiere a cualquier propiedad o vida animal o
vegetal para el uso humano. También define como daño ambiental "Cualquier
contaminación o degradación e incluye cualquier daño causado por la emisión de
cualquier sólido, líquido, gas, olor, calor, sonido, vibración o radiación.” 47
46
Nanclares Torres Manuel Ricardo. "Acciones De Cumplimiento Ambiental". Biblioteca Jurídica DIKE. Medellín, 1995.
47
Nanclares Torres Manuel Ricardo. "Acciones De Cumplimiento Ambiental". Biblioteca Jurídica DIKE. Medellín, 1995.
19
Para entender la conceptualización y aplicación de daño ambiental es importante
conocer la definición de los conceptos Medio Ambiente e Impacto Ambiental, en tal
sentido el Acuerdo Gubernativo No. 23-2003 define al medio ambiente como “El
sistema de elementos bio-tópicos, abióticos, socioeconómicos, culturales y
estéticos que interactúan entre sí, influyen sobre las condiciones de vida de los
organismos, incluyendo al ser humano48”. De igual forma define el concepto de
Impacto Ambiental como “Cualquier alteración significativa, positiva o negativa, de
uno o más de los componentes del ambiente, provocadas por la acción del hombre o
fenómenos naturales en un área de influencia definida” 49 Según Nanclares50 el
medio ambiente incluye la tierra, el agua, y el aire, toda materia orgánica e
inorgánica, y los ecosistemas en los cuales ellos interactúan, mismo que menciona
que Impacto Ambiental se refiere a cualquier cambio que el proyecto pueda causar
en el ambiente, en la salud, condiciones socioeconómicas, en el patrimonio
cultural y físico.
Si se interpreta desde un punto de vista más integral el concepto de Daño
ambiental como efecto de la contaminación se puede mencionar a Martín51: quien
conceptualiza la contaminación como la pérdida reversible o irreversible de la
condición normal de los ecosistemas y de sus componentes en general, traducidas
en consecuencias sanitarias, estéticas, recreacionales, económicas y ecológicas
negativas e indeseables, a partir de estas concepciones acerca de la
contaminación, se empiezan a configurar una serie de disposiciones legales que
ligan el daño ambiental al tema de la contaminación.
48
Acuerdo Gubernativo No. 23-2003 Reglamento de Evaluación, Control y Seguimiento Ambiental, Ministerio de Ambiente y Recursos
Naturales, Guatemala 49
Acuerdo Gubernativo No. 23-2003 Reglamento de Evaluación, Control y Seguimiento Ambiental, Ministerio de Ambiente y Recursos
Naturales, Guatemala 50
Nanclares Torres Manuel Ricardo. "Acciones De Cumplimiento Ambiental". Biblioteca Jurídica DIKE. Medellín, 1995.
51 Martin Mateo, Ramón. Manual De Derecho Ambiental. Editorial Trivium, Madrid. 1995
20
Tomando en consideración las múltiples concepciones de daño ambiental
considero que para el Derecho el tema es muy reciente, y aún no existe un
consenso en la doctrina acerca de sus implicaciones y alcances. En términos
generales, se ha definido el daño ambiental como la “Pérdida o perjuicio causado
al medio ambiente o a cualquiera de sus componentes naturales o culturales”. Sin
embargo, jurídicamente empieza a enfocarse el daño ambiental como aquel
impacto que las actividades humanas ocasionan al ambiente, y son consecuencia
de la generación de residuos o desechos en los procesos de producción y
consumo, es decir; como consecuencia de la contaminación ambiental causada
por un sujeto físico o jurídico, público o privado, a quien la ley impone la
reparación de un hecho dañoso, que afecta un interés protegido, enmarcándose
dicho acto dentro de la responsabilidad administrativa ambiental como institución
jurídica. Para articular su definición y clases de daño el lector puede referirse a las
conclusiones del capítulo I.
21
CAPÍTULO III
LA RESPONSABILIDAD JURÍDICA Y EL DERECHO AMBIENTAL
1. Principios y postulados del derecho ambiental y sus diferencias con el
derecho ordinario.
Los principios y postulados del Derecho Ambiental tienen su raíz en el derecho
internacional para la preservación del ambiente donde el ser humano se constituye
como centro del universo y los recursos naturales y ambientales como su medio
de vida, por lo que la comunidad internacional en sus diferentes convenciones,
han generado una serie de declaraciones que se han convertido en herramientas
que sustentan la creación de sanciones, que como fin tiene el cumplimiento de los
compromisos adquiridos, que al final se traducen en principios fundamentales para
la conservación del ambiente y los recursos naturales con carácter supranacional.
Es importante destacar que los principios para la conservación del ambiente y su
aplicación supranacional son la base fundamental en la creación de leyes y
normas con el objeto de dar cumplimiento a los compromisos adquiridos por los
países o estados comprometidos con la conservación ambiental en beneficio de
sus habitantes, de los cuales haremos un breve comentario destacando algunos
más importantes para el desarrollo de nuestro trabajo.
Según en el análisis de la Conferencia de Estocolmo en 1972 convocada por las
Naciones Unidas, misma que se constituye como el punto de partida de la
institucionalización de la protección ambiental en su sentido ecológico podemos
destacar que partiendo del principio número uno de la Declaración de Estocolmo
en 1972 donde enuncia que “El hombre tiene un derecho fundamental a la libertad,
a la igualdad, y a condiciones de vida satisfactorias en un ambiente cuya calidad
de vida le permita vivir con dignidad y bienestar, y tiene el deber solemne de
22
proteger y mejorar el medio ambiente de las generaciones presentes y futuras”52,
muchos países han introducido en sus constituciones, cláusulas reconociendo la
existencia de un derecho al medio ambiente.
Por otra parte es importante señalar que el Principio 22 de la Declaración de
Estocolmo, indica a la Comunidad Internacional a definir un régimen particular de
la responsabilidad, disponiendo que: “Los Estados deben cooperar para
desarrollar el derecho internacional en lo que concierne a la responsabilidad e
indemnización a las víctimas de la polución y de otros daños ecológicos que las
actividades realizadas en los límites de la jurisdicción de estos Estados o bajo su
control, causen a las regiones situadas más allá de los límites de su jurisdicción.”53
Más allá de lo indicado por este principio, en el campo del Derecho Internacional
hasta el momento, sostiene Rey Caro54, no se ha logrado un tratado que recepte
los grandes principios que deben regir la conducta de los Estados en materia
ambiental. Comenta que continúa la “sectorialización” normativa de origen
convencional. No obstante, ello no significa un retroceso, ya que la multiplicidad de
tratados y otros instrumentos de alcance general han dado un gran impulso al
Derecho internacional Medioambiental.
Otro punto focal en la institucionalización de la tutela ambiental, lo constituye el
informe producido en el año 1987 por la comisión BRUNDTLAND55, donde se
formuló la propuesta de “un desarrollo sustentable que satisface las necesidades
de las generaciones presentes sin comprometer las posibilidades de las futuras
generaciones para satisfacer las suyas”. Considerando el principio uno de la
52Conferencia de las Naciones Unidas sobre el Medio Ambiente Humano, Reunida en Estocolmo del 5 al 16 de junio de 1972.
http://www.pnuma.org/docamb/mh1972.php. Fecha de consulta 11 Junio del 2010.
53Conferencia de las Naciones Unidas sobre el Medio Ambiente Humano, Reunida en Estocolmo del 5 al 16 de junio de 1972.
http://www.pnuma.org/docamb/mh1972.php. Fecha de consulta 11 Junio del 2010.
54 Rey Caro, Ernesto J. Responsabilidad Internacional III. Pág. 153. Conferencia de las Naciones Unidas sobre el Medio Ambiente Humano, Reunida en Estocolmo del 5 al 16 de junio de 1972.
http://www.pnuma.org/docamb/mh1972.php. Fecha de consulta 11 Junio del 2010.
55Comisión BRUNDTLAND establecida por la ONU en 1983 dirigida por Gro Harlem Brundtland, Reporte Brundtland 1987. http://www.zaragoza.unam.mx/licenciaturas/biologia/desarrollosustentable/paginaweb/brundtland.htm. Fecha de Consulta. 12 Junio del
2010.
23
Declaración de Estocolmo de 1972 y la propuesta de la comisión de
BRUNDTLAND como los dos principios básicos que constituyen los pilares sobre
los cuales se asienta la construcción institucional que fundamenta el Derecho
Ambiental, es decir, la “calidad de vida” por un lado, que se logra mediante la
tutela del ambiente y el “desarrollo sustentable”, por el otro, que consiste en
preservar los factores ecológicos y culturales haciendo un uso racional de los
recursos naturales y un disfrute conservacionista, y a la vez progresista, de los
factores creados por la actividad humana para poder legarlos a las generaciones
futuras como el patrimonio de la Humanidad.
Es importante destacar que por su carácter supranacional el Derecho Ambiental
compromete principios del Derecho Internacional, destacando la importancia de la
cooperación internacional, ya que por el rasgo de que ni el mar, ni los ríos, ni el
aire, ni la flora y la fauna salvaje conocen fronteras; las poluciones que pasan de
un medio a otro, no pueden ser combatidas sin la cooperación entre países.
El Derecho Ambiental es una nueva rama del Derecho, cuyo carácter
interdisciplinario lo nutre de los principios de otras ciencias, como la ecología, la
sociología, y la economía. El Derecho Ambiental por su carácter tutelar de los
intereses colectivos se halla en íntima relación con el Derecho Público, tanto
administrativo como sancionador (objeto del presente documento), y por su
énfasis preventivo y reparador del los daños particulares, mismo que constituye un
capítulo importante del derecho privado.
El Principio 21 de la Declaración de Estocolmo de 1972 se refiere a la
responsabilidad internacional por los daños al medio ambiente, estableciendo en
términos claros que: “Conforme a la carta de las Naciones Unidad y a los
principios del derecho internacional, los Estados tienen el derecho soberano de
explotar sus recursos y tienen el deber de actuar de manera que las actividades
ejercidas en los límites de sus jurisdicciones o bajo su control no causen daño al
24
medio ambiente en los otros Estados o en las regiones más allá de su jurisdicción
nacional”. 56
Sin embargo los Estados no han tenido el cuidado de poner en ejecución éste
principio, han invocado esta declaración para detener las acciones de las víctimas,
transfiriéndolas conforme al principio “Contaminador-pagador”, a las relaciones
entre particulares, eludiendo la responsabilidad interestatal que les correspondiera
por la reparación de esos daños. Este principio de quien contamina debe pagar,
se encuentra establecido en el principio 16 de la Declaración de Río, 57 el cual
establece: …el que contamina debe en principio cargar con los costos de la
contaminación, teniendo debidamente en cuenta el interés público.
Para entender y confirmar que la base de nuestra legislación está completamente
ligada al cumplimiento de compromisos internacionales que se traducen en
principios universales para la conservación del ambiente y uso de los recursos
naturales haremos referencia de algunos principios que se encuentran enunciados
por ambientalistas o documentos que constituyen una herramientas para la
promulgación de Políticas y Leyes fundamentales para la conservación de
recursos ambientales y naturales de los Estados. Para nuestro caso referido a las
sanciones administrativas, pondremos más énfasis en aquellos que como
hipótesis, contienen enunciados para la prevención de la acción que limitan la
libertad de los individuos, al mal uso de los recursos naturales que como efecto
disminuyen la calidad del ambiente.
Para reafirmación de la importancia de aplicación de los principios universales en
la legislación ambiental, ambientalistas como Méndez, Mora y López58: mencionan
56Conferencia de las Naciones Unidas sobre el Medio Ambiente Humano, Reunida en Estocolmo del 5 al 16 de junio de 1972.
http://www.pnuma.org/docamb/mh1972.php. Fecha de consulta 11 Junio del 2010.
57Declaración de Río, Políticas y Legislación Ambiental CCAD-CONSUDE.
http://www2.medioambiente.gov.ar/acuerdos/convenciones/rio92/declaracion.htm. Fecha de consulta 12 de Junio del 2010.
58 Méndez Hubert , Jorge Mora y Raúl López. Op. Cit. Pág 25
25
que los principios constituyen una fuente primera de derecho y no supletoria ante
la ausencia de normas positivas, siendo fundamental porque permite el desarrollo
de todo un sistema de normas jurídicas a nivel internacional e interno de cada país
cuyo objeto principal de tutela lo constituye el ambiente e indican que para la
definición de un marco de responsabilidad jurídica por el daño ambiental, aplicable
a nuestro tema de estudio en la Declaración de Río59 se encuentran implícitos
principios importantes como son; Principio Preventivo: orientado a evitar la
producción de daños ambientales y a la intervención. Principio Precautorio:
aplicable cuando exista peligro de daño grave o irreversible y falta de certeza
científica absoluta para impedir el daño al medio ambiente. Principio de
Indemnización y compensación: se refiere a la responsabilidad, indemnización y
compensación de las víctimas de la contaminación y otros daños ambientales.
La ambientalista Garamendy 60 menciona que Por ser el Derecho Ambiental una
regulación jurídica muy nueva que se relaciona con las normas directamente del
entorno, los principios rectores resultarán a veces, más vinculados al mundo ideal
del deber ser jurídicamente hablando, por lo que considera como uno de los
principios rectores generales por su naturaleza y subsidiarios por su función, al
“principio quien contamina paga”, porque suple las lagunas de las fuentes formales
del Derecho, mismo que persigue sobre todo que el causante de la contaminación
asuma el coste de las medidas de prevención y sanciones económicas
administrativas.
Uno de los principios fundamentales que Alianza para el Desarrollo Sostenible de
Centroamérica61 aporta para el presente estudio se relaciona; al respeto y
aprovechamiento de la vitalidad y diversidad de la tierra de manera sostenible, y
que para su aplicación se refiere al uso sostenible de los recursos naturales que
conforman los ecosistemas sirviendo como base para la promulgación de normas
59 Declaración de Río, Políticas y Legislación Ambiental CCAD-CONSUDE.
http://www2.medioambiente.gov.ar/acuerdos/convenciones/rio92/declaracion.htm. Fecha de consulta 20 Julio 2010. 60 Garamendy Salas, Dante David; Estado Ambiental de Derecho. http://www.mailxmail.com/curso-estado-ambiental-
derecho/principios-adoptados-derecho-ambiental. Fecha de Consulta 17 de Julio de 2010. 61 Alianza Para el Desarrollo Sostenible de Centroamérica. http://www.ccad.ws/antecedentes/alides/ALIDES.pdf. Fecha de consulta 23 de
Julio 2010.
26
administrativas para regulación del uso de los recursos durante un proceso
ecológico que permita conservar el clima, la calidad del agua, del aire, la
renovación de suelos, proteger y conservar la biodiversidad como también los
ecosistemas marinos y de agua dulce.
De Zsögön 62 menciona en su tratado de Derecho Ambiental otros principios que lo
sustentan y que servirán como aporte a la nueva rama de la ciencia jurídica,
principios como; Principio de Realidad; Principio de Solidaridad; Principio de
Regulación Jurídica Integral; Principio de Responsabilidades Compartidas;
Principio de Conjunción de Aspectos Colectivos e Individuales; Principio de
Introducción de la Variable Ambiental en la toma de Decisiones; Principio de
Tratamiento de las Causas y de los Síntomas; y el Principio de
Transpersonalización de las Normas Jurídicas: mismo que guarda estrechísima
relación con casi todos los derechos fundamentales de la persona ligados al
ambiente en general.
Cuando hacemos referencia sobre los principios rectores del Derecho Ambiental
enunciados por Vargas63; quien pone énfasis en los Principios de Precaución y
Prevención como sinónimos para evitar daños al ambiente y que cada uno se
aplican a una etapa distinta del proceso de evaluación ambiental, menciona que
Principio de Prevención es el más importante de todos, a tal punto, aseguran
algunos, que si se aplica eficientemente los demás principios no tendrían razón de
ser, su función básica es evitar y prever el daño antes de que se produzca, no
necesariamente prohibiendo una actividad, sino condicionándola mediante el uso
de equipos o realización de ciertas actividades de control de la contaminación y
degradación, Principalmente que en la aplicación del Principio de Prevención se
utiliza numerosos instrumentos de gestión para concretar su función, entre los que
se pueden citar: las declaratorias de impacto ambiental, los permisos y licencias
62 Jaquenod De Zsögön, Silvia. El Derecho Ambiental y sus Principios Rectores. Pág. 366. 63 Vargas, César. Derecho Ambiental; Principios Rectores de Derecho Ambiental I. Editorial Dominicana. Gaceta Judicial.
http://www.gacetajudicial.com.do/derecho-ambiental/principios-rectores-derecho-ambiental1.html. Fecha de Consulta 16 de Julio
del 2010.
27
ambientales, los estudios de impacto ambiental y sus planes de manejo, la
auditoría ambiental, la consulta pública, y en general otros instrumentos de tipo
preventivo que tienen como finalidad obtener información acerca de los impactos
negativos sobre el ambiente.
En un análisis de Los Principios de la Declaración de Río sobre el Medio Ambiente
y Desarrollo64 se hace mención de los principales principios que sustentan leyes
ambientales de países latinoamericanos. De los principios enunciados que
contempla la Declaración y que se refieren al cumplimiento de ciertos preceptos
para la protección del ambiente se puede concluir que dentro su contenido
abordan aspectos como; Participación de los ciudadanos para tratar cuestiones
ambientales brindándoles el derecho a un debido proceso y acceso efectivo a los
procedimientos judiciales y administrativos; determinación de las
responsabilidades administrativas y la indemnización respecto de las víctimas de
la contaminación y otros daños ambientales jurisdiccionales o fuera de jurisdicción,
aspectos a considerar en la cooperación de buena fé y con espíritu de solidaridad
en la elaboración de nuevas leyes internacionales de carácter ambiental, basados
en un consenso de los países participantes con el fin de proteger e impedir la
degradación del medio ambiente.
Para concluir en cuanto a principios y postulados rectores, tomaremos el
enunciado de Garamendy quien menciona que; son Principios Rectores los
postulados fundamentales y universales que la razón especula, generalizando por
medio de la abstracción la soluciones particulares que se obtienen partiendo de la
justicia y equidad social, atendiendo a la naturaleza de las cosas positivas. Son
principios rectores generales por su naturaleza y subsidiarios por su función,
porque suplen las lagunas de las fuentes formales del Derecho.
64 Declaración de Río Sobre Medio Ambiente y el Desarrollo. Naciones Unidas 1992.
http://www.zaragoza.unam.mx/licenciaturas/biologia/desarrollosustentable/paginaweb/brundtland.htm. Fecha de consulta 25 de Julio del 2010.
28
Se concluye que en materia ambiental en otros países y en Guatemala, los
principios universales constituyen fuente supletoria de derecho ya que mediante
su aplicación ha permitido el desarrollo de todo un sistema de normas jurídicas a
nivel internacional y a nivel interno de cada país, cuyo objeto principal de tutela lo
constituye el ambiente, diferenciándolos de otras ramas y disciplinas. Todos estos
principios mencionados anteriormente que se derivan de compromisos y acuerdos
con otros países, son de gran importancia como herramienta para la elaboración
de nuevas leyes con carácter ambiental con el objeto de prevenir y evitar daños al
ambiente y la salud de las personas. El principio de prevención por lo antes
analizado es el más importante ya que si se emplea de una manera adecuada y
eficiente podría prever daños antes que estos se ocasionen. La observancia de
principios y postulados ambientales nos ha permitido en términos generales
legislar a favor de la conservación ambiental, sin embargo es importante hacer
una revisión a la legislación actual y hacer las enmiendas correspondientes para
determinar el grado de responsabilidad por daño ambiental, con el fin de
establecer un justo equilibrio tanto en la aplicación de sanciones administrativas
con el propósito de mantener un balance ecológico y brindar los mecanismos para
proteger el medio ambiente, con el objeto de mejorar la calidad de vida del ser
humano.
2. La responsabilidad subjetiva y la responsabilidad objetiva.
Ricardo Crespo Plaza65 Menciona que en materia ambiental la responsabilidad
subjetiva no funciona por lo que la doctrina y muchos sistemas jurídicos acuden a
la teoría de la responsabilidad objetiva también llamada de riesgo, frente a hechos
derivados de la actividad industrial que, aunque no hayan sido causados por
culpa, deben ser respondidos por alguien que ha obtenido provecho de la
actividad dañosa. Por lo tanto se responde ante un hecho objetivo reconocido
como “el daño”. Este sería el caso típico de una persona que instala una industria
65 Ricardo Crespo Plaza. LA Responsabilidad Objetiva por Daños Ambientales y la Inversión de la Carga de la Prueba en la Nueva
Constitución. http://www.flacsoandes.org/dspace/bitstream/10469/1888/1/12.%20B.%20Art%C3%ADculo%20completo.pdf. Fecha de consulta 2 de Agosto 2010.
29
peligrosa para beneficiarse de la actividad lucrativa aunque creando un riesgo
para la sociedad de manera que si, por una parte, se tiene el derecho de gozar de
las ventajas del negocio de un modo correlativo, existe la obligación de reparar el
daño que cause el ejercicio de esa empresa.
La responsabilidad objetiva establece una excepción a la regla general basada en
la responsabilidad subjetiva o por culpa. En el caso de la responsabilidad objetiva
se presume la culpa del demandado pues la demostración de la responsabilidad
se centra exclusivamente en la ocurrencia de un daño o de la producción de un
riesgo que causa un perjuicio o peligro no solo a la víctima sino a toda la sociedad.
Según el Diccionario de Ciencias Jurídicas66, De Pina Rafael67, Raúl Brañes68, y
Osorio69, mencionan que la Realidad Subjetiva es la fundada en el proceder
culposo; consecuencia de un acto propio que recae en una persona que ha
causado un daño a otra; cuando esta surge por negligencia, imprudencia e
impericia y de acuerdo a ello el juez aplica una sanción; que está basada en un
fundamento forzoso en culpa o dolo. Al respecto de la Realidad Objetiva
incluyendo la versión de Crespo coinciden que se centra exclusivamente en la
ocurrencia de un daño o de la producción de un riesgo que causa un perjuicio70.
Para ilustrar más los conceptos hacemos referencia de la mención del Libro
Blanco sobre la Responsabilidad Ambiental de la Comunidad Europea sobre la
responsabilidad objetiva: “...diversos regímenes nacionales e internacionales de
responsabilidad ambiental recientemente adoptados tienen como base el principio
de responsabilidad objetiva, pues parten del supuesto de que el mismo favorece la
consecución de los objetivos medioambientales. Una de las razones para ello es la
gran dificultad a la que se enfrentan los demandantes para probar la culpabilidad
66 Diccionario de ciencias jurídicas, políticas y sociales”. p. 674 67 De Pina, Rafael. “Diccionario de Derecho”. P. 443. 68 Brañes, Raúl.- Responsabilidad ambiental por el daño; 2000 69 Diccionario de Ciencias Jurídicas, Políticas y Sociales”. p. 674. 70 Crespo Plaza, Ricardo. La Responsabilidad subjetiva por daños Ambientales y la Inversión de la Carga de la Prueba en la Nueva
Constitución. http://www.flacsoandes.org/dspace/bitstream/10469/1888/1/12.%20B.%20Art%C3%ADculo%20completo.pdf. Fecha de
consulta 2 de Agosto 2010.
30
de la parte demandada en los juicios por responsabilidad ambiental. Otro motivo
es el planteamiento según el cual la asunción del riesgo por posibles daños
derivados de una actividad intrínsecamente peligrosa no corresponde a la víctima
ni al conjunto de la sociedad, sino a los responsables de la misma.” 71
Por lo que se concluye que la responsabilidad objetiva es la que nace con la
independencia de toda culpa por parte del sujeto responsable es decir prescinde
en lo absoluto en la conducta del sujeto y se basa al daño y perjuicio causado. Por
otra parte la responsabilidad subjetiva conlleva el dolo o recae sobre la culpa de
una persona y para conferirle la responsabilidad hay que analizar la conducta del
sujeto.
3. La responsabilidad ambiental:
Según la autora Aimara de Oro Díaz72; menciona que la responsabilidad ambiental
se asume a través de un concepto cultural, es una toma de posición del hombre
consigo mismo, con los demás como grupo social y con la naturaleza, como medio
que por él es transformado. Es a la vez una experiencia práctica y un proceso de
conocimiento que construye la conciencia de ser en la naturaleza y de ser para sí
mismo. La responsabilidad es un concepto ético y jurídico, su objetividad es la
toma de conciencia para la acción. Es individual y colectiva, sus efectos son
articulares y generales y sus consecuencias son morales y políticas.
Por el carácter público de estos bienes su tutela corresponde, por lo general, a los
poderes públicos.
Pero la peculiar naturaleza del bien medio ambiente y el riesgo de un inmediato e
irreparable deterioro del mismo por causas de acciones perturbadoras de
individuos o colectivos, hace que la intervención del Estado asuma la iniciativa de
71 Libro Blanco sobre la Responsabilidad Ambiental de la Comunidad Europea. 2000.
http://europa.eu/legislation_summaries/other/l28107_es.htm. Fecha de Consulta 3 Agosto 2010. 72 Aimara de Oro Díaz, Documento Gestión Ambiental y Sostenibilidad. http://www.gestiopolis.com/canales5/ger/resadmini.htm. Fecha
de consulta 5 Agosto 2010.
31
esta materia, que vele para que no se deterioren esos bienes, sino que sancione a
quienes lo vulneren, si aspira a una tutela eficaz del entorno.
Para enmarcar la responsabilidad ambiental y definir los parámetros de la misma
es preciso hacer uso de la aplicación del concepto de responsabilidad
administrativa ambiental, Brañes73 indica que para que se incurra en este tipo de
responsabilidad no es estrictamente necesaria la generación de un daño material.
La sola violación de un mandato u orden administrativo, como también se ha
dicho, genera un daño, que es el daño al orden jurídico o institucional. La
responsabilidad administrativa por el daño ambiental ocupa un lugar importante
dado que una parte significativa de la legislación ambiental está concebida como
mandatos dirigidos a los administrados, cuyo cumplimiento debe ser fiscalizado
por la Administración. Muchos de esos mandatos, por otra parte, son generados
por la propia Administración, a través de normas reglamentarias y técnicas que se
expiden de conformidad con las disposiciones legales vigentes. Las violaciones a
dichos mandatos, deben ser sancionadas por la misma Administración, sin
perjuicio de la responsabilidad civil y penal que pudieran derivarse de los mismos
hechos. En consecuencia, una parte también importante de las sanciones que se
aplican en el campo de la responsabilidad por el daño ambiental tienen una
naturaleza administrativa y de acuerdo al sujeto activo puede ser individual o
colectiva; Individual cuando el daño es causado por una sola persona, ya sea esta
un individuo o bien una organización civil, pública, privada o mercantil; Colectiva
cuando el daño es causado por un grupo de personas individuales o jurídica.
A partir de la Conferencia de Estocolmo de 1972, y de la aceptación por la OCDE,
(Organización para la Cooperación y Desarrollo Económico) en la misma época,
del principio de "el que contamina paga", el proceso de adaptación comenzó a
finales de los años sesenta en los países industrializados, la responsabilidad
ambiental es imputable por una valoración positiva o negativa por el impacto
ecológico de una decisión. Se refiere generalmente al daño causado a otras
73 Brañes, Raúl.- Responsabilidad ambiental por el daño; 2000
32
especies, a la naturaleza en su conjunto o a las futuras generaciones, por las
acciones o las omisiones de otro individuo o grupo, “La responsabilidad ambiental
recae tanto en los individuos, como en las empresas, países y en la especie
humana en su conjunto” en la responsabilidad ambiental también se debe evaluar
el hecho de la "reparación por daño ambiental.” 74
Las ciencias jurídicas, clasifica la responsabilidad ambiental de la siguiente forma:
la responsabilidad civil por daño ambiental, la responsabilidad penal por un ilícito
ambiental y la responsabilidad administrativa por daño ambiental.” 75
Según Torres76, La responsabilidad ambiental es el resultado del análisis del daño
ambiental causado en base a la aplicación de normas de calidad y pureza del
ambiente o por el ejercicio de acciones administrativas dirigidas contra un violador
de dichas normas, teniendo como parámetro la apreciación objetiva del daño
causado al ambiente. Menciona que las gestiones administrativas pueden
contribuir a la degradación del ambiente mediante la expedición de autorizaciones
o de permisos administrativos que permitan el establecimiento de actividades
industriales que impactan en el ambiente, por lo que es difícil mantener un balance
adecuado entre los intereses que propulsan el desarrollo económico y social que
el país requiere, y aquellos que persiguen la conservación del medio ambiente en
su estado natural.
Menciona Torres que Para compeler el cumplimiento ambiental y reivindicar las
violaciones a las leyes, reglamentos y permisos ambientales en Puerto Rico, se ha
provisto a las agencias reguladoras un impresionante arsenal de mecanismos de
fiscalización. Entre los instrumentos disponibles a las agencias ambientales
incluyen: Multas administrativas que pueden variar desde $5,000 hasta $50,000
por violación por cada día en que la violación subsista; Ordenes Administrativas
para responder o prevenir violaciones ambientales y obligar el cumplimiento con
74 Brañes, Raúl.- Responsabilidad ambiental por el daño; 2000 75 Brañes, Raúl.- Responsabilidad ambiental por el daño; 2000 76 Torres, Francis, La responsabilidad ambiental en Puerto Rico, Puerto Rico 2003, Pag. 357
33
disposiciones reguladoras; Acciones civiles iniciadas por las agencias para
recobrar daños al ambiente.
El Libro Blanco Sobre Responsabilidad Ambiental menciona que: “La
responsabilidad ambiental tiene por objeto obligar al causante de daños al medio
ambiente a pagar la reparación de tales daños (principio de quien contamina
paga). Para que pueda aplicarse el principio de responsabilidad, es preciso que;
pueda identificarse a los autores de la contaminación; puedan cuantificarse los
daños; se establezca una relación entre el contaminador y los daños. Por otra
parte, el principio de responsabilidad no puede aplicarse si se trata de una
contaminación generalizada y difusa (por ejemplo, debida al cambio climático)”.77
Hay un aspecto muy importante en lo que comenta Carvajal; quien hace una
observación sobre la responsabilidad ambiental: “Es indiscutible que las
sentencias condenatorias a empresarios por faltas a la legislación ambiental y que
obligan a resarcir los perjuicios ocasionados a los ecosistemas, aunque sean
pocas, repercuten ampliamente sobre el costo de la producción de artículos
necesarios para el ser humano, sobre el mercado asegurador e igualmente, sobre
el concepto mismo de desarrollo sostenible.
Es por ello, que el primer objetivo es responsabilizar al infractor, por los daños que
hubiere causado. Si quienes contaminan se ven obligados a sufragar los costos de
las lesiones al medio ambiente, reducirán sus niveles de contaminación, hasta el
punto en que el costo marginal de la descontaminación resulte inferior al importe
de la indemnización que habría tenido que realizar. De éste modo, el principio de
la responsabilidad ambiental hace posible la prevención de los daños y la
internacionalización de los costos ambientales.
La responsabilidad ambiental puede facilitar la adopción de mayores precauciones
mediante la prevención de riesgos y daños, así como fomentar la inversión en el
77 Libro Blanco sobre Responsabilidad Ambiental. 2000. http://europa.eu/legislation_summaries/other/l28107_es.htm. Fecha de
Consulta 19 de Julio del 2010.
34
ámbito de la investigación y el desarrollo, con fines de mejora de los
conocimientos y las tecnologías:” 78
Se concluye que el daño y la responsabilidad jurídica están intrínsecamente
ligados con el concepto de sociedad y Estado, y si nos circunscribimos al tema
ambiental orientado por principios de conservación se pueden enunciar como el
daño y la responsabilidad ambiental.
En cuanto al concepto de responsabilidad ambiental según los enunciados se
refiere como la obligación de resarcir el daño causado o los perjuicios ocasionados
al medio ambiente, y jurídicamente la Responsabilidad se puede definir como la
obligación de subsanar e indemnizar cualquier detrimento, lesión, agravio o
menoscabo ocasionado en alguna persona o en el patrimonio ya sea porque se
cometió por alguna acción u omisión.
De la definición se puede decir que, en principio, la responsabilidad por el daño se
refiere a situaciones jurídicas subjetivas, en donde la determinación de la
causalidad entre la acción y el resultado no son suficientes; sino que además se
requiere determinar el grado de culpabilidad del sujeto; al cual no se le podía
imponer obligación alguna en función de situaciones jurídicas producidas por
algún caso fortuito o fuerza mayor.
Por otra parte se puede decir que, en principio, la responsabilidad ambiental por el
daño se refiere a situaciones jurídicas objetivas, en donde la determinación de la
causalidad entre la acción y los efectos son suficientes; sin embargo se requiere
determinar el grado de culpabilidad del sujeto; al cual se le podía imponer
obligación alguna en función de situaciones jurídicas producidas por acciones que
provoquen daño al ambiente.
78 Carvajal Contreras, Máximo. La Responsabilidad en Materia Ambiental. Instituto Nacional de Ecología.
http://www2.ine.gob.mx/publicaciones/libros/398/carvajal.html. Fecha de Consulta 19 de Julio del 2010.
35
CAPÍTULO IV:
ELEMENTOS PARA UN RÉGIMEN DE RESPONSABILIDAD POR EL DAÑO
AMBIENTAL EN CENTROAMÉRICA.
1. Estructura y bases de un régimen de responsabilidad por el daño
ambiental en Centroamérica:
Para sentar las bases es necesario determinar el objetivo principal que motivo la
creación de un régimen jurídico a nivel centroamericano para la protección del
ambiente, tomando en cuenta causas tales como; La vulnerabilidad ambiental; Los
fenómenos naturales; Las condiciones de vida; Proyecto de reconstrucción de
desastres por la vulnerabilidad y otros.
En este sentido, se consideró que esta decisión favorecería a la integración
regional, bajo una lógica de sostenibilidad ambiental, reconstrucción de las
cuencas hidrográficas afectadas y las diversas actividades económicas y sociales
desde una óptica integral y de respeto al ambiente.
Mundialmente, en los procesos destinados a formar alianzas entre países se han
dado procesos de dos tipos; procesos de cooperación; procesos de integración.
Ambos, deben su nacimiento a los tratados internacionales que a su vez dan
origen a nuevas organizaciones como lo es; El Sistema de Integración
Centroamericana, basada en factores que inciden en la visión de Centroamérica
como unidad como; La historia, la geografía, las culturas, el idioma, y otros que
contribuyeron a la formación de una identidad regional. A lo largo de la historia
centroamericana, se han llevado a cabo una serie de intentos al efecto de formar
un bloque y actuar conjuntamente frente a los retos del desarrollo.
36
Peter Lallas y Marco Gonzales79 aportan en su texto lo importante que es la
promulgación y aplicación de leyes y reglamentos a nivel, nacional, regional y
municipal en materia de ambiente que incluyan acuerdos y principios sociales,
ecológicos, económicos y científicos a nivel internacional, esto con el objeto de
integrar de manera eficaz el ambiente y el desarrollo en la política y en las
prácticas de cada país y en base al intercambio de ideas, experiencias, y
perspectiva desarrollar mejores leyes ambientales. Entendiéndose como “mejores
leyes ambientales” en el sentido de que deben llenar criterios de eficiencia y
eficacia, estos criterios han sido ampliamente difundidos en América Latina, en
donde se entiende por eficacia de la ley "el grado de acatamiento de una norma
jurídica por quienes son sus destinatarios"; y, se entiende por eficiencia "el grado
de idoneidad que posee una norma jurídica para satisfacer la necesidad que se
tuvo cuenta al expedirla"80
La particularidad y el carácter colectivo del daño ambiental pone en entredicho la
garantía de la legitimación activa frente a los atentados ambientales, por lo que
para la promulgación de leyes ambientales (tomando en cuenta convenios y
principios internacionales para la cooperación en la conservación y reparación de
los daños ambientales) es preciso tener una apreciación conjunta reconocida en
cuanto a la especificidad del daño ambiental, mismo que plantea problemas para
establecer sus causas y fuentes que resulta difícil determinar cuáles deben ser los
alcances de su reparación, que se reparará o quién lo reparará siendo
absolutamente necesario determinar quién puede exigir la reparación del daño
ecológico. Dicha apreciación conjunta del daño ambiental nos permitirá establecer
cómo se va a reparar y cuándo se va a reparar, pudiendo determinarse la
compensación económica que limitará los alcances de la reparación, pudiendo
encontrarse soluciones alternativas de inspiración colectiva. 81
79 Dr. Peter Lallas Agencia de la protección Ambiental de los EEUU –EPA Dr. Marco González Proyecto PROLEGIS-Comisión
Centroamericana de Ambiente y Desarrollo CCAD. http://www.sica.int/ccad/. Fecha de consulta 17 Agosto del 2010. 80 Raúl Brañez, citado por Juan José González en Ley Marco y Código Ambiental en América Latina y el Caribe, Santo
Domingo, República Dominicana. 26 de septiembre de 1997, manuscrito. 81 Un estudio referente al uso del derecho penal para la defensa del ambiente en varios países, realizado en 1993, señala que la sanción
típica para los delitos ambientales consiste en multa o prisión o ambas. Alvazzi Del Frate, Ana y Norberry, Jennifer. Op. Cit. P. 10.
37
Para el desarrollo de nuevas leyes ambientales Aguilar82 establece algunas bases
que propone inicien desde la acción de evolución del Derecho Ambiental en
Centroamérica mediante el cumplimiento de los principales convenios
internacionales en materia ambiental, creando políticas ambientales de aplicación
integral a nivel centroamericano, basado en la educación sobre los alcances
legales y económicos de la responsabilidad ambiental, que promueva un sistema
de fondos económicos para restaurar un ambiente en riesgo, tomando como base
la concienciación de las organizaciones gubernamentales y privadas respecto a la
responsabilidad ambiental que se deriva del irrespeto a las normas ambientales,
originando sistemas de protección de carácter gubernamental, pública o privada.
El sistema de integración regional que se encuentra vigente es el conocido como
Sistema de Integración Centroamericana (SICA), que comienza a funcionar a
partir de 1993.
Las naciones que conforman, en la actualidad, el Sistema de Integración
Centroamericana (SICA), son los miembros originales de ODECA, es decir,
Guatemala, El Salvador, Honduras, Nicaragua y Costa Rica. Panamá se adhirió en
el Protocolo de Tegucigalpa de 1991 y Belice se unió en diciembre de 2000.
República Dominicana participa como observador del área y la República de
China, participa como observador extra-regional.
El Protocolo de Tegucigalpa es la principal fuente normativa del SICA por cuanto
establece la estructura institucional del mismo. El Protocolo tiene duración
indefinida y no admite reservas, de manera que rige de igual forma para cada uno
de sus miembros.
Además, han sido suscritos instrumentos complementarios o derivados del mismo,
que entran en vigencia a través de acuerdos ejecutivos.
82 Aguilar Rojas, Grethel y Alejandro O. Iza. Op. Cit. Pág. 75
38
La base del Protocolo de Tegucigalpa lo constituyen los propósitos enunciados
destacando para nuestro caso el descrito en el inciso i) que se refiere al
establecimiento de acciones concertadas dirigidas a la preservación del medio
ambiente por medio del respeto y armonía con la naturaleza, asegurando el
equilibrado desarrollo y explotación racional de los recursos naturales del área,
con miras al establecimiento de un Nuevo Orden Ecológico en la región.83
Conjuntamente con el Protocolo de Tegucigalpa que constituye el marco jurídico
básico del Sistema de Integración, existen otros instrumentos que completan su
accionar dentro de los que se encuentran: La Alianza para el Desarrollo Sostenible
(ALIDES), el Convenio de Estatuto de la Corte Centroamericana de Justicia (CCJ),
el Tratado Constitutivo del Parlamento Centroamericano (PARLACEN), el Tratado
General de Integración Económica Centroamérica, el Tratado de Integración
Social, el Tratado Marco de Seguridad Democrática, la Convención
Centroamericana para la Protección de Patrimonio Cultural, el Convenio
Constitutivo de la Coordinación Educativa y Cultural Centroamericana (CECC).
Otros elementos que se pueden considerar para crear un régimen de
responsabilidad por el daño ambiental en Centroamérica Según Lallas y
Gonzáles84 son las declaraciones internacionales y regionales importantes de los
25 años pasados relacionadas al desarrollo y la protección del medio ambiente.
Estos documentos, que son catalogados por la doctrina como "derecho blando",
reflejan un ámbito importante de experiencias y perspectivas, así como de
percepciones de la comunidad internacional, entre los que podemos mencionar;
La Declaración de Estocolmo, 1972; La Declaración de Río de Janeiro, 1992 y la
Agenda 21 (a la “Cumbre de la Tierra”); La Cumbre de las Américas a Miami y
Convenio CONCAUSA, Diciembre 1994; La Cumbre de Bolivia sobre Desarrollo
83 Aguilar Rojas, Grethel y Alejandro O. Iza. Loc. cit. Pág. 75 84 Dr. Lallas Peter, Dr. Marco Gonzáles. Elementos para un Régimen Jurídico Ambiental Eficaz. Primera Edición. El Salvador.
http://www.ccad.ws/documentos/proyectos/informefinal_cosude/regimen_ambiental.pdf. Fecha de Consulta 19 de Julio del 2010.
39
Sostenible, Diciembre 1996; Varios Instrumentos y Declaraciones de los Países de
América Central, por ejemplo los de la Alianza Centroamericana para el Desarrollo
Sostenible, 1994; La Declaración de la Conferencia para el Desarrollo Sostenible
de Johannesburgo, 2002.
Otro de los elementos muy importantes es el Acuerdo de Cooperación Ambiental
entre Gobiernos de Costa Rica, la República Dominicana, el Salvador, Guatemala,
Honduras, Nicaragua y Estados Unidos, cuyo objetivo es establecer un marco
para la cooperación entre las partes que reconocen la importancia de la
cooperación tanto bilateral como regional, considerando disposiciones de
cooperación ambiental relevante de tratados de libre comercio bilaterales o
regionales basado en programas de asistencia técnica o financiera que pueden
incluir; intercambio de delegaciones, profesionales, técnicos, especialistas, ONG,
industria y gobierno; que mediante conferencias, seminarios, talleres, reuniones,
sesiones de capacitación y programas de divulgación y educación desarrollen en
conjunto programas y acciones, incluyendo proyectos demostrativos sobre
tecnologías y prácticas, proyectos de investigación aplicada, estudios e informes,
creando vínculos y canales nuevos para el desarrollo y transferencia de
conocimientos y tecnologías entre representantes del sector académico, industrial,
organizaciones intergubernamentales y no gubernamentales y de los gobiernos,
para promover el desarrollo y/o intercambio de mejores prácticas, información y
datos ambientales de interés para las partes, y que mediante la recopilación,
publicación e intercambio de información sobre políticas, leyes, normas,
regulaciones e indicadores ambientales, programas ambientales nacionales y
mecanismos de cumplimiento y aplicación, genere nuevas propuestas legales que
se transformen en propuestas para la creación de nuevas leyes para la prevención
ambiental o generación de estándares en la aplicación de sanciones
administrativas basados en los daños ambientales causados al ambiente o a los
ecosistemas naturales. 85
85 Programa de Cooperación Ambiental del DR-CAFTA. http://www.caftadr-environment.org/spanish/top_menu/overview.html.
Fecha de consulta 20 de Julio del 2010.
40
Para Alejandro Iza86 los Convenios Constitutivos de los órganos de integración y
del Protocolo de Tegucigalpa mediante su estructura organizativa son un buen
elemento para crear un régimen de responsabilidad ambiental ya que la misma
integra órganos del SICA que tienen sus mandatos fundamentados en convenios
constitutivos de acuerdo con su especialidad, firmados por los países que cuentan
con Consejos de Ministros del Ramo y Secretarías Ejecutivas y menciona;
Sistema de Integración Económica Centroamericana (SIECA),Consejo de
Integración Social de Centroamérica (CIS), Coordinación Educativa y Cultural
Centroamericana (CECC), Comisión Centroamericana de Ambiente y Desarrollo
(CCAD), Comisión Centroamericana de Turismo (CCT), Consejo Agropecuario
Centroamericano (CAC). También existen otro tipo de órganos especializados de
la integración dentro de los que se encuentran: el Consejo Monetario
Centroamericano (CMCA) y la Comisión Centroamericana de Transporte Marítimo
(COCATRAM), la Comisión Regional de Recursos Hidráulicos (CRRH), la
Comisión Técnica de Telecomunicaciones de Centroamérica (CMTELCA);el
Centro de Prevención de Desastres Naturales en América Central
(CEPREDENAC) y la Corporación Centroamericana de Servicios de Navegación
Aérea (COCESNA). Asimismo menciona que el SICA cuenta con una serie de
instituciones regionales que apoyan los esfuerzos de integración dentro de los que
destacan entre otros, el Banco Centroamericano de Integración Centroamericana
(BCIE), el Organismo Internacional Regional de Sanidad Agropecuaria (OIRSA), el
Instituto Centroamericano de Administración Pública (ICAP) y el Instituto
Centroamericano de Nutrición (INCAP). También cuenta con un comité consultivo
integrado por los sectores empresariales, laboral, académico y con otras
principales fuerzas vivas del Istmo Centroamericano. La misión del Comité como
instancia del Sistema de Integración Centroamericana es responder a los
intereses y necesidades de la sociedad civil organizada en el ámbito regional,
potenciando su capacidad de propuesta e incidencia en el proceso de integración.
86 Iza Alejandro y Aguilar Rojas, Grethel. Op. Cit. Pág. 78
41
Promueve la participación efectiva de la población y asesora a la institucionalidad
del SICA, contribuyendo a consolidar la paz, fortalecer la democracia y el
desarrollo sostenible.
Para el desarrollo de un régimen de responsabilidad ambiental en Centro América,
primeramente es preciso observar los compromisos, convenios, protocolos u otros
instrumentos considerándolos como la base sustantiva para la creación de una ley
integral a nivel Centro Americano, basada en una misión preventiva y
sancionatoria, estableciendo los compromisos recíprocos para la protección del
ambiente.
De lo expuesto anteriormente se concluye que los elementos fundamentales
deberían considerarse en el desarrollo de regímenes de responsabilidad por el
daño ambiental en los países de Centroamérica; partiendo de la premisa de que
tales sistemas deberían tender al mayor nivel de armonización posible con el
propósito de impedir la aparición de desventajas competitivas en el comercio
internacional en aquellos países con regulaciones más fuertes o con sistemas e
instrumentos más efectivos.
Para establecer un régimen de responsabilidad ambiental en Centro América,
primeramente es preciso observar los compromisos, convenios, protocolos u otros
instrumentos considerándolos como la base sustantiva para la creación de una ley
integral a nivel Centro Americano, basada en una misión preventiva y
sancionatoria, estableciendo los compromisos recíprocos para la protección del
ambiente.
De lo expuesto anteriormente se deduce que estos elementos fundamentales
deberían considerarse en el desarrollo de regímenes de responsabilidad por el
daño ambiental en los países de Centroamérica; partiendo de la premisa de que
tales sistemas deberían tender al mayor nivel de armonización posible con el
propósito de impedir la aparición de desventajas competitivas en el comercio
42
internacional en aquellos países con regulaciones más fuertes o con sistemas e
instrumentos más efectivos.
43
CAPÍTULO V
RESPONSABILIDAD AMBIENTAL
ADMINISTRATIVAS EN CENTROAMÉRICA
1. Responsabilidad ambiental en Guatemala:
Aguilar “En Guatemala se promulgo la Ley de Protección y Mejora del Medio
Ambiente la cual tiene como objetivo velar por el mantenimiento del equilibrio
ecológico y del medio ambiente para mejorar la calidad de vida de sus habitantes.
Esta ley Aborda temas tales como contaminación atmosférica, calidad del aire, el
mantenimiento del sistema hídrico, adecuado uso de los recursos minerales,
control de la contaminación por ruido, contaminación visual y conservación y
protección de los sistemas bióticos. Se creó la Comisión Nacional del Medio
Ambiente que depende directamente de la Presidencia de la República y su
función es asesorar y coordinar todas las acciones destinadas a la formulación y
aplicación de la política nacional.
Contiene un capítulo dedicado a infracciones, sanciones y recursos, en donde se
concedió acción popular para denunciar ante la autoridad todo hecho, acto u
omisión que generara contaminación, deterioro, pérdida de recursos naturales o
afectase los niveles de calidad de vida87”.
1.1 Marco Institucional para la Protección Ambiental
Al promulgarse la Ley de Protección y Mejoramiento del Medio Ambiente (Decreto
68-86 del Congreso de la República y sus Reformas, Decretos No. 75-91, 1-93 y
90-2000 del Congreso de la República de Guatemala) quedó establecido el marco
general para la protección ambiental.
87 Aguilar Rojas, Grethel y Alejandro O. Iza. Op. Cit. Pág. 97
44
En el artículo 5 del Decreto del Congreso Número 90-200088 se establece: La
aplicación de la Ley de Protección y Mejoramiento del Medio Ambiente y de sus
reglamentos compete al Organismo Ejecutivo, a través del Ministerio de Ambiente
y Recursos Naturales al cual le corresponde formular y ejecutar las políticas
relativas a su ramo: “…cumplir y hacer que se cumpla el régimen concerniente a la
conservación, protección, sostenibilidad y mejoramiento del ambiente y los
recursos naturales en el país y el derecho humano a un ambiente saludable y
ecológicamente equilibrado, debiendo prevenir la contaminación del ambiente,
disminuir el deterioro ambiental y la pérdida del patrimonio natural. Para ello tiene
a su cargo las siguientes funciones:
a) Formular participativamente la política de conservación, protección y
mejoramiento del ambiente y de los recursos naturales, y ejecutarla en conjunto
con las otras autoridades con competencia legal en la materia correspondiente,
respetando el marco normativo nacional e internacional vigente en el país… 89”.
El Ministerio de Medio Ambiente y Recursos Naturales-MARN-dentro de su
Reglamento Orgánico Interno en el artículo 490 establece en el numeral II) que
dentro de sus Funciones Sustantivas se encuentra la Dirección General de
Cumplimiento Legal, la cual es una unidad encargada de velar por el
cumplimiento de las leyes ambientales cuando éstas le asignen esta
atribución al Ministerio de Ambiente y Recursos Naturales. También se
encarga de aplicar de conformidad con la ley, el procedimiento de
verificación de infracciones y su aplicación cuando procediere; asimismo,
coordinar y brindar la colaboración necesaria a las instituciones del Estado,
sus entidades descentralizadas y autónomas, unidades ejecutoras, las
municipalidades y demás empresas públicas estatales, en cuanto a las
investigaciones que sobre la materia de ambiente y depredación de
recursos naturales se le requiera.
88 Decreto No. 90-2000. Congreso de la República de Guatemala. Artículo 5. 89 Ley del Organismo Ejecutivo y sus Reformas. Decreto 114-97. Artículo 29 .Adicionado por el Artículo 3 del Decreto Número 90-2000
del Congreso de la República. 90 Reglamento Orgánico Interno del Ministerio de Ambiente y Recursos Naturales. Acuerdo Gubernativo No. 186-2001. Artículo 4.
45
Dentro de las Funciones de la Dirección General de Cumplimiento Legal se
encuentra:
a) Velar por el cumplimiento de las leyes ambientales del país y tramitar
el procedimiento de verificación de infracciones cuando las leyes
específicas le asignen esta atribución al Ministerio.
b) Iniciar y tramitar el procedimiento de aplicación de sanciones de
conformidad con la ley; siempre y cuando la violación legal sea
competencia del Ministerio de Ambiente y Recursos Naturales.
c) Colaborar con el Ministerio Público en todas las investigaciones que
sobre la materia de ambiente y depredación de recursos naturales se
le requiera.
d) Asesorar a las personas individuales y/o jurídicas.
1.2 Sanciones Administrativas por Daño Ambiental
La Constitución Política de la República de Guatemala en su Artículo 9791 junto
con La Ley de Protección y Mejoramiento del Medio Ambiente en su Artículo 1 y
892 establecen que el Estado, las Municipalidades y los habitantes del territorio
nacional están obligados a propiciar el desarrollo social, económico y tecnológico
así como también realizar previamente al desarrollo de algún proyecto, obra,
industria o cualquier otra actividad que por sus características pueden producir
deterioro a los recursos naturales un estudio de evaluación de impacto ambiental
para prevenir que el ambiente sea contaminado y así lograr mantener el equilibrio
ecológico.
1.3 Procedimiento Administrativo Sancionatorio.
Al Ministerio de Ambiente y Recursos Naturales le corresponde prevenir y
controlar los factores de deterioro ambiental y para ello, debe imponer las
91 Constitución Política de la República de Guatemala. Artículo 97.(Reformada por Acuerdo legislativo No. 18-93 del 17 de Noviembre
de 1993) 92 Ley de Protección y Mejoramiento del Medio Ambiente. Decreto 68-86 del Congreso de la República y sus Reformas, Decretos No.
791, 1-93 y 90-2000 del Congreso de la República de Guatemala. Artículo 8.
46
sanciones legales y exigir la reparación de los daños ambientales al infractor de
las normas sobre protección ambiental o sobre el aprovechamiento y manejo de
los recursos naturales renovables, a cualquiera que estos sean, llámese
individuales o colectivos.
En Guatemala existe un procedimiento administrativo sancionatorio ambiental para
exigir la responsabilidad al infractor, por acción u omisión de las normas que
afecte la calidad de los recursos naturales y los elementos que conforman el
ambiente, sin perjuicio de los delitos que contempla el Código Penal.
El procedimiento administrativo sancionatorio ambiental en Guatemala consta en
diferentes fases:
a) Recepción de Denuncia.
El Estado, las municipalidades y los habitantes del territorio nacional de
Guatemala están obligados a propiciar el desarrollo social, económico y
tecnológico para prevenir la contaminación del ambiente93, la Ley de Protección y
Mejoramiento del Medio Ambiente les concede acción popular para denunciar
ante las autoridades competentes todo hecho, acto u omisión que produzcan
deterioro a los recursos naturales o que afecte la calidad de vida del ser humano94.
b) Solicitud de Inspección.
Para cualquier proyecto, modificaciones nocivas u otra actividad que afecte los
recursos naturales renovables o al medio ambiente, será necesario previamente a
su desarrollo que técnicos de la materia realicen un estudio de impacto ambiental
el cual deberá ser aprobado por el Ministerio de Medio Ambiente95.
c) Informe de Inspección.
93 Constitución Política de la República de Guatemala. Op. Cit. Artículo 97. 94 Ley de Protección y Mejoramiento del Medio Ambiente. Op Cit. Artículo 30. 95 Ibid. Artículo 8.
47
El Reglamento de Evaluación, control y seguimiento Ambiental establece con base
en las facultades contenidas en los artículos 9, 10 12 b) y 15 b) de la Ley de
Protección y Mejoramiento del Medio Ambiente, así como lo contenido en el
Artículo 29 “bis” literal f) e i) del Decreto 90-2000 del Congreso de la República,
que para todo procedimiento administrativo de un proyecto obra o actividad nueva
el proponente lo debe iniciar con la presentación del Diagnóstico Ambiental ante la
Dirección General de Gestión Ambiental y Recursos Naturales o a las
Delegaciones del Ministerio de Ambiente y Recursos Naturales según sea el
caso96, en original, duplicado y copia electrónica97, para que revisen la
correspondiente evaluación, y mediante resolución, determinen el instrumento de
evaluación ambiental que corresponda realizar al proponente98; presentado el
instrumento de Evaluación de Impacto Ambiental, el Ministerio de Ambiente y
Recursos Naturales y el proponente deberán informar al público por medio de
edictos y otros medios de comunicación que se ha presentado el instrumento de
Evaluación de Impacto Ambiental con el objeto de recibir observaciones o incluso
la manifestación de oposición dentro de los veinte días posteriores al de la
publicación99; la resolución final correspondiente la emitirá la Dirección General de
Gestión Ambiental y Recursos Naturales en forma razonada, ya sea aprobando o
improbando, así como el monto de la fianza de cumplimiento que deberá otorgar el
proponente a favor del Ministerio de Ambiente y Recursos Naturales; la resolución
aprobatoria incluirá lo relativo al otorgamiento de la licencia según la categoría del
proyecto que se trate100.
d) Inicia de Denuncia ante el Ministerio Público.
96 Reglamento de Evaluación, control y seguimiento Ambiental. Op. cit. Artículos 29 y 30.
97 Ibid. Artículo 32. 98 Ibid. Artículos 31 y 34.
99 Ibid. Artículo 33.
100 Ibid. Artículos 40,41, 42, 43 y 44.
48
Se inicia una denuncia ante el Ministerio Público cuando existe evidencia de
impacto negativo al ambiente y/o recursos naturales.
e) Se archiva el Expediente.
Se archiva el expediente cuando no existe evidencia de impacto negativo al
ambiente y/o recursos naturales, y se cuenta con instrumento de evaluación
ambiental debidamente aprobado por el Ministerio de Medio Ambiente y Recursos
Naturales y están cumpliendo con los compromisos adquiridos.
f) Audiencia al Denunciado.
Toda persona individual o jurídica que haya sido denunciada ante la Dirección
General de Cumplimiento Legal, del Ministerio de Medio Ambiente y Recursos
Naturales101, o a la Fiscalía de Delitos contra el Ambiente, del Ministerio Público,
que por acto u omisión generen contaminación, deterioro y perdida de recursos
naturales o afecte al medio ambiente, previo a imponer la sanción
correspondiente102, tiene el Derecho de ser citado, oído y vencido en un proceso
legal ante juez o tribunal competente103, debiéndose cumplir con el debido
proceso104.
g) Evacuación de Audiencia.
La Ley de Protección y Mejoramiento del Medio Ambiente en su Artículo 35
establece: “Evacuada la audiencia y emitidos los dictámenes respectivos, el
Ministerio de Ambiente y Recursos Naturales, dictará la resolución
correspondiente.
101 Reglamento Orgánico Interno del Ministerio de Ambiente y Recursos Naturales. Op. cit. Artículos 3 y 11 literal b) 102 Ley de Protección y Mejoramiento del Medio Ambiente. Op. Cit. Artículo 34. 103 Constitución Política de la República de Guatemala. Op Cit. Artículo 12. 104 Ley del Organismo Judicial. Decreto 2-89. Op. Cit. Artículos 16, 17 y 48.
49
En los casos de incomparecencia, sin más trámite se resolverá lo que en derecho
corresponda105”.
h) Período de Prueba.
La Ley del Organismo Judicial en su Artículo 139 establece: “PRUEBA. Si el
incidente se refiere a cuestiones de hecho, el juez, al vencer el plazo de la
audiencia, resolverá ordenando la recepción de las pruebas ofrecidas por las
partes al promover el incidente o al evacuar la audiencia, en no más de dos
audiencias que tendrán verificativo dentro de los diez días hábiles siguientes106”.
i) Resolución Final.
La Ley de Protección y Mejoramiento del Medio Ambiente establece: “Evacuada la
audiencia y emitidos los dictámenes respectivos, el Ministerio de Ambiente, dictará
la resolución correspondiente. En los casos de incomparecencia, sin más trámite
se resolverá lo que en derecho corresponda.”107
La Ley de Protección y Mejoramiento del Medio Ambiente en su Artículo 31. “Las
sanciones que el Ministerio de Medio Ambiente dictamine por las acciones a las
disposiciones de la presente Ley, son las siguientes:
a) Advertencia, aplicada a juicio del Ministerio de Ambiente y valorada bajo un
criterio de evaluación de la magnitud del impacto ambiental;
b) Tiempo determinado para cada caso específico para la corrección de factores
que deterioran el ambiente con participación del Ministerio en la búsqueda de
alternativas viables para ambos objetivos;
c) Suspensión cuando hubiere variación negativa en los parámetros de
constitución establecidos para cada caso específico por el Ministerio de Ambiente;
105 Ley de Protección y Mejoramiento del Medio Ambiente. Op. Cit. Artículo 35. 106 Ley del Organismo Judicial. Op. Cit. Artículo 139. 107 Ley de Protección y Mejoramiento del Medio Ambiente. Op. Cit. Artículo 35.
50
d) Comiso de las materias primas, instrumentos, materiales y objetos que
provengan de la infracción cometida, pudiéndose destinar a subasta pública a su
eliminación cuando fueren nocivos al medio ambiente;
e) La demolición de construcciones violatorias de disposiciones sobre protección y
mejoramiento del Medio Ambiente;
f) El establecimiento de multas para restablecer el impacto de los daños causados
al ambiente, valorados cada cual en su magnitud; y
g) Cualesquiera otras medidas tendientes a corregir y reparar los daños causados
y evitar la contaminación de actos perjudiciales al medio ambiente y los recursos
naturales”. 108
La aplicación de las sanciones a que se refiere el artículo anterior, será
competencia del Ministerio de Ambiente.
La Ley de Protección y Mejoramiento del Medio Ambiente en su Artículo 33. “Para
la aplicación de lo regulado en este capítulo, el Ministerio de Ambiente tendrá en
cuenta discrecional:
a) La mayor o menor gravedad del impacto ambiental;
b) La trascendencia del mismo en perjuicio de la población;
c) Las condiciones en que se produce; y
d) La reincidencia.” 109
El Ministerio deberá establecer los plazos para que se haga efectiva toda multa o
sanción que se imponga.
En caso de incumplimiento, se procederá de conformidad con la ley
correspondiente, siempre que no existan recursos pendientes. Las multas
ingresarán al Fondo Común del Erario, en cuenta especial como disponibilidad
privativa a favor del Ministerio del Medio Ambiente, con destino a programas para
108 Ibid. Artículos 31 y 32. 109 Ibid. Artículo 33.
51
la conservación y mejoramiento del ambiente, y la calidad de vida de los
habitantes del país.110
2. Responsabilidad Ambiental en El Salvador.
Aguilar111: El Ministerio de Ambiente y Recursos Naturales de El Salvador fue
creado en el año 1997 con el objeto de cumplir y hacer cumplir la legislación
ambiental, formular y coordinar las políticas nacionales sobre el ambiente.
El Gobierno es el responsable de introducir medidas que den una valoración
económica al medio ambiente, asignando los derechos de explotación de los
recursos naturales de tal forma que el ciudadano al adquirirlos, los use con
responsabilidad y de forma sostenible.
Existe un Sistema Nacional de Gestión del Medio Ambiente coordinado por el
Ministerio, las unidades ambientales en cada Ministerio y las instituciones
autónomas y municipales. Se le conoce como SINAMA y tiene como finalidad
establecer, poner en funcionamiento y mantener en las entidades e instituciones
del sector público los principios, normas, programación, dirección y coordinación
de la gestión ambiental del Estado.
Se determinaron como instrumentos de la política del medio ambiente: El
Ordenamiento Ambiental dentro de los Planes Nacionales o Regionales de
Desarrollo y de Ordenamiento Territorial; la evaluación ambiental; la información
ambiental; la participación de la población; los Programas de Incentivos y
Desincentivos Ambientales.
Existe el Fondo Ambiental de El Salvador y cualquier otro programa de
financiamiento de proyectos ambientales; la ciencia y tecnología aplicadas al
medio ambiente; la educación y formación ambientales; la estrategia nacional del
medio ambiente y su plan de acción.
110 Ibid. Artículo 36. 111 Aguilar Rojas, Grethel y Alejandro O. Iza. Op. Cit. Pág 96
52
2.1 Marco Institucional para la Protección Ambiental.
Aguilar112 El Salvador aprobó en 1998 su Ley del Medio Ambiente con el objeto de
desarrollar las disposiciones de la Constitución de la República que se refiere a la
protección, conservación y recuperación del medio ambiente; asegurar la
aplicación de los tratados o convenios internacionales celebrados por El Salvador
en esta materia; el uso sostenible de los recursos naturales que permitan mejorar
la calidad de vida de sus habitantes y; normar la gestión ambiental, pública y
privada.
En el Título V de esta Ley aborda el control de la contaminación indicando que
toda persona debe denunciar ante las autoridades competentes la contaminación
que pueda perjudicar la salud, calidad de vida de la población, los ecosistemas, la
atmósfera, agua, el suelo y medio costero marino.
La Ley de Medio Ambiente de El Salvador además de presentar una sección de
sanciones, también incorporo como toda ley centroamericana, medidas
preventivas, las cuales el Ministerio podrá adoptar, en cualquier momento, las que
resulten necesarias para asegurar la eficacia de la resolución que pudiese recaer,
evitar el mantenimiento de los efectos de la infracción y los previsibles daños al
medio ambiente y los ecosistemas.
2.2 Infracciones Administrativas por Daño Ambiental.
Constituyen infracciones las acciones u omisiones cometidas por personas
naturales o jurídicas, inclusive el Estado y los Municipios, las siguientes: Iniciar o
autorizar proyectos sin haber obtenido el permiso ambiental correspondiente;
Suministrar datos falsos en los estudios de impacto ambiental; Incumplir las
obligaciones contenidas en el permiso; la negativa del concesionario en corregir o
112 Loc. cit.
53
compensar los impactos ambientales negativos que produce la actividad baja
concesión…113
Las infracciones ambientales se clasifican en: Menos Graves y Graves, tomando
en cuenta el daño que se ocasiona al medio ambiente, los procesos ecológicos
esenciales o la calidad de vida de la población. 114
2.3 Sanciones Administrativas por Daño Ambiental.
Al Ministerio de Ambiente de El Salvador le compete aplicar las sanciones por las
infracciones, previo al cumplimiento del debido proceso legal, 115 siempre
aplicando el principio de proporcionalidad y tomando en cuenta las circunstancias
siguientes: La gravedad del daño causado al medio ambiente; las acciones que el
infractor tomó para reparar el daño causado; el beneficio obtenido por el infractor;
y la capacidad económica del infractor. 116
Según la Ley del Medio Ambiente en su artículo 89 establece: “Las multas se
establecerán en salarios mínimos mensuales, equivaliendo cada salario mínimo
mensuales a treinta salarios mínimos diarios urbanos vigentes para la ciudad de
San Salvador.
Las infracciones menos graves se sancionarán de dos a cien salarios mínimos
mensuales; y las graves, de ciento uno a cinco mil salarios mínimos mensuales.
Corresponderá a la autoridad sancionadora calificar la infracción. Las sanciones
administrativas no exoneran al sancionado de la responsabilidad penal en que
incurra”. 117
2.4 Procedimiento Administrativo Sancionatorio.
a) Inicio del Procedimiento.
113 Ley de Medio Ambiente. Decreto No 233. La Asamblea Legislativa de la República de El Salvador. Artículo 86. 114 Ibid. Artículo 87. 115 Ibid. Artículo 88. 116 Ibid. Artículo 90. 117 Ibid. Artículo 89.
54
El procedimiento administrativo sancionatorio se iniciará de oficio, por denuncia o
por aviso ante el Ministerio de Ambiente de El Salvador. Cuando alguna Institución
Estatal tuviere conocimiento por cualquier medio de una infracción ambiental,
procederá de inmediato a inspección el lugar, levantando acta, la cual constituirá
prueba de la misma infracción. Se presume la inocencia del supuesto infractor
durante todo el procedimiento sancionatorio. 118
b) Actuaciones Previas.
Los funcionarios del Ministerio con competencia para investigar en materia
ambiental, podrán efectuar actuaciones previas a la iniciación del procedimiento
sancionatorio, con el propósito de determinar con carácter preliminar la
concurrencia de circunstancias que lo justifiquen. 119
c) Instrucción y Sustanciación del Procedimiento.
La instrucción del procedimiento se ordenará mediante resolución motivada, dicha
resolución se notificará al presunto infractor entregándole una copia del acta que
al efecto se levante y de las actuaciones previas, si las hubiere. Los inculpados
dispondrán del plazo de quince días, contados del día siguiente de la notificación
citada para aportar sus pruebas pertinentes.120
d) Valoración de la Prueba.
Las pruebas se evaluarán de conformidad a las reglas de la sana crítica. 121
e) Motivación de la Resolución.
Toda resolución pronunciada en la fase administrativa admitirá el recurso de
revisión, el plazo para interponerlo será de cinco días hábiles contados a partir de
118 Ibid. Artículo 91. 119 Ibid. Artículo 92. 120 Ibid. Artículo 93. 121 Ibid. Artículo 94.
55
la notificación y tendrá carácter optativo para efectos de la acción Contencioso
Administrativo. 122
La resolución que decida la procedencia o improcedencia de las sanciones
administrativas será debidamente motivada y resolverá todas las cuestiones
planteadas por las partes,123 y tendrá fuerza ejecutiva contra el infractor. 124
Siempre que se imponga una sanción administrativa se ordenará al infractor la
restauración, restitución o reparación del daño causado al ambiente concediéndole
un plazo prudencial para hacerlo. 125
Si en cualquier estado del procedimiento el presunto infractor reconoce que ha
cometido la infracción que se le atribuye se le impondrá la sanción mínima, media
vez restaure o repare el daño causado. 126
3. Responsabilidad Ambiental en Costa Rica.
Aguilar127: Costa Rica cuenta con su Ley Orgánica del Ambiente creada en 1995,
la cual declara al ambiente como patrimonio común de los habitantes, de utilidad
pública e interés social. Esta Ley tiene como objetivo dotar a sus habitantes y al
Estado de instrumentos necesarios para lograr un ambiente sano y equilibrado.
“La Ley contiene un capítulo dedicado a la participación ciudadana en donde se
crean los consejos regionales ambientales como instancias desconcentradas
adscritas al Ministerio del Ambiente y Energía, encargada de analizar, discutir,
denunciar y controlar las actividades y proyectos en materia ambiental. Promueve
la educación ambiental como un mecanismo para adoptar una cultura ambiental y
alcanzar el desarrollo sostenible. Estos consejos funcionan en cada una de las
Áreas de Conservación del Ministerio de Ambiente y Energía, y su funcionamiento
se encuentra regulado por el decreto ejecutivo 26973-MINAE del 16 de abril de
1998.
122 Ibid. Artículo 97. 123 Ibid. Artículo 95. 124 Ibid. Artículo 96. 125 Ibid. Artículo 96. 126 Ibid. Artículo 98. 127 Aguilar Rojas, Grethel y Alejandro O. Iza. Op. Pág 95.
56
Regula temas como impacto ambiental, protección y mejoramiento del ambiente
en asentamientos humanos, ordenamiento territorial, clasificación de áreas
silvestres protegidas, recursos marinos costeros y humedales, diversidad
biológica, recurso forestal, aire, agua, suelo, recursos energéticos, contaminación,
producción ecológica.
Se organiza administrativamente mediante un Consejo Nacional Ambiental que es
un órgano deliberativo y de consulta con funciones de asesoramiento al
Presidente de la República en materia ambiental. Se crea además, una Secretaría
Técnica como un órgano de desconcentración máxima del Ministerio del Ambiente
encargado, entre otros, de ver los temas de evaluación de impacto ambiental.
Estipula un capítulo de sanciones y crea la figura del contralor ambiental,
encargado de velar por la aplicación correcta de la ley y de un tribunal ambiental
administrativo, quienes conocen y resuelven en sede administrativa las denuncias
presentadas a pesar de que la Ley Orgánica del Ambiente es de 1995, el
Ministerio del Ambiente de Costa Rica se creó en 1990, con la función de formular,
planificar y ejecutar las políticas relativas a recursos naturales, energía, minas y
protección del ambiente.” 128
3.1 Marco Institucional para la Protección Ambiental.
Todas las personas físicas o jurídicas que por alguna acción u omisión causaren
algún daño o contaminación al ambiente, se considerarán como infractoras y
serán sancionadas. 129
3.2 Sanciones Administrativas por Daño Ambiental.
128 Loc. cit. 129 Ley Orgánica del Ambiente. Ley No. 7554. La Asamblea Legislativa de la República de Costa Rica. Artículo 98.
57
Ante la violación de las normativas de protección ambiental o ante conductas
dañinas al ambiente que provocare cualquier particular o funcionario público, la
administración pública aplicará medidas protectoras y sanciones, entre estas
podemos mencionar: amonestaciones acorde a la gravedad de los hechos una vez
comprobados; Ejecución de la garantía de cumplimiento; Restricciones, clausuras,
cancelaciones parciales o totales de los permisos, patentes, locales o las
empresas que provocan la denuncia, el acto o el hecho contaminante o
destructivo. 130
Los infractores responderán solidariamente por los daños y perjuicios causados al
ambiente. 131
3.3 Procedimiento Administrativo Sancionatorio.
El Ministerio de Ambiente y Energía de Costa Rica cuenta con un Tribunal
Ambiental Administrativo132, con sede en San José y competencia en todo el
territorio, cuyos fallos agotan la vía administrativa y sus resoluciones son de
acatamiento estricto y obligatorio. 133 El Reglamento de Procedimientos del
Tribunal Ambiental Administrativo establece que “Las partes podrán formular sus
gestiones, peticiones o alegatos en forma oral, mediante comparecencia al
despacho, o con motivo de la audiencia oral y demás diligencias que se practiquen
en el procedimiento, igualmente podrán hacerlo por escrito, sin necesidad de
acompañar copias…” 134
a) Recepción de Denuncia.
130 Ibid. Artículos 99 y 100. 131 Ibid. Artículo 101. 132 Ibid. Artículo 111. 133 Ibid. Artículo 103. 134 Reglamento de Procedimientos del Tribunal Ambiental Administrativo. Decreto No. 25084. El Presidente de la República y el
Ministro de Ambiente y Energía. Artículo 7.
58
Una vez recibida la denuncia y llenados sus requerimientos de información135 el
Tribunal dictará de forma inmediata apertura del procedimiento administrativo de
investigación de los hechos denunciados. 136
La denuncia podrá presentarse por cualquier medio de comunicación, incluso oral.
Cuando no sea escrita, deberá ratificarse durante los siguientes ocho días
naturales.
Presentada la denuncia ante una autoridad que no sea el Tribunal Ambiental
Administrativo, esta deberá remitírsela al Tribunal para su atención y trámite en un
término no mayor de tres días. 137
b) Solicitud de Inspección.
El Reglamento de Procedimientos del Tribunal Ambiental Administrativo establece
en su Artículo 13: “Dentro del tercer día a partir de la apertura forma del
procedimiento, el Tribunal notificará a la parte denunciada la apertura del
procedimiento ordinario de investigación.” 138
c) Informe de Inspección.
El Tribunal en el mismo auto de notificación al denunciado, ordenará a los distintos
órganos de la administración la remisión de informes técnicos o administrativos
que solicite.139 Cuando estime oportuno podrá realizar de previo a la audiencia
oral, las inspecciones oculares o periciales que considere necesarias. 140
d) Audiencia al Denunciado, Evacuación de Audiencia, Período de
Prueba y Resolución Final.
135 Ley Orgánica del Ambiente. Op. Cit. Artículo 107. 136 Reglamento de Procedimientos del Tribunal Ambiental Administrativo. Op. Cit. Artículo 11. 137 Ley Orgánica del Ambiente. Op. cit. Artículo 112. 138 Reglamento de Procedimientos del Tribunal Ambiental Administrativo. Op. Cit. Artículo 13. 139 Ibid. Artículo 14. 140 Ibid. Artículo 15.
59
La Ley Orgánica del Ambiente establece: “Procedimiento del Tribunal
Al recibir la denuncia, el Tribunal identificará al denunciante y siempre oirá a la
persona a quien pueda afectar el resultado de la denuncia, salvo si la gravedad del
hecho denunciado amerita tomar medidas inmediatas. Posteriormente, podrá
notificar el resultado.
El Tribunal Ambiental Administrativo recabará la prueba necesaria para averiguar
la verdad real de los hechos denunciados.
Las partes o sus representantes y sus abogados, tendrán acceso a las
actuaciones relativas a la denuncia tramitada ante el Tribunal Ambiental
Administrativo, inclusive a las actas donde consta la investigación de las
infracciones. Podrán consultarlas sin más exigencia que la justificación de su
identidad o personería”. 141
La Ley Orgánica del Ambiente establece: “Asesoramiento al Tribunal
El Tribunal Ambiental Administrativo tiene la obligación de asesorarse por la
Secretaría Técnica Nacional Ambiental, cuando el caso planteado en la denuncia
así lo amerite. También, puede ser asesorado por cualquier organismo, nacional e
internacional o por personas físicas o jurídicas”. 142
La Ley Orgánica del Ambiente establece: “Celeridad del trámite
De oficio, el Tribunal Ambiental Administrativo deberá impulsar el procedimiento y
el trámite de los asuntos de su competencia, con la rapidez requerida por la
situación afectada.
El fallo deberá dictarse en un término no mayor de treinta días; en casos
especiales, el plazo podrá ampliarse hasta por treinta días más.
141 Ley Orgánica del Ambiente. Op. Cit. Artículo 108. 142 Ibid. Artículo 109.
60
Se establece la obligación de la administración de dar respuesta pronta y
cumplida”. 143
La Ley Orgánica del Ambiente establece “Plazos para el Tribunal.
El trámite ante el Tribunal Ambiental Administrativo no estará sujeto a ninguna
formalidad.” 144
4. Responsabilidad Ambiental en Nicaragua.
Aguilar145 Nicaragua en el año 1990 ya contaba con una Comisión Nacional del
Ambiente y Ordenamiento Territorial, órgano Asesor de la Presidencia de la
República. Se creó la Comisión como un fondo de concertación de las políticas
ambientales que funciona como instancia de coordinación entre el Estado y la
Sociedad Civil.
El Ministerio de Ambiente y de Recursos Naturales de Nicaragua conocido como
MARENA fue creado en 1994 como ente coordinador y director de la política del
Estado y promotor del aprovechamiento sustentable de los recursos naturales.
En 1996 se crea la Ley General del Medio Ambiente y de los Recursos Naturales
la cual tiene como objetivo establecer las normas para la conservación, protección,
mejoramiento y restauración del medio ambiente y de los recursos naturales que
lo integran, asegurando su uso racional.
El Ministerio de Ambiente y Recursos Naturales es el encargado de hacer cumplir
la ley y como ente regulador de la política del Estado. Existe la Procuraduría del
Ambiente que tiene como funciones ejercer las acciones y representación del
interés público, con carácter de parte procesal, en todos aquellos juicios por
infracción a las leyes ambientales y las demás acciones previstas en la Ley, en la
143 Ibid. Artículo 110. 144 Ibid. Artículo 112. 145 Aguilar Rojas, Grethel y Alejandro O. Iza. Op. Cit. Pág. 99
61
Ley Orgánica de la Procuraduría General de Justicia y en las demás leyes
pertinentes.
Se determinan instrumentos de gestión ambiental a: la planificación y legislación,
el ordenamiento ambiental del territorio, las áreas protegidas, los permisos y
evaluaciones del impacto ambiental, el Sistema Nacional de Información
Ambiental, a educación, divulgación y desarrollo científico y tecnológico, los
incentivos, las inversiones públicas, el Fondo Nacional del Ambiente y la
declaración de áreas contaminadas y de emergencias ambientales.
El título tercero denominado “De los Recursos Naturales”, estipuló que estos
recursos son patrimonio nacional; su dominio, uso y aprovechamiento son
regulados por ley y el Estado podría otorgar derecho a aprovecharlos por
concesión, permisos, licencias y cuotas.
En Nicaragua se regulan legalmente aspectos relacionados con autorizaciones y
concesiones para el uso del recurso hídrico.
La ley trata además el tema de recursos forestales, recursos naturales no
renovables, calidad ambiental, contaminación de la atmósfera, agua y suelo y
residuos peligrosos, entre otros.
En su parte final incluye el tema de competencias, acciones y sanciones en
materia administrativa y judicial.
4.1 Marco Institucional Para la Protección Ambiental.
La Ley General del Medio Ambiente y los Recursos Naturales establece: “Todos
los habitantes tienen derecho a disfrutar de un ambiente sano. El Estado tiene el
deber de garantizar la prevención de los factores ambientales adversos que
62
afecten la salud y calidad de vida de la población, estableciendo las medidas o
normas correspondientes” 146
Las personas naturales o jurídicas que sean responsables de una actividad que
por acción u omisión hayan provocado una degradación ambiental, tomarán de
inmediato las medidas necesarias para contralarlo, y proporcionarán a la
autoridades ambientales, la información necesaria para facilitar las inspecciones
donde se originen las actividades contaminantes. 147
Previo a la ejecución, preinversión, ampliación de cualquier proyecto público o
privado ya sea de inversión nacional o extranjera, obra, industria que por sus
características produzcan deterioro al ambiente, deberá realizarse un estudio de
impacto ambiental, como requisito para obtener el Permiso Ambiental otorgado por
el Ministerio del Ambiente y Recursos Naturales. El costo del estudio del impacto
ambiental estará a cargo del interesado en desarrollar la obra o proyecto, y estará
obligado a mantener los controles y recomendaciones establecidas para la
ejecución o realización de la actividad; asumir las responsabilidades
administrativas de los daños que se causaren al ambiente; y observar las
disposiciones establecidas en las normas y reglamentos especiales vigentes. 148
El reglamento establecerá la lista específica de tipo de obras y proyectos; si no
estuvieren contemplados en dicha lista, estarán obligados a presentar a la
municipalidad correspondiente el formulario ambiental que el Ministerio del
Ambiente y Recursos Naturales establezca como requisito para el permiso
respectivo. 149
146 Ley General de Medio Ambiente y los Recursos Naturales. Ley No. 217. El Presidente de La República de Nicaragua. Artículo 109. 147 Ibid. Artículos 114 y 115.
148 Ibid. Artículos 25,26, 27 y 29. 149 Ibid. Artículo 25.
63
El Ministerio del Ambiente y Recursos Naturales será el encargado de sancionar a
todos aquellos que no cumplan con las exigencias, recomendaciones que se
fijen.150
4.2 Sanciones Administrativas por Daño Ambiental.
Se establecen como sanciones administrativas por daño ambiental: retención o
intervención; clausura; cancelación; suspensión y multas. 151
Toda personal individual o jurídica que infrinja la Ley General de Medio Ambiente y
los Recursos Naturales y su Reglamento, será sancionado administrativamente en
forma gradual con las sanciones siguientes: Advertencia por notificación de
autoridad competente; Multa cuya cuantía será en un rango de Un mil a Cincuenta
Mil córdobas dependiendo la gravedad del daño causado y de la capacidad
económica; Suspensión temporal o cancelación de los permisos y/o cualquier otro
derecho para la realización de la actividad; Suspensión parcial, total, temporal o
definitiva de actividades o clausura de la instalaciones. 152
Toda multa o sanción deberá hacerse efectiva en los plazos que se establezcan
para cada caso. Los ingresos de las multas, el veinticinco por ciento ingresarán a
la Alcaldía de Municipio donde ocurrió el daño y el setenta y cinco por ciento
restante al Fondo Nacional del Ambiente, con destino a programas para la
conservación del ambiente y la calidad de vida de los habitantes del país. 153
4.3 Procedimiento Administrativo Sancionatorio.
La Ley General del Medio Ambiente y los Recursos Naturales establece: “Toda
infracción a la presente Ley y sus reglamentos, será sancionada
150 Ibid. Artículos 26 y 111.
151 Ibid. Artículo 148. 152 Ibid. Artículos 149 y 150. 153 Ibid. Artículo 151.
64
administrativamente por la autoridad competente, de conformidad al procedimiento
aquí establecido, sin perjuicio de lo dispuesto en el Código Penal y las leyes
específicas, así como de otras acciones penales y civiles que puedan derivarse de
las mismas”. 154
a) Recepción de Denuncia.
Para los efectos del proceso administrativo, toda persona natural o jurídica podrá
interponer denuncia ante la autoridad competente por infracciones a la Ley
General del Medio Ambiente y los Recursos Naturales la cual deberá ser por
escrito. 155
b) Notificación y Audiencia al Denunciado, Período de Prueba,
Resolución Final.
La Ley General del Medio Ambiente y los Recursos Naturales establece: “Admitida
la denuncia, la autoridad competente notificará al denunciado en el término de
veinticuatro horas hábiles, para su conocimiento.
Una vez hecha la notificación y en un plazo de tres días hábiles, la autoridad
competente mandará a oír al denunciado o a su representante legal, asimismo,
podrá inspeccionar el lugar de los hechos levantando el acta correspondiente.
Si la autoridad competente lo considera o si una de las partes lo solicita, se abre a
prueba por ocho días, con todo cargo.
Cumplido el término probatorio, la autoridad competente en los siguientes tres días
dictará resolución motivada y debidamente fundamentada.
154 Ibid. Artículo 134. 155 Ibid. Artículo 137.
65
En los otros tipos de procedimiento civil y penal se regirán según dichas leyes”. 156
c) Recursos contra la Resolución.
La Ley General del Medio Ambiente y los Recursos Naturales establece: “Contra
las Resoluciones Administrativas que señala el artículo anterior, se establecen los
Recursos de Reposición y Revisión, según el caso.
El Recurso de Reposición, se interpondrá por escrito en el término de tres días
más el de la distancia, ante el funcionario de quien emana la Resolución, quien lo
admitirá y resolverá sin más trámites en el término de ocho días.
El Recurso de Revisión, se interpondrá por escrito en el término de tres días, más
el de la distancia, ante el funcionario de quien emanó la resolución, quien lo
admitirá sin más trámite, dando noticia a las partes y remitiendo todo lo actuado en
el término de veinticuatro horas ante el Superior respectivo, éste deberá resolver
en un plazo de ocho días, agotándose la vía administrativa.
En los casos de los Recursos de Reposición y Revisión, cuando las autoridades
competentes no resuelvan en los términos previstos, la falta de resolución se
entenderá como un caso de silencio que produce efectos positivos”. 157
El ejercicio de la acción ambiental se regirá por las leyes de procedimiento
respectivas, y los actores serán tenidos como parte legítima con todos los
derechos y garantías procesales que les corresponden. 158
5. Responsabilidad Ambiental en Honduras.
156 Ibid. Artículo 138. 157 Ibid. Artículo 139. 158 Ibid. Artículo 140.
66
Aguilar159: Todo lo relacionado con las políticas de ambiente, coordinación,
ejecución y evaluación para la protección y mejoramiento del medio ambiente está
a cargo de la Secretaría de Ambiente y Recursos Naturales de Honduras, la
Secretaría es la encargada de las evaluaciones de impacto ambiental, además de
los asuntos concernientes a recursos naturales como áreas protegidas, flora y
fauna.
Honduras cuenta con la Ley General del Ambiente, cuyo objetivo es establecer los
principios y mecanismos necesarios para el mantenimiento del equilibrio
ecológico, permitiendo la conservación de los recursos naturales, implantando
evaluaciones de impacto ambiental para la ejecución de proyectos públicos o
privados potencialmente contaminantes o degradantes.
La Ley tiene como objetivo principal fomentar la educación y la participación de los
ciudadanos en los proyectos ambientales, con el fin de mejorar la calidad de vida
de los pobladores.
En 1993 esta Ley declaró de interés público el ordenamiento integral del territorio
nacional considerando los aspectos ambientales y los factores económicos,
demográficos y sociales.
La Ley brinda un importante papel a las Municipalidades como entes rectores en el
ámbito local, delegando acciones de control y vigilancia, y así mismo, en su
jurisdicción territorial tomarán las medidas específicas de control de la
contaminación ambiental según las condiciones naturales, sociales y económicas
imperantes.
La Ley regula las sanciones por delitos o infracciones administrativas y se señaló
a la Controlaría General de la República con la responsabilidad de velar por el
cumplimiento de la ley.
159 Aguilar Rojas, Grethel y Alejandro O. Iza. Op. Cit. Pág. 98
67
5.1 Marco Institucional para la Protección Ambiental.
Es de interés público la protección de la naturaleza, y la conservación y manejo de
la flora y fauna silvestre.160 Las personas naturales o jurídicas, públicas o privadas,
que deseen realizar cualquier obra o actividad, que altere o deteriore el ambiente y
los recursos naturales, están obligados a informar de la misma a la autoridad
competente por razón de la materia y a preparar una evaluación de impacto
ambiental161; sin dicha evaluación aprobada no se podrá ejecutar la obra. 162
El Presidente de la República dará a conocer en su informe anual a la nación, el
estado actual y la evaluación previsible del ambiente en función de las actividades
desarrolladas y las que están siendo programadas. 163
5.2 Infracciones Administrativas por Daño Ambiental
Toda acción u omisión que infrinja lo dispuesto en la Ley del Ambiente de
Honduras, en las disposiciones o resoluciones administrativas, constituirán delito o
infracción administrativa.164
Constituyen infracciones administrativas, además de las establecidas en las leyes
especiales: Las acciones u omisiones violatorias al ordenamiento de los recursos
naturales; impedir o dificultar las inspecciones de los funcionarios competentes, o
presentarles datos total o parcialmente falsos; realizar actividades contaminantes
o degradantes al medio ambiente; cazar o capturar con fines comerciales especies
protegidas o en época de veda.165
160 Ley General del Ambiente. No. 104-93. El Congreso Nacional. Honduras. Artículo 35. 161 Ibid. 78. 162 Ibid. Artículo 79. 163 Ibid. Artículo 82. 164 Reglamento General de la Ley del Ambiente. Acurdo No. 109-93. El Presidente de la República. Honduras. Artículo 103. 165 Ley General del Ambiente. Op. Cit. Artículo 96.
68
Las infracciones administrativas serán sancionadas según fuere la gravedad de la
infracción, con multa de UN MIL LEMPIRSAS (L. 1,000.00) a UN MILLON DE
LEMPIRAS (1,000,000.00).166
Las infracciones administrativas se dividirán en leves, menos graves y graves. 167
Entre las infracciones administrativas leves podemos mencionar entre las más
importantes que establece el Reglamento General de la Ley del Ambiente en su
artículo 110: las violaciones a los planes de ordenamiento integral del territorio que
no produzcan daños comprobables al medio ambiente; impedir o dificultar por
primera vez las inspecciones o comprobaciones de los funcionarios competentes;
presentar a las autoridades competentes datos total o parcialmente falsos; cazar o
capturar sin fines comerciales ni deportivos especies protegidas; arrojar basura
por parte de las personas naturales, en las calles, solares, áreas verdes… 168
Las infracciones administrativas menos graves las constituirá la reincidencia en la
comisión de una infracción leve. 169
Y por último mencionaremos algunas de las infracciones graves más importantes
a las que se refiere El Reglamento General de la Ley del Ambiente: emitir o
expedir autorizaciones, licencias o permisos, de operación, sin comprobar que
existe la aprobación del estudio de evaluación de impacto ambiental; rechazar de
plano el escrito donde contenga una denuncia de que se está contaminando o
degradando el ambiente; No concluir los procedimientos de sanción dentro de los
plazos legales; no ejecutar las sanciones que se contengan en resoluciones
firmes… 170
166 Ibid. Artículo 97. 167 Reglamento General de la Ley del Ambiente. Op. Cit. Artículo 109. 168 Ibid. Artículo 110. 169 Ibid. Artículo 111. 170 Ibid. Artículo 112.
69
5.3 Sanciones Administrativas por Daño Ambiental.
Las infracciones leves serán sancionadas con multa que no puede ser inferior de
Un Mil Lempiras (L. 1.000.00) ni mayor de Cinco Mil Lempiras (L. 5.000.00) 171
Las infracciones menos graves serán sancionadas con multa atendiendo lo
siguiente: a) Cuando reincida por primera vez, la cuantía de la multa no será
inferior ni igual a Cinco Mil Lempiras (L. 5.000.00), ni superior de Veinte Mil
Lempiras + (L. 20.000.0); y, b) Cuando reincida por más de una vez la cuantía
será superior de Veinte Mil Lempiras (L. 20.000.00) e inferior de Cien Mil Lempiras
(L. 100.000.00. Las sanciones de decomiso, clausura definitiva, total o parcial,
suspensión hasta por seis meses, cancelación o revocación, indemnización y
reposición o restitución, serán aplicables junto con la multa, cuando procedan. 172
Las infracciones graves se sancionarán con multa, de acuerdo al artículo 112 del
Reglamento General de la Ley del Ambiente. 173
5.4 Procedimiento Administrativo Sancionatorio.
a) Recepción de Denuncia.
Cualquier persona podrá denunciar ante la autoridad competente o ante la
Procuraduría todo acto u omisión que constituya un delito o una infracción
administrativa, la ejecución de obras o actividades contaminantes o degradantes
que afecten el ambiente y sus recursos naturales, a cuyo efecto deberá iniciarse
171 Ibid. Artículo 122. 172 Ibid. Artículo 123.
173 Ibid. Artículos 124, 125 y 126.
70
un expediente para su comprobación y para la adopción de las medidas que
corresponden.174
El procedimiento administrativo se iniciará de oficio o a instancia de parte, como
ordena la Ley de Procedimiento Administrativo. En ninguna autoridad
administrativa podrá rechazar de plano la denuncia o petición presentada por los
particulares o por la Procuraduría. 175
Iniciado el procedimiento, éste no sufrirá retraso alguno, salvo caso de fuerza
mayor o caso fortuito. La autoridad competente será responsable por los retrasos
injustificados. 176
b) Solicitud e Informe de Inspección.
El Reglamento General de la Ley del Ambiente establece: “En el auto que se
declare el inicio del procedimiento, se ordenará la investigación que corresponda.
El plazo entre la fecha de ese auto y la iniciación de la investigación, no podrá
exceder de cinco días hábiles.
El trámite de la investigación no podrá exceder de un mes. Sin embargo, cuando
se trate de investigaciones que exijan la utilización de maquinaria, equipo y
tecnología muy especializada, podrá exceder de ese período, previa decisión
motivada de la autoridad competente”. 177
c) Audiencia al Denunciado y Período de Prueba.
174 Ley General del Ambiente. No. 104-93. Op. Cit. Artículo 80; Reglamento General de la Ley del Ambiente. Op. Cit. Artículo 128. 175 Reglamento General de la Ley del Ambiente. Op. Cit. Artículo 129. 176 Ibid. Artículo 130.
177 Ibid. Artículo 131.
71
Cuando se reunieren los datos suficientes y hubiere mérito para ello, se citará al
supuesto infractor para que se persone en el procedimiento y alegue cuanto
estime pertinente y si lo pidiere, se abrirá el procedimiento a prueba, el cual no
podrá exceder de veinte días hábiles. 178
d) Resolución Final.
Finalizada la audiencia y el período de prueba, la autoridad competente dictará
resolución dentro de los cinco días siguientes. 179 La resolución debe motivarse
mediante la indicación de los factores cuya evaluación determine el sentido de la
misma. Si la autoridad competente estima que no se ha cometido ninguna
infracción administrativa, lo declarará así en la resolución y expondrá cada uno de
los motivos, analizándolos, en los que base su decisión. Cuando la autoridad
competente, estimare que se ha cometido una infracción administrativa, decretará
la sanción o sanciones correspondientes, analizando cada uno de los factores que
determinaron su convicción. 180
La resolución que declare que no se ha cometido ninguna infracción, podrá ser
impugnada por la Procuraduría o por cualquier ciudadano mediante los recursos o
acciones previstas en el ordenamiento jurídico. La resolución que decretare la
sanción o sanciones contra el infractor, podrá ser impugnada por esté. 181
e) Recursos.
Contra las resoluciones que se dicten en los asuntos de que la administración
conozca en única o segunda instancia, procederá el recurso de Reposición ante el
178 Ley de Procedimiento Administrativo. Decreto No. 152-87. Artículo 75; y Reglamento General de la Ley del Ambiente Op. Cit.
Artículo 132.
179 Reglamento General de la Ley del Ambiente. Op. Cit. Artículo 133. 180 Ibid. Artículo 134.
181 Ibid. Artículos 135, 136 y 138.
72
órgano que lo hubiere dictado, la reposición podrá pedirse dentro de los diez días
siguientes al de la notificación del acto impugnado. 182
182 Ley General del Ambiente. Op. Cit. Artículo 90; Ley de Procedimiento Administrativo. Op. Cit. Artículo 137.
73
CAPÍTULO VI
RESPONSABILIDAD AMBIENTAL
ADMINISTRATIVA EN PAISES HISPANOAMERICANOS
1. Responsabilidad ambiental en Chile.
La Superintendencia del Medio Ambiente establece: “La política ambiental chilena
tiene como base conceptual el desarrollo sustentable, en cuyo eje se busca
conciliar la protección del medio ambiente con el desarrollo económico en un
marco de equidad social y transparencia pública.
En marzo de 1994, se publicó en el Diario Oficial la Ley Nº 19.300, que establece
las Bases Generales del Medio Ambiente (LBMA), creando la Comisión Nacional
de Medio Ambiente, CONAMA. Ese cuerpo normativo llenó un vacío en el
ordenamiento jurídico del país para estructurar un sistema de gestión ambiental.
Así, la Ley reguló una serie de intereses conflictivos, partiendo de la premisa de
que ninguna actividad, por legítima que sea, puede desenvolverse a costa del
ambiente.
Los objetivos principales de la LBMA se resumen en proveer a las personas el
derecho a vivir en un medio ambiente libre de contaminación, abordar los
problemas ambientales existentes y prevenir la generación de nuevos problemas,
estableciendo los criterios para la definición de objetivos de calidad ambiental, y
regular los procedimientos para medir los impactos ambientales en las decisiones
sobre proyectos y actividades susceptibles de causar impacto ambiental. Junto
con ello, se definió en la LBMA que la CONAMA sería el ente encargado de
revisar la normativa vigente y participar activamente en la generación de la nueva
legislación y regulación ambiental, creando un cuerpo legal al cual se pudiera
referir toda la normativa ambiental presente y futura, contribuyendo así a evitar el
potencial deterioro ambiental del país, resguardando el desarrollo económico
sustentable del país.
74
Esta Ley fue complementada y mejorada sustantivamente por la Ley Nº 20.417,
publicada en el Diario Oficial en enero de 2010, que crea una nueva
Institucionalidad para el país – el Ministerio del Medio Ambiente (MMA), el
Servicios de Evaluación Ambiental (SEA) y la Superintendencia del Medio
Ambiente (SMA).
La nueva institucionalidad que, a través de la mencionada Ley Nº 20.417
reemplaza la antigua CONAMA, será complementada próximamente con los
Tribunales Ambientales, dependientes del Ministerio de Justicia.” 183
1.1 Marco Institucional para la Protección Ambiental.
Cuando se promulgó la Ley sobre Bases Generales del Medio Ambiente (Ley No.
19.300 y sus reformas Ley No. 20.417) quedó establecido el marco general para
la protección ambiental en Chile.
Según el artículo 7 de los artículos transitorios los procesos administrativos que
iniciaron con la ley anterior finalizarán bajo esa misma ley, en cuanto a los nuevos
procesos administrativos hace la referencia de dos situaciones.
1.1.1 La Comisión Nacional del Medio Ambiente (CONAMA) será el ente
encargado de aplicar transitoriamente las sanciones administrativas
respectivas a quienes infrinjan las normas de calidad ambiental, en el
período 2010-2011 se llevará a cabo el procedimiento administrativo con
forme la Ley 19.300.
1.1.2 A partir del 2012 el ente encargado de aplicar las sanciones
administrativas será la Superintendencia del Medio Ambiente (SMA) y
se utilizará el procedimiento contenido en las reformas de la Ley 20.417.
Toda persona que causare un daño al medio ambiente por medio de culpa o dolo,
estará obligada a repararlo materialmente, e indemnizarlo a su costo, si ello fuere
posible. 184
183 Superintendencia del Medio Ambiente, Gobierno de Chile. Marco Institucional y Legal de la Protección del Medio Ambiente en
Chile. Santiago, Chile. http://www.sma.gob.cl/historia.htm. Fecha de consulta 27 de Febrero del 2011.
75
Solo habrá lugar a la indemnización si se acreditare relación de causa a efecto
entre la infracción y el daño producido. 185
1.2 Infracciones Administrativas por Daño Ambiental.
Se presume legalmente la responsabilidad del daño ambiental, cuando personas
naturales o jurídicas, públicas o privas infrinjan las normas de calidad ambiental,
normas sobre protección, preservación o conservación ambientales, normas de
emisiones, planes de prevención o de descontaminación.186 Serán consideradas
infracciones ambientales: el incumplimiento de las normas y medidas establecidas
en las resoluciones de calificación ambiental; No contar con la Resolución
Calificada Ambiental en la ejecución de proyectos y actividades; incumplimiento de
medidas e instrumentos previstos en los planes de prevención y
descontaminación…187
A la Superintendencia del Medio Ambiente le corresponde la potestad
sancionadora, las infracciones de su competencia se clasificarán en gravísimas,
graves y leves. 188
Serán consideradas infracciones gravísimas, los hechos, actos u omisiones que
alternativamente hayan causado daño ambiental, no susceptible de reparación;
hayan afectado gravemente la salud de la población; impidan u obstaculicen el
cumplimiento de metas, medidas, y objetivos de un plan de Prevención o
Descontaminación; suministrar información falsa u ocultar cualquier antecedente
relevante con el fin de encubrir una infracción…189
184 Ley sobre Bases Generales del Medio Ambiente. Ley No. 19.300 Ministerio Secretaría General de la Presidencia de Chile y sus
reformas. Ley No. 20.417. Artículo 3. http://www.leychile.cl/Navegar?idNorma=1010459&buscar=ley+No.+20.417. Fecha de
consulta 25 de Febrero del 2011. 185 Ibid. Artículo 52..
186 Ibid. Artículo 52. 187 Ibid. Artículo 35. 188 Ibid. Artículo 36. 189 Ibid. Artículo 36 inciso 1.
76
Dentro de las infracciones graves se encuentra los hechos, actos u omisiones, que
conlleven el no acatamiento de las instrucciones, requerimientos y medidas
urgentes dispuestas por la Superintendencia; Negativa de entregar información
relevante a la Superintendencia cuando la ley lo autorice… 190; y dentro de las
infracciones leves cabe mencionar los hechos, actos u omisiones que
contravengan cualquier precepto o medida obligatoria, y que no constituyan
infracción grave o gravísima. 191
Las infracciones antes mencionadas prescribirán a los tres años de haber sido
cometidas, plazo que se interrumpirá con la notificación de la formulación de
cargos por los hechos constitutivos de las mismas. 192
1.3 Sanciones Administrativas por daño ambiental.
Las infracciones mencionadas anteriormente serán sancionadas de la siguiente
manera: Amonestación por escrito; Multa de una a diez mil unidades tributarias
anuales; Clausura temporal o definitiva; Revocación de la Resolución de
Calificación Ambiental. 193
La sanción que corresponda aplicar a cada infracción se determinará según su
gravedad, dentro de los rangos siguientes: Las infracciones gravísimas, y graves
podrán ser objeto de revocación de la resolución de calificación ambiental,
clausura, las gravísimas con una multa de hasta diez mil unidades tributarias
anuales, y las graves con una multa de hasta cinco mil unidades tributarias
anuales; las infracciones leves podrán ser objeto de amonestación por escrito o
multa de una hasta mil unidades tributarias anuales. 194
190 Ibid. Artículo 36 inciso 2. 191 Ibid. Artículo 36 inciso 3. 192 Ibid. Artículo 37. 193 Ibid. Artículo 38. 194 Ibid. Artículo 39.
77
En las sanciones antes mencionadas se aplicará el principio de proporcionalidad
en la infracción y la sanción según las circunstancias por las que fueron
cometidas. 195
Las sanciones administrativas, prescribirán a los tres años desde la fecha en que
la respectiva resolución sancionatoria haya quedado a firme. Esta prescripción se
interrumpirá por la notificación del respectivo procedimiento de ejecución o de la
formulación de cargos por incumplimiento, según la naturaleza de la sanción
aplicada. 196
Las resoluciones de la Superintendencia que apliquen multa tendrán mérito
ejecutivo.
El monto de las multas impuestas por la Superintendencia será a beneficio fiscal, y
deberá ser pagado en la Tesorería General de la República, dentro del plazo de
diez días, contado desde la fecha de notificación de la resolución respectiva.
Si el infractor fuere una persona jurídica, las personas naturales que la
representen legalmente o que actúen en su nombre serán subsidiariamente
responsables del pago de la multa. 197
1.4 Procedimiento Administrativo Sancionatorio.
a) Inicio del Procedimiento.
El procedimiento administrativo sancionatorio podrá iniciarse por denuncia, de
oficio o a petición del órgano sectorial. Se iniciará de oficio cuando la
Superintendencia tome conocimiento, por cualquier medio de hechos que pudieren
ser constitutivos de alguna infracción de su competencia. Se iniciará a petición del
195 Ibid. Artículo 40. 196 Ibid. Artículo 44. 197 Ibid. Artículo 44.
78
órgano sectorial, por su parte, cuando tome conocimiento de los informes
expedidos por los organismos y servicios con competencia en materia de
fiscalización ambiental. Las denuncias por infracciones administrativas deberán
ser formuladas por escrito a la Superintendencia lo cual originaran un
procedimiento sancionatorio si a juicio de la Superintendencia está revestida de
seriedad y tiene mérito suficiente. 198
Iniciado el procedimiento administrativo sancionador, el instructor del
procedimiento, con el objeto de evitar daño inminente al medio ambiente, podrá
solicitar fundadamente al Superintendente la adopción de medidas provisionales
las cuales deberán ser proporcionales al tipo de infracción cometida, y serán
esencialmente temporales con una duración de hasta 30 días corridos. Entre las
medidas provisionales a aplicar podemos mencionar: medidas de corrección,
seguridad o control que impidan la continuidad en la producción del riesgo o del
daño; clausura temporal, parcial o total de las instalaciones; detención del
funcionamiento de las instalaciones; suspensión temporal de la resolución de
calificación ambiental; en estas últimas tres medidas la Superintendencia deberá
tener autorización previa del Tribunal Ambiental. 199
b) Solicitud de Inspección.
La Superintendencia examinará el mérito de los antecedentes, podrá ordenar la
realización de las pericias e inspecciones que sean pertinentes. 200
c) Período de Prueba.
La Superintendencia podrá ordenar la recepción de los medios probatorios que
procedan, dándole lugar a las medidas o diligencias probatorias que solicite el
presunto infractor en sus descargos, que resulten pertinentes y conducentes. En
198 Ibid. Artículo 47. 199 Ibid. Artículo 48. 200 Ibid. Artículo 50.
79
caso contrario, las rechazará mediante resolución motivada.201 Los hechos
investigados podrán acreditarse mediante cualquier medio de prueba admisible
en derecho, los que se apreciarán conforme a las reglas de la sana crítica. 202
d) Resolución Final.
Concluidas las diligencias la Superintendencia podrá requerir los informes de otros
organismos sectoriales con competencia ambiental, que estime pertinentes para
ilustrar su resolución. 203 El fiscal instructor del procedimiento emitirá, dentro de
cinco días, un dictamen en el que propondrá al Superintendente la absolución o
sanción que a su juicio corresponde aplicar. 204 Luego elevará los antecedentes al
Superintendente, quien resolverá en el plazo de días, dictando al efecto una
resolución fundada. Ninguna persona podrá ser sancionada por hechos que no
hubiesen sido materia de cargos. 205
e) Recursos contra la Resolución Final.
En contra de las resoluciones de la Superintendencia que apliquen sanciones, se
podrá interponer en el plazo de cinco días hábiles, contados desde el día siguiente
a la notificación de la resolución, el recurso de reposición. La interposición de
estos recursos suspenderá el plazo para reclamar la ilegalidad, siempre que se
trate de materias por las cuales procede dicho recurso. 206 Para el caso que el
infractor no interponga reclamo de ilegalidad ante el Tribunal Ambiental en contra
de las resoluciones de la Superintendencia que imponga sanciones pecuniarias y
pague la respectiva multa, dentro del plazo de cinco días hábiles, contado desde
la notificación de la resolución, se le reducirá un 25% del valor de la multa. El pago
deberá ser acreditado en la Tesorería General de la República. 207
201 Ibid. Artículo 50 202 Ibid. Artículo 51. 203 Ibid. Artículo 52. 204 Ibid. Artículo 53. 205 Ibid. Artículo 54 206 Ibid. Artículo 55. 207 Ibid. Artículo 56.
80
La resolución que contenga las sanciones de Clausura temporal o definitiva;
Revocación de la Resolución de Calificación Ambiental, aplicadas por la
Superintendencia deberá ser elevada en consulta al Tribunal Ambiental. 208
Iniciado un procedimiento administrativo sancionador por parte de la
Superintendencia no podrá ningún organismo sectorial con competencia
ambiental, iniciar un procedimiento administrativo sancionatorio por los mismos
hechos, ni denunciarlos ante la justicia civil, a menos que la Superintendencia se
declare incompetente. 209
En ningún caso se podrá aplicar al infractor, por los mismo hechos y fundamentos
jurídicos, dos o más sanciones administrativas, siempre se le impondrá la de
mayor gravedad. 210
2. Responsabilidad Ambiental en España.
El artículo 45 de la Constitución reconoce el derecho de los ciudadanos a disfrutar
de un medio ambiente adecuado para el desarrollo de las personas, estableciendo
que quienes incumplan con la obligación de utilizar correctamente los Recursos
Naturales estarán obligados a reparar el daño causado. Este mandato no has sido
capaz de prevenir los desastres naturales y el mal uso de los Recursos Naturales,
por ello, pone de manifiesto la necesidad de contar con una legislación ambiental
que instrumente nuevos sistemas de responsabilidad que prevengan eficazmente
los daños medioambientales y, para los casos en los que estos lleguen a
producirse, aseguren una rápida y adecuada reparación.
A esta necesidad responde la creación de la Ley 26/2007, de 23 de octubre, de
Responsabilidad Medioambiental, donde transpone al Derecho español la
Directiva 2004/35/CE del Parlamento Europeo y del Consejo sobre
208 Loc. cit.
209 Ibid. Artículo 59. 210Ibid. Artículo 60.
81
responsabilidad medioambiental en relación con la prevención y reparación de
daños medioambientales, incorporando al ordenamiento jurídico un régimen
administrativo de responsabilidad ambiental de carácter objetivo e ilimitado basado
en los principios de prevención y de que «quien contamina paga». Se trata,
efectivamente, de un régimen administrativo en la medida en la que instituye todo
un conjunto de potestades administrativas con cuyo ejercicio la Administración
pública debe garantizar el cumplimiento de la ley y la aplicación del régimen de
responsabilidad que incorpora.
Se separa de la responsabilidad civil clásica en la que los conflictos entre el
causante del daño y el perjudicado se dirimen en sede judicial.
Los daños a las personas o a sus propiedades no se contemplan en dicha Ley. La
ley se centra en el daño ecológico puro, consistente en el daño a recursos
naturales medioambientales abstracción hecha de su titularidad pública o privada.
Las empresas están obligadas a devolver el recurso dañado a su situación inicial
o, en caso de no ser posible, compensar el daño mediante otras acciones en otros
lugares. No se permite la indemnización pecuniaria de daños a terceros.
La contaminación del aire no está incluida en esta ley si no afecta a alguno de los
recursos naturales protegidos. La Ley no incluye en su ámbito de aplicación los
daños causados por riesgos nucleares ni los casos de transporte marítimo de
petróleo o mercancías peligrosas, sujetos a sus propias Convenciones
internacionales.
Las Administraciones competentes para hacer cumplir esta Ley son las
Comunidades Autónomas, salvo en el caso de que los daños se produzcan en el
dominio público de titularidad estatal, el dominio público marítimo-terrestre o el
dominio público hidráulico, en cuyo caso la Administración General del Estado es
la competente.
82
No tiene efectos retroactivos y es compatible con la exigencia de otras
responsabilidades de carácter penal o administrativo. 211
2.1 Marco Institucional para la Protección Ambiental.
Toda persona natural o jurídica que por alguna actividad económica o profesional
causare daños medioambientales sin necesidad que exista dolo, culpa o
negligencia será sancionado por la Ley 26/2007. Las actividades económicas o
profesionales indicadas anteriormente se encuentran establecidas en el anexo III
de dicha Ley. La Ley 26/2007 no será aplicable a los daños medioambientales ni
a las amenazas inminentes cuando los daños se produzcan por algún acto
derivado de un conflicto armado, de hostilidades, de guerra civil o de una
insurrección; un fenómeno natural del carácter excepcional, inevitable e
irresistible; las actividades cuyo principal propósito sea servir a la defensa nacional
o a la seguridad internacional; y las actividades con propósito contra los desastres
naturales; a los riesgos nucleares; cuando tengan origen en sucesos cuyas
consecuencias en cuanto a la responsabilidad o indemnización estén establecidas
por alguno de los convenios internacionales enumerados en el anexo IV de dicha
Ley y; a los daños medioambientales si han transcurrido más de treinta años
desde que tuvo lugar la emisión, el suceso o incidente que los causó.212
2.2 Infracciones Administrativas por Daño Ambiental.
Las personas físicas y jurídicas privadas que sean operadores de actividades
económicas o profesionales que resulten responsables de los mismos, podrán ser
sancionadas por los hechos de las infracciones administrativas siguientes: si un
mismo hecho u omisión fuera constitutivo de dos o más infracciones, se tomará en
consideración aquella de mayor sanción; no podrán sancionarse los hechos que
hayan sido sancionados penal o administrativamente; la tramitación de un
procedimiento sancionador por las infracciones, no postergará la exigencia de las
obligaciones de adopción de medidas de prevención, de evitación de nuevos
211 Ley de Responsabilidad Medioambiental. Ley 26/2007. España. http://www.boe.es/boe/dias/2007/10/24/pdfs/A43229-43250.pdf.
Fecha de Consulta 28 de Febrero del 2011. 212 Ibid. Artículos 3 y 4.
83
daños o de reparación previstas en dicha Ley, las cuales serán independientes de
la sanción que, en su caso, se imponga. 213
Las infracciones antes indicadas se clasifican en muy graves y graves.
Dentro de la infracciones muy graves se puede mencionar: No adoptar las
medidas preventivas o de evitación exigidas al operador por la autoridad
competente; No ajustarse a las instrucciones recibidas de la autoridad competente
a la hora de poner en prácticas las medidas requeridas; No adoptar las medidas
reparadoras exigibles al operador; No ajustarse a las instrucciones recibidas de la
autoridad competente; No informar a la autoridad competente de la existencia de
un daño o amenaza ambiental, o hacerlo con injustificada demora.
Conforman infracciones graves: Todas la infracciones mencionadas anteriormente
media vez no sea constitutiva de infracción muy grave; incorporando la omisión, la
resistencia o la obstrucción de aquellas actuaciones que fueren de obligado
cumplimiento, de acuerdo con lo previsto en la Ley 26/2007. 214
Las infracciones muy graves prescribirán a los tres años y las graves a los dos
años. El plazo de prescripción comenzará a contarse desde el día en el que la
infracción se hubiese cometido o, cuando se trate de una actividad continuada,
desde su finalización. 215
2.3 Sanciones Administrativas por Daño Ambiental.
En el caso de infracciones muy graves: Multa de 50.001 hasta 2.000.00 de euros;
Extinción de la autorización o suspensión de ésta por un período mínimo de un
año y máximo de dos años.
213 Ibid. Artículo 36. 214 Ibid. Artículo 37.
215 Ibid. Articulo 40.
84
En el caso de infracciones graves: Multa de 10.001 hasta 50.000 euros;
Suspensión de la autorización por un período máximo de un año.
La imposición de las sanciones administrativas, serán aplicadas tomando en
cuenta la gravedad del daño causado al ambiente. 216
Las sanciones impuestas por faltas graves prescribirán a los dos años y las
impuestas por faltas muy graves a los tres años. El plazo de prescripción de las
sanciones comenzará a contarse desde el día siguiente a aquel que adquiera
firmeza la resolución por la que se impone la sanción. 217
2.4 Procedimiento Administrativo Sancionatorio.
a) Inicio del Procedimiento.
El procedimiento para la exigencia de la responsabilidad medioambiental se
iniciará de oficio, a solicitud del operador o de cualquier otro interesado; cuando
sea instada por un tercero interesado distinto del operador, la solicitud se
formalizará por escrito especificando en todo caso la amenaza o el daño
causado.218
b) Audiencia al Denunciado.
La autoridad competente dará audiencia al operador y a los demás interesados
para que éstos aleguen lo que estimen conveniente o aporten la documentación
adicional que consideren oportuna. 219
c) Medidas Provisionales.
216 Ibid. Artículos 38 y 39..
217 Ibid. Artículo 40. 218 Ibid. Artículo 41.
219 Ibid. Artículo 42 numeral 3.
85
Durante la tramitación de los procedimientos se podrán adoptar con carácter
provisional todas aquellas medidas preventivas y de evitación que sean
necesarias para que no se agrave la situación, ni se causen daños ambientales.220
d) Resolución Final.
La autoridad competente resolverá motivadamente y de forma expresa los
procedimientos de exigencia de responsabilidad medioambiental, exigiendo al
operador la responsabilidad medioambiental en que hubiera incurrido. 221
3. Responsabilidad Ambiental en México.
En México el primer cuerpo legislativo en materia ambiental fue la Ley Federal
para Prevenir y Controlar la Contaminación Ambiental, del 23 de marzo de 1971.
Con base a esta Ley aparecieron los reglamentos de Prevención y Control de la
Contaminación Atmosférica Originada por Humos y Polvos, del 17 de septiembre
de 1971; el de Prevención y Control de la Contaminación de las Aguas, de 29 de
marzo de 1973; el de Prevención y Control de Contaminación por Ruidos, de 2 de
enero de 1976 y el de Prevención y Control de Vertimientos en el Mar, de 1979;
todos ellos en vigor.
El segundo cuerpo legal en la materia fue la Ley Federal de Protección al
Ambiente, publicada el 11 de enero de 1982, y que ya cuenta con reformas del 27
de enero de 1984.Esta Ley se caracterizó por su inoperancia y falta de
reglamentación; por ser de carácter eminentemente prohibicionista y por tener un
fundamento constitucional muy endeble. Sin embargo, contenía algunos avances
al incluir el ordenamiento ecológico, la formulación de la política ambiental y la
evaluación del impacto ambiental en las reformas de 1984.
En México la necesidad de un marco jurídico congruente en materia ambiental era
urgente, ya que no existía un marco legal que regulara la preservación y
220 Ibid. Artículo 44. 221 Ibid. Artículo 45.
86
restauración del equilibrio ecológico, fortaleciera la política ecológica y contará con
mejores instrumentos para preservar sus recursos naturales y elevar la calidad de
vida de la población. Por lo cual se crea la Ley General del Equilibrio Ecológico y
la Protección al Ambiente.
Esta Ley es un ordenamiento distinto al resto de disposiciones administrativas que
conforman el sistema jurídico mexicano. Aparece como una “ley marco”, su
característica de general permite la operatividad del sistema de concurrencias, que
para la materia ecológica es un avance significativo ya que se sabe que los
problemas ambientales pueden solucionarse con mayor facilidad en el sitio en que
se generan y con la participación de la comunidad que sufre los efectos del
deterioro.
Un elemento distintivo de la Ley, es la inducción que hace a través de sus
ordenamientos de ciertas actividades económicas (para que en su ejecución no
provoquen deterioro) a través del ordenamiento ecológico y la evolución de
impacto ambiental. Así mismo con la creación de la política ecológica y sus
instrumentos, sienta las bases para que en materia ecológica se genere un
proceso de descentralización de funciones y de nuevos esquemas para el manejo
regional de los recursos naturales, a través de mecanismos de coordinación y
concertación. 222
3.1 Medidas de Seguridad.
La Secretaría, fundada y motivadamente, podrá ordenar medidas de seguridad,
cuando exista riesgo inminente de desequilibrio ecológico, o de daño o deterioro
grave a los recursos naturales, casos de contaminación con repercusiones
peligrosas para los ecosistemas, sus componentes o para la salud pública.
Las medidas de seguridad son las siguientes: Clausura temporal, parcial o total de
las fuentes contaminantes, instalaciones donde se desarrollen actividades que
dañen o deterioren los recursos naturales; Aseguramiento precautorio de
222 Carmona Lara, María del Carmen. Análisis de la Ley General del Equilibrio Ecológico y la Protección al Ambiente. México.
87
materiales y residuos peligrosos; Neutralización o cualquier acción análoga que
impida que materiales o residuos peligrosos generen daños al ambiente. 223
3.2 Sanciones Administrativas por Daño Ambiental.
Las violaciones a Ley General del Equilibrio Ecológico para la Protección al
Ambiente serán sancionadas administrativamente por la Secretaría, con una o
más de las siguientes sanciones:
3.2.1 Multa por el equivalente de veinte a cincuenta mil días de salario mínimo
general vigente en el Distrito Federal al momento de imponer la sanción;
3.2.2 Clausura temporal o definitiva, total o parcial cuando: el infractor no hubiere
cumplido en los plazos y condiciones impuestos por la autoridad, con las medidas
correctivas o de urgente aplicación ordenadas; En caso de reincidencia de la
infracción; Desobediencia reiterada en tres o más ocasiones de alguna medida
correctiva o de urgente aplicación.
3.2.3 Arresto administrativo hasta por 36 horas.
3.2.4 Decomiso de instrumentos, ejemplares o productos relacionados con las
infracciones.
3.2.5 La suspensión o revocación de las concesiones, licencias, permisos, o
autorizaciones correspondientes. 224
Para la imposición de las sanciones por infracciones, se tomará en cuenta: La
gravedad de la infracción considerando los daños que se hubieran producido; Las
condiciones económicas del infractor; La reincidencia, si la hubiere; El carácter
intencional o negligente de la acción u omisión constitutiva de la infracción y; el
223 Ley General del Equilibrio Ecológico para la Protección al Ambiente. 28 Enero 1988. Congreso de los Estados Unidos mexicanos y su
Reforma 5 Julio 2007. Artículo 170. http://www.semarnat.gob.mx/leyesynormas. Fecha de Consulta 4 Marzo del 2011. 224 Ibid. Artículo 171.
88
beneficio directamente obtenido por el infractor por los actos que motiven la
sanción.
Si el infractor realiza las medidas correctivas, previamente a que la Secretaría
imponga una sanción, se deberá considerar tal situación como atenuante de la
infracción cometida.
Los ingresos obtenidos de las multas por infracciones, se destinarán a la
integración de fondos para desarrollar programas vinculados con la inspección y la
vigilancia en materia ambiental. 225
3.3 Procedimiento Administrativo Sancionatorio.
a) Inicio del Procedimiento.
Todo hecho, acto u omisión que produzca o pueda producir desequilibrio ecológico
o daños al ambiente o a los recursos naturales, será denunciado ante la
Procuraduría Federal de Protección al Ambiente, por cualquier persona por escrito
ó vía telefónica.
Si en la localidad no existiere representación de la Procuraduría Federal de
Protección al Ambiente, la denuncia se podrá formular ante la autoridad
municipal.226
La Procuraduría Federal de Protección al Ambiente, una vez recibida la denuncia
dentro del plazo de 10 días siguientes a su presentación, notificará al denunciante
el acuerdo de calificación correspondiente, señalando el trámite que se le ha dado
a la misma. 227
b) Actuaciones Previas.
225 Ibid. Artículo 172 y 173. 226 Ibid. Artículo 189 y 190.
227 Ibid. Artículo 191.
89
La Procuraduría Federal de Protección al Ambiente efectuará las diligencias
necesarias con el propósito de determinar la existencia de actos, hechos u
omisiones constitutivos de la denuncia. Asimismo, podrá iniciar los procedimientos
de inspección y vigilancia que fueran procedentes. 228
c) Período de Prueba.
El denunciante podrá coadyuvar con la Procuraduría Federal de Protección al
Ambiente, aportándole las pruebas, documentación e información que estime
pertinentes. La Procuraduría podrá solicitar a las instituciones o centros de
investigación y organismos del sector público, social y privado, la elaboración de
estudios, dictámenes o peritajes sobre cuestiones planteadas en las denuncias
que le sean presentadas. 229
d) Recurso contra la Resolución Final.
Las resoluciones definitivas dictadas en los procedimientos administrativos por
daño ambiental, podrán ser impugnadas por los afectados, mediante el recurso de
revisión, dentro de los quince días hábiles siguientes a la fecha de su notificación,
o ante la autoridad que emitió la resolución impugnada. 230
228 Ibid. Artículo 192..
229 Ibid. Artículo 193 y 194.
230 Ibid. Artículo 176.
90
CAPITULO VII
PRESENTACIÓN, DISCUSIÓN Y ANÁLISIS DE RESULTADOS
Guatemala aceptó la declaratoria de principios de las resoluciones de la
histórica conferencia de las Naciones Unidas, celebrada en Estocolmo Suecia, en
el año de 1972, en tal virtud, resolvió integrarse a los programas mundiales para la
protección y mejoramiento del medio ambiente y la calidad de vida en lo que a su
parte territorial corresponde.
Además es fundamental la primacía de la Constitución Política de la Republica de
Guatemala, fundamento para la creación de la Ley de Protección y Mejoramiento
del Medio Ambiente la cual se encuentra fundamentado en el artículo 64 el cual
establece: Que se declara de interés nacional la conservación, protección y
mejoramiento del patrimonio natural de la nación, complementando la base legal
están los artículos 97, 121, 125, 126, 127 y 128 de nuestra carta magna.
En el año 1,986 se promulgó una Ley de Protección y Mejoramiento del Medio
Ambiente Decreto 68-86, en donde se mencionan las políticas ambientales, por
lo que se creó la Comisión Nacional del Medio Ambiente para ejecutar las políticas
y velar por el cumplimiento de la Ley; a partir de la creación del Decreto 90-2000,
en su artículo 5 establece que el Ministerio de Ambiente y Recursos Naturales es
el ente rector encargado de velar por la ejecución de esta ley y sus reglamentos.
El Título V Capítulo Único de la Ley de Protección y Mejoramiento del Medio
Ambiente, regula las infracciones, sanciones y los recursos administrativos, sin
embargo, las sanciones contenidas en estas normas son violatorias, en virtud que
son aplicadas a juicio de quienes dirigen la Dirección General de cumplimiento
Legal del Ministerio de Ambiente y Recursos Naturales según se encuentra
regulado en los artículos 32 y 34 de la Ley y artículo 4 numeral II del Reglamento
Orgánico Interno del Ministerio, para ser efectivas, deben estar plenamente
establecidas para que no haya lugar a plantear remedios procesales. Es
importante hacer notar que cada cuatro años cambian a las autoridades en los
91
diferentes ministerios, ya que por cuestiones políticas cada presidente lleva a
personas de su confianza, debería entonces crearse un ente que aplique las
sanciones establecidas, en virtud que por cuestiones políticas pueden o no
sancionar a quienes infringen leyes y reglamentos; en ese contexto se encuentran
en mejores condiciones la aplicación de la ley en la República de Costa Rica y
Chile; Costa Rica cuenta con un Tribunal Ambiental Administrativo establecido en
el artículo 103 de la Ley No. 7554, el cual es un órgano desconcentrado del
Ministerio de Ambiente y Energía, con competencia exclusiva e independencia
funcional, sus fallos agotan la vía administrativa y sus resoluciones son
obligatorias y de estricto acatamiento, tiene además competencia en todo el
territorio nacional; Chile cuenta con la Superintendencia del Medio Ambiente
establecido en la Ley No. 20.417 en su artículo 1, el cual es un órgano
descentralizado del Ministerio del Medio Ambiente encargado de fiscalizar y velar
por el cumplimiento de las normas, medidas e instrumentos relacionados con la
prevención y, o descontaminación ambiental, así mismo le corresponde la
potestad sancionadora respecto a las infracciones ambientales
La novedad en la legislación de Guatemala, es que se concede acción popular
según el artículo 30 Decreto 68-86, además involucra a las municipalidades del
lugar donde se comete la infracción ambiental, en la recepción de denuncias si no
existiere representante en la Dirección General de Cumplimiento legal, ya que las
municipalidades deben tener por imperativo legal una unidad encargada del medio
ambiente.
En la legislación ambiental guatemalteca, se encuentra inmerso el principio del
debido proceso establecido en el artículo 34 Decreto 68-86, pero al no estar los
plazos definidos para el cumplimento de las sanciones, se aplican los contenidos
en el artículo 135 de la Ley del Organismo Judicial supletoriamente, violando los
derechos de las personas involucradas en ilícitos ambientales, toda vez que las
normas deben ser claras para que no exista ignorancia de la ley, además esta ley
es aplicable a procesos judiciales no administrativos, ya que el artículo 140 de la
92
precitada ley establece “El juez resolverá el incidente sin más trámite.. .” Siendo
entonces comprensible que éste trámite es aplicable a procesos puestos a
conocimiento de un juez y en la Dirección General de Cumplimiento Legal no
existe juez que resuelva el incidente al que se refiere el artículo 135 de la Ley del
Organismo Judicial.
En las normas se establece que toda multa o sanción impuesta por la Dirección
General de Cumplimiento Legal, tiene que hacerla efectiva el infractor en los
plazos que el Ministerio establezca lo cual se ve plasmado en el artículo 36
Decreto 68-86, en caso de incumplimiento el Ministerio procede de conformidad
con la ley correspondiente, siempre que no exista recursos pendientes, y las
multas deben ingresar al erario nacional, Estos fondos se destinarán para
programas de conservación y mejoramiento del ambiente por parte del Ministerio
de Ambiente y Recursos Naturales, es importante hacer notar que hasta la
presente fecha, no se han hecho efectivas ni una sola de las multas impuestas por
el Ministerio de Ambiente y Recursos Naturales, es inútil que se impongan multas
a veces elevadísimas si finalmente no se hacen efectivas, creando de esta manera
impunidad ambiental en Guatemala.
Es importante hacer notar, que en Guatemala existen diversidad de normas que
sancionan penal y administrativamente los ilícitos contra el ambiente, siendo esa
la mayor falencia de nuestra legislación, porque al no existir un solo cuerpo legal
que contenga severas sanciones en cuanto a delitos y faltas; verbigracia Código
Penal, en el momento de sancionar se tiene que recurrir a distintas leyes, y
estando nuestro país dentro de los países con los mas altos índices de corrupción
es fácil resolver los procesos sometidos a conocimiento de las autoridades; así
mismo se hace necesario crear un ente que sea quien resuelva los procesos
administrativos independiente del Ministerio de Ambiente y Recursos Naturales,
debiendo tener las personas que ocupen el cargo como requisito sine qua non
conocimientos amplios en temas ambientales, suficiente para resolver de manera
93
justa tanto para proteger los recursos naturales como para sancionar de acuerdo a
la infracción ambiental cometida.
En relación a la protección de los recursos naturales en la República de el
Salvador, el Estado cuenta con una institución encargada de velar por el
cumplimiento de la legislación ambiental, formular y coordinar las políticas
nacionales sobre el ambiente, siendo el Ministerio de Ambiente y Recursos
Naturales la institución creada para tal fin; similar al caso de Guatemala, también
cuenta con una Ley del Medio Ambiente, siendo la mas novedosa en Centro
América, la misma fue aprobada recientemente y está fundamentada en principios
constitucionales, con la novedad que debe ser renovada cada cinco años según el
artículo 3 Decreto No. 233, lo cual es un gran logro porque de acuerdo a la
evolución humana la ley debe reformarse conforme los problemas sociales se
agudizan.
La ley de la coordinación interinstitucional de El Salvador es otra novedad en la
que establece el artículo 32 Decreto 233, entre los ministerios de Hacienda,
Economía, del Banco Central y el Ministerio de Ambiente y Recursos Naturales
para asignar a los recursos naturales una valoración económica e incorporarlos en
las cuentas nacionales; en ese sentido las infracciones administrativas por daño
ambiental cometidas por personas naturales, jurídicas incluyendo el Estado y los
municipios, son aplicadas en base al artículo 88 Decreto 233, por el Ministerio de
Ambiente y Recursos Naturales similar a Guatemala; las multas se establecen
según la gravedad del daño, siendo clasificadas como menos graves y graves y
se establecen en salarios mínimos mensuales vigentes en la ciudad de San
Salvador, comprendiéndose entonces que las multas varían cada cierto tiempo de
acuerdo a la fijación del salario mínimo mensual, lo cual se ve plasmado en los
artículos 87, 89 y 90 del mismo Decreto; siguiendo este contexto en la legislación
mexicana no se encuentra en ningún artículo plasmadas las infracciones
ambientales.
94
El procedimiento administrativo sancionatorio en la legislación salvadoreña según
el artículo 91 se inicia de oficio, por denuncia o por aviso al ministerio, teniendo la
obligación la policía nacional civil, concejos municipales, fiscalía General de la
república o la Procuraduría para la Defensa de los Derechos Humanos, de
inspeccionar de oficio el lugar o lugares donde se haya cometido la infracción
ambiental levantando un acta la cual constituye prueba del cometimiento del
hecho. En el procedimiento que se realiza se aplica supletoriamente las
formalidades que establece el Código de Procedimientos Civiles, estando en esta
ley los plazos claramente definidos para llevar a cabo todo el procedimiento
sancionatorio y de impugnación, lo novedoso de esta ley es además la valuación
del daño causado al ambiente y lleva aparejada a la sanción administrativa la
reparación del daño causado, según el artículo 96 del Decreto 233; a diferencia de
El Salvador, la legislación mexicana cuenta con una enorme ventaja ya que
establece en su artículo189 de la Ley 5 de Julio de 2007 que la las denuncias
podrán realizarse no solamente por escrito sino que también por vía telefónica.
En Costa Rica, la responsabilidad del Estado de velar por la conservación del
medio ambiente está regulado en la Ley Orgánica del Ambiente la cual entró en
vigencia en el año 1995, siendo su objetivo primordial dotar a los costarricenses
de los instrumentos necesarios para conseguir un ambiente sano y
ecológicamente equilibrado; a diferencia de los países analizados anteriormente,
en Costa Rica se crean los Consejos Regionales Ambientales como instancias
desconcentradas adscritas al Ministerio de Ambiente y Energía, la cual dentro de
sus actividades y en base al artículo 7 de la Ley No. 7554 se encuentra el de
analizar, discutir, denunciar y controlar las actividades y proyectos en materia
ambiental, tiene un componente muy importante como lo es la educación
ambiental y funcional en cada una de las áreas de conservación del Ministerio de
Ambiente y Energía.
En las sanciones administrativas existe la figura del Contralor Ambiental regulada
en el artículo 102, cuya función es velar por la correcta aplicación de la ley; según
95
lo establecido en el artículo 103, Costa Rica a diferencia de los demás países
centroamericanos, cuenta con un Tribunal Ambiental Administrativo quienes
conocen y resuelvan las denuncias presentadas, y en relación a las sanciones
administrativas los fallos del tribunal agotan la vía administrativa. En esta ley si
están claramente establecidos los plazos, utilizando también como ley supletoria la
Ley General de Administración pública.
Las sanciones administrativas también están previamente establecidas, las cuales
se aplican tanto a particulares como a funcionarios públicos, y un alto porcentaje
son sanciones de prohibición de hacer o no hacer, únicamente la ejecución de la
garantía de cumplimiento otorgada en la evaluación de impacto ambiental es
sanción pecuniaria.
Nicaragua cuenta con la Ley General de Medio Ambiente y de los Recursos
Naturales, la cual está vigente desde el año 1996, cuenta también con una
institución encargada de velar por el conservación, protección, mejoramiento y
restauración del medio ambiente, siendo el Ministerio de Ambiente y de Recursos
Naturales conocido como MARENA, institución que fue creada en 1994,
anteriormente existía la Comisión Nacional de Ambiente y Ordenamiento
Territorial, el cual es un órgano asesor de la Presidencia de la República.
La Comisión Nacional de Ambiente fue creada como un foro de concertación de
las políticas ambientales que funciona como instancia de coordinación entre el
Estado y la sociedad civil y existe una enorme ventaja entre Nicaragua y el resto
de países centroamericanos, en virtud de lo plasmado en el artículo 9 de la Ley
No. 217, Nicaragua cuenta con una procuraduría del ambiente cuya función es
ejercer las acciones y representa el interés público con carácter de parte procesal
en los juicios por infracción a las leyes ambientales, se rige por la Ley Orgánica de
la Procuraduría General de Justicia.
96
Otra novedad en la legislación ambiental nicaragüense es que según el artículo
64, establece que quedarán registradas y patentadas a favor del Estado y del
pueblo nicaragüense para uso exclusivo o preferente, los germoplasmas y cada
una de las especies nativas del territorio nacional particularmente las endémicas;
así mismo regula a diferencia de Guatemala, El Salvador y Costa Rica aspectos
relacionados con autorizaciones y concesiones para el uso del agua.
Preceptúa las normas ambientales además, que los proyectos que no estuvieren
contemplados en una lista específica, están obligados a presentar a las
municipalidades el formulario ambiental que el Ministerio del Ambiente y Recursos
Naturales establece como requisito para el permiso respectivo, según lo indica el
artículo 25 de la Ley No. 217.
Es importante mencionar que la legislación nicaragüense establece en el artículo
110 que para la promoción y preservación de la calidad ambiental de los
asentamientos humanos será obligatorio asegurar una equilibrada relación con
los elementos naturales que sirven de soporte y entorno, delimitando las áreas
industriales, de servicios, residenciales, de transición urbano rural, de espacios
verdes y de contacto con la naturaleza, así como la prevención y adopción de
criterios de buena calidad ambiental en las construcciones y edificios, elementos
importantes que los demás países no regulan.
Según los artículos No. 8 y 134 de la Ley No. 217 en relación a las sanciones
administrativas es el Ministerio del Ambiente y Recursos Naturales el ente
encargado de sancionar, y entre las sanciones establecidas en el artículo 148 se
encuentra la clausura, cancelación, suspensión y multas, a diferencia de
Guatemala, las multas están claramente establecidas en el artículo 149, las cuales
se gradúan entre rangos según la gravedad del daño causado, las sanciones
administrativas se aplican sin perjuicio a lo dispuesto en el Código Penal; los
ingresos provenientes del pago de las multas el veinticinco por ciento ingresan a la
alcaldía del municipio donde ocurrió el daño y el setenta y cinco por ciento
97
restante se destina al Fondo Nacional del Ambiente, cuyo fin primordial es para
programas para la conservación del ambiente y la calidad de vida de los
habitantes del país.
La Procuraduría del Ambiente y los Recursos Naturales de acuerdo a lo
establecido en el artículo 135, es parte en los procesos ante los tribunales
correspondientes, con el objetivo de garantizar la aplicación de la ley; Todas las
personas naturales o jurídicas pueden presentar denuncias ante la autoridad
competente según lo indica el artículo 134, las cuales deben presentarse por
escrito a diferencia de Costa Rica en la Ley No. 7554 artículos 111 y 112 se
establece que las denuncias se pueden presentar verbalmente.
En el procedimiento se establecen los plazos para la resolución de todo el proceso
así como para presentar los medios de impugnación, siendo los siguientes
Recurso de Reposición y Revisión según el caso artículo 139, cuando la autoridad
recurrida no resuelve dentro del plazo establecido se debe entender como un caso
de silencio lo que produce efectos positivos.
La responsabilidad ambiental en la República de Honduras, se encuentra a cargo
de la Secretaría de Ambiente y Recursos Naturales según lo indicado en los
artículos 10 y 11 de la Ley No. 104-93, y le corresponde todo lo relacionado con la
formulación, coordinación, ejecución y evaluación de políticas relacionadas con al
protección y aprovechamiento de los recursos hídricos, las fuentes nuevas y
renovables de energía, minería, hidrocarburos, todo lo relacionado con las
políticas de ambiente como control a la contaminación y evaluación de impacto
ambiental además de los asuntos concernientes a recursos naturales como áreas
naturales protegidas, flora y fauna.
La ley aplicable en Honduras es la Ley General del Ambiente de 1993, la misma
da origen a la Procuraduría del Ambiente, quien por delegación representa
administrativa y judicialmente los intereses del Estado en materia ambiental, la
98
cual depende de la Procuraduría General de la República lo cual se encuentra
plasmado en el artículo 5, así también en dicho artículo se establece la necesidad
de realizar evaluaciones de impacto ambiental y se delegaron las acciones de
control y vigilancia a las municipalidades y entes del Estado con competencia en
materia ambiental.
La Secretaría de Ambiente y Recursos Naturales es quien tiene responsabilidad
de velar por el cumplimiento de la ley, de aplicar las infracciones administrativas
por daño ambiental artículo 11 inciso 3. Las infracciones administrativas se
sancionan con multas sin perjuicio de aplicar otras medidas sancionatorias, así
como penales cuando las acciones u omisiones constituyen delito, las sanciones
administrativas se dividen según el Reglamento General de la Ley del Ambiente
artículo 109 en leves, menos graves y graves; las multas según el artículo 97 de la
Ley se encuentran establecidas en mínimos y máximos dando la oportunidad al
ente sancionador de ponderar según la gravedad del acto u omisión.
Los plazos en la legislación ambiental hondureña se encuentran establecidos,
incluso para los medios de impugnación, garantizando el derecho de defensa, ya
que establece que cuando se excedieren los plazos señalados se puede
denunciar ante la autoridad jerárquica respectiva y ante la Procuraduría del
Ambiente con el objetivo de aplicar los correctivos correspondientes, similar al
procedimiento guatemalteco es que la vía administrativa se agota para proseguir si
fuere el caso con la acción contencioso administrativo.
Centroamérica se ha organizado desde hace muchos años por distintos
propósitos, entre ellos la promoción del desarrollo sostenible y la protección del
medio ambiente, lo cual se ha logrado a través de reuniones de ministros de
relaciones exteriores, de esa cuenta se organizó en San Salvador una reunión y
como resultado de la misma se firmó la Carta de San Salvador, lo cual dio origen a
la Organización de Estados Centroamericanos (ODECA), cuy sede fue fijada en la
ciudad de San Salvador; durante diez años la ODECA jugó un rol muy importante
99
en la integración centroamericana al lograr que se sometieran a discusión las
distintas sociedades y círculos gubernamentales de la región, tratando entre otros
temas, el Tratado Multilateral de Libre Comercio e integración Económica, el cual
fue el antecedente del Tratado General de Integración Económica
Centroamericana, a través del cual se creo el Banco Centroamericano de
Integración Económica.
Posteriormente el 13 de diciembre de 1991, se organiza la reunión de Presidentes
Centroamericanos en Tegucigalpa, Honduras, en donde se firmó el Protocolo de
Tegucigalpa dando origen al Sistema de Integración Centroamericana (SICA), el
cual tiene por objetivo fundamental la integración de Centroamérica para
constituirla como región de paz, libertad, democracia y desarrollo. Entre los
principios de la SICA se encuentra el respeto a los principios y normas de la Casta
de la Organización de la Naciones Unidas y de la Organización de Estados
Americanos, así como las Declaraciones emitidas en las Reuniones
Presidenciales Centroamericanas.
El Tratado de Libre Comercio es otro instrumento de protección ambiental, ya que,
a pesar que este tratado regula relaciones eminentemente comerciales entre
países americanos Estados Unidos y Canadá, establece en el Capítulo 17, el
respeto y la aplicación de la legislación ambiental en cada uno de los países
signatarios del tratado, el objetivo es que al promover el comercio o la inversión,
debiliten o reduzcan la protección ambiental contemplada en cada legislación; así
mismo establece que ningún país signatario en su afán de incentivar el comercio,
adquirir expandir o retener una inversión reduzca la protección al medio ambiente.
De esa manera cualquiera de las partes involucradas en el Tratado puede
denunciar a otra que esté incumpliendo con su legislación ambiental en perjuicio
de otra parte. Finalmente al entrar en vigencia el Tratado de Libre Comercio, las
industrias que no desarrollen sus actividades amigables con el ambiente, ni
cuenten con sus productos certificados, no serán adquiridos sus productos por los
100
Estados Partes que si cumplen con las normas ambientales de sus respectivos
países.
Algunos principios del Derecho Ambiental se encuentran contenidos en estas
normas ambientales de los países centroamericanos, tales como:
Principio de Cooperación Internacional. Es el primero de los principios, donde los
Estados tienen el deber de proteger el medio ambiente, no solo con los otros
Estados sino también en el territorio de su competencia, así como aquellos que no
están sometidos a ninguna competencia territorial, es decir que son territorios
comunes de la Humanidad Para la Protección del Medio Ambiente, cuyo objeto es
establecer el deber general de su protección a través de la cooperación
internacional, y constituye una premisa lógico-jurídica incuestionable, aunque no
se haya enunciado demasiado a menudo en los instrumentos internacionales, pero
posee un valor general y es aplicable a todos los sectores del Medio Ambiente.
Principio de prevención del Daño Ambiental Transfronterizo, es otro de los
principios básicos que es aceptado por unanimidad, el cual se desglosa en dos
componentes la idea de prevención del daño ambiental en general y por otro la
obligación específica de no causar un daño ambiental Transfronterizo.
El Principio de Evaluación de Impacto Ambiental: La evaluación del impacto de los
proyectos que pueden tener un efecto significativo sobre el medio ambiente ha
pasado de ser una mera técnica de derecho interno a configurar un principio
inspirador de la acción protectora internacional, está contenido en la legislación de
los cinco países Centroamericanos, toda vez que se exige el estudio de impacto
ambiental para iniciar cualquier obra o construcción.
El principio de precaución o principio de acción precautoria ha inspirado en los
últimos años la evolución del pensamiento político y jurídico en materia ambiental.
Este principio esta ligado al desarrollo de la ciencia y sus evidencias, el mismo,
deber ser aplicado y conlleva importantes consecuencias prácticas.- Pese a un
debate que fuertemente persiste, el principio es parte de una nueva filosofía de la
101
acción ambiental en el plano internacional; en estos países, es un principio de
Política Nacional del Medio Ambiente, y esta recogida igualmente en las normas
vigentes.
Principio de quien Contamina Paga, este principio es el que más se acerca al
terreno de la economía, y la ciencia en la que tiene su origen, y suele ser
confundido con un criterio de asignación de la responsabilidad pecuniaria para la
reparación de los daños resultantes de la violación de las normas ambientales, y
se persigue que el causante de la contaminación asume el coste de las medidas
de prevención y lucha contra la misma, se encuentra contenido en todas las leyes
ambientales de Centro América.
Principio de participación ciudadana, este principio, es básico para un co-manejo
de la gestión ambiental, y se afirma que es el mejor medio de tratar las cuestiones
ambientales con la participación de todos los ciudadanos interesados en el nivel
que corresponda, significativa es la participación que se le ha dado a los
ciudadanos en la presentación de denuncias y en algunos casos al manejo de
recursos naturales de manera sostenible.
Principio de sostenibilidad: este principio se encuentra contenido en los planes,
proyectos, programas, actividades, obras o industrias, que deben de contribuir al
desarrollo sostenible.
Principio de Inclusión Proactiva, en el proceso de evaluación ambiental todos los
actores y decisores se involucran.
Principio de Responsabilidad compartida: Este principio se refiere a que el Estado
y la ciudadanía, empresas y proyectos en alianza estratégica, unen esfuerzos para
la prevención y mitigación de los impactos al ambiente por medio de una decisión
concertada, aunque es importante mencionar que este principio no está contenido
en todas las legislaciones centroamericanas.
102
Principio de la Conectividad Ecológica: el mantenimiento y restauración de la
conectividad ecológica, especialmente entre áreas naturales protegidas y otros
nodos de dispersión, formará parte del enfoque conceptual, y de contenido en todo
proceso de evaluación ambiental.
Al analizar las leyes ambientales centroamericanas, se llega a la conclusión que la
ley de Guatemala es la menos completa, comprendiéndose que hasta la presente
fecha no se le ha dado la valoración suficiente a los recursos naturales, el
Congreso de la República se ha preocupado por emitir leyes en donde existen
intereses personales y no en leyes que protejan nuestro medio ambiente, de esa
manera ha desprotegido nuestra biodiversidad; en la cumbre de la COP 16
realizada en Cancún México en el mes de noviembre del 2010, se declaró a
Guatemala como país megadiverso, sin embargo aun no existe la conciencia
ambiental, sobre todo en las personas que toman decisiones en la protección y
conservación del medio ambiente, contamos con dos lugares declarados como
sitios RAMSAR y sin embargo ambos se están muriendo por la poca importancia
que las autoridades les han dado, la minería, la explotación petrolera y otras
actividades donde se generan jugosas ganancias no se detienen a pesar que
existen presiones internacionales.
Prueba de la poca importancia de proteger y conservar nuestros recursos
naturales es la emisión del Decreto 68-86 Ley de Protección y Mejoramiento del
Medio Ambiente, la cual es una ley incompleta, ya que no existen plazos definidos
previamente para llevar a cabo el procedimiento de investigación, la imposición de
multas se deja al libre albedrio de quienes temporalmente son funcionarios de la
Comisión, en el Ministerio de Ambiente y Recursos Naturales, y las multas no
están claramente definidas.
103
CONCLUSIONES
1. Las leyes y normativas ambientales de los países centroamericanos e
hispanoamericanos cuentan con sus entes interdisciplinarios sancionatorios
y con períodos específicos en tiempo, para la conclusión de medios
probatorios, cuentan también con la participación de entes descentralizados
adscritos al ente rector que realizan la actividad de control y seguimiento y
actúan de forma vinculante en la formación de medios probatorios para la
aplicación de sanciones.
2. Actualmente las instancias descentralizadas del ente rector ambiental en
Guatemala, sirven como oficina de trámites y seguimientos de las
denuncias presentadas, traslados de estudios de impacto ambiental
deficientes sin sustento mitigante, mismas que se deberían constituir en
guardianes ambientales y actuar de oficio cuando el daño ambiental sea
evidente y no exista denuncia interpuesta.
3. La legislación ambiental de Honduras y Nicaragua cuentan con una
procuraduría de ambiente para la aplicación de sanciones y control
ambiental, clasifican las sanciones como leves, menos graves y graves, dan
la oportunidad al ente sancionador de ponderar según la gravedad del acto,
cuentan con plazos establecidos para su resolución o dictamen final para
aplicación de multas sancionatorias o bien para los medios de impugnación
garantizando el derecho de defensa. En Guatemala se siguen similares
procedimientos hasta agotar la vía administrativa con la diferencia de que
no existe una procuraduría, sin embargo las acciones de la misma
corresponden a la Unidad de Cumplimiento Legal del Ministerio de
Ambiente y Recursos Naturales, en ambos casos la decisión respecto a la
aplicación de sanciones responden a juicio del Procurador o bien de el
Director de la Unidad, no existe una ley de carácter sancionatorio como
104
herramienta para la aplicación de sanciones o multas en ambos casos,
tampoco existe un ente colegiado que dictamine las sanciones que
proceden para cada acto.
4. Los acuerdos suscritos con los países centroamericanos sustentan
compromisos multilaterales que se convierten en principios para la
conservación de los recursos naturales y ambientales, sin embargo cuando
suceden acciones que afectan el ecosistema ambiental en algún país
centroamericano participante, dichas acciones son considerados problemas
aislados propios de cada país, es decir que los compromisos adquiridos
bajo dichos acuerdos no tienen ninguna aplicabilidad de tipo sancionatorio a
nivel integral, es decir no son vinculantes al proceso de formación de causa
probatoria para la aplicación de sanciones. Lo anterior quiere decir que la
firma de cualquier acuerdo o convenio con cualquier país centroamericano
sencillamente se convierte en premisa para creación de las políticas que
rigen el control de los recursos y del medio ambiente, por lo que es
importante para problemas ambientales de gran magnitud, crear un ente
sancionatorio de integración centroamericana que cuente con las
herramientas ambientales para determinar la cuantía del daño ambiental y
económico para el resarcimiento del daño a los países afectados, con el
espíritu preventivo de la pérdida irreparable de los recursos no renovables o
la pérdida de la diversidad biológica de los diversos ecosistemas que pueda
salir afectados mediante la puesta en práctica del Tratado de Libre
Comercio. Actualmente se contempla el simple hecho de dejar fuera del
Tratado de Libre Comercio a aquel país que no cumpla con los
compromisos ambientales adquiridos, la pregunta es quien determinará
cuando y como se aplicará dicha sanción….total el papel aguanta con todo
y deja de ser vinculante.
5. La Ley Ambiental de Guatemala es la menos completa, comprendiéndose
que hasta la presente fecha no se le ha dado la valoración suficiente a los
105
recursos naturales, el Congreso de la República se ha preocupado por
emitir leyes que carecen de plazos para definición de procesos
sancionatorios; en la cumbre de la COP 16 realizada en Cancún México en
el mes de noviembre del 2010, se declaró a Guatemala como país
megadiverso, sin embargo aun no existe la conciencia ambiental, sobre
todo en las personas que toman decisiones en la protección y conservación
del medio ambiente. En Guatemala contamos con dos lugares declarados
como sitios RAMSAR y sin embargo ambos se están muriendo por la poca
importancia que las autoridades les han dado. Por otra parte las actividades
de explotación de recursos naturales no renovables como la minería, la
explotación petrolera, no se apega a la generación de recursos económicos
para el bien común, actividades que bien podrían ser parte integral de una
legislación integral a nivel centroamericano, es así como se muestra que los
convenios suscritos a nivel centroamericano no son vinculantes en nuestro
país.
6. La prueba de la poca importancia de proteger y conservar nuestros
recursos naturales es la emisión del Decreto 68-86 Ley de Protección y
Mejoramiento del Medio Ambiente, la cual es una ley incompleta, ya que no
existen plazos definidos previamente para llevar a cabo el procedimiento de
investigación, la imposición de multas se deja al libre albedrio de quienes
temporalmente son funcionarios de la Unidad de Cumplimiento Legal del
Ministerio de Ambiente y Recursos Naturales, y las sanciones económicas
no están claramente definidas con un tope de cien mil quetzales (Q100,000)
misma que en múltiples acciones por incumplimiento prefieren hacer
efectivas sin resarcir los daños causados al ambiente.
106
RECOMENDACIONES
1. La creación de un tribunal ambiental administrativo integrado por entes de
reconocido prestigio ambiental con personería jurídica en Guatemala, con el
objeto de emitir dictamen respaldado en análisis y resultados científicos de
medios probatorios para la aplicación de sanciones administrativas
ambientales anularía las aplicaciones de sanciones a juicio y permitiría
reducir la impunidad ambiental y los favores por compromisos políticos,
sustentados por un reglamento de inmediata aplicabilidad que dicte las
sanciones punibles a los infractores. Lo anterior implica dotar al ente
regulador de las herramientas necesarias para que de forma efectiva
atiendan las denuncias y creen los elementos probatorios de los daños.
2. Deberán crearse las herramientas reglamentarias para el funcionamiento
del Tribunal Ambiental, que dicten al respecto de su integración, función y
medidas sancionatorias como también categorización de acciones, su
función no será preventiva sino coercitiva para la aplicabilidad de las
sanciones administrativas mediante la probatoria científica que respalde el
daño causado al medio ambiente.
3. El ente rector (MARN) de Guatemala, deberá a través de una política
ambiental, tomar en cuenta prototipos descentralizados de control en
países centroamericanos con el objeto de mejorar, brindar recursos
financieros y brindar las herramientas necesarias para que sus unidades
descentralizadas ejecuten acciones de investigación para generación de
elementos probatorios y conformación de expedientes para la aplicación de
sanciones.
107
4. El ente rector del instrumento ambiental EIA deberá establecer claramente
en su contenido las sanciones administrativas que se aplicarán por el
incumplimiento de las medidas de mitigación que se proponen, mismas que
deberán estar acordes al tipo y magnitud del proyecto, seguidas por
aceptación bajo apercibimiento de incumplimiento por el proponente o
propietario del proyecto. Esto permitirá a las unidades descentralizadas del
MARN desarrollar el seguimiento correspondiente aplicando los medios
científicos para cumplimiento de parámetros autorizados.
5. Es importante plantear reformas al Decreto 68-86 orientados a crear la base
fundamental para la protección del medio ambiente, debiendo tomar en
cuenta la ordenanza de creación del Tribunal Ambiental propuesto como
medida coercitiva a la actividad de impunidad que prevalece en el país, por
otra parte indicar que los reglamentos de la Ley contemplen plazos
definidos para definir procedimientos en el proceso sancionatorio, hacer
una revisión y propuesta sobre las sanciones aplicables en base a la
magnitud del daño causado.
6. Para que en Guatemala se den las bases a la buena práctica en la
aplicación de sanciones ambientales a nivel centroamericano se debería
hacer una integración de mecanismos que permitan una aplicación más
eficaz y efectiva de sanciones administrativas al tema ambiental.
108
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Fecha de consulta 15 de julio del 2010
http://pdf.usaid.gov/pdf_docs/PNACX126.pdf.
Fecha de consulta 15 de julio del 2010.
119
ANEXOS
Legislación Centroamericana
UNIDAD DE ANALISIS INDICADOR
Guatemala Decreto No.
68-86
Salvador Decreto No.
233
Costa Rica Ley No. 7554.
Nicaragua Ley No.
217
Honduras No. 104-93
Órgano desconcentrado del Ministerio de Ambiente con competencia Ambiental.
Existe un procedimiento administrativo Sancionatorio, por infracción al medio ambiente.
Se establecen las Infracciones Ambientales
Clasificación de las Infracciones.
Se establece la proporcionalidad y base de sanción.
Se establecen las Sanciones Administrativas por daño Ambiental.
Ente encargado de sancionar, por infracción al medio ambiente.
Como se inicia y ante quien el Procedimiento Administrativo Sancionatorio.
Solicitud de Inspección.
Informe de Inspección.
Audiencia al
120
Denunciado.
Evacuación de Audiencia.
Período de Prueba.
Resolución Final.
Recursos Administrativos.
121
Legislación Hispanoamericana
UNIDAD DE ANALISIS
INDICADOR
CHILE LEY NO. 19.300 Y SUS REFORMAS
20.417
ESPAÑA LEY 26/2007
MEXICO LEY 28 ENERO
1988 Y SUS REFORMAS
5 JULIO 2007
Órgano descentralizado del Ministerio de Ambiente con competencia Ambiental.
Existe un procedimiento administrativo Sancionatorio, por infracción al medio ambiente.
Se establecen las Infracciones Ambientales
Clasificación de las Infracciones.
Se establece la proporcionalidad y base de sanción.
Se establecen las Sanciones Administrativas por daño Ambiental.
Ente encargado de sancionar, por infracción al medio ambiente.
Como se inicia y ante quien el Procedimiento Administrativo Sancionatorio.
Solicitud de Inspección.
Informe de Inspección.
.
122
Audiencia al Denunciado.
Evacuación de Audiencia.
Período de Prueba.
Resolución Final.
Recursos Administrativos.
123
Legislación Centroamericana
UNIDAD DE ANALISIS INDICADOR
Guatemala Decreto No.
68-86
Salvador Decreto No.
233
Costa Rica Ley No. 7554.
Nicaragua Ley No.
217
Honduras No. 104-93
Órgano desconcentrado del Ministerio de Ambiente con competencia Ambiental.
Tribunal
Ambiental Administrativo
Art. 103
Consejos
Regionales Ambientales
Art. 7
Existe un procedimiento administrativo Sancionatorio, por infracción al medio ambiente.
Sí Art. 34 vía
de los incidente
remite a la Ley
organismo judicial
Art. 135.
Sí
Arts. 91 al 98
Reglamento de procedimientos
del tribunal ambiental
administrativo
Sí
Art. 134
Reglamento general de la
ley del Ambiente
Art. 128 al 138
Se establecen las Infracciones Ambientales
Sí Art. 86
Sí Art. 96
Clasificación de las Infracciones.
Menos Graves y Graves Art. 87
Se establece la proporcionalidad y base de sanción.
Sí
Art. 33
Sí
Art. 90
Sí
Art. 149
Sí Art. 88 y 97
Se establecen las Sanciones Administrativas por daño Ambiental.
Sí Art. 31.
Sí Art. 89
Sí Art. 99
Sí Art. 148
y149, 150
Sí Art. 87 y 97
Ente encargado de sancionar, por infracción al medio ambiente.
Comisión Nacional del
Medio Ambiente
Arts. 32 y 34.
Ministerio
Art. 88
Administración Pública Art. 99
Ministerio
Art. 134 y 8
Secretaria de Estado en el
Despacho del Ambiente. Art.
11 inciso 3
Como se inicia y ante quien el Procedimiento Administrativo Sancionatorio.
De oficio o instancia de
parte mediante denuncia popular. Art. 30
De oficio, mediante
denuncia o por aviso
ante el Ministerio.
Art. 91
De oficio o instancia de
parte, mediante
denuncia, o por cualquier medio de
De oficio o instancia de
parte, mediante denuncia
por escrito. Art. 134
De oficio o instancia de
parte, mediante denuncia.
Art. 80 de la Ley
124
ante el Ministerio
Art. 37
comunicación ya sea oral o
escrita. Ante Tribunal
Ambiental Administrativo Art. 111 y 112.
art. 128 y 129 Reglamento general de la
ley del Ambiente
Solicitud de Inspección.
Sí Art. 8
Sí Art. 92
Sí Art. 13 del Reglamento de Procedimientos
del Tribunal Ambiental
Administrativo.
Sí Art. 138.
Art. 131 Reglamento general de la
ley del Ambiente
Informe de Inspección.
Sí Art. 29-34
Reglamento de
Evaluación, control y
seguimiento ambiental.
Sí Art. 92
Sí art. 14 y 15 Reglamento de Procedimientos
del Tribunal Ambiental
Administrativo.
Sí Art. 138
Art. 131
Reglamento general de la
ley del Ambiente
Audiencia al Denunciado.
Sí Art. 16 Ley del
Organismo Judicial
Sí Art. 93
Sí Art. 108
Sí Art. 138
Art. 132 Reglamento general de la
ley del Ambiente
Evacuación de Audiencia.
Sí Art. 35
Sí Art. 93
Sí Art. 108
Sí Art. 138
Art. 132 Reglamento general de la
ley del Ambiente
Período de Prueba.
Sí Art. 139 Ley del
Organismo Judicial
Sí Art. 93 y 94
Sí Art. 108
Sí Art. 138
Art. 132 Reglamento general de la
ley del Ambiente
Art. 74 Ley de procedimiento Administrativo
Resolución Final. Sí Art. 35
Y art. 140 de la Ley del
Organismo Judicial
Sí Art. 95
Art. 18 Reglamento de Procedimientos
del Tribunal Ambiental
Administrativo.
Sí Art. 138
Art. 134- 136 Reglamento general de la
ley del Ambiente Art. 84-86
125
Recursos Administrativos.
Recurso Revocatoria
Art. 38
Recurso Revisión Art. 97
Recurso de Reposición y
Revisión. Art. 139
Recurso de Reposición
Art. 137 Ley de
Procedimiento Administrativo
126
Legislación Hispanoamericana
UNIDAD DE ANALISIS
INDICADOR
CHILE LEY NO. 19.300 Y SUS REFORMAS
20.417
ESPAÑA LEY 26/2007
MEXICO LEY 28 ENERO
1988 Y SUS REFORMAS
5 JULIO 2007
Órgano descentralizado del Ministerio de Ambiente con competencia Ambiental.
Superintendencia del Medio Ambiente
Ley No. 20.417 Art. 1
Existe un procedimiento administrativo Sancionatorio, por infracción al medio ambiente.
Sí
Art. 47
Sí
Art. 41
Se establecen las Infracciones Ambientales
Sí Art. 35
Sí Art. 36
Clasificación de las Infracciones.
Sí Art. 36
Sí Art. 37
Se establece la proporcionalidad y base de sanción.
Sí
Art. 39 y 40
Sí
Art. 39
Sí Art. 173
Se establecen las Sanciones Administrativas por daño Ambiental.
Sí Art. 38
Sí Art. 38
Sí Art. 171 y 172
Ente encargado de sancionar, por infracción al medio ambiente.
Superintendencia del Medio Ambiente
Art. 35
Comunidades
autónomas
Secretaría Medio
Ambiente y Recursos Naturales Art. 171
Como se inicia y ante quien el Procedimiento Administrativo Sancionatorio.
De oficio, a petición del
órgano sectorial o por denuncia,
ante la Superintendencia
del Medio
De oficio, a solicitud del operador o cualquier
interesado. Art. 36
Por denuncia popular, por escrito o vía
telefónica ante Procuraduría
Federal de Protección al
127
Ambiente. Art. 47
Ambiente. Art. 189
Solicitud de Inspección.
Sí Art. 50
Sí Art. 192
Informe de Inspección.
Sí Art. 50
.
Audiencia al Denunciado.
Sí Art. 50
Sí Art. 42.3
Evacuación de Audiencia.
Período de Prueba.
Sí Art. 50 y 51
Sí Art. 193 y 194
Resolución Final. Sí Art. 54
Sí Art. 45
Recursos Administrativos.
Recurso de Reposición
Art. 55
Recurso de Revisión Art. 176
