Download pdf - חוות דעת סמכות מוסד תכנון לקדם דיור בר השגה

03-5608165: פקס, 03-5608185: טלפון, 65154א "ת, 75נחלת בנימין , האגודה לזכויות האזרח בישראל

www.acri.org.il [email protected]

האגודה לצדק •האגודה לזכויות האזרח בישראל

,יזמות ומשפט בקהילה, הקליניקה לתכנון •חלוקתי מתכננים למען זכויות – במקום •אביב -אוניברסיטת תל

הקליניקה לזכויות אדם בחברה באוניברסיטת •תכנון סינגור • המעבדה לתכנון עם קהילה בטכניון •חיפה

: בלוג •ל" שתי• כבוד התנועה לחיים ב• קהילתי

com.blogspot.israelaffordablehousing://http

2011 פברואר 23 א"ט אדר א תשע"י

לכבוד יהודה זמרתמר שרית דנה' גב

היועץ המשפטי המשנה ליועץ המשפטי לממשלה משרד הפנים משפטיםמשרד ה

6701611-02: באמצעות פקס 6462740-02: באמצעות פקס

,שלום רב

סמכויות מוסד תכנון לקבוע הוראות לדיור בר השגה בתוכניות : הנדון

22.11.10חוות דעת מיום ;17.11.10 ם מיוםכתגובת; 4.11.10 נו מיוםמכתב: סימוכין

,מונה גופים אקדמייםה, בישראלבהישג ידידום דיור קואליציה לקה בשם כםהרינו לפנות אלי

. והתכנוןהכלכלה, המשפטובתחומי בזכויות אדם וצדק מרחבי חברתיים המתרכזים וארגונים

אינם מוסמכים תכנון דות המוסעמדתכם היא כי לפיה , 17.11.10תשובתכם מיום קיבלנו את

נבקש .בטרם קביעת הסדר בחקיקהלקבוע בתוכניות הוראות בעניין הקצאת דיור בר השגה

:להעיר את ההערות הבאות

לאחרונה הוגשה על ידי . קיים צורך בהסדרה כוללת של נושא דיור בר השגהאנו מסכימים ש .1

, שנוסחה בסיוע הקואליציה, חוק התכנון והבניהלתיקוןקבוצת חברי כנסת הצעת חוק

השגה-ורך קידום דיור ברלצלמוסדות התכנון בחוק את הסמכויות הנדרשות רחיבה המ

הוסיףכמו כן ביקשנו ל). 2011-א"התשע, )דיור בר השגה- תיקון (הצעת חוק התכנון והבניה (

ההמקודמת בימים אל הממשלתית 2010 - ע"התש, בניה התכנון והחוקאת הנושא להצעת

.אנו מקווים שתסייעו לקידום העניין. בכנסת

כבר כיום יש לעמדתנו שכן , דיון נוסף בעמדתכםראוי לקיים אנו סבורים כי , יחד עם זאת .2

בלבד ו, בתכניותהשגה- סמכויות לקדם דיור בר ולמוסדות התכנוןלרשויות המקומיות

.וויון לכללי המינהל התקין ולעקרון הש ונעשו בהתאםתו ומידתיות סבירותהחלטש

אשר , שגההתוצאה של עמדתכם הינה סתימת הגולל להקצאה של אלפי יחידות דיור בנות ה

.יכולות לתת מענה לאוכלוסיות הקורסות תחת נטל עלות הדיור

עולה כי שתי סוגיות מטרידות , 22.11.10מיום של מר זמרת המפורטת למקרא חוות הדעת .3

קביעת –השנייה . הפגיעה בקניין ללא הסמכה חוקית–הראשונה : הייעוץ המשפטיאת

.נדון בשני הענייניים. הקריטריונים לזכאות



2

השגה כנושא תכנוני-דיור בר

בחוות הדעת של מר זמרת נכתב כי תוכנית יכולה לעסוק רק בנושאים תכנוניים ובהתאם .4

השגה הן החלטות קנייניות -החלטות בעניין דיור בר, פי הנטעןל. לסמכויות שניתנו לה בחוק

וקידום , התכנון מלאי דיור הולם לכל שכבות האוכלוסיי. קביעה זו בעייתית. ולא תכנוניות

שכונות בהן תמהיל של משפחות עם הכנסה מגוונת ומניעת היווצרות ריכוזי עוני הם

.תכנוניים מובהקיםעניינים

כיום . הינה תפיסה מיושנת בהיבטים הפיזיים של התוכנית המתמצהתפיסה לפיה התכנון .5

רווחת –ובראש ובראשונה , מצופה ממוסד התכנון לשקול שיקולים רחבים יותר

. מרחב התכנוניוכלוסייה המצויה בהא

. "אינו מוגבל רק לתכנון הפיזי"תפקיד מוסדות התכנון לא פעם קבע בית המשפט העליון כי

ביניהם גם שיקולים , לשקול ולאזן זה כנגד זה שיקולים שונים"מוסדות התכנון חייבים

1."חברתיים ואחרים

ן מכל ההיבטים הרלוואנטיים לטובת לתכנו"לוועדות התכנון ניתנו סמכויות רחבות , לכן

מטרות בעלות עדיפות "ובמערך התכנון שיקולים חברתיים 2."אוכלוסיית שטח התכנית

אף אם לא , מטרות שאליהן התכוון המחוקק כמשתמע"אלה הן " לאומית ראשונה במעלה

ל יש לשקול את אפקט הגטואיזציה שיוצרת תכנית ותחושות ש, בין היתר 3."הזכירן במפורש

4.קיפוח ואפליה

אלא בתפיסה סביבתית , אך בשימושי קרקע למיניהם–כבעבר –איננו מדברים עוד "

דיני התכנון והבנייה , ואכן5".חיים בעיר ובכפר של כלכלה ושל איכות, כוללת של חברה

כטיפול בצורכי נכים וקבוצות , כלי להשגת יעדים חברתיים ראשונים במעלה"משמשים כיום

, הם מאזנים בין פרט לכלל. בכל אלה גישתם של דיני התכנון והבנייה היא מאזנת...חלשות

6."בין הקניין של היחיד לבין צרכיו של הציבור

יאינטגראל חלק קידום מדיניות חברתית מהווה, 35א " תממאז נכנסה לתוקפה, יתר על כן .6

תמצית המדיניות "7.6בפרק , תוכניתבמסמך המדיניות הנלווה ל . בישראלהתכנוןמערך מ

דיור בר השגה של נושא ה מוזכר ,"פירוט המדיניות החברתית "7.7 ובפרק "בתחום החברתי

: ככלי להגשת יעדים חברתיים

תכניות - החברתיים השירותים של מלא ופיתוח מגוון בתמהיל מגורים בניית ציגהמ מפורט פרוגרמתי נספח של הגשה יחייבו , חדשים מגורים אזורי לפיתוח

1פורסם ( 14פיסקה , המועצה הארצית לתכנון' האגודה לסיוע והגנה על זכויות הבדואים בישראל נ 8354/04ם "עע

).25.1.06, בנבו2 ).1989 (847, 841) 4(ד מב"פ, ל משרד הפנים"מנכ' מועצה מקומית גבעת שמואל נ 237/88ץ "בג 3 .847-848' עמ, שם 4 .23-26בפסקה , )4.5.06מיום (המועצה הארצית לתכנון ולבנייה' מוחארב נ 1253/05) א"ת(מ "עת 5 .)1996 (21פיסקה , 441) 3(ד נ"פ, בנייההמועצה הארצית לתכנון ול' אדם טבע ודין נ2920/94ץ "בג 6 300, 289) 6(חד נ"פ, הורוויץ' רעננה נלתכנון ולבנייההוועדה המקומית 1333/02א "אור בדנ) 'בדימ(המשנה לנשיא , הורוויץ' הוועדה המקומית לתכנון ולבנייה רעננה נ 3901/96א "בע המצטט בהסכמה את דעת הנשיא ברק, )2004( ).ענין הורוויץ –להלן )) (2002 (939, 913) 4(ד נו"פ



3

החברתיים השירותים מערך ואת הדיור תמהיל את התכנון מוסדות לאישורת דירו של קיומן להבטיח התכנון מוסדות יוכלו זו בדרך. בתכניות המוצע למשפחות מגורים לצד לקשישים ואף הוריות- חד למשפחות, צעירים לזוגות

םהשירותי מלוא אספקת את לאפשר ואף ,"הדרך אמצע "של יותר מבוססות לבחון יש כי נקבע התכנית בהוראות. ולקידומם לפיתוחם הדרושים החברתיים

כמות את ולקבוע ניכרת להרחבה תכנית בכל "יד בהישג דיור"ב הצורך את ...המוצעות הדירות גודלי תמהיל ואת הנדרשות הדיור יחידות

הדיור בתחומי הקבוצות בין חברתי לעירוב אפשרי שהדבר מקום בכל לפעול יש גבוה סטאטוס קבוצות של בשאיפה להתנגש עלולה זו מטרה. והשירותים

אשר הדמוגרפי התמהיל את למצוא יש, לפיכך. כלכלי-חברתי רקע על לבידול 7.שונות אקונומיות-סוציו קבוצות של במרחב שילוב יאפשר

בות את מוסדות התכנון לבחון את הצורך בדיור בהישג ידיא מחי"הוראות התמ, בהתאם .7

לכך ואת תמהיל גודל יחידות הדיור בכל תוכניתנדרשותלקבוע את כמות יחידות הדיור הו

ו כן נקבע כי מוסד תכנון יכין כמ.)12.1.3סעיף (כהגדרתה בתוכנית, להרחבהמקומית

ההיקף המתאים של "ואלו יכללו גם את , חידוש ושימור עירוניתוכניות ומסמכי מדיניות ל

).14.4.2- ו14.4.1 סעיפים ("יות חלשות לרבות שיקום חברתידיור בהישג יד לאוכלוס

וכי לא רק שעל מוסד , א עולה כי דיור בהישג יד הינו בוודאי נושא תכנוני"מהוראות התמ .8

אלא שקביעת תוכנית תוך התעלמות מהצורך להבטיח דיור , התכנון לקבוע לגביו הוראות

.יתבהישג יד עשויה להקים עילה משפטית לפסילת התוכנ

, תכנונית-מהעיסוק של מוסדות התכנון בנושא עולה בבירור כי מבחינה מקצועית, זאת ועוד .9

סיווגן כדירות למכירה או השכרה אלא יש צורך אין להסתפק בקביעת גדלי דירות או

ברגולציה תכנונית יותר מורכבת כדי להבטיח כי גם לאנשים מעוטי אמצעים יהיו דירות

מכאן שעל פי עמדתם המקצועית . ברמה נאותה ובשכונות הטרוגניות,במחיר שהוא בהישג יד

קביעת מחירי דיור , לקבוע מנגנונים הכוללים גם הקצאת דירות לזכאיםיש , של גורמי תכנון

.ומנגנונים לשמירה על המלאי לאורך זמן

של הקנייןחברתיתהאחריות ה ופגיעה בקניין

בנייה או השימוש הוראות לעניין ה לקבועיכולמוסד תכנון , של מר זמרתודעתלפי חוות .10

לקבוע –ובין היתר , יכול לקבוע הוראות בעניין זכות הקניין בנכס אך אינו,במקרקעין

לרבות על , הוראות בדבר מתן זכות קניין לגורם זה או אחר ביחידות דיור בתחום התוכנית

כאלו הינן פסולות שכן הן הוראות,ולדברי. ידי מתן זכות אישור או עיכוב לגורם שלישי

. בעינינו קביעה זו בעייתית. דבר האסור בחוק–שקולות להטלת מס ללא סמכות

העברת ההשגה אין משמע-דיור ברקביעת הוראות בענין שכן , קביעה זו אינה ברורה לנו .11

, למטרה מסוימת, לשימוש מסוים הגבלהאלא , קנייןאו הפקעת זכותזכות בקניין לפלוני

כל הוראה לברי כי . העולה בקנה אחד עם מטרות התוכניתו, חשיבות ציבורית רבהםהשיש ל

יכולתו למצות את את היא מגבילהשכן , מקרקעין יש השלכות קנייניות על בעל התכנונית

7 pdf.01_mediniut/Documents/GeneralPlaning/Subjects/il.gov.moin.www://http ,168, 164' עמ.



4

הגבלת שעניינה , במה שונה הגבלהלא ברור. מלוא הרווח מהקרקע לטובת האינטרס הציבורי

מספר , בנייניםתנאי השימוש ב מהגבלה שעניינה ,השגה-רדיור בהשימוש בדירות לצורך

חיוב להתקין מקום , קביעה של ייעודי קרקע, הגבלה על זכויות בניה, יםהבניינים בשטח מסו

.הגבלת גודל הדירות ומספרן או הוראות שימור, דרכי גישה, לחניה או למקלט

לעתים . התאם לתכניתערכם של המקרקעין נקבע בהתאם לשימושים שניתן לעשות בהם ב

ולעתים פיתוחם של מקרקעין כרוך בשינויים . םעלות כתוצאה מפיתוחערך הקרקע יכול ל

בעל זכות במקרקעין שמורה הזכות לפנות בתביעת כאשר ל, אשר מפחיתים מערכם,תכנוניים

. לחוק התכנון והבניה197פיצויים לפי סעיף

על חשבון זכויות הקניין ם אינטרסים ציבוריים ודילקבות פועלות רשויות התכנון פעמים ר .12

כמות . הוא משאב לאומי...ביסוד תפיסה זו מונחת המציאות כי המקרקעין ".של הפרט

חיי החברה מותנים ביכולת הציבור לעשות שימוש . המקרקעין אינה ניתנת להגדלה

יח בנייתם להבט, להסדיר אמצעי תקשורת, לסלול מסילות, כגון לבנות כבישים, במקרקעין

לשמר שטחים פתוחים ולקיים שמירה , לשמר עתיקות ונכסים תרבותיים, של מוסדות ציבור

כל אלה הופכים את קניין המקרקעין לקניין שממד האחריות ... על ביטחון הציבור ושלומו

שיקולים אלה ואחרים מחייבים מתן כוח למדינה לפגוע בקניין . החברתית בו הוא חשוב

בכך מתבטאת האחריות החברתית המיוחדת של . ם את אינטרס הציבורהפרטי כדי לקיי

דיני התכנון והבנייה הם אחד המכשירים החשובים שדרכם מוגשמת ...הקניין הפרטי

8).ההדגשה הוספה" (...האחריות החברתית של הקניין

, מבטאת גם אחריות חברתית כלפי הציבור בכללותוהתפיסה של זכות הקניין כזכות ה

יכול אף ציבורי האינטרס בנסיבות מסוימות ה לפיה,פרשנותמשפט ל את בית ההובילה

9.פטור מתשלום פיצויים במקרה של פגיעה בזכות הקנייניתלהצדיק

המצדיק פגיעה סבירה ומידתית אין מחלוקת כי דיור בר השגה הינו אינטרס ציבורי חיוני .13

בסוגיה של בסוגיה של סמכות אלא לעמדתנו אין מדובר, לאור זאת . בזכות הקניין של הפרט

כל עוד , השגה-למוסדות התכנון יש סמכות לקבוע הוראות בעניין דיור בר. שיקול דעת

. כמו כל החלטה תכנונית אחרתנה תיבח אלהתוהחלט. מדובר בהוראות סבירות ומידתיות

או םיהשגה נוגעות למקרקעין עירוני-התוכניות לדיור ברכאשר , הדבר נכון ביתר שאת

המינהל –אדרבא . פגיעה בקנייןחשש ממקרקעי מינהל ובעניין זה בוודאי שאין רלוונטיות ל

להקצות קרקעות 1960-ך"התש, חוק רשות מקרקעי ישראלל) 1(א2סעיף היום מחויב על פי

) 5(249 לפי סעיף והעירייה מחויבת לספק שיכון למיעוטי יכולת. השגה-לטובת דיור בר

].וסח חדשנ[לפקודת העיריות

8 .300' בעמ, ענין הורוויץ 9 .304 – 301' בעמ, ענין הורוויץ



5

. בהסכמה עם בעלי המקרקעין בהשגה לדיורתכניות עד כה נהגו הרשויות לקדם ,יתרה מכך .14

פרקטיקה .הרשויות מקדמות לא אחת אינטרסים ציבוריים באמצעות הסכמים עם היזמים

שעה שהיזם לוקח על , במקרים אלו בוודאי שאין פגיעה בקניין.פסיקה לא פעם בזו אושרה

יש אינטרס רשות ל וםיזל, נהפוך הוא .אחוזי בניה נוספיםרית בתמורה לציבו העצמו מטל

.משותף לקידום התכניות

המועצה ' ברזלי נ) א"מחוזי ת (1495/04א "נפנה לפסק הדין שניתן לאחרונה בת, לעניין זה

בפסק הדין אישר בית המשפט הסכם שנעשה בין ). 26.10.2010מיום (המקומית תל מונד

,ופרשו קרקעות האשר במסגרתו, רקע במסגרת תכנית איחוד וחלוקההרשות לבעלי הק

מפסק הדין עולה כי . פי קריטריונים שקבעהרך דיור לזכאים שונים עלשהרשות שיווקה לצו

במקרה חקלאית קרקעקידום תכנית לשינוי ייעוד (כבר כיום ישנן רשויות המעניקות זכויות

אנו מניחים כי לו סבר משרד הפנים כי יש בכך . לדיור לזכאיםלהקצאת קרקעות התמורב )זה

).אשר זוכים לברכת בית המשפט(היה מסכל הסכמים שכאלה , פגם של חוסר חוקיות

הקצאה ופיקוח , קביעת קריטריונים

, קבע כחלק ממגבלות התוכניתאין מניעה לכך שמוסד תכנון י, רתלפי חוות הדעת של מר זמ .15

ת אוכלוסיה מסוימת שהינה מוגדרת באופן חד ערכי כמו ששימוש בנכס מסוים ייועד לקבוצ

אך אין מוסד התכנון יכול להקנות לצד שלישי את , "זכאי משרד השיכון" או "זוגות צעירים"

.גם קביעה זו בעייתית. הזכות לקבוע את בעל המגורים בנכס

אין ולכןחלוקת זכאות לאדם להתגורר בנכס במחיר מסובסד הינה הטבה ציבורית , אכן .16

אולם אם הרשות המקומית קובעת . גופים פרטייםלהותיר את קביעת הקריטריונים בידי

מבחן תכנוני ומבחן –ואלו עומדים בשני המבחנים שצוינו בחוות הדעת , קריטריונים לזכאות

אימוצן על ידי מוסד התכנון כחלק מהוראות יש בחוקי קשה להבין איזה פגם –משפטי

יכול אף לדרוש שמסמכי מדיניות של הרשות יכללו בחלק ממסמכי מוסד התכנון? התוכנית

.התכנית

.)1995 (231, 221) 1(ד נ"פ, משרד הבינוי והשיכון' רוזנברג נ 5817/95א "רעלראו והשוו

". זכאי הרשות המקומית"לבין " זכאי משרד השיכון"איננו רואים כל ההבדל בין לענין זה .17

ת מעניק לעירייה סמכות רחבה לקדם שיכון למיעוטי לפקודת העיריו) 5(249' כאמור ס

יכולת ומכאן אין מניעה כי הרשות תקבע את הזכאים לדיור מסובסד כל עוד מדובר

דווקא הקביעה והרי . בהליך תקין ולפי עקרון השוויוןאשר נקבעו , ריטריונים סביריםבק

יה בנכסים מסוימים לפיה יכול מוסד התכנון לקבוע מגבלה לפ, בחוות הדעת של מר זמרת

שכן על פניה כרוכה בה אפליה שרירותית , נראית לנו בעייתית מאוד" זוגות צעירים"יגורו רק

מדובר בקביעה חד ערכיתעוד שקשה לומר כי מה .מעמד משפחתי ועל בסיס גילעל בסיס

."זכאי הדיור הציבורי"או מיהו " זוג צעיר"לגבי מיהו



6

אם תיקבע הגבלה כי שליש מבניין פלוני יאוכלס על ידי . הפיקוחכך גם לגבי מנגנון ההקצאה ו .18

, )כפי שנעשה לאחרונה בתכניות בהרצליה ובאור יהודה (זוגות צעירים או זכאי משרד השיכון

לא רק שתפקיד ?כדי לוודא שאכן התנאי מקוים, כלום לא יידרש מנגנון של הקצאה ופיקוח

לא עליו להיות מעורב בשלב השיווק וליצור מוסד התכנון לקבוע את הוראות התוכנית א

10.מנגנונים מתאימים לצורך כך עם הרשות המקומית

סיכום

יעוץ יאנו סבורים כי ל. השגה בתוכניות-אנו מברכים על מעורבותכם בנושא קידום דיור בר .19

לפקח על סבירותן ומידתיותן המשפטי של משרד הפנים ושל משרד המשפטים תפקיד חיוני

שראוי להסדיר כמו כן אנו מסכימים . השגה-ת ובמיוחד בנושא חדש כמו דיור ברתוכניושל

אין בכך כדי למנוע המשך התקדמות, לעמדתנו , אך.את נושא דיור בר השגה באופן כולל

כי תוכניות שיקודמו ללא , ניתן אף לומר. גם בטרם הבשילה חקיקה כזובזירה התכנונית

ויעמידו לציבור עילה משפטית לתקוף , 35 א"תמראות השגה יפרו את הו-של דיור בררכיב

.תוכניות כאלו

להורות על המשך , למצער, נבקשכם, כדי שלא לעכב תכניות הנמצאות בצנרת במחוזות שונים .20

ברי כי הרשויות השקיעו עד כה משאבים רבים בקידומן של תכניות אלה ועל . קידומן של אלה

. יה מנהלית סבירהכן בלימתן אינה עולה בקנה אחד עם ציפ

ימות את המשך קידומן אנבקשכם לדון מחדש בנושא ולאפשר בנסיבות המת, לאור כל האמור

.המקודמות בימים אלו ברחבי המדינה, השגה-של התוכניות הכוללות רכיב של דיור בר

,בכבוד רב

ד"עו, נדיה מוגילבסקי ד "עו, מור-גיל גן

אגודה לצדק חלוקתיה האגודה לזכויות האזרח בישראל

בישראלבהישג ידהקואליציה לקידום דיור ר צוות חקיקה של "יו

:העתקים

מ מנהל מינהל התכנון"מ, דורון דרוקמן' אדר מחוז תל אביב, ר הוועדה המחוזית לתכנון ובניה"יו, גילה אורון' גב

מתכננת מחוז תל אביב, ל'נעמי אנג' אדר מחוז תל אביב לתכנון ובניהועדה מחוזיתהו, יועצת משפטית, גרנות-ד חגית דרורי"עו

10 ).21.12.00ניתן ביום (נון ולבניההוועדה המקומית לתכ' מ נ"אחוזת צהלה בע 1116/00) א"ת(מ "עת' לעניין זה ר