11

11

Научный семинар «Региональная экономика»Научный семинар «Региональная экономика»Московской Школы Экономики Московской Школы Экономики

Московского государственного университета Московского государственного университета им. М.В. Ломоносоваим. М.В. Ломоносова

(2 апреля 2015 г.)(2 апреля 2015 г.)

«Политика регионального «Политика регионального развития и реформирование развития и реформирование федеративных отношений в федеративных отношений в

России»России»БУХВАЛЬД Евгений Моисеевич, д.э.н., профессорБУХВАЛЬД Евгений Моисеевич, д.э.н., профессор

Заведующий Центром федеративных отношений и Заведующий Центром федеративных отношений и регионального развития Института экономики РАН; регионального развития Института экономики РАН;

Главный научный сотрудник Института законодательства и Главный научный сотрудник Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве РФсравнительного правоведения при Правительстве РФ

22

План докладаПлан доклада1. Политика регионального развития в 1. Политика регионального развития в

современной экономической современной экономической стратегии Российской Федерациистратегии Российской Федерации

2. Федеративная реформа как 2. Федеративная реформа как институционально-правовая основаинституционально-правовая основа

федеральной политики регионального федеральной политики регионального развитияразвития

3. Федеративная реформа: к философии 3. Федеративная реформа: к философии целеполагания и конструктивизмацелеполагания и конструктивизма

33

Две трактовки политики Две трактовки политики регионального развития - 1регионального развития - 11. как федеральная политика 1. как федеральная политика

регионального развития, которая регионального развития, которая отражает систему целей и практических отражает систему целей и практических действий органов власти и управления действий органов власти и управления федерального уровня по регулированию федерального уровня по регулированию пространственных аспектов развития пространственных аспектов развития национальной экономики, включая и национальной экономики, включая и регулирование тех полномочий и регулирование тех полномочий и экономических (прежде всего, экономических (прежде всего, финансово-бюджетных) ресурсов, в финансово-бюджетных) ресурсов, в пределах которых действуют органы пределах которых действуют органы власти субфедерального уровня. власти субфедерального уровня.

44

Две трактовки политики Две трактовки политики регионального развития - 2регионального развития - 22. как система целей и практических 2. как система целей и практических

действий органов власти и управления действий органов власти и управления субъектов Федерации по регулированию субъектов Федерации по регулированию пространственных аспектов развития пространственных аспектов развития экономики того или иного региона, экономики того или иного региона, включая, (но только частично) и включая, (но только частично) и регулирование тех полномочий и регулирование тех полномочий и экономических ресурсов, в пределах экономических ресурсов, в пределах которых действуют органы местного которых действуют органы местного самоуправления. самоуправления.

5555

Масштабы экономической Масштабы экономической дифференциации регионов дифференциации регионов России-1России-1По оценкам бывшего Министерства По оценкам бывшего Министерства регионального развития РФ, объем регионального развития РФ, объем среднедушевого ВРП по субъектам среднедушевого ВРП по субъектам Федерации различается в 67 раз, а Федерации различается в 67 раз, а средняя заработная плата – в 6 раз. средняя заработная плата – в 6 раз. Совокупный ВРП десяти регионов-Совокупный ВРП десяти регионов-лидеров составляет 52% ВРП всех лидеров составляет 52% ВРП всех регионов, а десяти самых бедных регионов, а десяти самых бедных субъектов Федерации – около 1%. субъектов Федерации – около 1%.

66

Масштабы экономической Масштабы экономической дифференциации регионов дифференциации регионов России-2России-2 По нашим расчетам, на основе По нашим расчетам, на основе

последних опубликованных последних опубликованных данных (2012 г.) разрыв между данных (2012 г.) разрыв между экономически крайними экономически крайними регионами России (Тюменская регионами России (Тюменская область и Республика Ингушетия) область и Республика Ингушетия) по величине ВРП на душу по величине ВРП на душу населения составил 15,7 раза населения составил 15,7 раза против 17,7 раз в 1995 г.против 17,7 раз в 1995 г.

77

Масштабы экономической Масштабы экономической дифференциации регионов дифференциации регионов России-России-33 Децильный коэффициент межрегиональной Децильный коэффициент межрегиональной экономической дифференциации по всей экономической дифференциации по всей совокупности регионов РФсовокупности регионов РФ

1995 г.

?

1996 г.

1997 г.

1998 г.

1999 г.

2000 г.

2001 г.

2002 г.

2003 г.

3,46 3,13 3,36 3,41 4,07 4,15 3,68 3,18 3,21

88

Масштабы экономической Масштабы экономической дифференциации регионов дифференциации регионов России-России-44Децильный коэффициент межрегиональной Децильный коэффициент межрегиональной экономической дифференциации по всей экономической дифференциации по всей

совокупности регионов РФсовокупности регионов РФ

2004 г.

2005 г.

2006 г.

2007 г.

2008 г.

2009 г.

2010 г.

2011 г.

2012 г.

3,86 3,91 3,78 3,55 3,27 3,33 3,61 3,52 3,54

99

Две возможных позиции в Две возможных позиции в отношении «стратегии отношении «стратегии выравнивания»выравнивания»1. и далее любой ценой идти по пути 1. и далее любой ценой идти по пути

«выравнивания» межрегиональных «выравнивания» межрегиональных экономических различий. экономических различий.

2. бросить затею с выравниванием, которая во 2. бросить затею с выравниванием, которая во многом уже дискредитировала себя, в том числе, многом уже дискредитировала себя, в том числе, и в зарубежной практике (Опыт целого ряда и в зарубежной практике (Опыт целого ряда Европейского Союза) и открыто сделать ставку Европейского Союза) и открыто сделать ставку на регионы-лидеры. Это убежденность в том, что на регионы-лидеры. Это убежденность в том, что всякое выравнивание сверху – напрасный труд, всякое выравнивание сверху – напрасный труд, акцент нужно сделать на «регионы-локомотивы», акцент нужно сделать на «регионы-локомотивы», на регионы – инновационные лидеры, способные на регионы – инновационные лидеры, способные к активному саморазвитию, чей устойчивый к активному саморазвитию, чей устойчивый ускоренный рост рано или поздно как-то ускоренный рост рано или поздно как-то спроецируется и на остальные регионы страны. спроецируется и на остальные регионы страны.

1010

Что мы сегодня понимаем Что мы сегодня понимаем под «выравниванием»?под «выравниванием»?а) «позитивное выравнивание» (подтягивание а) «позитивное выравнивание» (подтягивание

отстающих, а не опускание лучших);отстающих, а не опускание лучших);б) «относительное выравнивание» (нельзя б) «относительное выравнивание» (нельзя

совсем уравнять Магадан и Сочи, хотя все совсем уравнять Магадан и Сочи, хотя все попытки определить, какова же приемлемая попытки определить, какова же приемлемая граница и цена такого выравнивания, пока граница и цена такого выравнивания, пока также не удались);также не удались);

в) экономическое выравнивание в дополнение к в) экономическое выравнивание в дополнение к финансовому, которое также является частью финансовому, которое также является частью федеральной политики регионального федеральной политики регионального развития, но в преимущественной мере развития, но в преимущественной мере направлено не на сглаживание экономических направлено не на сглаживание экономических разрывов между регионами, а на обеспечение разрывов между регионами, а на обеспечение российским гражданам примерно равных российским гражданам примерно равных условий жизни и степени доступности к условий жизни и степени доступности к основным благам социального характера.основным благам социального характера.

1111

Пути решения проблемы Пути решения проблемы экономической дифференциации экономической дифференциации регионов и сокращения рисков для регионов и сокращения рисков для устойчивости хозяйственной и устойчивости хозяйственной и социальной ситуации в стране.социальной ситуации в стране.

1. Радикальное изменение общего тренда 1. Радикальное изменение общего тренда развития экономики страны с ориентацией развития экономики страны с ориентацией на процесс «новой индустриализации».на процесс «новой индустриализации».

2. Интеграция задачи относительного 2. Интеграция задачи относительного экономического выравнивания и всей экономического выравнивания и всей совокупности проблем регионального совокупности проблем регионального развития в русло системы стратегического развития в русло системы стратегического планирования. планирования.

3. Переход к целостной системе управления 3. Переход к целостной системе управления институтами и инструментами федеральной институтами и инструментами федеральной политики регионального развития. политики регионального развития.

12121212

Узкое и широкое Узкое и широкое понимание федеративной понимание федеративной реформыреформы

• В более узком смысле – ограниченная по времени череда мер, нацеленных на преобразование тех или иных слагаемых федеративных отношений. В этой смысле федеративная реформа, очевидно, некий дискретный процесс.

• В более широком смысле – практически перманентный процесс вызревания, осмысления и практической реализации реформационных изменений, так или иначе затрагивающих и функционирование основ российской федеративной государственности. В этой смысле федеративная реформа, очевидно, есть некий перманентный процесс.

1313

В чем главная проблема В чем главная проблема федеративной реформы?федеративной реформы?

Ранее начатая «федеративная реформа» зашла Ранее начатая «федеративная реформа» зашла в тупик: то ли она продолжается, то ли уже в тупик: то ли она продолжается, то ли уже завершена, то ли вообще оказалась ненужной, завершена, то ли вообще оказалась ненужной, т.к. изначально не было определено, какие т.к. изначально не было определено, какие конечные цели она преследует. Отсутствие конечные цели она преследует. Отсутствие изначального четкого целеполагания привело к изначального четкого целеполагания привело к тому, что на сегодня даже трудно сказать: тому, что на сегодня даже трудно сказать: завершилась ли реформа или она еще завершилась ли реформа или она еще продолжается, и если, - да, то каких следующих продолжается, и если, - да, то каких следующих шагов от нее еще можно (нужно) ожидать. шагов от нее еще можно (нужно) ожидать.

1414

Федеративная реформа: Федеративная реформа: попытка реанимациипопытка реанимации

Попыткой «реинкарнации» федеративной Попыткой «реинкарнации» федеративной реформы можно рассматривать реформы можно рассматривать заявленный в 2011 г. тогдашним заявленный в 2011 г. тогдашним Президентом РФ Д.А.Медведевым курс на Президентом РФ Д.А.Медведевым курс на децентрализацию управления – курс, во децентрализацию управления – курс, во многом инициированный пониманием того, многом инициированный пониманием того, что процесс инновационной модернизации что процесс инновационной модернизации российской экономики явно буксует и российской экономики явно буксует и нуждается в новых институциональных нуждается в новых институциональных решениях. Однако предложенный вариант решениях. Однако предложенный вариант реформы был обречен на неудачу.реформы был обречен на неудачу.

1515

В чем главная проблема В чем главная проблема федеративной реформы? - федеративной реформы? - 22 Надо реанимировать идею «федеративной Надо реанимировать идею «федеративной

реформы», однако на основе четко реформы», однако на основе четко проработанной стратегии; конкретного проработанной стратегии; конкретного целеполагания и, главное, на базе широкой целеполагания и, главное, на базе широкой общественно-политической и научной общественно-политической и научной экспертизы. При этом стратегия экспертизы. При этом стратегия федеративной реформы должна быть увязана федеративной реформы должна быть увязана с иными составляющими в реформировании с иными составляющими в реформировании системы государственного и муниципального системы государственного и муниципального управления, прежде всего, с переходом к управления, прежде всего, с переходом к системе (вертикали) стратегического системе (вертикали) стратегического планирования на федеральном, планирования на федеральном, региональном и местном уровне.региональном и местном уровне.

16161616

Главные направления Главные направления федеративной реформыфедеративной реформыВо-первыхВо-первых, уточнение институциональной , уточнение институциональной

структуризации Российской Федерации.структуризации Российской Федерации.Во-вторых,Во-вторых, уточнение характера уточнение характера

распределения властно-управленческих распределения властно-управленческих полномочий Федерации, ее субъектов и полномочий Федерации, ее субъектов и институтов местного самоуправления.институтов местного самоуправления.

В-третьих,В-третьих, развитие экономических основ развитие экономических основ федеративных отношений, «сердцевиной» федеративных отношений, «сердцевиной» чего выступает совершенствование чего выступает совершенствование российской модели бюджетного федерализма российской модели бюджетного федерализма

17171717

Институциональное Институциональное реформирование реформирование Российской Федерации -1Российской Федерации -1

В федеративных государствах В федеративных государствах реформированиереформирование внутренних внутренних

институциональных структур происходит институциональных структур происходит более сдержано, консервативно. Этот более сдержано, консервативно. Этот

процесс объективно ограничен рамками процесс объективно ограничен рамками баланса интересов Федерации и ее баланса интересов Федерации и ее

регионов, что особенно очевидно для регионов, что особенно очевидно для федераций, интегрирующих в себя (как федераций, интегрирующих в себя (как

Россия) определенную, исторически Россия) определенную, исторически сложившуюся компоненту национально-сложившуюся компоненту национально-

территориального обособления территориального обособления

1818

Три мифа идеологии Три мифа идеологии укрупнения субъектов укрупнения субъектов Российской ФедерацииРоссийской Федерации Первый мифПервый миф – регионов (субъектов – регионов (субъектов

Федерации) в России слишком много.Федерации) в России слишком много.Второй мифВторой миф - укрупнение регионов способно - укрупнение регионов способно

создать сильные, экономически создать сильные, экономически самодостаточные субъекты Федерации.самодостаточные субъекты Федерации.

Третий мифТретий миф - объединительные процессы - объединительные процессы способны существенно повысить способны существенно повысить эффективность управления социально-эффективность управления социально-экономическим развитием на всех уровнях, а экономическим развитием на всех уровнях, а также снизить его удельные затраты. также снизить его удельные затраты.

1919

1919

Ключевые вопросы Ключевые вопросы децентрализации и децентрализации и перераспределения полномочийперераспределения полномочий

Во-первых,Во-первых, какие полномочия передавать на какие полномочия передавать на субфедеральный, прежде всего, на региональный уровень субфедеральный, прежде всего, на региональный уровень управления. управления. Во-вторых,Во-вторых, как передавать данные полномочия – как как передавать данные полномочия – как обязательные (собственные), как делегированные или как обязательные (собственные), как делегированные или как добровольныедобровольные[1][1] и при этом - на симметричной или и при этом - на симметричной или асимметричной основе. асимметричной основе. В-третьих,В-третьих, как компенсировать органам субфедерального как компенсировать органам субфедерального управления «стоимость» передаваемых полномочий, управления «стоимость» передаваемых полномочий, учитывая, что подобная передача не должна вести к росту учитывая, что подобная передача не должна вести к росту дефицитности и нестабильности субфедеральных бюджетов.дефицитности и нестабильности субфедеральных бюджетов.__________________________________________________[1][1] Речь идет о полномочиях регионов и местного Речь идет о полномочиях регионов и местного самоуправления, которые не упомянуты в «профильных» самоуправления, которые не упомянуты в «профильных» законах и не оформлены как переданные («делегированные») законах и не оформлены как переданные («делегированные») полномочия, но не исключены к исполнению на полномочия, но не исключены к исполнению на субфедеральном уровне за счет собственных (помимо субфедеральном уровне за счет собственных (помимо субвенций) доходов региональных и местных бюджетов. субвенций) доходов региональных и местных бюджетов.

2020

Децентрализация через Децентрализация через асимметриюасимметрию Полная абсолютизация идеи Полная абсолютизация идеи

симметричности федеративных отношений симметричности федеративных отношений более не продуктивна: распределение более не продуктивна: распределение полномочий должно быть не единым, а, полномочий должно быть не единым, а, напротив, строго корреспондировать напротив, строго корреспондировать экономическим, институциональным, экономическим, институциональным, кадровым и иным возможностям кадровым и иным возможностям конкретных групп регионов. В этом во конкретных групп регионов. В этом во многом и сосредоточена новая философия многом и сосредоточена новая философия российского федерализма: регулируемый российского федерализма: регулируемый отказ от жесткой симметрии отказ от жесткой симметрии федеративных отношений и федеративных отношений и децентрализация управления на децентрализация управления на экономически мотивированной типизации экономически мотивированной типизации российских регионов.российских регионов.

2121

Распределение средств по Распределение средств по уровням бюджетной системы уровням бюджетной системы Российской ФедерацииРоссийской Федерации

1992 г.1992 г. 2000 г.2000 г. 2012 г.2012 г. 2013 г.2013 г. 2014 г.2014 г.

Доля федерального Доля федерального бюджета в бюджета в консолидированном консолидированном бюджете РФ, в %бюджете РФ, в %

47,647,6 40,640,6 59,559,5 64,164,1 64,464,4

Доля бюджетов Доля бюджетов субъектов РФ в субъектов РФ в консолидированном консолидированном бюджете РФ, в %бюджете РФ, в %

52,452,4 59,459,4 40,540,5 35,935,9 35,635,6

2222

Российская модель бюджетного Российская модель бюджетного федерализма должна развиваться в федерализма должна развиваться в следующих направлениях:следующих направлениях:

Во-первых,Во-первых, она должна быть законодательно закреплена, она должна быть законодательно закреплена, причем в ее самом широком понимании. причем в ее самом широком понимании.

Во-вторых,Во-вторых, она должна быть абсолютно прозрачной (что она должна быть абсолютно прозрачной (что логически восходит к идее формирования территориальной логически восходит к идее формирования территориальной структуры консолидированного бюджета РФ, за исключением структуры консолидированного бюджета РФ, за исключением закрытых статей и программ).закрытых статей и программ).

В-третьих,В-третьих, она должна в большей мере обрести она должна в большей мере обрести стимулирующий характер, прежде всего, через систему стимулирующий характер, прежде всего, через систему «расщепления налогов».«расщепления налогов».

В-четвертых,В-четвертых, она должна развиваться по пути усиления она должна развиваться по пути усиления налоговых полномочий субфедерального звена управления.налоговых полномочий субфедерального звена управления.

Наконец, Наконец, в-пятых,в-пятых, - возможно, это главное; эта модель должна - возможно, это главное; эта модель должна отказаться от идеи тотального универсализма, который был отказаться от идеи тотального универсализма, который был достижением начала 2000-х годов, но сегодня явно устарел.достижением начала 2000-х годов, но сегодня явно устарел.

232323

Лекция окончена.Лекция окончена.Благодарю за Благодарю за

внимание !внимание !