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PONTIFÍCIA UNIVERSIDADE CATÓLICA DE MINAS GERAIS
MESTRADO EM CIÊNCIAS SOCIAIS – GESTÃO DAS CIDADES
DIMAS ENÉAS SOARES FERREIRA
O ORÇAMENTO PARTICIPATIVO COMO MECANISMO DE
ACCOUNTABILITY: AS EXPERIÊNCIAS DE PORTO ALEGRE, BELO
HORIZONTE, GOIÂNIA, SÃO PAULO E RECIFE
Dissertação apresentada ao Curso de Pós-
graduação em Ciências Sociais da Pontifícia
Universidade Católica de Minas Gerais como
requisito parcial para obtenção do título de Mestre.
Linha de pesquisa: Políticas Públicas e Cidades.
Orientador: Carlos Aurélio Pimenta de Faria.
Belo Horizonte – 2004
AGRADECIMENTOS
A Deus, em primeiro lugar, por ter me dado a força e a sabedoria necessárias para terminar
mais essa etapa de minha vida acadêmica.
À minha família, que foi sacrificada de meu convívio por um longo tempo, especialmente à
minha Esposa Márcia, que soube conduzir nosso lar muitas vezes sozinha, e aos meus filhos,
Bruno, Lívia e Guilherme, que pacientemente esperaram por minha presença em casa.
Ao meu orientador, Professor Carlos Aurélio, que o tempo todo soube me incentivar,
clareando os caminhos da pesquisa, sempre atento à qualidade do trabalho.
Ao Sindicato dos Professores do Estado de Minas Gerais e ao Centro de Estudos Superiores
Aprendiz, que me apoiaram através da concessão de bolsa de estudos, fundamental para o
custeio de parte do Curso.
À Pró-reitoria de Pesquisa e Extensão da Unipac, na figura do seu Pró-reitor, Professor José
da Paz, e de suas funcionárias Cléa, Elizeth, Valquíria, Cida, Rita, Alessandra, Isabel e tantos
outros que auxiliaram na conclusão das tarefas do Curso.
Ao Comando da Escola Preparatória de Cadetes do Ar, que me concedeu a dispensa de parte
das aulas para que pudesse me dedicar ao curso.
A todos meus amigos e companheiros de trabalho, de Partido e de Sindicato que sempre me
incentivaram em mais essa conquista.
SUMÁRIO
INTRODUÇÃO ..................................................................................................................................... 11
CAPÍTULO 1 - Os limites e o potencial da accountability sobre a gestão pública ............................... 20
CAPÍTULO 2 – Mecanismos de controle social sobre o processo de orçamentação pública ................ 30
CAPÍTULO 3 - O Orçamento Participativo ........................................................................................... 37
CAPÍTULO 4 - Caracterização dos OPs de Porto Alegre, Belo Horizonte, Goiânia, São Paulo e Recife
................................................................................................................................................................ 46
CAPÍTULO 5 - O Orçamento Participativo como produtor de accountability ...................................... 71
CAPÍTULO 6 - Os fundamentos e os mecanismos de accountability do OP ........................................ 79
6.1 – Os fundamentos da accountability nos OPs de Porto Alegre, Belo Horizonte, Goiânia, São
Paulo e Recife. .............................................................................................................................. 87
6.1.1 – A participação política popular .................................................................................. 87
6.1.2 – O poder de agenda ..................................................................................................... 91
6.1.3 – A discussão e a deliberação pública ........................................................................... 95
6.2 - Os mecanismos de accountability dos OPs..........................................................................99
6.2.1 – Acompanhamento e fiscalização .............................................................................. 103
6.2.2 – Prestação de contas .................................................................................................. 107
6.2.3 – Transparência e publicização ................................................................................... 112
7 – CONSIDERAÇÕES FINAIS ......................................................................................................... 124
BIBLIOGRAFIA .................................................................................................................................. 138
ANEXO I – Quadro Síntese: Caracterização dos processos de OP ..................................................... 147
ANEXO II - Quadro Síntese: Mecanismos de accountability dos OPs ............................................... 158
ANEXO III - Relação de entrevistados ................................................................................................ 172
LISTA DE ABREVIATURAS E SIGLAS
AAC - Assessoria de Assuntos Comunitários.
CALOS – Comissão de Acompanhamento das Licitações e Execução das Obras e Serviços.
CEM - Coordenadoria Especial da Mulher.
CJ - Coordenadoria da Juventude.
CONCA - Conselho da Criança e do Adolescente.
CONE - Coordenadoria dos Assuntos da População Negra.
COMFORÇA – Comissão de Acompanhamento e Fiscalização do OP-BH.
COP - Coordenadoria do Orçamento Participativo.
CPP - Coordenadoria de Participação Popular.
CRC – Coordenação de Relações com a Comunidade.
GAPLAN – Gabinete de Planejamento.
GLBT – Gays, Lésbicas, Bissexuais e Transgêneros.
IQVU – Índice de Qualidade de Vida Urbana.
IPTU – Imposto Predial e Territorial Urbano.
OAB – Ordem dos Advogados do Brasil.
ONG – Organização Não-governamental.
OP – Orçamento Participativo.
OP-BH – Orçamento Participativo de Belo Horizonte.
OP-POA – Orçamento Participativo de Porto Alegre.
OP-SP – Orçamento Participativo de São Paulo.
PI – Plano de Investimentos.
PC do B – Partido Comunista do Brasil.
PDT – Partido Democrático Trabalhista.
PFL – Partido da Frente Liberal.
PMDB – Partido do Movimento Democrático Brasileiro.
PP – Partido Progressista.
PPB – Partido Progressista Brasileiro.
PPS – Partido Popular Socialista.
PREZEIS – Zonas Especiais de Interesse Social (regiões da cidade com elevadíssimos níveis
de carência de serviços sociais e de infra-estrutura).
PSB – Partido Socialista Brasileiro.
PSDB – Partido da Social Democracia Brasileira.
PSF – Programa de Saúde da Família.
PT – Partido dos Trabalhadores.
SAS - Secretaria de Assistência Social.
SCOPLAM – Secretaria Municipal da Coordenação de Planejamento, Orçamento e
Informação.
SDTS - Secretaria do Desenvolvimento, Trabalho e Solidariedade.
SEAI - Secretaria de Ações Integradas.
SEFIN – Secretaria de Finanças.
SEHAB - Secretaria de Habitação e Desenvolvimento Urbano.
SEMAB - Secretaria Municipal de Abastecimento.
SEME - Secretaria Municipal de Esportes, Lazer e Recreação.
SEMPLA - Secretaria Municipal de Planejamento Urbano.
SEPLAN – Secretaria de Planejamento, Urbanismo e Meio Ambiente.
SF - Secretaria de Finanças e Desenvolvimento Econômico.
SIAFE – Sistema de Administração Pública Federal.
SIMPA – Sindicato dos Municipários de Porto Alegre.
SIS - Secretaria de Implementação Subprefeituras.
SIURB - Secretaria Municipal de Infra-Estrutura Urbana.
SMC - Secretaria Municipal de Cultura.
SME - Secretaria Municipal de Educação.
SMS - Secretaria Municipal de Saúde.
SMSP - Secretaria Municipal das Subprefeituras.
SMSU - Secretaria Municipal de Segurança Urbana.
SMT - Secretaria Municipal de Transportes.
SOPGC – Secretaria do Orçamento Participativo e Gestão Cidadã.
SSO - Secretaria de Serviços e Obras.
SUDECAP – Superintendência de Desenvolvimento da Capital.
SVMA - Secretaria Municipal do Verde e do Meio Ambiente.
UAMPA – União das Associações de Moradores de Porto Alegre.
URBEL – Companhia de Urbanização de Belo Horizonte.
LISTA DE QUADROS
1 – A Accountability Horizontal e sua rede de instituições e/ou agências................................22
2 – A Accountability Societal Vertical e a Sociedade Civil......................................................23
3 – Critérios e/ou fórmulas para divisão dos recursos destinados ao OP.................................51
4 – Órgão gestor responsável pelo OP e grau de vinculação com o
Executivo...................................................................................................................................56
5 – Fórmula para definição da pauta das assembléias do OP...................................................61
6 – Coordenação das assembléias e/ou plenárias do OP...........................................................62
7 – Prerrogativas e competências dos delegados do OP...........................................................62
8 – Pontos de pauta das reuniões dos Conselhos do OP...........................................................69
9 – Coordenação das reuniões dos Conselhos do OP...............................................................70
10 – Prioridades temáticas eleitas pelo OP para a cidade.........................................................98
11 – Exigência regimental de prestação de contas e de fiscalização......................................108
12 – Outros agentes de accountability e controle social presente no OP...............................110
13 – Exigências regimentais de publicização do OP..............................................................112
14 – Portais na Internet e endereços eletrônicos dos OPs.......................................................115
LISTA DE TABELAS
1 – Características geográficas, demográficas e sócio-econômicas (2000) de Porto Alegre,
Belo Horizonte, Goiânia, São Paulo e Recife...........................................................................48
2 – Recursos destinados ao OP em valores percentuais e absolutos – 2003.............................50
3 – Número e fórmula de cálculo dos delegados do OP...........................................................54
4 – Número de assembléias e/ou plenárias regionais e temáticas do OP..................................59
5 – Composição dos Conselhos do OP (2003)..........................................................................63
6 – Fórmula de seleção e escolha dos conselheiros do OP.......................................................64
7 – Freqüência e duração das reuniões do Conselho do OP.....................................................65
8 – Mandato dos conselheiros do OP........................................................................................67
9 – Evolução da participação popular no OP (no de participantes)...........................................88
10 – Participação popular no OP – 2003...................................................................................89
11 – Evolução do no de Delegados e Conselheiros do OP........................................................90
12 – Número de assembléias e/ou plenárias do OP..................................................................91
13 – Empreendimentos aprovados e concluídos através do OP................................................93
RESUMO
Nesta pesquisa, procura-se analisar a capacidade de o Orçamento Participativo
funcionar como mecanismo de accountability da gestão pública municipal. Primeiramente, foi
feito um levantamento da bibliografia a respeito do tema, isto é, accountability, controle
social e OP. Posteriormente, foram colhidos dados e informações sobre o processo de
orçamentação participativa nas cinco cidades escolhidas como objeto de análise (Porto
Alegre, Belo Horizonte, Goiânia, São Paulo e Recife), através de documentos produzidos
pelos respectivos órgãos municipais responsáveis pelo OP, como regimentos, atas de reuniões
e assembléias, dados estatísticos orçamentários e de participação política popular, entre
outros. Foram feitas, também, entrevistas com cidadãos ligados direta ou indiretamente ao
processo, como políticos, tecnocratas, delegados, conselheiros e pessoas que simplesmente
participaram do OP.
A sistematização da enorme quantidade de dados e informações colhidas ao longo da
pesquisa deu origem a dois grandes quadros comparativos que apresentam uma caracterização
de cada um dos OPs e os mecanismos de accountability neles identificados. Através da
análise desses dados, foi possível, então, comprovar a grande capacidade do OP tornar mais
accountable os governos municipais permitindo não só maior controle social sobre a gestão
da coisa pública, mas, sobretudo, submetendo parte da máquina administrativa do Estado à
vontade popular. Nesse sentido, os fundamentos da accountability nos OPs (participação
política popular, poder de agenda e discussão e deliberação pública) vão se cruzar com os
mecanismos de accountability dos OPs, como o acompanhamento e a fiscalização, a prestação
de contas e a transparência e a publicização, demonstrando, portanto, a intensa capacidade do
OP constranger o poder público a atender realmente as demandas e prioridades levantadas em
assembléias, fóruns e reuniões de delegados.
ABSTRACT
It is a research on the capacity of the OP act like accountability mechanism of the
municipal public administration. A rising of the bibliography concerning about the theme was
firstly done, that is, accountability, social control and OP. Afterwards, they were harvested
data and information on sharing the budget process in the five chosen cities as analysis object
(Porto Alegre, Belo Horizonte, Goiânia, São Paulo and Recife) through documents produced
by the respective responsible municipal organs for OP, like regiments, meetings and
assemblies record, budgetary statistical data and of popular political participation etc, and also
through interviews together to that direct linked citizens or indirectly to the process, as
political, technocrats, delegates, advisers and people who simply took part in OP.
For systematization of the data and information enormous quantity harvested along the
research gave origin to two great organized comparative pictures second the characterization
of each one of OPs and second accountability mechanisms in them identified. through the
analysis of these pictures was possible then prove OPs great capacity turn more accountable
the municipal governments allowing not only larger social control about the administration of
the public thing, but, above all, submitting state administrative at ease popular machine. In
this sense, the foundations of accountability in OPs (popular political participation, agenda
power, and discussion and public deliberation) are going to cross with accountability
mechanisms of OPs, like the accompaniment and the inspection, by installment of accounts,
and the transparency and to make it public, demonstrating, therefore, OPs intense capacity
compel the public power to really attend the demands and priorities lifted in assemblies,
forums and delegates' meetings.
“Talvez não tenhamos conseguido fazer o melhor,
mas lutamos para que o melhor fosse feito...
Não somos o que deveríamos ser,
não somos o que queríamos ser,
mas graças a Deus,
Não somos o que éramos”.
Martim Luther King
11
INTRODUÇÃO
Esta pesquisa parte da análise sobre as várias formas de controle social presentes nos
processos de orçamentação participativa dos municípios de Porto Alegre, Belo Horizonte,
Goiânia, São Paulo e Recife, de forma que se possa discutir como o OP gera accountability da
gestão pública de uma maneira mais ampla. Para tanto, toma-se como eixo de discussão e
análise três fundamentos da accountability, isto é, a participação política popular, o poder de
agenda e a discussão e deliberação, que perpassam todo o tempo os três grandes mecanismos
da accountability, ou seja, a prestação de contas, a fiscalização e o acompanhamento, e a
transparência e publicização da gestão pública. Todos esses fundamentos e mecanismos são
analisados no âmbito dos fóruns, das plenárias e das reuniões de Delegados, de Conselheiros e
de outros agentes sociais que possam ter algum tipo de protagonismo na arena política do
Orçamento Participativo (OP). Relacionam-se, portanto, a diferentes valores e aspectos que,
ao variarem, produzirão significativas diferenças na capacidade do OP gerar a accountability
do poder público. Já os mecanismos, por sua vez, ligam-se ao processo de funcionamento da
accountability no âmbito do OP.
O primeiro passo do trabalho de pesquisa foi definir claramente, através de
levantamento bibliográfico a respeito do tema, os conceitos que envolvem a accountability,
especialmente a partir da tipologia adotada por O‟Donnell, que fala em três tipos de
accountability: a accountability horizontal, a accountability vertical eleitoral (Electoral
Vertical Accountability) e a accountability societal vertical (Vertical Societal Accountability).
Em seguida, no segundo capítulo, faz-se uma análise dos mecanismos formais de controle
social sobre o processo de orçamentação pública existentes no Brasil, especialmente dos três
agentes institucionais de controle social, quais sejam, o Poder Executivo, que deve fazer o
controle interno, o Poder Legislativo, que se incumbe do controle externo, e os Tribunais de
Contas, que exercem também o controle externo, porém ex-post. Discute-se também o
“controle subjetivo”, que é exercido pela sociedade civil, organizada através de ONGs, mídia
e outras instituições de caráter privado.
O capítulo terceiro enfoca o Orçamento Participativo sob o ponto de vista de sua
definição, descrição e caracterização como instituto político participativo. Em seguida, com
os dados e informações coletados a respeito dos cinco OPs enfocados, junto aos documentos
produzidos pelos respectivos órgãos responsáveis pela institucionalização do processo de
orçamentação participativa ou por outros órgãos municipais ligados à participação política
popular e ao orçamento público, bem como através de entrevistas realizadas com políticos,
12
tecnoburocratas, delegados, conselheiros e outros envolvidos no OP, foi possível sintetizar em
dois grandes quadros o resultado da acumulação de um universo enorme de informações.
Quadros esses, que, posteriormente, para melhor visualizar o objeto de análise, bem como
suas distinções e semelhanças em cada uma das experiências de OP, permitiram a discussão
em torno da chamada accountability.
O objetivo central da pesquisa é, avaliar a capacidade do OP gerar accountability da
gestão pública. Então, quais são os mecanismos e fundamentos desse controle social sobre o
processo de orçamentação pública? É claro que o OP não é o único instrumento de
accountability sobre a gestão do orçamento público. É possível identificar outros elementos e
instâncias que induzem à prestação de contas, à transparência, à responsabilização e à
responsividade do poder público, como os Tribunais de Contas, as Câmaras de Vereadores, as
normas legais vigentes, como a Lei de Responsabilidade Fiscal, por exemplo, bem como a
imprensa, as ouvidorias, a Controladoria Geral da União etc.
A introdução de novos mecanismos de participação popular na gestão pública das
cidades brasileiras trouxe à tona uma série de questões que ainda não foram respondidas de
modo satisfatório. Uma delas é como tornar a accountability em algo realmente eficaz e,
conseqüentemente, satisfazer as comunidades e os diversos setores sociais quanto ao real
atendimento de suas demandas e prioridades? Essa eficácia da prestação de contas do Poder
Executivo frente à sociedade civil local existe quando há um verdadeiro controle social sobre
os governantes e sobre a burocracia estatal.
Na América Latina, em geral, a sociedade civil, no embate contra os regimes
autoritários, fortaleceu-se a ponto de tornar-se relativamente capaz de estabelecer alguns
pequenos limites ao poder do Estado, até então monopolizado pelas elites conservadoras.
Criou-se, assim, ao longo das últimas décadas, um novo formato institucional no âmbito da
organização e mobilização da sociedade civil e da engenharia política.1 Entre 1977 e 1985
ocorreu, no Brasil, o surgimento de novos atores sociais dispostos a limitar e controlar as
ações do Estado, resultado de uma onda de democratização surgida no pós-guerra, mas que só
nos atingiu nos anos 1980/1990.2 Esse processo de democratização está ligado à
descentralização político-administrativa do Estado e ao fortalecimento da participação em
1 De acordo com Avritzer (2003), em meados dos anos 1970 começou a surgir no Brasil uma sociedade civil
autônoma e democrática, com a crescente multiplicação das associações comunitárias e de suas respectivas
relações com o Estado. 2 O processo político que ocorreu no Brasil entre 1977 e 1985 estava relacionado com a redemocratização, após
longos anos de Ditadura Militar. Já a “onda de democratização” que atingiu a Europa Ocidental no período do
pós-guerra foi resultante da derrota do nazi-fascismo. Em ambos os casos, o que se percebeu foi também um
movimento em direção à descentralização político-administrativa do Estado.
13
nível local (SANTOS, 2002: 56). Houve, então, uma recuperação do conceito de sociedade
civil, abandonado propositalmente pelas elites políticas durante o período de autoritarismo.
De todo esse processo surgiu um novo associativismo no Brasil, que naquele momento
histórico era quase que exclusivamente reivindicatório (BOSCHI, 1987). Santos (2002) fala
em reivindicações por direitos de moradia, por direitos de participação, por direitos a bens
públicos distribuídos localmente, pelo reconhecimento das diferenças entre outras. Pois, é
nessa conjuntura, então, que nascem os movimentos sociais urbanos, construídos sob o prisma
das grandes contradições urbanas. Ligavam-se à insatisfação da população em relação às
decisões dos governos quanto às políticas públicas relacionadas à melhoria das condições de
vida da sociedade. Um problema, portanto, de responsividade que só teve uma solução parcial
através da institucionalização da participação política popular na formulação das políticas e na
gestão pública. Isso significava “tornar a esfera pública permeável às reivindicações dos
movimentos sociais urbanos, incorporando-os ao processo decisório” (DIAS, 2002: 73),
agregando a participação política popular ao processo governativo. Para Paul Singer (1998), a
população mais pobre precisa mobilizar as “forças urbanas vivas”, buscando abrir espaços
para o debate e a negociação, de forma a dividir o poder de decisão com a sociedade civil
organizada. Havia, portanto, a necessidade premente de se efetivar no âmbito dos municípios
uma democracia verdadeiramente participativa. Nesse contexto, era crucial garantir o controle
social sobre as políticas públicas e democratizar o acesso aos bens, serviços e equipamentos
públicos. A redemocratização brasileira, assim, ocorrida entre o final dos anos 1970 e meados
da década de 1980, trouxe à tona novos paradigmas de democracia, sendo que na década
seguinte esse processo de modernização e de consolidação da democracia obrigou o Estado a
se ver frente a frente com inéditos modelos de gestão pública, de viés participativo e popular,
produzindo, então, um choque com o modelo de gestão “centralizador e impositivo” típico
dos Anos de Chumbo.3 Esse novo modelo foi gestado pela ação de novos atores sociais e
políticos que emergiram na resistência ao regime militar.
“No Brasil, o processo de luta contra o autoritarismo e de transição para a
democracia foi marcado pelas seguintes características: a construção de uma esfera
de práticas sociais mais democráticas, em que práticas dominantes e excludentes
foram questionadas; a reavaliação de uma tradição cultural ambígua em relação à
democracia; e a defesa de um campo de demarcação entre sociedade civil e
Estado. Desse modo, novos potenciais culturais de construção democrática
emergiram e novas práticas, movimentos e instituições tornaram-se possíveis”
(AVRITZER, 2002: 17).
3 A historiografia recente do Brasil tem adotado esse termo “Anos de Chumbo” para indicar o período em que
vigorou no país a Ditadura Militar (1964-1985).
14
Posteriormente, a Constituição de 1988 fomentou a descentralização político-
administrativa, dando aos municípios atribuições até então exclusivas das esferas federal e
estadual. Dessa forma, introduziram-se mecanismos que tornaram o município o principal
executor de políticas sociais públicas. Além disso, foram criados outros instrumentos
democrático-participativos como o plebiscito, o referendo, os projetos de iniciativa popular e
o controle do orçamento público.
Claro que o processo de descentralização político-administrativa, por si só, não
representou a “democratização das relações entre o Estado e a sociedade civil”, sendo um
processo que ainda está restrito a alguns poucos municípios (CORREIA, 2003: 154-155),
especialmente aqueles governados por forças políticas de esquerda. Entretanto, mesmo
levando-se em consideração a existência de eleições periódicas em todos eles e independente
do partido político de quem esteja no poder, a partir desse instante, os municípios foram
provocados a realizar transformações qualitativas nos seus métodos de gestão pública.
Os movimentos sociais urbanos estiveram a maior parte do tempo envolvidos com a
luta por uma gestão urbana mais democrática e menos clientelística, o que culminou com uma
emenda popular encaminhada, em 1987, à Assembléia Nacional Constituinte propondo uma
profunda reforma urbana, mas que resultou em apenas dois artigos na nova Constituição: o
artigo 182, que assegura que o objetivo da política de desenvolvimento urbano é dispor sobre
as funções sociais da cidade, garantindo o bem-estar de sua população, e o artigo 183 que
prevê o usucapião especial. Somente em 2001 foi sancionada a Lei 10.257/01, que
regulamentou os artigos 182 e 183 da Constituição Federal e estabeleceu diretrizes gerais da
política urbana, ficando conhecida como “Estatuto da Cidade”. No seu artigo quarto, inciso
III, prevê a democratização dos orçamentos municipais. Dessa forma, tornou-se necessária a
abertura das “caixas pretas” das peças orçamentárias dos municípios brasileiros, obrigando o
poder público a tornar transparente a gestão da coisa pública.
Assim, em decorrência do Estatuto da Cidade, o poder público passou a ter que
conviver com inéditos mecanismos de accountability, até então desconhecidos no cotidiano
político-administrativo brasileiro, produzindo em muitos municípios um grande choque, pois,
no Brasil, ainda predomina uma cultura política clientelista e fisiológica, sustentada por uma
máquina administrativa burocrática e corporativa, em especial nos pequenos municípios
(CORREIA, 2003: 160). O artigo 44 do Estatuto das Cidades define que a gestão orçamentária
participativa deverá promover “a realização de debates, audiências e consultas públicas sobre
15
as propostas do Plano Plurianual, da Lei de Diretrizes Orçamentárias e do orçamento anual,
como condição obrigatória para sua aprovação pela Câmara Municipal”.
Ainda como mecanismo de accountability tem-se a Lei 101, de 04 de maio de 2000,
conhecida como Lei de Responsabilidade Fiscal, que no seu capítulo IX trata da
transparência, do controle e da fiscalização orçamentária. No seu artigo 48 diz que “são
instrumentos de transparência da gestão fiscal, aos quais será dada ampla divulgação,
inclusive em meios eletrônicos de acesso público: os planos, orçamentos e leis de diretrizes
orçamentárias; as prestações de contas e o respectivo parecer prévio; o Relatório Resumido da
Execução Orçamentária e o Relatório de Gestão Fiscal, e as versões simplificadas destes
documentos”. Ainda no seu parágrafo único, a LRF diz que “a transparência será assegurada
também mediante o incentivo à participação popular e realização de audiências públicas,
durante os processos de elaboração e de discussão dos planos, lei de diretrizes orçamentárias e
orçamentos” (CORREIA, 2003: 158).
É nessa conjuntura de mudanças político-institucionais, ocorridas no Brasil com a
redemocratização e com a Constituição de 1988, que surgiu o processo de orçamentação
participativa. Ele foi, como salienta Avritzer (2003: 17), “a mais inovadora prática de gestão
democrática em nível local surgida no Brasil pós-autoritário”, junto, é claro, com os conselhos
populares. Trata-se de um experimento de participação política popular que abre espaço para
a gradual construção da cidadania e para a redução das desigualdades sociais, especialmente
porque seu fundamento básico é a inversão de prioridades, além de democratizar o processo
decisório na esfera do orçamento municipal. Wieland Silberschneider, coordenador do OP de
Belo Horizonte durante a gestão de Patrus Ananias (1993-1997), destaca a importância do
orçamento participativo:
“(...) até então, dada a condescendência da legislação orçamentária brasileira, o
registro de programa de investimentos da prefeitura era feito, de forma geral, de
modo bastante genérico. A partir da edição do OP em Belo Horizonte, a Secretaria
Municipal de Planejamento passou a consignar no orçamento um código de
aplicação acompanhado da respectiva fonte de recursos. Além disso, passou a
constar da mensagem do projeto de lei do orçamento um quadro discriminando
cada intervenção programada, sua localização e seu valor previsto, dando
transparência inédita à ação governamental e, por conseqüência, elevando o grau
de vinculação do compromisso governamental” (In: LESBAUPIN, 2001: 74).
Além disso, o OP introduziu um novo modelo de gestão dos recursos públicos em
nível municipal. Claro que as experiências de orçamentação participativa muitas vezes
16
dependem da vontade política dos governantes, algo que na grande maioria das vezes vincula-
se ao projeto político do PT e de mais alguns poucos partidos de centro-esquerda e esquerda.4
Se o OP fez com que, se por um lado ajudasse na co-gestão, na co-responsabilização,
na transparência e no controle social, por outro lado abriu a possibilidade para se dar uma
“roupagem nova às formas tradicionais de gestão” (GRAZIA, 2003: 44), disfarçando práticas
patrimonialistas, clientelistas e eleitoreiras. Mas, ainda assim, não deixa de ser uma
possibilidade de intervenção eficaz no orçamento público. Essa nova formatação da gestão da
coisa pública permite o monitoramento de parte do orçamento e dos investimentos,
transformando de fora para dentro a administração municipal com a introdução do conceito de
co-gestão, compartilhando parte da responsabilidade pela alocação orçamentária com a
sociedade civil. O OP é, portanto, uma instância decisória no processo de distribuição
orçamentária voltada para a democratização da aplicação dos recursos públicos.
Uma articulação entre o OP e os conselhos de políticas públicas pode significar um
aumento considerável do controle social, o que ainda não ocorre efetivamente, mas que pode
vir a se tornar uma realidade na medida em que as duas instâncias participativas estabeleçam
mecanismos de controle social mútuo, com troca de informações e dados pertinentes à
administração pública e com ações conjuntas de acompanhamento e fiscalização do poder
público. Na essência do OP está a idéia de criação e fortalecimento dos conselhos populares,
fazendo com que o poder público estabeleça canais de comunicação e de consulta à
população, ampliando dessa forma a accountability (DIAS, 2002), já que ambos, OP e
conselhos populares, são mecanismos que ampliam a esfera de participação popular, injetando
na complexa máquina estatal novos atores sociais além da tradicional burocracia, conduzindo
assim a uma relativa co-gestão dos negócios públicos, o não se dá somente pela introdução de
novos atores no processo, mas pela mudança no trato da coisa pública acrescentando-se mais
responsabilização e responsividade ao processo de gestão.
O OP é uma instituição híbrida, ou seja, trata-se de uma formatação político-
institucional que envolve a partilha de espaços de deliberação entre os agentes estatais e as
entidades da sociedade civil (AVRITZER, 2003). Sua composição, portanto, é mista e plural,
ocorrendo assim uma soberania compartilhada entre atores estatais e da sociedade civil,
envolvendo deliberações sobre questões antes de competência exclusiva do Estado, sendo que
suas deliberações são argumentativas e fruto de decisões coletivas, ou seja, através da
discussão em torno de contrapontos e propostas construídas coletivamente. O vínculo
4 As cinco experiências de OP analisadas na presente pesquisa (Porto Alegre, Belo Horizonte, Goiânia, São
Paulo e Recife) foram implantadas pelo PT.
17
institucional dos participantes do processo de orçamentação participativa liga-se
predominantemente às organizações de base territorial (associações de bairros ou
comunitárias), no caso de Porto Alegre, às associações temáticas (mulheres, negros, gays etc),
no caso de São Paulo, e aos partidos políticos (especialmente PT, PSB, PPS e PC do B), no
caso de Belo Horizonte (CUNHA, 2003).5 Nele, a representação dos diversos interesses
coletivos se dá por meio da participação direta e da representação, sendo que sua formatação
institucional (sistemática e metodologia) engloba práticas típicas da sociedade civil, como
assembléias e reuniões, e do Estado, como os conselhos e a produção de políticas públicas.
Segundo Avritzer (2003), o processo de orçamentação participativa relaciona de maneira
peculiar a ampliação da participação popular e o estabelecimento de critérios de justiça no
processo deliberativo. Enfim, o OP significa a democratização de parte da gestão pública.
Além de todas essas questões mais ligadas à práxis do processo de orçamentação
participativa, é preciso também discutir teoricamente, no plano das idéias, o papel do OP
como real e eficaz instrumento de accountability, isto é, de prestação de contas e controle
social sobre a alocação dos recursos orçamentários, sobre a implementação de projetos e
obras, sobre o resultado de políticas públicas, especialmente aquelas voltadas para as grandes
demandas urbanas sejam elas sociais ou de infra-estrutura física das cidades, pois, o OP
mostra-se, pelo menos teoricamente falando, um mecanismo de accountability sobre as ações
do Estado.
Muitas vezes, o tema da participação política popular é tratado de maneira simplista,
isto é, ele é colocado como sinônimo de co-gestão ou de auto-gestão. Isso é extremamente
perigoso, porque a participação pode, muitas vezes, ser usada como forma de legitimar o
controle do Estado sobre as “tensões decorrentes de conflitos sociais”. Logo, a participação
pode servir apenas como mecanismo de “neutralização dos conflitos”. O Estado pode induzir
a sociedade a cooperar e, assim, fazer crer que há integração entre ambos, mas no fundo
apenas encobre o papel centralizador e excludente de suas políticas públicas. O processo de
orçamentação participativa, ao contrário, privilegia a participação política popular ampliada
ou neocorporativa6, isto é, uma participação que ocorre por meio de entidades da sociedade
5 Essa diferença no vínculo institucional dos participantes dos OPs de Porto Alegre, de São Paulo e de Belo
Horizonte se explica pelos diferentes processos históricos de lutas e de organização social em cada uma dessas
cidades. 6 Neocorporativismo é fruto de um conjunto de mudanças ocorridas nas relações entre Estado e organizações
representativas dos interesses particulares, nos países capitalistas com regime democrático. Essas associações
têm uma estrutura interna centralizada e hierárquica, e pertencer a elas é muitas vezes uma obrigação, de fato
quando não de direito. É o Estado que dá a essas associações o reconhecimento institucional e o monopólio na
representação dos interesses do grupo, assim como é o Estado que delega a elas um conjunto de funções
públicas. O fenômeno do neocorporativismo tem suas raízes na refundação da Europa burguesa, ocorrida entre as
18
civil, organizada como associações de moradores, comunitárias ou de bairros, sindicatos,
igrejas, comissões pastorais, universidades, organizações não governamentais etc. Não é
objetivo do processo de orçamentação participativa privilegiar a participação restrita ou
instrumental, voltada apenas para o atendimento de questões pontuais ou de microprioridades,
apesar de isso também ocorrer. Nesse sentido, seria o OP capaz ou não de produzir, através da
participação política popular, um novo modelo de gestão da coisa pública, onde a
accountability se faça uma constante? Boa parte da bibliografia que trata do processo de
orçamentação participativa analisa o desenho político desse mecanismo de gestão pública,
especialmente sob o ponto de vista da participação popular, como Avritzer (2003), Santos
(2002) e Navarro (2002), ou ainda sob o ponto de vista do confronto entre a democracia direta
e a democracia representativa, como Fedozzi (1998 e 2000), Genro (1997) e Dias (2002). Daí
a importância dessa pesquisa sobre os mecanismos de accountability do OP, que busca
analisar não só a participação popular ou o conflito político-institucional dele decorrente, mas,
através do desenho dos OPs de Belo Horizonte, Porto Alegre, São Paulo, Goiânia e Recife,
procura identificar os pontos comuns e as diversidades entre os mesmos, vendo então como o
OP é capaz de funcionar como mecanismo de prestação de contas e de controle social. Este é,
portanto, um trabalho que inova no sentido de que seu objeto de pesquisa é ainda muito pouco
estudado. Enfocando a accountability no processo de orçamentação participativa e a
conseqüente responsabilização e responsividade do poder público.
Como forma de organizar os dados levantados e de organizar a nossa discussão, foram
elaborados dois grandes quadros comparativos. O primeiro deles busca caracterizar o
contexto, isto é, os aspectos geográficos, demográficos, econômicos, sociais, eleitorais e
políticos das cinco cidades estudadas. Além disso, este primeiro quadro também caracteriza
os processos de orçamentação participativa sob o ponto de vista de seu desenho e regras, seja
identificando os percentuais e valores de recursos destinados ao OP, seja apresentando as
fórmulas e os métodos de escolha dos delegados e conselheiros. E buscando marcar as
semelhanças e distinções do funcionamento e do desenho institucional dos distintos processos
de orçamentação participativa. No segundo quadro, o objetivo é identificar os fundamentos e
os mecanismos de accountability dos cinco OPs estudados, como a prestação de contas, a
duas guerras mundiais e na passagem do capitalismo liberal para o capitalismo organizado na virada do século
XIX. Mas grande parte da literatura relativa ao neocorporativismo se refere a um momento de mediação de
interesses entre a sociedade civil e o Estado. O neocorporativismo é visto, neste caso, como uma maneira
específica de formação de opções políticas por parte da máquina do Estado. No neocorporativismo as grandes
organizações representativas dos interesses não se limitam a exercer pressões externas, como acontece no
modelo pluralista, mas são envolvidas diretamente ou incorporadas no processo de formação e de gestão das
decisões (ROVERSI-MONACO, 1994).
19
fiscalização e o acompanhamento, e a transparência e publicização da gestão pública.
Permitindo visualizar os resultados práticos da accountability no processo de orçamentação
pública. Estes dois grandes quadros comparativos podem ser encontrados em anexo à
dissertação.
Trata-se, portanto, de uma pesquisa que, primeiramente, discute os limites e o
potencial da accountability sobre a gestão pública, bem como o controle social sobre o
processo de orçamentação pública a partir de levantamento bibliográfico, momento no qual se
construiu o referencial teórico básico de toda a discussão em torno da accountability, do
controle social e do processo de orçamentação pública. Em seguida, a pesquisa busca definir o
OP sob o ponto de vista conceitual e, logo depois, faz-se a caracterização específica dos
processos de orçamentação participativa de Porto Alegre, Belo Horizonte, Goiânia, São Paulo
e Recife. É então a partir do grande universo de dados e informações coletados sobre as
experiências de OP nos cinco municípios estudados que, após serem devidamente filtradas e
tratadas, foi possível construir um arcabouço para, finalmente, identificar e analisar os
mecanismos de accountability presentes no OP.
A conclusão final da pesquisa se dá com a identificação dos fundamentos e
mecanismos de accountability do OP, buscando ver se ele é capaz de gerar accountability da
gestão do orçamento público de maneira geral, alcançando assim o objetivo principal da
pesquisa. Dessa forma, será possível verificar se o OP produz maior accountability, levando o
poder público a se sentir constrangido pela mobilização política popular. Ou seja, a sociedade
civil, ao participar da orçamentação pública, obriga os agentes públicos a adotarem uma
conduta de responsabilização em relação ao trato para com a coisa pública e de
responsividade político-administrativa. Isso é claro, tendo-se a certeza de que a accountability
não é gerada somente de fora para dentro. Existem mecanismos normativos e institucionais
presentes no interior do próprio poder público que o obrigam a estar permanentemente
prestando contas, sendo transparente e publicizando suas ações em relação ao tratamento dado
à coisa pública, logo, tanto o OP como outros mecanismos internos e externos de
accountability e de controle social obrigam o Estado a ser responsivo e ter maior
responsabilização.
20
Capítulo 1
OS LIMITES E O POTENCIAL DA ACCOUNTABILITY SOBRE A GESTÃO
PÚBLICA
A accountability pode ser considerada a obrigação da prestação de contas do poder
público à sociedade civil e às autoridades competentes. Traduz-se pela existência de
mecanismos de cobrança e de controles recíprocos que constituem fator favorável ao êxito da
gestão pública, permitindo evitar a apropriação da máquina por interesses privados, o
desperdício, além da alocação de recursos para fins não previstos (DINIZ, 1995). Essa
prestação de contas pressupõe não só a participação política popular nos processos de
discussão e de deliberação pública, o poder da sociedade civil definir a agenda pública em
conjunto com o poder público, o acompanhamento e a fiscalização da gestão pública, e a
transparência e publicização das contas públicas, mas também a responsabilização e a
responsividade do Estado perante a sociedade civil.
Os mecanismos de accountability foram introduzidos no Brasil não só por força da
Constituição de 1988, mas também como resultado das transformações sociais e políticas
ocorridas no país a partir da queda do regime autoritário e da redemocratização nos anos 1980
e 1990, com o crescente fortalecimento da sociedade civil e das organizações não
governamentais. Esse processo fez com que se construísse uma malha de instituições
responsáveis pela cobrança da prestação de contas e do controle social sobre o Estado e sobre
os atos de sua burocracia, malha essa formada pelos sindicatos, a Igreja Católica, a mídia, as
organizações de direitos humanos, a OAB, as entidades de classe e corporativas, as centrais
sindicais, as associações comunitárias e, até mesmo, pelos indivíduos altruístas e indignados
(O‟DONNELL, 1998: 51). Aliado a isso, a “Constituição Cidadã” instituiu mecanismos legais
de accountability, como a criação do Ministério Público, as Ações de Inconstitucionalidade
(ADINs), os referendos e as consultas populares. Estes são mecanismos que abriram a
possibilidade da sociedade civil denunciar atos ilícitos praticados pelo poder público e
também de se manifestar contrariamente sobre algum procedimento político-administrativo.
Com isso, a sociedade brasileira pôde caminhar mais seguramente em direção à consolidação
de um regime democrático de direito, construindo uma sociedade relativamente mais
politizada e participativa, bem como possibilitou novas e inéditas experimentações de
mecanismos da democracia direta e participativa convivendo com as tradicionais instituições
da democracia representativa, como o Orçamento Participativo, por exemplo.
21
Esses fenômenos políticos de accountability e crescente participação política fizeram
com que se processassem novas realidades institucionais e político-administrativas no Brasil,
especialmente, nos municípios, onde a demanda por serviços públicos se fez sentir muito mais
fortemente. Diante disso, alguns governos municipais de centro-esquerda eleitos a partir do
final dos anos 1980 começaram a implementar projetos de gestão pública participativa e
popular, dentre eles o OP, o qual, se por um lado privilegiou a participação de camadas antes
excluídas do processo de decisões políticas e da definição da alocação de parte dos recursos
orçamentários disponíveis, por outro criou novos mecanismos de prestação de contas e de
controle social sobre os governos municipais e sobre as suas respectivas burocracias estatais.
Permitindo, dessa maneira, vislumbrar a relativa capacidade de o OP gerar accountability da
gestão pública.
Essa discussão em torno da accountability não tem sido muito contemplada pela
comunidade acadêmica brasileira. Talvez porque se trata de um fenômeno político-
institucional muito recente na realidade cotidiana dos municípios brasileiros. Mas, antes de
aprofundar na discussão central, ou seja, analisar o papel desse novo instituto político de
gestão urbana participativa e popular denominado Orçamento Participativo (OP), sob o ponto
de vista da sua capacidade de servir como mecanismo de prestação de contas e de controle
social, gerando a accountability da gestão pública, é preciso buscar os significados para o que
se está chamando de accountability. Segundo O‟Donnell (2000), existem três tipos de
accountability: a accountability horizontal, a accountability vertical eleitoral (Electoral
Vertical Accountability) e a accountability societal vertical (Vertical Societal Accountability).
A accountability horizontal pressupõe “a existência de agências estatais que têm
autoridade legal e estão realmente dispostas e capacitadas a empreenderem ações que vão
desde o controle rotineiro até sanções legais, ou inclusive impeachment em relação a atos e/ou
omissões de outros agentes ou agências do Estado que podem, em princípio ou
presumidamente, ser qualificados como ilícitas” (O‟DONNELL, 2000: 01), muito bem
demonstrado no Quadro 1. Ele ainda afirma que os pressupostos para que a accountability
horizontal seja eficaz em suas ações contra o Estado ou o governo são: (i) o funcionamento
coordenado e convergente de uma grande malha de instituições que possuem legalidade,
autonomia de decisões e vontade política, sendo que em certas situações mais graves resulta
na ação da Justiça, através do instrumento do impeachment; (ii) atitude preventiva; (iii) o
Estado deve ser democrático e de direito; (iv) caráter republicano, na medida em que os
22
governantes e a burocracia estatal devem respeitar os limites legais de suas competências
próprias.
Quadro 1
A Accountability Horizontal e sua rede de Instituições e/ou Agências
Fonte: elaboração própria
Já a accountability societal vertical pressupõe, principalmente, a liberdade de
expressão e de associação. Isto porque ela depende essencialmente da intensa participação
política popular, assim como do poder fiscalizador da imprensa ou meios de comunicação,
que devem estar vigilantes quanto à condução político-administrativa do Estado, estando
prontos para denunciar possíveis desvios de conduta ética e de casos de má gestão ou de
corrupção. Os agentes desse tipo de accountability são, portanto, os indivíduos, os
movimentos sociais e as organizações formais. O‟Donnell (2000: 07) diz que “se trata de uma
voz que espera e deseja ser ouvida, de tal forma que a agência estatal adote ou deixe de adotar
as decisões a que se refere aquela voz”. Para que esta forma de controle social possa ser
exercida necessita-se de recursos pessoais e organizacionais, isto é, uma combinação de
tempo, informação, acesso à mídia, capacidade de comunicação pública e/ou interpessoal e, às
vezes, dinheiro. Essa dimensão da accountability leva a um questionamento clássico da
ciência política, qual seja: trata-se de se concentrar nas demandas (inputs), ou nos resultados
(outputs)? Não há um consenso sobre isso, mas a única certeza é a de que os agentes da
accountability societal vertical principais são as ONGs (de direitos humanos, de luta pelas
liberdades básicas da população, especialmente pobres e excluídos, de politização da
AGÊNCIAS DO ESTADO e INSTITUIÇÕES PÚBLICAS
SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL SUPERIOR TRIBUNAL DE JUSTIÇA
Corregedorias Tribunais de Contas Controladoria Geral da União
(CGU)
Polícia Federal
Comissão Parlamentar
de Inquérito
(CPI)
Ministério Público
(MP) Receita Federal
Audiências Públicas Ombudsman Partidos Políticos
Sistema de
Administração Pública
Federal
(SIAFE)
23
população, de fiscalização do comportamento ético da burocracia estatal), as associações de
moradores, comunitárias e de bairros, os sindicatos de trabalhadores e de empresários, as
entidades de classe, entre outros, como demonstrado no Quadro 2. Entretanto, definir em que
arena política se concentra a ação desses agentes é uma tarefa que fica para um momento
posterior do trabalho, quando discutiremos o Orçamento Participativo e a accountability.
Quadro 2
A Accountability Societal Vertical e a Sociedade Civil
Fonte: elaboração própria
Por fim, o terceiro tipo de accountability segundo O‟Donnell, que ele chama de
vertical eleitoral. Ela se resume às eleições como mecanismo periódico de prestação de contas
e de controle social à disposição da população. Na realidade esse tipo de accountability
vertical eleitoral se dá na medida em que, de tempos em tempos (no caso brasileiro a cada
quatro anos), os cidadãos têm a oportunidade de fazer o julgamento dos agentes públicos
eleitos no último pleito. Dessa forma, o trabalho à frente do poder público é avaliado pelos
eleitores que, se entenderem que os compromissos assumidos durante a campanha eleitoral
foram cumpridos de forma satisfatória, então o gestor público pode ser reeleito ou seu
candidato pode sair vitorioso da disputa, isto é, a população estará assim aprovando aquela
gestão. Caso contrário, se o gestor público não cumpriu com seus compromissos de campanha
e realizou uma administração pífia ou ruim à frente do poder público, muito provavelmente
ele será derrotado no pleito eleitoral ou seu candidato possivelmente não conseguirá vencer,
pois será identificado com a gestão anterior.
Esta tipologia proposta por O‟Donnell será bastante utilizada nos diversos capítulos da
pesquisa, de forma que servirá como importante subsídio para a análise sobre a
responsividade e a responsabilização dos agentes públicos municipais frente à gestão do
orçamento público. Logo, ao buscar ver como o OP gera accountability da gestão pública,
essa classificação proposta por O‟Donnell ganhará papel relevante para a identificação dos
SOCIEDADE CIVIL Conselhos ONG‟s Orçamento Participativo
OAB e outras Entidades de
Classe
Organizações de Direitos
Humanos Centrais Sindicais e Sindicatos
Mídia Igreja Católica Associações Comunitárias
INDIVÍDUOS VIRTUOSOS
24
seus fundamentos e mecanismos, na medida em que possuem os elementos chave para definir
a participação política popular, o poder de agenda e a discussão e deliberação pública como
fundamentos essenciais do controle social sobre a gestão pública e, o acompanhamento, a
fiscalização, a prestação de contas, a transparência e a publicização como mecanismos da
accountability no OP.
Segundo Pinto (2001), há uma diferença substancial entre a accountability horizontal e
a vertical, especialmente no que se refere à origem do controle político e social sobre a gestão
pública. Diferença esta que pode ser demarcada quando se define em que arena os atores
políticos e sociais que cobram a prestação de contas e a transparência do governo estão
inseridos. Portanto, falar em accountability horizontal não é só pensar no respeito do poder
público às normas legais e constitucionais, algo já consagrado por Montesquieu quando
pensou na tripartição do poder do Estado, criando um sistema de checks and balances. É
pensar também no que muitos Estados democráticos têm adotado recentemente, ou seja, uma
concepção de accountability horizontal fundada no estabelecimento de agências de controle
sobre a ação dos agentes públicos, além, é claro, dos mecanismos de regulação. Por outro
lado, a accountability vertical pressupõe um mecanismo de controle eleitoral, por meio de
eleições livres e diretas, o que, por si só, não garante uma significativa accountability sobre o
poder público. Ela deve, sobretudo, enfatizar outros mecanismos de controle sobre a
formulação das políticas (inputs) e sobre os resultados da ação dos governos (outputs),
forçando-os a agir conforme as preferências dos cidadãos, expressas numa agenda pública
construída de forma conjunta, isto é, a sociedade civil e o poder público discutem e deliberam
sobre as políticas públicas e sobre a aplicação dos recursos orçamentários.
A convivência institucional desses vários tipos de accountability levou ao surgimento
do que O‟Donnell (1998) denominou de accountability societal. Baseada na mescla dos três
tipos de accountability, esse novo tipo de controle político e social chamado de societal se
estrutura a partir de uma ampla rede de agências de controle estatais e civis ou sociais (ver
quadros 1 e 2), como as ONGs, os sindicatos, as associações comunitárias ou temáticas, as
entidades de classes, as igrejas, na busca por uma maior responsabilização do Estado,
ocorrendo, assim, uma aglutinação de setores não estatais que, conjuntamente com os
mecanismos de controle já estabelecidos pelo aparato normativo e constitucional, obrigam o
poder público a prestar contas de seus atos e gastos, a ser fiscalizado e ter seus atos e contas
acompanhados, e a ser transparente e publicizar sua gestão. Constrangendo-o, dessa forma, a
um forte controle social. Segundo vários analistas, esse processo tem ajudado as democracias
latino-americanas a superarem de forma gradual e relativa algumas características político-
25
administrativas típicas, como o populismo, o clientelismo, o corporativismo, o coronelismo, o
caudilhismo, o cesarismo entre tantas outras características negativas que há muito vêm
predominando, especialmente devido à ausência desses mecanismos de accountability
societária ou societal. Esse tipo de controle social permite uma vigilância muito maior por
parte dos cidadãos, que não ficam restritos somente ao controle do governo por meio de
eleições periódicas. Podem exercer o controle sobre o poder público de forma continuada, ao
longo de todo o período de vigência dos mandatos, coibindo práticas ilícitas ou indesejáveis
dos detentores de mandatos eletivos e da própria burocracia estatal.
Mas prestação de contas e controle social então são sinônimos? Trata-se da mesma
coisa ou são diferentes? Para muitos cientistas sociais e políticos, a palavra accountability não
possui tradução literal para a língua portuguesa. Pode ser traduzida para nossa língua como
responsabilidade, obrigação e dever. Mas na ciência política pode significar tanto a prestação
de contas dos governantes e da burocracia estatal perante a sociedade civil, como também o
controle da sociedade sobre as ações políticas e administrativas dos governantes e da
burocracia estatal. Portanto, é a responsabilidade que as autoridades públicas, eleitas ou não,
devem ter no trato para com a coisa pública, o que reflete o caráter republicano do Estado.
Segundo Grau (2000), o controle social é um tipo de participação cidadã que apela para o
pluralismo político, chamando os principais atores sociais a participar da formulação e das
decisões em torno das políticas públicas, com base na responsabilização mútua entre todos os
envolvidos e em negociações que levem a acordos que garantam a efetiva implementação das
mesmas, o que representa responsividade. Caracterizando-se como uma forma de co-gestão
do Estado. Assim, se imagina uma delegação das responsabilidades do Estado, na medida em
que o poder público transfere para a sociedade civil a incumbência de deliberar sobre diversos
temas relativos à gestão pública, o que acaba levando a uma relativa perda da autoridade
política das instâncias de representação social, como o Poder Legislativo e o Executivo. O que
só é possível com a cooperação funcional no exercício da política, não podendo haver a
preponderância e o controle de apenas um agente político e/ou social sobre a gestão pública.
Habermas (1990) entende que só existe uma forma de ter preponderância sobre o
poder político-administrativo do Estado: é estabelecendo, externamente ao aparelho do
Estado, bases legais e normativas que possam se contrapor de forma racional às bases
normativas defendidas pelo próprio Estado, ou seja, resistindo ao poder normativo do Estado.
Para ele, somente o “poder político-administrativo” não deve ser capaz de atuar sobre as
estruturas do Estado e seus agentes. Isso porque é um poder que se opõe ferrenhamente ao
poder das informações e da comunicação (poder comunicativo), pois ele busca impedir a livre
26
formação de opinião pública, já que a organização burocrática e o desenho político-
institucional do Estado moderno são relativamente antidemocráticos, baseados num governo
que exclui a publicidade (BOBBIO, 1986).
O processo de formação de opinião pública e de acesso às informações relativas à
gestão pública só se dá quando há uma maior visibilidade do poder, o que é muito mais fácil
de acontecer no nível dos governos locais, pois a transparência muitas vezes depende da
proximidade espacial entre governantes e governados. Para Castells (1996), os governos
locais são os mais descentralizados do ponto de vista político e administrativo, pois é onde se
dá uma maior penetração da sociedade civil na esfera pública, além de serem governos mais
acessíveis aos cidadãos. Logo, a opinião pública sobre os atos do poder depende da
visibilidade, da cognoscibilidade e da acessibilidade (FEDOZZI, 1997), o que sugere que a
accountability não se restringe apenas à dimensão da prestação de contas e da fiscalização,
mas também à transparência e à publicização. Para Pinto (2001: 17), “ou se incrementa a
transparência democrática em todo o processo e também se pressiona pela obtenção de
resultados, ou se estará precarizando os parcos mecanismos de controle existentes”.
O controle social sobre as políticas e as decisões públicas também pode se dar através
da preponderância direta e/ou indireta da sociedade civil sobre o aparelho de Estado, isto é,
um controle ex-ante, prévio, que busca avaliar os custos e os benefícios, bem como o custo de
oportunidade e a taxa interna de retorno, ou seja, se o gasto dos recursos orçamentários
produzirá reais benefícios para a sociedade, o que pode ser entendido como “gestão por
resultados” ou por “criação de valor público”. Um controle, portanto, que se liga aos inputs. E
também ex-post, focando os resultados da ação político-administrativa, através de uma
avaliação posterior que pode ser feita durante a execução ou após a conclusão da
implementação das políticas, dos projetos ou das obras. Essas avaliações, que representam
parte do controle social, são muito importantes porque tornam mais transparente a gestão
pública. Isso apesar de serem, na maior parte das vezes, muito mais simbólicas, pois o
resultado político, freqüentemente, é mais importante na opinião pública e no eleitorado do
que os resultados objetivos propriamente ditos. De qualquer forma, os mecanismos de
controle social evolvem a racionalização dos espaços e das ações e, conseqüentemente, dos
resultados. Especialmente porque, num cenário de crise fiscal, como o que o Estado brasileiro
vem enfrentando nos três níveis da administração (federal, estadual e municipal), a avaliação
é importantíssima, já que demonstra se os recursos públicos estão sendo bem gastos e se está
se criando “valor público”.
27
Grau (2000) diz que a accountability se dá quando se obriga o Estado a fornecer
informações sobre o que pretende fazer, a fim de que se possa medir as conseqüências de suas
pretensões para toda a sociedade. Então, o controle social existe quando os atores obrigam o
Estado a informar sobre suas ações e suas decisões, não só passadas, mas também futuras, a
explicá-las e a estar sujeito a sanções em caso de eventuais condutas incorretas e antiéticas.
Assim, a melhora da eficácia da accountability da administração pública perante a sociedade
demanda não só a deliberação participativa e a transparência pura e simplesmente, mas
também a produção pelo Estado de informações de qualidade, de maneira que a sociedade
civil possa entendê-las e usá-las.
Com isso, o modus operandi da gestão pública passa a se basear na tomada de
decisões compartilhada entre o governo e a sociedade civil. A deliberação pública é, portanto,
um recurso que se associa ao controle ex-ante. Já um recurso de controle ex-post à disposição
da sociedade são as eleições (Electoral Vertical Accountability). Então, como classificar o
Orçamento Participativo dentro dessa perspectiva? Trata-se de um controle social
institucional prévio ou ex-ante? Posterior ou ex-post? Ou ambos, concomitantemente? De
certo, “para que a deliberação se faça patente como um recurso de accountability social,
possibilitando que ela se expresse como controle ex-ante, é imprescindível a consagração
jurídica de arenas públicas de discussão. Daí a importância da institucionalização de direitos
de exigência de prestação de contas, assim como de audiências públicas quando se formulam
as políticas e as decisões públicas, e a exposição pública dos projetos de ação administrativa”
(GRAU, 2000: 20). É aí, então, nessa arena política, que se insere uma parte importante do
instrumento de gestão pública participativa e popular conhecido como Orçamento
Participativo (OP). Digo uma parte porque o OP não se restringe apenas às arenas de
formulação e de decisões públicas, bem como de transparência e de publicização, mas se
estende também por outras arenas de participação política popular, como o acompanhamento
e a fiscalização das obras e da implementação dos serviços.
Uma outra questão de suma importância na discussão em torno dos limites e do
potencial da accountability sobre a gestão pública é aquela que busca definir quem são os
sujeitos que detêm o controle social, ou seja, quem são os atores sociais e políticos que
realmente vão produzir a accountability? Segundo Habermas (1990), são somente as
associações voluntárias especializadas na produção e divulgação de convicções práticas, isto
é, aquelas que produzem certezas capazes de interferir na relação cotidiana entre o Estado e a
sociedade civil. Já Schmitter (1999) diz que são as organizações sociais permanentes que
possuem poder e informações para exigir a prestação de contas do governo e de seu aparato
28
estatal. É claro que as organizações da sociedade civil, especializadas em exigir a prestação de
contas das instituições estatais e de seus agentes, além de monitorar as suas ações, são de vital
importância para a accountability, mas seriam elas os únicos sujeitos nesse processo? No caso
do OP, essa discussão em torno dos sujeitos da participação na gestão pública deve levar em
conta dois aspectos: primeiro, a inclusão ou exclusão no sistema político de segmentos ou
representações de classes sociais, isto é, ao privilegiar a participação popular de maneira
homogênea, dando o mesmo tratamento a todos, pode-se estar excluindo do processo diversos
segmentos não populares da sociedade, como a elite ou empresários. Contudo, a exclusão dos
setores populares, por sua vez, pode deixar a gestão urbana nas mãos das elites locais. O OP é,
portanto, um instrumento de gestão pública que dá ênfase à incorporação de atores até então
excluídos das discussões e deliberações em torno da gestão pública. Entretanto, os conflitos
de interesses em torno da gestão da coisa pública devem ser resolvidos com a participação de
todos os atores sociais, ou pelo menos quase todos, ou seja, toda a sociedade civil (elite e
camadas populares e médias), além das agências do Estado e do empresariado privado.
A análise dos documentos produzidos pelos órgãos municipais responsáveis pelo OP,
especialmente no que concerne ao perfil dos seus participantes, permite afirmar que, apesar
dos fóruns do OP serem basicamente constituídos por setores populares e camadas médias
assalariadas com alto índice de associativismo, o sujeito da participação é, por excelência, o
cidadão (indivíduo) mais pobre e carente de serviços públicos e de infra-estrutura. Outro
aspecto em torno dos sujeitos no processo de orçamentação participativa relaciona-se à forma
de participação, que pode ser individual, através da representação por entidades ou por um
sistema misto (FEDOZZI, 1997). De qualquer forma, as práticas autodenominadas OP “se
constituíram em espaços de participação de grande diversidade e pluralidade de atores da
sociedade civil e de cidadãos” (GRAZIA, 2003: 13). Os cidadãos comuns também podem
exercer a accountability. Contudo, somente a abertura de canais de participação cidadã, como
o OP, não assegura o pluralismo, isso devido às desigualdades políticas, econômicas e de
oportunidades.
Enfim, não é possível considerar o OP como a panacéia da deliberação pública
popular e participativa, como o remédio para todos os males da democracia representativa.
Principalmente porque, no OP, o controle social se restringe muito a um controle ex-ante,
influindo fortemente sobre a formulação e a decisão sobre as políticas, os projetos e as obras,
mas com enormes debilidades para um controle ex-post, ou seja, dos inputs ou resultados.
Portanto, pode-se concluir que a disponibilidade e qualidade das informações (transparência e
publicização), estas sim, constituem a condição sine qua non da accountability. O acesso às
29
informações quando as decisões e políticas ainda estão em processo de discussão e
encaminhamento abre a perspectiva para que os cidadãos possam interferir na deliberação
pública e, assim, ter o controle não só ex-ante. Porém, para que exista o acesso irrestrito às
informações, no momento em que qualquer indivíduo ou organização social as requer, elas
devem estar não só disponíveis, mas também organizadas e sistematizadas. Por isso é muito
importante institucionalizar o acesso às informações por meio legal, pois assim haverá a
efetiva participação da sociedade civil na formulação das políticas, nas decisões públicas e na
avaliação dessas políticas, e permitindo então o controle ex-post da gestão pública. De nada
adianta garantir a participação política popular no processo de gestão da coisa pública se o
Estado, por seu lado, não garantir a transparência e a publicização das contas e de seus atos à
frente do governo. Por outro lado, também não adianta a população participar politicamente
das discussões e deliberações públicas se não tem acesso às informações necessárias para
formar seus próprios juízos de valores em torno da gestão pública.
A accountability, que pelas suas características de fiscalização, acompanhamento,
transparência, publicização e de prestação de contas, só é possível de se efetivar se pensarmos
em pressupostos como a participação política popular nos processos de discussão e de
deliberação, além do poder de influenciar na formulação da agenda. A accountability pode,
portanto, ser entendida como uma forma de controle social sobre a gestão pública.
Diferentemente dos mecanismos de controle formais como os Tribunais de Contas e o Poder
Legislativo, o OP pode funcionar como mecanismo de accountability e, ao mesmo tempo, de
controle social. Nesse sentido, o próximo capítulo da pesquisa se concentrará na discussão
sobre o controle social sobre o processo de orçamentação pública, analisando basicamente as
formas de controle social institucionalizadas, sejam elas de controle interno ou de controle
externo da administração pública. Trata-se, portanto, de uma discussão fundamental para se
iniciar, posteriormente, a análise dos cinco OPs enfocados e da capacidade desse mecanismo
de orçamentação participativa produzir accountability, pois permitirá vislumbrar os diversos
instrumentos normativos e legais existentes em torno do controle social sobre o processo
orçamentário público.
30
Capítulo 2
MECANISMOS DE CONTROLE SOBRE O PROCESSO DE ORÇAMENTAÇÃO
PÚBLICA
Quando se fala em controle social se pensa imediatamente em prestação de contas, em
responsabilização do poder público, em responsividade, em transparência e em accountability,
entre outras coisas. Entretanto, como definir de forma clara e objetiva o que se convencionou
chamar, na ciência política, de “controle social”? Falar em accountability é falar num atributo
ou qualidade do Estado, isto é, o poder público deve estar sujeito a estruturas formais e
institucionalizadas de constrangimento de suas ações à frente da gestão pública, assim ele se
vê obrigado a prestar contas e a tornar transparente sua administração, publicizando suas
ações e iniciativas de políticas públicas, bem como seus gastos orçamentários. Por outro lado,
o controle social é um atributo ou qualidade da própria sociedade civil, que deve ser
municiada e habilitada para acionar os mecanismos de interpelação junto à gestão pública, de
modo que os cidadãos possam impedir que seus interesses sejam contrariados. Para tanto, é
necessário não só estabelecer princípios legais e instituições que funcionem como instrumento
de coerção do poder público, mas também que haja uma sociedade realmente capaz de
controlar o poder público.
Segundo Carvalho (2001), só recentemente o senso comum se apropriou do termo
“controle social”, que pode ser entendido como um conjunto de processos e mecanismos de
controle por parte da sociedade civil sobre as estruturas político-institucionais do Estado. Esse
controle só é possível quando ocorre a pressão, o constrangimento e a cooperação por parte
dos atores sociais envolvidos no processo político (ABRAMOVAY, 2001). Assim, se alcança
o controle social através de recursos legais e normativos, bem como através da cooperação e
da educação política dos cidadãos. Na prática, é algo que está intimamente ligado à
participação política popular na gestão pública, em especial aos processos de discussão,
deliberação e implementação orçamentária, envolvendo outras formas de democracia, como a
do tipo direta, a qual amplia bastante as inúmeras maneiras, formais ou não, da sociedade civil
fiscalizar as instituições, sejam elas públicas ou privadas (SIMIONATTO, 2001).
Numa democracia, a convivência cotidiana entre o Estado e a sociedade civil necessita
de transparência, de forma que o diálogo institucional entre ambos se baseie no acesso por
parte dos cidadãos às informações e aos dados referentes às ações públicas estatais. Logo,
deve haver o comprometimento incondicional do Estado em manter sempre aberto o acesso a
seus bancos de dados e às informações gerenciais para as pessoas comuns, as instituições, as
31
ONGs, as associações, as entidades de classe etc. A cobrança sobre o governo será mais
eficaz se houver livre acesso às informações gerenciais do Estado por parte da sociedade civil.
Desta forma, quanto mais bem informada a população, mais condições de exercer efetivo
controle social em relação aos gestores públicos (BARBOSA, 2001). Claro que também é
preciso ressaltar que tipo de informação está sendo disponibilizada, a sua qualidade e,
sobretudo, se a sociedade civil está preparada para usá-la eficazmente e se o Estado tem
mesmo capacidade para produzir informações de qualidade. Logo, não se trata apenas de abrir
o acesso às informações.
Além disso, as cobranças devem também recair sobre o Estado e sua máquina
administrativa e burocrática, nunca somente sobre os atores políticos. Essa prática, já
enraizada na sociedade brasileira, de centrar a cobrança exclusivamente sobre os políticos,
especialmente quanto às suas ações à frente da gestão pública, ignora os compromissos que o
Estado, como um todo, tem para com o bem estar da sociedade civil e para com o bom
gerenciamento da coisa pública, mesmo que para isso seja necessário modificar sua própria
estrutura político-institucional. Carvalho (2001) afirma que quando a prática do
patrimonialismo permite ao agente público, seja ele burocrata ou político, se enriquecer
ilicitamente através do poder que lhe é conferido ou com o dinheiro público, então a
culpabilidade sobre tal ato não deve recair somente sobre o próprio agente público, enquanto
personalidade individual, mas também a instituição estatal deve ser julgada, isto é, o próprio
Estado deve ser repreendido, mesmo que seja com mudanças no seu establishment.
Existem diversos mecanismos de controle sobre a peça orçamentária municipal.
Segundo a Constituição Federal, há três agentes institucionais de controle privilegiados,
quais sejam: o Poder Executivo, que deve fazer o controle interno; o Poder Legislativo, que
se incumbe do controle externo, e os Tribunais de Contas, que exercem também o controle
externo ex-post, em apoio ao papel constitucional da Câmara de Vereadores. Dessa maneira,
o Poder Legislativo e o Tribunal de Contas fazem o controle procedural, isto é, controlam a
legalidade constitucional dos processos de orçamentação municipal. A Câmara de
Vereadores, principalmente, se concentra na constitucionalidade ou não das propostas
orçamentárias, deixando de lado, em geral, o controle subjetivo7 do Poder Executivo, não
controlando se há adequação legal das propostas incluídas na peça orçamentária a suas
respectivas dotações e implementações. Já o que se chama de controle subjetivo acaba sendo
7 Trata-se de um controle subjetivo porque se prende muito na discussão e análise em torno do mérito político
das propostas orçamentárias feitas pelo Poder Executivo, não sendo, portanto, objetivo no controle social,
especialmente na análise da capacidade orçamentária do município para arcar com as propostas incluídas na Lei
Orçamentária Anual (LOA).
32
exercido mesmo é pela sociedade civil organizada, através de ONGs e outras instituições de
caráter privado (CAMPELLO, 2003). Esse controle subjetivo, quando exercido efetivamente
por estas instâncias da sociedade civil, conduz a um sensível aumento da accountability e,
conseqüentemente, acaba contribuindo para fortalecer a democracia. Essa divisão do controle
da administração pública em interno e externo pode ser entendida diferentemente: o controle
externo feito pelos Tribunais de Contas e pelo Poder Legislativo também pode e deve ser
exercido pela própria sociedade civil, especialmente quando ocorre o chamado “controle
social”, um controle geralmente não institucionalizado e formalizado, usualmente de caráter
social e participativo. Entretanto, esse controle social precisa de regulamentação formal por
parte dos entes federativos (União, Estados e Municípios). Já os controles internos, da alçada
do próprio Poder Executivo, em especial os municipais, na maioria dos casos não estão
devidamente regulamentados, o que faz com que, sem qualquer mecanismo de controle
interno, as administrações municipais fiquem sujeitas a se conduzirem como uma “nau sem
rumo” ou à deriva, tornando-se presas fáceis das sanções impostas pelos mecanismos de
controle externo (FACCIONI, 2001), que acabam impondo, de fora para dentro, um rumo a
essa “nau”, como se a direção fosse definida não pelo próprio gestor público, mas pelas
instituições externas ao Poder Executivo, isto é, Poder Legislativo e Tribunal de Contas.
“(...) a função de controle não representa a legitimação da democracia e não revela
as tendências modernizantes de abandono das normas clássicas, porque não se
adequa à plena extensão dos direitos sociais, econômicos e culturais estabelecidos
por uma nova construção da norma jurídica. A função de controle não
acompanhou a última passagem histórica do Estado, que inaugurou uma sociedade
democrática, cujos fundamentos incluem um controle participativo, transparente e
efetivo” (OLIVEIRA, 1994, apud CAMPELLO, 2003: 02).
No Brasil, a cultura do controle social ainda é muito incipiente e enfrenta inúmeras
dificuldades, como o baixo nível de confiança da sociedade civil na ação dos políticos e da
burocracia, a dificuldade da população em ter acesso aos meandros da administração pública,
a legislação extremamente complicada do ponto de vista da compreensão clara por parte do
cidadão comum, a falta de uma prática de participação política popular, o baixo nível
educacional do povo em geral, a pouca transparência e publicização dos atos político-
administrativos, a ineficiência dos mecanismos formais de controle social (PESSOA, 1999).
Entretanto, a partir de 1988, quando foi promulgada a chamada “Constituição Cidadã”,
estabeleceu-se um novo modelo de Estado, em tese democrático de direito, fazendo com que
esses obstáculos fossem sendo gradualmente removidos, apesar de ainda persistirem as velhas
práticas clientelísticas, fisiológicas e patrimonialistas na gestão pública.
33
A partir de 2000, passou a ser obrigatória a prestação de contas sobre todas as formas
de gestão da coisa pública, através da Lei de Responsabilidade Fiscal. Dessa forma,
instituíram-se novos mecanismos e instrumentos de controle social sobre os agentes do Estado
e também sobre os agentes políticos à frente da execução de orçamentos públicos, em especial
os municipais. Apesar disso, a sociedade civil no Brasil ainda conta com poucos instrumentos
e/ou mecanismos de controle social (FACCIONI, 2001). Recentemente, foi institucionalizada
mais uma instância de controle sobre o setor público, as chamadas controladorias, como a
Controladoria Geral da União (CGU), que a partir de 2003, na gestão do Presidente Luis
Inácio Lula da Silva, passou a realizar sorteios semanais de administrações públicas
municipais, que são então submetidas a uma rigorosa fiscalização de seus processos de
orçamentação e gestão. Dessa forma, privilegia-se a rápida ação preventiva contra o
desperdício, os desvios e os prejuízos no trato dos recursos públicos, na medida em que se
exerce o controle sobre a gestão ainda em andamento, não esperando o seu encerramento para,
então, analisar a correção das contas públicas, como ocorre hoje com os Tribunais de Contas.
Segundo Fernandes (2001), existe também um importante instrumento de controle
social que tem como objetivo alertar sobre possíveis desajustes ou ilegalidades na alocação
dos recursos públicos por parte dos gestores. Trata-se de um instrumento preventivo que fica
restrito ao âmbito dos Tribunais de Contas, qual seja: os seus Relatórios Resumidos da
Execução Orçamentária, conforme parágrafo 3o do artigo 165 da Constituição Federal.
8 Ainda
que sem muita publicização de seus procedimentos e sanções, representam um avanço no
processo de controle social, mesmo que não consigam, de forma eficaz, impedir que as velhas
e tradicionais relações institucionais presentes no Estado brasileiro impeçam o controle social
e accountability, porque efetivamente não possuem meios para evitar o conluio que se
estabelece, muitas das vezes, entre os agentes políticos e a burocracia estatal.
Przewoski (1999) afirma que existem três espécies de relacionamentos institucionais
no interior do Estado, ou seja, existe uma relação direta entre os governos e os agentes
econômicos privados quando se trata da regulação dos mais diversos setores econômicos, há
também uma relação entre os agentes políticos e a burocracia estatal, em especial quando se
8 De acordo com a Lei Federal n
o 9.755, de 16.12.1998, no caput do seu artigo 1
o reza: “O Tribunal de Contas da
União criará homepage na rede de computadores Internet, com o título „contas públicas‟, para divulgação dos
seguintes dados e informações: (...)”, inciso II, “os relatórios resumidos da execução orçamentária da União, dos
Estados, do Distrito Federal e dos Municípios”. Ainda no parágrafo 2o, do inciso VI, diz: “os relatórios
mencionados no inciso II deverão estar disponíveis na homepage até sessenta dias após o encerramento de cada
bimestre”. Além disso, no que se refere às contas dos municípios, a Constituição Federal, no seu artigo 31,
parágrafo 3o diz: “As contas dos Municípios ficarão, durante sessenta dias, anualmente, à disposição de qualquer
contribuinte, para exame e apreciação, o qual poderá questionar-lhes a legitimidade, nos termos da lei.”
(<http://www.milenio.com.br/siqueira/Tr108.htm>).
34
pensa na supervisão dos atos político-administrativos, e, por fim, a relação que se estabelece
entre os cidadãos comuns e o governo, o que pode indicar o nível de responsabilização do
poder público pelos seus atos frente à administração da coisa pública. No caso do Brasil, os
instrumentos e/ou mecanismos de controle social são muito mais ex-post do que ex-ante, isto
é, quando se pensa em accountability, fica-se praticamente restrito à do tipo vertical, o que
O‟Donnell (2000) chama de accountability vertical eleitoral (Electoral Vertical
Accountability). Assim, a prestação de contas torna-se muito mais retrospectiva, restringindo o
controle social a uma mera possibilidade dos cidadãos eleitores exercerem seu poder de veto à
gestão pública, e aos seus respectivos agentes políticos, em eleições futuras. O ideal é que essa
accountability pudesse ser muito mais prospectiva, permitindo o controle social ao longo de
todo o processo de gestão pública e não somente no final. Claro que isso deve levar em
consideração o enorme poder que a burocracia estatal possui para interferir nos processos de
regulação e também decisórios. Logo, pensar em controle social significa pensar não só em
controle sobre os agentes políticos, mas também sobre a burocracia do Estado.
Os mecanismos atuais de controle social estão muito mais voltados para os agentes
públicos e políticos, esquecendo-se do próprio Estado enquanto estrutura político-institucional
que não fica sujeita aos mecanismos de controle, sejam eles legais ou sociais. Portanto, pensar
em efetivo controle social significa pensar na construção de uma extensa rede de organizações
da sociedade civil que trabalhem principalmente a “formação democrática de opinião”
(GRAU, 1998) sobre temas de grande relevância para a sociedade, instigando o debate sobre
os mesmos e, assim, construindo canais dialógicos e de pressão política sobre o Estado e seus
agentes. Para tanto é preciso haver transparência e publicização da gestão pública. Enfim, a
accountability, elemento básico do chamado controle social9, passa pela formação de um sem
número de espaços públicos não estatais de auditoria e/ou controladoria das ações estatais.
Missão que, até há pouco tempo, ficava restrita somente aos parlamentares, aos partidos
políticos e aos meios de comunicação (CAMPELLO, 2003). O controle social, dessa forma,
depende da ampliação da democracia e da participação político-popular.
Não se pode, com isso, abrir mão dos agentes de controle social já existentes,
institucionalizados e formais, que possuem suas atribuições de fiscalização estabelecidas por
9 Ainda que a accountability seja um atributo ou qualidade do Estado e que o controle social seja um atributo ou
qualidade da própria sociedade civil, o controle social prescinde de fundamentos e mecanismos da
accountability, pois dificilmente os cidadãos conseguiriam intimidar a gestão pública sem participação política
popular, sem influenciar na formulação da agenda pública, sem participar das discussões e deliberações públicas,
sem acompanhar e fiscalizar a gestão pública, sem exigir a prestação de contas e, por fim, sem transparência e
publicização. Portanto, apesar de accountability e controle social serem atributos de atores político-sociais
diferentes, são fenômenos políticos interdependentes e intercambiantes.
35
lei, como os Tribunais de Contas, as Casas Legislativas municipais e o Ministério Público.
Além, é claro, dos agentes ditos sociais, como os meios de comunicação, as entidades de
classe, as associações comunitárias e tantas outras. O alvo central dessa extensa rede de
controle social deve ser a defesa intransigente do bem comum, buscando fomentar no seio da
sociedade civil o debate, a participação, a pressão e a democracia direta. As audiências
públicas passam, com isso, a ter um caráter de fundamental importância para um efetivo
controle social, tornando-se, assim, um ato menos político e mais administrativo, buscando-se
a transparência sobre a gestão da coisa publica, mesmo ainda sendo muito formais e limitadas.
Nelas se estabelecem momentos de alarme sobre situações de risco de perda da eficiência da
administração pública em prejuízo do interesse coletivo, momentos de mobilização em torno
de interesses coletivos, de discussão e debate, e de pressão sobre os poderes do Estado, isto é,
Executivo, Legislativo e Judiciário.
A rede de controle social envolvendo as instituições públicas e formais e as entidades
públicas não estatais ligadas à sociedade civil deve, então, assumir as tarefas de
monitoramento sobre os agentes políticos e sobre o Estado, principalmente através da mídia e
da Câmara de Vereadores. Ela deve também exercer o papel de catalisador, juntando e
mobilizando os diversos setores da sociedade civil interessados, além daquele de difusor, na
medida em que publiciza os atos dos responsáveis pela gestão pública, tarefa também dos
órgãos de imprensa não estatais.
O passo mais difícil é convencer a sociedade civil de que é dela a incumbência de
fomentar a criação dos mecanismos de controle social. Indicando que os processos de
orçamentação municipal, quando submetidos ao controle social, tornam-se transparentes e
voltados para os interesses coletivos da população. Essa característica dialógica, de constante
permuta de informações entre a sociedade civil e o Estado, permite a construção de arenas de
democracia direta dentro de um regime predominantemente representativo, onde a
participação política popular, a prestação continuada de contas, a responsividade dos agentes
políticos e da burocracia estatal transformam-se em requisitos básicos para um efetivo
controle social. E, muito mais que isso, permite a consolidação da democracia brasileira.
Um princípio fundamental da democracia é aquele que afirma que tudo que se refere
ao Estado e a sua administração deve ser o mais transparente possível. Assim, todas as ações
dos agentes políticos e da burocracia estatal devem ser publicizadas. Entretanto, essa prática
ainda é muito tímida na democracia brasileira. Essa inexistência de total transparência do
poder público faz com que a sociedade civil tenha grandes dificuldades para acompanhar o
uso dos recursos públicos e também de participar da vida política e administrativa. Claro que
36
algumas ações são dignas de louvor, como a abertura de canais de TV voltados para o
acompanhamento das atividades legislativas e a informatização da administração pública,
permitindo aos cidadãos consultarem via Internet o andamento dos processos de orçamentação
em muitos municípios brasileiros, como os telecentros criados em Porto Alegre e São Paulo.
Mas enquanto durar a idéia de que a sociedade civil não deve estar presente no cotidiano da
gestão pública, a democracia brasileira continuará restrita.
37
Capítulo 3
O ORÇAMENTO PARTICIPATIVO
Segundo Lebauspin (2001: 69), o orçamento público é um importante instrumento da
gestão do Estado. Nas democracias modernas ele possui dois objetivos: servir como
mecanismo de planejamento das ações dos gestores públicos e como forma de verificação e
fiscalização do uso dos recursos públicos. Ele deixa evidentes as metas que o Estado pretende
atingir, bem como o volume e a forma de alocação dos recursos que serão utilizados,
expressando de maneira formal a origem e o destino dos recursos públicos.
O processo de orçamentação é usualmente composto por etapas distintas.
Primeiramente ocorre a formulação, pelo Poder Executivo, da Lei de Diretrizes Orçamentárias
(LDO) do ano seguinte. Em seguida se dá a discussão e votação da respectiva lei pelo Poder
Legislativo. Aprovada, a lei volta ao Executivo para ser colocada em prática; por fim, o
Legislativo passa a realizar a fiscalização sobre a execução orçamentária através do controle e
da avaliação das ações do gestor público. Segundo Avritzer (2002), é desnecessário ressaltar o
quando é importante o orçamento para as relações político-administrativas entre o poder
público e a sociedade civil.
“O orçamento é o instrumento básico do contrato político que subjaz a essas
relações, bem como das interações entre os diferentes organismos estatais
encarregados de executar tal contrato. Ao definir os fundos públicos, mediante a
fixação de impostos ou outros meios, o orçamento transforma-se no mecanismo
central de controle público sobre o Estado” (AVRITZER, 2002: 465).
O Orçamento Participativo (OP) é um instrumento que surgiu a partir da ação pública
dos movimentos sociais nos anos 1970 e 1980, que buscavam o controle social do orçamento
e das políticas públicas (GRAZIA, 2003), podendo ser considerado como a experiência de
participação política popular de maior sucesso em todo o Brasil. Trata-se de uma instituição
híbrida10
, isto é, uma “instituição mista formada em parte por representantes do Estado, em
parte por representantes da sociedade civil, com poderes consultivos e/ou deliberativos, que
reúnem, a um só tempo, elementos da democracia representativa e da democracia direta”
10
“(...) paralelamente aos instrumentos formais de democracia representativa, estão surgindo novos mecanismos
de responsabilização, que enfatizam a participação dos cidadãos no processo de tomada de decisão das políticas
públicas, ou seja, a construção de arenas públicas onde as chamadas instituições híbridas podem viabilizar „a
participação dos cidadãos ou o controle social dos serviços públicos e, mais amplamente, do Estado (...). Elas são
dotadas de diferentes graus de formalização, mas nas democracias contemporâneas, especialmente a nível local,
elas vêm adquirindo uma importância crescente‟.” (BRESSER PEREIRA, apud ANASTASIA e AZEVEDO,
2000: 22).
38
(AVRITZER, 2000: 18). Ele é uma iniciativa que parte de demandas setoriais por bens
públicos negociáveis, como postos de saúde, escolas, creches, infra-estrutura urbana, redes de
água e de esgotos, eletrificação, pavimentação etc, e alcança uma visão da cidade como um
todo, por meio de uma boa combinação e formatação institucional de intensa discussão e
negociação entre as comunidades, os vários grupos de interesses, os diversos setores sociais e
o governo.
O OP é um programa de planejamento urbano, onde a população tem a
responsabilidade de definir e fiscalizar a aplicação de parte dos recursos públicos, sendo que
seus principais objetivos podem ser resumidos em: a inversão das prioridades, redistribuindo
os recursos públicos em favor dos mais pobres e carentes, a democratização do processo
orçamentário, o incentivo à participação política popular, e a criação de mecanismos de
controle social sobre a gestão pública. O OP possibilita o atendimento de reivindicações da
população e democratiza a administração pública, associando participação popular e
planejamento na definição das políticas municipais. Sua metodologia usa a consulta e a
deliberação popular na prevenção dos problemas sociais e urbanos, colaborando efetivamente
na melhoria da condição de vida da população socialmente mais vulnerável da cidade,
principalmente porque faz com que as reivindicações dos bairros e regiões sejam aprovadas e
realizadas.
Através do OP, os moradores acompanham todo o processo de orçamentação, desde a
licitação, passando pela implementação, até a conclusão das obras ou serviços, decidindo
sobre os investimentos em empreendimentos e cobrando da prefeitura a realização dos
mesmos em locais onde o poder público, muitas vezes, não havia ainda atuado, em geral na
periferia e em regiões carentes. É, portanto, um processo de co-gestão pública no qual os
cidadãos priorizam as obras que entendem serem essenciais para a comunidade em articulação
com os programas da administração já em andamento, possibilitando ao governo planejar a
cidade em consonância com os interesses de sua população.
Seu funcionamento é relativamente simples e pode ser generalizado da seguinte forma:
primeiramente, em assembléias populares são definidas as relações de todas as prioridades de
investimento nas mais diferentes áreas como: educação, saúde, moradia, infra-estrutura, lazer,
esporte, turismo, cultura e meio-ambiente. A seguir, o OP se divide em duas esferas de
participação: as assembléias regionais, que são feitas nos bairros e regiões da cidade, e as
assembléias temáticas, realizadas por grandes temas do cotidiano urbano, como saúde,
educação, habitação etc. Essas assembléias regionais e/ou temáticas devem eleger suas
respectivas prioridades e demandas, as quais serão levadas para discussão nos fóruns do OP,
39
bem como seus delegados, ou seja, cidadãos que vão representar a comunidade ao longo do
processo de discussão, decisão, deliberação, acompanhamento e fiscalização.
Num terceiro momento, a prefeitura decide o percentual de recursos que será
distribuído pelas regiões e/ou bairros e pelas temáticas, seguindo critérios como carência de
serviços públicos e de infra-estrutura, total de população de baixa renda, população total e
demandas prioritárias elegidas pelas comunidades. Em todas as cinco experiências enfocadas
(Porto Alegre, Belo Horizonte, Goiânia, São Paulo e Recife), o OP, para funcionar, exige a
regionalização da cidade para que possa ser feita uma discussão territorializada, isto é, as
demandas são regionais e cada comunidade deve então lutar pelas suas respectivas
prioridades. É somente após a definição do montante de recursos públicos que será alocado
em cada região da cidade que, com apoio da prefeitura, os delegados visitam as prioridades
definidas nos bairros para conhecerem de perto os seus respectivos problemas. Esse
mecanismo e visita in loco das demandas e prioridades, em Belo Horizonte, é denominado de
“Caravanas de Prioridades”.11
A última fase caracteriza-se pela realização de assembléias de
delegados, que votarão as obras e os serviços a serem realizados pelo OP, elegerão os
Conselheiros do OP que deverão acompanhar e fiscalizar todo o processo orçamentário
municipal, podendo ser constituídas comissões de fiscalização e acompanhamento compostas
por membros do conselho do OP, delegados e cidadãos. O acompanhamento e a fiscalização
das obras e empreendimentos definidos no OP só são possíveis porque a prefeitura, ao longo
do processo de OP, deverá prestar contas da execução orçamentária do ano anterior, além de
oferecer cursos e seminários para capacitar e preparar os cidadãos sobre o processo
orçamentário, permitindo assim que sejam capazes de entender a sistemática do orçamento
público, desde a licitação da obra ou do serviço, passando pela implementação e realização,
até a conclusão final e a devida prestação de contas, isto significa que os cidadãos comuns
passam a ter condições de compreender os relatórios e balancetes publicados pelo poder
público e cobrar correções de rumos ou qualquer outro desvio daquilo que foi deliberado em
assembléias populares.
Segundo Avritzer (2003: 14), “o OP é uma forma de rebalancear a articulação entre a
democracia representativa e a democracia participativa baseada em quatro elementos”: (i) a
cessão da soberania por aqueles que a detêm como resultado de um processo representativo
local; (ii) implica a reintrodução de elementos de participação local (assembléias, por
11
Das cinco experiências de OP enfocadas, a única que não tem previsão regimental para o acompanhamento das
obras e empreendimentos, deliberados pelos delegados, é a da cidade do Recife. Em Belo Horizonte e em
Goiânia, esse acompanhamento ocorre por meio do que se denominam “Caravanas” de visitação e
acompanhamento in loco.
40
exemplo) e de elementos de delegação (conselhos); (iii) baseia-se no princípio da auto-
regulação soberana; (iv) caracteriza-se pela possibilidade de inversão de prioridades. Ele tenta
superar os limites da participação política popular, especialmente das camadas mais carentes,
inerentes à democracia representativa vigente no Brasil, como a falta de educação política
para participar da co-gestão ou o forte elitismo e centralismo político-administrativo. Assim,
busca romper com as tradicionais práticas de administração pública, inserindo na arena das
decisões públicas aqueles que antes eram excluídos. Na realidade, é uma mudança radical do
modelo de gestão do Estado, pois se apóia na justiça social e na ética no trato da coisa
pública, tidas como pilares fundamentais desse novo desenho de administração dos recursos
públicos (GRAZIA, 2003). Representando um sensível avanço rumo à democratização do
poder público (LESBAUPIN, 2001).
Em sociedades muito complexas e diversificadas como a brasileira, não é possível
limitar a participação política só aos canais institucionais de representação, isto é, ao processo
eleitoral tão somente, pois os mesmos, ainda que democráticos, não respondem às quase
infinitas demandas da sociedade civil. É necessário que existam outras formas de democracia
direta que facilitem a governança12
que, segundo Anastasia (2000), é um atributo do Estado e
depende da criação de canais institucionalizados, legítimos e eficientes de mobilização e
envolvimento da comunidade na formulação e implementação de políticas, além da
capacidade operacional da burocracia estatal. No Brasil, em geral, o que se denomina de
programa e/ou planejamento participativo não é, nada mais nada menos, que formas de
“participação restrita ou institucional”, ou seja, a comunidade se beneficia com o programa ou
o projeto, se envolvendo através de trabalho voluntário, geralmente em sistemas de mutirão,
definindo algumas pequenas prioridades estritamente locais, nunca setoriais, e/ou alocando
recursos e equipamentos de uso coletivo. O OP, ao contrário, é uma forma de “participação
ampliada” ou “participação neocorporativa” (AZEVEDO, 1994). Assim sendo, é um arranjo
12
Governance é a capacidade governativa não só sob o ponto de vista dos resultados das políticas de governo,
mas também a forma pela qual o governo exerce seu poder. Segundo o BIRD: governance “é o processo pelo
qual é exercida autoridade na administração dos recursos econômicos e sociais de um país”, implicando “a
capacidade de governos para projetar, formular e implementar políticas, e cumprir suas funções”. A “Good
governance” ou “good government” é a associação entre elevada capacidade governamental e democracia
política. Já a Governabilidade refere-se às condições institucionais e sistêmicas mais gerais sob as quais se dá o
exercício do poder em uma dada sociedade, tais como a forma de governo e as características dos sistemas
partidário e eleitoral. Portanto, governance liga-se à capacidade de ação do Estado, na implementação das
políticas públicas e na consecução das metas coletivas. No Brasil, trata-se da dimensão participativa e plural da
sociedade, que se expandiu após os anos 1970. A governance refere-se a três dimensões: (i) capacidade de
comando e de direção do Estado (internamente – máquina estatal e sociedade; externamente – inserção
internacional); (ii) capacidade de coordenação do Estado entre as diferentes políticas e os vários interesses em
jogo; (iii) capacidade de implementação (DINIZ, 1995).
41
institucional que se liga à capacidade de influência das comunidades e/ou grupos de interesses
na definição das macroprioridades e na formulação de políticas públicas. Dessa forma, troca-
se o velho corporativismo informal, que só produz benefícios àqueles grupos de mais forte
poder, seja econômico ou político, por um novo desenho institucional onde há uma ampla
discussão entre os diferentes setores sociais para, através de regras bem definidas e criadas de
forma consensual entre os próprios atores políticos envolvidos, estabelecer as políticas
públicas, os investimentos e as obras a serem implementadas e realizadas pelo poder público
com uma parte dos recursos orçamentários disponíveis (AZEVEDO, 1994: 47).
O OP é um experimento político que se desenrola “sob o signo da vontade popular”
(DIAS, 2002: 24), baseando-se na gestão democrática dos negócios públicos por meio da
democracia direta. É um modelo de administração da coisa pública que vai além da
representação política clássica. Dessa forma, coloca-se em xeque o velho modelo
patrimonialista de gestão do Estado, muito comum no Brasil. O processo de orçamentação no
Brasil, em geral, é uma verdadeira “caixa preta”, ao qual apenas os agentes públicos e a
tecnoburocracia têm acesso, além de ser uma forma de clientelísticamente privilegiar alguns
setores da elite na distribuição dos recursos públicos. Também tem um “caráter genérico” e
abre uma ampla possibilidade de ser manipulado à vontade pelo Executivo, servindo como
moeda de troca entre os Poderes Executivo e Legislativo, beneficiando grupos privados e
interesses particulares. Esse uso particularista e clientelístico do orçamento público é
facilitado pelo monopólio das informações sobre receitas e despesas nas mãos do Executivo,
especialmente de um restrito grupo de burocratas próximos dos gestores de primeiro escalão
como Prefeito, secretários e assessores diretos. Na realidade, o mais comum é a ausência
quase que total de transparência (LESBAUPIN, 2001: 70) no processo orçamentário. Nesse
sentido, o OP, em certa medida, rompe com isso, pois impõe a necessidade de transparência,
além de criar uma nova arena político-participativa onde Estado e sociedade civil
compartilham a construção de parte do orçamento público municipal.
“O fenômeno relevante, no caso do Orçamento Participativo, é a capacidade que
ele tem de transferir dos mediadores políticos para a população a decisão sobre
distribuição de bens materiais através da criação de um conjunto de elementos
públicos: assembléias, listas de acesso anterior a bens materiais, critérios de
carência. Todos esses elementos, publicamente conhecidos, criam um empecilho
ao particularismo e contribuem para o sucesso do Orçamento Participativo”
(AVRITZER, 2002: 39).
Fedozzi (1997), quando enfoca esse problema, questiona se o OP representa a
continuidade ou a ruptura com o modelo patrimonialista. Para ele, os critérios impessoais,
42
objetivos e universais usados pelo OP na alocação dos recursos se opõem ao velho modelo
particularista, já que é evidente o sentido utilitário na aplicação do método de alocação dos
recursos, tornando o orçamento mais realista e racional, isto é, os recursos passam a atender
de verdade às demandas impostas pela sociedade civil. Aliás, essa racionalização
orçamentária produzida pelo OP é um dos grandes obstáculos ao modelo patrimonialista, onde
há forte predomínio do caráter personalista nas relações institucionais, isto é, a distribuição
dos benefícios passa por considerações pessoais e/ou particularistas. Por outro lado, o método
de orçamentação participativa se opõe ao particularismo, utilizando-se de critérios objetivos,
de validade universal, com negociações face a face, mediação institucional e justiça
distributiva.
O OP é um instrumento de gestão pública participativa e popular que faz com que os
seus delegados e conselheiros passem a conhecer e reconhecer as necessidades, demandas e
prioridades de outras regiões ou setores sociais da cidade (GRAZIA, 2003). Eles tomam
decisões sobre os melhores critérios de gestão sócio-estatal para orientar a distribuição dos
recursos orçamentários canalizados para o OP. Mas essa fórmula de alocação dos
investimentos públicos a partir de critérios objetivos, impessoais e universais, através da
participação comunitária e popular, gera tensões e conflitos com a velha fórmula patrimonial
e burocrática, especialmente em relação à tecnoburocracia estatal, aos vereadores e em
relação às práticas clientelistas. Na democracia moderna os tecnoburocratas são os
protagonistas, em detrimento do cidadão comum, pois o modelo de gestão das cidades
contemporâneas tem se concentrado na esfera técnica de planejamento urbano, em detrimento
da esfera participativa e popular. Por isso, o OP tem um papel fundamental nesse movimento
de mudanças, na medida em que acaba levando à “abertura da caixa preta do orçamento
municipal” (GRAZIA, 2003: 26), transferindo o foco de definição da peça orçamentária para
a arena popular, permitindo à sociedade civil definir boa parte da agenda pública através da
deliberação participativa. Esse processo coloca a tecnoburocracia em um segundo plano na
definição orçamentária, passando de agentes de elaboração para agentes executores.
Ainda segundo Fedozzi (1997), a diferenciação entre o público e o privado, a
utilização não pessoal e privada dos recursos, bem como a relativa redução das práticas de
clientelismo, através da crescente racionalização da alocação dos recursos orçamentários
públicos por meio de regras de participação e de métodos de definição no uso dos mesmos,
indicam a existência de um novo padrão de interação entre o Estado e a sociedade, colocando-
se barreiras às velhas formas personalistas e privadas de distribuição dos bens públicos, assim
como ao clientelismo. A dinâmica do OP, portanto, cria uma esfera pública participativa que
43
favorece o controle público sobre os governantes, criando obstáculos para a utilização pessoal
e privada dos recursos públicos, a troca de favores e o clientelismo, especialmente porque a
dinâmica do OP se caracteriza pelo uso de critérios transparentes de justiça distributiva.
O OP, além de ajudar a democratizar a relação entre o Estado e a sociedade civil,
estabelece também uma maior eficácia administrativa por meio da deliberação pública e da
democracia direta, melhorando relativamente o desempenho institucional da gestão pública,
tanto sob a ótica quantitativa, pois produz um significativo aumento do número de obras
públicas de infra-estrutura urbana (FEDOZZI, 1997), como também sob a ótica qualitativa,
pois gera mais igualdade e justiça na distribuição dos recursos orçamentários entre as
comunidades, bairros e regiões da cidade. Ele apóia e incentiva a auto-organização da
sociedade civil e também prioriza as demandas e as prioridades das comunidades mais
carentes, geralmente localizadas nas periferias das cidades, o que pode indicar a inversão das
prioridades em favor dos mais pobres e carentes. É uma forma eficaz de parcelas da
sociedade, antes excluídas do debate político, poderem mais do que exercê-lo, mas também
exigir a responsabilização do poder público, cobrando a prestação de contas dos governos,
fiscalizando e acompanhando a gestão pública, exigindo transparência e publicização,
especialmente quanto às suas demandas mais urgentes. Isto sugere que o processo de
orçamentação participativa serve como instrumento de accountability, incrementando a
responsividade do poder público.
Segundo Pontual (2000), os mais importantes significados da prática de orçamentação
participativa são: (i) o aumento e aprofundamento da democracia; (ii) a formação de uma
cidadania ativa; (iii) a constituição de um espaço público não estatal de controle social do
Estado, e (iv) a democratização da gestão pública através da co-gestão entre agentes do
Estado e sociedade civil, revendo e desfazendo-se das velhas práticas de construção
orçamentária pública, onde se ultrapassa vícios oriundos do clientelismo, do patrimonialismo
e de inúmeros outros instrumentos de apropriação privada da coisa pública, indicando um
rumo diverso para a gestão da coisa pública nos municípios, qual seja, a construção de uma
esfera pública deliberativa e transparente, onde predominam regras democráticas de
discussão, decisão e acompanhamento da orçamentação pública. Logo, o OP põe no centro da
discussão o tema da reconstrução das relações entre o Poder Público e a sociedade civil, e
entre o público e o privado.
O OP também ataca a complexa problemática da exclusão social. Fenômeno típico da
sociedade brasileira, acentuada por mecanismos históricos de privatização do Estado e com
gravíssimas conseqüências para a gestão e execução das políticas públicas. O processo de
44
orçamentação participativa faz com que os cidadãos, especialmente aqueles mais pobres e
carentes, possam sair da condição de meros coadjuvantes do processo político e passem a ser
“cidadãos-sujeito”, protagonistas da definição e gestão das políticas públicas. Cria-se,
portanto, um espaço público transparente e democrático, onde os agentes do Estado e a
sociedade civil organizada, juntos, fazem a co-gestão orçamentária municipal, decidindo
conjuntamente sobre prioridades e alocação de recursos públicos.
A questão da accountability se faz presente todo o tempo no processo de
orçamentação participativa, mas encontra inúmeros focos de resistência. Um deles está na
própria burocracia estatal, pois ainda que o OP parta da vontade política do Poder Executivo
Municipal, é no seio da administração municipal que estão os maiores empecilhos à sua
concretização e à aprendizagem política dos atores sociais que dele fazem parte.13
Entretanto,
o processo de orçamentação participativa exige, cada vez mais, que os atores se preparem
para tal tarefa. Para isso, é necessário garantir a liberdade dos mesmos ao longo de todo o
processo, algo que só é possível através da sua capacitação na arte da retórica e da
comunicação, tornando os cidadãos mais capazes de transmitir, por meio da fala, de forma
clara e objetiva, suas idéias e propostas, bem como sua capacitação argumentativa e criativa,
ampliando-lhes a noção de público e privado, e seu poder de vislumbrar saídas e soluções
práticas para os problemas da comunidade. Somente dessa forma eles terão condições plenas
de construir consensos em torno da definição da aplicação dos recursos públicos municipais,
isto é, serão capazes de co-gerir e de serem co-responsáveis pela coisa pública. Uma
verdadeira construção do ideário republicano junto àqueles que pouco sabiam sobre o tema,
sendo um processo político-pedagógico, como dizia Paulo Freire, baseado na práxis e
ultrapassando assim o mero senso comum. O OP, com isso, conduz à incrementação da
accountability do Estado diante da sociedade civil, ou seja, à responsabilização do poder
público através prestação de contas das suas ações e gastos dos recursos públicos, da
fiscalização e do acompanhamento da gestão pública, da transparência e da publicização de
seus atos e gastos entre outros. Finalmente, o processo de orçamentação participativa ajuda
bastante a solidificar a “governabilidade democrática”, já que reúne gradualmente novos
atores sociais na discussão, definição e deliberação sobre as políticas públicas e na alocação
dos recursos públicos, dando, além disso, mais qualidade à governança local (PONTUAL,
2000).
13
Santos (2002: 539) afirma que “(...) o processo do OP transformou radicalmente a cultura profissional da
equipe técnica do Executivo. Essa equipe tem sido submetida a um processo de aprendizagem profundo em
relação à comunicação e à argumentação com cidadãos comuns. As suas recomendações técnicas devem ser
veiculadas numa linguagem acessível a pessoas que não dominam conhecimentos técnicos (...)”.
45
Mas apesar de tantas proposições positivas a respeito do OP, algumas dúvidas ainda
permanecem sem resposta e deverão ser contempladas nos capítulos seguintes. Entre elas,
podemos citar duas grandes questões: primeiramente, como funcionam os fundamentos da
accountability nos OPs enfocados, especialmente sob o ponto de vista do impacto que podem
produzir sobre a intensidade e eficácia do controle social e político do orçamento público
municipal? A maior participação política popular, pode significar que também há mais
accountability? Se os cidadãos têm mais poder de interferir na agenda pública, então isso
significa que há mais controle social? E se a sociedade civil participa ativamente dos
processos de discussão e de deliberação pública, isso é um indicador de que haverá maior
pressão e constrangimento sobre o poder público? São todas elas questões que permanecem
abertas, e só serão respondidas nos capítulos seguintes. Contudo, elas não cessam aqui. Outra
grande questão deverá ser respondida, qual seja, até que ponto os mecanismos de controle
social e de accountability dos OPs (acompanhamento e fiscalização, prestação de contas, e
transparência e publicização) são realmente eficazes, a ponto de inibir as práticas
clientelísticas e patrimonialistas na gestão pública? E, por fim, o OP é mesmo essa panacéia
do controle social e da accountability do poder público? As respostas virão nos próximos
capítulos da pesquisa, quando, cada uma das cinco experiências de OP, serão analisadas
levando-se em consideração os aspectos anteriormente citados, quais sejam, os fundamentos e
os mecanismos da accountability dos OPs.
46
Capítulo 4
CARACTERIZAÇÃO DOS OPs DE PORTO ALEGRE, BELO HORIZONTE,
GOIÂNIA, SÃO PAULO E RECIFE
A análise comparativa da engenharia político-institucional das cinco experiências de
orçamentação participativa propostos de serem enfocados só é possível se, primeiramente,
cada um desses OPs for devidamente caracterizado, sob o ponto de vista de seu histórico, de
seu tempo de implantação e duração, de seus mecanismos de funcionamento e, até mesmo, de
alguns de seus resultados práticos na solução dos problemas urbanos. Existem hoje mais de
duas centenas de municípios brasileiros que adotam, de alguma forma, o OP.14
Dos cinco OPs
selecionados para análise no presente trabalho, dois deles são experiências de grande
longevidade e maturação institucional, quais sejam, Porto Alegre e Belo Horizonte. Dois são
experiências recém-implementadas em regiões, até então, desprovidas desse tipo específico de
modelo de co-gestão pública, Recife e Goiânia. Será também analisada, por fim, uma
experiência que está sendo retomada após longos anos de abandono e que se dá numa
realidade distante da grande maioria dos municípios brasileiros, isto é, numa cidade com
proporções demográficas, territoriais e orçamentárias gigantescas, estamos falando de São
Paulo.
O OP de Porto Alegre é o mais antigo e consolidado processo de orçamentação
participativa existente no Brasil; foi implantado em 1989 pela administração municipal de
Olívio Dutra (PT). Sua longevidade só pode ser comparada ao OP de Belo Horizonte, que foi
implantado em 1993 pela administração municipal de Patrus Ananias (PT). Já os OP‟s de
Goiânia (adm. Pedro Wilson – PT), São Paulo (adm. Marta Suplicy – PT) e Recife (adm. João
Paulo – PT) foram implantados muito recentemente, isto é, somente no ano de 2001, sendo
que cada um desses OPs possui sua própria história, encontrando-se todos em fase de
estruturação e consolidação como experimentos de orçamentação participativa. Para
Wampler, “quanto mais tempo o OP tiver, maior será sua probabilidade de apresentar
impactos substantivos na democracia, na redistribuição de recursos e na racionalização da
administração” (2003: 81).
14
O trabalho de Grazia (2003), baseado em pesquisa realizada pelo Fórum Nacional de Participação Popular,
analisou as respostas de questionários respondidos por técnicos e políticos de 103 cidades que afirmavam adotar
o modelo de gestão pública intitulado como OP. Destas, algumas cidades nem mesmo sabiam que adotavam o
OP e outras, apesar de afirmarem adotar o OP, na realidade não adotavam nenhum mecanismo de gestão pública
que pudesse se aproximar do que realmente é o OP.
47
Os OPs de Porto Alegre e de Belo Horizonte, por serem experiências de orçamentação
participativa mais antigas, já estão consolidadas como importantes fóruns de discussão
política popular e participativa. O OP em Goiânia, ao contrário, é uma experiência muito
recente, ainda incipiente e quase inédita para a região Centro-oeste do Brasil, envolvido ainda
na sua consolidação enquanto fórum de participação política e popular no âmbito da discussão
em torno da alocação dos recursos públicos. São Paulo, por sua vez, está retomando uma
experiência que já tinha sido adotada na gestão da prefeita Luiza Erundina (ex-PT, hoje PSB)
e que havia sido abandonada nas gestões de Paulo Maluf (ex-PPB, hoje PP) e Celso Pitta (ex-
PPB, hoje PP). É, portanto, uma experiência que não se consolidou na gestão petista de Marta
Suplicy, sendo que seu maior desafio foi a questão da escala geodemográfica, isto é, como
implementar o OP numa cidade tão grande?15
Por fim, o OP de Recife é uma experiência
também recente, apesar de a cidade já ter experimentado anteriormente outras formas de
discussão participativa popular sobre a alocação dos recursos públicos, inclusive com a
denominação de OP.16
Sua diferença está no fato de ser uma experiência de orçamentação
participativa que ocorre numa região com altíssimos índices de pobreza, miséria e de exclusão
social. São Paulo, Belo Horizonte, Goiânia e Porto Alegre não são cidades que estão longe
dessa realidade, comum a todas as cidades brasileiras, mas Recife possui bolsões de miséria
que, proporcionalmente, incluem uma parcela muito maior da população local.
As cinco cidades enfocadas possuem realidades geográficas, demográficas,
econômicas e sócio-eleitorais bastante distintas. Das cinco cidades, São Paulo se destaca pelas
15
Uma das críticas ao OP “(...) se refere às condições de escala que, asseguram os críticos, não tornam esta
variante democrática plausível de ocorrência, exceto em situações paroquiais de menor expressão numérica com
engajamento direto dos cidadãos. Poderia ocorrer, assim, o que um crítico intitulou de inconsistência
agregativa”, ou seja, a escala demográfica é tão gigantesca que impediria que os cidadãos pudessem se juntar em
torno da defesa de interesses coletivos, dada a enorme multiplicidade de interesses em disputa. (GIAMBIAGI,
1997 apud NAVARRO, 2003: 106). 16
Segundo da Silva (Apud AVRITZER e NAVARRO, 2003: 314-317), a implantação do programa de OP na
cidade do Recife ocorreu no segundo mandato de Jarbas Vasconcelos (PMDB), entre 1993 e 1996, surgindo
como uma etapa final do PPB (Programa Prefeitura no Bairro). Naquele instante, havia uma instância de
representação, de caráter meramente consultivo, chamada “Colegiado de delegados populares do OP”, isso
porque “os delegados só têm espaço de consulta do pré-orçamento após a definição do mesmo por parte das
secretarias municipais, ou seja, compete tão-somente aos secretários definirem qual o montante de recursos a
serem disponibilizados para negociação dentro do programa. (...) não há uma indicação para os delegados de
quais são os critérios utilizados para se chegar ao percentual proposto nas peças orçamentárias apresentadas
pelas secretarias, ferindo assim um dos princípios fundamentais das propostas de OP que é justamente a
transparência nas decisões governamentais”. Apesar de, ao que tudo indica, já ser adotada a nomenclatura OP
desde o governo de Jarbas Vasconcelos, foi somente em 2001, com a nova administração municipal do prefeito
João Paulo (PT), que se implantou um modelo de orçamentação participativa espelhado no OP de Porto Alegre.
Assim a definição das prioridades e obras passou a ser anterior à eleição dos delegados, quebrando com o velho
modelo de OP e fazendo com que os delegados passassem de agentes para, também, fiscais da implantação das
obras definidas pelas comunidades. Portanto, para efeito de análise e comparação, estará valendo o modelo de
OP adotado em 2001, pelo prefeito João Paulo (PT), já que o modelo anterior não primava pela participação
política popular e nem tinha caráter deliberativo.
48
suas características como maior metrópole brasileira e uma das três maiores das Américas.
Possui uma população de 10,43 milhões de habitantes e uma área urbana de aproximadamente
mil e quinhentos quilômetros quadrados, resultando numa densidade demográfica em torno de
6.851 hab./km2. Esses números, quando comparados às outras cidades analisadas, mostram o
gigantismo de São Paulo. Deste grupo, a segunda cidade com maior população é Belo
Horizonte, que não chega a 2,3 milhões de habitantes. Em termos de área, somente Goiânia se
aproxima relativamente, com uma área urbana de cerca de 50% de São Paulo, ou seja, 739
km2. Quanto à densidade demográfica, há uma semelhança entre São Paulo, Recife e Belo
Horizonte. Todas três cidades possuem cerca de seis mil hab./km2. Porto Alegre possui 2.738
hab./km2
e Goiânia tem somente 1.478 hab./km2, o que significa quatro vezes menos que as
três cidades com maiores densidades demográficas.17
O aspecto econômico, especialmente a renda média dos responsáveis por domicílios
particulares permanentes no ano de 2000, mostra as desigualdades regionais presentes na
realidade sócio-econômica brasileira. Das cinco cidades, Porto Alegre é a que possui a maior
renda, qual seja, R$ 1.500. São Paulo apresenta uma renda média de R$ 1.383. Belo
Horizonte e Goiânia se aproximam, com rendas médias de R$ 1.157 e R$ 1.126,
respectivamente. Por fim, Recife tem renda média de apenas R$ 921. Isso significa que a
renda média do cidadão de Recife corresponde a apenas 61% da renda média de um porto-
alegrense. Estes dados são apresentados na Tabela 1, abaixo:
Tabela 1
Características geográficas, demográficas e sócio-econômicas - 2000
CATEGORIAS
PORTO
ALEGRE
BELO
HORIZONTE
GOIÂNIA
SÃO PAULO
RECIFE
Pop. total (nº hab.) 1.360.590 2.238.526 1.093.007 10.434.252 1.422.905
Área territorial
(km2)
496,827 330,954 739,492 1.522,986 217,494
Densidade demog.
(hab./km2)
2.738
6.763
1.478
6.851
6.542
Rendimentos
médios (R$)
1.500,00
1.157,00
1.126,00
1.383,00
921,00
Fonte: Indicadores Sociais Municipais/2000 – IBGE.
17
Dados obtidos junto ao site do IBGE. “Indicadores Sociais Municipais/2000”. Disponível em
<www.ibge.gov.br>. Acesso em 24 maio 2004. 22
Há que se levar em consideração que esse percentual de recursos que foram destinados ao OP de Belo
Horizonte não inclui o volume de recursos destinados ao OP-Habitação, que é desvinculado do processo de OP
geral.
49
O primeiro aspecto dos OPs estudados a ser apresentado é o volume e o percentual de
recursos destinados pelo poder público ao processo de orçamentação participativa. Essa
característica está diretamente ligada à capacidade do Estado responder às demandas da
sociedade civil, isto é, à capacidade do Estado ser responsivo. Nesse sentido, no ano de 2003,
São Paulo destinou algo em torno de 1,1 bilhão de reais para o OP, ou 7,7% do orçamento
total da cidade. Já Goiânia, por exemplo, alocou cerca de 98 milhões de reais, representando
10% de todo o orçamento municipal. Belo Horizonte e Recife alocaram aproximadamente 75
milhões de reais para o OP, o que representou 3,09%18
e 5% de todo o orçamento,
respectivamente. Por fim, a prefeitura de Porto Alegre destinou cerca de 87 milhões de reais
ao OP em 2003, o que significou 12,28% de seu orçamento.19
Conforme Tabela 2, abaixo.
Segundo Santos (2002: 528), o percentual de recursos com a rubrica “investimentos”
destinado ao OP é, de acordo com os padrões brasileiros, relativamente alto, ou seja, destinar
algo entre 10% e 20% do orçamento do município para realização de investimentos não pode
ser considerado uma regra para as administrações públicas municipais que, além dos
percentuais que legalmente são obrigados a destinar à educação e saúde, possuem gastos
volumosos com o pagamento do funcionalismo municipal, geralmente inchado.20
Esses
valores são importantes, pois demonstram a capacidade ou não do município destinar recursos
cuja alocação será definida pela própria população. “A capacidade de investimento (...) define
a possibilidade objetiva de responder às demandas e interesses resultantes do processo
participativo; ou seja, é a capacidade de investimento que determina a eficácia da participação
e, em função disto, grande parte de sua credibilidade. (...) Concretamente, isto se expressa na
capacidade de realização de obras definidas e de ampliação/qualificação dos serviços públicos
prestados pelo município” (SILVA, 2003: 166-167). De qualquer forma, esses percentuais
não podem ser avaliados, de forma isolada, se são altos ou baixos, é preciso juntar a esses
valores a capacidade orçamentária absoluta do município, incluindo ai os gastos com folha de
pagamento do funcionalismo público e com a manutenção da máquina pública e, por fim, a
demanda por investimentos a ser atendida pelo poder público. Logo, não cabe aqui fazer uma
avaliação sobre esses percentuais, mas apresentá-los para que, num momento posterior,
possam, então, ser analisados à luz de outras variáveis.
23
Santos (2002) afirma que no ano de 2002 os governos municipais destinariam ainda menos recursos para
investimentos (cerca de 8% no máximo), pois o volume de serviços públicos e de atividades de manutenção da
máquina pública vem crescendo substancialmente. 24
Todas as informações apresentadas nesse capítulo podem ser encontradas também, em versão mais sintética,
nos quadros I e II anexos, onde são especificadas as fontes utilizadas.
50
Tabela 2
Recursos destinados ao OP em valores percentuais e absolutos - 2003
Fonte: Coordenadorias dos OPs.
A escassez de recursos inviabiliza o processo de orçamentação participativa. Para
Marquetti (2003: 137), “um nível mínimo de recursos que depende das particularidades locais
precisa ser oferecido para que os cidadãos possam participar da decisão de como empregar
esse dinheiro”. Já segundo Wampler (2003), a disponibilidade de recursos possibilita ao
município desenvolver um projeto de OP como importante alternativa para a tomada de
decisões sobre a alocação de parte desses recursos, contribuindo “para a retomada das
condições políticas de determinadas áreas”. Por outro lado, se não existem recursos
disponíveis, então muito dificilmente haverá uma “transferência correspondente de
autoridade”. Logo, a disponibilidade de recursos públicos é vital para que o processo de
orçamentação participativa se torne verdadeiramente uma realidade no cotidiano dos
cidadãos. Somente assim, eles poderão tomar para si a responsabilidade de decidir sobre suas
prioridades e demandas, buscando soluções para os problemas de infra-estrutura urbana e
também sociais, em suas comunidades e bairros, inclusive tendo, também, uma visão mais
global de sua cidade. “(...) Quanto mais recursos de investimentos estiverem disponíveis para
o OP, mais se delegará aos participantes a autoridade para tomar as decisões” (WAMPLER,
2003: 80-81).
As fórmulas adotadas pelos cinco processos de orçamentação participativa em questão
para se dividir os recursos que lhe são destinados (vide Quadro 3, abaixo) em geral levam em
consideração os seguintes critérios: (i) a carência de serviços e de infra-estrutura; (ii) a
escolha de demandas prioritárias, sejam elas regionais ou temáticas; (iii) a população total de
cada região; (iii) o total de população de baixa renda; e (iv) a renda per capita. No caso
específico do OP-BH, são dois os critérios para se dividirem os recursos: (i) metade dos
recursos destinados ao OP é igualmente dividida pelas nove regiões da cidade; (ii) metade é
CATEGORIAS PORTO
ALEGRE
BELO
HORIZONTE GOIÂNIA SÃO PAULO RECIFE
Percentual em
relação ao
orçamento total (%)
12,28 3,09 10,0 7,7 5,0
Recursos
destinados ao OP
(milhões R$)
87,11 74,65
98,00
1.100,00 76,54
51
dividida proporcionalmente ao IQVU de cada região.21
Essa fórmula adotada pelo OP-BH
produz, por um lado, uma certa distorção na distribuição dos recursos públicos, pois quanto
mais populosa a região, menor será o volume per capita de recursos alocados, fenômeno que
se repete nos OPs de Porto Alegre, Goiânia e Recife e que é analisado logo a seguir. Por outro
lado, tal fórmula produz uma redistribuição dos recursos, já que a adoção do Índice de
Qualidade de Vida Urbana faz com que as regiões mais pobres sejam beneficiadas com mais
recursos.
Quadro 3
Critérios e/ou fórmulas para a divisão dos recursos destinados ao OP
PORTO ALEGRE BELO
HORIZONTE GOIÂNIA SÃO PAULO RECIFE
carência de
serviços/infra-
estrutura; população
total/regional;
prioridades
temáticas da região.
50% iguais p/ as 9
regiões;
50% segundo
IQVU.
carência
serviços/infra-
estrutura; área c/
população de baixa
renda; população
total; demandas
prioritárias.
carência
serviços/infra-
estrutura; renda.
carência
serviços/infra-
estrutura; população
total; renda;
demandas
prioritárias.
Fonte: Regimentos Internos dos OPs enfocados.
O OP de Porto Alegre adota três grandes critérios para a repartição dos recursos que
lhe são destinados, quais sejam: a carência de serviços e de infra-estrutura nos bairros e
regiões da cidade, o número total de habitantes de cada região, e as prioridades temáticas
definidas pelas regiões. Dessa forma, quanto maior o déficit de serviços públicos
disponibilizados à população das respectivas regiões e quanto pior for sua infra-estrutura
urbana, como pavimentação, eletrificação, saneamento básico, rede de distribuição de água
etc, maior é o volume de recursos que lhes serão destinados. O resultado dessa metodologia
na distribuição dos recursos indica uma inversão das prioridades do poder público, com forte
alocação de recursos orçamentários em áreas carentes e pobres da cidade. Claro que antes do
OP, muitas vezes o poder público investiu mais recursos em áreas mais carentes de infra-
21
O IQVU – Índice de Qualidade de Vida Urbana (PVR=POPR/E.1/Y, sendo POPR a população da região, Y a
renda média da região e "E" uma constante igual a 2,7182818) que mede aspectos relativos à oferta de
equipamentos e serviços urbanos, foi construído por uma parceria entre a Secretaria Municipal de Planejamento
da PBH envolvendo o Secretário Municipal de Planejamento, Prof. Dr. Maurício Borges Lemos (Centro de
Desenvolvimento e Planejamento Regional – UFMG) e a PUC Minas com a participação dos professores: Maria
Inês Pedrosa Nahas (Dep. de Ciências Biológicas – Coordenação Técnica), Otávio de Avelar Esteves (Dep. de
Engenharia Eletrônica), Rodrigo Ferreira Simões (Dep. de Economia) e Vera Lúcia Alves Batista Martins (Dep.
de Sociologia). Disponível em: <www.pbh.gov.br>. Acesso em 05 out. 2004.
52
estrutura urbana e de serviços públicos, mas isso se deu, na grande maioria das vezes, através
de relações clientelísticas e eleitoreiras.22
Goiânia, São Paulo e Recife, além de adotarem o critério de carência de serviços e
infra-estrutura, adotam também o critério de renda média ou de total de população de baixa
renda. Isso reforça ainda mais a inversão das prioridades, na medida em que quanto menor for
a renda média da população de uma dada região ou bairro da cidade, ou quanto maior for o
número de habitantes de baixa renda dessas respectivas regiões ou bairros, maior será o
volume de recursos alocados nas demandas prioritárias das mesmas.
Os critérios de carência de serviços e de infra-estrutura e de total de população de
baixa renda produzem um efeito redistributivo, na medida em que, quanto menos acesso a
serviços e infra-estrutura urbana, maior é o volume de recursos alocados para essa região,
bem como quanto maior for a população de baixa renda, também maior será o volume de
recursos alocados. Contudo, por outro lado o critério de população total de cada região,
adotado nos OPs de Porto Alegre, Goiânia e Recife, acaba prejudicando as regiões mais
carentes da cidade, pois quanto menos população mais recursos per capita acabam sendo
alocados, isto é, existe uma média de recursos distribuídos pelas regiões da cidade, média que,
ao ser dividida pelo total de habitantes de cada região, dá um valor de recursos públicos per
capita. Logo, quanto maior o número de habitantes, menor será esse valor de recursos per
capita. Esse efeito negativo foi percebido por Marquetti (2003: 148) no OP de Porto Alegre
(POA). Segundo ele, “os atuais critérios de distribuição de recursos prejudicam as regiões que
são pobres e populosas e beneficiam aquelas que são relativamente ricas e não populosas”.
Mas, em geral, os critérios adotados para a divisão dos recursos alocados para o OP, em Porto
Alegre, Goiânia, São Paulo e Recife, especialmente aqueles que se referem à carência de
serviços e de infra-estrutura e à renda per capita ou total de população de baixa renda,
funcionam como importante mecanismo de inversão de prioridades, fazendo com que as
regiões mais pobres e carentes da cidade recebam mais recursos per capita para serem
investidos em obras e/ou serviços. Assim, pode-se dizer que há indicativos reais de que o OP
produz um efeito redistributivo, fazendo com que as regiões mais pobres e carentes sejam
beneficiadas com um maior número de obras e de implantação ou expansão de serviços
públicos. Em todas as cinco cidades estudadas houve uma forte expansão da oferta de bens e
22
A inversão das prioridades pode ser verificada e demonstrada na medida em que os recursos públicos, após a
implantação do OP, são alocados de forma mais intensa nas regiões mais carentes da cidade. Em Porto Alegre e
Belo Horizonte, experiências mais antigas e consolidadas, essa inversão de prioridades é algo que os próprios
cidadãos percebem, chegando a expressar essa constatação nas entrevistas, quando afirmam que suas
comunidades foram beneficiadas com obras e serviços públicos reivindicados durante muito tempo e que foram
finalmente satisfeitos através do OP.
53
serviços públicos desde a implantação do processo de orçamentação participativa, não só no
geral, mas principalmente nas áreas mais carentes (MARQUETTI, 2003: 152).23
Alguns
dados podem demonstrar esse efeito redistributivo produzido pelo OP. No caso de Porto
Alegre, por exemplo, em 1988, ano anterior à implantação do OP, a prefeitura coletou
147.258 toneladas de lixo, instalou 736 pontos de iluminação pública e asfaltou 290.454 m2
de vias públicas. Em 1991, apenas três anos após a implantação do OP na cidade, esses
valores passaram para 224.066 toneladas de lixo, 2.537 pontos de iluminação e 396.686 m2
de
asfaltamento. Em 2000, esses valores já eram de 297.767 toneladas de lixo, 2.870 pontos de
iluminação pública e 819.555 m2
de asfaltamento. Já no setor de habitação popular, entre
1986/88 foram construídas 1.918 unidades, entre 1993/96 foram 3.019. Na educação o
número de matrículas em 1988 foi de 17.862, no ano seguinte, já com o OP, foram 24.232, e
em 2000 foram 52.301 alunos matriculados. Enfim, os números demonstram não só um efeito
redistributivo, mas também um significativo aumento dos gastos públicos em áreas sociais
(MARQUETTI, 2003: 150-153).
Já o OP de Belo Horizonte, ao adotar como critério para divisão dos recursos o Índice
de Qualidade de Vida Urbana (IQVU), está também fazendo “justiça redistributiva”, pois um
volume maior de recursos tem sido alocado em áreas carentes e pobres da cidade,
favorecendo, assim, a parcela da população mais excluída. Ou seja, quanto mais populosa for
a região da cidade e menor o IQVU, maior será a quantidade de recursos destinados, já quanto
menos populosa for a região e maior for o IQVU, menor será o recurso a ela destinado.24
Em todos os cinco OPs analisados os delegados são eleitos diretamente em
assembléia, fórum ou plenária aberta a toda a população acima de 16 anos. Entretanto, cada
um dos cinco OPs estudados possui uma fórmula de cálculo para a definição do número de
delegados, conforme a Tabela 3, a seguir. Assim, o OP-POA adota o percentual de 10% dos
participantes até o limite de 100. Acima desse limite o percentual passa a variar, ou seja, entre
101 e 250 participantes são eleitos 5% dos participantes, entre 251 e 400 participantes, elege-
23
Isso pode ser facilmente verificado se compararmos a prestação de contas e o balancete das administrações
públicas dessas cinco cidades enfocadas, do período anterior à implementação do OP até os últimos
demonstrativos de prestação de contas, disponíveis nos seus respectivos portais na Internet ou, até mesmo, nos
sites dos respectivos Tribunais de Contas. Após a implementação do OP o volume de obras e de serviços
públicos em áreas carentes das cidades se eleva brutalmente. 24
Segundo a Revista “OP-10 anos” (2003: 08), “o OP ressentiu-se da participação dos setores médios da
sociedade, que em geral recorriam a outros canais para apresentar suas demandas. A inclusão das „Sub-regiões
Especiais‟, compostas pelas Unidades de Planejamento de maior IQVU permitiu que a classe média apresentasse
suas demandas ao OP. Para essas sub-regiões, que concentram em torno de 30% da população da cidade, são
destinados recursos específicos, que não são disputados pelas demais sub-regiões, ficando assegurada a
conquista de empreendimentos que anteriormente não eram eleitos pela pouca organização desses segmentos e
pela preeminência de outras intervenções na cidade, o que afastava ainda mais este público”.
54
se 3%, e acima de 400 participantes esse percentual passa a ser de 2,5%. O mesmo ocorre
com o OP-BH, variando o percentual de delegados eleitos em relação ao total de
participantes, isto é, 10% até 200 participantes, depois esse passa a ser de 7,5% de 201 a 400
participantes, e 5% quando acima de 400 participantes, sendo que cada associação
comunitária de cada região pode eleger mais um delegado, respectivamente. Já no caso do
OP-Goiânia, o percentual é fixo de 10% dos participantes das plenárias e fóruns regionais e
temáticos, sem limites. O OP-Recife também adota o percentual de 10%, mas somente para as
plenárias temáticas; no caso das plenárias regionais ocorrem variações desse percentual de
acordo com o número de delegados presentes na 1a e 2
a plenárias regionais, de forma que
serão sempre eleitos 10% dos cidadãos presentes na 1a Plenária e 5% dos cidadãos presentes
na 2a Plenária. O único OP com fórmula diferenciada é o de São Paulo, que prevê a eleição de
5% dos participantes nas plenárias temáticas e regionais como delegados do OP, além de 20%
de todas as mulheres, negros, GLBTs (gays, lésbicas, bissexuais e transgêneros), jovens e
idosos presentes, 30% de toda a população de rua e índios presentes, e todo portador de
deficiência que queira ser delegado. Essa fórmula adotada em São Paulo parece ser a mais
“politicamente correta” entre todas as cinco analisadas, pois permite a participação de forma
privilegiada de minorias e de parcelas tradicionalmente excluídas da população.
Tabela 3
Número e fórmula de cálculo dos delegados do OP
PORTO ALEGRE BELO
HORIZONTE GOIÂNIA SÃO PAULO RECIFE
520 2018 504 2131 2346
1p/10: até 100
participantes.
1p/20: 101 a 250;
1p/30: 251 a 400;
1p/40: + 401
1 p/ 10: 1 a 200
participantes
1 p/ 15: 201 a 400
participantes
1 p/ 20: + 400
participantes.
1 p/ associação
comunitária de cada
região.
10% do total dos
participantes de
cada microrregião e
de cada temática.
1 delegado p/20
participantes (Territorial e Temática);
1 p/ 5 votos (Mulheres, População,
Negra, GLBT, Jovens,
Idosos); 1 p/ 3 votos (Pop.
Rua, Pop. Indígena);
Todo portador de
deficiência que
queira.
1 Delegado p/ cada
10 presentes
(Temáticas).
1 p/10 presentes na
1ª Plenária (qdo
+
75% delegados
presentes); 1 p/10
presentes na 2ª
Plenária (qdo.
menos de 75%
delegados presentes
na 2ª Plenária)
(Regionais).
Fonte: Regimentos Internos dos OPs enfocados.
O resultado da aplicação dessas diferentes fórmulas de cálculo de delegados produziu,
em 2003, 520 delegados para o OP-POA, 2018 em BH, 504 em Goiânia, 2131 em São Paulo e
55
2346 em Recife. São, portanto, números muito diferentes se levado em consideração o
número total de habitantes ou de eleitores de cada cidade. Isso pode refletir um maior ou
menor nível de participação política popular no processo de orçamentação pública,
especialmente se comparado ao número total de eleitores de cada uma dessas cidades. Assim,
em Recife, por exemplo, 6,96% dos eleitores participam do OP, em Goiânia 6,22%25
, em
Porto Alegre 5,26% e em Belo Horizonte e São Paulo somente 1,8% e 1,05%,
respectivamente, dos eleitores participam.26
Nos dois últimos casos os percentuais são muito
pequenos, o que pode demonstrar um baixo nível de politização das populações desses centros
urbanos, um desinteresse pelo processo de OP, ou até mesmo uma satisfação com a gestão
pública no sentido de entenderem que suas prioridades ou demandas já foram atendidas, entre
outras. De toda forma, é algo que chama a atenção porque são cidades que se imagina
concentrarem a parcela mais politicamente consciente do país, então o que pensar da
participação política popular em cidades menores?
Para Avritzer (2003), as regras do OP deverão ter influência direta sobre as estratégias
dos atores políticos e, como reflexo, estabelecerá a equação segundo a qual serão definidos os
resultados políticos finais, bem como das próprias políticas públicas a serem adotadas. Daí a
necessidade de se questionar: quem faz a regra do jogo? Essa regra beneficia a quem? De
qualquer forma, todas as fórmulas adotadas nos cinco OPs estudados, apesar de suas
diferenças, acabam fomentando a participação política popular, especialmente de setores em
geral marginalizados e excluídos. Isso porque, no caso do OP, as regras adotadas para se
definir a divisão dos recursos orçamentários leva à inversão das prioridades, destinando mais
recursos para as comunidades mais pobres e carentes. Dessa forma, a participação política
dessas camadas acaba sendo bem mais intensa do que a participação de camadas médias e
mais aquinhoadas da sociedade, pois há um grande interesse desses setores mais pobres e
excluídos em garantir, através da participação política popular, maiores volumes de recursos
para suas comunidades, solucionando assim uma quantidade maior de seus problemas. Por
outro lado, a classe média e as classes mais altas da sociedade não se sentem estimuladas a
participar do processo, seja porque não possuem tantos problemas sociais e de infra-estrutura
em seus bairros, seja porque, se os tiverem, resolvem muitas vezes independentemente do
25
No caso específico de Goiânia, esse percentual se refere ao ano de 2002, já que no ano de 2003 houve uma
queda brutal de participação no OP, explicável pela ausência de levantamento de demandas e também de
reuniões temáticas, bem como pela realização, nesse mesmo ano, do primeiro Congresso da Cidade, onde foi
discutida a pauta das temáticas do OP, estando a população muito mais voltada para esse evento. 26
Para se chegar a esses percentuais foram usados dois dados, quais sejam: o número total de eleitores de cada
uma das cinco cidades pesquisadas e o número total de participantes no OP, no ano de 2003. com esses dados
calculou-se o percentual de participação de cidadãos politicamente ativos (eleitores) no processo de OP.
56
poder público, seja porque são setores da sociedade que possuem muito pouca tradição de
associativismo em torno de questões envolvendo carência de políticas públicas e obras de
infra-estrutura, além do que eles também têm contato direto no governo.
Ainda segundo Avritzer, a metodologia pela qual os cidadãos são selecionados como
representantes é uma das principais características do desenho institucional dos OPs. “A
estrutura de regras requer mobilização e participação dos cidadãos nas assembléias do OP?
Ou os representantes são selecionados através do voto secreto?” (2003: 74-75). De certo,
quanto maior for a participação e a mobilização popular no processo de orçamentação
pública, mais constrangido ficará o poder público, no sentido de que a população
acompanhará mais efetivamente as discussões em torno do OP, envolvendo-se fortemente
com a seleção das prioridades e demandas de seus respectivos bairros, comunidades e regiões,
participando não só dos debates e definições orçamentárias, mas também do acompanhamento
e da fiscalização da implementação e aplicação dos recursos alocados no OP. Por outro lado, a
intensa participação política popular leva o poder público a ser mais transparente,
publicizando as contas públicas. Enfim, a participação política popular tende a tornar mais
accountable os governantes e a burocracia estatal.
Quadro 4
Órgão gestor responsável pelo OP e grau de vinculação com o Executivo
PORTO ALEGRE BELO
HORIZONTE GOIÂNIA SÃO PAULO RECIFE
GAPLAN SCOPLAM SEPLAN - Asses.
Assist. Comunitária
Sec. Gov. Municipal
- Coord. OP
Sec. OP e Gestão
Participativa
Vinculado ao
Prefeito municipal,
com status de
Secretaria
Municipal
Vinculado ao
Prefeito municipal,
órgão de primeiro
escalão
Vinculado ao
Prefeito municipal,
possui uma
Assessoria de
Assistência
Comunitária
Vinculado ao
Gabinete da Prefeita
e à Secretaria de
Governo Municipal,
possui uma
Coordenadoria
Vinculado ao
Prefeito municipal e
à Secretaria do OP e
da Gestão
Participativa
Fonte: Regimentos Internos dos OPs enfocados.
Nas cinco cidades estudadas o órgão público responsável pela gestão e
institucionalização do OP, isto é, pela sua implementação, organização e logística, difusão e
administração, está vinculado ao chefe do Poder Executivo municipal, ou seja, ao prefeito,
não diretamente, mas através de secretarias e órgãos gestores municipais de primeiro escalão.
Estes dados são apresentados no Quadro 4, acima. O OP-POA é o único que não está ligado a
uma secretaria, mas um Gabinete de Planejamento (GAPLAN), órgão com status de secretaria
57
e, portanto, de primeiro escalão. Em Belo Horizonte o OP está a cargo da Secretaria
Municipal da Coordenação de Planejamento, Orçamento e Informação (SCOPLAM), que é
composta por subsecretarias, sendo uma delas a Secretaria Municipal de Planejamento e
Coordenação Geral (SMPL), onde se encontra a Gerência do Orçamento Participativo. Em
Goiânia, a implementação do OP é função da Secretaria de Planejamento (SEPLAN), que por
sua vez possui uma Assessoria de Assistência Comunitária, responsável pela mobilização
popular em torno do processo de orçamentação participativa. O OP-SP está sob a
responsabilidade da Secretaria de Governo Municipal, que possui uma Coordenadoria do OP.
Finalmente, o OP da cidade do Recife fica sob a tutela da Secretaria do Orçamento
Participativo e da Gestão Cidadã (SOPGC). Essa vinculação político-institucional entre a
chefia do Poder Executivo municipal e a gestão do OP, confere ao projeto político de
orçamentação participativa um caráter de prioridade e que não seja boicotado pela burocracia
estatal ou tomado de assalto pelos vereadores.
Trata-se, portanto, de garantir a eficiente aplicação desse mecanismo orçamentário,
independentemente da vontade ou não da burocracia e do Poder Legislativo, evitando-se o
que Weber (1972) denomina como “gaiola de ferro”, isto é, a racionalização da gestão pública
e a conseqüente burocratização cada vez maior do Estado, que fazem com que as decisões e
deliberações passem a ser definidas por tecnocratas que dominam os procedimentos técnicos e
administrativos. Para Weber a burocracia é incompatível com a democracia, por isso, para
garantir uma gestão democrática do Estado, é preciso negar a burocratização das suas
estruturas político-administrativas. Entretanto, quanto mais se busca a liberdade política e a
normatização da sociedade, mais se faz necessária a presença da burocracia. É essa dicotomia
e contradição o fundamento básico da sua teoria sobre a “gaiola de ferro”. Mais tarde, Michels
(1982) também detectou e analisou esse fenômeno da burocratização do Estado. Para ele, as
sociedades modernas têm que ser burocratizadas, já que o poder do saber racional e técnico é
cada vez maior, levando uma minoria a deter o poder político, em detrimento de uma grande
maioria que é excluída. Isto é, nas sociedades contemporâneas são as elites que mandam,
principalmente porque as formas de participação política se dão por meio da representação.
Dessa maneira, quando os representados outorgam a alguns poucos o poder de decisão, estão
criando uma elite decisória, tendendo a burocratizar o processo de representação. Esse
fenômeno, no qual os políticos se tornam reféns da burocracia estatal, também foi detectado
por Faoro (2001) que já falava de uma burocracia estatal no Brasil que poderia ser
considerada como “os donos do poder”.
58
Segundo Marquetti (2003: 163), no caso de Porto Alegre, a criação do Gabinete de
Planejamento (GAPLAN), vinculado diretamente ao Chefe do Poder Executivo, propiciou à
Administração Municipal ter o “controle centralizado sobre as definições de prioridades
governamentais através do GAPLAN, em oposição à lógica fragmentária de atuação das
secretarias de governo”, ao mesmo tempo, se constituiu um canal de interlocução direta com
os segmentos sociais organizados e de incentivo à sua participação por meio de uma
Coordenação de Relações com a Comunidade (CRC).
Apesar das formas de controle institucional dos OPs aqui enfocados não serem tão
diferentes assim, em todos eles os reflexos sobre o controle das definições das prioridades dos
respectivos governos municipais foram os mesmos, isto é, o Poder Executivo municipal,
através do prefeito, conseguiu implementar esse modelo de orçamentação pública
independentemente da disponibilidade ou não da burocracia estatal em colaborar,
especialmente a tecnoburocracia que anteriormente era a grande responsável pela definição da
aplicação dos recursos e se viu alijada de boa parte desse processo, bem como da vontade da
Câmara Municipal, que perdeu o poder de usar o orçamento público como objeto de barganha
dos interesses político-eleitoreiros de seus vereadores, através da inclusão de emendas no
projeto orçamentário original enviado à mesma pelo Executivo.
“O sucesso relativo dessa inovação na orçamentação pública, contudo, não permite
que seja esquecido que o OP é, ainda hoje, largamente induzido pela ação
governamental, que estimula, a cada ano, a montagem das reuniões, fomenta a
participação através de assessores que atuam em cada uma das regiões da cidade,
prepara a logística de cada evento, realiza a propaganda das rodadas, aloca espaços
físicos e recursos técnicos para a montagem do orçamento, entre tantas outras
opções que nasceram a partir do governo, ações estas que, de certa forma,
subordinam a cidadania ao processo. Talvez seja este o momento de uma inversão
política essencial, que poderia coroar a ousadia política típica dos tempos de
mudança (...), isto é, transferir inteiramente o controle da inovação aos cidadãos,
autonomizando completamente o OP de toda e qualquer presença da ação
governamental na estrutura de decisões do processo, mesmo que realizada sob a
forma de uma indução desinteressada. O OP poderia, assim, ser institucionalizado,
tornando formal a sua existência a partir do controle social efetivo e, como
resultado, subordinando completamente a ação governamental à lógica de um
processo agora comandado de forma incontrastável pela cidadania, instituindo a
democracia direta em sua plenitude (...) se institucionalizado, na forma de uma
ampla discussão e negociação política na cidade, submetida à legitimação formal
(...) teria o significado de um gigantesco passo na irreversível democratização da
vida social da cidade” (NAVARRO, 2000: 228-229, apud NAVARRO, 2003: 124,
grifo nosso).
59
Tabela 4
Número de assembléias e/ou plenárias regionais e temáticas do OP
(No de rodadas e N
o de assembléias/plenárias resultantes – 2003)
CATEGORIAS
PORTO
ALEGRE
BELO
HORIZONTE GOIÂNIA SÃO PAULO RECIFE
RODADAS
9
4
6
6 6
ASSEMBLÉIAS
PLENÁRIAS
32 Regionais
12 Temáticas 28 ... 450 389
27
Fonte: Regimentos Internos dos OPs enfocados.
Outra importante categoria do OP relaciona-se com o número de assembléias, fóruns e
plenárias, sejam elas regionais ou temáticas. Cada um dos cinco OPs possui um número
definido em regimento de rodadas dentro do seu ciclo anual de orçamentação participativa.
Estas rodadas se desdobram em inúmeras assembléias, fóruns e plenárias que se realizam nos
âmbitos regional e temático, conforme dados da Tabela 4, acima. O ciclo do OP-POA prevê
nove rodadas com 32 assembléias e/ou plenárias regionais e 12 temáticas. Esses números são
fixos, não sofrendo variações de ano para ano. O ciclo do OP-BH prevê apenas quatro rodadas
que se desdobram em 28 assembléias e/ou plenárias sempre regionais, já que o OP-BH não
prevê discussões temáticas, a não ser no âmbito do Conselho da Cidade, que tem caráter
consultivo.28
Além disso, esse total de assembléias e/ou plenárias não contempla as reuniões
preparatórias que ocorrem nas 37 sub-regiões de Belo Horizonte. No caso dos OP‟s de
Goiânia, São Paulo e Recife seus ciclos prevêem seis rodadas.29
No OP-SP ocorreram no ano
de 2003 cerca de 450 assembléias e/ou plenárias regionais e temáticas, o que mostra o
gigantismo daquele processo de orçamentação participativa. Em Recife o OP realizou, entre
agosto de 2003 e maio de 2004, 389 assembléias e/ou plenárias regionais e temáticas.
Entretanto, o número maior ou menor de assembléias, fóruns e plenárias regionais e/ou
27
Esse número de assembléias/plenárias refere-se ao período entre agosto/2003 e maio/2004. 28
No Conselho da Cidade se discutem as políticas públicas municipais mais gerais de forma intersetorial,
pensando assim a cidade como um todo. Está dividido em Comissões, como de Políticas Sociais; Políticas
Urbanas; e Planejamento do Desenvolvimento Urbano. É um conselho com composição paritária de
representantes governamentais (Poder Executivo: Secretários e Coordenação Regional), Movimento Popular
(Regional e Setorial), membros das Regionais, geralmente das COMFORÇAs, organizações de abrangência
municipal (CDL, PUC, FJP, UFMG, COPASA etc) e Câmara Municipal. 29
A Secretaria Municipal de Planejamento de Goiânia, através de sua Assessoria de Assistência Comunitária,
informou que não possui essas informações sobre o número de assembléias e/ou plenárias do OP de Goiânia,
tanto pela incipiência do processo na cidade, como também porque não foi ainda feito um levantamento
sistematizado de todas as informações relativas ao OP.
60
temáticas no âmbito do OP não pode estar única e exclusivamente condicionado às
proporções demográficas e territoriais da cidade à qual está ligado, mas também, e
principalmente, à necessidade de se manter ativa, sob o ponto de vista político, a participação
popular, que constantemente estará se reunindo para discutir, deliberar e fiscalizar suas
prioridades e demandas.
Os fóruns, assembléias e/ou plenárias regionais de delegados permitem maior acesso
às informações sobre a gestão pública, já que um dos pontos altos dessas reuniões é a
prestação de contas e a apresentação da peça orçamentária para que os representantes da
sociedade civil possam analisar e definir as demandas e prioridades que serão incluídas, bem
como a eleição das comissões de acompanhamento e fiscalização. Por outro lado, os fóruns,
assembléias e/ou plenárias temáticas possibilitam a discussão de políticas públicas e de
programas de governo, não se limitando, única e exclusivamente, à discussão em torno da
alocação de recursos orçamentários. Especificamente, a respeito do OP de Recife, Da Silva
(2003) acredita que a metodologia das reuniões regionais faz com que se disponibilizem a
todos os cidadãos presentes, informações antes restritas aos agentes públicos, ocorrendo a
prestação de contas do exercício anterior, a formulação da peça orçamentária e ainda se faz
um diagnóstico da área em questão.
Todas essas assembléias, fóruns e/ou plenárias, sejam elas regionais ou temáticas,
possuem inúmeras atribuições, como a preparação da população para a discussão em torno da
questão orçamentária; a prestação de contas do exercício anterior e a apresentação da
disponibilidade de recursos para o OP; a eleição e a posse de delegados; a análise técnica e
financeira das demandas e prioridades, bem como sua votação; a discussão e a votação da
matriz orçamentária; o detalhamento do plano de investimentos e serviços; a alteração e a
respectiva votação do regimento interno do OP; a eleição e posse de conselheiros,
coordenadores e membros das comissões de acompanhamento e fiscalização. O OP, de acordo
com Wampler (2003: 83), mistura democracia direta e democracia representativa; dessa
forma, os cidadãos participam diretamente das decisões, além de delegarem poder aos seus
pares eleitos, potencializando uma transformação social maior. “(...) Educação pública,
deliberação e emergência de questões contenciosas no público oferecem a possibilidade de
transformar a vida dos cidadãos”.
61
Quadro 5
Fórmula para definição da pauta das assembléias do OP
CATEGORIAS PORTO
ALEGRE
BELO
HORIZONTE GOIÂNIA SÃO PAULO RECIFE
Pauta definida pela
Coordenação dos
fóruns
- - Sim + COP - Sim
Por indicações da
população - Sim - Sim -
Via formulário
distribuído à
população
Sim Sim - - -
Via urnas e
formulários Sim Sim - Sim -
Fonte: Regimentos Internos dos OPs enfocados.
Mas, nestas assembléias, fóruns e/ou plenárias, quem define a pauta? Conforme dados
do Quadro 5, acima, ela pode ser definida pela coordenação do OP ou por indicação da
própria população, por meio de formulários distribuídos aos participantes, como o OP-POA, o
OP-BH e o OP-SP, por exemplo. Já nos OPs de Goiânia e Recife a definição da pauta é
competência exclusiva da coordenação do OP. E quem são esses coordenadores? No caso do
OP de Belo Horizonte, são técnicos e autoridades da prefeitura, em conjunto com os
conselheiros e delegados, sendo que a diferença fundamental para os outros OPs que adotam
essa regra para a definição da pauta das assembléias, fóruns e/ou plenárias é que a
coordenação do OP de Belo Horizonte inclui representantes da população. Essa questão da
definição da pauta é fundamental para visualizarmos o grau de democratização do processo de
orçamentação pública. Segundo Fedozzi (2000: 69), o OP é uma “forma de democracia
participativa que pressupõe o reconhecimento dos indivíduos como iguais na própria
produção das regras e normas de procedimento e deliberação”. Já Santos, afirma que “(...) a
questão da autonomia do OP deve ser formulada como a capacidade real de os representantes
populares nessas instituições moldarem as agendas, os prazos, os debates e as decisões”
(2002: 534). Caso contrário, os cidadãos poderão estar sendo levados a apenas referendarem
uma agenda pública já pré-definida pelo governo. Por outro lado, “se o OP goza de apoio da
administração e dos setores organizados da sociedade civil, é possível então imaginar que eles
melhorarão com o tempo na medida em que as finanças forem racionalizadas e que as obras
62
selecionadas pelos cidadãos forem implementadas em um tempo razoável” (WAMPLER,
2003: 84).
Quadro 6
Coordenação das assembléias e/ou plenárias do OP
CATEGORIAS PORTO
ALEGRE
BELO
HORIZONTE GOIÂNIA SÃO PAULO RECIFE
Técnicos e/ou
autoridades da
Prefeitura
- Sim - - -
Técnicos da Prefeitura
e representantes da
população
1 membro do
Executivo (sem
direito a voto)
- Coordenadoria
do OP
Coordenadoria
Especial do OP
1 membro do
Executivo sem
direito a voto;
Conselheiros e
Delegados
2 Conselheiros
p/ Região e p/
Temática
Sim COP CONOP
2 Delegados
das
microrregiões
ou temáticas
Quadro 7
Prerrogativas e competências dos delegados
CATEGORIAS PORTO
ALEGRE
BELO
HORIZONTE GOIÂNIA SÃO PAULO RECIFE
Repassar informações
aos moradores Sim - Sim Sim Sim
Deliberar prioridades Sim Sim Sim Sim Sim
Mobilizar os
moradores p/ reuniões - - - - Sim
Fiscalizar as
prioridades escolhidas Sim - Sim Sim Sim
Eleger conselheiros do
OP - Sim Sim Sim Sim
Acompanhar votações
na Câmara - - - - Sim
Visitar pessoalmente
as prioridades Sim Sim Sim Sim Sim
Fonte (Quadros 6 e 7): Regimentos Internos dos OPs enfocados.
Considerando que as três principais arenas participativas do OP são (i) as rodadas, (ii)
os fóruns, assembléias e/ou plenárias de delegados e (iii) os seus conselhos, então pela sua
maior intensidade de participação política e de seu maior número de ocorrências ao longo do
processo, os fóruns de delegados assumem um papel relevante em todo o processo de
orçamentação participativa, especialmente quando se destacam as suas prerrogativas e
competências. É função dos delegados: repassar informações aos moradores; deliberar
prioridades e demandas; mobilizar os moradores para as diversas formas de reuniões;
63
fiscalizar as prioridades escolhidas; eleger os conselheiros do OP; acompanhar as votações
relativas ao orçamento municipal na Câmara dos Vereadores; e visitar pessoalmente as
prioridades, acompanhando todo o processo de implementação orçamentária. Informações
apresentadas nos Quadros 6 e 7, acima.
Portanto, os delegados são fundamentais para que os OPs possam ser realmente
accountables, pois eles detém prerrogativas e competências ligadas à fiscalização e ao
acompanhamento, à cobrança da prestação de contas e à transparência e publicização.
Tabela 5
Composição dos Conselhos do OP (2003)
CATEGORIAS PORTO
ALEGRE
BELO
HORIZONTE GOIÂNIA SÃO PAULO RECIFE
Número de
Conselheiros 88 298 72 216 106
Representantes do
Governo
1 (CRC) + 1
(GAPLAN) -
3 rep.
Executivo
(AAC,
SEPLAN,
SEAI)
21 (5 indicados
pelas
Coordenadorias
e 16 pelas
Secretarias)
3 rep.
Executivo
(SOPGC,
SEPLAN e
SEFIN)
Representantes da
população (cidadãos)
32 (reg) + 12
(temát)
1 p/ cada 20
Delegados
(COMFORÇA)
36 (3 p/ reg)
56 (reg)
CONOP
36 (reg) + 7
(temát)
+ 2 rep.
PREZEIS
Representantes de
entidades da sociedade
civil organizada
1 (SIMPA)
+ 1 (UAMPA) - - - -
Representantes de
entidades empresariais - - - - -
Representantes
Conselhos Setoriais - - -
2 (CONCA)
+ 14 (1 p/
Cons.Set.)
1 rep. de cada
conselho
setorial (6)
Fonte: Regimentos Internos dos OPs enfocados.
Outra esfera participativa fundamental para o OP são os conselhos, que devem: (i)
discutir, propor, rever e decidir sobre o plano orçamentário municipal; (ii) discutir os critérios
técnicos que impedem a execução das obras (desapropriações de terrenos particulares,
indenizações, localização, tipo de terreno, topografia etc); (iii) fiscalizar a execução do OP;
(iv) acompanhar a execução das obras aprovadas; (v) participar de todo o processo do OP; (vi)
informar os delegados sobre o andamento do processo de orçamentação; (vii) solicitar
documentos ao poder público, necessários à formação de opinião; (viii) analisar, referendar
e/ou rejeitar a prestação de contas do Executivo. Conforme Tabela 5, acima, a composição
dos conselhos do OP tem a participação de representantes do governo municipal (exceto o
64
OP-BH, que é composto exclusivamente de cidadãos, sem a participação de técnicos ou
autoridades do poder público), e de representantes da população, ou seja, cidadãos comuns.
No caso do OP-POA há também representantes de entidades da sociedade civil organizada
ligadas ao funcionalismo público e aos moradores de Porto Alegre (SIMPA e UAMPA). Por
fim, no caso dos OPs de SP e Recife, há também representantes dos conselhos setoriais. Um
detalhe importante a ser destacado é que nenhum dos OPs enfocados tem representantes de
entidades empresariais nos seus respectivos conselhos, o que sinaliza para uma exclusão de
um importante setor social do processo participativo. Podemos dizer que os OPs que garantem
aos cidadãos o controle dos conselhos do OP, serão mais accountables que aqueles OPs que
buscam inserir na composição dos conselhos técnicos, burocratas e autoridades ligadas ao
poder público, como é o caso do OP-BH. A presença de pessoas com algum tipo de ligação
com o poder público, pode inibir a prestação de contas, a transparência e a publicização do
processo orçamentário. Já os cidadãos, devidamente capacitados técnica e politicamente
falando, podem exercer importante papel como agentes de cobrança e de constrangimento
sobre o poder público.
Tabela 6
Fórmula de seleção e escolha dos conselheiros do OP
CATEGORIAS PORTO
ALEGRE
BELO
HORIZONTE GOIÂNIA SÃO PAULO RECIFE
Eleição em
assembléias regionais - -
36 (3 por
região)
56 (2 p/ reg.
Adm.)
36 (2 mais
votados)
Eleição entre
delegados
32 (2 p/ região)
+ 10 (2 p/
temática)
1 p/ cada 20
Delegados
presentes nos
Fóruns
Regionais.
36 (3 por
região)
56 (2 p/ reg.
Adm.)
36 (2 mais
votados)
Por indicação de
entidades da
Sociedade civil
1 (SIMPA)
+ 1 (UAMPA) - - - 2 rep. PREZEIS
Eleição em reuniões
de bairros - - - - -
Os delegados são
conselheiros - - - - -
Eleição em plenárias
temáticas 12 conselheiros - - - 7 conselheiros
Eleição em Congresso - - - - -
Indicação do Poder
Público - -
3 (indicados p/
Pref.)
8 (indicados p/
Pref.) 3 (ind. p/ Pref.)
Fonte: Regimentos Internos dos OPs enfocados.
65
Os conselhos do OP possuem fórmulas distintas para a seleção e/ou escolha dos seus
membros. Em Goiânia, São Paulo e Recife os conselheiros são eleitos entre os delegados em
assembléias, fóruns e/ou plenárias regionais e temáticas, além de um número pequeno deles
ser indicado pelo próprio prefeito municipal. No caso específico de Recife, ainda há na
composição do Conselho do OP mais alguns representantes das Zonas Especiais de Interesse
Social (PREZEIS) e de delegados das plenárias temáticas. Já em Belo Horizonte só existe
uma fórmula para a seleção de conselheiros do OP (denominados “membros das
COMFORÇAs”), que são eleitos entre os delegados presentes nos fóruns regionais. Por fim, o
OP de Porto Alegre, além de eleger seus conselheiros entre os delegados presentes nas
assembléias regionais, também tem a indicação de mais um conselheiro de duas entidades da
sociedade civil (SIMPA e UAMPA), e mais um percentual de conselheiros eleitos nas
plenárias temáticas.
A conjunção desses diferentes critérios de seleção de conselheiros do OP fez com que,
em 2003, o OP-POA elegesse 92 conselheiros30
, o OP-BH, 298, o OP de Goiânia, 72, o OP-
SP, 216 e o OP de Recife, 106. Esse número de conselheiros pode estar relacionado a
inúmeros fatores, como as proporções demográficas e espaciais da cidade, com a fatia de
recursos que é destinada pelo poder público ao OP e, principalmente, com a fórmula adotada
para a escolha desses conselheiros. Nesse sentido, relativamente, Belo Horizonte, por
exemplo, abre muito mais espaço para a participação política popular que São Paulo, pois
com um universo populacional em torno de apenas 21% da população paulistana, elege quase
40% a mais de conselheiros, o que pode servir como indicativo de maior accountability do
OP-BH. Entretanto, o menor percentual de recursos destinados ao processo de orçamentação
participativa é o de Belo Horizonte (3,09%). Claro que esse percentual não inclui os recursos
destinados ao chamado OP-Habitação, isto é, existe um processo de orçamentação
participativa exclusivo para as demandas habitacionais de Belo Horizonte, o que não ocorre
nos outros quatro processos analisados. Por isso, fica difícil estabelecer em Belo Horizonte,
uma relação de nexo entre o volume de recursos destinados ao OP e o grau de participação
popular nos seus respectivos conselhos. Logo, não há indicadores de que haja uma correlação
entre o número de conselheiros e o tamanho da cidade, bem como o volume de recursos
destinados. O que se pode mesmo concluir é que quanto maior for a participação da
população nos diversos fóruns do OP, maior será a possibilidade de ele ser mais accountable,
pois serão mais cidadãos fiscalizando, cobrando, acompanhando, exigindo a prestação de
30
Esse total de conselheiros do OP-POA inclui os titulares e os suplentes. Portanto, se considerarmos somente os
titulares, ou seja, aqueles que realmente votam, esse total de conselheiros cai para 46.
66
contas, enfim, constrangendo fortemente o poder público. Por outro lado, a participação de
conselheiros indicados pelo poder público pode, se elevada, tolher a capacidade de cobrança e
de fiscalização dos conselhos, reduzindo seu poder de accountability. Portanto, os OPs de
Goiânia, São Paulo e Recife são, sob esse ponto de vista, menos accountable que os OPs de
Porto Alegre e de Belo Horizonte.
Tabela 7
Freqüência e duração das reuniões do Conselho do OP
Fonte: Regimentos Internos dos OPs enfocados.
A freqüência das reuniões do conselho do OP é outra importante característica do
processo de orçamentação participativa. As datas das reuniões, quantas vezes por semana ou
por mês ele se reúne, bem como a definição do horário e tempo das reuniões são importantes
informações para se pensar a capacidade de controle social e accountability dos OPs. Um
conselho que se reúne mais vezes e se mantém o tempo todo vigilante em relação às ações e
gastos do poder público tende a ser muito mais accountable, pois pode estar atento às
responsabilidades assumidas pelo Executivo nos fóruns do OP, acompanhando todo o
processo orçamentário de forma mais intensa, ao contrário de um conselho que se reúne com
menor freqüência (vide Tabela 7, acima).
O conselho do OP-POA tem reuniões duas vezes por semana e um mínimo de oito
reuniões mensais. Já os conselhos dos OPs de BH e Goiânia se reúnem apenas uma vez por
mês. O conselho do OP da cidade do Recife se reúne duas vezes por mês, já a periodicidade
de reuniões do conselho do OP-SP é definida sempre na sua primeira reunião. Esses
indicadores de periodicidade e freqüência das reuniões dos conselhos do OP sinalizam para
um maior ou menor nível tendencial de accountability dos OPs, colocando o OP-POA bem à
frente das experiências aqui enfocadas. Quanto ao horário e a duração dessas reuniões, com
exceção dos OPs de BH e de Recife, que não possuem essas informações disponíveis, nos
outros três processos de orçamentação participativa analisados, esses horários e duração são
CATEGORIAS PORTO
ALEGRE
BELO
HORIZONTE GOIÂNIA SÃO PAULO RECIFE
Freqüência das
reuniões
8 x por mês,
sendo 2 x por
semana
1 x por mês 1 x por mês.
Definido na 1ª
reunião do
CONOP
2 x por mês
Horário e
duração das
reuniões
Definida na 1ª
reunião do COP ...
Definida na 1ª
reunião do COP
Definido pelo
CONOP. ...
67
sempre definidos na primeira reunião dos respectivos conselhos. Em entrevistas realizadas
com conselheiros desses cinco OPs, muitos reclamaram do horário e da duração das reuniões.
Alguns acham que as reuniões são realizadas ou em horários que coincidem com seus
afazeres diários, como trabalho e deslocamento, ou em horários de descanso e lazer, como à
noite e nos fins de semana. Outra reclamação dos conselheiros, detectada nos cinco OPs
enfocados, em geral pessoas mais pobres, é quanto à duração das reuniões. Segundo eles,
geralmente começam após as 18 horas e se estendem até avançadas horas da noite, quando
então não encontram mais ônibus ou condução para retornarem às suas casas. Por isso, muitos
desses conselheiros abandonam essas reuniões antes de se colocarem em votação questões
relevantes para o OP, prejudicando o processo decisório.31
Tabela 8
Mandato dos conselheiros do OP
CATEGORIAS PORTO
ALEGRE
BELO
HORIZONTE GOIÂNIA SÃO PAULO RECIFE
Número de anos 1
Dura até o final
das obras
definidas p/ OP
1 1 1
Direito a
recondução Sim, + 1 Não Sim Sim, + 1 Sim, + 1
Fonte: Regimentos Internos dos OPs enfocados.
Aspecto fundamental dos OPs e que tem impacto direto na sua capacidade de
accountability é o mandato dos conselheiros. A duração desses mandatos e se eles permitem a
recondução ou não é um importante elemento para indicar maior ou menor tendência dos OPs
serem accountables, os dados a esse respeito estão na Tabela 8, acima. Se os conselheiros
podem ser reeleitos, há a possibilidade de os mesmos acompanharem todo o processo de
orçamentação, desde a licitação da obra ou da implantação do serviço público, até sua
conclusão e avaliação de seus impactos sobre a comunidade beneficiada. Por outro lado, a
reeleição pode se transformar numa armadilha, pois há o risco de se criar uma “casta” de
representantes populares que ficarão de forma quase definitiva à frente dos interesses
populares, podendo vir a serem manipulados pelo poder público de maneira a não exercerem
suas reais atribuições de fiscalização, acompanhamento, cobrança etc. Porém, se os
conselheiros não podem ser reeleitos, então se evita a constituição de castas de lideranças
31
Para preservar a identidade dos entrevistados, eles não serão citados nominalmente no corpo do texto, mas
estarão listados no final da dissertação.
68
populares que se perpetuariam à frente dos interesses coletivos, permitindo a rotatividade
entre os cidadãos. Isso pode impedir que os conselheiros tenham a oportunidade de
acompanhar todo o processo orçamentário, pois seus mandatos geralmente são menores que o
tempo gasto pelo poder público para concluir uma obra ou para implementar um serviço
público, além de que uma maior rotatividade implica também perda de cidadãos já
experientes e capacitados para exercerem o controle sobre o processo orçamentário.
Dos cinco OPs analisados, a grande exceção é o OP-BH, em que o mandato dos seus
conselheiros, isto é, dos membros das COMFORÇAs, dura até o final das obras definidas pelo
OP referente ao período de sua eleição como tal, sem direito à recondução. Todos os outros
quatro OPs analisados têm mandatos de apenas um ano para seus conselheiros. A metodologia
usada pelo OP-BH parece favorecer mais a accountability, pois permite aos conselheiros
acompanharem a implementação das decisões tomadas pelo OP até a conclusão final das
obras ou da implantação do serviço público. Já os OPs de Porto Alegre, São Paulo e Recife
dão direito à recondução ao cargo por mais uma vez, o que permite um acompanhamento
mais eficaz da realização daquilo que foi deliberado e decidido no âmbito do OP. Somente o
OP-Goiânia não permite a recondução ao cargo, parecendo, assim, ser o menos accountable,
pelo menos sob esse prisma, já que dificilmente as decisões do OP conseguem ser
implementadas no curto espaço de um ano, impedindo assim, o acompanhamento das obras e
dos serviços pelos cidadãos que estiveram diretamente envolvidos no processo de definição,
deliberação e decisão das mesmas.
Não é possível definir qual instância do OP é mais ou menos accountable. As rodadas,
as assembléias, os fóruns e/ou plenárias de delegados ou os conselhos, cada qual possui um
papel específico de controle social sobre o poder público a uma constante vigilância por parte
da sociedade civil. Entretanto, os conselhos, quando observadas suas prerrogativas e
competências, possuem um potencial relativamente maior para exercer o controle social e a
accountability sobre a parcela do plano orçamentário municipal discutido no âmbito do OP,
definindo os critérios técnicos que inviabilizam a execução das obras, fiscalizando a execução
do que foi deliberado pelos delegados do OP, acompanhando a execução das obras aprovadas,
informando os delegados sobre o andamento do processo de orçamentação, solicitando
documentos ao poder público, necessários à formação de opinião, e analisando, referendando
ou rejeitando a prestação de contas do Executivo.
Mas, na prática, o que é realmente discutido nas reuniões do conselho do OP? Através
de entrevistas com conselheiros e coordenadores dos cinco OPs enfocados, foi possível
enumerar os pontos de pauta mais comuns dessas reuniões, quais sejam: (i) o confronto entre
69
a pressão por obras novas e a necessidade se concluir obras atrasadas; (ii) a análise das
prioridades e das demandas; (iii) a disputa de prioridades entre infra-estrutura urbana e
políticas sociais; (iv) a disputa entre demandas por saneamento básico e pavimentação contra
as demandas por cultura, esporte e lazer; e (v) a disponibilidade de recursos orçamentários
para o OP.
Quadro 8
Pontos de pauta das reuniões dos Conselhos do OP
CATEGORIAS PORTO
ALEGRE
BELO
HORIZONTE GOIÂNIA SÃO PAULO RECIFE
Disponibilidade de
recursos p/ OP Sim Não Sim Sim Sim
Análise de prioridades e
demandas Sim
É uma
exceção Sim Sim Sim
Infra-estrutura x políticas
sociais É incipiente Sim Sim Sim Sim
Cultura, Esporte e Lazer x
Saneamento/pavimentação. É incipiente Não Sim Sim Sim
Obras atrasadas e obras
novas Sim Sim Sim Sim Sim
Fonte: entrevistas junto aos conselheiros e coordenadores dos cinco OPs enfocados.
Conforme os dados do Quadro 8, acima, em todos os cinco OPs analisados, as
reuniões dos conselhos do OP concentram-se muito fortemente na discussão em torno do
confronto entre a pressão por novas obras contra a pressão pela conclusão de obras atrasadas,
sendo que no OP-BH esse é, com certeza, o principal ponto de pauta das COMFORÇAs. Já
quando as discussões se dão em torno da análise das prioridades e das demandas, o OP-BH é
uma exceção, pois dificilmente as COMFORÇAs levantam esse questionamento durante suas
reuniões, talvez porque é um ponto de discussão que fica concentrado nas assembléias de
delegados. Um outro ponto de pauta são as discussões sobre a intensa disputa entre
prioridades ligadas às demandas de infra-estrutura em oposição às prioridades ligadas às
demandas por políticas públicas sociais, essa discussão é muito incipiente nas reuniões do
conselho do OP-POA, e no OP-BH ficam restritas às plenárias regionais, sendo os delegados
do OP que fazem essa discussão. Outro ponto de pauta que raras vezes se faz presente nas
reuniões das COMFORÇAs, bem como nas reuniões do COP-POA, é o que se refere às
disputas entre demandas por saneamento básico e pavimentação contra as demandas por
cultura, esporte e lazer. Por fim, todos os conselhos do OP, com exceção de Belo Horizonte,
70
discutem muito a questão da disponibilidade de recursos orçamentários para o OP. No caso
específico do OP-BH, essa discussão se restringe ao âmbito do Conselho da Cidade.
Finalmente, outro ponto importante levado em consideração pela pesquisa é quanto a
coordenação das reuniões dos conselhos. Ela é feita, em todos os casos estudados, de forma
conjunta entre técnicos e autoridades da prefeitura e conselheiros (vide Quadro 9, abaixo). A
conformação dessas coordenações não são, na maioria das vezes, paritárias, ou seja, o número
de representantes do poder público e da sociedade civil não é, necessariamente, igual. Por
exemplo, os conselhos dos OPs de Goiânia e SP possuem o mesmo número de representantes.
Já nos OPs POA e Recife, a prefeitura tem menos representantes que a sociedade civil nos
respectivos conselhos, e no OP-BH são os gerentes regionais do OP que participam da
coordenação, ou seja, tecnocratas da prefeitura de Belo Horizonte, designados pela
SCOPLAM, juntamente com membros das COMFORÇAs. A definição sobre a coordenação
das reuniões dos conselhos do OP produz reflexos na definição das pautas de discussões,
correndo-se o risco de que essas pautas sejam direcionadas para o atendimento de interesses
políticos do poder público. Esse fato foi facilmente detectado quando entrevistados alguns
conselheiros de Porto Alegre e de Goiânia, que reclamaram que as reuniões do conselho do
OP não discutem questões importantes para a satisfação das demandas e prioridades da
população, mas são direcionadas para discutirem somente aquilo que interessa à prefeitura, o
que pode ser considerado um obstáculo poderoso à accountability nos conselhos dos OPs.
Quadro 9
Coordenação das reuniões dos Conselhos do OP
CATEGORIAS PORTO
ALEGRE
BELO
HORIZONTE GOIÂNIA SÃO PAULO RECIFE
Técnicos e autoridades
da Prefeitura 2 membros
Gerentes
Regionais do
OP
3 membros 4 membros 3 membros
Conselheiros 4 membros Membros das COMFORÇAS
3 membros 4 membros 4 membros
Fonte: Regimentos internos dos OPs enfocados.
71
Capítulo 5
O ORÇAMENTO PARTICIPATIVO COMO PRODUTOR DE ACCOUNTABILITY
Toda a discussão feita até aqui buscou construir as bases teóricas e empíricas para se
iniciar a análise definitiva sobre a capacidade de produção de accountability pelo OP.
Primeiramente discutiu-se a accountability como fenômeno político fundamental para as
democracias contemporâneas, momento no qual a pesquisa se preocupou com as definições e
com as tipologias mais utilizadas para caracterizar o processo de prestação de contas, de
fiscalização e de acompanhamento e de transparência e publicização. Em seguida, fez-se uma
discussão acerca do controle social sobre o processo de orçamentação pública, quando então
houve um momento para diferenciarmos o que a teoria política chama de accountability do
que se convencionou chamar de controle social. Dessa forma, foi possível concluir que a
accountability significa a obrigatoriedade do poder público em prestar contas de sua gestão
administrativa, bem como tornar públicos seus atos e permitir que a sociedade possa fiscalizar
suas ações político-administrativas, instituindo mecanismos institucionais para tal. Já o
controle social liga-se ao papel que a sociedade civil possui como ator político privilegiado,
no sentido que ela deve cobrar, acompanhar e fiscalizar todas as ações do poder público,
exigindo não só a sua responsabilização, mas também a sua responsividade. Portanto,
accountability e controle social envolvem os mesmos instrumentos de cobrança e de
acompanhamento, entretanto partem de atores políticos diferentes, ou seja, um é competência
do poder público sob a pressão da sociedade civil, o outro é competência da sociedade civil
com o apoio das estruturas institucionais do Estado. Se pensarmos na tipologia proposta por
O‟Donnell, podemos dizer então que o controle social é igual à accountability societal.
Feito isso, a pesquisa passou para a análise do seu foco central, que é o experimento
de orçamentação participativa. Suas origens, métodos, desenhos institucionais e sua
vinculação político-partidária foram abordadas. Finalmente, num instante posterior,
mergulhamos no universo das cinco experiências de OP usadas como base para todo o estudo
comparativo em torno da capacidade do mesmo ser produtor de accountability. Somente após
toda essa trajetória analítica é que será possível iniciar a discussão, de forma mais profunda e
contundente, sobre a capacidade do OP ser indutor de um Estado mais accountable. Portanto,
o objetivo desse capítulo é verificar se o OP é mesmo um produtor de accountability,
especialmente sobre o processo de orçamentação pública.
Em geral, o primeiro passo para a montagem do Orçamento Participativo é a criação
de um Fórum participativo para realizar reuniões nos bairros e/ou regiões objetivando eleger
72
as respectivas prioridades de cada um. Esse Fórum também realiza reuniões com as entidades
organizadas da sociedade civil, sendo que em ambos os casos são eleitos delegados que, num
segundo momento, participarão de Assembléias regionais e temáticas ou setoriais para a
definição das prioridades para os bairros, para as regiões e para a cidade como um todo, bem
como a eleição de delegados para a próxima etapa, qual seja, o Congresso Municipal do
Orçamento Participativo, onde se darão as discussões, os debates, as barganhas, as definições
e a aprovação da “proposta popular de orçamento”, e também da eleição do “Conselho
Municipal do Orçamento” que terá como objetivo acompanhar a votação da LOA no
Legislativo e sua posterior implementação pelo Executivo (AZEVEDO, 1994: 45). É aí então
que se encontram as mais importantes arenas onde se dá a accountability no OP, quais sejam:
os conselhos do OP e as assembléias, plenárias e/ou fóruns regionais e temáticos, pois são elas
encarregadas de tornar exeqüível a co-gestão pública e a prestação de contas do Poder
Executivo junto à sociedade civil (LESBAUPIN, 2001: 71).
No caso do processo de orçamentação participativa em Belo Horizonte, a primeira
rodada de assembléias regionais tem como objetivo a prestação de contas por meio da
Coordenação do Orçamento Participativo, que apresenta em cada uma das regionais os
resultados do ano anterior, como o número de obras que foram aprovadas, como tem se dado
o seu encaminhamento e em que fase a obra se encontra (licitação, execução ou conclusão)
(AVRITZER, 2003). Outro mecanismo de accountability presente no Orçamento Participativo
é o que se dá através da “criação de conselhos envolvendo governo e sociedade civil”, onde
há uma relativa capacidade deliberativa em torno de questões ligadas às grandes diretrizes de
políticas públicas definidas como prioritárias, quais sejam, saúde, saneamento básico,
habitação, educação, assistência social, transporte, esportes, lazer e cultura, meio ambiente
etc. São conselhos que têm como função fiscalizar, em substituição a outras instâncias do
Estado, as agências governamentais gestoras de bens e de serviços, podendo, inclusive, ser um
fundamental mecanismo de “democratização da administração pública e de incorporação
paulatina da sociedade civil na gestão de bens e serviços de consumo coletivo” (AZEVEDO,
1994: 48).
Com certeza, se o OP é capaz de servir como mecanismo de accountability, então ele
contribui para elevar o nível de eficiência do sistema político brasileiro como um todo,
mesmo que restrito à esfera do município apenas, pois introduz práticas saudáveis para a
democracia participativa, como a cobrança da prestação de contas, a fiscalização e o
acompanhamento da gestão da coisa pública, e a publicização e transparência dos atos dos
agentes públicos e da sua burocracia. Além disso, o OP induz a participação política popular,
73
dando à sociedade civil parte do poder de agenda, permitindo que os cidadãos discutam sobre
suas prioridades e demandas e, posteriormente, deliberem sobre as ações que o poder público
deverá adotar.
Analisando ainda as diversas etapas do OP-BH e os mecanismos de accountability
nelas presentes, chama atenção a “segunda rodada”, que é destinada a apresentação de
propostas de obras que, posteriormente, serão avaliadas sobre sua viabilidade técnica pela
Prefeitura, isto é, se é possível ou não desapropriar ou adquirir um determinado terreno para
realizar a obra, se o local é, sob o ponto de vista das condições técnicas, apropriado ou não
para se construir, se a demanda por um determinado serviço é suficiente para implantá-lo em
uma dada região da cidade etc. Este é, portanto, um momento em que se percebe a forte
participação popular no processo de discussão, de deliberação pública e de gestão dos bens e
serviços, pois os cidadãos devem analisar as informações disponíveis, discutir entre si,
priorizar suas demandas e deliberar sobre a obra e/ou serviço público que consideram mais
importante e urgente para a comunidade. Logo, não se trata apenas de apresentar ao poder
público as suas demandas e prioridades, mas de co-gerir os recursos orçamentários de forma
compartilhada, discutindo com os agentes públicos os critérios, as necessidades, a
disponibilidade de recursos para serem investidos e, principalmente, definir onde esses
recursos serão aplicados pelo Estado, favorecendo a comunidade X ou Y. Essa intensa
participação popular no processo de definição das prioridades é uma das características mais
fortes do controle social ex-ante.
Já no processo de orçamentação participativa de Porto Alegre, a prestação de contas
do Poder Executivo em relação ao Plano de Investimentos do ano anterior se dá já na primeira
rodada do OP, ou seja, logo no início do processo. Na segunda rodada, o Executivo apresenta
uma previsão de receitas, sua política de despesas e uma sugestão de distribuição dos recursos
orçamentários destinados ao investimento. Além disso, é aí então que entram em cena os
Fóruns de Delegados, que têm caráter consultivo, fiscalizador e mobilizador, buscando
envolver suas respectivas bases comunitárias no acompanhamento de todo o processo de
formulação do Plano de Investimentos e na fiscalização das obras (LESBAUPIN, 2001: 72).
Em Belo Horizonte, é na terceira rodada do OP que ocorre a votação das obras a serem
executadas nas respectivas regionais. Nesta terceira e última rodada de assembléias regionais
são também eleitos os delegados que participarão das COMFORÇAs, isto é, a Comissão de
Fiscalização das Obras, que tem a atribuição de fiscalizar o andamento das obras, acompanhar
as licitações públicas das mesmas e discutir com a Prefeitura (SUDECAP e URBEL) os
possíveis problemas de ordem técnica, buscando romper, assim, com o insulamento
74
burocrático típico das administrações municipais brasileiras. Novamente é possível perceber a
accountability presente no processo do OP, só que desta vez o controle social é do tipo ex-
post, concentrando-se nos outputs. As assembléias regionais, quando discutem e deliberam a
respeito das prioridades das respectivas comunidades, em certa medida rompem com o
tradicional particularismo, comportamento político muito típico quando se trata da alocação
dos recursos públicos, pois impedem que as relações pessoais prevaleçam no processo de
destinação das verbas orçamentárias. Além disso, elas fortalecem formas democráticas,
participativas e públicas de negociações em torno de interesses. Em Belo Horizonte, 60,3%
dos membros das associações comunitárias e de moradores declararam, em pesquisa realizada
pelo Fórum Nacional de Participação Popular (2002), que obtiveram ganhos materiais por
meio do Orçamento Participativo, sendo que em 32,9% dos casos foi preciso intervir para
garantir a implementação das obras, especialmente junto às COMFORÇAs (20,5%) e às
regionais (27,3%).
Dessa forma, pode-se dizer que o novo desenho institucional do OP, no qual se
privilegia a colaboração entre o Estado e a sociedade civil, determinou uma profunda
transformação nas práticas políticas (AVRITZER, 2003). No geral, a metodologia adotada no
processo de orçamentação participativa funda uma nova mecânica de acesso aos recursos
públicos, se opondo à velha e tradicional monopolização dos mesmos pela burocracia estatal,
bem como à privatização clientelística do Estado, dificultando em muito a barganha de
favores entre o Poder Executivo e a Câmara de Vereadores. As assembléias regionais e as
temáticas atuam como instrumento de accountability da sociedade civil sobre o poder público
e também sobre os próprios representantes das comunidades. É, na realidade, um novo e
inédito processo de co-gestão pública. “Uma grande vantagem do OP em relação à tradição
orçamentária brasileira é que ele permite construir um „orçamento-verdade‟ – que pode, no
decorrer de sua execução, ser devidamente controlado e fiscalizado pela população”
(LESBAUPIN, 2001: 74).
Apesar de todo avanço político e democrático pelo qual a sociedade brasileira vem
passando desde a redemocratização e a promulgação da Constituição de 1988, ainda persistem
velhas práticas paternalistas, clientelistas e pessoalistas, evidenciando-se como uma sociedade
em processo de transição, o que muitas vezes dificulta a adoção de um governo racional e
legal. Além disso, o Estado brasileiro, pelo próprio fato de ter como base um território de
dimensões continentais e com uma enorme população, gigantesco em suas estruturas político-
administrativas, é ainda muito burocratizado e ineficaz sob a ótica de suas instituições
públicas, estando ainda muito fortemente ligado a uma sociedade, em geral, debilitada,
75
dependente e alienada. Para Roberto DaMatta (1990), o “dilema brasileiro” está na
contraposição entre um Estado formalmente moderno, com uma base constitucional de “credo
igualitário”, por um lado, e uma prática social cotidiana fundamentada em forte personalismo
das relações, que também são muito baseadas em laços de amizade. Assim, tem-se uma
oposição entre um sistema legal moderno e racional instituído com a Constituição de 1988,
convivendo com formas de interação social tradicional, onde predominam, muitas vezes, a
patronagem, o clientelismo, o nepotismo e a corrupção. O‟Donnell (1998) afirma que as
instituições públicas brasileiras são fracas e, por isso, muito fluidas, favorecendo que “outras
instituições” não formais e com forte atuação política, como as do terceiro setor (ONGs,
associações temáticas ou comunitárias etc), por exemplo, tomem o lugar delas utilizando-se
de formas de acesso direto ao processo decisório e de implementação das políticas públicas. O
OP, graças à debilidade político institucional do Poder Legislativo municipal que não
consegue demonstrar uma verdadeira responsividade que atenda aos interesses da sociedade
civil, em especial aqueles ligados às camadas mais pobres da população, tem assumido o
papel de interlocutor entre o poder público e os cidadãos, que através do OP buscam impor
suas prioridades e demandas no âmbito da agenda pública.
Existe, portanto, no Brasil um predomínio de práticas clientelistas no que tange a
administração ou gestão pública da maioria das cidades e, em especial, nas pequenas cidades.
Essa prática que resulta de uma herança histórica marcada por forte caráter patrimonialista,
fisiológico e elitista dos grupos que sempre detiveram o poder político. Assim, muitas das
vezes a relação entre o Poder Executivo municipal e a Câmara de Vereadores, por exemplo, se
dá buscando o proveito próprio de ambos. Dito de outra forma, os vereadores em geral são
cooptados pelo Executivo em troca de verem atendidas suas demandas específicas e
eleitoreiras ou suas indicações para cargos dentro da administração municipal.
“(...) dada a técnica orçamentária tradicional adotada no Brasil, o corpo legislativo
nunca deliberou realmente sobre o orçamento de forma substancial, e o Executivo
sempre teve uma ampla margem de manobra na execução do orçamento. Contudo,
o sistema em vigor permitiu ao corpo Legislativo influenciar essa execução através
dos métodos tradicionais, populistas e clientelistas. Os legisladores tinham os seus
feudos eleitorais nas diferentes regiões, e os votos que extraíam deles estavam
diretamente vinculados às obras que conseguiam incluir no orçamento. Ora, este era
precisamente o sistema clientelista a que o OP pretendeu pôr um ponto final,
residindo aí, em grande medida, a hostilidade ou a distância com que os
legisladores não ligados ao PT encaram o orçamento participativo” (AVRITZER,
2002: 542).
76
Há outro aspecto importante a respeito da definição sobre a alocação de recursos
orçamentários e a distribuição de bens materiais pelo poder público municipal, qual seja: essa
alocação, geralmente, não segue nenhum tipo de planejamento, mas se dá na proporção direta
do poder político eleitoral dos bairros, regiões e comunidades. Nesse sentido, os governos
municipais de centro-esquerda, especialmente do Partido dos Trabalhadores (PT), têm
buscado, desde seus primeiros governos municipais, no final dos anos 1980, explicitar para a
sociedade civil as suas prioridades para as várias regiões da cidade, bem como também as
suas prioridades setoriais, procurando valorizar o papel de ator político ativo e decisivo da
comunidade. Para se ter uma idéia, 60% dos membros das associações civis de Belo
Horizonte entrevistados pelo Fórum Nacional de Participação Popular (2002) disseram que
antes do OP conseguiram benefícios materiais para suas comunidades através de contatos ou
relações pessoais com políticos sendo que apenas 34% disseram que conseguiram esses
benefícios através da mobilização ou da pressão da sociedade. Isso demonstra o quanto o
particularismo e o clientelismo se fazem presentes nas relações político-institucionais
brasileiras. Mas também deixa claro o quanto o Orçamento Participativo pode contribuir para
romper com essas velhas práticas, introduzindo um novo patamar nas relações político-
institucionais entre as pessoas, as comunidades, os bairros e as regiões, e o governo,
estabelecendo assim, critérios impessoais e coletivos nessas relações.
“(...) as experiências de Orçamento Participativo adquirem especial relevância na
medida em que oferecem as condições básicas para a população debater acerca das
prioridades dos investimentos públicos. Essas novas práticas (...) acrescentam
novos valores que se manifestam a partir da demanda por maior transparência nos
atos administrativos, alterando a relação da população com o poder público e as
formas clientelistas e de corrupção instaladas em todos os níveis do setor público”
(GRAZIA, 2003: 13).
O OP busca o controle social não só do orçamento, mas também sobre as políticas
públicas e outras ações adotadas pelo poder público. Por outro lado, se não se tem a certeza da
existência de controle social sobre os investimentos e gastos do Estado, então isso pode levar
a população à descrença em relação ao OP. Essa falta de controle social muitas vezes
desestimula a participação política popular, pois os recursos disponíveis acabam sendo
manipulados pelos grupos de poder dentro da burocracia estatal, especialmente porque o
Estado e a sua burocracia são importantíssimos recursos de poder que se mobilizam quando
questões de accountability horizontal estão em disputa (O‟DONNELL, 1998: 36), isto é, em
geral, quando os agentes públicos e a burocracia se dão conta de que estarão sujeitos a
77
cobranças por parte da sociedade civil sobre seus atos à frente da gestão pública, procuram
então construir obstáculos para impedir que a accountability se dê eficazmente.
Avritzer (2002: 16) analisa esse aspecto afirmando que o OP tem um papel
fundamental “na mudança de elementos estruturais da política brasileira, em particular, a
questão do papel da participação, na mudança da cultura política, na capacidade de implantar
políticas distributivas e na capacidade de reformar estruturas de non-accountability do poder
local no Brasil”, dificultando assim, que os agentes públicos e a burocracia consigam impor
obstáculos à prestação de contas, ao acompanhamento e à fiscalização, bem como à
transparência e publicização de suas ações à frente do Estado.
No caso específico do Brasil, sua estrutura política e administrativa, criada a partir de
1988, tem um viés democrático mais forte que outros componentes como o liberal e o
republicano, ainda que o estatismo ainda seja muito presente no imaginário coletivo dos
cidadãos brasileiros, bem como a falta de clareza entre coisa pública e privada. O processo de
redemocratização, iniciado entre o final dos anos 1970 e o início dos anos 1980, criou as
bases para um amplo movimento de participação política das camadas populares, inicialmente
reivindicatórios e, posteriormente, emancipatórios, não conseguindo, porém, criar instituições
públicas realmente accountables. O poder estatal, como em qualquer lugar do mundo, é um
forte componente de nossa estrutura política e administrativa, talvez até mais forte que a
própria democracia e, é nesse contexto, que o PT tem tentado, através de seus governos
municipais e, em especial, através do OP, introduzir na poliarquia brasileira outros
componentes fundamentais a uma verdadeira democracia participativa, isto é, a virtude cívica
do republicanismo, ensinando literalmente aos cidadãos a diferença entre a coisa pública e a
coisa privada, e o fortalecimento da esfera privada com um liberalismo de cunho mais social,
com a introdução de um ideal social-democrata e do conceito de responsabilidade social do
setor privado.
É nesse sentido que a implementação de salva-guardas social-democratas e
republicanas, típicas do OP, devem ser entendidas, principalmente porque invertem as
prioridades em favor dos mais pobres e excluídos, porque incentiva a participação popular na
gestão dos negócios públicos e porque conduz à formação de cidadãos capazes de reconhecer
nesses princípios social-democráticos e republicanos o porquê do bom funcionamento da
máquina estatal. Dessa forma, o OP procura transformar a deliberação pública em instrumento
participativo e popular no âmbito da gestão pública e, principalmente, como mecanismo de
accountability. Segundo O‟Donnell (1998), esse controle da gestão pública se dá quando há
agências estatais e/ou públicas autorizadas e dispostas a supervisionar, controlar, retificar e/ou
78
punir ações ilícitas de autoridades localizadas em outras agências estatais. Sendo que, nas
poliarquias contemporâneas, além das instituições clássicas do Executivo, do Legislativo e do
Judiciário, também há outras instituições, na esfera pública ou da sociedade civil,
responsáveis pela fiscalização da prestação de contas e pelo controle social. Instituições que
no seu conjunto compõem uma extensa rede compromissada com a cobrança sobre as ações
do Estado e de sua burocracia. Efetivando assim, o controle sobre as propostas de políticas e
de investimentos públicos, criando um clima de responsabilização dos governantes e da
burocracia quanto às suas ações enquanto tal.
A criação de mecanismos de controle e de supervisão das agências estatais
concessionárias ou prestadoras de serviços públicos que atuem no município responde de
forma mais eficaz às demandas por accountability da população. Nesse caso, o OP também
pode transformar-se em importante mecanismo de accountability, pois permite o controle
social do Estado através da fiscalização e do acompanhamento, da transparência e/ou
publicização, e da cobrança da prestação de contas junto às autoridades municipais e aos seus
agentes. É o que estamos chamando de mecanismos da accountability. Eles estarão sujeitos
aos fundamentos da accountability dos OPs, quais sejam, a participação política popular nos
processos de discussão e de deliberação sobre a alocação dos recursos orçamentários e da
formulação das políticas públicas, o poder de participar da construção de uma agenda pública
que contemple não só os interesses políticos dos agentes públicos, mas principalmente as
demandas e prioridades da população, resultando numa co-gestão pública onde cidadãos e
Estado (políticos e burocracia) definem de forma conjunta os rumos e os caminhos a serem
percorridos pela administração pública municipal.
No próximo capítulo esses fundamentos e mecanismos da accountability do OP serão
identificados e analisados isoladamente, sendo possível reconhecer seus impactos sobre a
capacidade de controle sobre a gestão pública, bem como o seu caráter de transversalidade,
especialmente a participação política popular, sobre os três mecanismos da accountability:
acompanhamento e fiscalização, prestação de contas e transparência e publicização.
79
Capítulo 6
OS FUNDAMENTOS E OS MECANISMOS DE ACCOUNTABILITY DO OP
Nesse capítulo serão analisados dois pilares fundamentais da accountability presente
nos processos de orçamentação participativa: seus fundamentos e seus mecanismos. Quando
falo dos fundamentos estou me referindo aos aspectos que interferem diretamente na
capacidade do OP gerar a accountability do poder público, gerando implicações sobre a
gestão pública ou sobre as formas de administração do Estado, quais sejam, participação
política popular, poder de agenda e discussão e deliberação públicas. Já quando falo dos
mecanismos significa que estou alertando para o processo de funcionamento da
accountability. Nesse sentido, foi preciso organizar o capítulo em dois sub-tópicos:
primeiramente é feita uma análise dos fundamentos da accountability nos OPs, que se
desmembra em três momentos de discussão: (i) a importância da participação política popular
no processo de orçamentação; (ii) o poder de agenda compartilhado entre os cidadãos e o
poder público; e (iii) os processos de discussão e de deliberação em torno não só de parte da
matriz orçamentária, mas também em torno das políticas públicas a serem implementadas
pelo Executivo municipal. Feito isso, num segundo sub-tópico, a análise passa a se concentrar
em torno dos três mecanismos variáveis e fundamentais de accountability dos OPs, que são:
(i) o acompanhamento e a fiscalização dos atos e gastos do poder público; (ii) a cobrança da
sociedade civil da prestação de contas por parte do Executivo; e (iii) a exigência e a
necessidade de que haja total transparência da gestão pública por meio da publicização de
todas as ações envolvendo recursos orçamentários municipais.
A discussão em torno dos fundamentos e dos mecanismos da accountability presentes
no OP deve levar em consideração a existência de um fenômeno político que perpassa todos
eles: trata-se da participação política popular nos processos de discussão, definição e
deliberação sobre a alocação dos recursos orçamentários, bem como sobre a definição e
elaboração das políticas públicas no âmbito do OP. Esse caráter de transversalidade da
participação política popular é fundamental para se entrever a accountability nos processos de
orçamentação participativa. Não só o número total de participantes, mas também o número de
assembléias, fóruns, plenárias e reuniões, o percentual do eleitorado que participa ativamente
do processo de OP e o número de delegados e conselheiros são itens indicativos de maior ou
menor grau de accountability, ou seja a formatação e a institucionalização da participação
política popular no processo de orçamentação pública, bem como a engenharia de
80
funcionamento dos inúmeros fóruns de participação política existentes no OP são
fundamentais para o controle sobre a gestão pública.
Todos os dados e informações usados para embasar a discussão e análise em torno dos
fundamentos e dos mecanismos da accountability presentes nas cinco experiências de OP
enfocadas, quais sejam, Porto Alegre, Belo Horizonte, Goiânia, São Paulo e Recife, foram
obtidos através de ampla documentação produzida pelos próprios órgãos públicos
responsáveis pela coordenação do OP, como atas de reuniões, revistas, periódicos, sites e
portais na Internet, quadros e demonstrativos orçamentários etc, além de entrevistas feitas
pessoalmente, por telefone ou por e-mail, junto a secretários municipais, assessores,
coordenadores, conselheiros e delegados do OP. Muitas dessas informações precisaram de um
tratamento analítico cuidadoso, pois refletiam um posicionamento político e ideológico de
pessoas envolvidas e comprometidas com o sucesso dessa proposta política de orçamentação
participativa. Outras informações não foram disponibilizadas pelos seus respectivos
responsáveis, seja porque o poder público ainda não as havia sistematizado, nem
disponibilizado ao público em geral, seja porque não havia interesse político em torná-las
públicas. De qualquer forma, o universo de dados e de informações coletadas é gigantesco,
sendo que foi necessária a organização de dois grandes quadros comparativos32
que agrega, as
informações em dois grandes conjuntos temáticos, quais sejam: (i) a caracterização dos
processos de OP e (ii) os fundamentos e mecanismos de accountability dos OPs.
Se a accountability é entendida como uma forma de controle social sobre o poder
público, através da prestação de contas, da fiscalização e do acompanhamento, e da
transparência e publicização da gestão pública33
, então a participação política popular não
pode deixar de ser analisada dentro desse contexto. Isso porque os processos de
democratização estão ligados à descentralização e à tradição de participação em nível local
(AVRITZER, apud SANTOS, 2000: 56). A participação política popular está presente o
tempo todo e é o alicerce maior do processo de orçamentação participativa, pois possui um
caráter de transversalidade, inserindo-se em todos os outros fundamentos e mecanismos da
accountability. Por exemplo, se há mais participação política popular num dado momento do
OP, este é um forte indicador de que o poder público estará mais constrangido a prestar contas
32
Ambos os quadros estão disponibilizados nos Anexos I e II da pesquisa. 33
Segundo Pinto (2001), “o termo accountability, consagrado pela literatura política anglo-americana, não é
usualmente traduzido para outras línguas. De qualquer forma, pode-se dizer, segundo O‟Donnell (1998) e Grau
(2000), que a idéia por detrás da noção de accountability é a de transparência, a de prestação de contas, sendo ela
um atributo dos governos e governantes. Geralmente ela é classificada em horizontal e vertical, assumindo como
critério diferenciador a origem do controle, ou seja, onde se inserem os atores que demandam essa transparência,
essa prestação de contas governamental.” (Grifo meu)
81
de seus atos e gastos, a se submeter à fiscalização mais intensa e ao acompanhamento
contínuo da aplicação dos recursos, a tornar ainda mais transparente a gestão pública,
especialmente através da publicização de todos os seus atos político-administrativos e de seus
gastos orçamentários e, principalmente, a inserir em sua agenda as demandas e as prioridades
eleitas pela sociedade civil. Por outro lado, se a população está constantemente se reunindo
para discutir a destinação dos recursos públicos, este é outro importante indicador de maior
accountability, pois é o momento em que se coloca em pauta questões como a disponibilidade
de recursos para o OP, em que se analisam as prioridades e as demandas, em que se faz
presente o conflito entre a priorização da infra-estrutura urbana em detrimento das políticas
sociais, em que as demandas por cultura, esporte e lazer se chocam com as demandas por
saneamento e pavimentação, entre tantos outros pontos de pauta. Por fim, há também um
outro impacto da participação no processo de orçamentação participativa: se a população tem
mais representantes nos diversos fóruns do OP, como delegados e conselheiros, haverá então
uma maior possibilidade de accountability, isso porque uma maior representatividade torna
mais legítima a cobrança da sociedade civil sobre o poder público municipal.
A participação política popular também se desdobra em mais um dos fundamentos da
accountability no OP: o processo de discussão e de deliberação pública popular no âmbito das
plenárias, fóruns e assembléias de delegados. É um momento em que algumas questões que
são alvo de discussão entre os delegados do OP caracterizam-se como variáveis fundamentais
de accountability, entre elas pode-se citar a eleição de demandas e prioridades e, portanto, a
formulação coletiva e conjunta entre o Estado e a sociedade de uma agenda pública, bem
como a prestação de contas da execução orçamentária do ano anterior. Nesse momento, há
também a possibilidade do poder público apresentar a disponibilidade de recursos para o OP,
permitindo que as demandas e prioridades eleitas sejam compatibilizadas com a quantidade de
recursos alocados. Enfim, é durante a discussão entre os delegados que se inicia a construção
dos principais instrumentos normativos orçamentários, quais sejam, a Lei de Diretrizes
Orçamentárias (LDO), a Lei do Orçamento Anual (LOA), o Plano Plurianual (PPA) e o Plano
de Investimentos (PI).
Já a deliberação sobre a alocação dos recursos orçamentários destinados ao OP
envolve a escolha dos critérios que serão utilizados para definir e selecionar as demandas,
para se deliberar sobre alterações regimentais, sobre a solução de impasses e dúvidas surgidos
durante a elaboração orçamentária e sobre a eleição de novos delegados e conselheiros. É,
portanto, nas plenárias, fóruns e assembléias de delegados que se estabelece o primeiro
contato entre os representantes da sociedade civil, isto é, os delegados do OP, e os agentes do
82
poder público, como secretários, assessores e prefeito, fomentando assim a accountability, na
medida em que pressupõe que todos os seus três grandes fundamentos, quais sejam, a
participação política popular, o poder de agenda e a discussão e deliberação, estejam presentes
no processo, o que faz com que as plenárias, fóruns e assembléias de delegados do OP se
tornem um momento especial para se fazer a prestação de contas, para se fiscalizar e
acompanhar o processo orçamentário e para se exigir a transparência e a publicização das
contas públicas, caracterizando o OP como uma esfera pública não estatal de controle do
orçamento público (GENRO, 1997).
Essas plenárias, fóruns e assembléias de delegados do OP são arenas de embate
político em torno dos interesses das diversas comunidades, bairros e setores temáticos da
cidade. Nelas são discutidos e definidos os empreendimentos que deverão ser implementados
pelo poder público municipal. Podendo-se dizer que, do total de empreendimentos aprovados,
quanto maior for o percentual de obras e serviços totalmente concluídos e/ou implementados,
maior será a responsividade do governo municipal e, conseqüentemente, maior accountability.
Isso porque o OP pressupõe uma fiscalização e um acompanhamento intenso por parte não só
dos delegados e conselheiros, mas dos cidadãos e das organizações sociais que foram
diretamente beneficiados pelo empreendimento. Logo, acompanhando todo o processo, desde
as dotações orçamentárias, passando pela licitação e pela execução, até a sua conclusão, e a
devida prestação de contas, é que a população poderá também fazer com que o percentual de
empreendimentos concluídos seja realmente próximo do total empenhado pelo poder público
e aprovado pelo OP.
A accountability também pode ser fomentada se a população tem a oportunidade de
definir suas prioridades temáticas. Em geral, a população é imediatista e quer ver obras de
infra-estrutura urbana como pavimentação, por exemplo, ou obras voltadas para as áreas de
educação e saúde. Dessa forma, as políticas públicas acabam sendo muito pouco discutidas,
talvez porque as pessoas não estão qualificadas para tal, o que as leva a negligenciar questões
cruciais para o bem estar coletivo, como geração de emprego e renda, cultura, lazer, esportes e
meio ambiente, ou porque esse imediatismo se deriva da própria magnitude das carências.
Contudo, somente o fato da sociedade civil, durante o processo de orçamentação participativa,
definir as prioridades temáticas para a cidade já nos leva a crer que haverá, através da
participação política popular nos processos de discussão, definição e deliberação, maior grau
de accountability, isso porque os cidadãos estarão não só tendo a oportunidade de exigir a
prestação de contas do poder público, mas também estarão fiscalizando e acompanhando a
implementação daquilo que elas próprias deliberaram, e estarão buscando maior transparência
83
e publicização das contas públicas. Logo, o governo será mais accountable não só seguindo as
regras do jogo democrático constitucional, mas respondendo às demandas sociais e agindo
conforme as preferências explicitadas pela sociedade civil (PINTO, 2001: 15).
O mais importante é entender que o OP dá à sociedade civil o poder de definir
“diretamente” parte da agenda pública34
, criando um canal de diálogo entre o poder público e
a comunidade, de forma que a responsividade do poder Executivo passa a ter papel
fundamental para se alcançar o êxito do processo de orçamentação participativa, ou seja, o
Estado deve ser realmente capaz de responder de forma satisfatória às demandas, explicitadas
ou não pela sociedade civil, correndo o risco de ver desacreditado seu projeto de
orçamentação participativa.
Tanto na discussão, como na deliberação o principal componente de accountability é a
participação política popular na definição da agenda pública. Assim, quanto maior a
mobilização das pessoas em torno da defesa de seus interesses coletivos, mais forte será a
capacidade de fazer valer suas demandas e prioridades, e isso só é possível com intensa
participação popular nos fóruns, plenárias e/ou assembléias de delegados.
O primeiro grande mecanismo de accountability do OP a ser analisado, mecanismo
esse fortemente dependente da participação política popular, é o acompanhamento e a
fiscalização de todo o processo orçamentário, desde as primeiras reuniões, plenárias, fóruns e
assembléias de delegados, quando ocorrem as discussões preliminares em torno do regimento,
da eleição de delegados e conselheiros, da prestação de contas pelo poder público em relação
ao OP do ano anterior, da disponibilidade de recursos orçamentários para o respectivo ano ou
período, e da definição de prioridades e demandas, passando pelo processo licitatório, pela
execução das obras ou pela implementação dos serviços, até a conclusão final e entrega do
bem público à população.
O acompanhamento e a fiscalização podem se dar de várias formas: direta ou
indiretamente, pessoalmente ou por meio de representantes da comunidade, como delegados e
conselheiros. Muitas vezes se dá por meio da prestação de contas feita pelos agentes públicos
responsáveis, como prefeito, secretários, assessores e coordenadores das áreas orçamentárias e
de participação popular, ou através de comissões formadas com esse objetivo. O
34
Poder de agenda, segundo Anastasia (2000: 05), deve ser entendido como a “capacidade de iniciativa política
(no caso do OP ela é, sobretudo, uma iniciativa popular), entendida enquanto capacidade de inserir na agenda
política alternativas que correspondam às preferências e/ou aos interesses dos atores. Esta capacidade engloba o
direito de formular e de expressar preferências (...), o direito de „ter suas preferências igualmente consideradas na
conduta do governo‟ (DAHL, 1997: 26), o direito de propor, iniciar ou modificar legislação, o direito de
determinar ritmos e seqüências de procedimentos ao longo do processo decisório (FIGUEIREDO e LIMONGI,
1999: 69), a atribuição de execução de políticas públicas e o direito de fiscalização da conduta dos agentes”
(Apud ANASTÁSIA e AZEVEDO, 2000: 22). (grifo nosso)
84
acompanhamento e a fiscalização também podem se dar in loco por meio de caravanas de
visitação ou pode ser feito através de quadros demonstrativos de execução orçamentária e
fotos disponibilizados aos cidadãos na ocasião das plenárias e fóruns ou ainda pela Internet. É
nas plenárias, fóruns e assembléias de delegados do OP que fica claro o nível de
comprometimento do poder público para com as demandas e prioridades eleitas pela
população, pois é quando o Estado deve demonstrar o quanto é responsável pelo que assumiu
como compromisso junto à comunidade, sendo obrigando a explicitar seu grau de
responsabilização e de responsividade.
Para que o acompanhamento e a fiscalização ocorram de forma verdadeiramente
eficaz, é preciso qualificar tecnicamente a população participante do processo de OP, isto é, as
pessoas devem ter noções mínimas do processo orçamentário, compreendendo a necessidade
de se respeitar suas diversas etapas como licitação, execução e conclusão das obras. Assim, a
dimensão da qualificação técnica perpassa o mecanismo de accountability da fiscalização e do
acompanhamento, sem a qual seria impossível pensar numa eficácia desses procedimentos
políticos. Além do mais, os cidadãos precisam não só serem capazes de acessar a Internet ou
outros meios de publicização das contas públicas, mas, sobretudo, de traduzirem e
interpretarem de forma satisfatória os dados e as informações ali disponíveis, sabendo
identificar gastos e andamento das obras e da implementação de serviços, além de terem um
mínimo conhecimento sobre as informações técnicas, como material que está sendo utilizado
e metodologia de construção, por exemplo. Mais uma vez se percebe o quanto esses
fundamentos da accountability no OP, analisados até aqui, quais sejam, a participação política
popular, o poder de agenda, e a discussão e deliberação, não só se cruzam com o mecanismo
do acompanhamento e da fiscalização formando uma imensa rede de controle social do
Estado, na qual a participação política popular é o eixo principal produzindo diferentes
resultados na capacidade do OP produzir accountability.
O segundo mecanismo de accountability presente no processo de orçamentação
participativa é o da prestação de contas. Como já foi dito anteriormente, ela pode ser feita
direta ou indiretamente. Ela se dá diretamente quando os agentes públicos responsáveis pela
gestão pública se colocam à disposição da população para prestar os devidos esclarecimentos
sobre todo o processo de execução orçamentária. Dessa maneira, prefeito, secretários,
assessores e coordenadores de diversas áreas abrangidas pelo OP se fazem presentes
pessoalmente nos fóruns, assembléias, plenárias e reuniões de delegados e conselheiros, onde
explicitam o andamento das obras e o grau de implementação dos serviços sociais e públicos
definidos pelo OP. A prestação de contas também pode se dar indiretamente, por meio de
85
mecanismos de transparência e de publicização da gestão da coisa pública, como a divulgação
de balancetes, relatórios etc., que podem ser disponibilizados à população por meios
impressos, midiáticos ou digitais, como folderes, relatórios e portais (sites) na Internet. A
prestação de contas é uma exigência regimental em todos os processos de OP estudados.
Entretanto, a maneira como ela se dá é que se diferencia entre as cinco experiências de OP
analisadas. O primeiro e fundamental momento do OP em que se dá a prestação de contas é
quando se faz, perante a sociedade, a apresentação da proposta orçamentária para o período
que está se iniciando. Nesse mesmo momento, o Estado presta contas do orçamento público
municipal do período anterior.
No ano seguinte, a construção de uma nova agenda pública pressupõe a prestação de
contas sobre a agenda do ano anterior. Logo, o resultado do ano que se encerrou precisa ser
apresentado à sociedade civil, mostrando o número de obras que foram aprovadas e o seu
respectivo encaminhamento até então, ou seja, se estão em fase de licitação, de execução ou
de conclusão, feito isso se parte para a discussão em torno de uma nova agenda. Lembrando
que não é só através da prestação de contas pelo poder público que a sociedade poderá
fiscalizar a resposta que o Estado deu às suas demandas e prioridades, eleitas no início do
processo de orçamentação participativa.
Importante ressaltar que prestação de contas e fiscalização andam juntas. Para
fiscalizar é preciso verificar o andamento das obras e ter os relatórios e balancetes em mãos.
São, portanto, fundamentos e mecanismos da accountability que se interpenetram, formando
uma espécie de simbiose, onde prestação de contas, fiscalização, acompanhamento,
qualificação técnica, transparência e publicização se fundem um ao outro, tendo como
amálgama a participação política popular.
Por fim, o terceiro e último mecanismo de accountability presente no OP: a exigência
de transparência e publicização. Todos os regimentos internos, sejam eles dos Conselhos do
OP, das comissões ligadas ao OP ou dos fóruns de Delegados, exigem a publicização de todo
o processo de orçamentação participativa. Em todos os OPs é possível identificar momentos e
arenas de participação política que são vitais para que o Estado mostre-se mais ou menos
transparente e, portanto, mais ou menos accountable, como o momento e a arena onde se dá a
discussão em torno da matriz orçamentária ou o detalhamento do Plano de Investimentos.
Mais uma vez, a prestação de contas se faz presente nesses momentos, seja porque ela é feita
direta ou indiretamente pelo chefe do Executivo e de seus secretários, seja porque ela estará
disponível não só aos delegados e conselheiros, mas a toda a população, através de diversos
meios de divulgação. Tornando-se meios eficazes de fiscalização, de prestação de contas e de
86
controle social, publicizando as contas públicas, inclusive aquelas referentes a recursos que
não foram alocados ou destinados para o OP. Isto é, muitas vezes o poder público presta
contas nos fóruns do OP de gastos realizados com recursos orçamentários que não estavam
incluídos no montante destinado à orçamentação participativa, como educação, saúde,
pagamento do funcionalismo público etc. Até porque, para justificar a destinação de um
determinado percentual do orçamento público para o OP, o Executivo municipal precisa
explicar onde foi alocado o restante dos recursos.
A publicização é fundamental para se pensar em accountability no OP. O poder
público disponibiliza para a população as informações sobre todo o processo orçamentário
municipal, através de publicações periódicas ou específicas para os fóruns do OP, bem como
também organiza eventos e produz outros tipos de materiais, como cartilhas, revistas, spots,
outdoors, vídeos, telecentros etc. Entretanto, essa publicização só surtirá efeitos positivos se a
população, especialmente os delegados e conselheiros, forem capacitados técnica e
informacionalmente. Esse é um processo que demanda diversas ações voltadas para a
preparação dos cidadãos envolvidos na orçamentação participativa, como cursos de
qualificação, seminários sobre orçamento público, fóruns de discussão em torno da
participação política popular e da cidadania, treinamentos por órgãos especializados na
questão orçamentária, como os Tribunais de Contas, etc. Por fim, a publicização do processo
de orçamentação participativa também se dá através da ação dos próprios delegados e
conselheiros, bem como através de outros agentes políticos, públicos ou não, como
conselheiros setoriais e tecnocratas.
Feita essa análise introdutória dos fundamentos e dos mecanismos de accountability
do OP, bem como de seus respectivos papéis no funcionamento e na eficácia do processo de
orçamentação participativa, é preciso agora separar esses fundamentos e mecanismos
responsáveis por tornar o poder público mais ou menos accountable. Nesse sentido, cada um
deles terá um tratamento em separado, onde as informações e os dados coletados junto aos
órgãos responsáveis pela coordenação e implementação do OP em cada uma das cidades, e
através das entrevistas que foram realizadas com secretários, coordenadores, assessores,
conselheiros e delegados do OP, serão de fundamental importância para se chegar a
conclusões finais sobre a capacidade do OP gerar accountability da gestão pública.
Primeiramente serão analisados os fundamentos da accountability nos cinco OPs
enfocados. Dessa maneira, a participação política popular, o poder de agenda e a discussão e a
deliberação pública serão discutidos sob o ponto de vista de sua capacidade de permitir mais
ou menos controle sobre a gestão pública. Em seguida, a discussão se concentrará nos
87
mecanismos de accountability dos OPs, quais sejam, o acompanhamento e a fiscalização, a
prestação de contas e a transparência e publicização.
6.1 – OS FUNDAMENTOS DA ACCOUNTABILITY NOS OPs DE PORTO ALEGRE,
BELO HORIZONTE, GOIÂNIA, SÃO PAULO E RECIFE
Os fundamentos da accountability nas cinco experiências de orçamentação
participativa aqui enfocadas podem ser resumidos em três, quais sejam: (i) a participação
política popular no processo de orçamentação pública; (ii) o poder da sociedade civil de
interferir na construção da agenda pública; e (iii) a discussão e a deliberação pública sobre a
alocação de parte dos recursos orçamentários e também do processo de formulação de
políticas públicas. Esses três fundamentos da accountability serão essenciais para toda a
discussão e análise a respeito da capacidade do OP produzir uma gestão pública mais ou
menos accountable.
Wampler (2003: 79) afirma que quanto maior a participação dos cidadãos, maior será
a pressão da sociedade civil sobre o poder público para que repasse os recursos para o OP.
Portanto, o primeiro fundamento essencial da accountability, presente no OP, refere-se à
participação política popular que, além de estar presente de forma transversal (na prestação de
contas, no acompanhamento e fiscalização e na transparência e publicização), também
fomenta o controle social. Conforme os dados da Tabela 9, abaixo, em geral, nos processos de
orçamentação participativa analisados houve crescimento da participação popular, excetuando
Goiânia, que teve uma queda brutal do número total de participantes entre 2002 (48.344) e
2003 (4.759)35
, e Belo Horizonte, que também apresentou queda de participação entre 2002
(43.350) e 2003 (30.479).36
O que representou uma redução muito abrupta no incremento de
participação política popular nos fóruns do OP-BH, isto é, se entre 2001/2002 houve um
incremento de participação da ordem de 94,93%, no período seguinte, 2002/2003, houve um
35
De acordo com uma técnica da Coordenadoria do OP-Goiânia, a queda do número de participantes em 2003
teve dois motivos: (i) porque no ano de 2003 não houve levantamento de demandas nem reuniões temáticas; (ii)
porque aconteceu em 2003 o primeiro “Congresso da Cidade de Goiânia”, onde foi discutida a pauta das
temáticas do OP, sendo que a população estava mais voltada para este evento. 36
Talvez explicado pela implantação de outro fórum participativo, o “Conselho da Cidade”, que passou a
discutir as políticas públicas municipais mais gerais de forma intersetorial, pensando assim a cidade como um
todo.
6.1.1 – A PARTICIPAÇÃO POLÍTICA POPULAR
88
encolhimento dessa participação da ordem de 29,69%. Entretanto, foi em Goiânia que esse
encolhimento foi mais assustador. A participação política que havia tido um incremento de
139,31% no período 2001/2002, encolheu 90,15% no período posterior, 2002/2003.
Tabela 9
Evolução da participação popular no OP (no de participantes)
PORTO ALEGRE BELO
HORIZONTE GOIÂNIA SÃO PAULO RECIFE
2001 – 45.000
2002 – 50.000
2003 – 52.000
1999/2000 – 22.238
2001/2002 – 43.350
2003/2004 – 30.479
2001 – 20.182
2002 – 48.344
2003 – 4.759
2001 – 34.000
2002/2003 – 55.000
2003/2004 – 80.000
2001 – 42.800
2002 – 67.100
2003 – 69.500
Fonte: GAPLAN – PMPOA, SCOPLAM – PMBH, SEPLAN – PMGoiânia, Coordenadoria do OP-SP,
Secretaria do OP e Gestão Participativa de Recife.
Esses incrementos e reduções da participação política popular nos diversos fóruns do
OP podem estar refletindo, em muitos casos, o sucesso desse instrumento de orçamentação
pública ou a descrença da população no mesmo, o que ocorre em geral nos primeiros anos de
sua implementação, quando os recursos alocados para o OP podem não ser eficientemente
aplicados naquilo que foi deliberado pelos cidadãos, com atraso das obras principalmente.
Aliás, essa é uma das maiores reclamações daqueles que participam do OP, em especial dos
conselheiros. O processo orçamentário é complexo porque exige o cumprimento de etapas,
como planejamento, licitação, execução, acompanhamento e fiscalização, conclusão,
avaliação e prestação de contas. Isso demanda tempo e as pessoas, por serem imediatistas e
não terem o devido conhecimento técnico sobre o processo, sentem-se decepcionadas e
afastam-se das reuniões do OP, achando que não vale a pena continuar participando,
discutindo e deliberando, pois suas decisões não se materializam. Na realidade, há um
descompasso entre a escala de tempo orçamentária e a escala de tempo das necessidades
sociais, o que explica, em parte, a queda da participação política popular nos fóruns do OP
nos seus primeiros anos. Posteriormente, com a consolidação do processo de orçamentação
participativa e com a conclusão das primeiras obras e a implementação dos primeiros serviços
decididos no âmbito do OP, a população retoma a participação na medida em que vê
materializadas as suas deliberações.
89
Em todos os outros OPs analisados registrou-se um aumento da participação política
popular nos últimos três anos (2001, 2002 e 2003).37
São Paulo teve um incremento recorde
de participação, ou seja, 61,76% e 45,45% de aumento entre 2001/2002 e 2002/2003,
respectivamente. Já Porto Alegre teve um incremento da ordem de 11,1% e 4%, e Recife
80,14% e 3,57%, nos mesmos períodos, respectivamente. De acordo com a Tabela 10, abaixo,
em 2003, a participação em relação ao número total de eleitores, isto é, o percentual de
cidadãos politicamente ativos presentes nos OP‟s, foi de 5,26% (POA), 1,8% (BH), 1,05%
(SP) e 6,96% (Recife). Em Goiânia, devido à queda muito forte da participação em 2003, o
cálculo de participação em relação ao eleitorado se referiu ao ano de 2002, quando 6,22% dos
cidadãos politicamente ativos participaram dos diversos fóruns do OP.
Tabela 10
Participação popular no OP – 2003
CATEGORIAS PORTO
ALEGRE
BELO
HORIZONTE
GOIÂNIA
(2002) SÃO PAULO RECIFE
População total (Nº hab.) 1.360.590 2.238.526 1.093.007 10.434.252 1.422.905
Nº Eleitores 988.348 1.647.331 776.906 7.595.920 997.305
Participação do
eleitorado - % 5,26 1,8 6,22 1,05 6,96
Fonte: IBGE, TSE, GAPLAN – PMPOA, SCOPLAM – PMBH, SEPLAN – PMGoiânia, Coordenadoria do OP-
SP, Secretaria do OP e Gestão Participativa de Recife.
Com o crescimento da participação nos últimos três anos houve um aumento do
número de delegados eleitos. O OP-POA passou de 450 delegados em 2001, para 520 em
2003. No mesmo período, o OP-SP passou de 1.076 para 2.131 e o OP-Recife passou de
1.289 para 2.346 delegados. O OP-BH teve 2.018 delegados em 2003 e o OP-Goiânia, que
tinha 2.050 delegados em 2002, caiu para apenas 504 em 2003. Esses números podem indicar
que, sob o ponto de vista da participação política popular, os OPs de Porto Alegre, São Paulo
e Recife podem ser mais accountable que os de Belo Horizonte e Goiânia.
A participação política dos cidadãos no OP também pode ser observada no número de
conselheiros eleitos, apesar de que esse número varia muito pouco. De acordo com a Tabela
11, abaixo, no OP-POA são sempre 92 conselheiros, já o OP-BH teve, em 2003, 298.38
O OP
37
Como as cinco experiências de OP analisadas possuem um tempo de existência muito diferente, como Porto
Alegre, de um lado, que possui 15 anos de história, e Goiânia, São Paulo e Recife, de outro, com apenas 3 anos
de existência, optei pela mensuração da participação apenas nos últimos três anos, ou seja, 2001, 2002 e 2003. 38
Esse número de Delegados eleitos para as COMFORÇAs representa 20% dos Delegados presentes nas
reuniões da segunda rodada. No OP-BH os conselheiros não são assim denominados, pois conselheiros mesmo
90
de Goiânia, que chegou a ter 114 conselheiros em 2002, em 2003 elegeu 72 (vide a evolução
desses números em anexo, no quadro II). São Paulo, com todo seu gigantismo metropolitano,
passou de 112 conselheiros em 2001 para 216 em 2003. Por fim, o OP da cidade do Recife
tem um número praticamente fixo de conselheiros, girando em torno de 106 e 107. Contudo, o
número de conselheiros depende muito mais da fórmula de seleção e/ou escolha do que do
número total de participantes. Por isso, em algumas experiências o número de conselheiros
permanece fixo ou varia muito pouco, mesmo quando há grandes variações no volume de
participação política popular.
Tabela 11
Evolução do número de Delegados e Conselheiros do OP
CATEGORIAS PORTO
ALEGRE
BELO
HORIZONTE GOIÂNIA SÃO PAULO RECIFE
Nº de Delegados
2001 – 450
2002 – 500
2003 – 520
2003/2004 –2.018
2001 – 759
2002 – 2050
2003 – 504
2001 – 1.076
2002 – 1.134
2003 – 2.131
2001 – 1.289
2002 – 2.123
2003 – 2.346
Nº de Conselheiros 88 2001/2002 – 315
2003/2004 – 298
2001 – 78
2002 – 114
2003 – 72
2001 – 112
2002 – 139
2003 – 216
2001 – 107
2002 – 107
2003 – 106
Fonte: GAPLAN – PMPOA, SCOPLAM – PMBH, SEPLAN – PMGoiânia, Coordenadoria do OP-SP,
Secretaria do OP e Gestão Participativa de Recife.
Um outro aspecto importante da participação está ligado ao número de assembléias,
fóruns e/ ou plenárias que ocorrem durante um ciclo completo de orçamentação participativa.
O OP-SP chegou a realizar 450 no ano de 2003, o de Goiânia teve 121, o de Belo Horizonte
70 e o de Porto Alegre 44 (vide Tabela 12, abaixo).39
Segundo Mansbridge (1995), “a
participação produz melhores cidadãos” (Apud NAVARRO, ibid.: 108), o que Putnam (1996)
entende como formação de capital social. Segundo ele, o que faz com que algumas
sociedades, regiões ou instituições sejam mais democráticas e eficientes do que outras, onde o
capital social não se manifesta com a mesma intensidade, é o nível de participação política da
são os que participam do “Conselho da Cidade”, por isso, são chamados de delegados ou membros das
COMFORÇAs. 39
No caso do OP-POA, esse é o mínimo de plenárias, assembléias, reuniões ou fóruns necessários para a
elaboração do orçamento público municipal, podendo se desdobrar em um número maior de reuniões por bairros,
por exemplo. Já no OP-BH, esse número de reuniões, plenárias, assembléias e/ou fóruns se refere à reunião de
abertura (01), às nove reuniões da Primeira Rodada, às 41 reuniões da Segunda Rodada, às nove Caravanas, aos
nove Fóruns Regionais e ao Fórum Municipal. Não estão contabilizadas as reuniões por bairros, que ocorrem
entre a primeira e a segunda rodada, sendo que somente participam os bairros envolvidos no processo de
orçamentação participativa, ou seja, aqueles que enviam às nove Regionais os formulários com as demandas
escolhidas pela população.
91
sociedade civil. Portanto, a saída para resolver os grandes problemas da gestão pública,
principalmente no âmbito dos municípios, está, entre outras, na participação política popular,
que consolida o diálogo entre os cidadãos e o Estado. Assim pode-se alcançar maior eficiência
na gestão da coisa pública, fomentando maior controle social. Para Marquetti (2003: 132), é
nas assembléias, nos fóruns e/ou nas plenárias, sejam elas regionais ou temáticas, que se dá a
essência da participação política popular, por serem espaços totalmente abertos à sociedade
civil. Enfim, ao permitir que os cidadãos possam não só manifestar suas demandas e
prioridades, mas também inseri-las na agenda pública, o Estado estará contribuindo para a
formação de capital social. Trata-se de um processo de construção de novas arenas políticas
onde a participação política popular é privilegiada, a sociedade civil fortalecida e a gestão
pública legitimada sob a ótica da democracia participativa e do controle social.
Tabela 12
Número de assembléias e/ou plenárias do OP
PORTO ALEGRE BELO
HORIZONTE GOIÂNIA SÃO PAULO RECIFE
32 Regionais
12 Temáticas 70
2001 – 83
2002 – 82
2003 – 121
2001 – 191
2002/2003 – 386
2003/2004 – 450
Ago.2003/mai.2004–389
2004 – 138
Fonte: GAPLAN – PMPOA, SCOPLAM – PMBH, SEPLAN – PMGoiânia, Coordenadoria do OP-SP,
Secretaria do OP e Gestão Participativa de Recife.
Através da participação política dos cidadãos é possível abrir a “caixa-preta” do
orçamento público, e o resultado disso é a co-gestão da coisa pública, incutindo na sociedade
civil e na máquina pública estatal os ideais republicanos, especialmente o de respeito no trato
da coisa pública e o de ações que visem, sobretudo, o bem comum, e não apenas os interesses
particulares e privados. É, portanto, uma espécie de co-gestão, onde “a participação não tem,
pois, somente uma função instrumental na co-direção do desenvolvimento do povo e o
governo, mas também exerce a função educativa da maior importância, que consiste em
preparar o povo para assumir o governo como algo próprio de sua soberania, tal como está
escrito na Constituição” (AVRITZER e NAVARRO, 2003: 302).
6.1.2 – O PODER DE AGENDA
92
A população, ao participar do processo de orçamentação pública, define suas
prioridades e demandas que, então, passam a fazer parte da agenda pública. Ao elegerem
prioridades temáticas, os cidadãos constroem uma visão global da cidade. São itens como
infra-estrutura urbana (pavimentação asfáltica, drenagem, urbanização de vilas, contenção de
encostas, saneamento básico, eletrificação etc), educação (construção de escolas e creches),
saúde (construção de postos de saúde, PSF etc), habitação, assistência social, cultura, esporte
e lazer, desenvolvimento econômico e social, meio-ambiente, entre tantos outros. É, portanto,
a sociedade civil com o poder de definir parte da agenda pública. Dessa forma, as pessoas
aprendem sobre o papel dos governos, sobre aquilo que pode ser feito e aquilo que não é
possível de se realizar, bem como também aprendem como apresentar suas demandas e suas
prioridades aos agentes públicos (WAMPLER, 2003: 64).
Ainda segundo Wampler, “o OP deve ser conceituado como uma esfera pública que
possibilita a deliberação, a negociação e o monitoramento. A deliberação pública permite que
um conjunto amplo de questões, freqüentemente questões contenciosas, seja colocado na
agenda. A negociação pública faz com que os grupos de interesses entendam melhor quem
obtém o que durante a fase de planejamento do orçamento. O monitoramento público aumenta
a oportunidade de transparência e estabelece as bases iniciais para o processo de
accountability” (2003: 65). O resultado desse pode ser o avanço no sentido da democratização
política, da racionalização da gestão pública local e da justiça redistributiva. Wampler (2003)
entende que os empreendimentos definidos nas assembléias, fóruns e/ou plenárias de
delegados do OP também passam a fazer parte da agenda pública, e sua efetiva execução e
conclusão significa que é “um incentivo claro para os participantes continuarem a participar e
os não-participantes começarem a se envolver no processo de tomada de decisão” (2003: 76),
fato que pode ser observado em todos os cinco OPs analisados. Conforme os dados da Tabela
13, abaixo, o percentual de empreendimentos ou obras concluídas é superior a 70%. A única
exceção é o OP de Goiânia que, no período 2001/2003, só conseguiu concluir cerca de 21%
dos empreendimentos empenhados no processo de orçamentação participativa. Tal cifra
sugere uma baixa responsividade do Executivo municipal de Goiânia.
Tabela 13
93
Empreendimentos aprovados e concluídos através do OP40
CATEGORIAS PORTO
ALEGRE41
BELO
HORIZONTE
(2001-2003)
GOIÂNIA
(2001-2003)
SÃO PAULO
(2001-2003)
RECIFE
(2001-2003)
Aprovados
10,68% do
orçamento foi
planejado.
248 391 329 483
Concluídos
7,7% do
orçamento foi
alcançado.
Total de 72%.
3342
83 72 260
Fonte: GAPLAN – PMPOA, SCOPLAM – PMBH, SEPLAN – PMGoiânia, Coordenadoria do OP-SP,
Secretaria do OP e Gestão Participativa de Recife.
Diversas características presentes no desenho institucional dos cinco OPs estudados
podem estabelecer maiores ou menores facilidades para os cidadãos interferirem na
construção da agenda pública, permitindo que suas demandas e prioridades sejam realmente
incluídas nos planos de governo. Além da participação política popular, que já foi analisada
anteriormente, outros elementos são vitais para se impor ao poder público uma agenda que
realmente atenda aos interesses coletivos das comunidades. Um desses elementos é o volume
de recursos que é destinado ao OP, bem como os critérios que são utilizados para dividi-los.
São Paulo, por exemplo, destinou no ano de 2003 um volume absoluto recorde de recursos, ou
seja, 1,1 bilhão de Reais, o que representou 7,7% de todo o orçamento municipal. Se
pensarmos que o orçamento público da cidade de São Paulo só é menor que o orçamento
público do governo federal e que o orçamento público do governo do Estado de São Paulo, é
um montante muito grande de recursos colocado nas mãos dos cidadãos para que possam
discutir e definir a sua alocação. Para isso, o OP-SP usa como critérios de distribuição desses
recursos a carência de serviços públicos e de infra-estrutura e a renda média das comunidades.
Dessa forma, quanto mais carente de serviços e de infra-estrutura, maior será a capacidade
dos cidadãos daquela comunidade alocar recursos para sua respectiva região ou bairro,
incluindo, dessa forma, suas prioridades e demandas na agenda pública. Por outro lado,
40
A metodologia adotada por cada um dos OPs é diferente, pois ao considerar um empreendimento pode estar
levando em conta apenas uma única obra ou um conjunto de obras numa dada região da cidade. Por exemplo:
pode-se considerar o asfaltamento de uma única rua como um empreendimento, ou o asfaltamento de um
conjunto de ruas de um mesmo bairro ou região da cidade como um único empreendimento. No anexo II (p.155)
do trabalho consta a tabela completa com as respectivas notas e ponderações. 41
O GAPLAN não disponibilizou os números absolutos sobre os empreendimentos que foram aprovados e os
que foram totalmente concluídos, mas somente valores percentuais. Além disso, esses percentuais que foram
fornecidos não se referem unicamente aos anos de 2001, 2002 e 2003, mas a todo o tempo de existência do OP-
POA. 42
Refere-se ao número de empreendimentos concluídos nos anos de 2001e 2002.
94
quanto maior for a renda média dos cidadãos de uma dada região da cidade, menor será o
volume de recursos disponibilizados para serem alocados no atendimento de suas demandas e
prioridades. Assim, os critérios adotados para a distribuição de recursos públicos, no âmbito
do OP, servem como instrumento de inversão das prioridades na agenda pública em favor dos
mais pobres e carentes. Há sinais de que esse fenômeno da inversão de prioridades ocorre em
todas as outras quatro experiências de orçamentação participativa, e quando conjugado com o
nível de participação política popular nos diversos fóruns do OP pode significar um
interessante mecanismo de ingerência da sociedade civil na construção de parte da agenda
pública, ou seja, se o poder público destina mais recursos para comunidades mais pobres e
carentes e, ao mesmo tempo, essas comunidades conseguem se mobilizar e participar
intensamente do processo de OP, então, o resultado final será o de uma forte inclusão de
demandas e prioridades dessas mesmas comunidades na agenda pública.
O grau de vinculação do órgão gestor do OP ao Executivo municipal pode ser um
indicador do interesse, ou não, do poder público em abrir espaço para a sociedade civil definir
parte de sua agenda. Esse interesse está diretamente vinculado ao comprometimento que o
prefeito e seu partido político possuem no sentido de verem o êxito do OP em sua gestão
político-administrativa. Daí o fato de, nos cinco OPs estudados, o órgão gestor responsável
pela institucionalidade do OP estar diretamente vinculado ao prefeito municipal, seja através
de uma secretaria, seja através de um outro órgão com status de primeiro escalão. Só assim é
possível neutralizar as pressões exercidas pela burocracia e pelos vereadores de oposição
contrários ao OP. Para tanto é preciso que o prefeito tenha acesso direto aos
encaminhamentos, às discussões, às deliberações e ao andamento de todo o processo
orçamentário ligado ao OP, sendo que qualquer obstáculo que se interponha no
desenvolvimento natural da orçamentação participativa é prontamente removido pelos
responsáveis pela coordenação do OP, assim que detectados.
O contrário também pode acontecer, ou seja, o poder público municipal pode, através
da imposição de pautas de discussão nas plenárias e fóruns de delegados e nas reuniões de
conselheiros, fazer com que se discuta somente aquilo seja de interesse do Executivo, temor
perceptível nas entrevistas realizadas com conselheiros dos cinco OPs, havendo o caso de um
deles reclamar que o poder Executivo induz a população a discutir e deliberar somente sobre
aquilo que lhe interessa em termos de obras e empreendimentos públicos. Dessa maneira, o
conselho do OP tornar-se-ia um fórum inoperante dentro do OP, pois os recursos previstos
para o processo de orçamentação participativa nem sempre são totalmente alocados nas obras
e empreendimentos definidos pela população, sendo desviados para outras áreas da
95
administração pública, o que na prática significa que o Estado não cumpre aquilo que os
cidadãos conseguiram inserir na agenda pública, tornando-se assim um poder público pouco
responsivo e pouco preocupado com a sua responsabilização. Há casos, inclusive, em que o
poder público desvia recursos rubricados de outras áreas, como saúde e educação, para a
realização de investimentos definidos pelo OP, como foi verificado no OP de Goiânia,
segundo relatos de conselheiros. A conseqüência disso pôde ser verificada no resultado da
última eleição municipal (2004), isto é, a má condução política e estratégica do OP na cidade
de Goiânia contribuiu para que o prefeito Pedro Wilson (PT) não conseguisse a reeleição,
perdendo no segundo turno para o candidato de oposição, Íris Resende (PMDB), que se
aproveitou muitas vezes desses problemas do OP em seus discursos.
Enfim, a capacidade da sociedade civil de, através da participação política popular nos
diversos fóruns do OP, inserir na agenda política as suas demandas e prioridades, sejam elas
regionais ou temáticas, discutindo e formulando seus próprios projetos de obras e políticas
públicas e, conseqüentemente, deliberando sobre os mesmos, depende fundamentalmente da
participação política dos cidadãos e das entidades e associações da sociedade civil, do seu
poder de barganha e de negociação junto ao poder público, bem como junto aos diversos
atores sociais presentes no processo de orçamentação participativa. Além disso, a intervenção
da sociedade civil na construção da agenda pública também depende do volume de recursos
destinados ao OP, dos respectivos critérios para distribuição dos mesmos entre as inúmeras
regiões e bairros da cidade, e do desenho político-institucional do OP, bem como do órgão
responsável pelo processo junto ao Executivo municipal, do grau de vinculação desse órgão
com o prefeito, dos mecanismos de definição das pautas das plenárias e fóruns de delegados, e
das reuniões dos conselhos, ou seja, é um processo de mão dupla. Somente a conjunção
desses fatores pode explicar o maior ou menor grau de ingerência da sociedade civil no
processo de construção da agenda pública.
É no âmbito das assembléias, fóruns e/ou plenárias temáticas e/ou regionais que se dá
o processo de discussão e de deliberação em torno do orçamento público, especificamente
sobre os recursos destinados a investimentos. Os cidadãos eleitos como delegados do OP
discutem e deliberam sobre questões que são de interesse coletivo, como as suas demandas e
suas prioridades regionais e temáticas. No OP-POA é o momento em que se elegem as
6.1.3 – A DISCUSSÃO E A DELIBERAÇÃO PÚBLICA
96
demandas e prioridades, além de ser o momento em que o poder público presta contas da
execução orçamentária do ano anterior, demonstrando o que foi efetivamente realizado e
gasto, o que ainda está por concluir, isto é, ainda está em andamento, e o que não foi iniciado.
Para tanto é preciso prestar contas dos gastos e das verbas orçamentárias do município.
Assim, já nas primeiras reuniões do OP inicia-se o processo de accountability, percebendo-se
já o controle social sobre a gestão da coisa pública, mesmo que ainda incipiente.
O OP-BH prevê que nas assembléias e/ou plenárias da primeira rodada ocorra a
apresentação das demandas e das prioridades, por meio de formulários que são preenchidos
pelas lideranças comunitárias, depois de ouvidos os cidadãos de suas respectivas
comunidades. É na segunda rodada de assembléias e/ou plenárias que a prefeitura municipal
apresenta a disponibilidade de recursos para as obras do OP daquele período. Além disso, são
discutidas então as principais propostas de obras a serem realizadas em cada uma das sub-
regiões, bem como a avaliação da sua viabilidade técnica. O OP de Goiânia segue
aproximadamente a mesma sistemática, mas com uma diferença, qual seja: além de
analisarem demandas, prioridades e disponibilidade de recursos, as assembléias e/ou plenárias
de delegados discutem também propostas de políticas públicas e sociais. O que não se dá no
OP-BH, porque essas discussões ficam restritas ao âmbito do Conselho da Cidade, que se
relaciona com o OP através de suas comissões, como a Comissão de Políticas Sociais,
responsável pelo programa BH-Cidadania. O Conselho da Cidade tem interface com o OP e
com a Comissão de Planejamento do Desenvolvimento Urbano, que tem membros das
COMFORÇAs na sua composição.
Em São Paulo a discussão e a deliberação ocorrem no que chamam de “Ciclo
Devolutivo-Temático”, onde os participantes do OP argumentam, questionam e tiram suas
dúvidas a respeito do processo de orçamentação. Trata-se de uma etapa do OP onde o Estado,
literalmente, devolve aos cidadãos o poder de definirem a alocação dos recursos
orçamentários destinados ao OP, o que, na prática, caracteriza-se pela devolução à sociedade
civil de parte dos recursos obtidos pelo poder público, através de uma estrutura fiscal e
tributária que tira da própria sociedade civil os recursos que agora lhe está devolvendo. Na
parte exclusivamente temática, os delegados opinam e propõem diretrizes para as áreas de
políticas urbanas e políticas sociais, permitindo assim a construção de uma visão global da
cidade, sem fragmentá-la em prioridades e demandas territorializadas. Também nesta fase
formam-se grupos que prosseguem discutindo e elaborando relatórios sobre as demandas e
prioridades eleitas. Então, ao final desse ciclo chamado Devolutivo-Temático, a junção de
todos esses relatórios regionalizados e temáticos dará origem a um grande relatório global que
97
será, então, apresentado nos fóruns, assembléias e/ou plenárias da Fase Intermediária,
chamada assim porque se interpõe entre o Ciclo Devolutivo-Temático e os Fóruns Regionais
de Delegados que vêm logo depois, quando então se iniciam as primeiras negociações em
torno das propostas apresentadas pela população junto às respectivas secretarias e
subprefeituras envolvidas. Portanto, é nesse momento do OP, que esses “Fóruns Regionais de
Delegados” juntamente aos representantes das 31 subprefeituras, do governo e das secretarias,
discutirão a viabilidade técnica e orçamentária de cada proposta apresentada. Nessa etapa a
população é informada da viabilidade das escolhas feitas anteriormente, podendo, inclusive,
apresentar novas propostas, que são então votadas (caso já equacionadas quanto à viabilidade
orçamentária e técnica), além de elegerem mais delegados do OP. É um processo um pouco
mais complexo, mas que corresponde a uma realidade um tanto distinta dos outros
experimentos de OP estudados, pois envolve uma cidade com mais de 10 milhões de pessoas,
num espaço territorial superior a 1.500 Km2.
Finalmente, o OP da cidade do Recife tem uma peculiaridade que o diferencia dos
outros quatro, qual seja, a população, nos diversos fóruns do OP, discute e delibera sobre todo
o orçamento municipal e não sobre uma parcela apenas, como ocorre nas outras experiências
de orçamentação participativa enfocadas. Isso talvez possa caracterizar uma maior
accountability do poder público da cidade do Recife, especificamente no que tange a esse
procedimento. Assim, em sua fase de assembléias, fóruns e/ou plenárias regionais ou
temáticas se discute e se fazem propostas sobre toda a Lei de Diretrizes Orçamentárias
(LDO), bem como sobre as matrizes da Lei do Orçamento Municipal (LOM). São também
propostas alterações no Plano Plurianual (PPA) proposto pelo governo. Já o Plano de
Investimentos (PI) é discutido ao longo de todo o ciclo do OP.
As chamadas plenárias regionais do OP da cidade do Recife discutem também o
município como um todo, definindo políticas e diretrizes setoriais, o que nos outros OPs
ocorre geralmente nas plenárias temáticas ou no Conselho da cidade, como em Goiânia e BH.
É possível, então, concluir que um governo que submete toda a sua matriz orçamentária à
discussão e deliberação dos cidadãos, mesmo sabendo-se que algumas rubricas do orçamento
não são passíveis de alterações por força de lei, tende a ser mais accountable, pois torna
público todo o processo de construção do orçamento público municipal permitindo às pessoas
terem acesso às contas públicas, que podem ser democraticamente questionadas, discutidas e,
até mesmo alteradas em favor dos interesses coletivos da população. É, portanto, uma
característica que torna o OP de Recife um experimento de orçamentação mais democrático e
sujeito à permanente accountability e ao controle social.
98
Quadro 10
Prioridades temáticas eleitas pelo OP para a cidade43
Fonte: GAPLAN – PMPOA, SCOPLAM – PMBH, SEPLAN – PMGoiânia, Coordenadoria do OP-SP,
Secretaria do OP e Gestão Participativa de Recife.
Já sob o ponto de vista da deliberação, os delegados do OP decidem nos seus
respectivos fóruns, assembléias e/ou plenárias regionais ou temáticas sobre inúmeras questões
pertinentes ao processo de orçamentação pública, e também questões relativas às políticas
públicas e sociais. Segundo Wampler, o OP “(...) oferece aos cidadãos a oportunidade de se
envolverem diretamente nas questões públicas, a esperança de justiça redistributiva e a
possibilidade de reforma do processo de tomada de decisão nos municípios (...)” (2003: 61).
No caso do OP-POA, os delegados deliberam sobre impasses e dúvidas que possam surgir no
processo de elaboração do orçamento, sobre critérios de seleção de demandas nas
microrregiões e regiões da cidade e, também, sobre demandas temáticas, principalmente sobre
habitação (33,7%), educação (18,7%), pavimentação comunitária (15%), assistência social
(11,2%), saneamento básico (11,2%) e desenvolvimento econômico (3,1%), conforme dados
do Quadro 10, acima.44
Em Belo Horizonte, o processo de deliberação só ocorre a partir da
terceira rodada de assembléias regionais, quando são votadas as obras a serem executadas nas
respectivas regiões e eleitos os delegados das COMFORÇAs. As prioridades e demandas
deliberadas pelo OP-BH são: infra-estrutura urbana (30,67%), urbanização de vilas (30,59%),
43
Os órgãos públicos municipais responsáveis pelas informações dos OPs de Goiânia e São Paulo não dispõem
de dados sistematizados que permitam afirmar qual o percentual de cada prioridade temática em relação ao total
das prioridades eleitas pelo OP, ao contrário das informações referentes aos OPs de Porto Alegre, Belo
Horizonte e Recife. 44
Esses valores percentuais se referem ao total de prioridades temáticas eleitas para a cidade em relação ao total
de prioridades eleitas no OP. Dados obtidos através de consulta junto aos órgãos municipais responsáveis pela
institucionalização do OP (Gaplan-POA; Scoplam-BH; Sec. OP e Gestão Participativa-Recife).
PORTO ALEGRE BELO
HORIZONTE GOIÂNIA SÃO PAULO RECIFE
Habitação (33,7%)
Educação (18,7%)
Pavim.Comun.(15%)
Assist. Soc. (11,2%)
San. Básico (11,2%)
Des. Econ. (3,1%)
Infra-est. (30,67%)
Urb.vilas(30,59%)
Saúde (20,74%)
Educação (8,77%)
Cultura (3,21%)
Social (2,88%)
Esp./lazer (2,86%)
Meio amb. (0,28%)
Infra-est. urbana
(pavimentação
asfáltica)
Saúde (construção
de postos de saúde)
Educação
(construção de
escolas padrão e
CMEI‟s)
Educação
Saúde & PSF
Melhoria de bairros
Habitação
Programas sociais
Pavim./Dren. (29%)
Habit. (11%)
San. Básico (13%)
Saúde (11%)
Educação (8%)
Conter encosta(10%)
outros (18%)
99
saúde (20,74%), educação (8,77%), cultura (3,21%), políticas sociais (2,88%), esporte e lazer
(2,86%) e meio ambiente (0,28%). Percebe-se nesses dois casos uma preocupação muito forte
com obras de infra-estrutura urbana e urbanização, o que reflete uma carência de obras de
pavimentação, eletrificação, saneamento e água encanada, contenção de encostas e tantos
problemas típicos das grandes cidades brasileiras. Parece, assim, que população muitas vezes
sabe bem o que é preciso fazer para sanar boa parte de seus problemas, demonstrando um
profundo conhecimento de causa. O poder público sabendo dessas demandas e prioridades, é
levado a responder satisfatoriamente, tornando-se, dessa forma, mais accountable, pois é mais
responsividade e mais responsabilização que se impõe ao Estado. Entretanto, as questões mais
ligadas às políticas públicas são ainda muito pouco enfocadas pelos cidadãos, o que pode
significar que, ou não são prioridades naquele momento ou trata-se de um tema ainda difícil
de ser trabalhado pela sociedade civil.
Entretanto, nas experiências mais antigas de OP, como Porto Alegre e Belo Horizonte,
parte das demandas e prioridades levantadas pelas regiões e bairros da cidade já deixou de ser,
única e exclusivamente, ligada a problemas de infra-estrutura urbana, urbanização, saúde e
educação, mas ligam-se às áreas cultural e artística. Um exemplo disso está no OP-BH.
Apesar desta experiência de OP contemplar ainda pouco essas áreas de arte e cultura, desde
1995 diversos projetos culturais vêm sendo aprovados, como construção e reforma de cinemas
e teatros (Circo-Teatro Santo Antônio e Cine Santa Teresa) e, principalmente, a construção de
centros de cultura (Alto Vera Cruz, São Bernardo, Pampulha, Regional Leste, Candelária,
Barreiro, Vila Marçola e Padre Eustáquio). “A tendência é começar a surgir cada vez mais
demanda, à medida que o OP vem resolvendo problemas mais cruciais nas áreas de infra-
estrutura e urbanização de vilas e favelas”, afirma a Coordenadora de Participação Popular do
OP-BH.
O OP-BH não tem entre suas deliberações questões relativas à habitação. Isso porque
existe um processo de orçamentação participativa específico para a questão habitacional que é
o “OP da Habitação”. Implantado em 1996, trata-se de um programa de participação popular
no qual as famílias de sem-casas, organizadas em núcleos, decidem as prioridades na
construção de novas moradias, sendo que as regras desse programa são definidas em parceria
com o Conselho Municipal de Habitaçao.45
Já no OP de Goiânia, as deliberações se
restringem ao Plano de Investimentos.
45
Revista “OP 10 anos”, PMBH, 2003: 15.
100
“(...) existe uma diferença importante na forma de transferência de prerrogativas
sobre o orçamento: o OP em Porto Alegre e em Belo Horizonte descentraliza e
democratiza apenas o processo de deliberação, mantendo nas mãos da prefeitura o
processo de implementação administrativa das decisões. Nesse caso, ele incentiva o
controle da administração pública pelo Conselho do OP em Porto Alegre e pelas
Comforças em Belo Horizonte (AVRITZER, 2002), criando, assim, um mecanismo
de controle da administração relativamente invulnerável a processos de corrupção,
dado ao excesso de mecanismos públicos e formas de controle” (Apud SANTOS e
AVRITZER. 2002: 70).
A deliberação no OP-SP se dá no “Ciclo Territorial”, que é aberto a toda a população.
Nele são votadas as obras e os serviços nas áreas de competência do poder Executivo
municipal. Esse processo deliberativo ocorre em duas rodadas de assembléias, que são
intermediadas por uma rodada de negociações, ou seja, entre a primeira rodada de plenárias
que são realizadas em cada uma das 270 “Zonas ODs”46
, há uma etapa chamada de “rodada
intermediária” onde são votadas as propostas e eleitos os delegados. Então, na segunda rodada
de assembléias deliberativas, que se dão nos 96 distritos da cidade, é que são apresentados os
resultados da rodada intermediária e deliberadas as últimas propostas que ainda faltavam ser
equacionadas sob o ponto de vista técnico e orçamentário.
Em Recife, a deliberação ocorre ao longo de todo o ciclo do OP. Os delegados
deliberam sobre o Plano de Investimentos (PI), bem como sobre propostas para a LDO, a
LOA e o PPA. Assim, na primeira rodada de plenárias regionais são definidas as prioridades
de investimentos setoriais. Já nas plenárias intermediárias são definidas as obras e/ou ações de
maior prioridade dentre as prioridades temáticas eleitas nas plenárias regionais; além disso,
nestas plenárias regionais também são eleitos os delegados do OP.
“(...) a idéia da democracia deliberativa, genericamente definida, seria assentada no
eixo central que informa que cidadãos e/ou seus representantes deliberam sobre os
problemas e temas públicos sob condições que produzem uma reflexão racional e
argumentativa, e assim instituem um processo público de decisão coletiva (...)
acentuando dois valores fundamentais, deliberação e participação dos cidadãos, que
potencialmente oferecem soluções para os problemas existentes (...)” (NAVARRO,
2002: 100) (Grifo meu).
Mesmo com todas essas variações nas regras de deliberação dos OPs analisados, o
processo de orçamentação participativa, no geral, “introduz um novo conjunto de regras que,
quando seguidas, têm o potencial de mudar como e onde as decisões serão tomadas”
(WAMPLER, 2002: 75), transferindo parte do poder de deliberação pública das mãos do
poder público e de sua burocracia estatal para as mãos da sociedade civil. Ainda segundo
Wampler, essa eficiência do processo deliberativo, entretanto, depende fundamentalmente da
46
São unidades da pesquisa “origem-destino”, do metrô.
101
capacidade do poder público investir recursos no OP. Somente assim os delegados terão o
verdadeiro poder de definir boa parte da agenda pública, tomando decisões sobre a alocação
de recursos públicos (2002: 81). De qualquer forma, a chave para o sucesso do OP é o fato de
permitir que os cidadãos definam “concretamente e democraticamente onde os fundos
municipais devem ser alocados”. Dessa forma, o OP tem se mostrado uma verdadeira “arena
deliberativa” (NAVARRO, 2002: 91-97).
Enfim, falar em deliberação pública é o mesmo que falar em tomada de decisões e de
resoluções na esfera do Estado, a respeito da coisa pública seja ela sobre a alocação de
recursos do orçamento público, seja ela sobre a formulação de políticas sociais públicas. Nos
dois casos, o poder público historicamente sempre concentrou em si mesmo o poder de
deliberação, compartilhando essa prerrogativa somente com a tecnoburocracia estatal. Dessa
forma, as decisões eram tomadas em reuniões de gabinete, no melhor dos casos por uma
cúpula de tecnocratas, que não tinham a preocupação de consultar a sociedade civil a respeito
de suas demandas e prioridades. Por isso, na maioria das vezes, as deliberações eram tomadas
à revelia dos cidadãos interessados e voltadas muito mais para a produção de um resultado
político e eleitoreiro do que para satisfazer os interesses públicos e sociais. O processo de
deliberação pública adotado pelo OP pressupõe uma ampla participação popular no
mapeamento das demandas e prioridades, regionais e/ou temáticas, e na discussão e
negociação em torno delas. Somente após esse processo de eleição das demandas e
prioridades e de discussão e negociação coletiva é que os recursos são definitivamente
alocados para a realização de obras ou para a implementação de serviços públicos. Ou seja, a
deliberação pública no âmbito do OP transfere a prerrogativa de decisão sobre aquilo que o
Estado deve fazer das mãos da tecnoburocracia e dos agentes políticos para as mãos dos
cidadãos. Essa delegação de poderes torna mais accountable o poder público, na medida em
que exige a sua responsividade plena em torno do que a sociedade civil elegeu como
prioridades a serem atendidas de imediato pelo Estado, criando-se assim uma gestão mais
democrática e popular da cidade, posto que a população compartilha e legitima as decisões
políticas do governo municipal.
A deliberação pública popular possibilita também que os problemas sociais e urbanos
possam ter uma abordagem preventiva, ao invés das ações meramente paliativas típicas de um
governo que centraliza em suas mãos o poder de decidir. Ainda que a tendência do OP seja
alocar recursos de forma imediatista, o processo de deliberação pública popular no âmbito do
OP possibilita o acesso dos cidadãos ao planejamento da cidade, aproximando governo e
sociedade civil e contribuindo para a formação política e democrática das comunidades, que
102
passam a se ver como construtores de sua própria história, isto é, como sujeitos protagonistas
das políticas públicas, deixando de ser meros objetos passivos. Consolida-se, assim, o
controle social sobre as ações do Estado, favorecendo a prestação de serviços públicos
fundamentais e de obras essenciais para a população. Além disso, a deliberação pública
popular integra a sociedade civil ao espaço político decisório, estimulando a formação de uma
consciência cidadã e requalificando o espaço urbano (Apud PIMENTEL, 2003: 03).
6.2 – OS MECANISMOS DE ACCOUNTABILITY DOS OPs
O bom funcionamento do OP depende também, fundamentalmente, de seus
mecanismos de accountability, quais sejam: (i) o acompanhamento e a fiscalização do
processo de orçamentação pública; (ii) a prestação de contas do poder público perante a
sociedade civil; e (iii) a transparência e a publicização dos atos e dos gastos públicos. Esses
mecanismos são sustentados pelos três grandes fundamentos da accountability nos OPs, que
foram analisados na seção, quais sejam, primeiramente a participação política popular no
processo de orçamentação pública, em seguida, o poder da sociedade civil de interferir na
construção da agenda pública e, finalmente, a discussão e a deliberação pública sobre a
alocação dos recursos orçamentários e sobre a formulação das políticas sociais públicas.
Portanto, a análise dos mecanismos de accountability dos cinco OPs enfocados depende da
avaliação anterior sobre o papel dos fundamentos. Algumas conclusões preliminares poderão
balizar a análise dos mecanismos da accountability dos OPs, como a de que só haverá um
verdadeiro controle social sobre o poder público se a sociedade civil realmente acompanhar e
fiscalizar todo o processo orçamentário, pois, assim, o Estado se verá não só constrangido,
mas principalmente obrigado a prestar contas de seus atos e gastos. Contudo, para uma efetiva
prestação de contas é preciso que haja a transparência das contas públicas, bem como das
ações empreendidas pelos agentes públicos. Para tanto, é necessária a publicização dos atos e
gastos do governo, onde, de forma clara e objetiva, o Estado explicita para a sociedade civil
todos seus documentos relativos ao orçamento público municipal e às suas ações político-
administrativas. Mas de nada adianta ter um poder público que se preocupe em tornar
transparente sua administração se a sociedade não está devidamente preparada para exercer
esse papel de controle social. Daí a necessidade de além de tornar pública a gestão da coisa
pública, o Estado também promover a formação política e orçamentária de seus cidadãos, de
forma que eles tenham plena compreensão do que se passa dentro da administração pública
municipal, o que pode ser feito por meio de seminários, cursos, palestras etc.
103
A seguir serão apresentadas as subseções relativas aos mecanismos de accountability
dos OPs, quais sejam: o acompanhamento e a fiscalização, a prestação de contas e a
transparência e publicização. Através da análise destes mecanismos será possível identificar o
grau de controle existente em cada OP estudado. E a comparação entre os três mecanismos
nas cinco experiências de orçamentação participativa enfocadas permitirá definir se o OP
realmente produz a accountability da gestão pública.
O acompanhamento e a fiscalização do processo de orçamentação participativa pode
se dar no âmbito das assembléias, fóruns e/ou plenárias de delegados, nos conselhos do OP e,
também, externamente a essas esferas participativas, na medida em que a própria população,
envolvida diretamente ou não no processo, torna-se agente de cobrança da implementação
daquilo que foi decidido no OP. Para Wampler, o OP tem assumido uma função que não é tão
diferente daquela que, teórica e normativamente, o Legislativo teria que exercer, isto é, “seus
representantes eleitos selecionam projetos que serão implementados e supervisionam a ação
do Executivo” (2003: 65). Uma das grandes diferenças é que os delegados e conselheiros do
OP não recebem qualquer tipo de remuneração para exercerem essas funções, mas apenas
estão ali como cidadãos, defendendo seus interesses coletivos. Logo, o incentivo que lhes é
dado é o de ver suas demandas e suas prioridades atendidas pelo poder público.
Os delegados do OP acompanham e fiscalizam de diversas maneiras diferentes a
implementação das deliberações tomadas nas assembléias, fóruns e/ou plenárias. Em Porto
Alegre, por exemplo, os delegados acompanham todo o Plano de Investimentos, da definição
sobre a alocação dos recursos até a conclusão final das obras ou implementação dos serviços.
Os delegados compõem as chamadas Comissões Temáticas com o objetivo de debater a
construção de diretrizes políticas. Estas comissões são compostas não só com os delegados,
mas também com pessoas da própria comunidade, inclusive desdobrando-se em comissões de
acompanhamento das obras. Já em Belo Horizonte, o acompanhamento começa logo na
primeira rodada de assembléias regionais, quando a SCOPLAM, através da coordenação do
OP, apresenta em cada uma das nove regionais o resultado do ano anterior, isto é, o número
de obras aprovadas pelo OP na regional e o seu encaminhamento, ou seja, informa se a obra
está em fase de licitação, de execução ou de conclusão. Posteriormente, na terceira rodada de
assembléias regionais, ocorrem as “Caravanas das Prioridades”, onde os membros das
6.2.1 – ACOMPANHAMENTO E FISCALIZAÇÃO
104
comunidades de cada regional negociam entre si em um processo que envolve a visita dos
delegados a cada uma das propostas de obras, propiciando, assim, o debate e fazendo emergir
propostas definitivas de obras ao final das visitas (AVRITZER, 2002). O OP-SP, por sua vez,
prevê o acompanhamento da elaboração e da execução orçamentária, por parte dos delegados,
somente em suas respectivas áreas territoriais e temáticas.
Em Goiânia, o acompanhamento das obras e empreendimentos decididos no OP se dá
através dos delegados e da CALOS (Comissão de Acompanhamento das Licitações e
Execução das Obras e Serviços). Ambos têm a obrigação de fiscalizar in loco a execução das
obras e empreendimentos. O OP da cidade do Recife também adota esse modelo de comissão
de acompanhamento de obras e ações que, no caso, é previamente treinada pelo Tribunal de
Contas do Estado. Trata-se de uma comissão composta de delegados, que acompanha todo o
processo orçamentário, da elaboração do Plano de Investimentos até a conclusão das obras.
Essa comissão acompanha também a execução das políticas públicas desenvolvidas no âmbito
municipal. Dessa forma, ao definirem-se as prioridades e as obras antes da eleição dos
delegados, muda-se o papel dos mesmos, que passam de meros agentes de discussão sobre
demandas e prioridades para, também, fiscais das obras e empreendimentos públicos
definidos pelo OP. Esse é um importante mecanismo de accountability de todos os OPs,
contudo, o OP de Recife, especificamente, não dá aos seus delegados apenas a prerrogativa de
participarem da formulação da agenda pública, definindo as prioridades e demandas, mas
também a prerrogativa de acompanharem e fiscalizarem o processo orçamentário como um
todo, isto é, desde a discussão e a deliberação a respeito de obras e empreendimentos,
passando pelas etapas de licitação, execução, conclusão, avaliação e prestação final de contas.
Nos cinco experimentos de orçamentação participativa enfocados, existem formas de
acompanhamento e de fiscalização que não são exclusividade dos delegados do OP, mas são
tarefas também dos conselhos e de seus respectivos conselheiros. No caso dos OPs de Porto
Alegre, Goiânia e Recife, além dos seus conselhos há também comissões de acompanhamento
das obras. Essas duas instâncias do OP, compostas por conselheiros e delegados, devem não
só acompanhar a execução das obras aprovadas, mas também discutir os critérios técnicos que
viabilizam a execução das mesmas, opinando sobre incrementos, cortes de despesas e
investimentos, e sobre alterações no planejamento. Tanto os conselhos do OP como as
comissões de acompanhamento e de fiscalização também avaliam a situação das obras e
empreendimentos, e, posteriormente, divulgam a situação das demandas de cada comunidade,
bairro ou região incluídas no plano de investimentos, ou seja, se estão em fase de licitação, de
105
execução ou de conclusão. Outra tarefa dos Conselhos dos OPs é a de acompanhar toda a
execução orçamentária anual, fiscalizando o efetivo cumprimento do Plano de Investimentos.
Em Goiânia, quando termina o mandato dos membros do COP, estes criam uma
comissão que deve acompanhar sistematicamente o processo de licitação e de execução das
obras (CALOS) orçadas no ano referente aos seus mandatos como conselheiros. Dessa forma,
garante-se a accountability no processo de orçamentação participativa mesmo depois que
acaba o mandato dos conselheiros, preservando-se a sua prerrogativa de agentes
fiscalizadores.
Contudo, é em Recife que esse mecanismo de accountability se mostra mais forte e
eficaz. Lá, o conselho do OP é chamado de “Conselho Municipal da Gestão Democrática do
Orçamento Público”. Isto significa que a ele compete acompanhar a execução orçamentária
anual, não se restringindo apenas à fiscalização da aplicação dos recursos que foram alocados
pelo OP, mas a todo o orçamento municipal. Esse conselho deve, também, acompanhar a
tramitação do Plano de Investimentos, que inicialmente é construído nos fóruns do OP e,
depois é apreciado pela Câmara dos Vereadores, bem como todos os projetos e as leis
orçamentárias municipais. É, portanto, um aspecto importante desse mecanismo de
acompanhamento e de fiscalização, pois submete não só a parcela orçamentária destinada ao
OP, mas todo o orçamento público municipal à avaliação pelo Conselho, obrigando o Estado
a ser mais accountable. Há também, no OP de Recife, uma comissão especial que acompanha
muito de perto as reais carências de cada região da cidade. Para Wampler, “(...) o OP tem o
potencial de tornar mais eficiente o uso dos recursos escassos em função da criação das
comissões que capacitam os cidadãos a monitorarem a qualidade das obras e o gasto
específico de cada projeto. Tais comissões têm o potencial de agir como último „vistoriador‟
ao assegurarem que os recursos serão gastos eficientemente e dentro dos limites legais”
(2003: 66). Pode-se então concluir que o OP de Recife, por possuir um Conselho que não se
restringe só à parcela de recursos destinados ao OP, mas que avalia todo o processo
orçamentário municipal, com o apoio de uma comissão de acompanhamento das demandas e
prioridades de forma regionalizada, possui um mecanismo bem mais eficaz de accountability
que os outros OPs enfocados, além de ter o apoio do Tribunal de Contas do Estado que, em
parceria com o Executivo municipal, se responsabiliza pela preparação técnica dos
conselheiros e membros da comissão de acompanhamento, tornando-os agentes realmente
capacitados para fiscalizar o que o Estado está fazendo com os recursos públicos.
No OP-BH, o acompanhamento e a fiscalização ocorrem por meio das Comissões de
Acompanhamento e Fiscalização do OP, conhecidas como COMFORÇAs, que fazem o papel
106
de conselho. Assim, não existe no OP-BH um conselho nos mesmos moldes dos outros quatro
OPs analisados. Logo, não há um conselho do OP, mas comissões de acompanhamento e de
fiscalização. Existe sim um Conselho da Cidade que deve analisar o PPA e todo o processo de
orçamentação pública da prefeitura de BH, bem como pensar a cidade como um todo. Às
COMFORÇAs compete apenas o acompanhamento e a fiscalização da execução orçamentária
referente ao OP, ou seja, fiscalizar o andamento das obras, acompanhar o seu processo de
licitação pública, discutir problemas técnicos das mesmas junto aos órgãos técnicos da
prefeitura, em especial com a SUDECAP, que é a empresa de obras da prefeitura. Essa
separação de prerrogativas entre as COMFORÇAs e o Conselho da Cidade, porém, impede
que os delegados do OP tenham uma visão global do orçamento municipal, deixando-os
restritos à parcela do orçamento destinada ao OP. Dessa forma, a alocação de recursos para
áreas que não são contempladas pelo OP não é discutida pelos delegados do OP, os quais têm
uma relação quase que exclusiva com as demandas e prioridades de suas respectivas regiões.
Outra importante instância desse mecanismo de acompanhamento e fiscalização no
OP-BH são as “Caravanas de Prioridades”, ainda que elas ocorram ainda na fase da discussão
e deliberação em torno das demandas e prioridades. Elas são compostas pelos delegados e
membros das COMFORÇAs, que visitam todas as demandas e prioridades, verificando de
perto os problemas de cada região. Esse processo de visitas às prioridades inicia-se após a
segunda rodada de Assembléias Regionais, quando cada região elege 25 obras, sendo cinco
para cada sub-região. Na terceira rodada de assembléias regionais ocorrem as Caravanas das
Prioridades, onde os membros das comunidades de cada regional negociam entre si, o que
envolve a visita de todos os delegados da região a cada uma das 25 propostas de obras e
empreendimentos. Finalmente, no Fórum Regional de Prioridades Orçamentárias ocorre o
debate entre os delegados de todas as regionais, fazendo emergir propostas definitivas de
obras e empreendimentos. As Caravanas de Prioridades, portanto, significam uma
oportunidade para que os delegados e membros das COMFORÇAs conheçam todas as
prioridades e demandas de sua região, tendo uma visão global dos problemas daquela região
da cidade e permitindo a negociação entre os delegados das obras que serão efetivamente
eleitas para ser incluídas no Plano Regional de Empreendimentos do OP daquele ano. Além
disso, a participação política popular nesse processo instiga os cidadãos, beneficiados
diretamente pela inclusão de suas demandas e prioridades no Plano Regional de
Empreendimentos do OP, a acompanharem todo o restante do processo de orçamentação, até
a conclusão final do empreendimento, ou seja, induz o controle social e a accountability.
107
Goiânia também possui um mecanismo de accountability muito parecido, chamado de
Caravana de Visita às Obras, da qual participam delegados, conselheiros e membros da
Comissão de Acompanhamento das Licitações e Execução das Obras e Serviços (CALOS). O
mesmo ocorre em Porto Alegre, onde o próprio governo municipal demonstra ter alto grau de
responsabilização quando convoca os cidadãos a inspecionarem as obras e os
empreendimentos, processo que conta com o apoio logístico da Coordenação de Relações
com a Comunidade (CRC). Em Recife o acompanhamento das obras e empreendimentos fica
a cargo de uma Comissão de Acompanhamento das Obras que é devidamente preparada, sob
o ponto de vista técnico, pelo Tribunal de Contas do Estado. Assim tem-se cidadãos realmente
aptos para verificar em que nível se encontram as obras. A accountability, portanto, se dá
mais eficazmente. Por fim, em São Paulo o acompanhamento das obras é uma incumbência
dos delegados e do CONOP, sendo que a Coordenação do OP lhes oferece um serviço de
assessoria técnica e jurídica, auxiliando-os no acompanhamento e na fiscalização da execução
física e orçamentária. Contudo, este ainda é um processo muito incipiente do ponto de vista
do controle local, pois é praticamente impossível fazer com que todos os delegados e
conselheiros do OP visitem todas as obras, dado o gigantismo territorial de São Paulo. Além
disso, a criação das subprefeituras é muito recente e, conseqüentemente, o controle local sobre
esse processo de acompanhamento e de fiscalização dificilmente é exercido. De toda forma,
pode-se concluir que todos os cinco OPs analisados preocupam-se com o acompanhamento
das obras e dos empreendimentos pelos cidadãos, incumbindo-os da responsabilidade pela
fiscalização daquilo que eles próprios elegeram como prioridades para si. Assim, se o Estado
se torna mais accountable, por um lado, criando mecanismos de acompanhamento e de
fiscalização pelos cidadãos, inclusive preparando-os sob o ponto de vista técnico-
orçamentário para tal, por outro lado a sociedade civil também assume o controle social, na
medida em que se envolve nas discussões e deliberações e acompanha e fiscaliza todo o
processo de orçamentação.
6.2.2 – PRESTAÇÃO DE CONTAS
108
Conforme as informações do Quadro 11, abaixo, a prestação de contas é uma
exigência regimental prevista em todos os OPs estudados, seja através do regimento dos
COPs, das comissões ligadas ao OP, das coordenações ou coordenadorias, dos fóruns de
delegados, dos processos regionais ou temáticos, das diretrizes e metodologias etc., sendo que
também há a exigência regimental da fiscalização do processo orçamentário e de sua
respectiva execução. Prestação de contas e fiscalização são, portanto, importantes
mecanismos de accountability que permitem o controle social sobre a gestão dos recursos
públicos. Como afirma Wampler, esses mecanismos ajudam a avaliar o impacto do OP na
vida dos cidadãos e também sobre os governos, especialmente se amplia a “habilidade dos
cidadãos de aumentar suas condições de controle social sobre as políticas públicas e sobre as
ações dos representantes do governo”, sendo que, conseqüentemente, o OP leva a “uma
administração municipal financeiramente sadia e mais transparente” (2003: 70-71).
Quadro 11
Exigência regimental de prestação de contas e de fiscalização
PORTO ALEGRE BELO
HORIZONTE GOIÂNIA SÃO PAULO RECIFE
Regimento Interno
COP:
Cap. I – art. 1º
Cap. II – art‟s. 8º.
Cap. III – art. 5º e
11º, incisos V, VIII e
XV.
Cap. V – Seção 2ª:
art. 25º, alínea p;
Regras Gerais OP:
Cap. II – art. 42º e
45º.
Regimento do OP:
Cap. do Processo do
OP Regional:
Art. 2º, inciso I.
Art. 4º, alínea a.
Art. 5º.
Regimento Interno
da Comissão
Municipal do OP:
Arts. 2º, 3º e 4º.
Diretrizes p/
acompanhamento
do OP em nível
regional:
Incisos I, II (alíneas
a, c, d, e), VI
(alíneas a, b, c, e, g),
VII (alínea g).
Regimento Interno
dos Fóruns de
Deleg. do OP:
Caput.
Cap. I – art. 1º.
Cap. V – art. 8º,
inciso III.
Regimento Interno
do Conselho do OP:
Cap. I – art. 1º.
Cap. III – art. 4º,
incisos I, II, VII
(parág. Único),
XIII, XIV e XV.
Cap. VI - art. 9º,
incisos IV, V, VI,
VII e VIII.
Regimento da
CALOS:
Cap. I - art. 1º.
Cap. III - art. 3º.
Regimento Interno
CONOP:
Cap. I – art. 3º,
inciso I.
Cap. II – art. 5º.
Cap. III – seção 1ª,
art. 11º, inciso V.
Regimento Interno
COP:
Cap. I – art. 1º.
Cap. II – art. 6º,
incisos III e IX.
Cap. III – art. 7º,
inciso II; seção I,
art. 9º, inciso VII;
seção II, art.11º,
Parág. Único; art.
12º, Parág. Único.
Cap. V - art. 21º.
Cap. VI – art. 28º,
inciso III.
Cap. VIII, seção III,
subseção I, art. 38º,
inciso III.
Fonte: Regimentos dos OPs enfocados.
A prestação de contas se dá diretamente quando o poder público se faz presente nos
diversos fóruns do OP, como as plenárias e reuniões regionais e temáticas, as assembléias de
delegados e as reuniões dos conselhos. Ela também pode se dar indiretamente, através da
109
distribuição de folhetos, folders, revistas e brochuras com o demonstrativo orçamentário do
município, onde as obras e os empreendimentos são explicitados em detalhes. Há ainda a
possibilidade de se apresentar vídeos e quadros demonstrativos nos locais onde ocorrem os
fóruns do OP. Para Santos (2002: 530), “até onde a responsabilização pode ir, o ato de prestar
contas e de fornecer informação é crucial para a inteligibilidade e a transparência de todo o
processo”.
Essa prestação de contas por parte do poder público se dá já a partir da apresentação
da proposta orçamentária, quando os agentes do Estado, sejam eles assessores, tecnocratas,
secretários ou mesmo o próprio prefeito municipal, informam aos participantes do OP sobre o
andamento das obras que foram deliberadas no ano anterior. Em Porto Alegre, a proposta
orçamentária municipal é confeccionada pelo GAPLAN, e tem como base as decisões sobre a
hierarquização e a priorização de obras, definidas nas assembléias intermediárias. Somente no
segundo trimestre do ano é que o Poder Executivo propõe um Plano de Investimentos. Assim,
a proposta orçamentária final, que é elaborada conjuntamente entre o Estado e a sociedade
civil, é finalmente submetida à revisão do conselho do OP. O OP-BH, por sua vez, prevê a
prestação de contas já nas plenárias da primeira rodada regional, quando a SCOPLAM,
através da Coordenação do OP, apresenta em cada uma das nove regionais o resultado do ano
anterior, como número de obras aprovadas e seu encaminhamento, ou seja, licitação,
execução ou conclusão.
Em Goiânia a prestação de contas ocorre nas Assembléias Populares Regionais, que
acontecem até o final de abril. Diferentemente, o OP-SP realiza a prestação de contas somente
em dezembro, através de representantes da prefeitura municipal que se fazem presentes nas
assembléias e/ou plenárias. O que em Recife de dá em dezembro, quando o poder público
apresenta o Plano de Investimentos nos fóruns do OP e no COP, já há uma prestação prévia
de contas para a sociedade civil. Contudo, é na segunda rodada, no Fórum Regional de
Delegados, que a prefeitura presta contas e apresenta o quadro orçamentário do ano seguinte.
Segundo da Silva, “tal fórum é uma forma de aumentar o acesso às informações do que é feito
pela administração, visto que um dos pontos de cada uma das reuniões é a prestação de contas
e apresentação do quadro orçamentário da prefeitura para análise e definição do que será
incluído, dentre as ações prioritárias de cada área, no orçamento do próximo ano. Também
nesses fóruns são eleitos os representantes da área para a composição do Conselho do OP e a
coordenação regional e as comissões de acompanhamento de obras e ações” (2003: 324).
Além dos fóruns de delegados e dos conselhos do OP, existem outros agentes
responsáveis pela accountability (vide Quadro 12, abaixo), isto é, atores sociais que, de
110
alguma forma, exercem o controle social sobre o processo de orçamentação participativa,
como os conselhos setoriais, as assembléias populares regionais (Goiânia), o Conselho da
Cidade em BH e as comissões de acompanhamento das obras, monitorando seus respectivos
governos municipais. Esses novos mecanismos de controle social e de accountability
introduzidos pela experiência do OP têm sido importantes para o fortalecimento da
democracia participativa. Primeiro porque fortalecem a “demodiversidade”, na medida em
que criam diversas formas de democracia que conseguem conviver em relativa harmonia, e
também porque introduzem “novas gramáticas sociais” (SANTOS, 2002: 78). Mas o mais
importante é que são mecanismos que produzem o constrangimento do poder público,
obrigando-o a ser, cada vez mais, responsivo e preocupado com a sua responsabilização
perante a sociedade civil.
Quadro 12
Outros agentes de accountability e controle social presentes no OP
PORTO ALEGRE BELO
HORIZONTE GOIÂNIA SÃO PAULO RECIFE
Conselhos setoriais
e
Comissões de
Acompanhamento
de Obras
Conselho da Cidade
e
Conselhos setoriais
Assembléias
Populares
Regionais.
Comissão de
Acompanhamento
das Licitações e
Execução das Obras
e Serviços.
Conselhos setoriais
Conselhos setoriais
Conselhos setoriais
e
Comissão de
Acompanhamento
das Obras.
Fonte: Regimentos Internos dos OPs enfocados e entrevistas com conselheiros e coordenadores do OP.
A prestação de contas é um mecanismo tão importante para o funcionamento do OP
que, em todas as cinco experiências aqui analisadas, os seus regimentos possuem não apenas
um, mas inúmeros capítulos, seções, artigos, parágrafos e incisos que exigem a permanente
prestação de contas do poder público perante os diversos fóruns do OP. Em Porto Alegre, a
prestação de contas ocorre durante todo o ciclo de orçamentação participativa, onde os
representantes do Executivo se fazem presentes nas assembléias e reuniões. Além disso, até
meados de abril, os agentes públicos devem fazer a prestação de contas não só do Plano de
Investimentos, mas de todo o orçamento público municipal. Já no OP-BH a prestação de
contas sobre o Plano Regional de Empreendimentos do OP ocorre logo na primeira rodada
regional, quando os representantes da prefeitura municipal informam aos participantes do
processo de orçamentação participativa o volume de recursos disponíveis para aquele ano.
111
Dessa forma, os delegados e conselheiros do OP passam a saber exatamente quanto em
recursos públicos poderão contar para a alocação em suas demandas e prioridades, o que
demonstra uma preocupação muito grande com o controle ex-ante sobre uma parcela do
processo orçamentário.
Em Goiânia, a prestação de contas ocorre nas chamadas Assembléias Populares
Regionais, quando o poder Executivo apresenta o seu Plano de Investimentos, construído no
processo de orçamentação participativa do ano anterior, bem como presta contas de todo o
orçamento público municipal, também do ano anterior. Tanto em Porto Alegre como em
Goiânia, o fato do poder público prestar contas de todo o orçamento público demonstra o alto
nível de responsabilização do Estado, que não se restringe à prestação de contas dos recursos
alocados pelo OP simplesmente. Aliás, essa é uma característica fundamental do OP, isto é,
ele permite à população discutir não só a parcela do orçamento destinado à deliberação
participativa, mas dá conta de toda a administração pública municipal, de forma que as
pessoas possam ter a compreensão de todo o processo orçamentário da cidade, entendendo,
portanto, porque se destinou apenas um certo volume de recursos para o OP e o restante foi
alocado em áreas vitais para o funcionamento da administração do município, como saúde,
educação, infra-estrutura, funcionalismo etc.
Analisando o OP-POA, Santos (2002: 529) afirma que “a credibilidade do contrato
político que constitui o OP reside na eficácia das decisões e na responsabilização quer do
Executivo, quer dos representantes da sociedade civil no COP”. Essa responsabilização do
poder público municipal só pode ser medida pela sociedade civil através da prestação de
contas que é feita em vários momentos do OP. Assim, quanto mais vezes os agentes políticos
do Estado se apresentam diante dos cidadãos para mostrar aquilo que foi feito e o que se está
por fazer, ou ainda o que está sendo feito, bem como o que foi gasto, então o governo está
sendo mais accountable e responsável. Para tanto “vários mecanismos garantem a eficácia e a
responsabilização. Em primeiro lugar, há que citar a vontade política do Executivo. O
princípio básico da administração municipal é cumprir o plano de investimento, de forma tão
rigorosa quanto possível, e justificar o que fica para cumprir”, e essa justificação se dá por
meio da prestação de contas. “Em segundo lugar, há comitês (...) cuja função é supervisionar
as obras. Em caso de atrasos ou de alterações, os delegados têm acesso direto ao gabinete do
prefeito para pedir explicações”. É justamente essa accountability que dá ao OP um lugar de
destaque entre as diversas experimentações democráticas participativas. “Em terceiro lugar, as
próprias estruturas do OP encorajam fortemente a responsabilização” (SANTOS, 2002: 529).
112
Bobbio (2000: 703) afirma que coube a Kant o mérito de ter formulado o problema da
publicidade do poder, entendida como não sigilo. Ele diz que nas democracias deve-se pensar
em um “poder em público”. Para isso é vital que se tenham cidadãos realmente ativos,
informados e conscientes. Logo, em um regime verdadeiramente democrático, a publicização
dos atos político-administrativos dos agentes do Estado deve ser a regra e o segredo a
exceção. Daí a importância da transparência e da publicização como mecanismos da
accountability.
Quadro 13
Exigências regimentais de publicização do OP
PORTO ALEGRE BELO
HORIZONTE GOIÂNIA SÃO PAULO RECIFE
Regimento Interno
do COP:
Cap. II – art. 7º e 8º.
Cap. III – art. 11º,
inciso XII.
Seção 2ª, art. 25º,
alínea i, t.
Regras Gerais do
OP:
Cap. II – art. 37º,
alínea c.
Cap. III – art. 45º.
Regimento Interno
da Comissão
Municipal do OP:
Arts. 3º, 4º e 11º
(parág. 1º).
Regimento Interno
dos Fóruns de
Delegados do OP:
Cap. IV – inciso III
Cap. V – inciso IV
Cap. VI – art. 11º
Regimento Interno
do COP:
Cap. III – art. 4º,
incisos IV e XI.
Cap. VI - art. 9º,
inciso IX.
Seção II - art. 10º,
incisos IV, V e VII.
Seção III - art. 14º,
incisos I e II.
Regimento da
CALOS:
Cap. I - art. 1º,
parágrafos 1º e 2º;
art. 4º
Regimento do COP:
Cap. II – art. 10º.
Cap. III, seção 1ª,
art. 11º, inciso VI.
Regimento Interno
do OP:
Cap. III – seção I,
art. 9º, inciso X;
seção II, art. 14º.
Cap. IV - art. 18º,
parág. 3º; art. 19º,
caput.
Cap. V - art. 27º.
Cap. VI – art. 28º,
incisos II.
Cap. VIII – seção II,
art. 36, parág. 1º,
seção II, art. 37,
incisos I e IV.
Cap. VIII –
subseção II, art. 39º,
inciso III.
Fonte: Regimentos dos OPs enfocados.
Da mesma forma que os mecanismos de acompanhamento e fiscalização e de
prestação de contas, a transparência e a publicização do processo de orçamentação
participativa também são uma exigência regimental presente em todos os cinco OPs
analisados, estando presente no próprio regimento do OP ou no regimento interno dos seus
conselhos, comissões e coordenadorias (vide informações do Quadro 13, acima). Segundo
6.2.3 – TRANSPARÊNCIA E PUBLICIZAÇÃO
113
Wampler, “a disseminação da informação, vital para a promoção do controle social e para a
accountability, depende da boa vontade do Executivo. Os cidadãos não conseguem com
facilidade informações que o Executivo não está interessado em distribuir. O controle social e
a accountability devem, portanto, ser vistos com uma certa dose de ceticismo, na medida em
que eles dependem da cooperação da administração” (2003: 70).
A publicização que resulta de uma ação do poder público ocorre na medida em que há
transparência da orçamentação pública. Este paralelo entre a publicização (ativo) e a
transparência (passivo) começa quando se dá a discussão inicial em torno da matriz
orçamentária e implica em maior ou menor grau de controle social e de accountability da
gestão pública. O OP-POA prevê que isso ocorra entre agosto e setembro do ano anterior. Já
em Goiânia, ela ocorre até trinta dias antes do envio da LDO à Câmara Municipal. O OP-BH,
por sua vez, não realiza essa discussão, pois ela é incumbência do Conselho da Cidade, um
fórum de participação política popular que não está na esfera do OP. O OP-SP faz a discussão
em torno da matriz orçamentária municipal entre os meses de janeiro e junho, ao longo dos
ciclos “Devolutivo-Temático” e “Territorial”, bem como nas rodadas intermediárias. Por fim,
o OP da cidade do Recife realiza essa discussão nos fóruns regionais e temáticos, entre agosto
e setembro, e no COP, em dezembro.
Um segundo passo desse processo de publicização e de transparência se efetiva
quando ocorre o detalhamento do plano de investimentos, sendo que o OP-POA o realiza nos
dois meses seguintes à discussão em torno da matriz orçamentária.
É o Fórum Regional de Prioridades Orçamentárias que detalha o Plano de
Investimentos em Belo Horizonte. O OP de Goiânia realiza esse detalhamento a partir da
terceira rodada de assembléias regionais. Já o OP-SP chama o Plano de Investimentos de
“Plano de Obras e Serviços”, que é fechado em agosto e setembro. Este é um processo que
envolve o CONOP, as secretarias e as 31 subprefeituras. No caso do OP de Recife, o processo
de orçamentação participativa se inicia na segunda metade do ano e avança até o primeiro
semestre do ano seguinte. Por isso, é entre março e maio do ano seguinte que se detalha o
Plano de Investimentos, pois antes disso ocorrem as rodadas de plenárias regionais onde são
definidas as prioridades de investimentos setoriais e as obras e/ou ações de maior prioridade
dentro das prioridades temáticas eleitas, além de elegerem-se os delegados do OP. Marquetti
afirma que “os PIs são uma fonte confiável de informações sobre os investimentos decididos e
realizados sob os auspícios do OP” (2003: 141), mas é um conjunto de informações públicas
muito limitado podendo o poder público maquiar o restante do orçamento municipal, fazendo
com isso com que a população acredite que está havendo a publicização das contas públicas
114
sem, contudo, perceber que a maior parte do demonstrativo orçamentário não reflete a
realidade. É por isso que o OP da cidade do Recife é, sob esse aspecto, bem mais accountable,
pois submete aos fóruns do OP não só a parcela de recursos alocados para o mesmo, mas todo
o orçamento público municipal, inclusive estabelecendo uma parceria entre o OP e o Tribunal
de Contas do Estado de Pernambuco.
Uma outra oportunidade para a publicização e transparência da orçamentação pública
ocorre quando se faz a prestação de contas, que pode ser feita diretamente pelos assessores,
secretários e prefeito ou indiretamente, por meio de boletins, informativos, folders etc. Em
Porto Alegre a publicização ocorre durante todo o ciclo do OP, quando representantes do
Poder Executivo se fazem presentes nas assembléias, reuniões e plenárias, inclusive o próprio
prefeito municipal. Em Belo Horizonte, a prefeitura publica em forma de brochura o “Plano
Regional de Empreendimentos do OP”, que contém o fluxograma do processo de
orçamentação participativa, com a evolução da participação popular em todos os anos de OP,
a distribuição dos recursos por regional e por temática, a distribuição das obras aprovadas por
temática, o peso para votação de demandas nas áreas prioritárias para inclusão urbana e
social, os empreendimentos aprovados em áreas prioritárias, as áreas prioritárias para inclusão
urbano-social, o detalhamento da situação de cada um dos empreendimentos de cada regional
(por escopo e endereço, bairro, órgão executor e valores), a listagem dos membros (titular e
suplente) das Comissões de Acompanhamento e Fiscalização da Execução do OP
(COMFORÇAs) e o perfil dos delegados titulares eleitos no OP.
Em Goiânia a publicização do orçamento público ocorre nas Assembléias Populares
Regionais, quando o Poder Executivo presta contas do Plano de Investimentos e da realização
do orçamento municipal do ano anterior, bem como também nas reuniões do conselho do OP.
O OP da cidade do Recife presta contas na segunda rodada, durante o Fórum Regional de
Delegados, quando então a prefeitura apresenta o quadro orçamentário.
O OP-SP publiciza o orçamento público durante o ciclo Devolutivo-Temático, quando
o poder público presta contas de forma regionalizada, isto é, em cada subprefeitura, com
exposições detalhadas e exibição de fotos e vídeos, sempre com a presença da população e de
agentes do governo. Além disso, o Poder Executivo também publica o Plano de Obras e
Serviços do OP de cada ano.
Quadro 14
Portais na Internet e endereços eletrônicos dos OPs
115
PORTO ALEGRE www.portoalegre.rs.gov.br/op/investimentos/acomp.asp
BELO
HORIZONTE
www.pbh.gov.br/op
GOIÂNIA www.goiania.go.gov.br/op
SÃO PAULO www.prefeitura.sp.gov.br/op
RECIFE www.recife.pe.gov.br/op
Fonte: Coordenadorias dos OPs.
Nos dias de hoje a Internet é um importante meio de publicização da gestão pública,
ainda que a grande maioria da população não tenha acesso a esse recente meio de
comunicação e mídia. Nesse sentido, todos os governos envolvidos nos OPs estudados
possuem portais ou sites que disponibilizam todas as contas públicas, bem como endereços
eletrônicos que possibilitam aos cidadãos manifestarem-se a respeito do orçamento público
(vide Quadro 14, acima).
Existem outros meios de fiscalização, de prestação de contas, de controle social e,
especialmente, de publicização e transparência, que estão à disposição dos cidadãos como, os
telecentros e as caravanas de visita in loco. A prefeitura de Porto Alegre, por exemplo,
disponibiliza 16 telecentros que estão distribuídos por toda a cidade, sendo que há uma
previsão de 26 telecentros até o final de 2004. Uma média de 15 mil cidadãos por mês
acessam os terminais dos telecentros. Cada um desses telecentros possui 12 computadores
com acesso gratuito à Internet, além de serem disponibilizadas aos usuários máquinas de
scanner e impressora. Em São Paulo, são 108 telecentros distribuídos, principalmente, pelas
áreas de maior carência sócio-econômica, todos eles possuem entre 10 e 20 computadores
com acesso livre e gratuito à Internet, em parceria com a “ig.com”. Esse projeto da prefeitura
de São Paulo é resultado do “Plano de Inclusão Digital e-cidadania”, envolvendo também o
“Jornalismo Comunitário” através do site www.telecentros.sp.gov.br. A prefeitura da cidade
do Recife possui um projeto de inclusão digital parecido, que envolve a implantação de 18
contâiners com microcomputadores que ficarão, num futuro próximo, disponíveis para o livre
acesso da população. Estes telecentros são de fundamental importância para o processo de
publicização e transparência da gestão pública e em especial dos OPs, pois permitem aos
cidadãos comuns, aos delegados e aos conselheiros buscarem informações junto ao poder
público a respeito das obras e dos empreendimentos definidos no OP.
116
Outro mecanismo que possibilita a transparência e a publicização são as visitas in loco
às prioridades e demandas, bem como às obras e serviços públicos. O OP-BH prevê a visita às
prioridades, são as chamadas “Caravanas das Prioridades”. Para cada região, após a segunda
rodada, elegem-se 25 demandas e/ou prioridades (cinco em cada sub-região) para serem
visitadas pelos delegados das COMFORÇAs que, nos fóruns seguintes, defenderão aquelas
demandas e prioridades de suas respectivas regiões. Toda a logística de apoio às caravanas é
dada pela prefeitura municipal. Mecanismo parecido também existe no OP de Goiânia. É o
que chamam de “Caravana de Visita às Obras”, das quais participam delegados, conselheiros
e membros da CALOS. O OP-POA possui um mecanismo de visita para inspeção das obras
por convocação do governo municipal, que conta com o apoio logístico da Coordenação de
Relações com a Comunidade (CRC). Em determinada etapa do ciclo do OP, o poder público
convoca os delegados e conselheiros para visitarem as obras e os empreendimentos em
andamento. Para Wampler, os participantes do OP são mais propensos a participar
diretamente não só da elaboração das demandas públicas, mas também do acompanhamento
de sua implementação orçamentária. Assim, os resultados orçamentários tornam-se cada vez
mais transparentes, ajudando a produzir uma alocação mais clara e eficiente dos recursos
públicos (2003: 66).
Existem várias outras formas de publicização do processo de orçamentação
participativa, através, por exemplo, de publicações, eventos e de materiais de divulgação
variados. O OP-POA publica, todos os anos, seu Plano de Investimentos e Serviços, que traz a
matriz orçamentária da administração direta e das autarquias municipais, os principais
investimentos e serviços do OP, os investimentos e serviços das plenárias temáticas para toda
a cidade, as prioridades temáticas por região, o ciclo do OP, a regionalização do OP, a relação
dos projetos de investimentos e atividades por região e de toda cidade (por órgão, demanda,
descrição e recurso orçamentário), a relação dos conselheiros regionais e temáticos (titulares e
suplentes), os coordenadores regionais (CROPs) e temáticos (CTs), a relação dos centros
administrativos regionais, o secretariado municipal e o GAPLAN. Além disso, o OP-POA
publica anualmente o Regimento Interno do OP e o Relatório Anual sobre Demandas
Pendentes. O portal do OP-POA disponibiliza balancetes, tabelas, gráficos e quadros sobre
todo o processo de orçamentação participativa, desde a definição das prioridades até a
conclusão das obras, sendo que o mesmo ocorre em todos os outros OPs analisados. Santos
(2000: 520), ao analisar o OP-POA, percebeu que “(...) com o fim de tornar as assembléias
mais atraentes e vivas, e antes que elas tenham início, são representados pequenos sketches e
peças de teatro encomendadas e pagos pelo Executivo municipal, e exibe-se um vídeo onde se
117
mostra o processo de execução de obras já concluídas que, no ano anterior, tinham sido
decididas pelo plano de investimentos, juntamente com quadros e mapas que demonstram a
conformidade das mesmas com as decisões do Conselho do OP”.
A Prefeitura de BH publica anualmente, na revista “Pensar BH”, o Plano Regional de
Empreendimentos do OP (já citado anteriormente), além de diversas cartilhas com as
diretrizes e metodologia do OP, instalando também outdoors e placas informativas sobre as
obras do OP. Além disso, o OP-BH publicou, em 2003, uma revista comemorativa dos dez
anos do OP. Já a prefeitura de Goiânia possui uma revista dedicada à questão orçamentária
municipal e ao OP, em especial, com fotos, gráficos e tabelas sobre todo o processo de
orçamentação participativa. Há também a montagem de murais com fotos e balancetes e a
apresentação de vídeos e banners com imagens das obras do OP em todas as assembléias,
fóruns, plenárias e reuniões.
Em Recife existe uma inovação quanto ao processo de publicização das contas
públicas. A prefeitura distribui todos os anos um informativo em formato de cartilha no ato do
recebimento das guias de pagamento do IPTU pela população e, também, o distribui em
pontos estratégicos da cidade, como semáforos e praias, além do mesmo ser publicado nos
jornais de grande circulação. Em 2003 foi publicado o Plano de Investimentos com a
prestação de contas de todas as obras do OP, com uma tiragem de 3.000 exemplares, mais
uma cartilha denominada “Balanço dos 3 anos do OP no Recife”, que também foi
disponibilizada na Internet.
Dos cinco OPs analisados, o de São Paulo demonstrou ser o que tem maior quantidade
de mecanismos de transparência e de publicização. Além da publicação anual de boletins,
folderes, folhetos e cartazes explicativos, com distribuição maciça com o intuito não só de
divulgar o processo de OP, mas de reforçar a comunicação do governo com a população,
existe também o chamado “Telemarketing” ativo, ou seja, uma central telefônica (fone 156)
que convoca a população para os eventos relacionados ao OP. A coordenadoria do OP prepara
vídeos explicativos e veicula spots institucionais em rádios de audiência popular, espalha
faixas de divulgação, envia releases semanais à imprensa escrita, falada e televisiva,
divulgando o processo do OP e as inaugurações de obras votadas em anos anteriores, entre
outras iniciativas. Como se tudo isso não bastasse, há a publicação anual do Plano de Obras e
do Regimento Interno do OP, bem como incursões na periferia na forma de intervenções e
eventos como o “Vivacidade”, e saídas de camionetes com equipamentos audiovisuais (telão,
alto-falantes etc) para promover iniciativas culturais locais e convocar a população para
participar das reuniões. Por fim, existe um portal na Internet com informações sobre a
118
execução das obras e a situação das demandas. Enfim, são muitas as iniciativas de
publicização do processo orçamentário adotadas em São Paulo.
Entretanto, de nada adiantam todos esses mecanismos de publicização do orçamento
público se os cidadãos não estão tecnicamente preparados para terem a compreensão e o
entendimento das informações que lhes são disponibilizadas pelo poder público. Por isso, é
fundamental que delegados, conselheiros e também as pessoas comuns que participam do OP
estejam capacitados sob o ponto de vista não só informacional, mas principalmente
tecnicamente. A prefeitura de Porto Alegre, através do GAPLAN, oferece cursos de
qualificação técnica em área orçamentária para todos os participantes do OP. “(...) Ter acesso
à informação relevante e dominá-la é, provavelmente, a condição básica para o
funcionamento efetivo do OP. Essa informação é, muitas vezes, técnica e difícil de apreender
por pessoas sem um nível elevado de instrução. (...) a administração popular fez um esforço
genuíno para tornar acessível muita da informação que antes era monopólio da equipe
técnica” (SANTOS, 2002: 522). Em Belo Horizonte o poder público municipal organiza
periodicamente seminários sobre o processo de orçamentação, além de cursos na “Escola de
Participação Popular”. Essa escola tem uma proposta de discutir permanentemente junto aos
diversos agentes sociais os grandes temas relacionados à participação política popular.
Em Goiânia, o COP é responsável pela organização dos seminários sobre
orçamentação pública, através da sua Comissão Paritária de Coordenação. Neles se discute a
dinâmica do OP, do orçamento público e sobre políticas públicas, sempre no início de cada
gestão do conselho. Também são realizados seminários e debates com a Equipe Responsável
pelo OP (EROP). O CONOP em São Paulo promove seminários e fóruns de discussão e
debate sobre a democracia participativa, em convênio com a UFMG. Além disso, há uma
outra iniciativa de capacitação no OP-SP que é o OP-Criança. Ele é dirigido por
educadores(as) da rede municipal, com a participação de alunos do ensino fundamental, com
assessoria do Instituto Paulo Freire. É um processo que visa possibilitar intervenções dos
jovens na formulação e na implementação de políticas públicas que lhes digam respeito, além
de propiciar oportunidades de convênios e educação cidadã.47
Em Recife, o Tribunal de
Contas do Estado organiza seminários de treinamento e de capacitação dos delegados e
conselheiros do OP. Já o Poder Executivo municipal organiza seminários e ciclos de
47
As ações referentes à capacitação e formação geral têm como objetivo contribuir para estimular a participação
ativa dos delegados e conselheiros do OP nos processos e espaços de discussão e deliberação abertos com o OP
na cidade. Através de avaliações de impacto de curto prazo, constatou-se que os participantes das atividades de
capacitação e formação têm uma melhor compreensão do processo do OP, da economia e do ciclo orçamentário
do município, têm melhor atuação nos processos de negociação entre população e governo e, principalmente,
apreendem a importância de seu papel como elementos fundamentais da democratização e do controle social.
119
capacitação, como o Seminário Anual sobre a Dinâmica do OP, que tem a participação da
coordenação do COP. Por fim, seis ônibus da prefeitura municipal do Recife também
oferecem cursos itinerantes de capacitação em informática para a população mais carente.
Com delegados e conselheiros devidamente capacitados é possível publicizar o
processo de orçamentação pública através deles mesmos ou ainda de outros agentes sociais.
Em Porto Alegre, os delegados divulgam e informam as suas bases sobre assuntos referentes
ao OP. Eles apóiam os conselheiros na informação e divulgação dos assuntos que são tratados
no âmbito do COP. Já os conselheiros, por sua vez, solicitam às secretarias e órgãos do
governo documentos imprescindíveis à formação de opinião dos conselheiros, delegados e
cidadãos, especialmente no que se refere a questões mais complexas e técnicas. Em Belo
Horizonte, a SCOPLAM, através dos gerentes das nove regionais, disponibiliza informações
sobre as obras referentes à regional. Esses poderes de reivindicar documentos e informações
junto ao poder público, dado aos delegados e conselheiros do OP, produzem uma relativa
autonomia dos mesmos em relação às suas bases de representação. Isso cria “uma certa
apreensão nas comunidades devido ao fato de os conselheiros assumirem posições sem as
consultarem previamente, e de não as informarem sobre os debates e as decisões do COP e de
outros comitês”, logo, “(...) „retorno‟ tornou-se uma palavra-chave neste debate. Significa a
exigência de transparência, de prestação de contas e de difusão de informação. O retorno tem
sido reclamado pelas organizações populares perante os delegados e conselheiros, e pelos
delegados em relação aos conselheiros (...). O retorno, o fluxo de informação, é crucial para o
exercício de um efetivo controle sobre os representantes da participação popular, e, portanto,
para a responsabilização dos mesmos” (SANTOS, 2002: 522).
Em Goiânia, os delegados e os conselheiros divulgam para seus representados a
situação das demandas do Plano de Investimentos do ano anterior, ou seja, as obras que foram
executadas, as que estão em andamento, o prazo de conclusão das mesmas, as que estão em
fase de licitação e as que não foram realizadas. Todas essas informações são fornecidas pelo
poder público, quando é apresentada a matriz orçamentária do ano seguinte.
Concomitantemente, a Secretaria Executiva do COP deve fornecer aos conselheiros cópias
dos editais de licitação das obras com local e data da abertura dos envelopes com as
propostas, bem como organizar e manter toda a documentação e informação do COP,
propiciando livre acesso a ela. Também divulgam os vencedores dos editais das demandas
constantes do Plano de Investimentos e dão acesso aos respectivos contratos.
Um aspecto importante do mecanismo de publicização e transparência do OP está no
fato de que, nas cinco experiências enfocadas aqui, os conselhos também devem, além de
120
divulgar e informar a população sobre as suas atividades e sobre o processo de orçamentação,
muitas vezes através de contratos de divulgação com os meios de comunicação locais,
convocar e manter mobilizada a sociedade civil em torno do OP. Nesse sentido, Silva (2003:
161) ressalta que “os meios de comunicação de massa (rádio e televisão) desempenham um
papel pouco significativo do ponto de vista da mobilização da população para a participação
no OP”, cabendo ao poder público a tarefa de convocar e mobilizar a população para o
processo de orçamentação participativa. Essa mobilização popular depende de inúmeras
variáveis, como o percentual de recursos destinados ao OP, o grau de atendimento das
demandas e prioridades eleitas pelas comunidades, o índice de obras e empreendimentos
concluídos, a capacidade de comunicação e marketing do Executivo, entre outras. Sob esse
ponto de vista, a prefeitura de São Paulo está um passo à frente quanto à transparência e à
publicização do processo de orçamentação, bem como quanto à convocação e mobilização da
sociedade civil, ainda que seu OP tenha sido muito recentemente implantado. A prefeitura da
capital paulista, em parceria com instituições privadas, como a ig.com, tem desenvolvido um
programa de inclusão digital chamado e-cidadania, envolvendo os 108 telecentros espalhados
pela cidade e o projeto de jornalismo comunitário. Além disso, como já foi dito anteriormente,
possui mais oito iniciativas de publicização e transparência do OP, quais sejam: (i) distribui
de forma maciça boletins, folders, folhetos e cartazes explicativos com o objetivo de divulgar
todo o processo do OP e de reforçar a comunicação do poder público municipal com a
sociedade civil; (ii) disponibiliza um serviço de telemarketing ativo, no qual os cidadãos
podem ligar gratuitamente para o número 156 e solicitar informações sobre o OP, como data e
local de assembléias, plenárias e reuniões, e andamento de obras e empreendimentos; (iii)
apresenta vídeos explicativos e veicula spots institucionais em rádios de audiência popular;
(iv) instala faixas de divulgação em parceria com a CET pelos bairros e regiões onde estarão
acontecendo atividades ligadas ao OP; (v) envia aos principais veículos de comunicação,
como rádios, jornais, canais de TV e até mesmo para grandes provedores da Internet, releases
divulgando o processo de OP e as datas e locais de inauguração de obras e empreendimentos
deliberados em anos anteriores; (vi) publica cadernos, revistas e brochuras contendo o Plano
de Obras, o Ciclo do OP e o seu Regimento Interno; (vii) realiza incursões na periferia sob a
forma de intervenções e eventos como o “Vivacidade”, além de saídas de camionetes
equipadas com telão, alto-falantes etc, destinadas a promover iniciativas culturais locais e, ao
mesmo tempo, convocar a população a participar dos diversos fóruns do OP; e (viii) publiciza
todo o processo orçamentário municipal, disponibilizando-o no portal digital da prefeitura na
Internet (www.prefeiturasp.gov.br). Todas essas iniciativas de publicização e de
121
transparência, não só do OP, mas de todo o processo de orçamentação pública, refletem o alto
grau de accountability do Executivo de São Paulo, demonstrando a preocupação do poder
público municipal em ser responsável e responsivo quanto ao uso dos recursos públicos.
Segundo um dos responsáveis pela área de comunicação da Coordenadoria do OP-SP,
os delegados e conselheiros participam ativamente do processo de divulgação e
acompanhamento do OP. Os delegados, nas rodadas regionais, fazem reuniões periódicas para
acompanhar, na medida do possível, a execução das obras em suas regiões. Obviamente o
processo ainda é incipiente do ponto de vista do controle local, estritamente falando. Isso
porque, além das 31 subprefeituras terem sido instituídas muito recentemente, os cidadãos
eleitos como delegados e conselheiros do OP nem sempre têm disponibilidade de tempo para
visitarem todas as obras e os empreendimentos de sua região. Especificamente, quanto aos
conselheiros, eles mantêm um calendário intenso de reuniões com secretários e subprefeitos,
de modo que isso é, sem dúvida, elemento de publicização e transparência da gestão pública.
É lógico que há lacunas, mas o processo do OP prevê justamente ocasiões para que essas
lacunas sejam reduzidas, uma vez que ele abre à população a possibilidade de conversar
diretamente com os gestores públicos, os quais, por sua vez, devem prestar contas a essa
mesma população.
Em Recife, os delegados e conselheiros divulgam nas reuniões dos fóruns do OP as
atas das assembléias anteriores, que listam as deliberações e encaminhamentos. Divulgam
também a situação das demandas contidas no Plano de Investimentos do ano anterior, sejam
elas executadas ou em andamento, bem como os prazos de conclusão das obras licitadas e não
realizadas, a partir das informações prestadas pelo Poder Executivo. Eles também solicitam às
secretarias e órgãos do governo documentos imprescindíveis à formação de opinião dos
conselheiros, fundamentalmente em questões cujo nível técnico e de complexidade é elevado.
É aí que se encontra um dos grandes problemas da transparência da gestão dos recursos
públicos, isto é, ou o Poder Executivo disponibiliza as informações necessárias aos cidadãos
ou fica praticamente impossível exercer o controle social. Logicamente, o poder público nesse
caso não é accountable. Ainda assim, o repasse de informações, sejam elas claras e
inteligíveis ou não, e a prestação de contas do exercício anterior se constituíram ao longo das
diversas experiências de OP implementadas pelo país afora, especialmente as cinco aqui
enfocadas, importante instrumento de controle social presente no processo de orçamentação
participativa (DA SILVA, 2003: 331).
Toda a discussão em torno desse mecanismo da accountability dos OPs, isto é, a
publicização e transparência, é de fundamental importância para se definir se há mais ou
122
menos controle social e accountability do poder público municipal. Afinal, não é possível
pensar em accountability sem que haja a publicização e a transparência do orçamento público,
pois os cidadãos só podem questionar e constranger os agentes político-administrativos do
Estado se tiverem em suas mãos informações e dados sobre a gestão pública. Dessa forma,
além de o principal ator social presente no OP, a sociedade civil, ter que exigir a publicização
e a transparência não só do processo orçamentário, mas de toda a administração pública, o
Estado também, por sua vez, através de suas lideranças políticas, deve disponibilizar essas
informações e dados de forma clara e objetiva. Nas cinco experiências de OP aqui enfocadas,
o mecanismo da publicização e transparência está presente em todas as rodadas e etapas do
ciclo de orçamentação participativa, sendo possível detectar sua presença nas rodadas
regionais e temáticas, nas etapas intermediárias, nas plenárias de delegados e nas reuniões de
conselheiros.
Outro aspecto importante da publicização e da transparência da gestão pública está
ligado ao processo de fiscalização e de acompanhamento. É impossível fiscalizar e
acompanhar o processo de orçamentação pública sem ter em mãos as informações e os dados
a respeito do andamento das obras e empreendimentos definidos no âmbito do OP. Para tanto,
o poder público municipal deve desenvolver instrumentos capazes de levar até os cidadãos
tudo que se refira à administração político-administrativa do município, como valores
alocados e suas respectivas obras e empreendimentos, gastos já realizados, etapas do processo
de execução orçamentária (licitação, execução e conclusão) etc. Contudo, a sociedade civil só
será capaz de absorver todo esse arsenal de informações e de dados se ele for explicitado de
forma clara e objetiva.
Portanto, a conjunção desses aspectos vai ser o determinante para o sucesso da
accountability no OP. Os atores sociais presentes no processo de orçamentação participativa,
ou seja, a sociedade civil e o Estado, devem ter ciência de seus papéis como cobradores e
fornecedores de informações e dados, respectivamente. Ambos só poderão alcançar a
eficiência de seus papéis se estiverem realmente dispostos a assumi-los. Sem isso,
dificilmente o poder público será accountable e os cidadãos terão o controle social em suas
mãos. Já os diversos fóruns do OP, como as rodadas preparatórias e iniciais, as plenárias de
delegados e as reuniões dos conselhos, precisam estar o tempo todo abastecidos com
informações e com dados atualizados a respeito da gestão pública. Assim, seus participantes
poderão ter subsídios para discutir e deliberar a respeito das demandas e prioridades –
controle ex-ante ou inputs – , bem como avaliar a execução orçamentária do OP do ano
anterior – controle ex-post ou outputs. Por fim, os principais atores sociais do OP, quais
123
sejam, os cidadãos comuns, as associações temáticas, comunitárias e de bairros, os sindicatos
e as ONGs, só poderão fiscalizar e acompanhar o processo de orçamentação se tiverem em
mãos informações e dados suficientes para formar opiniões a respeito da orçamentação
pública. Caso contrário, o OP estará fadado ao insucesso, pois nem mesmo a presença dos
outros mecanismos e fundamentos do OP será capaz de levar o poder público a uma
verdadeira accountability.
Essa questão da informação está intrinsecamente relacionada com a reforma do
Estado, ou seja, o problema não é só publicizar a informação, mas é também organizar esses
dados de forma que possam ser eficazmente publicizados. Nesse sentido, o poder público,
muitas vezes, não tem condições técnicas, tempo e nem pessoal qualificado para recolher,
organizar e sistematizar e, por fim, disponibilizar essas informações. Wieland Silberschneider
(1998), coordenador do OP-BH durante o governo de Patrus Ananias, afirma que num
primeiro momento do OP em Belo Horizonte o poder público teve grande dificuldade de
produzir e publicizar as informações. Logo, não se trata apenas de publicizar, mas também de
produzir essa informação e, para isso, o poder público deve pensar melhor sua gestão sob o
ponto de vista da capacitação técnica de seus burocratas, em especial aqueles que serão
responsáveis pela coleta, sistematização e publicização das informações a respeito do
processo de orçamentação participativa.
124
7 – CONSIDERAÇÕES FINAIS
O Orçamento Participativo é uma instância decisória no processo de distribuição dos
recursos orçamentários e tem um formato divergente do velho modelo institucional
representativo que vigora, até hoje, na maioria das democracias. O objetivo do Orçamento
Participativo é redistribuir renda por meio do Estado, estimulando a participação da
população, especialmente daquela parcela mais pobre e tradicionalmente excluída. Assim, faz
com que o poder público municipal vá até as regiões mais carentes da cidade,
disponibilizando mecanismos para que as pessoas possam participar da deliberação pública,
especialmente em torno do uso de parte dos recursos orçamentários. Com isso, aumenta a
accountability, além de inverter as prioridades em favor das comunidades mais excluídas da
cidade. Para Grazia (2003), os papéis desempenhados pelos delegados no Orçamento
Participativo são entre outros, o de repassar informações do processo de orçamentação
participativa aos moradores. Em pesquisa do Fórum Nacional de Participação Popular
(FNPP), realizada em 2002 junto a 66 delegados e conselheiros do OP entrevistados, 64%
disseram que é esse o papel do OP, além de fiscalizar as prioridades escolhidas, entre outros.48
Já quando se trata dos papéis dos representantes da população no Conselho Municipal do OP,
a mesma pesquisa registra que 21% dos entrevistados disseram que é, principalmente, o de
fiscalizar a execução do que foi definido pelo OP49
. Claro que não se pode, de forma alguma,
reduzir o papel do principal ator social do OP, ou seja, a sociedade civil, ao simples repasse
de informações e de fiscalização da orçamentação pública, pois existem outras prerrogativas
que são exclusivas dos cidadãos participantes, delegados e conselheiros, como a participação
política, a discussão e a deliberação públicas, e a construção, em parceria com o Estado, de
uma agenda pública compartilhada.
Uma das questões centrais em torno do processo de orçamentação participativa como
novo desenho de gestão pública está no conflito que enseja entre as características e
instituições político-administrativas da democracia representativa, por um lado, e as
48
Os dados oriundos da pesquisa realizada pelo Fórum Nacional de Participação Popular (FNPP) e utilizados por
Grazia (2003) como fonte para sua análise a respeito das experiências de OP no Brasil entre 1997-2000 serão
usados aqui nas Considerações Finais não na sua totalidade, mas parcialmente, com o objetivo de reforçar as
análises e conclusões feitas nos capítulos anteriores, ainda que os dados dessa pesquisa do FNPP estejam sujeitos
a distorções, pois foram coletados via questionários, enviados a mais de 140 prefeituras de todo o Brasil que de
alguma forma se auto intitularam gestões públicas participativas que adotavam o OP. 49
Em 45 citações de delegados e conselheiros do OP sobre as suas prerrogativas, 63% disseram que o papel
principal dos representantes da população no Conselho do OP é o de discutir, propor e decidir prioridades
(“Experiências de OP no Brasil”, 2002: Fórum Nacional de Participação Popular).
125
características e instituições político-administrativas típicas da democracia direta, por outro.
Nas democracias representativas uma das formas mais comuns de controle dos governados
sobre seus representantes está nas eleições – electoral vertical accountability – isso porque “a
liberdade de opinião pública fortalece o instrumento de controle que a população possui sobre
seus representantes através dos processos eleitorais” (DIAS, 2002: 67-69), apesar da
existência dos Tribunais de Contas e do Legislativo. Contudo, a democracia representativa
vive uma crise que está relacionada ao seu distanciamento contínuo dos representantes em
relação à vontade da sociedade civil, o que na prática muitas vezes significa ausência de
responsividade dos eleitos frente aos seus eleitores. Então, como superar esse baixo grau de
responsividade típico das democracias representativas latino-americanas, em especial a
brasileira? Alguns novos desenhos político-institucionais têm indicado para o
desenvolvimento de formas inéditas de participação direta da população na gestão pública,
como o que se tem denominado de “co-gestão”. O OP certamente se encaixa como uma
dessas novas experiências de democracia direta. Essa “co-gestão” busca superar os velhos
mecanismos de representação política através da participação política popular na gestão da
coisa pública. É um desenho institucional conhecido como “governança participativa”
(AVRITZER, 2003: 18).
Este conflito entre a democracia representativa e a democracia direta se reflete
especialmente no choque político-institucional entre a Câmara dos Vereadores ou Poder
Legislativo e o OP. Ao fomentar a participação política popular, o processo de orçamentação
participativa faz com que as discussões produzam consensos que, por sua vez, tornam-se
deliberações efetivas. Com isso, a Câmara, que legalmente é quem deve votar e aprovar o
orçamento municipal, tem uma margem muito insignificante de intervenção no mesmo,
transformando-se em mero “referendador” das decisões tomadas nos fóruns do OP. Contudo,
se, ao contrário, a Câmara dos Vereadores exercer ferreamente e em sua totalidade a função
que lhe cabe de direito, ou seja, discutir, propor emendas e aprovar ou não a lei orçamentária
enviada pelo Executivo, estará então deslegitimando todo o processo de orçamentação
participativa. De qualquer maneira, a introdução do OP na gestão pública municipal inibe
bastante as velhas práticas de clientelismo50
geralmente adotadas pelos vereadores quando vão
se relacionar com suas bases eleitorais (LESBAUPIN, 2001: 75) e quando os mesmos
vereadores vão se relacionar com o Poder Executivo municipal.
50
Navarro (2003) é muito crítico quanto à questão do clientelismo dentro do OP, isto é, para ele pode haver
relações de clientelismo dentro do OP, na medida em que os atores sociais presentes nos seus diversos fóruns
estejam contaminados por essa velha cultura política.
126
“A experiência do Orçamento Participativo constitui um avanço na prática da
democracia entre nós: ela permite que o povo efetivamente decida o que o governo
deve fazer e controle o poder executivo. Ela torna realidade a democracia como
„governo do povo, pelo povo e para o povo‟. A democracia representativa que
tivemos até agora só oferece uma chance para o povo se manifestar: é por ocasião
do voto, a cada quatro anos. Depois das eleições, o cidadão vai para casa para
cuidar de seus afazeres particulares, enquanto os governantes e os parlamentares se
ocupam da coisa pública. Na verdade, de representantes da vontade popular,
muitos – a grande maioria – se tornam proprietários privados e autônomos do
mandato, podendo praticar (e, via de regra, praticando) um programa oposto
àquele pelo qual foram eleitos. A democracia reduz-se apenas a um método
(eleições periódicas regulares), perdendo sua substância (governo do povo). Pois
bem, o orçamento participativo viabiliza a participação do povo no governo,
decidindo, controlando, fiscalizando”. (LESBAUPIN, 2001: 77)
O OP é, portanto, uma experimentação de gestão pública participativa, sendo seu
formato institucional, em certa medida, resultante da inter-relação entre o poder público e a
sociedade civil que, de forma compartilhada, constroem conjuntamente as suas regras,
metodologia e sistemática. Ainda que o OP tenha apenas uma pequena parcela do total do
orçamento municipal alocada para a deliberação pública popular, especificamente aquela
parcela destinada aos investimentos. Por isso, para muitos, não pode ser considerado uma
nova forma de gestão pública, pois a grande maioria dos recursos orçamentários do município
continua sendo alocada segundo as velhas regras político-administrativas. Ainda assim, se
pensarmos que, em alguns casos, entre 10 a 12% do orçamento global do município são
destinados ao OP, em cidades como Goiânia e Porto Alegre, trata-se de uma quantia
significativa de recursos, que produzem impactos redistributivos nada desprezíveis.
Muitos estudiosos afirmam que o OP é um importante instrumento de desobstrução da
relação comunicativa e dialógica entre o poder público e a sociedade civil. Por outro lado,
muitos observadores também afirmam que na hora do “vamos ver” o OP não passa de
discurso eleitoreiro, pois, em geral, destina uma parcela ínfima do orçamento global do
município para que a sociedade civil possa definir sua alocação, parecendo, assim, menos um
mecanismo de accountability do que de manipulação política. Além disso, a prerrogativa de
elaborar a proposta orçamentária para o município continua sendo mesmo é do Poder
Executivo, que deve submetê-la à apreciação e redação finais ao Poder Legislativo, o qual,
por sua vez, pode propor emendas. Contudo, após a sua aprovação, a peça orçamentária deve
retornar ao Poder Executivo para a sanção e implementação. Mas, de toda forma, a
orçamentação participativa é certamente um novo formato de gestão pública que se
caracteriza por ser um fórum de caráter popular que produz suas próprias regras e dinâmica,
127
compartilhadamente com o Executivo municipal, sendo que seus participantes reúnem-se
periodicamente para apresentar suas propostas ao orçamento municipal e também para receber
a prestação de contas por parte do Poder Executivo em relação às propostas de obras e
investimentos aprovadas no ano anterior, tornando-se assim em importante mecanismo de
accountability. Durante a discussão em torno da peça orçamentária, feita geralmente nos
fóruns de delegados (regionais, setoriais ou temáticos) e no âmbito dos conselhos do OP, os
representantes do Poder Executivo expõem os projetos mais gerais apresentados pelas
secretarias, defendem condutas técnicas sobre o planejamento urbano e prestam contas sobre a
implementação de obras e políticas aprovadas pelo OP do ano anterior. É importante ressaltar
que o projeto de lei orçamentária é examinado pelo Legislativo municipal, que pode propor
emendas. Depois o projeto de lei é mandado para análise de sua constitucionalidade e de sua
viabilidade jurídica, feita pela Comissão de Constituição e Justiça, sendo, posteriormente,
ainda enviado para a Comissão de Orçamento, mas não obrigatoriamente. Por fim, após toda
essa tramitação na Câmara de Vereadores, o projeto de lei orçamentária é enviado para o
plenário, onde os vereadores o votarão e, se aprovado, vai para a sanção do Prefeito, sendo
depois promulgado pelo Poder Legislativo. Todo esse processo vai de março até dezembro no
caso de Porto Alegre (RS) (DIAS, 2002) e também em todos os outros municípios estudados,
com pequenas variações.
O mais importante é que, no âmbito do OP, a regularidade no funcionamento de suas
instâncias produz, necessariamente, a prestação de contas. A chamada “accountability se dá
mesmo é nas Assembléias, fóruns e/ou plenárias regionais e temáticas, onde ocorre a
exposição pública do Poder Público, que se vê obrigado a prestar contas” (GRAZIA, 2003).
Ainda segundo Grazia, um dos principais objetivos das reuniões por região do OP é a
prestação de contas do ano anterior. Em pesquisa do FNPP51
(2002), que teve por base 56
experiências de OP, 74% dos conselheiros e delegados entrevistados afirmaram acreditar que
a principal finalidade do processo de orçamentação participativa é a prestação de contas. Já
quando se questionou sobre os principais objetivos das reuniões por microrregião, entre 16
experiências de OP, 67% dos delegados e conselheiros defendem que a prestação de contas do
ano anterior é o objetivo principal. Por fim, quando se trata de reuniões por bairros, entre 30
experiências de OP, 68% crêem que a prestação de contas é o fundamental. Também há
prestação de contas por meio da apresentação de documentos públicos relativos ao orçamento
nas diversas regiões do OP e da exposição do Prefeito Municipal, que fala, muitas vezes
51
Fórum Nacional de Participação Popular – Pesquisa “Experiências de Orçamento Participativo no Brasil”,
2002.
128
pessoalmente, das obras e do plano de investimentos acordados entre o Poder Público e as
comunidades em geral52
. Para se ter uma idéia, no caso do OP-POA, o nível de satisfação dos
delegados e conselheiros quanto à prestação de contas do Executivo (1995) é de 47,59%,
sendo que 23,63% se declararam parcialmente satisfeitos, e somente 7,07% se diziam
insatisfeitos. Já o nível de satisfação quanto às informações e esclarecimentos prestados pelo
Executivo sobre o OP-POA foi de 51,77%, com 28,94% se declarando parcialmente
satisfeitos, e apenas 4,18% de insatisfeitos.
No processo de orçamentação participativa, de quem é a responsabilidade de
acompanhar a execução das decisões, isto é, como se dá a accountability horizontal ex-post?
Segundo pesquisa do Fórum Nacional de Participação Popular, essa responsabilidade é do
Conselho do OP (68%), dos técnicos da Prefeitura (59%), dos delegados eleitos (48%), da
população em geral (27%), das comunidades organizadas (22%), das organizações da
sociedade civil (15%) e das comissões de fiscalização e acompanhamento (9%) (GRAZIA,
2003: 101). Isso parece demonstrar que as pessoas ainda acreditam muito no papel da
burocracia estatal como mecanismo de accountability e, ao mesmo tempo, não acreditam que
a população em geral possa funcionar como tal.
Na realidade, os representantes comunitários, considerados por 48% dos entrevistados
pela FNPP como responsáveis pelo acompanhamento da execução das decisões do OP,
também prestam contas de seus atos nas assembléias, quando a comunidade avalia sua gestão.
Isso dificulta o encastelamento e a burocratização das lideranças comunitárias. No caso da
avaliação das comunidades quanto ao encaminhamento de suas decisões por seus
representantes, 50,64% dos entrevistados disseram que sempre são encaminhadas e 18,81%
disseram que quase sempre são encaminhadas, ao passo que só 1,13% afirmou que suas
demandas nunca são encaminhadas pelos seus respectivos representantes comunitários. Logo,
o OP induz a que haja a coletivização das informações, que se desenvolva uma idéia global da
52
“Ao Conselho do Orçamento Participativo compete: I – Apreciar, emitir opinião, posicionar-se a favor ou
contra e alterar no todo ou em parte a proposta de Plano Plurianual do Governo a ser enviada à Câmara de
Vereadores no primeiro ano de cada mandato do Governo Municipal. (...); V – Avaliar e divulgar a situação das
demandas do PLANO DE INVESTIMENTOS do ano anterior (executadas, em andamento, prazo de conclusão,
licitadas e não realizadas) a partir das informações prestadas pelo Município, quando da apresentação da Matriz
Orçamentária do ano seguinte. (...); VIII – Acompanhar a execução Orçamentária anual e fiscalizar o
cumprimento do Plano de Investimentos, opinando sobre eventuais incrementos, cortes de despesas e novos
investimentos e/ou alterações no planejamento. (...); XII – Solicitar às Secretarias e Órgãos do Governo,
documentos imprescindíveis à formação de opinião dos Conselheiros(as) no que tange fundamentalmente à
questões complexas e técnicas. (...); XV – Analisar e aprovar ou não a Prestação de Contas do Governo, ao final
de cada exercício, baseado no relatório informatizado (GOR), com o detalhamento por demanda do que foi
orçado, do que foi empenhado e do que foi realmente executado” (Regimento Interno do Conselho do
Orçamento Participativo de Porto Alegre (2003/2004), aprovado em 06-02-2003 em reunião extraordinária do
Conselho, Capítulo III – Das Competências, Artigo 11º).
129
cidade e que ocorra a politização dos cidadãos, especialmente quando se trata de decidir sobre
os investimentos dos recursos públicos.
Os maiores desafios e contradições da governança urbana passam pela demarcação
clara entre os espaços público e privado, pela necessidade de territorializar as políticas
públicas, pela abertura de novos canais de participação política popular e também pela
necessidade de se renovar os processos sociais, especialmente no sentido de se consolidar o
Estatuto das Cidades, como instrumento normativo de planejamento urbano. Já o OP também
enfrenta seus próprios desafios, na medida em que busca incessantemente democratizar a
relação entre o Estado e a sociedade civil, busca assegurar a participação universal, busca sua
própria auto-regulamentação, busca também discutir todo o orçamento, bem como as próprias
políticas públicas e, mais importante, busca implementar o princípio da prestação de contas do
governo sobre tudo o que for decidido em matéria orçamentária, ou seja, tem como objetivo
final a accountability do poder público perante a sociedade civil.
Os resultados mais visíveis do processo de orçamentação participativa se relacionam à
ampliação da sua escala e potência, isto é, ao longo de sua existência como mecanismo de
gestão pública tem aumentado a sua potencialidade em termos de recursos financeiros
orçamentários e extra-orçamentários. Aumentou também sua competência legal para atuação
em políticas públicas de caráter macro-social. Enfim, a análise de todos esses dados e
informações coletadas e utilizadas no processo de pesquisa permite afirmarmos que há
indicadores de que o OP qualifica as relações entre o Estado e a sociedade civil, introduzindo
mecanismos de controle social. Há indicadores de que o OP também fortaleceu o papel dos
conselhos setoriais nas áreas de saúde, assistência social, educação entre outros, qualificando
seus membros para a fiscalização da execução das políticas públicas, especialmente porque,
na maior parte das experiências de orçamentação participativa, deu assento aos representantes
desses conselhos setoriais no conselho do OP, além de que boa parte dos conselheiros e
delegados do OP que participam dos cursos e seminários de capacitação oferecidos pelo poder
público participam, participaram ou participarão, em algum momento, dos conselhos
setoriais.53
Portanto, o OP criou uma metodologia de democracia direta e de planejamento
participativo que viabilizou a participação direta dos cidadãos, com caráter deliberativo, em
assembléias públicas populares, de onde se podem extrair inúmeros ensinamentos, como a
53
Os conselhos setoriais não podem ser considerados accountables por si só. Estudos que têm sido feitos
mostram que alguns conselhos setoriais são mais accountables que outros, como os da Criança e do Adolescente,
por exemplo, que demonstra ser mais accountable que os conselhos da saúde e da educação. Há também
evidências de que os conselheiros setoriais estão muito presentes no OP e vice-versa.
130
necessidade de se garantir a participação direta da população como forma de realmente se
implementar as deliberações orçamentárias, bem como a necessidade de se ter uma proposta
prévia de programas de políticas públicas sociais, de obras e de serviços. O processo de
orçamentação participativa também precisa garantir o controle social, combater as
desigualdades regionais através de critérios apartidários, organizar, capacitar e mobilizar a
população para as assembléias públicas e elaborar uma proposta de regulação para dar início
ao próprio processo de orçamentação.
É possível afirmar que o OP é realmente capaz de fomentar a accountability, não só
teoricamente mas, principalmente, sob o ponto de vista prático? Segundo Márcia Quadrado54
(2003), Conselheira do OP de Porto Alegre, o Orçamento Participativo é dotado de diversos
instrumentos que viabilizam o controle social, como a publicização das decisões no Plano de
Investimentos e Serviços, que é divulgado para a sociedade civil, a permanente prestação de
contas por meio da Internet, dos chamados telecentros espalhados pela cidade, nas próprias
assembléias regionais e temáticas, através de montagem de stands, e na visita dos delegados
do OP às demandas e dos conselheiros às obras em andamento. Vale ainda ressaltar que o
processo de informatização do OP de Porto Alegre é um diferencial importante na busca pela
accountability, pois a população credenciada e cadastrada recebe relatórios sobre os grupos
sociais participantes e sobre o andamento das obras, votam on-line as prioridades e demandas
etc. Na realidade, o controle social do OP se dá nas três etapas do processo, isto é, na fase das
discussões em torno das prioridades e das tomadas de decisões, na implementação daquilo
que foi deliberado em relação à alocação dos recursos orçamentários e, por fim, na fase do
acompanhamento das obras e dos investimentos através da fiscalização. O OP serve, enfim,
não só para o controle social, mas também para se criar bases sociais fortes. É, portanto, um
mecanismo de educação política, resultante da discussão, da disputa e do consenso em torno
de projetos de grupos distintos.
Para Márcia Quadrado (2003), o OP, por si só, é um instrumento de controle social, já
que a partir do momento que a população é chamada a discutir a redistribuição dos recursos
ocorre a ampliação de uma postura fiscalizadora. Além disso, existem diversos mecanismos
de accountability, como a comissão de obras, de execução etc. Em Porto Alegre, constatou-se
que a partir da implementação do processo de orçamentação participativa, houve uma sensível
redução da inadimplência do Imposto Predial e Territorial Urbano (IPTU) e das taxas de
serviços públicos, demonstrando que a inserção da sociedade civil no processo de
54
Palestra “Experiências de OP no Brasil”, em 09 nov. 2003, auditório da Fundação João Pinheiro, Fórum Social
Brasileiro – BH.
131
orçamentação pública, permitindo que os cidadãos e as entidades de classe, sindicais,
associativas etc, participem ativamente das discussões e deliberações em torno da alocação
dos recursos e das políticas públicas. Além disso, a construção de uma agenda pública
conjuntamente com o Estado, além do acompanhamento e da fiscalização da administração
municipal faz com que se aumente a responsabilização da própria sociedade civil que passa a
contribuir não compulsoriamente apenas, mas sabendo que aqueles impostos que estão sendo
recolhidos estão realmente sendo usados corretamente em favor do interesse coletivo,
especialmente em favor daqueles que mais precisam da ação do poder público no sentido de
resolver seus grandes problemas sociais e de infra-estrutura.
Já para Isabel Frontana (2003), representante da Prefeitura de São Paulo, o OP é
controle social, pois já nasce como tal. Segundo ela, sua lógica é voltada para a
accountability. Em São Paulo, há uma inédita prestação de contas do poder público para com
a sociedade civil, já que não havia essa prática nos governos anteriores. A prestação de contas
se dá no âmbito financeiro, por meio da publicização e da transparência, e, também, no
âmbito do acompanhamento das obras.
Edijane Maria Guimarães (2003), representante da Prefeitura da cidade do Recife no
Seminário sobre OP do Fórum Social Brasileiro, diz que os fóruns do OP não são destinados
apenas à discussão e às decisões, mas também à prestação de contas do poder público.
Segundo ela, os secretários municipais e o prefeito estão sempre presentes aos fóruns, fazendo
pessoalmente a prestação de contas. Além disso, há uma parceria entre o OP de Recife e o
Tribunal de Contas do Estado de Pernambuco, com o objetivo de capacitar os conselheiros
para que possam cobrar a prestação de contas dos recursos alocados não só ao OP, mas de
todos os recursos do orçamento púbico municipal.
Em estudo comparativo entre os OPs de Belo Horizonte e de São Paulo, Eleonora
Schettini Cunha55
afirma que o OP é uma instituição política formada por um conjunto de
regras claras, públicas, formais e estáveis, que definem arranjos e processos institucionais,
estabelecendo formas de interação que são passíveis de controle público. Para ela, as
instâncias de controle social do OP de Belo Horizonte são as COMFORÇAs, a Comissão de
Acompanhamento das Obras e o Grupo Gerencial do OP. Já Roberto Rocha Pires (2003)
defende que o processo de orçamentação participativa de Belo Horizonte conseguiu produzir
mudanças nas práticas de gestão e na organização da política pública com a incorporação da
55
Palestra “Experiência de OP em Belo Horizonte”, em 09 nov. 2003, auditório da Fundação João Pinheiro,
Fórum Social Brasileiro – BH.
132
participação política popular, além de ter instituído, através de uma política participativa,
regras e procedimentos para uma distribuição mais justa dos bens públicos. Logo, o OP é um
desenho institucional variável que condiciona os resultados políticos e induz, através da
participação, a transformação social.
Liliam Gomes (2003) acredita que o OP produz uma mudança na relação Estado-
sociedade civil, através dos conflitos e das negociações. Para ela, também é um aprendizado
coletivo, possibilitando maior desenvoltura e esclarecimento diante das questões públicas,
aumentando os níveis de accountability. Já Cláudia Feres Faria (2003) afirma que a
participação política popular é talvez a variável mais importante para o sucesso do OP, pois
conduziu a uma mudança radical no modo de administrar a coisa pública. Após dez anos de
orçamentação participativa em Belo Horizonte, combinou-se a vontade política dos governos
de incentivar a participação, sob o ponto de vista do gerenciamento público, com a alocação
de recursos, em geral escassos, para áreas mais carentes e pobres da cidade. Além disso, a
crescente participação popular no processo de definições, não só orçamentárias, mas também
de políticas públicas, produziu um ciclo virtuoso com o fortalecimento da democracia,
ampliando a capacidade do Estado responder as demandas da sociedade, ainda que estas,
muitas vezes, não sejam vocalizadas pela mesma, mas pelo próprio poder público. De
qualquer modo, o OP amplia muito a responsividade do governo municipal.
Concomitantemente, o OP leva o Estado a ser mais responsável pelo que faz diante da
sociedade civil, o que pode ser então considerado como maior responsabilização do poder
público municipal. É justamente essa maior responsividade e maior responsabilização do
Estado que fazem com que se alcance um novo patamar de governança, onde se estabelecem
novas e inovadoras modalidades de tomadas de decisões, bem como novas formas de
interlocução entre o Estado e a sociedade civil, naquilo que tange a definição, o
acompanhamento e a implementação de políticas públicas e a alocação dos recursos
orçamentários (AZEVEDO e ANASTASIA, 2000).
Se o Estado, no caso do OP em nível municipal, pretende alcançar níveis elevados de
governança, então precisa envolver toda a comunidade na discussão, deliberação, formulação
e alocação de recursos e políticas públicas. Somente assim os governos serão realmente
responsáveis e responsivos diante da sociedade civil. Esse processo possibilita às pessoas
identificarem aqueles políticos que atuam em prol do bem comum, fomentando ainda mais a
accountability vertical, isto é, aqueles que governarem de forma participativa e democrática
terão maiores chances de serem reeleitos. Claro que a accountability vertical não é o
suficiente, é preciso também institucionalizar a participação política popular como forma de
133
aperfeiçoar a democracia. Dessa maneira, o OP abre canais de controle social da gestão
pública, dando mais visibilidade e transparência ao processo orçamentário, disponibilizando
aos cidadãos maior capacidade de fiscalização e, como afirma Azevedo e Anastasia (2000),
levando as pessoas a saírem de uma visão micro e de uma pauta maximalista, para uma visão
mais macro da cidade e dispostas a lutar por uma pauta de prioridades e demandas mais
realista. O OP é, portanto, um processo de educação e aprendizado político, onde as pessoas
passam a vocalizar suas preferências de forma democrática e racional, construindo em
conjunto com o Estado uma agenda pública e inserindo na mesma alternativas que
correspondam às suas verdadeiras preferências e interesses, inclusive gozando do direito de
formular e expressar essas preferências de modo que sejam consideradas de igual para igual
com as preferências e ações do governo.
Enfim, a análise comparativa do desenho institucional das cinco experiências de OP
enfocadas permitiu concluir que a accountability e o controle social são dois fenômenos
políticos intimamente ligados, de modo que um se dá a partir da predisposição do próprio
Estado em estar prestando contas à sociedade civil sobre o gerenciamento político-
administrativo da coisa pública, ao passo que o outro é uma ferramenta a disposição dos
cidadãos que, conscientes de seu papel de ator político privilegiado, adotam uma postura
fiscalizadora, acompanhando e cobrando o tempo todo a realização de obras, serviços e
empreendimentos que estejam realmente voltados para a solução de seus grandes problemas.
É aí então que entra o OP. Sua implementação, a partir de 1989, na cidade de Porto Alegre,
melhorou os níveis de responsabilização e de responsividade dos governos municipais das
cidades onde foi adotado. A população, por sua vez, viu atendidas demandas e prioridades que
há muito tinham sido esquecidas por governos muitas vezes populistas, conservadores e
descomprometidos com a transparência de seus atos.
A análise dos cinco OPs (Porto Alegre, Belo Horizonte, Goiânia, São Paulo e Recife)
permite reconhecer a produção da accountability e do controle social em todos eles. Em
alguns desses OPs ela aparece com mais ou menos intensidade e eficácia. Essa capacidade do
OP fazer com que o Estado seja mais accountable pode ser comprovada por meio dos
fundamentos e mecanismos da accountability no OP. Desse modo, a participação política
popular, o poder de agenda e a discussão e deliberação são fundamentos essenciais para a
análise da accountability, ou seja, quanto maior for a participação política popular no
processo de orçamentação pública municipal, maior será o constrangimento a que o poder
público terá que se submeter, sendo obrigado a estar o tempo todo prestando contas de seus
atos político-administrativos perante uma sociedade civil cada vez mais organizada e exigente
134
sob o ponto de vista de sua responsabilização e responsividade. Já o poder de agenda está
vinculado à capacidade dos cidadãos, seja individualmente seja através de uma entidade
associativa, de interferir na construção da agenda pública, incluindo na mesma suas demandas
e prioridades que, posteriormente, serão transformadas em obras e empreendimentos
concretos a serem realizados pelo poder público. Nesse sentido, quanto maior a mobilização
social em torno da defesa de interesses coletivos, maior será a capacidade dos cidadãos impor
ao Estado suas reivindicações. Contudo, isso depende de uma terceira e última dimensão da
accountability, que é a participação da sociedade civil nos processos de discussão e de
deliberação pública. É nessa dimensão que os cidadãos terão de demonstrar sua capacidade
organizativa, de modo que consigam interferir positivamente no gerenciamento político-
administrativo da coisa pública, explicitando seus maiores problemas sociais e de infra-
estrutura, e também reivindicando obras e empreendimentos. Para tanto, o poder de
argumentação e de convencimento deve ser tal que as pessoas sejam capazes de fazerem com
que as demandas e prioridades de uma dada região sejam privilegiadas num determinado
momento do OP, em detrimento de outras regiões que terão suas reivindicações deixadas para
serem atendidas em um outro momento.
Mas de nada adianta discutir os fundamentos da accountability nos OPs se não
tivermos bem claro o papel dos seus mecanismos, ou seja, como se dá o processo de
funcionamento da accountability no âmbito dos OPs. Participar politicamente, interferir na
construção da agenda pública, discutir e deliberar sobre obras, serviços e empreendimentos
públicos não é o suficiente. É preciso atentar para as engrenagens do OP, pois é através delas
que a accountability se dará com maior ou menor intensidade. Assim, os cidadãos, além de
terem o controle ex-ante da administração pública, interferindo nos inputs, terão também o
controle ex-post, focando suas ações políticas nos outputs. Isso significa dizer que, se por um
lado, os fundamentos da accountability, onde participação política popular, poder de agenda,
e discussão e deliberação pública são essenciais para a construção de uma nova matriz
orçamentária municipal, por outro lado o acompanhamento e a fiscalização, a exigência de
prestação de contas e a transparência e a publicização são vitais para o pleno êxito do OP, sem
os quais dificilmente se alcançariam resultados de responsabilização e responsividade do
poder público municipal.
Não se trata de só participar da elaboração da peça orçamentária, mas também
acompanhar e fiscalizar todo o processo de implementação daquilo que foi discutido e
deliberado nos fóruns do OP, seja através dos cidadãos individualmente, seja através dos
delegados, conselheiros e de membros de comissões do OP. Além disso, o poder Executivo
135
tem que ser constantemente pressionado a prestar contas de seus atos frente à administração
pública municipal, fazendo-se presente nas plenárias, assembléias e reuniões, seja
diretamente, através do próprio prefeito e de seus secretários, seja indiretamente, através de
coordenadores de áreas estratégicas da administração municipal ou assessores. Por fim, isso
tudo depende fundamentalmente de intensa publicização e de transparência da gestão pública,
o que só é possível com meios eficazes de explicitação das contas públicas, de forma clara e
objetiva, através da produção de material gráfico, de vídeos, de peças audiovisuais etc. Já a
sociedade civil, por sua vez, deve ser capacitada para compreender todo esse emaranhado de
números e códigos. Para tanto, o poder público deve disponibilizar cursos de capacitação na
área orçamentária, bem como cartilhas, folders e outros materiais que expliquem o processo
de orçamentação pública.
Enfim, não basta o Estado se democratizar por meio de uma reengenharia
institucional, no caso aqui estudado o OP, mas a sociedade civil também precisa se
modernizar sob o ponto de vista político e participativo. Isto é, a sociedade civil tem seus
problemas, seus conflitos etc, especialmente a brasileira, mas ela tem de ser capaz de saber
superar esses limites impostos em larga medida, pela sua própria cultura. Às vezes, a
sociedade não está pronta para viver um processo de participação política popular do quilate
do OP. Por isso, precisa avançar na democratização da gestão de seus próprios interesses.
Portanto, de nada adianta ter um Estado accountable e preocupado em estar prestando contas
de sua gestão político-administrativa se, por outro lado, tem-se uma sociedade incapaz de
exercer na plenitude o controle social. O que se percebe é que nos últimos 25 anos a
sociedade brasileira se politizou de forma crescente, participando não só dos processos
eleitorais, mas também se organizando e se fortalecendo, principalmente nos grandes centros
urbanos. O resultado desse processo contínuo de modernização política da sociedade civil
pode ser visto na multiplicação de formas de associativismo, mesmo em uma época em que
predomina um pensamento neoliberal ligado ao extremo individualismo e à concorrência
brutal do mercado.
O que se pode concluir disso tudo é que a democratização dos processos políticos
vincula-se à modernização não só da gestão pública, através de mecanismos participativos
como o OP, mas também e, sobretudo, à modernização da própria sociedade civil. Logo, o
questionamento maior é sobre as repercussões que o OP tem sobre o conjunto da gestão das
cidades, pois além de induzir os cidadãos a se organizarem para defenderem suas demandas e
prioridades, e para fiscalizarem e acompanharem a implementação de políticas sociais
públicas e a alocação dos recursos orçamentários municipais na consecução de
136
empreendimentos e obras públicas, tal experiência também reeduca politicamente os
cidadãos, que passam a conhecer melhor o processo de administração pública municipal, o
processo de decisões políticas e, também, a si próprios como protagonistas de sua história.
Isso produz um reflexo imediato nos resultados eleitorais, com a reeleição daqueles partidos e
gestores que estejam realmente comprometidos com a implantação desse novo modelo de
gestão pública participativa, o OP. A prova disso está no resultado das eleições municipais
nos últimos 16 anos. O PT, partido político responsável pela implantação do OP e
comprometido com uma gestão pública participativa, venceu quatro eleições municipais
seguidas em Porto Alegre. Nestas últimas eleições o desgaste político de governar uma
mesma cidade por tanto tempo já se fez sentir no resultado das urnas, com a vitória do
candidato de oposição (José Fogaça – PPS). Entretanto, isso não deverá significar o abandono
desse modelo de gestão pública, por dois motivos: primeiro porque o OP-POA já está
consolidado e profundamente enraizado no cotidiano e na mentalidade coletiva dos porto-
alegrenses e, segundo, porque o novo prefeito é do campo da centro-esquerda e comprometido
com a continuidade de uma administração participativa.
Em Belo Horizonte, desde a implantação do OP, com Patrus Ananias (PT), em 1993,
passando por Célio de Castro (PSB), o mesmo grupo político está à frente da administração
pública municipal, há 12 anos, sendo impressionante o resultado das últimas eleições, que o
prefeito Fernando Pimentel (PT) venceu já no primeiro turno, com mais de 70% dos votos
válidos.56
O mesmo ocorreu em Recife, onde o prefeito João Paulo (PT) também foi reeleito
já no primeiro turno. Contudo, em Goiânia e São Paulo, as administrações de Pedro Wilson
(PT) e de Marta Suplicy (PT) não conseguiram tornar o OP uma realidade política que
seduzisse a maioria do eleitorado, sendo, por isso, derrotados nas urnas. No primeiro caso,
houve incompetência da administração municipal em conduzir de forma eficaz a
implementação do OP, fato percebido nas entrevistas feitas com os conselheiros de Goiânia.
Já no caso de São Paulo, não é possível creditar ao OP a derrota do PT nas urnas, mas a uma
conjunção de fatores das mais diversas naturezas, como o peso político do PSDB na cidade, a
ação premeditada da mídia contra a administração petista de Marta Suplicy e a enormidade de
problemas não resolvidos, especialmente na área da saúde pública. De qualquer forma, o OP
caracteriza-se como o mais importante projeto político do PT no âmbito da administração
municipal, considerado a vitrine maior da gestão pública petista, tendo se tornado, inclusive,
um modelo de administração da coisa pública premiado mundialmente e adotado em cidades
56
É claro que o OP-POA e o OP-BH são o que são porque possuem um longo tempo de existência e, por isso, se
aperfeiçoaram enquanto método de gestão pública.
137
européias (Saint-Dennis) e latino-americanas (Montevidéu e Córdoba), entre outras
(AVRITZER, 2003: 13). O êxito político-eleitoral dessa fórmula participativa de gestão
pública municipal tem levado partidos políticos dos mais diversos matizes ideológicos a
adotarem o OP nas cidades em que governam. Exemplo disso são administrações do PSDB,
do PDT, do PC do B, do PMDB e até mesmo do PFL.
Outras questões a respeito do OP não puderam ser contempladas pela presente
pesquisa, que se ateve basicamente sobre a capacidade do mesmo produzir a accountability do
poder público. Por isso, pontos relevantes ficaram de fora, como a questão da
institucionalização do OP sob o ponto de vista normativo e legal, ou seja, o porquê de o OP
não ser legalmente institucionalizado e se isso tem algum impacto sobre a accountability.
Esses são questionamentos que não foram plenamente respondidos pelas análises feitas ao
longo do trabalho de pesquisa, mas que poderão vir a serem tratados num momento posterior,
com a ampliação do escopo de análise. Creio que o que foi proposto foi alcançado, na medida
em que se respondeu às questões levantadas no início, como a capacidade do OP produzir a
accountability do poder público. Acredito ter ficado claro o quanto o OP torna o Estado mais
accountable e a sociedade civil mais atenta ao controle social sobre a administração da coisa
pública.
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OP-2004.
145
Plano de Obras e Serviços do OP-2003. Coordenadoria Especial do OP da cidade de São
Paulo, ago. 2002.
Plano Regional de Empreendimentos OP-2003/2004, Prefeitura BH “Trabalho pela vida”.
Programação Seminários OP. URBIS 2003, OP de São Paulo, jul. 2003.
Proposta para os ciclos (territorial e temático) do Orçamento Participativo para o ano de
2003. Disponível em <www.prefeitura.sp.gov.br>. Acesso em 13 fev. 2004.
Regimento do Conselho do Orçamento Participativo de São Paulo. Disponível em
<www.prefeitura.sp.gov.br>. Acesso em 14 fev. 2004.
Regimento Interno – Critérios Gerais Técnicos e Regionais. Prefeitura de Porto Alegre –
CRC/GAPLAN, OP-2004.
Regimento Interno do OP de Belo Horizonte. CD-ROM “Orçamento Participativo –
Experiências em administrações municipais e estaduais”.
Regimento Interno do OP de Goiânia. Assessoria de Assuntos Comunitários. Disponível
em <www.goiania.go.gov.br>. Acesso em 16 fev. 2004.
Regimento Interno do OP de Recife. Secretaria do OP e Gestão Cidadã e Secretaria de
Assuntos Jurídicos. Disponível no em <www.recife.pe.gov.br>. Acesso em 29 abr.
2004.
Regimento Interno do OP de São Paulo. Secretaria do Governo Municipal e
Coordenadoria do OP da Prefeitura de São Paulo, 2003.
Relatório de Metas para 2004 – “OP – Você decide, a Prefeitura faz”. Prefeitura
Municipal de São Paulo, Secretaria de Governo Municipal, Coordenadoria do OP.
Fev. 2004.
Revista “Construindo uma nova associação de moradores”. Goiânia: Assessoria de
Assuntos Comunitários e Secretaria de Comunicação da Prefeitura de Goiânia. 2002.
Revista “OP 10 anos – orçamento participativo”. Belo Horizonte: Prefeitura BH –
“Trabalho pela vida”. Dez. 2003.
Revista “Pensar BH – Política social”. Belo Horizonte: Secretaria Municipal da
Coordenação de Política Social. Edição Especial. Out/dez. 2003.
Revista “Pensar BH – Política social”. Belo Horizonte: Secretaria Municipal da
Coordenação de Política Social. Edição Temática. Out/dez. 2003.
Revista “Turma do OP – Orçamento Participativo das crianças e dos adolescentes”.
Goiânia: Assessoria de Assuntos Comunitários da Prefeitura de Goiânia. 2003.
Reunião do CONOP. 06 set. 2001. Disponível em <www.prefeitura.sp.gov.br>. Acesso
em 16 fev. 2004. Ata.
146
Reunião do CONOP. 19 fev 2003. Palácio das Indústrias – Salão Azul. São Paulo/SP.
Anexo ao Regimento Interno do OP-SP/2003. Ata.
Site da Prefeitura Municipal de Belo Horizonte. Disponível em <www.pbh.gov.br/op>.
Acessos jan./jun. 2004.
Site da Prefeitura Municipal de Goiânia. Disponível em <www.goiania.go.gov.br>.
Acesso em abr. 2004.
Site da Prefeitura Municipal de Porto Alegre. Disponível em
<www.portoalegre.rs.gov.br/op>. Acessos jan./abr. 2004.
Site da Prefeitura Municipal de Recife. Disponível em <www.recife.pe.gov.br>. Acesso
em abr. 2004.
Site da Prefeitura Municipal de São Paulo. Disponível em <www.prefeitura.sp.gov.br>.
Acesso em fev.2004.
Site do Tribunal Superior Eleitoral. Disponível em <www.tse.gov.br>. Acesso em 24
maio 2004.
147
ANEXO I
CARACTERIZAÇÃO DOS PROCESSOS DE ORÇAMENTAÇÃO PARTICIPATIVA
CATEGORIAS PORTO ALEGRE BELO
HORIZONTE GOIÂNIA SÃO PAULO RECIFE
IMPLANTAÇÃO (ano) 1989 199357 2001 2001 200158
PARTIDO POLÍTICO RESPONSÁVEL PELA IMPLANTAÇÃO PT PT PT PT PT
POPULAÇÃO TOTAL (nº Hab.) 1.360.590 2.238.526 1.093.007 10.434.252 1.422.905
ÁREA TERRITORIAL (Km2) 496,827 330,954 739,492 1.522,986 217,494
DENSIDADE DEMOGRÁFICA (hab./Km2) 2.738 6.763 1.478 6.851 6.542 RENDIMENTOS MÉDIOS DOS RESPONSÁVEIS P/ DOMICÍLIOS
PARTICULARES PERMANENTES (2000) – R$59 1.500,00 1.157,00 1.126,00 1.383,00 921,00
57
Existe uma controvérsia a respeito do ano de implantação do OP em Belo Horizonte. Alguns pesquisadores e políticos afirmam que esse mecanismo de orçamentação participativa
foi implantado pelo prefeito Pimenta da Veiga (PSDB), em 1989, já outros defendem que somente com o prefeito Patrus Ananias (PT), no ano de 1993, é que o OP foi realmente
implantado em BH. Para o Centro de Memória do OP-BH o processo de orçamentação participativa foi realmente implantado por Patrus Ananias (PT) em 1993, apesar de Pimenta
da Veiga (PSDB) ter implementado alguns mecanismos de participação política popular no processo de orçamentação pública municipal, que não podem, contudo, serem
caracterizados como OP, até porque não eram, assim, denominados, como o PROPAR, por exemplo. 58
Segundo da Silva (In AVRITZER e NAVARRO, 2003: 314-317), a implantação do programa de OP na cidade do Recife ocorreu no segundo mandato de Jarbas Vasconcelos
(PMDB), entre 1993 e 1996, surgindo como uma etapa final do PPB (Programa Prefeitura no Bairro). Naquele instante, havia uma instância de representação, de caráter meramente
consultivo, chamada “Colegiado de delegados populares do OP”, isso porque “os delegados só têm espaço de consulta do pré-orçamento após a definição do mesmo por parte das
secretarias municipais, ou seja, compete tão-somente aos secretários definirem qual o montante de recursos a serem disponibilizados para negociação dentro do programa. (...) não há
uma indicação para os delegados de quais são os critérios utilizados para se chegar ao percentual proposto nas peças orçamentárias apresentadas pelas secretarias, ferindo assim um
dos princípios fundamentais das propostas de OP que é justamente a transparência nas decisões governamentais”. Apesar de, ao que tudo indica, já ser adotada a nomenclatura OP
desde o governo de Jarbas Vasconcelos, foi somente em 2001, com a nova administração municipal do prefeito João Paulo (PT) que se implantou um modelo de orçamentação
participativa espelhado no OP de Porto Alegre, assim a definição das prioridades e obras passou a ser anterior a eleição dos delegados, quebrando com o desenho político-
institucional do velho modelo de OP e fazendo com que os delegados passassem de agentes para fiscais da implantação das obras definidas pelas comunidades. Portanto, para efeito
de análise e comparação, estará valendo o modelo de OP adotado em 2001, pelo prefeito João Paulo (PT), já que o modelo anterior não primava pela participação política popular e
nem tinha caráter deliberativo. 59
Os dados referentes à população total, à área territorial, à densidade demográfica e aos rendimentos médios foram obtidos junto ao IBGE – Indicadores Sociais Municipais/2000.
No caso dos rendimentos médios, esse valor refere-se às classes de tamanho da população dos municípios brasileiros (em número de habitantes).
148
CATEGORIAS PORTO ALEGRE BELO
HORIZONTE GOIÂNIA SÃO PAULO RECIFE
PERCENTUAL DOS RECURSOS DESTINADOS AO OP EM RELAÇÃO AO ORÇAMENTO TOTAL
(ano base 2003) 12,28% 3,09%60 10%61 7,7%62 5%63
RECURSOS DESTINADOS AO OP (milhões R$) (ano base 2003)
87,11 74,65
98,00
1.100,00 76,54
FÓRMULA DE DIVISÃO DOS RECURSOS
Critérios: carência de serviços/infra-
estrutura; população
total/regional; prioridades
temáticas da região
50% iguais p/ 9 regiões;
50% segundo IQVU.
Critérios: carência serviços/infra-
estrutura; área c/ população de baixa renda;
população total; demandas prioritárias.
Critérios: carência serviços/infra-
estrutura; renda.
Critérios: carência serviços/Infra-
estrutura; População total;
Renda; Demandas prioritárias.
60
O total de recursos do orçamento público municipal de BH para o ano de 2003 foi de R$ 2.415.033.207,00, o que representou cerca de 50% do total de recursos destinados aos
investimentos. Dados obtidos junto ao Centro de Memória do OP-BH, através de entrevista com a responsável pelo CM/OP-BH. 61
Esse percentual de 10% do orçamento total representa a totalidade dos recursos destinados aos investimentos, ou seja, 100%. Para o ano de 2004, a prefeitura alocou recursos para
o OP no total de 100 milhões de reais. Dados obtidos através de entrevista por telefone com o Diretor de Programação e Orçamento da Secretaria de Planejamento do Município de
Goiânia, em 14 abr. 2004. 62
Em São Paulo, a totalidade dos recursos orçamentários destinados aos investimentos é colocada em discussão nos fóruns do OP, sendo que em 2001 o montante de recursos
alocados para o OP foi da ordem de 5% de todo o orçamento municipal, totalizando 481 milhões de reais, e em 2002 esse percentual chegou a 6,6%, totalizando 662 milhões de
reais. Dados obtidos através de entrevista por telefone com uma das assessoras da Coordenadoria do OP de São Paulo, no dia 13 de abril de 2004. Segundo ela, há grande interesse
da população por demandas de educação e de saúde, inclusive focando nas políticas públicas, isto é, as pessoas não ficam presas só à discussão em torno de obras de infra-estrutura,
mas também discutem as políticas públicas a serem adotadas pelo poder público em suas respectivas regiões ou bairros. 63
Esse percentual de 5% do orçamento público municipal representa 100% dos recursos do orçamento destinados aos investimentos no período 2002/2003, totalizando R$
76.540.000. Sendo que a prefeitura ainda não disponibilizou o total de recursos destinados ao OP no período 2003/2004. Dados obtidos através de entrevista por telefone com o
Diretor de Metodologia do OP-Recife, no dia 22 de abril de 2004. Segundo ele, em 2003, a segunda prioridade mais votada pelos delegados do OP foi “cultura”, como exemplo, o
carnaval foi descentralizado em vários pólos regionais, chamados de “Pólinhos”, permitindo às populações pobres brincarem o carnaval sem terem que se deslocar até o centro da
cidade e a Praia de Boa Viagem. Ainda de acordo com ele, foi criada uma Comissão de Acompanhamento de Obras, composta de Delegados e treinada pelo TC de Pernambuco.
149
CATEGORIAS PORTO ALEGRE BELO
HORIZONTE GOIÂNIA SÃO PAULO RECIFE
NÚMERO DE DELEGADOS (2003) 520 2018 504 2131 2346
FÓRMULA DE CÁLCULO DOS DELEGADOS
Eleição direta em Assembléia/Fórum/Plenária
1p/10: até 100 participantes.
1p/20: 101 a 250; 1p/30: 251 a 400;
1p/40: + 401
1 p/ 10: 1 a 200 participantes
1 p/ 15: 201 a 400 participantes 1 p/ 20: + 400 participantes.
1 p/ associação comunitária de cada
região.
10% do total dos participantes de
cada microrregião e de cada temática.
1 delegado p/ cada 20 participantes
(Territorial e Temática);
1 p/ cada 5 votos (Mulheres,
População, Negra, GLBT, Jovens,
Idosos); 1 p/ cada 3 votos (Pop. Rua, Pop.
Indígena); Todo Portador Deficiência que
queira.
1 Delegado p/ cada 10 presentes nas
Plenárias Temáticas. Nas Plenárias
Regionais: 1 p/ cada 10 presentes na 1ª Plenária (qdo. + de 75% dos delegados
presentes); 1 p/ cada 10 presentes na 2ª
Plenária (qdo. menos de 75% dos
delegados. Presentes na 2ª
Plenária).
150
CATEGORIAS PORTO ALEGRE BELO
HORIZONTE GOIÂNIA SÃO PAULO RECIFE
ORGÃO GESTOR RESPONSÁVEL PELO OP (INSTITUCIONALIDADE)64 GAPLAN SCOPLAM65 SEPLAN - Asses.
Assist. Comunitária66 Sec. Gov. Municipal -
Coord. OP Sec. OP e Gestão
Participativa
GRAU DE VINCULAÇÃO DO ORGÃO GESTOR AO EXECUTIVO
Diretamente ao Prefeito municipal,
com status de Secretaria Municipal
Diretamente ao Prefeito municipal, órgão de primeiro
escalão
Diretamente ao Prefeito municipal,
possui uma Assessoria de Assistência Comunitária
Diretamente ao Gabinete da Prefeita e
a Secretaria de Governo Municipal,
possui uma Coordenadoria
Diretamente ao Prefeito municipal e a Secretaria do OP e da Gestão Participativa
PERIODIZAÇÃO DAS ASSEMBLÉIAS/FÓRUNS/
PLENÁRIAS REGIONAIS E TEMÁTICAS
Nº de Rodadas por ano
9
4
6
6 6
Nº de Assembléias/Fóruns/Plenárias que
resultam das rodadas
32 Regionais 12 Temáticas
28 NI 2001 – 191
2002/2003 – 366 2003/2004 – 450
Ag2003/mai04–38967
64
Segundo a Assistente Administrativa do GAPLAN, em entrevista por telefone, em 26 maio 2004, o GAPLAN está vinculado diretamente ao Prefeito Municipal de POA e tem
status de secretaria municipal. A SCOPLAM, responsável pelo OP em BH, é um órgão municipal de primeiro escalão, vinculado diretamente ao Chefe do Poder Executivo
Municipal. Já a SEPLAN de Goiânia possui uma Assessoria de Assistência Comunitária que é responsável pela implementação do OP. A sua coordenação política está nas mãos de
três secretarias municipais: a de Governo, a de Planejamento e a de Ação Integrada. No caso de São Paulo, o OP está a cargo da Secretaria de Governo Municipal, que por sua vez,
possui uma Coordenadoria do OP, ambos ligados diretamente ao Gabinete da Prefeita Marta Suplicy. Em Recife, o processo de orçamentação participativa é de responsabilidade da
Secretaria do OP e da Gestão Participativa, portanto, um órgão de primeiro escalão, ligado diretamente ao Chefe do Executivo Municipal. 65
A SCOPLAM (Secretaria Municipal da Coordenação de Planejamento, Orçamento e Informação) é composta por secretarias menores e uma delas é a SMPL – Secretaria
Municipal de Planejamento e Coordenação Geral, onde se encontra a Gerência do Orçamento Participativo. 66
A coordenação política do OP está nas mãos de três Secretarias municipais: a de Governo, a de Planejamento e a de Ação Integrada. 67
Há uma previsão da Secretaria do OP e Gestão Participativa da cidade do Recife de que no ano de 2004 ocorram pelo menos 138 assembléias, fóruns e plenárias regionais e
temáticas.
151
CATEGORIAS PORTO ALEGRE BELO HORIZONTE GOIÂNIA SÃO PAULO RECIFE
ATRIBUIÇÕES DAS ASSEMBLÉIAS/FÓRUNS/PLENÁRIAS
1 - Mar/Abr – preparatória e prestação de contas; 2 - Abr/Mai – eleição prioridades (5 Assemb. Temáticas); 3 - Mai/Jun/Jul – eleição delegados (16 Assemb. Regionais); 4 - Jul – posse delegados, hierarquização obras e serviços; 5 - Jul/Ago/Set – análise técnica/financeira das demandas; 6 - Ago/Set – discute e vota matriz orçamentária; 7 - Out/Dez – detalha Plano Investimentos e serviços; 8 - Nov/Dez – altera o Regimento Interno OP; 9 - Dez/Jan – vota Regimento Interno OP.
1 - 2 Rodadas regionais c/ 18 assembléias; 2 - 1 Fórum de Prioridades regionais c/ 9 assembléias (p/ eleição de delegados e prioridades regionais); 3 . Mar/Abr – 1ª Rodada Regional (p/ prestação de Contas OP do ano anterior e disponibilidade de recursos p/ OP); 4 - 2ª Rodada (p/ análise da viabilidade técnica p/ PMBH das obras propostas nas 37 sub-regiões).
1 - Jan/Fev - reuniões p/ metodologia OP; 2 - Mar/Abr – Prestação de Contas, eleição prioridades, definição do nº delegados. 3 - Abr/Jun - Plenárias p/ eleição de obras e delegados. Plenárias Temáticas p/ eleição do programa de ações e de delegados. 4 - Jul – instala novos fóruns de delegados, eleição da coordenação, do conselho e das comissões de acompanhamento. 5 - Ago/Set – discute e vota a matriz orçamentária. 6 - Out/Nov – acompanha a tramitação na Câmara. 7 - Dez – apresenta o Plano de Investimentos
1 - Jan/Fev – Ciclo Devolutivo e Temático: prestação de Contas das obras e serviços do OP anterior, elege delegados (31 subprefeituras); 2 - Mar/Jun – Ciclo Territorial: debate e delibera sobre Obras/serviços prioritários; 3 - 1ª Rodada: Assembléias públicas territoriais deliberativas (propõe/vota obras/serviços, elege delegados territoriais e por segmento (270 áreas)). 4 - Rodada Intermediária: reunião delegados e governo p/ discutir e valorar demandas. 5 - 2ª Rodada: Assemb. Pública territorial e deliberativa: aprecia/referenda valoração das demandas (96 distritos). 6 - Jul – Plenárias Regionais de Delegados p/ eleição do CONOP; 7 - Jul – Fóruns Regionais de Delegados p/ eleição dos representantes do CONOP frente as Subprefeituras. 8 - OP Criança – ocorre nas escolas municipais: propõe obras/serviços.
1 - Jan/Fev – reuniões p/ metodologia OP, p/ articular e preparação das Microrregiões e temáticas; 2 - Mar/Mai – Plenárias Regionais: prestação de Contas, eleição prioridades, definição nº delegados; 3 - Abr/Jun – Plenárias Intermed.: eleição obras, ações e delegados. Plenárias Temáticas: eleição prog., ações e delegados; 4 - Jul – instalação novos fóruns delegados: eleição deleg., coord., conselheiros e comissões de obras; 5 - Ago/Set – discussão e votação matriz orçamentária OP; 6 - Out/Nov – acomp. tramitação Câmara; 7 - Dez – apresentação e discussão do PI nos fóruns e no COP.
152
CATEGORIAS
PORTO ALEGRE BELO HORIZONTE GOIÂNIA SÃO PAULO RECIFE
FÓRMULA P/ DEFINIÇÃO DA PAUTA
Definida pela Coordenação dos fóruns
- - Sim + COP68 - Sim
Indicações da população - Sim - Sim (prop. e deleg.) -
Via formulário distribuído à população
Sim69 Sim - - -
Via urnas e formulários Sim Sim - Sim -
COORDENAÇÃO DAS ASSEMBLÉIAS/FÓRUNS
/PLENÁRIAS
Técnicos e autoridades da Prefeitura
- Sim (em torno de 3
membros) - - -
Técnicos da Prefeitura e representantes da população
1 membro do Executivo (sem direito a voto)
- Coordenadoria do OP Coordenadoria Especial do OP
1 membro do
Executivo sem direito a voto;
Conselheiros e Delegados 2 Conselheiros p/
Região e p/ Temática
Sim (em torno de 3 membros)
COP CONOP 2 Delegados das microrregiões ou
temáticas
68
Dados obtidos através de entrevista por telefone com uma das Conselheiras do OP de Goiânia, em 13 abr. 2004. Segundo ela, uma das grandes questões presentes nas discussões
do COP é compreender se o atraso das obras definidas pelo OP está relacionado ao excesso de burocracia ou à escassez de recursos públicos. 69
De acordo com um Conselheiro Temático do OP de Porto Alegre (Temática: Circulação e Transporte), em entrevista realizada por telefone no dia 23/04/2004, as Plenárias
Regionais e Temáticas têm três pontos básicos de pauta: (i) a eleição de Conselheiros; (ii) a eleição de Prioridades; (iii) a prestação de contas da execução orçamentária participativa
do ano anterior. Para ele, os Delegados e Conselheiros são muito imediatistas e visam quase que exclusivamente a execução de obras de pavimentação, saneamento ou outro setor de
infra-estrutura, negligenciando, por incapacidade técnica para discutir ou por desinteresse mesmo, as políticas sociais.
153
CATEGORIAS PORTO ALEGRE BELO HORIZONTE GOIÂNIA SÃO PAULO RECIFE
PRERROGATIVAS E COMPETÊNCIAS DOS
DELEGADOS
Repassar informações aos moradores
Sim - Sim Sim Sim
Deliberar prioridades Sim Sim Sim Sim Sim
Mobilizar os moradores p/ reuniões
- - - - Sim
Fiscalizar as prioridades escolhidas
Sim - Sim Sim Sim
Eleger conselheiros do OP - Sim Sim Sim Sim
Acompanhar votações na Câmara
- - - - Sim
Visitar pessoalmente as prioridades
Sim Sim Sim Sim Sim
154
CATEGORIAS PORTO ALEGRE BELO
HORIZONTE70 GOIÂNIA SÃO PAULO RECIFE
COMPOSIÇÃO DOS CONSELHOS DO OP
Número de Conselheiros (2003) 88 298 72 216 106
Representantes do Governo 1 (CRC) + 1 (GAPLAN)
- 3 rep. Executivo (AAC, SEPLAN,
SEAI)
21 (5 indicados pelas
Coordenadorias e 16 pelas
Secretarias)
3 rep. Executivo (SOPGC, SEPLAN
e SEFIN)
Representantes da população (cidadãos)
32 (reg) + 12 (temát)
1 p/ cada 20 Delegados
(COMFORÇA)
36 (3 p/ reg)
56 (reg) CONOP
36 (reg) + 7 (temát) + 2 rep. PREZEIS
Representantes de entidades da sociedade civil organizada
1 (SIMPA) + 1 (UAMPA)
- - - -
Representantes de entidades empresariais
- - - - -
Representantes Conselhos Setoriais
- - - 2 (CONCA) + 14 (1 p/ Cons.Set.)
1 rep. de cada conselho setorial
(6)
70
Em Belo Horizonte não há um Conselho do OP, mas sim Comissões de Fiscalização das Obras – COMFORÇAs – que possuem as atribuições relativas ao que nos outros quatro OPs se
denomina como Conselhos do OP. Há sim o “Conselho da Cidade” que tem outras prerrogativas fora do âmbito do OP.
155
CATEGORIAS PORTO ALEGRE BELO
HORIZONTE GOIÂNIA SÃO PAULO RECIFE
FÓRMULA DE SELEÇÃO/ESCOLHA DOS
CONSELHEIROS
Eleição em assembléias regionais - - 36 (3 por região) 56 (2 p/ reg. Adm.) 36 (2 mais votados)
Eleição entre delegados 32 (2 p/ região)
+ 10 (2 p/ temática)
1 p/ cada 20 Delegados
presentes nos Fóruns Regionais.
36 (3 por região) 56 (2 p/ reg. Adm.) 36 (2 mais votados)
Por indicação de entidades da Sociedade civil
1 (SIMPA) + 1 (UAMPA)
- - - 2 rep. PREZEIS
Eleição em reuniões de bairros - - - - -
Os delegados são conselheiros - - - - -
Eleição em plenárias temáticas 12 conselheiros - - - 7 conselheiros
Eleição em Congresso - - - - - Indicação do Poder Público - - 3 (indicados p/ Pref.) 8 (indicados p/ Pref.) 3 (ind. p/ Pref.)
156
CATEGORIAS PORTO ALEGRE BELO
HORIZONTE GOIÂNIA SÃO PAULO RECIFE
PERIODIZAÇÃO DAS REUNIÕES DO CONSELHO
Data: dias da semana ou do mês 8 x por mês, sendo
2 x por semana 1 x por mês 1 x por mês.
Definido na 1ª reunião do CONOP
2 x por mês
Horário e tempo das reuniões Definida na 1ª
reunião do COP NI
Definida na 1ª reunião do COP
Definido pelo CONOP.
NI
MANDATOS DOS CONSELHEIROS
Número de anos 1 Dura até o final
das obras definidas p/ OP
1 1 1
Tem direito á recondução ou não Sim, + 1 Não Sim Sim, + 1 Sim, + 1
PRERROGATIVAS E COMPETÊNCIAS DOS
CONSELHEIROS
Discutir, propor, rever e decidir sobre Plano orçamentário
municipal Sim Sim Sim Sim Sim
Discutir os critérios técnicos que inviabilizam a execução das obras
Sim - - - -
Fiscalizar execução do OP Sim Sim Sim Sim Sim
Acompanhar execução das obras aprovadas
Sim Sim Sim Sim
Participar de todo o processo do OP
Sim Sim Sim Sim Sim
Informar delegados sobre o andamento do processo de
orçamentação Sim - Sim Sim Sim
Solicitar documentos ao Poder Público, necessários à formação
de opinião - - - Sim Sim
Analisar, referendar e/ou rejeitar a prestação de contas do Executivo
- - Sim - Sim
157
CATEGORIAS PORTO ALEGRE BELO
HORIZONTE GOIÂNIA SÃO PAULO RECIFE
PONTOS DE PAUTA DAS REUNIÕES DOS CONSELHOS71
Disponibilidade de recursos p/ OP Sim Não (é função do
Cons. da Cidade)72 Sim Sim Sim
Análise de prioridades e demandas
Sim É uma exceção Sim Sim Sim
Infra-estrutura x políticas sociais É incipiente Nas Plenárias
Regionais Sim Sim Sim
Cultura, Esporte e Lazer x Saneamento/pavimentação.
É incipiente Não Sim Sim Sim
Obras atrasadas e obras novas Sim Sim (é o principal ponto de pauta)
Sim Sim Sim
COORDENAÇÃO DAS REUNIÕES DOS CONSELHOS73
Técnicos e autoridades da Prefeitura
2 membros Gerentes
Regionais do OP74 3 membros 4 membros 3 membros
Conselheiros 4 membros Membros das COMFORÇAS
3 membros 4 membros 4 membros
71
As informações dessa linha do quadro comparativo foram obtidas em entrevistas junto a técnicos e conselheiros dos OP‟s. 72
O Conselho da Cidade tem a função de analisar o PPA e todo o processo de orçamentação pública da Prefeitura de BH, bem como pensar a cidade como um todo. Já as
COMFORÇAS têm a função de acompanhar e fiscalizar a execução orçamentária referente ao OP, sua pauta de reuniões é fundamentalmente a prestação de contas do OP. 73
As informações dessa linha do quadro comparativo foram obtidas em entrevistas junto a técnicos e conselheiros dos OP‟s. 73
Trata-se de tecnocratas da Prefeitura de Belo Horizonte, designados pela SCOPLAM.
158
ANEXO II - MECANISMOS DE ACCOUNTABILITY DOS OPs
PORTO ALEGRE BELO HORIZONTE GOIÂNIA SÃO PAULO RECIFE
PARTICIPAÇÃO POPULAR NO OP
Total de participantes 2001 – 45.000 2002 – 50.000 2003 – 52.000
99/2000 – 22.238 2001/2002 – 43.350 2003/2004 – 30.479
2001 – 20.182 2002 – 48.344 2003 – 4.75975
2001 – 34.000 2002/2003 – 55.000 2003/2004 – 80.000
2004/2005 – 100.00076
2001 – 42.800 2002 – 67.100 2003 – 69.500
Nº de Assembléias 32 Regionais e 12
Temáticas77 7078
2001 – 83 2002 – 82
2003 – 121
2001 – 191 2002/2003 – 386
2003/2004 – 45079
Ago.2003/mai.2004–389 2004 – 138
População total (Nº hab.) 1.360.590 2.238.526 1.093.007 10.434.252 1.422.905
Nº Eleitores (dez.2003) 988.348 1.647.331 776.906 7.595.920 997.305
Participação do eleitorado (2003)
5,26% 1,8% 6,22% (2002) 1,05% 6,96%
Nº Delegados 2001 – 450 2002 – 500 2003 – 520
2003/2004 – 2.01880 2001 – 759
2002 – 2050 2003 – 50481
2001 – 1076 2002 – 1134 2003 – 2131
2001 – 1.289 2002 – 2.123 2003 – 2.346
Nº Conselheiros82 88 2001/2002 – 315
2003/2004 – 29883
2001 – 78 2002 – 114 2003 – 72
2001 – 112 2002 – 139 2003 – 216
2001 – 107 2002 – 107 2003 – 106
75
De acordo com uma das assessoras da Coordenadoria do OP-Goiânia, a queda do número de participantes em 2003 teve dois motivos: (i) porque no ano de 2003 não houve
levantamento de demandas, nem reuniões de temáticas; (ii) aconteceu em 2003 o primeiro Congresso da Cidade de Goiânia, onde foi discutido a pauta das temáticas do OP sendo
que a população estava mais voltada para este evento (entrevista por e-mail em 02 jun. 2004). 76
O número de participantes no ano de 2004 é uma estimativa feita pela Coordenação do OP-SP. 77
Trata-se do mínimo de plenárias, assembléias, reuniões ou fóruns necessários para a elaboração do orçamento público municipal. Informação obtida junto a Assistente
Administrativa do GAPLAN, por via telefônica, em 26 maio 2004. 78
Esse número de reuniões, plenárias, assembléias e/ou fóruns se refere à reunião de abertura (01), às nove reuniões da Primeira Rodada, às 41 reuniões da Segunda Rodada, às
nove Caravanas, aos nove Fóruns Regionais e ao Fórum Municipal. Não estão aqui, portanto, contabilizadas as reuniões por bairros que ocorrem entre a primeira e a segunda
rodada, onde participam somente os bairros envolvidos no processo de orçamentação participativa, ou seja, aqueles que enviam às nove Regionais os formulários com as demandas
escolhidas pela população. 79
Para o OP – 2004/2005 a previsão é de 500 assembléias. 80
Trata-se do número de Delegados eleitos para os Fóruns Regionais. 81
O número total inclui os delegados regionais e temáticos, e não inclui os suplentes. 82
Nesse número total dos conselheiros estão incluídos os titulares e suplentes. 83
Trata-se do número de Delegados eleitos para as COMFORÇAS, ou seja, 20% dos Delegados presentes nas reuniões da segunda rodada.
159
PORTO ALEGRE BELO HORIZONTE GOIÂNIA SÃO PAULO RECIFE
EMPREENDIMENTOS84
Aprovados 10,68% do orçamento foi
planejado.
2001/2002 – 134 2003/2004 – 11485
Total: 969 (1993/2004)
2001/2002 – 142 2002/2003 – 249
2001–117(educ.);25 (saúde)
2001/2003 - 187
15,87% do orçamento foi planejado.
2001/2002/2003 – 48386
Percentual de concluídos
7,7% do orçamento foi alcançado.
Total de 72%.
2001/2002 – 33 Total: 687 ou 71%
(1993/2004)87
2001/2003 – Total: 83 ou 21,22%
2001 – 78,6% 2001/2003 – 72
concluídas e 21 em andamento88
13,37% do orçamento foi alcançado.
Total de 84%. 2001/2002/2003 – 260
PRIORIDADES TEMÁTICAS ELEITAS PARA A CIDADE89
Habitação (33,7%) Educação (18,7%)
Pavim. Comunitária (15%) Assist. Social (11,2%) San. Básico (11,2%)
Desenv. Econ. (3,1%)
Infra-estrutura (30,67%) Urbanização vilas (30,59%)
Saúde (20,74%) Educação (8,77%)
Cultura (3,21%) Social (2,88%)
Esporte/lazer (2,86%) Meio ambiente (0,28%)
Infra-estrutura urbana (pavimentação asfáltica) Saúde (construção de
postos de saúde) Educação (construção de escolas padrão e CMEI’s)
Educação Saúde & PSF90
Melhoria de bairros Habitação
Programas sociais
Pavimentação/Drenagem (29%); Habit. (11%); San.
Básico (13%); Saúde (11%); Educ. (8%);
contenção de encosta (10%); outros (18%) -
2001
84
Esse percentual de empreendimentos aprovados e concluídos é um importante indicador da capacidade de responsividade do poder público, porém, algumas questões precisam
ser destacadas como: (i) o percentual de obras não concluídas está ligado a fatores como processos licitatórios lentos ou a procedimentos ligados à indenizações de proprietários de
terrenos onde serão construídas as obras públicas etc; (ii) o percentual de obras concluídas deve levar em conta o tempo gasto para serem entregues pelo poder público à
comunidade; (iii) os valores percentuais são muito relativos, ou seja, se 71% é um número bem alto sob um ponto de vista, 29% também é elevado (praticamente 1/3) quando
analisado sob outro ponto de vista; (iv) o número de obras realizadas, quando comparado entre as cinco cidades, pode ser muito dispare pela própria metodologia que define o que
é uma obra ou um conjunto de obras, por exemplo, há cidade que considera o asfaltamento de uma rua uma obra, já outra cidade considera o asfaltamento das ruas de um bairro ou
região uma única obra. 85 Esses empreendimentos estão concentrados em 64 áreas prioritárias, representando 18,9% de todo o orçamento planejado. 86
Incluem o OP Regional, o OP Temático e o PPB (Programa Prefeitura-Bairro). 87 O total de obras decididas pelo OP-BH entre 1994 e 2004 foi de 969, sendo 687 concluídas (71%) e 282 em andamento. Em 2003/2004, 9,03% do orçamento foram alcançados
(percentual ainda muito pequeno porque as obras e empreendimentos definidos nesse período ainda estão em fase de licitação ou de execução, portanto, não podem ainda ser
contabilizados como obras concluídas). Informação obtida em palestra proferida por Maria Auxiliadora Gomes, Coordenadora de Participação Popular da SMPL, na FJP, em nov.
2003. 88
Sendo que em 2002 esses percentuais atingiram 90% das obras na área de educação e 68% de saúde. 89
Conforme um dos responsáveis pela área de comunicação da Coordenadoria do OP-SP, o OP de São Paulo não trabalha com percentuais pré-definidos para investimento em
cada área. Além disso, o OP de São Paulo no seu primeiro ano (2001/2002) só trabalhava as demandas de saúde e educação; no ano seguinte (2002/2003) foi incluída uma terceira
área conforme a escolha dos distritos (entraram habitação, melhoria de bairros e programas sociais); só no ano passado (2003/20004) é que foram incluídas todas as áreas sob a
alçada do governo municipal. Assim, somente para o primeiro período, dá pra saber quanto foi definido para uma das duas áreas em votação; Ainda assim, só é possível saber o
quanto foi DEFINIDO e não o quanto foi efetivamente INVESTIDO, pois não há ainda o balanço de execução orçamentária completo para o período 2001-2003. 90
No primeiro ano, o OP de São Paulo concentrou-se em apenas duas áreas temáticas: educação e saúde. A partir do segundo ano, o OP criou uma terceira prioridade que a
população das respectivas 31 Subprefeituras escolhem livremente.
160
Local onde se dá a accountability
Mecanismo de accountability
PORTO ALEGRE BELO HORIZONTE GOIÂNIA SÃO PAULO RECIFE
PLENÁRIAS, FÓRUNS ou
ASSEMBLEIAS TEMÁTICAS e/ou
REGIONAIS
Questões que são alvo de discussão entre os
Delegados do OP
Elegem-se as demandas e as prioridades, bem como a
prestação de contas da execução orçamentária
participativa do ano anterior.
As demandas são apresentadas por meio de formulários preenchidos
pelas lideranças comunitárias.
Na 2ª Rodada de Assembléias Regionais a
PMBH apresenta a disponibilidade de recursos
para obras do OP, além disso, são discutidas as principais propostas de
obras a serem realizadas em cada uma das sub-regiões, bem como a avaliação da sua viabilidade técnica.
Analisam-se as demandas e as prioridades e sua compatibilidade com a
disponibilidade de recursos, bem como a
apresentação de propostas de políticas
públicas sociais.
No ciclo devolutivo-temático os participantes
argumentam, questionam e tiram suas dúvidas. Além disso, na parte temática, opinam e propõem diretrizes para
as áreas de políticas urbanas e políticas sociais. Nesta fase
formam-se grupos que prosseguem discutindo e
elaborando relatórios (regionais, e ao final, um
global) que serão apresentados na fase
intermediária. Em maio, são
constituídos os Fóruns Regionais de
Delegados que, com representantes das
subprefeituras, governos locais e secretarias,
discutem a viabilidade de cada proposta.
Discute e propõe sobre a Lei de Diretrizes
Orçamentárias (LDO), sobre as matrizes da Lei
do Orçamento Anual (LOA), sobre as
alterações do Plano Plurianual (PPA),
propostas pelo governo. Discute o Plano de
Investimentos (PI) do OP ao longo de todo o ciclo
do OP. As Plenárias regionais discutem o município
como um todo, definindo políticas e diretrizes
setoriais.
161
Local onde se dá a accountability
Mecanismo de accountability
PORTO ALEGRE BELO HORIZONTE GOIÂNIA SÃO PAULO RECIFE
PLENÁRIAS, FÓRUNS ou
ASSEMBLEIAS TEMÁTICAS e/ou
REGIONAIS
Questões que são deliberadas pelos
Delegados do OP nos respectivos fóruns,
assembléias ou plenárias
Deliberam sobre impasses e dúvidas que possam surgir no processo de elaboração
do orçamento. Deliberam sobre critérios de seleção de demandas nas microrregiões e regiões da
cidade e também temáticas. Deliberam sobre alterações
no Regimento Interno do COP, bem como sobre
modificações no processo de orçamentação participativa.
Na 3ª Rodada de Assembléias Regionais
votam-se as obras a serem executadas nas respectivas regiões, além de elegerem-
se os delegados.
Deliberam somente sobre o Plano de Investimentos.
No ciclo territorial, aberto a toda a população, são votadas obras e serviços
nas áreas de competência municipal em duas rodadas de
assembléias, intermediadas por uma
rodada de negociação. A 1ª rodada deliberativa (em torno de março e abril), se dá nas 270
“zonas ODs” (unidades da pesquisa “Origem-Destino”, do Metrô),
quando já são votadas propostas e eleitos
delegados. É a chamada Rodada Intermediária.
Por fim, na 2ª rodada de assembléias
deliberativas, em junho, desta vez nos 96
distritos da cidade, são apresentados os
resultados da Rodada Intermediária e
escolhidas as propostas finais.
Ao longo de todo o ciclo do OP, os Delegados
deliberam sobre o Plano de Investimentos (PI),
bem como sobre propostas para a LDO, a
LOA e o PPA. Na 1ª Rodada de
Plenárias Regionais são definidas as prioridades
de investimentos setoriais.
Nas Plenárias Intermediárias são
definidas as obras e/ou ações de maior
prioridade dentro das prioridades temáticas
eleitas na Plenária Regional, além de
elegerem-se os delegados.
162
Local onde se dá a accountability
Mecanismo de accountability
PORTO ALEGRE BELO HORIZONTE GOIÂNIA SÃO PAULO RECIFE
PLENÁRIAS, FÓRUNS ou
ASSEMBLEIAS TEMÁTICAS e/ou
REGIONAIS
Formas de acompanhamento e
fiscalização realizadas pelos Delegados do OP
Via delegados: do Plano de Investimentos até a
conclusão das obras. Os Delegados compõem as Comissões Temáticas com o
objetivo de debater a construção de Diretrizes
Políticas. Estas Comissões poderão ser ampliadas com
pessoas da comunidade, podendo, inclusive,
desdobrar-se em Comissões de Acompanhamento das
Obras.
Na 1ª Rodada de Assembléias Regionais, a
SEPLAN, através da Coordenação do OP,
apresenta em cada uma das regionais o resultado do ano anterior, isto é, o número de obras aprovadas pelo OP na
regional e o seu encaminhamento – se a obra
se encontra em fase de licitação, de execução ou de
conclusão. Na 3ª Rodada de
Assembléias Regionais ocorrem as Caravanas das
Prioridades, onde os membros das comunidades de cada regional negociam entre si. Envolvem a visita
pelos delegados a cada uma das propostas de obras, propiciando o debate e
fazendo emergir propostas de obras ao final das visitas.
Via Delegados (do Plano de Investimentos até a conclusão das obras). Conjuntamente com a
CALOS que tem a obrigação de fiscalizar in
loco a execução das obras e serviços.
Os Delegados acompanham a
elaboração da proposta e da execução
orçamentária em suas respectivas áreas
territoriais e temáticas.
Via Delegados através de uma Comissão de Acompanhamento de
obras e ações previamente treinada
pelo TC do Estado (da elaboração do Plano de
Investimentos até a conclusão das obras). O
Fórum de Delegados acompanha a execução
das políticas públicas desenvolvidas no âmbito
municipal. Ao se definir as
prioridades e as obras antes da eleição dos
delegados, muda-se o papel dos mesmos, que passam de agentes para
fiscais da implantação das obras definidas.
163
Local onde se dá a accountability
Mecanismo de accountability
PORTO ALEGRE BELO HORIZONTE GOIÂNIA SÃO PAULO RECIFE
CONSELHOS DO OP
Formas de acompanhamento e
fiscalização do orçamento público
Acompanha a execução das obras aprovadas;
discute os critérios técnicos que viabilizam a execução de obras
aprovadas. Avalia e divulga a
situação das demandas do Plano de
Investimentos. Acompanha a execução
orçamentária anual, bem como fiscaliza o
cumprimento do Plano de Investimentos.
Ocorre por meio das COMFORÇAS: fiscaliza o
andamento das obras; acompanha o processo de licitação pública das obras; discute problemas técnicos
envolvidos nas obras com os órgãos técnicos da
prefeitura, em especial com a SUDECAP – empresa de obras da prefeitura de Belo
Horizonte. As Caravanas de
Prioridades, compostas pelos Delegados, visitam as
demandas; no Fórum Municipal de Prioridades
Orçamentárias a comunidade entrega ao
Prefeito o Plano de Obras do OP; as COMFORÇAS
aprovam o Ante-Projeto e a estimativa de custo; as
COMFORÇAS acompanham e fiscalizam a licitação e
execução das obras.
Ocorre por meio do COP + Delegados + CALOS -
Comissão de Acompanhamento das Licitações e Execuções das Obras e Serviços
Acompanha a execução orçamentária anual e
fiscaliza o cumprimento do Plano de Investimentos,
opinando sobre incrementos, cortes de
despesas e investimentos ou alterações no
planejamento. Ao término do mandato dos membros do COP,
estes criarão uma comissão que deverá
acompanhar sistematicamente o
processo de licitação, execução e fiscalização
das obras orçadas no ano referente aos seus
mandatos como conselheiros.
Ocorre por meio do CONOP.
A Coordenação do OP deverá criar um serviço de assessoria técnico-
jurídica pra o CONOP e para os fóruns de
Delegados, afim de auxiliá-los na elaboração e tramitação do Plano de Obras e Serviços, bem
como no acompanhamento e
fiscalização da execução física e orçamentária
deste.
Ocorre por meio do Conselho Municipal da Gestão Democrática do
Orçamento Público (COP)91 que acompanha a execução orçamentária
anual. Acompanha também a tramitação na Câmara
de Vereadores, dos projetos e das leis
orçamentárias municipais.
Acompanha de forma atualizada, através de
uma Comissão Especial, a real carência de cada
região.
91
COP – Em Recife é denominado de Conselho Municipal da Gestão Democrática do Orçamento Público.
164
Mecanismo de accountability PORTO ALEGRE BELO HORIZONTE GOIÂNIA SÃO PAULO RECIFE
PRESTAÇÃO DE CONTAS E FISCALIZAÇÃO POR EXIGÊNCIA
REGIMENTAL
Regimento Interno COP: Cap. I – art. 1º
Cap. II – art’s. 8º. Cap. III – art. 5º e 11º, incisos
V, VIII e XV. Cap. V – Seção 2ª: art. 25º,
alínea p; Regras Gerais OP:
Cap. II – art. 42º e 45º.
Regimento do OP92:
Cap. Do Processo do OP Regional:
Art. 2º, inciso I. Art. 4º, alínea a.
Art. 5º. Regimento Interno da
Comissão Municipal do OP:
Arts. 2º, 3º e 4º. Diretrizes p/
acompanhamento do OP em nível regional:
Incisos I, II (alíneas a, c, d, e), VI (alíneas a, b, c, e, g),
VII (alínea g)
Regimento Interno dos Fóruns de Deleg. do OP:
Caput. Cap. I – art. 1º.
Cap. V – art. 8º, inciso III. Regimento Interno do
Conselho do OP: Cap. I – art. 1º.
Cap. III – art. 4º, incisos I, II, VII (parág. Único), XIII,
XIV e XV. Cap. VI - art. 9º, incisos IV,
V, VI, VII e VIII. Regimento da CALOS:
Cap. I - art. 1º. Cap. III - art. 3º.
Regimento Interno CONOP:
Cap. I – art. 3º, inciso I. Cap. II – art. 5º.
Cap. III – seção 1ª, art. 11º, inciso V.
Regimento Interno COP:
Cap. I – art. 1º. Cap. II – art. 6º, incisos
III e IX. Cap. III – art. 7º, inciso II;
seção I, art. 9º, inciso VII; seção II, art.11º,
Parág. Único; art. 12º, Parág. Único.
Cap. V - art. 21º. Cap. VI – art. 28º, inciso
III. Cap. VIII, seção III, subseção I, art. 38º,
inciso III.
Outros agentes de accountability Local onde se dá a accountability
CONTROLE SOCIAL SOBRE O PROCESSO DE ORÇAMENTAÇÃO PARTICIPATIVA
Conselhos setoriais e
Comissões de Acompanhamento de Obras
Conselho da Cidade93 e
Conselhos setoriais
Assembléias Populares Regionais.
CALOS - Comissão de Acompanhamento das
Licitações e Execução das Obras e Serviços.
Conselhos setoriais
Conselhos setoriais
Conselhos setoriais e
Comissão de Acompanhamento das
Obras.
92
Definido também no Plano Regional de Empreendimentos do OP, sendo que na 1ª Rodada Regional a PMBH informa qual o recurso disponível. 93
O Conselho da Cidade tem caráter consultivo. Nele se discutem as políticas públicas municipais mais gerais de forma intersetorial. Assim, pensa-se a cidade como um todo. Está
dividido em Comissões (Políticas Sociais, responsável pelo programa BH-Cidadania que tem interface com o OP; Políticas Urbanas; Planejamento do Desenvolvimento Urbano,
tendo composição paritária de representantes governamentais [Poder Executivo: Secretários e Coordenação Regional], Movimento Popular [Regional e Setorial], Membros das
Regionais [geralmente das COMFORÇAS], Organizações de abrangência municipal [CDL, PUC, FJP, UFMG, COPASA etc] e Câmara Municipal). Informações obtidas através
de entrevista por via telefônica com a assessora da Coordenação de Participação Popular do OP-BH, 19 maio 2004.
165
Mecanismo de accountability
Momento em que se dá a
accountability94 PORTO ALEGRE BELO HORIZONTE GOIÂNIA SÃO PAULO RECIFE
PRESTAÇÃO DE CONTAS E
FISCALIZAÇÃO
Apresentação da proposta orçamentária
A proposta orçamentária do município, confeccionada no
GAPLAN – Gabinete de Planejamento –, tem como
base as decisões sobre hierarquização e prioridades
de obras tomadas nas assembléias intermediárias.
No 2º trimestre o Poder Executivo propõe um Plano de
Investimentos, assim a proposta orçamentária final, elaborada pela prefeitura, é
então revista pelo COP.
Ocorre na 1ª Rodada Regional (plenária), quando
a SEPLAN, através da Coordenação do OP,
apresenta em cada Regional o resultado do ano anterior
(número de obras aprovadas e seu encaminhamento: licitação, execução ou
conclusão).
Ocorre em Assembléias Populares Regionais até o
final do mês de abril.
Ocorre em dezembro e é feita pela Prefeitura.
Ocorre em dezembro quando o Plano de
Investimentos é apresentado nos Fóruns
e no COP. Ocorre na 2ª Rodada, no
Fórum Regional de Delegados, quando a
prefeitura presta contas e apresenta o quadro orçamentário do ano
seguinte.
94
Aqui o quadro sofre uma mudança estrutural, pois procura precisar o momento dentro do ciclo do OP em que se dá a accountability.
166
Mecanismo de accountability
Momento em que se dá a
accountability PORTO ALEGRE BELO HORIZONTE GOIÂNIA SÃO PAULO RECIFE
PUBLICIZAÇÃO DO PROCESSO DE
ORÇAMENTAÇÃO PARTICIPATIVA
Por exigência regimental
Regimento Interno do COP: Cap. II – art. 7º e 8º. Cap. III – art. 11º, inciso XII. Seção 2ª, art. 25º, alínea i, t. Regras Gerais do OP: Cap. II – art. 37º, alínea c. Cap. III – art. 45º.
Regimento Interno da Comissão Municipal do OP: Arts. 3º, 4º e 11º (parág. 1º).
Regimento Interno dos Fóruns de Delegados do OP: Cap. IV – inciso III Cap. V – inciso IV Cap. VI – art. 11º Regimento Interno do COP: Cap. III – art. 4º, incisos IV e XI. Cap. VI - art. 9º, inciso IX. Seção II - art. 10º, incisos IV, V e VII. Seção III - art. 14º, incisos I e II. Regimento da CALOS: Cap. I - art. 1º, parágrafos 1º e 2º; art. 4º
Regimento do COP: Cap. II – art. 10º. Cap. III, seção 1ª, art. 11º, inciso VI.
Regimento Interno do OP: Cap. III – seção I, art. 9º, inciso X; seção II, art. 14º. Cap. IV - art. 18º, parág. 3º; art. 19º, caput. Cap. V - art. 27º. Cap. VI – art. 28º, incisos II. Cap. VIII – seção II, art. 36, parág. 1º, seção II, art. 37, incisos I e IV. Cap. VIII – subseção II, art. 39º, inciso III.
TRANSPARÊNCIA DA
ORÇAMENTAÇÃO PÚBLICA
Quando e/ou onde se dá a discussão em
torno da Matriz Orçamentária
Ocorre em agosto e setembro Ocorre no âmbito do Conselho da Cidade.
Ocorre até 30 dias antes do envio da LDO à Câmara Municipal.
Se dá entre janeiro e junho, ao longo dos
ciclos devolutivo-temático e territorial,
bem como nas Rodadas Intermediárias.
Ocorre no âmbito dos Fóruns Regionais e
Temáticos, e do COP em dezembro. Ocorre em
agosto/setembro no COP.
167
Mecanismo de accountability
Momento e/ou local em que se
dá a accountability
PORTO ALEGRE BELO HORIZONTE GOIÂNIA SÃO PAULO RECIFE
TRANSPARÊNCIA DA
ORÇAMENTAÇÃO PÚBLICA
Quando e/ou onde se dá o detalhamento do
Plano de Investimentos
Ocorre em outubro e dezembro
Ocorre no Fórum Regional de Prioridades Orçamentárias
Ocorre a partir da 3ª Rodada de Assembléias
Regionais.
Ocorre em agosto/setembro,
quando o Plano de Obras e Serviços é
fechado entre o CONOP, as secretarias e as
subprefeituras.
Ocorre entre março e maio nas Plenárias
Regionais.
Prestação de contas feita direta ou
indiretamente pelo Prefeito e/ou Secretários
Durante todo o ciclo, os representantes do Poder
Executivo se fazem presentes nas assembléias e reuniões. Anualmente, até 20 de abril, faz-se a prestação de contas do PI e de todo o Orçamento
Municipal nas reuniões preparatórias regional e
temática.
Definida no Plano Regional de Empreendimentos do OP, Pág. 05 (Fluxograma) : na 1ª Rodada Regional a
PMBH informa qual o recurso disponível, e através
de publicações como o Plano Regional de
Investimentos do OP.
Em Assembléias Populares Regionais, o Poder Executivo presta
contas do Plano de Investimentos e da
realização do orçamento municipal do ano anterior. Em reuniões do COP.95
No ciclo devolutivo-temático é feita uma prestação de contas
regionalizada, isto é, em cada subprefeitura, com exposições detalhadas e exibição de fotos/vídeos
e com a presença da população e de agentes
do governo. Através de publicações como o Plano de Obras
e Serviços do OP.
Na 2ª Rodada, no Fórum Regional de Delegados,
quando a prefeitura presta contas e
apresenta o quadro orçamentário do ano
seguinte.
Prestação de contas feita via portal na internet (site) ou correio eletrônico
www.portoalegre.rs.gov.br/op www.portoalegre.rs.gov.br/
op/investimentos/acomp.asp
www.pbh.gov.br (correio eletrônico: [email protected])
www.goiania.go.gov.br (correio eletrônico:
[email protected]) www.prefeiturasp.gov.br/
www.recife.pe.gov.br (correio eletrônico:
95
Segundo uma das Conselheiras do OP-Goiânia (entrevista feita por contato telefônico, 13 maio 2004), o Poder Executivo de Goiânia induz a população a discutir e deliberar
somente sobre aquilo que lhe interessa em termos de obras e empreendimentos públicos. O COP é praticamente inoperante. Além disso, os recursos previstos para o OP nem
sempre são totalmente alocados nas obras e empreendimentos definidos pela população, ocorrendo também, inclusive, o desvio de recursos rubricados da educação e da saúde,
para a realização de investimentos do OP. Ainda segundo ela, a população deseja muito ter o controle sobre o processo de orçamentação pública municipal, mas não se sente
preparada tecnicamente para isso.
168
Mecanismo de accountability PORTO ALEGRE BELO HORIZONTE GOIÂNIA SÃO PAULO RECIFE
TRANSPARÊNCIA DA
ORÇAMENTAÇÃO PÚBLICA
Outros meios de fiscalização, de
prestação de contas e de controle social a
disposição da população em geral
São 16 telecentros distribuídos pela cidade, com previsão de
26 telecentros até final de 2004.
Uma média de 15 mil cidadãos/mês acessam os
terminais, sendo que cada um conta com 12 computadores
com acesso gratuito a internet, mais scanner e impressora.
Visita para inspeção das obras por convocação do Governo
Municipal e com apoio logístico da CRC.
Visita as prioridades – Caravana das Prioridades. Para cada região, após a 2ª Rodada, elegem-se 25 obras
(5 de cada sub-região). Participam os Delegados eleitos na 2ª Rodada que
defendem suas respectivas obras. A logística de apoio às Caravanas é dada pela
PMBH.
Caravana de Visita às Obras – participam
Delegados, Conselheiros e membros da CALOS.
São 108 Telecentros distribuídos pelas áreas de maior carência sócio-
econômica. Todos possuem entre 10 e 20
computadores com acesso livre e gratuito à internet (parceria com a “ig.com”). São resultado
do Plano de Inclusão Digital e-cidadania,
envolvendo “jornalismo comunitário”
(www.telecentros.sp.gov.br).
Há um projeto de implantação de 18
contâiners com microcomputadores que ficarão disponíveis para
o livre acesso da população.96
96
Entrevista por via telefônica, 13 maio 2004.
169
Mecanismo de accountability
Local onde se dá a accountability
PORTO ALEGRE BELO HORIZONTE GOIÂNIA SÃO PAULO RECIFE
PUBLICIZAÇÃO DO PROCESSO DE
ORÇAMENTAÇÃO PARTICIPATIVA
PUBLICAÇÕES, EVENTOS E MATERIAIS
USADOS PARA A PUBLICIZAÇÃO
Plano de Investimentos e
Serviços.
Regimento Interno do OP.
Relatório Anual sobre
Demandas Pendentes.
Portal do OP na Internet com
balancetes, tabelas, gráficos e quadros
sobre todo o processo de orçamentação
participativa, desde a definição das
prioridades até a conclusão das obras.
Plano Regional de Empreendimentos do OP.
Portal do OP.
Revista Pensar BH.
Cartilhas com as Diretrizes e
a Metodologia do OP.
Outdoors e Placas informativas sobre as obras
do OP.
Portal do OP na Internet com balancetes, tabelas, gráficos
e quadros sobre todo o processo de orçamentação
participativa, desde a definição das prioridades até
a conclusão das obras.
Revista Goiânia: dedicada à questão
orçamentária municipal e ao OP em especial, com fotos, gráficos e
tabelas sobre todo o processo de
orçamentação participativa.
Vídeos, murais com fotos e banners com imagens das obras
do OP.97
Portal do OP na Internet com
balancetes, tabelas, gráficos e quadros
sobre todo o processo de
orçamentação participativa, desde a
definição das prioridades até a
conclusão das obras.
1.Boletins/folderes/folhetos/cartazes explicativos p/ distribuição maciça c/ o
intuito de divulgar o processo e reforçar a comunicação do governo c/ a população; 2. Telemarketing ativo
(Central 156), convocando a população;
3. Vídeos explicativos e veiculação de spots institucionais em rádios de audiência popular. 4. Faixas de
divulgação em parceria com a CET; 5. Releases semanais à imprensa
(rádio, jornais, TV e internet) divulgando o processo do OP e
inaugurações de obras votadas em anos anteriores; 6. Publicação do Plano de Obras e do Regimento
Interno; 7. Incursões na periferia na forma de intervenções e eventos como “Vivacidade” e saídas de camionetes c/ equipamentos audiovisuais (telão,
alto-falantes etc) p/ promover iniciativas culturais locais e convocar a população a participar das reuniões; 8. Publicizar e disponibilizar informações
referentes a execução de obras e situação das demandas na internet, na
página da Prefeitura.98
Informativo em forma de cartilha distribuído à população no ato do
recebimento das guias de pagamento do IPTU e também distribuída em pontos estratégicos da
cidade como semáforos e praias. Além de ser
publicado nos jornais de grande circulação.
Em 2003, foi publicado o Plano de Investimentos,
com a prestação de contas de todas as obras
do OP desde 2001 (tiragem de 3000
exemplares).
Cartilha “Balanço dos 3 anos de OP no Recife”, disponibilizada no portal
do OP na internet.99
97
Entrevista por via telefônica, 18 maio 2004. 98
As ações em comunicação e divulgação coordenadas pelo COP (metas para 2004) buscam desenvolver ações estratégicas visando intensificar a divulgação do ciclo do OP 2004,
incentivar a participação da população e prestar contas da situação das obras e serviços do OP 2003 votadas nos anos anteriores. 99
Entrevista por via telefônica, 13 maio 2004.
170
Mecanismo de accountability PORTO ALEGRE BELO HORIZONTE GOIÂNIA SÃO PAULO RECIFE
PUBLICIZAÇÃO DO PROCESSO
DE ORÇAMENTAÇÃO PARTICIPATIVA
CAPACITAÇÃO TÉCNICA E
INFORMACIONAL100
Cursos de qualificação técnica em área orçamentária,
organizados pelo Poder Executivo.
Seminários sobre o processo de orçamentação
e curso “Escola de Participação Popular”,
ambos organizados pela PMBH.101
Curso de formação “Escola de Participação”:
uma iniciativa de discussão permanente dos agentes sociais sobre os
grandes temas relacionados à
participação política popular.
Seminários organizados pelo COP,
através da sua Comissão Paritária de Coordenação, sobre a
dinâmica do OP, do orçamento público e
sobre as políticas públicas, sempre no início de cada gestão
do Conselho. Também deverão ser realizados seminários
e debates com a Equipe Responsável
pelo OP (EROP).
A COP promoverá seminários e fóruns
sobre Democracia Participativa, no âmbito do convênio com a UFMG.
O OP Criança – dirigido a educadores(as) da rede municipal e a alunos do ensino fundamental, com assessoria do Instituto Paulo Freire,
visa possibilitar intervenções dos jovens n formulação e implementação de políticas públicas que lhes digam
respeito, além de propiciar oportunidades de convivência e
educação cidadã.102
Seminários de treinamento e
capacitação dos Delegados e Conselheiros,
organizados pelo TC do Estado.
Seminários e ciclos de capacitação oferecidos pelo Poder Executivo
Municipal. Seminário Anual sobre a
dinâmica do OP, organizado pela
coordenação do COP. Seis ônibus oferecem cursos itinerantes de
capacitação em informática para a
população mais carente.
100
A capacitação técnica e informacional é fundamental para a eficácia do processo de orçamentação participativa e para fomentar a accountability, pois é através da preparação e
qualificação técnica e informacional da população, em geral, que será possível discutir, deliberar, decidir, acompanhar e fiscalizar a aplicação dos recursos públicos alocados para o
OP. As pessoas comuns precisam, primeiramente, saber o que é um orçamento público, suas receitas, suas despesas, as fontes tributárias, os compromissos constitucionais com
educação, saúde e pagamento de pessoal entre outras, bem como conhecer como se dá um processo de execução orçamentária, respeitando as etapas legais como licitação,
execução, conclusão e prestação de contas. Nesse sentido, a capacitação técnica e informacional é um importante processo de publicização do orçamento público. 101
Entrevista por via telefônica com um membro da equipe de planejamento do OP-BH, 12 maio 2004. 102 As Ações referentes à capacitação e formação geral têm como objetivo geral contribuir para estimular a participação ativa dos delegados e conselheiros do OP nos processos e
espaços de discussão e deliberação abertos com o OP na cidade. Através de avaliações de impacto de curto prazo, constatou-se que os participantes das atividades de capacitação e
formação têm uma melhor compreensão do processo do OP, da economia e do ciclo orçamentário do município, têm melhor atuação nos processos de negociação entre população
e governo e, principalmente, apreendem a importância de seu papel como elementos fundamentais da democratização e do controle social. Por fim, através de Convênios de
natureza acadêmica com universidades e instituições como a Universidade Brown (EUA), o setor de Pós-graduação em Ciências Sociais da PUC/SP, CEBRAP, Polis, UFMG,
entre outros institutos de pesquisa, a prefeitura de SP procura capacitar os delegados, conselheiros e cidadãos participantes do OP, em geral.
171
Mecanismo de accountability
Agentes responsáveis
PORTO ALEGRE BELO HORIZONTE GOIÂNIA SÃO PAULO RECIFE
PUBLICIZAÇÃO DO PROCESSO DE
ORÇAMENTAÇÃO PARTICIPATIVA
PUBLICIZAÇÃO DO PROCESSO
DE ORÇAMENTAÇÃO
PARTICIPATIVA VIA DELEGADOS, CONSELHEIROS OP ou OUTROS
AGENTES PÚBLICOS
Os delegados divulgam e informam sobre
assuntos referentes ao OP.
Apóiam os Conselheiros na informação e
divulgação para a população dos assuntos
tratados no COP. Os conselheiros
solicitam às Secretarias e Órgãos do governo,
documentos imprescindíveis à
formação de opinião dos Conselheiros no que
tange fundamentalmente a questões complexas e
técnicas. Organizam, anualmente,
Seminário de Qualificação sobre a
dinâmica do OP, sempre no início de cada gestão do COP, com o objetivo
de ampliar o conhecimento dos
Conselheiros.
Nas nove Regionais, os Gerentes são obrigados a disponibilizar informações sobre as obras referentes
à Regional.
Divulgam a situação das demandas do Plano de Investimentos do ano
anterior (executadas, em andamento, prazo de
conclusão, licitadas e não realizadas) a partir das
informações prestadas pelo município, quando da
apresentação da matriz orçamentária do ano
seguinte. A Secretaria Executiva do COP deve fornecer aos
Conselheiros, cópias dos editais de licitação das obras com local e data da abertura
dos envelopes com as propostas, bem como
organizar e manter toda a documentação e informação
do COP, propiciando livre acesso aos mesmos. Também divulgam os
vencedores dos editais das demandas constantes do Plano de Investimentos e
dar acesso aos respectivos contratos.
O COP deve divulgar e informar a população sobre
as suas atividades e do processo do OP através de contratos com os meios de
comunicação.
Os delegados(as) e conselheiros(as) do OP
participam, sim, ativamente do processo de divulgação e
acompanhamento do OP. Os delegados, nos fóruns
regionais de delegados fazem reuniões periódicas para
acompanhar, na medida do possível, a execução das obras em suas regiões.
Obviamente o processo ainda é incipiente do ponto de vista do controle local, estritamente falando. Mas isso se deve, em
parte, ao fato de as subprefeituras serem uma
invenção recente e, conseqüentemente, o controle
local que sequer podia ser exercido. Quanto aos
conselheiros(as) do OP, eles mantêm um calendário intenso de reuniões com secretários e subprefeitos, de modo que isso
é, sem dúvida, elemento de publicização e transparência da gestão. É lógico que há
lacunas, mas o processo do OP prevê justamente ocasiões para que as lacunas sejam a
cada dia menores uma vez que abre à população a
possibilidade de conversar diretamente com os gestores públicos, que devem, por sua vez, prestar contas, bem ou mal, à essa população (no
caso, os conselheiros).
Divulgam nas reuniões do Fórum as atas das
assembléias anteriores com as deliberações e
encaminhamentos. Divulgam a situação das demandas contidas no Plano de Investimentos
do ano anterior executadas e em
andamento, os prazos de conclusão das obras
licitadas e não realizadas a partir das informações
prestadas pelo município. Solicitam às secretarias e
órgãos do governo, documentos
imprescindíveis à formação de opinião dos
conselheiros, fundamentalmente em
questões, cujo nível técnico e de
complexidade são elevados.
172
ANEXO III - RELAÇÃO DE ENTREVISTADOS103
Alba Valéria Lemes Lauria – Conselheira do OP – Goiânia: pessoalmente, nov. 2003.
Altamiro Fernandes – Assessor Participação Popular OP – Goiânia: por telefone, mar. 2004.
Aluísio Eustáquio de F. Marques – Sec. Planejamento da PMBH: pessoalmente, nov. 2003.
Andréa Maria – Secretária do COP – Recife: por telefone, mar. 2004.
Cristóvão Mendes – Conselheiro OP – Recife: por telefone, mar. 2004.
Carlos Thadeu C. de Oliveira – Coord. OP – SP: por e-mail, abr. 2004.
Dalva Teixeira D‟Ávila – Assessora do GAPLAN (PMPOA): por telefone, mar. 2004.
Derci Batista Vaz – Coord. Administrativo do OP – Goiânia: por telefone, mar. 2004.
Dorvalino Soares – Membro da COMFORÇA do OP – BH: pessoalmente, nov. 2003.
Edílson Ferreira da Silva – Conselheiro OP – Recife: por telefone, mar. 2004.
Fernando Silva Teles – Departamento Comunicação OP – Goiânia: por telefone, mar. 2004.
Fernando Silva Sales – Coordenador Planejamento OP – Goiânia: por e-mail, abr. 2004.
Isabel C. R. C. Frontana – Assessoria Coordenadoria OP – SP: pessoalmente, nov. 2003.
José Augusto Miranda – Coordenador Regional OP – Recife: pessoalmente, nov. 2003.
José Benedito de Oliveira – Conselheiro Temático do OP – POA: por telefone, mar.2004.
José Magalhães Faria – Diretor Prog. Orç. (SEPLAN) – Goiânia: por telefone, mar. 2004.
Julio Millan Morais – Assessoria Coord. Part. Popular do OP – BH: por e-mail, abr. 2004.
Leda de Souza Costa – Membro COMFORÇA OP – BH: pessoalmente, nov. 2003.
Luciano Guedes – Conselheiro do OP – SP: pessoalmente, nov. 2003.
Márcia da Silva Quadrado – Coord. Plan. Estrat. (GAPLAN – POA): pessoalmente, nov.2003.
Margarida Maria Silva – Conselheira OP – Recife: por telefone, mar. 2004.
Maria Auxiliadora Gomes – Coord. Part. Popular do OP – BH: pessoalmente, nov. 2003.
Maria Damasceno Camargo – Coord. Reg. SW1 do OP – Goiânia: por telefone, mar. 2004.
Marilda Nogueira – Coordenadora Geral do OP – Goiânia: por e-mail, abr. 2004.
Mauro Chaves – Diretor de Metodologia OP – Recife: por telefone, mar. 2004.
Natalício de Jesus – Membro da COMFORÇA do OP – BH: pessoalmente, nov. 2003.
Paula Romanelli Simões – Asses. Coord. Part. Popular do OP – BH: por telefone, mar. 2004.
Patrícia Mariano – Assessora da Coordenadoria do OP – Goiânia: por e-mail, abr. 2004.
Rosana Bacarini – Assessora da Coordenadoria do OP – BH: por e-mail, abr. 2004.
Tarcísio Flávio Paes de Lira – Conselheiro OP – Recife: por telefone, mar. 2004.
103
De um total de 40 entrevistas, foram citados aqui somente os nomes dos entrevistados que assim autorizaram.