1

บทท 1

บทน ำ

1.1 ควำมเปนมำและควำมส ำคญของปญหำ

รฐประศาสนศาสตร (Public Administration) คอวชาความรวาดวยการบรหารงานภาครฐหรอการ

บรหารรฐกจทมลกษณะเปนสหวทยาการ (Interdisciplinary Science) โดยน าความรจากหลากหลายสาขาวชา

โดยเฉพาะจากสงคมศาสตรดวยกนมาประยกตใชในการศกษาพฤตกรรมหรอปรากฏการณทเกดขนในการ

บรหารงานภาครฐ ซงทผานมาองคความรทางรฐประศาสนศาสตรมพฒนาการตลอดจนมแนวคด ทฤษฎ

หลกการตางๆ เกดขนในแตละยคสมยหรอแตละกระบวนทศน (Paradigm) เปนจ านวนมาก ซงหลายแนวคด

ทฤษฎ และหลกการตางๆ ทถกพฒนาขนในอดตเหลานนกถกทาทาย วพากษวจารณจากนกวชาการในยคตอๆ

มาในหลากหลายแงมม ทงในเชงจดเนน (Focus) และปรมณฑล (Locus) ทางวชาการทไมชดเจน ความสบสน

วนวายในความเปนวชาชพ (Professional) ความเปนสภาษต (Proverb) และความขดแยงกนเองของหลกการ

บรหาร จนถงกบถกทาทายในความเปนศาสตรและเกดวกฤตการณเอกลกษณของวชาขนตามมา ซงนกรฐ

ประศาสนศาสตรตางพยายามหาทางออกและแสวงหาเอกลกษณของวชา ตลอดจนพฒนาองคความรใหมๆ

เรอยมา ตงแตยคทเปนแนวคดรฐประศาสนศาสตรแนวดงเดม (Old Public Administration : OPA) ทเนนการ

บรรลผลของการบรหารตามหลก 3 E’s คอประสทธภาพ (Efficiency) ประสทธผล (Effectiveness) และ

ประหยด (Economy) มาสแนวคดรฐประศาสนศาสตรแนวใหม (New Public Administration : NPA) ทเนน

ความรทสอดคลองกบปญหาสงคม (Social Relevant) ความเปนธรรมทางสงคม (Social Equity) คานยม

(Values) ผน าการเปลยนแปลง (Change Agent) และนโยบายสาธารณะ (Public Policy) ตอมาเกดแนวคดการ

จดการภาครฐแนวใหม (New Public Management : NPM) ทใหความส าคญการบรหารมงผลสมฤทธ (Results

Oriented) ทสามารถวดผลส าเรจไดจากการมตวชวด (KPI) ทชดเจน การสรางระบบราชการใหมลกษณะเหมอน

เอกชน (Business-like Approach) ทน าวธการและเทคนคทางเศรษฐศาสตรและบรหารธรกจมาประยกตใชใน

ภาครฐ ซงจากแนวคดตางๆ เหลานไดสะทอนใหเหนถงพฒนาการและความหลากหลายในองคความรทางรฐ

ประศาสนศาสตร

2

ในชวงปลายทศวรรษท 1990 ถงตนทศวรรษท 2000 นกวชาการจ านวนหนงหนมาสนใจและพฒนา

แนวคดการบรการสาธารณะแนวใหม (New Public Service : NPS) น าโดย Janet V. Denhardt and Robert B.

Denhardt โดยเปนแนวคดในเชงวพากษการจดการภาครฐแนวใหม (NPM) ซงการบรการสาธารณะแนวใหม

(NPS) นมพนฐานความคดมาจากแนวคดประชาธปไตยแบบมสวนรวมของพลเมอง ตวแบบชมชนและประชา

รฐ มนษยนยมองคการ รฐประศาสนศาสตรแนวใหม และแนวคดรฐประศาสนศาสตรหลงยคสมยใหม

(postmodern) โดยสาระส าคญของ NPS จะเนนในเรองคณคาความเปนประชาธปไตย ใหความส าคญกบการม

สวนรวมของประชาชน มองประชาชนในฐานะทเปนเจาของการบรการสาธารณะทภาครฐมหนาทรบใชหรอ

ตอบสนองความตองการของประชาชน ประชาชนจงมความเปนพลเมองทไมใชลกคาของหนวยงานภาครฐ มอง

คณคาของการบรการมคามากกวาผลตภาพการผลต แตอยางไรกตามแนวคดดงกลาวยงเปนเรองเกยวกบคานยม

ทนกวชาการแตละคนตางมมมมองและน าเสนอผลงาน ตลอดจนสาระส าคญไวแตกตางกน ดวยเหตน การวจย

โดยการสงเคราะหแนวคดการบรการภาครฐแนวใหม เพอวเคราะห แยกแยะ และหาขอสรปของแนวคดการ

บรการสาธารณะแนวใหมจงเปนเรองทมความส าคญและนาสนใจ เพอใหไดมาซงการเพมพนความรทางรฐ

ประศาสนศาสตรและองคความรเกยวกบแนวคดการบรการสาธารณะแนวใหมใหมขอสรปทมความชดเจนมาก

ขน ตลอดจนมความสอดคลองสมพนธกน ซงจะชวยกอใหเกดความรความเขาใจทตรงกนในเชงวชาการทางรฐ

ประศาสนศาสตรเกยวกบแนวคดการบรการสาธารณะแนวใหมตอไป

1.2 วตถประสงคกำรวจย

ในการวจยเรอง การสงเคราะหแนวคดการบรการสาธารณะแนวใหมมวตถประสงค 3 ประการ คอ

1.2.1 เพอศกษาและวเคราะหเปรยบเทยบแนวคดการบรการสาธารณะแนวใหมกบแนวคดทาง

รฐประศาสนศาสตรอนๆ

1.2.2 เพอสงเคราะหและสรปองคความรเกยวกบแนวคดการบรการสาธารณะแนวใหม

1.3 ขอบเขตของกำรวจย

การวจยเรองการสงเคราะหแนวคดการบรการสาธารณะแนวใหมมขอบเขตของการวจยในสวนเนอหา

คอการศกษาองคประกอบและสาระส าคญของแนวคดการจดบรการสาธารณะแนวใหม รวมถงแนวคดท

เกยวของกบการบรการภาครฐแนวใหม ตงแตแนวคดรฐประศาสนศาสตรดงเดม (OPA) รฐประศาสนศาสตร

3

แนวใหม (NPA) การจดการภาครฐแนวใหม (NPM) โดยศกษาขอสรปแนวคดตางๆ เหลาน เพอน ามาใช

วเคราะหเปรยบเทยบกบการจดบรการสาธารณะแนวใหม (NPS) ส าหรบประชากรทใชในการศกษาคอหนงสอ

ต ารา วารสารและบทความทางวชาการเกยวกบการบรการสาธารณะแนวใหม ไมนอยกวา 10 เลม/เรอง ในสวน

การวเคราะหขอมลใชวธการวเคราะหเนอหา (content analysis)

1.4 กรอบแนวคด

กรอบแนวคดทใชในการศกษาวจยครงนคณะผวจยน าแนวคดการบรการสาธารณะแนวใหม (New

Public Service : NPS) ของ Janet V. Denhardt and Robert B. Denhardt มาใชเปนหลก โดยมการใชแนวคดการ

บรการสาธารณะแนวใหมของนกวชาการคนอนๆ มาเปนสวนเสรมหรอเปนสวนประกอบในการวเคราะหและ

สงเคราะห ตลอดจนน าแนวคดรฐประศาสนศาสตรแนวดงเดม (Old Public Administration : OPA) แนวคดรฐ

ประศาสนศาสตรแนวใหม (New Public Administration : NPA) และแนวคดการจดการภาครฐแนวใหม (New

Public Management : NPM) มาใชในสวนของการวเคราะหเปรยบเทยบความเหมอนและความแตกตางกบ

แนวคดการบรการสาธารณะแนวใหม (New Public Service : NPS) ในประเดนทส าคญๆ คอ การรบใช

ประชาชนมากกวาการควบคมดแล การมองพลเมองทไมใชลกคา การคนหาผลประโยชนสาธารณะ คานยม

ความเปนพลเมองกบผประกอบการ การคดเชงกลยทธแตปฏบตในเชงประชาธปไตย การใหคณคาความเปน

พลเมองมากกวาผลตภาพ และการตระหนกถงความรบผดชอบตอสาธารณะ

1.5 นยำมศพท

แนวคดทางรฐประศาสนศาสตรไมวาจะยคใดๆ ตางพยายามแสวงหาแนวทางจดบรการสาธารณะเพอ

ตอบสนองความตองการและแกไขปญหาความเดอดรอนของประชาชน แตอยางไรกตามแนวคดแตละแนวคดก

มจดเนน คานยมหรอเปาหมายทางการบรหารทแตกตางกนไป ดงนยามตอไปน

1.5.1 รฐประศาสนศาสตรดงเดม (Old Public Administration : OPA) หมายถงแนวคดทางรฐประศาสน

ศาสตรตงแต ค.ศ. 1887 จนถง ค.ศ. 1968 ซงในชวงนมแนวคด ทฤษฎและหลกการทางรฐประศาสนศาสตร

เกดขนมากมาย โดยแนวคดทเกดขนดงกลาวตางมงใหความส าคญกบการบรหารภาครฐโดยบรรลคานยมหรอ

เปาหมายหลก 3 ประการ คอ ประสทธภาพ (Efficiency) ประสทธผล (Effectiveness) และประหยด (Economy)

4

1.5.2 รฐประศาสนศาสตรแนวใหมหรอการบรหารรฐกจใหม (New Public Administration : NPA) คอ

แนวคดทางรฐประศาสนศาสตรซงเกดขนจากผลการประชมของนกรฐประศาสนศาสตรทหอประชมมน

นาวบรค สหรฐอเมรกา เมอ ค.ศ. 1968 โดยแนวคดนใหความส าคญกบการบรหารทมงเนนการแกปญหาหรอ

ตอบสนองความตองการของประชาชน ความเปนธรรมทางสงคม (social equity) การเปลยนแปลงและนโยบาย

สาธารณะ โดยมคานยมทส าคญทสดทางการบรหารคอการเสรมสรางความเปนธรรมทางสงคม

1.5.3 การจดการภาครฐแนวใหม (New Public Management : NPM) เปนแนวคดทางการบรหารภาครฐ

ทเกดขนอยางชดเจนในชวงทศวรรษท 1980 ไดรบอทธพลมาหลากหลายแนวคดโดยเฉพาะจากเศรษฐศาสตรน

โอคลาสสกและการจดการนยม (managerialism) มงเนนในเรองผลลพธและผลสมฤทธของงาน โดยน าแนวคด

วธการ และเทคนคการบรหารธรกจมาใชในการบรหารภาครฐ ปรบมมมองการบรหารภาครฐใหมลกษณะ

เหมอนภาคเอกชนมากขน

1.5.4 การบรการสาธารณะแนวใหม (New Public Service : NPS) เปนแนวคดทเกดขนในชวงปลาย

ทศวรรษท 1990 ถงตนทศวรรษท 2000 เปนแนวคดเชงวพากษแนวคดการจดการภาครฐแนวใหม เนนบทบาท

ของภาครฐในฐานะผบรการรบใชพลเมอง ใหความส าคญกบการมสวนรวมของพลเมองในการบรหารภาครฐ

มองการบรหารและการบรการสาธารณะของรฐกบเอกชนนนแตกตางกน โดยเฉพาะในเรองการตระหนกถง

ความเปนพลเมองกบเรองความรบผดชอบตอสาธารณะ

1.6 ประโยชนทคำดวำจะไดรบ

การวจยเรอง การสงเคราะหแนวคดการบรการสาธารณะแนวใหม มประโยชนทคาดวาจะไดรบ ดงน

1.6.1 เกดการเพมพนและจดระบบองคความรทางรฐประศาสนศาสตรในเรองแนวคดการบรการ

สาธารณะแนวใหม ซงจะชวยท าใหเกดความรความเขาใจในแนวคดการบรการสาธารณะแนวใหมทสอดคลอง

กน

1.6.2 ไดผลการสงเคราะหแนวคดการบรการสาธารณะแนวใหม ซงสามารถน าไปใชประโยชนในเชง

วชาการและการปฏบตตอไปได