ПРОБЛЕМЫ И ПЕРСПЕКТИВЫ РАЗВИТИЯ СИСТЕМЫ МЕСТНОГО ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ И

САМОУПРАВЛЕНИЯ В РЕСПУБЛИКЕ КАЗАХСТАН

Сборник материалов круглого стола

Алматы 2001

СОДЕРЖАНИЕ

Введение Воронов В. Историко-правовые аспекты развития института местного самоуправления в Республике Казах-стан Куатбаева Г. Институциональные проблемы развития местного государственного управления и самоуправле-ния в Республике Казахстан Исмагамбетов Т. Местное управление: структурно-функциональный подход Умбеталиева Т. Местное самоуправление в Казахстане: проблемы и перспективы Бельгибаев С. Гражданское общество и развитие системы местных органов управления Чеботарев А. Проблемы введения института выборных акимов в Казахстане Исенова С. Несовершенство системы местного государственного управления как фактор возникновения коррупции в Казахстане Белоносова Г. Об организации местного территориального самоуправления в Турксибском районе г. Алма-ты Киселев В. Механизм прозрачности местного бюджета (на примере г. Алматы) Махмутова М. Финансовые полномочия местных органов управления Аскаров Т. Проблемы взаимоотношений местных и республиканского бюджетов Бажикей Д. Местные бюджеты в Республике Казахстан, их исполнение и прозрачность Иванов А. Проблемы взаимодействия государственных органов с неправительственными организациями по формированию системы самоуправления в Республике Казахстане Абенова М. Опыт взаимодействия общественных организаций с местными органами власти (на примере города Семипалатинска) Ямбаев В. Взаимодействие общественных организаций с местными исполнительными органами и проблемы, возникающие в процессе реализации принятых программ Аленова Д. Взаимодействие акиматов с частным предпринимательством

ВВЕДЕНИЕ

Как недавно заявил на прошедшей 7-11 октября 2001 года в Праге (Чехия) 10-й международной ан-тикоррупционной конференции председатель «Транспаренси Интернешнл» Питер Айген и неодно-кратно подчеркивали ее участники, одним из важных элементов национальной системы неподкупности являются наличие эффективного местного самоуправления, участие граждан в выборах и работе его органов.

Необходимо отметить, что институт местного самоуправления не получил должного развития в Республике Казахстан за 10 лет ее независимости. В переходных положениях Конституции РК, приня-той в 1995 году, говорится о том, что в течение двух лет в республике должен быть принят закон «О местном самоуправлении», которого нет и поныне. Принятый же в январе этого года закон «О местном государственном управлении в Республике Казахстан» имеет больше терминов, нежели путей и меха-низмов решения вопросов участия граждан в управлении делами на местном уровне, финансовой от-крытости органов местной власти и т.д. Назначаемость акимов всех уровней сводит на нет зависимость исполнительной власти на местах от граждан и негативно сказывается на прозрачности их деятельно-сти.

С одной стороны, можно приветствовать введение избираемости акимов в Казахстане. Но, с другой стороны, очень странно, что назначенные на 20 октября 2001 года выборы акимов затрагивают только самый низовой – сельский – уровень и являются экспериментом. Это может серьезно дискредитиро-вать эти выборы в глазах населения. К тому же их нельзя назвать эффективными с точки зрения разви-тия демократии и самоуправления, поскольку на периферии нет развитого среднего класса, политиче-ских партий и других институтов гражданского общества.

Кто-то из великих сказал: невозможно преодолеть пропасть в два прыжка. Очевидно, что построе-ние демократии и проведение реформ не должно быть половинчатым. Необходимо провести выборы акимов всех уровней одновременно и при этом соблюсти два принципиальных условия: существенно ограничить воздействие исполнительной власти на работу избирательных комиссий и принять закон о местном самоуправлении. Безусловно, это потребует больших финансовых расходов и, возможно, бу-дет проходить поэтапно. Однако эффект и результаты данного процесса в конечном итоге окупят все материальные и временные затраты.

Участники круглого стола «Проблемы и перспективы развития системы местного государственного управления и самоуправления в Республике Казахстан» на страницах настоящего сборника пытаются ответить на самые важные вопросы функционирования и развития системы публичной власти на мес-тах. И думается, что сборник будет полезен для продолжения дискуссии о необходимости введения в Казахстане местного самоуправления и действительной децентрализации власти на местах. Когда ре-гионы и отдельные населенные пункты будут самостоятельны в решении своих местных вопросов, граждане смогут влиять на деятельность местных органов власти, определять приоритетность расходо-вания средств местных бюджетов и т.д.

Очевидно, что все эти преобразования назрели уже давно и, в случае их проведения, они укрепят государство, будут способствовать осознанию гражданами своей роли в управлении государством и снижению коррупции на местах. Воронов Виталий, председатель правления «Транспаренси Казахстан»

ИСТОРИКО-ПРАВОВЫЕ АСПЕКТЫ

РАЗВИТИЯ ИНСТИТУТА МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ В РЕСПУБЛИКЕ КАЗАХСТАН

Значительную часть из того, что я предполагал осветить, затронули многие из участников сего-

дняшней дискуссии. Чтобы не повторяться, я попытаюсь изложить свое мнение по данной проблеме уже с учетом прозвучавших здесь мыслей.

Когда-то, 10 лет назад, в феврале 1991 года Верховным Советом Республики Казахстан 12-го созы-ва, депутатом которого я являлся, был принят Закон «О местном самоуправлении и местных Советах народных депутатов Казахской ССР». В статье 2 данного закона было закреплено, что « система мест-ного самоуправления включает местные Советы народных депутатов, органы территориального обще-ственного самоуправления, а также местные референдумы, собрания (сходы), конференции граждан, иные формы непосредственной демократии». Как это ни парадоксально, но именно тогда было найдено законодательное определение понятия «местное самоуправление», которое наиболее соответствовало Европейской Хартии местного самоуправления. Закон содержал 73 статьи, достаточно четко регламен-тировавших вопросы функционирования избранной населением местной власти (при всех известных недостатках существовавшей коммунистической системы управления государством).

13 января 1992 года был принят Закон «О внесении на переходный период изменений и дополнений в Закон «О местном самоуправлении и местных Советах народных депутатов», в соответствии с кото-рым был временно на период до 1995 года введен институт глав администраций (по мнению многих, наиболее оптимальным и эффективным был существовавший до этого вариант, при котором совмеща-лись должности предсе-дателя Совета и его исполкома. Необходимо было только исключить влияние на местные государственные органы со стороны райкомов (горкомов, обкомов) партии, и система мог-ла бы достаточно хорошо функционировать). Но был избран другой путь, по которому Казахстан про-должает идти и сейчас.

28 января 1993 года была принята первая Конституция суверенного Казахстана, вообще не содер-жавшая ни в одной из норм термина «местное самоуправление». В ней лишь вскользь говорилось (гла-ва 15) о «территориальной организации государства и местном управлении» и навечно закреплялся временно введенный институт глав администраций, негативные последствия действий которых уже тогда стали проявляться. Именно поэтому я был одним из двух депутатов, голосовавших против при-нятия той Конституции.

Происшедшие изменения структуры и сущности государственной власти на местах затем были за-креплены в Законе «О местных представительных и исполнительных органах Республики Казахстан», который был принят в день так называемого «самороспуска» Верховного Совета 12-го созыва – 10 де-кабря 1993 года и утратил силу совсем недавно (в соответствии с законом от 8.05.2001 года). Закон со-держал 60 статей, ни в одной из которых не шло речи о подлинном местном самоуправлении.

Как в Верховном Совете 12-го созыва, так и в следующем (последнем в истории Казахстана) Вер-ховном Совете нами были организованы достаточно серьезные дискуссии с участием Президента и другого высшего руководства страны по вопросам организации государственной власти, в том числе и на местах, однако в результате возобладала иная точка зрения.

В августе 1995 года была принята ныне действующая Конституция, раздел VIII которой именуется “Местное государственное управление и самоуправление”. Статья 89 Конституции признает возмож-ность существования местного самоуправления, обеспечивающего самостоятельное решение населе-нием вопросов местного значения путем выборов, а также через выборные и другие органы местного самоуправления в сельских и городских местных сообществах, охватывающих территории, на которых проживают группы населения.

Затем, в развитие этих положений Конституции, был разработан проект закона “О местном государ-ственном управлении и самоуправлении в Республике Казахстан”, пытавшийся закрепить по сути ныне существующую систему организации государственной власти на местном уровне (далеко не демокра-тическую, неэффективную, громоздкую и коррумпированную).

Многие из присутствующих здесь были участниками ряда круглых столов и крупных международ-ных конференций, на которых обсуждался данный проект. Единственным позитивным их (конферен-ций) результатом стал отказ от принятия общего закона в предлагавшемся варианте. 23 января 2001 года был принят Закон «О местном государственном управлении в Республике Казахстан» (содержит 41 статью). А вопросы местного самоуправления отнесены в проект закона «О местном самоуправле-нии в Республике Казахстан», который отозван Правительством из Парламента. Причем все местное

самоуправление в нем (проекте) сведено к несуществующим в стране органам (кенесам, жамиятам, же-текши).

Ни в принятом законе, ни в проекте так и не нашли своего отражения и развития такие чрезвычайно важные вопросы, как:

а) на каких принципах строится и осуществляется местное самоуправление; б) что относится к “вопросам местного значения”, о которых говорит действующая Конституция; в) не сделана даже попытка разграничения функций органов местного государственного управления

и самоуправления по решению местных дел, совместного их решения и делегирования. При этом из местного самоуправления “выпали” такие важные институты самоуправления, как схо-

ды, конференции, собрания граждан по месту жительства, местные референдумы и иные формы непо-средственной демократии.

Совершенно очевидно, что решение стоящих перед населением сел, аулов, поселков, городов Казах-стана насущных ежедневных проблем “местного” значения зависит не столько от искусственного за-крепления в законодательстве возможности граждан самоорганизовываться в какие-то сообщества, сколько, и это в первую очередь, от создания условий (возможностей) для того же населения воздейст-вовать на органы государственного управления на местном уровне.

Поскольку в аулах, селах, поселках практически нет “неместных” государственных проблем, пред-ставляется, что большинство вопросов в них должно решаться выбранной населением местной властью – маслихатом и акимом.

То же самое в городах, за исключением крупных промышленных центров, где наряду с избранными органами государственного управления могут назначаться представители Правительства и Президента с достаточно широкими полномочиями по отношению к местной власти (приостановление её решений в случае противоречия законодательству, отмена их в судебном порядке, роспуск местных органов и т.п.).

При такой схеме решения местных проблем отпадает необходимость в формировании местных ор-ганов власти в областях, где функции государственного управления могут осуществлять назначенный Президентом аким (губернатор) и территориальные органы министерств.

Таким образом, следует заключить, что в условиях нынешнего Казахстана решение вопросов мест-ного значения находится не в сфере несуществующего местного самоуправления, а в сфере подлежа-щего кардинальной реконструкции государственного управления на местном уровне.

Группа местных функций уникальна для каждого региона либо населенного пункта и исполнение этих функций различно по методам, объемам ресурсов, местным условиям. Требование единообразно-сти исполнения, необходимое для государственной исполнительной власти, здесь просто недопустимо. Для исполнения этой группы функций государство организует местную власть. Исполнение местных функций не должно быть зависимым от типа и идеологии партии, пришедшей к высшей государствен-ной власти, тем более, от воли одного человека – Президента. Местные функции должны исполняться автономно, бесперебойно, независимо от парламентских и правительственных кризисов.

И, как ни странно, приход к власти оппозиции на местах не ослабляет, а напротив, укрепляет госу-дарственную власть, так как смягчает противоречия в обществе и отчасти снимает политическое про-тивостояние.

Мы достаточно долго критиковали Президента за неправильный, по нашему мнению, подход к по-строению системы государственной власти, в том числе и на местах. Может быть, и не вполне заслу-женно критиковали, так как власть в тот момент интересовали совершенно другие проблемы: сувере-низация, приватизация и пр., и она объективно боялась потерять управляемость государством.

Но и сейчас, в XXI-м веке, все решение проблемы сведено к выборности местных акимов, будто бы выбранный населением тот же или новый аким, что не принципиально, без изменения существующей системы неожиданно станет другим.

Если говорить о перспективах развития в стране действительного местного самоуправления в циви-лизованном его понимании, то, как мне представляется, каких-либо кардинальных изменений в бли-жайшем будущем не предвидится. Сейчас власть заботит только одно: проблема преемственности высшей власти. Только после ее решения в Казахстане возможны дальнейшие серьезные и полезные реформы…

Куатбаева Гульнар, зав. сектором региональных проблем Института экономических исследований Министерства экономики и торговли РК

ИНСТИТУЦИОНАЛЬНЫЕ ПРОБЛЕМЫ РАЗВИТИЯ МЕСТНОГО ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ И САМОУПРАВЛЕНИЯ

В РЕСПУБЛИКЕ КАЗАХСТАН

Эффективность взаимодействия центральных и местных исполнительных органов связана с распре-

делением функций между ними, определением объектов для государственного вмешательства. Регулирующие функции центральных исполнительных органов в области регионального развития

связаны: · с формированием, разработкой и реализацией рамочных законодательных, правовых и норматив-

ных основ функционирования и взаимодействия между собой субъектов территориального развития; контролем за неуклонным их исполнением;

· с определением приоритетных направлений и пропорций территориального развития и размеще-ния производительных сил исходя из макроэкономических целей развития республики;

· с обеспечением государственных гарантий минимального прожиточного уровня жизни на терри-тории республики для населения независимо от места проживания;

· с решением проблем, имеющих международное, общегосударственное, межрегиональное значение (Приаралье, Прикаспийский регион, зоны Семипалатинского полигона, отсталые сельские районы);

· с обеспечением приоритетного развития территорий, имеющих важное значение для экономики республики в целом. Участие государства в регулировании регионального развития состоит в опреде-лении роли регионов в республиканском разделении труда при разработке и осуществлении прогнозов, схем развития и размещения производительных сил республики, планирования и программирования.

Регулирующие функции местных исполнительных органов связаны с обеспечением: - неукоснительной реализации нормативно-правового законодательства, инициированием предло-

жений по его совершенствованию в зависимости от изменяющихся социально-экономических условий; - сбалансированного и устойчивого социально-экономического развития территорий; - организации устойчивого предложения доступных и качественных государственных, социально-

культурных, инфраструктурных, информационных услуг физическим и юридическим лицам как терри-торий, так и внешним инвесторам;

- рационального и эффективного использования региональных ресурсов, в первую очередь, нево-зобновимых, охрану окружающей природной среды и формирование рынка рекреационных услуг;

- условий для формирования предпринимательской среды как основы устойчивости региональной социально-экономической системы;

- формирования предложений к долгосрочным прогнозам развития регионов, схемам развития и размещения производительных сил республики, планам социально-экономического развития респуб-лики и регионов, целевым программам, государственным проектам, имеющим важное значение для регионов;

- осуществления стратегических региональных социально-экономических, экологических оценок на этапе формирования политик, прогнозов, планов и программ с целью своевременной их коррекции.

Центральные исполнительные органы при реализации региональной политики активно взаимодей-ствуют с местными исполнительными органами путем:

а) обеспечения устойчивого и своевременного движения информационных потоков различного уровня, необходимых для принятия благоприятных для регионов управленческих решений;

б) поддержки и осуществления регионального маркетинга; в) формирования и реализации в соответствии с целями экономической политики прогрессивных

схем финансовой поддержки регионов; г) оказания помощи в проведении региональных научных исследований, внедрения достижений

науки и техники для решения региональных проблем. Современные институты государственного регулирования регионального развития, на наш взгляд,

представляют собой довольно разветвленную систему (см. приложение). Существование, опережаю-щее развитие одного из них не является гарантией автоматического успеха всей системы. Каждый ин-ститут имеет, в свою очередь, иерархию подсистем. Например, институт права по экономическому со-держанию состоит из нормативных актов рамочного, прямого и косвенного действия. Соответствие внутренних элементов подсистем друг другу является условием устойчивости системы в целом. Про-блема устойчивости правовой системы, ее эффективности связана с прогнозированием законодательст-ва. Поскольку все методы прогнозирования законодательства должны быть направлены на повышение его эффективности, необходимо вводить в практику анализа эффективности законодательства эконо-мические показатели оценки, институциональный анализ и проектирование. Это, в свою очередь,

предполагает наличие и использование современных информационных технологий. Усиление роли и повышение эффективности правового регулирования достигается, с другой стороны, развитием стан-дартизации в данной области.

Экономическое содержание государственного регулирования объясняется с позиции теории вос-производственного цикла. Состояние и потребительная стоимость трех составляющих воспроизводст-венного процесса: рабочей силы, предмета труда и средств производства имеет качественно новое со-держание. Сложная картина развития экономики региона и соответствующее социальное, финансовое, инновационное развитие могут быть отражены с помощью системы экономических, социальных, фи-нансовых и инновационных показателей, характеризующих основные стороны процесса воспроизвод-ства: его ресурсы и результаты. В качестве ресурсов обычно рассматривают текущее производственное потребление, фонд возмещения износа оборудования и сооружений, фонд накопления и фонд потреб-ления.

Экономические результаты функционирования региональной экономики оцениваются показателями валового регионального продукта. Количественное выражение перечисленных показателей и их соот-ношения дифференцированы для разных регионов. Несмотря на значительные различия между регио-нами республики и, в ряде случаев, уникальность ситуаций общим для всех регионов является характер связей между отдельными элементами процесса воспроизводства, закономерности влияния состав-ляющих на все звенья процесса. Совокупность этих элементов и их связей образует воспроизводствен-ный цикл. Воспроизводственные процессы в регионах республики характеризуются следующими тен-денциями.

В демографической сфере наблюдается тенденция снижения численности сельского населения по Республике Казахстан в целом и по областям: Костанайской (на 23,2%), Северо-Казахстанской (на 22,8%), Акмолинской (18,9%), Восточно-Казахстанской (14,2%). Наиболее урбанизированными облас-тями являются Карагандинская (доля городского населения 82,2%), Мангистауская (78,4%), Павлодар-ская (63,4%), Восточно-Казахстанская (58,8%) .

В 1999 году отрицательное сальдо миграции населения составило -126,6 тыс. чел. Наибольшее ко-личество людей в 1999 году выехало из Костанайской области – сальдо миграции составило -26,2 тыс. чел., Акмолинской (-17,6 тыс. чел.), Карагандинской (-15,6 тыс. чел.), Павлодарской (-15,3 тыс. чел.), Восточно-Казахстанской (-11,7 тыс. чел.), Северо-Казахстанской (-10,4 тыс. чел.).

Рост производства промышленной продукции в последние годы по сравнению с предыдущими на-блюдался в Актюбинской, Атырауской, Западно-Казахстанской, Карагандинской, Кызылордин-ской, Костанайской, Мангистауской областях и в г. Алматы.

С 1999 года в развитии сельского хозяйства республики наблюдаются положительные тенденции. Впервые за годы реформ достигнут рост сельскохозяйственного производства. В 1999 году объем ва-ловой продукции сельского хозяйства был на 28,% больше чем в предыдущем году, в том числе про-дукции растениеводства на 66,2%, животноводства – 1,0%.

Основными сельскохозяйственными областями, на долю которых приходится более 60% от общего объема сельскохозяйственного производства, являются Акмолинская, Алматинская, Костанайская, Се-веро-Казахстанская и Южно-Казахстанская области.

Уровень общей безработицы в Республике Казахстан в 1999 году составил 13,5%, по регионам он варьирует в пределах от 7,8% в Западно-Казахстанской области до 16,1% в Кызылординской области. В сельской местности максимальный уровень общей безработицы зафиксирован в Атырауской области (19,2%), минимальный – 9,5% в Западно-Казахстанской области.

По производству ВРП на душу населения между областями страны существуют значительные раз-личия. Так, разница между максимальной (Атырауская область – 330,9 тыс. тенге) и минимальной (Жамбылская область – 44,1 тыс. тенге) величиной ВРП на душу населения составила в 1999 г. 7,5 раз.

В 1999 году 31% валового регионального продукта республики производилось в Павлодарской, Ка-рагандинской и Восточно-Казахстанской областях. По производству ВРП на душу населения они за-нимали в 1999 г. соответственно 3, 6 и 9 места. Основу развития этой группы областей составляет ди-версифицированная промышленность, базирующаяся на месторождениях угля, цветных и черных ме-таллов, крупных предприятиях добывающей и перерабатывающей промышленности. Воспроизводст-венные социально-экономические процессы в регионах страны, характер связей определяются в значи-тельной степени взаимодействием современных институтов государства и, в свою очередь, воздейст-вуют на формирование институтов собственности, права, стандартизации, финансов, науки и образова-ния, прогнозирования и программирования, института информации, института традиций.

За 2000 год институциональные изменения в регионах проявились в функционировании различных форм хозяйствующих субъектов, переходе региональных органов управления на программное бюдже-

тирование, в реализации программы импортозамещения, в совершенствовании института стандартиза-ции и нормирования.

Система государственного регулирования находится на стадии формирования. Каждый институт государственного регулирования ориентирован и стремится к формированию устойчивой внутренней структуры, с одной стороны. С другой стороны, сферы и цели государственного регулирования (фи-нансовый сектор, промышленный сектор, социальный сектор, экологический сектор) еще не интегри-рованы между собой в той степени, которая бы обеспечивала мультипликативность развития того или иного сектора, сферы и всей экономики республики в целом. Этим обуславливается наличие старых и возникновение новых институциональных проблем развития местного государственного управления и самоуправления в Республике Казахстан

В первую очередь это касается интеграции и гармонизации нормативно-правовых актов, регули-рующих различные сферы и сектора: региональное развитие, производство, финансовая сфера, приро-допользование и охрана окружающей среды, приватизация, инвестиции и т. п. Во вторую очередь, это касается эффективной координации взаимодействия государственных и негосударственных структур между собой. В третью очередь, это касается области стандартизации, сертификации, нормирования и лицензирования.

Требует пересмотра система стандартов и нормативов. Ее соответствие международным стандартам является залогом ускоренной интеграции в мировое транспортно-коммуникационное сообщество. В систему стандартов и нормативов нами включены технологические, экономические, экологические, финансовые, организационные стандарты и нормативы.

Экономический и финансовый механизм – наиболее противоречивый современный государствен-ный институт. Институт прогнозирования социально-экономического развития регионов, встраивае-мый в мировой институт прогнозирования, определяет сохранение преемственности и последователь-ности в прогнозировании, планировании, программировании и бюджетировании. Это является услови-ем устойчивого социально-экономического развития, эффективности политики в этой области. Инсти-тут информации определяет скорость реформ в регионах.

Таким образом, государственное регулирование развития определяется в большей степени транс-формацией самих государственных институтов, характером связей между ними. На наш взгляд, роль института образования сегодня неоправданно занижена. Подготовка специалистов в области регио-нального управления затруднена из-за сложностей в прогнозировании спроса на кадры соответствую-щей квалификации.

Талгат Исмагамбетов, доцент кафедры социально-гуманитарных дисциплин университета «Арна»

МЕСТНОЕ УПРАВЛЕНИЕ: СТРУКТУРНО-ФУНКЦИОНАЛЬНЫЙ ПОДХОД

Дискуссии о желательности или нежелательности выборности акимов, реформе местного государ-

ственного управления и самоуправления имели результатом понимание того, что необходимо выбирать это звено госуправления. В конце концов, как известно, принят Закон о местном госуправлении, где предполагается поэтапно ввести избрание акимов сельских округов. Примечательно, что никто из офи-циальных лиц не гарантировал, что избрание выборщиками лучше, чем прямое избрание гражданами своих сельских акимов. Ясно, что в случае выраженности родственных, родовых и иных моментов принцип избрания выборщиками будет пересмотрен. Хотелось бы напомнить, что в конце 60-х гг. XIX в. вводилось избрание волостных управителей и биев посредством голосов выборщиков. Последние же избирались мужчинами аулов. В итоге же укрепилась борьба между родами за проведение кандидата из числа «своих».

Впрочем, никто не отменял пункт статьи 87-й Конституции Казахстана о том, что порядок назначе-ния либо избрания акимов на уровне городов и районов определяется Президентом, а избрание акимов областей, столицы и города республиканского подчинения Алматы вообще не предполагается. 16 фев-раля 2000 г. Президент Н.А. Назарбаев недвусмысленно расставил все точки над «i» : избрание акимов сельских районов и городов районного и областного подчинения, а тем более областных акимов не следует ожидать в ближайшей перспективе, сначала надо преодолеть дотационное состояние 10 де-прессивных областей Казахстана. Сама же идея выборности акимов гражданами путем прямого голо-сования была предложена еще в 1996 г. общественным движением «Азамат».

Что важнее: политический аспект или функциональная сторона Дело не в отдельных различиях по вопросу выборности акимов всех уровней и даже не в стойкой

приверженности тех или иных политиков этой идее. Во-первых, предложения от неправительственных организаций и представителей местной общественности, в том числе комитетов по территориальному самоуправлению населения (КТСН), по совершенствованию местного государственного управления и самоуправления не ограничивались только одним вопросом - выборностью акимов. Как показывают материалы круглого стола, проведенного Центром содействия демократии в 1998 г. по этому вопросу, ими предлагались варианты назначения акимов по предложению либо с согласия маслихатов, либо их избрание маслихатами.

Во-вторых, любая инициатива требует обоснования, убедительности, доказательств лучшего функ-ционирования управленческого аппарата, ответственности и подотчетности перед избравшим его насе-лением и т.п. в случае ее реализации. Системный взгляд на статус и влияние местных органов требует осмысления и уяснения, в чем улучшится работа областных (и приравненных к ним городов Астана и Алматы), районных и городских органов государственного управления в случае изменения их полно-мочий. Однако никем не представлены такие доводы.

При этом центральные органы власти стремятся максимально разгрузить себя от обязанностей по функционированию объектов социальной сферы в регионах. Оппозиционные политики обращают вни-мание на необходимость развития самоорганизации, самоуправления на местах. Иначе говоря, полити-ки от власти и политики от оппозиции замечают в первую очередь политический аспект совершенство-вания местного управления. Разумеется, политики считают или хотя бы убеждают, что положение дел на местах улучшится с принятием их предложений. Практическая сторона остается как бы «в тени», политики не утруждают себя детальным рассмотрением последствий своих политических решений.

По-другому видят ту же проблему местного управления практики – руководители комитетов по территориальному самоуправлению населения (КТСН) и представители маслихатов. Судя по материа-лам уже упомянутого круглого стола, их волновала больше всего функциональная сторона дела: обес-печенность финансовыми средствами для решения жилищно-бытовых вопросов, включая энергоснаб-жение, газификацию, водоснабжение, обеспечение теплом и горячей водой, взаимоотношения с орга-нами образования, культуры, здравоохранения, опорными пунктами милиции, участие в социальной защите населения.

Не утруждая себя детальным разбором мнений практиков с мест, политики упускают из виду базо-вые точки привязки интересов местного населения – школы, больницы, кооперативы собственников квартир (КСК). Действительно, что является остовом существования небольших поселков? Наряду с хозяйством, это малокомплектная школа с библиотечкой, клубом, здравпунктом. Так называемая оп-тимизация социальной сферы подрубила основы существования многих этих поселков. Что же являет-ся основой общих интересов жителей города? Это вопросы чистоты, озеленения, благоустройства тер-ритории, газо-, тепло-, водо- и энергоснабжения. В наших условиях – это предмет заботы КСК и мест-ных органов власти. Кстати, сегодня местные органы власти, возглавляемые акимами, заняты множе-ством функций, с которыми в иных странах отлично справляются органы местного самоуправления. Управление городским и межрайонным общественным транспортом, местными энергетическими ком-муникациями, водоснабжением, содействие развитию малого и среднего бизнеса, не говоря уже о про-цедурах регистрации актов гражданского состояния (браков, рождения, смерти) – все это относится к вопросам, решаемым в демократических государствах органами местного самоуправления.

Интересы населения и организационно-структурные вопросы С функциональной стороны, местное самоуправление лучше, чем чиновники государственных ор-

ганов, способно выражать интересы местного населения: оперативно реагировать на потребности гра-ждан в вопросах коммунальных услуг, поддержки хозяйственной сферы, жилищного строительства, благоустройства и озеленения территории, улучшения работы местного транспорта и сферы услуг и т.п. Трудно себе представить руководителя КТСН или депутата маслихата, давшего разрешение на устройство бензозаправки рядом с жилыми домами. Аким как чиновник, не подотчетный и не ответст-венный перед жителями, может это позволить. Мнение жителей, пусть и подкрепленное санитарными нормативами, значит меньше, чем волевое решение власть предержащих.

Итак, если ставить на первое место интересы местных жителей, т.е. сердцевину функциональной стороны дела, то организационно-структурная сторона местного управления не может оставаться не-изменной. Во-первых, должны ли местные администрации во главе с акимами отвечать за столь широ-кий круг проблем, не будучи ответственными перед населением? Обширный круг городских и район-ных проблем, как показывает зарубежный опыт, решаем в интересах жителей органами местного само-управления. То есть немаловажным является вопрос о подчинении и принадлежности соответствую-щих городских, поселковых, районных служб и ведомств либо к структурам местного самоуправления, либо местному государственному управлению. Мировой опыт представляет различные вариации. По англосаксонской модели не только коммунальные службы и социальная сфера, но и муниципальная полиция находятся в подчинении органов местного самоуправления. По континентальной (француз-ской) модели некоторые службы относятся только к местному государственному управлению, для взаимодействия с местным самоуправлением государственная власть назначает префектов. По послед-ней модели местное самоуправление осуществляется в строго определенных сферах: здравоохранение, среднее образование, управление коммунальной собственностью, благоустройство, некоторые функ-ции по социальному обеспечению.

Во-вторых, понятие местного самоуправления должно включать не только КТСН в городских мик-рорайонах, квартальные и уличные комитеты. Местное самоуправление не может быть действенным, пока оно ограничено уровнем не выше квартала, микрорайона или аула. Оно может стать полнокров-ным, если приобретет статус муниципалитетов. Такое повышение уровня и статуса местного само-управления логично означает, что органом местного самоуправления на уровне городов и сельских районов вполне может быть маслихат.

В-третьих, опыт различных государств показывает возможность применения разных вариантов осуществления организационных и управленческих функций: либо избрание из состава муниципально-го совета ответственных за определенную сферу, либо избрание мэра наряду с избранием совета, либо совет (у нас маслихат) не избирает, а нанимает управляющего-мэра.

Еще раз о выборности акимов Структурно-функциональный подход обращает внимание на необходимость предложений и прора-

ботки всех альтернатив по вопросам пользования и распоряжения местной, коммунальной собственно-стью, решению вопросов здравоохранения, образования, социального обеспечения на местном уровне, благоустройства территории и использования жилищного фонда, охраны окружающей среды.

К сожалению, забывают, что самый демократичный порядок избрания должностного лица не озна-чает его ответственность перед населением. Политический опыт показывает, что ответственность гу-бернатора, президента, премьер-министра перед избирателями достигается не самим принципом из-брания. Главное – в наличии органов и институтов, а также величине их полномочий, достаточных, чтобы не допускать превышение власти, контролировать избранного лидера.

С другой стороны, тема выборности акимов отодвинула в «тень» вопрос об учреждении полнокров-ного местного самоуправления, т. е. расширения влияния самого населения и местной общественности на жизнь поселков, аулов и городов. Примечательно, что выборность акимов не рассматривается во взаимосвязи с развитием местного самоуправления. Как-то в стороне оказался также вопрос о статусе маслихатов, хотя сторонники выборности акимов полагают должным повышение статуса маслихатов. Но опять-таки остаются неясности насчет соотношения полномочий маслихатов и акимов в случае их избрания. То, что конфликты такого рода должны иметь ясное законодательное регулирование, пока-зал как опыт регионов России, так и непростые взаимоотношения местных советов и глав администра-ций в Казахстане в 1992-1993 гг.

Самое главное – не востребована роль местного самоуправления как интегрирующего фактора, ко-торый действует посредством объединения граждан на основе их местных интересов, предоставляя в принципе равные возможности для решения общих проблем, независимо от социального статуса инди-видов, их этнической принадлежности, политических взглядов и т.п.

Чисто политический подход ошибочен Выборность акимов – это не гарантия их ответственности перед населением, кроме того, не исклю-

чена корректировка народного голосования в нужную для «власть предержащих» сторону. Идея избра-ния утрачивает свой изначальный смысл. Но и нынешний порядок назначения акимов не способствует улучшению ситуации.

Политики от власти и от оппозиции сходятся в принижении значения функциональной стороны. На наш взгляд, именно функциональная сторона должна определять организационно-структурную: т.е. участие каких соответствующих этажей управления более эффективно для выполнения функций по реализации потребностей местных жителей, а также вовлеченности государственных и самоуправлен-ческих структур. Недостаток всех предложений по реформированию местных управленческих струк-тур в Казахстане состоит в преувеличении политических аспектов при принижении функциональной стороны дела.

Если смотреть на проблему «изнутри», с точки зрения граждан какого-либо поселка или города, им более важно выполнение органом управления функций социального, экономического, культурного ха-рактера, т.е. функциональная сторона. Структурный аспект, т.е. принадлежность соответствующих управленческих структур к органам местного самоуправления или госуправления кажется не очень важным и далеким от повседневных дел, хотя на самом деле все обстоит с точностью до наоборот.

Внешне, казалось бы, нет разницы, будут ли маслихаты органами местного самоуправления или по-прежнему останутся в числе избираемых органов местного государственного управления. Такое струк-турное перемещение маслихатов в ряд органов местного самоуправления кажется мелким и незнача-щим. Однако это организационно-структурное преобразование предполагает постановку на первое ме-сто местного самоуправления, выполнение организационных и управленческих обязанностей акимом или мэром, избираемым либо нанимаемым маслихатом и ответственным перед этим представительным органом. Соответственно, создаются условия для приближения органов местного управления к заботам и интересам населения.

Умбеталиева Толганай, ведущий научный сотрудник Казахстанского института стратегических исследований при Президенте РК

МЕСТНОЕ САМОУПРАВЛЕНИЕ В КАЗАХСТАНЕ:

ПРОБЛЕМЫ И ПЕРСПЕКТИВЫ

У нас сейчас в республике формирование институтов местного самоуправления совпало с процес-сом децентрализации власти. В теоретическом плане децентрализация понимается как процесс переда-чи ответственности за планирование и реализацию ресурсного обеспечения, распределения и др. ком-понентов процесса социального управления от высших органов власти к тем или иным структурам.

Некоего единого субъекта децентрализации – получателя этой ответственности – не существует. Передача происходит к нижестоящим государственным и иным структурам публичной власти с рес-публиканского уровня на региональный уровень и еще ниже.

Процесс децентрализации принимает многообразные формы и охватывает различные сферы, как, например, политическую сферу принятия решения и передачу ответственности гражданам и их закон-ным представителям и органам. Есть децентрализация административная в виде реформы иерархиче-ских отношений внутри государственного аппарата исполнительной вертикали.

В транзитных государствах децентрализацию следует понимать как необходимый компонент про-цесса демократизации. Данный процесс предполагает переход от структур и институтов обществ, не ориентированных на активное и реальное участие граждан в управлении делами общества, к общест-вам, основанным на инициативе и ответственности отдельного человека.

Таким образом, для стран переходного периода децентрализация – это способ изменения сущест-венных характеристик общества, приближение власти к обществу и людям, и, следовательно, рост влияния граждан на власть через соответствующие институты гражданского контроля.

Ясно одно, что задача децентрализации не может быть решена так быстро, она предполагает не-сколько этапов. Вместе с тем она предусматривает и децентрализацию местных бюджетов. Данный процесс в республике обусловлен двумя основными блоками причин.

Первый блок составляют политические факторы: а) продолжение поэтапного процесса демократи-зации в республике; б) неэффективное решение местными органами управления проблем на местах. Например, когда региональные власти не способны решить проблемы населения, что заставляет обра-щаться к Президенту страны.

Так, на первом этапе реформ для успешного решения вопросов, стоявших тогда перед государством, была необходима сильная власть и строгая вертикаль исполнительных органов. В настоящее же время, как подчеркивает сам Президент страны, существующая вертикаль может выступить тормозом для уг-лубления процесса демократизации. Поэтому предполагается введение институтов местного само-управления и выборности акимов, которые будут решать повседневные проблемы населения.

Во второй блок входят экономические факторы: а) необходимость смены принципиального подхода к осуществлению бюджетного выравнивания; б) реформирование существующего механизма меж-бюджетного регулирования и распределения налогов между республиканским и местными бюджетами; в) улучшение системы межбюджетных трансфертов.

В связи с этим для нашей республики возможны два пути децентрализации. 1. Передача определенных полномочий региональным властям, т.е. областным и районным акима-

там. 2. Развитие институтов местного самоуправления, которые предоставят возможность населению

принимать участие в решении своих проблем. В первом случае не исключено, что существенных улучшений в решении проблем населения соот-

ветствующей области это не внесет, тогда как вполне реальной перспективой может стать установле-ние так называемого «режима акимов».

Поэтому наиболее приемлемым на сегодняшний день является развитие институтов самоуправле-ния, проект которого в настоящее время дорабатывается, а также введение выборности сельских, по-селковых, аульных акимов.

Дискуссии о формировании органов местного самоуправления, о модели, которая возможна у нас в республике, идут довольно давно. Предлагаются различные схемы и механизмы функционирования. В прошлом году впервые была сделана попытка определить его структуру, был разработан проект закона об органах местного самоуправления. Но в силу жесткой критики со стороны общественности законо-проект был отозван на доработку.

Однако следует знать, какими ресурсами мы располагаем и какими ограничениями мы связаны для достижения цели – формирования местного самоуправления у нас в республике.

В теории местное самоуправление определяют как разновидность власти, которая формируется вы-борным путем и осуществляется в компактных (с точки зрения территории и численности населения) сообществах с целью оказания их населению коммунальных и социальных услуг, а также частично осуществляется самим населением.

Выделяются следующие аргументы в пользу институтов местного самоуправления. Во-первых, это эффективность. Органы самоуправления решают местные задачи в целом эффективнее, нежели струк-туры государственной власти, формируемые сверху. Кроме того, знание местной специфики выбирае-мыми руководителями, а также отсутствие жесткой подчиненности вышестоящим инстанциям.

Во-вторых, ответственность местных сообществ перед населением, тем самым уделяется первосте-пенное внимание нуждам жителей соответствующей территории.

В-третьих, восприимчивость к интересам и инициативам общественных объединений и организа-ций, совместное решение возникающих проблем. Вместе с тем местное самоуправление обладает тен-денцией к ускоренному саморазвитию.

Основными задачами местного самоуправления, наряду с решением вопросов удовлетворения жиз-ненных потребностей населения и создания условий для благоустроенного проживания, являются:

- обеспечение социально-политической стабильности; - максимально эффективное использование местных ресурсов; - создание «точек роста», вокруг которых будет происходить структурная перестройка экономики. Следовательно, введение институтов местного самоуправления – это путь к свободному граждан-

скому участию населения в выборе направленности местного развития. Поэтому не зависимо от того, на каких принципах кристаллизуется политический режим, без инициативы граждан государству не обойтись.

Начало формированию основных контуров местного самоуправления как политического института в Казахстане было положено в феврале 1991 года, когда был принят Закон Казахской ССР «О местном самоуправлении и местных Советах народных депутатов Казахской ССР».

13 января 1992 г. Верховным Советом Каз.ССР был принят Закон «О внесении на переходный пери-од изменений и дополнений в Закон Казахской ССР «О местном самоуправлении и местных Советах народных депутатов Казахской ССР» и Закон «О приостановлении действия отдельных норм Консти-туции Казахской ССР в переходный период». В них было закреплено введение института единона-чального главы местной администрации, подотчетного Президенту страны либо главе областной адми-нистрации, а также разграничение функций между представительными и исполнительными органами власти на местах. При этом не отрицалась роль органов местного самоуправления /1/.

В 1993 году был принят еще один Закон «О местных представительных и исполнительных органах Республики Казахстан», который сузил область местного самоуправления. Его преамбула гласит, что систему местного самоуправления образуют «местные исполнительные и представительные органы».

Таким образом, произошло отождествление органов местного управления, входящих в государствен-ную вертикаль, и местного самоуправления, представляющих институты публичной власти.

В 2000 г. на суд общественности одновременно были предложены два проекта закона, определяю-щие специфику деятельности органов местного управления и самоуправления. Первый правовой доку-мент был утвержден высшим законодательным органом страны. Согласно ему, в систему местного управления входят исполнительные органы – акиматы и представительные органы – маслихаты.

Маслихаты выражают волю населения соответствующих административно-территориальных еди-ниц и избираются населением на основе всеобщего, равного, прямого избирательного права при тай-ном голосовании. Акиматы входят в единую систему исполнительных органов республики, обеспечи-вают проведение общегосударственной политики исполнительной власти в сочетании с интересами и потребностями развития соответствующего региона.

Основными функциями органов местного государственного управления являются: обеспечение раз-вития соответствующей территории на основе разрабатываемых планов, экономических и социальных программ; обеспечение социальных потребностей населения, формирование и исполнение местного бюджета.

Второй нормативный акт в силу того, что вызвал очень много споров, был отозван. В данном проек-те Закона дается следующая интерпретация: «местное самоуправление понимается как форма реализа-ции власти народа, осуществляемая посредством самостоятельной и под свою ответственность дея-тельности населения территориальных образований по решению вопросов местного значения в соот-ветствии с Конституцией и законами Республики Казахстан» /2/.

Местное самоуправление, согласно правовому акту, будет осуществляться населением местных со-обществ непосредственно путем выборов, а также через выборные и другие органы местного само-управления.

Анализ ситуации в этой сфере будет проводиться на основе предложенного законопроекта. В нем было предусмотрено введение жамиятов и кенеши. Жамият выступает как исполнительный орган, его возглавляет выбранный населением соответствующего населенного пункта жетекши. Роль представи-тельного органа выполняют кенеши /3/.

Исходя из нормативного акта, можно выделить две особенности, определяющие специфику казах-станского самоуправления в контексте мировой практики.

1. Местное самоуправление, так или иначе, отделено от государственной власти. В статье 89 Кон-ституции закреплено, что «в республике признается местное самоуправление, обеспечивающее само-стоятельное решение населением вопросов местного значения... порядок организации и деятельности органов местного самоуправления определяется самими гражданами в пределах, установленных зако-ном».

2. Неадминистративный тип подчинения местных сообществ. Во взаимоотношениях с районными и областными администрациями на смену прямому административному контролю предлагается положе-ние, при котором контроль может носить правовой характер. В законопроекте предусмотрены два вида контроля за деятельностью органов самоуправления: судебный и финансовый.

В настоящее время существуют проблемы, представляющие угрозу для формирования и развития местного самоуправления. Во-первых, необходимо определение ниши, которую будут занимать органы местного самоуправления совместно с органами местного управления, так как у нас в республике ме-стные органы власти, возглавляемые акимами, выполняют множество функций, которые в других странах отнесены к компетенции органов местного самоуправления.

В этой связи, возможно, следует предусмотреть действие местных органов управления на областном и районном уровнях. В соответствии с этим отменить должность акима сельского, поселкового и ауль-ного округов, так как будет дублирование их функций с полномочиями жетекши.

Во-вторых, неравномерность экономического развития территорий. Политическая активность насе-ления напрямую зависит от экономического развития территории. Кроме того, наличие идеальных эко-номических условий для развития местного самоуправления предполагает хотя бы частичную способ-ность местного сообщества самостоятельно себя обеспечить. Территориальное размещение производи-тельных мощностей, а также существующий резкий разрыв в экономическом развитии между городом и селом.

В-третьих, необходимо создание института местных финансов, основанного на собственности и до-ходах населения. До тех пор, пока этот институт не будет создан, сохранится слишком прямая и жест-кая зависимость местного самоуправления от государства, с одной стороны, и общего экономического положения страны – с другой. А это значит, что огромное число местных сообществ еще долго будет балластом на шее государства, вместо того чтобы выступать в роли «спасательного круга».

Следующей проблемой выступает отношение между районом и находящимися на его территории поселками; отсутствие в предложенном законопроекте четкого разделения функций между этими субъектами.

Кроме того, следует выделить проблему крупных городов. Местные сообщества могут образовы-ваться в пределах территории городов (города республиканского значения, столицы и города областно-го значения), города районного значения. Власть в крупных городах отчуждена от населения примерно в той же степени, что и в небольшом государстве. Не предусмотрено создание самоуправляющихся сообществ на внутригородских территориях, в соответствии с этим встает вопрос о взаимоотношении жетекши внутригородских сообществ с акимами городов.

Однозначно можно утверждать, что успешное проведение реформы местного самоуправления воз-можно только при ее системном подходе, основанном на понимании места и роли этого института в политической системе. Ясно, что становление институтов местных сообществ не одноэтапный процесс. Их формирование предполагает следующие шаги.

На первом этапе – формирование его территориальной и организационной основ, т.е. первичное оп-ределение территорий местных сообществ и структур местного самоуправления.

На втором этапе – становление институтов местного самоуправления, прежде всего, либо четкое разграничение полномочий между органами местного самоуправления и управления, либо точное ус-тановление сферы регулирования, в частности, социальной, здравоохранения, коммунальных услуг. Надлежит также стимулировать развитие институтов общественной политики (Public Policy).

Таким образом, сегодня вновь и вновь перед принятием Закона об общих принципах организации местного самоуправления в Казахстане речь идет о правах и полномочиях представительной и испол-нительной власти на местах. Также важной задачей является приведение системы межбюджетных от-ношений в соответствие с той ролью, которое местное самоуправление должно играть в жизни страны.

Использованная литература 1. Жиренчин К., Ахметов М. Развитие института местного самоуправления в законодательстве современного Казахстана // Саясат, 1998, № 7. – С. 61-62. 2. Проект Закона «О местном самоуправлении в Республике Казахстан» // www.navigator.kz/ – 17 января 2000 г. – Ст. 1. 3.Там же, ст. 6.

Серик Бельгибаев, научный сотрудник Центра политических исследований Института развития Казахстана

ГРАЖДАНСКОЕ ОБЩЕСТВО И РАЗВИТИЕ СИСТЕМЫ МЕСТНЫХ ОРГАНОВ УПРАВЛЕНИЯ

Местные представительные органы и органы местного самоуправления в нынешний период разви-

тия Республики Казахстан должны играть определенно большую роль. Встает вопрос о внедрении из-менений в существующую систему, вопрос, вызванный причинами, которые мы опишем ниже.

То, что отличает нынешнее положение в сфере местного управления – это, в первую очередь, со-хранение унаследованной от Советского Союза системы. Для Республики Казахстан, как и для боль-шинства других постсоветских стран, характерна сильная централизация власти. Это выражается в по-следовательной цепи исполнительных органов, охватывающих государство от центрального органа до самых нижних структур, что является продолжением советской системы государственного управления.

Для СССР была характерна сверхцентрализованная система управления с жестко иерархической структурой. Центральная власть охватывала все общество, используя систему государственных, пар-тийных органов, идеологию, единую плановую экономику, построенную на том же принципе. Нижние территориальные структуры подчинялись высшим, следующие за ними – стоящим выше них и т.д., вплоть до центра, откуда осуществлялось руководство. Это отражалось и на облике территориальных единиц – все основные связи носили по большей части такой же вертикально ориентированный харак-тер, совпадая с административной иерархией. Широкой сети горизонтальных связей внутри регионов не существовало.

При подобной системе интересы населения на местах учитываться не могли. Местные представи-тельные органы носили декоративный характер, находясь под контролем государства.

Неразвитость и полная непредставленность институтов гражданского общества в сфере обществен-ной жизни также определяла подобный характер системы управления. Гражданская инициатива и уча-стие общества в решении своих проблем были минимальны и возможны только в рамках существую-щих структур власти как допустимый уровень самостоятельности. Властная вертикаль была абсолют-ной и исключала участие гражданского общества.

В Казахстане по большей части сохраняется данная система. Очевидно, что она не соответствует современным условиям и неэффективна. Причина этого видится в том, что ресурсы для поддержания такой малоэффективной и затратной системы требуются очень большие. Советское государство, при всех своих недостатках, имело отработанную и налаженную систему централизованного управления. Оно обладало достаточным для этой цели административным ресурсом, контролем над бюрократиче-ским аппаратом, представляя собой целостную и сложную систему.

У независимого Казахстана возможности – и финансовые, и административные, и идеологические – намного ниже. Поэтому государственные органы не могут обеспечить точного и эффективного управ-ления на всем протяжении властной вертикали. Сигнал из центра теряется, не проходя до конца вы-строенной системы. Управляемость сохраняется лишь до определенного уровня властной вертикали, ниже управление осуществляется хаотически, при произволе местных властей.

Необходимость привлечения к управлению на местном уровне гражданского общества поднимает саму проблему гражданского общества как таковую – в Казахстане оно не развито. Для РК характерна на сегодняшний день существенная атомизация общества и сведение общественной коммуникации до элементарного уровня – семьи, родственных связей. При этом необходимо учитывать и тот факт, что для страны характерно неравномерное развитие регионов и их разные характеристики – и этнические, и экономические, и культурные. Вопрос консолидированности социума в этой ситуации становится ключевым для развития гражданского общества. Это также становится причиной сохранения прежней системы управления.

Таким образом, необходимо признать существование такого явления, как сохранение прежней мо-дели управления государством. Отсюда вытекает тот вывод, что в условиях нынешнего кризисного по-ложения в этой сфере нужны новые модели, тем более что, учитывая провозглашаемый государством курс, централизованная система советского типа и демократическое общество трудно совместимы.

В этих условиях назрела необходимость развития представительных органов, наделение их реаль-ными полномочиями и, в конечном счете, – децентрализация государственных функций.

Опишем далее основную проблему – слабость и неэффективность местных органов представитель-ной власти. Мы можем выделить следующие причины данного явления.

1. Сложившиеся в Казахстане традиции. Население оказывает большее доверие органам исполнительной власти, что отвечает устоявшимся

привычкам и традициям. Исполнительная власть у нас всегда была намного сильнее, и именно она воспринимается населением как реальная власть, от которой и ожидают в первую очередь перемен к лучшему, повышения своего благосостояния и т.д. Народ не имеет опыта самоуправления, и сфера об-щественных дел в его сознании сужена до предела, что можно объяснить продолжением советских по-литических традиций, вызванных чрезмерной централизацией власти, проникновением ее во все сферы общественной жизни и в конечном итоге – подавлением частной инициативы граждан. Подкрепляется этот момент и более сильным положением исполнительной власти в стране вообще, за которой стоит мощная президентская власть.

2. Недостаточный вес местных представительных органов в соотношении с исполнительными орга-нами, дисбаланс между двумя ветвями.

3. Существенное ограничение существующим законодательством полномочий органов местной представительной власти.

Так, согласно статье 88 раздела Конституции «О местном государственном управлении и само-управлении», проекты решений маслихатов, направленные на сокращение либо увеличение расходов местного бюджета, вносятся на рассмотрение лишь при положительном решении акима. Это, разумеет-ся, сокращает их полномочия, расширяя в то же время власть акима.

Далее, по закону «О местных представительных и исполнительных органах Республики Казахстан» от 1993 года, действующему с небольшими изменениями до сих пор, в период между сессиями масли-хата аким имеет право распоряжаться свободными финансовыми потоками “с последующим вынесе-нием на сессию маслихата утверждения по изменению бюджета.” Кроме того, по тому же закону аким имеет право на свой специальный фонд, расходующийся на его усмотрение, без отчета перед мажили-сом за эти средства и имеющий собственные источники формирования.

Мажилис имеет право проводить закрытые заседания, но их закрытость не распространяется на гла-ву администрации, который либо лично, либо через своего представителя вправе присутствовать на любых заседаниях маслихата, включая и закрытые. Ограничена и возможность смещения руководите-лей местной администрации.

Все эти условия делают проблематичными перспективы развития реального местного самоуправ-ления на сегодняшний момент. И одно из основных условий в этой ситуации – это экономическое раз-витие регионов, которое стимулирует повышение самостоятельности граждан, тем самым способствуя и развитию гражданского общества. Работа представительных органов местного самоуправления бази-руется на активности граждан, что требует в первую очередь их независимости. В Казахстане сохраня-ется ситуация, когда власть контролирует активность граждан в сфере экономики, что приводит к не-обоснованно высокой степени влияния на экономическую деятельность. Ограничение полномочий власти в этой сфере является одним из базовых условий развития экономики на местах и возможности регулировать общественные процессы самостоятельно. Чеботарев Андрей, консультант-политолог «Транспаренси Казахстан»

ПРОБЛЕМЫ ВВЕДЕНИЯ ИНСТИТУТА ВЫБОРНЫХ АКИМОВ В КАЗАХСТАНЕ

Уже давно среди казахстанской общественности ведутся разговоры о необходимости проведения

выборов акимов всех уровней. Особенно остро этот вопрос поднимают представители политических партий и движений, находящихся в оппозиции к официальному политическому курсу, а также других неправительственных организаций. При этом сторонники введения института выборности акимов в отстаивании своих позиций по данному поводу, как правило, апеллируют к двум главным аргументам:

- несовершенству и недемократичности действующей в Казахстане системы местного управления, нуждающейся в кардинальной реорганизации;

- позитивному опыту тех или иных зарубежных государств, где местные власти избираются самим населением.

В отношении первого из этих аргументов нужно отметить, что для власти акимов характерна кон-центрация очень больших исполнительных полномочий при отсутствии ответственности перед наро-дом и маслихатами. Также можно сказать про отсутствие эффективных механизмов контроля за дея-тельностью акимов со стороны центра, поскольку вертикальное положение исполнительной власти держится в основном на механизме назначения на должность и смещения с нее. В результате этого со стороны местных акимов наблюдается нарастание тенденций неподчинения центру, прежде всего Пра-вительству, по ряду вопросов, рост злоупотреблений своим должностным положением, коррупции, протекционизма, землячества, клановости в кадровой политике и т.д.

Судя по всему, такое положение перестало устраивать и руководство страны. На совещании Прези-дента Республики Казахстан Нурсултана Назарбаева с акимами всех уровней, состоявшемся 29 января этого года в Астане, глава государства сообщил, что до конца 2001 года в стране будут проведены вы-боры акимов сельского уровня. В перспективе же, по его словам, будут избираться акимы всех уров-ней. О необходимости этого Президент говорил еще в 2000 году в своем очередном ежегодном посла-нии к народу Казахстана. Конкретные же меры по введению института выборности акимов начали приниматься гораздо раньше.

Одним из первых шагов в этом направлении стало внесение Парламентом республики 7 октября 1998 года изменений и дополнений в Конституцию РК. В частности, был изменен п. 4 ст. 87 Основного закона страны, согласно которому теперь акимы административно-территориальных единиц, стоящих ниже областей, города республиканского значения и столицы, назначаются или избираются в порядке, определяемом Президентом.

Другим шагом стало принятие 23 января 2001 года Закона «О местном государственном управлении в Республике Казахстан», который определил государственно-правовой статус, компетенцию, органи-зацию и порядок деятельности местных представительных и исполнительных органов власти, в том числе акимов различных административно-территориальных единиц.

Наконец, 23 июня 2001 года президент РК подписал Указ «О выборах акимов аульных (сельских) округов, аулов (сел), поселков». Согласно этому акту выборы акимов данного уровня назначены на 4-й квартал 2001 года. Конкретная дата проведения будет согласована с акимами областей. Указом также утверждены Правила проведения выборов акимов аульных (сельских) округов, аулов (сел), поселков, определяющие их конкретный порядок.

Очевидно, что введение выборности акимов в республике является необходимым условием для продвижения демократии и создания эффективной системы управления делами на местном уровне. Как показывает опыт многих зарубежных стран, получая свой мандат непосредственно от народа, глава местного исполнительного органа чувствует большую ответственность перед своими избирателями, что положительным образом сказывается на его повседневной работе. Тем более, что от этого зависит его возможное переизбрание на следующий срок. Население же повышает свою гражданскую актив-ность, осознавая, что от его непосредственного участия зависит качество и эффективность решения наиболее актуальных проблем данного местного сообщества.

В то же время детальный анализ указанных выше документов показывает, что введение института выборности акимов в Казахстане по ряду причин не будет отвечать указанным выше принципам демо-кратии и местного самоуправления.

Во-первых, несколько тревожит тот факт, что решение такого важного вопроса, как законодатель-ное установление всех моментов, касающихся избрания соответствующих акимов, прошло без участия Парламента. Тем самым порядок избрания акимов сельского уровня всецело зависит от исполнитель-ной власти, которая, безусловно, воспользуется этим с целью реализации в процессе этих выборов главным образом своих интересов.

Во-вторых, согласно п. 2 Указа Президента РК «О выборах акимов аульных (сельских) округов, ау-лов (сел), поселков» выборы данных акимов будут проведены в порядке эксперимента и, как следствие, не по всей республике, а лишь в отдельно взятых административно-территориальных единицах. Пере-чень же последних будет определен Центральной избирательной комиссией по согласованию с акима-ми соответствующих областей.

Такое ограничение говорит о том, что власти республики еще не готовы к полноценному введению института выборных акимов даже на сельском уровне. В политическом плане это можно понимать как нежелание расширить степень участия граждан в принятии важных политических решений на местах. В экономическом же отношении налицо неспособность властей сформировать финансово-экономическую базу для самостоятельной деятельности избранных акимов.

В-третьих, выборы будут проходить на основе косвенного избирательного права – через выборщи-ков (п. 1 Правил). Таким образом, участие сельского населения в формировании органов местной вла-сти вновь оказалось существенно ограниченным.

В-четвертых, даже сама установленная процедура выборов выборщиков далека от совершенства и демократии. В частности, для избрания выборщиков в рамках данных населенных пунктов, а также их улиц, кварталов и т.п., будут проводиться собрания (сходы) граждан по месту жительства (п. 12 Пра-вил). Данные же собрания и сходы будут созываться окружной избирательной комиссией (п. 13).

В целом же количество выборщиков для тех или иных населенных пунктов (от 15 до 50 человек) будет устанавливать, руководствуясь данными об общей численности их жителей, Центризбирком (п. 17). Минусом здесь является то, что Правила не оговаривают методику такого установления. Такой подход вполне позволяет Центризбиркому манипулировать числами и определять на этой основе коли-чество выборщиков местных акимов в конкретных селах, аулах, поселках и аульных (сельских) окру-гах исключительно по своему усмотрению.

Но самое интересное здесь то, что на основе вышеназванного определения Центризбиркома относи-тельно количества выборщиков окружные избирательные комиссии будут устанавливать необходимое количество жителей данного населенного пункта для избрания одного выборщика (п. 16). Такое поло-жение можно понимать так, что далеко не все жители будут включены в списки избирателей выборщи-ков. Весь вопрос только в том, какими критериями будут руководствоваться окружные избиркомы, оп-ределяя состав лиц, допущенных к участию в выборах. В связи с такой неясностью не исключено, что избиркомы в данном вопросе будут всецело полагаться на мнение местных акимов, желающих сохра-нить свою должность посредством избрания. Последние же, скорее всего, при отборе «кандидатов в избиратели» будут исходить от степени своей личной симпатии-антипатии к тем или иным лицам.

Другой примечательный момент – это то, что избрание выборщиков будет проходить в порядке от-крытого голосования (п. 18). Зная ментальность сельского населения, настроенного в своем большин-стве патерналистски и заискивающе по отношению к любому начальству, а также практику открытого голосования в колхозах и совхозах в советский период, которая вряд ли сегодня полностью изжита, можно ожидать в процессе избрания выборщиков прецеденты давления «общественного мнения» на позицию избирателей. Это позволит заинтересованным лицам, к которым можно отнести местных акимов, их родственников и приближенных по службе, добиться избрания выборщиками самих себя или других «своих» людей. Далее дело остается за малым – избрать силами этих «своих» людей нуж-ного акима.

На случай же, если вдруг население изберет не тех выборщиков, которых хотели бы видеть местный аким и его команда, то последние могут воспользоваться «обтекаемыми» положениями рассматривае-мых Правил проведения выборов акимов сельского уровня, чтобы снизить влияние выборщиков на свои интересы в процессе этих выборов.

В частности, п. 23 Правил предоставляет всем без исключения выборщикам право обжаловать свое невключение, неправильное включение в список или исключение из него в вышестоящей избиратель-ной комиссии. Несмотря на правомерность и демократичность такого подхода, Правила вместе с тем фактически допускают создание окружными избиркомами таких прецедентов. Причем в них не уточ-няется, на каких основаниях избирательные комиссии могут не включать в списки или исключать из них определенных выборщиков. Стало быть, поводы и причины для этого они будут придумывать са-ми. Так что, при всем этом «нежелательных» выборщиков либо не будет совсем, либо они составят ни-чего не решающее меньшинство.

В-пятых, какими бы кристально честными и независимыми не были выборщики, решать, кому суж-дено быть акимом данного села, аула, поселка и округа, в конечном итоге будут не они. Их задача – обеспечить соблюдение всех необходимых формальностей и создать видимость легитимности выборов местных акимов. Действительным же «избранием» будут заниматься избирательные комиссии, через которые исполнительная власть контролирует и регламентирует ход избирательного процесса и имеет неограниченные возможности воздействовать на него, вплоть до «корректировки» итогов выборов, в своих интересах. Это наглядно показала практика проводимых в 1994-1999 гг. парламентских и прези-дентских выборов. При таком раскладе выбирать сельских акимов фактически будет не народ, а сама власть.

В-шестых, ни Конституция, ни действующее законодательство республики не определяют для вы-борных акимов статуса и полномочий, отличающих их от своих назначаемых коллег. Согласно п. 4 ст. 87 Основного закона республики исключительно все акимы входят в единую систему исполнительной власти, являются представителями Президента и Правительства республики и могут быть независимо от занимаемого уровня освобождены от своих должностей главой государства по его усмотрению. По закону же «О местном государственном управлении в Республике Казахстан» акимы поселков, аулов, сел и сельских (аульных) округов являются должностными лицами местного исполнительного органа власти, в данном случае акимата района областного подчинения, и несут ответственность за свою дея-тельность перед вышестоящими акимами (пп. 1) п. 1 и п. 3 ст. 35).

Не менее существенным также является то, что законодательство не предусматривает наличия в распоряжении у акимов сельского уровня коммунальной собственности и местного бюджета. Все сред-ства на необходимые расходы им выделяет районный акимат. Хотя, с другой стороны, в современных социально-экономических условиях местные власти при любом раскладе вряд ли смогут самостоятель-но решать все актуальные проблемы на вверенной им территории без финансовых выделений из бюд-жета республики.

На основе изложенного выше можно сделать следующие выводы: 1. Участие населения административно-территориальных единиц сельского уровня в выборах соот-

ветствующих местных акимов ограничено настолько, что его фактически нельзя назвать таковым. По сути дела акимы будут избраны узкой группой заинтересованных лиц без учета волеизъявления основ-ной массы жителей данных поселков, сел, аулов и сельских (аульных) округов.

2. Независимо от порядка своего избрания, акимы сельского уровня подчиняются вышестоящему начальству вплоть до Президента страны, но при этом никак не подотчетны местному населению. Ме-ханизмы такой подотчетности вообще отсутствуют в действующем законодательстве.

Подтверждением всему этому служат прошедшие в мае 1999 года выборы и последующая практика функционирования акима Чемолганского сельского округа Карасайского района Алматинской области. Как и грядущие выборы, эти носили статус «экспериментальных». Инициаторами такого эксперимента выступили Центральная избирательная комиссия и тогдашний аким Алматинской области Заманбек Нуркадилов. По свидетельству очевидцев, эти выборы проводились под жестким контролем областной администрации, в результате чего их результат был предрешен в пользу удобного для властей лица. С мнением же большинства жителей Чемолгана фактически никто не посчитался. Причем многие из них даже не были включены в списки избирателей. Кандидатам в акимы также почему-то запретили вы-двигаться от общественных объединений.

Кроме того, эти выборы формально прошли в нарушение Конституции РК, поскольку поводились на основании решения Центризбиркома, а не акта, принятого Президентом страны. Но самое главное, что чемолганцы, как и многие другие граждане РК, не видят никакой разницы, выбран был данный аким или назначен. Для них практически произошла привычная проводимая «сверху» замена на посту

акима одного лица другим. Без сомнения, что аналогичным образом будут проведены и ожидаемые выборы сельских акимов.

В целом же ясно одно, что при такой избирательной системе и системе местной государственной власти введение института выборов акимов любых уровней не будет иметь никакого политического смысла. Оно также не станет зародышем для местного самоуправления, с формированием которого власти очень сильно затянули. С учетом изложенного выше, а также традиционной пассивности боль-шинства казахстанцев в реализации и отстаивании своих избирательных прав, можно ожидать, что акимами сельских населенных пунктов будут чисто формально избраны выдвиженцы вышестоящих исполнительных органов власти и, скорее всего, в основном, уже действующие акимы. Так что никаких существенных изменений в политико-правовой системе страны и, в первую очередь, на ее местном уровне ждать не приходится. Не случайно, видимо, что ни со стороны самой власти, ни оппозиции по-ка не наблюдается ажиотажа по подготовке к участию в выборах сельских акимов.

Приложение

Особенности проведения выборов в селе Чемолган в мае 1999 года (выдержки из статьи Исмаиловой С. и Чеботарева А.

«О выборах акима, золотой лихорадке и чувстве самосохранения» // 451 градус по Фаренгейту. Иртыш, № 7, лето 1999 г.)

Наконец-то в Казахстане состоялись выборы пусть хотя и одного, но акима и пусть не области или

района, а сельского округа. 29 мая 1999 года прошли выборы акима Чемолганского сельского округа Карасайского района Алматинской области. Из семи кандидатов, участвовавших в выборах, акимом был избран предприниматель Кайрат Байбактинов. Как неоднократно заявляли ставшие частыми гос-тями села в период избирательной кампании председатель Центральной избирательной комиссии Заги-па Балиева, аким Алматинской области Заманбек Нуркадилов и многие другие официальные лица, ко-торые вдруг проявили интерес к рядовому селу, эти выборы проводились в качестве своеобразного эксперимента. На первый взгляд, выборы акима стали шагом вперед на пути к демократии и реальному местному самоуправлению, а оппозиция, казалось бы, добилась реализации одного из своих основных требований. Однако на самом деле все обстоит иначе.

Прежде всего, по неоднозначной оценке своей легитимности данные выборы, несмотря на низовой уровень их проведения, в определенной мере можно смело ставить в один ряд с некоторыми выборами, проведенными в разное время на общенациональном уровне. Сомнительная легитимность выборов акима села Чемолган заключается в том, что они проводились, не основываясь на реальной законода-тельной базе. Действующий закон о выборах предусматривает только выборы в органы местного само-управления, но никак не акимов. Рассматриваемые выборы состоялись в соответствии с принятыми Центризбиркомом Временными правилами проведения выборов акимов отдельных аульных (сельских) округов, аулов (сел), поселков, проводимых в порядке эксперимента. В то же время согласно п. 4 ст. 87 Конституции РК акимы административно-территориальных единиц назначаются или избираются на должность в порядке, определяемом Президентом Республики Казахстан. Таким образом, выборы аки-ма проводились по нормативно-правовым актам одного из исполнительных органов власти, но не гла-вы государства. Следовательно, хотим мы того или не хотим, налицо нарушение Основного закона страны.

По свидетельству участников «эксперимента», с самого начала избирательной кампании проявился ряд неоднозначных моментов. В первую очередь поразило то, что кандидатам запретили выдвигаться от каких-либо общественных организаций. В результате этого все кандидаты шли в порядке самовы-движения. Еще одним примечательным фактом стало требование к кандидатам относительно вложения собственных средств в размере около 15 – 20 тысяч тенге на банкет для членов избирательной комис-сии и гостей. Интересно, что, несмотря на подобные затраты, среди кандидатов нашлись люди, кото-рые оказались способными пригласить для своей агитации даже алматинских артистов балета. Нужно также отметить, что большое количество жителей села, являющихся выходцами из Каракалпакии, не было допущено к голосованию по факту отсутствия у них, по словам властей, гражданства Казахстана.

Не менее важным являлся состав основных участников выборов. Из семи кандидатов только трое (Баймуратов М., Байбактинов К., Чибинтаев А.) проживают непосредственно в Чемолгане. По своему социальному положению два кандидата являлись представителями исполнительной власти (Баймура-тов М., Чимчиков А.), трое – предпринимателями (Байбактинов К, Бектасов Ж., Чибинтаев А.), один

госслужащий (Амиржанов М.) и один безработный (Танкишев Н.). Следует отметить, что бывший аким села Чемолган г-н Уразалиев не стал баллотироваться, так как «ушел на повышение».

Несмотря на официальную пропаганду, большой активности избирателей во время выборов акима не наблюдалось. Активными оказались только кандидаты. Они были настолько заинтересованы в голо-сах, что буквально гонялись за потенциальными избирателями. Можно сказать, что в этой выборной гонке победил тот, у кого было больше автотранспорта. Интересно и то, что в сельской глубинке были использованы современные избирательные технологии. В частности, по свидетельству очевидцев, не-известные лица под покровом ночи срывали агитационные листы и плакаты соперников «основного» кандидата. На встречах кандидатов с избирателями наблюдались выпады представителей «групп под-держки» тех или иных кандидатов против конкурентов.

Не менее проблематичным моментом является дальнейшая деятельность вновь избранного акима. По меркам развитых демократических стран, любое избираемое на местном уровне лицо является ру-ководителем или членом органа местного самоуправления. В данном случае аким больше всего подхо-дит под должность мэра. В то же время примечательно, что по Конституции РК выборные акимы во-обще не включены в систему местного самоуправления. Тем более что такая система в Казахстане не только не получила своего законодательного закрепления и не существует на практике, но даже не имеет никаких четких контуров для своего формирования в будущем.

По сути дела, избранный аким входит в единую систему исполнительных органов, формируемых и функционирующих на вертикальной основе. Однако, если аким села Чемолган не назначен акимом района, а так или иначе получил свой мандат непосредственно от народа, то не ясно, как должны те-перь складываться его отношения с начальством и кому он вообще должен быть подотчетен. Подобные же отношения должны быть установлены соответствующим законом. Но закона о местном самоуправ-лении, как уже отмечалось выше, нет и неизвестно, как долго еще не будет. Действующий же (во вся-ком случае формально) еще с декабря 1993 года закон о местных представительных и исполнительных органах до сих пор не претерпел существенных изменений. Естественно, что в нем ни о каких избран-ных акимах нет и речи, поскольку даже неиз-бираемые акимы по этому закону продолжают именовать-ся главами местных администраций.

Иначе говоря, в республике нет законодательной базы, которая бы закрепила статус и полномочия выборных акимов, причем отличные от положения их назначаемых коллег. В этих условиях выборы акима села Чемолган фактически не имеют никакого политического смысла. Какая разница, как ста-вить на должность акима – путем выборов или назначения, если его положение как главы исполни-тельной власти соответствующей административно-территориальной единицы никоим образом не ме-няется и не выходит за рамки существующей политико-властной системы? Следует также отметить, что любое избираемое лицо в первую очередь зависит от своих избирателей. В Казахстане же вообще нет никаких механизмов воздействия граждан на избранные ими те или иные должностные лица. Ни-кто не предусмотрел их и при выборах сельского акима. Хотя именно на этом уровне его связь со свои-ми избирателями-односельчанами должна быть более крепкой, равно как и высокая ответственность перед ними за свою деятельность.

В связи с этим можно сделать вывод, что выборы акима села Чемолган иначе как фарсом не назо-вешь. Даже неизвестно, на какой срок избран аким, каким образом и кем могут быть прекращены его полномочия. То, что выборы прошли именно в родном селе президента РК Н. Назарбаева, говорит о своеобразной кампании дальнейшей «демократизации», исходящей, пусть даже и опосредованно, но все же от главы государства. В целом же казахстанские власти в очередной раз устроили демонстра-цию для казахстанской и мировой общественности, пытаясь убедить их в своей приверженности демо-кратии.

Исенова София, правовой эксперт «Транспаренси Казахстан»

НЕСОВЕРШЕНСТВО СИСТЕМЫ МЕСТНОГО ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ КАК ФАКТОР ВОЗНИКНОВЕНИЯ КОРРУПЦИИ

В КАЗАХСТАНЕ

В одной из столичных газет были опубликованы результаты социологического опроса, проведенно-го агентством «Комкон-2 Евразия», где подавляющее большинство представителей всех возрастов и

национальностей на вопрос: «Знаете ли вы фамилии депутатов, избранных в Мажилис по одномандат-ным округам от нашего города?» – ответили «не знаю». Причем опрос по каждому депутату проводил-ся именно в том округе, от которого он прошел в парламент. Иными словами, людей спрашивали толь-ко о тех кандидатах, которых они выбирали.

В 1999-м году на выборы, по официальным данным, пришло 60-70% избирателей. Из этого следует, что, по крайней мере, половина респондентов должна была хотя бы знать их фамилии. Акима же горо-да, в отличие от народных избранников, знают почти все горожане. Из этих фактов журналисты делают два неутешительных вывода: либо социологи все время, по роковой случайности, «находили» тех, кто не ходил на выборы, либо победа наших депутатов на самом деле является «победой» избиркома и акиматов.

Другой вывод, следующий из незнания жителями города своих избранников в Парламенте заключа-ется в следующем: аким назначается Президентом и представляет собой власть исполнительную, то есть реальную власть, наделенную реальными полномочиями. Именно поэтому имя акима известно каждому. Что касается наших избранников в Парламенте – депутатов Мажилиса, то может быть, их имена мы с горем пополам и назовем, чего не скажешь о депутатах местных исполнительных органов – маслихатов.

Из этого можно сделать еще один вывод: если в высших органах государственной власти мы можем наблюдать хотя бы видимость реализации принципа разделения властей, то на местном уровне этот принцип практически атрофирован. Похоже, что эта атрофия распространяется и выше, в Парламент. Поскольку, как уже отмечено, вопрос о влиянии акиматов на деятельность избирательных комиссий не снимается.

Органы местного управления являются непосредственными исполнителями и правоприменителями, работающими с населением. На сегодняшний день местные органы госуправления должны стать не периферийным, а центральным звеном демократизации и реформирования государственной системы, и, следовательно, соблюдение демократических норм и принципов именно в этом звене является не-пременным условием проводимых реформ. Однако, к сожалению, мы должны признать, что фактиче-ски на местном уровне полностью или частично отсутствует система разделения власти и система сдержек и противовесов.

Очевидно, что концентрация власти на местах в руках представителей одной ее ветви, а также за-крытость и непрозрачность работы местных исполнительных и представительных органов неизбежно приводят к коррупции.

Такое положение заключается в узурпации власти акиматами в ситуации, когда на местном уровне их власть и воздействие на местные политические и хозяйственные процессы практически не ограни-чена, когда решения как акиматов, так и маслихатов принимаются закрыто, не проводятся тендеры на выполнение работ, неясны и нечетки процедуры, действуют незарегистрированные в органах юстиции акты, отсутствует диалог на равных с общественностью и СМИ.

К сожалению, эта ситуация стала практически нормой. Более того, весьма нередки случаи, когда не-возможно получить какую-либо информацию о действии того или иного решения местных органов. С недавнего времени Алматинский городской акимат начал выпуск сборника актов акима. Однако этот сборник выпускается крайне малыми тиражами и распространяется на платной основе. Таким образом, о доступности этих актов говорить не приходится.

Однако ситуация давно вышла за рамки несоблюдения отдельных административных процедур и в некоторых областях граничит с уголовщиной, коррупцией и беспределом. Это касается не только неза-конной приватизации государственных объектов, но и сращивания местных исполнительных органов на почве злоупотреблений с правоохранительными органами и органами прокуратуры. По сути дела, прокуратура вместо осуществления надзора за законностью, в том числе и законностью актов и дейст-вий местных исполнительных органов, оказывается под надзором акимата.

Так, по признанию отдельных журналистов, проводивших серию журналистских расследований, руководящие должности на местах как в акиматах, так и в правоохранительных органах и прокуратуре занимают родственники. Практически вся система местного управления строится на родственных свя-зях. О каком-либо надзоре за соблюдением законности либо системе сдержек и противовесов говорить не приходится, скорее можно говорить о хорошо отлаженной системе покрывания злоупотреблений. Более того, представители исполнительной власти, точнее, ее верхушка, а также их родственники ощущают полную вседозволенность и нередко действуют по принципу «нападение – лучший способ защиты». Так, по результатам рейда соответствующих органов по браконьерству был задержан сын заместителя акима. На месте преступления были сделаны фотографии. Однако уголовного дела возбу-ждено не было, а сын акима подал иск о незаконном тиражировании фотопродукции без согласия заин-тересованного лица.

Примерно такая же ситуация возникла и в другом регионе Казахстана. Показателен опыт разреше-ния споров журналистов в суде в Западном Казахстане. Газета участвовала в качестве ответчика в 11 судебных процессах о защите чести и достоинства должностных лиц. Журналисты имели документы, подтверждающие злоупотребления коррупционного характера работниками акимата при заключении контрактов на покупку транспорта с иностранными компаниями, прокурором – по факту незаконной приватизации и т.д. Газета опубликовала серию материалов, в которых прозвучало требование к про-куратуре разобраться в этих фактах.

Также было опубликовано открытое письмо на имя акима области, в котором работники акимата назывались казнокрадами. «У нас не было другого выхода. Другого способа быть услышанными. Аким подал иск в суд на газету. Чиновник акимата, представляющий интересы акима в суде, был «заинтере-сован» посредством предоставления квартиры. Суд газетой был проигран. Была подана кассационная жалоба в областной суд, где газете была выставлена сумма возмещения чиновнику морального ущерба в 150 000 DM, которая равнялась сумме растраченных бюджетных средств, как в насмешку. Это озна-чало банкротство газеты. Мы вышли на телевизионный канал «Хабар», который показал наши мате-риалы в программе «Жети Кун».

Этот репортаж привлек внимание Генерального прокурора. Было возбуждено уголовное дело на растратчиков. Исполнение решения суда в отношении газеты было приостановлено. Но и в целом из-менилась ситуация: аким области ушел. В связи с неявкой истца дело о возмещении морального ущер-ба закрыто. Однако уголовное дело в отношении растратчиков замяли, хотя оно остается открытым. То, что газета вышла без потерь из этого разбирательства, является цепью счастливых случайностей, которых могло и не быть», – рассказывают журналисты.

Имея опыт судебного процесса, где одной стороной выступали должностные лица акимата, журна-листы сделали неутешительный вывод: «Состязательности в суде как таковой не существует. Все наши апелляции к закону, все аргументы, все было обращено в пустоту. Кроме того, нас смущает наличие в уголовном законодательстве норм, отделяющих честь и достоинство гражданина и представителя вла-сти».

На местах ситуация со средствами массовой информации практически зашла в тупик. Если цен-тральные, в основном алматинские, газеты имеют какие-то способы повлиять на ситуацию, то в регио-нах силы очевидно неравны. И приструнить зарвавшегося чиновника практически некому. Для того чтобы сдвинуть ситуацию с мертвой точки и противостоять чиновничьему беспределу, нужно дойти до самого высокого уровня. Как отметили журналисты, то, что газета избежала уничтожения – цепь сча-стливых случайностей, заключающихся в том, что репортаж был показан по «Хабару», что факты дош-ли до Генпрокурора и т.д.

Итак, противостоять такому произволу практически некому, запуганы журналисты, запуганы люди. В сознании граждан царит правовая апатия, которая усугублена апатией социальной на фоне безрабо-тицы, бедности, туберкулеза. Таким образом, когда у большинства населения страны идет борьба за выживание, реализация или внедрение системы самоуправления может быть поставлена под угрозу по объективным причинам. В больших же и более благополучных городах Казахстана необходимо пре-одолеть привычку многолетней отлученности от власти «мы отдельно и государство отдельно». В Бол-гарии проводился эксперимент – в муниципальном органе был вывешен в удобном для просмотра мес-те бюджет города, заинтересовались им только около 1% посетителей. К сожалению, это объясняется тем, что мы в лучшем случае можем представить себя в качестве сторонних наблюдателей, а постав-ленного к рулю чиновника как данность сверху, против которой не попрешь.

На наш взгляд, на сегодняшний день должна быть выработана стратегия, направленная на создание реального разделения властей и системы сдержек и противовесов через решение первоочередных за-дач.

Во-первых, это – полное использование ресурса института маслихата как местного представитель-ного органа, усиление его позиций, привлечение и участие населения в управлении через своих пред-ставителей, выработка реальных и эффективных механизмов взаимодействия групп населения и депу-татов.

Во-вторых, остается нерешенной задача, перед кем должен отчитываться избранный аким: перед избирателями, перед вышестоящим акимом, перед Президентом. По нашему мнению, необходимо вве-сти реальные механизмы двойной подотчетности, которые должны распространяться на все институты государственной службы, в том числе на местные представительные и исполнительные органы, и рабо-тать в режиме предельной открытости процедур. Выборность акимов, так же, как и депутатов маслиха-та на любом уровне должна предусматривать строгую процедуру отзыва избирателями, причем как за бездействие, так и за халатное отношение к своим обязанностям.

И еще один аспект, который мы не можем не затронуть. Анализируя уже упомянутые выше социо-логические исследования, журналист заключает, что «респонденты-казахи больше поддерживают де-путатов коренной национальности, чего не скажешь о русских – создается ощущение, что им безраз-лично, кто находится у власти. Апатия русских, вероятно, связана с неверием в возможность каких бы то ни было изменений, они не отождествляют себя с этой страной и этой властью».

Добавить к этому что-либо сложно. Единственное, что ко всем прочим «апатиям» мы получили еще одну «рукотворную апатию» – на национальной почве. Это общегосударственная проблема, решать которую возможно и нужно прежде всего на местном уровне. Игнорировать этот аспект – значит затя-гивать узел неверия и недоверия многонационального народа Казахстана к власти вообще и местной власти в частности, значит ставить в целом под угрозу исполнение норм Конституции и проведение демократических реформ.

Белоносова Галина, советник акима Турксибского района г. Алматы по работе с населением

ОБ ОРГАНИЗАЦИИ МЕСТНОГО

ТЕРРИТОРИАЛЬНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ В ТУРКСИБСКОМ РАЙОНЕ Г. АЛМАТЫ

Местное территориальное самоуправление в районе осуществляется уже много лет. Цель его – со-

вершенствование системы управления районом за счет поднятия уровня правового сознания граждан, их правовой грамотности, активности в защите своих прав в новых условиях.

Каков механизм достижения этой цели? Район разделен на 5 (ранее было 8) территорий, по количе-ству и в границах избирательных округов по выборам в Маслихат г. Алматы. На каждой территории создается комитет территориального самоуправления (КТС), в состав которого входит наиболее актив-ная часть населения территории (представители от КСК, КСД, старшие по домам, улицам, а также представители районных общественных организаций, проживающих на территории, в том числе Сове-та ветеранов, Общества инвалидов, Союза многодетных семей, культурных национальных центров мо-лодежи). Возглавляет КТС председатель.

Ранее председатель избирался на конференции территории (из представителей населения, основных предприятий, общественных формирований) на 5 лет. Сейчас, кроме избрания, председатели будут ут-верждаться на сессии Маслихата с учетом мнения вышеперечисленных категорий населения, акима района, депутата соответствующего округа.

Какие направления деятельности по выработке системы управления территорий избраны комитета-ми? Прежде всего, это работа по исполнению законодательных актов, непосредственно касающихся населения. К примеру, возьмем Закон “О жилищных отношениях”. С нашей точки зрения, он не со-вершенен и по многим пунктам входит в противоречие и с административным, и с гражданским Ко-дексами. Но именно им необходимо руководствоваться населению по вопросам содержания своего жи-лья. Практически уже созданы и КСК (а у нас и КСД), и управляющие компании. Основная их масса работает нормально, руководствуясь уставом, законами РК, но есть и такие, где председателями оказа-лись не только случайные, но и бесчестные люди.

При старой системе, когда начальники домоуправлений назначались, заворовавшегося и зарвавше-гося начальника просто можно было снять. Теперь же КСК – общественная организация, само населе-ние избирает нужное для себя правление, председателя КСК, ревизионную комиссию. И здесь самое сложное – довести до сознания квартиросъемщиков, что и расстаться с таким председателем и правле-нием они должны сами. Правильное разрешение этих вопросов тормозится иждивенческим отношени-ем к ним жителей: кто-то должен прийти и снять председателя, кто-то должен произвести проверку документации заворовавшегося председателя, но не они сами. Чтобы повернуть сознание квартиро-съемщиков, нужна кропотливая работа по разъяснению законодательства, механизма его обеспечения и т.д.

Другое, не менее важное направление деятельности КТС – обеспечение правопорядка, борьба с пра-вонарушениями и преступностью по месту жительства. В этой сфере и раньше было много сложно-стей, и сейчас не уменьшилось, если не стало больше. Здесь появятся результаты, если будет тесное взаимодействие общественности с правоохранительными органами и конкретно с участковыми адми-

нистративных участков. И опять же, надо ломать психологию населения, постоянно ожидающего, что кто-то должен прийти и навести порядок в их общем доме.

У нас в районе в одном из домов произошел пожар только потому, что соседи равнодушно относи-лись к жителям одной из квартир, где процветало пьянство, постоянно собирались “сомнительные” граждане. В результате от пожара в этой квартире пострадало 6 семей.

Задача КТС – через своих посредников оказать содействие полиции в выявлении таких криминоген-ных адресов – мест сборищ, неблагополучных семей, продажи нелицензированных спиртных напитков, наркотиков, приема цветного лома и т.д., и создание общественного мнения вокруг таких адресов.

Здесь тоже есть сложности. Это, прежде всего, кадры участковых. Как идет их подбор? Неплохо было бы (это наше предложение) воспользоваться при их назначении мнением населения той террито-рии, где участковый будет работать. Как правило, участковые знают и должны знать свою территорию, но весь вопрос в том, как воспользоваться этим знанием: для себя или для общества. А если население не будет молчаливо взирать на безобразия соседей, то и участковый «закрутится».

Есть и другие проблемы, о которых, если начнут говорить сами участковые, то они же получают “нагоняй” от своего руководства. К примеру, никуда не годное законодательство по приемке цветного лома и ее последствиям (ведь никто ни разу не подсчитал, во что обошелся государству, населению сбор цветного лома), по продаже нелицензированных спиртных напитков, даже по той же стихийной торговле. Вроде наша полиция “жалеет” старушек, торгующих на углах, а какие последствия для тех, кто покупает эту продукцию – неизвестно. Можно еще привести массу других примеров: хотя бы взять механизм оформления алкоголика на принудительное лечение.

Требуют постоянного внимания и системного отношения и другие вопросы: благоустройство, сани-тарное состояние территорий, озеленение. Недаром говорят “чисто не там, где убирают, а там где не сорят”. Для этого тоже нужна системная работа. Лет 5-6 назад, как раз тогда, когда произошло разук-рупнение районов города, наш район был похож на свалку: окраина города, много пустующих терри-торий, нарушенная система вывоза ТБО.

Особенно сложно было решать вопрос вывоза ТБО с территории, где расположены дома частного сектора, а у нас это практически повсеместно. Но благодаря проявленной настойчивости КТС при серьезной поддержке акима района были созданы кооперативы собственников частных домов и домов одноэтажного сектора. И как результат их создания – система вывоза ТБО налажена.

Такого же внимания требуют берега логов, речек, оврагов. И здесь главное – роль самих жителей. Таких мест в районе более чем достаточно, район пересекают с юга на север 4 речки с характерными названиями “Мойка”, “Поганка” и т.п. Чаще всего строения на их берегах самовольные, неплановые. Люди сами себя обрекают на жизнь в опасных местах, сами захламляют прилегающую территорию, а в случае ЧС (как в Жетысуском районе) – сколько обвинений в адрес “власть предержащих”! Комитеты совместно с кооперативами собственников домов, в т.ч. таких, как “Весна”, “Арзу”, “Лесной”, “Сул-тан-Курган” начали активную работу с населением по обеспечению порядка на берегах, практически вышли на каждого хозяина дома, имеющего незаконное строение на берегу; кроме проведения беседы, выдали письменные предупреждения, установили сроки очистки территорий во дворах и их участков. Появились результаты. В этом году работа возобновилась и по другим адресам.

Один из аспектов деятельности КТС – содействие акиму в борьбе с бедностью, безработицей. Нуж-но, чтобы помощь шла по назначению, именно тому, кому она необходима. Кто это лучше всех знает? Соседи! Действительно ли человек не может найти место работы, кто лучше других знает? Также сосе-ди! Кто не оплачивает коммунальные услуги? Человек, попавший в сложную, драматическую ситуа-цию, или есть другие мотивы? Все это лучше всего известно именно по месту жительства. Здесь необ-ходима кропотливая работа совместно с КСК, КСД, формирование картотеки на постоянную, разовую помощь, и разъяснительная работа, и метод общественного принуждения, и т.д.

Вопросов, которые требуют постоянного внимания в работе с населением, множество; специального органа для нее нет. И вообще, надо сказать, что чем ниже уровень исполнительной власти, тем меньше кадров для исполнительной работы. Это как пирамида, стоящая на своей вершине. Я думаю, надо по-размышлять о том, как изменить существующее положение.

Эти и другие возникающие вопросы территорий находятся под постоянным вниманием комитетов, по ним проводится совместная работа со всеми территориально расположенными организациями. Ста-ли системой сходы, собрания, встречи с населением по месту жительства по самым различным вопро-сам. Ведется прием граждан по разрешению возникающих проблем непосредственно на местах, поиск законных решений. Должную помощь в этом оказывают депутаты Мажилиса и Маслихата. В целом же необходимо узаконение такой структуры работы с населением по месту жительства.

Киселев Владимир, депутат, председатель Ревизионной комиссии Алматинского гормаслихата

МЕХАНИЗМ ПРОЗРАЧНОСТИ МЕСТНОГО БЮДЖЕТА (НА ПРИМЕРЕ Г. АЛМАТЫ)

В статье 2 Закона Республики Казахстан «О бюджетной системе» говорится, что «бюджет формируется на ос-

нове параметров принятого Правительством индикативного плана социально-экономического развития Респуб-лики Казахстан на соответствующий год с учетом ежегодного послания Президента к народу Казахстана».

На основании этого в г. Алматы утвержден индикативный план на 2001-2005 годы, который разработан аки-матом с учетом предложений всех городских государственных структур. Он включает в себя основные статьи социально-экономического развития промышленности, транспорта и связи, труда и занятости, образования, здра-воохранения, культуры, спорта, социальной защиты, охраны окружающей среды. То есть все основные показате-ли местного бюджета. Данный план был предварительно рассмотрен на комиссиях Маслихата и утвержден сесси-ей Алматинского городского Маслихата.

На этой основе акиматом г. Алматы разрабатывается проект бюджета на соответствующий финансовый год. Доходы местного бюджета формируются в соответствии с законами Республики Казахстан «О бюджетной систе-ме» и «О республиканском бюджете на соответствующий год».

Так, городским Маслихатом утверждены поступления в местный бюджет г. Алматы за 2000 год в размере 40 664 723 т. тенге (или выполнены на 109,2%), из которых официальные трансферты составили 2 186 606 т. тенге или почти 53%, на 2001 год поступления утверждены в размере 49 836 658 т. тенге. Трансферты составили 30 776 036 т. тенге или 61,7%.

Конечно, если говорить о прозрачности местного бюджета, как я это понимаю, то в настоящее время бюджет при формировании проходит обсуждение на уровне государственных структур, комиссий городского Маслихата, бесед депутатов Маслихата в своих округах с гражданами. Сами граждане города, к сожалению, в формировании местного бюджета не участвуют.

Налоговая система – своеобразный индикатор уровня экономической системы и визитная карточка цивилиза-ции. Что такое налог? Это своеобразная плата человека государству за возможность спокойно жить и работать, успешно заниматься бизнесом, поэтому любому гражданину интересно, что он получает от государства взамен уплаты налогов. Выполняет ли государство свой долг перед ним? Его интересует как обоснованность размера взимаемого налога, так и справедливость всей системы налогообложения в стране и в городе, в частности. Чтобы у налогоплательщика была полная ясность в такого рода вопросах, последние должны быть открыты, обсуждать-ся в обществе, и общество должно быть уверено, что с ним ведется честная игра.

Встает вопрос, каким образом привлечь сегодня граждан к решению финансовых вопросов? Население охот-нее платит налоги, когда видит зримые результаты в виде качественно предоставляемых услуг. На сегодняшний день это только визуальное обозрение, а именно, ремонт дорог, улучшение освещения, своевременная выплата заработной платы, чистота улиц, озеленение города, приобретение квартир и уменьшение очередности на них.

Все это публикуется в средствах массовой информации по мере исполнения одного из показателей бюджета. Но одной публикации местного бюджета в средствах массовой информации, к примеру, два раза в год (принятие бюджета и его исполнение), я считаю, недостаточно.

Один из основных приоритетов, провозглашенных Президентом Республики Казахстан Н.А. Назарбаевым в Стратегии «Казахстан-2030», предполагает пересмотр существующей системы отношений между органами госу-дарственного управления на центральном и местном уровнях, а именно децентрализацию государственных функций от центра регионам.

Бюджетная децентрализация – одна из важнейших составных частей децентрализации государственных функций. Переход к местному самоуправлению позволит привлечь общественность к составлению местного го-дового бюджета. Сами граждане будут понимать состав бюджета, как доходную, так и расходную часть, будут знать задачи на ближайший год.

Люди смогут внести реальный вклад в предлагаемый бюджет и контролировать изменения, вносимые в него. Доступ граждан города к финансовой деятельности, ее открытость поможет им убедиться, что все вопросы, влияющие на жизнь людей, учтены при разработке бюджета, что администрация и депутаты рассматривают эти вопросы.

Мы пытаемся в порядке эксперимента осуществить местное самоуправление в Турксибском районе. Утверди-ли необходимые документы на сессии городского Маслихата. Жизнь покажет, что из этого получится.

Статьей 13 Закона Республики Казахстан «О местном государственном управлении в Республике Казахстан» предусмотрены публичные слушания в постоянных комиссиях Маслихата.

Публичные слушания бюджета г. Алматы, на мой взгляд, позволили бы многим гражданам представить себе, что такое бюджет, какие трудности возникают при его формировании по основным направлениям бюджетных средств. Публичные слушания помогли бы узнать мнение многих людей, их заботы и проблемы.

К сожалению, эта работа пока только планируется. Разрабатывается регламент проведения публичных слуша-ний. Я считаю, что мнение людей – вот главная цель таких слушаний. Думаю, что скоро мы к этому придем. Не-обходимо не на словах, а на деле приближаться к учету мнения граждан.

Мируерт Махмутова, зав.отделом проблем финансово-кредитных отношений Института экономики Министерства образования и науки РК

ФИНАНСОВЫЕ ПОЛНОМОЧИЯ МЕСТНЫХ ОРГАНОВ УПРАВЛЕНИЯ

Передача бюджетных полномочий от центра к местным органам управления осуществляется во

многих странах. Это связано с тем, что решение задачи устойчивого экономического роста тесно свя-зано с возможностью перераспределения бюджетных средств через нижестоящие органы управления и более широкое использование местного налогового потенциала.

За последние годы в Казахстане финансовые полномочия местных органов управления в результате разделения полномочий, прав и обязанностей между уровнями бюджетной системы претерпели значи-тельные изменения. Как показывает анализ, эти изменения касались в основном расходных полномо-чий, тогда как полномочия в доходах существенно не менялись.

Доходы местных бюджетов Согласно ст. 11 Закона «О бюджетной системе» формирование доходов местных бюджетов осуще-

ствляется следующим образом. В местный бюджет зачисляются следующие налоги, сборы и другие обязательные платежи в бюджет: подоходный налог с юридических лиц – 50% (кроме подоходного на-лога с юридических лиц, зарегистрированных в качестве плательщика в г. Астана); налог на добавлен-ную стоимость на произведенные товары, оказанные услуги лицами, зарегистрированными в качестве плательщиков в г. Астана – 50%; акцизы на вино-водочные изделия – 50%; на игорный бизнес; на бен-зин и дизельное топливо с розничной продажи; подоходный налог с физических лиц; социальный на-лог; налог на имущество юридических и физических лиц; земельный налог; налог на транспортные средства; доля РК по разделу продукции по заключенным контрактам в части, поступающей в местный бюджет; сбор за регистрацию физических лиц, занимающихся предпринимательской деятельностью; лицензионный сбор за право занятия отдельными видами деятельности; сбор за государственную реги-страцию юридических лиц; сбор с аукционных продаж; сбор за право реализации товаров на рынках; сбор за использование юридическими и физическими лицами символики города Алматы в их фирмен-ных наименованиях, знаках обслуживания, товарных знаках в соответствии с законом; плата за воду и пользование лесными ресурсами.

Кроме этого, в местный бюджет зачисляются такие неналоговые поступления, как поступление ди-видендов на пакет акций, являющихся коммунальной собственностью; доля прибыли коммунальных предприятий; поступления доходов от государственных лотерей, проводимых по решениям маслиха-тов; вознаграждения, полученные за предоставление кредитов из местного бюджета; поступления от продажи имущества, принадлежащего государственным учреждениям, финансируемым из местного бюджета; поступления от реализации услуг, предоставляемых государственными учреждениями, фи-нансируемыми из местного бюджета; от аренды имущества коммунальной собственности; деньги от проведения государственных закупок, организуемых государственными учреждениями, финансируе-мыми из местного бюджета; от аренды земельных участков; плата за загрязнение окружающей среды; за государственную регистрацию прав на недвижимое имущество и сделок с ним; государственная по-шлина; административные штрафы и санкции, взимаемые местными государственными органами.

Подлежат зачислению в местный бюджет поступления от приватизации объектов коммунальной собственности; от продажи земельных участков; от реализации зерна, закупаемого для самообеспече-ния регионов. Также в местный бюджет поступают официальные трансферты от вышестоящих бюдже-тов и погашения основного долга по кредитам, ранее выданным из местных бюджетов.

Следует отметить, что до 1999 г. использовались индивидуальные нормативы по каждому из регу-лирующих налогов для зачисления в местные бюджеты. С 1999 г. для каждой области установлены единые нормативы по общему объему поступлений от регулирующих налогов. Это увеличило разли-чия в сборе налогов в областях из-за неравенства налогового потенциала. Так, доля налоговых поступ-лений в доходах местных бюджетов в среднем по стране 78%, самый низкий уровень налоговых дохо-дов у бюджета Южно-Казахстанской области (43%) и самый высокий – у Атырауской области (98%).

В структуре доходов местных бюджетов в 2000 г. самым важным источником являлся социальный налог (29%), затем подоходный налог с юридических лиц (22%) и подоходный налог с физических лиц

(16,5%). Доля налогов на имущество юридических и физических лиц, землю, транспорт составляет около 14%. Доля сборов в местный бюджет несущественна, они составляют около 1,5% в доходах ме-стных бюджетов.

Начиная с 1999 г. доходы местных бюджетов увеличились (см. табл.1). Это произошло из-за изме-нения подходов к механизму бюджетного регулирования: большинство налогов стали поступать пол-ностью в местный бюджет и затем уже перераспределяться посредством субвенций и изъятий.

Доходы местных бюджетов в 1998 г. без субвенций от государства составляли 29,2%, после получе-ния – 39,8%. В 1999 г. до получения субвенций – 46,5%, с субвенциями – 54,6%, в 2000 г. картина вы-глядит приблизительно также: до субвенций – 45,4%, с субвенциями – 52,4%.

Полномочия местных органов управления в доходах весьма ограниченные, они не могут устанавли-вать ставки налогов или определять базу налогообложения. Исключением из этого правила является только земельный налог. Местные представительные органы в пределах своей компетенции имеют право в зависимости от местонахождения земельного участка, его обеспеченности водой, производст-венных условий хозяйствования понижать или повышать ставки земельного налога в пределах 20% (ст. 109 Закона «О налогах и других платежах в бюджет»).

Расходы местных бюджетов Ответственность местных органов управления по расходам в последние годы неуклонно повыша-

лась (см. табл. 2). В структуре государственного бюджета расходы местных бюджетов в 1997 г. составляли 30,4%, в 1998 г. – 34,4%, в 1999 г. они выросли до 45,9%, в 2000 г. – до 50,8% .

На рост расходов местных бюджетов в 1999-2000 гг. повлияло погашение ранее накопленных дол-гов по социальным выплатам. На 1 июля 1999 г. долг местных бюджетов составлял 33,7 млрд. тенге. Частично погашение было осуществлено в конце 1999 г., в 2000 г. эта работа приняла более системати-ческий характер.

В структуре расходов местных бюджетов преобладают расходы на социальную сферу, но возмож-ности областей сильно различаются. Каждая область в 1997-1998 гг. направляла на образование, здра-воохранение, социальное обеспечение и культуру около 80% всех расходов. На образование уходило около 40% всех расходов местного бюджета. Расходы на здравоохранение в 1997 г. составляли в сред-нем по республике 20,1% местных бюджетов, в 1998 г. – 11,8%.

По областям наблюдается значительная дифференциация расходов. По сравнению с 1997 г. в 1998 г. расходы на социальное обеспечение увеличились в среднем по стране на 15,8%. На культуру и искус-ство приходилась наименьшая доля в расходах местных бюджетов – чуть более 3%.

С 1999 г. в связи с изменением механизма бюджетного регулирования претерпела изменения струк-тура расходов местных бюджетов. В первую очередь это коснулось областей – доноров республикан-ского бюджета. Новый порядок распределения налогов увеличил их доходы, но весь объем доходов, превышающий их расходы, изымался в пользу «бедных» областей. Это повлияло на снижение доли расходов на образование, здравоохранение, социальное обеспечение и страхование, культуру, хотя аб-солютные цифры значительно не изменились.

В среднем по Казахстану местные бюджеты направляли на эти нужды в 1999 г. около 70%, в 2000 г. – около 60% всех расходов. На образование направлялось в 1999 г. – 34,4%, в 2000 г. – 28,8%; на здра-воохранение в 1999 г. – 18,9%, в 2000 г. – 17,8%; на социальное обеспечение и страхование в 1999 г. – 9,5%, в 2000 г. – 8,1%; на культуру в 1999 г. – 4%, в 2000 г. – 4,5% всех расходов бюджета. Повышение расходов на культуру является скорее исключением, чем правилом, поскольку 2000 год был объявлен годом поддержки культуры.

Механизм бюджетного регулирования Как уже отмечалось, с 1999 г. для бюджетного регулирования используется механизм бюджетных

субвенций и изъятий: в тех областях, где поступления в бюджет превышают расходы, излишек изыма-ется и передается в виде субвенций тем областям, у которых все предусмотренные законом поступле-ния не покрывают их нужд.

Существующая методика осуществления изъятий из местных бюджетов и предоставления субвен-ций из республиканского бюджета местным бюджетам вызывает недовольство как у областей-доноров, так и у областей-реципиентов. Она не опирается на экономически обоснованные нормативы и не спо-собствует их эффективному расходованию, в результате снижается заинтересованность местных орга-нов в изыскании резервов увеличения доходов бюджета.

По многим областям в результате завышения прогноза по доходам и занижения расходов к концу года образуется кредиторская задолженность по зарплате, детским пособиям и коммунальным плате-жам.

Заимствования местных органов управления Местные органы управления располагают правом заимствования. Для ограничения рискового вло-

жения заемных средств местными исполнительными органами законодательство предусматривает ис-пользование заемных средств только на финансирование региональных инвестиционных программ или на финансирование дефицита бюджета. Заимствование может осуществляться в форме эмиссии госу-дарственных ценных бумаг либо соглашений (договоров) о займе. Общие объемы местного заимство-вания и предельные нормы совокупного кредита местного органа власти на финансовый год устанав-ливаются в законе о республиканском бюджете на соответствующий год.

Законы «О бюджетной системе», «О государственном и гарантированном государством заимство-вании и долге», принятые в 1999 г., определяют основные правила заимствования местными исполни-тельными органами, учета и ограничения объемов заимствования. Так, лимит заимствования местного исполнительного органа на соответствующий финансовый год не должен превышать 10 процентов до-ходов местного бюджета на этот год. Лимит долга местного исполнительного органа не должен пре-вышать 25 процентов доходов местного бюджета на соответствующий финансовый год. Объем расхо-дов на погашение, обслуживание долга местного исполнительного органа не должен превышать 10 процентов доходов местного бюджета на соответствующий год. Министерство финансов рассчитывает размеры лимита заимствования местных исполнительных органов и рекомендует им допустимое зна-чение лимита долга.

Законы, регулирующие процесс заимствования, предусматривают, что Правительство Казахстана не несет ответственности за обеспечение и не выдает гарантий выплаты долга местного органа управле-ния.

Облигации местных исполнительных органов являются инструментом, который позволяет решать проблемы финансирования капитальных расходов местных бюджетов. Начиная с 1999 г. Мангыстау-ская, Атырауская области и города Алматы и Астана выпустили облигации для реализации отдельных инвестиционных проектов. Недавно к ним присоединилась Восточно-Казахстанская область. В на-стоящее время еще не принята законодательная и нормативная база, регламентирующая выпуск и об-ращение муниципальных ценных бумаг. Поэтому в каждом случае принимались отдельные постанов-ления Правительства: «Временный порядок выпуска облигаций местного исполнительного органа го-рода Алматы», «Временные правила выпуска, размещения, обращения и погашения облигаций местно-го исполнительного органа города Астаны» и т.д.

Коммунальная собственность Разделение общегосударственной собственности на республиканскую и местную (коммунальную)

началось в апреле 1999 года. Правительством был утвержден перечень государственных пакетов акций и долей в хозяйственных товариществах, оставляемых в республиканской собственности и передавае-мых в коммунальную собственность. К республиканской собственности отнесены государственные пакеты акций «национальных компаний», «голубых фишек», крупных объектов приватизации и неко-торые другие объекты, имеющие важное значение для развития экономики. В коммунальную собст-венность передаются объекты социальной сферы (школы, детские сады), вся инфраструктура, в том числе энерго-, газо- и теплоснабжающие организации, обеспечивающие жизнедеятельность региона. В результате более 80% государственных предприятий были переданы местным органам управления.

Исполнение бюджета При формировании местных бюджетов процесс принятия решений идет сверху вниз. Министерство

финансов определяет доходы и расходы местных бюджетов, рассчитывает контрольные цифры и на основании этого устанавливает для регионов размеры субвенций и изъятий. Местные бюджеты утвер-ждаются только после того, как утверждается республиканский бюджет, и становится известной вели-чина субвенций и изъятий.

Местные исполнительные органы обеспечивают исполнение бюджета. Они обязаны представить в маслихаты годовой отчет об исполнении местного бюджета за отчетный финансовый год с поясни-

тельной запиской и приложениями не позднее 1 июля года, следующего за отчетным. Маслихаты ут-верждают исполнение бюджета.

Ежемесячно местные исполнительные органы районов и городов представляют в местный исполни-тельный орган области отчет об исполнении бюджета по состоянию на 1 число месяца, следующего за отчетным. В свою очередь, исполнительные органы областей, городов Алматы и Астана представляют таким же образом месячный отчет в Министерство финансов. Ежеквартальные отчеты об исполнении соответствующих местных бюджетов местные исполнительные органы должны публиковать в средст-вах массовой информации.

Оценка бюджета и мониторинг исполнения местных бюджетов не проводится. Контроль за испол-нением местных бюджетов осуществляет ревизионная комиссия маслихата. Однако члены этой комис-сии зачастую не обладают необходимым уровнем квалификации для осуществления качественного контроля.

Заключение Существующие обязательства местных органов управления по расходам представляются в целом

целесообразными. Однако распределение доходов между уровнями бюджетной системы и механизм субвенций и изъятий не способствует заинтересованности местных органов управления в повышении доходов местных бюджетов.

Следует пересмотреть существующую систему уравнительного распределения доходов между бюджетами и систему субвенций и изъятий, которые приводят к неэффективному перераспределению финансовых ресурсов государства. При осуществлении бюджетного выравнивания следует учитывать уровень экономической активности регионов (вклад областей в производство валового внутреннего продукта), что позволит сохранить относительную справедливость в распределении доходов и поддер-живать необходимые стимулы к их повышению за счет собственных усилий. Важным резервом в по-вышении доходов местных бюджетов является эффективное управление коммунальной собственно-стью.

Укрепление и развитие самостоятельности местных органов управления в Казахстане должно со-провождаться передачей местным бюджетам соответствующих ресурсов, необходимых для финанси-рования местных программ. Для привлечения займов местными органами управления должна быть обеспечена прозрачность доходной и расходной части местного бюджета.

Приложение.

Таблица 1. Характеристика доходов местных бюджетов.

1998 1999 2000* Сумма

(млн. тенге)

% к Г.Б. Сумма (млн. тенге)

% к Г.Б. Сумма (млн. тенге)

% к Г.Б.

Местные бюджеты без субвенций 111288 29,2 185588 46,5 271734 45,4 Местные бюджеты с учетом субвенций 151624 39,8 217575 54,6 313648 52,4 Субвенции местным бюджетам 40336 10,6 31987 8,1 41914 7,0 *-без учета счетного периода

Таблица 2. Характеристика расходов местных бюджетов.

1997г. млн.

тенге % 1998г. млн. тенге %

1999г. млн. тенге %

2000*г. млн. тенге %

Расходы из государственного бюджета 471335 100

453298 100

468423 100

595792 100

Расходы из местных бюджетов 143178 30,4%

156150 34,4 %

214974 45,9 %

302421 50,8 %

*-предварительные данные

Аскаров Тулеген, независимый экономический обозреватель

ПРОБЛЕМЫ ВЗАИМООТНОШЕНИЙ МЕСТНЫХ И РЕСПУБЛИКАНСКОГО БЮДЖЕТОВ

Взаимоотношения республиканского и местных бюджетов нуждаются сегодня в принципиальном

реформировании по всей вертикали «столица-область-город-район-село». Без этого трудно рассчиты-вать на успех планов по дальнейшей демократизации казахстанской политической системы за счет пе-рехода к избираемости местных акимов.

Местная власть должна опираться на прочный бюджетный фундамент, располагая необходимыми ресурсами для обеспечения ежедневных потребностей своих избирателей. Это условие становится обя-зательным в случае, если местные акимы будут избираться – ведь иначе их предвыборные программы заведомо не будут обеспечены финансами. Однако существующая бюджетная система Казахстана су-щественно ограничивает финансовые ресурсы местных властей, в то время как их потребности в рас-ходах из года в год растут. Это приводит на практике к откладыванию на лучшие времена работ по об-новлению или хотя бы поддержанию в надлежащем состоянии всей инфраструктуры населенных пунк-тов.

Между тем, согласно закону «О местном государственном управлении в РК», на акимов районов в городах республиканского подчинения, городов районного значения, поселков, аулов (сел), аульных (сельских) районов возлагаются обязанности по организации строительства и ремонта жилищного фонда, эксплуатации и содержанию дорог, содействию развития местной социальной инфраструктуры и другие задачи. Рассчитывать на возможности предпринимателей, КСК и жителей всем перечислен-ным акимам не приходится. Реальные же поступления в местные бюджеты не позволяют вести расши-ренное финансирование по развитию инфраструктуры.

Проведение в жизнь политики бюджетного «разделизма», которая была продекларирована еще во времена премьерства Нурлана Балгимбаева в 1998-1999 годах, на практике обернулась дискриминиро-ванием местных бюджетов в части их доходов. Правительство пытается переложить на местные бюд-жеты все возрастающую часть государственных расходов, но большую часть доходов оставить за со-бой. В принципе, бюрократическая логика в этом есть – такой подход позволяет Астане сохранить за собой рычаги финансового влияния на региональные власти. Наилучшим показателем такой дискри-минирующей политики выступает профицит бюджета. По данным Минфина, на 1 июня профицит го-сударственного бюджета в целом составлял 87,2 млрд. тенге.

Однако между республиканским и местными бюджетами профицит распределился в пользу Прави-тельства – соответственно 63 млрд. тенге и 21,5 млрд. тенге. И такая картина наблюдается уже второй год подряд, что говорит о системных недостатках в действующей бюджетной системе. Данные об ис-полнении республиканского и местного бюджетов, приведенные в таблицах 1 и 2, подтверждают этот вывод – хорошо видно, что при равных примерно расходах этих бюджетов их доходные части значи-тельно различаются в пользу центральных властей.

Помимо нехватки финансовых ресурсов в местных бюджетах, обострилась проблема необоснован-ных изъятий из них в пользу вышестоящих бюджетов. Особенно страдают от этой практики регионы-доноры, объемы изъятий из бюджетов которых постоянно растут. В нынешнем году, например, резко сократился до минимума профицит бюджета Алматы: за март-апрель текущего года этот показатель уменьшился с 2,3 млрд. тенге до 369 млн. тенге на 1 мая – то есть в 6,2 раза! За май профицит бюджета бывшей столицы возрос до 615 млн. тенге, но по-прежнему сохраняется опасность утери бывшей сто-лицей своего статуса донора республиканского бюджета. Кстати, за последние годы Алматы утратил свое положение главного донора этого бюджета, и лавры первенства принадлежат сейчас Атырауской области. Но и в бюджете этого региона в текущем году наблюдается сокращение размеров профицита – за май он сократился на 254 млн. тенге (с 2 млрд. 133 млн. тенге до 1 млрд. 869 млн. тенге).

В то же время по данным Минфина на 1 июня текущего года образовался значительный профицит бюджета Астаны, которая получает трансферты из республиканского бюджета и в порядке исключения оставляет в своем распоряжении 50% НДС. Профицит бюджета Астаны, не являющейся донором рес-публиканского бюджета, возрос за май с 2 млрд. 169 млн. тенге до 2 млрд. 422 млн. тенге. Одновре-менно столица получила за январь-май официальные трансферты из республиканского бюджета в сум-ме 3 млрд. 378 млн. тенге. Возникает закономерный вопрос: зачем Астане нужны эти трансферты, если ее бюджет и без того профицитен?

Баланс изъятий и субвенций местным бюджетам в последнее время неизменно складывается в поль-зу Правительства, что означает изъятие гораздо большего объема средств, чем это на самом деле необ-ходимо. В настоящее время разница между изъятыми из местных бюджетов суммами и выделенными регионам-иждивенцам субвенциями составляет порядка 30 млрд. тенге, то есть половину профицита республиканского бюджета!

Между тем эти средства могли быть израсходованы местными властями на нужды жителей регио-нов-доноров. Получается, что своей финансовой политикой в отношении местных властей правитель-ство пытается лишить стимулов к экономическому росту регионы-доноры за счет изъятия у них все возрастающих сумм, и в то же время оно не может принудить регионы-иждивенцы жить по средствам, из года в год обеспечивая их субвенциями из центра. Не исключено, что такая нелогичная политика проводится вполне сознательно – ведь система контроля над межбюджетными перетоками средств считается одной из наиболее коррумпированных в финансовой сфере.

В связи с вышеизложенным предлагается радикально пересмотреть законодательство о действую-щей бюджетной системе с тем, чтобы: 1) окончательно разделить бюджеты всех уровней по вертикали «столица-область-город-район-село»; 2) большую часть бюджетных ресурсов (до 70-80%) переместить на местный уровень; 3) отказаться от системы изъятий и субвенций в пользу долгосрочных и стабиль-ных нормативов отчислений в вышестоящие бюджеты; 4) обеспечить функционирование бюджетной системы в реальном режиме с возможностью открытого и беспрепятственного доступа к ее данным для общественности. Было бы логичным провести необходимые изменения в законодательстве о бюджет-ной системе уже в этом году до начала эксперимента по выборам сельских акимов, в крайнем случае – в 2002 году.

Справедливости ради отметим, что некоторые шаги в реформировании бюджетной системы прави-тельством уже предпринимаются, но темпы и, самое главное, масштаб изменений выглядят пока не-достаточными.

Как заявил вице-премьер Ураз Джандосов, к осени текущего года может быть принят проект кон-цепции взаимоотношений республиканского и местных бюджетов. Ключевым моментом концепции является переход на стабильные нормативные отчисления местных бюджетов в республиканский вме-сто нынешней системы субвенций и изъятий. Если концепция будет одобрена главой государства и Правительством, то в начале следующего года в Парламент будут внесены соответствующие законо-проекты. Это означает, что с точки зрения Кабмина, выборы сельских акимов можно провести и в ныне действующих условиях функционирования бюджетной системы. Кроме того, есть опасения, что пред-лагаемая концепция коснется взаимоотношений местных бюджетов только на уровне областей и горо-дов республиканского подчинения, тогда как оставшуюся часть бюджетной вертикали перемены не затронут.

Министр финансов Мажит Есенбаев заявил в свою очередь о реализации проекта модернизации ка-значейской системы с целью обеспечения эффективного управления Правительством и местными ис-полнительными органами своими финансами, обязательствами и активами. Эта система, по мнению министра, обеспечит действенный контроль за исполнением государственного бюджета на всех уров-нях и принятие обоснованных финансово-экономических решений. По его выражению, «отчет о фи-нансовых операциях любого госучреждения Правительство сможет получить день в день, так как ком-пьютерная база автоматически будет отмечать все перемещения денежных средств по всей республи-ке».

В этой идиллической картине нашего финансового будущего есть одна настораживающая деталь – в ней ничего не говорится о доступе рядовых налогоплательщиков к информации о движении бюджет-ных средств в стране. Насколько уже известно сейчас, компьютерная система Казначейства будет за-крытой для постороннего доступа и предназначается исключительно для собственных нужд централь-ных властей. По всей видимости, не предназначена она и для повседневных нужд местной власти на районном уровне и ниже.

В заключение отметим, что, судя по действиям и заявлениям исполнительной власти, в целом в Ка-захстане отсутствует выраженная и ясно оформленная государственная политика обеспечения откры-тости и прозрачности состояния дел и проблем в бюджетной системе страны для массового налогопла-тельщика. Хуже всего то, что такое состояние устраивает власть, которая, по крайней мере, в ближай-шем будущем не намерена изменять положение дел радикальным образом.

Приложение. Исполнение бюджета (агрегированные показатели) на 1 июня 2001 года:

Республиканский бюджет (млн. тенге) Таблица 1. Наименование Кассовое

исполнение I. Поступления 228 784 Доходы 173 828 Налоговые поступления 135 607 Неналоговые поступления 25 845 Доходы от операций с капиталом 12 376 Полученные официальные трансферты (гранты) 50 376 Погашениe основного долга по ранее выданным из бюджета кредитам 4 580 II. Расходы и кредитование 165 689 Расходы 157 336 Государственные услуги общего характера 10 114 Оборона 7 940 Общественный порядок и безопасность 13 827 Образование 6 959 Здравоохранение 4 459 Социальное обеспечение и социальная помощь 61 000 Культура, спорт, туризм и информационное пространство 2 288 Топливно-энергетический комплекс и недропользование 816 Сельское, водное, лесное, рыбное хозяйство и охрана окружающей среды 6 695 Промышленность и строительство 1 540 Транспорт и связь 6 051 Прочие 1 660 Обслуживание долга 13 860 Официальные трансферты 20 126 Кредитование 8 353 III. Дефицит (профицит) бюджета 63 095 Местный бюджет (млн. тенге) Таблица 2.

Наименование Кассовое исполнение

I. Поступления 173 637 Доходы 152 019 Налоговые поступления 146 099 Неналоговые поступления 4 542 Доходы от операций с капиталом 1 378 Полученные официальные трансферты (гранты) 21 082 Погашениe основного долга по ранее выданным из бюджета кредитам 536 II. Расходы и кредитование 152 039 Расходы 146 611 Государственные услуги общего характера 5 827 Оборона 2 017 Общественный порядок и безопасность 4 377 Образование 31 788 Здравоохранение 16 328 Социальное обеспечение и социальная помощь 11 058 Жилищно-коммунальное хозяйство 8 645 Культура, спорт, туризм и информационное пространство 3 712 Сельское, водное, лесное, рыбное хозяйство и охрана окружающей среды 885 Промышленность и строительство 282 Транспорт и связь 4 393

Прочие 6 836 Обслуживание долга 91 Официальные трансферты 50 373 Кредитование 5 428 III. Дефицит (профицит) бюджета 21 598 Источник: Министерство финансов РК.

Бажикей Думан, Экономист

МЕСТНЫЕ БЮДЖЕТЫ В РЕСПУБЛИКЕ КАЗАХСТАН, ИХ ИСПОЛНЕНИЕ И ПРОЗРАЧНОСТЬ

Местные бюджеты являются одним из основных каналов доведения до населения конечных резуль-

татов производства. Проблема исполнения местных бюджетов в Казахстане всегда оставалась актуаль-ной. Предлагаются три основных пути по повышению эффективности исполнения местных бюджетов.

В первую очередь, нужно провести децентрализацию местных бюджетов. За 10 лет независимости структура органов управления в Республике Казахстан менялась много раз. Однако принцип построе-ния управленческой вертикали сохранился. Централизм всегда был и остается препятствием для равно-го и пропорционального развития регионов. Для решения этой проблемы необходимо провести корен-ную реформу всей бюджетной системы Республики Казахстан. При планировании республиканского бюджета надо создать равные условия развития не только для крупных промышленных центров, но и для малых городов, кризисных регионов и окраин. Специфика унитарной формы государственного устройства предопределяет при планировании республиканского бюджета разделение его по схеме – республиканский-областной-районный-городской-сельский.

При таких условиях невозможно полноценное существование местных бюджетов, когда они полно-стью зависят от решений сверху. Местное самоуправление осуществляется тогда, когда местный бюд-жет планируется и исполняется в соответствии с географическими, демографическими, культурно-этническими требованиями и условиями, характерными для каждого муниципального образования в Казахстане. Децентрализация должна в первую очередь создать равные условия деятельности соответ-ственно для областей, городов, районов, сельских и поселковых округов.

Децентрализация местных бюджетов должна основываться на принципиальном отказе от изъятий в бюджет более крупной административно-территориальной единицы, временном сохранении института субвенций с целью оказания финансовой поддержки более слабым образованиям. Основным препятст-вием для децентрализации власти в Казахстане будет не сопротивление акимов и прочих чиновников, не недостаточность законодательных актов, а отсутствие во многих территориально-административных единицах возможности обеспечить самофинансирование. И было бы неплохо уже сегодня, не дожидаясь массовых выборов акимов сельских и поселковых округов, городов и районов начать децентрализацию местных бюджетов. А сделать это можно только на основе децентрализации функций государства.

Во-вторых, необходимо усилить роль маслихатов по контролю за исполнением местных бюджетов. Характерной чертой для системы государственного управления в Казахстане всегда была доминирую-щая позиция исполнительной власти над представительной (законодательной) властью как на респуб-ликанском, так и на местном уровне. Хотя разделение властей на местном уровне не является традици-онным и классическим для других стран, мировой опыт свидетельствует, что чаще обеспечивается не равновесие властей в системе местного самоуправления, а приоритет одной из ветвей власти при огра-ничениях со стороны другой ветви власти.

У нас в стране ярко выражен приоритет местной администрации в ее взаимоотношениях с предста-вительными органами местного самоуправления. Говорить о наличии в Казахстане региональной де-мократии пока нет достаточных оснований, но, со значительной долей условности, все же можно про-исходящую трансформацию политической системы назвать эффектами демократизации. Исторический

опыт показывает, что целостность и могущество любого государства обеспечиваются учетом интере-сов составляющих его регионов. В Казахстане на сегодняшний день нет ни серьезного учета регио-нальных интересов, ни демократизма в отношениях между областями и центром. И в этом первопри-чина нарастающей в последние годы напряженности на местах. Если до последнего времени все регио-нальные институты так или иначе осуществляли преимущественно политику центральных органов, а значит, неэффективно взаимодействовали между собой по горизонтали, то теперь на передний план выходит проблема коренного изменения положения, усиления их самостоятельности и полномочий.

В настоящий момент следует научно проработать возможности использования в казахстанском об-ществе той или иной системы местного самоуправления. Анализ различных форм системы местного самоуправления показывает, что универсальной модели организации управления на местном уровне не существует. Главное – создать принципиально новое. Маслихат как местный представительный орган власти имеет слабый контроль над акиматом по исполнению бюджета. Необходимо усилить полномо-чия маслихата, его подразделений, специальных ревизионных комиссий по контролю за исполнением местных бюджетов, создать все возможные благоприятные условия по повышению эффективности деятельности маслихатов. Надо признать, что в наши дни маслихаты фактически выполняют функцию совещательного органа при акимате. Особенно важно повысить уровень квалификации работников маслихатов, ведь на сегодня катастрофически не хватает специалистов, которые могли бы в значитель-ной мере повлиять на ужесточение контроля за исполнением местного бюджета.

В-третьих, важно и необходимо активизировать деятельность общественных организаций. В нашей республике тенденция такова, что в городах республиканского значения, других промышленно разви-тых городах общественные организации занимаются весьма активной деятельностью по освещению актуальных проблем, связанных с перспективами развития местного самоуправления, в частности, ис-полнения местных бюджетов и прозрачности местных бюджетов. И эти организации находят довольно эффективную поддержку со стороны международных организаций и кредитно-финансовых институ-тов.

В этом аспекте важно не упускать из виду и другие области Казахстана, особенно те кризисные го-рода и регионы, где процветает коррупция и господствует произвол чиновников, где обеспечение со-циально незащищенных слоев населения оставляет желать лучшего. В этих регионах необходимо уве-личить число общественных организаций, миссией которых будет отстаивание прав населения. Борьбу против чиновничьего произвола важно начать с повышения политической активности населения. А этому способствует активизация деятельности общественных организаций. Особенно важно проведе-ние всевозможных мероприятий (круглых столов, конференций, встреч с представителями органов ме-стного управления и местного самоуправления)

Иванов Антон, начальник отдела анализа и координации общественно-политической работы Алматинского городского управления информации и общественного согласия

ПРОБЛЕМЫ ВЗАИМОДЕЙСТВИЯ ГОСУДАРСТВЕННЫХ ОРГАНОВ

С НЕПРАВИТЕЛЬСТВЕННЫМИ ОРГАНИЗАЦИЯМИ ПО ФОРМИРОВАНИЮ СИСТЕМЫ

САМОУПРАВЛЕНИЯ В РЕСПУБЛИКЕ КАЗАХСТАН

Сегодня в Республике Казахстан на конституционной основе обеспечиваются равные права всем гражданам в осуществлении своей деятельности в рамках неправительственных организаций. Государ-ство, не умаляя известные достижения в области развития третьего сектора, стремится к более тесному взаимодействию с ним. И, безусловно одним из основных направлений такого взаимодействия должно быть сотрудничество по формированию системы местного самоуправления. Однако оно пока не на должном уровне, и тому есть причины.

Сложившаяся ранее и долгое время существовавшая недооценка назревших проблем третьего сек-тора, стремление решить их на основе разрозненных, некомплексных программ, распыление матери-альных ресурсов и финансовых средств оказали негативное воздействие на весь ход общественного

прогресса в стране, внесли свой вклад в развитие застойных процессов, привели к эскалации социаль-ной напряженности.

Оценивая процесс развития неправительственных организаций за последние годы, можно сказать, что не произошло накопления достаточного потенциала, не создана разветвленная сеть НПО, практи-чески отсутствует система подготовки кадров. Казахстанский третий сектор не способен к самовос-производству. Уровень работы многих НПО все еще отстает от тех запросов, которые диктуются раз-витием социально-экономических отношений.

Указанные проблемы оказали крайне негативное влияние на состояние и развитие всей сферы взаи-моотношений государства с третьим сектором.

Следует подчеркнуть, что это – важнейшая сфера, создающая не только интеллектуальную, но и экономическую базу процветания общества. Значение ее как катализатора социальных, экономических, правовых, нравственных реформ государства невозможно переоценить.

Вместе с этим, говоря о ситуации в нашей стране, можно констатировать, что место унифицирован-ных схем функционирования НПО западного типа постепенно начинают занимать адаптированные общественные структуры, адекватные складывающемуся социуму. Они имеют различную направлен-ность и соответствующие системы ценностей, основанных на сосуществовании различных националь-ных групп, возрождающихся религиозных конфессий, модернизированных и традиционалистских уст-ремлений разных слоев общества. Особо примечательно, что такие структуры формируются, в основ-ном, на местном уровне и объективно направлены, прежде всего, на решение проблем местного сооб-щества, что, возможно, и будет основой для дальнейшего формирования систем самоуправления.

Исходя из создавшихся условий и стратегических целей развития страны, политика в сфере взаимо-отношений с третьим сектором должна быть направлена на признание и поддержание основополагаю-щей роли государства в развитии гражданского общества. Только государство сегодня способно к соз-данию и развитию системы мер, направленных на ускоренное решение широкого спектра социальных проблем.

Именно поэтому Министерством культуры, информации и общественного согласия был разработан проект концепции государственной поддержки развития неправительственных организаций. Им преду-сматривается оказание всемерной поддержки организациям, решающим, в первую очередь, социаль-ные проблемы граждан, так как именно такие структуры в третьем секторе практически отсутствуют.

Абенова Майра, председатель общественного объединения «Дом», г. Семипалатинск

ОПЫТ ВЗАИМОДЕЙСТВИЯ ОБЩЕСТВЕННЫХ ОРГАНИЗАЦИЙ С МЕСТНЫМИ ОРГАНАМИ ВЛАСТИ

(НА ПРИМЕРЕ ГОРОДА СЕМИПАЛАТИНСК)

“Всякая власть исходит от народа, но она никогда к нему не возвращается”

Лоренц

Уважаемые коллеги, я представляю неправительственную организацию “ДОМ” из печально извест-ного всем региона – Семипалатинска и благодарна организаторам круглого стола за возможность уча-ствовать в обсуждении столь важного для всех нас вопроса. Боюсь, что разочарую тех, кто надеется услышать из моего выступления о богатом опыте сотрудничества общественной организации с орга-нами исполнительной и представительной власти. Как раз наоборот, я хотела бы рассказать вам о не-удачных попытках установления такого сотрудничества, исходя как из многолетнего личного опыта, так и не менее длительного “общения” в качестве руководителя общественной организации с различ-ными структурами власти. В целях экономии времени я остановлюсь только на некоторых возможных формах такого взаимодействия с наглядной иллюстрацией того, как это происходит в нашей жизни.

Ни для кого не секрет, что самый простой способ общения с властью – письма и обращения граж-дан, которые, зачастую пройдя полный круг вплоть до высших инстанций, возвращаются фактически к тем же, на кого обычно граждане жалуются. Фактически это есть одна из причин социальной апатии и равнодушия населения, на которую так любят ссылаться наши политики и государственные мужи. Бе-зысходность не может быть почвой для развития гражданской активности. Интересно то, что структу-

ры власти не реагируют не только на жалобы, но и на разумные предложения, с которыми к ним обра-щаются представители общественных объединений города. Более того, аким нашего города г-н Омаров Н.С. позволил себе сделать в отношении наиболее несговорчивых из них характерный для власти вы-вод – «для меня они не существуют».

Одним из показателей «температуры» общества являются митинги и собрания, на которых гражда-не, прежде всего, хотят обратить внимание властей на свои проблемы. Семипалатинск в этом плане является ярким примером нарушения конституционных прав граждан. Всем известно, что согласно статье 32 Конституции Республики Казахстан «граждане Республики Казахстан имеют право мирно и без оружия собираться и проводить собрания» в соответствии с Указом Президента Республики Казах-стан “О порядке проведения мирных собраний, митингов и демонстраций”.

Семипалатинским акиматом в 1996 г. принято решение об упорядочении массовых мероприятий, в частности, митингов. По данному решению местом проведения таких акций определена площадь реч-ного вокзала. Данное решение фактически противоречит Указу, имеющему силу Закона, в том плане, что в соответствии с ним “запрещается проведение массовых митингов и демонстраций на объектах водного и железнодорожного транспорта”, каковым речной вокзал как раз и является. Попытки дока-зать свою правоту через судебные инстанции не дали результата – областной суд нашел способ уйти от проблем, сославшись на то, что в доверенности представителя истца не указано право представления организации в судебных инстанциях.

Вот почему теперь все граждане, желающие “помитинговать” (каждый месяц 30-го числа на цен-тральной площади города можно увидеть пенсионеров - членов движения “Поколение”) держат в руках Конституцию РК и заявление на приём к акиму. В противном случае ведь могут и привлечь за наруше-ние закона, а аким города как не принимал, так и не принимает ходоков, да и пройти-то в здание аки-мата не так просто.

О каких-то действенных механизмах влияния на власть через своих депутатов говорить не прихо-дится, поскольку в большинстве своём депутаты не являются независимыми и после “успешных” вы-боров они вовсе не стремятся работать с населением в своих округах. Вот почему их избиратели и не помнят, о чем сегодня уже здесь говорилось.

О “независимости” и возможностях представительной ветви власти красноречиво свидетельствуют последние события в нашем городе. На прошлой неделе проведено внеочередное заседание городского маслихата, где наряду с внесением поправок в бюджет рассматривался вопрос о выделении 50 миллио-нов тенге на сооружение монумента жертвам ядерных испытаний. Присутствовавший на заседании заместитель акима города г-н Тулеспаев, видя, что вопрос не просто будет протащить, дважды в ходе заседания позволил себе напомнить “кто в доме хозяин”, сначала припугнув депутатов роспуском (!), а затем потребовав распечатку, кто как голосовал. Итог такого противостояния несложно предвидеть, поскольку из 24 депутатов только двое являются действительно независимыми от власти – один безра-ботный, другой пенсионер. Все остальные депутаты – президенты и директора различных структур, что характерно, многие из них и не пытаются скрывать свою зависимость от власти.

Последнее, о чем бы мне хотелось сказать, пользуясь присутствием здесь представителей различных иностранных фондов и организаций: в вашей помощи очень нуждаются общественные организации в регионах. К великому сожалению, в Казахстане нет ни одного фонда, поддерживающего третий сектор и тех людей, которые зачастую на голом энтузиазме пытаются продвинуть общество в сторону цивили-зации и демократии. Аналогичные мероприятия нужны и там, где живёт основная масса населения Ка-захстана – в регионах.

Ямбаев Виктор, президент Алматинской ассоциации предпринимателей

ВЗАИМОДЕЙСТВИЕ ОБЩЕСТВЕННЫХ ОРГАНИЗАЦИЙ С МЕСТНЫМИ ИСПОЛНИТЕЛЬНЫМИ ОРГАНАМИ

И ПРОБЛЕМЫ, ВОЗНИКАЮЩИЕ В ПРОЦЕССЕ РЕАЛИЗАЦИИ ПРИНЯТЫХ ПРОГРАММ

Быстрое реформирование экономической и политической жизни в Республике – возможно! И про-

исходить это реформирование должно при дальнейшем укреплении общественных институтов, ассо-циаций, НПО. Как через выборность в представительные органы, так и в работе на постоянной основе

органов власти и общественных организаций. До недавнего времени такие встречи носили эпизодиче-ский характер в виде форумов, конференций и т.д. и были скорее похожи на взаимные упреки и пре-тензии предпринимателей и структур госуправления, особенно в сфере надзора и контроля.

Эти отношения складываются наиболее драматично. Основной причиной является, с одной сторо-ны, безнадежно устаревшая нормативно-правовая база, являющая тяжелым наследием социализма, в которой заложены максимальные права госорганов, а с другой стороны, огромное желание структур контроля и надзора в современных рыночных условиях сохранить и расширить свои полномочия во вновь принимаемых законах, постановлениях или должностных инструкциях.

Это возможно сделать, если в принятии решения заслушивается исполнительным или законода-тельным органом только одна заинтересованная сторона. До сих пор совещания на различных уровнях проводятся со структурами государственного управления. На совещаниях говорят о различных нару-шениях в сфере экономики, архитектуры, сертификации и прочее. На самом деле многие требования устаревших инструкций просто невыполнимы в современных рыночных условиях, ограничивают права собственника, а зачастую противоречат здравому смыслу.

Примеры: 1. Ни один объект на 1-ом этаже не соответствует всем многочисленным требованиям СЭС и пож-

надзора. 2. Закон о труде неприменим для малого бизнеса. 3. Не соблюдается 6-я статья Конституции РК, которая предусматривает 2 формы собственности,

государственную и частную, и гарантирует их одинаковую защиту. Можно приводить десятки подобных примеров по мере увеличения правовых норм. Если эти нормы

и правила будут готовиться лишь заинтересованными ведомствами, которые впоследствии и будут контролировать исполнение данных норм, и не будут проходить общественную экспертизу со стороны субъектов, которые обязаны исполнять эти правовые нормы, мы и дальше будем наблюдать произвол чиновников, апатию предпринимателей и рост коррупции. Ярким примером такой коррупционной схемы является применение штрафных санкций, определенных Гражданским Кодексом. На откуп ин-спектора с окладом 5-7 тысяч тенге отданы полномочия штрафовать от 7 тысяч до 700 тысяч тенге, а решения административных комиссий вообще не контролируются.

Как эта схема принятия решений и вынесения наказаний схожа с тройками НКВД! Нетрудно дога-даться, какое общество будет строиться по такой схеме. Особенно это касается экономических отно-шений (права собственника распоряжаться своим имуществом, налоговых отношений, внешнеэконо-мической деятельности).

Похоже, и власть поняла, что отдавать формирование правового пространства только на откуп чи-новникам ошибочно. И в последний год наблюдается укрепление связей госорганов с общественными организациями, причем на нескольких уровнях. Это создание правительственной комиссии по вопро-сам малого бизнеса под председательством вначале Павлова, а теперь Джандосова и комиссии при Агентстве по регулированию естественных монополий и поддержке малого бизнеса под руководством Имашева, где уже на постоянной основе проходят встречи представителей общественных организаций с различными структурами госуправления.

Предложения, которые обсуждаются на подобных встречах, максимально приближены к реальной жизни, являются обобщенными, а следовательно, отражают интересы не отдельного предприятия или заинтересованного ведомства, а направлены на улучшение экономических отношений в целом. Алма-тинская ассоциация предпринимателей является постоянным членом этих комиссий. В городе Алматы также созданы Экспертные советы при акиме города и антимонопольном агентстве. ААП также входит в эти Экспертные общественные советы. Мы расцениваем создание таких советов как очень серьезный шаг по прозрачности и подотчетности госорганов перед обществом.

Эффективность подобной формы взаимоотношений бизнеса и власти зависит во многом от активно-сти и подготовленности лидеров общественных организаций. Чего греха таить, когда кроме сумбурных жалоб, что «все плохо», предпринимателям нечего сказать. В ассоциациях нет еще достаточного опыта по юридической подготовке предложений. Это объясняется слабым техническим ресурсом, и поэтому на этом этапе диалога власти должны быть более снисходительными. Ни для кого не секрет, что любая госконтора имеет куда больший ресурс выживаемости, чем субъект малого бизнеса или ассоциация.

Государству сегодня необходимо определиться, что важнее: развитие экономики или развитие кон-троля над ней. Сегодня, к сожалению, мы снова возвращаемся туда, откуда пришли, в 70-ые годы про-шлого столетия, когда государство имело тотальный контроль над убогой экономикой. Если есть госу-дарственная программа по развитию малого бизнеса, то и исполнение этой программы необходимо требовать и осуществлять на всех уровнях по примеру исполнения закона о легализации.

Аленова Даметкен, председатель общественного объединения «Единство»

ВЗАИМООТНОШЕНИЯ АКИМАТОВ С ЧАСТНЫМ ПРЕДПРИНИМАТЕЛЬСТВОМ

При акиматах районов, города созданы и существуют отделы по поддержке и развитию предприни-

мательства. За время своего существования данные отделы, к сожалению, не накопили опыта по под-держке бизнеса. Они фактически продолжили традицию торговых отделов при органах власти, кото-рые контролировали и распределяли привилегии между объектами торговли и услуг.

На совещании городского акимата по итогам 2000 года (на которое пригласили предпринимателей) в докладе руководителя городского департамента по поддержке предпринимательской деятельности не было примеров эффективных действий по поддержке малого бизнеса. В отчете как положительный результат деятельности данного департамента приводился опыт создания бизнес-инкубатора. Бизнес-инкубатор, созданный более трех лет назад, на сегодняшний день не вырастил ни одного предпринима-теля, который, начав деятельность в инкубаторе, самостоятельно бы ее продолжил. Бизнес-инкубатор фактически превратился в место, где на государственных площадях работают несколько «подкрышо-ванных» предпринимателей.

Фактически все структуры при акиматах, созданные на благо предпринимателей, не выполняют своих основных функций. Бизнес развивается вопреки их существованию, а чиновники департаментов изыскивают различные поводы для влияния на бизнес, для его регулирования в частнособственниче-ских интересах.

Приведу один пример. Выдача лицензий, в частности, на розничную торговлю алкогольной продук-цией. Что здесь происходит? В августе 1999 года вышло Постановление Правительства о правилах ли-цензирования объектов, производящих и реализующих алкогольную продукцию. На основании этих правил лицензию на розничную торговлю спиртным имеют право получить стационарные торговые точки, имеющие комплекс помещений:

1) торговый зал; 2) помещение для приемки, хранения и подготовки товара к продаже; 3) вспомогательные помещения для хранения тары и контейнеров, помещение для приема посуды; 4) административно-бытовое помещение. Таким образом, в данных правилах указано, что должно быть как минимум четыре помещения. И здесь, в отношении магазинов, организованных на базе 1-2-х комнатных квартир, коих сейчас

большое количество, идет субъективный подход при выдаче лицензий. Когда в акиматы обращаются владельцы этих магазинов, то комиссии, созданные на базе отделов по поддержке предприниматель-ской деятельности, пользуясь «размытостью» правил, трактуют их как им удобно в данном конкретном случае.

Если предприниматель «заинтересовывает» комиссию, то ему могут посчитать туалет и ванную (часто совмещенные) как подсобное производственное помещение. Если проситель лицензии комиссии «не интересен», то заключение ему не выдается. Этот пример как нельзя ясно иллюстрирует работу отделов по поддержке предпринимательской деятельности при органах местной власти.

Нам известны многочисленные случаи, когда предпринимателю вначале однозначно, ссылаясь на правила, отказывали в выдаче лицензии, затем все-таки ее выдавали. Нам также известно много случа-ев, когда отделы по поддержке предпринимательской деятельности производили денежные поборы с предпринимателей, требовали от них получение различных разрешительных (не предусмотренных за-конодательством) документов, инициировали незаконные проверки.

Со стороны общественных предпринимательских структур исходила идея выборности руководите-лей местных департаментов по поддержке бизнеса. Но данная инициатива не получила поддержки.

Таким образом, органы, созданные для поддержки предпринимателей, существующие на средства налогоплательщиков, не выполняют своих главных функций, не отвечают целям и задачам, лежащим в основе их образования.

На сегодняшний день функции защиты и поддержки предпринимателей добровольно взяли на себя общественные организации. Общественные предпринимательские структуры в настоящее время дела-ют для предпринимателей гораздо больше, чем органы местного управления. В связи с этим и исходя из проблем экономии бюджета, я бы предложила просто упразднить данные отделы и департаменты.