דוח ביניים של וועדת ששינסקי

מדינת ישראל

הועדה לבחינת המדיניות הפיסקאלית בנושא

משאבי נפט וגז בישראל

הועדה להערות הציבור מסקנותטיוטת 2010נובמבר

2222

תקציר מנהלי�תקציר מנהלי�תקציר מנהלי�תקציר מנהלי�

רקערקערקערקע

, א� עד שלהי המאה הקודמת העשרי� המאה בראשית כבר החלו ישראלמדינת ב וגז נפט חיפושי

ות. תגליות משמעותיהובילו ל לאה�

מצבורי גז טבעי בהיקפי� בשני� האחרונות, ,ישראל נתגלומדינת בשטח המי� הכלכליי� של

פי ההערכות, מצויי� על. ישראל לחופי שממערב הימי באג� התעניינותגבירו את ההגדולי�, אשר

מרבית נמצא ,כיו�בי� מצבורי גז נוספי� שהיקפ� א! עולה על היק! המאגרי� שנתגלו עד כה.

. שוני� יזמי�מסרו לידי נ אשר נפט זכויותתחת חהשט

הישראלי. תפקידה של המדינה להבטיח לעתיד החברה והמשק גבוההחשיבות זה למשאב טבע

המדינה, כ� תועלת מרבית לכלל אזרחי את אספקת משאבי טבע מוגבלי� אלה באופ� שה� יניבו

השמירה על יעילותהגז. כל זאת תו� שהציבור יקבל חלק ראוי מהרווחי� שיופקו ממכירת מצבורי

עידוד כ� פיתוח מאגרי� נוספי� וב, מת� תמריצי� להשקעה בחיפוש והכלכלית בענ! הפעילותשל

.היווצרותה של תחרות בי� ספקי הגז במשק

ההוראות וההסדרי� לעניי� פעילות החיפוש וההפקה של נפט וגז טבעי במדינת ישראל, לרבות

לית, קבועי� בחקיקה משנות החמישי� של המאה הקודמת.עקרונות המערכת הפיסקא

כתב המינויכתב המינויכתב המינויכתב המינוי

מינה שר האוצר את הוועדה לבחינת המדיניות הפיסקאלית בנושא 2010באפריל 12ביו� .א

הוועדה). משאבי נפט וגז בישראל (להל�

במסגרת כתב המינוי של הוועדה, נתבקשו חברי הוועדה כדלקמ�: .ב

ת של גז בישראל ובמרחב הימי שלחופיה, מורגשת ת של גז בישראל ובמרחב הימי שלחופיה, מורגשת ת של גז בישראל ובמרחב הימי שלחופיה, מורגשת ת של גז בישראל ובמרחב הימי שלחופיה, מורגשת לאור התגליות המשמעותיולאור התגליות המשמעותיולאור התגליות המשמעותיולאור התגליות המשמעותיו"

לאחרונה התעוררות בשוק חיפושי הגז והנפט בישראל, וקיימת ככול הנראה אפשרות לאחרונה התעוררות בשוק חיפושי הגז והנפט בישראל, וקיימת ככול הנראה אפשרות לאחרונה התעוררות בשוק חיפושי הגז והנפט בישראל, וקיימת ככול הנראה אפשרות לאחרונה התעוררות בשוק חיפושי הגז והנפט בישראל, וקיימת ככול הנראה אפשרות

לגילויי� משמעותיי� בעתיד. מכא� שלנושא זה עשויות להיות השפעות כלכליות לגילויי� משמעותיי� בעתיד. מכא� שלנושא זה עשויות להיות השפעות כלכליות לגילויי� משמעותיי� בעתיד. מכא� שלנושא זה עשויות להיות השפעות כלכליות לגילויי� משמעותיי� בעתיד. מכא� שלנושא זה עשויות להיות השפעות כלכליות

משמעותיות על המשק הישראלי ועל פעילות הממשלה בשני� הקרובות. משמעותיות על המשק הישראלי ועל פעילות הממשלה בשני� הקרובות. משמעותיות על המשק הישראלי ועל פעילות הממשלה בשני� הקרובות. משמעותיות על המשק הישראלי ועל פעילות הממשלה בשני� הקרובות.

,�נדרשת בחינה של המערכת הפיסקלית (מערכת המשלבת מיסוי, נדרשת בחינה של המערכת הפיסקלית (מערכת המשלבת מיסוי, נדרשת בחינה של המערכת הפיסקלית (מערכת המשלבת מיסוי, נדרשת בחינה של המערכת הפיסקלית (מערכת המשלבת מיסוי, בהתא� לכ�, בהתא� לכ�, בהתא� לכ�, בהתא� לכ

תמלוגי� ואגרות) הנהוגה בישראל בכל הנוגע לחיפושי גז ונפט על מנת לבחו� הא� תמלוגי� ואגרות) הנהוגה בישראל בכל הנוגע לחיפושי גז ונפט על מנת לבחו� הא� תמלוגי� ואגרות) הנהוגה בישראל בכל הנוגע לחיפושי גז ונפט על מנת לבחו� הא� תמלוגי� ואגרות) הנהוגה בישראל בכל הנוגע לחיפושי גז ונפט על מנת לבחו� הא�

, מתאימה ג� כיו�; וכ� לבדוק כיצד היא עומדת , מתאימה ג� כיו�; וכ� לבדוק כיצד היא עומדת , מתאימה ג� כיו�; וכ� לבדוק כיצד היא עומדת , מתאימה ג� כיו�; וכ� לבדוק כיצד היא עומדת 1952195219521952מערכת זו, שגובשה בשנת מערכת זו, שגובשה בשנת מערכת זו, שגובשה בשנת מערכת זו, שגובשה בשנת

� ראוי � ראוי � ראוי � ראוי דמוקרטי. כדמוקרטי. כדמוקרטי. כדמוקרטי. כ בהשוואה למערכות פיסקליות במדינות שונות בעול� המערביבהשוואה למערכות פיסקליות במדינות שונות בעול� המערביבהשוואה למערכות פיסקליות במדינות שונות בעול� המערביבהשוואה למערכות פיסקליות במדינות שונות בעול� המערבי

לבחו� מבעוד מועד את התמודדות הכלכלה הישראלית ע� ההשלכות האפשריות, לבחו� מבעוד מועד את התמודדות הכלכלה הישראלית ע� ההשלכות האפשריות, לבחו� מבעוד מועד את התמודדות הכלכלה הישראלית ע� ההשלכות האפשריות, לבחו� מבעוד מועד את התמודדות הכלכלה הישראלית ע� ההשלכות האפשריות,

במקרה של גילויי גז ונפט משמעותיי� בעתיד, על שערי המטבע ועל תחרותיות במקרה של גילויי גז ונפט משמעותיי� בעתיד, על שערי המטבע ועל תחרותיות במקרה של גילויי גז ונפט משמעותיי� בעתיד, על שערי המטבע ועל תחרותיות במקרה של גילויי גז ונפט משמעותיי� בעתיד, על שערי המטבע ועל תחרותיות

הייצוא הישראלי.הייצוא הישראלי.הייצוא הישראלי.הייצוא הישראלי.

3333

המדיניות המדיניות המדיניות המדיניות לאור האמור לעיל, הנכ� מתמני� בזאת כחברי הוועדה לבחינת לאור האמור לעיל, הנכ� מתמני� בזאת כחברי הוועדה לבחינת לאור האמור לעיל, הנכ� מתמני� בזאת כחברי הוועדה לבחינת לאור האמור לעיל, הנכ� מתמני� בזאת כחברי הוועדה לבחינת

""""הפיסקאלית בנושא משאבי נפט וגז בישראלהפיסקאלית בנושא משאבי נפט וגז בישראלהפיסקאלית בנושא משאבי נפט וגז בישראלהפיסקאלית בנושא משאבי נפט וגז בישראל

משימות הועדה:משימות הועדה:משימות הועדה:משימות הועדה:

לבחו� את המערכת הפיסקלית הנהוגה בישראל כיו� בנוגע למשאבי נפט וגז, על לבחו� את המערכת הפיסקלית הנהוגה בישראל כיו� בנוגע למשאבי נפט וגז, על לבחו� את המערכת הפיסקלית הנהוגה בישראל כיו� בנוגע למשאבי נפט וגז, על לבחו� את המערכת הפיסקלית הנהוגה בישראל כיו� בנוגע למשאבי נפט וגז, על ....1111

כלכליי� כלכליי� כלכליי� כלכליי� כלל מרכיביה, תו� השוואה למדינות בעלות מאפייני� מקרוכלל מרכיביה, תו� השוואה למדינות בעלות מאפייני� מקרוכלל מרכיביה, תו� השוואה למדינות בעלות מאפייני� מקרוכלל מרכיביה, תו� השוואה למדינות בעלות מאפייני� מקרו

ודמוקרטיי� דומי�, תו� התחשבות בתנאי� הכלכליי� והגיאופוליטיי� ודמוקרטיי� דומי�, תו� התחשבות בתנאי� הכלכליי� והגיאופוליטיי� ודמוקרטיי� דומי�, תו� התחשבות בתנאי� הכלכליי� והגיאופוליטיי� ודמוקרטיי� דומי�, תו� התחשבות בתנאי� הכלכליי� והגיאופוליטיי�

והמיוחדי� לישראל.והמיוחדי� לישראל.והמיוחדי� לישראל.והמיוחדי� לישראל.

ו� התייחסות לשלבי הרישוי והגילוי השוני� ו� התייחסות לשלבי הרישוי והגילוי השוני� ו� התייחסות לשלבי הרישוי והגילוי השוני� ו� התייחסות לשלבי הרישוי והגילוי השוני� להציע מדיניות פיסקלית עדכנית, תלהציע מדיניות פיסקלית עדכנית, תלהציע מדיניות פיסקלית עדכנית, תלהציע מדיניות פיסקלית עדכנית, ת ....2222

שבה� מצויי� שטחי המשאבי� במועד הקמת הוועדה.שבה� מצויי� שטחי המשאבי� במועד הקמת הוועדה.שבה� מצויי� שטחי המשאבי� במועד הקמת הוועדה.שבה� מצויי� שטחי המשאבי� במועד הקמת הוועדה.

לבחו� את ההשלכות האפשריות של הגילויי� העכשוויי� והגילויי� העתידיי� לבחו� את ההשלכות האפשריות של הגילויי� העכשוויי� והגילויי� העתידיי� לבחו� את ההשלכות האפשריות של הגילויי� העכשוויי� והגילויי� העתידיי� לבחו� את ההשלכות האפשריות של הגילויי� העכשוויי� והגילויי� העתידיי� ....3333

על הכלכלה הישראלית. על הכלכלה הישראלית. על הכלכלה הישראלית. על הכלכלה הישראלית.

עבודת הוועדהעבודת הוועדהעבודת הוועדהעבודת הוועדה

נפט והגז באר* בהתא� לאמור בכתב המינוי לוועדה, בחנו חבריה באופ� מעמיק את שוק חיפושי ה

ובעול� ובפרט את שוק הגז הטבעי. חברי הוועדה למדו את המערכת הפיסקאלית באר* וכ� כלי�

ומערכות פיסקאליות מקבילות בעול� לענ! זה, תו� שהסתייעו ביועצי� בינלאומיי� מובילי�.

ת חברי הוועדה שקדו על הצעת מערכת פיסקאלית עדכנית בהתא� לאמור בכתב המינוי ובחנו א

על ענ! חיפושי הנפט והגז. ההיבטי� השוני� הכרוכי� בהחלת מערכת זו

במסגרת עבודת�, קיבלו חברי הוועדה את עמדות הציבור בכתב בצורה מפורטת, לרבות חוות דעת

כלכליות ומשפטיות, כפי שהוצגו בידי הגורמי� שביקשו להציג עמדת� בפניה.

המורכבת בעיקרה בענ! חיפושי הנפט והגז את המערכת הפיסקאלית הקיימת הוועדה סקרה

שוויי� תדימתמלוגי� מכוח חוק הנפט ומהטבות מס מכוח תקנות מס הכנסה לתחו� הנפט. אמ

הובילה את הוועדה למסקנה כי המערכת הנוכחית לרכיב התמלוגי� ביחסהכלכלי של הטבות המס

והינה רגרסיבית (חלקה של אינה משקפת את בעלותו של הציבור במשאבי הטבע שלו באופ� ראוי

המדינה ברווחי� קט� ככל שהפרויקט רווחי יותר).

משמעותיות, שאינ� מתיישבות ע� ניתנו הטבות מס והגז כי לענ! חיפושי הנפט הוועדה מצאה,

ניכוי האזילה, המקזזת ומעקרת מתוכ� הפרקטיקה הבינלאומית. הטבת המס העיקרית שניתנה היא

והגז, שנכו� למועד זה הינ� דינה מכוח בעלותה על אוצרות הנפטאת התמורה שדורשת המ

, והגז הנפט לבעלי זכויות בתחו� הטבת מס המאפשרת הינו בגדרניכוי אזילה, . תמלוגי� בלבד

ניכוי האזילה אמור היה לתת ביטוי לאזילת המשאב במס.להקטי� מהותית את ההכנסה החייבת

אלא שמכיוו� שלא התבצע כל תשלו� עבור המשאב במאגר ועל כ� לירידה בשווי של הנכס.

ועל כ� מדובר ,במאגר, והנכס שאוזל הוא בבעלות המדינה, אי� זו יכולה להיות הצדקה לניכוי זה

הטבת מס. בדר� שלהניתנת לפעילות בענ! תמיכהב

4444

גובה יתר על כ�, נמצא כי הטבת המס הגלומה בניכוי האזילה, מביאה לכ� שבתנאי� סבירי�,

יהיה ,חברה המפיקה את הכנסותיה ממשאבי הטבע של המדינהלשל� תידרש ש ,תשלו� למדינהה

אשר מפיקה את הכנסותיה מבלי שהדבר יהיה ,לזה של חברה בעלת תזרי� מזומני� דומה דומה

כרו� בניצול ואזילת מצבורי הגז של מדינת ישראל, שהינ� משאבי טבע ציבוריי�.

י�זוכ �אינכמעט ש והציבור המדינהת הפיסקאלית הקיימת, כלומר, על פי עקרונות המערכ

.והגז על אוצרות הנפט הציבור בעלות המשק! תמורה בעדלתגמול

עיקרי מסקנות הוועדהעיקרי מסקנות הוועדהעיקרי מסקנות הוועדהעיקרי מסקנות הוועדה

הבטחת המש� פיתוח משק הגז, בד בבד ע� קבלת תמורה הולמת מטרת המערכת הפיסקאלית:מטרת המערכת הפיסקאלית:מטרת המערכת הפיסקאלית:מטרת המערכת הפיסקאלית:

נ!. לציבור, וכל זאת תו� מת� תמריצי� נאותי� לעוסקי� בע

....מסקנות הועדה נתקבלו פה אחדמסקנות הועדה נתקבלו פה אחדמסקנות הועדה נתקבלו פה אחדמסקנות הועדה נתקבלו פה אחד

ואלו עיקר�:

– השארת שיעור התמלוגי� הקיי� וחלק מ� הטבות המסהשארת שיעור התמלוגי� הקיי� וחלק מ� הטבות המסהשארת שיעור התמלוגי� הקיי� וחלק מ� הטבות המסהשארת שיעור התמלוגי� הקיי� וחלק מ� הטבות המס •

דינות העול�. יש לציי� כי ברוב� בהשוואה למשכיח במדינת ישראל הינו תמלוגי� השיעור

המכריע של המדינות המשתמשות בתמלוגי� בשיעור זה, התמלוגי� אינ� הכלי הפיסקאלי

ולציד� ,שלהוהגז כדי לקבל תמורה על ניצול אוצרות הנפט ות מדינותבו משתמשש העיקרי

גבייה משלימה בדמות כלי� פיסקאליי� ייעודיי� לענ!. הועדה שקלה בא� להעלות את שיעור

התמלוגי�, א� סברה לבסו! כי יש להשאיר את שיעור התמלוגי� על כנו וזאת בשל ההשפעה

� על פיתוח� של שדות רווחי� פחות, כמו ג� ההשפעה על השלילית שעשויה להיות למהל

רווחיות המאגרי� תחת תנאי שוק משתני�, אשר עשויה א! להשפיע על יכולת המימו� של

המיזמי�.

ניכוי האזילה מהווה חריג בכל הנוגע להתרת הוצאות, ומביא להקטנה – ביטול ניכוי האזילהביטול ניכוי האזילהביטול ניכוי האזילהביטול ניכוי האזילה •

זה הינו רכיב רשמות בגי� נכס נפט. שינוימהותית בהכנסה החייבת בשיעור מההכנסות הנ

בענ! חיפושי הנפט והגז.וסבירה ראשו� והכרחי ביצירת מערכת פיסקאלית ראויה

ההיטל ייקבע בהתא� שיעור. וגז פרוגרסיבי הנהגת היטל רווחי נפט וגזוגזוגזוגז היטל רווחי נפטהיטל רווחי נפטהיטל רווחי נפטהיטל רווחי נפט •

ול� בשני� ליחס שבי� ההכנסות המצטברות בניכוי: הוצאות שוטפות, תמלוגי� והיטל שש

קודמות, לבי� ההשקעה הכוללת בחיפוש ובפיתוח ראשוני של המאגר. הוועדה החליטה כי

במלואה ההשקעה(החזרת 1.5ההיטל לא ייגבה עד לשלב שבו יעמוד בסיס זה על יחס של

ויעלה בהדרגה 20%). שיעורו הראשוני של ההיטל יעמוד על , לפני מס חברות50%בתוספת

בהתא� לגובה� של רווחי היתר. 60% עד לגובה של

פקטור: Rהמנגנו� המוצע הינו מסוג •

פקטור פקטור פקטור פקטור R= = = = הכנסות מצטברות נטוהכנסות מצטברות נטוהכנסות מצטברות נטוהכנסות מצטברות נטו הוצאות חיפוש ופיתוחהוצאות חיפוש ופיתוחהוצאות חיפוש ופיתוחהוצאות חיפוש ופיתוח

5555

המנגנו� יכלול תמרי* מיוחד להוצאות חיפוש וזאת על ידי מת� משקל יתר של •

הוצאות חיפוש במסגרת סכימת ההשקעות במכנה הפקטור.ל 1.5

המנגנו� יוחל על כל מאגר בנפרד ולא תתאפשר הסטת הכנסות או הוצאות בי� •

מאגרי� שוני�.

הוועדה רואה חשיבות רבה בפיתוח מאגרי הגז שנתגלו עד עתה בלוח מימו� פיתוח מאגרי הגזמימו� פיתוח מאגרי הגזמימו� פיתוח מאגרי הגזמימו� פיתוח מאגרי הגז •

� שמיעת עמדות הציבור כי קיימת בעיה זמני� המתאי� לצרכי המשק. לכ�, א� יתברר במהל

מימונית בעקבות המלצות הוועדה, בשני� הראשונות להפקה מהמאגרי� הנמצאי� בשלבי

פיתוח, הוועדה תמלי* על פתרונות פיסקאליי� כדי לפתור בעיה זו.

כיוו� הנפט והגז,על כל מאגרי שינויי� המוצעי� יחולו החל מיו� ההחלטה, וזאתה – תחולהתחולהתחולהתחולה •

מיסוי רווחי� עתידיי�.בבר מדוש

במודל המוצע ניתנה התייחסות מיוחדת לסיכו� הגבוה הכרו� בהשקעות לצורכי חיפושי נפט

וגז. יש לציי� כי מסקנות הוועדה עולות בקנה אחד ע� מערכת המיסוי המקובלת בעול�, ה�

מבחינת מנגנוני המיסוי וה� בהיקפ�.

משמעויותמשמעויותמשמעויותמשמעויות

רווחי היתר, הפגיעה בתמריצי היזמי� לפעול בענ! מינימאלית ואי� היות שההיטל המוצע יוטל על

פיתוח� של מאגרי� קיימי� וחדשי�. בה כדי לגרו� לאי

על רכיביה השוני�, לא צפוי שינוי משמעותי בהיק! התשלומי� הנוכחיתבהשוואה למערכת המס

רובו בכנסות מצוי למדינה בשני� הראשונות להפעלתו של מאגר. הגידול בחלקה של המדינה בה

לחיי המאגר ועל כ� פגיעתו ביכולת החזר החוב וביסוס המאגר הינה שני� המאוחרות יותר ב

נמוכה.

של המדינה �עדה, למיצוי מרבי של יעדי המערכת. חלקושילוב� של רכיבי� אלו יביא, לדעת הו

כשליש לכשני שיעור של יעלה מ רווח הנקי לאחר החזר ההשקעות ממכירת הגז והנפטוהציבור ב

שליש במאגרי� רווחי� יחסית.

בי� היק! ההשקעה לרמת ההכנסות במאגר יחס בי� שיעור המס וער� התקבולי� ישתנו בהתא� ל

מיזמי� בעלי רמת רווחיות מבהיק! קט� יותר למדינה המבוצעת. התוצאה הינה תשלו� תקבולי�

ביי�. למערכת המוצעת בה� רווחי היתר מרשנמוכה ומיצוי התמורה הממשלתית במאגרי�

החזר חר רווחי יתר ולאמס יוטל על יחסית על החלטות ההשקעה של היזמי� שכ� ה זניחההשפעה

מתאימה למכלול רחב של הדרגתית ו. המערכת המוצעת בצירו! תשואה נאותה עלות ההשקעה

השקעה לשינויי� במחיר או בהיק! הגז המשווק כמו ג� לצרכי דינאמיומגיבה באופ� מצבי עול�

.משתני�

6666

עיקרי את טיוטת הוועדה בזה בתחילת עבודתה, מפרסמת הוועדה הטיבהתא� למתכונת עליה החל

ל שתמצא הוועדה ווככ ,בכתב קבלת עמדות הציבורהמלצותיה לש� קבלת הערות הציבור. לאחר

ולאחר מכ�, תגיש את המלצותיה עיקרי , תשוב הוועדה ותדו� בטיוטת , א! בעל פהלנכו�

צותיה הסופיות. המל

חברי הועדה:חברי הועדה:חברי הועדה:חברי הועדה:

יו"ר הוועדה –פרופסור אית� ששינסקי ראש המועצה הלאומית לכלכלה –פרופ' יוג'י� קנדל

מנכ"ל משרד התשתיות הלאומיות –מר שאול צמח הממונה על ענייני הנפט במשרד התשתיות הלאומיות –ד"ר יעקב מימר�

מנהל רשות המיסי� –מר יהודה נסרדישי הממונה על התקציבי� במשרד האוצר –ודי ניס� ד"ר א

משקיפי�: פיסקלי) –המשנה ליוע* המשפטי לממשלה (כלכלי –עו"ד אבי ליכט

בנק ישראל (בפועל) –ד"ר עמית פרידמ�

7777

מבואמבואמבואמבוא

מינה שר האוצר את הוועדה לבחינת המדיניות הפיסקאלית בנושא 2010באפריל 12ביו� .א

הוועדה). ל� משאבי נפט וגז בישראל (לה

מומחה לכלכלה –פרופסור אית� ששינסקי כחברי� בוועדה מונו הבאי�: יו"ר הוועדה .ב

הממונה על התקציבי� –מנהל רשות המסי�; ד"ר אודי ניס� –ציבורית; מר יהודה נסרדישי

–ראש המועצה הלאומית לכלכלה; מר שאול צמח –במשרד האוצר; פרופ' יוג'י� קנדל

הממונה על ענייני הנפט במשרד –התשתיות הלאומיות וד"ר יעקב מימר� מנכ"ל משרד

) יפיסקאל –המשנה ליוע* המשפטי לממשלה (כלכלי –התשתיות הלאומיות; מר אבי ליכט

אג! מאקרו ומדיניות בחטיבת ראש תחו� מאקרו ד"ר עמית פרידמ� ו מונה כמשקי! לוועדה

.בנק ישראל מונה כמשקי! (בפועל)המחקר של

במסגרת כתב המינוי של הוועדה נתבקשו חברי הוועדה כדלקמ�: .ג

לאור התגליות המשמעותיות של גז בישראל ובמרחב הימי שלחופיה, מורגשת לאור התגליות המשמעותיות של גז בישראל ובמרחב הימי שלחופיה, מורגשת לאור התגליות המשמעותיות של גז בישראל ובמרחב הימי שלחופיה, מורגשת לאור התגליות המשמעותיות של גז בישראל ובמרחב הימי שלחופיה, מורגשת "

לאחרונה התעוררות בשוק חיפושי הגז והנפט בישראל, וקיימת ככול הנראה אפשרות לאחרונה התעוררות בשוק חיפושי הגז והנפט בישראל, וקיימת ככול הנראה אפשרות לאחרונה התעוררות בשוק חיפושי הגז והנפט בישראל, וקיימת ככול הנראה אפשרות לאחרונה התעוררות בשוק חיפושי הגז והנפט בישראל, וקיימת ככול הנראה אפשרות

כלכליות כלכליות כלכליות כלכליות לגילויי� משמעותיי� בעתיד. מכא� שלנושא זה עשויות להיות השפעותלגילויי� משמעותיי� בעתיד. מכא� שלנושא זה עשויות להיות השפעותלגילויי� משמעותיי� בעתיד. מכא� שלנושא זה עשויות להיות השפעותלגילויי� משמעותיי� בעתיד. מכא� שלנושא זה עשויות להיות השפעות

משמעותיות על המשק הישראלי ועל פעילות הממשלה בשני� הקרובות. משמעותיות על המשק הישראלי ועל פעילות הממשלה בשני� הקרובות. משמעותיות על המשק הישראלי ועל פעילות הממשלה בשני� הקרובות. משמעותיות על המשק הישראלי ועל פעילות הממשלה בשני� הקרובות.

בהתא� לכ�, נדרשת בחינה של המערכת הפיסקלית (מערכת המשלבת מיסוי, בהתא� לכ�, נדרשת בחינה של המערכת הפיסקלית (מערכת המשלבת מיסוי, בהתא� לכ�, נדרשת בחינה של המערכת הפיסקלית (מערכת המשלבת מיסוי, בהתא� לכ�, נדרשת בחינה של המערכת הפיסקלית (מערכת המשלבת מיסוי,

תמלוגי� ואגרות) הנהוגה בישראל בכל הנוגע לחיפושי גז ונפט על מנת לבחו� הא� תמלוגי� ואגרות) הנהוגה בישראל בכל הנוגע לחיפושי גז ונפט על מנת לבחו� הא� תמלוגי� ואגרות) הנהוגה בישראל בכל הנוגע לחיפושי גז ונפט על מנת לבחו� הא� תמלוגי� ואגרות) הנהוגה בישראל בכל הנוגע לחיפושי גז ונפט על מנת לבחו� הא�

דוק כיצד היא עומדת דוק כיצד היא עומדת דוק כיצד היא עומדת דוק כיצד היא עומדת , מתאימה ג� כיו�; וכ� לב, מתאימה ג� כיו�; וכ� לב, מתאימה ג� כיו�; וכ� לב, מתאימה ג� כיו�; וכ� לב1952195219521952מערכת זו, שגובשה בשנת מערכת זו, שגובשה בשנת מערכת זו, שגובשה בשנת מערכת זו, שגובשה בשנת

דמוקרטי. כ� ראוי דמוקרטי. כ� ראוי דמוקרטי. כ� ראוי דמוקרטי. כ� ראוי בהשוואה למערכות פיסקליות במדינות שונות בעול� המערביבהשוואה למערכות פיסקליות במדינות שונות בעול� המערביבהשוואה למערכות פיסקליות במדינות שונות בעול� המערביבהשוואה למערכות פיסקליות במדינות שונות בעול� המערבי

לבחו� מבעוד מועד את התמודדות הכלכלה הישראלית ע� ההשלכות האפשריות, לבחו� מבעוד מועד את התמודדות הכלכלה הישראלית ע� ההשלכות האפשריות, לבחו� מבעוד מועד את התמודדות הכלכלה הישראלית ע� ההשלכות האפשריות, לבחו� מבעוד מועד את התמודדות הכלכלה הישראלית ע� ההשלכות האפשריות,

במקרה של גילויי גז ונפט משמעותיי� בעתיד, על שערי המטבע ועל תחרותיות במקרה של גילויי גז ונפט משמעותיי� בעתיד, על שערי המטבע ועל תחרותיות במקרה של גילויי גז ונפט משמעותיי� בעתיד, על שערי המטבע ועל תחרותיות במקרה של גילויי גז ונפט משמעותיי� בעתיד, על שערי המטבע ועל תחרותיות

הייצוא הישראלי.הייצוא הישראלי.הייצוא הישראלי.הייצוא הישראלי.

הנכ� מתמני� בזאת כחברי הוועדה לבחינת המדיניות הנכ� מתמני� בזאת כחברי הוועדה לבחינת המדיניות הנכ� מתמני� בזאת כחברי הוועדה לבחינת המדיניות הנכ� מתמני� בזאת כחברי הוועדה לבחינת המדיניות לאור האמור לעיל, לאור האמור לעיל, לאור האמור לעיל, לאור האמור לעיל,

הפיסקאלית בנושא משאבי נפט וגז בישראל.הפיסקאלית בנושא משאבי נפט וגז בישראל.הפיסקאלית בנושא משאבי נפט וגז בישראל.הפיסקאלית בנושא משאבי נפט וגז בישראל.

ועדה:ועדה:ועדה:ועדה:וווומשימות המשימות המשימות המשימות ה

לבחו� את המערכת הפיסקלית הנהוגה בישראל כיו� בנוגע למשאבי נפט וגז, על לבחו� את המערכת הפיסקלית הנהוגה בישראל כיו� בנוגע למשאבי נפט וגז, על לבחו� את המערכת הפיסקלית הנהוגה בישראל כיו� בנוגע למשאבי נפט וגז, על לבחו� את המערכת הפיסקלית הנהוגה בישראל כיו� בנוגע למשאבי נפט וגז, על ....1111

כלכליי� כלכליי� כלכליי� כלכליי� כלל מרכיביה, תו� השוואה למדינות בעלות מאפייני� מקרוכלל מרכיביה, תו� השוואה למדינות בעלות מאפייני� מקרוכלל מרכיביה, תו� השוואה למדינות בעלות מאפייני� מקרוכלל מרכיביה, תו� השוואה למדינות בעלות מאפייני� מקרו

8888

בות בתנאי� הכלכליי� והגיאופוליטיי� בות בתנאי� הכלכליי� והגיאופוליטיי� בות בתנאי� הכלכליי� והגיאופוליטיי� בות בתנאי� הכלכליי� והגיאופוליטיי� ודמוקרטיי� דומי�, תו� התחשודמוקרטיי� דומי�, תו� התחשודמוקרטיי� דומי�, תו� התחשודמוקרטיי� דומי�, תו� התחש

והמיוחדי� לישראל.והמיוחדי� לישראל.והמיוחדי� לישראל.והמיוחדי� לישראל.

להציע מדיניות פיסקלית עדכנית, תו� התייחסות לשלבי הרישוי והגילוי השוני� להציע מדיניות פיסקלית עדכנית, תו� התייחסות לשלבי הרישוי והגילוי השוני� להציע מדיניות פיסקלית עדכנית, תו� התייחסות לשלבי הרישוי והגילוי השוני� להציע מדיניות פיסקלית עדכנית, תו� התייחסות לשלבי הרישוי והגילוי השוני� ....2222

שבה� מצויי� שטחי המשאבי� במועד הקמת הוועדה.שבה� מצויי� שטחי המשאבי� במועד הקמת הוועדה.שבה� מצויי� שטחי המשאבי� במועד הקמת הוועדה.שבה� מצויי� שטחי המשאבי� במועד הקמת הוועדה.

לבחו� את ההשלכות האפשריות של הגילויי� העכשוויי� והגילויי� העתידיי� לבחו� את ההשלכות האפשריות של הגילויי� העכשוויי� והגילויי� העתידיי� לבחו� את ההשלכות האפשריות של הגילויי� העכשוויי� והגילויי� העתידיי� לבחו� את ההשלכות האפשריות של הגילויי� העכשוויי� והגילויי� העתידיי� ....3333

על הכלכלה הישראלית. על הכלכלה הישראלית. על הכלכלה הישראלית. על הכלכלה הישראלית.

ובניה� משרד המשפטי�, רשות החשמל, ובניה� משרד המשפטי�, רשות החשמל, ובניה� משרד המשפטי�, רשות החשמל, ובניה� משרד המשפטי�, רשות החשמל, הוועדה תזמ� את הגורמי� הרלוונטיי�הוועדה תזמ� את הגורמי� הרלוונטיי�הוועדה תזמ� את הגורמי� הרלוונטיי�הוועדה תזמ� את הגורמי� הרלוונטיי�

על מנת שיציגו עמדת� בנושא.."על מנת שיציגו עמדת� בנושא.."על מנת שיציגו עמדת� בנושא.."על מנת שיציגו עמדת� בנושא.." ––––רשות הגז, והגורמי� המובילי� בענ! רשות הגז, והגורמי� המובילי� בענ! רשות הגז, והגורמי� המובילי� בענ! רשות הגז, והגורמי� המובילי� בענ!

בהתא� לאמור לעיל, פעלו חברי הוועדה לבחו�, בחינה מעמיקה, את שוק חיפושי הנפט והגז .ד

י הוועדה למדו את המערכת הפיסקאלית שוק הגז הטבעי. חבר ובמיוחד אתבאר* ובעול�

באר* לענ! זה וכ� כלי� ומערכות פיסקאליות מקבילות בעול�. חברי הוועדה שקדו על הצעת

מערכת פיסקאלית עדכנית בהתא� לאמור בכתב המינוי וערכו דיוני� מעמיקי� על תחולת

החלת השינויי� המוצעי� במסגרת הדוח על ענ! חיפושי הנפט והגז בישראל.

במסגרת עבודת�, קיבלו חברי הוועדה את עמדות הציבור בכתב בצורה מפורטת, לרבות חוות

דעת כלכליות ומשפטיות, ככל שראו הגורמי� המגישי� לנכו�.

. 2010בדצמבר 31הסופיות לשר האוצר עד ליו� הוועדה מתעתדת להגיש את המלצותיה .ה

ה לצור� פרסומ� לציבור והעברת� לעיו� זה, מובאת טיוטת עיקרי המלצות הוועד במסגרת דוח .ו

� הגורמי� הנוגעי� בדבר, אשר יוכלו לחוות דעת� בכתב בפני חברי הוועדה, ובהתא� לצור

א! בעל פה. ,ובכפו! לעמדת חברי הוועדה

�:הלדוח כולל חמישה פרקי�, כדלה .ז

רטי�במסגרתו מוצגת סקירה של תגליות הגז ושל משק הגז הטבעי. כמו כ� מפו פרק א'

. חיפושי הנפט והגז במדינת ישראל רכיבי הפעילות בענ!מ

סוקר את המערכות הפיסקאליות הנהוגות בעול� בענ! חיפושי הנפט והגז אשר פרק ב'

הטבעי, לרבות סקירה עולמית של כלי� פיסקאליי� באמצעות� משתת! הציבור ברווחי�

הנובעי� משימוש באוצרות טבע.

ערכת הפיסקאלית הנהוגה במדינת ישראל מאז שנות החמישי� למאה הממתאר את –פרק ג'

ומשמעות� הכלכלית. בפרק זה א! נדונה שאלת �הקודמת, תו� סקירת כלל מרכיביה הייחודיי

המצרפת של התנאי� הפיסקאליי� הייחודיי� לענ! על הכנסות המדינה תו� �השפעת

השוואת� למערכת מיסוי רגילה.

על עריכת מספר שינויי� במערכת הפיסקאלית הוועדה ק זה ממליצה במסגרת פר –פרק ד'

הבטחה שלויי� המומלצי� תו� השינ מה�הנהוגה במדינת ישראל. הוועדה מפרטת ומנמקת

אספקת תמריצי� כלכליי� מספקי� לעוסקי� בענ! והשגת תשואה נדרשת על ההשקעה.

9999

קיימי� ומסביר מדוע יש להחיל על מאגרי� הוועדה ד� בתחולת המלצות שפרק ה –פרק ה'

ית המוצעת על זכויות נפט קיימות.את המערכת הפיסקאל

נספחי�: 4לדוח הועדה מצורפי�

תמצית חוות דעת משפטית ראשונית מאת עו"ד אבי ליכט, המשנה ליוע* המשפטי נספח א'

לממשלה, כלכלי פיסקאלי.

ת מאת דניאל ג'ונסטו�סקירה עולמית וחוות דע נספח ב'

חוות דעת כלכלית מימונית מאת פרופסור רוברט פינדייק נספח ג'

הדמיות השפעת המערכת המוצעת על מאגרי� שוני� נספח ד'

במסגרת דוח זה התקבלו פה אחד על ידי כל חברי הוועדה.במסגרת דוח זה התקבלו פה אחד על ידי כל חברי הוועדה.במסגרת דוח זה התקבלו פה אחד על ידי כל חברי הוועדה.במסגרת דוח זה התקבלו פה אחד על ידי כל חברי הוועדה.מסקנות הוועדה המובאות מסקנות הוועדה המובאות מסקנות הוועדה המובאות מסקנות הוועדה המובאות

10101010

פרק א'פרק א'פרק א'פרק א' רקערקערקערקע

סקירה של משק הגז והסבר באשר – לאחריהוות הגז בישראל בפרק זה מובאת סקירה קצרה של תגלי

להסדרה הקיימת במשק הגז לרבות הזכויות המוענקות בו. כמו כ� מוצגי� השלבי� השוני� הכרוכי�

נטיי� לשלבי� אלו.וובפיתוחו של מאגר גז תו� ניתוח ההיבטי� הכלכליי� הרל

תגלו לאחרונה מצבורי גז טבעי בהיקפי� ישראל, נמדינת בי� התיכו�, בשטח המי� הכלכליי� של

פי ההערכות, מצויי� בי� מצבורי גז נוספי� שהיקפ� א! עולה על היק! המאגרי� שנתגלו על .גדולי�

עד כה. שוויי� הכולל של המאגרי� עשוי להגיע למאות מיליארדי שקלי�.

ינה להבטיח כי ותפקידה של המד ,למשאב טבע זה חשיבות כבירה לעתיד החברה והמשק הישראלי

על המדינה, משאבי טבע מוגבלי� אלה ינוצלו בצורה שתניב תועלת מרבית לכלל אזרחי המדינה.

תו� שמירה על מלגבות את חלקה הראוי מהרווחי� שיופקו ממכירת מצבורי הגז, וזאת כנאמ� הציבור,

וספי� ועידוד פיתוח מאגרי� נביעילות הפעילות הכלכלית בענ!, מת� תמריצי� להשקעה בחיפוש ו

חרות בי� ספקי הגז במשק הישראלי.תהה

תגליות הגזתגליות הגזתגליות הגזתגליות הגז ....אאאא

, א� עד שלהי המאה הקודמת העשרי� המאה בראשית כבר החלו ישראלמדינת ב וגז נפט חיפושי

ע�החלה להשתנות ישראל מדינתב החיפושי� תמונתה� לא הובילו לתגליות משמעותיות.

האלפיי� שנות ובתחילת 1999 שנת בסו! אשקלו� חופי מול ימיי� גז שדות מספר של גילויי�

גז טבעי לחברת החשמל 2004", מספק מאז B הגדול מבי� המאגרי� שנתגלו, "מארי). 1 שרטוט(

17 (עד כה קנתה חברת חשמל כ1BCM 10 ממאגר זה והוא צפוי להניב מיליארד מטר מעוקב

13 BCM .(נוספי�

. ישראלמדינת של הימי השטח בכל סיסמיי� סקרי� לש סדרה בוצעה התגליות הללו בעקבות

מבני� בה� לזהות ונית� רב לעומק עד האג� של טובה הדמיה מספקי� ואל מתקדמי� סקרי�

קידוח 2008י�. על בסיס אות� הערכות בוצע בשנת שונ י�פוטנציאלי גז ונפט ומלכודותגיאולוגיי�

1.5 בו עומק המי� מגיע לכשבאזור ,פהק"מ ממערב לחי 90 "תמר". הקידוח שנער� במרחק כ

– BCM 240 בלמעלה מהצליח מעבר למצופה וחש! מאגר שעתודות הגז בו מוערכות ,ק"מ

סמו� יותר ,התבצע קידוח נוס! מכ� . לאחר2008 2009 תגלית הגז הטבעי הגדולה בעול� בשני�

.BCM 15 גילה את מאגר "דלית" המכיל עתודות הגז בהיק! של כ והוא ,לחו!

1 Billion Cubic Meters

11111111

שטחו של מרביתיצוי� כי . ישראל לחופי שממערב הימי באג� התעניינותגבירו את הה ואל הצלחות

המבוצעת במסגרת זכויות אלו החיפוש פעילות . 2שונות נפט זכויותזה חולק ליזמי� המחזיקי� ב

נוס! ניכר פוטנציאל על צביעי�מ אשר גיאולוגי� ומחקרי� נוספי� סיסמיי� סקרי� ביצוע כוללת

, שבו קיימת הסתברות של כ"לווית�". בעת כתיבת שורות אלו מתבצע קידוח במבנה באג� הקיי�

. "תמר"מזה של שדה כמעט היק! כפול BCM 450 למציאת גז בהיק! של כ 50%

תוצאותיה� של מספר מחקרי�, אשר מקבלי� משנה תוק! לאור הקידוחי� שבוצעו עד עתה,

ה של גז באג� הימי של ישראל. אג� זה מכיל סדרה עבה של משקעי� מעידי� על פוטנציאל גבו

ליות המכילות גז ממקור ביוגני בעיקרו. המצב הגיאולוגי שכבות מאגר ח3 �צעירי� יחסית ובה

העתודות בו נמצאות כמויות גדולות של גז. שדומה לזה הקיי� מצפו� לדלתת הנילוס, אזור

4303 קיימי� מול חופי ישראל עומדות על ס� של כ) שהתגלו בשדות הIn placeהמוכחות (BCM .

, מערי� את 2010), אשר התפרס� בתחילת שנת USGSי (נניתוח של המכו� הגיאולוגי האמריק

סוריה) בכ עתודות הגז הצפויות בכל אג� הי� התיכו� המזרחי (כולל חלקו הצפוני מול לבנו�

3400 BCMל �שער שכשני שלישי� מכמות צפויה זו נמצאת . על פי המידע הגיאולוגי הקיי� נית

. בשטח הימי הכלכלי של מדינת ישראל

347 מספר רישיו� ( "שרה"ו "מירה"צפויי� להתבצע קידוחי� ראשוני� בשדות 2011בשנת

) המוחזק על ידי שותפות 332מודיעי� ורישיו� שמשו� ( ) המוחזקי� על ידי שותפות עמנואל 348

שיונות אלו, הנמצאי� בחלקו המרכזי והדרומי של האג�, קיי� פוטנציאל ברי. חנ"ל ישראמקו

) 387), גבריאלה (387מ� (צפויי� להתבצע קידוחי� ברישיונות ש 2012 2013למציאת גז. בשני�

הימצאות� את הנמצאי� בחלקו המזרחי של האג�. קידוחי� אלו מיועדי� לבחו� )383וי� חדרה (

התגלו כמויות קטנות של נפט בעבר. בה�ש של מאגרי נפט באזורי�

הטבעיהטבעיהטבעיהטבעי משק הגזמשק הגזמשק הגזמשק הגז ....בבבב

למדינת ישראל יש עניי� בהמש� החשיפה והפיתוח של מצבורי הגז לא רק בשל הער� הכספי

משו� היותה צרכנית כנכסי� אסטרטגיי� הגבוה שלה�, הנאמד במאות מיליארדי שקלי�, אלא ג�

גז טבעי מביאה עמה יתרונות רבי� ובה� הולכת וגדלה של גז טבעי. הסבת פעילויות אנרגיה ל

הוזלת מחירי האנרגיה, הפחתת זיהו� האוויר וצמצו� פליטת גזי החממה. עד תחילת השימוש בגז

טבעי בעשור האחרו�, משק האנרגיה בישראל התבסס בעיקר על מוצרי נפט ופח�. בעקבות

בשני� האחרונות ות חשיפת מצבורי הגז ולאור יתרונותיו הבולטי� של הגז הטבעי, מתבצע

גז , המונח נפט משמעותו נפט, לרבות שמ� ודלקי� אחרי� ובכלל זה1952 –על פי סעי! ההגדרות בחוק הנפט התשי"ב 2

ג� לגז טבעי, לפי ההגדרה בחוק ובכלל זה דוח זה, הכוונה היא וזכרת המילה נפט במסגרתטבעי. לפיכ� בכל מקו� שבו מ אלא א� מוב� אחרת מ� ההקשר.

היק! זה כולל את ס� הגז הנמצא במאגרי� והוא גבוה יותר מהיק! הגז הנית� להפקה. 3

12121212

וחלוקה, הקמת רשתות הולכהוכגו� התאמת תחנות חשמל , בפעולות תשתיתהשקעות ענק

בשני� האחרונות ישראל. מדינת שיאפשרו את הפיכת הגז הטבעי למקור האנרגיה המרכזי של

דולר. תהלי� זה צפוי להימש� ולהתרחב ביתר מיליארד 1.3 הוקמו מערכות גז טבעי בהיק! של כ

את, ובעקבות כ� מתוכננות בכל רחבי האר* הסבות והקמות של תחנות כוח המתבססות על גז ש

חלק� בבעלות חברת החשמל וחלק� בבעלות גורמי� פרטיי�. –טבעי

השימוש בגז טבעי יגיע 2010שנת וב לגז טבעי,התפתח וגדל היק! הביקושי� 2004 החל משנת

מייצור 35% מקור לכויהווה מיליארד ש"ח, 3 כ, בער� כספי של בשנה BCM 5 להיק! של כ

הגז הטבעי אינו משמש רק לייצור החשמל. מפעלי תעשייה כבדה וזעירה החשמל במדינת ישראל.

צפויי� ליהנות מיתרונותיו צרכני� פוטנציאלי� לגז טבעי ו ה� וא! ענפי משק אחרי� כגו� תחבורה

היקפי השימוש בגז הנדרשות. הצפי הוא כי הבולטי� כבר בשני� הקרובות, ע� פיתוח התשתיות

בהתא� לתחזיות . 2015כבר בשנת לשנה BCM 10 ויגיעו לכ יכפילו את עצמ� בעשור הקרוב

BCM 17 לכשימושי� בגז טבעי היק! ה שרי� יגיעסו! שנות העקראת לכי ארוכות הטווח צפוי

. לשנה

יש ער� רב פת� של מצבורי� נוספי� חשילאמנ� גדול, אול� הוא היק! המאגרי� שנתגלה עד כה

חשיפת מצבורי� אלה חשובה ה� לש� הבטחת אספקת .למשק הישראלי כצרכ� של גז טבעי

האנרגיה הנדרשת למדינת ישראל לאור� עשרות השני� הקרובות וה� לצור� גיוו� מקורות הגז,

רות בי� אשר יקטי� את הסיכו� לפגיעה באספקת האנרגיה למשק ויאפשר התפתחותה של תח

א� ,חשיפת מאגרי� בהיק! נרחב א! תאפשר ייצוא של גז ישראלי למדינות נוספות. 4ספקי� שוני�

. יצוא הגז צפוי באמצעות הנזלתו והובלתו במיכליות וא� באמצעות הנחה של צנרת מתאימה

רטגי של מדינת ישראל. מעמדה האסטלשנות את

הסדרת הפעילות בענ!הסדרת הפעילות בענ!הסדרת הפעילות בענ!הסדרת הפעילות בענ! ....גגגג

�ידי חברות פרטיות, ישראליות ובי נעשית על בישראל ל מאגרי הגזפעילות החיפוש וההפקה ש

חוק חוק חוק חוק (להל� 1952 –. ההוראות וההסדרי� לעניי� פעילות זו קבועי� בחוק הנפט התשי"ב לאומיות

). ישנ� שלושה סוגי זכויות נפט המוענקות לחברות בתחו�: היתרי� מוקדמי�, רישיונות הנפטהנפטהנפטהנפט

או על רישיו�רישיו�רישיו�רישיו�, על פי היתר מוקד�היתר מוקד�היתר מוקד�היתר מוקד�לא יחפש גז טבעי אלא על פי וחזקות. חוק הנפט קובע כי אד�

. שטר חזקהשטר חזקהשטר חזקהשטר חזקהאו על פי רישיו�רישיו�רישיו�רישיו�, וכי אד� לא יפיק גז טבעי אלא על פי שטר חזקהשטר חזקהשטר חזקהשטר חזקהפי

יות מקבוצת דלק (אבנר ודלק ) ושותפוNoble Energyבהקשר זה יש לציי� כי החברה האמריקנית נובל אנרג'י ( 4

, Bקידוחי�) מחזיקות, יחד ע� חברות נוספות, בחזקות על כל ארבעת המאגרי� המשמעותיות שנחשפו עד כה (מארי רישיונות החיפוש הימיי� שחולקו.כמחצית מנעה, דלית ותמר). בידי נובל אנרג'י, אבנר ודלק קידוחי� מצויי�

13131313

שלבי� שוני� בהבשלה של התהלי� החיפוש עד התגלית, כדלקמ�: י�סוגי הזכויות תואמ

ל בעל ההיתר לעבד את המידע מוענק לשטח שהמידע לגביו מוגבל. ע ––––מוקד� מוקד� מוקד� מוקד� היתר היתר היתר היתר .1

, על פי תוכנית עבודה הנקבעת על הקיי� ולהוסי! לבצע סקרי� המשלימי� פערי ידע

היתר מוקד� .חודשי� לכל היותר 18 הוא. מש� ההיתר ידי הממונה על ענייני הנפט

מלווה לרוב בזכות קדימה, אשר באישורו של שר התשתיות, מעניקה לבעליו של

עליו נית� לו שלקבל זכות נפט (כלומר רישיו� או חזקה) בשטח ההיתר זכות קדימה

ההיתר המוקד�. כל עוד קיימת זכות קדימה על שטח, לא תינת� לאד� אחר זכות נפט

באותו שטח.

זכות ומעניק לו בדיקות כגו� סקרי� סיסמיי� לערו�לבעליו מאפשרשיו� הר רישיו� רישיו� רישיו� רישיו� .2

וח קדיחות ניסיו� וקדיחות פיתוח לחפש נפט בשטח הרישוי, זכות ייחודית לקד

בשטח הרישוי ולהפיק ממנו נפט וזכות לקבל חזקה לאחר שהגיע לתגלית בשטח

וזאת סקרי השלמה ולרוב נערכי� במסגרתו ,רישיו� מחייב ביצוע קידוחי�ההרישוי.

על פי תוכנית עבודה מפורטת המהווה חלק בלתי נדרשות כחלק ממכלול פעילויות

רישיו� מוענק על ידי הממונה על הנפט לאחר התייעצות ע� מועצת ה .נפרד מהרישיו�

שני�, שלושרישיו� נית� לתקופה של הקמ"ר. 400הנפט, על שטח שאינו עולה על

תוצאות הקידוח במקרה של. ושני� בס� הכ שבעעד מדי שנה ונית� להאריכה

ה על התגלית מוכיחות כי קיימת תגלית נפט מסחרית, בעל הרישיו� זכאי לקבל חזק

והוא רשאי לבקש הארכה של תקופת הרישיו� לתקופה שלא תעלה על שנתיי� לש�

קביעת גבולותיו של שדה נפט.

מקנה זכות ייחודית לחפש ולהפיק נפט בשטח החזקה כל ימי תוקפה החזקה –חזקה חזקה חזקה חזקה .3

בכפו! להוראות חוק הנפט. על בעל החזקה מוטלות חובות לפתח את שדה הנפט

אות חוק הנפט. בעל רישיו� שהגיע לתגלית, כלומר הוכיח הפקה בהתא� להור

�מסחרית בשטח הרישוי, והגיש בקשה בהתא� לחוק הנפט ולתקנות מכוחו, תו

תקופת הרישיו�, זכאי לקבל מאת הממונה על הנפט שטר חזקה על שטח שיבחר

יל קמ"ר. בעל החזקה חייב להתח 250בתו� שטח הרישיו�. שטח החזקה לא יעלה על

בקידוחי פיתוח תו� שישה חודשי� מיו� שנית� לו שטר החזקה, ותו� שלוש שני�

שנה והיא 30 ללהתחיל בהפקת נפט בכמויות מסחריות. תקופת החזקה היא עליו

שנה. 20ניתנת להארכה לתקופה נוספת של עד

14141414

::::תרשי� זכויות הנפטתרשי� זכויות הנפטתרשי� זכויות הנפטתרשי� זכויות הנפט

רישיו�רישיו�רישיו�רישיו�

ייחודית לקדוח חיפוש נפט, זכות קדיחת ניסיו� (בתארי� שנקבע ברישיו� ולא יאוחר משנתיי� ממועד מת� הרישיו�). זכות לקבל חזקה א� הגיע לתגלית, בכפו! להחלטת הממונה. מש� הרישיו�: שלוש שני�

שני� 7ונית� להארכה מדי שנה עד סה"כ.

היתר מוקד�היתר מוקד�היתר מוקד�היתר מוקד�

היתר ע�היתר ע�היתר ע�היתר ע� זכות קדימה זכות קדימה זכות קדימה זכות קדימה

רישיו�רישיו�רישיו�רישיו�לקבל לקבל לקבל לקבל

תגליתתגליתתגליתתגלית

חזקהחזקהחזקהחזקה

בכפו! להוכחת יכולת –אישור הממונה הפקה מסחרית

מדובר בזכות ייחודית לחפש –חזקה ימי תקפה ולהפיק נפט בשטח החזקה כל

בכפו! לתנאי החוק ולחובת של החזקהשני� 30. תקופת החזקה היא פיתוח השדה

).שני� נוספות 20–ב וניתנת להארכה

עריכת בדיקות מקדימות כדי לעמוד על הסיכויי� לגילוי נפט, למעט קדיחת

לחוק). 7ניסיו� (סעי!

לבעל היתר השר רשאי להעניק, זכות קדימה לקבל רישיו� מוקד�

בשטח שעליו נית� לו ההיתר המוקד�. תקופת זכות הקדימה תהיה

18כפי שיקבע השר ולא תעלה על א לחוק).7חודשי� (סעי!

15151515

דרישות כלכליות (רכוש נזיל המאפשר מימו� י�לזכות נפט כולל הלהגשת בקש תנאי הס!

מחצית עלות קידוח), דרישות מקצועיות (רקע מקצועי של הצוות, וביצוע תכנית העבודה ל

התקשרות ע� קבל� לית עבודה מפורטת ומכתב כוונות התקשרות ע� מפעיל בעל ניסיו�, תכנ

קבל� קידוח).להתקשרות ע� גיאופיסי ו

לדיו� בוועדה הבתנאי הס! המזכי� בהבאתכי הבקשה עומדת מוודא על הנפט הממונה

–נדרש א�הקריטריוני� המקצועיי�, ול פי המקצועית ובמועצת הנפט. הבקשות ממוינות ע

להחליט על תחרות. רשאי השר

אבני דר� מפורטות ותדירות המבוססת עלבעלי הזכויות מחויבי� בביצוע תכניות עבודה

). אי עמידה בלוחות הזמני� גוררת התראה העלולה להסתיי� חודשית לרוב ברמה דו(

.הנפט בשלילת זכות

מחויב והוא על הנפט, כל החומר שנאס! במהל� ביצוע הסקרי� השוני� נמסר לממונה

בתוק!.הנפט ו המסחרית כל עוד זכות בשמירת סודיות

16161616

::::5555להל� מפת זכויות הנפט בישראללהל� מפת זכויות הנפט בישראללהל� מפת זכויות הנפט בישראללהל� מפת זכויות הנפט בישראל

5

http://www.mni.gov.il/mni/he-il/NaturalResources/OilSearch/OSMaping/default.htm :מקור

17171717

מרכיבי הפעילות בענ!מרכיבי הפעילות בענ!מרכיבי הפעילות בענ!מרכיבי הפעילות בענ! ....דדדד

ישו�יו מתוחכמות חקירה שיטות בהפעלת כרו� הקרקע בתת וגז נפט מאגרי אחר החיפוש

הסיכו� את ,נית�ה ככל ,לצמצ� תכליתה אשר ניכרת כספית השקעה תו� תותקדמות מטכנולוגי

ימיי� ,סיסמיי� סקרי� הוא �יהמודרני החיפושי� של העיקרי עבודהה כלי. היזמי� ידי על הנלקח

נית� ההדמיה מתוצרי. קול גלי קליטת ידי על הקרקע תת של הדמיה מאפשרי� אשר ,ויבשתיי�

הנעש החיפושי� בתהלי�. גזי� בה� קיימי� א� להערי� ג� ולעתי� ומלכודות מבני� לזהות

לצור� הנבני� ובמודלי� שוני� י�יגיאולוג במחקרי�, באזור קודמי� מקידוחי� במידע ג� שימוש

זוהו אשר המאגר שכבות לתו� קידוח ביצוע הוא החיפוש תהלי� של שיאו. התחזיות שיפור

ראשוניות אינדיקציות ומתקבלות הנחדר הסלע תכונות נמדדות הקידוח במהל�. מסוימת במלכודת

אשר הפקה מבחני מתבצעי� ,גז או נפט קיו� על מלמד התוצאות ניתוחא� . ולתולתכ באשר

.של המאגר מסחריתה הפקהה פוטנציאל את לקבוע נית� בעזרת�

.מאגרי� להימצא עשויי� בו אשר האג� מזוהה תחילה :היררכי הוא הרצוי החיפושי� תהלי� ככלל

סלעי, מאגר סלעי, מקור סלעי כלומר' נפט מערכת' של לקיומה שראב הערכה מתבצעת כ� אחר

שמטרת� מפורטי� סיסמיי� סקרי� נעשי� בהמש�. וגז נפט של ולכידה להיווצרות ותנאי� חיפוי

הגבוה הוא לתגלית הסיכוינמצא כי בהקדיחה ש נקודה נקבעת ולבסו! ,ומלכודות מבני� איתור

מגוו� וכ�' נפט מערכות' מספרו ב קיימות .טיפוסי אג� ואהאג� הקיי� מול חופי ישראל ה. ביותר

.שוני� ומיקומ� צורת�, עומק�, הגיאולוגי שגיל� ומלכודות מאגר סלעי של

שלבי הפעילות מנקודת הראות של היז�שלבי הפעילות מנקודת הראות של היז�שלבי הפעילות מנקודת הראות של היז�שלבי הפעילות מנקודת הראות של היז� . . . . 1111

,פעילותה של חברה עסקית נועדה להשיא רווחי�. על מנת להרוויחכי ,מ� המובהקות היא

כסי� נדרשי� לייצר תזרי� מזומני� אשר אות� נוחברות נדרשות לבצע השקעות בנכסי�,

בוחנת החברה, ייצר תשואה על ההשקעה. טר� כניסה לפעילות עסקיתויכסה את ההשקעות

היק! ההשקעה הואמרכיב הבחינה המרכזי המתוכננת. כדאיות הכלכלית של הפעילותאת ה

ה של חברה הסיכוני� הגלומי� בהשקעה. שאיפת לנוכח אל מול התשואה הצפויה ממנה וזאת

להשיג תשואה גבוהה ככל הנית� על השקעתה, א� לרוב נית� להגדיר רמת תשואה נדרשת אהי

כדי שחברה תיכנס לפעילות עסקית נתונה. רמת תשואה נדרשת זו מגלמת את עלות גיוס ההו�

ואת התשואה המקובלת על הו� עצמי לצור� מימו� פעילותה המתוכננת הנדרש על ידי החברה

ובפרט על הרלוונטי בו פועלת החברה, כל זאת בהתבסס על מאפייני הענ! שעילות במגזר הפ

הסיכוני� הגלומי� בפעילות בו.

18181818

�כדי שתחזיר את השקעתה ותייצר ,ניתוח הרווח הדרוש לחברה העוסקת בענ! הנפטלצור

יש להבחי� בי� השלבי� השוני� של הפרויקט, תשואה מספקת שתצדיק את פעילותה בתחו�,

,ההפקהובהקמת מתקני עיקר בי� שלב ההשקעות בחיפוש ושלב ההשקעות בפיתוח המאגרוב

:א� וכאשר הייתה תגלית

שלב החיפוש שלב החיפוש שלב החיפוש שלב החיפוש . . . . 1.11.11.11.1

בו נערכי� סקרי� סיסמיי�ש, זהשלב החיפוש מאופיי� ברמת סיכו� גבוהה. בשלב

סמיי� בעריכת סקרי� סיהיק! ההשקעה נמוכה יחסית. אההשקעה היוקידוחי ניסיו�

גבוהה אהיעלות ביצוע קידוח מיליו� דולר לשטח רישיו�. 20 10 בכ ענוח� נאמדיופ

נמוכה ביחס להשקעה הנדרשת בפיתוח תגלית גז מסחרית. עלות היאיותר, א� כי ג�

בממוצע. ולרליו� דימ 100 כב – ובי� ולרמיליו� ד 10 15 כבביבשה זו נאמדת

תיי� במהל� השני� האחרונות, המידע המצוי בעקבות שיפורי� טכנולוגיי� משמעו

טר� הקידוח מקנה ודאות רבה יותר באשר לסיכויי ההצלחה של הקידוח. מחקר

מקי! על ההסתברות להצלחה בקידוחי חיפוש במי� עמוקי� מראה כי בי� השני�

.31313131%%%%6, שיעור ההצלחה בקידוחי� אלה עמד על 2002עד 1993

יובית, הפיצוי הדרוש במקרה של הצלחה בקידוח על מנת שתוחלת הרווח תהייה ח

מסוג זה צרי� להיות גדול לפחות כגודל ההשקעה חלקי סיכויי ההצלחה בקידוח.

הסיכו� בחיפוש הינו ,7כפי שמוסבר ביתר פירוט בנספח המימו� המצור! לדוחאול�,

מספר חברה יכולה לפזר את הסיכוני� שלה על ידי ביצוע בחלקו סיכו� הנית� לפיזור.

רב של קידוחי� באתרי� שוני�, והמשקיעי� של החברה, אשר למענ� היא פועלת,

. מגוו� ניירות ער� תיקיכולי� לפזר את השקעותיה� על ידי החזקה ב

והקמת המתקני�והקמת המתקני�והקמת המתקני�והקמת המתקני� שלב הפיתוחשלב הפיתוחשלב הפיתוחשלב הפיתוח. . . . 1.21.21.21.2

תגלית, יש צור� בהשקעה משמעותית במספר רכיבי�: ביצוע קידוחי הפקה בהינת�

והקמתה של מערכת הולכה לגז ,במידת הצור� ,ת מתקני�, הקמת אסדהנוספי�, הקמ

לש� הפקת המשאב ומכירתו. הסיכו� בהשקעות אלו הוא בעל אופי אחר. בשלב זה

הסיכוני� המרכזיי� ה� סיכוני ביקוש ומחיר, כמו ג� סיכוני� טכנולוגיי� הכרוכי�

במחירי הגז, על פי מי� והתנודתיות הקייבהקמת המערכת. יש לציי� כי עקב השונות

הצגת הסכמי מכירת גז לטווח ואה ,התנאי להשגת מימו� בנקאי לפרויקט כזה ,רוב

http://www.ogel.org/article.asp?key=1270 Global Deepwater Terms – The state of Play. Graham Kellasמקור: 6

-- כלית מימונית שהוגשה לוועדה על ידי פרופסור רוברט ס. פינדייק, מומחה מימו� בי�חוו"ד כל – ראה נספח ג' לדו"ח 7

.MITלאומי מאוניברסיטת

19191919

ארו� וברמת מחירי� מובטחת. הסכמי� אלו מקטיני�, הלכה למעשה, את רמת

הסיכו� הקיימת בעת ביצוע ההשקעה.

ת כדי מוד את התשואה המינימאלית הנדרשאבנספח ג' לדו"ח מוצג ניתוח שמטרתו ל

קיר' פינדי זו חושבה על ידי פרופסורתשואה לפצות על הסיכו� בענ! זה.

)Pindyck(,. תיאוריותבהתבסס על , שכתב את הנספח�מקובלות בתחו� המימו

משוקללת בי� עלות גיוס התשואה ה אהי ,הגבוהה מריבית חסרת סיכו� ,תשואה זו

רוב גבוהה יותר. יש לציי� ל אשהי ,ההו� לבי� התשואה על הונה העצמי של החברה

לאומיות כי הניתוח מתייחס לתשואה הממוצעת המתקבלת על ידי חברות בי�

בחלק� ה� בעלות מאפייני סיכו� גבוהי� מאלו ש ,הפועלות במגוו� רחב של מדינות

נמוכי� ממנו. – של המשק הישראלי ובחלק�

רנטה כלכליתרנטה כלכליתרנטה כלכליתרנטה כלכלית

נסות בניכוי כל ההוצאות הגדרה התאורתית של הרנטה מחושבת כיתרת ההכה

! את ער� המחושבות במחירי� אלטרנטיביי�. במצב של שיווי משקל זהו עוד! המשק

ת ללא השפעת שלילית על ורתי נית� למסות את הרנטה הכלכליאהנכס. באופ� ת

אורתי אינו ממלא תפקיד י שבאופ� תרוהכלכלה הריאלית. הרנטה הינה ער� שי

כאשר מדובר במשאב טבע אשר תמורתו לא . בהחלטות הפירמה לגבי פעולותיה

לא שולמה כלל, הרנטה משקפת את השווי תמורתו וודאי כאשרובשולמה במלואה,

. מכא� שגובה הרנטה בניכוי התמורה ששולמה עבור המשאב הכלכלי של המשאב

במדינת ישראל, בה ורווחיות�. �במאגרי� שוני� תשק! את איכות המאגרי�, גודל

� הרישיונות, ולא משול� תשלו� מקדמי עבור משאב הנפט (דמי נהוגה שיטת מת

, ראו להל�), הרנטה משקפת את מלוא שווי Bonus Payment זיכיו� / רישיו�

המשאב.

20202020

פרק ב'פרק ב'פרק ב'פרק ב'

י�י�י�י�ייייסקירה עולמית של כלי� פיסקאלסקירה עולמית של כלי� פיסקאלסקירה עולמית של כלי� פיסקאלסקירה עולמית של כלי� פיסקאל

בפרק זה נסקור את המערכות הפיסקאליות הנהוגות בעול� בענ! חיפושי הנפט ואת הכלי�

�הפיסקאליי� השוני� שבאמצעות� משתת! הציבור ברווחי� הנובעי� מאוצרות הטבע שבבעלותו, תו

. לצור� לימוד הנושא בחנה הוועדה את המערכות הקיימי� התייחסות למאפייניה� השוני� של הכלי�

מחקרי� שפורסמו בנושא , באמצעות קריאה של דוחות שוני�לרבות הפיסקאליות המצויות בעול�

ביוע* בעל ש� עולמי בתחו�, מר דניאל ג'ונסטו�, והסתייע. כמו כ� חברי הוועדה סו! מידע רחבאיו

האחראי לכתיבת ספרות ענפה בנושא וא! לפרסומ� של דוחות, בי� היתר, במסגרת הבנק העולמי

מצורפת כנספח ב' לדו"ח זה. מר ג'ונסטו� הופיע בפני הועדה וחוות דעתו ואחרי�.

ת פיסקאליותת פיסקאליותת פיסקאליותת פיסקאליותסיווג מערכוסיווג מערכוסיווג מערכוסיווג מערכו ....אאאא

נית� לסווג את כלל המערכות הפיסקאליות המקובלות בענ! חיפושי נפט וגז במדינות השונות בשתי

שיטות מרכזיות המגדירות באופ� שונה את מערכת היחסי� בי� היזמי� לבי� המדינה:

))))Concessionary Systemמערכת של זיכיונות ורישיונות (מערכת של זיכיונות ורישיונות (מערכת של זיכיונות ורישיונות (מערכת של זיכיונות ורישיונות ( ....1111

חברות ה לחברות נפט, בי� א� מדובר בחברות פרטיות ובי� א� בהמדינה מעניקה היתרי חיפוש והפק

ממשלתיות. לאחר תחילת ההפקה, חברות הנפט מוכרות בעצמ� את הנפט המופק ומעבירות למדינה

תשלומי� בגי� ניצול אוצרותיה, בהתא� לדי� המקומי ובאמצעות תמלוגי� ומסי� ייעודי� מההכנסות

), מיושמת לרוב R/Tזו, הידועה ג� כשיטת התמלוגי�/מסי� (ומהרווחי� של אות� החברות. שיטה

במדינות מערביות כגו� מדינות אירופה, ארה"ב, אוסטרליה, קנדה וישראל.

))))Contractual Systemמערכת חוזית (מערכת חוזית (מערכת חוזית (מערכת חוזית ( ....2222

מערכת זו מקובלת בעיקר במשטרי� המאופייני� ברמת יציבות נמוכה של המערכת המשפטית. בשיטה

(PSC Productionחברות הנפט לבי� המדינה "המארחת". חוזי� אלו נקראי� זו נכרת חוזה בי�

Sharing Agreements ,במסגרת חוזי� אלו נוטלי� עליה� היזמי� את כלל הוצאות החיפוש .(

חלוקת הפיתוח וההפקה, מתו� ציפייה כי אלו יכוסו בעתיד על ידי מכירת חלק� בתפוקה שתושג.

חלק מסוי� מ� התפוקה לכיסוי נעשית לעיתי� קרובות באופ� הבא: רק התפוקה בי� היזמי� והמדינה

), כלומר בכל שנה היזמי� יכולי� Cost Oilהעלויות שחברות הנפט לקחו על עצמ� (חלק המכונה

למדינה חלק משמעותי מההכנסות (החלק שלה� בהכנסות), וכ� מובטח להכיר בהוצאות רק מול חלק

נה להפקה (מאחר שהיזמי� אינ� יכולי� להכיר בהוצאות מול החלק מהרווחי� כבר מ� השנה הראשו

) או Profit Oilשל המדינה בתפוקה). באופ� טיפוסי, חלקה של המדינה ביתרת התפוקה (המכונה

21212121

, גדול בצורה משמעותית מחלקה של חברת הנפט. Cost Oil במה שלא קוזז על ידי העלויות ב

משתנה בהתא� להיק! התפוקה, לקצב ההפקה היומי, במקרי� רבי� חלקה של המדינה מוצמד ו

. 8לרווחיות של היזמי� או לפרמטרי� אחרי�

בצורות ההתקשרות, מנגנוני� דומי� של חלוקת ההכנסות יכולי� להתקיי� בשתיה�. על א! השוני

כלי� פיסקאליי�כלי� פיסקאליי�כלי� פיסקאליי�כלי� פיסקאליי� ....בבבב

ונות הוא מדד האחד המדדי� שבאמצעות� נית� להשוות ולהערי� מערכות פיסקאליות ממדינות ש

"Government take) "GT המהווה אינדיקציה לחלקה של המדינה ברווחי� הנובעי� מפרויקטי� ,(

בשטחה. שימוש במדד זה נפו* בתעשיית הנפט ובספרות המקצועית הרלוונטית ומקובל לכנותו

ת אינו ). יצוי�, כי טיבה של מערכת פיסקאליGT (להל� Government Take –"חלקה של המדינה"

נמדד לפי ערכו של מדד זה בלבד, שכ� מדד זה משקלל הפיסקאליי� כלי� פיסקאליי� שוני�, ללא

פירוט הול� של מאפייניו הייחודיי� של כל אחד מהכלי�, ה� מבחינת התמריצי� ליזמי� וה� מבחינת

.9השפעת� על הכנסות המדינה

�:הפיסקאליי� השוני� על מאפייניה להל� נסקור את הכלי�

אגרות ודמי זיכיו�/רישיו�אגרות ודמי זיכיו�/רישיו�אגרות ודמי זיכיו�/רישיו�אגרות ודמי זיכיו�/רישיו� ....1111

אגרות ודמי זיכיו�/רישיו� משולמי� בגי� זכויות נפט: היתרי ורישיונות חיפוש וכ� זיכיונות וחזקות

מרכזי של כלי� אלה טמו� בתשלו� המיידי �הפקה, וזאת כסכו� בלתי תלוי ברמת ההפקה. יתרו

ה. שמשל� בעל הזכות בגי� עצ� השימוש במשאבי הנפט של המדינ

לאגרות ולדמי רישיו� יש מטרות ומאפיינ� שוני� כפי שיפורט להל�:

))))Surface Feesאגרות (אגרות (אגרות (אגרות (. . . . 1.11.11.11.1

לרוב על בסיס . הללו משולמותאגרות שונות משולמות בגי� זכויות חיפוש ובגי� זכויות הפקה

פיתוח או הללא קשר לביצוע פעילות משולמת שנתי כתלות בהיק! שטח הזכות. האגרה

התייחסות נרחבת למאפייני� המשפטיי� ולשוני בי� מערכת חוזית ובי� מערכת של זיכיונות/רישיונות מובאת בנספח א' 8

לדו"ח זה. חוו"ד דניאל ג'ונסטו�. – אה נספח ב' לדו"ח זהומאפייניו ר GT–לקבלת הסבר מפרוט על ה 9

22222222

אשר לא להשבת זכות הנפטמשו� כ�, יכולה החובה בתשלו� האגרה לשמש תמרי* הפקה.ה

תעריפי האגרות ה� לרוב נמוכי� מאוד, ולכ� לא נהוג להתייחס לאגרות נעשה בה שימוש.

כאל כלי פיסקאלי מהותי.

))))Bonus Paymentדמי זיכיו� / רישיו� (דמי זיכיו� / רישיו� (דמי זיכיו� / רישיו� (דמי זיכיו� / רישיו� (. . . . 1.21.21.21.2

נקבעי� מראש, ע� קבלת זכות החיפוש, פעמי ולרוב ה� דמי רישיו� משולמי� כתשלו� חד

מאגרי� בתחו� הרישיו�. גובה דמי הרישיו� יכול להיקבע באמצעות משא מציאתבלא תלות ב

צדדי על ידי המדינה או באמצעות מכרזי�. שיטת המכרזי� נחשבת עדיפה ומת�, באופ� חד

טל קביעת בשל היותה שקופה ותחרותית (א� קיימי� די מתחרי�). המכרז מעביר את נ

תיאורטית, חברות תהיינה מוכנות התשלו� האופטימאלי מהמדינה אל השוק. ברמה הכלכלית

להציע במכרז תשלו� השווה לער� הצפוי המהוו� של רווחיה�, תו� התייחסות לכלל

הסיכוני�. בלשו� אחר, בשוק יעיל שמתקיימת בו תחרות מלאה, מחיר המענק שייקבע יישק!

נובעת מהנכס, כפי שהוגדרה בפרק א', ועל כ� יותיר בידי המציעי� את הרנטה הכלכלית ה

סימטריה במידע שיש בידי מתמודדי� שוני� ליי� בלבד. הלכה למעשה, בשל אארווחי� נורמ

באותו המכרז, (שייתכ� כי תנבע מפעילות של אחד או יותר מה� ברישיונות סמוכי�) או בשל

לקיי� מכרז תחרותי כלל. א� הוא אכ� מתקיי�, מיעוט מתמודדי�, לעתי� קרובות לא נית�

יהיו תוצאותיו רחוקות על פי רוב מאלו המתקבלות ברמת תחרותיות גבוהה וללא כשלי שוק.

. וקיימי� מספר רב של שחקני� בארה"ב, צפיפות הקידוחי� ליחידת שטח היא הגבוהה בעול�

מרכזי במערכת הפיסקאלית. משמשי� בארה"ב כלי ,הנקבעי� באמצעות מכרזי� ,דמי רישיו�

מכרזי� בדמי רישיו� גי� תשלו� מיליארד דולר ב 1065, ממשלת ארה"ב קיבלה מעל 1953מאז

. על א! ההצלחה המרובה לה זוכה כלי פיסקאלי זה 11קידוחי נפט במד! היבשתי שלה עבור

דמי בארה"ב, אי� להעיד מכ� על הכלל. במדינות אחרות, על פי רוב ובשל סיבות מגוונות,

. . . . הרישיו� אינ� משמשי� ככלי הגבייה העיקרי

מהווי� כלי פיסקאלי קל לגבייה ולניהול וה� מבטיחי� הכנסה מידית למדינה. רשיו�דמי

הסיכו� שחברות הנפט גדל גבי� מראש, ללא תלות בהצלחת האקספלורציה, אול� היות וה� נ

עלות ההו� עבור�. , וכפועל יוצא מכ�,חשופות אליו

, אשר יצמצמו במידה נוספי�ציי� כי הכלי המכרזי כשלעצמו עשוי להיות מנוצל באופני� יש ל

שהוצגו לעיל. בי� היתר, קיימי� מכרזי� שנשוא התחרות בה� העיוותי� הכלכליי� ניכרת את

10 Changing Fiscal Landscape, Daniel Johnston, Oxford Journals, Journal of World Energy Law

and Business שכ� , תשלומי המענקי� אינ� נלקחי� בחשבו�. העניי� מטעה במיוחד ביחס לארה"בGovernment Take במדדי ה 11 ר מהכנסות המדינה נובע ממענקי� אלו.ניכחלק

23232323

הוא שיעור השתתפות המדינה ברווחי�, מכרזי� שמוכתב בה� מנגנו� פרוגרסיבי ונשוא

. ע� זאת, תנאי הכרחי ועודה המקסימאלי שהממשלה תזכה לו התחרות הוא שיעור החלוק

הוא קיומו של שוק תחרותי דיו. כאמור לקיומ� של מכרזי�

תמלוגי�תמלוגי�תמלוגי�תמלוגי� ....2222

שימש ככלי מרכזי ,בעבר, ותשלו� תמלוגי� למדינה משמש כלי פיסקאלי מרכזי ונפו* ביותר

זה מהווה לרוב חלק משלי� תמורה בגי� ניצול משאביה� הטבעיי�. כיו�, כלי הגביית מדינות לל

במערכות פיסקאליות מורכבות יותר. צורת התמלוגי� העתיקה ביותר היא גבייה של סכו� קבוע

ליחידת תפוקה הנמדדת במונחי� של נפח או משקל. בשיטה הנפוצה יותר של תמלוגי� מחושב

). Ad Valorem" Royalties"התשלו� כמכפלה של שיעור התמלוגי� בער� המשאב (

במערכות פיסקאליות לא מעטות, התמלוגי� אינ� נגבי� בהכרח מער� הנפט או הגז בנקודת

המכירה. מקובל, לא אחת, כי התמלוגי� נגבי� מער� המשאב בפי הבאר. בשיטה זו, לצור� חישוב

התמלוגי�, ינוכו ממחיר המכירה הוצאות שונות, כגו� עלויות הובלה מאתר ההפקה לנקודת

ת של תהליכי עיבוד שוני� שעובר המשאב. שיטות אלו יוצרות קושי בהגדרת המכירה או עלויו

ובהערכת עלויות אלה. כמו כ�, התמלוגי� נתוני� למניפולציות במחירי העברה, כלומר מכירת נכס

קשורי� במחיר שאינו משק! את מלוא ערכו.בי� צדדי�

מאפייני� עיקריי�מאפייני� עיקריי�מאפייני� עיקריי�מאפייני� עיקריי�. . . . 2.12.12.12.1

תחילת ההפקה, ומבטיחי� כי � מניבי� למדינה הכנסה כבר מהתמלוגי� יציבות הכנסות המדינהיציבות הכנסות המדינהיציבות הכנסות המדינהיציבות הכנסות המדינה

המדינה תזכה לרמה מינימאלית של הכנסות מכל פרויקט המנצל את משאביה. יש בכ� אפשרות

לשפר את יכולת החיזוי של הכנסות המדינה הצפויות. מבי� הכלי� הפיסקאליי� האפשריי�,

ת חשבונאיות, כיוו� שהוצאות היזמי�, למעט תמלוגי� נחשבי� ככלי מוג� יחסית מפני מניפולאציו

� , אינ� נלקחות בחשבו� בחישוב התמלוגי�.12סייג שיפורט בהמש

בשונה ממסי� המוטלי� על חוסר ניטרליות בהחלטות השקעה ובקביעת מחיר שיווי המשקלחוסר ניטרליות בהחלטות השקעה ובקביעת מחיר שיווי המשקלחוסר ניטרליות בהחלטות השקעה ובקביעת מחיר שיווי המשקלחוסר ניטרליות בהחלטות השקעה ובקביעת מחיר שיווי המשקל

רווחי�, ולכ� בתנאיי תחרות אינ� משפיעי� על שיקולי היזמי�, תמלוגי� נגבי� כשיעור

כנסות. בשל היעדר רגישות של כלי התמלוגי� להיק! ההוצאות ולרמת הרווחי�, במאגרי� מהה

בעלי רמת רווחיות גבולית, גביית תמלוגי� בשיעור משמעותי עשויה להוות שיקול מכריע

בהחלטת היז� א� להשקיע או לא להשקיע בחיפוש ובפיתוח המאגר. התמלוגי� משפיעי� לא רק

חיפוש ובפיתוח המאגר, אלא ג� על רמת ההפקה היעילה מנקודת על ההחלטה א� להשקיע ב

חישוב התמלוגי� לפי ער� הנפט בפי הבאר 12

24242424

ראות המשקיע. במקרי� שהמש� הפקת הגז מהמאגר הוא על גבול הכדאיות בשל הצור� בהוצאה

הונית נוספת, עשויה רמת תמלוגי� גבוהה להטות את הכ! לטובת הפסקת פיתוח המאגר. כמו כ�,

מהווי� רכיב בפונקציה שהיז� נחות שוק סבירות,, תחת העל פי התיאוריה הכלכלית, התמלוגי�

על מחיר השוק של הגז בשיווי עלולי� להשפיעממקס� על מנת להשיא את רווחיו ועל כ� ה�

משקל.

תו� ההכנסות, מהווי� כלי פיסקאלי לא פרוגרסיבי, כלומר גביית� מהתמלוגי�, מעצ� רגרסיביותרגרסיביותרגרסיביותרגרסיביות

נטל התמלוגי� כבד יותר שיעור ות הדבר היא כישיעור� מ� הרווח קט�, ככל שזה גדל. משמע

עבור מאגרי� קטני� ופחות רווחיי�. התבססות על תמלוגי� כמקור העיקרי לקבלת תשלו� עבור

ניצול משאבי הטבע, תביא לגבייה מועטה מדי מפרויקטי� רווחיי� וגבייה רבה מדי מפרויקטי�

אגרי� גדלה, עקב עליית מחירי האנרגיה בלתי רווחיי�. כמו כ�, כאשר הרווחיות הכללית של המ

מאוז� בא� אינוהנתוני� לתנודתיות גבוהה, שיעור התמלוגי� מהרווח קט�. חוסר גמישות זה,

בעלי אלמנטי� פרוגרסיביי�, יפגע ביציבות המערכת ליי� נוספי�באמצעות שימוש בכלי� פיסקא

ל עליית רווחיות ולהפחתת הפיסקאלית ובעמידותה בפני לחצי� להעלאת שיעור� בתקופות ש

שיעור� בתקופות של ירידת רווחיות.

תמלוגי� פרוגרסיביי�תמלוגי� פרוגרסיביי�תמלוגי� פרוגרסיביי�תמלוגי� פרוגרסיביי�. . . . 2.22.22.22.2

מספר מדינות משתמשות בתמלוגי� בשיעור משתנה התלוי בפרמטרי� שוני� המשפיעי� על רמת

Sliding) הרווחיות, וזאת על מנת לפצות על מגבלות הרגרסיביות של הכלי. השיעור המשתנה

Scale) פי אחד או יותר מאלה: היק! התפוקה המצטבר; קצב של התמלוגי� יכול להיקבע על

.ההפקההזמ� שעבר מתחילת וא! הפקה; מחיר המכירה; גובה העלויותה

בקנדה, לדוגמה, מיושמת שיטת תמלוגי� פרוגרסיביי�: התמלוגי� מתחילי� בשיעור נמו� ועולי�

40% 25%גי� מגיעי� לשיעורי� משמעותיי� של מדי שנה. התמלו ,בהדרגה 5% 1%בקצב של

רק לאחר שכוסו כל העלויות והוחזרה ההשקעה המקורית של הפרויקט. למרות ההתייחסות

להוצאות בקביעת שיעור הגבייה, שיטה זו מוגדרת כשיטת תמלוגי� משו� שהגבייה אינה כאחוז

מהרווח אלא כאחוז מהפדיו�.

שיעורי התמלוגי� בעול�שיעורי התמלוגי� בעול�שיעורי התמלוגי� בעול�שיעורי התמלוגי� בעול�. . . . 2.32.32.32.3

מהמדינות שבה� 75% ממדינות העול� ובכ 70% בכ בהתא� לסקירות שהוצגו בפני הועדה

), Concessionary Systemsהמערכת הפיסקאלית מסווגת תחת שיטת הרישיונות/זיכיונות (

תמלוגי� מהווי� חלק בלתי נפרד מהמערכת הפיסקאלית. למעט חריגי� בודדי�, שיעור התמלוגי�

25252525

במערכות המבוססות על שיטת ושיעור התמלוגי� הממוצע בעול� 20% ל 0%בעול� נע בי�

.10%13 עומד עלהרישיונות/זיכיונות

מיסוי ייעודי על רווחי�מיסוי ייעודי על רווחי�מיסוי ייעודי על רווחי�מיסוי ייעודי על רווחי� ....3333

חשוב במערכות פיסקאליות להפקת משאבי טבע, א� ה� כפי שנית� להיווכח, לתמלוגי� יש תפקיד

משמעותית של התמלוגי� במטרה . העלאה יחידי ובמקרי� רבי�, א! אינ� רכיב מרכזיאינ� מרכיב

להגדיל את חלק המדינה, צפויה לפגוע בכדאיות ההשקעה ולהשפיע באופ� שלילי על התמריצי�

�שמירה על היעילות הכלכלית, ועל היק! הפעילות בענ!. על מנת להגדיל את חלק המדינה, תו

חו את יכולת� בכ� הבטי .רווח על המבוססי� פיסקאליי� בכלי� בחרו מדינות רבות להשתמש

מבלי לגרו� נטל נוס! על מאגרי� הנמצאי� זאת לגבות יותר מהמאגרי� המניבי� רווחי� גבוהי�

השתמשו בכלי� מספר מדינות על גבול הרווחיות או מתחתיו ומבלי להשפיע על שיקולי היזמי�.

קתו על קבעו מס חברות בשיעור גבוה יותר לענ! חיפושי הנפט והפהפיסקאליי� הקיימי� במשק ו

נקודות 20 מנת להגביר את הגבייה מאוצרותיה�. בבריטניה, למשל, מס החברות לענ! גבוה ב

הגדלת שיעור מס החברות בענ! חיפושי הגז והנפט אינה חריגה האחוז ביחס למס החברות הכללי.

בעול� ומקורה בתפיסה על פיה המס הענפי מהווה, הלכה למעשה, אמצעי של המדינה לגבות את

ה בהכנסות הנובעות מאוצרות הטבע. השימוש בכלי המיסוי נועד ליצור מערכת פיסקאלית חלק

נית� ענפית אשר אינה מתחשבת בהכנסות בלבד, אלא לוקחת בחשבו� ג� את רווחיות החברות.

לראות במס החברות במדינות אלו מס המושתת על שני עקרונות מצטברי�. היות המדינה ריבו�

זה בהתא� למקובל בכלל המשק והיות המדינה בעלת אוצרות הטבע ועל כ� !נעאי להכנסות מהזכ

הדבר נכו� ג� בעבור הנהגתו של מס ייעודי לענ! זה, הנפו* א! היא זכאית לקבלת תקבול נוס!.

במדינות רבות.

שוני�בעשורי� האחרוני� פותחו כלי� המאפייני� הייחודיי� של ענ! הגז והנפט הובילו לכ� ש

לתשלו� למיסוי הרנטה הכלכלית הנובעת ממשאבי טבע, קרי הרווח העוד! מעבר המכווני�

הכלכלית בענ! . הרנטה)רווח נורמאלי תחרותי לשאר גורמי יצור המשמשי� להפקת הגז (להל�

את שווי המשאבי� –הטבע או במילי� אחרות משאבי של ערכ� את, ככולה רובה, משקפת הנפט

הרנטה מהווה רווח מעל לנורמאלי, מיסוי רווח ולקנות אות�. היות במקרה שהיזמי� היו נדרשי�

היזמי� מקבלי� את , שכ� אינו מוריד את ההשקעה אל מתחת לס! הכדאיות הכלכלית לביצועהזה

. ככלל, לשיטות מיסוי אלו השפעה מועטה, א� בכלל, על התמורה התחרותית לפני הפעלת המס

וו� שמס על רווחי�, קל וחומר מס על רנטה כלכלית, אינו קביעת מחיר שיווי המשקל של הנפט, כי

ת המקסימיזציה של רווחי הפירמות.אמור להוות פרמטר בפונקצי

ראו נספח ב'. 13

26262626

מחיר ההו�מחיר ההו�מחיר ההו�מחיר ההו� מדידתמדידתמדידתמדידת. . . . 3.13.13.13.1

ההיטל רק לאחר השגת הרווח הנורמאלי התכלית הבסיסית של מס על רנטה כלכלית הוא החלת

רווח הנורמאלי. הערכת הרווח הנורמאלי המותא� לסיכו� בענ!. לצור� כ� יש להערי� מהו ה

יכולה להתבצע בדרכי� שונות:

, המבוססת על CAPM (Capital Asset Pricing Model)באמצעות שיטת •

מדידת מרכיב הסיכו� שאינו נית� לפיזור.

השוואה איכותית לענפי� אחרי�, על בסיס בחינה של מרכיבי הסיכו� •

ימו� פרויקטי� בענ!סקירה של ריביות שנקבעו להלוואות למ •

בחינה של התשואה שהשיגו חברות הפועלות בתחו� •

התייעצות ע� גורמי� בעלי היכרות מעמיקה ע� הענ!. •

גרסיבי גרסיבי גרסיבי גרסיבי ווווררררפפפפמודל מודל מודל מודל ....3.23.23.23.2

טווח הקצר) וזאת הריבית הנדרשת משתנה מעת לעת (בעיקר ב עלינו לזכור כי ,על א! האמור לעיל

בשל חוסר היכולת לקבוע פרמטרי� פייני הענ!. כלכליי� ושינוי� במא בהתא� לשינויי� מאקרו

, אשר פרט ליתרונותיו הנוספי�, מודל פרוגרסיביכלכלי� מובהקי� ואחידי�, נפו* השימוש ב

מודל יכול לתת מענה לשונות האפשרית בקביעת תשואה נורמטיבית. שיפורטו בהמש�, א!

,ע� השגת רווח נורמאלי ת נמו� יחסי בשיעור ההיטל להחיל את מאפשרה פרוגרסיבי הוא כזה

רק בנקודה המקסימאלי ההיטל מאותה נקודה ואיל� שיעור ההיטל יעלה בהדרגה ויגיע לשיעור

מעל לתשואה המקובלת בענ!. יש גבוהה וודאותרמת הפרויקט כבר השיג תשואה שהיא בשבה

חלק לציי� כי ג� כאשר שיעור ההיטל מגיע לרמתו המקסימאלית, היזמי� ממשיכי� לקבל

כאמור כאמור כאמור כאמור משמעותי מהרנטה הכלכלית, כלומר מנקודת מבט� תשואת הפרויקט ממשיכה לעלות.

הינו בעל יתרונות משמעותיי� נוספי� מנקודת ראות המשקיעי� והמשק ואלו המודל הפרוגרסיביהמודל הפרוגרסיביהמודל הפרוגרסיביהמודל הפרוגרסיבי

יפורטו בפסקאות הבאות:

–––– הבחנה בי� מאגרי� בעלי רווחיות שונההבחנה בי� מאגרי� בעלי רווחיות שונההבחנה בי� מאגרי� בעלי רווחיות שונההבחנה בי� מאגרי� בעלי רווחיות שונה. . . . 3.2.13.2.13.2.13.2.1

היתרו� הגדול של מס על רווחי� מיסוי הפוגע באופ� מינימאלי ביעילות. ככלל מיסוי על רנטה הינו

בעובדה שהוא מבחי� באופ� אינהרנטי בי� מאגרי� בעלי רמת רווחיות שונה. יתרו� זה מקבל הוא

משנה תוק! כאשר מדובר על מס רווחי� פרוגרסיבי. כאשר שיעור ההיטל עולה בהתא� לעלייה

טל הגבוהי� מוטלי� רק על פרויקטי� שרווחיות� היא בבירור מעל ברמת הרווחיות, שיעורי ההי

. שבוצעהומעבר לנדרש כדי להצדיק את ההשקעה

27272727

–––– שינויי� בלתי צפויי� בתנאי� הכלכליי�שינויי� בלתי צפויי� בתנאי� הכלכליי�שינויי� בלתי צפויי� בתנאי� הכלכליי�שינויי� בלתי צפויי� בתנאי� הכלכליי�. . . . 3.2.23.2.23.2.23.2.2

כפי גבוהות מחירי� עליות. מחירי� עולמיי� של גבוהה בתנודתיות מתאפיי� האנרגיה ענ!

2008אלו שהתרחשו בשנת של המאה הקודמת או 70 ה שהתרחשו בעת משבר הנפט בשנות

דולר לחבית, ולעומת זאת נפילת מחירי הנפט, כמו זו 130 והעלו את מחיר הנפט ליותר מ

, ה� בעלות השפעה ממשית על רווחיות וכדאיות פרויקטי� של הפקת נפט 2009שהתרחשה בשנת

הפקת משאבי טבע של המדינה יכולי� וגז. כתוצאה מעלייה במחירי האנרגיה, רווחי המשקיעי� מ

. לעלות עשרות מוני� על אלו שלה� ציפו בעת ביצוע ההשקעה

חלק� באופ� טיפוסי כאשר ישנה עלייה בלתי צפויה במחירי התפוקה, יכולות מדינות להגדיל את

ברווחי� באופ� ניכר תו� הבטחה כי שיעורי התשואה של היזמי� לא ייפגעו ביחס למצב המוצא.

! על פי כ�, במערכות פיסקאליות רבות, חלק� של המדינות ברווחי� דווקא ירד בעקבות העלייה וא

ובדגש על הגידול ברווחיות החברות בעקבות עליית מחירי האנרגיה, ,לאור האמורברווחיות.

קיימת בעול� מגמה של מעבר למיסוי פרוגרסיבי.

יציבות פיסקאליתיציבות פיסקאליתיציבות פיסקאליתיציבות פיסקאלית 3.2.33.2.33.2.33.2.3

עצמ� לתנאי� מתאימותאינ� קשיחות שאינ� משתנות וערכות פיסקאליות ראוי לציי� כי דווקא מ

. במערכת פיסקאליות לא פרוגרסיביות, את רמת אי הוודאות בענ! גדילותהמשתני�, מ הכלכליי�

כלכליי�, תנאי� יחודיי� לענ!, או א! לעת, ע� שינויי� בתנאי� מאקרוקיימת סבירות כי מעת

נויי� במערכת הפיסקאלית, הנובעי� מצור� של הציבור או של ידרשו שי –פרויקטי� מסוימי�

היזמי�. לאור� זמ�, מערכת פיסקאלית יכולה לשמור על יציבות רק כאשר היא צודקת, יעילה

ויוצרת תנאי� סבירי� ה� למדינה ולאזרחיה וה� לחברות הפועלות בתחו�.

ברווחיות הענ!, לשינויי� מראש וידוע מערכת פרוגרסיבית, המתאימה עצמה באופ� אינהרנטי

יציבות הפיסקאליי�, ובכ� היא מבטיחה התנאי� את לשנות צור� יתעורר כי הסיכוי את מפחיתה

שערכו מהמדינות . רבותשהינה בעלת חשיבות רבה בעידוד השקעותפיסקאלית ליזמי� בענ!

אגו לעבור בעת האחרונה, לא רק שהגדילו את חלקה של המדינה ברווחי�, אלא ג� ד שינויי�

לשיטת מיסוי גמישה יותר שתחסו� את הצור� לערו� שינוי נוס!, כלפי מעלה או מטה, כאשר

התנאי� הכלכליי� ישתנו בשנית.

�נפט לפי מהפקת הרווחי� על נוס! מוטל מס שבה מערכת לאחרונה נקבעה באלסקה למשל כ

דולר. השיעור 30 – נמו� מ מחיר חבית נפט חל כל עוד 25% של מינימאלי המנגנו� הבא: שיעור

יש לציי� כי קיי� ג� חסרו� ליתר פרוגרסיביות, . 14החבית למחיר דולר שנוס! לכל 0.4% ב עולה

14 Changing Fiscal Landscape, Daniel Johnston, Oxford Journals, Journal of World Energy Law and

Business

28282828

שכ� במערכת בעלת רכיבי� פרוגרסיביי� בלבד, תנודות גבוהות במחירי� יוצרות תנודות גבוהות

בהכנסות המדינה.

שיטות ליישו� מס על רווחי� שיטות ליישו� מס על רווחי� שיטות ליישו� מס על רווחי� שיטות ליישו� מס על רווחי� . . . . 3.33.33.33.3

ה ונותחה הטלת מיסוי על רווחי� במישור הכלכלי העקרוני, והוצגו טעמי� לשימוש לאחר שהוצג

במערכת מיסוי פרוגרסיבית, נציג שתי שיטות מקובלות בעול� ליישו� מס על רווחי� ולאחר מכ�

נעמוד על יתרונותיה ומגבלותיה של מערכת המיסוי על הרנטה הכלכלית ביחס למערכות מיסוי

אחרות:

על הרנטה הכלכליתעל הרנטה הכלכליתעל הרנטה הכלכליתעל הרנטה הכלכליתמס מס מס מס . . . . 3.3.13.3.13.3.13.3.1

על מנת לייש� מס על הרנטה הכלכלית נדרש מדד שבאמצעותו נית� יהיה לאמוד את רמת

כי המיסוי ייגבה מהרנטה מחד הרווחיות של כל פרויקט. שימוש מושכל באותו מדד יבטיח

ומאיד� לא ייגבה מאוחר מדי הכלכלית בלבד, ללא פגיעה ברווחי� הנורמאלי� של חברות הנפט

. במהל� העשורי� האחרוני� התפתחו בתעשיית הנפט העולמית שני � יפגע בהכנסות המדינהובכ

ומדד יחס בי� )ROR(מדדי� עיקריי� ליישו� מס על הרנטה הכלכלית: מדד החזר על השקעה

פקטור). Rתזרי� הכנסות צבורות לתזרי� השקעה (

))))ROR(((( מדד החזר על השקעה מדד החזר על השקעה מדד החזר על השקעה מדד החזר על השקעה

על הרנטה מוחל רק ע� מסזר על ההשקעה (תשואה) בכל תקופת מס. מדד זה בוח� את שיעור ההח

פרוגרסיבי, לכל שיעור מסהוא מסהגעה לשיעור תשואה הנקבע מראש כשיעור הס!. במקרה שה

עולה יחד ע� עליית התשואה. המסשיעור כאשר תוא�, מסתשואה נקבע שיעור

העליות שלאחר בתקופה, 1975 נתבש לתעשייה נכנסו ROR מבוססות מערכות ניסיו� בעול�ניסיו� בעול�ניסיו� בעול�ניסיו� בעול�

שונות מדינות בקרב זו גישה לקד� העולמי הבנק החל 80 ה בשנות. הנפט במחיר המשמעותיות

. כיו� בכלי מיסוי המיוש� באמצעות מדד זה משתמשות העול� ממדינות 15% 10% כ. באפריקה

נות שבה� השיטה היא המדד מיוש� ה� במדינות הפועלות בשיטת הרישיונות והזיכיונות וה� במדי

, החדשה גיניאה פפואה, אוסטרליה � המדינות העושות שימוש במדד זה נית� למנות את:בי .חוזית

ואחרות. קנדה, ונצואלה, רוסיה, אנגולה, נמיביה, גאנה, א�'אזרביג, קזחסט�

החל ROR בשיעור אחיד על רווחי יתר, המיוש� על פי מדד ה מס באוסטרליה, לדוגמה, קיי�

.40%שהושקע, מוטל מס בשיעור של ההו� על מסוימת תשואה שהושגה לאחר .1984שנת מ

טווח האוסטרלית שיעור הריבית בו "מקודמות" ההשקעות משנה לשנה מוגדר כריבית בשיטה

29292929

�ממשלתי באותה שנה (הנגזרת מתשואה לפדיו� של אג"ח ממשלתיות ארוכות טווח) ח"אג על ארו

על כל 15%בחקיקה הראשונית נקבעה פרמיית סיכו� בשיעור של . ועהקב סיכו� פרמיית בתוספת

לגבי הסיכו� פרמיית הופחתה ההשקעות, ה� בחיפוש וה� בפיתוח המאגר שהתגלה. ברבות השני�

בי� שלב החיפוש טר� תגלית לבי� הסיכו� בשוני ברמת הכרה , וזאת מתו�5% ל הפיתוח הוצאות

שלב הפיתוח.

25%. ההיטל מתחיל בשיעור של ROR ל פרוגרסיבי המבוסס על מדד הבנמיביה מיוש� מוד

, ומנקודה זו הוא עולה בהדרגה ומגיע לרמתו המקסימאלית 15%כאשר שיעור התשואה הוא

. 25%בשיעור תשואה של

הפיסקאליות הללו מהמערכות רבות כי ההבנה בתעשייה להתגבש החלה 90 ה שנות תחילת מאז

באוסטרליה, . המצופה מ� ת� וכי ה� הביאו בפועל לגבייה נמוכה בהרבהאינ� משיגות את מטר

גבוה משיעור התמלוגי� ומשיעור מס החברות, הגבייה בפועל ,למשל, על א! ששיעור המס הנוס!

מס� ההכנסות של המדינה מהענ!. חוקרי� של קר� המטבע 8% באמצעות כלי זה מהווה רק כ

לגבייה הנמוכה מיישו� מדד זה נובעת מקביעת שיעורי ריבית העולמית מצייני� כי ייתכ� שהסיבה

"קידו�" ההשקעות משנה לשנה בריבית גבוהה מדי מספק קרקע פורייה . כמו כ�, 15גבוהי� מדי

לנגד לתכנוני מס. כאשר ריבית ה"קידו�" גבוהה בצורה משמעותית מריבית ההיוו� שרואי�

שאפילו משמעותית כה בצורה המס את חותלד ההוצאות יכולה של המשקיעי�, הגדלה עיניה�

בשל דחיית המס שהיא רווח במונחי� מהווני� לחברה השקעה עקרה לחלוטי� עשויה להניב

). Gold plating" (זהב ציפוי" . התופעה מוכרת בתעשייה בכינוייוצרת

פקטור)פקטור)פקטור)פקטור) Rמדד היחס בי� תזרי� הכנסות צבורות לתזרי� השקעה (מדד היחס בי� תזרי� הכנסות צבורות לתזרי� השקעה (מדד היחס בי� תזרי� הכנסות צבורות לתזרי� השקעה (מדד היחס בי� תזרי� הכנסות צבורות לתזרי� השקעה (. . . . 3.3.23.3.23.3.23.3.2

פשרת להשיג את התשואה הנורמאלית טר� החלת המס מבוססת על עיקרו� המא אחרת גישה

תשלו� המס לא יחל לפני שההשקעה כולה תוחזר בתוספת סכו� ,פשוט א! יותר. על פי גישה זו

לייש� את השימוש נית� אחיד, בשיעור מוטל ההיטל פרופורציונאלי לגודל ההשקעה. כאשרה

.המס קביעת ס! לצור� סוי�מ ההשקעות בפקטור הכפלת ידי במדד על

, 1.3 של בפקטור הכפלת ההוצאות ידי על "מוגברות" והפיתוח החיפוש עלויות, בנורבגיה, למשל

הפיתוח הוצאות כל את היזמי� שיחזירו לאחר רק לפעול יתחיל הנוס! כי המס וכ� מובטח

. 30% של בתוספת

15

IMF conference, Emil Sunley, Thomas Baunsgaard & Dominique Simard, Revenue from the

Oil and Gas Sector: Issues and country experience, 2002.

30303030

מועד , בשיטה זו. פקטור R מסוג ההמדד המקובל בעול� למס רווחי יתר פרוגרסיבי הוא מדד

המצטברות של הפרויקט ההכנסות מחלוקת המתקבלת מנה באמצעות נקבע תחילת התשלו�

ער� המדד מחושב לכל תקופת מס, . הפרויקט של הראשוניות המצטברות או בהשקעות בהוצאות

. הגביהוככל שהער� עולה כ� גדל שיעור

תזמו� את בחשבו� לוקח אינו שהוא משו�, רנטהוב מהווה קירוב לחיש פקטור R במדד שימוש

ג� כי לזכור יש. נורמאלית לתשואה מדויקת בצורה לכוו� יכול אינו כ� על, ההכנסות ואת ער� הזמ�

אשר אינו מגל� בהכרח את עלויות ההו� ואת מסוי� תשואה שיעור קובע ROR בשיטת יישו�

פקטור יחד Rמצביע על כ� ששילוב של מדד לאומי ניסיו� בי�. הסיכו� הנקודתי של המשקיעי�

ע� החלה פרוגרסיבית של המס, יאפשר להבטיח כי היזמי� יקבלו לפחות את התשואה הנורמאלית

.RORשל מודל הבולטי�על השקעותיה� ללא הצור� להיחש! לחסרונות

תיאור ההבדל בי� מס רווחי� רגיל למס על רנטהתיאור ההבדל בי� מס רווחי� רגיל למס על רנטהתיאור ההבדל בי� מס רווחי� רגיל למס על רנטהתיאור ההבדל בי� מס רווחי� רגיל למס על רנטה. . . . 3.43.43.43.4

קובלות בעול� לגביית מס על רנטה כלכלית בענ! הגז ונפט, נבח� לאחר שהוצגו שתי השיטות המ

ראשית, במישור העקרוני, את מס החברות מטילה . . . . את ההבדל שבי� מס חברות למס על רנטה

הממשלה ג� מתוק! היותה הבעלי� של נכס בעוד שאת היטל רווחי הנפט מטילה הממשלה כריבו�

ג� מס ,אמנ�משמעותיי� בי� שתי שיטות המיסוי. בהיבט הכלכלי, קיימי� הבדלי� הגז והנפט.

חברות מכוו� למיסוי רווחי�, א� מסי� על הרנטה הכלכלית, הנפוצי� בענ! הנפט והגז, שוני�

ממס חברות. ההבדלי� המהותיי� מתבטאי� בעיקר באופ� שבו שני סוגי המסי� מתייחסי�

להשקעה הראשונית:

פחת פחת פחת פחת . . . . 3.4.13.4.13.4.13.4.1

יתר, בצורותיו המקובלות רווחי הנכס, בעוד מיסוי חיי על פני ותהשקע מפחית חברות מס

כולה כבר הוחזרה שההשקעה לאחר רק לפעול מכיר בהשקעה במלואה ומתחיל בענ!,

החזרת ההשקעה. כיוו� יתר, ככלל, אינו יוצר סיכו� לאי . על כ�, מס רווחיובתוספת תשואה

כרות בחיפוש ובפיתוח מתקני�, לפניני בהשקעות מאופיי� הטבעי והגז הנפט הפקת שענ!

שלהבדל זה יש משמעות רבה מבחינת אטרקטיביות ההשקעה. הרי, בפועל הייצור תחילת

מיסוי רווחי יתר אינו משפיע על תזרי� המזומני� של הפרויקט בשני� הראשונות, ולכ� יש

בדחיית בכ� כדי להוזיל את עלות המימו�. מנגד, החיסרו� במיסוי הרנטה הכלכלית הוא

הצלחת הפרויקט. במציאות שבה אי ההכנסה שהמדינה זכאית לה תו� חשיפתה לסיכוני

י הממשלה על ל ידהממשלה רואה בקידו� חיפושי הגז והנפט מטרה ראויה, לקיחת סיכו� זה ע

מנת להפחיתו מהיז� ומהמערכת הבנקאית הנדרשת למימו� ההשקעה היא ראויה.

31313131

בית של ההו� העצמיבית של ההו� העצמיבית של ההו� העצמיבית של ההו� העצמיהכרה בעלות האלטרנטיהכרה בעלות האלטרנטיהכרה בעלות האלטרנטיהכרה בעלות האלטרנטי. . . . 3.4.23.4.23.4.23.4.2

באמצעות ניכוי הוצאות מימו� מבסיס המס, לוקח מס חברות בחשבו� את מחיר החוב. א� ג�

להו� העצמי יש מחיר, והוא התשואה האלטרנטיבית שהיה צפוי הו� זה להשיא בפרויקטי� ע�

יא סיכו� דומה. לעלות האלטרנטיבית של ההו� העצמי אי� ביטוי בהוצאות בפועל, ועל כ� ה

אינה מוכרת לצורכי מס חברות. מס חברות חל על כל הרווח הנורמאלי, כאשר ההו� העצמי

, לעומת זאת, אינו מבחי� בי� על רנטהמוכר כהוצאה ואי� הכרה בתשואה נורמטיבית. מס

צורות המימו� ומכיר בצור� של היזמי� להשיג תשואה נדרשת על ההשקעה כולה, קרי על

זר, ללא קשר לאופ� שבו מומנה ההשקעה. לכ�, לש� הגדרת עיתוי ההו� העצמי ועל ההו� ה

הפעלת מס רווחי יתר קיי� צור� בהערכת התשואה הנורמאלית לענ!.

תשואה מעבר לנורמאליתשואה מעבר לנורמאליתשואה מעבר לנורמאליתשואה מעבר לנורמאלי ––––מרווח ביטחו� מרווח ביטחו� מרווח ביטחו� מרווח ביטחו� . . . . 3.4.33.4.33.4.33.4.3

לרוב, מסי� על רנטה כלכלית אינ� מכווני� להתחיל בשיעור� המלא כבר ע� השגת הרווח

וני�, וביניה� הצור� לפצות את החברות בשוק על הוצאות חיפושי� הנורמאלי. מטעמי� ש

שלא הגיעו לתגלית, נלקחי� מרווחי ביטחו� המעניקי� למשקיעי� דחייה נוספת של תחילת

המס בעלי שיעור משתנה, העולה בהתא� לעליית הרווחיות, שיעורי תשלו� נטל המס. במסי�

לי� בוודאות מעל לרווח הנורמאלי. אופ� שרווחי הפרויקט עו לאחר רק מוטלי� הגבוהי�

בלבד. יתר רווחי על מושת ההיטל כי מיסוי זה מבטיח

) ) ) ) Ring-fencingגבולות המס (גבולות המס (גבולות המס (גבולות המס (. . . . 3.4.43.4.43.4.43.4.4

העסקית של הפעילות מכלל המופקי� הפסדי� של ככלל, קיזוז המאפשר, חברות למס בניגוד

גבוה ששיעורו, רנטה על מס ממקור הכנסה מסוי� של החברה, הנובעות הכנסות כנגד החברה

הנובעות ההכנסות את רק כולל, ביחס לשיעור המס המקובל על פעילות עסקית במשק

פרויקטי� ולחשב לכל " לגדר"נהוג במדינות רבותמפעילות הפקת הגז והנפט. כמו כ�,

פרויקט בנפרד את התשלו� הנדרש, לפי הכנסותיו והוצאותיו בלבד. יש לכ� מספר גורמי�,

על ידי קיזוז הוצאות החיפוש או הפיתוח של מאגר אחד כנגד צולב מניעת סבסודביניה�

ההכנסות ממאגר מפיק וכ� אי יצירת תנאי� בלתי שווי� בי� שחקני� בעלי מאגרי� מפיקי�

כאלה שאינ� בעלי מאגרי� מפיקי�.ו

32323232

סיכו�סיכו�סיכו�סיכו� ....4444

בשני משטרי� מרכזיי� ות מערכות פיסקאליות המקובלות בענ! חיפושי נפט וגז במדינות השונות פועל

מערכת חוזית הנפוצה יותר –באופ� שונה את מערכת היחסי� בי� היזמי� לבי� המדינה י�המגדיר

במדינות בעלות משטרי� המאופייני� ברמת יציבות נמוכה ומערכת של רישיונות/זיכיונות. שתי

דמי רישיו�/זיכיו�, אגרות, דוגמתהשיטות הנ"ל מתאפיינות בכלי� פיסקאליי� שוני� ומגווני�

נעשה תמלוגי� ומיסוי ייעודי על רווחי�. לכלי� פיסקאליי� אלו מאפייני� שוני� והשימוש בכל כלי

הול� ותופס מקו� ה ,. מיסוי ייעודי על רווחי� נמצא ככליבהתא� למטרות השונות שהגדירה המדינה

סיבי ובעל השפעה מועטה על מרכזי במערכות פיסקאליות בעול�, וזאת בי� היתר בשל היותו פרוגר

י היזמי�. שיקול

נקבעהמס שיעור , שבוRORמודל קיימי� שני מודלי� מרכזיי� לגביית מס ייעודי על רווחי�

באמצעות נקבע המס שיעור שבו R-Factorומודל ,באמצעות מדידת שיעורי התשואה של הפרויקט

י היזמי�.ל ידווחי�) להשקעות שבוצעו עהיחס בי� ההכנסות (בניכוי תמלוגי� ומס ייעודי על ר

תכונותיה� של כלי� אלו, ובפרט היות� מאפשרי� גביית תקבולי� דיפרנציאלית בהתא� למאפייני�

בהתא� לתנאי� הכלכליי� הסוררי� במשק האנרגיה, הפכו כלי� ו בע השוני�הכלכלי� של משאבי הט

. העובדה כי מחירי הנפט העולמיי� משתני� אלו לנפוצי� יותר ויותר בעול� בענ! חיפושי הגז והנפט

והמורכבות הקיימת בהפקת משאבי הטבע, הביאו מדינות רבות למסקנה תתדירות וכ� ג� הטכנולוגיו

כי כלי� אשר אינ� מבוססי� על תכונות אלו, פוגמי� ה� ביכולת הממשלות לגבות את התמורה הראויה

כלכל את צעדיה�. בעבור אוצרות הטבע וה� ביכולת� של המשקיעי� ל

כמכלול מיושמי� אלא ,הכלי� הפיסקאליי�, כפי שפורטו בפרק, לרוב אינ� עומדי� בפני עצמ�

, ה� על מנת להיטיב שילוב� במסגרת הפיסקאלית הקיימת בכל מדינה ומדינה המשלב מספר כלי� יחד

� מרכיב את המערכת כלי. מכלול זה של כלי� פיסקאליי על מנת להגיע למיצוי יתרונותיו של כל וה�

הפיסקאלית השלמה.

33333333

ג'ג'ג'ג'פרק פרק פרק פרק

תיאור המערכת הפיסקאלית הקיימתתיאור המערכת הפיסקאלית הקיימתתיאור המערכת הפיסקאלית הקיימתתיאור המערכת הפיסקאלית הקיימת

המערכת הפיסקאלית הנהוגה במדינת ישראל בענ! חיפושי הנפט, שחלה על הענ! מאז שנות החמישי�

למאה הקודמת, כוללת תשלומי� מיוחדי� בדמות אגרות, תמלוגי� וניכויי� מיוחדי� לצרכי מס.

בישראל, נעמוד על מאפייניו לענ! הנפט זה נסקור תחילה את כלל רכיבי המערכת הפיסקאלית בפרק

של כל אחד מהרכיבי� השוני� ועל השפעתו הכלכלית, נציג את שיעורי ומאפייני המערכת הכוללת

ולבסו! נבח� את המערכת הקיימת אל מול שיעורי המיסוי בענפי משק אחרי� ובהשוואה למקובל

בעול�.

א. סקירת המערכת הפיסקאליתא. סקירת המערכת הפיסקאליתא. סקירת המערכת הפיסקאליתא. סקירת המערכת הפיסקאלית

המרכיבי� הפיסקאליי� הייחודיי� לענ! מעוגני� בחוקי� ובתקנות להל�:

)חוק הנפטחוק הנפטחוק הנפטחוק הנפט (להל� 1952 חוק הנפט, תשי"ב •

) תקנות הנפטתקנות הנפטתקנות הנפטתקנות הנפט –(להל� 1953 –תקנות הנפט, תשי"ג •

)פקודת מס הכנסהפקודת מס הכנסהפקודת מס הכנסהפקודת מס הכנסה –פקודת מס הכנסה [נוסח חדש] (להל� •

תקנות תקנות תקנות תקנות (להל� 1956 –הכנסת בעלי זכויות נפט), תשט"ז תקנות מס הכנסה (ניכויי� מ •

).הניכויי�הניכויי�הניכויי�הניכויי�

תקנות מס הכנסה (כללי� לחישוב המס בשל החזקה ומכירה של יחידות השתתפות בשותפות •

.)יחידות השתתפותיחידות השתתפותיחידות השתתפותיחידות השתתפות תקנותתקנותתקנותתקנות (להל� 1988 לחיפושי נפט), תשמ"ט

. אגרות. אגרות. אגרות. אגרות1111

ליחידת שטח נקבע בהתא� לסוג הזכות. קבלת זכות נפט כרוכה בתשלו� אגרה שנתית. תערי! האגרה

להל� תעריפי האגרות כפי שה� קבועי� בתקנות הנפט:

בעל היתר מוקד� שהוחלט להעניק לו זכות ג' לתקנות הנפט) ג' לתקנות הנפט) ג' לתקנות הנפט) ג' לתקנות הנפט) 5555אגרת זכות קדימה (סעי! אגרת זכות קדימה (סעי! אגרת זכות קדימה (סעי! אגרת זכות קדימה (סעי!

� דונ�. 1,000ש"ח בחישוב שנתי לכל 60קדימה ישל� אגרה בס

34343434

אגרת הרישיו� קיימת הבחנה בי� רישיונות בי� ב א' לתקנות הנפט) א' לתקנות הנפט) א' לתקנות הנפט) א' לתקנות הנפט) 11111111אגרת רישיו� (סעי! אגרת רישיו� (סעי! אגרת רישיו� (סעי! אגרת רישיו� (סעי!

ורישיונות ביבשה:

דונ�. 1,000ש"ח בשנה לכל 67בעל רישיו� בי� ישל� רישיו� בי� •

ש"ח לשנה, בגי� ארבע 336 101בעל רישיו� ביבשה ישל� בי� –––– רישיו� ביבשה •

ישיו� דונ�. החל מהשנה החמישית, בעל הר 1,000השני� הראשונות לרישיו�, לכל

ש"ח לכל שנה. 1,008ישל�

ש"ח לכל 1,010בעל חזקה ישל� אגרה שנתית בס� ––––א' לתקנות הנפט) א' לתקנות הנפט) א' לתקנות הנפט) א' לתקנות הנפט) 37373737אגרת חזקה (סעי! אגרת חזקה (סעי! אגרת חזקה (סעי! אגרת חזקה (סעי!

דונ�. 1,000

משמעות כלכלית משמעות כלכלית משמעות כלכלית משמעות כלכלית

דונ�, 1000 ש"ח ל 67דונ�, ועל כ�, בתערי! הנוכחי של 400,000רישיו� נית� לשטח של עד

לכל היותר. שטחה של חזקה הוא 7 אל! 27 י� מסתכ� בכהתשלו� השנתי עבור רישיו� חיפוש ב

דונ�, תשלו� אגרה בגי� חזקה 1000לכל 1,010דונ� ועל כ�, בתערי! הנוכחי של 250,000עד

בשנה לכל היותר. ברור א� כ�, כי תשלו� האגרות הינו בטל בשישי� ביחס 7 אל! 252 מסתכ� ב

יארדי שקלי�. להיק! ההוצאות וההכנסות בענ! אשר נאמד במיל

. תמלוגי�. תמלוגי�. תמלוגי�. תמלוגי�2222

מצבורי הגז והנפט הינ� נכס יקר ער� בבעלות ציבורית ועל כ� על המדינה לדרוש תשלו� בגי� ניצולו

וכפיצוי על התכלותו. המדובר בתקבול נוס!, מעבר למערכות המיסוי הקיימות על כלל הפעילות

י הבלעדי לתשלו� ממי� זה.במשק. במערכת הפיסקאלית הנוכחית תשלו� התמלוגי� הינו האמצע

לחוק הנפט קובע את חבות תשלו� התמלוגי� בגי� הפקת נפט: 32סעי!

מכמות הנפט מכמות הנפט מכמות הנפט מכמות הנפט ת ת ת ת על חזקה חייב בתמלוג בשיעור שמיניעל חזקה חייב בתמלוג בשיעור שמיניעל חזקה חייב בתמלוג בשיעור שמיניעל חזקה חייב בתמלוג בשיעור שמיניבבבב ))))(א(א(א(א ....32323232

ות הנפט שהשתמש בה בעל ות הנפט שהשתמש בה בעל ות הנפט שהשתמש בה בעל ות הנפט שהשתמש בה בעל ממממשהופקה משטח החזקה ונוצלה, למעט כשהופקה משטח החזקה ונוצלה, למעט כשהופקה משטח החזקה ונוצלה, למעט כשהופקה משטח החזקה ונוצלה, למעט כ

החזקה בהפעלת שטח החזקה, וכ� יהיה חייב באגרת חזקה על שטח החזקה בהפעלת שטח החזקה, וכ� יהיה חייב באגרת חזקה על שטח החזקה בהפעלת שטח החזקה, וכ� יהיה חייב באגרת חזקה על שטח החזקה בהפעלת שטח החזקה, וכ� יהיה חייב באגרת חזקה על שטח

....19191919זקה בשיעור הגבוה ביותר של אגרת הרשיו� שנקבעה לפי סעי! זקה בשיעור הגבוה ביותר של אגרת הרשיו� שנקבעה לפי סעי! זקה בשיעור הגבוה ביותר של אגרת הרשיו� שנקבעה לפי סעי! זקה בשיעור הגבוה ביותר של אגרת הרשיו� שנקבעה לפי סעי! החהחהחהח

על חזקה ישל� לאוצר המדינה, בתקופות תשלו� שייקבעו על חזקה ישל� לאוצר המדינה, בתקופות תשלו� שייקבעו על חזקה ישל� לאוצר המדינה, בתקופות תשלו� שייקבעו על חזקה ישל� לאוצר המדינה, בתקופות תשלו� שייקבעו בבבב ))))(ב(ב(ב(ב

על פי הבאר.על פי הבאר.על פי הבאר.על פי הבאר. גגגגות, את שווי השוק של התמלוות, את שווי השוק של התמלוות, את שווי השוק של התמלוות, את שווי השוק של התמלוקנקנקנקנבתבתבתבת

משווי השוק של 12.5%החוק קובע כי שיעור התמלוגי� שבעל חזקה מחויב לשל� הינו בגובה

קרי� בה� לא קיי� מחיר שוק למחיר של הנפט בפי הבאר, בעת חישוב הנפט בפי הבאר. במ

35353535

התמלוגי�, יש לנכות ממחיר המכירה, עלויות בגי� ההעברה של המשאב מפי הבאר אל נקודת

בהירות באשר להגדרה של פי המכירה. בפרויקטי� להפקת גז המבוססי� על מאגרי� בי� ישנה אי

ובלה מפי הבאר אל נקודת המכירה, ועל כ� נוצר קושי הבאר ושל היק! העלויות שיש לשיי� לה

הובילה למחלוקות רבות מסוג זהפי החוק. עמימות בקביעת אופ� חישוב התמלוגי� הנדרש על

בי� מדינות ריבוניות לבי� חברות נפט לגבי הגדרת שווי הגז בפי הבאר אשר לא אחת נפתרו רק בי�

כתלי בית המשפט.

מהוצאות בנית האסדה ומתקניה 70%י הבאר בפרויקט י� תטיס הוכרו לצור� חישוב שווי הגז בפ

מהוצאות צינור 100% מהוצאות התפעול ו 60%כאשר מדובר במתקני� בקרקעית הי�) ; 60%(

ההולכה ומתקני הפקה שאינ� על האסדה. כפועל יוצא של ניכויי� אלו ושל היחס שבי� ההוצאות

בי� Bל הפרויקט, שיעור התמלוגי� ששולמו ממאגר מארי שבגינ� ה� ניתנו, לבי� ס� ההכנסות ש

. שיעור 10.6%מתו� ס� מחזור המכירות לשני� אלו, היה בגובה של 2010 2004השני�

היו גבוהות יותר ביחס הפרויקטהוצאות וי היה להיות נמו� משמעותית אילו התמלוגי� עש

מה לי� תטיס המפותח במי� עמוקי�, . כ� לדוגמא, בפרויקט בעל היק! גז הדוהמכירות למחזור

היו ההוצאות המוכרות עשויות להיות גבוהות משמעותית וכתוצאה מכ� היק! התמלוגי� עשוי

. הלכה למעשה, שיעורי ההכרה בהוצאות שנקבעו בפרויקט י� 10% היה לרדת אל מתחת ל

שר לתמלוגי� תטיס, הופכי� את מערכת התמלוגי� לדומה יותר למס המוטל על הרווחי� מא

המוטלי� על ההכנסות הגולמיות.

. הטבות מס. הטבות מס. הטבות מס. הטבות מס3333

מהוות את הנדב� ואשר 195616שהותקנו בשנת בענ! הנפט קיימי� הסדרי מס מתוק! תקנות הניכויי�,

בעיקר�, תקנות הניכויי� מעניקות .חיפוש פיתוח והפקה בענ! הגז והנפט נועד לעודד פעולותשהמרכזי

נוס! נדב� להטבות 1988תי� את הכנסת� החייבת של העוסקי� בענ!. בשנת ניכויי� מיוחדי� המפחי

העברת ההטבות המנויות בתקנות יחידות ההשתתפות, המאפשרותתקנות בענ!, באמצעות התקנת

ג� לציבור משקיעי� באמצעות מסחר בניירות ער� (יחידות השתתפות) של שותפויות יכויי� הנ

.העוסקות בתחו� זה

ינ� במספר מישורי�:המס ההטבות

ניכוי לבעל זכות בנכס נפט המפיק נפט או גז. –ניכוי אזילה •

ניכוי שוט! ומיידי של הוצאות החיפוש –ופיתוח כהוצאה שוטפת הכרה בהוצאות חיפוש •

והפיתוח בנכס נפט.

הפסדי הו� מנכס נפט שננטש יותרו בהוצאה שוטפת. –ניכוי בשל נטישת נכס נפט •

התרה בניכוי של הוצאות רכישת קרקע. –שת קרקע פחת בגי� רכי •

36363636

הציוד המיובא לצור� הפעילות בענ! פטור ממכס ומס –פטור מתשלו� מכס ומס ייבוא אחר •

ייבוא אחר.

לתקנות הניכויי� הקובעת כי בכפו! לאישור הממונה על חיפושי 8יש לציי� ג� את תקנה •

וח מחו* לישראל.עילות חיפוש ופיתהנפט יחולו הטבות אלו ג� על פ

אפשרות העברת ההטבות כאמור בתקנות –הטבות מס למחזיקי� ביחידות השתתפות •

הניכויי� ג� לציבור משקיעי� בבורסה.

הניכויי�:הניכויי�:הניכויי�:הניכויי�:ההטבות המפורטות בתקנות ההטבות המפורטות בתקנות ההטבות המפורטות בתקנות ההטבות המפורטות בתקנות תוצגנה תוצגנה תוצגנה תוצגנה להל� להל� להל� להל�

. ניכוי אזילה. ניכוי אזילה. ניכוי אזילה. ניכוי אזילה3.13.13.13.1

נית� מדי שנה . ניכוי זה בגי� נכס הנפטלבעל טובת הנאה ניכוי רעיוני מעניקה לתקנות הניכויי� 3תקנה

כהוצאה שוטפת. התקנה קובעת כי בעת חישוב ההכנסה החייבת במס, יותר ניכוי בשל "אזילת מלאי

טובת מס של בעלהנפט" מאותו המאגר באותה שנת המס. ניכוי זה מקטי� את ההכנסה החייבת ב

ההנאה בנכס הנפט.

ניכוי האזילה יהיה הסכו� הגבוה מבי�:

50% בשנת המס, אול� לא יותר מ 17מההכנסות ברוטו 27.5%ור של ניכוי בשיע .א

"ניכוי אזילה הנובעת מנכס הנפט באותה שנת מס (להל� יקרא 18מההכנסה נטו

בשיטת אחוזי�").

המאגרהמחיר המתוא� של לוקתהמנה המתקבלת מח לפי מחיר הקר� ניכוי אזילה .ב

בראשית במאגרשהיו מצויות גזמספר המשוער של יחידות הב ,המס שנת בראשית

. המס שנת במש�מהמאגר שהופקו ונוצלו הגז פלת במספר יחידותכשנת המס, ומו

המחיר המתוא� של המאגר בראשית שנת המס הינו העלות המקורית של הנכס פחות

ניכוי האזילה שהותר. שיטה זו רלוונטית רק א� התבצעה רכישה של נכס הנפט, שכ�

שווה לאפס. –מחיר הקר� –אחרת, המחיר המתוא�

להל� אופ� החישוב:

הכנסה ברוטו מוגדרת בתקנות הניכויי� כסכו� המתקבל ממכירתו על פי הבאר של הנפט הגולמי שהופק ונוצל מטובת 17

מאותה טובת הנאה, כלומר ההנאה, או סכו� שהיה מתקבל אילו נמכר הנפט על פי הבאר, פחות התמלוג המשתל� הכנסות בניכוי תמלוגי�.

ת לפקוד 17הנאה המותרי� לפי סעי! ההכנסה ברוטו פחות הניכויי� שנית� ליחס� להפקת נפט מטובת –הכנסה נטו 18 ולמעט ניכוי האזילה.מס הכנסה

37373737

הלכה למעשה, ניכוי האזילה מהווה הטבת מס הניתנת לעוסקי� בענ! חיפושי הנפט והגז. לכאורה,

�לירידה בשוויו של הנכס. אול�, כיוו� ניכוי האזילה אמור לתת ביטוי לאזילת המשאב במאגר ומשכ

והנכס שאוזל הוא בבעלות המדינה, אי� ,משאב במאגרשמלכתחילה לא התבצע כל תשלו� עבור ה

הצדקה כלכלית לניכוי עוד! זה.

שכ� בהעדר תשלו� עבור רכישת הנכס יתר נבח� עתה את שווי ניכוי האזילה, אשר כאמור מהווה הטבת

לא יכולה להיות הצדקה לניכוי בגי� אזילתו.

ס לניכוי האזילה בשיטת האחוזי�. יוזכר כי בבחינת שווי הטבת המס שמעניק ניכוי האזילה, נתייח

50% בניכוי תמלוגי�, א� לא יותר מ ,מההכנסות ברוטו 27.5%לנכות הטבת מס זו מאפשרת לנישו�

) גובה 1שוויו של ניכוי האזילה תלוי א� כ� בגורמי� הבאי�: ( מההכנסה נטו הנובעת מנכס הנפט.

) גובה ההכנסה נטו מנכס 2זור בניכוי התמלוגי�; (מהמח 27.5%המחזור, שכ� הוא מאפשר ניכוי של

) גובה ההכנסה החייבת 3מההכנסה נטו בגי� נכס הנפט; ( 50%הנפט, שכ� ניכוי האזילה לא יעלה על

במס הנובעת מכלל פעילותו של הנישו�, שכ� כל עוד כלל פעילותו של הנישו� אינה מייצרת הכנסה

גובה הניכוי אי� באפשרותו של הנישו� ליהנות מניכוי חייבת במס, אשר לפחות משתווה בגובהה ל

) שיעור המס בשנות הניצול של ניכוי האזילה, שכ� ההפחתה בתשלו� המס בגי� 4האזילה במלואו; (

הניכוי עומדת ביחס ישר לשיעור המס בשני� בה� משמש הניכוי כמג� מס.

�המחזור, זאת בהנחה ששיעור מ 24% מהמחזור שה� כ 87.5%*27.5% גובה הניכוי יהיה לפיכ

מהמחזור ובהנחה שההכנסה נטו מנכס הנפט גבוהה דיה. בפועל, חלקו של 12.5%התמלוגי� הינו

ניכוי האזילה מהמחזור מעט גבוה יותר, כיוו� שלצור� חישוב התמלוגי�, מנוכות עלויות ההעברה מפי

מתו� המחזור הינו ניכוי האזילה ורשיעהבאר לנקודות המכירה. על כ�, לצור� המש� הניתוח, נניח כי

25% .

י את היק! החיסכו� במס, כאחוזי� מהמחזור, שניכו , תחת הנחות מסויימות,הטבלה להל� מציגה

האזילה מקנה בשיעורי מס שוני�:

שיעור המס שווי ניכוי האזילה *כאחוז מהמחזור

11.3% )2010 (מס הכנסה שולי גבוה ב 45%

9.8% )2016 גבוה ב(מס הכנסה שולי 39%

6.3% )2010 (שיעור מס חברות ב 25%

4.5% )2016 (שיעור מס חברות ב 18%

ניצול מלא של י�וגובה ההכנסה החייבת במס של הנישו� מאפשר הנחה שגובה ההכנסה נטו מנכס הנפטב*

.הניכוי

38383838

י שוט!י שוט!י שוט!י שוט!. הכרה בהוצאות הוניות כהוצאות פירותיות לצור� ניכו. הכרה בהוצאות הוניות כהוצאות פירותיות לצור� ניכו. הכרה בהוצאות הוניות כהוצאות פירותיות לצור� ניכו. הכרה בהוצאות הוניות כהוצאות פירותיות לצור� ניכו3.23.23.23.2

אשר בפועל מהוות 19של הוצאות חיפוש ופיתוחשוט! מאפשרת ניכוי לתקנות הניכויי� 4תקנה

. התקנה קובעת כי הוצאות הוניות בתחו� חיפוש ופיתוח שהוצאו על ידי נפטשהינו נכס השקעה בנכס

� שוט!. בעל זכות נפט ייחשבו, א� בעל הזכות בחר בכ�, כהוצאות פירותיות המותרות בניכוי באופ

התקנה מאפשרת לנכות השקעות בחיפוש ופיתוח של נכס נפט מול כל הכנסה שהיא, וזאת באופ�

הרגילי� ה� במקרי� בה� מאמצי החיפוש והפיתוח ההוצאה. בכ� שונה הדבר מכללי המס מיידי, בשנת

� , במקרי� בהכללי המס הרגילי�הצליחו להביא ליצירת הכנסה ובפרט במקרי� בה� כשלו. תחת

השקעות החיפוש והפיתוח הניבו הכנסה, הרי שהניכוי בגינה לא יוכר באופ� שוט! ומיידי, אלא ייפרס

לאור� מספר שני� בהתא� לשיעור הפחת הקבוע לנכס. במקרי� בה� ההשקעות לא הניבו הכנסה,

הו� ח רוולדוגמא בקידוח יבש, הייתה נחשבת ההוצאה כהפסד הו� אשר לא היה נית� לנכותו, אלא מול

בלבד. זאת בעוד שבנכס נפט יהיה נית� בכל מקרה לנכות את הוצאות החיפוש והפיתוח מול כל הכנסה

שהיא.

האפשרות לניכוי שוט! מעניקה, למעשה, הטבה כפולה בכל הקשור להוצאות חיפוש ופיתוח. ראשית,

� מס מול כל מקור היא מקטינה את הסיכו� שנוטלי� היזמי�, שכ� היא מאפשרת ניכוי ההוצאה לצור

נות מניכוי ההוצאה אל מול הכנסות יהכנסה. כ� במקרה בו ייכשל קידוח החיפוש, יוכל הנישו� לה

אחרות. שנית, היות והניכוי מתאפשר באופ� מיידי, ערכו הנוכחי של מג� המס גבוה יותר מכפי שהיה

ה, יש בהסדר זה כדי אילו היה הניכוי מתאפשר בדר� של הפחתה על פני מספר שני�. הלכה למעש

לשת! את המדינה בסיכו� הנלקח ע� הכניסה לפרויקט, שהרי הקטנת תקבולי המדינה באמצעות מג�

המס ניתנת כמוב� על חשבו� הכנסות המדינה.

יתרת השקעה בקרקעיתרת השקעה בקרקעיתרת השקעה בקרקעיתרת השקעה בקרקעת בגי� קרקע וניכוי ת בגי� קרקע וניכוי ת בגי� קרקע וניכוי ת בגי� קרקע וניכוי . פח. פח. פח. פח3.33.33.33.3

לחוק הנפט, אשר רכש 40לתקנות הניכויי� קובעת, כי בעל טובת הנאה בנכס נפט מכח סעי! 5תקנה

קרקע לצור� השקעה לצור� מימוש זכות הנפט, תנוכה לו הוצאתו שהוצאה בגי� רכישת הקרקע, וזאת

בדומה להוצאת פחת (בהתא� למספר השני� שבה יהא בעל טובת ההנאה זכאי להחזיק בקרקע

נוכה סכו� , טר�בעל טובת ההנאה להחזיק בקרקעשל ופקיעת זכות שנרכשה). בנוס!, היה ובעת

. יש לציי� כי המס בה פקעה הזכות בשנת בניכוייתרת השקעה זו ותר תבמלואו, ההשקעה בקרקע

במערכת המס הכללית אי� הכרה כלל ברכישת קרקע לצור� ניכויי פחת, ולבטח לא כהוצאה שוטפת

, ולכ� זו הטבה מיוחדת לענ! הנפט.4כמשתמע מתקנה

וצאו בחיפוש ובפיתוח כל ההוצאות שה הגדרת הוצאות חיפוש ופיתוח בתקנות הנפט: "הוצאות חיפוש ופיתוח" 19

נפט, כולו או מקצתו, לרבות הוצאות לבדיקות וניסויי� גיאולוגיי�, גיאופיסיי�, גיאוכימיי� וכיוצא באלה ולמעט נכס .1941הכנסה (פחת), הוצאות לרכישת נכס שנקבע לו שיעור פחת לפי תקנות מס

39393939

. ניכוי בשל נטישת נכס נפט. ניכוי בשל נטישת נכס נפט. ניכוי בשל נטישת נכס נפט. ניכוי בשל נטישת נכס נפט3.43.43.43.4

לתקנות הניכויי� מאפשרת ניכוי שוט! של הפסד הו� שמקורו בנטישת נכס נפט, היינו, ניכוי 6תקנה

מיידי כנגד כל מקור הכנסה, בעוד שלפי הוראות פקודת מס הכנסה בעת חישוב ההכנסה החייבת, היה

נרש� כהפסד הוני אשר היה נית� לנכותו מול הכנסות הו� בלבד.

נה לשנהנה לשנהנה לשנהנה לשנה. העברת ניכויי� מש. העברת ניכויי� מש. העברת ניכויי� מש. העברת ניכויי� מש3.53.53.53.5

לתקנות הניכויי�, מאפשרת העברת הניכויי� הקבועי� בתקנות אלה, משנה לשנה, כנגד כל 7תקנה

מקור הכנסה, וזאת כאשר בשנה מסוימת לא היו רווחי� החייבי� במס שכנגד� נית� לנכות או

שהרווחי� כאמור היו נמוכי� מדי.

זו� הפסד מועבר מעסק, מאפשרת תקנה בעוד שהוראות הפקודה מבחינות בי� הפסד שוט! מעסק ובי

, כלומר ניכוי שלא נדרש להעביר ניכוי שלא נית� היה לנצלו בשנת מס אחת ולנצלו בשנות המס הבאות

כנגד כל מקור. 4בשנה השוטפת יעבור לשני� הבאות ויותר בניכוי שוט! בהתא� לתקנה

ות השוטפת הינו הפסד אשר נית� הפסד שמקורו בפעילשקובעות ת מס הכנסההוראות פקודכי יודגש,

לקיזוז כנגד כל מקור הכנסה אחר החייב במס, בעוד שהפסד המועבר משנה קודמת יכול להיות מקוזז

א� ורק כנגד הכנסה מעסק או כנגד ריווח הו� בעסק.

. תחולת תקנות הנפט על קידוחי� מחו* לישראל. תחולת תקנות הנפט על קידוחי� מחו* לישראל. תחולת תקנות הנפט על קידוחי� מחו* לישראל. תחולת תקנות הנפט על קידוחי� מחו* לישראל3.63.63.63.6

על נישו� העוסק בחיפוש נפט מחו* לישראל, לתקנות הניכויי� מחילה את כלל התקנות ג� 8תקנה

ישור לכ� מהממונה על עניני הנפט.ובתנאי שקיבל א

. פטור מתשלו� מכס ומס יבוא אחר. פטור מתשלו� מכס ומס יבוא אחר. פטור מתשלו� מכס ומס יבוא אחר. פטור מתשלו� מכס ומס יבוא אחר3.73.73.73.7

על זכות נפט רשאי לייבא בלחוק הנפט קובע כי 46בנוס! לניכויי� הנובעי� מתקנות הניכויי�, סעי!

ל המכונות, הציוד, כ ומס יבוא אחר, אתלישראל, בעצמו או באמצעות סוכ�, ללא תשלו� מכס

המיתקני�, הדלק, הבתי�, מערכת ההובלה וכיוצא באלה, הדרושי� לו למטרות נפט, למעט רכב מנועי

פרטי, כמשמעותו בפקודת התעבורה [נוסח חדש], שאינו מסוג ג'יפ או רכב שדה דומה לו ולמעט טובי

ת� לרכוש את האמור בישראל ברמה שאינה נמוכה ת. הזכות בסעי! ניתנת תחת הסייג, כי לא ניכתצרו

ב' לחוק הנפט קובע כי בעל זכות נפט 46סעי! מזו שנקבעה לכ� על פי תק� המוסד האמריקני לנפט.

שרכש מלט, דלק, או צמיגי� בלתי משומשי� יוחזר לו הבלו ששול� על ייצור�, א� הוכיח כי השתמש

ל בלו.בה� למטרות נפט, וכי המחיר ששיל� בעד� כל

40404040

. תקנות יחידות ההשתתפות. תקנות יחידות ההשתתפות. תקנות יחידות ההשתתפות. תקנות יחידות ההשתתפות3.83.83.83.8

נציג בקצרה את מבנה ההתאגדות הקיי� בענ! וזאת כרקע לדיו� בתקנות יחידות ההשתתפות.

לצור� ביצוע הפעולות הנדרשות ברישיו� ובהמש� בחזקה, כל המחזיקי� ברישיו� חיפוש או בחזקה

הצדדי� תוח והפקה של נכס הנפט. מהווי� גור� מפעיל ומממ� של עסקה משותפת שמטרתה חיפוש, פי

העסקה המשותפת המחזיקי� בעסקה המשותפת קובעי� הסכ� לתפעול משות! של העסקה המשותפת.

כל שנה דוחות כספיי� למחזיקי� בזכויות של העסקה המשותפת, וכל שות! זוק! בדוחותיו במגישה

את חלקו ברווח או בהפסד בגי� העסקה המשותפת.

. חברות זרות ושותפויות, נ� חברות תושבות ישראליהעסקה המשותפת ה הצדדי� המפעילי� את

,בהתא� לפקודת מס הכנסה, שותפות איננה נישו� לצרכי מס, אלא השותפי� עצמ� מהווי� נישומי�

והרווח או ההפסד של השותפות מיוחסי� לכל אחד מהשותפי� לפי חלקו היחסי בשותפות.

כי נית� להנפיק למסחר בבורסה ,, במסגרת� נקבע20שתתפותהותקנו תקנות יחידות ה 1988בשנת

לניירות ער� בתל אביב יחידות השתתפות של שותפויות העוסקות בחיפושי נפט. אחזקת יחידת

השתתפות מבטאת אחזקה חלקית בשותפות כאמור. תקנות אלו יוצרות הסדר ייחודי הקיי� בענ!

אלו מיתר ענפי המשק. הייחוד נובע מהתייחסות חיפושי הנפט ובענ! הקולנוע בלבד, המבדל ענפי�

פקודת מס הכנסה לשותפות וכ� בהטבות המוקנות לבעל יחידת ההשתתפות כפי שיתוארו להל�.

השותפי� עצמ� מהווי� נישומי�. עקרו� זה נשמר ג� ור, שותפות איננה נישו� לצרכי מס אלאכאמ

פסדיה מועברי� למחזיקי� ביחידות בשותפויות הנסחרות בבורסה, כ� שרווחי השותפות או ה

ההשתתפות של השותפות הנסחרת, בי� א� יחידי�, (עצמאי או שכיר), ובי� א� חברות לפי חלק�

היחסי באחזקה בשותפות.

מחזיק ביחידת השתתפות רשאי לנכות מהכנסותיו את חלקו בהפסדי השותפות עד גובה עלות רכישת

גד כל מקור הכנסה אחר החייב במס. יחידת ההשתתפות. קיזוז ההפסד ייעשה כנ

במידה ולשותפות רווחי�, ייזקפו הרווחי� לכל שות!, בהתא� לחלקו בשותפות וייחשבו כהכנסה

מעסק.

מכא� נית� למנות שתי הטבות הניתנות לבעל יחידת ההשתתפות, האחת: מחזיקי יחידות

לעיל, לרבות ניכוי שפורטו ההשתתפות נהני� מכלל הטבות המס הנובעות מתקנות הניכויי�, כפי

אזילה והכרה בהוצאה הונית כהוצאה פירותית. כ�, ההוצאות ההוניות הכרוכות בחיפוש נפט או

גז, מותרות בניכוי באופ� מיידי למחזיקי יחידות ההשתתפות ומפחיתות את הכנסותיה� החייבות

דת במס. ההטבה השנייה הינה עיתוי ההכרה בעלות רכישת היחידה: בעוד שמחזיק יחי

ההשתתפות זכאי לניכוי עלות ההשקעה מהכנסותיו על פני שנות האחזקה ביחידה כנגד כל מקור

הכנסה אחר, זאת במקרה שלשותפות יש הפסדי�, הרי שלבעל מניה רגילה תוכר עלות המניה רק

בעת מימושה. הטבות אלו הניתנות לציבור המשקיע בענ! הנפט והגז, אינ� ניתנות לציבור המחזיק

כספי� כי תוק! התקנות הוגבל למש� שנה לצור� כי בעת אישור� של תקנות ההשתתפות, הודגש בפני ועדת ה, יצוי� 20

. ומאז תוק! התקנות מואר� מדי שנהבחינה של הכלי החדש

41414141

בבורסה על גיוס הו� במידה רבהבכ� הטבה ייחודית זו מקלה , , , , ת אחרות הנסחרות בבורסהמניו

� מימו� חיפושי הגז והנפט. צור� ל לניירות ער

של התנאי� המיוחדי� על הכנסות המדינה של התנאי� המיוחדי� על הכנסות המדינה של התנאי� המיוחדי� על הכנסות המדינה של התנאי� המיוחדי� על הכנסות המדינה רפיתרפיתרפיתרפיתב. השפעת� המצב. השפעת� המצב. השפעת� המצב. השפעת� המצ

השוואה למערכת מיסוי רגילההשוואה למערכת מיסוי רגילההשוואה למערכת מיסוי רגילההשוואה למערכת מיסוי רגילה

תחת תנאי� פיסקאליי� ייחודיי� רבי�. , הפעילות בענ! הנפט והגז מתבצעתעד כה כפי שנוכחנו

ביניה� כאלו המחייבי� את הגופי� הפועלי� בענ! בתקבולי� הגבוהי� מאלו הקיימי� בענפי המשק

האחרי� וכאלו המקטיני� את היק! התשלו� הנדרש לעומת מערכת המיסוי הרגילה. הללו מוסברי�

על ידי גיסא צול המשאב הציבורי ומאיד� על ידי חובתה של המדינה לדרוש תמורה בגי� ניגיסא, מחד

האינטרס של המדינה בעידוד פעילות החיפוש והפיתוח של מאגרי�. הכלי� הפיסקאליי� המחייבי�

האגרות הינו ,את הגופי� הפועלי� בענ! בתשלו� נוס! הינ� התמלוגי� והאגרות. כפי שראינו היק!

עומדי� התמלוגי� בלבד. זניח ועל כ� באופ� מעשי בצד דרישות התשלו� הנוספות

למול התמלוגי� ניתני� שלל תמריצי� חיוביי� לענ! בדר� של הטבות מס שונות: ההכרה בהוצאה

הונית כהוצאה פירותית, תקנות יחידות ההשתתפות, הכרה בהוצאות רכישת קרקע ופטורי� ממכס

בגי� פעילות י�סיו� המומיסי קנייה. כפי שצוי�, להטבות אלו ער� כלכלי רב: ה� מקטינות את תשל

בענ!, מפחיתות את הסיכו� הכרו� בפעילות, ומקלות בגיוס הו� לצור� המימו� שלה.

ועל כ� לא נית� לכמת� לכדי היק! הטבה כולל. הדבר תלוי ,חלק� הגדול של ההטבות הינ� פרטניות

,�מטעמי שמרנות במאפייני המאגר כמו ג� באופ� מימונו ובמבנה התאגידי של המחזיקי� בו. לפיכ

בישראל בהינת� רכיבי המערכת העיקריי�: מס GT נתעל� מערכ� של הטבות אלו ונבח� את שיעור ה

המתקבל תלוי בהנחה באשר להיק! ההוצאות GT חברות, הטבת ניכוי אזילה ותמלוגי�. שיעור ה

ערכת המס בהינת� מ GT השוטפות מכלל המחזור, בשיעור התמלוגי� בפועל. נית� לומר כי ערכי ה

בהתא� להנחות אלו. 31% עד לכ 24% ינועו מכ 2016החל משנת המתוכננת

בגי� אוצר הטבע אשר בבעלותו, המידה בה המערכת המוצעת מתגמלת את הציבור אתמוד אעל מנת ל

נבח� את התנהגות המערכת הקיימת בענ! ביחס למערכת הפיסקאלית הרגילה הקיימת במרבית המשק.

ידי בחינת ההשפעה המצרפית של שני המרכיבי� העיקריי� הייחודיי� לענ!: תמלוגי� זאת נעשה על

.וניכוי האזילה

להוביל לכ� לולהיראה כי תחת הנחות סבירות, המערכת הפיסקאלית הקיימת עלהל�, הניתוח שיוצג

ה שחברה הפועלת בענ! הנפט והגז אינה נדרשת בתשלו� נוס! למדינה מעבר לזה שהיה נדרש ממנ

תחת המערכת הפיסקאלית הרגילה, היינו, אילו כלל לא הייתה מנצלת את אוצרות הטבע של המדינה

לצור� הפקת הכנסתה. וזאת, כאמור, מבלי לקחת בחשבו� את הטבות המס הנוספות.

42424242

לצור� ההשוואה נשתמש במודל פשוט המדמה תזרי� מזומני� של שנה נתונה ונשווה בי� היק!

לבי� היק! ,י� פעילות נתונה תחת התנאי� הפיסקאליי� הקיימי� בענ! הנפט והגזהכנסות המדינה בג

רגילי�, אשר היו �התקבולי� שהיה מתקבל מפעילות זו אילו הייתה מתבצעת תחת תנאי� פיסקאליי

לא הייתה מבוססת על הפקת ומכירת משאבי הגז והנפט של המדינה. ההפרש בחלקה חלי� עליה אילו

חיפושי גו! הפועל בענ! להעביר למדינה שני המקרי� מבטא את התשלו� שיידרש של המדינה בי�

בגי� העובדה שהכנסתו מופקת תו� ניצול אוצרות הטבע שבבעלות המדינה. הנפט והגז,

מהווה מקרה פרטי ועל כ� שינוי הנחות המוצא עשוי, כמוב�, להוביל ג� לשינוי להל� כי הדוגמא ,נציי�

. יותובתוצא

ות בדוגמה ה� כדלהל�: ההנח

כל עוד גובה הניכויי� מהפרויקט בשנת המס נמו� מספיק לאפשר ניצול ניכויי� בגי� הוצאות: ניכויי� בגי� הוצאות: ניכויי� בגי� הוצאות: ניכויי� בגי� הוצאות: ••••

אהשפעה על תוצאות ההדגמה. לצור� הדוגמשל ניכויי� אלה אי� לגובה� מלא של ניכוי האזילה,

רגילה ובמערכת המיסוי נניח כי פרט לניכוי האזילה, אי� הבדל בי� כללי הניכויי� במערכת מיסוי

מהמחזור. 20%הנחנו כי אלו עומדי� על דוגמא זו לענ! הנפט. ב

שיעור התמלוגי� כאחוז מהמחזור תלוי באופ� חישוב ער� הגז בפי הבאר ובגובה תמלוגי�: תמלוגי�: תמלוגי�: תמלוגי�: ••••

מהמחזור, שיעור 11%זו הנחנו כי גובה התמלוגי� הינו דוגמא העלויות שינוכו ביחס למחזור. ב

תקבל בפועל בפרויקט י� תטיס. ג� להנחה זו אי� השפעה מהותית על תוצאות דומה לזה שה

.ההדגמה

שיעור המס החל על השותפי� בפרויקטי� להפקת גז ונפט משתנה בהתא� שיעור המס המשוקלל:שיעור המס המשוקלל:שיעור המס המשוקלל:שיעור המס המשוקלל: ••••

לזהות�. ישנ� שלוש קבוצות עיקריות של נישומי� השותפי� בפרויקטי� אלו: חברות ישראליות

, אשר שותפי� בפרויקטי� דר� יחידות ההשתתפות. הטבלה מציגה מקרה חברות זרות ויחידי�

מהנישומי� הינ� חברות (החייבות 70%ועל הנחה כי 2010פרטי המבוסס על שיעורי המס בשנת

). 45%שולי מקסימאלי (בשיעור של הינ� יחידי� החייבי� במס 30% ) ו25%במס בשיעור של

.31%מכא� מתקבל שיעור מס משוקלל של

43434343

הדמיה של מערכת מיסוי רגילה לצד מערכת מיסוי בענ! הגז והנפט:הדמיה של מערכת מיסוי רגילה לצד מערכת מיסוי בענ! הגז והנפט:הדמיה של מערכת מיסוי רגילה לצד מערכת מיסוי בענ! הגז והנפט:הדמיה של מערכת מיסוי רגילה לצד מערכת מיסוי בענ! הגז והנפט:

מערכת מיסוי בענ! הגז מערכת מיסוי בענ! הגז מערכת מיסוי בענ! הגז מערכת מיסוי בענ! הגז והנפטוהנפטוהנפטוהנפט

מערכת מיסוי רגילהמערכת מיסוי רגילהמערכת מיסוי רגילהמערכת מיסוי רגילה

100 100 הכנסותהכנסותהכנסותהכנסות 1111

(20) (20) הוצאות / ניכויי� שוני� 2

3 (שיעור אפקטיבי תמלוגי�

לא בפי –ממחיר המכירה הבאר)

(11)

4 ניכוי אזילה

27.527.527.527.5%%%%))*))*))*))*3333(((( ))))1111{(({(({(({(( } (24.5)

5555 הכנסה חייבת במסהכנסה חייבת במסהכנסה חייבת במסהכנסה חייבת במסבסיס בסיס בסיס בסיס

))))4444(((( ))))3333(((( ))))2222(((( ))))1111{({({({( } 44.5 80.0

6 הכנסהחברות ומס תשלו� מס

)31%בשיעור ממוצע של (

}}}}31313131%%%% ) *) *) *) *5555{({({({( (14) (25)

7 ס� התשלו� למדינה

))))6666)+()+()+()+(3333{({({({( } 25 25

ס� התשלו� כאחוז מ� הרווח

)})})})}1111 2222/(/(/(/(7777{{{{ 31% 31%

הסבר הטבלה לעיל:

, הרי שבסיס 20ניכויי� הינ� /וההוצאות 100מודה השמאלית: א� ההכנסות ה� נתחיל בע •

, 31%. בהנחה כי שיעור המס המשוקלל הנדרש מהפעילות הינו 80ההכנסה החייבת במס הוא

. 25גובה תשלו� המס הנדרש מהחברה הינו

אינ� היא זוכה לשני ניכויי� אשר מנגדבענ! הנפט נדרשת בתשלו� תמלוגי�, א� פעילות •

מצויי� במקרה של המערכת הפיסקאלית הרגילה. האחד, ניכוי התמלוגי� עצמ�, אשר כיוו�

לעיל ניכוי האזילה. בדוגמה ,ניכוי. השני בגינ�שאינ� משולמי� במערכת הרגילה ג� לא נית�

. 31%ושיעור המס המשוקלל הינו 24.5, גובה ניכוי האזילה הוא 11התמלוגי� הינו שיעור

. סכו� השווה בקירוב ל31%*(11+24.5)במס הנובע משני הניכויי� הללו הינו החיסכו�

התשלו� הכולל הנדרש מפעילות בענ! הנפט תחת מכא�, , שהוא כאמור, סכו� התמלוגי�. 11

שווה לזה הנדרש מפעילות רגילה תחת אותו מס משוקלל. 31%מס משוקלל בגובה

חברה העוסקת בענ! הנפט אינה נדרשת בכל תשלו� מעבר בו שמקרה לעיל מוכיחה קיומו של הדוגמה

המתכלי� לזה שבו הייתה נדרשת אילו הייתה מפיקה את הכנסתה מבלי לנצל את מצבורי הגז והנפט

של המדינה. על פי המקרה שהוצג, יוצא כי תחת הנחת שיעורי המס הנוכחיי� והרכב מחזיקי� דומה

44444444

ה של המדינה ברווחי� אינו שונה משמעותית בי� א� לזה המצוי בפרויקטי� הפועלי� היו�, חלק

החברה פועלת תחת המדיניות הפיסקאלית הנוכחית בענ! חיפושי נפט ובי� א� החברה הייתה פועלת

תחת מערכת מס נורמטיבית.

למדינה אינו מבטא כלל ותתחת הנחות הדוגמא, התשלו� ששותפות העוסקות בחיפושי נפט וגז מעביר

זהה לתשלו� שהיה נדרש אילו של תשלו� זה, מדינה על משאבי הטבע שלה. גובהו את בעלותה של ה

או לחילופי�, אילו המשאב היה –השותפות כלל לא הייתה מנצלות את משאבי הטבע של המדינה

עשוי ממחישה את העובדה שתחת המערכת הפיסקאלית הנוכחיתומלמדת א. הדוגמ�מלכתחילה שלה

י� אות� משלמות חברות הנפט א! להיות נמו� משיעורי המס הקיימי� היק! תשלומי המס והתמלוג

.במרבית ענפי המשק

תטיס תטיס תטיס תטיס סכומי המס התיאורטיי� מפרויקט י�סכומי המס התיאורטיי� מפרויקט י�סכומי המס התיאורטיי� מפרויקט י�סכומי המס התיאורטיי� מפרויקט י�

נוכל להדגי� נקודה זו ג� בהתבסס על נתוני� מפרויקט י� תטיס. התחשיב שיוצג להל� אינו מייצג את

תייחס להכנסה החייבת הנובעת מפרויקט זה הכנסות המדינה בפועל מפרויקט י� תטיס, שכ� הוא מ

ומניח, כי היא אינה מקוזזת על ידי ניכויי� בגי� הוצאות מפרויקטי� אחרי�. הנחה זו לאו דווקא

על ידי הפחתת הוצאות במיז� י� תטיס והרי מתקיימת, שכ� במציאות בה לשותפות מאגרי� נוספי�,

לו� המיסי� בפועל מ� המיז� היה נמו� בהרבה קיזוז של הוצאות מפרויקטי� אחרי�, היק! תשכ� ו

מהיק! התשלו� התיאורטי. על כ� א! ייתכ� כי ניכוי האזילה לא שימש באות� שני� בצורה מלאה.

, נשתמש לצור� השוואת ס� התשלומי� בענ! חיפושי הנפט לס� התשלומי� תחת מערכת מס רגילה

דה ובהנחה שהוצגה באותו נייר לגבי הרכב בחישוב ניכוי האזילה שפורס� בנייר עמדה שהוגש לווע

כ� נשתמש . כמו21מהפרויקט מוחזק בידי חברות והיתרה בידי יחידי� 80%השותפי� במיז�, לפיה

פעל המיז�. �בשיעורי המס שהיו נהוגי� בשני� בה

תטיס ושיעור האחזקה: פירוט המחזיקי� בפרויקט י� 21

47.059% נובל אנרג'י (חברה זרה) 25.5% דלק קידוחי� (שותפות)

23.0% אבנר חיפושי נפט (שותפות) 4.441% חברה) דלק השקעות (

45454545

סכו� התמלוגי� ,שיעור התמלוגי� אשר שול� באותה התקופה מוצג בטבלה הבאה: כפי שנית� לראות

מלש"ח. 649עמד על 2009 2004ר שול� על ידי השותפות בשני� אש

(כל הנתוני� שלהל� מציגה את הפחתת חבות המס הנובעת מניכוי התמלוגי� ומניכוי האזילההטבלה

: ליוני שקלי�)הינ� במי

שנהשיעור מס

חברותשיעור מס

יחידי�

ממוצע משוקלל של מס חברות ומס הכנסה

ניכוי אזילה

תמלוגי�

הפחתת חבות המס הנובעת

מניכוי התמלוגי� וניכוי האזילה

2004 35% 49% 38% 130 56 71

2005 34% 49% 37% 175 73 92

2006 31% 49% 35% 246 102 122

2007 29% 48% 33% 277 120 131

2008 27% 47% 31% 337 144 149

2009 26% 46% 30% 333 153 146

710 649 1498 סה"כסה"כסה"כסה"כ

אילו בכל שנה היה ניצול מלא של ניכוי האזילה הרי שניכוי תשלו� התמלוגי� עולה כי לעיל מהטבלה

מיליו� ש"ח. 710 מס של כמבסיס מס הכנסה וניכוי האזילה היו יחד גורמי� להפחתה של תשלו� ה

כי שווי הפחתת המס התיאורטית, הנובעת מניכוי האזילה ותשלו� התמלוגי� מ� האמור לעיל עולה

649התמלוגי� עצמ� (העומד על התשלו� בגי� הינה גבוהה יותר משווי 7), מיליו� 710(שגובהה

, ותאחרהת לקיזוז כנגד ההוצאות היינו, אילו ההכנסות מפרויקט י� תטיס לא היו ניתנו7). מיליו�

שנה תמלוגי� 7)(מיליוני

2004 56

2005 73

2006 102

2007 120

2008 144

2009 153

649 סה"כסה"כסה"כסה"כ

46464646

ואילו על כל ההוצאות היו נקבעי� שיעורי פחת שהיו מאפשרי� לפרויקט ליהנות מניכוי האזילה

במלואו מדי שנה, היה התשלו� הכולל המועבר למדינה מפרויקט זה נמו� יותר מזה שהיה נדרש ממנו

את משאבי הגז של המדינה לש� צל מנלא היה כלל אילו ,היינו –תחת המערכת הפיסקאלית הרגילה

הרלוונטי למאגר להציג ניתוח לא נועדווח זה והניתוחי� הנוספי� בפרק ניתנציי� כי הפקת הכנסתו.

תוצאות אשר יבהירו את משמעות הסביבה הפיסקאלית הקיימת. ספציפי, אלא מטרת� להמחיש

המורכבת בעיקרה מתמלוגי� עד עתה סקרנו את המערכת הפיסקאלית הקיימת בענ! חיפושי הנפט,

מכוח חוק הנפט ומהטבות מס מכוח תקנות מס הכנסה לתחו� הנפט. בחלקו השני של הפרק התייחסנו

למשמעותה הכלכלית של המערכת בכללותה. כאמור, המערכת הפיסקאלית הקיימת מביאה לתקבולי�

ו, בשל היותה מושתתת על מערכת זימי� בענפי משק אחרי�. כמו כ�, שאינ� שוני� מהותית מאלו הקי

תמלוגי�, אינה יוצרת הבחנה מספקת בי� מאגרי גז בעלי פוטנציאל רווחיות גבוה לבי� מאגרי גז רווחי�

פחות. חסרונות שיטת התמלוגי� הוצגו בהרחבה במסגרת פרק ב' ואלו באי� לידי ביטוי במערכת

ות של מאגרי הגז, בלשו� אחר, רגישות המערכת למידת הרווחי רהקיימת. הגר! הבא ממחיש את חוס

את מידת הרגרסיביות של המערכת הקיימת.

ברמת הרווחיות. הציר האופקי מציג את היחס בי� הכנסות GT הגר! מציג את התלות של שיעור ה

האנכי מציג הפרויקט לבי� עלות ההשקעה. יחס זה מהווה אידיקציה לרמת הרווחיות בפרויקט. הציר

. מצב GT . נית� לראות כי ככל שרמת רווחיות הפרויקט עולה כ� יורד שיעור הGT את שיעורי ה

הדברי� נשאר דומה ג� ללא רכיב ניכוי האזילה.

47474747

השוואת מערכות פיסקאליות השוואת מערכות פיסקאליות השוואת מערכות פיסקאליות השוואת מערכות פיסקאליות ג. ג. ג. ג.

נבח� באופ� השוואתי מערכות פיסקאליות ממדינות שונות בה� מתקיימת פעילות של הפרק זה בחלק

יפוש והפקת נפט וגז טבעי. מטרת ההשוואה הבינלאומית היא לבחו� את מיקומה של המערכת ח

הפיסקאלית בישראל במדרג המדינות על מנת להבי� הא� חלוקת הרווחי� בישראל בי� היזמי� לבי�

המדינה חורגת מהנורמה המקובלת בעול�.

– Government Takeמדינה" (בבואנו להשוות בי� המדינות השונות נשתמש במדד "חלקה של ה

GT ( הרווחי� הנובעי� מפעילות הפקת הנפט. שימוש במדד זה �המבטא את חלק המדינה מתו� ס

, ובכלל זה, GT נפו* בתעשיית הנפט ובספרות המקצועית הרלוונטית. לקריאה מעמיקה בכל הנוגע ל

יסקאליי� השוני�, נית� מתודולוגית החישוב, חוזקות וחולשות של המדד ואופ� שקלול הכלי� הפ

כולל את GT ככלל, מדד הלעיי� בנספח ב' לדוח זה. לפיכ�, בפרק זה יוצגו רק עיקרי הדברי�.

אמצעותו המדינה גובה מתו� הרווחי� של תשלו� התמלוגי�, מס החברות וכל כלי פיסקאלי אחר ב

העוסקי� בענ!.

ינות בה� קיימת פעילות נפט:במגוו� רחב של מד GT מציג את ה 22הלוח המצור! בעמוד הבא

. הציר האנכי הימני מציי� את שיעור התמלוגי� GT הציר האופקי של הלוח מציי� את שיעור ה

, שיעור המבטא את החלק המינימאלי של המדינה מתו� ההכנסה לכל מדינה ERR(23האפקטיבי (

וגי� בתוספת לכלי� הגולמית בכל שנה נתונה לכל פרויקט נתו�. שיעור זה משקלל את שיעור התמל

הכולל. בישראל -GTדמוי תמלוגי� הנגבי� מתו� ההכנסה הגולמית. לרוב שיעור זה נמו� ביחס ל

, 12.5%שיעור תמלוגי� של תשלו� תמלוגי�.אמצעות הבאי� לידי ביטוי ב 12.5%עומד שיעור זה על

ש לציי� כי במרבית . י24כפי שנהוג בישראל, הוא שיעור התמלוגי� השכיח ביותר במדינות העול�

המדינות המשתמשות בתמלוגי� בשיעור זה, התמלוגי� אינ� הכלי הפיסקאלי העיקרי שהמדינה

, אלא חלק ממערכת פיסקאלית הכוללת 25משתמשת בו כדי לקבל תמורה על ניצול אוצרות הנפט שלה

ג� מסי� ייעודיי� לענ!.

דינה בהשקעות בענ!. במרבית מציי� מדד המשק! את שיעור השתתפות המבלוח הציר השמאלי

שותפה בהשקעות בחיפושי נפט ישירות אלא רק באמצעות אינה המדינות, כמו ג� בישראל, המדינה

השוני� לכל מדינה מצייני� את סיווג המערכת הפיסקאלית לפי אופ� מת� תמריצי�. הצבעי�

(עיבוד של הגר! מהמקור והוספה של ישראל ונספח ב' לדוח זה Oil & Gas Journal 18 April, 2005 מקור: 22

נעשה ע"י היוצר המקורי) נספח ב'. להרחבה ראה עמוד 23 .12.5%מה� שיעור התמלוגי� היה 30 , ב)2001(בשנת מדינות המשתמשות בתמלוגי� 79מתו� מדג� של 24

.15% ל 10%מהמדינות במדג� שיעור התמלוגי� היה בי� 60% ב: השיעור השכיח יותר במדג� המדינות שבה� שיעור התמלוגי� זהה לשיעור התמלוגי� בישראל, רק שתי מדינות (טורקיה, וצ'אד) לא 30מבי� 25תמורה גדולה יותר מהפקת הנפט פיסקאלי נוס!, ייחודי לענ! הנפט, כדי לקבל אמצעימשתמשות בתמלוגי� בצירו!

והגז .שבשטח�

48484848

בצידו השמאלי של ח זה.וסברי� בהרחבה במסגרת פרק ב' לדוההתקשרות ע� המדינה, כפי שאלו מ

גדל. GT הלוח מוצגת רשימת המדינות, וככל שמתקדמי� במורד הרשימה שיעור ה

. נית� לראות שישראל, לא רק שאינה 72% ל 67%נאמד בטווח שבי� GT הממוצע העולמי של מדד ה

הנמו� ביותר, הנאמד GT ממוקמת בסביבת הממוצע העולמי, היא א! ממוקמת בראש הרשימה ע� ה

.31% ל 24%ווח שבי� בט

49494949

אינה לעיל ככל הנית�, הסטטיסטיקה , דומההשוואה לצור� העמדת המדינות השונות על בסיס

. ס ער� מוס!כוללת מיסי דיווידנד על סוגיה� השוני� ואינה מתייחסת למיסוי עקי! דוגמת מ

ברה המפיקה תלויי� לעיתי� בהיות הח וכ� שוני� באופ� החלת� ממדינה למדינהמיסי� אלו

יש לתת את הדעת לנתוני� אודות ארה"ב. ,ועל כ� אינ� ניתני� להשוואה. ע� זאת ,מקומית או זרה

43%הנעי� בי� GTארה"ב ממוקמת ברבעו� הנמו� של הסטטיסטיקה העולמית ע� שעורי

כאשר מוסיפי� לנתוני הסטטיסטיקה את התשלו� המשול� על ידי בעלי הזכיוות אול�, . 50%

.2670% בארה"ב לכ GT"ב בעבור קבלת הזכות לחיפוש נפט שטח נתו�, מגיע שיעור ה בארה

מהשוואה זו ברור מעבר לכל ספק, כי חלוקת הרווחי� בי� המדינה לבי� היזמי� בענ! הנפט

לא רק שאפקטיביות המערכת הקיימת נמוכה, כפי �.בישראל חריגה ביחס לנורמה המקובלת בעול

החלק לו זוכה מדינת ישראל מתו� ס� רווחי הנפט הוא אלה ש, ולולאור� הפרק כשהוצג

� . שבה� מהנמוכי� בעול�, א� לא הנמו

26 Changing Fiscal Landscape, Daniel Johnston, Oxford Journals, Journal of World Energy Law

and Business

50505050

פרק ד'פרק ד'פרק ד'פרק ד'

תיאור המודל המוצעתיאור המודל המוצעתיאור המודל המוצעתיאור המודל המוצע

רלוונטיי� בענ! המצויי� בשיטות משטר של מדינות בפרק ב' נערכה סקירה של כלי� פיסקאליי�

בפרק ג' הוצגה המערכת הפיסקאלית לענ! ליות שונות.של מערכות פיסקאכ� סקירה ו מערביות אחרות

כמו ג� מנה והוצגו המשמעויות הכלכליות הנובעות מהנהוגה כיו� במדינת ישראל חיפושי הנפט

השונות בעול�. המידע והניתוחי� המוצגי� במסגרת סקירות אלפיסקאליות מיקומה ביחס למערכות

צור� בשינוי המערכת הפיסקאלית הקיימת. מהסקירות שימשו רקע לעבודת הוועדה בבואה לבחו� את ה

שהוצגו בפרקי� הקודמי� עולה כי התנאי� הפיסקאליי� הנוכחיי� במדינת ישראל אינ� נותני� ביטוי

ה� בהשוואה המצויי� בה, המדינה הבעלי� של אוצרות הנפט והגז הטבעית היותה של מספק לעובד

וכח ההשוואה למערכות פיסקאליות הקיימות בענ! זה למערכת המס הכללית הנהוגה בישראל וה� לנ

בעול�. התבוננות בנתוני� העולמיי� על ציר הזמ� א! מצביעה על מגמה ברורה של העלאת היק!

התקבול הממשלתי מאוצרות הגז והנפט והגברת הפרוגרסיביות במערכות הפיסקאליות.

א. עקרונות המערכת הפיסקאליתא. עקרונות המערכת הפיסקאליתא. עקרונות המערכת הפיסקאליתא. עקרונות המערכת הפיסקאלית

צעי� העומדי� לרשות המדינה על מנת להביא לחלוקת הכנסות הוגנת את מכלול האמבחנה הוועדה

וראויה בי� היזמי� לבי� המדינה ה� בהשוואה למקובל בעול� וה� בהתייחס להשקעה הנדרשת בחיפוש

ובפיתוח המאגרי�, תו� שימור תמריצי� להמש� השקעות בחיפוש ובפיתוח מאגרי גז ונפט. בעבודתה

סוי ותקבולי� שוני� תו� בחינת האמצעי� אשר ננקטו על ידי מדינות התייחסה הוועדה לאמצעי מי

משאבי ענ! שונות על מנת לאתר את האמצעי� המתאימי� ביותר למשק הישראלי בכלל ולמאפייני

הגדירה מספר פרמטרי� עיקריי� שלאור� ייבחנו האמצעי� . הוועדה הנפט הקיימי� בישראל בפרט

.הרלוונטיי�אמצעי� על הלהל� השוני�, ובהתא� תמלי*

בפרק זה נביא תחילה את הפרמטרי� העיקריי� שלאור� נבחנת מערכת פיסקאלית בענ! חיפושי הנפט

והגז הטבעי ולאור� נציג את המערכת הפיסקאלית המוצעת על ידי הוועדה. ככלל, נית� לומר כי

למדינה עבור ניצול מערכת פיסקאלית רצויה היא כזו אשר מחד גיסא מבטיחה תמורה ראויה והוגנת

ר השגת משאביה הטבעיי� ומאיד� גיסא מספקת תמריצי� כלכליי� לעוסקי� בענ!, באופ� שיאפש

על מנת להבטיח את המש� פיתוח משק הגז. מערכת פיסקאלית ,זאת תשואה נדרשת על השקעותיה�,

יציו הכלכליי� של תמר ,ככל האפשר ,תו� עיוות מצומצ� הרצויה היא כזו המאזנת בי� שתי מטרות אל

של היז�.

כדלקמ�: הבטחת המש� פיתוח משק שתציע, הוועדה קבעה לעצמה את מטרת המערכת הפיסקאלית

וכל זאת תו� מת� בגי� שימוש במשאבי טבע ציבוריי� הגז, בד בבד ע� קבלת תמורה הולמת לציבור

תמריצי� נאותי� לעוסקי� בענ!.

51515151

:מערכת פיסקאליתתחילה תוצגנה כאמור התכונות הרצויות מ

תמורה הולמת לציבור תמורה הולמת לציבור תמורה הולמת לציבור תמורה הולמת לציבור ....1111

משאבי הנפט ה� נכס בבעלות המדינה ג� כאשר מיקומ� בלתי ידוע. ההפקה שלה�, כשלעצמה,

מהווה שימוש במשאב מתכלה. א� המדינה אינה זוכה לתמורה ראויה מתו� ההכנסות ממכירת

הגז, היא מחלקת, הלכה למעשה, את משאביה ללא תמורה.

� על כלל הפעילות העסקית בישראל מגל� את חלוקת הרווח הקיימת בי� המדינה נטל המס הקיי

לבי� החברות העסקיות במקרה שלא נעשה שימוש במשאבי הנפט של המדינה לצור� הפקת

הרווחי�. המצב הקיי� בעת הפקת גז טבעי ונפט שונה מיסודו ועל כ� תמורה ראויה למדינה היא

זה. כבסיס להשוואה ולהערכת רמת התמורה הראויה למדינה תמורה הגבוהה בהכרח משיעור מס

נית� לבחו� את המקובל במדינות שונות בעול�, בעיקר בקרב מדינות בעלות מאפייני� משקיי�

כלליי� או מאפייני משק גז הדומי� לאלו של ישראל.

יעילותיעילותיעילותיעילות ....2222

במערכת המחירי�הטלת מיסוי על פעילות כלכלית לרבות תשלו� תמלוגי� מביאה לרוב לעיוות

שהפרט רואה, במקרה זה המשקיע בחיפושי גז ונפט. עיוות זה הוא לרוב רע הכרחי בקיומה של כל

מערכת מיסוי. מערכת מיסוי רצויה היא כזו המביאה למזעור העיוות בקבלת ההחלטות הכלכליות

אשר יעילות� על ידי הפרט ואינה פוגעת. לדוגמה, מערכת מיסוי עשויה לעודד ביצוע� של השקעות

היא עשויה לדחות ,הכלכלית, ללא קיומה של מערכת המיסוי, אינה מצדיקה את ביצוע�, ומנגד

השקעות אחרות. מערכת מיסוי יעילה צריכה להביא לידי כ� שהיקפי ההפקה היעילי�, ובכלל זה

מ� של כי ער� זה עשוי לעמוד לעתי� בניגוד לקיו ,מאגרי� עד תו� ערכ� הכלכלי. נציי�ימוצו

ערכי� כלכליי� אחרי�, ועל כ� עליו להישקל במסגרת מכלול השיקולי� לבחירתה של מערכת

פיסקאלית ראויה.

ניטרליות להחלטות השקעהניטרליות להחלטות השקעהניטרליות להחלטות השקעהניטרליות להחלטות השקעה ....3333

רצויה על שיקולי היז� בשאלה הא� להשקיע בחיפוש ופיתוח תהשפעתה של מערכת פיסקאלי

יב את היז� בתשלומי� גבוהי� מאגרי גז תהיה נמוכה ככל הנית�. מערכת פיסקאלית אשר תחי

למדינה ג� במצב שבו היק! ההכנסות מאוצר הטבע יהיה קט� יחסית ביחס להשקעה הכוללת,

עשויה להיות בעלת השפעה רבה על שיקולי היז� בשאלה א� להשקיע את ההו� הראשוני הנדרש.

משקל רב ניטרליות בהחלטת השקעה היא מקרה פרטי של תכונת היעילות הכלכלית, א� יש לה

יפושי הגז והנפט שבו ההשקעה הראשונית הנדרשת היא גבוהה יחסית.חבענ! דוגמת

52525252

פרוגרסיביותפרוגרסיביותפרוגרסיביותפרוגרסיביות ....4444

מערכת מיסוי פרוגרסיבית הינה מערכת מיסוי בה ככל שבסיס המס הול� וגדל, במקרה דנ� הרווח,

כולל כ� ג� נטל המס עולה ביחס לבסיס המס. ענ! חיפושי הגז והנפט, ככל ענ! כלכלי אחר,

מיזמי� בעלי רמות שונות של רווחיות, ועל כ� יש בו מידה שונה של אטרקטיביות מנקודת ראותו

של המשקיע. מערכת פיסקאלית רצויה היא מערכת פרוגרסיבית אשר מצד אחד תאפשר שמירה על

רווחיות נדרשת בפעילות כלכלית גבולית, דוגמת השקעה בפיתוח מאגרי גז קטני� ומורכבי� במי�

תאפשר גביית תקבולי� גבוהי� יותר על פעילויות כלכליות בעלות תשואה גבוהה ,מוקי�, ומנגדע

ביותר, הנובעת מהפקת משאבי� בבעלות המדינה, דוגמת הפקת גז מקידוחי� בעלי היק! נרחב.

גמישות ויציבותגמישות ויציבותגמישות ויציבותגמישות ויציבות ....5555

� כלכליי� פעילות חיפוש והפקת גז ונפט אינה מתחוללת בחלל ריק, אלא כחלק ממכלול של תנאי

ואחרי� אשר עשויי� להשתנות לעתי� תכופות. כפי שנית� ללמוד מהעבר, התנאי� הכלכליי�,

ובכלל זה מחירי האנרגיה העולמיי�, מחירי מכירה, עלויות ותנאי מימו�, נתוני� לתנודות שוק

ל חריפות ולחוסר וודאות. כ� לדוגמה, מחירי הגז הטבעי עשויי� להשתנות בהתא� לשיווי המשק

הנוצר בשוק. שיווי משקל זה הוא מקומי בעיקרו, ואכ� במדינות שונות בעול� קיימי� מחירי�

�שוני� למוצר זה. ג� ההערכות לגבי כמות הגז או הנפט במאגרי� משתנות וגדלות במהל� תהלי

האקספלורציה, וכפי שקרה בתגלית "תמר", ה� מכפילות עצמ� ויותר ביחס לציפיות הראשונות של

י� בתחילת תהלי� הפיתוח. לפיכ�, על המערכת להיות גמישה לשינויי� בלתי צפויי�, ה� היזמ

כלכליי� וה� בתנאי השוק הספציפיי� של ענ! האנרגיה, וזאת ללא צור� לערו� בתנאי� המאקרו

תיקוני� ושינויי� במאפייני המערכת, תיקוני� אשר עשויי� להיות כרוכי� בקיומו של דיו� ציבורי

אישורי� בירוקרטיי� ואחרי�. על המערכת לשמור על חלוקה נכונה של ההכנסות מהפקת נוס! וב

משאבי הטבע, בי� המדינה לבי� היזמי�, במגוו� רחב ככל הנית� של תנאי� כלכליי�. הגמישות של

המערכת תמנע את הצור� בעריכת שינויי� בעתיד ותבטיח יציבות פיסקאלית שהיא בעלת ער� רב

ינה כאחד.למשקיעי� ולמד

הדרגתיותהדרגתיותהדרגתיותהדרגתיות ....6666

אמנ� נית� וא! נכו� לבחו� את כדאיות ההשקעה בפרויקט בהתא� לתשואה הכוללת המופקת ממנו

לאור� כל חיי הפרויקט, ע� זאת לשני� הראשונות בחייו של מיז� כלכלי יש ער� נוס! בפני עצמ�.

כלכלי הגלו� בו. א� לא יצליח המיז� לשרוד שני� אלו, לא יוכל להגיע למימוש הפוטנציאל ה

חלק ניכר מפעולות החיפוש והפיתוח, רואה מומנות בשל כ�, המערכת הבנקאית, שבאמצעותה מ

לנגד עיניה חשיבות מכרעת ביכולת המיז� הממומ� לעמוד בלוח סילוקי� מוגדר וקבוע מראש,

אשר במסגרתו מתחיל החזר החוב הבכיר למערכת הבנקאית כבר בשנות פעילותו הראשונות של

53535353

הפרויקט. פרויקט אשר לא יוכל לעמוד בלוח סילוקי� כאמור, יצבור ריביות הולכות וגדלות

על פעילותו. לאור האמור, מערכת מיסוי מתאימה לענ! רווי הו� כענ! חיפוש והפקת כבדנה שת

נפט וגז, בפרט כאשר מדובר במאגרי גז במי� עמוקי�, היא כזו אשר אינה מטילה נטל מס כבד

ויקט בשנותיו הראשונות.מידי על הפר

ישימות והתאמה למדיניות הפיסקאלית הקיימתישימות והתאמה למדיניות הפיסקאלית הקיימתישימות והתאמה למדיניות הפיסקאלית הקיימתישימות והתאמה למדיניות הפיסקאלית הקיימת ....7777

זו מתחדדת לנוכח הצור� סוגיה השאלה אשר הוצגה בפני הוועדה אינה שאלה אקדמית בעיקרה, ו

לאפשר הסבה מהירה של המערכת הפיסקאלית הקיימת לזו המוצעת. על כ�, הוועדה שקלה ג�

היבט של יכולת האכיפה והגבייה וה� בשל ה� בהיבט שיקולי ישימות של המערכת המוצעת

למבנה התאגדות בענ! בישראל, קרי שותפויות, חברות וחברות זרות, ולרמת המעורבות ההתאמת

הרצויה של הממשלה בפעילות יזמית המבוצעת על ידי הסקטור הפרטי, קרי שיטה של רישיונות.

ב. מרכיבי המערכת הפיסקאלית המוצעתב. מרכיבי המערכת הפיסקאלית המוצעתב. מרכיבי המערכת הפיסקאלית המוצעתב. מרכיבי המערכת הפיסקאלית המוצעת

רות המערכת הפיסקאלית ולעקרונות המנחי� כפי שהוצגו לעיל, ובהתבסס על ניתוח� של בהתא� למט

הניסיו� המועט שנצבר בישראל בשנות סמ� מערכות פיסקאליות הקיימות במדינות שונות בעול� ועל

פעולתו של מאגר י� תטיס, החליטה הוועדה להמלי* על מערכת פיסקאלית משולבת. המערכת

שי הנפט והגז הטבעי מורכבת ממכלול של צעדי� אשר יחד יבטיחו את המש� המוצעת לענ! חיפו

פיתוח משק האנרגיה בישראל, על ידי מת� תמריצי� נאותי� להמש� חיפוש והפקה של שדות הנפט,

ראויה הולמת והווה תמורה יתו� העמדת היק! התקבול הממשלתי מהפקת הגז הטבעי על שיעור אשר

שר הועמד לרשות היזמי�. למדינה בגי� משאב הנפט א

המערכת המוצעת כוללת מספר רכיבי� עיקריי� אשר יפורטו בהרחבה בפרק זה:

השארת שיעור התמלוגי� הקיי� השארת שיעור התמלוגי� הקיי� השארת שיעור התמלוגי� הקיי� השארת שיעור התמלוגי� הקיי� •

ביטול ניכוי האזילהביטול ניכוי האזילהביטול ניכוי האזילהביטול ניכוי האזילה •

הנהגת היטל רווחי נפט וגז ייעודי פרוגרסיבי.הנהגת היטל רווחי נפט וגז ייעודי פרוגרסיבי.הנהגת היטל רווחי נפט וגז ייעודי פרוגרסיבי.הנהגת היטל רווחי נפט וגז ייעודי פרוגרסיבי. •

� של המדינה יביא, לדעת הוועדה, למיצוי מרבי של יעדי המערכת. חלק ,שילוב� של רכיבי� אלו

בממוצע, כתלות 70% 60% לכ 2735% 30% ממכירת משאב הטבע יעלה מכ רווחי�והציבור ב

מחירי הגז, גודל המאגרי� ורמת רווחיות�. שיעור המס וער� ,במספר רב של גורמי�, וביניה�

מרווח ממוצע הכולל מס דיבידנד ותשלו� מס של יחידי� המשקולל בהתא� להרכב השותפי� המאפיי� כיו� את הענ!. 27

.28% כיבי� אלו עומדת התמורה הממשלתית על כללא ר

54545454

התקבולי� ישתנו בהתא� לרמת ההכנסות במאגר ובהתא� ליחס בי� היק! ההכנסות לבי� היק!

תשלו� תקבולי� בהיק! קט� יותר למיזמי� בעלי רמת רווחיות ,שקעה המבוצעת. התוצאה היאהה

רביי�. למערכת המוצעת השפעה ינמוכה ומיצוי התמורה הממשלתית במאגרי� שבה� רווחי היתר מ

מועטה יחסית על החלטות ההשקעה של היזמי�, שכ� עיקר ההיטל יוטל על תקבולי� שמקור� ברווחי

החזר עלות ההשקעה. המערכת המוצעת מתאימה למכלול רחב של מצבי עול� והיא מגיבה יתר ולא ב

באופ� מבני לשינויי� במחיר או בהיק! הגז המשווק כמו ג� לצורכי השקעה משתני�. שיעורי ההיטל

המוצע הינ� הדרגתיי�, והלכה למעשה, בהשוואה למערכת המס הנוכחית על רכיביה השוני�, לא צפוי

מעותי בהיק! התשלומי� למדינה בשני� הראשונות להפעלתו של מאגר. הגידול בחלקה של שינוי מש

המדינה בהכנסות מצוי רובו במחצית השנייה לחיי המאגר, ועל כ� פגיעתו ביכולת החזר החוב וביסוס

המאגר היא נמוכה יחסית. המערכת המוצעת בחלקה משתלבת במארג הרגולטורי והפיסקאלי הקיי�,

יקוני חקיקה וכ� התאמות שונות. הוועדה נתנה לכ� את דעתה וקיימה שורה של דיוני� ע� ודורשת ת

גורמי המקצוע בתחו� על מנת לוודא את ישימות� של המלצותיה.

ואלו המלצות הוועדה:

תמלוגי�תמלוגי�תמלוגי�תמלוגי� ....1111

עד היו�, התמלוגי� היוו כלי פיסקאלי יחיד, במערכת הפיסקאלית בישראל, המבטא את בעלות

אוצרות הנפט. בניגוד למיסוי על רווחי�, התמלוגי� מבטיחי� למדינה תמורה מכל המדינה על

הפקה של משאבי הנפט. ההכנסות מתמלוגי�, המתקבלות מיד ע� תחילת ההפקה, קלות יותר

לחיזוי ולגבייה, עובדה המאפשרת תכנו� נכו� של הכנסות המדינה. שיעור� הנמו� יחסית של

לת ממכירת הגז והנפט, מאפשר פיתוח� של מאגרי גז ונפט אשר התמלוגי� ביחס להכנסה הכול

התשואה הכלכלית בגינ� היא גבולית. לעומת זאת, העלאת שיעור התמלוגי� באופ� חד, עשויה

שנראה כי העלאת שיעור התמלוגי� לפגוע בכדאיות ההשקעה בחלק מהמאגרי�, ועל כ�, על א!

ממליצה לעשותו. כאמור, הוועדה אינה גרי גז, בעבור שורה של מאבעל הצדק כלכלי צעד הינו

יתרונ� של התמלוגי� הוא באחידות הקיימת בה�, בפשטות הגבייה ובעיתויה, ובכ� ה� מהווי�

למעשה ר! תחתו� אחיד לתשלו� למדינה בגי� השימוש באוצרות הנפט. לפיכ� מוצע להותיר על

גז טבעי. רכיב התמלוגי�, בשיעורו כנו את שיעור התמלוגי� הנגבי� בישראל על אוצרות נפט ו

הנוכחי, מאז� את הסיכו� הכרו� בכ� שהמדינה לא תיהנה מתקבולי� הנובעי� מההיטל

הפרוגרסיבי, וכ� שני הרכיבי� יחד יוצרי� תמהיל פיסקאלי מאוז�. הוועדה סבורה כי יש להגדיר

י, זאת על מנת הגדרה ברורה באשר לאופ� הכרת הוצאות מפי הבאר ועד להגעה לחו! המקומ

ועל מנת למנוע פתח למניפולציות הנפט להבטיח כי תשלו� התמלוגי� יתבצע בהתא� לרוח חוק

עתידיות.

55555555

ביטול ניכוי האזילהביטול ניכוי האזילהביטול ניכוי האזילהביטול ניכוי האזילה ....2222

נטו של חברות העוסקת מההכנסות , מחריג חלק ניכרהניכויי�ניכוי האזילה, שמקורו בתקנות

בה מס מסוג זה אי� אח ורע בענפי משק בענ! הנפט מהצור� לשל� מס חברות או מס הכנסה. להט

הניתנת ויצאת מ� הכלל אחרי� בישראל. ניכוי האזילה מהווה הלכה למעשה הטבת מס היסטורית

לעוסקי� בענ! חיפושי הנפט והגז. לכאורה, כמו ניכוי פחת, אמור ניכוי האזילה לתת ביטוי

ו� שלא התבצע כל תשלו� עבור לאזילת המשאב במאגר, ועל כ� לירידה בשווי הנכס. אול�, מכיו

מדובר משכ� המשאב במאגר, והנכס שאוזל הוא בבעלות המדינה, אי� הצדקה לניכוי זה, ו

בתמיכה הניתנת לפעילות בענ! במתווה של הטבת מס.

כפי שתואר בפרק ג', כיו�, בשל הטבות המס ובעיקר� ניכוי האזילה, החברות העוסקות בענ!

מדינה, תחת הנחות סבירות, סכו� דומה לסכו� שהיו נדרשות לשל� הנפט והגז נדרשות לשל� ל

, תחת הנחות אלו, המדינה אינה זוכה כלומר אילו כלל לא היו מנצלות את משאביה הטבעיי�,

תה מוצאת הוועדה כי בפועל הטבות יבר�, ג� א� הי .שלה לתגמול בגי� בעלותה על אוצרות הנפט

מבטלות את התשלו� למדינה בגי� אוצרות הנפט, עדיי� דעתה המס, ובכלל זה ניכוי האזילה, אינ�

,� ניכוי היא כי יש לבטל את הטבת ניכוי האזילה הנעדרת, כאמור, כל היגיו� כלכלי. יתרה מכ

מס הכנסה המתירה ניכוי הוצאות הכרוכות תפקוד עקרונות את תוא�כניכוי רעיוני אינו זילהא

לה תונדרש אשר ,1956, שנקבעה בשנת היסטורית הבהוראבייצור הכנסה. מקורו של הניכוי

ת מס הכנסהודקבפ שתוקנו פיכ המהותיי� שינוייה� על, הנהוגי� מסה דיניל בהתא� התאמות

� לפיכ�, מוצע לבטל את ניכוי האזילה המהווה ניכוי עוד!.. השני� במהל

הגז והנפט. שיעורי הוועדה מוצאת לנכו� להמלי* על קביעת שיעורי פחת ייחודיי� לענ! חיפושי

מס אלו יתבססו על עקרונות כלכליי� ויגובשו לכלל הענ!. במסגרת זו המליצה הוועדה על בחינה

בדבר אופ� ההכרה בהוצאות פיתוח וחיפוש לתקנות הניכויי� 6 –ו 5, 4 תוקפ� של תקנותשל

דוח המסגרת . המלצות בדבר מערכת הפחת המוצעת לענ!, יינתנו בובדבר אופ� התרת הניכויי�

.של הוועדה הסופי

ופרוגרסיביופרוגרסיביופרוגרסיביופרוגרסיביהיטל רווחי נפט וגז ייעודי היטל רווחי נפט וגז ייעודי היטל רווחי נפט וגז ייעודי היטל רווחי נפט וגז ייעודי ....3333

מערכת פיסקאלית יעילה המשרתת באופ� מיטבי את היעדי� אשר הוצגו בתחילתו של פרק זה

ספק ,. ללא רכיב זה28חייבת להכיל רכיב של היטל הנגבה מהרנטה הכלכלית של אוצרות הטבע

נה בגי� הפקת משאבי הטבע מבלי לפגוע ביעילות הכלכלית א� נית� להבטיח תמורה מספקת למדי

�של הפעילות בענ!. הוועדה בחנה במסגרת דיוניה מספר מנגנוני� אשר מטרת� להביא לכ

שהמדינה תזכה לנתח ראוי מהרנטה הכלכלית. במסגרת זו נבחנו כלי� המבוססי� על רמת החזר

ראה הגדרה ודיו� בפרק א' 28

56565656

ימי� במדינות שונות בעול�. יתרונ� ) ומנגנוני חלוקת הכנסות הקיRORההשקעה של המאגר (

הוא בהתאמת� המרבית למאפייניו הכלכליי� של כל מאגר ומאגר. RORשל מנגנוני� מבוססי

ע� זאת, מנגנוני� אלו עשויי� לפגוע בתמריצי היז� ובשיקולי הפירמה באשר למבנה מימו�

שנשקלו המנגנוני� הפרויקט והיק! ההשקעות ועיתוי� ועל כ� הורחב בפרק ב' לדוח זה. לאחר

.פקטורR–השוני�, החליטה הוועדה על יישו� מנגנו� ממשפחת

מוחל ההיטל המוצע הוא היטל הנגבה בעיקרו מהרנטה הכלכלית של מאגרי נפט וגז, ועל כ� הוא

(בערכ� הנומינאלי) הוחזרו במלוא� וא! מעבר ובהקמה בפיתוחרק לאחר שההשקעות בחיפוש,

גל� את סיכוני היז� ואת הוצאות המימו� הנדרשות. בשל כ�, הלכה למעשה, לכ�, וזאת על מנת ל

היטל זה לא ייגבה בשני� הראשונות להפקת הנפט או הגז אלא רק לאחר מספר שני� שבה� תוחזר

עלות ההשקעה. שיעורו של ההיטל המוצע אינו אחיד. השיעור יהיה נמו� יחסית ע� תחילת גביית

לה רמת הרווחיות של הפרויקט. בזכות שיטה זו פרויקטי� בעלי ההיטל והוא יעלה ככל שתע

גבוהי� במיוחד, לא ישלמו את שיעור ההיטל המרבי ואולי א! לא ישלמו ושיעורי רווחיות שאינ

היטל כלל.

יתרונו העיקרי של המנגנו� המוצע טמו� בכ� שהוא יאפשר למדינה לקבל חזרה חלק מהרווחי�

משקיעי� גבוהה מאוד, מבלי לפגוע בתמרי* של יזמי� להשקיע של פרויקטי� שכדאיות� ל

מדובר בהיטל על רווחי� יות וכ�, ה בפרויקטי� שעשויי� להניב תשואה נמוכה יותר. כמו

בכדי נדרשתהגמישות הוהרי מתקיימת דרישת ששיעור� מותא� לרמת הרווחיות של הפרויקט,

אי� הכלכליי�, דוגמת שינויי מחירי� בשווקי שלא יידרשו שינויי� והתאמות בעקבות שינויי� בתנ

הגז וכיו"ב. ג� ליזמי� קיי� יתרו� בהיטל זה על פני שיטות אחרות, מכיוו� שהמדינה משתתפת

בסיכו� הפרויקט, מתו� כ� שהיא תולה את תקבוליה ברווחיות, ולכ� עלות המימו� לא אמורה

הכנסה ועל א! כי ההיטל הינו מרכיב בנוס!, כחריג להתרת הוצאות על פי פקודת מס להתייקר.

בחישוב ההכנסה הכנסה ומס חברות רכי מסוכהוצאה לצ ההיטל יוכר לאחר יצירת ההכנסה,

.החייבת

תיאור מנגנו� ההיטלתיאור מנגנו� ההיטלתיאור מנגנו� ההיטלתיאור מנגנו� ההיטל

להל� יפורטו המונחי� הנמצאי� בבסיס המודל:

בסיס הרווחי� שעליו יוטל ההיטל מדי שנה בשנה.בסיס הרווחי� שעליו יוטל ההיטל מדי שנה בשנה.בסיס הרווחי� שעליו יוטל ההיטל מדי שנה בשנה.בסיס הרווחי� שעליו יוטל ההיטל מדי שנה בשנה. בסיס ההיטל בסיס ההיטל בסיס ההיטל בסיס ההיטל •

הגדרת המדד הקובע את שיעורי ההיטל בהתבסס על היק! התשואה שהושגה הגדרת המדד הקובע את שיעורי ההיטל בהתבסס על היק! התשואה שהושגה הגדרת המדד הקובע את שיעורי ההיטל בהתבסס על היק! התשואה שהושגה הגדרת המדד הקובע את שיעורי ההיטל בהתבסס על היק! התשואה שהושגה מדד ההיטל מדד ההיטל מדד ההיטל מדד ההיטל •

על ההשקעה בפרויקט.על ההשקעה בפרויקט.על ההשקעה בפרויקט.על ההשקעה בפרויקט.

הגדרת שיעורי ההיטל השוני� המתאימי� לערכי� השוני� של מדד הגדרת שיעורי ההיטל השוני� המתאימי� לערכי� השוני� של מדד הגדרת שיעורי ההיטל השוני� המתאימי� לערכי� השוני� של מדד הגדרת שיעורי ההיטל השוני� המתאימי� לערכי� השוני� של מדד שיעורי ההיטל שיעורי ההיטל שיעורי ההיטל שיעורי ההיטל •

ההיטל.ההיטל.ההיטל.ההיטל.

הגדרת הפעילות שההיטל מוטל עליה.הגדרת הפעילות שההיטל מוטל עליה.הגדרת הפעילות שההיטל מוטל עליה.הגדרת הפעילות שההיטל מוטל עליה. גבולות ההיטל גבולות ההיטל גבולות ההיטל גבולות ההיטל •

57575757

בסיס ההיטלבסיס ההיטלבסיס ההיטלבסיס ההיטל ....3.13.13.13.1

בכל שנה. במודל זה, בסיס ההיטל משקלל בסיס ההיטל הוא הסכו� שממנו נגבה ההיטל

את ההכנסות לשנת המס בניכוי ההוצאות השוטפות והתמלוגי� לאותה השנה. בסיס

ההיטל מחושב על בסיס מזומ�, כלומר ייכללו הכנסות והוצאות שיש בגינ� תזרי� מזומני�

בשנה השוטפת בלבד, כ� שלצור� קביעתו ההשקעות מחושבות במלוא� לשנת ביצוע

יש לציי� כי לרשות המיסי� תהיה פחת. שקעה ואינ� מופחתות על פני שני� לפי שיעורי הה

הסמכות לבצע התאמות נדרשות על מנת למנוע עיוותי מס ומניפולציות בבסיס המזומ�.

מדד ההיטלמדד ההיטלמדד ההיטלמדד ההיטל .3.2

מדד ההיטל הוא המדד המניע את עליית שיעורי ההיטל בהתא� לגידול ברווחיות

29פקטור R ממשפחתיטל אוצרות הנפט הוא כאמור מדד הפרויקט. המדד הנבחר לה

המבטא את היחס בי� תזרי� ההכנסות המצטבר מ� הפרויקט מיו� תחילתו לבי� ההשקעות

אשר בוצעו בו, והכול על בסיס מזומ�. ביתר פירוט, המדד מבטא את היחס בי� ההכנסות

שלומי ההיטל המצטברות, בניכוי הוצאות שוטפות מצטברות, תמלוגי� מצטברי� ות

הפרויקט ובחיפוש, תו� מת� מקד� ובהקמת בשני� קודמות, ובי� ס� ההשקעות בפיתוח

סיכו� להוצאות החיפוש כפי שיפורט בהמש�. על כ� מדד זה קשור קשר הדוק לתקופת

פקטור: Rהחזר ההשקעה של היז�. להל� הנוסחה המדויקת של ה

III

Rtdevelopmenloration

t t

other

t

levyroyaltiesopexincome

+

−−−−=∑ ∑

−

5.1*

)(

exp

1

1

1

Rt tמדד ההיטל לתקופה =

income הכנסות=

opex הוצאות שוטפות=

royalties תמלוגי� =

levy היטל רווחי נפט וגז =

I lorationexp = הוצאות חיפוש

I tdevelopmen והקמה = הוצאות פיתוח

I other � ההפקה= השקעות במהל

29 R – קיצור למונחRatio – .יחס

58585858

, ישוקללו במונה מדד ההיטל. על מנת ההפקהשיבוצעו במהל� השקעות יש לציי� כי

, השקעות אלה פועלי�לעודד ביצוע השקעות שיגבירו את יעילות ההפקה ממאגרי�

יופחתו מבסיס ההיטל וממדד ההיטל מיד בשנת ביצוע ההשקעה, ולא ייפרסו על פני

נסה. לאור השני� לפי שיעורי פחת, כנהוג להתייחס להשקעה הונית בפקודת מס הכ

האמור, המכנה במדד ההיטל "יינעל", כלומר לא יהיה בר שינוי, לאחר ביצוע ההשקעות

. מנגנו� ה"נעילה" ומועדה ייקבעו ע"י רשות בחיפוש, פיתוח והקמההראשוניות הכרוכות

המסי�, בי� היתר בהתא� לנתוני� שיסופקו על ידי הממונה על חיפושי הנפט. לאחר

הוצאות וההשקעות הנוספת ישוקללו במונה של מדד ההיטל. מועד ה"נעילה", כל ה

לצור� הצגת המודל, נגדיר תחילה את ערכי הקצה של המדד:

R ) פקטור מינימאלי (פקטור מינימאלי (פקטור מינימאלי (פקטור מינימאליR-min(((( – הס! שמעבר לו �ער� המדד המינימאלי מהווה את ער

עולה שיעור ההיטל בהדרגה מוחל על הפרויקט היטל רווחי הנפט והגז. מעבר לער� זה

.R-max ל הגעת מדד ההיטלעד

R ) פקטור מקסימאלי (פקטור מקסימאלי (פקטור מקסימאלי (פקטור מקסימאליR-max(((( – הס! שמעבר �ער� המדד המקסימאלי מהווה את ער

לו מוחל על הפרויקט היטל רווחי הנפט והגז בשיעורו המרבי.

הצגה גרפית של ההיטל:הצגה גרפית של ההיטל:הצגה גרפית של ההיטל:הצגה גרפית של ההיטל:

59595959

שיעורי ההיטלשיעורי ההיטלשיעורי ההיטלשיעורי ההיטל ....3.33.33.33.3

על ההשקעה שיעור ההיטל המוצע אינו אחיד, אלא הוא משתנה המושפע מרמת ההחזר

בפרויקט, שמהווה אומד� לרמת רווחיות הפרויקט. ככל שהפרויקט רווחי יותר כ� שיעור

פקטור. R ההיטל עולה. שיעורי היטל רווחי הנפט והגז מונעי� באמצעות מדד ההיטל, ה

, ועולה R-min שיעור ההיטל, בערכו המינימאלי, מוטל על פרויקט ע� הגעת הפרויקט ל

. R-max פקטור עד לשיעורו המקסימאלי, ב R � עליית מדד הבאופ� ליניארי ע

קביעת הערכי�קביעת הערכי�קביעת הערכי�קביעת הערכי� ––––ערכי מדד ההיטל ושיעורי ההיטל ערכי מדד ההיטל ושיעורי ההיטל ערכי מדד ההיטל ושיעורי ההיטל ערכי מדד ההיטל ושיעורי ההיטל

, 1שיעורי ההיטל וערכי מדד ההיטל המתאימי� נקבעו לאור המטרות שהוגדרו בסעי!

ובכלל זה יצירת תנאי� פיסקאליי� שיאפשרו למשקיעי� להשיג תשואה נדרשת על

השקעותיה�.

R ) פקטור מינימאלי (פקטור מינימאלי (פקטור מינימאלי (פקטור מינימאליR-min((((

היטל רווחי הנפט והגז הוא היטל המוטל על הרווחי� המצטברי�, ועל כ� עליו לחול רק

� , וזאת על מנת להביא לידי כ1 השקעה. א� הער� המוצע במודל זה גבוה מ לאחר החזר

, הכרה נורמטיבית בעלויות המימו� וא! תשואה על שמלבד החזר השקעה, תהיה ליזמי�

ו� המושקע. כמו כ�, אחת ממטרות ההיטל היא ניטרליות בהחלטות השקעה. בראי הה

מטרה זו, הוועדה ביצעה מספר לא מבוטל של הרצות על מאגרי� ברמות רווחיות שונות,

ס! הכדאיות, סביבעל מנת לקבוע את ער� הס! להחלת ההיטל, כ� שפרויקטי� הנמצאי�

ההיטל (לחלופי�: תשואת� לאחר ההיטל לא ג� לאחר החלת ותכדאיסביב ס! היוותרו

שנקבע R-min בתנאי� כלכליי� סבירי�). ער� ה לתשואה הנדרשת בענ!תרד אל מתחת

. חשוב לציי� כי בשל מת� מקד� סיכו� להוצאות החיפוש המגביר את משקל� 1.5הוא

.1.5 האפקטיבי א! גבוה מ R-min פקטור, כפי שיורחב בהמש�, שיעור ה R בנוסחת ה

ער� זה יאפשר, על פני מרחב של מצבי� כלכליי� משתני�, השגת תשואה נדרשת על

. בעת קביעת ער� זה, הוועדה בחנה ערכי� מקבילי� במדינות שבה� מיישמי� את 30ההו�

פקטור מחושבת באופ� מעט שונה, א� -Rפקטור. אמנ� בכל מדינה נוסחת ה R מדד ה

נו בטווח הנכו� והוא משרת את המטרות בכל קנה מידה נוכחנו לדעת כי ער� זה הי

שהוגדרו לעיל.

מאת פרופ' פינדייק ג'ראה נספח 30

60606060

R ) פקטור מקסימאלי (פקטור מקסימאלי (פקטור מקסימאלי (פקטור מקסימאליR-max((((

על מנת להביא לידי כ� שההיטל בשיעוריו הגבוהי� יוחל רק לאחר השגת רווח מעל

הנורמאלי, כלומר שיעור תשואה מעל הדרוש על מנת להצדיק את ההשקעה, ומעבר לרווח

. 2.3של R-maxנקבע שיעור

עורי ההיטל עורי ההיטל עורי ההיטל עורי ההיטל שישישישי

היזמי� תמריצי� להמשי� שיעורי ההיטל נקבעו באופ� שלכל רמת רווחיות ייוותרו בידי

להשקיע בפיתוח המאגר ובהפקתו ג� לאחר השגת שיעורי תשואה גבוהי�. שיעור ההיטל

המקסימאלי נקבע כ� שמצד אחד המדינה תקבל תמורה הולמת ממאגרי� בעלי רמת

זמי� יזכו לנתח מהרנטה הכלכלית, וכל זאת מתו� הקפדה רווחיות גבוהה ומצד אחר הי

שיעורי שלא לחרוג משיעורי חלק המדינה הנמצאי� בטווח הסבירות המקובל בעול�.

אפשר . טווח זה מ60%ועד שיעור מקסימאלי של 20%ההיטל נעי� מער� מינימאלי של

עלייה הדרגתית בשיעורי המס.

ת המתארת את שיעורי ההיטל שנקבעו על ידי הוועדה:ת המתארת את שיעורי ההיטל שנקבעו על ידי הוועדה:ת המתארת את שיעורי ההיטל שנקבעו על ידי הוועדה:ת המתארת את שיעורי ההיטל שנקבעו על ידי הוועדה:להל� הצגה גראפילהל� הצגה גראפילהל� הצגה גראפילהל� הצגה גראפי

61616161

נוסחת ההיטל נוסחת ההיטל נוסחת ההיטל נוסחת ההיטל

לכל ער� הטבלה הבאה מתארת את נוסחת ההיטל. מהנוסחה נית� לגזור את שיעור ההיטל

של מדד ההיטל:

))))Hשיעור ההיטל (שיעור ההיטל (שיעור ההיטל (שיעור ההיטל ( פקטורפקטורפקטורפקטור Rער� מדד ער� מדד ער� מדד ער� מדד

R<1.5 H=0%

1.5<R<2.3 H=20% + (R – 1.5)/0.8 * 40%

R>2.3 H=60%

קביעת הפרמטרי� במודלקביעת הפרמטרי� במודלקביעת הפרמטרי� במודלקביעת הפרמטרי� במודלעקרונות עקרונות עקרונות עקרונות

במסגרת דיוניה בחנה הוועדה סוגיות רבות הקשורות באופ� חישוב� של הפרמטרי�

השוני� במודל. בי� היתר בחנה הוועדה בשיתו! אנשי המקצוע ברשות המסי� כיצד

להתמודד ע� רכיבי ההוצאה השוני� הקיימי� לאור� שנות פעילותו של מאגר גז, כיצד

גבולות היחידה הכלכלית שעליה מוטל ההיטל ועוד. לאחר שורה ארוכה של להגדיר את

דיוני� החליטה הוועדה על שורה של עקרונות מרכזיי� שעל פיה� יחושב המודל.

עקרונות אלו מוצגי� בפירוט, א� כי אי� בכ� כדי לטעו� כי יישומו המלא של המודל אינו

גרת הדו"ח הסופי של הוועדה ומרבית� דורש קביעות נוספות, חלק� ייתכ� שיינתנו במס

תיקבענה על ידי רשות המיסי� בהתא� לסמכויות הקיימות בידיה ממילא ואלו שיינתנו לה

בעתיד. ככל שיש פרמטר מרכזי, אחד או יותר, הדורש התאמות מיוחדות לצור� יישומו,

� .שמיעת עמדות הציבורחשוב שיוצג בהלי

הוצאות חיפוש הוצאות חיפוש הוצאות חיפוש הוצאות חיפוש

. ההיטל מוחל רק והקמהבפיתוח ל מדד ההיטל, מכיל השקעות בחיפוש, המכנה בנוסחה ש

. פקטור זה, מטרתו לאפשר ליזמי� השגת 1.5לאחר הגעה למדד היטל מינימאלי של

תשואה נדרשת על ההו� בהתא� לרמת הסיכו� המגולמת בפרויקט ולשק! החזר נורמטיבי

בה סיכוני� גבוהי� יותר מאשר בגי� הוצאות מימו�. ע� זאת, ההשקעה בחיפוש טומנת בחו

, זאת בשל ההסתברות לאי מציאת גז בשלב זה. לכ�, בשקלול ובהקמה השקעה בפיתוח

ההשקעות במכנה, מוצע להגביר את משקל הוצאות החיפוש על ידי הכפלת� במקד�

וצאות להגביל את ה . יחד ע� זאת, על מנת לא ליצור עיוותי�, מוצע1.5סיכו� בער� של

ורק להוצאות חיפוש ,מכנהבמס� ההוצאות 10% ל מוכפלות במקד� הסיכו�החיפוש ה

. שהתבצעו לפני הכרזה על תגלית מסחרית

הוצאות מימו� הוצאות מימו� הוצאות מימו� הוצאות מימו�

בשל הרצו� לא לעוות את שיקולי היזמי� בשאלת מימו� הפרויקט באמצעות הו� עצמי או

וא! מאפשר זר (חוב), ובשל העובדה כי ההיטל מוחל רק לאחר החזר ההשקעה הו�

62626262

, הוצאות 1.5פקטור התחלתי של R תשואה תקפה על ההשקעה, באמצעות שימוש ב

המימו� אינ� נכללות בחישוב בסיס ההיטל ובחישוב מדד ההיטל.

––––הוצאות פחת הוצאות פחת הוצאות פחת הוצאות פחת

ההשקעות מוכרות בבסיס ההיטל ובמדד ההיטל על בסיס מזומ� ולכ� הוצאות הפחת בגינ�

השקעה בבסיס ההיטל ובמדד ההיטל, שכ� כל לא יילקחו בחשבו� בשני� שלאחר ה

ההשקעה תותר במלואה בשנת התשלו� עבורה.

))))Ring-Fenceגבולות ההיטל (גבולות ההיטל (גבולות ההיטל (גבולות ההיטל ( ....3.43.43.43.4

ממס רווח מסוג מס חברות ומס הכנסה, ובאופ� חישובו היטל אוצרות הנפט שונה במהותו

מכיוו� שמטרתו גביית נתח מהרנטה הכלכלית הנובעת מכל מאגר בפני עצמו. לכ�,

שוב בסיס ההיטל ומדד ההיטל, לא נית� יהיה להסיט הכנסות ו/או הוצאות מפעילויות בחי

אחרות ואליה�, ובכלל זה פעילויות אחרות בתחו� הנפט, כגו� פיתוח מאגרי� אחרי�,

הוצאות חיפוש ברישיונות אחרי� וכדומה. הגבלה זו מקבלת משנה תוק! בשל העובדה

ל המס של נישו� בתחו� חיפושי הנפט בגי� שלאור יישו� ההיטל, חבות המס או נט

פעילותו בתחו�, תהיה שונה מחבותו בגי� פעילויות אחרות. יתרה מזאת, בשל

הפרוגרסיביות של ההיטל, חבות המס של הנישו� בגי� מאגר נפט אחד תהיה שונה

מחבותו בגי� מאגר נפט אחר.

י הממונה על חיפושי ההיטל יוטל על כל מאגר בנפרד בהתא� למת� שטר חזקה על יד

הנפט. כל פרויקט המוגדר תחת שטר חזקה מסוי� ייחשב כישות בת מיסוי לצור� חישוב

ההיטל ותוטל עליה חובת דיווח והגשת דו"חות כפי שייקבע על ידי מנהל רשות המסי�.

למנהל רשות המסי� יינתנו סמכויות לש� מניעת הסטת השקעות והוצאות בי� חזקות.

דד ההיטל ישקללו רק הוצאות והכנסות הנובעות מפיתוח מאגר התחו� בסיס ההיטל ומ

בשטר החזקה וממכירת הגז מהמאגר. יחד ע� זאת, על מנת להגביר את היעילות

בחיפושי�, כל הוצאות החיפוש הנובעות מהרישיו� שממנו נגזר שטר החזקה למאגר

כרו ג� ה� לצור� חישוב המפיק, על א! שחלק� לא הובילו באופ� ישיר לייצור ההכנסה, יו

מדד ההיטל ובסיס ההיטל למאגר זה, ג� א� מדובר בהוצאות בחיפושי� שנכשלו. במקרה

שברישיו� אחד תהיה יותר מתגלית אחת, ועל כ� הרישיו� יפוצל ליותר מחזקה אחת,

הוצאות החיפוש ישויכו לחזקות הרלוונטיות. במקרי קצה שבה� אופ� שיו� הקידוחי�

וני� גיאולוגיי� ואופי ההוצאות.י, רשות המסי� תכריע בנושא על בסיס נתמשמע אינו חד

63636363

לעניי� גבולות ההיטל והפעילות הכלכלית שעליו הוא יוחל, לא ייכללו השקעות במתקני

Downstream ובכלל זה השקעות במתקני ייצור חשמל, מתקני ,LNG או צינורות

הנפטרנטה הכלכלית הנובעת מאוצרות תכלית ההיטל היא לגבות נתח מתו� ה לייצוא גז.

פט, בלבד, ולכ� על רווחי� הנובעי� מפעילות נוספת בשרשרת הער� של הגז ושל הנ

כפועל יוצא. כמפורט לעיל, לא יוטל ההיטל

ג� ההשקעות בגי� הקמת מתקני� אלו וההוצאות הכרוכות בתפעול� לא יוכרו כניכוי

�או LNGפעילות ייצוא באמצעות מתקני בבסיס ההיטל ובחישוב מדד ההיטל. כשתיער

בכל אמצעי אחר, ייגבה ההיטל על ער� הגז ע� העברתו למתק� הייצוא, ומתק� זה לא

יהווה חלק מהפרויקט שעליו מוחל ההיטל. בידי רשות המסי� תהיה שמורה הזכות לקבוע

ו מחירי העברה לחישוב המחיר ביציאה מהמאגר אל מתק� הייצוא. מחירי� אלו ייקבע

בהתא� לרכיבי� הבאי�:

מחירי הגז בשוק המקומי בניכוי עלות הובלת� ממתק� הייצור לחו! המקומי •

מחירי שוק של גז טבעי בעול� •

מחיר הצל במאגר •

.Downstream תשואה מקובלת על מתקני ה •

כמו כ�, הוועדה מציעה לבחו� אמצעי� נוספי� לקביעת מחיר העברה והבטחת תשואה

על הגז המיוצא, לרבות זכות סירוב ראשונה לרכישת הגז על ידי המדינה ראויה למדינה

במחיר ההעברה המוצע על ידי בעל החזקה.

בי� צדדי� קשורי� (שותפי�) בי� צדדי� קשורי� (שותפי�) בי� צדדי� קשורי� (שותפי�) בי� צדדי� קשורי� (שותפי�) ותשלומי�ותשלומי�ותשלומי�ותשלומי� דמי ניהולדמי ניהולדמי ניהולדמי ניהול

המשולמות בי� שות! אחד לשות! אחר באותו פרויקט ינוטרלו לעניי� בגי� ניהול הוצאות

המשולמות ע"י השותפי� ל. לעניי� זה ג� הוצאות ניהולההיטל ומדד ההיט חישוב בסיס

) כדמי מפעיל לא יוכרו. השותפי� יבצעו התחשבנות ע� Operatorלמפעיל הפרויקט (

השותפי� ולא כתשלו� של הפרויקט. לעניי� זה רשות המיסי� תקבע את המפעיל ברמת

אופ� ההכרה בהוצאות התפעול.

דמי שימושדמי שימושדמי שימושדמי שימוש

יהוו חלק , שישולמו על ידי צדדי� שלישיי�,בגי� מתקני� משותפי�דמי שימוש הכנסות מ

ובמדד ההיטל.ממחזור ההכנסות לעניי� ההיטל ויחושבו בבסיס

הכנסות בגי� מכירת נכסי נפטהכנסות בגי� מכירת נכסי נפטהכנסות בגי� מכירת נכסי נפטהכנסות בגי� מכירת נכסי נפט

....ייחשבו כהכנסה בבסיס ובמדד ההיטלבמכירת נכסי פרויקט �שמקורהכנסות

64646464

הגדרות נוספות להיטל אוצרות הנפט הגדרות נוספות להיטל אוצרות הנפט הגדרות נוספות להיטל אוצרות הנפט הגדרות נוספות להיטל אוצרות הנפט ....3.53.53.53.5

ההיטל של פרויקטי� קיימי�ההיטל של פרויקטי� קיימי�ההיטל של פרויקטי� קיימי�ההיטל של פרויקטי� קיימי� חישוב מדדחישוב מדדחישוב מדדחישוב מדד ....3.5.13.5.13.5.13.5.1

דיווח על פעילות בגי� שני� אופ� ההוראות מעבר לעניי� תקבע שות המסי�ר

� חישוב הרקודמות של פרויקטי� קיימי�, לצוR –פקטור.

–––– הצמדה במדד ההיטלהצמדה במדד ההיטלהצמדה במדד ההיטלהצמדה במדד ההיטל ....3.5.23.5.23.5.23.5.2

ההכנסות וההוצאות ישוקללו במדד ההיטל במחירי� ריאליי�, בהתא� לסל

השני� בי� שקלל את פער המחירי� לאור�הצמדות שייקבע, זאת על מנת ל

ההוצאות וההכנסות לאור� חיי הפרויקט שיכול להיות עשרות שני�.

שילוב התמלוגי� וההיטלשילוב התמלוגי� וההיטלשילוב התמלוגי� וההיטלשילוב התמלוגי� וההיטל ––––התמהיל הפיסקאלי התמהיל הפיסקאלי התמהיל הפיסקאלי התמהיל הפיסקאלי . . . . 4444

שלהל� מתאר את המתא� בי� רמת הרווחיות, הנאמדת בהתא� ליחס בי� הכנסות מצטברות 1גר! מס'

בי� שיעור הגבייה מתו� הרווחי� של כל אחד מהכלי� הפיסקאליי�. נטו להיק! ההשקעה הנדרשת, ל

הגר! מציג באופ� ברור את הניגוד שבי� חוסר הפרוגרסיביות של התמלוגי� לבי� הפרוגרסיביות של

ההיטל. בעוד שהתמלוגי� מהווי� שיעור גדול מהרווחי� כאשר רמת הרווחיות נמוכה ושיעור� פוחת

ר ההיטל מהרווח גדל ע� הרווחיות. שימוש בכלי פרוגרסיבי בלבד, כפי , שיעוגדלהככל שהרווחיות

שבא לידי ביטוי בהיטל זה, אמנ� מקל על היזמי�, א� הוא מפחית את הכנסות המדינה בשני�

הראשונות. התמלוגי� בשיעור לא גבוה, מהווי� כלי מאז�, המבטיח הכנסה מינימאלית למדינה כבר ע�

תחילת ההפקה.

65656565

בחינת אפקטיביות המערכת המוצעתבחינת אפקטיביות המערכת המוצעתבחינת אפקטיביות המערכת המוצעתבחינת אפקטיביות המערכת המוצעת ''''גגגגחלק חלק חלק חלק

במסגרת עבודתה, בחנה הועדה את השפעת� של מכלול האמצעי� המוצעי� על ידה על ענ! חיפושי

הגז והנפט. הבחינה נעשתה במישורי� שוני� ובהתבססות ה� על כלי� כמותיי� וה� על ניתוחי�

כליי� המאפייני� משק זה, נתמקד כלכלי� איכותיי� של הכלי� המוצעי�. מבי� מכלול הפרמטרי� הכל

בהצגת השפעתה של המערכת המוצעת על שלושה פרמטריי� עיקריי�. הפרמטר הראשו� הינו שיעור

, פרמטר זה רלוונטי בעיקר מנקודת ראות הממשלה. Government take תקבולי הממשלה מהרווח

פרמטר זה הינו מרכזי מנקודת הפרמטר השני אליו נתייחס הינו שיעור התשואה הפנימי של הפרויקט.

ראות המשקיע והוא מהווה אינדיקציה לכדאיות ההשקעה ולרווח אותו יזקפו המשקיעי�,. על כ�,

חשיבותו הינה בהינת� מאפייניו הספציפיי� של כל מאגר ומאגר. הפרמטר השלישי שייבח� הינו תזרי�

נותיו הראשונות של הפרויקט, בה� ההכנסות שמייצר הפרויקט. פרמטר זה הינו בעל חשיבות יתרה בש

התזרי� משמש להחזר מימו� החוב. פרמטר זה הינו רלוונטי מנקודת ראות המשקיע והגורמי� הממני�

וזאת בהינת� מאפייניו של כל מאגר ומאגר. הועדה בחנה את מסקנותיה לאור תרחישי� שוני� לגבי

הנחות שונות באשר למערכת המיסוי.. על מחיר הגז, היק! המאגרי�, הרכבי העלויות, מבנה הבעלות ו

3מנת להמחיש בצורה פשוטה ובהירה את התנהגות הפרמטרי� הכלכלי�, יוצגו בדוח זה הדמיות

מאגרי�. השונות בי� מאגרי� אלו באה לידי ביטוי בעיקר בהיקפ�. בכל שלושת המאגרי� הונחו מחירי

והניתוח יוצג בהינת� מבנה בעלות המבוסס גז המאפייני�, לדעת הוועדה, את רמת המחירי� הקיימת

ואיל�. כאמור, תרחישי� אלו מהווי� 2016על אחזקה של חברות ובהינת� שיעורי המס שיחולו משנת

דוגמאות בלבד מתו� תרחישי� רבי� אות� בחנה הועדה.

השפעה על חלקה של המדינה ברווחי�:השפעה על חלקה של המדינה ברווחי�:השפעה על חלקה של המדינה ברווחי�:השפעה על חלקה של המדינה ברווחי�:

כתלות ברמת הרווחיות של Government take הגר! הבא מציג את השפעות המערכת המוצעת על ה

הפרויקט. על גבי הציר האופקי מופיע היחס בי� רמת ההכנסות בפרויקט לבי� גובה ההשקעה, יחס זה

.GTמהווה אינדיקציה לרמת רווחיות הפרויקט. על הציר האנכי מופיע שיעור ה

66666666

כפונקציה של היחס בי� ההכנסות לעלויות של Government take כאמור, הדוגמה מציגה את ה

הפרויקט. כפי שנוכחנו זה מכבר, המערכת הנוכחית היא רגרסיבית: ככל שס� ההכנסות גבוה יותר

ביחס לס� העלויות, היינו, ככל שהרווחי� גדולי� יותר, חלקה של המדינה ברווחי� הללו יורד. ג�

Government שארת רגרסיבית. ביטול ניכוי האזילה מגדיל את הלאחר ביטול ניכוי האזילה המערכת נ

take ג� לאחר ביטולו נשאר חלקה של המדינה 8% 6 במעט: תוספת של כ �בפרויקט רווחיי�, א

כמחצית מהממוצע העולמי. היטל רווחי היתר מעלה בצורה משמעותית את ה קרוב לשליש

Government take ויות, המהווה אומד לרמת הרווח, הינו גבוה. במקרי� בה� יחס ההכנסות/על

לעומת זאת במקרי� בה� רמת הרווחיות נמוכה יחסית, מצטמצ� פער זה באופ� משמעותי. בפרויקטי�

, הפער בי� המערכת המוצעת לזו הקיימת נעל� כמעט 1 בה� יחס הכנסות/עלויות הינו גבוה מעט מ

היטל מנטרלת את הרגרסיביות הטמונה בתמלוגי� לחלוטי�. הלכה למעשה, הפרוגרסיביות הגלומה ב

דווקא בפרויקטי� הרווחיי� יותר. תחת המערכת הפיסקאלית GTובכ� מונעת את צניחת שיעור ה

במגוו� רחב של מאגרי� ונמצא בסביבה 60-70%על Government take המוצעת יעמוד שיעור ה

.31דניאל ג'ונסטו�של הממוצע העולמי ושל קבוצת ההשוואה המוצגת בדוח של

ראה נספח ב' לדו"ח זה 31

67676767

השפעה על כדאיות ההשקעה ועל התשואה המושגת: השפעה על כדאיות ההשקעה ועל התשואה המושגת: השפעה על כדאיות ההשקעה ועל התשואה המושגת: השפעה על כדאיות ההשקעה ועל התשואה המושגת:

יתרונו של היטל פרוגרסיבי המבוסס על רווחי� הינו בכ� שהוא מאפשר למדינה לגבות חלק משמעותי

מהרנטה הכלכלית של פרויקטי� רווחיי�, זאת מבלי להשפיע באופ� משמעותי על הכדאיות הכלכלית

ות� פחותה. של פרויקטי� שרווחי

BCM 250 נדגי� תכונה זו תו� בחינת השפעתו של המודל על שני מאגרי�: מאגר גדול בהיק! של כ

מיליארד דולר) הינה גבוהה 2.2 שההשקעה הראשונית בו (כ BCM 35 ומאגר קט� בהיק! של כ

תטיס, א� בפרויקט י� Bיחסית להיקפו. המאגר הקט� הינו בסדר גודל הדומה לזה של מאגר מארי

עלות הקמתו גדולה פי כמה ועל כ� רמת הרווחיות בו נמוכה יותר. ההנחות העומדות בבסיס ההדמיה

, 32ותוצאותיה העיקריות מצויות בנספח ד' לדוח זה

BCM 250250250250 (רווחי)(רווחי)(רווחי)(רווחי) מאגר גדולמאגר גדולמאגר גדולמאגר גדול

סות גבוה ובעל שיעורי רווחיות גבוהי�. התשואה ) הינו מאגר בעל היק! הכנBCM 250(מאגר זה

. מערכת המיסוי הקיימת מביאה את תשואת הפרויקט 24% הפנימית המתקבלת לפני מס עומדת על כ

. מאגר זה ממחיש 16.5% . הפעלת המערכת המוצעת כולה, תוריד את תשואת הפרויקט לכ21% לכ

גבוהה, הדבר בא לידי ביטוי בהשפעה את השפעת המערכת במאגרי� בה� קיימת רמת רווחיות

המצטברת של המערכת המוצעת על תשואת הפרויקט. המערכת המוצעת הכפילה את נטל המס על

הינו 16.5% מאגר זה ביחס לנטל המס הקיי� במערכת המיסוי הנוכחית. שיעור התשואה המתקבל

שיעור תשואה גבוה דיו על מנת לתמר* השקעה במאגר זה.

32 הדמיות של מאגרי� לדוגמא –ראה נספח ד'

68686868

BCM 35353535––––ווחי) ווחי) ווחי) ווחי) ררררקט� (פחות קט� (פחות קט� (פחות קט� (פחות מאגר מאגר מאגר מאגר

של פרויקט זה אינו גבוה ביחס לנדרש כדי לפצות על הסיכו� )IRR כאמור, שיעור התשואה הפנימי (ה

בענ!. ככזה, השפעתו של היטל רווחי היתר על תשואת הפרויקט הינה נמוכה ועומדת על כחצי אחוז

של ההיטל וביטול ניכוי האזילה אינה בשיעור התשואה הפנימי של הפרויקט. ג� השפעת� המצטברת

בתשואה. שינוי זה נמו� ביחס להשפעת רכיבי המיסוי הקיימי� במערכת 1.1% גדולה ועומדת על כ

הפיסקאלית הנוכחית. כפי שנית� לראות התמלוגי� ותשלו� מס חברות במערכת הפיסקאלית הנוכחית

). המשמעות 11.5% ל 14.5% � (מאחוזי 3 מפחיתי� את שיעור התשואה הפנימי של הפרויקט ב

הינה כי תוספת המיסוי המשולמת על ידי פרויקט זה הינה קטנה יחסית להיק! המס על הפרויקט

במערכת הנוכחית. לא מ� הנמנע כי במאגרי� רווחי� פחות, אשר קיי� ספק באשר לכדאיות ההשקעה

הינו רק פ� אחד של בה�, השפעת המערכת המוצעת תהיה מצומצמת עוד יותר. תיאור זה

דיפרנציאליות המערכת המוצעת שכ� זו באה לידי ביטוי ג� באופ� השפעתה על תזרי� המזומני�.

השפעה על תזרי� המזומני� ושיעור התשואה:השפעה על תזרי� המזומני� ושיעור התשואה:השפעה על תזרי� המזומני� ושיעור התשואה:השפעה על תזרי� המזומני� ושיעור התשואה:

שלושה פרויקטי� על תזרי� המזומני� המצטבר של של המערכת המוצעת נציג את השפעתה

רי� הכלכליי� העיקריי�. למותר לציי�, כי קיימי� מצבי מטיפוסי� שוני� תו� הצגת והמחשת הפרמט

עול� רבי� ועשרות רבות של מאגרי� טיפוסיי�. בחרנו להציג שלושה מאגרי� אשר נמצאי� בטווח

הקיי� בתגליות שנמצאו אל מול חופי ישראל. במסגרת פרק זה תוצגנה עיקרי המסקנות ואילו תיאור�

והמחשות גרפיות, מצויות בנספח ד' לדוח זה. המלא של ההדמיות לרבות הנחות הבסיס

69696969

עיקרי התוצאותעיקרי התוצאותעיקרי התוצאותעיקרי התוצאות

הראשונית כאמור מאגר זה הינו בעל רמת רווחיות נמוכה הנובעת מההשקעה BCM 35353535מאגר קט� מאגר קט� מאגר קט� מאגר קט�

זאת ביחס להיק! הגז המצוי במאגר ,7מיליארד 8 הגדולה בפיתוח והקמת המאגר, העומדת על כ

אשר בהקמתו הושקע כרבע מהסכו� האמור). השנה הראשונה בה ייגבה הדומה לזה הקיי� בי� תטיס (

שנות הפקה כוללת. בעת 14לתחילת ההפקה במאגר, זאת מתו� 11 היטל רווחי נפט וגז הינה השנה ה

), תשואה הנמצאת בטווח 8.9%בקירוב ( 9%כניסת ההיטל לפעולה תעמוד תשואת הפרויקט על

בלבד 30% שיעור ההיטל המרבי שייגבה במאגר זה יעמוד על כ התשואה המינימאלית הנדרשת בענ!.

, תשואה הנמוכה ב10.4%וא! זאת למש� תקופה קצרה. התשואה הכוללת על הפרויקט תעמוד על

מזו המתקבלת במערכת הקיימת. תשואה זו נמצאת ג� היא בטווח התשואה המינימאלית 1.1%

שנות הפקה. השפעה זו הינה מצומצמת 4 לאחר כ הנדרשת בענ!. לראשונה מושפע תזרי� הפרויקט

ביחס למחזור ונגרמת בשל ביטול ניכוי האזילה בלבד.

מאגר זה הינו מאגר בעל רמת רווחיות בינונית הנובעת מהיק! גז העומד על BCM 100100100100מאגר בינוני מאגר בינוני מאגר בינוני מאגר בינוני

BCM 100 סכו� הדומה 7,מיליארד 11.7 ועלויות הקמה ופיתוח ראשוניות גבוהות המגיעות לכ

ויותר). לראשונה ייגבה היטל 2בתמר (בו היק! הגז הנית� להפקה גבוה פי להיק! ההשקעות הצפוי

, תשואה 9.2%שנות הפקה, כאשר תשואת הפרויקט תעמוד על 10 רווחי גז ונפט במאגר זה לאחר כ

שנות 18חר הנמצאת בטווח התשואה המינימאלית הנדרשת בענ!. ההיטל יגיע לשיעורו המרבי לא

�שנות חיי המאגר, ועל כ� ייגבה בשיעור זה לאור� תקופה קצרה יחסית. המערכת 22הפקה , מתו

. השפעת המערכת 13.3% ל 16.6% המוצעת תוריד את שיעור התשואה הפנימי של הפרויקט מ

שנות 4 המוצעת על תזרי� המזומני� של הפרויקט קוד� לגביית ההיטל, הינה מועטה וזו תחל לאחר כ

הפקה בשל ביטול ניכוי האזילה.

מאגר זה הינו מאגר בעל פוטנציאל רווחיות גבוה. היק! ההשקעה בו ג� הוא BCM 250250250250 מאגר גדול מאגר גדול מאגר גדול מאגר גדול

מזה הקיי� במאגר הבינוני. במאגר זה 2.5א� היק! הגז בר ההפקה גדול פי 7, מיליארד 11.7עומד על

. 10% � החלת ההיטל תעמוד תשואת הפרויקט על כשנות הפקה. ע 9 תחל גביית ההיטל לאחר כ

שנות הפקה וייגבה בשיעור זה לאור� תקופה ארוכה יחסית 13ההיטל יגיע להיקפו המרבי כבר לאחר

שנה מיו� תחילת ההפקה. שיעור תשואת הפרויקט ע� הגעת גובה 32עד לתו� חיי הפרויקט כעבור

בהינת� המערכת הקיימת, 20.4%קט העומדת על . תשואת הפרוי13%ההיטל לשיעורו המרבי הינו

. השפעת של זו על תזרי� הפרויקט בשנותיו 16.6% תופחת ע� הפעלת המערכת המוצעת לכ

שנות הפקה וזאת בשל ביטול ניכוי 4 הראשונות מצומצמת ג� במאגר זה, נגרמת לראשונה לאחר כ

האזילה.

המוצעת. ככלל, השפעת המערכת על שלוש הדוגמאות ממחישות את המגמה הקיימת במערכת

המאגרי� בשנותיה� הראשונות הינה מצומצמת. מועד כניסת ההיטל להפעלה נדחה ככל שרמת

70707070

רווחיות המאגר קטנה יותר. בעת כניסת ההיטל לפעולה, התשואה הקיימת הינה בסביבת התשואה

י רמת רווחיות נמוכה המינימאלית הנדרשת בענ!. ההיטל אינו מגיע לשיעורו המרבי במאגרי� בעל

ונגבה בשיעורו זה לאור� מספר רב של שני� במאגרי� בעלי רמת רווחיות גבוהה בלבד. השפעת

המערכת המוצעת על תשואת הפרויקטי� גדלה ככל שרמת הרווחיות של הפרויקטי� גדלה א! היא.

71717171

פרק ה'פרק ה'פרק ה'פרק ה' המאגרי� הקיימי�המאגרי� הקיימי�המאגרי� הקיימי�המאגרי� הקיימי�

גילויי הגז האחרוני� מול חופי ישראל. מינויה של הוועדה לא נעשה בחלל ריק, אלא על רקע

ההתייחסות לגילויי� אלו ולהשפעת המערכת הפיסקאלית המוצעת עליה� היא בלב עבודת הוועדה,

ועל כ� במסגרת דיוני הוועדה נערכו ניתוחי� מקיפי� ג� בשאלת אופ�, מועד וטווח החלת המערכת

הפיסקאלית החדשה.

מודל המוצע על המאגרי� הקיימי�, תו� דיו� בפרמטרי� בפרק זה נתייחס להשלכות של החלת ה

הכלכליי� העיקריי� מנקדות ראות� של היזמי�, הממשלה והמשק כולו. הדיו� בשאלת החלת המערכת

המוצעת על המאגרי� הקיימי� ייער� בראש ובראשונה במישור העקרוני והכלכלי, והוא יתייחס

מעות של אי החלתו על הכנסות הממשלה ועל משק למשמעות הצפויה של החלה זו על היזמי� ולמש

הגז. הוועדה לקחה לתשומת לבה את החומר שהוצג לה על ידי הציבור ועל ידי חברות הפועלות בענ!,

במסגרת פנייתה לקבלת התייחסות לנושא שנעשתה במהל� חודש אוגוסט. הוועדה מודעת היטב

לות משפטיות. משמעות� של אלו נידונה לעובדה כי פרט לדיו� הכלכלי, מעלה סוגיה זו א! שא

, על 33בהרחבה במסגרת דיוני הוועדה ומוצאת את מקומה בחוות הדעת המשפטית המצורפת לדו"ח זה

כ� הדיו� המשפטי נפקד בעיקרו מפרק זה.

כפי שהוצג בפרק א', מרבית שטח המד! היבשתי כבר חולק וניתנו בו היתרי חיפוש מוקד�, רישיונות

שר למרבית המאגרי� הפוטנציאליי�, לא קיי� מידע מוצק על נתוניה� הגיאולוגיי� וחזקות. בא

והכלכליי�, שכ� הלי� החיפוש בה� טר� הושל� ועל כ� טר� הוכרזו כתגליות מסחריות. במסגרת

ויערכו בשני� הבאות תהליכי חיפוש הכוללי� סקרי� סיסמיי� וקידוחי נות, נערכי� שורה של רישיו

יה החלו בו בחודש הקשר זה נית� לציי� את מאגר "לווית�" אשר קידוחי האקספלורצאקספלורציה. ב

פרט לאמור קיימי� בישראל שלושה מאגרי גז עיקריי� אשר הוכרזו זה מכבר כתגליות שעבר.

מסחריות:

פרויקט י� תטיס המבוסס על שני מאגרי�: מאגר מארי בי שבו החלה הפקה מסחרית בשנת •

. ומאגר נועה BCM 17 ל גז בר הפקה ועד עתה הופקו כש BCM 30 . המאגר מכיל כ2004

.BCM 6 נמצא בסמו� לו והיקפו עומד על כאשר

, מתוכ� BCM 370 המאגר הוא בהיק! של כ 2,009הוכרז כתגלית בתחילת שנת –מאגר תמר •

ערב הקידוח ההערכה . במאגר בוצעו עד כה שני קידוחי�.34ברי הפקה BCM 240 לפחות כ

הקידוח הראשו� .BCM 107 למציאת גז בהיק! של כ 35% תה כי ישנה הסתברות של כהיי

. עלות הקידוח הסתכמה 2009שמטרתו לוודא את הימצאותו של הגז במאגר החל בנובמבר

ראה נספח א' לדו"ח 33 מנפח הגז הוא בר הפקה. 65%אנרג'י, לפיה כ� על פי הערכה הנוכחית של המפעילה נובל 34

72727272

הקידוח הראשו� הוכיחו כי מדובר בתגלית מסחרית מיליו� דולר. לאחר שתוצאות 150 כב

ת דומה, במטרה לאסו! מידע נוס! על תכונותיו של משמעותית, התבצע קידוח נוס!, בעלו

המאגר לקראת הכנת תכנית הפיתוח.

גז בר הפקה. BCM 15 . המאגר הוא בהיק! של כ2009הוכרז כתגלית בשנת מאגר דלית •

ובעקבות ממצאיו הוכרז המאגר כתגלית יה בודדבמאגר זה בוצע עד עתה קידוח אקספולרצ

�. יש לציי� כי להבנת הוועדה קיימת אי בהירות באשר למועד מסחרית וניתנה חזקה למשקיעי

ולאופ� פיתוח מאגר זה במסגרת החזקה האמורה.

כאמור, הוועדה בחנה את שאלת החלת המערכת המוצעת על זכויות הנפט הקיימות. במישור העקרוני

ידי וענקו על והכלכלי אי� הוועדה רואה מקו� להחריג מתחולת המערכת המוצעת זכויות נפט אשר ה

ראשית, נציי� כי אי� בעצ� הכללת סיבות העיקריות אשר יפורטו להל�.מההמדינה זה מכבר וזאת

מאגרי� אלו במערכת הפיסקאלית החדשה כדי לחייב� בתשלומי� בעבור הכנסות עבר. לפיכ�, הדיו�

ת הצפויות בשאלת הכללתו של מאגר י� תטיס במערכת המוצעת, מתייחס א� ורק להכנסות העתידיו

ואיל� ואי� לו דבר ע� ההכנסות אשר נתקבלו מפעילות מאגר זה 2011להתקבל ממאגר זה בשני�

בשני� עברו.

כפי שהוצג בפרק א', במרבית שטח המי� הכלכליי� של ישראל כמו ג� בשטח היבשתי הרלוונטי כבר

שוני�, ופרט למאגר מארי בי, הוענקו זכויות נפט. במסגרת זכויות אלו א! בוצעו השקעות בסדרי גודל

,�זכויות החרגתהיות וכמעט ולא נותרו זכויות נפט פנויות, מהוות אלו בעיקר� הוצאות חיפוש. לפיכ

בעשרות השני� הקרובות.בחלוקת ההכנסות בענ! הנפט שניתנו לא תוביל כלל לשינוי

ק את י� בה כדי להצדיעצ� העובדה כי משקיעי� השקיעו במסגרת הזכויות השונות סכומי כס!, א

. יתרה מכ�, פרט למאגר מארי בי שלגביו נרחיב בהמש�, הוצאות אלו אינ� קיבוע המערכת הפיסקאלית

משמעותיות ביחס לעלות ההשקעה הכוללת הנדרשת על מנת לפתח את המאגרי� לכדי הפקה. עלויות

שא� לא כ� הרי ממילא לא אלו ה� כאי� וכאפס בהשוואה לער� הגז הטמו� בה�, ככל שיימצא בה� גז,

יחול עליה� כל היטל. כפי שהוסבר בהרחבה בפרק ד', אופ� חישוב מדד ההיטל לוקח בחשבו� את

הוצאות החיפוש וא! מעניק לה� משקל יתר בשל הסיכוני� הגבוהי� יותר הכרוכי� בהשקעות אלו

לעומת השקעות הפיתוח.

ערכת המוצעת את מאגר תמר. הוועדה בחנה את קיי� מקו� להחריג מהמ לטענה על פיההוועדה ערה

כי אי� מקו� להחרגת המאגר. הועדה סבורה כי אי� בהמלצותיה כדי לפגוע הנושא בקפידה ומצאה

ביכולת פיתוח המאגר במועד ובאופ� הנדרש. כאמור, במסגרת שמיעת הערות הציבור לטיוטת

, במאגר זה מכבר . כפי שהוצגלעיונה ו בקפידה, ככל שאלו יובאומסקנותיה, תבח� הועדה טענות אל

תמר הושקעו אמנ� סכומי כס! גדולי� בהשוואה לאלו שהושקעו בזכויות האחרות, א� אלו אינ�

מעלות ההשקעה הכוללת כפי שהוצגה על ידי המשקיעי�. אמנ� נתוני� פיננסי� 10%מגיעי� א! לכדי

73737373

רי� הכלכליי� ה� בחזקת נעלמי�, א� מלאי� באשר למאגר זה לא הועברו לידנו וממילא חלק מהפרמט

ש"ח בערכי� מיליארד 130 מעל פי המידע שבידינו, נית� לאמוד את ער� הגז המצוי במאגר בלמעלה

שוטפי�. ער� זה גבוה עשרות מוני� מהיק! ההשקעה שבוצעה עד כה. יתרה מכ�, לפי היק! ההשקעה

מיליארד ש"ח 4 כהשקעה ראשונית וכמיליארד ש"ח 11 המאגר, אשר נאמד בכ לצור� הקמתהצפוי

השקעות נוספות לאור� חיי המאגר, היק! ההכנסות הצפוי מהמאגר יניב ליזמי� רווח ניכר. א! שאי�

מוצגות בנספחבנתוני� המצויי� בידינו כדי לקבוע את היקפ� המדויק של הרווחי�, יש בהדמיות אשר

על רווחי� הצדק לוותר לדעת חברי הוועדה, אי�ד' בדו"ח זה כדי לשפו� אור על היקפ� הפוטנציאלי.

בהיק! כה משמעותי בלי שנמצא לכ� הכרח כלכלי, משפטי או אחר. העובדה כי בעת כתיבת שורות

אלו מאגר תמר הוא מקור הגז הטבעי היחיד העומד ברמת וודאות גבוהה, לשימוש המשק הישראלי

ציבור כולו. זאת בשל יחידותו יהנה החיו רוומבשני� הקרובות, רק ממחישה את הצור� לוודא כי

ובעיקר בשל העובדה כי בהיעדר תנאי תחרות, צפויה הרנטה הכלכלית כולה להתגלגל לידי המשקיעי�.

על א! שדי בסיבות אלו כדי להכריע את הכ! לטובת החלת המערכת הפיסקאלית על מאגר זה, אנו

שינוי במערכת הפיסקאלית עשוי להוביל את ג� לטענות שנשמעו ושלפיה� ה התייחסמוצאי� לנכו� ל

היזמי� להחלטה שלא להמשי� בפיתוח המאגר.

הוועדה רואה חשיבות גדולה בהמש� פיתוחו של המאגר בהקד� האפשרי, וזאת בראש ובראשונה על

אינטרס חיוני זה עמד כנר לרגלי הוועדה, ועל כ� היא בחנה את מנת לספק את צורכי המשק הישראלי.

המוצע לפני ולפני� על מנת שתנוח דעתה כי אי� בו כדי לפגוע בכדאיות פיתוח� של מאגרי גז ההסדר

בכלל ושל מאגר זה בפרט. לש� כ� ערכה הוועדה בחינה מקיפה של הסוגיה מתו� הנחות ותנאי שוק

שוני�, ולאורה הגיעה למסקנה כי בטענות אלו אי� ממש. ראשית, נתייחס לכ� שבשל היות ההיטל

צע היטל רווחי יתר, מהגדרתו הוא יפעל רק לאחר שישיגו המשקיעי� תשואה נדרשת על השקעת�. המו

מהיק! ההשקעה, מביא לכ� 150%תנאי המינימו� שנקבע על ידי הוועדה להפעלת ההיטל העומד על

ישיא תשואה נדרשת למשקיעי� טר� ו� גבוהות יחסית, מאגר דוגמת תמרשג� במקרה של הוצאות מימ

ההיטל. ג� לאחר תחילת תשלו� ההיטל, ייוותר חלק ניכר מרווחי המאגר בידי המשקיעי�, שכ� הטלת

מיליארד ש"ח 8 גובה ההיטל יעלה בהדרגה ורק לאחר שיצברו המשקיעי� הכנסות נטו בהיק! של כ

נוספי�, יגיע ההיטל לשיעורו המרבי. ג� אז תמשי� להצטבר בידי המשקיעי� רנטה על השקעת�, וזאת

צד העברת תקבולי� נכבדת לידי הציבור.ל

ההחלטה בא� להשקיע היו עומדי� בפני על ידי המשקיעי� היא שאילו טענה נוספת שאפשר ותועלה

כי אז היו ובהינת� המידע באשר להיק! המאגר,בפרויקט בהינת� התנאי� הפיסקאלי� המוצעי�

ואי� בה כדי להכריע בשאלת החלת בוחרי� שלא לבצע השקעה זו. שאלה זו היא היפוטתית בעיקרה

ההיטל על מאגר תמר מהסיבות שפורטו לעיל, על א! האמור ועל א! העובדה שדעת חברי הוועדה

בנושא ההחלה נחה ג� ללא התייחסות לנושא זה, ניתחנו את הסוגיה, ובעקבות ניתוח זה אנו סבורי� כי

ה על ההשקעה בקידוח החיפוש במאגר . בעת קבלת ההחלטאינה סבירה א! מ� הפ� הכלכלי טענה זו

למציאת מאגר גז בר 35%תמר, תמונת העול� אשר עמדה בפני המשקיעי� הייתה של הסתברות בת

74747474

35 107 הפקה בהיק! של כBCM ,כאמור, לאור צפייה זו החליטו המשקיעי� על ביצוע קידוח החיפוש .

זו. נתבונ� אפוא מה היו הציפיות ובעקבותיו התברר כי היק! המאגר גדול פי שניי� ויותר מהערכה

לרווח של המשקיעי� על פי תמונת עול� זו בהשוואה לרווח שהיו עשויי� להשיג ממאגר תמר

ד' לדו"ח מוצג תזרי� מזומני� של מאגר נספחבמאפייניו הנוכחי� ובמערכת הפיסקאלית המוצעת. ב

מאגר גדול, הדומה בסדר מוצג לצידו. ציפו המשקיעי� למצואאותו בינוני, הדומה בסדר הגודל למאגר

הגודל למאגר תמר. מהשוואה בי� תשואת היזמי� על מאגר בינוני במערכת הפיסקאלית הקיימת, לבי�

תשואת� על מאגר גדול במערכת הפיסקאלית המוצעת, אנו למדי� כי תשואת� של המשקיעי� על

וני במערכת הפיסקאלית הקיימת. המאגר הגדול במערכת המוצעת אינה נופלת מתשואת� על מאגר בינ

�זאת ועוד, ג� שיעורי מס החברות הקיימי� במשק והמתווה שעליו החליטה הממשלה להמש

הפחתת�, מהווי� הטבה ביחס לתמונת העול� אשר המשקיעי� ראו לנגד עיניה� ע� קבלת ההחלטה

ה בפרק ד' והיא כי על פעילות� במאגר תמר. טענות אלו מצטברות לטענה הכללית אשר נותחה בהרחב

על שיקולי ההשקעה של יזמי� בענ! זה. ניכרת השפעה בעלת המערכת המוצעת, ככלל, אינה

מאגר נוס! אשר הוכרז כתגלית מסחרית הוא מאגר דלית. כפי שצוי�, קיימת אי בהירות באשר לאופ�

ב השקעה גבוהה פיתוח מאגר זה. על פי הערכות שהוצגו בפני הוועדה, פיתוחו של מאגר זה מחיי

יחסית להיק! הגז המצוי בו. ייתכ� שמנקודת ראות� של המשקיעי� קיי� ספק באשר לכדאיות פיתוח

המאגר מסיבות שונות ובראש�, אולי, זכויות הנפט הנרחבות הקיימות בידיה�, ובמיוחד זכויות הנפט

� בינוניי� וקטני� הקיימות בתמר. לעומת זאת, הוועדה רואה חשיבות רבה ג� בפיתוח� של מאגרי

ג מוצדוגמת מאגר זה, ועל כ� היא המליצה של יישומה של מערכת מיסוי הדרגתית בעיקרה. כפי ש

, השפעת המערכת המוצעת על מאגרי� בסדר גודל קט� היא השפעה מתונה. היטל נספח ד'בהדמיה ב

ה וג� אז בשיעורו שנ 14 15 כ זה רק לאחרצפוי שייבוא לידי ביטוי במאגר מסוג והגז רווחי הנפט

הנמו� תחילה. לפיכ� סבורה הוועדה כי הדר� להבטחת פיתוחו של מאגר זה אינה מצויה במת� הקלות

למאגר במערכת המוצעת, אלא בבחינת תנאי התחרות בשוק והשפעת� על פעילות היזמי� בענ! כמו

ג� בבחינת התשתיות הנדרשות לפיתוחו של מאגר זה.

ת המערכת על זכויות נפט קיימות במישור העקרוני תו� בחינה עד כה נותחה משמעות החל •

הוועדה כי ,יש לציי�מעמיקה של הנושא בעבור המאגרי� אשר הוכרזו כתגליות מסחריות.

רואה חשיבות רבה בפיתוח מאגרי הגז שנתגלו עד עתה בלוח זמני� המתאי� לצרכי המשק.

ת בעיה מימונית בעקבות המלצות לכ�, א� יתברר במהל� שמיעת עמדות הציבור כי קיימ

הוועדה, בשני� הראשונות להפקה מהמאגרי� הנמצאי� בשלבי פיתוח, הוועדה תמלי* על

פתרונות פיסקאליי� כדי לפתור בעיה זו.

י� תטיס, אשר ממנו כבר החלה הפקה מסחרית, ועל כ� חלק ניכר –הלכה למעשה, קיי� רק מאגר אחד

י� כבר ידועי� לגביו. מהנתוני� אשר הגיעו לידי הוועדה, בי� היתר מהנתוני� הכלכליי� והפיננסי

על פי פרסומי השותפות 35

75757575

, עולי� הממצאי� הבאי�: 36בחוות הדעת אשר הוגשה לה במסגרת הפנייה לקבלת עמדות הציבור

2009, מרבית� בשני� הראשונות לפעילותו. עד לסו! שנת 37"חמיליארד ש 2.6 במאגר הושקעו כ

מיליארד ש"ח. בניכוי הוצאות מימו�, תמלוגי� והוצאות תפעול 6.4 הופק ממאגר זה גז בשווי של כ

מיליארד ש"ח, סכו� הגבוה כמעט פי שניי� מסכו� 4.9 שוטפות, עומדת ההכנסה על למעלה מ

, יתקבל תזרי� 2010ההשקעה הכולל במאגר. נית� להניח כי א� נוסי! לסכו� זה את התזרי� משנת

רי� זה הוא תזרי� לפני מס, א� מניתוח הדו"חות אשר הגיעו הכנסות בהיק! גבוה א! יותר. אמנ� תז

לידינו ומניתוחי� נוספי� שערכנו, עולה כי שיעורי המס ששולמו בגי� פרויקט זה ה� זעומי� ועל כ�

פקטור, לא מ� הנמנע שער� Rהשפעת� על התזרי� מצומצמת. לו היה מופעל על פרויקט זה מנגנו�

ועל כ� המאגר היה משל� היטל הקרוב לשיעור המרבי. 2 מהמדד בסו! שנה זו היה למעלה

להערכתנו, ובהתבסס על הנתוני� הפיננסי� שבידנו, התשואה על הפרויקט עומדת כבר עתה על כ

, א� כי נתו� זה כשלעצמו אינו בעל חשיבות מרכזית. 15%

� הבאות צפויה ממאגר על א! התחושה שנוצרה בציבור כאילו מאגר זה קרוב לסו! דרכו, הרי שבשני

. כאמור, לאחר שההשקעה במאגר הוחזרה זה מכבר ותשואה נאה BCM 13 זה הפקת גז בהיק! של כ

. היקפו הכספי הנותר של המאגר הוא עוד!כבר הושגה על ידי המשקיעי�, תהווה עיקר ההכנסה רווח

לאור העובדה כי מיליארד ש"ח, אשר כאמור, חלק ניכר מה� יתווס! לרווח של המשקיעי�. 7 כ

המשקיעי� כבר זכו לתשואה נדרשת על השקעת�, הגבוהה מהמקובל בעול�, ולאור העובדה כי ערכו

הכלכלי של הגז המצוי במאגר הוא רב, סבורה הוועדה כי לא קיי� כל היגיו� כלכלי להחרגתו של מאגר

לכ� שבמועד החלטת זה מהמערכת המוצעת. הוועדה מוצאת לנכו� להפנות את תשומת הלב הציבורית

. שיעור זה גבוה 36%המשקיעי� על פיתוחו של מאגר י� תטיס, עמד שיעור מס החברות בישראל על

באופ� ניכר משיעור המס הממוצע אשר היה קיי� במשק לאור� שנות פעילות המאגר. שיעור זה גבוה

2013בשני� משמעותית משיעורי המס שאות� עתידה לשל� החברה בעתיד ואשר עומדי� בממוצע

. הפחתת מסי� זו עתידה להיטיב ע� המשקיעי� בשני� הבאות.23% על כ 2011

השינויי� בעול�השינויי� בעול�השינויי� בעול�השינויי� בעול�

לאחר שבחנה הוועדה את התרחישי� השוני� ואת השפעותיו האפשריות של המודל המוצע על מאגרי

המוצעת הגז בה� קיימי� חזקות ורישיונות והשתכנעה כי לא קיימת הצדקה להחרגת� מ� המערכת

ולאחר שנוכחה כי לא קיימת מניעות משפטית בהחלת המערכת המוצעת על אלו, בחנה הוועדה הא�

שינויי� מסוג זה מקובלי� בענ! בעול�. כאמור, תנאי� כלכליי� משתני� ה� דבר שבשגרה בענ!

יי� על משקיעי� בענ! להתמודד ע� שינו ככלל כלכלי זה, והמודל המוצע א! מיטיב להתמודד עימ�.

בתנאי� כלכליי�, א� בשל העובדה כי השינוי בתנאי� אלו נובע מפעילות הממשלה, מצאנו לנכו�

לבחו� שכיחות שינויי� במערכת הפיסקאלית בענ! על פרויקטי� פעילי� בעול�. ג� כא� נוכחה

ראה חוות הדעת של רו"ח שלמה אלפיא וניסי� יהושוע אשר הוגשה על ידי דלר אנרגיה, דלק קידוחי� ואבנר חיפושי 36

נפט

דנו לנתו� המופיע מצת נשמרנו נציי� כי סכו� זה גבוה מהנתוני� המוכרי� לנו וייתכ� וכולל רכיבי� נוספי� א� מטעמי 37 בדו"ח שהוגש על ידי השותפות

76767676

הוועדה שאי� המדיניות המוצעת מהווה גישה יוצאת דופ� ביחס למקובל בעול�, אלא מאפיינת את

נהלות� של ממשלות רבות. הת

להעלות את רבות מדינות 2002 2008יעה בשני� נה, עליית מחירי הנפט והגז 38מחקר עדכני על פי

מס קיימי� או הטלה של שיעורי הכנסותיה� ממכירת משאבי�, א� בדר� של העלאת תמלוגי�, העלאת

ה� מדינות שלה� יות המיסויהמדינות אשר שינו את מדינ. מסי� חדשי� (בעיקר מסי� על רווחי�)

מדינות מפותחות (כמו ווקזחסט�) , אקוודורמתפתחות (כמו סי�, הודו, אלג'ריה, ארגנטינה, בוליביה

המקרי� הללו, השינויי� חלו על כל החברות אשר במרביתקנדה, ארה"ב, אוסטרליה, איטליה ורוסיה).

לבי הכרזה, פיתוח או הפקה. נציי� כי ללא החרגת� של מאגרי� הנמצאי� בש פועלות באות� מדינות

מדינות שונות ברחבי העול� ערכו שינויי� במערכות הפיסקאליות בענ! 20 כמנתוני הוועדה עולה כי

28כוללת רשימה של הטבלה המצורפת להל� זה, תו� החלת השינוי המוצע על טווח רחב של מאגרי�.

ות בשני� האחרונות. נציי� כי חלק מהשינויי� טר� הוחלו, וכפי שמצוי� שינויי� במערכות הפיסקאלי

של חלק מהמאגרי�. �בטבלה, קיימות ג� מדינות שבה� הוחרגה פעילות

. גדול מאודלסיכו�, נשוב ונזכיר כי היקפ� הכספי של מאגרי הגז שבה� כבר נמסרו זכויות נפט הוא

ש"ח וה� מהווי�, ככול הנראה, את עיקר אוצרות הגז שוויי� של מאגרי� אלו נאמד במאות מיליארדי

והנפט הצפויי� להתגלות בעשרות השני� הקרובות. לדעת חברי הוועדה, על המדינה לפעול לקבלת

, בפרקי� הקודמי�, ג� ממאגרי� אלו התקבולי� הנדרשי�, בהתא� לעקרונות הכלכליי� אשר הוצגו

יבור הישראלי בעשרי� השני� הקרובות.ועל כ� יש בו כדי לתרו� תרומה משמעותית לצ

38 Wood Mackenzie 2008

77777777

2008 2002סקאליות בשני� במערכות פישינויי�

Documents

דוח ביניים של וועדת ששינסקי