1

Глава I. Органы, наделенные компетенцией заключать международные договоры

1. Общие вопросы

Государства выражают в международном плане свое согласие на обязательность для них международных договоров посредством органов, наделенных компетенцией заключать международные договоры. Вопросы, связанные с определением органов, пред-ставляющих государство при заключении международных до-говоров, в том числе в целях выражения согласия на обязатель-ность для него договора, регулируются как международным, так и национальным правом1.

Международное право (п. 1 ст. 7 Венской конвенции о праве международных договоров) связывает способность принимать от имени государства международные договорные обязатель-ства с полномочиями, устанавливая общее правило, что лицо считается представляющим государство в целях выражения со-гласия государства на обязательность для него договора, если оно предъявит соответствующие полномочия или если из прак-тики соответствующих государств или из иных обстоятельств явствует, что они были намерены рассматривать такое лицо как представляющее государство для этих целей и не требовать предъявления полномочий. Из этого общего правила в п. 2 ст. 7 допускается лишь одно исключение: главы государств, главы

1 См.:Лукашук И.И.Современноеправомеждународныхдоговоров.Т.1.С.363–366;Expressionofconsentbystatestobeboundbyatreaty.PartI:Analyticalreport.P.13.

2

правительств и министры иностранных дел в силу их функций и без необходимости предъявления полномочий считаются пред-ставляющими свое государство в целях совершения всех актов, относящихся к заключению договора, в том числе в целях выра-жения в международном плане согласия на обязательность для него договора.

Важно отметить, что в отношении глав государств, глав пра-вительств и министров иностранных дел, т.е. лиц, которые в со-ответствии с п. 2 ст. 7 Венской конвенции о праве международ-ных договоров в силу их функций считаются представляющими свое государство без необходимости предъявления полномочий, в международном праве существует презумпция, что они вправе совершать все акты, относящиеся к заключению договора, в том числе выражать в международном плане согласие государства на обязательность для него договора, независимо от того, уполно-мочены ли они на совершение таких действий по национально-му праву1.

Что касается заключения международного договора лицом, не имеющим на то полномочий от государства, то в соответствии со ст. 8 Венской конвенции о праве международных договоров акт, относящийся к заключению договора, совершенный лицом, кото-рое не может на основании ст. 7 считаться уполномоченным пред-ставлять государство с этой целью, не имеет юридического значе-ния, если он впоследствии не подтвержден данным государством.

Национальным правом способность принимать от имени государства международные договорные обязательства опреде-ляется через компетенцию соответствующих государственных органов. В национальном праве регламентируются вопросы, связанные с наделением государственных органов компетенци-ей заключать международные договоры, распределением такой компетенции между соответствующими органами2.

Субъектом международного договора является государство в целом, а не его отдельные органы. В то же время права государ-

1 См.:Expressionofconsentbystatestobeboundbyatreaty.PartI:Analyticalreport.P.15.

2 См.:Талалаев А.Н.Правомеждународныхдоговоров.Общиевопросы.М.,1980.С.124;Expressionofconsentbystatestobeboundbyatreaty.PartI:Analyticalreport.P.12.

3

ства выступают как права его конкретных органов. Поэтому неза-висимо от того, какой орган государства заключил международ-ный договор (глава государства, правительство или ведомство), субъектом международного договора является государство в це-лом, а не его отдельные органы. Хотя внешне воля, выраженная в международном договоре, выступает как воля конкретного госу-дарственного органа, именно государство несет ответственность по всем заключенным его органами международным договорам1.

Органы, правомочные представлять государство в целях окончательного принятия им международных договоров, обыч-но обозначаются во внутригосударственном праве и междуна-родно-правовых актах как органы, наделенные компетенцией (полномочием) «заключать международные договоры» (to� �o��� �o���o���lude� i�ter�atio�al� treaties, to� make� i�ter�atio�al� treaties, to� e�ter�i�to� i�ter�atio�al� treaties), «принимать международные договор-ные обязательства» (to�e�ter�i�to�i�ter�atio�al�treaty�obligatio�s, to�u�dertake� i�ter�atio�al� treaty� �ommitme�ts), «выражать в между-народном плане согласие государства быть связанным между-народным договором» или «выражать в международном плане согласие государства на обязательность для него международ-ного договора». Последний из терминов применяется в Венской конвенции о праве международных договоров на русском языке, адекватно отражая соответствующие термины, использованные в текстах Венской конвенции на английском и французском язы-ках (to�express�o��the�i�ter�atio�al�pla�e�the��o�se�t�to�be�bou�d�by�a�treaty, exprimer�sur�le�pla��i�ter�atio�al�le��o�se�teme�t�de�l’Etat�à�être�lié�par�u��traité). Кроме того, имея в виду органы, наделенные (обладающие) полномочием (компетенцией) заключать между-народные договоры, иногда говорят, что такие органы «are�vested�with�treaty�maki�g�power» или «e�joy�treaty�maki�g��ompete��e».

Термин «выражать в международном плане согласие госу-дарства на обязательность для него международного договора» представляется довольно точным. Действительно, после того, как воля государства заключить международный договор сфор-

1 См.: Венская конвенция о праве международных договоров: Комментарий.С. 24; Лукашук И.И. Современное право международных договоров. Т. 1 С. 366;Expressionofconsentbystatestobeboundbyatreaty.PartI:Analyticalreport.P.13.

4

мирована, т.е. по завершении необходимых внутригосударст-венных процедур принято решение о согласии на обязательность для него международного договора, такое согласие должно быть выражено в международном плане, т.е. воля государства нужда-ется в доведении до сведения заинтересованных государств.

Если международный договор вступает в силу со дня его под-писания, т.е. подписание является способом выражения согласия на его обязательность (full�sig�ature,�defi�itive�sig�ature;�sig�ature�défi�itive – окончательное, полное, безусловное подписание, т.е. подписание без условия о ратификации, принятии или утверж-дении), такое согласие выражается в международном плане на основании решения о заключении договора, принятого главой государства, правительством или отдельным министром, пос-редством подписания договора лицом, уполномоченным пред-ставлять государство в целях выражения согласия государства на обязательность для него договора.

Если международный договор заключается в форме обмена документами, образующими договор, то согласие государства на обязательность для него договора выражается в международном плане на основании решения о заключении договора, принятого главой государства, правительством или отдельным министром и содержащего поручение оформить достигнутую договорен-ность соответствующими документами, посредством обмена но-тами или письмами.

Если международный договор подлежит ратификации, приня-тию, утверждению или стать его участником можно путем при-соединения и договор нуждается в предварительном одобрении парламента или не нуждается в таком одобрении, то согласие на обязательность для государства договора выражается в между-народном плане на основании решения, принятого главой госу-дарства, правительством или отдельным министром соответст-венно с санкции парламента или без таковой, посредством меж-дународного акта, имеющего соответствующее наименование (ратификационная грамота, документы о принятии, утвержде-нии или присоединении). Важно отметить, что по ст. 16 Венской конвенции о праве международных договоров, если договором не предусмотрено иное, то ратификационные грамоты, доку-менты о принятии, утверждении или присоединении означают

5

согласие государства на обязательность для него международно-го договора с момента обмена ими между договаривающимися государствами, депонирования у депозитария или уведомления о них договаривающихся государств или депозитария, если так условились.

Если в международном договоре предусматривается, что он вступает в силу после обмена уведомлениями (с даты последнего уведомления) о выполнении сторонами внутригосударственных процедур, необходимых для вступления договора в силу, а для решения о согласии на его обязательность требуется или не тре-буется предварительное одобрение парламента, то такое согла-сие выражается в международном плане на основании решения, принятого главой государства, правительством или отдельным министром соответственно с санкции парламента или без тако-вой, посредством уведомления, подтверждающего выполнение государством необходимых внутригосударственных процедур.

Рассматривая органы, компетентные выражать в междуна-родном плане согласие государства на обязательность для него международных договоров, нельзя не остановиться на междуна-родном и внутригосударственном аспектах ратификации, пред-ставляющей собой наиболее авторитетную форму выражения такого согласия1. Необходимо отметить, что в некоторых кон-ституциях, которые регламентируют только процедуру ратифи-кации международных договоров, такая регламентация интер-претируется как относящаяся и к другим способам выражения согласия государства на обязательность для него договоров, включая принятие, утверждение и присоединение, т.е. внутри-государственные процедуры принятия, утверждения и присо-единения осуществляются на условиях, подобных тем, которые применяются к ратификации.

1 См.:Талалаев А.Н. Правомеждународныхдоговоров.Общиевопросы.С.148–152;Венская конвенция о праве международных договоров: Комментарий. С. 38–40(комментарийкст.14);Лукашук И.И.Современноеправомеждународныхдогово-ров.Т.1.С.411–414,421;Колосов Ю.М.Дваизмеренияинститутаратификации//Московскийжурналмеждународногоправа.2004.№1.С.143–146;Economides C.Projetd’étudecomparativedessolutionsnationalessurlaquestiondesrapportsentreledroitinternationaletledroitinterneetrecommandationsyrelatives//Lesrapportsentreledroitinternationaletledroitinterne.Conseildel’Europe.1994.P.99–100;Expressionofconsentbystatestobeboundbyatreaty.PartI:Analyticalreport.P.17–18.

6

Термин «ратификация» может использоваться в различных значениях для целей международного и национального права. Если в Венской конвенции о праве международных договоров (ст. 2) «ратификация» наряду с «принятием», «утверждением» и «присоединением» определяется как «имеющий такое наимено-вание международный акт, посредством которого государство выражает в международном плане свое согласие на обязатель-ность для него договора», то в национальном праве «ратифика-ция» часто связывается с требованием получения санкции пар-ламента до того, как орган, наделенный компетенцией заклю-чать международные договоры, вправе выразить такое согласие в международном плане.

Для целей международного права ратификация является од-ним из способов выражения согласия государства на обязатель-ность для него международного договора и как международный акт воплощается в ратификационной грамоте. С точки зрения на-ционального права, ратификация представляет собой парламент-скую или иную санкцию, которая обычно находит свое выражение в законе, парламентской резолюции или ином решении высшего органа государства и которая является актом внутригосударст-венного права. Парламент посредством этого акта одобряет меж-дународный договор и дает санкцию органам исполнительной власти, а именно органам, наделенным компетенцией заключать международные договоры, на выражение в международном плане согласия на его обязательность для государства. Участие парла-мента рассматривается как обязательное условие придания силы определенным категориям международных договоров во внутри-государственном праве. Без одобрения парламентом такого меж-дународного договора он не будет иметь юридической силы в рам-ках национальной правовой системы.

В Великобритании и других государствах, следующих Вест-минстерской модели, отсутствует общее требование одобрения парламентом международных договоров. «Под ратификацией, – отмечает Я. Броунли, – подразумевают два отдельных процедур-ных действия: первое из них представляет собой акт соответст-вующего государственного органа (в Великобритании это – ко-рона) и может быть названо ратификацией в конституционном смысле; второе является международной процедурой, которая

7

вводит договор в силу путем официального обмена ратификаци-онными грамотами или путем их депонирования. Ратификация в этом случае – важный акт, связанный с выражением согласия на обязательность договора»1.

Ратификация как внутригосударственный акт означает, что в завершение процесса формирования воли государства заклю-чить международный договор принято решение, позволяющее выразить в международном плане согласие государства на обя-зательность для него договора. Законодательные органы, как общее правило, не принимают участия в процедуре выражения в международном плане согласия государства на обязательность для него международных договоров, осуществление которой яв-ляется исключительной компетенцией органов исполнительной власти. В подавляющем большинстве государств органами, ко-торые наделены компетенцией заключать международные до-говоры, являются органы исполнительной власти. Традиционно полномочие по осуществлению ратификации как международно-го акта принадлежит главе государства. Однако в ряде государств (например в Швеции, Японии) органом, компетентным осущест-влять ратификацию международных договоров, является прави-тельство. Важно отметить, что органы исполнительной власти, даже если санкция парламента на ратификацию международно-го договора получена, не связаны обязательством ратифициро-вать договор. Они могут отложить ратификацию международно-го договора или вообще воздержаться от его ратификации. Так, президенты Польши (в 2008 г.), Германии (в 2008 г.) и Чехии (в 2009 г.) отложили осуществление акта ратификации Договора о реформе (Лиссабонского договора), призванного заменить в Европейском союзе так и не вступившую в силу «евроконститу-цию», несмотря на то что парламенты этих стран санкциониро-вали его ратификацию.

Необходимо отметить, что в Украине к полномочиям Верхов-ной Рады (парламента) относится дача законом согласия на обя-зательность международных договоров. Ратификация междуна-родных договоров относится к исключительной компетенции Верховной Рады, причем подписание ратификационных грамот

1 Броунли Я.Международноеправо.М.,1977.Кн.2.С.310.

8

возлагается на ее председателя, который тем самым наделяется полномочием выражать в международном плане согласие госу-дарства на обязательность для него договоров, подлежащих ра-тификации, а также договоров, решения о принятии которых или присоединении к которым могут быть изданы только в фор-ме закона.

Орган, наделенный компетенцией заключать международ-ные договоры, удостоверив существование воли государства за-ключить международный договор, выражает в международном плане согласие государства на обязательность для него договора. Ратификация как международный акт представляет собой изъ-явление воли государства заключить международный договор, доведение этой воли до сведения заинтересованных государств, т.е. выражение вовне согласия государства быть связанным меж-дународным договором.

В ряде государств ратификация как международный акт вооб-ще не может быть осуществлена без санкции парламента, всегда обусловлена его согласием, т.е. ратификации международного договора в международно-правовом смысле всегда предшеству-ет его «ратификация» с точки зрения внутригосударственного права, причем в некоторых государствах сама парламентская санкция именуется ратификацией международного договора. В России и Украине все международные договоры, которые подле-жат ратификации в силу требований национального права или по условиям самого договора, должны быть одобрены парламен-том, «ратифицированы» им в форме (путем принятия) закона о ратификации. В России ратификационная грамота подписыва-ется президентом на основании принятого парламентом, подпи-санного президентом и вступившего в силу федерального закона о ратификации международного договора. В ней указывается, что президент объявляет, что Федеральное Собрание законом ратифицировало международный договор, т.е. в России ратифи-кация с точки зрения внутригосударственного права осущест-вляется парламентом, а с точки зрения международного права – президентом. В Украине ратификационная грамота подписыва-ется председателем Верховной Рады на основании принятого парламентом, подписанного и официально обнародованного президентом закона о ратификации международного договора,

9

т.е. в Украине ратификация как внутригосударственный акт (за-кон) осуществляется парламентом, а как международный акт (ратификационная грамота) – председателем парламента. В Сло-вении ратификация международных договоров, с точки зрения международного права, осуществляется президентом, который уполномочивается подписывать ратификационные грамоты. С точки зрения внутреннего права Словении, ратификация между-народных договоров осуществляется парламентом, который принимает соответствующие законы, и правительством, кото-рое принимает соответствующие постановления (в отношении соглашений исполнительного характера). В США ратификация международных договоров осуществляется президентом только с совета и согласия сената, который принимает соответствую-щую резолюцию.

В других государствах согласие парламента является необ-ходимым предварительным условием для ратификации главой государства лишь определенных категорий международных договоров, в то время как иные договоры могут быть ратифи-цированы главой государства без санкции парламента. Так, во Франции и в Италии ряд международных договоров нуждаются в одобрении парламентом до их ратификации президентом. Иные договоры могут быть ратифицированы президентом без парла-ментской санкции.

Если в Германии федеральный президент «заключает» от име-ни федерации международные договоры, т.е. выражает в между-народном плане согласие на их обязательность, а указанные в Ос-новном законе ФРГ договоры требуют согласия законодательных органов в форме федерального закона, в Италии президент «ра-тифицирует» международные договоры, причем в определенных в Конституции Италии случаях санкция на ратификацию дается палатами парламента путем принятия законов, а во Франции президент «ратифицирует» международные договоры, причем в предусмотренных в Конституции Франции случаях с разрешения парламента в виде закона, т.е. парламенты Германии, Италии и Франции лишь санкционируют ратификацию международных договоров президентами, то в России президент на основании принятого парламентом, подписанного президентом и вступив-шего в силу федерального закона о ратификации международно-

10

го договора подписывает ратификационную грамоту, в которой указывается, что парламент законом ратифицировал междуна-родный договор, а в Украине парламент ратифицирует междуна-родные договоры путем принятия законов о ратификации, пред-седатель парламента подписывает ратификационные грамоты на основании подписанного и официально обнародованного президентом закона о ратификации.

В Германии и во Франции ратифицируются только договоры, заключаемые от имени государства. Что касается межправи-тельственных соглашений, то в Германии они заключаются пра-вительством самостоятельно, а во Франции либо утверждаются правительством (с санкции парламента или без таковой), либо могут вступать в силу с даты подписания. В России и Украине как межгосударственные договоры, так и межправительственные соглашения, если они касаются вопросов, по которым, согласно законодательству, требуется ратификация, подлежат ратифика-ции в форме (путем принятия) закона.

Итак, внутригосударственный аспект ратификации состоит в принятии решения, которое позволяет органу, наделенному компетенцией заключать международные договоры, выразить в международном плане согласие государства на обязательность для него договора, т.е. подписать ратификационную грамоту и произвести обмен ими или депонировать ее у депозитария. Если заключение международного договора нуждается в санкциони-ровании парламентом, то такое решение оформляется в виде принятого парламентом закона или парламентской резолюции (иногда письма, подписанного председателем парламента). Ре-шение, уполномочивающее орган, наделенный компетенцией заключать международные договоры, выразить в международ-ном плане согласие государства на обязательность для него до-говора, может быть принято на референдуме (в форме одобрен-ного на референдуме закона или утвержденного на референдуме закона, принятого парламентом, или принятого парламентом на основе результатов референдума закона). В том случае, если международный договор не нуждается в парламентском одоб-рении, он может быть заключен на основе решения, принятого главой государства или правительством. Международный ас-пект ратификации заключается в обмене ратификационными

11

грамотами или депонировании их у депозитария (уведомлении о них договаривающихся государств или депозитария, если так условились).

В ст. 46 Венской конвенции о праве международных догово-ров речь идет о положениях внутреннего права государств, каса-ющихся именно компетенции заключать договоры. Из нее следу-ет, что государство может оспорить свое согласие на обязатель-ность для него международного договора лишь в случае явного (т.е. объективно очевидного для любого государства, действую-щего в этом вопросе добросовестно и в соответствии с обычной практикой) нарушения особо важной нормы внутреннего права, касающейся компетенции заключать договоры.

Положения ст. 46, во-первых, означают признание права каждого государства свободно определять в своей националь-ной правовой системе органы и процедуры, посредством кото-рых воля государства заключить международные договоры мо-жет быть сформирована и выражена; и, во-вторых, направлены на обеспечение того, чтобы стабильность договоров не была по-дорвана сложными и порой недостаточно ясными ограничени-ями в национальном праве в отношении полномочий на заклю-чение международных договоров. Негативный характер форму-лировки, использованной в п. 1 ст. 46, указывает на стремление обеспечить стабильность договоров, так как только в исключи-тельных обстоятельствах нарушение внутреннего права может быть признано в качестве основания недействительности согла-сия государства, должным образом выраженного в международ-ном плане1.

Таким образом, за положениями внутреннего права, каса-ющимися компетенции заключать международные договоры, международным правом признается особый статус среди норм внутреннего права государств (в силу принципа pa�ta� su�t� ser�� su�t� ser�su�t� ser�� ser�ser�va�da,� закрепленного в ст. 26 и 27 Венской конвенции о пра-ве международных договоров, каждый действующий договор обязателен для его участников и должен ими добросовестно выполняться, а участник не может ссылаться на нормы своего

1 См.:Expressionofconsentbystatestobeboundbyatreaty.PartI:Analyticalreport.P.15.

12

внутреннего права в качестве оправдания для невыполнения им договора), так как нарушение только этих положений, если оно было явным и касалось нормы внутреннего права особо важного значения, может являться обстоятельством, на которое государ-ство вправе ссылаться как на основание недействительности его согласия на обязательность для него договора.

В одних государствах компетенцией выражать в междуна-родном плане согласие на обязательность международных до-говоров (1) наделяется глава государства, который может де-легировать правительству и отдельным министрам полномо-чия по заключению определенных категорий международных договоров, в других государствах компетенция по заключению международных договоров (2) делится между главой государ-ства и правительством, в то время как в отдельных государствах такая компетенция (3) делится между парламентом (его предсе-дателем), президентом и правительством, в ряде государств за-ключение международных договоров (4) рассматривается как королевская прерогатива (полномочия по заключению между-народных договоров, формально принадлежащие короне, осу-ществляются на практике правительством, действующим от имени короны), а в некоторых государствах компетенцией заключать международные договоры (5) наделяется исключи-тельно правительство.