土地利用总体规划修编思路及技术方法实务操作

东北农业大学雷国平 教授

2005 年 6 月 3 日

主要内容

第一部分：土地利用总体规划编制的基础理论

第二部分：新一轮土地利用总体规划修编的总体思

路和研究的主要内容

第三部分：规划修编几个专题研究问题探讨

第一部分：土地利用总体规划编制的基础理论

一、土地的概念及功能

1 、土地的涵义 政治涵义 土地问题涉及政治利益，是构成现代社会中政治、经

济、军事乃至文化等领域基本矛盾冲突的背景。 经济涵义 土地是财富的来源，是巨大的资产和资本。 自然涵义 土地是天然赐予的，人类只有一个地球。

生态涵义 土地利用直接或间接地参与了地球生态系统的物流、

能源循环运转过程。 法学涵义 拥有土地实际上就是拥有土地的权利。 社会学涵义 土地如何利用和如何配置直接关系到社会的公平和

效率，也关系到全社会的福利。 工程涵义 土地是一种基地、场所或物料。

2 、土地的功能 联合国粮农组织和环境规划署 1999 年提出了土地的十大功

能： 储存个人、群体或社会财富； 生产人类食物、纤维、燃料或其他生物物质； 植物、动物和微生物的栖息场所； 全球能量平衡和水循环的决定者之一，提供资源和沉淀温

室气体； 规定地表水和地下水的储存和流动；

人类使用的矿物和原料的储存场所； 化学污染物的缓冲器、过滤器或调节器； 提供聚集、工业和娱乐空间； 保存历史或史前纪录（化石、过去的气候证据、人类遗

迹等）； 提供或制约动物、植物和人类的迁徒。

二、土地利用的实质

三、土地利用规划的作用

解决土地利用的外部不经济问题 解决公共设施用地配置问题 解决公共土地资源的保护问题 解决土地利用中的信息不完全问题 解决土地利用中的独占供给问题 解决土地利用中的效率和效益问题

四、土地利用规划的本质

对土地利用的超前性 对未来发展的导向性 对社会发展的公共性 对区域和空间组织的有效性 对人口、资源、环境和发展的协调性

五、土地利用规划的基本理论

1 、土地利用控制理论

土地利用控制过程分为以下三个步骤：

确立土地合理利用的标准

根据该标准衡量土地利用系统的状态

采取土地利用管理的纠正措施

2 、土地利用分区理论

20 世纪以来，在英美等发达国家，土地利用规划的主要内容就是土地利用分区（ zoning District ）。

该理论认为：如果没有人类对土地利用系统的合理调控，则系统将朝无序、低级和简单的方向发展。因此，必须根据土地的性质、功能和社会需求，划分不同的土地利用区，实现不同的土地利用功能，使系统不断朝着有序化和高级阶段的方向发展。

3 、土地供求平衡理论 评价供求平衡有以下四个方面的标准尺度： 由土地利用性质与土地质量相匹配而确定的土地适宜程度；

由土地中农业生产的物质、能量转化效能所决定的土地生产潜力的发挥程度和社会对农产品的满足程度；

由城镇、工矿和开发区等建设用地综合影响所决定的土地集约水平和产出效益；

由土地生态系统中各生态因子相互作用而反映土地产出是否稳定的生产风险性。

4 、土地优化配置理论

土地优化配置理论的内涵包含四个方面 土地利用结构优化 土地空间布局优化 土地集约配置 土地优化配置效益

六、中国土地利用规划工作的进展情况

土地利用规划的英文表达为“ land use planning” ，著名的美国土地利用规划学者 F.Schapin曾分析过“土地利用规划”的含义曾经过三次演化。

传统的土地利用规划起源于设计工程学，它重点强调土地利用的设计，给出一个未来土地利用设计的蓝图，这一层次的土地利用规划只告诉人们未来的土地利用应是一种什么状态，却没有告诉人们这一状态如何实现 。

因而人们认识到土地利用规划还应该有另一种含义，即给出行动路线，也就是要向人们指出为实现未来的土地利用目标所要采取的行动过程和途径，这要求土地利用规划不仅要对未来的土地利用状态进行安排设计，同时建立一个控制调节指导系统，以指导和控制未来的土地利用过程。

60 年代初期，我国土地利用规划工作研究的主要内容有三个意见：

认为土地利用规划应当解决土地利用和与土地利用有关的全部问题。土地利用规划实际上是一个农业企业的全面经济规划。（日本国土规划）

认为土地利用规划应当解决土地利用的全部规划问题。土地利用规划既应解决土地利用在空间上的组织 , 应制定集约经营土地 , 提高土地生产率的规划。

认为土地利用规划主要是解决在空间上合理组织土地利用问题。它是一种不可缺少的配套措施。

我国自 20 世纪 80 年代初试行县级土地利用总体规划以来，已经基本上形成了一个以各级土地利用总体规划为主体的覆盖全国的土地利用规划体系。

土地利用总体规划时在一定区域范围内，根据当地自然和社会经济条件以及国民经济发展的需要，对土地资源的利用结构和布局进行一种战略上的安排。

我国的土地利用总体规划是由原农林牧渔业部土地管理局在 1982 年提出来的，并草拟了《县级土地利用总体规划要点（讨论稿）》，同时选择黑龙江省的集贤县、辽宁省的康平县、河南省的兴山县和四川省的眉山县进行规划的试点工作。

至 1986 年中共中央、国务院发布的《关于加强土地管理、制止乱占耕地的通知》及同年颁布的《中华人民共和国土地管理法》明确规定，县级以上各级人民政府应尽快编制土地利用总体规划。

同年国家土地管理局成立以后，先后在黑龙江、辽宁和四川三省开展土地利用总体规划试点，在黑龙江省穆棱县（市）、湖北省大冶县、广东省花县和河北省辛集市开展了县级土地利用总体规划的试点工作。（ 1986——2000 ）

自 1997 年 4 月 15 日《中国中央、国务院关于进一步加强土地管理，切实保护耕地的通知》（中发 [1997]11号）以来，组织开展第二轮土地利用总体规划。规划期限 1997——2010 年。

第二部分：新一轮土地利用总体规划修编的总体思路和

研究的主要内容

一、修编工作总的指导思想和原则

1 、指导思想 以《中华人民共和国土地管理法》等有关法律、法规、规章为依

据，认真贯彻执行全面建设小康社会的要求，在总结上一轮规划编制和实施经验的基础上，根据市（县）土地资源特点和区位优势，运用规划编制的先进理念和方法，不断探索新形势下如何正确处理经济社会发展与土地资源保护、规划调控与市场调节、内涵挖潜与外延扩大等重大关系，以提高土地利用的综合效益，提高土地利用规划的科学性和可操作性，提高土地利用规划对未来社会经济快速变化的适应性为出发点和归宿，编制规划方案。

2 、基本原则 坚持保护基本农田，严格控制非农建设占用耕地的原则。要以立足保护耕地和提高粮食综合生产能力为目标，进一步强化对基本农田的保护，推进耕地保护由重数量保护向数量、质量和生态全面管护转变。按照保障经济发展与保护农用地相统一的要求，保证经济发展必需的用地，合理安排建设用地的规模和布局。

坚持节约与挖潜并举，提高土地利用效率的原则。各业用地要走内涵挖潜与外延节约相结合的发展道路，促进土地利用方式的根本转变，提高土地集约利用水平和效益。

坚持统筹安排各类、各区域用地的原则。要按照经济社会发展、国土整治和资源环境保护的要求与土地供给能力，综合平衡各业用地需求；适应产业结构调整、城乡统筹发展和地区协调发展的需要，合理调整和优化土地利用结构与总体布局。

坚持保护和改善生态环境，保障土地资源可持续利用原则。要按照国家的统一部署和生态环境保护与建设的要求，合理安排生态建设和环境保护用地，推进国土资源综合整治，确保土地利用和环境保护的协调统一。

坚持大力推进土地开发整理，努力实现耕地占补平衡的原则。认真贯彻落实保障发展与保护耕地“双保、双赢”的要求，积极开展土地开发整理复垦，努力实现建设占用耕地的占补平衡。

二、规划修编的主要方法

1 、搞好土地利用现状变更调查工作

按照国土资源部对土地利用现状变更调查的技术要求，由市局统一组织和部署，调动各区、乡镇土地管理部门和社会技术力量，利用卫星影像图，结合野外实地调查，对市 (县 )2002 年土地利用详查变更图进行变更，并进行建库和各类数据的统计工作。

2 、加强专题调查和专项研究 根据规划工作任务的要求，采取多部门合作、多方外协

的形式，开展自然、社会经济、环境影响、土地利用条件、规划实施管理政策和效果等多项专题调查和基本农田保护、土地生态与风景旅游用地、土地开发整理、中心城市土地利用等专项规划研究，注重吸纳各行业、各部门的意见，充分借助有关高等院校和科研单位的最新研究成果，提高成果的科学技术含量和实用价值。

3 、进行多方案比较

围绕土地利用战略和土地利用规划目标，按照自然生态环境保护和基本农田保护要求，根据城镇社会经济建设发展和城乡一体化协调发展需要，立足规划实施的条件、可行性、效益及环境影响等因素，编制多个规划方案，并对规划供选方案进行评价和比较，确定规划推荐方案和备选方案。

4 、搞好协调衔接

按照上下结合、相互协调的原则，重点做好三个方面的协调衔接工作：一是搞好与市有关部门的协调衔接工作；二是做好与经济发展计划、区域规划、城镇规划、交通规划、水利规划、环境规划、风景旅游规划、林业规划、农业规划和各类保护区规划的协调衔接工作；三是做好与省、各县市和乡镇土地利用总体规划的协调衔接工作。

5 、加强专家咨询和公众参与

在规划编制的不同阶段及时召开市有关部门专家咨询会和全国、省相关专家咨询会，不断对规划方案进行论证。征求各级政府和公众对规划的意见。探索建立规划咨询审议、民主决策、公众参与等制度，增强规划的可行性和可操作性。

6 、注重创新

注重土地利用规划编制理论、技术方法和管理制度等方面的创新，充分借鉴和吸收国内外相关规划的编制经验，在土地利用现状变更调查、专题研究、规划方案编制及规划成果制作和规划管理等方面采用先进的方法和技术手段，增强规划的科学性，努力提高规划编制和管理水平。

三、规划修编研究的主要内容

1 、土地利用现状变更调查

拟定科学的土地利用现状变更调查工作方案和技术方案，通过应用现代技术和野外调查，实现图、数、实地三者一致，建立土地利用现状动态管理信息系统，得到 1 1∶万分幅土地利用现状图和统计数据，作为规划修编的基础资料。

2 、专题调查与专项规划研究 市（县）土地利用总体规划实施评价 全面评价规划实施所发挥的积极作用和成效；分析上一轮规划指标（建设用地规模、耕地保有量、基本农田面积）执行情况，建设用地指标分配、建设用地布局、基本农田保护面积和耕地保有量指标分解中存在的问题；规划编制模式、规划制度和规划政策对规划实施过程的影响，规划管理对社会经济发展、生产、生活和生态的影响。

市（县）土地利用现状分析与土地集约利用研究 分析影响土地利用的自然、社会、经济和生态环境条件分析、土地利

用结构布局，评价土地利用现状、各类土地利用特点、土地利用潜力、城市地下空间开发状况及存在的问题；应用城市布局集中紧凑度、用地功能组合、用地结构、城市用地增长系数、综合容积率、综合覆盖率、人均用地面积、地均固定资产投入、地均 GDP 、地均财政收入、地均不动产价值等指标测度分析土地集约利用水平和土地使用效率，客观评价规划期间土地利用的有利条件和不利因素，寻求城市内涵发展模式，提高土地配置效率，提出土地利用对策。

市（县）社会经济发展与土地利用战略研究 分析国家和地方经济发展水平与发展阶段，国际环境变化、长江

三角洲一体化对市（县）社会经济发展态势的影响，评价市（县）社会经济发展综合实力；分析国家产业政策、市（县）产业结构演化趋势、人口变化情况、经济增长空间、财政和金融动态，预测市（县）城市化和工业化水平；结合土地利用条件和供求分析评价研究提出经济社会发展战略和土地利用战略；确定与社会经济发展相适应的土地利用的目标、方针和重点。

市（县）建设用地需求量预测分析

根据城镇化发展水平，结合城镇体系规划，在城市用地现状评价基础上，应用特尔菲法、时间序列分析、多元线性模型、灰色预测模型、神经网络模型等多种定性与定量相结合的方法对建设用地需求进行预测，分析城镇建设用地结构和布局，建设用地需求的年际动态变化特征；重点研究建设用地需求与 GDP 、城镇化水平、工业化水平、固定资产投资、用电和用水量、城镇居民收入、银行年末储蓄量、资本输入、技术输入等指标测度的关系。力求较准确地把握建设用地需求的变化规律。

市（县）土地利用规划环境影响评价

调查、分析环境现状和历史演变，识别敏感的环境问题以及制约土地利用的主要因素，运用生态系统理论和环境科学建立市（县）土地利用环境影响的评价体系和评价方法，预测和评价土地利用规划方案对环境质量、环境可持续性和环境保护目标的影响，针对规划方案提出减轻不良环境影响的措施和对策，确定环境可行的规划推荐规划方案，制定分区土地利用措施和环境保护控制要求，拟定规划环境监测、跟踪评价计划，以达到通过土地利用总体规划促进社会经济和生态环境协同发展的目的。

市（县）土地利用规划编制模式、实施政策与制度创新

根据上一轮土地利用总体规划实施评价结果，在遵循国家和地方

有关法律、法规的前提下，从有利于规划的实施管理和土地的可

持续利用角度出发，借鉴国内外有关土地利用规划的经验，研究

提出适合市（县）市情的新一轮土地利用规划编制的新模式，包

括规划体系模式、规划分区模式、规划用地容量确定模式和规划

指标调控模式研究。

探讨浮动式用途管制、条件式用途管制等方法，在进行土地利用规

划分区的基础上，制定各区的土地使用管制细则，包括用地要求、

用地标准、用地限制和用地弹性范围等。提出保障规划顺利实施的

调控机制、管理制度、科技手段等对策措施和制度创新的途径。重

点研究规划的公示制度、规划的决策制度、规划的经济制度等，为

新一轮土地利用规划方案的编制和规划实施管理措施的制定提供科

学指导和决策依据。

市（县）基本农田保护规划研究

根据土地利用现状变更调查结果，总结和评价市（县）农用地利用现

状、优势条件及存在的主要问题，特别是耕地资源数量、质量和粮食

生产能力，结合市（县）农业用地发展战略，提出农业现代化发展模

式、重点和布局，倡导绿色农业和生态农业，预测规划期市（县）耕

地保有量、基本农田保护面积，并对农用地总量、分布和结构提出控

制要求和建议，制定耕地保护和促进耕地生产能力提高的政策措施 。

市（县）土地开发整理规划研究 在土地利用现状调查和评价的基础上，分析农地、农居点用地、未利用地和其他废弃地开发、整理、复垦成耕地的潜力，编制土地开发整理复垦规划方案，确定土地开发整理复垦的重点区域、重点工程和重点项目，预测新增耕地的数量。

市（县）生态与风景旅游用地规划研究 分析市（县）土地生态现状，以生态省建设和生态市建设

为框架，根据资源环境容量，按照调整产业结构，发展循环经济，保护生态环境，创设和谐景观的要求对市（县）进行土地生态规划研究，明确生态保护用地的范围，制定生态保护政策和管理措施。分析市（县）旅游资源和旅游用地现状，在保护生态环境的前提条件下，大力发展旅游事业，对旅游资源开发利用和风景旅游用地进行规划研究，明确风景旅游用地的范围的保护，制定旅游用地的管护政策和措施。

市（县）中心城市土地利用规划研究 根据中心城市土地利用现状、区位条件、生态环境状况

及地价分布特点，按照土地级差规律、土地最高最佳使用规则、投入产出原理对中心城市的土地利用进行经济学分析，提出土地资产优化配置方案。在保证土地集约、优化和高效利用的前提下，按照全面建设小康社会和经济发展的要求，结合城市性质和职能等定性分析，科学预测中心城市人口规模，确定不同发展阶段中心城市的合理用地规模、用地形态、用地布局。

四、规划方案的编制

根据经国土资源部审定的规划大纲，结合中心城市和重点城镇发展、农业和农村发展、生态环境保护、国土资源保护与整治等方面的要求，通过公众参与，综合平衡和充分协调，按照可能度与满意度兼容的原理，编制规划推荐方案和备选方案。主要确定如下几个方面的内容：

以市域全部土地为对象，按照土地的主导用途和功能划分土地利用规划区，如城镇建城区、准城镇用地区、基本农田保护区、一般农业用地区、林业用地区、准农业用地区、准林业用地区、水源地保护区、湿地保护区、生态保护区、风景旅游用地区、乡村居民点用地区、独立工矿用地区等，并制定各区土地利用管制措施。

确定全市农业用地、林业用地、城镇建设用地、农村居民点用地、交通用地、水利用地、自然生态保护用地、风景旅游用地和重点建设项目用地的规模和空间布局。

明确市区土地利用规划的重点内容和要求，确定各区耕地保有量、建设占用耕地面积、基本农田保护面积、土地开发整理面积、城镇建设用地规模等控制指标，统筹安排区域基础设施、重点项目用地和土地开发整理项目。

综合评价市域中心城市发展和开发建设条件，明确中心城市地域发展战略和空间格局，确定合理的建设用地规模、用地布局、用地发展方向和开发时序，按照土地用途管制的要求，划定中心城市建设用地区范围，并对中心城市城郊结合部进行土地用途分区。

按全市城镇体系规划、各市县土地利用现状、土地利用条件、社会经济发展水平和发展潜力、人口发展规模、城市化和工业化发展水平，测算各县市城镇建设规模、建设占用耕地指标、基本农田保护面积和耕地保有量控制指标，对各市县土地利用进行调控。

提出实施规划的政策措施，包括完善法律法规、调控机

制、管理制度、科技手段等内容。

五、土地利用总体规划信息管理系统的建立

遵循国土资源部信息化相关标准和规范，利用土地利用现状调查变更数据和规划成果，开发土地利用规划管理软件，建立以 1︰ 1万分幅土地利用总体规划数据为基础的土地利用规划动态管理信息系统。主要包括：

土地利用规划信息查询系统。建立土地利用现状数据库、土地利用规划数据库，并将用地信息融合在其中，为日常土地规划管理提供快速、便捷的技术手段，以提高管理效率。

土地利用规划辅助编制系统。 规划实施和管理信息系统，主要包括规划成果管理、实

施管理、日常办公及规划实施动态监测管理等内容，实现空间数据和属性数据的实时更新。

六、规划修编的主要成果

土地利用总体规划文本 土地利用总体规划说明 土地利用现状图 土地利用总体规划图 中心城市土地利用总体规划图 土地利用总体规划专题调查和专项规划研究报告 土地利用总体规划管理信息系统

第三部分：规划修编几个专题研究问题探讨

一、土地利用总体规划涉及相关的法律和政策

1 、相关法律法规

（ 1 ）中华人民共和国土地管理法（ 1999.1.1 ）

中华人民共和国土地管理法第三章 土地利用总体规划（第十七条—第三十条）

第十七条 各级人民政府应当依据国民经济和社会发展规划、国土整治和资源环境保护的要求、土地供给能力以及各项建设对土地的需求，组织编制土地利用总体规划。

土地利用总体规划的规划期限由国务院规定。

第十八条 下级土地利用总体规划应当依据上一级土地利用总体规划

编制。

地方各级人民政府编制的土地利用总体规划中的建设用地总量

不得超过上一级土地利用总体规划确定的控制指标，耕地保有量不

得低于上一级土地利用总体规划确定的控制指标。

省、自治区、直辖市人民政府编制的土地利用总体规划，应当

确保本行政区域内耕地总量不减少。

第十九条 土地利用总体规划按照下列原则编制： （一）严格保护基本农田，控制非农业建设占用农用

地； （二）提高土地利用率； （三）统筹安排各类、各区域用地； （四）保护和改善生态环境，保障土地的可持续利用；

（五）占用耕地与开发复垦耕地相平衡。

（ 2 ）中华人民共和国土地管理法实施条例（ 1999.1.1 ）

中华人民共和国土地管理法实施条例第三章 土地利用总体规划（第八条—第十五条）

第八条 全国土地利用总体规划，由国务院土地行政主管部门会同国务院有关部门编制，报国务院批准。

省、自治区、直辖市的土地利用总体规划，由省、自治区、直辖市人民政府组织本级土地行政主管部门和其他有关部门编制，报国务院批准。

省、自治区人民政府所在地的市、人口在 100万以上的城市以及国务院指定的城市的土地利用总体规划，由各该市人民政府组织本级土地行政主管部门和其他有关部门编制，经省、自治区人民政府审查同意后，报国务院批准。

第十条 依照《土地管理法》规定，土地利用总体规划应当将土地划分为农用地、建设用地和未利用地。

县级和乡（镇）土地利用总体规划应当根据需要，划定基本农田保护区、土地开垦区、建设用地区和禁止开垦区等；其中，乡（镇）土地利用总体规划还应当根据土地使用条件，确定每一块土地的用途。

土地分类和划定土地利用区的具体办法，由国务院土地行政主管部门会同国务院有关部门制定。

（ 3 ）基本农田保护条例（ 1999.1.1 ） 第一章 总 则 第二条 国家实行基本农田保护制度。 本条例所称基本农田，是指按照一定时期人口和社

会经济发展对农产品的需求，依据土地利用总体规划确定的不得占用的耕地。

本条例所称基本农田保护区，是指为对基本农田实行特殊保护而依据土地利用总体规划和依照法定程序确定的特定保护区域。

第十条 下列耕地应当划入基本农田保护区，严格管理： （一）经国务院有关主管部门或者县级以上地方人民

政府批准确定的粮、棉、油生产基地内的耕地； （二）有良好的水利与水土保持设施的耕地，正在实

施改造计划以及可以改造的中、低产田； （三）蔬菜生产基地； （四）农业科研、教学试验田。

第三章 保 护

第十四条 地方各级人民政府应当采取措施，确保土地利用总体规划确定的本行政区域内基本农田的数量不减少。

（ 4 ）土地利用总体规划编制审批规定（ 1997.10.28 ）

第一章 总则 第一条 为了规范土地利用总体规划编制和审批，提高规

划的科学性和可操作性，根据《中华人民共和国土地管理法》和《中共中央国务院关于进一步加强土地管理切实保护耕地的通知》（中发〔 1997〕 11号）有关规定，制定本规定。

第二条 土地利用总体规划按照行政区划分为五级。 根据社会和经济发展需要，可以编制跨行政区域的区

域性土地利用总体规划。

第三条 土地利用总体规划编制和审批，应当遵守本规定。 第四条 各级人民政府负责编制本行政区域的土地利用总

体规划，并依照法定程序和审批权限报有批准权的人民政府批准。

全国土地利用总体规划（草案）和跨省、自治区、直辖市行政区域的土地利用总体规划（草案）由国家土地管理局会同有关部门拟定。地方土地利用总体规划（草案）由地方人民政府土地管理部门会同有关部门拟定。

第五条 编制土地利用总体规划应当贯彻“十分珍惜和合理利用每寸土地，切实保护耕地”的基本国策，体现耕地总量动态平衡的要求。

第六条 编制土地利用总体规划应当遵循下列原则： （一）以供给制约和引导需求，统筹安排各业用地； （二）因地制宜，切实可行； （三）自上而下，上下结合； （四）下级规划服从上级规划； （五）综合考虑社会效益、经济效益和生态效益； （六）政府决策与公众参与相结合。

（ 5 ）土地利用年度管理办法

第一条 为加强土地管理，实施土地利用总体规划，控制建设用地总量，引导集约用地，切实保护耕地，保证经济社会的可持续发展，根据《中华人民共和国土地管理法》、《中华人民共和国土地管理法实施条例》和《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》，制定本办法。

第二条 土地利用年度计划的编制、报批、执行和监督，适用本办法。

本办法所称土地利用年度计划，是指国家对计划年度农用地转用量、土地开发整理补充耕地量和耕地保有量的具体安排。

第三条 土地利用年度计划管理应当遵循下列原则： （一）严格依据土地利用总体规划，控制建设用地总量，

保护耕地； （二）以土地供应引导需求，合理、有效利用土地； （三）优先保证国家重点建设项目和基础设施项目用地；

（四）占用耕地与补充耕地相平衡； （五）城镇用地增加与农村建设用地减少相挂钩； （六）保护和改善生态环境，保障土地的可持续

利用。

（ 6 ）地方性法律法规

例如：黑龙江省土地管理条例 第三章

第十条 土地利用总体规划，由各级人民政府组织本级土地行政主 管部门和其他有关部门以及具有土地规划资质的单位编制。

垦区、森工国有林区的土地利用总体规划，由农垦、森工系统组织有关部门和具有土地规划 资质的单位编制，按照本条例第十二条第五款规定的审批权限批准后，将规划内容分别纳入有关市、县土地利用总体规划。

第十一条 城市总体规划、村庄和集镇规划，应当与土地利用总体规划相衔接，城市总体规划、村庄和集镇规划中建设用地规模不得突破土地利用总体规划确定 的城市和村庄、集镇建设用地规模。

土地整理、开发、复垦等专项规划，应当根据土地利用总体规划编制，经市 (行署 ) 人民政府土地行政主管部门审查，报省人民政府土地行政主管部门批准后实施。

第十二条 土地利用总体规划实行分级审批。省土地利用总体规划，报国务院批准。哈尔滨市、齐齐哈尔市以及国务院指定城市的土地利用总体规划，经省 人民政府审查同意后，报国务院批准。

2 、相关政策

（ 1 ）国务院关于深化改革严格土地管理的决定（国发 [2004]28 号）

实行最严格的土地管理制度，是由我国人多地少的国情决定的，也是贯彻落实科学发展观，保证经济社会可持续发展的必然要求。

必须正确处理保障经济社会发展与保护土地资源的关系，严格控制建设用地增量，努力盘活土地存量，强化节约利用土地，深化改革，健全法制，统筹兼顾，标本兼治，进一步完善符合我国国情的最严格的土地管理制度。

一、严格执行土地管理法律法规 ( 一 )牢固树立遵守土地法律法规的意识。 (二 )严格依照法定权限审批土地。 ( 三 )严格执行占用耕地补偿制度。 (四 )禁止非法压低地价招商。

(五 )严格依法查处违反土地管理法律法规的行为。

二、加强土地利用总体规划、城市总体规划、村庄和集镇规划实施管理

(六 )严格土地利用总体规划、城市总体规划、村庄和集镇规划修改的管理。

(七 )加强土地利用计划管理。 (八 )从严从紧控制农用地转为建设用地的总量和速度。

(九 )加强建设项目用地预审管理。

( 十 )加强村镇建设用地的管理。

( 十一 )严格保护基本农田。

三、完善征地补偿和安置制度

( 十二 ) 完善征地补偿办法。

( 十三 )妥善安置被征地农民。

( 十四 )健全征地程序。

( 十五 )加强对征地实施过程监管。

四、健全土地节约利用和收益分配机制 ( 十六 ) 实行强化节约和集约用地政策。 ( 十七 )推进土地资源的市场化配置。 ( 十八 ) 制订和实施新的土地使用标准。 ( 十九 )严禁闲置土地。 (二十 ) 完善新增建设用地土地有偿使用费收缴办法。

五、建立完善耕地保护和土地管理的责任制度 (二十一 )明确土地管理的权力和责任。 (二十二 )建立耕地保护责任的考核体系。 (二十三 )严格土地管理责任追究制。 (二十四 )强化对土地执法行为的监督。

(二十五 )加强土地管理行政能力建设。

（ 2 ）相关领导讲话 国土资源部规划司司长潘文灿说，全面组织开展土地利

用总体规划修编是今年的工作重点。规划修编是发展的需要。现行《纲要》实施６年来，在加强土地宏观管理、严格保护耕地、促进土地集约利用等方面发挥了重要作用。

党的十六大、十六届三中全会以及全国农业和粮食工作会议对土地资源的保护、利用和管理提出了新的任务和更高的要求。

当前，各级土地利用总体规划实施中也出现了一些新情况、新问题。为了贯彻落实党中央、国务院的战略部署，进一步加强土地宏观管理，严格实施土地用途管制，切实解决耕地保护和土地管理中出现的新问题，有效发挥土地利用总体规划对经济社会发展的调控作用，亟需进行规划修编。

目前要重点做好规划修编的前期工作。

规划修编应当遵循以下原则：一是坚持严格保护耕地特别是基本农田，控制非农业建设占用农用地；二是坚持内涵挖潜与外延扩大相结合，以内涵挖潜为主，提高土地利用效率；三是在提高土地科学、集约利用水平的基础上，妥善处理保障建设用地和保护土地资源的关系，统筹安排各类、各区域用地；四是坚持保护和改善生态环境，保障土地资源的可持续利用；五是坚持耕地数量保护与质量保护并重，建设占用耕地与整理复垦补充耕地相平衡。

二、上一轮土地利用总体规划实施取得成效和存在问题

20 世纪 80 年代以来，针对经济加快发展过程中出现的建设用地规模扩张过快、耕地大量减少等情况，我国先后于 1987 年、 1997 年组织开展了两轮土地利用总体规划编制和实施工作。为适应土地管理和经济社会发展的客观需要，国土资源部于 2003 年末部署了 12 个县级、14 个市（地）级和和２个省级土地利用总体规划修编试点工作。在这样的形式下，我国即将开始的新一轮土地利用总体规划修编。

新一轮规划修编将以 2003 年为规划基期，以 2010 年为近期规划年，以 2020 年为规划目标年。结合上一轮规划的经验和教训，针对上一轮规划实施中存在的问题对即将启动的新一轮规划修编提出一些建议，有利于更好的推动规划修编工作的进行。

1 、上一轮规划实施取得的成效

（ 1 ）耕地保护方面的成效

《全国土地利用总体规划纲要（ 1997－ 2010 ）》是我国确立了土地用途管制制度后的第一轮土地利用总体规划，被业内人士称为“真正立起来的第一轮规划”。从1999 年 4 月国务院批准实施以来，《纲要》在加强土地宏观管理、严格保护耕地特别是基本农田、促进土地集约合理利用方面，发挥了无可替代的重要作用。

1997 年～ 2002 年的六年间，全国建设占用耕地 1646

万亩，年均 274万亩，与 1991 年～ 1996 年的年均 440

万亩相比，下降了 37％，实现年度耕地占补平衡的省份由 1998 年的 17 个增加到 2001 年和 2002 年的 31 个。

（ 2 ）规划内容方面

我国自 80 年代中期，尤其是进入 90 年代以来，土地利用规划的内容无论在深度和广度方面都有了很大的发展。在规划类型上，从以往重点进行的农村土地规划，发展成土地利用总体规划、土地利用专项规划及土地利用规划设计三个层次。

规划的具体内容包括：以可持续发展为导向的土地资源分配与再分配；各类用地结构的合理调整和优化布局；土地开发、利用、保护、整治的总体协调；以及城市土地利用规划，基本农田保护区规划、土地开发规划、土地整理规划等专项规划及其设计。可以认为，我国土地利用规划的内容，与国际土地利用规划的发展方向基本一致，正在逐步趋于成熟和完善。

（ 3 ）形成土地利用管理体系 以土地利用总体规划为龙头，总体规划与基本农田保护、

土地整理、土地复垦、土地开发等土地利用专项规划相结合，同时发挥了土地利用总体规划对城市、村庄、集镇规划建设用地规模的控制作用。土地利用总体规划按行政区划分为国家级、省级、市（地）级、县级和乡（镇） 5级，实行自上而下逐级控制，充分体现了土地用途管制制度，并形成了土地利用管理体系。

（ 4 ）土地利用总体规划对土地利用的宏观调控和指导作用得到发挥

上一轮土地利用总体规划在控制和引导土地利用方面已收到明显成效：第一，促进了用地观念的转变，由于建设用地指标按照从紧的原则制定下达，逐级控制，促进各地加强了节地挖潜工作。第二，加强了基本农田保护，各地结合耕地总量动态平衡指标的落实，按土地详查数调整增加了基本农田保护面积。

第三，通过规划协调和衔接，城市和村镇规划盲目扩大建设用地规模的倾向有所好转。第四，通过规划修编，各地土地整理，复垦的力度明显增大。总之，土地利用总体规划作为宏观调控和引导土地资源利用的主要手段，已日益显示出不可替代的重要作用。

2 、上一轮规划实施存在的问题

（ 1 ）上一轮规划期内非法占用耕地问题 然而，近几年尤其今年以来经济的快速增长，带来了新

一轮的圈地热，土地利用总体规划的脆弱性也暴露无遗。据今年土地市场秩序治理整顿之初对十个省市的统计，在 458.1万亩园区实际用地中，未经依法批准的用地就有 314.6万亩，占 68.7％。一些地方无视土地利用总体规划的刚性约束力，在加速发展中乱设园区、盲目重复建设、大量圈占土地，一些专业、专项规划随意扩大建设用地规模，占用耕地甚至基本农田，土地利用规划的龙头地位变得有名无实。

城镇建设用地和交通用地优先安排（常占用大量优质耕地）、“农保区进山”的现象还时有发生。严重违反了国家下达的“农田保护区规划和管理条例”。其主要原因，就是在于对“农田保护区规划”在上一轮规划总体规划中的地位模糊不清。

（ 2 ）上一轮规划安排的建设用地不合理问题

①建设用地安排现状分析 《全国土地利用总体规划纲要（ 1997－ 2010 ）》批准实施以来，党中央、国务院相继做出加强生态环境建设、加快城镇化进程、实施西部大开发、振兴东北老工业基地等一系列重大发展战略和政策，使一些地区土地需求结构和地区分布发生显著变化，实施规划的客观环境发生了很大变化，土地调控重点也需要有针对性地调整。

如何按照“一要吃饭，二要建设”指导思想，正确处理好耕地保护和建设用地的关系，在国家法律、政策允许范围内，如何解决好建设用地占用耕地问题，为全国经济发展创造良好的土地条件，成为当前在土地管理方面急需解决的问题。

②建设用地规模的确定 由于存在城镇容积率的问题，对于人口数相同的两个城镇，楼房普及率高的城镇所需的建设用地面积一般来说高于楼房普及率低的城镇。

城镇功能定位与建设用地规模也有一定的关系。 人口增长率存在一定的不确定性，因此以人口规模来

确定建设用地规模也存在一定的不确定性。

（ 3 ）耕地总量动态平衡问题

①“一刀切”式的耕地总量动态平衡科学性探究 中共中央、国务院 [1997]11号文件和《土地管理

法》对修编规划规定了严格控制非农建设用地规模，切实保护耕地的措施和保持耕地总量动态平衡等基本原则，尤其是对占用耕地提出占补平衡和划定基本农田保护区等规定，使土地规划有章可循，方向明确。

但是，由于体制上的问题，也由于土地规划领导部门的问题，缺乏后备土地资源的地方占用多少耕地要补回多少耕地，有后备耕地资源的城市，又不必增加耕地，一刀切的机械规定的确是规划的编制无所适从。有些市、县、乡难以做到占用耕地与开发复垦耕地相平衡 。

②“质”的平衡还是“量”的平衡

各地县级土地利用总体规划未对耕地总体质量平衡提出办法和措施，造成耕地质量实际上的下降，因为被城镇建设或交通建设占用的耕地往往是长期耕作，农田基本建设较好，区位条件较优的肥沃的耕地；

而补充的耕地或是荒地、盐碱地、滩涂开发而成，或是废沟塘整理而成，或是居民点、交通用地、水利设施等废弃地复垦而成，土壤的肥力、土质、结构等对作为耕地而言是很差的，这种只求耕地量的平衡而不求质的平衡在全国范围内并不少见。

③关于区域耕地总量动态不平衡问题的解决 在某一特定区域内，可能会出现区域耕地总量动态

不平衡问题，如黑龙江省呼兰县于 2004 年撤县成为哈尔滨市的一个区（即呼兰区）、黑龙江省边贸口岸城市绥芬河市等，对这些地区而言，“耕地减少”将不可避免，若以行政手段对这些地区用“耕地总量动态平衡”加以约束，势必影响这些地区乃至全国经济发展的速度。

（ 4 ）关于土地利用总体规划的编制方法问题

我国上一轮土地利用总体规划编制工作就是属于大范围、多层次的区域性规划，所采取的方法基本沿袭着“自上而下”的方法，上级的土地管理部门往往不清楚下级地区的实际用地需求情况，存在平摊规划指标的情况，一些急需建设用地指标的城镇建设用地指标不足，而与此同时，有些发展潜力较小的城镇又存在着建设用地指标富余的情况，突出地表现在下达指标不合理，致使部分地区规划无法开展，甚至出现了滥编滥造指标。

3 、针对上一轮规划存在问题的对策

（ 1 ）对上一轮规划进行必要的调整

最近在土地利用方面种种不良情况的出现，除规划制定水平、规划体系存在先天缺陷导致可操作性差外，客观环境、政策背景的变动也是重要原因。

去年国土资源部已积极组织开展了新一轮土地利用总体规划修编的前期准备工作。

（ 2 ）建设用地安排问题 ①建设用地规模预测 采用新的方法来确定建设用地指标。例如按以下步

骤测算建设占用耕地数量：先按近几年年均实际数的 2/3 、上一轮规划年均数的 1/3计算建设占用耕地年均数，再考虑在区域和城市中的位置以及特殊情况进行修正，再考虑同类地区的平衡。采取多种测算方法加权平均计算建设用地规模也可以将预测精度有所提高。

②采取“借、购、调”等方式调剂建设用地指标某些大城市近几年发展较快，各项建设用地量较大，上一轮土地利用总体规划下达的用地指标已不能满足需要，为解决建设用地指标，采用“购、借、调”的方式，即向外市县剩余的建设用地指标购、借、调。

如 2003 年由黑龙江省国土资源厅出面协调，哈尔滨市向伊春市购、借剩余建设用地指标，使哈尔滨增加建设用地指标 12 平方公里。这样做可以调剂余缺，在不突破国家下达的建设用地总指标的情况下，较好的解决了一些项目的建设用地问题。

③充分挖掘内部潜力，提高土地利用率 对城市建设用地，主要以内部挖潜为主，控制城市

规模扩大，一是提高城市用地占用耕地的补偿标准， 20

03 年在黑龙江省绥化市进行征用土地改革试点，将土地征用赔偿标准按亩产值改为进行土地分等定级估价，按征用土地质量进行赔偿，运用市场机制控制城市用地规模；

二是搞好城市内部挖潜，充分利用废弃地、空闲地搞好城市建设，哈尔滨江北新区通过废弃地改造利用，增加建设用地 3-4 平方公里，对必要的建设用地，在用地计划指标上尽量给予安排；三是搞好城市用地合理布局，按照“退二进三”的思路，即第二产业退出城区，第三产业进入市区，哈尔滨市通过哈西地区的建设用地布局调整，可以增加城市建设用地 7.9 平方公里。

④推行农用地整理指标折抵政策 国土资源部在 2000 年 12 月《关于加强耕地保护促进经济发展若干政策措施的通知》中规定，对各地自筹资金进行农地整理净增的耕地面积中，经省主管部门认定后，可向国家按照 60% 的比例申请增加建设占用耕地指标。

黑龙江省 2000-2002 年通过土地整理新增耕地 27.0

4万亩，按 60%计算，可增加建设用地占用耕地 16.2

万亩。这样既增加了耕地总量，又使工程项目有地可建。

⑤搞好规划修编，解决规划范围内建设用地问题 上一轮规划实施以来，对加强土地利用宏观调控，切实保护耕地，合理安排各项建设用地起到了一定的积极作用，但由于当前实施规划的环境有了很大变化，需要对规划用地安排进行调整。对发展潜力大、建设项目多的地区给予适当的政策倾斜，同时与其它地区进行好协调。

（ 3 ）耕地总量动态“质”的平衡问题

对土地利用总体规划中“耕地总量动态平衡”的要求不应一刀切，而应采取“平衡中有不平衡，不平横中存在着平衡”的弹性策略。从国情和可能来看，最高层次的全国性土地利用总体规划实现“耕地总量动态平衡”是有可能的，甚至到省一级实现“耕地总量动态平衡”（乃至适当增长）也是有可能的，但到县（市）一级要实现此平衡就有相当的难度了。

“耕地总量动态平衡”到省，急待发展的地区可以在适当范围内的多配给一些建设用地指标，如果实在无法做到占补平衡的，可以由本省域内耕地后备资源条件较好的县（市）补足耕地占用缺口。

（ 4 ）土地利用总体规划的编制方法创新

新一轮土地利用总体规划最好是采取上下结合的工作方式，并且以自上而下为主，结合不同的区域的用地特点，实现规划指标的配置最优化。上级的土地管理部门确定基本的规划原则制约下级的土地利用总体规划；下级土地管理部门根据当地的经济社会情况，向上级土地管理部门提交用地指标要求请示，经上级土地管理部门系统分析、综合平衡后下达规划指标。

三、新一轮土地利用总体规划编制方法与技术

1 、研究改进规划编制的方法

措鉴国内外规划编制的经验，提出符合现阶段我国情和发展趋势的规划编制方法，如公众参与、系统工程方法和信息管理技术的运用等。

（ 1 ）公众参与法

①公众参与的概念

“参与”反映的是一种基层群众被赋权的过程。也可以说是通过发展主体对发展项目的评价、计划和监测的积极全面的介入。所以，公众参与的目的是要达成社会发展的公正、公平和目标群体收益。

②开展公众参与的思路与方法

首先需要根据利益相关的直接和间接程度，对参与的人群进行界定与分类，赋予他们不同的权利；再者，有一个重要的方面即安全可靠的资金与资助是实施公众参与的重要保障。

具体的组织和参与方法也是很重要的方面。为此应当采取多种方法，主要取决于各方法能促成的交流信息量，如是否有机会充分反映出参与人员或集体的价值观、知识、经验以及判断。

（ 2 ）系统工程方法 所谓系统工程，就是按照系统科学的思想，运用控制论、信息论、运筹学等理论，以信息技术为工具，用现代工程的方法去解决和管理系统的技术。系统工程是指从系统的认识出发，设计和实现一个整体以求达到我们所希望得到的效果，它是合理的进行开发设计时所运用的思想原理、方法、步骤、组织技巧的总称。

①编制土地利用规划的系统

编制土地利用规划的全过程看成是一个系统， 它由土地利用需求预测子系统、土地利用适宜性评价子系统、土地利用结构优化子系统和土地利用计划管理子系统组成，如图所示：

②土地利用规划的模型系统 a.技术与方法 在规划过程中可采用计算机和 3S 技术（ GIS 、 RS 、

GPS) 以及数学模型方法。常用的数学方法可分为以下几类。

（ a ）结构——功能分析模型：主成分分析、因子分析、聚类分析、判别分析、分布函数、回归分析、灰色关联分析、投入产出分析、生产函数。

（ b ）预测分析模型：概率预测法、外推预测法、回归分析、投入产出法、时间序列分析、灰色预测法。

（ c ）优化模型：线性规划、非线性规划、整数规划、动态规划、模糊规划、多维灰色规划、目标规划。

土地利用规划是一个复杂的模型系统。 其核心模型如下： 动态仿真与回归辅助模型 动态仿真模型是用以进行土地资源的需求预测， 主要是通过对社会经济的发展状态的仿真分析， 来揭示土地资源的需求。 我们在动态仿真模型的建模过程中， 应用回归分析技术识别其有关因素之间的相关关系，辅助建模。 模型中诸要素之间的相关关系及反馈回路如图 所示：

基于 AHP 和 PCA 的模糊综合评价模型

该模型用于土地利用适宜性评价， 以明确各土地单元的最佳利用方向和最优整体布局。

模糊聚类模型

土地利用的模糊聚类模型用以进行土地利用的分区， 即土地利用的空间结构优化。

③信息管理技术方法：

a.县 (市 ) 级土地利用规划信息系统技术方法研究

(a) 系统设计开发的技术路线

首先应分析县 (市 ) 级土地利用规划信息系统的需求特点 ; 然后分析图形数据处理与建库的流程 ;第三，设计系统的软件体系和数据处理流程，并进行功能设计 ; 第四，确定软件开发的方法 ;

最后通过软件系统与数据库的集成、调试、运行完成整个系统的

建立工作。

(b) 系统建设的技术方法县乡 (镇 ) 规划管理信息系统建立分为如下几个步骤： 建立规划工程 ； 基础代码维护 ； 基础数据入库 ； 拟定规划方案，建立总体规划和专项规划 ； 制定年度计划 ； 建设用地审批 。

准备

制定年度计划

基础代码维护

基础数据入库

拟订规划方案

审批建设用地

建立规划工程

结束

图 1 建立规划管理信息系统步骤

2 、城乡一体化型地区土地利用总体规划方法与技术

（ 1 ）城乡一体化土地利用总体规划特点

①统一配置城镇村建设用地；

②统一规划交通网络和工矿、码头用地；

③统一安排农用地布局，在全区域内统一布局；

④统一划定生态环境建设体系用地。

（ 2 ）城乡一体化地区土地利用总体规划的技术路线

①调查、收集、整理和分析资料； ②土地利用现状分析，明确优劣势、存在问题和制约因素；

③各类用地适宜性评价和利用潜力分析； ④城乡一体化土地利用战略研究，确定社会经济发展的特点、方向及对土地配置的要求和规划指导思想、战略目标；

⑤人口—土地供需趋势分析，预测各类用地配制需求和供地潜力；

⑥确定土地利用目标，调整土地利用结，划定土地利用分区，制定耕地占补平衡途径和实现规划的措施；

⑦编制规划图，编写规划文本。

3 、多目标土地利用总体规划方法

（ 1 ）建立 G IS 土地资源数据库 收集土地、气候、水文、地质、地貌、生物、环境和经济社会数

据和图件， 经分析归类综合处理后， 在地理信息系统软件操作平

台支持下， 图件经数字化板或扫描仪输入， 矢量化后， 以图层

(Coverage) 形式存贮， 形成空间数据库 ; 相应的属性数据通过

相关命令， 或通用数据库软件等输入， 形成属性数据库。在输入

过程中通过 U SER2D 项使属性数据库和空间数据库相联接起来。

（ 2 ）土地多宜性评价

同一块土地有多种用途特性， 也就有多种竞争利用的可能， 究竟作何种土地利用决策， 一方面取决于土地自然适宜性等级， 另一方面取决于环境、经济和社会对它的要求。对多种利用方式的适宜等级评价， 就是土地多宜性评价。

在规划之前， 必须先进行适合当地备择的各种土地利用

方式适宜性评价， 为规划提供备择的土地利用方式， 使

土地自然生产潜力最大程度发挥， 以防止区域内有前景

的利用方式未被发现或被忽略。土地多宜性评价方法可

参考联合国粮农组织 1976 年颁布的“土地评价纲要” 。

（ 3 ）多目标决策 土地利用规划是对区域内耕地、园地、林地、牧草地、居民点、城镇、独立工矿用地、交通、水域及其他用地所进行的决策， 使土地利用结构达到最优化，实际上该过程是一个多目标决策问题。通过多目标决策， 确定了土地利用结构，也就实现了一个区域土地利用规划。

多目标决策是在一组约束条件下，同时对多个目标求最优解。由于目标之间的矛盾性，各个目标不可能同时达到最优，因此，多目标决策只是根据决策者的偏好，求得模型的非劣解。采用目的规划模型 (GP) 进行求解， 是由决策者先给出一组理想的目标值 ( 土地利用系统所期望实现环境、经济、社会效益值 ) ， 进行系统协调，观察土地利用系统能否完成各目标或完成的程度，即能恰好达到目标或超额或达不到，进行用地优化。

目的规划模型描述如下：求一组决策变量 x j ( j= 1 ， 2 ， ⋯， J ) 使得下列函数极小：

（ 4 ）土地利用系统生态设计与土地利用布局

土地利用系统生态设计就是依据生态学原理 ( 共生互利、时间上有序性、生态适宜性、生态敏感性分析、生物多样性和生态系统平衡 ) 和土地类型结构特征， 对土地利用系统的结构和各种利用方式之间的相互关系进行设计， 从而持续提高土地生产力和保护土地生态环境， 实现土地的可持续利用。

①对农业用地， 发展不同类型的多层立体农业， 建立以农林牧，

作物 - 牧草 - 林木、乔 - 灌 - 草相结合的农业生物系统， 与水

域、池塘、农田排灌网、庭院建设、村镇建设相互协调发展格局。

②农作物利用方式之间应注意相互拮抗和共生互利关系设计 (轮

作区前后茬口和同期种植作物病虫害传染等问题 ) 。

③通过生物多样性维持、清洁水源保护、植被覆盖指数增加、土

壤侵蚀防治、环境改善和土地生产力提高，保持区域土地生态系

统平衡。

④对建设用地的各种具体土地利用方式应注意其生态敏感性评价。

一般把其分为生态敏感区、生态中等敏感区和生态不敏感区。

4 、土地利用分区的编制方法 （ 1 ）定性方法主要是图件主导迭加法，即以规划的各项专题研究和专项规划为基础，以主导因素限制法和图件迭加法相结合的综合法。图件迭加一般选用土地利用现状图、土地适宜性评价图、地形地貌图、综合农业区划图等，以地貌和土地适宜性为主导，通过综合分析来确定分区、划出界线。

然后对各分区的各类用地面积量算、汇总，将汇总结果与土地利用总体规划的指标调整方案进行对照、协调，保持二者的协调一致。最后依据协调结果对前述确定的分界限进行校正。

（ 2 ）定量方法主要是各种聚类分析法及多因子结合压力模型等，其中适用土地分区的方法是数值化星座聚类分析模型。该模型的基本思路是：通过对土地利用现状图、土地适宜性评价图、地形地貌图、综合农业区划图，将主要自然因素进行数值化处理，综合考虑社会经济的发展要求。

根据各数值指标间的数量关系与同类相聚异类相离的原理，将规划区域内的基层区域样点，点绘在一个半圆的图形上，同类的样点区域聚在一起，从而划分出不同的类型区。

5 、优化土地利用结构的方法——灰色线性规划法

灰色线性规划是用灰色系统的思想和建模方法来解决线性

规划问题。它可以弥补一般线性规划的不足， 是一种动态

的线性规划。用灰色线性规划的方法， 把影响土地利用的

多个因素及其相互间的关系用数学公式表达， 求出最优解

即土地利用最佳结构。

用灰色系统的思想和建模方法来解决线性规划问题。若在一般线性规划模型中， 至少有一个系数 (价格系数， 约束量或 A 中元素 ) 是灰的或由灰色系统的理论和方法确定的， 即为灰色线性规划问题。数学模型如下：

它可以通过 GM (1 ， 1) 模型求得。约束条件式中 Xj—

— 土地利用类型 ( 公顷 ) ； aij—— 约束系数 ; (单位依具体情况而定 ) ； bi—— 约束常数 (单位依具体情况而定 )

目标函数中： Xj——各种土地利用类型 ( 公顷 ) ； cj—

— 利益系数 (元 ö 公顷 ) ； f (x) —— 产值 (元 ) 。模型中求得一组最优解解 { Xj}即为最优的土地利用结构。

四、土地利用需求量预测方法

土地需求量预测是土地利用总体规划的重要组成部分和核心内容，它是根据规划期内各部门用地计划发展变动的客观过程及其规律，考虑到各种可能和各部门用地的特殊性，运用现代的技术手段对未来若干年内的土地利用状况做出超前评估，为协调各部门的用地矛盾、调整土地利用结构和布局提供依据。

一个地区的土地需求量是由该地区的社会经济条件和生态环境的各种因素之间彼此制约、相互影响所决定的。在这些因素中，人口变动、人均消费水平、产业结构的变化、土地生产潜力和城镇化水平是主要因素，对这些因素及其影响进行科学地分析论证是土地需求量预测的基础。

1 、农用地需求量预测方法

（ 1 ）通用方法 农用地包括耕地、园地、林地、牧草地和水产养殖等其

他农用地。不同类型的农用地在社会经济发展中具有不同的功能，应采用适合其自身特点和功能的预测方法。

可以根据农用地的生产功能来预测其面积，其通用的计算公式是：

Ni=Ci /Di

式中 :Ni —— 规划目标年第 i 种农用地面积； Ci —— 规划目标年由第 i 种农用地生产的农作物产品需求量； Di —— 规划目标年由第 i 种农用地生产农作物的单产。

其中：农作物产品需求量根据预测的人口数、人均消费水平及区域间流通量（调进为－，调出为＋）确定。

在具体预测时，往往还要考虑作物种植结构、种植制度等因素。

除此之外，还可以根据农用地的社会保障功能和生态功能预测其面积。

（ 2 ）多尺度耕地供需动态平衡模型 基于模糊神经网络的土地适宜性评价模型和基于灰色一马尔可夫链的耕地需求量预测模型。将模糊系统和神经网络方法结合起来，克服了模糊系统不具有自学习性的缺点，同时使所建立的模糊神经网络模型具有比一般神经网络更优良的收敛特性。

试验结果表明，该模型应用于土地适宜性评价具有收敛速度快、

结果准确度高的优点。将灰色 GM (1 ， 1)预测与马尔可夫链预测

结合起来进行耕地总量预测，用 GM(1 ， 1)预测揭示耕地数据序

列的发展变化总趋势，用马尔可夫链预测来确定状态规律，既可

以避免考虑其他多种影响因素，同时又可以预测耕地总量减少率

的不同状态。

2 、建设用地需求量预测方法

建设用地包括居民点、工矿用地、交通用地、水利设施用地等。预测建设用地面积既要考虑历年用地数量、规划期间的经济发展速度和建设投资规模，又要考虑国家产业政策和国家控制建设用地规模的原则要求，以及土地集约利用的发展趋势。

（ 1 ）定额指标法

即按照国家规定的各类建设用地定额指标，以及人口发展、建设投资规模的预测，测算未来一定时期建设用地发展规模。该方法是最常见的建设用地预测方法，可以用于各类建设用地的预测。

①城市用地规模预测 在对城市人口规模进行预测的基础上，按照国家《城市用地分类与城市规划用地标准》确定的人均城市建设用地指标，就可以算出城市的用地规模。其公式如下：

城市用地规模＝预测的城市人口规模 × 人均建设用地标准

②村镇用地规模预测

村镇用地规模预测方法与城镇用地需求量预测方法相似。村镇人均建设用地指标应符合《村镇规划标准》（ GB50188-93 ）的规定。

③独立工矿用地规模预测 独立工矿用地规模根据以列入建设计划的建设规模与相应的用地指标逐项演算求得，计算公式为：

M＝∑ SiQi

式中： M—— 规划期内独立工矿用地面积； Si——i

建设项目生产规模； Qi——i 建设项目用地指标。

（ 2 ）平均数预测法 平均数预测法包括几何平均、移动平均和指数平滑三种主要预测方法，是根据事物过去发展随时问变化的数字资料通过求平均进行曲线修匀。寻求反映本质倾向性的发展趋势平均数预测法运算简单、方便。所需数据不多，随时问推移，有了新的数据可接着向下预测，适合短期预测。平均数预测法对时间序列中远近不同的数值是按时间先后分别给以下不同权数，时间越远，权数越小，时问越近，权数越大，不是等量齐观。

（ 3 ）线性或非线性趋势预测法

线性或非线性趋势预测法是利用时问序列所确定的线性或非线性趋势预测模型进行预测，主要包括一元线性模型 (Y=a+bt) 、指数曲线模型 (Y＝ abt) 、二次曲线模型(Y=a+bt+ct2) 等。

线性或非线性趋势预测法利用不同方法计算待定参数拟合趋势直线或曲线，因此在未来发展趋势遵循直线或曲线的趋势假设下。预测是可靠的，对于已知发展趋势的预测对象，利用此法进行长期预测比较可行，如进行已知线性趋势变化的人口，各类作物单产比较适用。与平均数预测法相比，对于时问序列中各时期数据，平均数预测法采取重近轻远的原则，而趋势预测法对各项历史数据不论远近都一概而论。

（ 4 ）回归预测法

回归预测法是分析预测对象之问的相关关系，配合回归趋势曲线 ( 或直线 )建立数学模型进行预测，包括一元回归和多元回归方法。

回归预测法不仅考虑预测对象本身的变化规律，而且考虑其外在的影响因素，而趋势预测法只是就预测对象本身的发展变化预测未来，如果预测对象外在的影响因素发生变化，趋势预测法就出现较大误差，失去了应有的意义，因此在多数情况下，回归预测法比趋势预测法具有更大的适用范围和取得更为理想的预测效果。如进行预测时，若同时考虑经济发展水平、投入水平等多种因素，则预测结果更加符合实际。

（ 5 ）平衡分析预测法

平衡分析预测法主要指投入产出预测和系统动力学预测法，其核心是弄清预测对象与外部环境之间的相关联系和相互依存关系，确定其间的平衡关系和平衡倾向来预测。与回归预测法相比，都共同利用预测对象与外部环境的相互联系，不同点是不必进行回归、拟合运算。

平均分析预测法虽利用是一个时期资料，但在确定相互联系和比

例关系时，也利用了历史资料，并不只具有静态预测的特点，因

此具有很大的适应性，并且有助于对预测结果进行综合评判。如

应用系统动力学模型预测各类用地需求量进行土地利用战略分析，

结合不同的政策综合平衡提出四个预测方案，从而寻求土地利用

结构比较合理、综合效益最佳。

（ 6 ）灰色系统预测法

灰色预测需要原始数据少，一般不需多因素数据，预测方法简单，精度也较高，适用于近期或中长期预测，应用范围较广，但其预测模型单一，难以反映预测对象在各个发展时期的特征和波动趋势，有其局限性。

（ 7 ）基于 Crystal Ball 的 Monte Carlo 模型预测 在土地利用规划中，涉及到建设用地需求分析时，准确、

合理预测建设用地规模对于整个规划的成功至关重要，弹性规划理论认为在预测未来的土地需求时要有动态的思想，给未来的土地使用需求量限定一个合适的区间，而不提供一个确定的值。土地需求的弹性预测给决策者提供了一个可以根据实际情况在合适的范围里来选择用地规模的空间，从而使土地利用弹性化、柔性化也更符合现实。

在预测的时候，一般预测的期限越久预测结果与未来发生的事件的符合程度越低，要给出一个 1O 到 20 年后的准确预测值是比较困难的，因为在这么长的期限里影响预测值变化的因素很多，对于 2010 年和 2020 年建设用地规模，适合给出一个范围，在未来的土地利用中，可以在这个范围里根据实际情况的变化进行动态浮动。

用 Monte Carlo模型来预测未来的建设用地规模的关键，是给出一个符合实际情况的自变量随机数值集合，在这个数值集合的基础上建立变量之间合适的关系，得到目标函数，并最终借助 Crystal Ball软件包的强大计算功能，得到关于目标函数值的概率分布集合，这个集合就是未来用地规模可能性的数据集。 Monte Carlo模型和 cryst

al Ball软件包的结合有助于使规划在定量基础上更加符合现实和未来的发展趋势。

（ 8 ） BRANKMAＮ生长曲线模型预测 据《深圳市土地利用总体规划》，深圳特区未来建成区

规模的增长服从 BRANKMAN 生长曲线的发展态势，具体数学形式表达式为：

St=F/(1+ae-bt)

上式中， St 为 t 年时建成区面积； F 为城建可用地上限； a 、 b 为常数。

3 、人口预测方法

人口预测是一切社会经济活动预测的前提。在土地利用总体规划中建设用地面积的需求量是最为重要的几个指标。而土地需求量的预测，则跟人口量密切相关因此。只有人口预测比较准确，对土地需求量的预测才能做出比较符合实际的估计。

人口预测的方法和种类极多，比较常用的有以下几种：

（ 1 ）双线性人口增长模型

我国学者，原国家科委主任宋键等人通过人口变化规律的分析，提出人口自然增长过程模型，该模型用一组方程式来描述，称为宋健模型。

（ 2 ）相关回归方程法 在我国，人口一般都随着时问而增长，两者的关系极为紧密。因此，可以用一元线性回归方程 y=a+bx 来对人口进行预测式中， y 为人口数量， z 为年份， a 和 b 是系数，通常由拟合而得。

用线性相关回归方程预测人口数时，要注意相关系数 R

的大小， R 的值愈趋近于 1 ，则说明人口和时间相关程度愈紧密，预测出来的数据愈准确。反之，则准确性较差。

（ 3 ）指数增长法或递增法

指数增长法或递增法的计算公式如下： yn=y0(1+r)n

式中 yn 为规划年人口数， y0 为基期年人口数， n 为规划

年和基期年相隔的年数， r 为人口年平均增长率。

上述三种人口预测方法中，宋健模型牵涉到的参数较多，并且许多参数在一般的统计资料中是没有的，只能在人口普查资料中的总人口部分查到，故此模型只能用于总人口的预测，而元法用于对非农人口、城镇人口进行预测。此外，其计算工作量极为浩大，必须借助计算机的帮助才能完成。后两种方法涉及参数较少，比较简单，容易计算，但如果积累的数据年限不够多或有些年份人口数量出现异常，则预测的准确性就会受到影响。因此，在条件许可下，应尽量多用几种方法进行预测，将几种结果进行比较，然后综合取舍，尽可能提高预测的准确性。

4 、预测方案的选择及其灵活性

（ 1 ）预测方案的选择

预测方法的不同，对同一预测对象预测结果也有差异每一种预测方法有不同的适用范围局限性，因而使用不同的预测方法所得预测结果可以互相验证、补充，从而选择合理的预测方案，提高预测的效果。

（ 2 ）预测方案的灵活性

在市场经济条件下，土地需求量预测必须掌握市场变化趋势和进行市场经济分析，不仅从本区域市场经济发展预测国民经济发展对土地需求，而且要从大区域、大环境角度即从全省、全国、乃至全世界角度分析市场变化，根据灵敏的市场信号预测尚未发生的变化。增强预测结果的应变能力和弹性能力。

五、城镇发展及城镇体系建设与用地规模研究

城镇体系是指在一个相对完整的地域或国家中，由不同职能分工、不同等级规模、联系密切、互相依存的城镇的集合。 4层含义：区域的相对完整，不是任意肢解，也不是任意拼接；职能分工不同；等级规模不同；不同就要交流，组成空间网络，具有一体化倾向。

1 、小城镇土地利用的现状和问题

小城镇是改革开放以来发展速度最快的一个群体。随着小城镇的发展，各项建设对土地的利用数量也在迅速增加。

在小城镇的发展过程中，尽管许多地方都编制了建设规划，并且大部分小城镇的规划标准都比较高，但由于绝大部分小城镇建设规划的编制都是近几年的事情，而随着乡镇主要领导人的频繁变更随意更改规划的现象十分普遍。

小城镇用地增长迅速，浪费十分严重。改革开放 20 年来，我国建制镇的数量由 1978 年的 2173 个增加到 199

8 年的 19100 个，建设用地 17161.1 平方公里，是 199

0 年 1万个建制镇用地 8250.83 平方公里的 2.08倍。

在小城镇建设过程中，注重外延发展，忽视内涵挖潜的现象十分严重。由于现行土地使用费用低导致外延开发成本较低，而旧城镇改造的费用较高，会给地方财政造成较大负担，因而，大部分小城镇在建设中都是向外发展，在老城区以外新开发一块面积很大的新城区，从而造成耕地的极大浪费。

总的来看，我国的城镇化水平大大低于经济发展水平，城镇化的滞后已经给农村经济发展带来十分明显的负面效应，如乡村非农产业发展的过分分散化、农用土地难以有效集中、农民收入多年来一直停滞不前等，实践证明，当前的小城镇并没有真正起到拉动农村经济发展和农村剩余劳动力蓄水池的作用，因此，大力发展农村小城镇建设，使小城镇能够真正拉动农村经济的发展，真正起到连接城市和农村桥梁的作用，已经成为社会各届的共识。

2 、城市的用地规模的确定

城市的用地规模是指到规划期末城市建设用地范围的大小。在对城市人口规模进行预测的基础上，按照国家的《城市用地分类与城市规划用地标准》确定人均城市建设用地的指标，就可以计算出城市的用地规模。

城市的用地规模＝预测的城市人口规模 × 人均建设用地标准

在计算城市用地规模时，用地计算范围应当与人口计算范围相一致。

根据国家《城市用地分类与城市规划用地标准》的规定，规划人均用地指标可以划分为四类。

在确定规划人均用地指标等级时，必须根据现状人均建设用地的水平，按照国家《城市用地分类与城市规划用地标准》的规定确定。所采用的规划人均建设用地指标应同时符合指标级别和允许调整幅度双因子的限制要求。调整幅度是指规划人均建设用地指标比现状人均建设用地增加或减少的数值。

3 、空间布局规划

城镇体系空间结构规划主要是把不同职能规模的城镇落实到空间，综合考虑城镇之间、城镇与交通网之间城镇与区域之间的合理结合。

各个区域城镇空间网络结构是千差万别的，没有一个统一的模式可以遵循，城镇体系的空间网络结构使本区域的综合地域结构以及与更大范围区域镇和的集中反映。只有深入分析个地区特有的背景、历史条件、矛盾和出路，才能找出适合于它特有的空间结构。因此城镇体系的空间结构没有一个固定的模式，实际当中我们可以从以下方面着手做：

工作的主要内容包括：（ 1 ）分析区域城乡镇现状空间网络的主要特点和城市分布的控制性因素。

（ 2 ）区域城镇发展条件的综合评价，以揭示地域结构的地理基础。（ 3 ）设计区域不同等级的城镇发展轴线（或称发展走廊）高级别轴线穿越区域城镇发展条件最好的部分，连接尽可能多的城镇，特别是高级别的城市，体现交互作用阻力最小或者开发潜力最大的方向，本区域的网络结构要与更大范围的宏观结构相协调。

（ 4 ）综合各城镇在职能、规模和网络结构中的特点和地位，对他们今后的发展对策实行归类，为未来生产力布局提供参考。

（ 5 ）根据城镇建和城乡间交互作用的特点，划分区域内的城市经济区，为充分发挥城市的中心作用促进城乡经济的结合，带动全区经济的发展提供地域组织的框架。

以黑龙江省城镇体系空间结构规划为例： （ 1 ）城镇体系空间结构 根据全省产业布局空间开发模式、城镇体系等级结

构和职能分工，规划形成以中心城镇为节点，以交通干线为发展轴线，以城镇群（带）为组织形式的城镇体系空间结构。

（ 2 ）城镇体系空间发展战略 ①发展方针 全省城镇体系空间发展战略为：中心集聚、分区调

控、“点”“轴”推进、网络发展。 ②空间战略 规划期内，黑龙江省城镇发展的空间战略是： 一圈先行：以哈尔滨大都市圈（即哈尔滨城市经济

区）建设为核心，发挥哈尔滨中心城市的发展核心地位和作用；

一带牵动：以哈－大－齐－牡南部城市带为重点，以哈－大－齐－牡城市带的建设带动南部经济区的整体发展，构筑黑龙江省社会经济发展的重心地域；

三“ Y”拓展：通过城镇体系空间发展的三个“ Y”

型二级发展轴线，即齐齐哈尔－富裕（嫩江、北安）、哈尔滨－绥化（北安、佳木斯）、牡丹江－林口（佳木斯、东方红）的进一步拓展，带动东部经济区和北部经济区重点地域的发展。

六、耕地保护研究

1 、我国耕地资源概况

国土资源部耕地保护司司长潘明才在接受《资源 · 产业》记者采访时谈到，我国耕地资源的基本国情 ,可概括为“一多三少” ,即耕地总量多 , 人均耕地少、高质量的耕地少、耕地后备资源少。

(1) 人均耕地少 , 分布不均衡 全国已有５个省（市）和 666 个县（区、市）的人均耕

地低于联合国粮农组织确定的 0.8亩的警戒线 , 其中有 4

63 个县低于 0.5亩 , 主要分布在东南沿海地区。 同时 ,我国耕地资源地区差异大。约占全国一半土地面积的东南季风性湿润、半湿润地区集中了 90% 以上的耕地资源；西北干旱地区占全国土地面积 30%,而耕地面积不足 10% 。

(2) 耕地质量差 ,退化严重 全国 66% 的耕地分布在山地、丘陵和高原地区 , 只有 3

4% 的耕地分布在平原、盆地。全国有水源保证和灌溉设施的耕地只有 7.91亿亩 ,仅占耕地总面积的 39% 。耕地总体质量不高。

目前，我国荒漠化土地面积已达 262万平方公里 ,并继续以每年平均 2460 平方公里的速度扩展 ,相当于一年损失一个中等县的土地面积。

(3) 耕地后备资源严重不足 ,耕地利用率低

据统计 , 全国耕地田坎面积达 1.87亿亩 , 是净耕地的 10

%, 超过集约化水平中等国家１倍以上 , 发达国家两倍以上；沟渠 0.73亿亩 , 是净耕地的 4%, 超过集约化水平中等国家 1.5倍；田间道路约 1亿亩 , 是净耕地的 5%, 超过集约化水平中等国家两倍以上。

2 、耕地保护的研究动态

在国外，耕地保护问题很早就被提出来了，主要缘起于城镇扩张中优质农田的过快损失和土地生产能力的退化及无公害食品生产的环境保护需求。后来，随着耕地保护研究的逐渐深入和扩展，越来越多的学者开始关注耕地保护问题。他们从城市规划学、发展经济学、计量经济学、生态学、伦理学和城市化理论等角度，对经济发展和城市建设中的耕地保护问题做了有益的探讨。

我国的许多学者也在理论上对耕地保护做了很多自己的研究和思考。全国人大常委会财经委副主任董辅提出了学习美国，更多采用经济办法保护耕地的主张。也有从统计学角度分析的，如南京农业大学曲福田教授就曾以台湾地区为例，研究了国民生产总值 (GNP)增长与水田非农化率的关系 。

综观国内学者对耕地保护的研究，不难发现大多数学者都是从政治学、社会学，甚至伦理学角度讨论为什么要保护耕地，而很少涉及如何保护耕地的问题。虽然也有一部分学者对如何保护耕地做了一些探讨，但都只提出了一些方向性看法，操作性并不强。相对而言，国外的耕地保护理论更加重视如何保护耕地问题，但国外的耕地保护理论研究成果又有一个是否符合我国国情的问题。

3 、相关政策法规

我国政府一直非常重视保护耕地工作，“十分珍惜和合理利用每一寸土地，切实保护耕地”是我国一项长期的基本国策。《中华人民共和国土地管理法》就专门列出第四章来规定耕地保护。“耕地总量动态平衡”长期以来一直是我国耕地保护政策的一项重要内容。

4 、耕地保护存在的问题

（ 1 ）对耕地资源保护意识较薄弱 有些干部和群众，由于过去长期受“地大物博”观念的影响对我国耕地资源短缺认识不足，造成了耕地资源的不合理开发利用和严重浪费。目前，在社会主义市场经济建立的过程中，一部分干部和用地单位及个人受经济利益的驱动，缺乏全局观念和长远目标，重工轻农、重钱轻粮，盲目开发，大量转卖耕地，非农建设占用耕地，致使优质肥沃的耕地大量流失。

（ 2 ）耕地资源保护的监督机制不完善 我国颁布了许多有关耕地资源保护的法律和法规，但存

在一定程度的有法不依、执法不严的问题，违法占用耕地的案件时有发生，主要是缺乏必要的监督机制。特别是对耕地的不合理利用，掠夺式经营，导致耕地质量的下降。在基层缺乏耕地质量的监测机制，不能及时发现耕地质量的变化，耕地在使用中存在的问题没有及时纠正。

（ 3 ）耕地质量保护技术手段单一 目前，我国耕地资源保护技术措施选择的范围窄，惟有

农业技术措施一个方面。培肥地力只能通过耕作、轮作、施肥等农业技术来实现，技术手段的单一导致耕地质量下降，或质量下降后恢复地力慢，所需时间长。高科技和生物技术措施没有应用到耕地资源保护中。而且，对耕地质量的保护和监测不利，不能及时掌握当地耕地质量状况和检查耕地保护的效果。

（ 4 ）耕地资源保护投资少

耕地质量高低没有与经济利益挂钩，缺乏必要的奖惩制度。农民对耕地保护的意识不强，耕地保护性投资少。由于农业生产的经营规模小，经济效益低，农民资金有限，对耕地资源保护难以进行，致使耕地的质量越来越差。

（ 5 ）耕地资源保护重数量轻质量

《中华人民共和国土地管理法》规定 :“ 国家实行占用耕地补偿制度。非农业建设经批准占用耕地的，按照‘占多少，垦多少’的原则，占用耕地单位负责开垦与所占耕地的数量和质量相当的耕地。”但在执行过程中仍有不少单位只重视开垦耕地的数量，而忽视耕地的质量。

5 、耕地保护的对策

（ 1 ）更新观念，强化耕地保护意识

从我国的基本国情出发，耕地保护战略就是要坚决贯彻和落实“十分珍惜和合理利用每一寸土地，切实保护耕地”、“保护环境”的基本国策，把耕地数量减少的速度降到最低限度。正确处理耕地保护与可持续发展的关系，保护一定数量的耕地，才能实现农业稳定与发展，解决 13亿人民吃饭的问题。

（ 2 ）建立耕地保护目标责任制

实行耕地保护的目标管理，也是实现耕地保护的保证。建立耕地保护领导任期责任制，各级政府的一把手负责耕地保护，包括数量保护、质量保护和环境保护，把耕地保护纳人政绩考核机制，接受群众的监督。

（ 3 ）抓好土地的用途管制 土地用途管制的核心就是保护耕地。依据《中华人民共和

国土地管理法》的规定，各级人民政府要编制土地利用总体规划，预测未来社会经济发展对用地的需要，确定本行政区域内需要保护耕地总量，划定基本农田保护区，培肥地力，依法管理好耕地资源，实现耕地总量动态平衡。对于划定基本农田保护区内的耕地不得擅自占用、挪用、改变用途，严禁建设用地占用耕地，实现耕地资源的用途管制。

（ 4 ）严格控制城乡建设用地规模 按照土地利用总体规划，划定城镇、村庄建设用地范围，做到数据、实地、图件三统一。特别是要严格控制城镇和村庄建设的盲目外延扩张。严格控制建设用地占用耕地，除国家重点建设项目必须占用耕地外，其它一般建设项目、工业企业项目，原则上不得在规划区占用耕地 ;

开发区、工业小区和城镇用地，尽量安排闲置土地和利用率低的土地。

（ 5 ）因地制宜搞好土地整理，改善农业生产条件和生态环境

土地整理就是把零散的、高低不平的和不规整的土地，或被破坏的土地加以整理。各地要根据当地的自然条件和土地利用总体规划，编制土地整理的专项规划，制定相应的实施方案。土地整理规划的主要工作是田块规划，包括田块的形状、规模、方位、规格大小、质量等，还要协调与农田基本建设规划、道路规划、林带规划、居民点规划、生态环境保护规划等之间的关系，使之成为有机的整体。

（ 6 ）增加农业投人，改造中、低产田 改造中、低产田的投资比垦荒节省 90% ，效益高出 2 一

3倍。因此，把有限的资金投人改造中、低产田上是明智的选择。我国各区耕地中还有一定数量的中、低产田，有关部门应作好调查、规划，针对当地中、低产田的主要问题，制定切实可行的改造方案，由国家、集体和个人三者投资，搞好农田基本建设，兴修农田工程和水利工程，改善农作物生育条件的生态环境。

（ 7 ）贯彻执行《土地管理法》，依法保护耕地

新修订的《中华人民共和国土地管理法》的第 31条到 42条对耕地的保护做了明确规定 :

①要加强土地的立法工作，不断完善土地的法律和法规，做到用法治保护耕地。②要加强《中华人民共和国土地管理法》的宣传力度，做到

人人知法、懂法、守法，依法保护耕地。③加大耕地资源保护的执法力度，严格控制建设用地占用耕

地，严惩违法滥占耕地，切实依法保护耕地。

七、土地利用总体规划与生态环境可持续发展研究

1 、土地利用总体规划中引入生态环境可持续发展的原因

20 世纪以来，人类为了养育自己和发展经济，严重干扰了土地利用系统，使全球环境恶化，出现了水土流失、沙漠扩大、水质污染、草原退化等生态问题。同时，城市化、工业化及人口的迅猛增长，人地关系日益紧张，土地利用形势严峻，土地利益摩擦不断，严重威胁着人类的生存和发展。

在传统资源配置理论的指导下，我国目前的土地利用规划也表现出其相应的局限性，不适应土地可持续利用的要求。主要表现在以下几个方面：

（ 1 ）目前的土地利用规划对土地利用各部门的经济发展需要考虑的较多，对生态环境变化的影响和需求研究不多，对社会的变化和需求考虑的不多。

（ 2 ）目前的土地利用规划对代际公平的考虑以及对后代的土地需求考虑的都不够多，对未利用土地的开发和农用地非农化的代际时间分配缺乏研究。

（ 3 ）目前的土地利用规划强调土地利用结构和布局的调整，而对土地管理的其它活动缺乏有效的规划。

（ 4 ）目前的土地利用规划的实施没有相应机构来进行协调，土地利用规划的编制、实施、监督和管理的各项职能也没有相应的机构来进行协调。

（ 5 ）目前的土地利用规划只从国家和地区的角度出发，规划一般采用自上而下的方法，对各级地方政府、企业团体、农场、农民的需要缺乏科学的评估和有效的协调办法，对于公众参与规划的程序和方法也没有科学的对策，从而导致规划的实施具有很大的困难。

2. 生态环境可持续发展的土地利用总体规划的原则

面对如此严峻的形势，我们人类自身也在不断的觉醒。从 20 世纪 50 年代起，全球掀起了规划的热潮，其有力的冲击着各国，对人类提出了新的挑战。到了 20 世纪 9

0 年代，在规划中如何响应可持续发展战略，体现土地资源可持续利用的理念越来越受到重视，即在规划中如何达到生态合理性、经济有效性和社会可承受性。

（ 1 ）依据阈值，合理规划

土地资源持续利用规划作为土地资源可持续利用的具体措施和手段，必须遵循可持续发展的基本原理，即立足于人类的持续生存这个核心上，保证土地利用在生态阈值之内，以不损害生态环境系统为前提，在生态环境允许的限度内进行土地利用和规划。

（ 2 ）注重整体，统筹规划 土地生态经济系统是由土地生态系统与土地经济系统在特定的地域空间耦合而成的生态经济复合系统。土地生态经济系统及其组成成分与周围生态环境共同组成一个有机整体，其中任何一种因素的变化都会引起其他因素的相应变化，影响系统的整体功能。进行土地利用总体规划时，要从整体观念、全局观念和系统观念出发，综合考虑土地生态系统的内部和外部的各种关系。

（ 3 ）因地制宜，分区指导 不同的生态环境不仅在自然条件、自然资源上存在着时

空分异，而且在社会文化心态、行为规范、道德准则等方面也存在差异。这就要求我们在土地开发利用时要因地制宜，针对不同区域、同一地区不同区位，采取不同利用方式，推行不同的土地利用模式。

（ 4 ）优先考虑农用地，统筹协调各业用地

农业是国民经济的基础，粮食是重要的战略物资，是基础的基础。在土地利用总体规划中要把较好的适合农业生产的土地优先用在农业上，妥善解决农业用地和非农业用地之间的矛盾，在理论导向和政策选择上不能因为区域粮食表面的结构性过剩而忽视对农用地的保护。

3 可持续土地利用总体规划基本思路

（ 1 ）可持续土地利用总体规划方针 ①要长期坚持耕地保护政策。土地利用总体规划不能停留

在提出耕地保护目标的层面，还要研究如何建立多渠道、多层次的耕地保护政策体系。②要特别重视生态环境的保护。土地利用总体规划不能拘泥于按行政区划编制实施，必要时要与流域治理规划、生态规划、区域发展规划等结合进行。运用土地利用总体规划中重点基础设施项目的筛选引导人口、生产力合理布局和对自然资源、生态环境的保护。

③要坚持集约用地和节约用地的原则。采取经济、行政手段鼓励城市内涵发展和城市改造，合理控制城市外延发展，禁止不合理的土地开发、利用。对于土地资源配置，在坚持政府宏观调控的前提下，积极引入市场机制，使市场机制的经济效率与政府宏观调控的社会和生态效率有机结合。

（ 2 ）可持续土地利用总体规划应妥善解决的问题

①以人口、资源、环境和社会的多目标协同为目标 土地利用规划目标制订必须紧紧围绕人口（ Popula

tion ）、资源 (Resources) 、环境 (Environ-ment) 和经济发展 (Economic Development) ，即 PRED 协调发展这一中心议题。由经济发展的单目标模式向经济、社会与资源环境协调发展的多目标模式转变，保证自然资源永续利用，真正实现经济发展目标、社会进步目标和生态环境改善目标的高度协调统一。

②修正土地资源供需平衡的概念

可持续土地利用规划，一方面要求节约、保护资源，使可再生资源的消耗率低于或等于资源的自然再生率；通过技术进步，使可再生资源、人造资本对不可再生资源的替代率等于不可再生资源的耗竭率。另一方面，要通过生产力与生产关系的不断创新提高资源的产出率，增加资源的有效量。

③建立土地资源的代际公平模型

代际公平的一般模型就是要在相互衔接的时间段 t 与t 十 1 之间找出社会贴现率，或使两种核算价格的差异表现为某个百分比的增减，表达公式为：

rt=(pt - pt+1)/ pt+1

式中： :r 为贴现率， pt 为 t时的资源核算价格。

④加强规划社会可接受性和参与性

一是加强公众和政府的需求调查和协调。要对规划中的决策者、管理者、资源环境专家、企业团体、各利益集团、广大群众对土地的需求进行调查和协调；二是要加强土地利用规划的管理。“三分规划，七分管理”就是对规划实践的现象表述。

⑤建立规划的协同行动框架 要实现可持续发展的目标，必须争取区域间的共同

配合行动，同时国家——区域——地方协同行动的规划是贯彻区际公平的需要。

⑥建立可持续意义上的规划方案评价体系

可从规划方案的生态可适性、经济可行性和社会可接受性等方面建立初步评价指标体系，实现区域土地的社会一经济一环境协调发展，为可持续土地利用规划服务。

土地利用环境影响评价的步骤

⑦在可持续土地利用总体规划中贯彻系统工程方法

土地利用系统是巨大的复杂系统，要规划这样一个巨大而复杂的系统，只靠思考、设计、估计是远远不够的，还要靠科学定量的分析方法。在编制规划的实际工作中，应将理论分析和实证分析、定性分析和定量分析相结合，综合运用 3S 、野外调查、模型模拟等手段。

（ 3 ）可持续土地利用总体规划的思路

可持续的土地利用总体规划要求在土地利用总体规划中包括常规的规划内容之外，还必须综合考虑社会发展的资源和环境问题，预测在规划方案下系统的发展水平和资源环境状况，在环境容量和环境承载力两个关键指标的约束下，制定规划方案及相应的发展对策建议。为达到以上目的，须对土地利用总体规划的内涵进行必要的拓展，从而形成可持续发展观念下的土地利用总体规划新思路。

可持续土地利用总体规划示意图

4 、可持续土地利用总体规划发展趋势

(1)综合化，即应用系统观点综合研究土地利用规划，借助规划使土地利用达到最佳综合效益。

(2) 生态化，即应用生态学观点研究土地利用规划，使经济生态化，生态经济化，协调经济发展、生态环境与土地利用之间的关系，保持良好的生态环境与土地利用之间的关系，在保持良好的生态环境条件下促进土地利用的合理化。

(3) 定量化，即应用计量方法，在定性原则指导下研究土地利用规划过程中的数量特性，以保证土地利用决策科学化。

(4) 社会化，即应用社会学原理来研究社会经济发展载体——土地资源可持续利用规划。