รายวิชา༛ความรูຌบืๅองตຌนกีไยวกับรัฐประศาสนศาสตรຏportal5.udru.ac.th/ebook/pdf/upload/174728Dj1RW85W81nNH1.pdf ·

เอกสารประกอบการสอน

รายวชา ความรเบองตนเกยวกบรฐประศาสนศาสตร

วฒพงศ บษราคม

รป.ม. (นโยบายสาธารณะ)

ศนยการศกษาบงกาฬ

มหาวทยาลยราชภฏอดรธาน 2559

เอกสารประกอบการสอน

รายวชา ความรเบองตนเกยวกบรฐประศาสนศาสตร


รป.ม. (นโยบายสาธารณะ)

ศนยการศกษาบงกาฬ

มหาวทยาลยราชภฏอดรธาน 2559

ค ำน ำ

เอกสารค าสอนฉบบน เรยบเรยงขนเพอใชประกอบการสอนนกศกษามหาวทยาลยราชภฎอดรธาน ศกษาความหมาย พฒนาการ แนวความคด ทฤษฎและความสมพนธของวชารฐประศาสนศาสตร การบรหารกบสภาพแวดลอม การเมองและการบรหารครอบคลมถงนโยบายสาธารณะ องคการและการจดการ การบรหารงานบคคล การบรหารงานคลงและงบประมาณ องคการและกระบวนการบรหารงาน ทไดลงทะเบยนเรยนในรายวชา ความรเบองตนทางรฐประศาสศาสตร ซงเปนวชาเอกบงคบในหลกสตรรฐประศาสนศาสตรบณฑต คณะมนษยศาสตรและสงคมศาสตร โดยผเขยนรบผดชอบเปนผสอนรายวชาดงกลาว เพอใชในการเรยนการสอน

อนง หากมขอผดพลาดประการใด ผเขยนขอนอมรบความผดไวแตเพยงผเดยว


มถนายน 2559

สารบญ

หนา

ค ำน ำ i สำรบญ ii แผนกำรบรหำรกำรสอนประจ ำวชำ iii แผนบรหำรกำรสอนประจ ำบทท 1 1 บทท 1 ควำมรเบองตนเกยวกบรฐประศำสนศำสตร 2 1.1 ควำมเปนมำของรฐประศำสนศำสตร 2 1.2 ควำมหมำยของรฐประศำสนศำสตร 3 1.3 สถำนภำพของรฐประศำสนศำสตร 5 1.4 รฐประศำสนศำตรกบกำรบรหำรธรกจ 10 1.5 รฐประศำสนศำสตรกบรฐศำสตร 11 แบบฝกหดทำยบทท 1 13เอกสำรอำงองประจ ำบทท 1 14 แผนบรหำรกำรสอนประจ ำบทท 2 15 บทท 2 ขอบขำยของรฐประศำสนศำสตร 16 2.1 มมมองของรฐประศำสนศำสตร 16 2.2 เนอหำวชำรฐประศำสนศำตร 17 2.3 กำรครอบคลมกำรพฒนำกลมวชำ 18 แบบฝกหดทำยบทท 2 21เอกสำรอำงองประจ ำบทท 2 22 แผนบรหำรกำรสอนประจ ำบทท 3 23 บทท 3 ววฒนำกำรของรฐประศำสนศำสตร 24 3.1 ววฒนำกำรของรฐประศำสนศำสตร 24 3.1.1 ววฒนำกำรของรฐประศำนศำสตร จำก Wilson ถงสงครำมโลกครงทสอง 24 3.1.2 ววฒนำกำรของรฐประศำนศำสตร ตงแตสงครำมโลก ครงทสองจนถงป 1970 26 3.1.3 ววฒนำกำรของรฐประศำนศำสตร ตงแตป 1970 จนถงปจจบน 27

สารบญ (ตอ) หนา 3.2 กระบวนทศนของรฐประศำสนศำสตร 27 3.3 ลกษณะเฉพำะและควำมเปนสำธำรณะของกำรบรหำรงำนภำครฐ 29 3.3.1 ลกษณะเฉพำะของกำรบรหำรงำนภำครฐ 29

3.3.2 ควำมเปนสำธำรณะของกำรบรหำรงำนภำครฐ 30 3.4 รฐประศำสนศำสตรสมยใหม 31 แบบฝกหดทำยบทท 3 37เอกสำรอำงองประจ ำบทท 3 38 แผนบรหำรกำรสอนประจ ำบทท 4 39 บทท 4 กำรศกษำรฐประศำสนศำสตรในประเทศไทย 40 4.1 กำรศกษำรฐประศำสนศำสตรในประเทศไทย 40 4.2 หลกสตรรฐประศำสนศำสตรในประเทศไทย 42 4.3 คณลกษณะของนกศกษำรฐประศำสนศำสตรทพงประสงค 42 4.4 เปำหมำยของกำรศกษำรฐประศำสนศำสตรยคใหม 45 แบบฝกหดทำยบทท 4 47เอกสำรอำงองประจ ำบทท 4 48 แผนบรหำรกำรสอนประจ ำบทท 5 49 บทท 5 ปทสถำนของและทฤษฎของรฐประศำสนศำสตร 50 5.1 ควำมหมำยของปทสถำน 50 5.1.1 วถประชำ หรอวถชำวบำน (Folkways) 50 5.1.2 กฎศลธรรม หรอ จำรต (Morals) 50 5.1.3 กฎหมำย (Laws) 50 5.2 ทฤษฎทำงรฐประศำสนศำสตร 51 5.3 คำนยมทำงกำรเมองและกำรบรหำร 54 5.4 กำรเปลยนแปลงคำนยมและกำรบรหำรงำนภำครฐ 55 5.5 ปทสถำนของผบรหำร 65 5.5.1 ภำวะผน ำ 66 5.5.2 ควำมหมำยของผน ำ 66 5.5.3 ลกษณะผน ำทด 68 5.5.4 ควำมหมำยของภำวะผน ำ 69

สารบญ (ตอ) หนา 5.5.5 ทฤษฎเกยวกบผน ำ 70 แบบฝกหดทำยบทท 5 73 เอกสำรอำงองประจ ำบทท 5 74 แผนบรหำรกำรสอนประจ ำบทท 6 75 บทท 6 ทฤษฎองคกำรและทฤษฎระบบรำชกำร 76 6.1 องคกำร 76 6.1.1 ควำมหมำยขององคกำร 76 6.1.2 ประเภทขององคกำร 76 6.1.3 กำรจดโครงสรำงองคกำร 77 6.1.4 รปแบบของโครงสรำงองคกำร 77 6.2 ทฤษฎองคกำร 78 6.2.1 แนวคดทฤษฎองคกำรคลำสสก (Classical Organization Theory) 78 6.2.2 แนวคดทฤษฎองคกำรทำทำย (Neoclassical Organizational Theory) 81 6.2.3 แนวคดทฤษฎทรพยำกรบคคลหรอพฤตกรรมองคกำร (Human Resource/Behavioral Organizational Theory) 84 6.2.4 แนวคดทฤษฎองคกำรโครงสรำงสมยใหม (Modern Structural Organizational Theory) 86 6.2.5 แนวคดทฤษฎองคกำรดำนเศรษฐศำสตร (Organizational Economic Theory) 88 6.2.6 แนวคดทฤษฎองคกำรอ ำนำจและกำรเมอง (Power and Politics Organization Theory) 88 6.2.7 แนวคดทฤษฎองคกำรวฒนธรรม (Organizational Culture Theory) 90 6.2.8 แนวคดทฤษฎกำรปฏรปสกำรเปลยนแปลงวฒนธรรมองคกำร (Reform Through Changes in Organizational Culture) 91

6.2.9 แนวคดทฤษฎขององคกำรและสงแวดลอม (Theories of Organizations and Environments) 93 6.3.10 ล ำดบของแนวคดทฤษฎองคกำร 94

สารบญ (ตอ) หนา 6.3 ทฤษฎระบบรำชกำร 110 6.3.1 หลกล ำดบขน (hierachy) 112 6.3.2 หลกควำมรบผดชอบ (responsibility) 113 6.3.3 หลกแหงควำมสมเหตสมผล (rationality) 113 6.3.4 กำรมงสผลส ำเรจ (achievement orientation) 114 6.3.5 หลกกำรท ำใหเกดควำมแตกตำงหรอควำมช ำนำญเฉพำะดำน (differentation, specialization) 115 6.3.6 หลกระเบยบวนย (discipline) 115 6.3.7 ควำมเปนวชำชพ (professionalization) 115 แบบฝกหดทำยบทท 6 117 เอกสำรอำงองประจ ำบทท 6 118

แผนบรหำรกำรสอนประจ ำบทท 7 119 บทท 7 กำรคลงสำธำรณะ 120 7.1 ขอบเขตของกำรคลงสำธำรณะ 120 7.1.1 ควำมหมำยของกำรคลงสำธำรณะ 120 7.1.2 บทบำทของกำรคลงสำธำรณะ 121 7.2 งบประมำณแผนดน 121 7.2.1 ควำมหมำยของงบประมำณแผนดน 121 7.2.2 ลกษณะของงบประมำณ 122 7.2.3 หนสำธำรณะ 122 7.3 กำรบรหำรงำนคลงในอดต 123 7.4 งบประมำณแบบมงเนนผลงำน 125 แบบฝกหดทำยบทท 7 128 เอกสำรอำงองประจ ำบทท 7 129 แผนบรหำรกำรสอนประจ ำบทท 8 130 บทท 8 รฐประศำสนศำสตรเปรยบเทยบ และกำรบรหำรพฒนำ 131 8.1 รฐประศำสนศำสตรเปรยบเทยบ 131 8.2 กำรบรหำรกำรพฒนำ 134 8.2.1 ควำมเปนมำของกำรบรหำรกำรพฒนำ 134 8.2.2 ควำมหมำยของกำรบรหำรกำรพฒนำ 135 แบบฝกหดทำยบทท 8 143 เอกสำรอำงองประจ ำบทท 8 144

สารบญ (ตอ) หนา แผนบรหำรกำรสอนประจ ำบทท 9 145 บทท 9 ควำมรเบองตนเกยวกบนโยบำยสำธำรณะ 146 9.1 ควำมหมำยของนโยบำยสำธำรณะ 146 9.2 กระบวนกำรนโยบำยสำธำรณะ 147 9.3 ประเภทของนโยบำยสำธำรณะ 149 9.4 สถำบนทมบทบำทในกำรก ำหนดนโยบำยสำธำรณะในประเทศไทย 151 9.5 ควำมส ำคญของนโยบำยสำธำรณะ 151 แบบฝกหดทำยบทท 9 153 เอกสำรอำงองประจ ำบทท 9 154 แผนบรหำรกำรสอนประจ ำบทท 10 155 บทท 10 กำรบรหำรทรพยำกรมนษยภำครฐ 156 10.1 ควำมแตกตำงระหวำงกำรบรหำรงำนบคคลกบกำรจดกำรทรพยำกรมนษย 156 10.2 ระบบคณธรรมและระบบอปถมภ 157 10.2.1 ระบบคณธรรม (Merit system) 157 10.2.2 ระบบอปถมภ (Patronage system) 158 10.3 กระบวนกำรจดกำรทรพยำกรมนษยภำครฐ 159 แบบฝกหดทำยบทท 10 160 เอกสำรอำงองประจ ำบทท 10 161

แผนบรหำรกำรสอนประจ ำบทท 11 162 บทท 11 แนวโนมของรฐประศำสนศำสตร 163 11.1 กำรเปลยนแปลงกำรบรหำรงำนภำครฐ 163 11.2 แนวโนมกำรบรหำรงำนภำครฐ 164 แบบฝกหดทำยบทท 11 166 เอกสำรอำงองประจ ำบทท 11 167 บรรณำนกรม 168

แผนบรหารการสอนประจ าวชา

รหสวชา PA 51106

รายวชา ความรเบองตนเกยวกบรฐประศาสนศาสตร 3(3-0-6)

ค าอธบายรายวชา ศกษาความหมาย พฒนาการ แนวความคด ทฤษฎและความสมพนธของวชารฐประศาสนศาสตร การบรหารกบสภาพแวดลอม การเมองและการบรหารครอบคลมถงนโยบายสาธารณะ องคการและการจดการ การบรหารงานบคคล การบรหารงานคลงและงบประมาณ องคการและกระบวนการบรหารงาน

วตถประสงคทวไป เพอใหนกศกษา 1. เขาใจและสามารถอธบายแนวคด หลกการ และพฒนาการของรฐประศาสนศาสตร 2. เขาใจและสามารถอธบายหลกการบรหารงานภาครฐได

3. เขาใจและสามารถอธบายแนวคด และกระบวนการบรหารงานบคคลได

4. เขาใจและสามารถอธบายแนวคด และการบรหารงานคลงและงบประมาณได

5. เขาใจและสามารถอธบายแนวคดและทฤษฎองคการ และการจดการได

หวขอและระยะเวลาทใชในการศกษา (ประมาณ 48 ชวโมง) บทท 1 ความรเบองตนเกยวกบรฐประศาสนศาสตร 3 ชวโมง บทท 2 ขอบขายของรฐประศาสนศาสตร 6 ชวโมง บทท 3 ววฒนาการของรฐประศาสนศาสตร 6 ชวโมง

บทท 4 การศกษารฐประศาสนศาสตรในประเทศไทย 3 ชวโมง บทท 5 ปทสถานของและทฤษฎของรฐประศาสนศาสตร 6 ชวโมง บทท 6 ทฤษฎองคการและทฤษฎระบบราชการ 6 ชวโมง บทท 7 การคลงสาธารณะ 3 ชวโมง บทท 8 การบรหารเปรยบเทยบการและการบรหารพฒนา 3 ชวโมง บทท 9 ความรเบองตนเกยวกบนโยบายสาธารณะ 3 ชวโมง บทท 10 การจดการทรพยากรมนษยภาครฐ 3 ชวโมง บทท 11 แนวโนมของรฐประศาสนศาสตร 6 ชวโมง

2 | แผนบรหารการสอนประจ าวชา กฎหมายอาญา 2: (ภาคความผด) ส าหรบรฐประศาสนศาสตร

การวดผลและการประเมนผล การวดผล

1. คะแนนระหวางภาคเรยน

จตพสยและการมสวนรวมในชนเรยน 10 คะแนน

รายงานเดยว 10 คะแนน

รายงานกลม 10 คะแนน

การสอบกลางภาคเรยน 30 คะแนน

รวม 60 คะแนน

2. คะแนนสอบปลายภาคเรยน

การสอบปลายภาคเรยน 30 คะแนน

รวม 40 คะแนน

รวมทงหมด 100 คะแนน

การประเมนผล

คะแนนระหวาง 80-100 คะแนน ไดระดบ A

คะแนนระหวาง 75-79 คะแนน ไดระดบ B+

คะแนนระหวาง 70-74 คะแนน ไดระดบ B

คะแนนระหวาง 65-69 คะแนน ไดระดบ C+

คะแนนระหวาง 60-64 คะแนน ไดระดบ C

คะแนนระหวาง 55-59 คะแนน ไดระดบ D+

คะแนนระหวาง 50-54 คะแนน ไดระดบ D

คะแนนระหวาง 0-49 คะแนน ไดระดบ F

แผนบรหารการสอนประจ าบทท 1

ความเขาใจเบองตนเกยวกบรฐประศาสนศาสตร

หวขอเนอหา 1. ความเปนมาของรฐประศาสนศาสตร 2. ความหมายของรฐประศาสนศาสตร 3. สถานภาพของรฐประศาสนศาสตร 4. รฐประศาสนศาตรกบการบรหารธรกจ 5. ลกษณะเฉพาะและความเปนสาธารณะของการบรหารงานภาครฐ

วตถประสงคเชงพฤตกรรม

1. อธบายความเปนมาของรฐประศาสนศาสตร 2. วเคราะหความสมพนธของรฐประศาสนศาสตรกบศาสตรตางๆ

3. บอกลกษณะเฉพาะของงานบรหารภาครฐ

วธการสอนและกจกรรมการเรยนการสอน

1. ฟงบรรยาย และอภปรายซกถาม 2. แบงกลมมอบหมายงาน 3. ท าแผนผงความคด (Mind Map) 4. อภปรายและแสดงความคดเหน 5. บรรยายสรป 6. ท าแบบฝกหดทายบท หรอใบงาน

สอการเรยนการสอน

1. เอกสารประกอบการสอนบทท 1 2. โสตทศนวสด Power Point เรองความรเบองตนเกยวกบรฐปราสนศาตร การวดผลและการประเมนผล

1. สงเกตความสนใจในการบรรยาย 2. มสวนรวมในการแสดงความคดเหนและตอบค าถาม 3. ตรวจแบบฝกหด 4. ทดสอบกลางภาค

บทท 1

ความเขาใจเบองตนเกยวกบรฐประศาสนศาสตร

รฐประศาสนศาสตรเปนภาควชาทใหการศกษาหลายอยางประกอบกนเพอการบรหารหรอจดการ รฐประศาสนศาสตรจงเปนสหวทยาการทมความรมากกวาดานหนงนนเอง

1.1 ความเปนมาของรฐประศาสนศาสตร การศกษาวชาใด ๆ กตาม การทราบถงสถานภาพของวชาเปนสงจ าเปนและเปนจดเรมตนทส าคญทจะน าไปสความเขาใจในสาขาวชาทจะศกษาอยางลกซงตอไป การศกษาถงสถานภาพของวชาทส าคญเรองหนงคอการศกษาในความเปนศาสตร (Science) ของสาขาวชา ดงนนค าถามแรกๆ ทมกจะเกดขนเสมอในการศกษาวชารฐประศาสนศาสตรกคอค าถามทวารฐประศาสนศาสตรเปนศาสตรหรอไม ทงนเพราะความเปนศาสตรของสาขาวชาหมายถง การเปนทยอมรบในแวดวงวชาการโดยถอวาเปนสงทมการศกษาอยางเปนระบบ มการใชวธการศกษาในเชงวทยาศาสตรทสามารถอางองพสจนได ดวยเหตนวชาใดทเปนศาสตรจงไดรบการยอมรบและเชดชโดยเฉพาะในยคของความเจรญรงเรองทางวทยาการในศตวรรษท 19 เปนตนมา ดงนน หากรฐประศาสนศาตรเปนศาสตร กหมายถงการไดรบการยอมรบวามคณคาและนาสนใจ และเปนการศกษาทไมมอคต มคานยมทเปนกลาง ดงนนจงมนกรฐประศาสนศาตรสวนหนงจงพยายามผลกดนใหรฐประศาสนศาสตรมความเปนศาสตร จนกอใหเกดค าถามวารฐประศาสนศาสตรเปนศาสตรจรงหรอไม ถาไมเปนศาสตรแลว รฐประศาสนศาสตรเปนอะไร รวมถงค าถามทวารฐประศาสนศาสตรเปนศาสตรแลวไดอะไร ค าวา “ศาสตร” (Science) เปนค าทมาจากภาษาลาตนวา “Scientia” หมายถงองคความร แต “ศาสตร” ในความหมายทใชกนอยในปจจบนหมายถงความรทไดมาจากการคดวเคราะหและสงเคราะหจนสรางเปนความรขนมาอยางเปนระบบและมแบบแผน มการจดระเบยบจนเปนทเชอถอไดและเปนทยอมรบกนโดยทวไป ในความหมายของศาสตร ทหมายถงองคความรน น อาจแยกไดเปนศาสตรบรสทธ (Pure Science) และศาสตรประยกต (Applied Science) ทงนโดยถอวาศาสตรบรสทธเปนองคความรทมความเปนอสระไมใชองคความรจากศาสตรอนโดยเนนความเปนปรนย (Objectivity) ปราศจากคานยม มความมนคงแนนอนสอดคลองกนในการศกษาแตละครง (Consistent) เปนทเชอถอได และมความสามารถในการท านาย ทงน ศาสตรมกฎเกณฑหรอ Criteria อย 5 ขอ คอ 1. ศาสตรตองเปนสงทพ สจนได ( Intersubjective Testability) ทงค าจ ากดความ กฎ รวมทงค าอธบายตางๆ ทมการกลาวอาง โดยจะตองมหลกฐานในการพสจนได 2. ตองเปนสงทเชอถอได (Reliability) ใหความสนใจกบสงทเปนจรง 3. ศาสตรตองเปนสงทมความชดเจน (Definiteness) และมความแมนย า (Precision) 4. ศาสตรตองเปนสงทเปนระบบ (Coherence or Systematic character) รวมทงงายตอความเขาใจ

หนา | 3 บทท 1 ความเขาใจเบองตนเกยวกบรฐประศาสนศาสตร

5. ศาสตรตองมความครอบคลม (Comprehensiveness or Scope) ทสามารถใหการอธบายไดสงสด ในขณะทศาสตรประยกต เปนองคความรทเนนการประยกตใชความรจากศาสตรบรสทธเพอตอบสนองความตองการของมนษย โดยเหตทเนนการน าไปใชกบมนษยและสงคมมนษย ดงนน กฎเกณฑบางอยางจากศาสตรบรสทธอาจไมถกน ามาใชในการประเมนศาสตรประยกต เชน ความสามารถในการท านาย หรอการปราศจากคานยม ศาสตรประยกตจงมกถกจดวาเปนศาสตรแบบออนๆ (Soft Science) หรออาจจดเปนศาสตรประยกตทางสงคม (Applied Social Sciences) เนองจากเปนศาสตรทเกยวกบการประยกตใชกบสงคมมนษย มความเกยวของกบ เรองของปจจยหลายตวทควบคมไมได เชน พฤตกรรมของมนษย เศรษฐกจ สงคม การเมอง และคานยม ในขณะทนกปรชญาเชงศาสตรบางทาน (Paul Thagard, 1998) พยายามแยกใหเหนถงศาสตรแทกบศาสตรเทยม (Pseudoscience) เชน โหราศาสตร วาศาสตรแทจะตองสามารถพสจนได มความแนนอนในการท านาย เปนขอพสจนทใชไดทวไป ในขณะทศาสตรเทยมไมมคณสมบตดงกลาว จากความหมายของศาสตรดงกลาว ถารฐประศาสนศาสตรจะเปนศาสตร รฐประศาสนศาสตรจะตองมกฎเกณฑทแนชด ทสามารถอธบายปรากฎการณทางการบรหารภาครฐได โดยกฎเกณฑทวาจะตองเปนกฎเกณฑทปราศจากคานยม ไมขนอยกบความคดความเชอของผตความหรอผใชกฎเกณฑ และจะตองเปนกฎทสามารถพสจนหรอทดสอบได นกรฐประศาสนศาสตรทพยายามจะท าใหรฐประศาสนศาสตรเปนศาสตร จงพยายามทจะท าใหรฐประศาสนศาสตรมหลกเกณฑทแนชด 1.2 ความหมายของรฐประศาสนศาสตร รฐประศาสนศาสตร มาจากค าวา Public Administration ในภาษาองกฤษ โดยค าว า Public หมายถง ข าราชการ กจกรรมตาง ๆ ท รฐพ งปฏบ ต สวนค าว า Administration หมายถง ความพยายามในการทจะรวมมอกนด าเนนการในองคการ ค าวา Administration แตกตางจากค าวา Management หรอ การบรหาร โดย Herbert A Simon กลาววา การบรหาร หมายถง กจกรรมของกลมบคคลทรวมมอรวมแรงรวมใจกนปฏบตเพอใหบรรลวตถประสงคทตงไวรวมกนหรอ Ernest Dale กลาววา การบรหาร หมายถง การท างานใหส าเรจลลวงไปโดยใชผอนเปนผกระท า การบรหาร มรากศพทมาจากภาษาลาตน วา “Administrate” ซงหมายถง ชวยเหลอหรออ านวยการ การบรหารมความสมพนธหรอม ความหมายใกลเคยงกบค าวา “Minister” ซงหมายถง การรบใชหรอผรบใชหรอผรบใชรฐ อาจ หมายถง รฐมนตร ส าหรบความหมายดงเดมของค าวา Administer หมายถง การตดตามดแลสงตาง ๆ และค าจ ากดความงายๆ ททนสมยกคอ “การท างานใหส าเรจ” การบรหาร บางครงเรยกวา การบรหารจดการ นยมใชในองคกรขนาดใหญ โดยเฉพาะ ระบบราชการ หมายถง การด าเนนงาน หรอการปฏบตงานใดๆ ของหนวยงานของรฐ และ/หรอ เจาหนาทของรฐ ถาเปนหนวยงานภาคเอกชน หมายถงของหนวยงาน และ/หรอบคคลทเกยวของกบคน สงของและหนวยงาน เฮอรเบรต เอ. ไซมอน (Herbert A. Simon) กลาวถงการบรหารวา หมายถง กจกรรมทบคคลตงแต 2 คนขนไป รวมกนด าเนนการเพอใหบรรลวตถประสงค

บทท 1 ความเขาใจเบองตนเกยวกบรฐประศาสนศาสตร หนา | 4

ปเตอร เอฟ. ดรคเกอร (Peter F. Drucker) กลาววา การบรหาร คอ ศลปะในการท างานใหบรรลเปาหมายรวมกบผอน การท างานตางๆ ให ลลวงไปโดยอาศยคนอนเปนผท าภายในสภาพองคการทกลาวนน ทรพยากรดานบคคลจะเปน ทรพยากรหลกขององคการทเขามารวมกนท างานในองคการ ซงคนเหลานจะเปนผใชทรพยากร ดานวตถอนๆ เครองจกร อปกรณ วตถดบ เงนทน รวมทงขอมลสนเทศตางๆ เพอผลตสนคาหรอ บรการออกจ าหนายและตอบสนองความพอใจใหกบสงคม เฟรดเดอรรค ดบบลว. เทเลอร (Frederick W. Taylor) ใหความหมายการบรหารไววา งานบรหารทกอยางจ าเปนตองกระท าโดยม หลกเกณฑ ซงก าหนดจากการวเคราะหศกษาโดยรอบคอบ ทงน เพอใหมวธทดทสดในอนทจะ กอใหเกดประสทธภาพในการผลตมากยงขนเพอประโยชนส าหรบทกฝายทเกยวของ อนนต เกตวงศ ใหความหมายการบรหาร วา เปนการประสานความ พยายามของมนษย (อยางนอย 2 คน) และทรพยากรตาง ๆ เพอท าใหเกดผลตามตองการ ตน ปรชญพฤทธ มองการบรหารในลกษณะทเปนกระบวนการโดยหมายถง กระบวนการน าเอาการตดสนใจ และนโยบายไปปฏบต สวนการบรหารรฐกจหมายถงเกยวของกบ การน าเอานโยบายสาธารณะไปปฏบต ธงชย สนตวงษ กลาวถงลกษณะของงานบรหารจดการไว 3 ดาน คอ 1) ในดานทเปนผน าหรอหวหนางาน งานบรหารจดการ หมายถง ภาระหนาท ของบคคลใดบคคลหนงทปฏบตตนเปนผน าภายในองคการ 2) ในดานของภารกจหรอสงทตองท า งานบรหารจดการ หมายถง การจด ระเบยบทรพยากรตางๆ ในองคการ และการประสานกจกรรมตางๆ เขา ดวยกน 3) ในดานของความรบผดชอบ งานบรหารจดการ หมายถง การตองท าใหงาน ตางๆ ส าเรจลลวงไปดวยดดวยการอาศยบคคลตางๆ เขาดวยกน ดงนน จากค านยามของการบรหารของนกวชาการตางๆ ผเขยนขอกลาวสรปวา การ บรหาร เปนศลปะในการท างานรวมกบบคคลอน โดยใชทรพยากรองคการทงหลายรวมถงการ ค านงถงสภาพแวดลอมขององคการเพอใหบรรลเปาหมายขององคการไดอยางมประสทธภาพ ดวยเหตน Administration จงเปนการบรหารจดการ ในองคการขนาดใหญ องคการทางราชการ หรอบรหารราชการ ภาครฐ ในขณะท Management เปนการบรหารจดการ ในองคการธรกจ การบรหารภาคธรกจเอกชน รฐประศาสนศาสตร มาจากค าภาษาองกฤษวา “Public Administration” มาจากการรวม ค า 2 ค า คอ Public และ Administration ดงนนหากพจารณาค าแตละค าดงทไดจ าแนกนน พอ สรปไดวา Public หมายถง สาธารณะ สวนรวม ประชาชนหรอราชการ สาธารณะยงครอบคลม ถงการปฏบตหนาทของบรรดาขาราชการซงตองเปนไปตามกฎหมาย ความเปนสาธารณะหรอเรอง ของกจการตางๆ ทรฐปฏบตหรอพงปฏบตเพอประโยชนสขของประชาชน สวนค าวา Administration หมายถง การบรหาร ดงทผเขยนไดกลาวไวแลวในตอนตน เมอรวมกนแลวรฐ ประศาสนศาสตรหรอ Public Administration หมายถง การบรหารงานสาธารณะหรอการ บรหารงานทเปนกจการของ


สวนรวมเพอประโยชนสขของประชาชนหรอหากพจารณาลงไปใน หนวยงาน องคการตางๆ ทงภาครฐและภาคเอกชนคอการบรหารงานเพอประโยชนสขของคนในองคการ รฐประศาสนศาสตร (public administration science) หมายถง กจกรรมทเกยวของกบการบรหารงานสาธารณะ ซงรวมไปถงการบรหารงานราชการและรฐวสาหกจตาง ๆ นอกจากนยงมนกวชาการไดใหความหมายไวหลายกหลาย ดงน George J. Gordon, เห น ว า ร ฐ ป ร ะ ศ าส นศาสตร หมายถง กระบวนการ องคการ และบคคลซงด ารงต าแหนงทางราชการทงหลายและมสวนเกยวของในการก าหนดและน าเอากฎหมาย ระเบยบแบบแผนตาง ๆ ซงออกโดยฝาย นตบญญต ฝายบรหาร และฝายตลาการ ไปปฏบต Nicholas Henry, เหนวา วชารฐประศาสนศาสตร มเอกลกษณ เพราะมความแตกตางจากวชารฐศาสตรในแงทวาเปนวชาทใหความสนใจตอการศกษาโครงสรางและพฤตกรรมของระบบราชการ รวมทงเปนศาสตรทมระเบยบวธการศกษาเปนของตนเอง วชารฐประศาสนศาสตรยงแตกตางจากศาสตรการบรหารในแงทวาเปนวชาทศกษาเรองขององคการของรฐ ซงมไดมงแสวงหาก าไรดงเชนองคการเอกชน และเปนวชาทสนบสนนใหองคการของรฐมโครงสรางกลไกการตดสนใจและพฤตกรรมของขาราชการทเกอกลการใหบรการสาธารณะ James W.Fesler นยามวา รฐประศาสนศาสตรเปนการก าหนดและปฏบตตามนโยบายของระบบราชการ ซงตวระบบนนมขนาดใหญโตและ มลกษณะของความเปนสาธารณะ Felix A.Nigro and Lloyd G.Nigro กลาววา วชารฐประศาสนศาสตรไมมค าจ ากดความใดทกระชบพอทจะครอบคลมไดทก ประเดน แตอาจสรปไดวาเปนวชาทศกษาถงสงดงตอไปน 1) ความพยามรวมกนของกลมคนในทางสาธารณะ 2) เปนความสมพนธระหวางกนของกจกรรมฝายบรหาร นตบญญตและตลาการ 3) มบทบาทส าคญในการก าหนดนโยบายสาธารณะ ซงเปนสวนหนงของ กระบวนการทางการเมอง 4) มความแตกตางอยางเหนไดชดของการบรหารงานของรฐและเอกชน 5) เกยวของอยางใกลชดกบกลมภาคเอกชนและบคคลหลายฝายทมตอการใหบรการ แกชมชน

Public Administration หมายถง การรวมมอกนด าเนนงานของรฐ ดงนนรฐประศาสนศาสตร หรอ Public Administration จงเปนวชาทศกษาคนควาทางดานการบรหารงานภาครฐ สรป รฐประศาสนศาสตร เปนวชาทศกษาเกยวกบการบรหารงานของภาครฐทงปวง เพอใหการบรหารงานของรฐดงกลาวสามารถบรรลผลทตงไวและเปนประโยชนตอสาธารณะชน และสามารถรวบรวมความรไวเปนอยางระบบและสามารถถายทอดความรได 1.3 สถานภาพของรฐประศาสนศาสตร การศกษารฐประศาสนศาสตรตามแนวทาง “หลกการบรหาร” (1927 -1937) เปนความพยายามอยางชดเจนในการทจะท าใหรฐประศาสนศาสตรเปน “ศาสตร” ทงนโดยการยดถอแนว “Generic Approach” โดยมองวาการบรหารเปน “ศาสตร” อยางหนงเรยกวา “administrative science” สามารถน าไปใชทกประเทศ ทกองคการ และทกวฒนธรรม ทงนโดยเนอหาการศกษาของ


แนวนคอ การศกษาเรองขององคการและการจดการ โดยอาศยเทคนควธการวเคราะหอยางเปนระบบ การตดสนใจและคณตศาสตร โดยตดเรองของ “คานยม” และ “สงแวดลอม” ออก โดยเฉพาะสงแวดลอมทางการเมอง นอกจากนยงพยายามในการทจะท าใหรฐประศาสนศาสตรสราง “ศาสตร” ขนมาโดยการแยกขอเทจจรง (Fact) ออกจากคานยม (Value) โดยการแยกคานยมออกจากการศกษารฐประศาสนศาสตรหรอพยายามท าใหการศกษารฐประศาสนศาสตรมความเปนกลาง ปราศจากคานยมโดยเฉพาะคานยมทางการเมอง โดย รฐประศาสนศาสตรตองดงตวเองออกมาจากปรากฎการณทจะศกษา วางตวเปนกลางแลวสรางกฎเกณฑการบรหารทมาจากขอเทจจรงอยางเปนระบบและมแบบแผน เรมจาก William F. Willoughby เขยน “Principles of Public Administration” (1926) สนบสนนความคดทวา “หลกการบรหารเชงวทยาศาสตรสามารถใชไดในการบรหารรฐกจและการบรหารธรกจ” ในขณะท Gulick and Urwich (1937) พยายามคนหา “good administration” โดยเขยน “Papers on the Science of Public Administration” เพอเสนอศาสตรการบรหารทมวตถประสงคหลกเพอบรรลผลส าเรจของงานดานคาใชจาย ดานแรงงาน และวตถดบทนอยทสด ทงนไดเสนอหลก “POSDCORB” ซงเปนหนาทส าคญของหวหนาฝายบรหารทตองท า นอกจากน ย งม งาน เขยนของ Henri Fayol (1949) เขยน “General and Industrial Management” เสนอหลกการบรหาร 14 ประการ บนพนฐานของการจดการเชงวทยาศาสตรแบบยโรป ในขณะท Frederick Taylor (1911) เสนอแนวคดเกยวกบ “การจดการในเชงวทยาศาสตร (Scientific Management)” เพอปรบปรงประสทธภาพในการท างานในโรงงานอตสาหกรรมใหเกดประสทธภาพสงสด โดย Taylor เสนอทฤษฎวทยาศาสตรการจดการบนพนฐานความเชอทวาการบรหารเปน เรองท ใชหลกวทยาศาสตรได และหลกวทยาศาสตรจะชวยใหมการบรหารทมประสทธภาพและประหยดได นกรฐประศาสนศาสตรกลมนยงเนนการพฒนาการเปนศาสตรบรสทธทไดรบองคความรมาจากวธการทางวทยาศาสตรซงสามารถทดสอบได และสามารถน าไปใชไดทกองคการ ศาสตรการบรหารยงประกอบไปดวยกลมทฤษฎองคการซงถอก าเนดจากพวกนกพฤตกรรมศาสตรโดยเฉพาะกลมมนษยสมพนธและทรพยากรมนษย (HR) และกลมทฤษฎทศกษาองคการระบบเปด นอกจากนยงประกอบไปดวยกลมเทคนคการบรหารทพฒนาขนมาจากการจดการเชงวทยาศาสตร โดยมการน าเครองมอตางๆ มาชวยในการบรหาร เชน การวเคราะหระบบ (System Analysis) การวจยการด าเนนการ (Operation Research) การจ าลองแบบ (Simulator) การบรหารโครงการ และการพฒนาองคการ (OD) เปนตน ในสวนของการใชเครองมอทางคณตศาสตรมาชวยในการบรหารน Herbert A. Simon (1960)เสนอทฤษฎเกยวกบการวนจฉยสงการซงถอวาเปนเรองของการบรหารจดการนนเอง โดยแยกการวนจฉยสงการออกเปนสองประเภท คอ Programmed decisions กบ Nonprogrammed decisions โดยมความเชอมโยงกนตงแตการตดสนใจทเปน Programmed decisions ซงเปนการตด สน ใจเก ยวกบงานประจ าท าซ าๆ กน ซ ง เปนหน าทของพนกงานระ ดบ ลางไปจนถ ง Nonprogrammed decisions ซงเปนเรองของดลยพนจของผบรหารระดบสง แต Simon เสนอใหนกบรหารอาศยการวเคราะหทางคณตศาสตร การวจยการด าเนนงาน การทดลองโดยใชคอมพวเตอร


มาชวยในการตดสนใจเพอทดแทนหนาทของเสมยนพนกงาน และมาชวยแทนการใชดลยพนจแทนนกบรหารระดบกลาง เชน การตดสนใจในการควบคมผลผลต และพยายามทจะอาศยเทคนควทยาการดานคอมพวเตอรมาตดสนใจแทนมนษยในเรองทยงยาก สลบซบซอนจนกลาวไดวาการตดสนใจการบรหารจดการเปนเรองทไมไดใชดลยพนจมาเกยวของแตใชขอมลและขอเทจจรงเชงประจกษในการตดสนใจในการบรหาร ซงจดเปน “ศาสตรการบรหาร” อกขนหนง อกนยหนงคอการพยายามทจะท าใหการบรหารเปนศาสตรทมสตรส าเรจ อยางไรกตาม Simon กยอมรบวาส าหรบนกบรหารระดบสงแลว การใชดลยพนจในการตดสนใจในการบรหารยงเปนสงจ าเปน เพราะในโลกของความเปนจรง ระบบบรหารมขอจ ากดหลายประการทท าใหการวเคราะหทอาศยขอมลและเทคโนโลยเปนไปไดยาก จงควรอาศยหลกความพงพอใจซงเรยกวา “Administration man” โดยมการน าดลยพนจและคานยมเขามาเกยวของ ดงนนจงเทากบ Simon เองกยอมรบวาการบรหารจะเปนศาสตรทสมบรณไปไมได เพราะจะตองมการน าคานยมเขามาเกยวของโดยเฉพาะนกบรหารระดบสง อยางไรกตามในกลมทคดคานความไมเปนศาสตรของรฐประศาสนศาสตร เหนวาเมอพจารณาถงคณลกษณะของศาสตรดงกลาวโดยเฉพาะศาสตรบรสทธ กลาวไดวา รฐประศาสนศาสตรไมมฐานะเปนศาสตร เพราะศาสตรมคณสมบตทแนชดแนนอนและท านายได แตรฐประศาสนศาสตรแมจะมคณสมบตบางสวนทแนชด ชดเจน และท านายได แตผลของการท านาย มลกษณะเปน “แนวโนม” หรอ “ความนาจะเปน” เทานน และแมจะมความพยายามในการน าเทคนคทางวทยาศาสตรมาใชกไมท าใหรฐประศาสนศาสตรเปนศาสตรบรสทธขนมาได Dwight Waldo เขยน The Enterprise of Public Administration เสนอวารฐประศาสนศาตรไมมฐานะเปนศาสตรอยางท Taylor และ Gulick & Urwich เขาใจ เพราะรฐประศาสนศาสตรไมควรเปนกลาง แตควรสนใจเรองของคานยมประชาธปไตย และความสมพนธระหวางการเมองกบการบรหาร Waldo มความเหนทแตกตางจากนกวชาการในยคกอนสงครามโลกครงท 2 วารฐประศาสนศาตรไมควรสนใจเฉพาะเรองภายในองคกร แตควรสนใจเรองการเมอง นโยบาย และคานยมของการปกครองระบบประชาธปไตย ในขณะท Robert A Dahl (1947) ไดชใหเหนวารฐประศาสนศาสตรจะไมสามารถบรรลความเปนศาสตรได หากไมสามารถกาวขามปญหา 3 ประการ ของรฐประศาสนศาสตร กลาวคอ 1. บทบาทของ “คานยม” เนองจากการบรหารยงคงตองเกยวของกบคานยมแตความเปน “ศาสตร” ตองปราศจากคานยม 2. การศกษาเกยวกบการบรหาร ตองศกษาพฤตกรรมมนษยซงมความแตกตางไปของแตละบคคล จงตองเกยวของกบตวแปรมากมายทไมคงท และควบคมได ท าใหยากตอการศกษาตามแนวทางของศาสตร 3. การสรางหลกสากลในทางการบรหารเพอน าไปใชไดในทกบรบทหรอสงคมทแตกตางกน โดยอาศยการศกษาจากตวอยางเพยงบางสวนยงไมเพยงพอ อยางไรกตาม Dahl เองกไมไดใหค าตอบวารฐประศาสนศาสตรควรจะจดการอยางไรกบคานยมและปญหาอกสองขอดงกลาว การศกษารฐประศาสนศาสตรจงจะบรรลความเปนศาสตรได เพยงแตชใหเหนวารฐประศาสนศาสตรมเรองของปทสฐานและคานยมเขามาเกยวของมาก และไมเปนหลกสากลเนองจากมขอจ ากดดานวฒนธรรมทหลากหลายตางกน นอกจากนการศกษารฐ


ประศาสนศาสตรยงไมไดอยบนพนฐานของขอมลเชงประจกษแตอย บนพนฐานของขอความ ขอสมมตฐานทเปนนามธรรมเปนสวนใหญ อยางไรกตามขอเขยน ของเขาในบทความ “The Science of Public Administration : Three Problems” น ท าให การศกษารฐประศาสนศาสตร ตองเปลยนไปเพราะขอวจารณของเขา ซงท าตงแตป 1947 ท าใหการศกษารฐประศาสนศาสตรในระยะตอมาหนไปศกษาเรองพฤตกรรมมนษย ตามขอวจารณในปญหาขอท 2 และเรองของการสรางหลกสากลของการบรหารโดยใหความสนใจตอการศกษาการบรหารรฐกจเปรยบเทยบในเวลาตอมา เมอพจารณาขอถกเถยงของทงสองฝายแลว อาจกลาวไดวา ถาจะจดวา รฐประศาสนศาสตรเปนศาสตร รฐประศาสนศาสตรกเปนไดแคศาสตรแบบออน และเปนศาสตรทยงไมสกงอมหรอเปนศาสตรระดบชาวบาน (Folk science) เปนศาสตรทหาค าตอบชดเจนไมไดตองไปหาเครองมอตางๆ มาชวยในการศกษา เชน ไมสามารถท านายไดอยางแมนย า องคความรกยงไมมากพอ ยงขาดขอมลและการสะสมความรอกยาวนาน เนองจากรฐประศาสนศาสตรเรมพฒนามาไดไมถง 200 ป ในขณะทศาสตรอนๆ บางศาสตรมพฒนาการมานานกวา 5,000 ป เมอเปนศาสตรทยงเยาววยยงมองคความรไมมากจงเปนเหตใหรฐประศาสนศาสตรตองไปน าเอาคานยม ปญญา ตลอดจน ประสบการณมาชวยในการตดสนใจท างาน นกบรหารภาครฐตองอาศยสามญส านกมาก เปนการปฏบตงานทมาจากสามญส านกเปนหลก (Make sense out of common sense) เมอรฐประศาสนศาสตรน าเอาสามญส านก ปญญา และคานยมมาใชในการท างานมากๆ กท าใหรฐประศาสนศาสตรหางไกลความเปนศาสตรมากขน เพราะมการใชคานยมมาก อยางไรกตามถงแมจะเปนศาสตรทใชองคความรและหลกเกณฑนอยโดยใชคานยมและปรชญามาก แตรฐประศาสนศาสตรกมความแขงแกรงในเรองคานยมและปรชญามาก ท าใหชวยนกบรหารในการตดสนใจและมความสามารถในการวเคราะห สามารถมองปญหาอยางเปนระบบและมคณธรรมในการท างาน ดงนน จงไมมความจ าเปนทจะตองพฒนาใหรฐประศาสนศาสตรไปสความเปนศาสตร เพราะการเปนศาสตรเปนเพยงหนทางหนงเทานนในการพฒนารฐประศาสนศาสตร ขณะเดยวกนกไมไดหมายความวาจะตองละทงความพยายามในการผลกดนใหรฐประศาสนศาสตรเปนศาสตร เพราะถาใชปทสถานมากๆ รฐประศาสนศาสตรกหางไกลจากความเปนศาสตรมากไป ขาดหลกเกณฑ หลกวชาการ จนท าใหรฐประศาสนศาสตรดอยคณคา อาศยประสบการณ ความสามารถ และกลายเปนวชาทวาดวยความไมแนนอนและเตมไปดวยคานยม ปญหาคอท าอยางไรจงจะท าใหเกดความเทาเทยมกนไดทงแนวของความเปนศาสตรและแนวทางยดคานยมหรอระหวางแนวทางทฤษฎกบแนวทางปฏบต นอกจากนความพยายามในการท าใหรฐประศาสนศาสตรเปนศาสตรทสมบรณดวยการพยายามสรางความเปนกลางในการศกษาโดยดงตวเองออกมาจากสถานการณของการศกษา เพอทจะไดศกษาปรากฎการณอยางเปนศาสตรโดยปราศจากอคตหรอหลกเลยงทจะน าเรองคานยมเขาไปเกยวของท าใหเกดชองวางระหวางทฤษฎกบการปฏบ ตตามมา เพราะเปนการศกษาปรากฎการณบรหารภาครฐโดยไมสมผสกบปญหาจรงๆ หรอลงมอปฏบตจรง ท าใหไมสามารถเขาใจหรอพบสภาพความเปนจรงในทางปฏบตได ผลกคอไมสามารถน าทฤษฎหรอหลกเกณฑไปสการปฏบตได รฐประศาสนศาสตรแนวนจงถอวาเปนพวก “หอคอยงาชาง” คอรแตทฤษฎ และสรางแตทฤษฎแตน าไปปฏบตไมได ซงทจรงแลวทฤษฎกบการปฏบตจะตองไปดวยกนโดยนกรฐประศาสน


ศาสตรจะตองเปนทง “นกวชาการทไมทอดทงหลกปฏบตและเปนนกปฏบตทไมทอดทงหลกวชาการ” เพราะรฐประศาสนศาสตรเปนศาสตรประยกตทเกยวกบการน าทฤษฎไปใชในการปฏบตดงท Nicholas Henry (2007) เสนอไววารฐประศาสนศาสตรเปนศาสตรทตองการผสมผสานระหวางทฤษฎและการปฏบตเขาดวยกน เพอทจะอดชองวางระหวางทฤษฎกบการปฎบ ต รฐประศาสนศาสตรในระยะหลงสงครามโลกครงท 2 ไดแสวงหาหนทางในการพฒนารฐประศาสนศาสตรอกทางหนงนอกเหนอไปจากการพยายามในการผลกดนรฐประศาสนศาสตรไปสความเปนศาสตร ทงนโดยการหนไปใชคานยม และปทสถานตางๆ มาเสรมความแขงแกรงของรฐประศาสนศาสตรเพอใหรฐประศาสนศาสตรเปนวชาทตอบสนองตอความเปนจรงในทางปฎบตในสงคม สามารถน าไปใชในทางปฎบตมใชมงแตจะสรางความเปนศาสตรหรอวชาการแตประการเดยว กลาวอกนยหนงรฐประศาสนศาสตรหลงสงครามโลกครงท 2 มงไปส 2 แนวทาง คอการศกษาการบรหารถอเปนสวนหนงของการเมอง อกแนวทางหนงคอการศกษา “ศาสตรการบรหาร” ซงสองแนวทางนมลกษณะเหมอนกนอยประการหนงคอการสะสมความร การสรางทฤษฎ การมงอธบายมากกวาการแกปญหา จงมแตการสรางทฤษฎ ตวแบบ สรางความเปนเลศทางวชาการ ในขณะทสงคมอเมรกนในขณะนนในชวงป 1958 – 1970 เกดปญหามากมาย ทงการตอตานสงครามเวยดนาม การตอตานการเหยยดสผว ปญหาอาชญากรรมตางๆ มการเดนขบวนและเกดความสบสนวนวายโดยเฉพาะเมอนกศกษาทเดนขบวนถกยงเสยชวตทมหาวทยาลย Kent ท าใหเกดการตอตานรฐบาลตามมา ทฤษฎรฐประศาสนศาสตรในขณะนนจงไมสอดคลองกบสภาพสงคม นกวชาการทางรฐประศาสนศาสตรหลายคน เชน Frank Marini, George Frederickson และ Dwight Waldo ไดจดประชมทเมอง Minnowbrook ในป 1968 และเสนอแนวคดรฐประศาสนศาสตรในความหมายใหม (New Public Administration) มสาระส าคญ 4 ประการ คอ สนใจเรองความเสมอภาคทางสงคม (Social Equity) ดแลคนทเสยเปรยบทางสงคม ใหความส าคญกบเรองของคานยม (Value) โดยน าคานยมมาใชในการบรหาร โดยโจมตพวก ปฏฐานนยม (Positivism) นอกจากนยงสนใจเรองการเปลยนแปลง (Change) โดยเนนให นกบรหารตองน าการเปลยนแปลงและสนใจในเรองทสอดคลองกบปญหาสงคม (Relevance) รฐประศาสนศาสตรตองศกษาและน าไปใชในการแกปญหาสงคม ซงตอมาไดมการรวมตวกนอกครงของนกวชาการกลมนทเมอง Blacksburg จนเกดเปน Blacksburg Manifesto ในป 1984 โดยออกหนงสอ Refounding Public Administration น าโดย Wamsley ในป 1990 เสนอบทความและแนวคดในการบรหารกจการบานเมองทมความชอบธรรมและมความแตกตางไปจากการบรหารทวไป 7 ประการ โดยเนนคานยมและปทสถาน ในป เดยวกน Kass & Catron (1990) ก เขยนหนงสอชอ Images and Identities in Public Administration ออกมาสนบสนนเรองการใชปทสถานและประสบการณในการบรหาร รวมถงนกรฐประศาสนศาสตรอกหลายทานทสนบสนนการน ารฐประศาสนศาสตรไปสการปฎบต เชน กลมทฤษฎ Action Theory ของ Michael Harmon (1981) เปนตน


1.4 รฐประศาสนศาตรกบการบรหารธรกจ

รฐประศาสนศาสตรเปน "สหวทยาการ" (Interdisplinary) หมายถง รฐประศาสนศาสตรคอการสอนทมความรจากหลายสาขาวชา เชน รฐศาสตร เศรษฐศาสตร สงคมวทยา จตวทยา เปนตน รวมวชาความร หรอวทยาการเหลานนประกอบเขากนเปนสหวทยาการ จดเปนสงคมศาสตรประยกต เพอน าความรไปประยกตใชปรบปรงองคกร โดยทรฐประศาสนศาสตรไมมฐานะเปนศาสตร หรอเปนจดเลกๆ ทนาสนใจในการศกษา ถาตอกนจะเปนศาสตรทสมบรณ เนอหากวางขวางซบซอน จงไมสามารถใชศาสตรเดยวศกษาได การบรหารภาครฐ เรยกตามรปศพทวา การบรหารรฐกจ (public administration) คอการด าเนนการทงปวงของฝายบรหาร (ยกเวนอ านาจของฝายนตบญญตและตลาการ) โดยมจดมงหมายใหนโยบายของรฐทวางไวบรรลผล อาจมองไดทงเปนการปฏบตการ และการเปนสาขาวชาแขนงหนง การบรหารและจดการภาครฐจะไมเหมอนการบรหารธรกจทเนนก าไรสงสด แตเปนการเนนการใหบรการทใหลกคาพงพอใจ โดยลกคากคอประชาชนทมาใชบรการ และตองเปนการใหบรการตอ (ลกคา) ทกคนอยางเปนธรรม การบรหารธรกจ (business administration) คอกระบวนวางแผน การจดองคการ การอ านวยการ และการควบคมการใชทรพยากรของกจการ เพอใหบรรลเปาหมายของธรกจ สรปไดตามค า รศ.ดร.โกวท วงศสรวฒน ภาคสมาชกสาขารฐศาสตร ราชบณฑตยสถาน อธบายเพมเตมถงความแตกตางของการบรหารรฐกจ และการบรหารธรกจ วา หลกการเบองตนของการบรหารรฐกจคอ "วธการบรหารเพอประโยชนสขของประชาชน" สวนหลกการเบองตนของการบรหารธรกจคอ "วธการบรหารเพอแสวงหาก าไรสงสด" ความแตกตางของการบรหารรฐกจ และการบรหารธรกจแยกเปนขอๆ ดงน 1. การบรหารรฐกจมกฎหมายรองรบในการท ากจกรรมตางๆ สวนการบรหารธรกจไมมกฎหมายรองรบ 2. การบรหารรฐกจมการควบคมทางงบประมาณการใชจายตางๆ ตามทรฐสภาก าหนด เพราะรายไดสวนใหญของรฐมาจากภาษของราษฎร การบรหารงานสาธารณะมขอบเขตกวางขวางมากกวา โดยเปาหมายหรอวตถประสงคของการบรหารของรฐมมากมายและมกคลมเครอ ซงยากตอการวดผลโดยวธการด าเนนการทางเศรษฐศาสตร ความพรอมทจะไดมการตรวจสอบและสอดสองดแลทางสาธารณะ การบรหารราชการมขอเสยคอมความลาชา ขาราชการยดระเบยบจงไมมการยดหยน และมลกษณะเขมงวด ซงแตกตางจากการบรหารธรกจทมการตรวจสอบเฉพาะในกลมของผบรโภคหรอผใชบรการเทานน การบรหารราชการมความเกยวของทางการเมองโดยตรง การด าเนนการตางๆ ของรฐจงสงผลกระทบตอสวนไดสวนเสยของประชาชนโดยสวนรวม ทศนคตของการเปนขาราชการทจะมเพยงตวบคลากรทมความรความสามารถในการท างานราชการไมเปนการเพยงพอระบบราชการทรวมหลายอยางเขาดวยกน การบรหารสาธารณกจเปนกจกรรมทมลกษณะมนคง และตองด าเนนในลกษณะตอเนองกนไป สวนขอคลายระหวางการบรหารรฐกจและการบรหารธรกจ คอการรวมมอด าเนนการหรอปฏบตของกลมบคคลทมงเปาหมายรวมกนอยางใดอยางหนง ดงนนหวใจทส าคญจงเปนเรองการกระท า และความสามารถทจะรวบรวมทรพยากรการบรหารโดยด าเนนการใหบรรลผล


1.5 รฐประศาสนศาสตรกบรฐศาสตร รฐศาสตร (Political Science) เปนสาขาวชาทเกดขนในราวศตวรรษท 19 ซงนกรฐศาสตรยคแรกนนพฒนากระบวนวชาขนมาใหสอดคลองกบแนวนยมทางวทยาศาสตร สารานกรมบรทานกา คอนไซส (Britanica Concise Encyclopedia) อธบายรฐศาสตรวา เปนการศกษาเกยวกบการปกครองและการเมองดวยแนวทางประจกษนยม (empiricism) นกรฐศาสตรคอนกวทยาศาสตรทพยายามแสวงหา และท าความเขาใจธรรมชาตของการเมอ สวนพจนานกรมการเมองของออกซฟอรด (Oxford Dictionary of Politics) นยามวา รฐศาสตรเปนการศกษาเรองรฐ รฐบาล/การปกครอง (government) หรอการเมอง กลาวอยางรวบรดรฐศาสตรเปนวชาในสายสงคมศาสตร สาขาหนงซงแบงการศกษาออกเปนสาขาตางๆ อาท ปรชญาการเมอง ประว ตศาสตรการเมอง ประว ตศาสตรความ คดทางการเมอง ทฤษฎการเมอง อดมการณทางการเมอง การบรหารรฐกจ หรอการบรหารจดการสาธารณะ หรอ รฐประศาสนศาสตร การเมองเปรยบเทยบ (comparative politics), การพฒนาการเมอง, สถาบนทางการเมอง , การเมองระหวางประเทศ การปกครองและการบรหารรฐ (national politics), การเมองการปกครองทองถน (local politics) เปนตน [3] ซงสาขาตางๆเหลานอาจแปรเปลยนไปตามแตละสถาบนวาจะจดการเรยนการสอนอยางไร อยางไรกตามหากจะเรยกวาการจดกระบวนวชาใดนนเปนรฐศาสตรหรอไม กขนกบวาการจดการเรยนการสอนดงกลาวใชมโนทศน "การเมอง" เปนมโนทศนหลก (crucial concept/key concept) หรอไม แตโดยจารตของกระบวนวชา(scholar) นนรฐศาสตร จะมสาขายอยทเปนหลกอยางนอย 3 สาขาคอ สาขาการปกครอง (government), สาขาการบรหารกจการสาธารณะ (public administration) และความสมพนธระหวางประเทศ (international relation) รฐศาสตร คอ ศาสตรทวาดวยรฐ อนเปนสาขาหนงของวชาสงคมศาสตร ทกลาวถงเรองราวเกยวกบรฐ วาดวยทฤษฎแหงรฐ การววฒนาการ มก าเนดมาอยางไร สถาบนทางการเมองทท าหนาทด าเนนการปกครองมกลไกไปในทางใด การจดองคการตางๆ ในทางปกครอง รปแบบของรฐบาล หรอสถาบนทางการเมองทตองออกกฎหมายและรกษาการณใหเปนไปตามกฎหมายเกยวกบความสมพนธของเอกชน (Individual) หรอกลมชน (Group) กบรฐ และความสมพนธระหวางรฐกบรฐ ตลอดจนแนวคดทางการเมองทมอทธพลตอโลก ตลอดจนการแสวงหาอ านาจของกลมการเมองหรอภายในกลมการเมอง หรอสถาบนการเมองตางๆ เพอการปกครองรฐใหเปนไปดวยดทสด จากความหมายดงกลาว รฐศาสตรจงมความเกยวพนกบสงคมศาสตรทกสาขาวชาอยางแยกไมออก การทเราจะศกษาวชารฐศาสตรจ าเปนตองก าจดขอบเขต โดยวชารฐศาสตรจะมงเนนศกษาเปนพเศษใน 3 หวขอ คอ 1. รฐ (State) 2. สถาบนการเมอง (Political Institutions) 3. ปรชญาการเมอง (Political Philosophy)

https://th.wikipedia.org/wiki/%E0%B8%A3%E0%B8%B1%E0%B8%90%E0%B8%A8%E0%B8%B2%E0%B8%AA%E0%B8%95%E0%B8%A3%E0%B9%8C#cite_note-3


1. รฐ (State) เปนหวใจของวชารฐศาสตร เราจ าเปน ทจะตองศกษาวา รฐคออะไร ความหมายและองคประกอบของรฐ ก าเนดของรฐ และววฒนาการของรฐ และแนวคดตางๆ ทเกยวของกบรฐ 2. สถาบนทางการเมอง (Political Institutions) หมายถง องคกรหรอหนวยงานทกอตงขน เพอประโยชนในการปกครองและด าเนนกจการตางๆ ของรฐทงภายในและภายนอกประเทศ ซงอาจจะกอตงขนโดยกฎหมายของรฐ หรออาจกอตงขนโดยการรวมใจกนของเอกชน หรอตามประเพณกได สถาบนทางการเมองม สภาผแทนราษฎร คณะรฐบาล พรรคการเมอง เปนตน 3. ปรชญาทางการเมอง (Political Philosophy) คอ ความคดความเชอของบคคลกลมใดกลมหนง ในยคใดยคหนง อนเปนรากฐานของระบบการเมองทเหมาะสมกบสงแวดลอมและความตองการของตน หมายความรวมถง อดมการณหรอเปาหมายทจะเปนแรงผลกดนในมนษยปฏบตการตางๆ เพอใหบรรลเปาหมายนนๆ เชน ผบรหารประเทศไทยมปรชญาทางการเมองทมงในทางพฒนาประเทศใหเจรญกาวหนาทางดานอตสาหกรรมและทางกสกรรม กบปรารถนาใหประชาชาตมการกนดอยด ซงสงเหลานเปนวตถประสงค (Objective or Ends) แตการทจะปฏบต (Means) นนอาจจะใชระบบประชาธปไตยแบบไทยๆ ซงกเปนวถทางทอาจจะน ามาถงจดมงหมายนนๆ กได


แบบฝกหดทายบทท 1 1. ใหหาค านยามและความหมาย ของ “รฐประศาสนศาสตร” โดยอางองนกวชาการ ตางประเทศ 1 ทาน ในประเทศ 2 ทาน แลวน ามาสรปเปนความหมายของตนเอง 2. ใหอธบายถงขอแตกตางระหวาง การบรหารรฐกจและการบรหารธรกจ

3. รฐประศาสนศาสตรมความเหนเกยวกบความสมพนธระหวางการเมองกบการบรหารอยางไร


เอกสารอางองประจ าบทท 1 อทย เลาหวเชยร (2551) ค าบรรยายวชารฐประศาสนศาสตร, มหาวทยาลยรามค าแหง (ไมปรากฏทพมพ) Dahl, R. A. (1947) ‘the Science of Public Administration: Three Problems’, Public Administration Review, Vol. 7 No. 1 (winter, 1947). Fayol, H. (1949) General and Industrial Management, New York: Pitman Publishing Corporation. Gulick, L. H. and Urwich, L. F. (eds), (1937) Papers on the Science of Administration, New York: Institute of Public Administration. Harmon, M. M. (1981)Action Theory for Public Administration, New York: Longman. Kass, H. and Catron, B. (eds)(1990) Images and Identities in Public Administration, London: Sage Publications. Klemke, E. D., Hollinger, R., Rudge, D. W., and Kline, A. D. (eds) (1998) Introductory Readings in the Philosophy of Science, Buffalo, New York: PrometheusBooks. Marini, F. (1971) Towards a New Public Administration: the Minnowbrook perspective, New York: Chandler. Nicholas, H. (2007) Public Administration and Public Affairs (11th ed), New Jersey: Prentice Hall. Simon, Herbert (1960) The New Science of Management Decision, N.Y.: Harper and Row. Taylor, F. W. (1911) The Principles of Scientific Management, New York: Harper. Thagard, P. R. (1998) ‘Why astrology as a pseudoscience’ in Klemke, E. D., et al (eds) Introductory Readings in the Philosophy of Science, Buffalo, New York: Prometheus Books. Wamsley, G. L. (1990) Refounding Public Administration, California: Sage Publications. Willoughby, W. F. (1927) Principles of Public Administration, Baltimore: Johns Hopkins Press. Waldo, Dwight (1981) The Enterprise of Public Administration, California: Chandler & Sharp Publishers. Inc.


ขอบขายของการศกษาวชารฐประศาสนศาสตร

หวขอเนอหา 1. มมมองของรฐประศาสนศาสตร 2. เนอหาวชารฐประศาสนศาตร 3. การครอบคลมการพฒนากลมวชา 4. ปญหาของรฐประศาสนศาสตร วตถประสงคเชงพฤตกรรม

1. บอกถงมมมองของรฐประศาสนศาสตรในดานตาง ๆ ได

2. อธบายถงการครอบคลมการพฒนากลมวชาทเกยวของกบรฐประศาสนศาสตรได

3. วเคราะหปญหาตาง ๆ ของรฐประศาสนศาสตรได




1. เอกสารประกอบการสอนบทท 2 2. โสตทศนวสด Power Point เรองขอบขายของการศกษาวชารฐประศาสนศาตร การวดผลและการประเมนผล


บทท 2

ขอบขายของรฐประศาสนศาสตร

การศกษาวชารฐประศาสนศาสตรควรจะตองมการน าเอาความรจากศาสตรสาขาอน ๆ เขามาชวยในการวเคราะหในเรองของการบรหารงาน เพราะศาสตรสาขาอน ๆ มความกาวหนาเพยงพอทจะชวยใหวชารฐประศาสนศาสตรมเอกลกษณทชดเจนมากยงขนในการศกษา โดยเฉพาะเมอไดน าเอาความรมาจากศาสตรทแตกตางกน เชน วชาเศรษฐศาสตรบรหารธรกจ หรอสงคมวทยา มาประยกตใชกจะท าใหผศกษาสามารถมขอมลทมากขนเพอท าการตดสนใจและหาวธทางทท าใหสามารถตดสนใจไดอยางมเหตผลภายใตขอจ ากดตางๆ ได ขอบขาย (Scope) ของรฐประศาสนศาสตร คอ พรมแดนทางทฤษฎ ขอบขายรฐประศาสนศาสตร มองไดหลายแบบ ขนอยกบการใชเกณฑจดกลมทางทฤษฎอยางไร เชน การจดกลมตามกระบวนทศน (Paradigm) การจดกลมตามทฤษฎ (Theories) การจดกลมตามตวแบบ (Models) เปนตน

2.1 มมมองของรฐประศาสนศาสตร ในการศกษาวชารฐประศาสนศาตร วรเดช จนทรศร เหนวา มศาสตรทเกยวของกบการศกษาวชารฐประศาสนศาสตร ดงตอไปน 1. วชาวทยาการจดการ โดยถอเปนวชาทน าความรทางวทยาศาสตรมาประยกตเพอใชวเคราะหและควบคมการท างานใหเปนระบบและมประสทธภาพโดยเนนเทคนคตาง ๆ เชน (operations research) การวเคราะหระบบ (systems analysis) การวเคราะหขายงาน (network analysis) การวนจฉยสงการ (decision-making) เปนตน 2. วชาพฤตกรรมองคการ เปนวชาทศกษาเกยวกบทฤษฎองคการ และมนษยพฤตกรรม โดยพจารณาตวแปร 4 ตว ดงน (1) บคคล (2) ระบบสงคมขององคการ (3) องคการอรปนย และ (4) สภาพแวดลอม โดยมจดเนนทการศกษาปญหาในระบบราชการเพอน าไปสการปรบปรง พฒนาองคการอยางมแบบแผน 3. วชาการบรหารรฐกจเปรยบเทยบ และการบรหารการพฒนา การบรหารรฐกจเปรยบเทยบ คอ การศกษาการบรหารภาครฐบนพนฐานของการเปรยบเทยบ ไมวาจะเนนดานพฤตกรรมหรอกจกรรมของรฐในแงตาง ๆ รวมถงวฒนธรรมหรอปรากฏการณทางการบรหาร ในขณะทการบรหารการพฒนา เปนการบรหารการเปลยนแปลงทไดมการวางแผนไวลวงหนา หรอเปนเรองของการบรหารนโยบาย แผนงาน และโครงการ เพอใหบรรลวตถประสงคของการพฒนา โดยเนนการเปลยนแปลง ผลลพธ ความสามารถในการวด การมสวนรวม และความสมพนธเปนหลก 4. วชาวเคราะหนโยบายสาธารณะโดยมขอบขายในองคประกอบทง 4 ดาน คอ 1) การก าหนดนโยบาย โดยวเคราะห 2 แนวทาง คอ (1) หลกเหตผล (rational comprehensive analysis) (2) แบบปรบสวน (incremental analysis)

หนา | 17 บทท 2 ขอบขายของรฐประศาสนศาสตร

2) การน านโยบายไปปฏบต โดยศกษากลไกส าคญในการท าใหนโยบายบรรลเปาหมาย 3) การประเมนผลนโยบาย โดยน าขอมลไปพฒนา ปรบปรงแกไขนโยบายตอ ๆ ไป 4) การวเคราะหผลสะทอนกลบของนโยบาย 5. วชาทางเลอกสาธารณะ ในความหมายอยางกวาง เปนการน าหลกเศรษฐศาสตรมาใชในการศกษาการวนจฉยสงการในภาครฐ ในความหมายอยางแคบ คอ วชาทมงเอาความรเกยวกบพฤตกรรมของตลาดอธบายถงพฤตกรรมการตดสนใจทเกดขนในสวนของภาครฐ ตลอดจนมงทจะน ากลไกตลาดมาปรบปรง เพอใหการตดสนใจภาครฐเปนไปอยางมประสทธภาพ ทงน ขอบขายของวชาดงกลาว ครอบคลมการศกษา 3 เรอง คอ 1) พฤตกรรมของกลมผลประโยชน 2) พฤตกรรมของหนวยงานในการใหบรการสาธารณะ 3) การแสวงหาวธการทางการบรหาร หรอโครงสรางท เหมาะสมส าหรบการใหบรการสาธารณะ ความพยายามในการน าเอาศาสตรตาง ๆ มาอธบายโดยบรณาการเพอเพมประสทธภาพและท าใหเกดความครอบคลมทางการบรหารจงเปนสวนส าคญในการท าใหรฐประศาสนศาสตรมความเปนสหวทยาการสง ซงลกษณะดงกลาวสามารถอธบายได

2.2 เนอหาวชารฐประศาสนศาตร อทย เลาหวเชยร เหนวา ศาสตรท เกยวของกบการศกษาวชารฐประศาสนศาสตร มดงตอไปน 1. การเมองและนโยบายสาธารณะ โดยมสาระส าคญครอบคลม 3 เรองดวยกน คอ 1) ความสมพนธระหวางการเมองกบการบรหาร 2) นโยบายสาธารณะ 3) คานยม กรณความสมพนธระหวางการเมองกบการบรหารนน ไดชใหเหนถงการน าปจจยการเมองเขามาพจารณาประกอบ เนองจากลกษณะเฉพาะของการบรหารรฐกจจะตองมการปฏสมพนธกบระบบยอยของระบบการเมอง เชน ความสมพนธระหวางฝายนตบญญตกบฝายบรหาร ความสมพนธระหวางฝายตลาการกบฝายบรหาร ความสมพนธระหวางพรรคการเมองกบฝายบรหาร ความสมพนธระหวางกลมผลประโยชนกบฝายบรหาร ความสมพนธระหวางนกการเมองกบขาราชการประจ า เปนตน กรณประเดนนโยบายสาธารณะ กคอ การศกษากระบวนการนโยบายสาธารณะเพอน าไปสการน านโยบายไปสการปฏบต การประเมนผลนโยบายหรอการวเคราะหขอมลปอนกลบทมความส าคญตอการก าหนดนโยบาย และรวมถงการศกษาในเรองของ“คานยม” เพอน าไปสการก าหนดแนวทางตดสนใจ ซงจ าเปนอยางยงส าหรบนกบรหาร โดยมคานยมทส าคญ ๆ เชน ประสทธภาพ ประโยชนสาธารณะ คณธรรมของนกบรหารจรยธรรม ประชาธปไตย ความเสมอภาคทางสงคม ความรบผดชอบ การตอบสนองความตองการของประชาชน ความซอสตยสจรต และการรกษาความลบของทางราชการ เปนตน

บทท 2 ขอบขายของรฐประศาสนศาสตร หนา | 18

2. ทฤษฎองคการ โดยถอเปนวชาทตองอาศยความรจากพฤตกรรมศาสตรซงหมายถง การมวชาสงคมวทยา จตวทยาสงคม และมานษยวทยาเปนวชาพนฐาน ทงนกรอบทฤษฎองคการสามารถแยกออกไดเปนกลมทฤษฎใหญ 3 กลม คอ 1) กลมทฤษฎทอาศยการใชหลกเหตผล ซงประกอบไปดวย ส านกองคการขนาดใหญทมแบบแผน และส านกกระบวนการบรหารและการใชเกณฑในการบรหารรวมถงส านกการวนจฉยสงการ โดยกลมนอาศยโครงสรางและความเปนเหตเปนผล 2) กลมทฤษฎเกยวกบพฤตกรรมของคน ซงประกอบไปดวย ส านกมนษยสมพนธและส านกมนษยนยม ทงสองส านกนเนนความส าคญของตวแปรทเกยวของในปจจยเรองของ “คน” 3) กลมทฤษฎระบบเปด ซ งประกอบไปดวย ส านกระบบ และส านกทฤษฎสถานการณ โดยในส านกนเนนในเรองของสงแวดลอม ความสมพนธระหวางองคการกบสงแวดลอมและความสมพนธของระบบยอยตาง ๆ เปนตน 3. เทคนคการบรหาร เทคนคตาง ๆ ทใชในการบรหารรฐกจสวนหนงมาจากวทยาการจดการ(management science) โดยทวไปเปนเทคนคทอาศยคณตศาสตร สถต เศรษฐศาสตร และวศวกรรมศาสตร เปนเทคนคทไมมเรองคนเขามาเกยวของ มความเปนวทยาศาสตรสง เชน การวจยปฏบตการ (operations research) การวเคราะหระบบ (systems analysis) การวเคราะหขายงาน (network analysis) การวนจฉยสงการ (decision-making) ทฤษฎเกยวกบคว (Queing theory) สถานการณจ าลอง (simulation) การวเคราะหตนทนและก าไร (cost-benefit analysis) เปนตน 2.3 การครอบคลมการพฒนากลมวชา

นกวชาการทางดานรฐประศาสนศาสตรไดกลาวถงศาสตรทเกยวของทางรฐประศาสนศาสตรไวอยางครอบคลม ดงน กมล อดลพนธ เหนวา ศาสตรทเกยวของกบการศกษาวชารฐประศาสนศาสตร มดงตอไปน 1. สาขาวชารฐศาสตร วชารฐศาสตรและวชารฐประศาสนศาสตรเปนศาสตรทไมสามารถแยกออกจากกนได เพราะวชารฐประศาสนศาสตรมวตถประสงคในการศกษาถงการสงเสรมใหมการบรหารงานเปนไปตามนโยบายของรฐทก าหนดไว กลาวคอ วชารฐศาสตรจะถกใชโดยฝายปกครองหรอฝายการเมอง สวนวชารฐประศาสนศาสตรจะถกใชโดยฝายขาราชการ แตทงน เปนเรองทเกยวของกบการใหบรการแกประชาชน สามารถเขาใจไดวาการศกษาวชารฐประศาสนศาสตร โดยปราศจากการศกษาวชารฐศาสตรดจะเปนเรองทยากทจะท าใหการศกษาวชารฐประศาสนศาสตรมความสมบรณ 2. สาขาวชานตศาสตร ในการบรหารงานบานเมองมความจ าเปนอยางยงทจะตองมกฎหมายรฐธรรมนญหรอกฎหมายมาปกครองประเทศ ทงน เพอรองรบการกระท าของประชาชนในรปแบบตาง ๆ การบรหารงานบานเมองทดนน จงมความจ าเปนทจะตองอาศยหลกนตศาสตรเขามาเกยวของ ทงน เพอใหการบรหารงานไดเปนไปตามระเบยบวธปฏบตอยางถกตองชดเจนและไมเกดขอผดพลาด ส าหรบความสมพนธระหวางวชานตศาสตรกบวชารฐประศาสนศาสตรไดมสวนเกยวของกน คอ การทนกรฐประศาสนศาสตรหรอขาราชการจ าตองมหลกนตศาสตรในการบรหารงานอยเสมอเพราะในการปฏบตราชการนน ขาราชการจะตองยดกฎระเบยบ ขอบงคบตามทกฎหมายก าหนด


รวมถงการปฏบตราชการตามนโยบาย ระเบยบแบบแผนและค าสงตาง ๆ ตามทผบงคบบญชาสงการแตการสงการจะตองไมขดตอขอกฎหมายของประเทศ 3. สาขาวชาบรหารธรกจ ดงทกลาวแลววชารฐประศาสนศาสตรกบวชาบรหารธรกจมความคลายคลงกน โดยเฉพาะอยางยงการน าศาสตรทางสาขาวชาบรหารธรกจมาประยกตใชในการบรหารงานภาครฐศาสตรในการทางบรหารธรกจไดอธบายถงความเปนจรงในการบรหารงานไดอยางชดเจนและถกตอง โดยเฉพาะการใหความเขาใจเกยวกบเรองพฤตกรรมของมนษยภายในองคการ เทคนคการบรหาร การวางแผนการปฏบตงาน การจดระเบยบภายในองคการหรอแมกระทงการควบคมงบการเงน เปนตนจงเปนสงทดทผศกษาวชารฐประศาสนศาสตรจะไดน าความร เทคนค ขอมลใหม ๆ มาท าการศกษาวเคราะหและปรบปรงเพอใหเหมาะสมกบการบรหารภาครฐอทธพลของศาสตรทางการบรหารธรกจไดเขามามบทบาทในการปรบปรงหลกการบรหารงานภาครฐ โดยเฉพาะหลกการจดการแบบวทยาศาสตร (scientific management) ทมงเนนการบรหารจดการในองคการไดด าเนนการไปตามแบบพลวต (dynamic group) โดยอาศยความรวมมอในการปฏบตงานจากบคลากรภายในองคการเปนส าคญ 4. สาขาวชาจตวทยาสงคม การบรหารงานภายในองคการไมสามารถหลกเลยงการบรหารมนษยได ทฤษฎจตวทยาสงคมมสวนส าคญในการใหความรความเขาใจของนกรฐประศาสนศาสตรในเรองของการท าความเขาใจตอผปฏบตงานซงอยในฐานะผรวมองคการเดยวกน วชาจตวทยาสงคมจะชวยใหทราบถงแนวทางการศกษาเรองคนของแตละคน เชน ลกษณะของความสมพนธกบเพอนรวมงานภายในองคการ การดพนฐานภมหลงของแตละคน หรอแมกระทงการดความปกตและความผดปกตของแตละบคคลในองคการ การศกษาพฤตกรรมของคนในองคการจะชวยใหผบรหารสามารถท าความเขาใจตอสภาพของบคคลภายในองคการได เพอทผบรหารจะสามารถหาวธการใด ๆ ทเหมาะสมกบสภาพของแตละบคคล ทงน เพอใหการท างานเปนไปอยางมประสทธภาพมากทสด 5. สาขาวชาเศรษฐศาสตร ความสมพนธระหวางวชาเศรษฐศาสตรและวชารฐประศาสนศาสตรมสวนเกยวของในสวนของการวางแผนพฒนาประเทศ โดยทนกรฐประศาสนศาสตรจะตองมความรทางดานสาขาวชาเศรษฐศาสตรเปนอยางมากเพราะเปนสาขาวชาทท าใหเกดการวางแผนทเกยวของกบการพฒนารปแบบเศรษฐกจขนพนฐานของประเทศ 6. สาขาวชาตรรกวทยา สาขาวชาตรรกวทยาเปนวชาทวาดวยการศกษาเพอหาเหตและผลตามความจรงทปรากฏขน การบรหารนนจ าตองมการตดสนใจในเรองตาง ๆ โดยการตดสนใจในแตละครงจะใชความเปนเหตผลทสามารถพสจนทราบไดเขามามสวนชวยในการตดสนใจ การตดสนใจโดยการใชอารมณหรอความเชอควรเปนสงทจะหลกเลยงเพราะการตดสนใจดวยความเชอหรอใชอารมณเปนสงทไมแนนอนและไมเปนทรบรชดเจนของบคคลโดยท วไป ส าหรบการตดสนใจทางตรรกวทยาจะมสวนท าใหลดการสญเสยของทรพยากรบรหารและสามารถเพมความมนใจใหแกผรวมงานได 7. สาขาวชาสงคมวทยา สาขาวชาสงคมวทยามประโยชนตอนกรฐประศาสนศาสตรกคอ เปนการศกษาถงสงแวดลอมตาง ๆ ทมอทธพลตอการบรหารภาครฐ โดยเฉพาะการท าความเขาใจและท าการศกษาเกยวกบขนบธรรมเนยมประเพณตาง ๆ ทมอยในสงคมเพราะขนบธรรมเนยมประเพณมอทธพลตอความเปนอยของประชาชนในสงคมอยางยงถาหากทางราชการไดละเลยในสวน


นแลว อาจสงผลตอการด าเนนกจกรรมของรฐไมประสบความส าเรจได นอกจากนแลว วชาสงคมวทยายงสามารถอธบายถงรปแบบการบรหารงานภายในหนวยงานราชการได ในการออกแบบของรปแบบการบรหารงานภายในหนวยงานราชการ ผบรหารจ าเปนตองศกษาถงวฒนธรรมหรอประเพณภายในหนวยงานนน ๆ กอน เชน การศกษาถงแบบแผนในการตดตอสอสารของบคคลภายในองคการ การศกษาถงความเชอของผปฏบตงานตอผน าในองคการ การท าความเขาใจแบบนจะชวยใหการบรหารงานภายในองคการมความสงบและความเรยบรอย


แบบฝกหดทายบทท 2

1. จงอธบายศาสตรทเกยวของกบรฐประศาสนศาสตรตามทศนะของวรเดช จนทรศร 2. จงอธบายความส าคญของรฐประศาสตรตอการพฒนาการบรหารรฐกจ 3. รฐประศาสนศาสตรสมพนธตอหลกนตศาสตรอยางไร และนกรฐศาสตรจ าเปนตองม

ความรทางนตศาสตรหรอไม อยางไร จงอธบาย


เอกสารอางองประจ าบทท 2

ยทธพงษ ลลากจไพศาล. (2552). พฒนาการและลกษณะของหลกสตรรฐประศาสนศาสตรระดบปรญญาตรในประเทศไทย. กรงเทพ: มหาวทยาลยรามค าแหง. กมล อดลพนธ . (2538). การบรหารรฐกจเบ องตน . กรงเทพมหานคร: ส านกพมพมหาวทยาลยรามค าแหง . อทย เลาหวเชยร. (2543). รฐประศาสนศาสตร: ลกษณะวชาและมตตาง ๆ (พมพครงท 6). กรงเทพมหานคร: ส านกพมพท พ เอน เพรส. วรเดช จนทรศร. (2538). รฐประศาสนศาสตร ทฤษฎและการประยกต (พมพครงท 3). กรงเทพมหานคร: ส านกพมพสถาบนบณฑตพฒนบรหารศาสตร.


ววฒนาการของรฐประศาสนศาสตร

หวขอเนอหา 1. การบรหารงานภาครฐกอนเกดสาขาวชารฐประศาสนศาสตร 2. ววฒนาการของวชารฐประศาสนศาสตรในสหรฐอเมรกา 3. กระบวนทศนของรฐประศาสนศาสตร 4. รฐประศาสนศาสตรสมยใหม วตถประสงคเชงพฤตกรรม

1. อธบายถงการบรหารงานภาครฐกอนเกดสาขาวชารฐประศาสนศาสตรได

2. วเคราะหกระบวนทศนของรฐประศาสนศาสตรได

3. บอกลกษณะของรฐประศาสนศาสตรสมยใหมได




1. เอกสารประกอบการสอนบทท 3 2. โสตทศนวสด Power Point เรองววฒนาการของรฐประศาสนศาตร การวดผลและการประเมนผล


บทท 3

ววฒนาการของรฐประศาสนศาสตร

รฐประศาสนศาสตรเปนวชาทเกาแกมาตงแตสมยโบราณกาล ตงแตสมยจนทมปรชญาการเมองของขงจอ อยปตทมการสรางพระมด แตเนองจากวายงไมมการรวบรวมแนวคดอยางเปนระบบ จนกระทงในป 1997 ทเมอ Woodrow Wilson ไดเขยน The Study of Administration ทเสนอการแยกการบรหารออกจากการเมอง (politic administration dichotomy) ซงมอทธพลตอการพฒนารฐประศาสนศาสตร ท าใหมผสนใจการปฏรประบบบรหารเพอทจะใชในการปรบปรงแกไขการบรหารใหมประสทธภาพมากขน Stephen P. Robbins ใน The Evolution of Organization Theory ไ ด ใช ม มมอ งท างระบ บ (system) และเปาหมาย (ends) ในการแบงววฒนาการของทฤษฎในรฐประศาสนศาสตร ดงน แบบท 1 เปนระบบปด มองเปาหมายทเปนเหตเปนผล เนอหาหลกจะเปนการมงเนนประสทธภาพ ทมการจดการตามหลกวทยาศาสตรของ Taylor หลกการบรหารของ Fayol มแนวคดระบบราชการของ Weber และการวางแผนอยางเปนเหตเปนผลของ Davis แบบท 2 เปนระบบปด มองเปาหมายเปนสงคม เนอหาหลกจะเปนการมงเนนคนและมนษยสมพนธทมการศกษา Hawthorne ของ Mayo ระบบความรวมมอของBarnard ทฤษฎ X และทฤษฎY ของ McGregor การสญสนของระบบราชการของ Bennis แบบท 3 เปนระบบเปด มองเปาหมายทเปนเหตเปนผล เนอหาหลกจะเปนการจดการตามสถานการณ ทมหลก Backlash ของ Simon มมมองทางสงแวดลอมของKatz & Kahn แบบท 4 เปนระบบเปด มองเปาหมายทเปนสงคม เนอหาหลกจะเปนอ านาจและการเมอง ทมขอจ ากดการรบรของความเปนเหตเปนผลของ March & Simon การมององคการเปนการเมองของ Pfeiffer1

3.1 ววฒนาการของวชารฐประศาสนศาสตร อทย เลาหวเชยร ไดแบงววฒนาการของรฐประศาสนศาสตร แบงออกไดเปนชวงเวลาตางๆดงน 1. ววฒนาการของรฐประศานศาสตร จาก Wilson ถงสงครามโลกครงทสอง 2. ววฒนาการของรฐประศานศาสตร ตงแตสงครามโลกครงทสองจนถงป 1970 3. ววฒนาการของรฐประศานศาสตร ตงแตป 1970 จนถงปจจบน 3.1.1 ววฒนาการของรฐประศานศาสตร จาก Wilson ถงสงครามโลกครงทสอง ยคนเรยกวาเปนรฐประศาสนศาสตรแบบดงเดม (traditionalism) แนวคดในชวงนจะเนนความเปนเหตเปนผล (rationality) ในการน าเสนอทฤษฎตางๆ กจกรรมการบรหารตางๆในขณะนนยงมขนาดเลกไมซบซอน ตลอดจนสงแวดลอมมเสถยรภาพ ทฤษฎตางๆเหลานสามารถน าไปใชบรรลผลไดด ขณะทกอนหนานการปฏบตงานตางๆ ยงไมมหลกเกณฑ (rule of thumb) ลอง

หนา | 25 บทท 3 ววฒนาการของรฐประศาสนศาสตร

ผดลองถก (trial and error) ไมการจดท าเปนมาตรฐานในการท างานตางๆ การผลตยงไมไดท าเปนจ านวนมาก จนกระทงมการคนพบเครองจกรไอน า และน ามาสการปฏวตอตสาหกรรมทสงผลใหมการผลตเปนจ านวนมาก (mass production) และสงผลใหตนทนลดต าลงจากความประหยดของขนาด (economy of scale) แนวคดการบรหารแยกออกจากการเมอง (politic administration dichotomy)โดย Woodrow Wilson ทเหนวา หนาทฝายบรหารเปนงานประจ า และเปนงานทตองปฏบตใหเปนไปตามกฎหมายหรอตามนโยบายทฝายการเมองไดก าหนดขน กลาวคอ เปนการน านโยบายไปสการปฏบตนนเอง สบเนองมาจากการบรหารในสมยนนมการเลนพรรคเลนพรรค (spoil system) อยมากมาย จงเปนการปฏรประบบการบรหารใหขาราชการปลอดจากการแทรกแซงจากทางฝายการเมอง มการก าหนดหลกเกณฑใหแตงตงโยกยายขาราชการอยางมคณธรรมตามความสามารถ (merit-based) เปนการม งเนนการท างานใหมประสทธภาพและประหยด (efficiency and economy) ซงไดยมมาจากแนวคดของการบรหาร ธรกจ แนวคดการจดการทางวทยาศาสตร (scientific management) โดย Frederick Taylor ทสนใจความเชยวชาญเฉพาะดาน (specialization) ทมพนฐานมาจากลกวทยาศาสตร โดยคนหาวธทดทสดวธเดยว (one best way) ในการปฏบตงานเพอใหมประสทธภาพมากทสด ในการใหผลลพธทมากทสดและในขณะเดยวกนกใชเวลานอยทสดอกดวย โดยมการแบงงานตามความถนด (division of labor) ท ไดประยก ตใชแนวคดของ Adam Smith และความผสมกลมกลนกน (homogeneity) แนวคดองคการรปแบบขนาดใหญ ทมแบบแผน (bureaucracy) โดย Max Weber เปนแนวคดในอดมคต ทมล าดบชนการบงคบบญชา (hierarchy) ทจะใชอ านาจปกครองทถกตองชอบธรรม (legitimate power) ในการบรหารโดยใชกฎระเบยบ มลกษณะของงานประจ า (routine) มการแบงงานตามความถนด (division of work) มสายบงคบบญชาทลดหลนลงมา (scalar chain) ม ผ ช าน าญ ใน ส าขา ต างๆ (experts) ม ก ารแ ยก ต ว เอ งออ ก จาก งาน โดย (impersonal) การปฏบตงานจะตองยดตามหลกกฎหมายและมการบนทกเปนลายลกษณอกษร แนวคดทอาศยหลกพฤตกรรมศาสตร ทมงเนนการประยกตมากกวาเปนแนวคดเกยวกบมนษยสมพนธ (human relations) ท Elton Mayo ไดท าการทดลองHawthorne พบวาประสทธภาพขององคการขนอยกบสภาพแวดลอมของสงคมมากกวาความสามารถทางกายวภาค และหลกการบรหารทแบงตามความถนด ยงพบอกวาอทธพลของกลมจะมผลตอพฤตกรรมของคนในองคการ การใหรางวลหรอการลงโทษทางสงคมกมอทธพลตอพฤตกรรมของคนในองคการดวยเชนกน รวมถงการมสวนรวมในการตดสนใจในการท างาน แนวคดมนษยสมพนธนจะตางกบสามแนวคดแรกตรงทจะเนนความส าคญทคน แทนทจะเปนโครงสราง แตอยางไรกตามกจะความคดเหมอนกนตรงทมงเนนใหองคการมความมประสทธภาพ ดงนนคานยมในรฐประศาสนศาสตรยคกอนสงครามโลกครงทสองน จะมงทความมประสทธภาพและความประหยด (efficiency and economy value) เปนหลก

บทท 3 ววฒนาการของรฐประศาสนศาสตร หนา | 26

3.1.2 ววฒนาการของรฐประศานศาสตร ตงแตสงครามโลกครงทสองจนถงป 1970

กอนหนาสงครามโลกครงทสองน แนวคดการแยกบรหารออกจากการเมองและหลกการบรหารทใชไดดในกจกรรมการบรหารทมขนาดเลกทอยในสงแวดลอมทไมเปลยนแปลงนนตองสะดดหยดลง หลงจากทสงคราม โลกไดท าใหสงแวดลอมตางๆเปลยนแปลงไป น าไปสสงทมความไมแนนอนตางๆ หลายประเทศเผชญภาวะขาดแคลนและตองดนรนเพอความอยรอด ประกอบกบมแนวความคดใหมๆมาทาทายทฤษฎรฐประศาสนศาสตรในยคกอนสงคราม โดยชใหเหนถงขอบกพรอง และมการทาทายเอกลกษณ แนวคดการรวมมอจากทกฝายทในการบรหารทเปนกจกรรมของสงคมโดย Chester Barnard มองงาอ านาจหนาทขนอยกบความยนยอมของผอยใตบงคบบญชา และนกบรหารจะตองเขาใจกจกรรมทงระบบ เปนมตใหมในการหนมาสนใจพฤตกรรมมนษย แทนทจะใหความส าคญกบโครงสรางอยางเดยว ยคนเรยกอกอยางวายคพฤตกรรมศาสตร (behaviorism) แนวคดทวาทฤษฎกอนหนานเปนแคภาษต (proverb) โดย Herbert Simon เหนวาหลกการบรหารหลายๆอนเมอน ามาใชแกปญหาเดยวกน หลกเหลานอาจจะขดกนได จงไมอาจเรยกเปนทฤษฎได คอเปนแคภาษตมากวา ขณะเดยวกน Dwight Waldo เหนวารฐประศาสนศาสตรควรสนใจเรองของคานยม ประชาธปไตย และความสมพนธระหวางการเมองกบการบรหาร ไดมองขดแยงกบ Wilson และมองวา การบรหารนนไมสามารถปลอดไดจากการเมองทเดยว และแนวคดนกถกสนบสนนโดยFrits Morstein Marx, Paul Appleby, และ John M. Gaus ซงน าไปสการพฒนากรอบเคาโครงแนวคด การบรหารกเหนสวนหนงของการเมอง โดยมการใชเทคนคคณตศาสตรและการจดการเรยกวา ศาสตรของการบรหาร (administrative science) คอ การบรหารเปนศาสตรหนงของการบรหาร ทเน น ค ว าม ช ด เจ น (precision) แ ล ะ ค ว าม เป น ว ต ถ ว ส ย (objective) ม าก ก ว า จ ต ว ส ย (subjective) รวมทงอาศยปฏฐานนยมทางตรรกวทยา (logical positivism) เปนแนวในการศกษาดวย ยงมแนวคดของพฤตกรรมศาสตรทมอทธพลตอรฐประศาสนศาสตรคอการบรหารรฐกจเปรยบ เทยบ (comparative public administration) และทฤษฎองคการ (organization theory) ในการบรหารรฐกจเปรยบเทยบนนมงแสวงหาตวแบบและทฤษฎและแนวความคด โดยมองระบบราชการเปนระบบเปดทมปฏสมพนธกบสงแวดลอมทางการเมอง เศรษฐกจ และสงคม แตมจดออนคอเปนแนวคดทหางไกลกบการปฏบต ดงนนจงมแนวการศกษาทางใหมทเนนการปฏบตคอ การบรหารพฒนา (development administration) สวนทฤษฎองคการ จะเนนความเปนจลภาคขององคการทสนใจวฒนธรรม (culture) คานยม (value) และความเชอ (belief) โดยแบงเปนส านกทใชเหตผล (rational model) ทใหความส าคญของโครงสราง ส านกทเนนเรองของคน (natural model) ทใหความส าคญของพฤตกรรมคนในองคการ ส านกระบบเปด (open system model) ทใหความส าคญในการศกษาปฏสมพนธขององคการกบสงแวดลอมเพอความอยรอด ยงมเทคนคการบรหาร (management techniques) ทไดพฒนามาจากการจดการเชงวทยาศาสตร และใหความส าคญเกยวกบระเบยบวธศกษา (methodology)


ดงนนในยคหลกสงครามน จะเปนการเปลยนแปลงของกระบวนทศน (paradigm shift) ของ แนวคดการแยกการบรหารออกจากการเมอง ทถกโตแยงเปน การบรหารเปนสวนหนงของการเมอง และแนวคดหลกการบรหาร ทถกโตแยงเปนการบรหารเปนสวนหนงของศาสตรการบรหาร 3.1.3 ววฒนาการของรฐประศานศาสตร ตงแตป 1970 จนถงปจจบน

ทฤษฎรฐประศาสนศาสตรกอนหนานไมไดเขยนใหสอดคลองกบความตองการทางสงคม ทไดเกดปญหาตางๆ เชน สงครามเวยดนาม การแบงแยกสผว ความยากจน เปนตน สวนใหญแลวทฤษฎเปนการเขยนเพอพฒนาตวทฤษฎมากกวา แตในความเปนจรงแลว การเขยนทฤษฎจะตองน าไปสการปฏบตใหได จงเกดกรอบเคาโครงความคดเบดเสรจ ทมการรวมแนวคด การบรหารเปนสวนหนงของการเมอง และการบรหารเปนสวนหนงของศาสตรการบรหาร มารวมกบทฤษฎเพอความสอดคลอ งก บความ ตองการขอ งสงคม แนวคดน เป น ย คห ลงพ ฤตก รรมศาสตร (post-behavioralism) เรยกวา รฐประศาสนศาสตรในความหมายใหม (New Public Administration) ซงสนใจความตองการของสงคม ใหความส าคญกบคานยม (value) ความเสมอภาค (social equity) และการเปลยนแปลงของสงคม (social change) ในการตอบสนองความตองการทเปลยนแปลงของสงคม การวเคราะหนโยบายสาธารณะ (policy analysis) เปนการวดปจจยน าเขาและวเคราะหผลทางการเมองทมตอนโยบายสาธารณะ การน านโยบายไปสการปฏบต การประเมนผลนโยบาย และการศกษารายละเอยดของนโยบาย ทเปนประโยชนตอการตดสนใจของนกบรหาร แนวคดตอมาเปนเรอง เศรษฐกจการเมอง (political economy) ในความเปนเหตเปนผลนนคนจะนกถงผลประโยชนของตนเองเปนใหญ เลอกสงทใหประโยชนมากกวา และจายตนทนทนอยกวา เปนการเลอกทใชหลกเหตผล ( rational choice) ทน าไปสทฤษฎทางเลอกสาธารณะ (public choice theory) แนวคดทฤษฎองคการทอาศยหลกมนษยนยม (organizational humanism) จะใหความส าคญในความสมพนธระหวางคนกบองคการในการสรางบรรยากาศประชาธปไตยเพอสนบสนนใหคนมโอกาสบรรลศกยภาพของตนเอง (self-actualization) ทมนษยนยมเชอวามนษยควรมโอกาสไดเปนในสงทควรจะเปน3

3.2 กระบวนทศนของรฐประศาสนศาสตร กระบวน ทศน หรอ Paradigm เปน ค า ท Thomas S. Khun ก าหนดขน โดยค าว า Paradigm เปนเสมอนการก าหนดแกนของปญหา แนวทางแกปญหา Nicholas Henry ไดแบง พาราไดม ออกเปน 5 สวน 1. การแยกการบรหารออกจากการเมอง (the politics / administration dichotomy(ค.ศ 1900-1926 ) จดเรมตนของการศกษาวชาบรหารรฐกจ เปนแนวความคดของการแยกการบรหารกบการเมองออกจากกนเปนสองสวน เปนแนวความคดของนกรฐศาสตร โดย Goodnow ไดกลาววา รฐบาลมหนาทแตกตางกนอย 2 ประการคอ การเมองและการบรหาร กลาวคอ การเมองเปนเรองของ


การก าหนดนโยบายหรอการแสดงออกซงเจตนารมณของรฐ สวนการบรหารเปนการน านโยบายตางๆ เหลานน ไปปฏบต สวน Leonard D. White ไดชใหเหนวา การเมองไมควรเขามาแทรกแซงการบรหาร การศกษาเรองการบรหารรฐกจควรจะเปนการศกษาในแบบวทยาศาสตรเปนการศกษาถง ความจรง ปลอดจาก คานยม ของผทศกษา หนาทของการบรหารกคอ ประหยดและประสทธภาพ สวนการศกษาเกยวกบเรองการก าหนดนโยบายสาธารณะและปญหาตางๆ ทเกยวของถอเปนเรองของนกรฐศาสตรในระยะน วชาการบรหารรฐกจถอวาเปนสาขาหนงของวชารฐศาสตร Woodrow Wilson เขยนบทความ “The study of Administration” เปนบดาวชา รฐประศาสนศาสตร อเมรกา(บดา รฐประศาสนศาสตร ยโรปและเยอรมนคอ Max Weber) ผใหการสนบสนน : Frank J. Good now และ Leanard D. White 2. หลกการบรหารจดการ (the principle of administration)( ค.ศ 1927-1937 ) เปนชวงทตอจากแนวความคดแรก โดยมองวาวชาการบรหารรฐกจเปนเรองของหลกตางๆ ของการบรหารทมลกษณะเปนวทยาศาสตรแนนอน สามารถคนพบไดและนกบรหารสามารถทจะน าเอาหลกตางๆ เหลานนไปประยกตได ในแนวความคดนมงทสงหรอประเดนทศกษา ซงกคอความรความช านาญเกยวกบหลกเกณฑตาง ๆ ของการบรหาร ไมไดสนใจเกยวกบสถาบนทศกษา เพราะมองวาการบรหารรฐกจและธรกจสามารถใชหลกของการบรหารอยางเดยวกนได ตวอยางหลกเกณฑการบรหารทมชอเสยง เชน หลกทเปนหนาทของนกบรหาร คอ POSDCORB ของ Gulic และ Urwick เปนตน ตอมาพาราไดมนไดรบการโจมตจากนกวชาการสมยตอมา วาการบรหารกบการเมองไมสามารถแยกออกจากกนได และหลกการบรหารตาง ๆ นนไมสอดคลองลงรอยตามหลกของเหตผล หลกทกอยางของการบรหารจะมหลกทตรงกนขามกนเสมอ หลกตาง ๆ ของการบรห ารไม สามารถใช ได ในทางปฏ บ ต จะ เป น ไดแ ค เพ ย งภาษ ตทางการบรห ารเท าน น ผใหการสนบสนน : Federick W. Taylor , Henri Fayol , Luther Guliek & Lyndall Urwick (คดกระบวนการบรหาร POSDCORB) , Mary P Follet ไมเหนดวย เพราะคดวาเปนเพยงภาษตทางการบ ร ห า ร (Proverbs of Administration) : Fritz M. Mark , Dwight waldo , John M. guas , Norton E. long 3. การบรหารรฐกจ คอ รฐศาสตร (public administration as political science) (ค.ศ.1950-1970) เปนยคทวชาการบรหารรฐกจไดกลบคนไปเปนสาขาหนงของวชารฐศาสตรอกครง ท าใหมการก าหนดสถาบนทจะศกษาใหมวา คอการบรหารราชการของรฐบาล แตไมไดพจารณาสงทมงศกษา (Focus) ไป และในยคน การศกษาไมมความกาวหนาในการศกษามากนกและนกวชาการบรหารรฐกจเรมเหนความต าตอยและใชประโยชนของการศกษาในแนวทางน 4. การบรหารรฐกจ คอ ศาสตรทางการบรหาร (public administration administrative science)( ค.ศ. 1956-1970 ) เปนชวงทนกวชาการทางการบรหารรฐกจไดเรมคนหาแนวทางใหม โดยไดเรมมาศกษาถงวทยาการทางการบรหาร ซงหมายถงการศกษาเกยวกบทฤษฎองคการ (organization theory) และวทยาการจดการ (management science) การศกษาทฤษฎองคการเปนการศกษาของนกวชาการทางจตวทยาสงคม สงคมวทยาบรหารรฐกจ และบรหารรฐกจทจะชวยใหเขาใจพฤตกรรม


ขององคการ พฤตกรรมของคนดขน สวนวทยาการจดการเปนการศกษาของนกวชาการทางดานสถต การวเคราะหระบบ คอมพวเตอรศาสตร เศรษฐศาสตร และบรหารรฐกจ ทจะชวยใหการบราหรมประสทธภาพเพมขน และเพอทจะใชวดประสทธผลของการด าเนนงานไดอยางถกตองแนนอนยงขน การศกษาในพาราไดมนจงเปนการศกษาทมงถงสงหรอประเดนทศกษา (focus) แตไมก าหนดสถานทจะศกษา (lucus) เพราะมองวาการบรหารไมวาจะเปนการบรหารรฐกจหรอธรกจ หรอสถาบนอะไรกตามยอมไมมความแตกตางกน 5. ก า รบ ร ห า ร ร ฐ ก จ ค อ ก า รบ ร ห า ร ร ฐ ก จ (public administration as public administration) (ค.ศ. 1970)) นกบรหารรฐกจไดพยายามทจะสรางพาราไดมใหม ๆ ขนมาแทนพาราไดมเกา ๆ ทเคยมมากอนจะเปนลกษณะของสหวทยาการ การสงเคราะห ความรความสามารถในสาขาวชาการตาง ๆ มาใชแกปญหาในสงคม ความโนมเอยงไปสเรองทสะทอนใหเหนถงชวตในเมอง ความสมพนธทางการบรหารระหวางองคการของรฐและองคการของเอกชน เขตแดนรวมกนระหวางเทคโนโลยและสงคม นอกจากนนกวชาการบางคนยงสนใจเพมขนในเรองของนโยบายศาสตร เศรษฐศาสตรการเมอง กระบวนการก าหนด และการวเคราะหนโยบายสาธารณะ และการวดผลไดของนโยบาย อนเปนเรองทมความสมพนธกนอยแยกไมออก นกวชาการไดสรางรฐประศาสนศาสตรใหเปนสหวชาการ (interdisciplinary) ท าใหเกดแนวคด – การพฒนาองคกร , นโยบายสาธารณะ , ทางเลอกสาธารณะ , เศรษฐศาสตรการเมอง , การจดการองคกรสมยใหม

3.3 ลกษณะเฉพาะและความเปนสาธารณะของการบรหารงานภาครฐ

3.3.1 ลกษณะเฉพาะของการบรหารงานภาครฐ

3.3.1.1 การบรหารจดการภาครฐ (public management) ในทศวรรษ 1970 เมอสาขาวเคราะหนโยบายเรมฝกคนเขาไปเปนนกบรหารในภาครฐ กเรมเหนปญหาทนทวา จ าเปนตองพฒนาทกษะอนเพมเตมนอกเหนอจากการสรางทางเลอกนโยบาย ขอส าคญโอกาสทจะใชทกษะวเคราะหนโยบายนนคอนขางนอย ผบรหารเองกตองการทกษะการจดการมากกวา สถาบนทสอนสาขาการวเคราะหนโยบายจงเปดหลกสตรใหม ๆ ในดานการจดการ การวเคราะหนโยบายจงหนไปเรยกแนวทางทเปดใหมนวา การจดการภาครฐ เนอหาของหลกสตรการจดการภาครฐ กคอ หลกสตรการจดการทวไป ในยคทหลกการบรหารรงโรจนในสมยนโอคลาสสกนนเอง โดยแบงออกเปน 2 กลม คอ กลมหลกเหตผลหรอจกรกลกบกลมมนษยหรอสงมชวต กลมเหตผล ประกอบดวย การศกษาของกลมเหตผลจะเนนการเกบขอมลและวเคราะหขอมลเพอตอบค าถามทางการจดการ เนนการวดผลงานการใหรางวลโดยอาศยผลงานทมหลกฐาน ในชวงทศวรรษ 1970 หลกเหตผลครอบง าความคดของการจดการภาครฐเกอบจะโดยสนเชง แตพอตนทศวรรษ 1980 หนงสอชอ In Search of Execellence ของปเตอร (Peters) และวอเตอรแมน (Waterman) ไดเปลยนความคดน เพราะในหนงสอเลมน ชใหเหนวาความส าเรจของบรษทอเมรกนสวนใหมไมไดใชหลกเหตผล ตรงกนขามกลบใชหลกสงมชวตและกลยทธดานความเปนมนษย รวมทงแนวทางวฒนธรรมองคการ หนงสอเลมนจงมสวนกระตนการบรหารภาครฐใหหนมาสนใจมตมนษย ซงไมนานกแพรไปทวอาณาบรเวณของการศกษาการจดการภาครฐ


นกวชาการหลายคนเรมคดวาอาจสรางความเปนเลศใหกบการบรหารภาครฐได ตวอยางเชน การเสนอใหใชแนวทางการพฒนาองคการ (organizational development) การจดการคณภาพรวมทงองคการ (Total quality management) และการจดการกลยทธ ทเนนวฒนธรรม (culturally oriented strategic management) นอกจากนนกลมการจดการภาครฐยงแบงแนวทางการศกษาของตนออกเปนอก 3 สาขา คอ การจดการเชงปรมาณหรอเชงวเคราะห ซงพฒนามาจากการวเคราะหนโยบายและเศรษฐศาสตร จะเนนการใชเทคนคเชงกลยทธชนสงตาง ๆ เชน การพยากรณ การวเคราะหตนทนผลประโยชน การจดการเพอการปลดปลอย เปนแนวคดทมองวาขาราชการไมไดเปนคนเลว ผบรหารภาครฐเปนคนทมความสามารถสงและรวธการจดการด แตปจจบนก าลงตดตออยกบดกของระบบทไมมประสทธภาพ เพอทจะปลดปลอยขาราชการออกจากระบบน นกการเมองและผทเกยวของอน ๆ จะตองใหผบรหารไดมโอกาสบรหาร ตองสนบสนนใหเกดการคดกลยทธตาง ๆ โดยหาทางลดกฎระเบยบและการจดการทมงเนนตลาด 3.3.1.2 การบรหารจดการภาครฐแนวใหม ถามองการพฒนาการการจดการภาครฐแนวใหมจะเหนวา พฒนามาจากการจดการภาครฐ โดยเฉพาะการจดการภาครฐในแนวทางการจดการเพอการปลดปลอยและแนวทางการจดการทมงเนนตลาด และการจดการภาครฐทง 2 แนวทางนกมรากฐานมาจากทฤษฎทางเลอกสาธารณะ และเศรษฐศาสตรสถาบนใหม หรอเศรษฐศาสตรองคการ มลกษณะเดนคอ ความพยายามแกปญหาของระบบราชการแบบดงเดม โดยเฉพาะอยางยงการปรบปรงในดานประสทธภาพและการใหบรการประชาชน ซงหวใจส าคญของการจดการภาครฐแนวใหมกคอ การปฏรประบบราชการนนเอง

3.3.2 ความเปนสาธารณะของการบรหารงานภาครฐ

การบรหารภาครฐ คอ การก าหนด และการด าเนนยทธศาสตร และนโยบายสาธารณะ เพอประโยชนสาธารณะ ระบบการบรหารภาครฐ คอ ปฏสมพนธของระบบยอยตางๆ ในระบบภาครฐ และกบระบบทใหญกวา ภายใตบรบททางสงคม เศรษฐกจการเมอง และเทคโนโลย ซงรวมทงโครงสราง กระบวนการ และพฤตกรรมภาครฐ แนวคดทส าคญคอ การเปนสาธารณะ การเปนกระบวนการทางการเมอง องคกรราชการ ประสทธภาพ และการตอบสนองสาธารณะ และความเปนกลาง ความเปนธรรม และสทธสวนบคคลพฒนาการทางทฤษฎ แนวคดการบรหารภาครฐ สอดคลองกบการพฒนาของภาครฐ กองทพ ศาสนา และการบรหารธรกจ การบรหารภาครฐระยะแรกเปนเชงปรชญา ระยะตอมา เนนทประสทธภาพระยะหลงเนนประชาชนเปนศนยกลางคณภาพของการใหบรการสาธารณะ ควบคกบประสทธภาพ และประสทธผลขอบขายการบรหารภาครฐมระดบตงแต ชมชน ทองถน ชาต นานาชาต กจกรรมหลากหลาย รฐอาจด าเนนการเองหรอไมกได ถาไมด าเนนการเอง อาจมอบหมายให ประชาชน หรอภาคเอกชน ด าเนนการแทนตวอยาง USA แรกตง มประธานาธบด และ 4 กระทรวง ในประเทศทพฒนาแลว สวนใหญ ทองถนทมความแขงแกรงมากๆและมกหวงแหนอ านาจหนาทในการบรหารกจกรรมตางๆ ภายในทองถน ไมใหสวนกลางมาแทรกแซง องคกรกงรฐบาล ( QUANGO) ไมใช


ภาครฐ แตเกยวของกบการใชอ านาจรฐ เชน สภากาชาดไทย สมาคมพฒนาประชากร องคกรระหวางประเทศภาครฐบาล เชน UN องคกรระหวางประเทศทไมใชรฐบาลเชน บรรษทขามชาต แนวคดหลกในการบรหารภาครฐ การบรหารภาครฐนน มเอกลกษณแตกตางบางประการ โดยเฉพาะอยางความเปนสาธารณะ คอ 1) การบรหารภาครฐมองคประกอบทางการเมองเขามาเกยวของมาก 2) การตดสนใจในการบรหารภาครฐมผลกระทบกระเทอนกวางขวาง และรนแรงกวา 3) การบรการภาครฐไดรบการคาดหวงจากประชาชนสง และมการตรวจสอบสาธารณะอยางกวางขวาง 4) การบรหารภาครฐมเปาหมายกวางขวาง ไมชดเจน และคอนขางเปนนามธรรม 5) องคกรการบรหารภาครฐใหญโต ซบซอน การปฏบตงาน องกฎหมาย ระเบยบ ขอบงคบ มพธการ ลาชา และโดยทวไป มกขาดประสทธภาพ แนวคดหลกทางการบรหารภาครฐ จงเกยวของกบประเดนตอไปน 1) ความเปนสาธารณะ ประสทธภาพ และการตอบสนองสาธารณะ 2) องคกรแบบราชการ หรอบวรอคเครซ และระบบขาราชการทเปนอาชพ 3) นโยบายสาธารณะผลประโยชนสาธารณะ กระบวนการทางการเมอง และสทธสวนบคคล 4) การควบคมพฤตกรรมของเจาหนาทภาครฐ พฒนาการของทฤษฎ และแนวคดเกยวกบการบรหารภาครฐ อาจจ าแนกตามชวงเวลาไดดงน 1) การบรหารภาครฐยคแรก และทฤษฎแบบคลาสสก 2) การบรหารภาครฐยค รฐชาต

3) การบรหารภาครฐในชวงการปฏวตอตสาหกรรม และทฤษฎคลาสสกใหม 4) การบรหารภาครฐชวงตน และกลางศตวรรษท 20 และพฒนาการดานมนษยสมพนธ และมนษยนยม 5) สงครามโลกครงท 2 และนวตกรรมดานบรหารศาสตร

6) สงครามเยน การบรหารภาครฐเปรยบเทยบ การบรหารการพฒนา พฤตกรรมมนษยในองคการ ทฤษฎองคการ และทฤษฎระบบ

7) หลงสงครามเวยดนาม รปศ.แนวใหม และนโยบายสาธารณะ 8) การลมสลายของโซเวยต โลกาภวตน และการแขงขนระหวางประเทศ กบการ

บรหารจดการภาครฐแนวใหม กบการปฏรประบบราชการ

3.4 รฐประศาสนศาสตรสมยใหม ภายหลงสงครามโลกครงท 2 ไดสนสดลงในชวงปค.ศ. 1950 – 1960 สภาวะแวดลอมของโลกไดเปลยนแปลงไป ท าใหแนวคดในการบรหารงานเกดการปรบตวขนานใหญ ประกอบกบการตนตวทางดานพฤตกรรมศาสตรทไดเขามามอทธพลตอการศกษาของศาสตรสาขาตางๆ โดยเฉพาะ


อยางยงตอรฐประศาสนศาสตรท าใหรฐประศาสนศาสตรเปลยนแปลงไป พฤตกรรมศาสตรซงประกอบไปดวยสาขาวชาส าคญๆ เชน จตวทยา สงคมวทยา จตวทยา สงคมและมานษยวทยา ไดเขามามอทธพลตอการศกษารฐประศาสนศาสตรท าใหมการศกษาพฤตกรรมของมนษยมากขนแทนการศกษาทมงเนนแตโครงสรางขององคการ ซงนกรฐประศาสนศาสตรสายพฤตกรรมศาสตร มองวาไมเพยงพอเพราะโครงสรางเปนเพยงสวนหนงขององคการเทานน แตปจจยทส าคญสวนหนงกคอพฤตกรรมของมนษยในองคการ ดงนน อทธพลของพฤตกรรมศาสตรจงท าใหรฐประศาสนศาสตรเปลยนไปในประเดนตางๆ ดงน 1. ท าใหนกรฐประศาสนศาสตรใหความส าคญตอการศกษาสถาบนการเมอง และการปกครองนอยลง โดยหนมาสนใจศกษาพฤตกรรมของคนในองคการและผรบบรการมากขน 2. ท าใหนกรฐประศาสนศาสตรเรมน าหลกการศกษาแบบเปนวทยาศาสตรมาใช มการใหความส าคญตอกระบวนการศกษาอยางเปนระบบ อกนยหนงพฤตกรรมศาสตรท าใหนกรฐประศาสนศาสตรสนใจกบการสรางทฤษฎ เพอสรางองคความรและพฒนาความเปนศาสตรของรฐประศาสนศาสตร แตกเปนเหตใหรฐประศาสนศาสตรละเลยการน าความรไปปฏบต ท า ใหวชาทศกษาไมสอดคลองและตอบสนองตอการแกปญหาของสงคมได 3. พฤตกรรมศาสตรท าใหรฐประศาสนศาสตรกลายเปนสหวทยาการทใหความสนใจศกษาวชาเกยวกบพฤตกรรมมนษยโดยน าเอาวชาจตวทยา สงคมวทยา มานษยวทยา จตวทยาสงคม และเศรษฐศาสตร มาศกษาพฤตกรรมมนษยในการบรหาร 4. นอกจากพฤตกรรมศาสตรจะท าใหรฐประศาสนศาสตรหนมาสนใจพฤตกรรมมนษยในองคการและพฒนาองคการแลว พฤตกรรมศาสตรยงท าใหรฐประศาสนศาสตรสนใจเกยวกบเรองของรฐประศาสนศาสตรเปรยบเทยบและการบรหารการพฒนาอกดวย ในชวงปค.ศ. 1950 – 1960 ความสนใจของนกรฐประศาสนศาสตรจงหนมาสการศกษาพฤตกรรมมนษยในองคการ โดยมกลมทฤษฎทไดรบอทธพลจากพฤตกรรมศาสตรอยหลากหลาย ในกลมทฤษฎทไดรบอทธพลของพฤตกรรมศาสตรทมการศกษาอยางกวางขวาง ไดแก Theory x และ Theory Y ของ ดกลาส แมกเกรเกอร (Mc Gregor, 1951) ทเปนการมองถงวธการทผบรหารปฏบตตอผใตบงคบบญชา นอกจากน อบราฮม มาสโลว (Maslow, 1970) เปนอกผหนงในสายพฤตกรรมศาสตรทเสนอทฤษฎล าดบชนของความตองการโดยชใหเหนวามนษยมความตองการเปนล าดบขนตงแตขนต าจนถงขนสงสด โดยเมอไดรบการตอบสนองความตองการในขนใดแลวกจะแสวงหาความตองการในขนตอๆ ไป ในขณะทมาสโลวศกษาถงการตอบสนองตอความตองการของบคคล ครส อารจรส(Argyris,1964) สนใจศกษาความส าเรจของคน และ เรนซส ไลเครท (Likert,1967) ไดชใหเหนถงระบบ 4 ระบบในการจดการแตกตางกนจากระบบทเนนการรวมอ านาจไปสระบบทเนนประชาธปไตยและการมสวนรวม ดงนนจงเหนไดวา แนวความคดของทฤษฎเหลานเปนรากฐานของการพฒนาองคการทเนนการเปลยนทศนคต คานยม ของคนในองคการเพอการปฏบตงานทมประสทธภาพในบรรยากาศของประชาธปไตย ซงจะเหนไดวาทฤษฎองคการซงจดเปนสวนหนงของรฐประศาสนศาสตรในยคของพฤตกรรมศาสตรนไดเนนการมององคการโดยมหนวยวเคราะหอยทมนษยเนนการบรณาการคนเขากบองคการ ไมไดสนใจเรองของการเมองหรอนโยบาย ตลอดจนการน านโยบายไปปฏบต จงท าใหเปนการจ ากดการศกษาอยเฉพาะเรองขององคการ ดงนน เมอสภาพสงคม


เปลยนแปลงรฐประศาสนศาสตรในแนวนจงไมสามารถตอบสนองตอการเปลยนแปลงของสงคม และน าไปใชในการแกปญหาในสงคมได ในชวงปลายทศวรรษท 1960 รฐประศาสนศาสตรทเนนพฤตกรรมเรมลดความส าคญลงและถกโจมตจากนกวชาการทเรยกตวเองวารฐประศาสนศาสตรในความหมายใหม (New Public Administration ) ซงเปนผลมาจากสงคมอเมรกนทตองเผชญกบความสบสนวนวายและปญหาสงคมมากมาย ภาพชาวอเมรกนออกมาเดนตามทองถนนมให เหนแทบทกวน ความวนวายในการตอตานการเหยยดผว การตอตานสงครามเวยดนาม ปญหาอาชญากรรม และการทจรตของนกการเมอง ท าใหนกวชาการกลมรฐประศาสนศาสตรในความหมายใหมเหนวาทฤษฎรฐประศาสนศาสตรในขณะนนซงกคอทฤษฎรฐประศาสนศาสตรทเนนพฤตกรรมศาสตร ไมสามารถตอบสนองตอการแกปญหาสงคมทวนวายในขณะนนได แตรฐประศาสนศาสตรทเนนพฤตกรรมศาสตรกลบเนนการสรางทฤษฎและความเปนเลศทางวชาการ งานวจยสวนใหญเนนความหรหราของเทคนคการวจย เชน การใชคณตศาสตร สถตหรอคอมพวเตอร โดยมงสรางทฤษฎและเพมพนความร แตไมสามารถน าไปใชในการแกปญหาสงคมได เพราะการมงไปสวธการศกษาเชงวทยาศาสตรจงตองปลอดคานยมและยนยนการทดสอบได ซงรฐประศาสนศาสตรในความหมายใหมไมเหนดวยกบแนวทางพฤตกรรมศาสตรในการสรางทฤษฎทเนนความเปนกลาง ไมเหนดวยกบการปลอดคานยม เพราะการปลอดคานยมไมสามารถเปลยนแปลงระบบการบรหารใหดขนไดแตควรเนนความเสมอภาค อยางไรกตามรฐประศาสนศาสตรแนวใหมไมไดตอตานการศกษาเชงวทยาศาสตรหรอการสรางทฤษฎทงหมด เพราะสนใจเฉพาะทฤษฎและการศกษาทเปนประโยชนตอการบรหารหรอการปรบปรงระบบบรหารใหดขน เพอแกไขปญหาสงคมได รฐประศาสนศาสตรตองท าใหความเปนอยของมนษยดขนสอดคลองกบการแกปญหาสงคม สนใจปญหาในทางปฏบตตอสงคมไมใชสนใจแตการเพมพนความรหรอการสรางทฤษฏแตประการเดยวโดยไมไดเกดประโยชน รฐประศาสนศาสตรในความหมายใหมประกาศตวเองวาเปนพวกหลงพฤตกรรม (Postbehaviorism) และหลงปฏฐานนยม (Postpositivism) คอสนใจในปทสสถานมากขนกวาการทดสอบเชงประจกษ ทงน ในปค.ศ. 1968 กลมนกวชาการรฐประศาสนศาสตรทไมพอใจในรฐประศาสนศาสตรในแนวพฤตกรรมศาสตรไดมาประชมกนทเมอง Minnowbrook สรปความเหนรวมกนเกยวกบรฐประศาสนศาสตรในความหมายใหม โดยมสาระส าคญ 4 ประการ คอ 1. รฐประศาสนศาสตรควรสน ใจ เร อ ง ท สอดคลอ งก บความ ตองการขอ งส งคม (Relevance) หรอปญหาสงคมในขณะนนนกวชาการกลมนเหนวาวชาความรควรน ามาใชในการปฏบตงานใหได น าไปแกปญหาสงคมไดมใชศกษาความรเพอความหรหรา หรอเพอความสมบรณของการเปนทฤษฎบรสทธ ตรงกนขามความรจะตองน าไปใชในการบรหารงานได 2. รฐประศาสนศาสตรในแนวความคดนใหความส าคญกบคานยม (Value) โดยไมเหนดวยกบพฤตกรรมนยม หรอปฏฐานนยมทางตรรกวทยา (Logical Positivism) ซงเปนปรชญาทไมใหความสนใจกบคานยมเพราะรฐประศาสนศาสตรจะหลกเลยงเรองของสวนรวมและการเมองไมได นกบรหารควรจะยนขางผเสยเปรยบทางสงคมซงกคอการใชคานยมอยางหนง ดงนน นกบรหารจะวางตวเปนกลาง (Neutral) ไดยาก เพราะถาวางตวเปนกลางคนทไดเปรยบจากสงคมกจะไดเปรยบยงขน คนทเสยเปรยบกจะเสยเปรยบตลอดไป สงคมกจะเกดชองวางไมนาอย


3. รฐประศาสนศาสตรในความหมายใหมสนใจเรองความเทาเทยมกนในสงคม (Social equity) โดยนกบรหารจะตองเขาไปชวยคนจนหรอผทมโอกาสนอยหรอผเสยเปรยบทางสงคมอนๆ เชน สตร คนพการ ชนสวนนอยในสงคม ซงแสดงใหเหนวา รฐประศาสนศาสตรในความหมายใหมใหความส าคญเกยวกบเรองของการกระจายบรการใหกบคนในสงคมใหทกคนมโอกาสเทาเทยมกน 4. รฐประศาสนศาสตรในความหมายใหมใหความส าคญกบเรองการเป ลยนแปลง (Change) นกบรหารจะตองเปนผน าการเปลยนแปลงเพอใหความเสมอภาคทางสงคมประสบผลส าเรจนอกจากน ยงเหนวาการเปลยนแปลงเปนสงทตองค านงถงตลอดเวลา เพราะสงคมเปลยนแปลงอยตลอดเวลา นกบรหารหรอหวหนาจงตองค านงถงการเปลยนแปลงใหสอดคลองกบความตองการของสงคม ซงจะท าใหระบบราชการสามารถบรหารงานใหสอดคลองและเอออ านวยตอความตองการของสงคม รฐประศาสนศาสตรในความหมายใหม ซ งเรยกตวเองวายคหลงพฤตกรรมศาสตร (postbehaviorism) ไดพยายามชให เหน จดออนของพฤตกรรมศาสตร ท เนนการศกษาเชงวทยาศาสตรและมงสรางทฤษฎเนนความเปนกลางโดยเสนอทฤษฎทใหความส าคญเกยวกบการน าความรมาใชใหสอดคลองกบสงคม เนนความส าคญของคานยม โดยใชเปนพนฐานส าหรบการวเคราะหทางทฤษฎแนวความคด และแนวทางการปฏบตเพอแสวงหาความยตธรรมในสงคม ซงถอเปนพนฐานคณธรรมทแทจรง นอกจากนยงรวมถงการรบรตอบสนองตอความตองการของประชาชน การมสวนรวมของคนงานและประชาชนในกระบวนการตดสนใจ การเพมพนทางเลอกของประชาชน และความรบผดชอบในการบรหารเพอใหโครงการบรรลผลและมประสทธผล ทงน การศกษาวชารฐประศาสนศาสตรควรยดหลกปรชญาแบบใหมทเรยกวา ปรากฏการณวทยา (phenomenology) ทถอขอเทจจรงและคานยมไมสามารถแยกออกจากกนได มากกวาทจะยดตามหลกปรชญาแบบปฎฐานนยม (positivism) ทถอวาขอเทจจรงและคานยมเปนคนละเรองกนแยกออกจากกนได ดงนน รฐประศาสนศาสตรในความหมายใหม จงเกยวของโดยตรงกบโลกแหงความเปนจรง คอสามารถน ามาใชในการปฏบตได โดยอยภายใตหลกความยตธรรมของสงคม โดยมงเนนใหพลเมองทกคนไดรบการบรการสาธารณะอยางเทาเทยมกน และในการปฏบตงาน รฐบาลจะตองใหความสนใจในเรองการกระจายโอกาส กระจายรายได และกระจายการพฒนา เพอกอใหเกดความเสมอภาคทางสงคม โดยค านงถงผดอยโอกาสหรอผเสยเปรยบเปนทตง ทงน ผบรหารงานของรฐตองค านงถงการเปลยนแปลงทางสงคมทจะเปนอปสรรคตอการบรหารงานและการสรางความยตธรรม โดยเปดโอกาสใหประชาชนผมสวนไดเสยสามารถเขามามสวนในการก าหนดนโยบายสาธารณะได จากขางตนทกลาวมาจะเหนไดวา แนวคดทางรฐประศาสนศาสตรในความหมายใหม แมจะมการโจมตรฐประศาสนศาสตรในยคพฤตกรรมศาสตรในเรองของวธการศกษาทเนนความเปนวทยาศาสตรและการสรางทฤษฎมากเกนไปแตอกดานหนงรฐประศาสนศาสตรในความหมายใหมเทากบมาชวยเสรมใหรฐประศาสนศาสตรในแนวพฤตกรรมศาสตรมความสมบรณยงขน เพราะรฐประศาสนศาสตรในความหมายใหมกยงสนใจในเรองของพฤตกรรมของมนษยแตตองการใหความส าคญของคานยมและการน าทฤษฎไปสการปฏบต ใหความรสามารถแกไขปญหาสงคมและสอดคลองกบความเปนจรงของสงคมมากขนเทากบเปนการเสรมจดออนของรฐประศาสนศาสตรแนวพฤตกรรมศาสตรนนเอง


อยางไรกตาม รฐประศาสนศาสตรในแนวพฤตกรรมศาสตรถกโจมตอกครงจากนกวชาการบางสวนจากในกลมเดมในอก 10 ปตอมา ซงไดมาประชมรวมกนทเมอง Blacksburg รฐ Virginia ในปค.ศ. 1982 ท าใหเกดค าประกาศแหงเมองแบลกสเบอรก (Blacksburg Manifesto) และมการออกหนงสอ Refounding Public Administration โดยแกร แอล แวมสลย (Wamsley,1990) ไดขอสรปวา รฐประศาสนศาสตรยงคงวนเวยนอยกบเรองเกาๆ และเหนดวยกบรฐประศาสนศาสตรในความหมายใหมทไมยอมรบแนวคดแบบพฤตกรรมนยม ซงไดรบอทธพลจากพฤตกรรมศาสตรและปฏฐานนยมในการศกษาทางสงคมศาสตร เพราะรฐประศาสนศาสตรตามแนวพฤตกรรมศาสตรเหมาะส าหรบการบรหารจดการภายในองคการแตไมเหมาะส าหรบการบรหารรฐกจในการปกครองดวยรฐธรรมนญ เพราะการบรหารรฐกจเปนเรองของการปกครองมากกวาการจดการหรอการบรหารองคการในภาครฐ ในหนงสอของ Wamsley ไดชใหเหนวาเปนหนาทของผบรหารภาครฐและขาราชการของสหรฐฯในขณะนนทจะตองกภาพพจนทตกต าจากฝายการเมอง ทโจมตในความไรประสทธภาพตลอดจนความเสอมถอยของขาราชการในสายตาของสงคมภายใตสภาพสงคมทสบสนวนวาย ทงนเพราะการบรหารในภาครฐนนมลกษณะแตกตางไปจากการบรหารทวไป กลาวคอ 1. การบรหารรฐกจเปนทงการปกครองและการเมอง คอเปนการใชเทคนคการบรหารทเปนสากลภายใตบรบททางการเมอง 2. การบรหารรฐกจซงครอบคลมทงการวเคราะหนโยบาย การประเมนผล การตดสนใจขององคการภาครฐ ตองมงประโยชนสาธารณะและมความเคารพในความเปนพลเมอง ใชอ านาจหนาทในทางทถกทควร และสรางความเชอมนตอสาธารณะ ลกษณะดงกลาวของการบรหารรฐกจท าใหเหนไดวาการบรหารรฐกจมความสมพนธกบทนนยม ผบรหารหรอเจาหนาทของรฐจงตองมจตส านกทจะควบคมหรอเหนยวรง ไมใหทนนยมเอาเปรยบสงคมภายใตกรอบรฐธรรมนญ ดงนน การบรหารรฐกจจงเปนการปกครองมากกวาการจดการหรอการบรหารในภาครฐ และจะตองมความเปนมออาชพ อทศตน มศกดศร และความชอบธรรม ทจะบรหารงานดวยอ านาจรฐธรรมนญทมาจากประชาชน อกนยหนงนกวชาการกลมนไดหนมาใหความส าคญและเนนย าในเรองของคณธรรมจรยธรรมมากขน โดยนกรฐประศาสนศาสตรจะตองมทงความรทางดานเทคนคการบรหารและมจรยธรรมและความเปนมออาชพไปพรอมๆ กนดวย นอกจากน นกวชาการกลมนยงเรยกรองใหมการปรบเปลยนความพยายามทจะท าใหรฐประศาสนศาสตรมความเปนวทยาศาสตรมการศกษาและสรางทฤษฏมงสความเปนศาสตรตามแนวทางของพฤตกรรมศาสตรมาสการใหความส าคญกบผลสมฤทธของการบรหารงานในภาครฐหรอประโยชนสาธารณะ (Public Interests) กลาวคอจะตองเนนการน าการบรหารมาใชในทางปฏบตใหประสบความส าเรจมากกวาการสรางทฤษฎหรอแสวงหาความเปนเลศทางวชาการ ดงนน จะเหนไดวารฐประศาสนศาสตรในแนวพฤตกรรมศาสตรถกโจมตอกครงจากกลม Blacksburg แตขณะเดยวกนกเปนการเสรมจดออนของรฐประศาสนศาสตรแนวพฤตกรรมศาสตรทใหความส าคญกบการสรางทฤษฎและวชาการมากเกนไปมาสนใจการน าความรไปใชในทางปฏบต ขณะเดยวกนองคความรในรฐประศาสนศาสตรกไมควรจ ากดอยแตเฉพาะเรองภายในองคการ แตควรกาวขามไปถงการปกครองและการบรหารบานเมองทยดถอผลประโยชนของประชาชนเปนทตง


ขณะเดยวกนยงมการเนนย าถงเรองคณธรรม จรยธรรม ของนกบรหารรฐกจ นบเปนการเสรมจดออนอกสวนหนงของรฐประศาสนศาสตรในแนวพฤตกรรมศาสตร



1. จงอธบายววฒนาการของรฐประศาสตร 2. จงอธบายกระบวนทศนทางรฐประศาสตรตามหลกของ Nicholas Henry 3. จงวเคราะหรฐประศาสตรสมยใหม โดยยกตวอยางประกอบเพอใหเกดความเขาใจ


เอกสารอางองประจ าบทท 3 อทย เลาหวเชยร, (2550) รฐประศาสนศาสตร: ลกษณะวชาและมตตางๆ, กทม.: ส านกพมพเสมาธรรม. Argyris, C. (1964) Integrating the Individual and the Organization, New York: Wiley. Likert, R. (1967) The Human Organization: Its Management and Value, New York. McGraw – Hill. Maslow, A. (1970) Motivation and Personality, New York: Harper and Row. McGregor, D. (1951) The Human Side of Enterprise, New York: McGraw – Hill. Wamsley, G. L. et al. (1990) Refounding Public Administration, Thousand Oaks, CA: Sage Publications.


การศกษารฐประศาสนศาสตรในประเทศไทย

หวขอเนอหา 1. การศกษารฐประศาสนศาสตรในประเทศไทย 2. หลกสตรรฐประศาสนศาสตรในประเทศไทย 3. คณลกษณะของนกศกษารฐประศาสนศาสตรทพงประสงค 4. เปาหมายของการศกษารฐประศาสนศาสตรยคใหม วตถประสงคเชงพฤตกรรม

1. เขาใจถงระบบการศกษารฐประศาสนศาสตรในประเทศไทยได

2. วเคราะหถงหลกสตรรฐประศาสนศาสตรในประเทศไทยได 3. ประพฤตตนตามใหเปนนกศกษารฐประศาสนศาสตรทพงประสงค

4. บอกถงเปาหมายของการศกษารฐประศาสนศาสตรยคใหม วธการสอนและกจกรรมการเรยนการสอน



1. เอกสารประกอบการสอนบทท 4 2. โสตทศนวสด Power Point เรองการศกษารฐประศาสนศาตรในประเทศไทย

การวดผลและการประเมนผล


บทท 4

การศกษารฐประศาสนศาสตรในประเทศไทย

เพอใหเกดความเขาใจถงบรบทอยางรอบดานในการศกษารฐประศาสนศาสตรจงตองพจารณาถงการศกษารฐประศาสนศาสตรในปจจบนดวย ดงน

4.1 การศกษารฐประศาสนศาสตรในประเทศไทย

บรหารรฐกจ หรอ รฐประศาสนศาสตร ตรงกบค าศพ ทภาษาอ งกฤษวา “Public Administration” ซงเปนสาขาวชาหนงในคณะรฐศาสตร หรอ สงคมศาสตรของทกสถาบน เชน คณะรฐศาสตร สาขาวชาบรหารรฐกจ มหาวทยาลยธรรมศาสตร คณะสงคมศาสตร สาขาบรหารรฐกจ มหาวทยาลยเกษตรศาสตร คณะรฐศาสตร สาขาบรหารรฐกจ มหาวทยาลยรามค าแหง คณะรฐศาสตร สาขารฐประศาสนศาสตร จฬาลงกรณมหาวทยาลย คณะรฐศาสตรและรฐประศาสนศาสตร มหาวทยาลยเชยงใหม เปนตน โดยสวนใหญแลวบรหารรฐกจ หรอ รฐประศาสนศาสตร จะเปนการศกษาเกยวกบการบรหารงานภาครฐ หรอ ระบบราชการนนเอง รวมทงองคกรของรฐ เชน รฐวสาหกจ และองคกรมหาชนตางๆ โดยสวนใหญมกเนนเรองกรอบแนวความคดดานการบรหารองคการและการจดการ (Organization & Management) การบรหารทรพยากรมนษย (Human Resources Management) การบรหารงานคลงและงบประมาณ (Fiscal Administration & Budgeting) การบญชรฐบาล (Government Accounting) การวางแผนบรหาร (Administrative Planning) กฎหมายมหาชน (Public Laws) ระบบสารสนเทศเพอการบรหารงานภาครฐ (Public Information System) นโยบายสาธารณะ (Public Policy) การบรหารงานต ารวจ (Police Administration) และจตวทยาองคการ (Organizational Psychology) การศกษารฐประศาสนศาสตรไดรบการทาทายจากการเปลยนแปลงทเกดขนจากการปฏรประบบราชการในชวง ทศวรรษ 2540 ทผานมา ท าใหภาครฐตองปรบระบบการท างาน น าเอาแนวคด การบรหารงานภาครฐจากนานาประเทศเพอยกระดบการบรหารงานของภาครฐ ใหทดเทยมกบอารยประเทศ สามารถแขงขนไดในเวทโลก ทนกบความกาวหนาของ เทคโนโลยทรฐจ าเปนตองน ามาใชปรบปรงประสทธภาพการท างานสงมอบการบรการ ของภาครฐสประชาชนใหทนสมยและรวดเรว การเรยนการสอนรฐประศาสนศาสตรไทยทมมากกวา 160 หลกสตรในระดบปรญญาตร และมากกวา 100 หลกสตรใน ระดบปรญญาโทและเอกรวมกน การศกษาววฒนาการของรฐศาสตรทเขาสประเทศไทยนน อาจแบง ไดเปน 4 ชวง คอ 1. สมยพระบาทสมเดจพระมงกฎเกลาเจาอยหว มการจดการเรยนการสอน ทางดานรฐประศาสนศาสตรขนในป พ.ศ. 2442 เปนครงแรก ดวยการสถาปนา โรงเรยนฝกหดขาราชการพลเรอน และมการตงคณะรฐประศาสนศาสตรครงแรก ในป พ.ศ. 2459 โดยไดโปรดเกลาฯ สถาปนาโรงเรยนขาราชการพลเรอนเปน จฬาลงกรณมหาวทยาลย 2. สมยพระบาทสมเดจพระปกเกลาเจาอยหว พ.ศ. 2476 ไดโปรดเกลาฯ ใหโอนโรงเรยนกฎหมายของกระทรวงยตธรรม มารวมกบแผนกรฐประศาสนศาสตร โดยใหชอใหมวา “คณะ

หนา | 41 บทท 4 การศกษารฐประศาสนศาสตในประเทศไทย

นตศาสตรและรฐศาสตร” ซงตอมาไดถกโอนไปใหอยใน มหาวทยาลยธรรมศาสตรและการเมองในปเดยวกน และตอมาถกโอนยายกลบไวท จฬาลงกรณมหาวทยาลย ในป พ.ศ. 2491 และในปถดมาไดมการจดตงคณะ รฐศาสตรขนทมหาวทยาลยธรรมศาสตร ในป พ.ศ. 2492 3. สมย พ.ศ. 2500 - 2530 โดยชวงตนป 2500 เปนยคสมยความชวยเหลอ ทางดานรฐประศาสนศาสตรของสหรฐอเมรกาตอประเทศไทยทางดานทนการศกษา และการแลกเปลยน จนกอเกดมหาวทยาลยส าคญหลายแหง อาท สถาบนบณฑตพฒนบรหารศาสตร และหลงป 2516 กระแสความตนตวทางประชาธปไตยรนแรง จงน าไปสการเพมหลกสตรรฐประศาสนศาสตรในมหาวทยาลยของรฐหลายแหง 4. สมยรฐธรรมนญแหงราชอาณาจกรไทย พ.ศ. 2540 ไดมแนวโนมของ การกระจายอ านาจไปสทองถนและการพฒนาความรทางดานจดการภาครฐแนวใหม เกดขน ดงนน เพอเปนการผลตบณฑตใหตอบสนองตอความตองการของสงคมจงได เกดการเรยนการสอนรฐประศาสนศาสตรขนในมหาวทยาลยรฐและในก ากบของรฐ รวมถงมหาวทยาลยเอกชน โดยภาพรวมของการศกษารฐศาสตรการเมองการปกครองและ รฐประศาสนศาสตรในประเทศไทยไดรบอทธพลการศกษาจากประเทศตะวนตก โดยเฉพาะจากประเทศสหรฐอเมรกาโดยตรงนบแตเรมกอตงสถาบนการศกษาชนน า ของประเทศเปนตนมา สวนสาขาความสมพนธระหวางประเทศนนจะเปนออกเปน สองสาย คอ สายสหรฐอเมรกา และสายองกฤษทมผลตอการรางปรชญาและ หลกสตรของสถาบนการศกษาตางในประเทศ ส าหรบบรบทแวดลอมภายในประเทศถอไดวามความแตกตางกนไปตาม แตละสาขา โดยเรมจากรฐศาสตรการเมองการปกครองทมการกลาวถงความ เชอมโยงของสภาพการณภายในประเทศทมอทธพลตอปจจยน าเขาในดาน การก าหนดปรชญา เนอหาหลกสตร การคดเลอกผเรยน และมอทธพลตอ กระบวนการผลตในสวนของกระบวนการเรยนการสอน ผสอน ตลอดจนต ารารปเลม และต าราทางอเลกทรอนกส ซงจ าแนกไดชดเจนในมหาวทยาลยทงของรฐ เอกชน และราชภฏ โดยบรบทแวดลอมภายในประเทศทวาน ไดแก ประเดนการขยาย โอกาสทางการศกษาทางไกล (มหาวทยาลยรามค าแหง) ประเดนความตองการเปน มหาวทยาลยสมบรณแบบ (มหาวทยาลยเชยงใหม) ประเดนเหตการณความไมสงบ ในพนท อตลกษณชมชนทองถน สทธมนษยชน (วทยาลยการเมองการปกครอง มหาวทยาลยมหาสารคาม และม ห าวท ย า ลย เช ย ง ให ม ) ป ระ เด น ก ารย ก ระ ดบ แ ละ แตก แ ขน งขอ งคณ ะ และส าข า (มหาวทยาลยสงขลานครนทร วทยาเขตปตตาน) ประเดนการตอบสนองตอการกระจายอ านาจจากสวนกลางสทองถน (มหาวทยาลย ราชภฎสวนดสต) ตลอดจนประเดนการรวบรวมองคความรสหวทยาการ เศรษฐศาสตร และการเมอง (มหาวทยาลยรงสต) ส าหรบรฐประศาสนศาสตร ในประเดนของบรบทแวดลอมภายในประเทศ ทสงผลใหเกดความเปลยนแปลงตอปจจยน าเขาในดานการก าหนดปรชญา เนอหา หลกสตร การคดเลอกผเรยน และมอทธพลตอกระบวนการผลตในสวนของ กระบวนการเรยนการสอน ผสอน ตลอดจนต ารารปเลมและต าราทางอเลกทรอนกส ซงจากการวเคราะหพบวามคลายคลงกนทงในมหาวทยาลยของรฐ เอกชน และ ราชภฏ โดยบรบทแวดลอมภายในประเทศทวานสวนใหญมาจากการปฏรประบบ ราชการครงลาสดท าใหเกดการออกกฎหมายส าคญๆ หลายฉบบตามมาพรอมๆ กบการออกกฎหมายรฐธรรมนญ 2 ฉบบในชวงสองทศวรรษทผานมา น าไปสการน า แนวคดการจดการภาคเอกชนมาใชในการบรหารราชการแผนดนจนถงปจจบน

บทท 4 การศกษารฐประศาสนศาสตในประเทศไทย หนา | 42

4.2 หลกสตรรฐประศาสนศาสตรในประเทศไทยหนา | 42 การศกษารฐประศาสนศาสตรมความสมพนธอยางแนบแนนกบสาขารฐศาสตร โดยบางมหาวทยาลยน าสาขารฐประศาสนศาสตรรวมกบสาขารฐศาสตร ดงนนจงตองเรมกลาวถงหลกสตรการศกษารฐศาสตรดวย

การศกษาในสาขารฐศาสตรนน เรมขนในรชสมยของพระบาทสมเดจพระจลจอมเกลาเจาอยหว โดยทรงจดตง "โรงเรยนฝกหดวชาขาราชการพลเรอน" ขน เพอฝกหดนกเรยนใหรบการศกษาเพอเขารบราชการตามกระทรวงตาง ๆ ตอมา ในรชสมยของพระบาทสมเดจพระมงกฏเกลาเจาอยหว พระองคทรงสถาปนา "จฬาลงกรณมหาวทยาลย" ขน โดย "คณะรฐประศาสนศาสตร" เปน 1 ใน 4 คณะแรกตงของมหาวทยาลย หลงจากนน ไดเปลยนชอเปน "คณะนตศาสตรและรฐศาสตร" และโอนไปสงกดมหาวทยาลยธรรมศาสตรและการเมองและในทสดกกลบมาจดตงใหมอ กครงในจฬาลงกรณมหาวทยาลยในป พ.ศ. 2491 หลงจากนน สาขาวชารฐศาสตรและรฐประศาสนศาสตรกไดเปดสอนในหลายมหาวทยาลย ดงตอไปน (นบเฉพาะหลกสตรปรญญาตร ขอมล ณ วนท 1 มนาคม 2556) มหาวทยาลยของรฐ ในภาพรวมแลวนนการเรยนการสอนรฐศาสตรในมหาวทยาลยของรฐ และมหาวทยาลยในก ากบของรฐทไมใชมหาวทยาลยราชภฎ การเรยนการสอนรฐศาสตร และรฐประศาสนศาสตรมกเปดในคณะรฐศาสตร หรอคณะสงคมศาสตร หรอคณะรฐศาสตรและรฐประศาสนศาสตร และจากภาพรวมแลวมหาวทยาลยทอยในเขตกรงเทพมหานครนคร และมหาวทยาลยทกอตงขนมานาน จะมการเรยนการสอนทงรฐศาสตร และรฐประศาสนศาสตร สวนมหาวทยาลยในเขตภมภาค หรอมหาวทยาลยทกอตงใหมมกมการเรยนการสอนแตดานรฐประศาสนศาสตร ปจจบน ภายในการศกษาดานรฐศาสตรและรฐประศาสนศาสตรนน ไดมการแยกสาขาวชาทศกษาใหหลากหลายและครอบคลมยงขน จงมหลกสตรตางๆ ทเกยวของเกดขนภายในคณะรฐศาสตรขนเปนอยางมาก เชน การบรหารงานยตธรรม การปกครองทองถน เปนตน มหาวทยาลยราชภฎจะไมมความแตกตางหลากหลายในการจดการเรยนการสอน กลาวคอมเพยงแตดานรฐประศาสนศาสตร ทเปนสาขาในคณะมนษยศาสตรและสงคมศาสตร ปจจบนมมหาวทยาลยราชภฎเพยง 8 มหาวทยาลยเทานนทมการเรยนการสอนรฐศาสตร เปนมหาวทยาลยราชภฎในภาคเหนอ 2 มหาวทยาลย ภาคอสาน 3 มหาวทยาลย และภาคกลาง 3 มหาวทยาลย มหาวทยาลยเอกชนมการเรยนการสอนรฐศาสตรเพยง 3 มหาวทยาลย นอกจากนนมการเรยนการสอนรฐประศาสนศาสตร ทนาสนใจคอมหาวทยาลยเอกชนมกมคณะรฐศาสตร แตกลบไมมการเรยนการสอนดานรฐศาสตร แตกลบมการเรยนการสอนในวชารฐประศาสนศาสตรแทน

4.3 คณลกษณะของนกศกษารฐประศาสนศาสตรทพงประสงค รฐประศาสนศาสตร เปนศาสตรทวาดวยการบรหารรฐกจ ดงนนการเปนนกรฐประศาสนศาสตรทด จงตองเปนนกบรหารทดดวย ดยจะตองเปนนกบรหารทมลกษณธเปนมออาชพ

ค าวา “มออาชพ” ในภาษาองกฤษตรงกบค าวา “Professional” หมายถง ผเชยวชาญใน วชาชพหรอมออาชพซงกคอผทมความช านาญและเชยวชาญในอาชพของตน มความรอบรอยางดใน อาชพของตน ในทางวชาการผทมความเชยวชาญในศาสตรของตนเรยกวา “Professor” หรอใน


ภาษาไทยเรยกวา “ศาสตราจารย” การทจะเปนผเชยวชาญในวชาชพนน ไมใชเพยงแคการปฏบต หนาทตามวชาชพของตนหรอตามอาชพของตนอยางไมมขอผดพลาดหรอขาดตกบกพรองใดๆ หรอ ปฏบตงานในต าแหนงหนาทนนจนรเทคนค วธการท างานทดทสด แตตองค านงถงหลกความถกตอง กฎ กตกาของสงคม หลกคณธรรม หลกศลธรรมอนดในสงคมนนๆ เชน อาชพคร อาจารย มการก าหนดเกณฑมาตรฐานวชาชพดานการปฏบตงาน เชน ปฏบตกจกรรมทางวชาการ เกยวกบการพฒนาวชาชพครอยเสมอ ตดสนใจปฏบตกจกรรมตางๆ โดยค านงถงผลทจะเกดขนกบ ผเรยน มงมนพฒนาผเรยนใหเตมตามศกยภาพ ปฏบตตนเปนแบบอยางทดแก ผเรยน รวมมอกบ ผอนในสถานศกษาและในชมชนอยางสรางสรรค แสวงหาและใชขอมลขาวสารในการพฒนาและ สรางโอกาสใหผเรยนไดเรยนรไดทกสถานการณ เปนตน อาชพ แพทย มการก าหนดจรรยาบรรณระดบสากลทเรยกวา “ค าปฏญญาเจนวา” ดงน “ขาพเจาจะอทศ ตนเพอใหบรการเพอนมนษยดวยกนอยางเตมท ขาพเจาจะเคารพครบาอาจารยและระลกถง พระคณของทาน ขาพเจาจะประกอบวชาชพดวยความรบผดชอบและค านงถงศกดศร ขาพเจาจะ ค านงถงสขภาพของผปวยเปนขอแรก ขาพเจาจะรกษาความลบของผปวยอยางแนวแน ขาพเจาจะ ผดงไวซงเกยรตยศและธรรมเนยมทปฏบตตามแบบอยางทดของวชาชพ ขาพเจาจะถอเพอนรวม วชาชพประดจพนอง ขาพเจาจะไมยอมใหศาสนา เชอชาต พรรคการเมองหรอกฎเกณฑของสงคม มาแทรกระหวาง หนาทกบผปวยขาพเจาจะคงความเคารพนบถออยางสงสดตอชวตมนษยตงแต ปฏสนธ แมจะมการคกคาม ขาพเจาจะไมน าความรทางการแพทยมาใชในทางทผดตอเพอนมนษย ขาพเจาขอใหปฏญญาดงกลาวขางตนนอยางจรงจง เปดเผย ดวยเกยรตของขาพเจา” นอกจากนยงมวชาชพอนๆ อกทผประกอบวชาชพนนตองยดถอ จรรยาบรรณหรอหลกในการประกอบวชาชพของตน ไมวาจะเปน พยาบาล วศวกร นก สงแวดลอม โปรแกรมเมอร นกการเมอง นกวจย พอคา แมคา เปนตน จากประเดนทไดกลาวถงความเปนมออาชพของวชาชพตางๆ ผานจรรยาบรรณของแตละ วชาชพทผเขยนไดกลาวอางถง เปรยบใหเหนวานกบรหารมออาชพนนกควรมลกษณะทไมแตกตางกน โดยประพจน แยมทม ไดกลาวถงลกษณะของนกบรหารมออาชพวาตองเปนผใฝร และมวสยทศน เปนผน าการเปลยนแปลง มวฒภาวะทางอารมณ มความสามารถในการท างานรวมกบผอน มความรบผดชอบตอผลงาน (Accountability) เปนผทมคณธรรม จรยธรรม มความกลาหาญทางจรยธรรม มคานยมทพงประสงค มจตส านกเพอสวนรวมและมจตใจประชาธปไตย จรรยาบรรณวชาชพ องคกรวชาชพและการมสวนรวมในองคกรวชาชพ พรอมส าหรบการพฒนา สมรรถภาพและบคลกภาพของนกบรหารสมยใหม นอกจากน โจเซฟ เอ แรลน (Raelin) ยงไดน าเสนอลกษณะของการบรหารแบบมออาชพ โดยอาจสรปไดดงน 1) การบรหารตองเชอมโยงเขากบแผนหรอนโยบายขององคการ โดยแผนหรอนโยบายนน ตองมาจากการระดมความคดของคนทงองคการ ไมใชมาจากผบรหารแตเพยงฝาย เดยว โดยสวนใหญมกจะไดยนประโยคทวา “เปนนโยบายขององคการ” ซง ผปฏบตงานอาจยงไมรเลยวาตนเองเขาไปรวมก าหนดตอนไหน ซงอาจท าใหเกดปญหา ขนมาได ดงนนผบรหารควรท าความเขาใจตอนยามของ “แผน” หรอ “นโยบาย” เสย ใหม เพอใหเกดความเขาใจและถอปฏบตโดยไมผดพลาด


2) การบรหารตองท าควบคไปพรอมกนระหวางเปาหมาย (Ends) และวธการ (Means) โดยการมสวนรวมและรบรรวมกนของคนในองคการ 3) สงเสรมการบรหารโดยวตถประสงค (Management by objective : MBO) กลาวคอ ลดการบรหารแบบสายการบงคบบญชาแตเปนการหนมารวมกนก าหนดวตถประสงค หรอมาตรฐานของงานแตละงานทงในสวนของผบงคบบญชาและผใตบงคบบญชา เพอใหวตถประสงคของงานบรรลรวมกนเมอวตถประสงคของงานบรรล วตถประสงค ขององคการกยอมบรรลเชนกน (ตองมองความอยรอดขององคการเปนทตงหรอมา กอนความอยรอดของต าแหนง) 4) เนนการกระจายอ านาจ (Decentralization) ซงเปนการสนบสนนการลดการบรหาร แบบสายการบงคบบญชา ควรใชหลกการควบคมแบบออนนมบาง 5) เนนการเพมคณคาแกงานของผปฏบตงานแตละคน (Job enrichment) กลาวคอ การ ใหงานททาทายหรอใหความรบผดชอบทสงขนแก ผปฏบ ตงานซงเปนการสรางความ มนใจแกผปฏบตงานตอความมนคงหรอความยงยนในหนาทการงาน 6) พงระลกถงหลกคณธรรมและจรยธรรมเสมอเมอตองเขาสการบรหาร โดยทวไปแลว การเขาสกระบวนการบรหารเปรยบเสมอนการไดมาซงอ านาจ มนษยโดยทวไปเมอ ไดมาซงอ านาจมกหลงระเรงกบอ านาจและหลงลมทจะนกถงความถกตอง นนกคอหลก คณธรรมและจรยธรรมนนเอง ผเขยนเองมความเชอมนวามนษยทกคนรผดชอบชวด รวาอะไรควรและอะไรไมควร รวา อะไรคอสงทถกและอะไรคอสงทผด จะเหนไดวา ลกษณะของการบรหารแบบมออาชพทง 6 ขอทสรปมาจากแนวคดของโจเซฟ เอ แรลน นน จะเปนประโยชนอยางยงหากไดน าไปปฏบต จรงตาง ๆ และค าจ ากดความงายๆ ททนสมยกคอ “การท างานใหส าเรจ” การบรหารบางครงเรยกวา การบรหารจดการ นยมใชในองคกรขนาดใหญ โดยเฉพาะระบบราชการ หมายถง การด าเนนงาน หรอการปฏบตงานใดๆ ของหนวยงานของรฐ และ/หรอ เจาหนาทของรฐ (ถาเปนหนวยงานภาคเอกชน หมายถงของหนวยงาน และ/หรอ บคคล) ท เกยวของกบคน สงของและหนวยงาน เฮอรเบรต เอ. ไซมอน (Herbert A. Simon) กลาวถงการบรหารวา หมายถง กจกรรมทบคคลตงแต 2 คนขนไป รวมกนด าเนนการเพอใหบรรลวตถประสงค ปเตอร เอฟ. ดรคเกอร (Peter F. Drucker) กลาววา การบรหาร คอ ศลปะในการท างานใหบรรลเปาหมายรวมกบผอน การท างานตางๆ ให ลลวงไปโดยอาศยคนอนเปนผท าภายในสภาพองคการทกลาวนน ทรพยากรดานบคคลจะเปน ทรพยากรหลกขององคการทเขามารวมกนท างานในองคการ ซงคนเหลานจะเปนผใชทรพยากร ดานวตถอนๆ เครองจกร อปกรณ วตถดบ เงนทน รวมทงขอมลสนเทศตางๆ เพอผลตสนคาหรอ บรการออกจ าหนายและตอบสนองความพอใจใหกบสงคม เฟรดเดอรรค ดบบลว. เทเลอร (Frederick W. Taylor) ใหความหมายการบรหารไววา งานบรหารทกอยางจ าเปนตองกระท าโดยม หลกเกณฑ ซงก าหนดจากการวเคราะหศกษาโดยรอบคอบ ทงน เพอใหมวธทดทสดในอนทจะ กอใหเกดประสทธภาพในการผลตมากยงขนเพอประโยชนส าหรบทกฝายทเกยวของ อนนต เกตวงศ (2523: 27) ใหความหมายการบรหาร วา เปนการประสานความ พยายามของมนษย (อยางนอย 2 คน) และทรพยากรตาง ๆ เพอท าใหเกดผลตามตองการ


ตน ปรชญพฤทธ มองการบรหารในลกษณะทเปนกระบวนการโดยหมายถง กระบวนการน าเอาการตดสนใจ และนโยบายไปปฏบต สวนการบรหารรฐกจหมายถงเกยวของกบ การน าเอานโยบายสาธารณะไปปฏบต ธงชย สนตวงษกลาวถงลกษณะของงานบรหารจดการไว 3 ดาน คอ 1) ในดานทเปนผน าหรอหวหนางาน งานบรหารจดการ หมายถง ภาระหนาท ของบคคลใดบคคลหนงทปฏบตตนเปนผน าภายในองคการ 2) ในดานของภารกจหรอสงทตองท า งานบรหารจดการ หมายถง การจด ระเบยบทรพยากรตางๆ ในองคการ และการประสานกจกรรมตางๆ เขา ดวยกน 3) ในดานของความรบผดชอบ งานบรหารจดการ หมายถง การตองท าใหงาน ตางๆ ส าเรจลลวงไปดวยดดวยการอาศยบคคลตางๆ เขาดวยกน ดงนน จากค านยามของการบรหารของนกวชาการตางๆ ผเขยนขอกลาวสรปวา การบรหารเปนศลปะในการท างานรวมกบบคคลอน โดยใชทรพยากรองคการทงหลายรวมถงการ ค านงถงสภาพแวดลอมขององคการเพอใหบรรลเปาหมายขององคการไดอยางมประสทธภาพ คณสมบตของผสนใจทจะศกษาตอสาขาวชาบรหารรฐกจ หรอรฐประศาสนศาสตร ไดแก 1. ควรมพนฐานความรและชอบศกษาในกลมสาระฯ วชาสงคมศกษา โดยเฉพาะสาระการเรยนรดานหนาทพลเมอง และกฎหมาย หรอ ความรทวไปทางรฐศาสตร นนเอง 2. สนใจและตดตามขาวสารบานเมองโดยเฉพาะขาวการเมอง ขาวเกยวกบการบรหารราชการแผนดน ขาวเศรษฐกจการเมอง และนโยบายของรฐบาล โดยสามารถวเคราะหวจารณเหตการณ หรอปรากฏการณตางๆ เหลานนไดอยางเปนระบบและมเหตผล 3. ชอบและสนใจวชาดานการบรหารองคกรขนาดใหญ (Bureaucracy) เพอการพฒนาประเทศ (Development Administration) โดยเฉพาะองคกรทมไดมงแสวงหาก าไร (Non-Profit Organization) แตอยางไรกตาม ผส าเรจการศกษาสาขาวชานสามารถน าความรเกยวกบเครองมอดานการบรหารไปปรบใชในองคกรธรกจทแสวงหาก าไรไดเชนกน 4. ตองพรอมทจะเรยนรสหวทยาการ เนองจากสาขาวชานเกยวของสมพนธกบสาขาวชาอนๆ มากมาย เชน เศรษฐศาสตรการเงน-การคลง การบญช การบรหารและการจดการ กฎหมายปกครอง การพฒนาสงคม การสอสารองคกร จตวทยา และรฐศาสตรสาขาอนๆ 5. ควรมความรพนฐานทางคณตศาสตร สถต และภาษาองกฤษอยในเกณฑด 6. ตองมอดมการณทจะท างานเพอประโยชนของสาธารณชน โดยไมใชกลไกของระบบราชการมากอบโกยผลประโยชนเขาพวกพอง และเขาใจดถงทฤษฎการพฒนาประเทศ ความเสมอภาค และความยตธรรมทางสงคม

4.4 เปาหมายของการศกษารฐประศาสนศาสตรยคใหม นกรฐประศาสนศาสตรเปนทตองการของหนวยงานตาง ๆ ดงตอไป

1. แหลงงานภาครฐ บณฑตสาขาวชานสามารถท างานดานบรหาร นโยบาย และแผนงานไดทกหนวยราชการ ทกกระทรวง ทบวง กรม กอง เชน ต าแหนงเจาหนาทบรหารงานทวไป เจาหนาทวเคราะหนโยบายและแผน เจาหนาทประสานงาน เจาหนาทบรหารงานบคคล เลขานการบรหาร


นกวชาการศกษา ฯลฯ ส าหรบผทมความรภาษาองกฤษ หรอ ภาษาตางประเทศดกสามารถท างานเปนเจาหนาทวเทศสมพนธ หรอ นกการทตได ส าหรบในหนวยงานรฐวสาหกจ และองคกรมหาชนกมต าแหนงคลายคลงกบหนวยงานราชการ 2. แหลงงานภาคเอกชน ตามทไดกลาวแลววา บณฑตสาขาวชานไดเรยนรความร และเครองมอทางการบรหารงานมากกวาสาขาอนๆ ของวชารฐศาสตร จงท าใหบณฑตสามารถน าความรเทคนคดานการบรหารจดการไปใชในการท างานภาคเอกชนไดดในการบรหารงานทกระดบของบรษท โดยเฉพาะบณฑตทมความรการค านวณ และภาษาด ขอบขายงานกยงจะกวางขวางมากขน เชน นกวเคราะหโครงการ นกวเคราะหการลงทน นกวเคราะหระบบงาน นกบรหารองคการระดบสงทสามารถวเคราะหการบรหารเศรษฐกจมหภาคได



1. จงบอกคณลกษณะของนกนกรฐประศาสนศาสตรทพงประสงค 2. ค ากลาวทวา “นกรฐประศาสนศาสตรทด ตองเปนนกบรหารทด” นกศกษาเหนดวย

หรอไม อยางไร


เอกสารอางองประจ าบทท 4 อมพร ธ ารงลกษณ, สถานภาพของวชารฐประศาสนศาสตร ในประเทศไทย (ระหวาง พ.ศ. 2540 - ปจจบน) วารสารการเมอง การบรหาร และกฎหมาย ปท 8 ฉบบท 1, คณะรฐศาสตรและนตศาสตร มหาวทยาลยบรพา


ปทสถานและทฤษฎทางรฐประศาสนศาสตร

หวขอเนอหา 1. ความหมายของปทสถาน 2. ทฤษฎทางรฐประศาสนศาสตร 3. คานยมทางการเมองและการบรหาร 4. การเปลยนแปลงคานยมและการบรหารงานภาครฐ 5. ปทสถานของผบรหาร


1. อธบายถงปทสถานทางรฐประศาสนศาสตรได

2. อธบายถงหลกทฤษฎทางรฐประศาสนศาสตรได 3. สรางคานยมทางการเมองและการบรหารงานภาครฐทด




1. เอกสารประกอบการสอนบทท 5 2. โสตทศนวสด Power Point เรองปทสถานและทฤษฎทางรฐประศาสนศาตร การวดผลและการประเมนผล


บทท 5 ปทสถานของและทฤษฎของรฐประศาสนศาสตร

การศกษารฐประศาสนศาสตรตองศกษาถงปทสถาน หรอบรรทดฐานของรฐประศาสนศาตร เพอน าไปสการอธบายทฤษฎของรฐประศาสนศาสตรได คอ

5.1 ความหมายของปทสถาน บรรทดฐานทางสงคมหรอปทสถาน (Norms) หมายถง มาตรฐานทคนสวนใหญในกลมยดถอ เปนแนวทางในการปฏบต ไดแก กฎ ระเบยบ แบบแผนความประพฤตตาง ๆ ประเภทของบรรทดฐานทางสงคม แบงเปน 3 ประเภท คอ 1. วถประชา หรอ วถชาวบาน (Folkways) 2. กฎศลธรรม หรอ จารต (Morals) 3. กฎหมาย (Laws) 5.1.1 วถประชา หรอวถชาวบาน (Folkways) หมายถง แนวทางการปฏบตของบคคลในสงคม ซงปฏบตตามความเคยชน และเปนทยอมรบในสงคม เชน การลกใหคนชรานงในรถประจ าทาง วถประชา ยงหมายถง มารยาททางสงคม งานพธตาง ๆ ตามสมยนยม เชน การแตงกาย การรบประทานอาหาร การอาบน าวนละ 2 คร ง เปนตน ผทละเลยไมปฏบตตามแนวทางดงกลาวจะไดรบการตเตยน เยาะเยยถากถาง หรอการนนทาจากผอนท าใหสมาชกตองปฏบตตาม 5.1.2 กฎศลธรรม หรอจารต (Morals) หมายถง ระเบยบแบบแผนทสมาชกในสงคมปฏบตโดย เครงครดมความส าคญมากกวาวถประชา หากผใดฝาฝนจะถกสงคมประณามอยางรนแรง กฎศลธรรมมกเปนขอหาม เปนกฎขอบงคบ และมเรองของศลธรรมความรบผดชอบชวดเขามาเกยวของดวยมาก ตวอยางของกฎศลธรรมหรอจารตของไทย เชน การหามพอแตงงานกบลกสาว ลกจะทบตพอแมไมได เปนตน 5.1.3 กฎหมาย (Laws) หมายถง กฎเกณฑหรอขอบงคบทรฐบญญตข นเปนลายลกษณอกษรโดย องคการทางการเมองการปกครองและไดรบการรบรองจากองคการของรฐ เพอควบคมบคคลในสงคมหากผใดฝาฝนยอมไดรบการลงโทษตามกฎหมายไดแก ระเบยบ ขอบงคบ พระราชก าหนด พระราชกฤษฎกา และพระราชบญญต เปนตน กฎหมายทดตองทนตอเหตการณ หรอเปนกฎหมายทคาดการณขางหนาได

หนา | 51 บทท 5 ปทสถานและทฤษฎของรฐประศาสนศาสตร

ความส าคญของบรรทดฐานตอการจดระเบยบทางสงคม คอ 1. เปนแนวทางพฤตกรรมของมนษยททกคนมความเขาใจรวมกน ท าใหมการประพฤตปฏบตใน แนวเดยวกน 2. มไวควบคมสมาชกในสงคมใหอยในกรอบของสงคม ไมเปนอนตรายตอสงคม เพราะมนษยน นสามารถท าท งสงทดงามและชวราย

5.2 ทฤษฎทางรฐประศาสนศาสตร รฐประศาสนศาสตรจดเปนศาสตรทก าลงเตบโตเพราะเปนศาสตรทเพงพฒนาข มาเมอประมาณ 200 กวาปทผานมา เมอเทยบกบศาสตรสาขาอนๆ ทพฒนาข นมาเปนเวลากวาพนป รฐประศาสนศาสตรจงมองคความรทไมมากพอทจะประกาศตวเปนศาสตรทมความแขงแกรง ยงจะตองมการสะสมความรอกมากมาย รวมท งมการพฒนาทฤษฎรฐประศาสนศาสตรข นมาเพอใชในการพรรณนา อธบาย และท านายตวแปรตางๆในทางการบรหารภาครฐอนเปนการเสรมสรางองคความรของรฐประศาสนศาสตรทส าคญ อยางไรกตามสงทนาจะพจารณากคอวารฐประศาสนศาสตรตองการพฒนาทฤษฎเพอพฒนาองคความรข นมาเพอเปนศาสตรเพยงเทาน นหรอรฐประศาสนศาสตรตองการสรางทฤษฎทน าไปใชในการปฏบตงานของนกบรหารภาครฐ เปนเรองทมการถกเถยงและนบเปนทศทางของรฐประศาสนศาสตรทนาสนใจทบทความเรองน ประสงคช ใหเหนถงทศทางทพงประสงคของทฤษฎรฐประศาสนศาสตรในปจจบน ทฤษฎทมความส าคญตอรฐประศาสนศาสตรหรอท าไมนกรฐประศาสนศาสตรจงตองใหความสนใจตอทฤษฎรฐประศาสนศาสตร ท งทๆ รฐประศาสนศาสตรเปนศาสตรประยกต เปนสหวทยาการ และเปนศาสตรกงปฏบต ประเดนน Frederickson and Smith (2003) กลาวอยางชดเจนวาจ าเปนทตองใหความสนใจตอทฤษฎรฐประศาสนศาสตร เพราะการใชแตสามญส านก ปญญา และประสบการณของนกบรหารน นไมเพยงพอทจะท าใหนกบรหารสามารถบรหารงานไดอยางมประสทธภาพ ตอบสนองตอสภาพแวดลอมทางสงคมได ขณะเดยวกนทฤษฎกจะชวยสรางองคความรในรฐประศาสนศาสตรใหมความแขงแกรง แตปญหามอยวาทฤษฎรฐประศาสนศาสตรก าลงจะพฒนาไปในทศทางใดในการสรางองคความรของรฐประศาสนศาสตร เมอกลาวถงทฤษฎรฐประศาสนศาสตร สงทนาพจารณาในการก าหนดทศทางของทฤษฎรฐประศาสนศาสตรกคอ ค าถามทวาทฤษฎรฐประศาสนศาสตรมกประเภท ค าตอบของเรองน กคอวา ทฤษฎจะมกประเภทน นกข นอยกบเกณฑการน ามาใชในการจดประเภท หรอเกณฑทน ามาใชเปนการแบง เชน การน าเกณฑเกยวกบทศทางการพฒนาองคความรมาใชในการจดประเภทกจะสามารถแบงไดเปนทฤษฎเชงอปมาน (Deductive Theory) กบทฤษฎเชงอนมาน (Inductive Theory) ถาแบงตามขนาดของแนวคดกอาจแบงเปนทฤษฎมหภาค เชน ทฤษฎดานทางเลอกสาธารณะ และทฤษฎจลภาค เชน ทฤษฎองคการตางๆ แตถาแบงตามจดมงหมายของทฤษฎ Stephen K Bailey (1968) ไดจ าแนกทฤษฎรฐประศาสนศาสตรออกเปน 4 ประเภท

บทท 5 ปทสถานและทฤษฎของรฐประศาสนศาสตร หนา | 52

1. Descriptive – Explanatory Theory เปนทฤษฎเกยวกบการพรรณนาและอธบายโดย Descriptive Theory เปนการพรรณนาทมตวแปรตวเดยว เปนการพรรณนาลกษณะตางๆ ของตวแปรตวน นในมตตางๆ สวน Explanatory Theoryเปนการอธบายทมตวแปร 2 ตว คอ สามารถระบไดวาเปนปจจยทท าใหเกดปจจยอกปจจยหนงตามมา เชน ความผกพนตอองคการมผลตอประสทธภาพในการท างานของพนกงานในองคการ เปนตน 2. Assumptive Theory เปนการกลาวถงเงอนไขทเกดกอนแลวน าไปใชในการท านายเหตการณทจะเกดตามมา ในลกษณะ if X, then Y เชนเมอเหนงบโฆษณาขององคการเพมข น สงทนาจะตามมากคอการเหนยอดขายขององคการเพมข น ดงน นทฤษฎ ทอธบายให ผสนใจมความเขาใจในทฤษฏ Descriptive and Explanative มากยงข น 3. Instrumental Theory เปนทฤษฎทเกยวกบเครองมอทชวยในการวเคราะหซงถกน ามาใชในรฐประศาสนศาสตร เนองจากรฐประศาสนศาสตรเปนศาสตรประยกตจงตองมเครองมอทใชในการวเคราะห เชน ทฤษฎจงใจ ทฤษฎภาวะผน า หรอทฤษฎเกยวกบเทคนคการบรหารตางๆ เชน ทฤษฎเกยวกบ QC, PMQA หรอ ทฤษฎเกยวกบการบรหารโดยวตถประสงค 4. Normative Theory เปนการศกษาถงสงทควรจะเปน จงเปนเรองของการใชคานยมในการตดสนใจแตเปนสงจ าเปนส าหรบรฐประศาสนศาสตร เพราะรฐประศาสนศาสตรเกยวเนองกบผบรหารทจ าเปนจะตองไปเลอกปฏบตหรอไมปฏบตเกยวกบนโยบายตางๆ ซงตางจากทฤษฎประเภทอนๆ ทกลาวทเนนการใหความรแตทฤษฎทางดาน normative จะใหทางเลอกในการตดสนใจจงเปนทฤษฎทมความส าคญ อยางไรกตามนกทฤษฎรฐประศาสนศาสตรสวนใหญนยมทจะแบงทฤษฎรฐประศาสนศาสตรออกเปน 2 ประเภท คอ ทฤษฎ เชงประจกษ (Empirical Theory) และทฤษฏ เชงปทสถาน (Normative Theory) โดยทฤษฎเชงประจกษจะครอบคลมถงทฤษฎการพรรณนาและอธบาย (Descriptive -Explanatory) ทฤษฎท านายตามเงอนไขทเกดกอน (Assumptive Theory) และทฤษฏทเปนเครองมอทชวยในการวเคราะห (Instrumental Theory) ตามแนวคดของ Stephen K Bailey น นเอง ท งน โดยทฤษฎเชงประจกษจะเปนทฤษฎและแนวความคดทเนนการสงสม องคความรของวทยาศาสตร (Science) สวนทฤษฎและแนวความคดเชงประจกษเนนการอธบายเชงปรชญาและคานยม ดงน น ทฤษฎท งสองแนวจงมการแสวงหาองคความรและการน ามาประยกตใชทแตกตางกนอยางมาก โดยทฤษฎและแนวความคดท งสองตางกมจดออนและจดแขงทแตกตางกน อนง จะเหนไดวาในปจจบน ทฤษฎรฐประศาสนศาสตรสวนใหญเปนทฤษฎเชงประจกษ ท งน ไมวาจะเปนทฤษฎมนษยสมพนธ ทฤษฎตวแบบการตลาด หรอทฤษฎองคการ ตางลวนเปนทฤษฎทเนนการเพมพนความรแทบท งส น


การทรฐประศาสนศาสตรเนนการใชทฤษฎเชงประจกษกเพอทจะสรางองคความรทางรฐประศาสนศาสตรใหแขงแกรง เนองจากรฐประศาสนศาสตรเปนศาสตรทเกดข นใหมยงขาดการพจารณาองคความรอกมาก แตการมงพจารณาความเปนศาสตรแตประการเดยวจะเปนเรองทถกตองหรอไม เพราะรฐประศาสนศาสตรเปนวชาทนกบรหารตองการน าไปใชงาน ตองการองคความรในเชงปฏบต ซงองคความรทางวชาการประการเดยวไมเพยงพอจะตองอาศยคานยม ปทสถาน และประสบการณมาชวยในการตดสนใจ การก าหนดนโยบายและการท างาน อาจมขอโตแยงวาการทรฐประศาสนศาสตรน าเอาประสบการณ ปรชญา คานยม และปญญา มาใชในการท างานมากข น กท าใหรฐประศาสนศาสตรหางไกลความเปนศาสตรมากข น เพราะไมไดเดนตามแนวทางการสงสมความรแบบวทยาศาสตร แตนกรฐประศาสนศาสตรกอาจต งค าถามวาแลวรฐประศาสนศาสตรจะเปนศาสตรไปท าไม การเปนศาสตรทแขงแกรงแลวสามารถน าไปใชไดหรอไม เพราะสงทรฐประศาสนศาสตรตองการคอการน าไปใชในการปฏบตงานบรหารมากกวาการสรางทฤษฎเพ อน าไปสการเปนศาสตรบรสทธ จงควรเนนการสรางทฤษฎทน าไปสการปฏบตโดยเฉพาะการก าหนดนโยบายของภาครฐและองคการสาธารณะ เพอสรางคณคาและประโยชนตอสงคมอยางเสมอภาค ยตธรรม ซงเปนสงจ าเปนของทกสงคมเพราะทกสงคมทมความเจรญรงเรองลวนแตเปนสงคมทมการบรหารจดการทดมประสทธภาพท งส น ดงน น การสงเสรมการสรางทฤษฎเชงปทสถานในรฐประศาสนศาสตรกจะชวยสรางความแขงแกรงใหรฐประศาสนศาสตรในเรองคานยมและหลกปรชญาทจะชวยนกบรหารในการตดสนใจ ก าหนดนโยบายและสามารถวเคราะหปญหาตางๆ ไดอยางเปนระบบ นอกจากน ทฤษฎรฐประศาสนศาสตรมลกษณะท Frederickson and Smith กลาววาเปนศาสตรประยกตมากกวาเปนศาสตรบรสทธ ทวาเปนศาสตรประยกตเพราะจะตองปรบเปลยนเน อหาองคความรใหสอดคลองกบสภาวะของสงคมทเปลยนแปลงไป หลายกรณททฤษฎรฐประศาสนศาสตรตองถกทาทายและโตแยงเพราะไมสามารถน าไปใชในโลกของความเปนจรงหรอในทางปฏบตได การก าเนดของรฐประศาสนศาสตรแนวใหม (New Public Administration) เปนตวอยางกรณหนงทเกดจากการททฤษฎรฐประศาสนศาสตรในสมยน นไมสามารถตอบสนองตอการอธบายปรากฎการณตางๆ ในสงคมอเมรกนในขณะน นได ในขณะทสงคมอเมรกนก าลงเกดปญหามากมาย ปญหาการตอตานการเหยยดผว ตอตานสงครามเวยดนาม และปญหาอาชญากรรม แตนกรฐประศาสนศาสตรสมยน นกยงพร าอธบายถงทฤษฎองคการ การเพมพนประสทธภาพในการท างาน ซงไมสอดคลองกบปญหาสงคมในขณะน น จงเกดการรวมตวของนกวชาการดานรฐประศาสนศาสตรทเสนอแนวทางใหมของรฐประศาสนศาสตรทสอดคลองกบความเปนจรงในสงคมมากข น ดงน นเพอรฐประศาสนศาสตรเปนศาสตรประยกตมหลายกรณททฤษฎรฐประศาสนศาสตรเปนหลกการเชงปทสถาน คอเสนอแนวทางวาสงใดควรท า สงใดไมควรท า อาจมขอโตแยงวาทฤษฎเชงประจกษจะมขอดทสามารถพรรณนา อธบาย และสามารถท านายได จงเกดความชดเจน (Precision) สามารถทจะทดสอบหรอพสจนได เชน ทฤษฎมนษยสมพนธ หรอทฤษฎทางดานวทยาศาสตรการจดการซงท าใหเกดอ านาจในการท านายซงเปนคณสมบตทส าคญของทฤษฎ แตสงใดทไดความชดเจนสามารถลงรายละเอยดไดกจะเสยประโยชนในการมองภาพรวมหรอกรอบใหญๆ รวมท งไมสามารถศกษาถงกระบวนการทมความสลบซบซอนตอเนองจนท าใหเกดผลตามมา สงททฤษฎเชงประจกษในทางรฐประศาสนศาสตรท าไดดคอสงท Frederickson


and Smith (2003) กลาววาเปนการฉายภาพนงทละภาพ มรายละเอยดแตขาดความตอเนองและมองภาพรวมซงเปนขอไดเปรยบของทฤษฎเชงปทสถานซงเนนการเชอมโยงกบการวจยเชง คณภาพควบคไปกบการวจยเชงปรมาณทมความใกลชดกบการวจยเชงประจกษ ท งน เพอใหนกบรหารสามารถเขาใจภาพรวมของระบบบรหารในกรอบใหญได รวมท งไดเหนถงพฒนาการและกระบวนการในการบรหารหรอก าหนดนโยบายอยางตอเนองทมความสลบซบซอนไดอยางชดเจน ซงนกบรหารตองมความสามารถในการมองภาพรวมและวเคราะหไดท งระบบ โดยทฤษฎทางรฐประศาสนศาสตรในระยะหลงได เอ อประโยชน ตอรฐประศาสนศาสตรในแนวน ท งน ไม ว าจะ เปนทฤษฎ Critical Theory, New Public Management, Refounding Public Administration ห ร อPostmodernism Theory เปนตน อยางไรกตาม ทกลาวมาน มไดหมายความวารฐประศาสนศาสตรควรสนใจแตเฉพาะการสรางทฤษฎเชงปทสถาน แตหากจะตองพฒนาองคความรทางรฐประศาสนศาสตรไปพรอมๆ กนท งการพฒนาองคความรทางรฐประศาสนศาสตรทอาศยหลกทฤษฎเชงประจกษและอาศยทฤษฎเชงปทสถานเพราะตางมขอดและขอเสยทชวยเสรมซงกนและกน เปนการผสมผสานของหลกทางวชาการกบหลกการปฏบ ต ทนกบรหารงานภาครฐตองน าไปใชโดยค านงถงสภาพแวดลอมตางๆ ทเปลยนแปลงไปและเปนการเสรมสรางองคความรทางรฐประศาสนศาสตรตามแนวทางของวทยาศาสตรไปควบคกบแนวทางกบแนวทางเสรมสรางความรโดยอาศยหลกปรชญาเชน หลกประชาธปไตย หลกความเสมอภาค หลกประสทธภาพ อนจะท าใหรฐประศาสนศาสตร มรากฐานทมความมนคงทจะพฒนาไปสศาสตรประยกตทมความแขงแกรงในอนาคตตอไป

5.3 คานยมทางการเมองและการบรหาร คานยม (Value) ความหมายทางดานการบรหาร หมายถง เปนความเชอทถาวรเกยวกบสงซงเหมาะสม และไมใชสงซงแนะน าพฤตกรรมของพนกงานใหบรรลจดมงหมาย คานยมอาจอยในรปของการก าหนดความคดเหน (Ideology) และเกยวของกบการตดสนใจในแตละวน Phenix ใชหลกความสนใจและความปรารถนาของบคคลแบงคานยมออกเปน 6 ประเภท คอ 1. คานยมทางสงคม (Social Values) เปนคานยมทชวยใหเกดความรกความเขาใจและ ความตองการของอารมณของบคคล 2. คานยมทางวตถ (Material Values) เปนคานยมทชวยใหชวตรางกายของคนเรา สามารถด ารงอยไดตอไป ไดแก ปจจยส คออาหาร ทอยอาศย เส อผา และยารกษาโรค 3. คานยมทางความจรง (Truth Values) เปนคานยมเกยวกบความจรงซงเปนคานยมท ส าคญยงส าหรบผทตองการความร และนกวทยาศาสตรทตองการคนหากฎของธรรมชาต 4. คานยมทางจรยธรรม (Moral Values) เปนคานยมทท าใหเกดความรบผดชอบชวด 5. คานยมทางสนทรยะ (Aesthetic Values) เปนความซาบซ งใจในความดและความงาม ของสงตางๆ 6. คานยมทางศาสนา (Religious Values) เปนคานยมทเกยวกบความปรารถนาความสมบรณของชวต รวมท งความศรทธา และการบชาในทางศาสนาดวย จากประเภทตางๆ ของคานยม


ขางตน คานยมความรก คครอง และการแตงงาน ทศกษาใน การวจยคร งน เปนคานยมทนาจะมการเปลยนแปลงไปตามสภาพทางสงคมวยรนทมการเปลยนแปลงอยเสมอ คานยมทศกษาเปนคานยมทศกษาเปนคานยมทางสงคมและทางจรยธรรม สนทร โคมน และสนท สมครการ กลาวถง หนาทของคานยม 7 อยางไวดงน 1. คานยมจง (Lead) เปนคานยมทชวยใหบคคลไดแสดงจดยนของตนในเรองตางๆ เกยวกบสงคมออกมาอยางชดเจน 2. คานยมเปนตวชวยก าหนด (Predispose) ใหบคคลนยมอดมการณทางการเมองบางอดมการณมากกวาอดมการณอน 3. คานยมเปนบรรทดฐานทชวยน า (Guide) การกระท าใหท าบคคลประพฤต และแสดงตวตอผอนทประพฤตเปนปกตอยทกวน 4. คานยมเปนบรรทดฐานทใชในการประเมน (Evaluate) ตดสนการชนชมยกยอง การต าหน ตเตยนตวเอง และการกระท าของผอน 5. คานยมเปนจดกลางของการศกษา กระบวนการเปรยบเทยบกบผอน 6. คานยมเปนบรรทดฐานทถกใชในการชกชวน (Persuade) หรอสรางประสทธผลตอคนอน 7. คานยมเปนบรรทดฐานทถกใชเปนฐาน (Base) ส าหรบกระบวนการใหเหตผลตอความนกคด และการกระท าของตน คานยมทางการเมอง (political value) เปนเสมอนลทธทางความเชอ เปนเรองของทางทคดวาดทสดในการบรหารประเทศ ยกตวอยางเชน สวสดการสงคม ประชาธปไตย และความรบผดชอบตอสงคม เปนตน

5.4 การเปลยนแปลงคานยมและการบรหารงานภาครฐ การบรหารงานภาครฐแนวใหม (New Public Management) คอ การปรบเปลยนการบรหารจดการภาครฐโดยน าหลกการเพมประสทธภาพของระบบราชการและการแสวงหาประสทธภาพในการปฏบตราชการทมงสความเปนเลศ โดยการน าเอาแนวทางหรอวธการบรหารงานของภาคเอกชนมาปรบใชกบการบรหารงานภาครฐ เชน การบรหารงานแบบมงเนนผลสมฤทธ การบรหารงานแบบมออาชพ การค านงถงหลกความคมคา การจดการโครงสรางทกะทดรดและแนวราบ การเป ด โอกาสให เอกชน เข ามาแข งขนการให บ รการสาธารณะ การให ความส าคญ ตอคานยม จรรยาบรรณวชาชพ คณธรรมและจรยธรรม ตลอดท งการมงเนนการใหบรการแกประชาชนโดยค านงถงคณภาพเปนส าคญ เหตผลทตองน าแนวคดการบรหารงานภาครฐแนวใหมมาใช 1..กระแสโลกาภวตน สงผลใหสภาพแวดลอมท งภายในและภายนอกประเทศเปลยนแปลงไปอยางรวดเรวจงมความจ าเปนอยางยงส าหรบองคกรท งภาครฐและเอกชน ทตองเพมศกยภาพและความยดหยนในการปรบเปลยนเพอตอบสนองความตองการของระบบทเปลยนแปลงไป 2. ระบบราชการไทยมปญหาทส าคญคอ ความเสอมถอยของระบบราชการ และขาดธรรมาภบาล ถาภาครฐไมปรบเปลยนและพฒนาการบรหารจดการของภาครฐเพอไปสองคกรสมยใหม โดยยด


หลกธรรมาภบาล กจะสงผลบนทอนความสามารถในการแขงขนของประเทศ ท งยงเปนอปสรรคตอการพฒนาเศรษฐกจและสงคมในอนาคตดวย ดงน นการบรหารจดการภาครฐแนวใหม (New Public Management) จงเปนแนวคดพ นฐานของการบรหารจดการภาครฐซงจะน าไปสการเปลยนแปลงระบบตาง ๆ ของภาครฐและยทธศาสตรดานตาง ๆ ทเปนรปธรรม การบรหารจดการภาครฐแนวใหม มแนวทางในการบรหารจดการดงน 1. การใหบรการทมคณภาพแกประชาชน 2. ลดการควบคมจากสวนกลางและเพมอสระในการบรหารใหแกหนวยงาน 3. การก าหนด การวด และการใหรางวลแกผลการด าเนนงานท งในระดบองคกร และระดบบคคล 4. การสรางระบบสนบสนนท งในดานบคลากร (เชน การฝกอบรม ระบบคาตอบแทนและระบบคณธรรม) เทคโนโลย เพอชวยใหหนวยงานสามารถท างานไดอยางบรรลวตถประสงค 5. การเปดกวางตอแนวคดในเรองของการแขงขน ท งการแขงขนระหวางหนวยงานของรฐดวยกน และระหวางหนวยงานของรฐกบหนวยงานของภาคเอกชน ในขณะเดยวกนภาครฐกหนมาทบทวนตวเองวาสงใดควรท าเองและสงใดควรปลอยใหเอกชนท า หลกใหญของการจดการภาครฐแนวใหม คอ การเปลยนระบบราชการทเนนระเบยบและข นตอนไปสการบรหารแบบใหมซงเนนผลส าเรจและความรบผดชอบ รวมท งใชเทคนคและวธการของเอกชนมาปรบปรงการท างาน Hood เหนวาสงทเรยกวา “การจดการภาครฐแนวใหม” มหลกส าคญ 7 ประการ คอ 1. จดการโดยนกวชาชพทช านาญการ (Hands-on professional management) หมายถง ใหผจดการมออาชพไดจดการดวยตวเอง ดวยความช านาญ โปรงใส และมความสามารถในการใชดลพนจ เหตผลกเพราะเมอผดชอบตอหนาททไดรบมอบหมายแลว กจะเกดความรบผดชอบตอการตรวจสอบจากภายนอก 2. ม มาตรฐานและการวดผลงาน ท ชด เจน (Explicit standards and measures of performance) ภาครฐจงตองมจดมงหมายและเปาหมายของผลงาน และการตรวจสอบจะมไดกตองมจดมงหมายทชดเจน 3. เนนการควบคมผลผลตทมากข น (Greater emphasis on output controls) การใชทรพยากรตองเปนไปตามผลงานทวดได เพราะเนนผลส าเรจมากกวาระเบยบวธ 4. แยกหนวยงานภาครฐออกเปนหนวยยอยๆ (Shift to disaggregation of units in the public sector) การแยกหนวยงานใหญออกเปนหนวยงานยอยๆ ตามลกษณะสนคาและบรการทผลต ใหเงนสนบสนนแยกกน และตดตอกนอยางเปนอสระ 5. เปลยนภาครฐใหแขงขนกนมากข น (Shift to greater competition in the public sector) เปนการเปลยนวธท างานไปเปนการจางเหมาและประมล เหตผลกเพอใหฝายทเปนปรปกษกน (rivalry) เปนกญแจส าคญทจะท าใหตนทนต าและมาตรฐานสงข น 6. เน น ก าร จ ด ก า ร ต าม แ บ บ ภ าค เอ ก ช น (Stress on private sector styles of management practice) เปลยนวธการแบบขาราชการไปเปนการยดหยนในการจางและใหรางวล


7. เนนการใชทรพยากรอยางมวนยและประหยด (Stress on greater discipline and parsimony in resource use) วธน อาจท าได เชน การตดคาใชจาย เพมวนยการท างาน หยดย งการเรยกรองของสหภาพแรงงาน จ ากดตนทนการปฏบต เหตผลกเพราะตองการตรวจสอบความตองการใชทรพยากรของภาครฐ และ “ท างานมากข นโดยใชทรพยากรนอยลง” (do more with less) รปแบบการน าการบรหารจดการภาครฐแนวใหมมาใชในระบบราชการไทย 1. พระราชบญญตระเบยบบรหารราชการแผนดน (ฉบบท 5) พ.ศ.2545 เหตผลในการตราพระราชบญญตน คอ เพอเปนการปรบปรงระบบบรหารราชการเพอใหสามารถปฏบตงานตอบสนองตอการพฒนาประเทศและการใหบรการแกประชาชนไดอยางมประสทธภาพยงข นโดยก าหนดใหการบรหารราชการแนวทางใหมตองมการ ก าหนดนโยบาย เปาหมาย และแผนการปฏบตงานเพอใหสามารถประเมนผลการปฏบตราชการในแตละระดบไดอยางชดเจน มกรอบการบรหารกจการบานเมองทดเปนแนวทางในการก ากบการก าหนดนโยบายและการปฏบตราชการ และเพอใหกระทรวงสามารถจดการบรหารงานใหเปนไป ตามเปาหมายได จงก าหนดใหมรปแบบการบรหารใหม โดยกระทรวงสามารถแยกสวนราชการจดต งเปนหนวยงานตามภาระหนาท เพอใหเกดความคลองตวและสอดคลองกบเปาหมายของงานทจะตองปฏบตและก าหนดใหมกลมภารกจของสวนราชการตาง ๆ ทมงานสมพนธกน เพอทจะสามารถก าหนดเปาหมายการท างานรวมกนได และมผรบผดชอบก ากบการบรหารงานของกลมภารกจน นโดยตรงเพอใหงานเปนไปอยางมประสทธภาพและรวดเรว รวมท งใหมการประสานการปฏบตงาน และการใชงบประมาณเพอทจะใหการบรหารงานของทกสวนราชการบรรลเปาหมาย ของกระทรวงไดอยางมประสทธภาพและลดความซ าซอน มการมอบหมายงานเพอลดข นตอนการปฏบตราชการ และสมควรก าหนดการบรหารราชการในตางประเทศใหเหมาะสมกบลกษณะการปฏบตหนาทและสามารถปฏบตการไดอยางรวดเรวและมเอกภาพ โดยมหวหนาคณะผแทนเปนผรบผดชอบในการบรหารราชการ นอกจากน สมควรใหมคณะกรรมการพฒนาระบบราชการเพอเปนหนวยงานทรบผดชอบในการดแลการจดสวนราชการและการปรบปรงระบบการท างานของภาคราชการใหมการจดระบบราชการอยางมประสทธภาพตอไป ในมาตรา 3/1 ไดก าหนดใหการพฒนาระบบราชการตองสอดคลองกบการเปลยนแปลงทางเศรษฐกจ การเมอง สงคม ความตองการของประชาชนและทนตอการบรหารราชการตามพระราชบญญตน ตองเปนไปเพอประโยชนสขของประชาชน เกดผลสมฤทธตอภารกจของรฐ ความมประสทธภาพ ความคมคาในเชงภารกจแหงรฐ การลดข นตอนการปฏบตงาน การลดภารกจและยบเลกหนวยงานทไมจ าเปน การกระจายภารกจและทรพยากรใหแกทองถน การกระจายอ านาจตดสนใจ การอ านวยความสะดวกและการตอบสนองความตองการของประชาชน ท งน โดยมผรบผดชอบตอผลของงาน การจดสรรงบประมาณ และการบรรจและแตงต งบคคลเขาด ารงต าแหนงหรอปฏบตหนาทตองค านงถงหลกการตามวรรคหนง ในการปฏบตหนาทของสวนราชการ ตองใชวธการบรหารกจการบานเมองทด โดยเฉพาะอยางยงใหค านงถงความบผดชอบของผปฏบตงาน การมสวนรวมของประชาชน การเปดเผยขอมล การตดตามตรวจสอบและประเมนผลการปฏบตงาน


2. พระราชกฤษฎกาวาดวยหลกเกณฑและวธการบรหารกจบานเมองทด พ.ศ.2546 ไดก าหนด ขอบเขต แบบแผน วธปฏบตราชการ เพอเปนไปตามหลกการบรหารภาครฐแนวใหม ดงน 1) เกดประโยชนสขของประชาชน 2) เกดผลสมฤทธตอภารกจของรฐ 3) มประสทธภาพและเกดความคมคาในเชงภารกจของรฐ 4) ไมมข นตอนการปฏบตงานเกนความจ าเปน 5) มการปรบปรงภารกจของสวนราชการใหทนตอเหตการณ 6) ประชาชนไดรบการอ านวยความสะดวก และไดรบการตอบสนองความ 7) มการประเมนผลการปฏบตงานอยางสม าเสมอ ซงไดแก การตรวจสอบและวดผลการปฏบตงาน เพอใหเกดระบบการควบคมตนเอง 3. แผนยทธศาสตรการพฒนาระบบราชการ พ.ศ.2546 - 2550 ไดก าหนดเปาประสงคหลกของการพฒนาระบบราชการไทย 4 ประการ 1) พฒนาคณภาพการใหบรการประชาชนทดข น 2) ปรบบทบาท ภารกจ และขนาดใหมความเหมาะสม 3) ยกระดบขดความสามารถและมาตรฐานการท างานใหอยในระดบสงเทยบเทาเกณฑสากล 4) ตอบสนองตอการบรหารปกครองในระบอบประชาธปไตย โดยก าหนดยทธศาสตร 7 ดานเพอใหการบรหารราชการเปนไปอยางมประสทธภาพ ดงน ยทธศาสตร 1 การปรบเปลยนกระบวนการและวธการท างาน ประกอบดวย 9 มาตรการ ยทธศาสตร 2 การปรบปรงโครงสรางการบรหารราชการแผนดน ประกอบดวย 4 มาตรการ ยทธศาสตร 3 การร อปรบระบบการเงนและการงบประมาณ ประกอบดวย 8 มาตรการ ยทธศาสตร 4 การสรางระบบบรหารงานบคคลและคาตอบแทนใหม ประกอบดวย 7 มาตรการ ยทธศาสตร 5 การปรบเปลยนกระบวนทศน วฒนธรรม และคานยม ประกอบดวย 4 มาตรการ ยทธศาสตร 6 การเสรมสรางระบบราชการใหทนสมย ประกอบดวย 4 มาตรการ ยทธศาสตร 7 การเปดระบบราชการใหประชาชนเขามามสวนรวม ประกอบดวย 6 มาตรการ 4.การประเมนผลการปฏบตราชการตามค ารบรองการปฏบตราชการของสวนราชการ: KPI (Key Performance Indicators) โดยใหมการประเมนการปฏบตราชการ ใน 2 องคประกอบ ตามหนงสอส านกงานก.พ. ท นร 1012/ว 20 ลงวนท 3 กนยายน 2552 เรอง หลกเกณฑและวธการประเมนผลการปฏบตราชการของขาราชการพลเรอนสามญ และหนงสอส านกงาน ก.พ. ท นร 100/ว


27 ลงวนท 29 กนยายน 2552 เรอง มาตรฐานและแนวทางก าหนดความรความสามารถ ทกษะ และสมรรถนะทจ าเปนส าหรบต าแหนงขาราชการพลเรอนสามญ คอ 1) ผลสมฤทธของการปฏบตราชการ 2) พฤตกรรมการปฏบตราชการหรอสมรรถนะ 5. การบรหารราชการแบบบรณาการ (CEO) ซงมลกษณะส าคญคอ 1) เปนระบบบรหารจดการในแนวราบ (Horizontal Management) ทใชการบรณาการการท างานของทกภาคสวนในพ นทในลกษณะ “พ นท – พนธกจ – การมสวนรวม” (Area – Functional – Participation: A–F–P) ในทกข นตอนของการท างาน เพอสรางความเปนหนสวนทางการพฒนา (Partnership) ในระดบจงหวด ตลอดจนเพอสรางการท างานในลกษณะเครอขาย (Networking) 2) เปนระบบบรหารจดการทม เปาหมายทการตอบสนองความตองการของประชาชนผใชบรการ (Customer Driven) ดวยระบบงานทมงเนนผลสมฤทธของงาน (Result – based) ดวยมาตรฐานผลงานข นสง (High Performance Output) 3) เปนระบบบรหารจดการทอยภายใตกรอบของบทบญญตและเจตนารมณของรฐธรรมนญ และโครงสรางการจดระเบยบบรหารราชการแผนดนในปจจบน รวมท งหลกการการบรหารกจการบานเมองและสงคมทด (Good Governance) แตไดรบการสนบสนนทรพยากรทางการบรหาร ทจ าเปนเพอเพมประสทธภาพในการท างาน การบรหารงานภาครฐแนวใหมตามแผนยทธศาสตรการพฒนาระบบราชการไทย (พ.ศ.2556 - พ.ศ.2561) หรอแผนยทธศาสตรการพฒนาระบบราชการไทย (พ.ศ.2556 - พ.ศ.2561) ไดก าหนดประเดนยทธศาสตรทสอดคลองกบการบรหารงานภาครฐแนวใหม โดยก าหนดประเดนยทธศาสตร 7 ยทธศาสตร ดงน ประเดนยทธศาสตรท 1: การสรางความเปนเลศในการใหบรการประชาชน มเปาหมายเพอพฒนางานบรการของสวนราชการและหนวยงานของรฐสความเปนเลศ เพอใหประชาชนมความพงพอใจ ตอคณภาพการใหบรการ โดยออกแบบการบรการทยดประชาชนเปนศนยกลาง มการน าเทคโนโลยสารสนเทศ ทเหมาะสมมาใชเพอใหประชาชนสามารถใชบรการไดงายและหลากหลายรปแบบ เนนการบรการเชงรกทม ปฏสมพนธโดยตรงระหวางภาครฐและประชาชน การใหบรการแบบเบดเสรจอยางแทจรง พฒนาระบบการจดการ ขอรองเรยนใหมประสทธภาพ รวมท งเสรมสรางวฒนธรรมการบรการทเปนเลศ เชน 1. สงเสรมใหหนวยงานของรฐพฒนาระบบการเชอมโยงงานบรการซงกนและกน และวางรปแบบ การใหบรการประชาชนทสามารถขอรบบรการจากภาครฐไดทกเรอง โดยไมค านงวาผรบบรการ จะมาขอรบบรการ ณ ทใด (No Wrong Door) 2. ยกระดบการด าเนนงานของศนยบรการรวม (One Stop Service) ดวยการเชอมโยงและ บรณาการกระบวนงานบรการทหลากหลายจากสวนราชการตาง ๆ มาไว ณ สถานทเดยวกน เพอใหประชาชนสามารถรบบรการไดสะดวก รวดเรว ณ จดเดยว เชน ศนยรบค าขออนญาต ศนยชวยเหลอเดกและสตรในภาวะวกฤต (One Stop Crisis Center: OSCC) เปนตน


3. สงเสรมใหสวนราชการน าเทคโนโลยสารสนเทศและการสอสารเขามาใชในการใหบรการ ประชาชน (e-Service) เพอใหสามารถเขาถงบรการของรฐไดงายข น รวมท งพฒนารปแบบ การบรการทเปดโอกาสใหประชาชนเปนผเลอกรปแบบการรบบรการทเหมาะสมกบความตองการของตนเอง (Government You Design) โดยน าเทคโนโลยสมยใหมเขามาใช เชน m - Government ซงใหบรการผานโทรศพทเคลอนท (Mobile G2C Service) ทสงขอมลขาวสารและบรการถง ประชาชน แจงขาวภยธรรมชาต ขอมลการเกษตร ราคาพชผล หรอการตดตอและแจงขอมล ขาวสารผานสงคมเครอขายออนไลน (Social Network) เปนตน 4. สงเสรมใหมเวบกลางของภาครฐ (Web Portal) เพอเปนชองทางของบรการภาครฐทกประเภท โดยใหเชอมโยงกบบรการในรปแบบอเลกทรอนกสทกหนวยงานของภาครฐ รวมถงขอมล ขาวสาร องคความร ซงประชาชนสามารถเขาถงได 5. ยกระดบคณภาพมาตรฐานการใหบรการประชาชนทมความเชอมโยงกนระหวางหลาย สวนราชการ น าไปสการเพมขดความสามารถในการประกอบธรกจของประเทศและการ เพมขดความสามารถในการแขงขน โดยทบทวนข นตอน ปรบปรงกระบวนงาน หรอแกไข กฎหมาย กฎ ระเบยบ ขอบงคบ ทเปนอปสรรคตอการใหบรการประชาชนของหนวยงาน ของรฐ เพอใหการปฏบตงานเกดความคลองตวและเอ อตอการแขงขนของประเทศ 6. สงเสรมใหมการน าระบบการรบประกนคณภาพมาตรฐานการใหบรการ (Service Level Agreement) มาใชในภาครฐ ซงเปนการก าหนดเงอนไขในการใหบรการของหนวยงานของรฐ ทมตอประชาชน โดยการก าหนดระดบการใหบรการ ซงครอบคลมการก าหนดลกษณะ ความส าคญ ระยะเวลา รวมถงการชดเชยกรณทการใหบรการไมเปนไปตามทก าหนด 7. สงเสรมใหมการพฒนาประสทธภาพของระบบบรการภาครฐโดยใชประโยชนจากบตรประจ าตว ประชาชน ในการเชอมโยงและบรณาการขอมลของหนวยงานตาง ๆ ทเกยวของกบการใหบรการ ประชาชนตามวงจรชวต โดยเฉพาะการใชประโยชนจากบตรสมารทการด (Smart Card) หรอ เลขประจ าตวประชาชน 13 หลก 8. สงเสรมใหหนวยงานของรฐมการปรบเปลยนกระบวนทศน คานยม และหลอหลอมการสราง วฒนธรรมองคการใหขาราชการ และเจาหนาทของรฐมจตใจทเอ อตอการใหบรการทด รวมถง เปดโอกาสใหประชาชนมสวนรวมในการปรบปรงคณภาพการบรการโดยตรงมากข น 9. สงเสรมใหหนวยงานของรฐยกระดบระบบการบรการประชาชนโดยการจ าแนกกลมผรบบรการ การส ารวจความพงพอใจของประชาชนทใชบรการเพอใหสามารถน ามาปรบปรง และพฒนา คณภาพการบรการไดอยางจรงจง เนนการส ารวจความพงพอใจของประชาชน ณ จดบรการ หลงจากไดรบการบรการ และน าผลส ารวจความพงพอใจมาวเคราะห ศกษาเปรยบเทยบ เพอ ปรบปรงประสทธภาพการท างาน และเผยแพรผลการส ารวจใหประชาชนทราบ โดยอาจจดต ง สถาบนการสงเสรมการใหบรการประชาชนทเปนเลศ (Institute for Citizen - Centered Service Excellence) เพ อท าหนาทในการส ารวจความคดเหน ว เคราะห ตดตาม เสนอแนะ การปรบปรงและพฒนาคณภาพการบรการประชาชนแกสวนราชการตาง ๆ


10. สงเสรมใหสวนราชการมการพฒนาระบบการจดการขอรองเรยนและแกไขปญหาความเดอดรอน ของประชาชนอยางจรงจง โดยเนนการจดการเชงรก มการรวบรวมหลกเกณฑและกระบวนการ จดการขอรองเรยนใหมประสทธภาพ เปนมาตรฐาน ตอบสนองทนทวงท สามารถตดตาม เรองรองเรยนไดต งแตจดเรมตนและส นสดของการใหบรการ รวมไปถงการมฐานขอมลและ ระบบสารสนเทศในการเชอมโยงขอมลกนระหวางหนวยงานตาง ๆ 11. วางหลกเกณฑ แนวทาง และกลไกการชวยเหลอเยยวยาเมอประชาชนไดรบความไมเปนธรรม หรอไดรบความเสยหายทเกดจากความผดพลาดของการด าเนนการของภาครฐและปญหา ทเกดจากภยพบตทางธรรมชาต หรอปญหาอน ๆ ทรฐมสวนเกยวของ ประเดนยทธศาสตรท 2: การพฒนาองคการใหมขดสมรรถนะสงและทนสมย บคลากรมความเปนมออาชพ มเปาหมายเพอพฒนาสวนราชการและหนวยงานของรฐสองคการแหงความเปนเลศ โดยเนนการจดโครงสราง องคการทมความทนสมย กะทดรด มรปแบบเรยบงาย (Simplicity) มระบบการท างานทคลองตว รวดเรว ปรบเปลยนกระบวนทศนในการท างาน เนนการคดรเรมสรางสรรค (Creativity) พฒนาขดสมรรถนะของบคลาลากรในองคการ เนนก ารท างานทมประสทธภาพ สรางคณคาในการปฏบตภารกจของรฐ ประหยดคาใชจาย ในการด าเนนงานตาง ๆ และสรางความรบผดชอบตอสงคม อนรกษสงแวดลอมทยงยน เชน 1. ปรบปรงหนวยงานราชการใหมความเหมาะสมกบภารกจทรบผดชอบ ลดความซ าซอน มความ ยดหยน คลองตวสง สามารถปรบตวไดอยางตอเนอง ตอบสนองตอบทบาทภารกจหรอบรบท ในสภาวการณทเปลยนแปลงไป 2. สงเสรมใหหนวยงานของรฐมการแลกเปลยนประสบการณและจดการความรอยางเปนระบบ เพอกาวไปสการเปนองคการแหงการเรยนร 3. ยกระดบการพฒนาคณภาพการบรหารจดการสความเปนเลศตามมาตรฐานสากล โดยมงเนน ใหการน าองคการเปนไปอยางมวสยทศน มความรบผดชอบตอสงคม การวางแผนยทธศาสตร และผลกดนสการปฏบต การใหความส าคญกบประชาชนผรบบรการและผมสวนไดสวนเสย การปรบปรงระบบการบรหารจดการใหมความยดหยนคลองตว การสงเสรมใหบคลากรพฒนา ตนเอง มความคดรเรมและเรยนรอยางตอเนอง ตดสนใจโดยอาศยขอมลสารสนเทศอยางแทจรง และท างานโดยมงเนนผลลพธเปนส าคญ 4. สงเสรมและพฒนาหนวยงานของรฐไปสการเปนรฐบาลอเลกทรอนกส (e-Government) 5. น าเทคโนโลยมาใชภายในองคการ เพอปรบปรงระบบการบรหารจดการภาครฐ การบรหารงานของภาครฐมประสทธภาพและรวดเรวยงข น ยกระดบคณภาพ การใหบรการประชาชน สรางความโปรงใสในการด าเนนงานและใหบรการ รวมท ง สงเสรมใหมการปฏบตงานแบบเวอรชวล (Virtual Office) เพอเพมประสทธภาพ การปฏบตราชการ และประหยดคาใชจาย 6. ปรบปรงและพฒนาเวบไซตของหนวยงานใหเปนไปตามมาตรฐานเวบไซตภาครฐ (Government Website Standard) แ ละ สาม ารถ บ รณ าก าร เช อ ม โย งห น ว ย งาน ขอ งร ฐ (Connected Government) ทสมบรณแบบเพอกาวไปสระดบมาตรฐานสากล


7. พฒนาโครงสรางพ นฐานหลกโดยการจดระบบงานอเลกทรอนกส ระบบการใหบรการ ภาครฐ และพฒนาระบบสารสนเทศบนโครงสรางพ นฐานหลกททางภาครฐพฒนาข น ไดแก ระบบเครอขายสารสนเทศภาครฐ (Government Information Network: GIN) และเครองแมขาย (Government Cloud Service: G – Cloud) เพอ ลดคาใชจาย ทรพยากร และเพมประสทธภาพในการบรหารจดการเทคโนโลยสารสนเทศ 8. น ากรอบแนวทางมาตรฐานการแลกเปลยนขอมลแหงชาต (Thailand e-Government Interoperability Framework: TH e-GIF) มาใชในการพฒนาระบบสารสนเทศ ภาครฐ เพอใหสามารถแลกเปลยน และเชอมโยงขอมลสารสนเทศไดอยางม ประสทธภาพ 9. พฒนาระบบบรหารจดการองคการภาครฐ ใหสามารถเชอมโยงขอมลระหวาง สวนราชการดวยกน ในลกษณะโครงขายขอมลทเชอมตอถงกน เพอใหกระบวนการ ท างานมประสทธภาพมากข น และสงเสรมการจดต งศนยปฏบตการในระดบตาง ๆ เพอสามารถเชอมโยงข อม ล ท ส า คญ ตอการบรห ารราชการแ ผน ดนและการ ตด สน ใจ ไปย ง ศนย ปฏ บ ต การนายกรฐมนตร (PMOC) เพอใหเกดการตดสนใจบนพ นฐานของ ขอมลทมความเปนปจจบนและถกตอง 10. สงเสรมใหสวนราชการมแผนการบรหารความตอเนองในการด าเนนงาน (Business Continuity Plan) เพอใหสามารถเตรยมความพรอมรบมอตอสถานการณฉกเฉน ไดทนทวงท โดยก าหนดแนวทาง ข นตอนการชวยเหลอ การซกซอม และ การประชาสมพนธ รวมท งก าหนดหนวยงานรบผดชอบหลก และสนบสนนใหม การจดต งศนยปฏบตการฉกเฉน (Crisis Management Center) ในการบรหาร จดการสภาวะวกฤตแตละประเภท ท งในสวนกลางและสวนภมภาค 11. วางแผนก าลงคนเชงยทธศาสตร (Strategic Workforce Plan) ใหมความเหมาะสม ไมเปน ภาระตองบประมาณของประเทศ พฒนาและบรหารก าลงคนเพอเพมขดสมรรถนะของบคลากร และประสทธภาพของระบบราชการ สรางความกาวหนาในสายอาชพ (Career Path) สามารถ รองรบตอการเปลยนแปลงและสอดคลองกบทศทางการพฒนาระบบราชการ รวมท งการขบเคลอน ยทธศาสตรประเทศไปสการปฏบต 12. สงเสรมใหมการวางระบบเตรยมความพรอมเพอทดแทนบคลากร เชน แผนการสบทอดต าแหนง (Succession Plan) เปนตน ท งในระยะส นและระยะยาว และเปดโอกาสให บคคลภายนอกสามารถเขาสระบบราชการไดโดยงายมากข นในทกระดบ รวมท งสนบสนนใหม การแลกเปลยนบคลากรระหวางภาครฐและภาคเอกชน (Talent mobility) ซงสามารถเชอมโยง ไดท งสองทางจากภาครฐไปสภาคเอกชนและจากภาคเอกชนไปสภาครฐ 13. สงเสรมใหหนวยงานของรฐใหความส าคญตอการเพมผลตภาพ (Productivity) ในการปฏบต ราชการ โดยเฉพาะการวดผลการปฏบตงานในเชงเปรยบเทยบอางองกบเกณฑมาตรฐานและ/ หรอแนวทางการปฏบตทเปนเลศ รวมถงปรบปรงการท างาน โดยน าเทคนคตาง ๆ เกยวกบ การเพมผลตภาพมาใช มงขจดความสญเปลาของการด าเนนงานในทกกระบวนการ ตดกจกรรม ทไมมประโยชนหรอไมมการเพมคณคาในกระบวนการออกไป เพมความยดหยนขององคการ


ดวยการออกแบบกระบวนการใหมและปรบปรงกระบวนการเพอสรางคณคาในการปฏบตงาน เชน Lean Management เปนตน 14. สงเสรมใหมการน ารปแบบการใชบรการรวมกน (Shared Services) เพอประหยดทรพยากร ลดคาใชจาย ยกระดบคณภาพมาตรฐานและเพมประสทธภาพการท างานของหนวยงานของรฐ โดยรวมกจกรรมหรอกระบวนงานลกษณะ/ประเภทเดยวกน (Common Process) ซงเดม ตางหนวยงานตางด าเนนงานเองเขามาไวในศนยบรการรวมโดยเฉพาะงานสนบสนน (Back Office) ไดแก ระบบเทคโนโลยสารสนเทศ ระบบการเงนการคลง และระบบบคลากร เปนตน 15. สงเสรมใหการปฏบตงานของหนวยงานของรฐ จะตองค านงถงความรบผดชอบตอสงคม (Social Responsibility) เกดความผาสกและความเปนอยทดของประชาชน ความสงบ และปลอดภยของสงคมสวนรวม รวมท งสนบสนน เสรมสราง พฒนาและสรางความเขมแขง ใหแกสงคมและชมชน เพออยรวมกนอยางสงบสข ประเดนยทธศาสตรท 3 : การเพมประสทธภาพการบรหารสนทรพยของภาครฐใหเกดประโยชนสงสด มเปาหมายเพอวางระบบการบรหารจดการสนทรพยของราชการอยางครบวงจร โดยค า นงถงคาใชจายทผกมด/ ผกพนตดตามมา (Ownership Cost) เพอให เกดประโยชนสงสดหรอสรางมลคาเพม สรางโอกาส และ สรางความมนคงตามฐานะเศรษฐกจของประเทศ ลดความสญเสยส นเปลองและเปลาประโยชน รวมท ง วางระบบและมาตรการทจะมงเนนการบรหารสนทรพยเพอใหเกดผลตอบแทนคมคา สามารถลดตนทนคาใชจาย โดยรวม มตนทนทต าลงและลดความตองการของสนทรพยใหมทไมจ าเปน เชน สงเสรมใหมการใชเทคโนโลยสารสนเทศในการบรหารสนทรพยและบรณาการเขากบระบบ บรหารจดการทรพยากรขององคการ (Enterprise Resource Planning: ERP) เพอเพมประสทธภาพการบรหารสนทรพยและการบรหารจดการองคการโดยรวม และ การลดตนทน โดยจดใหมระบบและขอมลเพอใหหนวยราชการใชประกอบการวดและวเคราะห การใชสนทรพยเพอใหเกดผลตภาพ (Asset Productivity) และเกดประโยชนสงสด (Asset Utilization) เปนตน ประเดนยทธศาสตรท 4 : การวางระบบการบรหารงานราชการแบบบรณาการ มเปาหมายเพอสงเสรมการท างานรวมกนภายในระบบราชการดวยกนเองเพอแกปญหาการแยกสวนในการปฏบตงาน ระหวางหนวยงาน รวมถงการวางระบบความสมพนธและประสานความรวมมอระหวางราชการบรหารสวนกลาง สวนภมภาค และสวนทองถน ในรปแบบของการประสานความรวมมอทหลากหลาย ภายใตวตถประสงค เดยวกน คอ น าศกยภาพเฉพาะของแตละหนวยงานมาสรางคณคาใหกบงานตามเปาหมายทก าหนด เพอขบเคลอนนโยบาย/ยทธศาสตรของประเทศและการใชประโยชนทรพยากรอยางคมคา เชน 1. วางระบบการบรหารงานแบบบรณาการในยทธศาสตรส าคญของประเทศ (Cross Functional Management System) ต าม ห ว ง โซ แ ห ง ค ณ ค า (Value Chains) ค ร อ บ ค ล มกระบวนการ ต งแตตนน า กลางน า จนกระทงปลายน า รวมท งก าหนดบทบาทภารกจใหมความชดเจนวาใคร มความรบผดชอบใน เรองหรอกจกรรมใด รวมท งการจดท าตวช วดของกระทรวงทมเปาหมาย รวมกน (Joint KPIs)


2. การออกแบบโครงสรางและระบบบรหารงานราชการใหมในรปแบบของหนวยงานรปแบบพเศษ เพอใหสามารถรองรบการขบเคลอนประเดนยทธศาสตรส าคญของประเทศทตองอาศย การด าเนนงานทมความยดหยน คลองตว ไมยดตดกบโครงสรางองคการและระบบราชการแบบเดม 3. ปรบปรงการจดสรรงบประมาณใหมลกษณะแบบยดยทธศาสตรและเปาหมายรวมเปนหลก เพอใหเอ อตอการขบเคลอนยทธศาสตรส าคญของประเทศและการบรหารงานแบบบรณาการ 4. พฒนารปแบบและวธการท างานของภาครฐในระดบตาง ๆ (Multi-Level Governance) ระหวางราชการบรหารสวนกลาง สวนภมภาค และสวนทองถน โดยเนนการยดพ นทเปนหลก เพอใหเกดความรวมมอ ประสานสมพนธกนในการปฏบตงานและการใชทรพยากรใหเปนไป อยางมประสทธภาพ เกดความคมคาและไมเกดความซ าซอน และปรบปรงการจดสรรงบประมาณ ใหเปนแบบยดพ นทเปนตวต ง (Area-based Approach) รวมท งวางเงอนไขการจดสรร งบประมาณใหกระทรวง/กรม ตองสนบสนนการขบเคลอนแผนพฒนาจงหวด/กลมจงหวด ในสดสวนวงเงนงบประมาณทเหมาะสม ประเดนยทธศาสตรท 5 : การสงเสรมระบบการบรหารกจการบานเมองแบบรวมมอกนระหวางภาครฐภาคเอกชนและภาคประชาชน มเปาหมายเพอสงเสรมใหหนวยงานราชการทบทวนบทบาทและภารกจของตนใหมความเหมาะสม โดยให ความส าคญตอการมสวนรวมของประชาชน มงเนนการพฒนารปแบบความสมพนธระหวางภาครฐกบ ภาคสวนอน การถายโอนภารกจบางอยางทภาครฐไมจ าเปนตองด าเนนงานเองใหภาคสวนอน รวมท ง การสรางความรวมมอหรอความเปนภาคหนสวน (Partnership) ระหวางภาครฐและภาคสวนอน เชน 1. สงเสรมการสรางความรวมมอในรปภาคหนสวนระหวางภาครฐกบเอกชน (Public-Private- Partnership : PPP) เพอใหการพฒนาโครงสรางพ นฐานและบรการสาธารณะในดานตาง ๆ ทจ าเปนของประเทศทตองใชงบประมาณเปนจ านวนมาก และภาครฐยงไมสามารถด าเนนการ ไดเพยงพอกบความตองการของประชาชน ไดรบการสนบสนนกลไกการด าเนนการแบบ รวมลงทนกบภาคเอกชนดวยความชดเจน โปรงใสและเกดการบรณาการอยางมประสทธภาพ ไมใหมการลงทนทซ าซอน มการใชทรพยากรทมอยอยางจ ากดใหเกดประโยชนสงสด สนบสนนใหมการจดต งกองทนสงเสรมการลงทนของเอกชนรวมในกจการของรฐ ตลอดจนใหมหนวยงาน รบผดชอบก าหนดมาตรฐาน สงเสรม สนบสนนการรวมลงทนเพอไมใหเกดผลกระทบตอ ความมนคงทางการเงนและการคลงของประเทศในระยะยาว 2. เปดใหภาคเอกชนสามารถเขามาแขงขนกนเพอจดท าบรการสาธารณะแทนภาครฐ(Contestability) ในภารกจของภาครฐทภาครฐไมจ าเปนตองด าเนนการเองและภาคเอกชน สามารถด าเนนการแทนได โดยสนบสนนใหเกดการแขงขนอยางเสรผานกลไกตลาด เพอให ภาคเอกชนสามารถเขามาแขงขนไดโดยงาย รวมท งปองกนและลดปญหาการผกขาดในระยะยาว ตลอดจนท าใหภาครฐสามารถปรบเปลยนบทบาทของตนใหเปนผก าหนดมาตรฐานและ ระดบการใหบรการ รวมท งตดตามตรวจสอบการด าเนนงานของภาคเอกชนใหเปนไปตาม เงอนไขทวางไวไดอยางแทจรง


3. เปดใหองคกรภาคประชาสงคมและชมชนสามารถเขามาเปน ผจดบรการสาธารณะแทนภาครฐ โดยอาศยการจดท าขอตกลงรวม (Compact) ในรปแบบการด าเนนงานในลกษณะหนสวน ระหวางภาครฐกบภาคประชาสงคมและชมชน ซงมเปาหมายของขอตกลงอยทการรวมกน ด าเนนภารกจจดบรการสาธารณะแกประชาชนใหบรรลผลสมฤทธ 4. พฒนารปแบบและแนวทางการบรหารงานแบบเครอขาย (Networked Governance) โดยการ ปรบเปลยนบทบาท โครงสราง และกระบวนการท างานขององคกรภาครฐใหสามารถเชอมโยง การท างานและทรพยากรตาง ๆ ของหนวยงาน ท งในภาครฐ ภาคเอกชน และภาคประชาสงคม ใหเกดการพงพากนในรปแบบพนธมตร มการบรหารงานแบบยดหยน เกดนวตกรรมใหม ๆ มการตดสนใจทรวดเรว ทนตอสถานการณ เชอมโยงระบบการท างานระหวางองคกรได ดวยความสะดวกและรวดเรว ประเดนยทธศาสตรท 6 : การยกระดบความโปรงใสและสรางความเชอมนศรทธาในการบรหารราชการแผนดน มเปาหมายเพอสงเสรมและวางกลไกใหสวนราชการและหนวยงานของรฐเปดเผยขอมลขาวสารและสราง ความโปรงใสในการปฏบตราชการ รวมท งสงเสรมใหภาคประชาชนเขามามสวนรวมในการตรวจสอบ การท างานของทางราชการ ตลอดจนการขบเคลอนยทธศาสตรและมาตรการในการตอตานการทจรต คอรรปชนใหบรรลผลสมฤทธอยางเปนรปธรรม เชน 1. เปดใหประชาชนมสวนรวม โดยการพฒนาระบบการตรวจสอบสาธารณะ (Public Scrutiny) และผตรวจสอบอสระจากภายนอก ( Independent Assessor) ท ผานการฝกอบรมและไดรบการรบรองเขามาด าเนนการสอดสองดแลและสอบทานกระบวนการจดซ อจดจางของทางราชการ รวมท งวางกลไกสนบสนนใหด าเนนการจดท าราคากลางและขอมลรายละเอยดคาใชจายเกยวกบการจดซ อจดจางไวในระบบขอมลทางอเลกทรอนกสเพอใหประชาชนสามารถตรวจสอบได 2. พฒนาระบบขอมลสารสนเทศเพอการเฝาระวงและตดตามตรวจสอบในเรองการทจรต คอรรปชนในเชงรก รวมท งพฒนาเครองมอวดระดบความเชอมนศรทธาในการบรหารราชการแผนดน เพอใชประโยชนในการขบเคลอนนโยบายการบรหารราชการแผนดนใหเปนไปตามหลกธรรมาภบาลของการบรหารกจการบานเมองทด ประเดนยทธศาสตรท 7 : การสรางความพรอมของระบบราชการไทยเพอเขาสการเปนประชาคมอาเซยน มเปาหมายเพอเตรยมความพรอมของระบบราชการไทยเพอรองรบการกาวเขาสประชาคมอาเซยน รวมท งประสาน พฒนาเครอขายความรวมมอกนในการสงเสรมและยกระดบธรรมาภบาลในภาครฐของประเทศสมาชก อาเซยน อนจะน าไปสความมงคงทางเศรษฐกจ ความมนคงทางการเมอง และความเจรญผาสกของสงคม รวมกน

5.5 ปทสถานของผบรหาร ในองคการน นประกอบไปดวยบคลากรทหลากหลายท งเปนผบงคบบญชาผใตบงคบบญชาและเพอนรวมงาน บคลากรตางๆ เหลาน ยอมเกดพฤตกรรมในการท างาน และพฤตกรรมการอยรวมกนท งการแสดงภาวะผน า มนษยสมพนธ การท างานเปนทม และการบรหารความขดแยง


5.5.1 ภาวะผน า ในการบรหารกจการใดๆ กตามไมวาจะเปนการบรหารรฐกจ บรหารธรกจ และบรหารการศกษา ผบรหารในฐานะเปนผน าขององคการจะตองมภาระหนาททจะตองสรางความรวมมอรวมใจกนเปนอยางดในการท างานรวมกนเพอใหบรรลวตถประสงครวมกนการบรหารการศกษากเชนเดยวกนกบการบรหารกจการอนๆ ผบรหารสถานศกษาจะตองสรางความรวมมอรวมใจในการปฏบตงานเพอใหบรรลวตถประสงครวมกนคอใหผเรยนเปนคนด คนเกง และมความสข ผบรหารในฐานะเปนผน าในสถานศกษา จะตองสรางความรวมมอในการท างานใหเกดข นใหไดน นหมายถง ผบรหารจะตองเปน ผน า (Leader) ผน าจะ ตองมความเปน ผน า หรอภาวะผน า (Leadership) จะตองสรางข นใหไดในการศกษาภาวะผน า (Leadership) น นจ าตองศกษาผน า และเรองราวตางๆ ของผน าใหเขาใจเสยกอน เพราะผน ากบภาวะผน ามความสมพนธกนอยางใกลชด ถาหากผน าคนใดขาดภาวะผน าแลว ผน าคนน นกจะลมเหลวในการปฏบตงานในฐานะผน า ถาจะถามวาผน าคอใคร ภาวะผน าหมายถงอะไร และผน าจะสรางภาวะผน าไดอยางไร เพอทจะตอบค าถามขางตนน จะไดกลาวรายละเอยดดงตอไปน 5.5.2 ความหมายของผน า ผน า (Leader) คอ บคคลซงไดรบการแตงต งหรอไดรบการยนยอมจากสมาชกในกลมใหเปนหวหนาหรอมต าแหนงและหนาทเปนผตดสนใจในกลม (ประสาน หอมพล และทพวรรณ หอมพล. 2537 : 82. อางองมาจาก สทศนา มขประพาต. 2545 : 5)Nealey, Evans และ Lynn ไดใหความหมายของผน า (Leader) ไว 6 ประการดงตอไปน (อางองมาจาก กว วงศพฒ. 2539 : 13-15) คอ ผน า คอ ศนยกลางของกลม (Central Figure) ซงหมายถง ผน าจะตองเปนศนยกลางของกลมเปนผทมบคลกภาพทเหมาะสมกวาบคคลอนๆ ในกลมผน า คอ ผก าหนดเปาหมายของกลม (Group Goal Determines) ซงหมายถง ผน าจะเปนผตดสนในการก าหนดเปาหมายหรอจดมงหมายในการด าเนนงานของกลมผน า คอ ผทกลมเลอกหรอผทเปนทนยมของกลม (Goniometric Choice) ซงหมายถงบคคลทไดรบการคดเลอกจากสมาชกภายในกลม เพราะเปนทนยมชมชอบของกลม เนองจากเหนวามความรความสามารถ และคณสมบตพเศษทจะน ากลมไดผน า คอ ผทมพฤตกรรมผน า (Leadership Behavior) ซงหมายถงบคคลทแสดงหรอประพฤตปฏบตเปนผน าในเรองตางๆ เสมอ โดยจะอาสาสมครน าเองกได หรอแสดงตนเปนผน าในขณะทก าลงรวมกจกรรมภายในกลมกไดผน า คอ ผปฏบตตามบทบาท (Role-Image) ซงหมายถง บคคลทแสดงพฤตกรรมใหเปนไปตามบทบาท ซงสมาชกภายในกลมเหนพองกนวานาจะแสดงบทบาทเชนน นผน า คอ ผกอใหเกดความผสมกลมกลนใหสอดคลองกบเปาหมายของกลมทต งไว เปนผต งใจและพยายามท าความเขาใจความคดเหนของสมาชกภายในกลม และจะตองค านงถงความสามคคเปนส าคญสรปความเหมาย ของผน าดงกลาวขางตนไดดงน

ผน า จงหมายถง บคคลทไดรบการคดเลอกจากกลมใหเปนหวหนา เปนศนยกลาง เปนผก าหนดเปาหมาย ประพฤตปฏบตตนใหเหมาะสมกบบทบาท และขณะเดยวกนกสามารถท าใหสมาชกภายในกลมปฏบตงานรวมกน มความสมครสมานสามคคกน งานบรรลผลส าเรจเปนไปตามเปาหมายทก าหนดไวประเภทของผน า


นกวชาการไดแบงประเภทของผน าแตกตางกนออกไป จะขอยกตวอยางมาพอสงเขปดงน โดย เสรมศกด วศาลาภรณ แบงผน าออกเปน 3 ประเภทคอ 1. ผน าแบบอตตาธปไตย (Autocratic Leader) เปนผน าทใชอ านาจหนาทของตนเองการตดสนใจการแกปญหาตางๆ ผใตบงคบบญชามสวนรวมนอย การปฏบตงานมค าสงมาโดยเดดขาด ไมฟงความคดเหนของผอน 2. ผน าแบบประชาธปไตย (Democratic Leader) เปนผน าทใหผใตบงคบบญชามสวนรวมอยางเตมทในการตดสนใจ การแกไขปญหาตางๆ จะปรกษาหารอรวมกน เปดโอกาสใหผใตบงคบบญชาไดแสดงความคดเหนรวมกน จะมสมพนธภาพทดตอกน 3. ผน าแบบตามสบาย (Lesser-Faire Leader) เปนผน าทมอบอ านาจหนาทใหผใตบงคบบญชาอยางเตมท ผใตบงคบบญชาจะท าอยางไรกไดตามสบายจะแยกตวอออกไปอยหางๆสวน Likert ไดแบงผน าออกเปน 4 ประเภทคอ 1. ผน าแบบ เผดจก ารเตม ท (Exploitative Autocratic Leader) เป น ผน า ทตดสนใจคนเดยว มาตรฐานและวธการปฏบตไดก าหนดไวอยางตายตวโดยผน า 2. ผน าแบบเผดจการอยางเมตตา (Benevolent Autocratic Leader) เปนผน าทยงสงการแตเพยงผเดยวอย แตผอยใตบงคบบญชาจะมอสระอยบาง 3. ผน าแบบปรกษาหารอ (Consultative Leader) เปน ผน า ทปรกษาหารออภปรายรวมกนกบผใหบงคบบญชา แลวจงก าหนดเปาหมายและตดสนใจสงการในการปฏบตงานโดยผน า 4. ผน าแบบมสวนรวม (Participative Leader) เปนผน าทตดสนใจสงการตางๆ การแกปญหาตางๆ กระท ารวมกนกบกลมภาระหนาทของผน า ภาระหนาทของผน าหมายถง สงทผน าจะตองกระท าปฏบตตามทไดรบมอบหมายจากบคคล กลมบคคล หรอสมาชก ใหด าเนนการในชวงระยะเวลาน นๆ โดยอาจจะมกฎหมาย กฎเกณฑระเบยบแบบแผน และขอบงคบตางๆ เปนสงก าหนดใหปฏบตตาม ถาไมปฏบตตามอาจจะสงผลตอตวเอง บคคลอนหรอองคการกอาจจะเปนได Wall และ Hawkins กลาวถงภาระหนาทของผน าดงน 1. เปนนกบรหารทด 2. เปนผวางแผนนโยบาย 3. เปนผวางแผน 4. เปนผเชยวชาญ 5. เปนผแทนของกลมในการตดตอภายนอก 6. เปนผรกษาสมพนธภาพระหวางผใตบงคบบญชากบผบงคบบญชา 7. เปนผใหคณและโทษ 8. เปนอนสญญาโตตลาการ 9. เปนสญลกษณของสมาชก 10. เปนแบบอยางดด


11. เปนผยอมรบผดชอบในการปฏบตงานขององคการ ศรพร พงศศรโรจน ไดอธบายถงภาระหนาทของผน าไวเชนกน ดงน 1. หนาทคามรบผดชอบตอองคการ ถอวาเปนหนาทตองกระท าในฐานะเปนผน ากลมไดแก 1) ก าหนดเปาหมาย 2) วางแผน 3) ตดตามงานอยเสมอ พบขอบกพรองตองรบแกไข 4) เสรมสรางใหปรมาณและคณภาพของงานไดรบผลสงสด 5) ใหความเสมอภาพกบผมาตดตอ 6) วางตนเหมาะสม มกรยามารยาทเรยบรอย 2. หนาทตอผตามหรอผใตบงคบบญชาในฐานะหวหนางาน ผน ายอมมหนาทความรบผดชอบ 1) งานบรหาร 2) งานปกครอง 3) งานฝกอบรม 3. หนาทตอหนวยงานอน โดยการตดตอประสานานกบหนวยงานอนๆ เพอใหการปฏบตงานมประสทธภาพยงข น 4. หนาทตอตวเอง มดงน 1) สอนตวเองใหเปนผน าทด 2) รบผดชอบงานในหนาทใหดทสด 3) ปฏบตตนใหเขากบสงคมไดด 4) ศกษาหาความร ปรบปรงตนเองใหทนสมยอยเสมอ 5) ขยนในการท างาน อทศเวลาใหงานในหนาท 6) กลายอมรบผด 7) ตรงตอเวลา 5.5.3 ลกษณะผน าทด การท างานจะตองประกอบไปดวยบคคล 2 ระดบคอ ผน า หรอหวหนางานหรอลกพหรอผบงคบบญชา ซงเปนผรบผดชอบงานน น และอกระดบหนงกคอ ผตามหรอลกนองหรอผใตบงคบบญชา ท ง 2 ระดบน จะปฏบตงานรวมกนจะรวมท างานกนใหบรรลเปาหมายทก าหนดเอาไวผน าจะรวมกบผตามหรอผใตบงคบบญชาในการวางแผนหาคนมาท างาน แบงงานมอบหมาย ตดสนใจสงการ ควบคมดแล ก ากบงาน ตรวจสอบแกไข ตลอดจนอบรมสงสอนชมเชยใหรางวลลงโทษ ผน าจะรบแตชอบอยางเดยวไมไดจะตองรบผดดวย (ถาม) จะคอยแตช น วอยางเดยวไมได บางคร งจะตองลง


มอปฏบตดวยตวเองบาง จงจะเรยกวามอถง ผตามหรอผใตบงคบบญชาจงจะเชอถอผน าทดมลกษณะดงตอไปน 1. เปนกนเอง เปนคนใจกวาง ไมถอตว กลาไดกลาเสย 2. มความยตธรรม เปนคนตรงไปตรงมา เสมอตนเสมอปลาย มความเปนอยอยางงายๆแตมระเบยบวนย 3. ช แนะน าช แจง สอนผใตบงคบบญชาใหท างานใหดอยเสมอ จ าจ จ าไช แตไมจกจกจจ ตเพอกอ สรปแลวกคอ เปนผสอนเกง ถายทอดวธท างานเกงนนเอง 4. ไมแ ลงน า ใจ เปนคน เหนอกเหนใจ ผใตบ ง คบบญ ชา ดแลทกข สขของผใตบงคบบญชา 5. เหนคณคาของคน เปนคนมองโลกในแงด ในแงสายสดงดงาม ควบคมอารมณของตวเองไดด 6. มเหตผลจงใจ พดเกง มวาทศลปด ไมถออ านาจบาดใหญ ไมสงการใดๆ โดยพลการมกจะประชมปรกษาหารอผใตบงคบบญชาเสมอ 7. ไมพยาบาทโกรธงาย เปนคนมองโลกในแงด รจกเอาใจเขามาใสใจเรา เขาใจคนอนย มแยมแจมใสอยเสมอ 8. ไมโทษผใตบงคบบญชาเปนคนมคามรบผดชอบสง เวลามปญหาเกดข นจะมสวนรวมในการแกปญหา ไมเปนคนสรางปญหา ปกปองผใตบงคบบญชา ไมเอาตวรอดแตเพยงผเดยว 9. มความสามารถในการท างานเปนทมสง มศลปะในการจงใจใหคนท างานสง มระเบยบวนย ทกลาวมาท ง 9 ประการน ผทตองการเปนผน าทดหรอหวหนาทด ผบงคบบญชาทดหรอแมแตผบรหารทดจะตองประพฤตปฏบต 5.5.4 ความหมายของภาวะผน า ภาวะผน า (Leadership) นกวชาการใชค าแตกตางกนออกไป เชน การเปนผน า ความเปนผน า ประมขศลป ซงมาจากภาษาองกฤษวา Leadership ในทน จะขอใชค าวา ภาวะผน าภาวะผน า หมายถง กระบวนการทผน าใชอทธพลหรออ านาจทตนมอยในการชกน าหรอโนมนาวใหผใตบงคบบญชาภายในองคการหรอในกลมคนในสถานการณตางๆ เพอใหสมาชกของกลมไดปฏบตหนาทของตนอยางมประสทธภาพทสดใหบรรลเปาหมายขององคการ ประสาน หอมพล และทพวรรณ หอมพล ไดนยามวา ภาวะผน า หมายถง กระบวนการของการสงการและใชอทธพลตอกจกรรมตางๆ ของกลมสมาชกภายในองคการ

สมยศ นาวการ นยามวา ภาวะผน า หมายถง ความสามารถในการวางแผน การจดองคการ การสอสาร การแกปญหาการตดสนใจ และจงใจใหบคลากรปฏบตงานใหเปนไปตามเปาหมายทก าหนดไว

เอกชย กสขพนธ นยามวา ภาวะผน า หมายถง ความสามารถของบคคลในการหลอมความแตกตางทางดานความคด ความสนใจ ความตองการหรอพฤตกรรมของบคคล หรอกลมบคคลในองคการใหหนไปในทศทางเดยวกนอยางมศลปะไมมความขดแยงในองคการอกตอไปในขณะ


ใดขณะหนงหรอในสถานการณตางๆ เพอใหบรรลวตถประสงคและเปาหมายทก าหนดไวจากความหมายของภาวะผน าดงกลาวขางตน พอสรปไดวา ภาวะผน าหมายถง การทผน าใชอทธพล อ านาจหนาทและพลงอ านาจทมอย เพอด าเนนงานในหนาทรบผดชอบใหบรรลวตถประสงคทต งเอาไว

5.5.5 ทฤษฎเกยวกบผน า การศกษาภาวะผน านอกจากทกลาวมาขางตนแลว ผศกษาจะตองศกษาทฤษฎภาวะ

ผน าท าความเขาใจในทฤษฎเหลาน น และสามารถน ามาประยกตใชได จะขอยกตวอยางทฤษฎภาวะผน า 2 ทฤษฎ ดงรายละเอยดตอไปน

1. ทฤษฎภ าวะ ผน าตามสถานการณ ของ Hersey & Blanchard Hersey & Blanchard’sSituational Leadership Theory Hersey & Blanchard กลาววา ทฤษฎน ต งอยบนความเชอ ทวาพฤตกรรม ผน า (Leader Behavior) นน คอ ผน าจะ ตองแสดงแบบภาวะผน า (Leadership Style) ใหสอดคลองกบวฒภาวะของผตาม (Follower Maturity) ทฤษฎน แบงบคคลออกเปน 2 กลม คอ

1. ผน า (Leader) จะมแบบภาวะผน า (Leadership Style จะใชตวยอวา S1 S2 S3 S4) มอย 4 แบบ คอ

1) แบบสงการ (Telling หรอ S1) เปนพฤตกรรมของผน าทจะตองบอกผปฏบตงานวาจะตองท าอะไรและท าอยางไรบอกรายละเอยดตางๆ ในการปฏบตงาน ผน าจะมงงานสงและมงสมพนธต า

2) แบบการแนะ (Selling หรอ S2) เปนพฤตกรรมของผน าทจะแนะน าวาจะปฏบตงานอยางไร เพอจะใหไดงานตามทผน าตองการ ผน าจะมงท างานและมงสมพนธสง

3) แบบการใหมสวนรวม (Participating หรอ S3) เปนพฤตกรรมของผน าทจะท างานรวมกน ขอความคดเหนจากผปฏบตงานเปดโอกาสใหผปฏบตงานไดแสดงความคดเหนผน าจะมงสมพนธสงมงงานต า

4) แบบการมอบอ านาจ (Delegating หรอ S4) เปนพฤตกรรมของผน าแบบน จะมอบอ านาจใหผปฏบตงานท งหมดในการทจะตดสนใจตางๆ ในการปฏบตงานผน าจะมงสมพนธและมงงานต า

2. ผตาม (Follower) จะมวฒภาวะของผตาม (Follower Maturity จะใชตวยอวา (M1 M2 M3 M4) มอย 4 แบบคอ

1) วฒภาวะต า (Low Maturity หรอ M1) เปนลกษณะของผตามทไมม ความสามารถเพยงพอไมเตมใจในการท างานและไมมนใจในการท างาน

2) วฒ ภาวะปานกลาง (Moderate Maturity หรอ M2) เปนลกษณะของผตามทไมมความสามารถเพยงพอแตเตมใจในการท างาน มความรบผดชอบมความมนใจ แตขาดความช านาญและมแรงจงใจ


3) วฒภาวะปานกลางถงสง (Moderate to High Maturity หรอ M3) เปนลกษณะของผตามทมความสามารถแตไมเตมใจในการท างานตามทผน าตองการ ความไมเตมใจของเขาอาจจะมาจากความไมมนใจหรออาจจะมาจากการขาดความมนคง

4) วฒภาวะสง (High Maturity หรอ M4) เปนลกษณะของผตามทมความสามารถเพยงพอ มความเตมใจในการปฏบตงาน มความรบผดชอบตองานและมแรงจงใจในการท างาน 2. ทฤษฎการแลกเปลยน Homans’s Exchange Theory George C. Homans เปนนกสงคมวทยา กลาววาทฤษฎการแลกเปลยนจะมองจากพฤตกรรมของคนในสงคมกระท าในแงของการแลกเปลยนทฤษฎของ Homans โดยกลาวา พฤตกรรมของคนในสงคมประกอบไปดวยหนวย (Elements) ทส าคญ 3 หนวยคอ 1) กจกรรม (Activities) คอ การกระท าตางๆ ของคนในสถานการณทก าหนด เพอมงทจะไดรบรางวล 2) การปฏสมพนธระหวางกน (Interaction) คอการกระท าทเกยวของสมพนธกนในกจกรรมอยางใดอยางหนงเพอตองการรางวลและหลกเลยง การลงโทษจากบคคลอน 3) ความรสก (sentiments) คอ ความรสกของบคคลในกจกรรมตาง ๆ ทกระท าระหวางกน เชน ความรสกชอบ ความรสกไมชอบการรวม การแนะการมอบ การสงการพฤตกรรมมงสมพนธจากหนวยหรอ Elements ทกลาวท ง 3 น การแลกเปลยนจะมตวแปรอนๆ เขามาเกยวของอก ไดแก – คณคา (Values) เปนระดบคณคาของรางวลทไดรบ – บรรทดฐาน (Norms) เปนความคดเหนพองตองกนในเรองของความรสก และการกระท าทเหมาะสมรวมกน – ปรมาณ (Quantity) เปนจ านวนหนวยทท ากจกรรมรวมกน – ราคา (Cost) เปนการตคาหรอราคาทท ารวมกนแลวไดรบรางวล หรอไมไดรบรางวล หรอการลงโทษ อาจจะเปนการเปลยนรางวลหนงไปสอกรางวลหนง – ทน (Investments) เปนสงทบคคลมมาแตเดม ไดแก สตปญญา ทกษะ ฐานะทางเศรษฐกจการศกษา เพศ เช อชาต เปนตน – ก าไร (Profit) เปนสงทไดเพมข น – การประเมน (Distributive Justice) เปนสงทบคคลประเมนดกอนวาจะไดก าไรหรอขาดทนกอนทจะแสดงพฤตกรรมปฏสมพนธน น Brown L. David (1983) ใหความหมาย ความขดแยงวา เปนพฤตกรรมทไมสอดคลองตองกนระหวางกลมทมความสนใจตางกน Andrzej A. Huezynski และ David A. Buchanan (1991) ใหความหมาย ความขดแยงวาเปนกระบวนการหนงทเรมตนเมอกลมหนงรบรตนถกท าลายจากกลมอน หรอสอเคาวากลมอนต งทาวาจะท าลายตน ทศนา แขมณ (2522) ใหความหมาย ความขดแยงวา หมายถง สภาพการณทท าใหคนตกอยในสภาพวะทไมสามารถตดสนใจหรอตกลงหาขอย ตอนเปนทพอใจของท งสองฝายได


พนส หนนาคน (2531) ใหความหมาย ความขดแยงวา หมายถง สภาพทบคคลท ง 2 ฝายม ความคดเหนหรอความเชอทไมตรงกน และยงไมสามารถหาขอยตทสอดคลองตองกนได อรณ รกธรรม (2525) ใหความหมาย ความขดแยงขององคการ คอความไมพองตองกน ระหวางสมาชก หรอกลมขององคการสองกลมหรอมากกวา เกดจากขอเทจจรงเกยวกบวา พวกเขาจะตองมสวนรวมในทรพยากรทจ ากดหรองานตางๆ หรอพวกเขามความแตกตางในดานสถานภาพเปาหมาย คานยม การรบร ทศนคต ความเชอ ซงแตกตางกน ตางกพยายามแสดงทศนะของพวกเขาใหเดนกวาบคคลอนหรอความตองการของเขาไมไดรบการตอบสนองดงน น ความขดแยง จงเปน ความนกคดหรอการกระท าทขดกนท งภายในตนเองระหวางบคคลและระหวางกลม ซงมผลท าใหเกดการแขงขนหรอท าลายกนแนวคด / ทศนะเกยวกบความขดแยง C. Wright Mills เปนชาวอเมรกนทเขยน The Power Flit 1956 ช ใหเหนวา สงคมอเมรกนทมความส าคญ และก าหนดชะตากรรมของสงคม เอาเปรยบสงคม กลมบคคลเหลาน คอกลมนายทนอตสาหกรรม กลมนายพล รวมท งกลมนกการเมอง Karl Marx เชอวา ถาปราศจากซงความขดแยงกไมมความกาวหนาและเชอวาความขดแยง และการเปลยนแปลงเปนของคกน เชอวาความขดแยงเปนกฎพ นฐานของชวต โดยเฉพาะทางเศรษฐกจประเภทของความขดแยงสามารถแบงไดดงตอไปน คอ 1. ความขดแยงภายในบคคล (Interpersonal Conflict) 1) สภาพคบของใจในสถานการณทบคคลจะตองตดสนใจเลอก เพยงอยางใดอยางหนงในเงอนไขทปรารถนาทตองการเทาๆ กน ท ง 2 อยาง และสามารถบรรลเปาหมายไดท งคแต จ าเปนตองเลอกเอาอยางใดอยางหนง เชน ลกนอง 2 คนท างานดเทาๆ กน จะตองใหได 2 ข นไดเพยงคนเดยวท าใหตดสนใจยาก “รกพ เสยดายนอง”

2) สภาพความคบของใจในสถานการณทบคคลตองตดสนใจเลอกอยางใดอยางหนงในเงอนไขอนไมเปนทปรารถนาท ง 2 อยางเทาๆ กน เชน หนวยงานทมปญหามากผบรหารไมปรารถนาจะยายและไมปรารถนาจะทนอยกบสภาพปญหาตองเลอกอยางใดอยางหนง ท ง ๆ ทไมพอใจท ง 2 อยางเขาท านอง “หนเสอ ปะจระเข”

3) สภาพคบของใจทบคคลตองเลอกท าในสงทปรารถนาและไมปรารถนาในเวลาเาดยวกน เชน งานรายไดดแตมอนตราย หรองานสบายแตรายไดนอย เขาท านอง “ท งรกท งชง” หรอ “ท งหวานและขมขน”

2. ความขดแยงระหวางบคคล (Interpersonal Conflict) 1) เกดจากสาเหตตอไปน คอ เพราะมองเหนสงตางๆ ไมเหมอนกนเพราะม

ความตองการสงตางๆ ไมเหมอนกนเพราะมแบบของความคดไมเหมอนกน 2) เกดมาจากสาเหต ดงตอไปน (พรรณราย ทรพยประภา. 2531) คอ

คานยมแตกตางกนความคดเหนแตกตางกนการรบรแตกตางกนวธคดและวธแกปญหาแตกตางกนเปาหมายขดแยงกนความขดแยงในบทบาทและอ านาจหนาทการเปลยนแปลงตางๆ ในองคการความจ ากดของทรพยากรในองคการ


แบบฝกหดทายบทท 5 1. ปทสถานทางรฐประศาสนศาสตรคออะไร จงยกตวอยางประกอบ 2. จงอธบายความหมายของกาบรหารรฐกจ และการบรหารรฐกจแนวใหม 3. การบรหารกจการบานเมองทดคอ จงอธบาย พรอมยกตวอยางประกอบ 4. ความเปนผน าเกยวของอยางไรกบปทสถานทางรฐประศาสนศษสตร



อทย เลาหวเชยร, รฐประศาสนศาตร : ลกษณะวชาและมตตางๆ : กรงเทพฯ ส านกพฒน สมาธรรม, 2550. ทพาวด เมฆสวรรค, “การปฏรปภาคราชการสสภาพทพงปรารถนา: ท าอยางไร ใครรบผดชอบ” , วารสารขาราชการ , ปท 42 ฉบบท 2, 2540, หนา 24-43. เรองวทย เกษสวรรณ, ความรเบ องตนเกยวกบรฐประศาสนศาสตร, (กรงเทพมหานคร : บพธการพมพ, 2553) , หนา 238-239. ธนยวฒน รตนสค, การบรหารราชการไทย, (เชยงใหม : คณะรฐศาสตรและรฐประศาสนศาสตร มหาวทยาลยเชยงใหม, 2555). พระราชบญญตระเบยบบรหารราชการแผนดน (ฉบบท 5) พ.ศ.2545 พระราชกฤษฎกาวาดวยหลกเกณฑและวธการบรหารกจบานเมองทด พ.ศ.2546

แผนยทธศาสตรการพฒนาระบบราชการ พ.ศ.2556-2561 George Frederickson and Kevin B. Smith, The Public Administration Theory Primer. Colorado: Westview, 2003 Stephen K Bailey, “Objective of the Theory of Public Administration”, in J. CharlesWorth. ed. Theory and Practice of Public Administration, Philadelphia: American Academy of Political and Social Science, 1968.


ทฤษฎองคการ และทฤษฏระบบราชการ

หวขอเนอหา 1. ความหมายขององคการ 2. ความแตกตางระหวางองคการกบการจดการ 3. ทฤษฎองคการ 4. ทฤษฎระบบราชการ


1. อธบายถงความหมายขององคการได

2. วเคราะหถงความแตกตางระหวางองคการกบการจดการได

3. อธบายถงทฤษฎองคการ และทฤษฎระบบราชการได




1. เอกสารประกอบการสอนบทท 6 2. โสตทศนวสด Power Point เรองทฤษฎองคการ และทฤษฎระบบราชการ



บทท 6 ทฤษฎองคการและทฤษฎระบบราชการ

ทฤษฎทส ำคญทำงรฐประศำสตร ไดแก ทฤษฎองคกำร และทฤษฎระบบรำชกำร ซงมสำระส ำคญ ดงตอไปน

6.1 องคการ 6.1.1 ความหมายขององคการ องคกำร (Organization) คอ กำรรวมตวของบคคลทมำท ำงำนรวมกน โดยมกำรแบงหนำทแบงงำนกนท ำเพอ บรรลเปำหมำยรวมกน องคกร (Organ) คอ สวนประกอบยอยของหนวยใหญท ำหนำทสมพนธกนหรอขนตอกนและกน องคกำร (Organization) คอ ศนยกลำงของกจกำรทรวมประกอบกนขนเปนหนวย กลำวคอ หลำย ๆ “องคกร” รวมกนเขำกลำยเปน “องคกำร” ธงชย สนตวงษ กลำววำ องคกำรหมำยถง รปแบบกำรท ำงำนของมนษยทมลกษณะกำรท ำงำนเป นกลมและมกำร ประสำนงำนกนตลอดเวลำ ตลอดจนตองมกำรก ำหนดทศทำง มกำรจด ระเบยบวธท ำงำนและกำรตดตำมวดผลส ำเรจของงำนทท ำอยเสมอ ดวย Pfiffner and Sherwood นยำมวำ องคกำรเปนกระบวนกำรทมแบบแผนซ งประกอบไปดวยบคคลจ ำนวนมำกเกนกวำทจะมำพบกนไดหมด บคคลเหลำนตำงกมำปฏบตงำนทม ควำมซบซอนและมควำมสมพนธกนอยำงจงใจและตำงกมจดมงหมำย ในผลส ำเรจทตงหวงไวรวมกน Katz and Kahn และ Chester สรปวำ องคกำรหมำยถง หนวยงำนทำงสงคมทม บคคลจ ำนวนมำกมำรวมแรงรวมใจประสำนกนท ำงำนหรอกจกรรมทม ควำมซบซอนอยำงมระบบ และรวมกนตดสนใจแกปญหำเพอใหบรรล ทงเปำหมำยสวนบคคลและเป ำหมำยองคกำร Porter, Lawler and Hacker องคกำร คอ หนวยงำนซงมคนจ ำนวนมำกรวมมอรวมใจกนทจะท ำงำนอยำงใดอยำงหนง โดยมวตถประสงคทมระเบยบแบบแผนชดเจน แนนอนและมเหตผล 6.1.2 ประเภทขององคการ 1. แบงตำมควำมมงหมำยทจดตงขน ไดแก องคกำรเพอผลประโยชนรวมของสมำชก (Mutual-benefit) เชน พรรคกำรเมอง สมำคม และสหกรณ องคกำรเพอธรกจ (Business concern) เชน บรษท หำงรำน และธนำคำร องคกำรเพอสำธำรณะ (Commonweal organization) เชน กระทรวง ทบวง กรม กอง องคกรเพอกำรบรกำร (Service organization) เชน โรงเรยน โรงพยำบำล

หนำ | 77 บทท 6 ทฤษฎองคกำรและทฤษฎระบบรำชกำร

2. แบงตำมหลกกำรจดระเบยบภำยในองคกำร ไดแก

องคกำรรปนย (Formal Organization) ซงเปนองคกำรทมระเบยบแบบแผน มโครงสรำงทชดเจน องคกำรอรปนย (Informal Organization) คอกำรทกลมบคคลมำรวมตว กนเปนสงคมทไมมระเบยบแบบแผน ไมมรปแบบเฉพำะโครงสรำงหลวมๆ โดยมควำมสมพนธระหวำงบคคลแบบไมเปนทำงกำร โดยอำจมควำมเชอ ทศนคต คำนยมและรสนยมทตรงกน นอกจำกนยงสำมำรถแบงองคกำรออกเปน 2 แบบไดแก (สวรรณ, 2547) ไดแก องคกำรแบบแนวดง (Vertical Organization) คอ องคกำรทมขนกำรบงคบบญชำ (Chain of Command) ลดหลนกนลงมำ เชน งำนทำง กำรทหำร และงำนประเภทโรงงำน องคกำรแบบแนวรำบ (Horizontal Organization) เปนรปแบบขององคกำรทเหมำะกบงำนทตองกำรกำรปรกษำหำรอรวมกน เชน งำนดำน วชำกำรและงำนวชำชพ 6.1.3 การจดโครงสรางองคการ ในกำรท ำงำนในองคกำรทตองมกำรตดสนใจวำจะท ำอะไรบำง จะรำยงำนเรองรำวตำงๆ กบใคร วธหนงของกำรจดโครงสรำงองคกำร และกำรสรำงสรรคองคกำร คอ กำรจดผงแสดงโครงสรำงองคกำร (Organization Chart) ซงเปนกำรจดผงทแสดงต ำแหนงตำงๆ ทงหมด ในองคกำรและควำมสมพนธของอ ำนำจหนำทแตละหนวยงำน รวมทง แสดงต ำแหนงตำงๆ ทเชอมโยงกนทงแนวตงและแนวนอนอยำงม ระบบเพองำยแกกำรบรหำร 6.1.4 รปแบบของโครงสรางองคการ โครงสรำงองคกำรเปนแบบแผนทก ำหนดขอบเขตของงำนและ ควำมสมพนธของอ ำนำจหนำท 1. โครงสรำงองคกำรระบบรำชกำร (Bureaucratic Structure) เปนลกษณะโครงสรำงองคกำรซงมควำมซบซอนสง มควำมเปนทำงกำรสง เปนระบบกำรจดกำรโดยถอเกณฑโครงสรำงงำนทเป น ทำงกำรของอ ำนำจหนำทซงก ำหนดไวอยำงเครงครดมกำรตดตำมกำรท ำงำนอยำงรดกม ท ำใหโครงสรำงองคกำรแบบนบำงครงขำดควำมยดหยนเพรำะมขนตอนมำกและจะท ำใหเกดควำมลำชำในกำรท ำงำน 2. โครงสรำงองคกำรแบบมชวต (Organic Structure) เปนโครงสรำงองคกำรทมควำมเปนอสระ คลองตว มกฎเกณฑและขอบงคบเลกนอย มควำมเปนทำงกำรนอยกวำระบบรำชกำร สำมำรถยดหยนได มกำรสงเสรมกำรท ำงำนเปนทม และมกำรกระจำยอ ำนำจกำรตดสนใจใหแกพนกงำนผปฏบตตำม 3. โครงสรำงองคกำรแบบแมทรกซ (Matrix Structure) มกำรพฒนำแรกเรมจำกกำรมเปำหมำยของควำมส ำเรจตำมโครงกำร โครงสรำงของงำนในโครงกำรมกำรมอบหมำยใหกบผช ำนำญกำรจำกแผนกงำนทมหนำทไปปฏบตในหนงโครงกำรหรอมำกกวำหนง โครงกำร

บทท 6 ทฤษฎองคกำรและทฤษฎระบบรำชกำร หนำ | 78

4. โครงสรำงองคกำรแบบงำนหลก (Line or Hierarchy Organization Structure) คอ แตละหนวยงำนมกำรก ำหนดกำรสงกำร และกำรควบคมผำนสำยบงคบบญชำตำมล ำดบชนจำกผบรหำรระดบสงไปยง ผ ใตบงคบบญชำอนดบรองลงมำซงเจำหนำทแตละหนวยจะรบค ำสง ค ำแนะน ำและรำยงำนตอผบงคบบญชำคนเดยว 5. โค รงส ร ำ งอ งค ก รแ บ บ งำน ห ล ก แล ะ งำน ท ป ร ก ษ ำ (Line and Staff Organization Structure) กำรจดโครงสรำงขององคกรน จะมหนวยงำนทปรกษำเขำมำ เพอชวยศกษำคนควำใหค ำแนะน ำ ใหบรกำรและแกปญหำตำงๆ ใหหนวยงำนหลก หนวยงำนทปรกษำ นจะเปนอสระขนตรงกบผบรหำรในฝำยหรอแผนกนน ๆ 6. กำรจดองคกำรตำมโครงงำน (Project Structures) คอ โครงสรำงทเกดขนเมอมโครงงำนหรอปญหำใหมเขำมำ ผบรหำรจะ ตงทมงำนขนเปนกลมเพอจดกำรกบโครงงำนดงกลำวและเมอโครงกำรนนสนสดหนวยงำนนน ๆ จะถกยบลงไปดวย

6.2 ทฤษฎองคการ ทฤษฎส ำคญตำงๆ ทใชในรฐประศำสนศำสตรทจะน ำมำน ำเสนอตอไปน เปนทฤษฎทมอทธพลและไดรบกำรยอม รบอยำงแพรหลำย โดยจะใชทฤษฎองคกำรในกำรน ำเสนอในกำรประยกตใชกบรฐประศำสนศำสตรและจะแบงแนวคดตำงๆดงตอไปน 1. แนวคดของทฤษฎองคกำรคลำสสก (Classical Organizational Theory) 2. แนวคดทฤษฎองคกำรทำทำย (Neoclassical Organizational Theory) 3. แนวคดทฤษฎองคกำรทรพยำกรมนษยหรอพฤตกรรม (Human Resource/Behavior Organizational Theory) 4. แนวคดทฤษฎองคกำรโครงสรำงสมยใหม (Modern Structural Organizational Theory) 5. แนวคดทฤษฎองคกำรดำนเศรษฐศำสตร (Organizational Economic Theory) 6. แนวคดทฤษฎองคกำรอ ำนำจและกำรเมอง (Power and Politics Organization Theory) 7. แนวคดทฤษฎองคกำรวฒนธรรม (Organizational Culture Theory) 8. แนวคดกำรปฏรปสกำรเปลยนแปลงวฒนธรรมองคกำร (Reform Through Changes in Organizational Culture) 9. แนวค ดท ฤษ ฎ ขอ งอ งค ก ำรและส งแ วดล อม (Theories of Organizations and Environments) 6.2.1 แนวคดของทฤษฎองคการคลาสสก (Classical Organization Theory) ทฤษฎ องค กำรด ง เด มจะม ห ล กแนวค ดจำกกำรปรบป ร งประส ท ธภ ำพ (efficiency) โดยมเปำหมำยทำงเศรษฐศำสตร (economic goal) ซงนกวชำกำรในกลมคลำสสกนใหควำมส ำคญกบ ควำมมเหตผล (rationalization) และโครงสรำง (structure) โดยอำศยกำรสงเกตและประสบกำรณกำรท ำงำน


Adam Smith (1776) ไดเสนอ Division of Labour ซงเปนพนฐำนของกำรพฒนำเศรษฐกจ โดยเนนประสทธภำพ จำกกำรสงเกต โดยน ำเอำกำรแบงงำนตำมควำมถนด ปรบปรงทกษะ และเครองจกรเขำมำปรบปรงกระบวนกำรท ำงำน ท ำใหผลผลตมำกขน แนวคดนเปนพนฐำนในกำรพฒนำทฤษฎตำงๆในยคคลำสสก เชน ระบบรำชกำรในอ ด ม ค ต ( ideal type of bureaucracy) ข อ ง Weber ห ล ก ก ำ ร บ ร ห ำ ร (Administrative Management) ของ Fayol หลกกำรบรหำร POSDCORB ของ Gulick กำรจดกำรตำมหล กวทยำศำสตร (scientific management) ของ Taylor ทมงเนนประสทธภำพในกำรท ำงำนโดยกำรแบงงำนกนท ำตำมควำมถนด Henri Fayol (1916) ใน General Principles of Management เสนอหลกกำรบรหำร 14 ขอ ซงสอนกนได และน ำไปใชไดทวไป (universally applicable) โดยใชหลกเหตผลจำกประสบกำรณในกำรท ำงำนในฝำยบรหำร ซงมควำมสมพนธระหวำงหลกกำร คอ ตองมกำรแบงงำนกนท ำ (division of work) หวหนำซงมอ ำนำจอนชอบธรรมตำมต ำแหนง และมควำมรบผดชอบตอหน ำท (authority and responsibility) ม บท ล งโท ษ ว ธ ร กษ ำระ เบ ยบ ว น ย (discipline) มผบงคบบญชำทดในทกระดบองคกำร (unity of command) มขอตกลงทแนชดและยตธรรมระหวำงลกจำงและนำยจำง ลกจำงตองไดรบค ำสงจำกผบงคบบญชำเพยงคนเดยว และมแผนเดยวเพอวต ถ ป ระส งค อ ย ำ ง ใดอย ำงห น ง (unity of direction) ผลป ระโยชน ส วน รวมส ำคญ กว ำ (subordination of individual interest to general interest) ควำมเปนธรรมในผลตอบแทนและเปนทพอใจของฝำยนำยจำงและลกจำง (remuneration of personnel) กำรกระจำยอ ำนำจขนอยกบสถำนกำรณ (centralization) มโครงสรำงองคกำรเปนล ำดบชนของสำยบงคบบญชำ (scalar chain) มควำมเปนระเบยบของล ำ ดบชนของกำรบงคบบญชำ (order) มควำมเสมอภำค (equity) มควำมมนคงของงำน (stability of tenure of personnel) สรำงควำมคดรเรม (initiative) และตองมควำมสำมคคกลมเกลยวระหวำงสมำชกในองคกำร (esprit de corps) หลกกำรบรหำรนไดน ำมำประยกตใชเปนพนฐำนในกำรท ำงำนของทงภำครฐและเอกชน เนนกำรน ำไปใชทวไปอยำงสำกล เปนรำยละเอยดในกำรวำงโครงสรำงกำรท ำงำน กำรออกแบบและหนำทตำงๆใหกบองค กำรโดยมงไปยงกำรพฒนำประสทธภำพ เปนกำรเนนควำมรในกำรบรหำรจดกำร ทตรงขำมกบแนวทำงกำรจดกำรแบบวทยำศำสตรทมงเนนในสวนของเทคนค (technical core) Frederick Winslow Taylor (1916) เขยนThe Principles of Scientific - Management เสนอหลกวทยำศำสตรกำรจดกำรดกวำหลกควำมเคยชน (rule of thumb) โดยแนะน ำเครองจกรเขำมำชวย จงใจคนงำนดวยกำรเงนเพอแกปญหำกำรองำน (soldiering) หำแนวทำงกำรท ำงำนทดทสด (one best way) ตำมหลกวทยำศำสตร คดเลอกคนตำมหลกเหตผลทำงวทยำศำสตรรวมทงมกำรอบรมกำรท ำงนทถกตอง และหลกกำรแบงงำนกนท ำ โดยผบรหำรเปนผวำงแผน และคนงำนเปนผปฏบต โดยใชกำรสงเกต ทดลอง ซงเปนกำรใชเหตและผลทำงวทยำศำสตรเพอน ำไปสประสทธภำพ หลกกำรจดกำรแบบวทยำศำสตรทมองหำวธกำรท ำงำนทดทสดวธเดยวในกำรพฒนำวธกำรท ำ งำนใหมประสทธภำพสงสด ไดถกน ำมำประยกตใชในสำยกำรผลตและกำรใหบรกำรตำงๆทงภำครฐและเอกชนซงกยงใชแพรหลำยกนอยในปจจบน แตในกำรจดกำรแบบนตองใชเวลำทดลองและปรบปรงกำรท ำงำนอยำงตอเนองซงเปนพนฐำนจนกระทงไดวธทดทสดวธเดยวซง


ตองใชระยะเวลำ รวมถงกำรคดเลอกและฝกอบรมแรงงำนใหมกระบวนกำรปฏบตงำนทเปนมำตรฐำนและกำรจำยคำจำงทจงใจ ท ำใหมกำรเพมผลผลต แตในปจจบนนแนวคดนกเปนรำกฐำนของแนวคดกำรจด กำรคณภำพ (Quality Management) ตำงๆ เชน กำรจดกำรคณภำพโดยรวม (Total Quality Management หรอ TQM) Max Weber (1922) เสนอ Bureaucracy โดยเนนโครงสรำงรปแบบทเปนทำงกำร ซงประกอบดวย กฎ (rules) หลกล ำดบชน (hierarchy) ระเบยบแบบแผนเปนลำยลกษณอกษร (written document) มควำม เช ยวชำญ (expert) ท ำงำน เต มควำมสำมำรถ (full working capacity) เปนกำรจำงงำนตลอดชพ (lifelong career) ไมยดตวบคคล (impartiality) แนวคดนเปนกำรเสนอวำ bureaucracy เปนวธกำรจดองคกำรทมประสทธภำพเหนอวธอนใด แนวคดอดมคตนไดถกน ำมำประยกตใชอยำงแพรหลำยและเปนทนยมในกำรจดโครงสรำงองค กำรขนำดใหญของทงภำครฐและเอกชน รวมถงกำรใชผทมควำมสำมำรถและผเชยวชำญเขำมำท ำงำนในต ำแหนงตำงๆ (merit system) ทไดเขำมำแทนทระบบอปถมภ (spoil system) ในอดต แตกมขอเสยหลำยอยำง เชน มควำมลำชำ (red tape) ทมำจำกล ำดบขนบงคบบญชำทยำว กำรจำงงำนตลอดชพท ำใหคนยดตดกบกฎระเบยบมำกเกนไปท ำใหเกดกำรท ำงำนผดหนำทเกดขน (dysfunction) โดยไมไดมงไปทผลลพธหรอเปำหมำย แตน ำเอำวธกำรมำเปนเปำหมำยแทน (goal displacement) กำรไมยดตวบคคลสงผลใหระดบกำรใหบรกำรแยทไมไดน ำควำมรสกคนอนมำคดเพรำะมควำมเปนทำง กำรมำกเกนไป กำรแบงงำนตำมสำยงำนทมควำมเชยวชำญเฉพำะดำนในองคกำรท ำใหมกำรแบงระบบออกเปนสวนๆท ำใหเกดเปำหมำยยอย (subgoals) ทจะน ำไปสปญหำควำมขดแยงในกำรบรรลภำรกจขององคกำรขนำดใหญ และในสภำพแวดลอมทเปลยนแปลงตลอดเวลำนนแนวคดระบบนกจะท ำงำนไดไมมประสทธภำพเทำทควร เพรำะแนวคดนจะท ำ งำนไดดในสภำพแวดลอมทคงทเทำนน ซ งจะขดแยงกบองคกำรในปจจบน อยำงไรกตำม หลงจำกนนก ไดมกำรเลอกน ำบำงสวนของ bureaucracy ไปประยกตใชในกำรพฒนำทฤษฎตำง ๆ ตอไปและใชเปนแนวทำงปฏบตของหลำยองคกำรในปจจบน Luther Gulick (1937) เขยน Notes on the Theory of Organization ได เนนหลกประสทธภำพของกำรบรหำร ซงมกำรแบงงำนกนท ำ (division of work) กำรประสำนงำน (co-ordination of work) หลกกำรจดโครงสรำงอ ำนำจ (structure of authority) และหนำทของฝำยบรหำร POSDCORB ซงแนวคดเหลำนกเนนควำมส ำคญเกยวกบโครงสรำง และใชหลกเหตผลในกระบวนกำรในกำรบรหำร แนวคดหลกกำรบรหำรนตอเนองมำจำกแนวคดของ Fayol ทไดเนนควำมรวมมอในกำรท ำงำนและใหค ำแนะน ำดำนกำรบรหำรจดกำร ซงไดถกประยกตใชในกำรท ำงำนของภำครฐและเอกชนอยำงแพรหลำยเชนกน ขอสงเกตแนวคดทฤษฎกลมคลำสสกจะเนนควำมส ำคญไปยงฝำยจดกำร คนหำวธทดทสด สรำงประสทธภำพในกำรท ำงำน ใชควำมเปนเหตผลในกำรหำค ำตอบใหกบปญหำ สนใจโครงสรำงองคกำร และไมไดกลำวถงกำรปฏสมพนธกบสงแวดลอม จงเปนระบบปด (closed system) วเครำะหเปรยบเทยบควำมคดทฤษฎองคกำรคลำสสกกบสภำพแวดลอมในขณะนน สถำน กำรณ ช ว งก อน พ ฒ น ำทฤษ ฎ อ งค ก ำรคลำสส ก ก อนแนวค ด ของ Adam Smith เกยวกบ Division of Labour รปแบบกำรผลตและกำรบรหำรเปนกำรลองผดลองถก (trial


and error) เปนกำรท ำตำมควำมเคยชน (rule of thumb) ซงไมไดสงเสรมใหมกำรเพมผลผลต นอกจำกนน ยงไมมกำรรวบรวมองคควำมรทเปนกำรศกษำกำรปรบปรงกระบวนกำร กำรบรหำร อกทงกำรบรหำรองคกำรในสมยนนจะอยในกำรควบคมของคนบำงกลม เชน กษตรย ขนนำง พอคำ ซงมฐำนะทำงสงคมสง มเงน มอ ำนำจ มกำรศกษำทดกวำ กำรท ำงำนในสมยกอนจะใชแรงงำนคนเปนหลก กอนทจะมกำรคดคนเครองจกร ดงนนคนจนจงเปนเครองมอกำรผลตของสนคำตำงๆ กำรปฏสมพนธระหวำงนำยจำงกบลกจำงเปนกำรจำยคำแรงทไมจงใจ หรอใชกำรบงคบขเขญใหท ำงำน เชน กำรสรำงก ำแพงเมองจน พระมด เปนตน จนกระทงเมอเรมคนพบเครองจกรไอน ำ ท ำใหเกดกำรปฏวตอตสำหกรรม (industrial revolution) สงผลใหเกดกำรเปลยนแปลงทำงดำนเศรษฐกจ มกำรพฒนำกระบวนกำรท ำงำนโดยใชเครองจกรเขำมำชวยท ำใหผลผลตสงขน และท ำใหเศรษฐกจขยำยตวอยำงรวดเรว ท ำใหสนคำทแพงและซอไดเฉพำะคนรวย เชน ผำฝำย (cotton) ทเคยเปนสนคำฟมเฟอยรำคำแพง หลกจำกทเพมผลผลตไดมำก กท ำใหรำคำถกลง และทกคนกสำมำรถหำซอไดเชนกน ดงนนท ำใหนกวชำ กำรและนกบรหำรในขณะนนมงไปยงกำรสรำงประสทธภำพในกำรท ำงำนใหไดผลลพธทำงเศรษฐกจคอก ำไรในทสด Smith และ Taylor ไดใชหลกเหตผล ในกำรสรำงประสทธภำพ จำกกำรสงเกตและประสบกำรณ ท ำใหผลผลตสง ขน และตนทนต ำลง แต Taylor กเขำใจควำมตองกำรพนฐำนของคนงำน โดยเพมสงจงใจทำงกำรเงน กำรคดเลอกคน กำรสอนงำน ซงเปนพนฐำนกำรบรหำรงำนบคคลในปจจบน สวน Fayol, Weber และ Gulick ใหควำมส ำคญกนโครงสรำง และแนวคดในกำรบรหำร ซงใชหลกเหตผล และน ำมำกำรท ำงำนทประสทธภำพเชนเดยวกน โดยท Fayol ใชประสบกำรณในกำรบรหำรทประสบควำมส ำเรจจำกกำรทท ำใหบรษททมประสบปญหำทำงกำรเงนอยำงมำกมก ำไรได และ Fayol กเปนทงวศวกรและนกบรหำร ไดเสนอแนวคดวำกำรบรหำรองคกำรไมเพยงแตมควำมรควำมช ำนำญทำงดำนเทคนค แตตองมควำมรในกำรบรหำรจดกำรอกดวย ขณะ ท Weber กมควำมคดในควำมจ ำเปนในกำรสรำงพนฐำนของหลกเหตผลส ำหรบองคกำรและธรกจทมขนำดใหญ เพอออก แบบโครงสรำงองคกำรอดมคตใหมประสทธภำพ สวน Gulick ไดน ำพฒนำแนวคดตอเนองจำก Fayol กไดเนนโครงสรำงและหนำทของฝำยบรหำร สรป ในแนวคดของทฤษฎองคกำรคลำสสกเปนกำรตอบสนองตอสภำพแวดลอมในสมยนนทมงเนนไปกำรสรำงประสทธภำพ โดยใชหลกกำรสงเกต และประสบกำรณ โดยใหควำมส ำคญกบโครงสรำง และควำมมเหตผล ซงยงไมไดปฏสมพนธกบสงแวดลอม 6.2.2 แนวคดทฤษฎองคการทาทาย (Neoclassical Organizational Theory) กำรทำทำยทฤษฎองคกำรดงเดม มำจำกเหตผลประกำรแรก คอกำรใหควำมส ำคญดำนโครงสรำง ซงเปนมมมองดำนกลไกทงำยเกนไป (overly simplistic mechanistic view) และในชวงเวลำเดยวกนกมแคทฤษฎองคกำรดงเดมเพยงอยำงเดยว กท ำใหควำมหมำยของทฤษฎองคกำรกคอทฤษฎองคกำรดงเดมนนเอง และเหตผลตอมำคอมกำรเพมมมมองทฤษฎองคกำรทส ำคญเพมเตม ค อ มน ษ ย ส ม พ น ธ (human relations) โค รงสร ำ งท ท น สม ย (modern structure) ระบ บ (system) อ ำนำจและกำรเมอง (power and politics) และ วฒนธรรมองคกำร (organization culture) จงเปนทมำของทฤษฎองคกำรทำทำย


Chester I. Barnard (1938) เขยน The Function of the Executive เรอง กำรใชเศรษฐกจจงใจ (Economy of Incentives) โดยใหควำมส ำคญกำรจดระบบควำมรวมมอของคนในองคกำร (cooperative system) ในกำรบรรลวตถประสงคขององคกำร ซงไมสำมำรถท ำไดเองโดยล ำพง ในมมมองของ Barnard เหนวำควำมรวมมอท ำใหองคกำรด ำรงอยได โดยเปนหนำทของฝำยบรหำรทจะตองสรำงและคงไวซงวตถประสงคและศลธรรมอนด (moral code) ใหองคกำร และสรำงระบบกำรสอสำรทเปนทำงกำรและไมเปนทำงกำ(formal and informal communication) รวมทงตองมนใจไดวำทกคนมควำมตงใจรวมมอกนท ำงำน (willingness to cooperate) และในหวขอเศรษฐกจกำรจงใจ (The Economy of Incentives) ซง Barnard ไดเสนอวำ ฝำยบรหำรตองสรำงแรงจงใจใหคนรวมมอกนท ำงำน ( inducing cooperation) โดยใชเพมสงจงใจดำนบวกและลดสงจงใจดำนลบ รวมทงปรบเปลยนแนวควำม คดและทศนคต เพอใหกำรจงใจมประสทธผล ท ำใหทกคนมสวนรวมในองคกำร แนวคดระบบควำมรวมมอและองคกำรทไมเปนทำงกำรมควำมส ำคญในกำรบรหำรจดกำรทงในภำครฐและเอกชน ทจะตองท ำงำนใหบรรลเปำหมำยขององคกำรทเปนทำงกำรไดอยำงมประสทธภำพและมประสทธผล ทจะสงผลตอควำมอยรอดขององคกำร สวนกำรน ำไปใชในเรองของควำมสมดลของกำรใหและกำรรบจำกกำรใชหลกเศรษฐกจจงใจนน มผลท ำใหองคกำรและสมำชกองคกำรมกำรปรบตวเขำหำกน กลำว คอ ถำใหแรงจงใจนอยไป มผลท ำใหตองเปลยนวตถประสงคขององคกำร หรอไมท ำใหเกดควำมรวมมอขน กท ำใหองคกำรอยไมได แตถำใหแรงจงใจมำกไป องคกำรกจะมแตรำยจำย กอยไมไดเชนกน

Robert K. Merton (1957) เ ข ย น ใ น Social Theory and Social Structure เรอง Bureaucratic Structure and Personality กลำวถงระบบรำชกำรแบบอดมคต (ideal-type bureaucracy) ของ Weber เนนกฎระเบยบ ควำมเปนทำงกำร ซงเจำหนำทมำจำกกำรแตงตงไมใชจำกกำรเลอกตง มอำยกำรท ำงำนตลอดจนเกษยณ ใชควำมสำมำรถของบคคลในกำรด ำรงต ำแหนง เพอบรรลวตถประสงคดำนประสทธภำพ Merton ไดแยงวำท ำใหเกดกำรท ำงำนผดจำกหนำท (dysfunction) คอ กำรทจะตองท ำงำนใหถกตำมหลกเกณฑ กฎ ระเบยบ เพอควำมมนคงในอำชพรำชกำร ท ำใหเกดกำรยดตดกบกฎเกณฑทก ำหนดไวมำกเกนไป (over conformity) สงผลใหกำรท ำงำนเปลยนจำกท ำตำมวตถประสงคขององคกำร (goals) เปนวธกำรปฏบต (means) แทน หรอ ท เรยกวำกำรท ำผดจำกเป ำหมำยเดม (displacement of goal) นอกจำกน นแล วในควำมสมพนธท เปนทำงกำร ( impersonal relationship) กท ำใหมปญหำเรองกำรตดตอกบประชำชนทเปนลกคำ ซงท ำใหรสกวำตวเจำหนำทเองหยงยโส และอยในระดบทสงกวำ ทงทตองท ำงำนเพอบรกำรประชำชน แนวคดนจะเหนไดชดในระบบรำชกำรปจจบนและเกดขนจรง ควำมเขำใจนสงผลใหมกำรปฏรปกำรจดกำรภำครฐแบบใหม (new public management) เพอลดควำมเขมขนในกฎระเบยบและมงไปยงผลลพธ รวมทงตองรบผดชอบในผลทเกดขนดวย Herbert A. Simon (1946) เขยนใน Public Administration Review เรอง The Proverbs of Administration ไดวจำรณทฤษฎกำรบรหำรวำเปนภำษต (proverb) คอเปนภำษตในเรองเดยวกน อำจจะมเรองตรงขำม ถำนกทฤษฎบอกวำหลกกำรบรหำรเปนวทยำศำสตรจะตองพสจนใหไดวำอนไหนคอหลกทถกตอง เพรำะในหลกวทยำศำสตรจะตองมสงทถกตองเพยงสงเดยว ดงนนค ำถำมวชำกำรเปนหลกวทยำศำสตร สงไหนคอสงทถกตองทสด Simon ไดลงควำมเหนวำ


หลกกำรบรหำรนนขนอยกบสถำนกำรณมำกกวำกำรทมวธทดทสดวธเดยว (one best way) หรอ กำรใชขอเทจจรง (fact) มำกกวำคำนยม (value) เชน กำรกระจำยอ ำนำจหรอรวมอ ำนำจขนอยกบสถำนทของกำรตดสนใจ แนวคดนเปนกำรโจมตจดออนของทฤษฎดงเดมทมงเนนวธทดทสดวธเดยว (one best way) ทประยกตใชไดดในขณะนนทมสภำพแวดลอมคงท แตในสภำพแวดลอมทเปลยนแปลงตลอดเวลำกำรม งเนนวธทดทสดกจะจ ำกดทำงเลอกอน ๆ ท ไมไดม งเนนแตประสทธภำพอยำงเดยว และในสวนท Simon ใหควำมส ำคญของควำมเปนเหตผลทมอยจ ำกด (limits of rationality) คอขอจ ำกดดำนกำยภำพของคน ขอจ ำกดในกำรรบร และขอจ ำกดในควำมรทเกยวกบงำน ท ำใหกำรตดสนใจไมเกดประสทธภำพสงสด (maximization) แตจะเกดควำมพอใจสงสด (satisficing) มำก กวำ แนวคดนไดถกประยกตใชในกำรตดสนใจทส ำคญตำงๆขององคกำรทเกดขน Philip Selznick (1948) เ ข ย น ใ น American Sociological Reviewเรอง Foundation of the Theory of Organization ไดนยำมองคกำรทเปนทำงกำรวำเปนระบบทมกำรประสำนงำนของกจกรรมตำงทมคนรวมกนมำกกวำสองคน คอระบบกำรประสำนงำน (cooperative system) มควำมส ำคญในองคกำรทเปนทำงกำร แสดงใหเหนถงควำมขดแยงระหวำงโครงสรำงทเปนทำงกำรและโครงสรำงทไมเปนทำงกำรขององคกำร ยงไดวเครำะหถงโครงสรำงและห น ำท (structural-functional analysis) เป น ก ำรป ร บ ต ว ขอ งระบ บ ข อ งเพ อ ก ำรค งอ ยองคกำร Selznick ไดเสนอแนวคดกำรเปลยนศตรใหเปนมตร (co-optation) เปนกลไกในกำรปรบตว ซงเปนกระบวนกำรทองคกำรไดน ำปจจยใหมในกำรก ำหนดนโยบำยเพอทจะปองกนไมใหปจจยนนเปนภยคกคำมตอกำรบรรลเปำหมำยขององคกำร ดงนนระบบควำมรวมมอแบบนจงเกด ขนในกำรปรบตวเพอตอบสนองกำรเปลยนแปลงเพอควำมอยรอดขององคกำร แนวคดกำรประสำนงำนและกำรเปลยนศตรใหเปนมตรมควำมส ำคญในกำรจดกำรองคกำรทมควำมตองกำรทแตกตำงของปจเจกบคคลและกลมผลประโยชนตำงๆทงภำยในและภำยนอกองคกำร กำรบรรลใหถงเปำหมำยขององคกำรนนจะตองไดรบควำมรวมมอจำกทกฝำยทจะตองท ำงำนใหประสบผลส ำเรจ Richard M. Cyert & James G. March (1959)เขยนใน Modern Organizational Theory เรอง A Behavioral Theory of Organizational Objectives วเครำะหผลทเกดจำกอ ำนำจและกำรเมอง (impact of power and politics) ทมององคกำรเปนกำรรวมกลม (coalition) เพอกำรตอรองในควำมมเสถยรภำพ ควำมชดเจนในเปำหมำย รวมถงกำรเปลยนแปลงเปำหมำยผำนประสบกำรณ แนวคดกำรรวมกลม (coalition) มควำมส ำคญในกำรจดกำรองคกำรทตองมกำรเจรจำตอรองกบกลมผลประโยชนตำงๆเพอลดแรงตอตำน และสรำงกำรสนบสนน ในกำรบรรลเปำหมำยขององคกำรตอไป


6.2.3 แ น ว ค ด ท ฤ ษ ฎ ท ร พ ย า ก ร บ ค ค ล ห ร อ พ ฤ ต ก ร ร ม อ งค ก า ร (Human Resource/Behavioral Organizational Theory) พฤตกรรมศำสตร (behavioral science) ทน ำมำประยกตใชกบองคกำรโดยคนหำค ำตอบวำองคกำรจะตองท ำอยำงไรใหคนมกำรเตบโตและพฒนำตอไป และใหควำมส ำคญกบคน กลม และควำมสมพนธระวำงคนและกลม รวมทงสภำพแวดลอมองคกำร หลกของทฤษฎทรพยำกรมนษย ประกอบดวย ภำวะผน ำ กำรจงใจ บคคลในทมและกลม ผลของสภำพแวดลอมงำนตอบคคล อ ำนำจและอทธพล และกำรเปลยนแปลงขององคกำร Mary Parker Follet (1926) เขยน The Giving of Orders เปนผรเรมกำรใชภำวะผน ำตำมสถำนกำรณ (situational or contingency approach to leadership) กลำววำ ชวตในอดต ประสบกำรณทผำนมำ กำรเขำรบกำรอบรม ควำมรสก ควำมเชอ กำรมอคต และสงทปรำรถนำเปนตวก ำหนดลกษณะนสย หรอแบบพฤตกรรม ซงเกยวโยงกบกำรสงและกำรรบฟงค ำสงนนจะเกดขนเมอตรงกบลกษณะพฤตกรรมในอดต คนจะตองมกำรใหเกยรต ไมควรใชวธกำรขเขญหรอใชค ำพดหยำบคำย เพรำะจะสงผลใหเกดแบบพฤตกรรมทผดซงไมเปนผลดตอองคกำร ยงพยำยำมท ำตวเปนเจำนำยมำก กยงถกตอตำนมำกเทำนน ซง Follet เสนอวำไมควรสงงำนโดยใชควำมเปนสวนตว (depersonalized) ตองมำจำกกำรศกษำสถำนกำรณ โดยทลกจำงและนำยจำงรวมมอกนประเมนสถำนกำรณเพอตดสนใจวำควรจะท ำอยำงไร และท ำใหเกดทศนคตทดขนภำยในองคกำร กลำวคอ กำรรวมกนตดสนใจสงงำนตำมสถำนกำรณ เพอใหเกดควำมรวมมอในกำรศกษำสถำนกำรณและกำรตดสนใจ นอกจำกนน Follet ยงกลำวถงกำรยอมรบค ำสงนนเปนกำรแสดงควำมรบผดชอบพรอมกนไปดวย แนวคดนเปนพนฐำนของกำรจดกำรแบบมสวนรวม (participative management) และกำรจดกำรตำมวตถประสงค (management by objective) ทในลกตองสำมำรถมสวนรวมในกำรก ำหนดเปำหมำยและรวมกนตดสน ใจในกำรท ำงำนทสำมำรถใชประโยชนไดในทำงปฏบต สงผลใหลดแรงตอตำนจำกค ำสงของเจำนำยอยำงเดยวและสนบสนนควำมรวมมอกนท ำงำนเพอบรรลเปำหมำยองคกำรอยำงมสวนรวม Fritz J. Roethlisberger (1941) เข ย น The Hawthorne Experiments ได ท ำกำรทดลองท Hawthorne เพอทจะหำควำมสมพนธของระดบควำมสวำงจะมผลตอประสทธภำพของคนงำนอยำงไร โดยใชแบงกลมเปนกลมทดลอง และกลมควบคม โดยปรบระดบควำมสวำงเพมและลดต ำสด เพอดผลทเปลยนแปลงของผลผลต ปรำกฎวำไมมกำรเปลยน แปลงเกดขน สรปวำระดบควำมสวำงไมสมพนธกบประสทธภำพ ตอมำไดท ำกำรทดลองในหองประกอบชนสวน โดยมกำรสงเกตอยำงใกลชดโดยใชเวลำถงหำป สรปไดวำสถำนกำรณของคนนนซบซอนมำก ไดเปรยบเทยบกำรทดลองกบหนวำ หนนนไมมควำมรสกวำตวเองถกทดลองอย ขณะทกำรทดลองกบคนนน คนทถกทดลองรสกวำถกจบตำมมองอยและตอบสนองตำมสถำนกำรณ ซงเรยกวำผลของฮอวทอรน (Hawthorne effect) คอมนษยนนเปนสตวสงคมและมองค กำรทไมเปนทำงกำรอย เมอถกสงเกตกไมไดแสดงพฤตกรรมทแทจรงออกมำ ดงนนจรงๆ แลวมนษยมชวตจตใจ กำรทดลองนท ำใหเขำใจพฤตกรรมของคนในองคกำร และสำมำรถน ำไปพฒนำไปสทฤษฎทใชในกำรจงใจคนในองคกำรใหท ำงำนไดอยำงมประสทธภำพและมควำมพงพอใจในงำน สงผลใหมสวนรวมในกำรบรรลวตถประสงคขององคกำรทก ำหนดไว


Abraham H. Maslow (1943) เขยน A Theory of Human Motivation ไดเสนอควำมตองกำรตำมล ำดบขน (hierarchy of needs) ซงถำควำมตองกำรล ำดบนนเมอไดรบกำรสนองตอบ (gratified) แลวกจะไมเปนแรงจงใจอก ท ำใหเกดควำมตองกำรล ำดบถดไป ซงจะเปนแรงจงใจตอไป ดบขนควำมตองกำรประกอบดวย ควำมตองกำรดำนกำยภำพ (physiology need) เปนควำมตองกำรขนพนฐำน ควำมตองกำรควำมปลอดภย (safety need) ควำมตองกำรควำมรก (love need) ควำมตองกำรใหสงคมยอมรบ (self-esteem need) และควำมตองกำรประจกษตน (self-actualization need) เปนควำมตองกำรขนสงสดทคนอยำกจะเปน ในกำรจดกำรเพอทจะบรรลเปำหมำยองคกำรนน มควำมจ ำเปนทจะตองเขำใจควำมตองกำรของคนซงมควำมสลบซบซอน แนวคดควำมตองกำรตำมล ำดบขนท ำใหเรำเขำใจถงวธกำรจงใจตำงๆใหคนมควำมตองกำรในกำรท ำงำนทสงผลทดตอทงตวเองและองคกำร ในปจจบนแนวคดนกยงใชกนอยำงแพรหลำยในองคกำรทงภำครฐและเอกชน โดยเฉพำะในสวนของทรพยำกรบคคล Douglas Murray McGregor (1957) เขยน The Human Side of Enterprise ไดเสนอทฤษฎ X วำ คนโดยธรรมชำตแลวเกยจครำนและท ำงำนนอยถำเปนไปได คนจะขำดควำมมงมน ไมรบผดชอบ ชอบใหคนอนน ำ คนจะเหนแกตว ไมแยแสควำมตองกำรองคกำร คนโดยธรรมชำตจะตอตำนกำรเปลยนแปลง คนจะถกหลอกงำย ไมฉลำด ดงนนคนในทฤษฎ X จะตองใชควบคมดแลอยำงใกลชด ใหรำงวล หรอลงโทษ เพอควบคมพฤตกรรมใหบรรลเปำหมำยองคกำร และเสนอทฤษฎ Y วำ คนโดยนสยแลวไมใชไมชอบท ำงำน กำรท ำงำนเปนกำรสรำงควำมพงพอใจ คนชอบควบคมตวเองเพอทจะบรรลวตถประสงคองคกำร คนมควำมเตมใจในกำรรบผดชอบ และกำรเลยงควำมรบผดชอบนนเปนใชสงทเปนธรรมชำต ดงนนเปนควำมรบผดชอบของฝำยจดกำรทท ำใหคนรบรและพฒนำตวเอง รวมทงสรำงสภำพแวดลอมขององคกำรใหคนควบคมเปำหมำยของตวเองใหสำมำรถบรรลวตถประสงคองคของกำรได McGregor ไดประยกตใชทฤษฎ Y กบกำรกระจำยอ ำนำยและกำรมอบอ ำนำจ (decentralization and delegation) กำรใหคนงำนมควำมรบผดชอบเพมขน (job enlargement) กำรให คน งำนม ส วนร วม (participation) รวมท งกำรประเมนผลงำน (performance appraisal) ทฤษฎ X และทฤษฎ Y เชนเดยวกบทฤษฎควำมตองกำรตำมล ำดบขนไดน ำมำใชอยำงแพรหลำยในกำรสรำงแรงจงใจใหพนกงำนท ำงำนไดอยำงมประสทธภำพ มควำมเตมใจในกำรท ำงำน สำมำรถพฒนำตวเองได ในกำรบรรลเปำหมำยของตวเองและองคกำร ลกษณะของคนในแบบ X กจะตองใชวธควบคมกำรท ำงำนหรอก ำหนดแรงจง ใจทตำงกบลกษณะคนแบบ Y ทจะตองใชวธกำรอกแบบหนง ดงนนควำมเขำใจลกษณะของคนมควำมส ำคญมำกในกำรบรหำรจดกำรดำนทรพยำกรมนษย Irving L. Janis (1971) เขยน Groupthink ไดศกษำกำรบรรลขอตกลงภำยในทครอบง ำควำมคดของกลมท ำใหมกำรประเมนสถำนกำรณเกนจรง และไดตดสนใจผดพลำดโดยไมไดประเมนผลดผลเสยของทำงเลอกอน ท ำใหผลของกำรตดสนใจน บดเบอนจำกควำมเปนจรง หลอกตวเองในกลม ไมมจรยธรรม และไมใชเปนผลทประชำชนสวนใหญตองกำร ซงเรยกวำ ควำมคดของกลม (groupthink) แนวคดนเปนกำรศกษำทท ำใหเขำใจกระบวนกำรตดสนใจทส ำคญตำงๆทเกดขนในองคกำรตำงๆทงภำครฐและเอกชน เพอทจะตองระวงและตองศกษำขอมลอยำงละเอยด รอบคอบ


ทำงเลอกตำงๆ และผลทเกดขนจำกแตละทำงเลอก จงท ำใหมนใจไดวำกำรตดสนใจทออกมำนนจะสงผลดกวำทจะถกกลมกดดนใหตดสนใจ 6.2.4 แนวคดทฤษฎองคการโครงสรางสมยใหม(Modern Structural Organizational Theory) Tom Burns แ ล ะ G.M. Stalker (1961) เ ข ย น Mechanistic and Organic System ใน The Management of Innovation วำในสภำพแวดลอมทไมเปลยนแปลง (stable conditions) ควรใชโครงสรำงองคกำรแบบ mechanic ซงยดกฎระเบยบทเปนทำงกำร กำรสอสำรแบบแนวดง และใชกำรตดสนใจแบบใชโครงสรำง ขณะทสภำพแวดลอมทเปลยนแปลงตลอดเวลำ (dynamic conditions) ควรใชโครงสรำงองคกำรแบบ organic ซงยดหยน กำรมสวนรวม และขนอยกบพนกงำนในกำรก ำหนดจดยนและควำมสมพนธ เชน ในกำรสรำงภำวะสรำงสรรค องคกำรแบบ organic ตองกำรใหองคกำรสนบสนนเรองนวตกรรม แนวคดกำรจดองคกำรนสำมำรถประยกตใชในกำรออกแบบองคกำรใหมประสทธภำพทขนอยกบสภำพแวดลอมทคงทหรอเปลยนแปลง ซงจะโตแยงทฤษฎยคดงเดมทเนนวธทดทสดวธเดยว (one best way) หลำยๆองคกำรไดมกำรปรบปรงรปแบบโครงสรำงและกำรท ำงำนใหสอดคลองกบสภำพแวดลอมทเกดขน Peter M. Blau แ ล ะ W. Richard Scott (1962) ใน Formal Organization: A Comparative Approach ในห วข อ The Concept of Formal Organization กล ำวว ำ ในท กองคกำรประกอบดวยองคกำรทเปนทำงกำรและไมเปนทำงกำร โดยทองคกำรไมเปนทำงกำรจะสนบสนนองคกำรทเปนทำง กำรในกำรสรำงปทสถำน (norm) ในกำรปฏบตงำนซงไมไดก ำ หนดไวอยในกฎและระเบ ยบ และเป น โครงสรำงทำงส งคม (social organization) ซ งประกอบด วย ควำมสมพนธทำงสงคม (social relation) และควำมเชอและควำมสนใจรวมกน (shared belief and orientation) ในกำรสรำงแนวปฏบตรวมกนในองคกำร แนวคดนในผบรหำรองคกำรทงภำครฐและเอกชนจะตองเขำใจลกษณะขององคกำรทเปนทำง กำรและไมเปนทำงกำรเพอทจะสรำงควำมรวมมอรวมใจกนในกำรบรรลเปำหมำยองคกำรทก ำหนดไว Waler และ Lorsch (1968) เขยน Organizational Choice : Product vs. - Function เพอออกแบบองคกำรวำโครงสรำงจะเปนแบบผลตภณฑ (Product) หรอ หนำท (Function) ซงขนอยกบสภำพแวดลอมองคกำรและลกษณะขององคกำร ถำลกษณะงำนเปนแบบคงท หรอเปนงำนประจ ำ โครงสรำงแบบหนำท จะน ำไปสผลลพธทดกวำ แตในทำงกลบกน ถำลกษณะงำนทตองกำรควำมคดสรำงสรรคและแกไขปญหำรวมกน โครงสรำงแบบผลตภณฑจะดกวำ และยงเสนอแนวทำงประนประนอม (compromise) คอ กำรบรณำกำรโดยใชขอดของทงสองแบบเปนกำรท ำงำนรวมกน (cross function) แนวคดนจะคลำยกบ Burn และ Stalker ทประยกตใชในกำรออกแบบโครงสรำงองคกำรตำมลกษณะงำนและสภำพแวดลอม ในหลำยองคกำรไดน ำแนวคดกำรท ำงำนรวมกนแบบ cross functional ในกำรลดควำมขดแยงและมงไปสจดหมำยเดยวกน Henry Mintzberg (1979) ใน The Structure of Organizations: A Synthesis of Research ใชแ น ว ค ด ข อ ง Thompson ใ น เ ร อ ง pooled, sequential, and reciprocal organizational coupling เสนอ The Five Basic Parts of the Organization ซงมสวนตำงๆทจะตองพงพำกน


ประกอบ ดวย strategic apex , middle line, operating core, technostructure และ support staff โดยใหเหนควำมส ำคญในกำรท ำงำนของแตละสวนในสำยปฏบตกำร และสำยสนบสนน แนวคดกำรจดองคกำรแบบ Mintzberg นท ำใหเหนถงหนำทตำงๆของแตละสวนขององคกำร ในกำรประยกตใชนนจะตองเขำใจถงควำมส ำคญของสวนตำงๆทตองพงพำกนในกำรบรหำรจดกำรองคกำรไดอยำงมประสทธภำพ Ellitot Jaques (1990) เขยน In Praise of Hierarchy แทบจะเป นคนเดยวทสนบสนนแนวคดรปแบบองคกำรโครง สรำงแบบล ำดบขน (hierarchical-bureaucratic) เสนอวำ ล ำดบขนกำรบรหำร (managerial hierarchy) ตองเขำใจลกษณะและวตถ ประสงคของตวเอง (own nature and purpose) ในกำรแบงล ำดบขน (layers) นนเกดจำกกำรเพมมลคำ (add value) จำกควำมรบผดชอบในชวงระยะเวลำ (responsibility time span) Jacques ย งบอกอกดวยวำ โครงสร ำงแบบล ำด บ ข น เป น โครง สร ำงท ด ท ส ดขององค ก ำรขน ำด ใหญ แน วค ดน ไดสนบสนน Weber ในแนวคด bureaucracy ทยงใชอยอยำงแพรหลำยในองคกำรขนำดใหญของทงภำครฐและเอกชน แตตำงกนทวธน ำไปประยกตใชวำสรำงล ำดบขนเพอประสทธภำพหรอสรำงเพอใหมต ำแหนงไวเลอนขน ซง Jacques ไดเสนอควำมรบผดชอบในชวงระยะเวลำในกำรก ำหนดขนของโครงสรำง Richard M. Burton แ ล ะ Borge Obel (1998) เ ข ย น Technology as a Contingency Factor กลำววำ เทคโนโลยมผลตอกำรออกแบบองคกำร ซงจะประเมนไดหกมมมอง คอ ควำมเปนทำงกำร (formalization) กำรกระจำยอ ำนำจ (centralization) ควำมซบซอน (complexity) กำรวำงรปแบบ (configuration) ควำมรวมมอและกำรควบคม (coordination and control) และกำรให ผลตอบแทนจ งใจ ( incentives) และย งพ ดถ งเทคโน โลยสำรสน เทศ (information technology) ทมำประยกตใชกบองคกำร แนวคดนสงผลตอกำรออกแบบโครงสรำงขององคกำรโดยใชมมมองตำงๆทฝำยบรหำรจะตองท ำควำมเขำใจควำมสมพนธขององคประกอบเหลำนเพอทจะวำงแผนจดกำรหรอปรบปรงกำรท ำงำนใหมประสทธภำพมำกขน ทฤษฎองคกำรโครงสรำงสมยใหมทมในแตละมมมอง อำจวเครำะหไดดงตอไปน

1. มมมองในลกษณะงำน (nature of task perspective) ควำมแตกตำงของลกษณะงำนประจ ำ (routine) และงำนทไมไดท ำประจ ำ (non-routine) มผลตอวธกำรใชกฎระเบยบ ควำมรวมมอในกำรท ำงำน วธกำรตดสนใจ และวธสรำงสภำพแวดลอมทเหมำะสมในกำรท ำงำน 2. มมมองทำงดำนโครงสรำง (structural perspective) กำรออกแบบโครงสรำงทเหมำะสมขององคกำรนน จะเกยวของกบควำมแตกตำงแนวดง (vertical differentiation) ซงเปนกำรจดล ำดบขนขององคกำรเพอก ำหนดอ ำนำจหนำท ควำมรบผดชอบ ควำมรวมมอ และควำมแตกตำงแนวรำบ (horizontal differentiation) ในแตละหนวยงำน


6.2.5 แนวคดทฤษฎองคการดานเศรษฐศาสตร (Organizational Economic Theory) Oliver E. Williamson (1975) เขยน Market and Hierarchies: Understanding the Employment Relation ประเมนกำรตดสนใจขององคกำรในกำรผลตสนคำและบรกำรภำยในเปรยบเทยบกบภำยนอก โดยใชแนวคดกำรประยกตใชสญญำทำงเศรษฐศำสตรและแบบตลำด (economic contracts and market model) กบควำมสมพนธในกำรจำงงำน (employment relations) เปนกำรมองกำรกระบวนกำรตดสนใจในควำมสมพนธของนำยจำงและลกจำงเปรยบเสมอนกบกำรท ำ ธรกรรมในตลำด (market transaction) และใชกำรว เครำะหทำงเศรษฐศำสตรกำรตลำดในกำรประเมนทำงเลอกในแบบตลำดแรงงำนภำยในและกำรใชสญญำ (internal labor market and contract model) โดยใชแนวคดของ Simon ทวำขอจ ำกดทำงดำนเหตผล (bounded rationality) และปองกนกำรฉวยโอกำส (opportunism) Michael C. Jensen & William H. Meckling (1976) เข ย น Theory of the Firm: Managerial Behavior, Agency Cost and Ownership Structure เสนอใหใชกลไกตลำดในในกำรจดตงบรษทจำกหลกเศรษฐศำสตร รวมทงกำรจำงงำนโดยใชทฤษฎตวแทน (agency theory) ในกำรแกปญหำผลประโยชนทขดแยง (conflict of interest) ระหวำงผถอหนและฝำยบรหำร Paul H. Rubin (1990) เขยน Managing Business Transactions กลำววำจำกทฤษฎตนทนกำรท ำธรกรรม (transaction cost theory) โดยมหลกทวำคนจะเหนแกตว ชอบเอำเปรยบ และเปนไปไมไดทจะเขยนสญญำทสมบรณเพอปองกนไมใหคนเอำรดเอำเปรยบหรอโกงไดท ง ห ม ด แ ล ะ ได เส น อ ว ำ ก ำ ร เอ ำ เป ร ย บ ท เก ด ข น ก อ น ท ำ ส ญ ญ ำ ( precontractual opportunism) บำงคร งเรยกวำ กำรปกปดข อมล (adverse selection) ซ งจะน ำไปส ควำมเส ย เป รยบของค สญ ญ ำ และกำร เอำเป ร ยบท เก ด ข น หล งท ำสญ ญ ำ (postcontractual opportunism) เชน กำรหนงำน (shirking) คำใชจำยทเปนตนทนตวแทนทสง (agency cost) และควำมเสยงทำงศลธรรม (moral hazard) ดงนน Rubin เสนอใหใชกลไกตลำดในกำรลดปญหำทเกดจำกกำรเอำรดเอำเปรยบ เชน ใชเงอนใขกำรค ำประกนและควำมนำเชอถอ (use of hostage and credible commitment) รวมทงสรำงรปแบบกำรรวมลงทน (joint venture) กำรแลกเปลยนซงกนและกน (reciprocal exchange) กำรตดตำมจำกผตรวจสอบจำกภำยนอกและคณะกรรมกำร (outside auditor and boards of directors) กำรสรำงชอเสยง (reputation) และกำรใชจรยธรรม (ethics) เขำมำชวยสรำงควำมยตธรรมใหกบทกฝำยทมสวนไดสวนเสย (stakeholders) แนวคดทงสำมแบบทกลำวมำขำงตนกำรประยกตใชหลกเศรษฐศำสตรนเปนพนฐำนของกำรปฏ รปกำรจดกำรภำครฐแนวใหมทเปลยนวธกำรบรหำรจดกำรของภำครฐทตองด ำเนนกำรเองทงหมดไปใชกลไกตลำดแทน สงผลใหมตนทนทถกลง มกำรท ำงำนทมประสทธภำพมำกขน และสำมำรถตอบสนองควำมตองกำรของประชำชนได


6.2.6 ทฤษฎ องค การอ าน าจและการเมอง (Power and Politics Organization Theory) Jeffery Pfeiffer (1981) ใน Power in Organization ในหวขอ Understanding the Role of Power in Decision Making กลำวถงแนวคดของอ ำนำจ (concept of power) คอกำรทจะท ำใหสงหนงเกดขนตำมทตองกำร ซงเปนควำม สำมำรถทซอนอยทมอทธพลตอผอน ดงนนแนวคดของอ ำนำจ คอบรบท หรอควำมสมพนธเฉพำะ ทวำมอ ำนำจหรอไมมอ ำนำจเปนกำรเปรยบเทยบควำมสมพนธกนในสงคม เชน ฝำยกฎหมำยมอ ำนำจตอฝำยอน ๆ แตมอ ำนำจนอยลงเมอเทยบกบทปรกษำจำกภำยนอก หรอหนวยงำนรฐตำงๆ ดงนนอ ำนำจของฝำยจะเปลยนแปลงตลอด แนวคดของอ ำนำจทมำจำกหนำท (authority) คออ ำนำจทเปนทำงกำรและถกตองตำมกฎหมำย ทไดมำจำกต ำแหนงทเปนทำงกำร เชน หวหนำกบลกนอง ซงเปนกำรยอมรบในสงคมเพอในกำรใชอ ำนำจอยำงถกตองและมประสทธผล Pfeiffer ไดบรณำกำรหลกกำรและกำรประยกตใชของทฤษฎองคกำรอ ำนำจและกำรเมอง โดยศกษำลกษณะกำรตดสนใจในรปแบบและมมมองตำงๆ กนเพอสรำงควำมเขำใจบทบำทของอ ำนำจทมผลตอกำรตดสนใจ Robert Michels (1962)เขยนDemocracy and the Iron Law of Oligarchy ไดสรปวำในกำรปกครองคนกลมใหญไมวำจะเปนรปแบบใดกตำมจะขนอยกบคนกลมนอยทจะเปนผน ำทำงกำรเมอง ตงแตมควำมพยำยำมเปลยนแปลงกำรปกครองทมำจำกกำรปฎวตเรอยมำ จนกระทงเปนกำรปกครองแบบประชำธปไตยโดยทมกำรเลอกตงมำจำกเสยงสวนใหญ ผทถกเลอกขนมำเปนผปกครองกเปนเพยงแคคนท เปนคนสวนนอยนนเองทมสทธใชอ ำนำจปกครองในทสดซงกเปรยบเสมอนกฎเหลกของหลกคณำธปไตยนนเอง James G. March (1966) เขยน The Power of Power ไดเสนอแบบทำงเลอกสงคมและแนวคดอ ำนำจ (model of social choice and the concept of power) ดงน แบบโอกำส (chance model) แบบพล งพ น ฐำน (basic force model) แบบพล งท ได ใช (force activation model) แบบพลงทมเงอนไข (force-conditioning models) แบบพลงทหมดลง (force depletion models) แบ บ กระบ วน กำร (process models) แบ บ แลก เป ล ย น (exchange model) แ บ บ ก ำ ร แ ก ป ญ ห ำ (problem-solving model) แ บ บ ก ร ะ จ ำ ย ก ำ ร ส อ ส ำ ร (communication-diffusion model) แ ล ะ แ บ บ ก ำ ร ต ด ส น ใจ (decision-making model) March ไดคนหำถงค ำนยำม แนวคด และวธกำร โดยใชกำรศกษำเชงประจ กษในดำนอ ำนำจของสงคมทอยในองค กำรและชมชน Henry Mintzberg (1980) ใ น Power in and Around Organizations ใ นหวขอ The Power Game and the Players กลำววำพนฐำนของอ ำนำจทวไป (general bases of power) ประกอบดวย อ ำนำจในกำรควบคม คอทรพยำกร ( resource) ทกษะทำงเทคนค (technical skill) และองคควำมร (body of knowledge) ทจ ำเปนในกำรขบเคลอนองคกำร อ ำนำจท ม ำ จ ำ ก ก ำ ร ท ม ว ต ถ ด บ อ ย ก บ ค น จ ำ น ว น น อ ย อ ำ น ำ จ ใน ส ง ท ท ด แ ท น ไม ไ ด (nonsubstitutable) อ ำนำจทมำจำกสทธเฉพำะ เชน อ ำนำจของรฐในกำรออกกฎหมำยบงคบ และอ ำนำจทมำจำกผทสำมำรถใชอ ำนำจทกลำวมำไดทงหมด Mintzberg ไดแสดงใหเหนควำมแตกตำงของผมอทธพลภำยในและผมอทธพลภำยนอก กลมในสวนแรกเปนกำรรวมกลมของผมอทธพล


ภำยนอก (external coalition) คอ กลมเจำของ (owners) กลมสมำคม (associates) กลมลกคำ (clients) กลมพนกงำน (employee associations) กลมสำธำรณะ (publics) กลมอ ำนวยกำร (directors) กลมตอมำจะเปนกำรรวมกลมของผมอทธพลภำยใน ( internal coalition) กลมบรหำรร ะ ด บ ส ง (top or general management) ก ล ม ป ฏ บ ต ก ำ ร (operators) ก ล ม ผ จ ด ก ำ ร (managers) กลมนกวเครำะห (analysts of the techno structures) กลมสนบสนน (support staff) และกลมอดมคต (ideology) เปนกลมสดทำยในองคกำรเปนควำมเชอรวมกนของผมอทธพลภำยในทจะแสดงควำมแตกตำงขององคกำรระหวำงตวเองกบองคกำรอน กลมผเลนเกมแหงอ ำนำจทงหมดนไดถกตงสมมตฐำนวำแตละกลมจะตองมควำมตองกำรภำยในทสงผลใหแสดงบทบำทตำงกน เนองจำกบคคลจะมแรงขบจำกควำมตองกำรทหลำกหลำยและควำมตองกำรทง หมดกจะกอใหเกดผมอทธพลจะน ำไปสพฤตกรรมตำงๆ มำกมำยไมม สนสด แนวคดในเรองอ ำนำจและกำรเมองมควำมส ำคญในกำรบรหำรจดกำรองคกำรโดยจะตองท ำควำมเขำใจลกษณะของกลมผลประโยชนตำงๆทมควำมตองกำรทแตกตำงกน วำจะตองท ำอยำงไรเพอสรำงใหเกดควำมสมดลในองคกำรเพอบรรลวตถประสงคทก ำหนดไว โดยเฉพำะในกำรจดกำรภำครฐทมผลกระทบจำกอ ำนำจและกำร เมองอยำงหลกเลยงไมได ในทำงปฏบตแลวแรงผลกดนจำกกลมผลประโยชนตำงๆในสงคมจะมสวนก ำหนดรปแบบนโยบำยสำธำรณะอกดวย 6.2.7 ทฤษฎองคการวฒนธรรม (Organizational Culture Theory) Edgar H. Schein(1993) เ ข ย น Organizational Culture and Leadership กลำวถงวฒนธรรมเปนกำรใชแนวคดทในกำรชวยสรำงควำมเขำใจมมมองทลกลบซบซอนและซอนอยของชวตองคกำร ดงนนผน ำตองใหควำมส ำคญกบวฒนธรรมองคกำรเปนอยำงแรก โดยทผน ำทเกงจะมควำมสำมำรถเขำใจและท ำงำนเขำกบวฒนธรรมได นอกจำกนนผน ำสำมำรถสรำงและเปลยนแปลงวฒนธรรมได วฒนธรรมเปนผลมำจำกกระบวนกำรเรยนรของกลมทซบซอนทมไดอทธพลเพยงบำงสวนมำจำกพฤตกรรมผน ำ ดงนนภำวะผน ำและวฒนธรรมเปนแนวคดทมควำมเกยวเนองกน Schein ไดใหควำมส ำคญกระบวนกำรทำงสงคมทของพนกงำนในองคกำรและวฒนธรรมองคกำรทคงอย รวมทงผลกระทบของวฒนธรรมองคกำรนนตอสมำชกองคกำร Scott D.N. Cook & Dvora Yanow (1993) เขยน Culture and Organizational Learning ศกษำวฒนธรรมองคกำรและกำรเรยนรขององคกำร องคกำรสำมำรถเรยนรสงทตองกำรเปลยนแปลงหรอไมตองกำรเปลยนแปลงกได กำรเรยนรขององคกำรจะเปนกำรตอบสนองตอสงแวดลอมภำยนอกหรอจะมำจำกระบบภำยในองคกำรกได และควำมรในวธกำรของแตละองคกำรจะมลกษณะเฉพำะตว (unique) ควำมหมำยของวฒนธรรมท ไดประยกต ใชกบองคกำรจะประกอบดวย กลมของคำนยม ควำมเชอ และควำมรสกทรวม กนอยกบสงประดษฐของกำรแสดงออกและกำรสอสำร (artifacts of expression and transmission) เชน ต ำนำน สญลกษณ กำรเปรยบเปรย และประเพณตำงๆ ทถกสรำง ปฏบตสบทอดกนมำ ใชรวมกน และสงผำนจำกกลมหนงไปยงอกกลมหนง หรอแสดงใหเหนถงควำมแตกตำงของกลมหนงเปรยบเทยบกบอกกลมหนง กำรเรยนรองคกำร (organizational leaning) คอ กำรไดมำ คงอย หรอเปลยนแปลงของควำมหมำยระหวำงกนโดยผำนสงประดษฐทแสดงออกมำและสงผำนตอ ทเปนกำรกระท ำรวมกนของกลม


สงประดษฐของวฒนธรรมองค กำรนกคอ วตถทมควำมหมำยทำงสญลกษณ ภำษำทเปนสญลกษณและกำรกระท ำทเปนสญลกษณ กำรเรยนรขององคกรทผำนประสบกำรณในสงประดษฐของวฒนธรรมองคกำรบำงสวนกมำจำกกำรท ำงำนประจ ำทก ๆวน Cook และ Yanow ไดคนพบควำมสมพนธระหวำงวฒนธรรมองคกำรและกำรเรยนรองคกำร

Harrison M. Trice & Janice M. Beyer (1993) เขยน The Cultures of Work Organizations กลำวถงกำรเปลยนแปลงวฒนธรรมทำงองคกำรเปนกำรเปลยนแปลงในแนวคดทเปนอดมคตและรปแบบของวฒนธรรมตำงๆ มสำมรปแบบคอ แบบปฏวตโดยรวม ( revolutionary and comprehensive) ในกำรเปลยนแปลงวฒนธรรมทวทงองคกำร แบบหนวยยอยหรอวฒนธรรมยอย (subunit or subculture) จ ำกดกำรเปลยนแปลงในหนวยงำนยอยหรอวฒนธรรมยอยภำยในองคกำร แบบคอยเปนคอยไป (cumulative comprehensive reshaping) เปนกำรเปลยนแปลงคอยเปนคอยไปและเปนสวนเพม โดยคอยๆปรบรปแบบวฒนธรรมองคกำรทวทงองคกำร โดยกำรป ระ เม น ผ ล ข อ งก ำร เป ล ย น แ ป ล ง ม อ ย ส ม ต ค อ ค ว ำม ท ว ถ ง (pervasiveness) ข น ำด (magnitude) ควำมคดสรำงสรรค (innovativeness) ระยะเวลำ (duration) Trice และ Beyer ไดสนนษฐำนวำกำรเปลยนแปลงทำงวฒนธรรมองคกำรนนจะตองมกำรปฏรปกอนทจะเปลยนแปลงองคกำร และในกำรเปลยนแปลงทำงวฒนธรรมองคกำรเปนแคขนตอนกำรเรมตนทจ ำเปนในกำรปรบรปแบบองคกำรทจะน ำไปสควำมยดหยน กำรตอบสองทรวดเรว และมงลกคำเปนหลก Joanne Martin (2002) เ ข ย น Organizational Culture: Piece of the Puzzle นยำมของวฒนธรรมเปนควำมหมำยรวมกน (shared meaning) ซงประกอบดวย ควำมเชอ (belief) คำนยม (value) สญลกษณ (symbol) ควำมเขำใจ (understanding) ของสมำชกหรอกลมในองคกำร นอกจำกนนยงไดศกษำปจจยทำงวฒนธรรมตำงๆ คอ เรองเลำขององคกำรและตนฉบบ (organizational stories and scripts) ศพทเฉพำะ (jargon) เรองตลก (humor) กำรจดกำรทำงกำยภำพ (physical arrangements) แนวปฏบตทเปนทำงกำรและไมเปนทำงกำร (formal and informal practices) หวขอหลก (content theme) Martin ไดแสดงใหเหนวำควำมหมำยของวฒนธรรมโดยใชวธกำรแบบอปลกษณ (metaphorical approach) ในกำรศกษำวฒนธรรมองคกำรมำกกวำวธมององคกำรเปนตวแปรในกำรศกษำ ท ำใหเขำใจในชวตกำรท ำงำนในองคกำรอยำงลกซงขนในกำรตควำมหมำยตำงๆของวฒนธรรมทชดเจนในกำรใชรวมกน หรอไมสอดคลองกน หรอคลมเครอไมชดเจน แนวคดทฤษฎทำงวฒนธรรมมควำมส ำคญมำกทจะตองท ำควำมเขำใจพฤตกรรมของคนและองค กำรทจะน ำมำประยกตใช ในกำรบรหำรจดกำรนอกเหนอจำกกำรม งเนนประสทธภำพ ในกำรพฒนำองคกำรสงทจะตองกระท ำอยำงแรกคอกำรเปลยนแปลงวฒนธรรมองคกำรทมงไปสควำมส ำเรจทวทงองคกำร ในทำงปฏบตทจะตองใหทกคนมสวนรวมในกำรท ำงำนมำกขนจะตองมคำนยม ควำมเชอ และปทสถำนในกำรท ำงำนทมงไปสกำรบรรลเปำหมำยทก ำหนดไว ดงนนในองคกำรขนำดใหญจะมกำรก ำหนดวฒนธรรมองคกำรเปนขอควำมอยำงชดเจนตงแตกำรรบคนใหมเขำมำในกำรปฐมนเทศน กำรฝกงำน กำรสมมนำ รวมท งกำรสอสำรตำงๆทท ำใหทกคนในองคกำรมควำมมงมนไปสเปำ หมำยเดยวกนทองคกำรไดก ำหนดไว


6.2.8 แนวคดการปฏรปสการเปลยนแปลงวฒนธรรมองคการ (Reform Through Changes in Organizational Culture) William G. Ouchy (1981) เขยน The Z Organization กลำวถงหลกกำรบรหำรและวธกำรจดองคกำรทเกดจำกกำรน ำวธกำรบรหำรงำนแบบญปนมำเปรยบเทยบกบวธกำรบรหำรงำนแบบอเมรกน และมกำรก ำหนดแนวทำงกำรจดโครง สรำงองคกำรและกำรบรหำรงำนทมลกษณะกำรผสมผสำนระหวำง ระบบกำรบรหำรแบบตะวนตกกบระบบกำรบรหำรแบบตะวนออก โดย Ouchy ไดกลำววำ องคกำรบรหำรแบบทฤษฎ Z ทไดพฒนำขนมำโดยธรรมชำตในประเทศสหรฐ อเมรกำ มลกษณะหลำยอยำงทคลำยคลงกบรปแบบกำรบรหำรงำนแบบญปน แตไมใชทงหมด Thomas J. Peters & Robert H. Waterman Jr. (1982) เข ย น In Search of Excellent กลำวถงคณลกษณะของกำรจดกำรสควำมเปนเลศนนมควำมส ำคญในกำรใชก ำหนดทศทำงในกำรท ำงำน และมงไปสควำมเปนอสระของปจเจกบคคลมำกทสด โดยมหลกกำรวำยดถอกฎระเบยบและในขณะเดยวกนกให อสระในกำรท ำงำน (autonomy) มควำมเปนเจำ ของ (entrepreneurship) และมงสนวตกรรม (innovation) ในกำรมงสควำมเปนเลศ (in search of excellent) จะตองค ำนง ถงลกคำเปนหลกซงเปนสงทตองเขมงวดทสด ตองแนใจวำใหไดวำเปนกำรตอบสนองควำมตองกำรของลกคำ Peter M. Senge (1990) เขยน The Fifth Discipline ไดเนนถงหลกกำรคดอยำงเปนระบบ (systems thinking) ทมองทกอยำงเปนภำพรวม (whole) โดยมองดกำรควำมสมพนธซงกนและกน (interrelationship) มำกกวำทจะดสงตำงๆ และดสงทเปลยนแปลงมำกกวำสงทอยคงท กำรคดอยำงเปนระบบนมควำมส ำคญมำกเพรำะทกสงในปจจบนมควำมซบซอน (complexity) จงเรยกกำรคดอยำงเปนระบบนวำเปนวนยขอทหำ (the fifth discipline) ท เปนวนยในกำรมองโครงสรำงทสลบซบซอนและมองเหนควำมเปลยนแปลงเลกนอยทสงผลอยำงมำกได คอเปนกำรเปลยนแปลงในใจ (shift of mind) ทจะมองสวนประกอบตำงๆเปนภำพรวมชนเดยวกน มองผทชวยตวเองไมไดเปนผทมสวนรวมในโลกแหงควำมเปนจรง มองผลจำกปจจบนเปนกำรสรำงอนำคต Al Gore (1993) เขยน Creating a Government That Works Better & Cost Less: Report of the National Performance Review จำกนโยบำยของประธำนบด Clinton ทมอบหมำยใหรองประธำนำธบด Al Gore รบผดชอบในกำรประเมนผลกำรท ำงำนแหงชำต (National Performance Review) โดยใชหลก Reinvention ของ Osborne และGaebler หลงจำกทไดปฏรประบบรำชกำรใหเปนกำรจดกำรภำครฐแนวใหม (New Public Management) โดยมงเนนกำรลดคำใชจำยในกำรบรหำรลง และมกำรท ำงำนทมประสทธภำพมำกขน โดยมงเนนผลลพธในกำรท ำงำนเปนหลก และมกำรสรำงตวชวดตำงๆเพอใชในกำรประเมนและตด ตำมผลกำรท ำงำน ซงในอดตนนประชำชนอเมรกนเบอหนำยกบระบบรำชกำรทถกมองวำเปนทจรต สนเปลองและใชวธกำรท ำงำนในทำงทผด เจำหนำทของรฐยดตดกบกฎระเบยบมำกเกนไปท ำใหไมเกดควำมคดสรำงสรรคในกำรเปลยนแปลงทจะน ำไปสสงทดขน สงผลใหเกดควำมลำชำและคำใชจำยในกำรปฏบตกำรสงขน ซงเปนอปสรรคในกำรพฒนำระบบรำชกำร จงเปนทมำของกำรปฎรประบบรำชกำรโดยใชกำรจดกำรภำครฐแนวใหม แนวคดทฤษฎกำรปฎรปกำรจดกำรนมควำมส ำคญในปจจบนมำก เพรำะเปนแนวทำงทจะน ำไปสผลลพธทดขนโดยเฉพำะกำรจดกำรภำครฐทไดมงเนนประชำชนโดยมองเปน


ลกคำ มกำรใหเอกชนเขำมำมสวนรวมในกำรสงมอบบรกำรสำธำรณะเปนสญญำ มกำรลดขนำดของโครงสรำงของรฐ มกำรรบผดชอบกบผลลพธทเกดขน 6.2.9 ทฤษ ฎ ขององค ก ารและส งแวดล อม (Theories of Organizations and Environments) Daniel Katz & Robert L. Kahn (1966) เ ข ย น Organizations and the System Concept กลำววำในระบบของสงคมจะประกอบดวยองคกำรทมกจกรรมทเปนรปแบบตำงๆซงมควำมสมพนธและพงพำอำศยซงกนและกนในผลผลตหรอปจจยน ำออก และเปนกจกรรมทเกดขนซ ำ ๆอยำงตอเนอง โดยมปจจยน ำเขำทเปนพลงงำน (energic input) มกำรเปลยน แปลงพลงงำนในระบบ และไดผลลพธออกมำเปนสนคำหรอปจจยน ำออกท เปนพลงงำน (energic output) โดยใชกำรแลกเปลยนทเปนเงนในกำรซอขำยปจจยน ำเขำทเปนวตถดบตำงๆ หรอปจจยน ำออกทเปนสนคำตำงๆ เพอมำใชหมนเวยนตอในระบบอยำงตอเนองและซ ำ ๆ James D. Thompson (2003) เขยน Organizations in Action แสดงใหเหนถงควำมแตกตำงของแบบควำมเปนเหตเปนผล (rational model) ทมผลมำจำกแนวกำรศกษำระบบปด (closed-system strategy) โดยม งเนนควำมแนนอน (certainty) ซ งจะน ำไปส กำรปรบปรงประสทธภำพ และแบบระบบธรรมชำต (natural-system model) ทมำจำกแนวคดระบบเปด (open-system strategy) ซงจะตองพบกบสงทไมแนนอน (uncertainty) เปนกำรมงเนนควำมอยรอดมำกกวำเปำหมำย และเปนกำรรกษำควำมสมดลของตวเอง (homeostasis) Jeffrey Pfeiffer & Gerald R. Salanick (1978) เ ข ย น External Control of Organizations: A Resource Dependence Perspective กลำงถงหลกของควำมอยรอดองคกำรคอควำมสำมำรถในกำรไดมำและคงไวซงทรพยำกร ไมมองคกำรใดทจะอยไดดวยตวเองเพรำะตองน ำเขำทรพยำกรจำกสงแวดลอม และตองมควำมสมพนธกบสงแวดลอม เชน หนวยงำนของรฐ สมำคม ควำมสมพนธระหวำงผซอและผขำย กำรแขงขน เปนตน สงแวดลอมจะเปลยนแปลงตลอดเวลำ มผเขำมำใหมและออกไป และแหลงของทรพยำกรกมนอยลง ปญหำกคอจะใชและไดมำซงทรพยำกรทมอยจ ำกดไดอยำงไร แนวคดทฤษฎเชงระบบนมควำมส ำคญกบกำรบรหำรจดกำรองคกำรเพรำะตองปฏสมพนธกบสงแวดลอมตลอดเวลำ กำรทเรำเขำใจสงแวดลอมทเกดขนทงภำยในและภำยในองคกำรท ำใหสำมำรถวำงแผนทรบมอกบสงทไดคำดกำรณไวไดด และสงทไมไดคำดกำรณไวอยำงมควำมสญเสยนอยทสด นอกจำกนนกำรมององคกำรเชงระบบยงท ำใหเขำใจถงกำรปฏสมพนธของทกสวนขององคกำรอกดวย สรป ในควำมเปนจรงนน ทฤษฎเปนเรองของกำรปฏบตโดยตรง กลำวคอ กำรยอมรบหรอกำรไมยอมรบแนว ควำมคดเชงทฤษฎใด ๆยอมเกดขนจำกกำรตรวจสอบควำมถกตองกบควำมเปนจรงในทำงปฏบตอยำงมตรรกะและชดแจงโดยนกวจย จงกลำวไดวำโดยหลกกำรแลว ทฤษฎเปนพนฐำนแนวควำมคดขององคควำมรท เชอถอได ทฤษฎจะชวยอธบำยและท ำนำยปรำกฏกำรณตำงๆ และน ำไปสกำรตดสนใจอยำงเฉลยวฉลำดในทำงปฏบต ดงนนในกำรน ำทฤษฎตำงๆมำประยกตใชในรฐประศำสนศำสตรจะท ำใหเขำใจพฤตกรรมองคกำรและสำมำรถในไปใชในกำรบรหำรจดกำรไดอยำงมประสทธภำพและประสทธผล นอกจำกนแลวยงมทฤษฎองคกำรตำงๆทม


ประโยชนและสำมำรถน ำมำประยกตใชกบรฐประศำสนศำสตรไดซงไมไดกลำวมำทงหมดทอยขำงลำงน 6.2.10 ล าดบของแนวคดทฤษฎองคการ กอน ค.ศ. 141 ▪ Jethro พอตำของ Moses ไดเตอนให Moses กระจำยอ ำนำจใหกลมพนเมองเดนไปแนวล ำดบขน กอน ค.ศ.500 ▪ ต ำรำพชยสงครำม (Art of War) โดย Sun Tzu ท ำให เหนถงองคกำรทเปนล ำดบชน กำรสอสำรระหวำงองคกำร และกำร วำงก ำลงพล กอน ค.ศ. 400 ▪ Socrates ได เสนอกำรจดกำรท เปนสำกล (universality of management) ทเปนศลปะในตวเอง กอน ค.ศ. 370 ▪ Xenophon ไดบนทกประโยชนของกำรแบงงำนกนท ำ (division of labor) ในโรงงำนท ำรองเทำของกรกโบรำณ กอน ค.ศ. 360 ▪ Aristotle ใน The Politics แสดงถงอ ำนำจหนำทของฝำยบรหำรทไมเหมอนกนของรฐทกแหง ขนอยกบสภำพแวดลอม ทำงวฒนธรรม ค.ศ. 770 ▪ Abu Yusuf นกวชำกำรมสลมคนพบหลกบรหำรของรฐอสลำมทมนโยบำยกำรเงนสำธำรณะ กำรเกบภำษ และกำรตดสนคด ใน Kitab al-Kharaj (The Book of Land Taxes) ค .ศ . 1058 ▪ Al-Ahkam As-Sultaniyyah (The Government Rules) โดย al-Mawardi ไดตรวจสอบกฎรฐธรรมนญอสลำม ทฤษฎ และแนวปฏบตทใชโดยฝำยกำรเมองและฝำยบรหำรของรฐอสลำม ค.ศ. 1093 ▪ Al-Ghazali ใหควำมส ำคญบทบำทของศำสนำและกำรสอนในกำรปรบปรงกำรบรหำรองคกำรรฐมสลม มกำรแบงหนำทอยำงชดเจนใน Ihya Ulum ad-Din (The Revival of the Religious Sciences) and Nasihat al-Muluk (Counsel of Kings) ค .ศ . 1300 ▪ ใ น As-Siyasah ash-Shariyyah (The Principle of Religious Government) โดย ibn Taymiyyah ซงเปนบดำแหงกำรบรหำรอสลำม ไดใชหลกวทยำศำสตรในก ำหนดหลกบรหำร ทมกำรวำงคนใหถกต ำแหนง (put the right man for the right job) และระบบอปถมย ทเกอหนนพนองและพรรคพวก ค .ศ . 1377 ▪ น ก ว ช ำก ำร ช อ ibn Khaldun เข ย น The Muqaddimah: An Introduction to History พฒนำกำรปรบปรงองคกำรโดยใชกำรศกษำวฒนธรรม ยงไดเสนอองคกำรทเปนทำงกำรและองคกำรทไมเปนทำงกำร (formal and informal organization) รวมทงกำรท ำงำนเปนทม (esprit de corps) ค .ศ . 1513 ▪ Machiavelli เสนอหล ก เอกภ ำพกำรบ งค บบ ญ ชำ (unity of command) ใน The Discourses ค.ศ. 1532 ▪ หนงสอของ Machiavelli ทเปนใหค ำแนะน ำแกหวหนำทเปนผน ำใน The Prince เนนกำรปฏบตมำกกวำ


ค .ศ . 1776 ▪ Adam Smith เข ย น The Wealth of Nations ก ล ำ วถ งค ว ำมประหยดอยำงมเหตผล (economic rationale) และกำรแบงงำนกนท ำตำมถนด (division of labor) ค . ศ . 1813 ▪ Robert Owen ใ น Address to the Superintendents of Manufactories มแนวคดทใหควำมส ำคญคนมำกกวำเครองจกร ค .ศ . 1832 ▪ Charles Babbage ใน On the Economy of Machinery and Manufactures มแนวคดกำรจดกำรทำงวทยำศำสตรทมหลกพนฐำนกำรจดกำรเปนกำรแบงงำนกนท ำ (division of labor) ค.ศ. 1856 ▪ Danieal C. McCallum เสนอหลกกำรบรหำรหกประกำรในรำยงำนถงผบงคบบญชำของบรษท New York and Erie Railroad ค.ศ. 1885 ▪ กบตน Henry Metcalfe เขยน The Cost of Manufactures and the Administration of Workshops, Public and Private เสนอศำสตรของกำรบรหำร (science of administration) จำกกำรสงเกตทคนพบ ค.ศ. 1886 ▪ Henry R. Towne เขยน The Engineer as Economist ส งเสรมแนวทำงกำรจดกำรแบบวทยำศำสตร ค.ศ. 1902 ▪ Vilfredo Pareto บดำแหงระบบสงคม เสนอแนวคดทำงสงคมท Elton Mayo และนกมนษยนยมไดน ำไปใชในทฤษฎองคกำร ค.ศ. 1903 ▪ Frederick W. Taylor เขยน Shop Management ค.ศ. 1904 ▪ Frank B. & Lilian M. Gilbert แตงงำนกน และศกษำกำรเคลอนไหวของเวลำและสรระ (time and motion study) กำรจดกำรทำงวทยำศำสตร และจตวทยำประยกต ค.ศ. 1910 ▪ Louis d. Brandeis เพอนรวมงำนของ Frederick W. Taylor ท ำใหกำรจดกำรทำงวทยำศำสตร (scientific management) เปนทนยมในกำรโตแยงกบกำรรถไฟทตองกำรเพมรำงแตถกปฏเสธ ท ำใหประหยดเงนเปนลำนเหรยญตอวน ค . ศ . 1911 ▪ Frederick W. Taylor เ ข ย น The Principle of Scientific Management ค . ศ . 1912 ▪ Harrington Emerson เ ข ย น The Twelve Principles of Efficiency อธบำยระบบกำรจดกำรทมควำมรวมมอ (coordinated management system) ค.ศ. 1913 ▪ Hugo MunsterbergเขยนPsychology and Industrial Efficiency ประยกตใชจตวทยำในอสำหกรรม ค.ศ. 1914 ▪ Robert Michels ไดวเครำะหกำรท ำงำนของพรรคกำรเมองและสหภำพแรงงำนใน Political Parties คดกฎเหลกของคณำธปไตย (iron law of oligarchy) วำคนทควบคมองคกำรมอยไมกคนเทำนน


ค.ศ. 1916 ▪ ทประเทศฝรงเศส Henri Fayol เขยน General and Industrial Management ทเปนทฤษฎกำรจดกำรทสมบรณครงแรก ▪ Frederick Winslow Taylor เสนอหลกกำรจดกำรทำงวทยำศำสตร (principle of scientific management) พมพใน Bulleting of the Taylor Society ค.ศ. 1922 ▪ Max Weber ใหค ำจ ำกดควำม bureaucracy วำเปนหลกอดมคต ทเปนพฒนำเปนรปแบบในระบบรำชกำร ค . ศ . 1924 ▪ ใ น ก ำ ร ศ ก ษ ำ Hawthorne ท บ ร ษ ท Western Electric ใน Chicago จนกระท งป 1932 ไดคนพบควำมสมพนธระหวำงส งแวดลอมของงำน แรงจงใจของมนษย และประสทธภำพ ค .ศ . 1926 ▪ Mary Parker Follet เส น อ ก ก ำ ร จ ด ก ำ ร อ ย ำ ง ม ส ว น ร ว ม (participatory management style) ใน On the Giving Order ค.ศ. 1931 ▪ Moony & Reilley ใน Onward Industry เสนอกำรคนพบครงใหมของ หลกกำรจดองคกำร (principles of organization) ทมมำแตอดต ค .ศ . 1933 ▪ Elton Mayo ใ น The Human Problems of and Industrial Civilization เปนรำยงำนฉบบบแรกของกำรศกษำ Hawthorne ทแสดงใหเหนถงควำมส ำคญในควำมสมพนธของมนษย ค.ศ. 1937 ▪ Luther Gulick ใน Notes on the Theory of Organization แสดงใหเหนถงหนำทหลกในกำรท ำงำนของผบรหำรโดยใช POSDCORB ค.ศ. 1938 ▪ Chester I Barnard เขยน The Functions of the Executive เปนกำรวเครำะหองคกำรทำงสงคมศำสตรเสนอแนวคดพฤตกรรมองคกำร ค . ศ . 1939 ▪ Roethlisberger & Dickson เ ข ย น Management and the Worker สรปงำนศกษำ Hawthorne ค . ศ . 1940 ▪ Robert K. Merton เ ข ย น Bureaucratic Structure and Personality เส น อ ว ำแ น วค ด อ ด ม ค ต ข อ ง Max Weber ท ำ ให เก ด ก ำรท ำ งำน ผ ด ห น ำท (dysfunctions)ท ำใหประสทธภำพแยกวำเดม ค .ศ . 1941 ▪ James Burnham ใน The Managerial Revolution เส น อ ก ำรควบคมองคกำรขนำดใหญตองเปลยนมอจำกเจำของเปนนกบรหำรมออำชพทมควำมเชยวชำญ ค.ศ. 1943 ▪ Abraham Maslow เขยนทฤษฎล ำดบขนควำมตองกำร (needs hierarchy) ในวำรสำร Psychological Review ในหวขอ A Theory of Human Motivation ค . ศ . 1946 ▪ Herbert A. Simon เ ข ย น The Proverb of Administration ใน Public Administration Review โจม ต ห ล ก ก ำรบ ร ห ำรว ำ ไม ค งท แ ล ะประยกตใชไมได


ค .ศ . 1947 ▪ Herbert A. Simon เ ข ย น Administrative Behavior ศ ก ษ ำปรำกฎกำรณทำงกำรบรหำรในมมมองกำรใชเหตผลในปฏฐำนนยม ( logic of positivism) ในกำรตอบค ำถำมกำรก ำหนดนโยบำย และเสนอวำกำรตดสนใจเปนหวใจของกำรบรหำร ค.ศ . 1948 ▪ Dwight Waldo เขยน The Administrative State โจมตหล กประสทธภำพทมอทธพลในกำรบรหำรกอนสงครำมโลกครง ทสอง ▪ Lester Coch & John R.P. เข ยน Overcoming Resistance to Change ในวำรสำร Human Relations เสนอวำลกจำงจะลดกำรตอตำนถำมกำรสอสำรทมประสทธภำพและมสวนรวมในกำรวำงแผนกำรเปลยนแปลง ▪ Norbert Wiener ใชค ำ cybernetics ทเปนค ำพนฐำนในแนวคดทฤษฎองคกำรเชงระบบ ▪ R.M. Stogdill เข ย น ล ก ษ ณ ะ ข อ ง ผ น ำ ใน Journal of Psychology ท มคณลกษณะทำงกำยวภำค พนฐำนทำงสงคม ควำมฉลำดและควำมสำมำรถ บคคลภำพ ลกษณะทเกยวของกบงำน และลกษณะทำงสงคม ค.ศ. 1949 ▪ Philip Selznick ใน TVA and the Grass Roots พบวำกำรเปลยนศตรใหเปนมตร (cooptation) โดยใหเปนสวนหนงของกระบวนกำรก ำหนดนโยบำย จะปองกนไมใหเปนอปสรรคขององคกำร ▪ Norton E. Long เ ข ย น Power and Administration ใ น Public Administration Review พบวำอ ำนำจเปนเลอดทหลอเลยงกำรบรหำร ผจดกำรไมเพยงแตประยกตวธกำรทำงวทยำศำสตรในกำรแกปญหำ ยงตองใหไดมำ รกษำ และเพมอ ำนำจหรอลดควำมเสยงในกำรลมเหลวของกำรปฏบตงำน

ค .ศ . 1950 ▪ George C. Homans เ ข ย น The Human Group เ ป น ก ำ รประยกตใชครงแรกของระบบในกำรวเครำะหองคกำร ค.ศ. 1951 ▪ Kurt Lewin เสนอแบบทวไปในกำรเปลยนแปลง คอ unfreezing, change, และ refreezing ใน Field Theory in Social Science ทเปนกรอบเคำโครงแนวคดในกำรพฒนำองคกำร ▪ Ludwig von Bertalanffy เ ข ย น General System Theory: A New Approach to the Unity of Science ใน Human Biology มแนวคดทวำระบบมควำมฉลำดเปนพนฐำนในทฤษฎองคกำร ค.ศ. 1954 ▪ Peter Drucker เขยน The Practice of Management ท ำใหแนวคดกำรจดกำรตำมวตถประสงค (management by objectives) มชอเสยงมำก ▪ Alvin Gouldner เขยน Patterns of Industrial Bureaucracy อธบำยถงกำรตอบสนองตอโครงสรำงระบบรำชกำรทเปนทำงกำรเปนสำมแบบคอ mock เปนกำรละเลยกฎทเปนทำงกำรโดยฝำยจดกำรและคนงำน punishment-centered เปนกำรทฝำยจดกำรบงคบใชกฎเมอคนงำนตอตำน และ representativeเปนกำรใชกฎเพอใชบงคบและเชอฟง


ค.ศ. 1956 ▪ William H. Whyte Jr. ใน The Organization Man เสนอวำปจเจกบคคลในองคกำรจะยอมรบคำนยมและควำมสอดคลองในนโยบำย ▪ Talcott Parson เข ยน Suggestions for a Sociological Approach to the Theory of Organizations ในวำรสำร Administrative Science Quarterly ใหค ำนยำมองคกำรวำเปนระบบของสงคมทมงเนนกำรใหไดมำของเปำหมำยยอยทเฉพำะเจำะจง และในทำงกลบกนจะมสวนรวมในควำมส ำเรจของเปำหมำยขององคกำรหรอสงคมเชนกน ▪ Kenneth Boulding ใ น Management Science เ ข ย น General System Theory – The Skeleton of Science รวมแนวคดของ Wiener ทเกยวกบ cybernetics กบvon Bertalanffy ทเกยวกบทฤษฎระบบทวไป ซงงำนเขยนนถกใชอำงมำกในกำรใชทฤษฎองคกำรเชงระบบ

ค .ศ . 1957 ▪ Chris Argyris เข ย น Personality and Organization เส น อ ข อขดแยงของบคลกภำพของควำมเปนผใหญและควำมตองกำรขององคกำร ▪ Douglas M. McGregor เขยน The Human Side of Enterprise เสนอแนวคดทฤษฎ X และ ทฤษฎ Y ทประยกตใชกบพฤตกรรมองคกำร

▪ Philip Selznick เ ข ย น Leadership in Administration ไ ด ค ำ ด ก ำ ร ณแนวควำมคดของ transformation leadership เปนหนำทของผน ำสถำบนทจะชวยจดรปรำงของสงแวดลอมใหสถำบนปฏบตกำรไดและก ำหนดทศทำงใหกบสถำบนในกำรรบคน สอนงำนและเจรจำตอรอง ▪ Alvin W. Gouldner เข ย น Cosmopolitans and Locals แส ด งให เห น ถ งบทบำทของสงคมทซอนอยในองคกำรคอ cosmopolitants เปนพวกทแทบไมมควำมภกดกบองคกำรท ท ำงำนอย แตมท กษะเฉพำะด ำน และเนนกำรอำงองภำยนอกกล ม เป นหลก และ locals เปนผทมควำมภกดกบองคกำรทท ำงำนอย แตไมมทกษะเฉพำะดำน และใชกำรอำงองภำยในกลมเปนหลก ค.ศ. 1958 ▪ March & Simon เขยน Organization พยำยำมทจะเกบและคดแยกกำรปฏวตทำงพฤตกรรมในทฤษฎองคกำร ▪ Leon Festinger บ ด ำแห งทฤษ ฎ ควำมข ดแย งท ำงควำมค ด (cognitive dissonance theory) เขยน The Motivating Effect of Cognitive Dissonance ซ งเป นทฤษฎพนฐำนของทฤษฎแรงจงใจทไมเปนธรรม (inequity theories of motivation) ▪ Robert Tannenbaum & Warren H. Schmidt ในวำรสำร Harvard Business Review เขยน How to Choose a Leadership Pattern อธบำยกำรจดกำรแบบประชำธปไตยและสรำงแนวคดควำมตอเนองของภำวะผน ำ (leadership continuum) จำกเผดจกำรไปสประชำธปไตย ค . ศ . 1959 ▪ Charles A. Lindblom เ ข ย น The Science of ‘Muddling Through’ ปฏเสธกำรตดสนใจแบบเปนเหตเปนผล (rational model of decision) และสนบสนนกำรตดสนใจแบบคอยๆเพม (incrementalism)


▪ Herzberg, Mausner, & Snyderman เขยน The Motivation to Work เสนอทฤษฎกำรจงใจและสขวทยำ (motivation-hygiene theory) ในกำรจงใจพนกงำน ▪ Richard M. Cyert & James G. March ไดเสนอแนวคดอ ำนำจและกำรเมอง (power and politics) ทม อทธพลตอกำรจดตง เปำหมำยองคกำร ในบทควำม A Behavioral Theory of Organization Objective ทเปนพนฐำนของทฤษฎองคกำรดำนอ ำนำจและกำรเมอง ▪ John R. P. French & Bertram Raven เสนอแหลงทมำของอ ำนำจหำชองทำง คอ ควำมเปนผเชยวชำญ (expert) กำรอำงอง (referent) กำรใหรำงวล (reward)อ ำนำจอนชอบธรรม (legitimate) และกำรบงคบ (coercive) ท เขยนใน The Bases of Social Power และไดเสนอวำอ ำนำจแบบกำรบงคบและแบบคำมเปนผเชยวชำญคอแบบทมประสทธผลนอยทสด ค.ศ. 1960 ▪ Richard Neustadt เขยน President Power เสนอวำอ ำนำจของประธำนำธบดและฝำยบรหำรเปนอ ำนำจทมควำมจ ำเปนในกำรชน ำ ▪ Herbert Kaufman เขยน The Forest Ranger ตรวจสอบวำกระบวนกำรทำงสงคมขององคกำรและควำมเปนผเชยวชำญจะสำมำรถพฒนำควำมตงใจและควำมสำมำรถทพนกงำนจะปฏบตตำม ▪ Victor A. Thompson เขยน Modern Organization พบวำควำมไมสมดลของควำมสำมำรถแลอ ำนำจหนำทจะสงผลใหเกดกำรท ำงำนผดหนำทของเจำทของรฐ (bureaucratic dysfunctions) ▪ Harold Koontz เขยน The Management Theory Jungle อธบำยสภำพของทฤษฎองคกำรและกำรจดกำรเปน Semantics Jungle ▪ Burns & Stalker เขยน The Management of Innovation แสดงใหเหนควำมชดเจนของระบบกำรบรหำรจดกำรทมควำมแตกตำงกน คอแบบสงมชวต (organic) และแบบจกรกล (mechanic) ภำยใตสถำนกำรณทแตกตำงกน ▪ Rensis Likert เขยน New Patterns of Management เสนอกำรจดกำรแบบมสวนรวมและกำรพฒนำองคกำรแบบเชงประจกษ ▪ William G. Scott เ ข ย น Academy of Management Journal ใ นเรอง Organization Theory: An Overview and an Appraisal อธบำยควำมสมพนธระหวำงทฤษฎระบบและทฤษฎองคกำรและแสดงให เหนถงควำมแตกตำงของมมม องดำนจลภำค (micro) และดำนนมหภำค (macro) ในกำรพฒนำทฤษฎ ▪ Amitai Etzioni เ ข ย น A Comparative Analysis of Complex Organization เสนอวำประสทธผลขององคกำรมผลมำจำกกำรจบคระหวำงโครงสรำงของเปำหมำยองคกำรและควำมสอดคลองของโครงสรำง ค .ศ . 1962 ▪ Robert Prethus เข ย น The Organizational Society แ น ะ น ำวธกำรทปจเจกบคคลตอบสนองตอองคกำรคอ upward mobiles เปนกำรยอมรบคำนยมขององคกำร indifference เปนกำรปฏเสธคำนยมและตองกำรควำมพอใจสวนตวทไมเกยวกบงำน


และ ambivalent เปนควำมตองกำรผลตอบแทนจำกองคกำรตลอดไปแตไมสำมำรถตอบสนองควำมตองกำรได ▪ Peter Blau & W. Richard Scott เ ข ย น Formal Organization: A Comparative Approach เสนอวำทกองคกำรจะมทงองคประกอบทเปนทำงกำรและไมเปนทำงกำร และเปนไปไมไดทจะรและเขำใจโครงสรำงทเปนจรงขององคกำรทเปนทำงกำรโดยไมเขำใจองคกำรทไมเปนทำงกำรทเปนคขนำน ▪ David Mechanic เขยน Administrative Science Quarterly เรอง Sources of Power of Lower Participants in Complex Organizations ท ำนำยเก ยวกบม มมองของอ ำนำจและกำรเมองในทฤษฎองคกำร ค .ศ . 1963 ▪ Strauss, Schatzman, Bucher, Erlich & Sabshin เ ข ย น The Hospital and Its Negotiated Order อธบำยกำรรกษำควำมเรยบรอยในโรงพยำบำลเป นกระบวนกำรทเปลยนแปลงตอเนองทปฏบตกำรอยในกรอบของสญญำทมกำรตอรองระหวำงผคนและกลมทมควำมคำดหวงและผลประโยชนแตกตำงกน ▪ Cyert & March แสดงใหเหนถงบรษทมแนวโนมทจะตองกำรควำมพอใจมำกทสด (satisfice) มำกกวำทจะกำรสรำงผลก ำไรมำกทสด (maximize) ตำมหลกเหตผลทำงเศรษฐกจทไดเขยนใน A Behavioral of the Firm ค .ศ . 1964 ▪ Blake & Mouton เข ยน The Managerial Grid ใช ก ร ด ในก ำรอธบำยแบบกำรจดกำรและผลกระทบทเปนไปไดในโปรแกรมกำรพฒนำองคกำร ▪ Michel Crozier เข ย น The Bureaucratic Phenomenon อ ธ บ ำ ย ร ะ บ บรำชกำรวำเปนองคกำรทไมสำมำรถแกไขพฤตกรรมไดในกำรเรยนรจำกควำมผดพลำดของตวเอง ▪ Bertram M. Gross เขยน The Managing of Organization เปนกำรวเครำะหในอดตของกำรคดเกยวกบองคกำรตงแตสมยโบรำณจนถงปจจบน ค.ศ. 1965 ▪ Don K. Price เขยน The Scientific Estate แสดงถงกำรไหลของอ ำนำจกำรตดสนใจจำกฝำยบรหำรจนถงฝำยปฏบตกำร ▪ Robert L. Kahn เขยน Organization Stress เปนกำรศกษำครงแรกในผลทำงสขภำพจตในบทบำทองคกำรทมควำมขดแยงและไมชดเจน ▪ James G. March เขยน Handbook of Organization ทไดสรปควำมรทงหมดทมอยของทฤษฎองคกำรและพฤตกรรม ▪ Victor H. Vroom เข ยน Organizational Dynamics เร อ ง A New Look at Managerial Decision-Making ไดพฒนำแบบทมประโยชนทผน ำจะวเครำะหสถำนกำรณในกำรใชแบบของภำวะผน ำทมควำมเหมำะสมทสด ▪ Steven Kerr เ ข ย น On the Folly of Rewarding A, While Hoping for B แสดงใหเหนถงระบบกำรใหรำงวลขององคกำรทมควำมยงเหยง เปนกำรใหรำงวลตำมพฤตกรรมมำกกวำทสงทเปนเปำหมำย


ค.ศ. 1975 ▪ Oliver E. Williamson ไดใชแบบตลำดเศรษฐศำสตรในกำรวเครำะหกำรตดสนใจองคกำรทผลตสนคำและบรกำรภำยในหรอซอ และประเมนกำรตดสนใจจำกอ ำนำจหนำทขององคกำร ทเขยนไวใน Market and Hierarchies: Analysis and Antitrust Implications ▪ Porter, Lawler & Hackman เ ข ย น Behavior in Organization ศ ก ษ ำควำมสมพนธระหวำงปจเจกบคคลและองคกำรทเกดขนและเตบโต รวมทงกำรทกลมพยำยำมใชอทธพลตอปจเจกบคคลในองคกำรและอทธพลของสงคมทมตอประสทธผลของงำน ค.ศ. 1976 ▪ Michael Maccoby ไดสมภำษณผจดกำรบรษทจ ำนวน 250 คนและคนพบวำผจดกำรทมควำมสนใจในกจกรรมกำรแขงขนทตองกำรพสจนวำตวเองเปนผชนะ ทไดเขยนใน The Gamesman ▪ Michael Jensen & William Meckling เ ข ย น Agency Costs and the Theory of the Firmไดอธบำยองคกำรอยำงงำยๆวำเปนวธทสรำงควำมพอใจใหกบผลประโยชนของปจเจกบคคลและกลมทสงผลหรอไดรบผลกระทบ ▪ Eric Trist เข ย น A Concept of Organizational Ecology เส น อ แ น ว ค ดประชำกรขององคกำรแบบนเวศนวทยำ ซงเกดจำกปฏสมพนธขององคกำรทมตอระบบ ▪ Herbert Kaufman สรปใน Are Government Organizations Immortal? วำหนวยงำนของรฐมอตรำกำรปดตวลงนอยกวำครงหนงขององคกำรของธรกจในหนงป ค .ศ . 1977 ▪ Hannan & Freeman เข ย น The Population Ecology of Organizations ท มวตถประสงคทใชหนวยวเครำะหทเหมำะสมเปนประชำกำรขององคกำรในกำรท ำควำมเขำใจองคกำร ▪ John Meyer & Brian Rowan ไดย ำวำโลกท ท นสมยจะมแนวปฏบต และปทสถำนทมโครงสรำงทำงสงคม และเปนกรอบของกำรสรำงองคกำรทเปนทำงกำร ทเขยนไวใน American Sociological Review เรอง Institutionalized Organization: Formal Structure as Myth and Ceremony มององคกำรเปนระบบเปดทไดรบควำมชอบธรรมและกำรสนบสนนทไดรบกำรยอมรบใหมกำรจดกำรอยำงเหมำะสม ▪ Gerald Salanick & Jeffrey Pfeiffer เข ยน Who Gets Power – and How They Hold On to It อธบำยวำอ ำนำจและกำรเมองชวยใหองคกำรปรบตวเขำกบสภำพแวดลอมโดยจดสรรทรพยำกรทวกฤตใหกบหนวยยอยทไดท ำงำนสวนทส ำคญใหองคกำรอยรอด ▪ Davis & Lawrence เขยน Matrix ไดเตอนวำไมควรใชองคกำรแบบผสม (matrix organization) ถำเงอนไของคกำรไมไดอยเพอควำมส ำเรจ ▪ Rosabeth Moss Kanter เ ข ย น Men and Women of the Corporation เสนอปญหำของผหญงทพบในอ ำนำจและกำรเมองในองคกำร ค.ศ. 1978 ▪ Pfeiffer & Salanick ไดอธบำยโครงสรำงและพฤตกรรมขององคกำรวำไมสำมำรถเข ำใจ ได ถ ำไม เข ำใจบรบทขององคกำร ท ได เขยน ใน External Control of Organization: A Resource Dependence Perspective องคกำรไมสำมำรถอยไดดวยตวเองและ


ตองตดตอแลกเปลยนกบสงแวดลอมเพอควำมอยรอด และตองไดทรพยำกรทมำจำกสงแวดลอม รวมถงควำมส ำคญของทรพยำกรทมอยจ ำกดทองคกำรตองมกำรพงพำอำศยซงกนและกน ▪ Thomas J. Peter เ ข ย น Organization Dynamics ช อ เ ร อ ง Symbol, Patterns, and Settings: An Optimistic Case for Getting Things Done เปนกำรวเครำะหครงแรกของกำรจดกำรแบบสญลกษณทไดรบควำมสนใจเปนอยำงมำกในวรรณกรรมของทฤษฎองคกำร ▪ James MacGregor Burns เข ย น Leadership แ น ะ น ำ แ น ว ค ด ข อ งก ำ รเปลยนแปลงภำวะผน ำ (transformational leadership) ทเปนผน ำทมองหำแรงจงใจทเปนไปไดในผตำม มองหำกำรสรำงควำมพงพอใจทสงขน และมสวนรวมกบผตำมเตมท ค .ศ . 1979 ▪ Rosabeth Moss Kanter เข ย น Harvard Business Review ในหวขอเรอง Power Failure in Management Circuits ไดระบถงต ำแหนงในองคกำรทมแนวโนมทจะมปญหำเรองอ ำนำจและเสนอวำกำรไรอ ำนำจ (powerlessness) จะเปนปญหำทเกดขนบอยในมำกกวำกำรไดอ ำนำจ (power) ในองคกำร ▪ Henry Mintzberg เข ย น Structuring Organization ใน ห ว ข อ เร อ ง The Theory of Management Policy ค.ศ. 1980 ▪ Connolly, Conlon, & Deutch เสนอกำรประเมนประสทธผลขององคกำรทใชเกณฑหลำยอยำงทจะสะทอนผลประโยชนทแตกตำงกนในองคกำร ทไดเขยนไวใน Organizational Effectiveness: A Multiple Constituency Approach ▪ Meryl Reis Louis เขยน Surprise and Sense Making: What Newcomers Experience in Entering Unfamiliar Organizational Setting เสนอควำมรสกทคนใหมเขำมำจะตองพงแหลงขอมลทมไมเพยงพอซงจะน ำไปสทำงทผด ค.ศ. 1981 ▪ W. Richard Scott ไดเสนอค ำนยำมขององคกำรแบบเปนทำงกำรสำมแบบคอ ระบบทเปนเหตเปนผล (rational) ทมององคกำรในภำพรวมเปนเหตเปนผลและเปนทำงกำรในกำรบรรลเปำหมำย ระบบธรรมชำต (natural) เปนกำรมององคกำรแบบระบบสงคมทมผลประโยชนทแตกตำงกน มควำมสมพนธทไมเปนทำงกำรและมเปำหมำยยอยของผมสวนรวม และระบบเปด (open system) เปนกำรมององคกำรเปนระบบทมกจกรรมท พงพำอำศยกนและมควำมสมพนธกบสงแวดลอมทอยภำยนอก ▪ Anthony Cobb & Newton Margulies ไ ด เ ส น อ ใ น Organization Development: A Political Perspective ว ำ ก ำ ร พ ฒ น ำ อ ง ค ก ำ ร ( organization development) เปนกำรพฒนำสงทออนไหวทำงกำรเมองและสงทซบซอนมำกกวำกำรรบรกำรวจำรณ แตในกจกรรมทำงกำรเมองโดยผเขำรวมในกำรพฒนำองคกำรจะถกคกคำมจำกผทถอประโยชนเปนส ำคญ (utilitarian) และปญหำของคำนยม ▪ Jeffrey Pfeiffer เขยน Power in Organizations ไดรวบรวมเอำหลกและกำรประยกตของอ ำนำจและกำรเมองเขำมำไวในทฤษฎองคกำร


▪ Thomas Ouchy เขยน Theory Z และ Pascale and Athos เขยน The Art of Japanese Management ท ำใหแนวทำงกำรจดกำรแบบญปนมชอเสยงมำก ค.ศ. 1982 ▪ Peter & Waterman เขยน In Search of Excellence และ Deal & Kennedy เขยน Corporate Culture และ Business Week เรอง Corporate Culture ท ำใหแนวคดวฒนธรรมองคกำรเปนทนยมในวรรณกรรมทำงธรกจ ▪ Rosabeth Moss เขยน The Change Master ไดอธบำยกำรเปลยนแปลงหลกทเปนโครงสรำงของกำรเปลยนแปลงองคกำร เปนกำรจดคนทเหมำะสมในต ำแหนงทถกตองและถกเวลำ (put the right people in the right places at the right time) ▪ Meryl R. Louis เขยน Organizations as Cultural-Bearing Milieux เปนกำรรวมมมมอง ขอสนนษฐำน และจดยนทำงวฒนธรรมองคกำรทงหมด ▪ Michael Keely เ ข ย น Values in Organizational Theory and Management Education เสนอวำองคกำรจะอยไดดวยขอตกลงในกำรท ำควำมดในกจกรรมรวมกนทจะบรรลเปำหมำยทแยกกนแตไปถงเปำหมำยอนเดยวกนทส ำคญ ไมใชมงไปสเปำหมำยหรอจดประสงคขององคกำร ▪ Ian Mitroff เ ข ย น Stakeholders of the Organizational Mind อ ธ บ ำ ยควำมคดของผมสวนไดสวนเสย (stakeholders) ทงภำยนอกและภำยในทมอทธพลตอพฤตกรรมองคกำร โดยเฉพำะกำรตดสนใจทเกยวกบปญหำทมควำมสลบซบซอนในนโยบำยและกำรออกแบบขององคกำร ▪ Pondy, Frost, Morgan, & Dandridge ไดรวบรวมค ำนยำมในกำรจดกำรโดยใชสญลกษณทเขยนไวใน Organizational Symbolism ▪ Linda Smircich เข ย น Organizations as Shared Meanings อ ธ บ ำ ย ก ำ รพฒนำระบบกำรใชรวมกนของควำมหมำย และกำรสงผลของควำมหมำยทใชรวมกนนตอสมำชกองคกำรในมมมองของวฒนธรรมองคกำรทท ำใหมควำมรสกรวมกนในลกษณะทโดดเดน ค.ศ. 1984 ▪ Sergiovani & Corbally ไดรวบรวมงำนเกยวกบมมมองวฒนธรรมองคกำรและเขยน Leadership and Organizational Culture โดยมบทน ำเรอง Cultural and Competing Perspectives in Administrative Theory and Practice แสดงขอสนนษฐำนเบองตนของวฒนธรรมองคกำรและมมมองกำรจดกำรทใชสญลกษณ ▪ Siehl & Martin ศกษำวฒนธรรมองคกำรแบบประจกษทงเชงปรมำณและเชงคณภำพและเขยนไวใน The Role of Symbolic Management: How Can Manager Effectively Transmit Organizational Culture? ค.ศ. 1985 ▪ Edgar Schein เขยนวฒนธรรมองคกำรท เปนตนฉบบครงแรกชอ Organizational Culture and Leadership


▪ Nils Brunsson เขยน In the Irrational Organization แสดงควำมเปนเหตเปนผลทอำจน ำไปสกำรตดสนใจทด แตจะลดควำมเปนไปไดของกำรกระท ำและกำรเปลยนแปลงขององคกำร ▪ Muhammad A. Al-Buraey เขยน Administrative Development ไดรวมเอำระเบยบวธและเทคนคของตะวนตกมำรวมกบแนวคด คำนยม และจรยธรรมของอสลำม เพอทจะแสดงใหเหนมมมองของอสลำม ทเปนระบบและวถชวต เปนแรงผลกในกระบวนกำรและกำรยอมรบกำรบรหำรพฒนำจำกทวโลก ค.ศ. 1986 ▪ Michael Harmon & Richard Mayer เขยน Organization Theory for Public Administration เปนบทควำมทรวบรวมทฤษฎองคกำรภำครฐ ▪ Gareth Morgan เขยน Image of Organization ไดพฒนำกำรสรำงควำมเขำใจองคกำรทเรมจำกทฤษฎองคกำรทเปนแบบอปมำ (metaphors) ▪ Jay B. Barney & William G. Ouchy ไดสรปรวมเน อหำหลก เชน ทฤษฎต วแทนและทฤษฎ รำคำ ท ม ส วนส ำคญ ในทฤษฎองคกำร ได เข ยน ไว ใน Learning from Organizational Economics ค.ศ. 1988 ▪ Michael Keeley ไดรวมแนวคดของสวนตำงๆ จดประสงคองคกำร ระบบกำรตดสนพ จำรณ ำ ค ำน ยม และส งท ส ำคญ ในองค กำร ได เข ยน ไว ใน Social-Contract Theory of Organization ▪ Quinn & Cameron เขยน Paradox and Transformation รวบรวมบทควำมในกำรจดกำรควำมขดแยงมำกกวำทจะหลกเลยงขององคกำรทมควำมสลบซบซอน ▪ The American Journal of Sociology ได ลงพมพกำรโต แย งระหวำงกำรสนบสนนและกำรไมเหนดวยในวธกำรใชหลกประชำกรนเวศวทยำ (population ecology) ในทฤษฎองคกำร ▪ Shoshana Zuboff เข ย น Age of Smart Machine อ ธ บ ำยผ ล ท เก ด จ ำกเทคโนโลยสำรสนเทศทเปลยนแปลงอ ำนำจหนำทและโครงสรำงล ำดบชน รวมถงคนและองคกำร ค . ศ . 1989 ▪ Rosabeth Moss Kanter เ ข ย น When Giants Learn to Dance แสดงใหเหนถงองคกำรจะไดเปรยบของขนำดทเลก (มควำมยดหยน) และขนำดทใหญ (มอ ำนำจ) ในเวลำเดยวกน ค.ศ.1990 ▪ Sally Helgesen ใช diary studies ในกำรศกษำวำผน ำทเปนผหญงจะตดสนใจและรวำมรวมขอมลท กระจำยอย ในองคกำรอยำงไร เขยนไวใน The Female Advantage ยงไดเสนอวำผหญงอำจะเปนกำรจดกำรแบบญปนแนวใหมอกดวย ▪ Elliott Jacques เขยน In Praise of Hierarchy เสนอขอวจำรณในโครงสรำงล ำดบขนทถกใชผดทำงวำ แทนทจะใชรปแบบองคกำรใหมๆ จะตองเรยนรทจะจดกำรโครงสรำงล ำดบขนใหดกวำเดมกอน


▪ Short & Clarke เข ย น Organizations, Uncertainties, and Risk อ ธ บ ำ ยพฤตกรรมองคกำรทไดรบผลกระทบจำกกำรตดสนใจภำยใตควำมเสยงและควำมไมแนนอ ในทำงกลบกน ควำมเสยงและควำมไมแนนอนในสงคมทวไปกจะสงผลตอกำรตดสนใจขององคกำรอกดวย ▪ Paul Goodman & Lee Sproull เ ข ย น Technology and Organization อธบำยพฤตกรรมองคกำรทไดรบผลกระทบจำกเทคโนโลยใหมๆ และองคกำรตองมองหำวธใหมๆเพอควำมอยรอดเชนกน ▪ Pasquale Gagliardi เ ข ย น Symbols and Artifacts: Views of the Corporate Landscape เนนถงสงประดษฐ (artifacts) คอ สงกอสรำง วตถ ภำพ และรปแบบตำงๆทท ำใหเกดวฒนธรรมบรษท โดยใชกำรตควำมหมำย ศกษำปรำกฎกำรณ ในควำมเปนจรง ▪ Peter Senge เขยน The Fifth Discipline อธบำยองคกำรวำขำดควำมสำมำรถในกำรเรยนร และอธบำยกำรเรยนรขององคกำรทจะปกปองสงแปลกปลอมเขำมำในองคกำรเพอควำมอยรอด ▪ David Ulrich & Dale Lake ได พฒนำทฤษฎกำรแขงขนภำยใน (theory of inside competition) ท เขยนไวใน Organizational Capability: Competing from the Inside Out อธบำยควำมสำมำรถขององคกำรในกำรพฒนำกำรแขงขนโดยฝำยจดกำร ▪ Lex Donaldson เข ยน ใน Academy of Management Review เร อ ง The Ethereal Hand: Organizational Economics and Management Theory อธบำยควำมเปนไปไดและขอผดพลำดทเกดขนบอยของเศรษฐศำสตรองคกำร ▪ Karl Weick เ ข ย น Technology as Equivoque: Sensemaking in New Technologies อธบำยกระบวนกำรรบรทคนใชปรบตวเขำกบงำนในสงแวดลอมทมเหตกำรณส ำคญทไมไดคำดหมำยและมกจะสบสน ▪ R. Roosevelt Thomas ใ น Harvard Business Review เ ข ย น From Affirmative Action to Affirming Diversity แนะน ำสงทแตกตำงทำงวฒนธรรมในแนวคดขององคกำรและกำรจดตงเปำหมำย ▪ Paul H. Rubin ไดอธบำยผลของควำมสมพนธระหำงเจำของและตวแทน เพอทจะลดตนทน และสงผลตอตนทนทำงธรกรรมในกำรตดสนใจของกำรจดกำร ท เขยนไวใน Managing Business Transactions ค . ศ . 1991 ▪ Robert O. Lord & Karen J. Maher เ ข ย น Information Processing: Linking Perception and Performance วำงกรอบภำวะผ น ำในกำรใช ขอม ลทแตกตำงกนดงน แบบเปนเหตเปนผล แบบควำมสำมำรถจ ำกด แบบผเชยวชำญ และแบบกำรควบคมอตโนมต (cybernetic) แสดงใหเหนถงควำมสมพนธของผมสวนรวมในกระบวนกำรใชขอมลขำวสำรทใชสงกำร


▪ Ryan & Oestreich เข ย น Driving Fear Out of the Workplace; How to Overcome the Invisible Barriers to Quality, Productivity, and Innovation อ ธ บ ำ ยควำมสมพนธระหวำงควำมกลวและประสทธภำพในสถำนทท ำงำน ฝำยจดกำรควรจะรบผดชอบควำมกลวทอยในสถำนทท ำงำน ▪ Manfred Kets de Vries เขยน Organizations on the Couch แสดงใหเหนถงควำมมหตผลและควำมไมมเหตผลในแบบแผนพฤตกรรมของปจเจกบคคลทมอทธพลตอองคกำร ค .ศ . 1992 ▪ Pauchant & Mitroff เ ข ย น Transforming the Crisis-Prone Organization เสนอองคกำรทมทโอกำสเกดวกฤตและปจจยทำงจตวทยำและอำรมณทท ำใหผจดกำรละเลยในควำมเปนไปไดในกำรนงเฉยตอวกฤต ▪ Jeffrey Pfeiffer เขยน Managing With Power ไดอธบำยกำรรวบรวมและใชอ ำนำจในกำรสรำงเปำหมำยองคกำร กระตนใหผจดกำรไดตระหนกวำ ถำไมใชอ ำนำจ คนอนกใช ▪ Barbara Czarniawska-Joerges ไดอธบำยกำรใชสำมญส ำนกในกำรใชชวตในองคกำรหำกวำพฤตกรรมองคกำรจะดไมเขำทำในควำมรสก โดยเขยนไวในExploring Complex Organization: A Cultural Perspective เปนกำรวเครำะหกำรใชควำมรสกของวฒนธรรมและบรบททขำมกนในองคกำรขนำดใหญ ▪ David Nadler, Marc Gerstein, & Robert Shaw เ ข ย น Organizational Architecture ใชสถำปตยกรรมเปนแบบอปมำในในกำรววฒนำกำรรปแบบและลกษณะขององคกำรทมประสทธผล ทรวมถง กำรท ำงำนเปนทม ระบบงำนทมผลงำนสง เครอขำย กำรออกแบบองคกำรเอง และขอบเขตทมควำมซบซอน ▪ Charles Hampden Turner เ ข ย น Creating Corporate Culture: From Discord to Harmony ศกษำวำองคกำรเจอควำมทำทำยจำกววฒนำกำรของวฒนธรรม กำรใชมมมองในสถำนกำรณทล ำบำก (core dilemmas) ทอยบนแกนหลกขององคกำร ▪ Joan Acker เขยน Gendering Organization Theory เสนอวำกจกรรมตำงๆในองคกำรควรเปนกลำงทำงเพศ ▪ David Osborned & Ted Gaebler ใน ห น งส อ ท ข ำย ด ท ส ด Reinventing Government: How the Entrepreneurial Spirit is Transforming the Public Sector เสนอวำหนวยงำนของรฐตองปกปองตวเองจำกนกกำรเมองและขำรำชกำรในกำรใชอ ำนำจมำกเกนไปหรอใชอ ำนำจหรองบประมำณในทำงทผด โดยมองเปนรฐบำลดวยควำมเปนเจำของ (entrepreneurial government) ▪ Ralph D. Stacey เ ข ย น Managing the Unknowable: Strategic Boundaries Between Order and Chaos ทำทำยกำรมองควำมส ำเรจขององคกำรทมำจำกควำมเสถยร กำรคำดกำรณได และกำรมสภำวะสมดล ผจดกำรควรจะไมจ ำกดควำมไมแนนอน ทเกดจำกควำมสบสน โอกำสตำงๆ และควำมผดปกตทอำจจะเปนประโยชนกได


▪ Richard Beckhard & Wendy Pritchard เ ข ย น Changing the Essence เสนอพฤตกรรมผน ำทจ ำเปนในกำรเปลยนแปลงองคกำร ค.ศ. 1993 ▪ William Bergquist เขยน Postmodern Organization โดยมองยคกอนทนสมย ยคทนสมย และยคหลงทนสมย เปนหำมต คอ ขนำดและควำมซบซอน พนธกจและขอบเขต ภำวะผน ำ กำรสอสำร และเงนทนกบคำนยมของพนกงำน ▪ Taylor Cox Jr. เขยน Cultural Diversity in Organization ศกษำประโยชนและขอจ ำกดทเกดขนในองคกำรจำกควำมแตกตำงทำงวฒนธรรม ▪ Ian Mitroff & Harold Linstone เข ย น The Unbounded Mind: Breaking the Chains of Traditional Business Thinking ศกษำวธกำรรบร หรอ ระบบสอบถำม ( inquiry system) ทจะชวยในกำรตดสนใจ ▪ James D. Woods & Jay H. Lucas เขยน The Corporate Culture ดวำอะไรทเปนเหมอนเกยในบรษทและจะจดกำรลกษณะของเพศในสถำนทท ำงำนอย ำงไร มแนวปฏบตทเปดเผยในบรษท เชน มกำรระบควำมชอบทำงเพศและเพศของตวเองรวมทงชำตพนธในกำรสอนงำน กำรรบ และกำรจงใจ ▪ Douglas Kiel เ ข ย น Nonlinear Dynamic Analysis: Assessing Systems Concepts in a Government Agency เสนอทฤษฎควำมเปนพลวตรทไมเปนเชงเสน หรอควำมสบสน (non linear or chaos theory) ทไดประยกตใชกบหนวยงำนของรฐเพรำะองคกำรของมนษยคอระบบทไมเปนเชงเสน ▪ Harrison M. Trice & Janice M. Beyer เ ข ย น The Culture of Work Organization รวบรวมควำมรของวฒนธรรมองคกำร ▪ Donald Kettl เขยน Sharing Power ไดเสรมกำรโตแยงในเรองกำรแปรรปรฐวสำหกจ เสนอวำรฐตองเปนผซอทฉลำด (smart buyer) เมอมกำรท ำสญญำกบเอกชน ▪ Camilla Striver เข ย น Gender Images in Public Administration ศ ก ษ ำบทบำทของผบรหำรของรฐยคดงเดม ทเปนผเชยวชำญ ผน ำทมวสยทศน ผปกปอง และประชำชน วำมอคตทำงควำมแตกตำงของเพศหรอไม ▪ Michael Diamond เขยน The Unconscious Life of Organizations แสดงใหเหนมมมองดำนจตวทยำทเปลยนแปลงตลอดเวลำในควำมซบซอนขององคกำรสมยใหม ปฏสมพนธของพลวตรของโครงสรำงล ำดบขนทไมรสกตวและควำมสมพนธของงำนทกอใหเกดคำนยม พธ ควำมรสก และคณลกษณะขององคกำร ▪ Christopher Pollitเขยน Managerialism and the Public Services ประยกตกำรจดกำรนยม (managerialism) ในกำรบรหำรรฐกจ ▪ Al Gore เ ข ย น The Gore Report on Reinventing Government ใ นหวขอ National Performance Review ค .ศ . 1994 ▪ Douglas Kiel เ ข ย น Managing Chaos and Complexity in Government ประยกตทฤษฎควำมสบสน (chaos theory) ในองกรณทดแลตวเองของกำรจดกำร


ภำครฐ โดยแสดงให เหนถงโครงสรำงและกระบวนกำรอยำงละเอยดของหนวยงำนทมควำมเปลยนแปลงตลอดเวลำ เพอทจะสรำงกำรเรยนรและควำมสำมำรถทจะรบมอกบควำมเสยงและควำมไมแนนอนได ▪ Bart Victor & Carroll Stephens เ ข ย น The Dark Side of the New Organizational Forms ไดเตอนผสนบสนนกำรใชทท ำงำนเสมอนจรง อำชพเสมอนจรง และควำมสมพนธในกำรท ำงำนชวครำวทเกดขน โดยไมใหควำมส ำคญของ กำรจงรกภกด ควำมทมเทเสยสละ และควำมเปนเจำของ ค .ศ . 1995 ▪ Thierry C. Pauchant เข ย น In Search of Meaning แ น ะ น ำแนวคดควำมคงอยขององคกำรนยม (organizational existentialism) ในกำรใชวธกำรทคงอยในกำรศกษำกำรจดกำรและประเดนขององคกำร ▪ Mark J. Martinko เ ข ย น Attribution Theory: An Organizational Perspective ศกษำวำคนสำมำรถอธบำยพฤตกรรมตวเองและผอนไดอยำงไร โดยผำนมมมองทเปนเลนสขององคกำร ค .ศ . 1996 ▪ Peggy Yuhas Byers เ ข ย น Organizational Communication: Theory and Behavior รวบรวมบทควำมของกำรสอสำรของมนษยในองคกำรสมยใหม ▪ Espejo, Schuhmann, Schwaninger, & Bilello เ ข ย น Organizational Transformation and Learning: A Cybernetic Approach to Management ศ กษ ำประ เด นควำมซบซอนขององคกำร ประโยชนในกำรจดกำรและองคกำรแบบ cybernetic ค . ศ . 1997 ▪ Hedberg, Dahlgren, Hansson, & Olve เ ข ย น In Virtual Organizations and Beyond: Discover Imaginary Systems เสนอองคกำรท เปนจนตนำกำร (imaginary organization) เปนมมมองใหมเกยวกบองคกำรทใชเทคโนโลยขอมล พนธมตร และเครอขำยตำงๆทงภำยในและภำยนอก ▪ David Thomas & John Gabarro เขยน Breaking Through: The Making of Minority Executives in Corporate America ไดเปรยบเทยบควำมส ำเรจของผบรหำรทเปนชนกลมนอยกบผบรหำรทเปนพวกผวขำว และไดสรปวธแหงควำมส ำเรจของผทมควำมแตกตำงในเรองของผวส ยงไดพดถงขอจ ำกดของผมสผวแตกตำงทพบปญหำมำในอดตแตตอสจนผำนอปสรรคไปได ▪ Jay M. Shafritz เ ข ย น Shakespeare on Management: Wise Business Counsel from the Bard เสนอกำรใชวรรณกรรมของ Shakespeare ทคนหำแนวคดในธรกจและกำรจดกำร ▪ Howard Aldrich เข ยน Organizations Evolving ใช วธ ว วฒ นำกำรในกำรอธบำยกำรพฒนำองคกำรและกำรเปลยนแปลงของสถำบน โดยมองควำมแตกตำงกนในองคกำรและมมมองในกำรใชสหวชำในกำรท ำควำมเขำใจสำเหตทองคกำรตอตำนและระบปจจยทสงผล ไมวำจะยอมรบหรอปฏเสธรปแบบทเปนอยของสถำบน ▪ Edward A. Stohr & Sivakumar Viswanathan เข ย น Recommendation System: Decision Support for the Information Economy ศกษำควำทำทำยในกำรกลนกรองขอมลขำวสำรในสงแวดลอมทเตมไปดวยขอมลขำวสำร


▪ Janet Fulk & Geradine DeSanctis เขยน Articulation of Communication Technology and Organizational Form คนควำหำกำรเชอมตอระหวำงเทคโนโลยกำรสอสำรและร ป แ บ บ ข อ ง อ ง ค ก ำ ร ใน ห ว ข อ เร อ ง Shaping Organization Form: Communication, Connection, and Community ค .ศ . 2000 ▪ Glenn Carroll & Michael Hannan เ ข ย น Demography of Corporation and Industries คนควำทฤษฎ แบบ วธ และขอมลท ใช ในวธป ระชำกรศำสตร (demographic approach) แสดงใหเหนถงประชำกรในบรษททเปลยนแปลงโดยศกษำกระบวนกำรกอตงองคกำร กำรเตบโต กำรเสอม กำรเปลยนแปลง และกำรดบสญ ▪ Scott Snook เขยน Friendly Fire ใชกรณทเฮลคอปเตอร Blackhawk ถกยงตกในป 1994 ทประเทศอรก เปนตวอยำงของควำมลมเหลวในองคกำรในระดบปจเจกบคคล กลม และสถำบน โดยศกษำควำมผดพลำดเปนรำยบคคลและกลม โดยเจำะลกถงปจจยทท ำใหระบบลมเหลว ค.ศ. 2001 ▪ Taylor Cox Jr. เขยน Creating the Multicultural Organization: A Strategy for Capturing the Power of Diversity ยอมรบควำมส ำคญของควำมแตกตำงทอยในองคกำร และไดนบเจำหนำทของรฐรำยหววำลมเหลวในกำรสรำงวฒนธรรมทแตกตำงกน โดยเสนอแบบกำรปองกนทรวมถงยทธศำสตรในกำรสรำงสงแวดลอมทดขององคกำรทมควำมแตกตำงทำงวฒนธรรมไดโดยกำรใชภำวะผน ำ กำรวจย และกำรศกษำ ▪ Neil Fligstein เ ข ย น The Architecture of Markets: An Economic Sociology of Twenty-First Century Capitalist Societies ใชวธทำงวฒนธรรมสงคมประยกตและกำรเมองในกำรอธบำยกำรสรำงตลำดของอเมรกำ โดยใชทฤษฎสถำบนตลำดนยม (market institutionalism) เพอทจะเขำใจเศรษฐศำสตรสงคมในกำรพฒนำในยคโลกำภวตน ทนนยมอเมรกำ และบทบำทของรฐบำล ▪ David Knoke เข ย น Changing Organization: Business Networks in the New Political Economy ใชมมมองสงคมประยตในกำรประเมนเครอขำยขององคกำรทงภำยในและภำยนอก โดยพจำรณำจำกนเวศวทยำ ควำมเปนสถำบนนยม อ ำนำจแลกำรพงพำทรพยำกร เศรษฐศำสตรตนทนทำงธรกรรม กำรเรยนรองคกำร และทฤษฎววฒนำกำร เพอทจะเขำใจประเดนของบรษทในปจจบน ค.ศ . 2002 ▪ Charles Perrow เข ยน Organizing America: Wealth, Power, and the Origins of Corporate Capitalism เสนอกำรพฒนำขององคกำรระบบรำชกำรขนำดใหญในประเทศสหรฐอเมรกำทงทตงใจและหลกเลยงไมไดโดยใชมมมองทำงสงคมวทยำ เจำขององคกำรจะสำมำรถทจะไดประโยชนจำกทรพยำกรทมมำกมำยและท ำใหตลำดเฟองฟ เพรำะขอจ ำกดทำงดำนกฎหมำยทมจ ำนวนมำกเปนอปสรรคตอกำรพฒนำองคกำรในหลำยประเทศไดถกก ำจดออกไป ▪ Joanne Martin เขยน Organizational Culture: Mapping the Terrain แสดงใหเหนควำมแตกตำงและควำมจรงในวฒนธรรมองคกำร4


6.3 ทฤษฎระบบราชการ แนวคดเกยวกบระบบรำชกำรของ Weber เปนแนวคดระบบรำชกำรมกรอบกำรวเครำะหทวำ ยงรฐมกำรพฒนำ และมกำรขยำยตวของชมชน เมอง กำรศกษำ เศรษฐกจฯลฯ เพมมำกขนเทำใด “รฐ” กยงตองพงพำอำศยระบบรำชกำร ซงท ำหนำทเสมอนกลไกของรฐทจะใหบรกำรหรอจดกำรแกไขปญหำในสงคมเพมขน กำรมองควำมสมพนธระหวำงรฐกบระบบรำชกำรดงกลำวชใหเหนวำระบบรำชกำรขยำยตวไปพรอม ๆ กบกำรฝกฝนอบรมจะยงท ำใหระบบรำชกำรมผเชยวชำญ ผช ำนำญกำรพเศษ ทรอบรปญหำทำงเทคนคมำกกวำผปกครอง ทเปนผควบคมระบบรำชกำรเพมขนเรอย ๆ รฐสมยใหมมควำมเปนประชำธปไตยมำกขน ตวแทนของประชำชนทไดรบเลอกตงเขำมำด ำรงต ำแหนงทำงกำรเมองในฐำนะ “ผปกครอง” กจะพบวำ ตวเองตองเผชญกบปญหำทมควำมยงยำกทำงเทคนคสง ท ำใหระบบรำชกำรในฐำนะทเปนเครองมอของรฐ และเปนแหลงควำมรควำมช ำนำญจะเรมมอทธพลเหนอผควบคมระบบ เพรำะผมอ ำนำจทำงกำรเมอง เมอเขำรบต ำแหนงจ ำเปนตองพงพำอำศย “ขำวสำรขอมล” และควำมรควำมเชยวชำญของระบบรำชกำรกอนทจะท ำกำรตดสนใจในขนสดทำย เพอกำรก ำหนดเปนนโยบำยและสงกำร เพรำะผปกครองหรอผมอ ำนำจทำงกำรเมองในระบอบประชำธปไตยมก ำหนดระยะเวลำตำมรฐธรรมนญ และกำรเมองยงไมเขมแขง ฉะนนระบบรำชกำรจะยงคงรกษำควำมไดเปรยบเหนอระบบกำรเมองได ตรำบทยงคงรกษำควำมลบเกยวกบควำมรเอำไว โดยปรำศจำกกำรบอกเลำหรอเปดเผยใหสำธำรณชนไดทรำบ กระบวนกำรวำงแผนตำง ๆ จนถงขนตอนกำรตดสนใจในระบบรำชกำรจงเปนควำมลบทำง กำรบรหำร ซงสำธำรณชนจะถกกนออกไปจำกระบบรำชกำรโดยสนเชงส ำหรบกำรขยำยตวของบทบำท และอทธพลของขำรำชกำรในประเทศทก ำลงพฒนำ ตำมแนวคดของ Riggs (อำงถงใน ไพบลย ชำงเรยน, 2527, หนำ 107) โดยทวไปจะเปนผลจำกกำรชวยเหลอจำกตำงประเทศ ขณะทสถำบนทำงกำรเมองและกลมผลประโยชนอน ๆ ไมไดพฒนำไปดวย ท ำใหเกดสภำวะทสงคมไมมกำรพฒนำทำงกำรเมอง และกำรทสถำบนรำชกำรมกำรขยำยตวทรวดเรว ขณะทระบบกำรเมองยงลำหลง จะท ำใหเกดกำรพฒนำทำงกำรเมองทมประสทธภำพตองหยดชะงก Riggs มองวำสถำบนกำรเมองจะเจรญขนมำไดอยำงดกเมอสถำบนรำชกำรมควำมออนแอกวำ อยำงไรกดเมอวเครำะหกำรด ำเนนงำนของระบบรำชกำร จะเหนไดวำยงมปญหำอยมำก แมวำจะมควำมทนสมยกตำม โดยเฉพำะในเรองควำมลำชำในกำรบรหำรงำนเพรำะมสำยกำรบงคบบญชำทยำวเกนไป มกำรรวมศนยอ ำนำจทจดเดยว และมขนำดใหญเกนไป ดวยเหตดงกลำว จงไดสงผลกระทบตอกำรจดสรรงบประมำณเพอเลยงดขำรำชกำรและระบบรำชกำรเพมขนเรอย ๆ และมควำมเสยเปรยบภำคเอกชน เนองจำกขนำดขององคกรทท ำใหเกดปญหำควำมลำชำในกำรใหบรกำร โอกำสทจะแขงขนอยำงเสรเทำเทยมกนกบภำคเอกชนจงเปนเรองยำก ระบบรำชกำรเปนระบบกำรบรหำรจดกำรทอำศยแผนงำน และโครงกำรของกรมตำง ๆ ทเปนรำชกำรบรหำรสวนกลำง ซงองกบแผนพฒนำเศรษฐกจและสงคมแหงชำตเปนกรอบในกำรท ำงำน มงบประมำณของแตละกรมตงไวทสวนกลำง ระบบรำชกำรเปนระบบทมควำมเขมขนมำก เนองจำกในระยะเวลำ 40 ปทผำนมำ กำรบรหำรจดกำรทองแผนพฒนำเศรษฐกจและสงคมแหงชำตมผลใหเกดกำรขยำยขอบเขตอ ำนำจหนำทของหนวยงำนระดบกรมออกเปนกอง และหนวยงำนของกรมในพนทตำง ๆ ทกจงหวด ขณะเดยวกน


รฐบำลกไมไดเนนควำมส ำคญของกำรกระจำยอ ำนำจและกำรถำยโอนภำรกจตำง ๆ ทสวนยอยของกรมด ำเนนกำรในพนทตำง ๆ ของจงหวด ใหแกองคกรปกครองสวนทองถนท ำ ในกรณของประเทศไทย ดงททรำบกนอยวำระบบรำชกำรไดมกำรพฒนำมำอยำงตอเนองยำวนำน ตงแตกอนสมยรชกำลท 5 ในยคระบบเศรษฐกจแบบศกดนำ และตอมำเมอระบบเศรษฐกจเปลยนแปลงไป กำรกระจำยของสนคำและเศรษฐกจจำกเมองหลวงเรมออกไปสชมชนทองถน ระบบรำชกำรทเตบโตตำมระบบเศรษฐกจกไดขยำยบทบำทออกไปสชมชนทองถนดวย ท ำใหอ ำนำจบรหำรจดกำรตำง ๆ อยในมอของภำครฐ นอกจำกน ควำมออนแอของสถำบนกำรเมองในอดตทขำดกำรพฒนำอยำงตอเนอง ท ำใหกำรเมองไมสำมำรถพฒนำควำมเขมแขงไดทดเทยมกบระบบรำชกำร แตไดมกำรพฒนำมำกขนเมอรฐธรรมนญแหงรำชอำณำจกรไทย พทธศกรำช 2540 ประกำศใช และสงคมไทยโดยสวนรวมทผำนมำยงไมคอยมควำมรเกยวกบเรองของกำรปกครองทองถนและกำรจดกำรเกยวกบทองถน ผทเรยนเกยวกบเรองของกำรปกครองทองถน เชน นกรฐศำสตร และนกรฐประศำสนศำสตร เมอจบกำรศกษำกจะเขำรบรำชกำรเปนสวนใหญ ท ำใหควำมรเรองของกำรปกครองถกจ ำกดไวเฉพำะในกลมขำรำชกำร อกทงกำรเปลยนแปลงรฐบำลหรอผปกครองกอนครบก ำหนดเวลำตำมรฐธรรมนญบอยครง ท ำใหขำดควำมตอเนองในกำรกระจำยอ ำนำจไปสทองถน และท ำใหประเทศไทยมกำรบรหำรประเทศในลกษณะทเปนรฐรวมศนยอ ำนำจสสวนกลำง โดยมระบบรำชกำรเปนสถำบนทบรหำร ขำรำชกำรท ำกำรตดสนใจก ำหนดนโยบำยดำนตำง ๆ และสงกำรมำโดยตลอด แมวำจะมหนวยงำนรำชกำรในสวนภมภำค กเปนเพยงกำรรบมอบอ ำนำจหรอท ำตำมค ำสงจำกสวนกลำง เพอแบงเบำภำระของหนวยงำนในสวนกลำงเทำนน อ ำนำจกำรตดสนใจในดำนตำง ๆ โดยเฉพำะอยำงยงเรองของงบประมำณและกำรแตงตงผน ำทองถนยงขนอยกบสวนกลำงเปนหลก ปญหำของระบบรำชกำรทเกยวของโดยตรงกบกำรพฒนำชนบท ถอวำเปนสำเหตทท ำใหโครงกำรของรฐเขำไมถงชำวชนบท เพรำะโครงกำรตำง ๆ ของทำงรำชกำรมกจะด ำเนนกำรไปเพอควำมสะดวกแกกำรท ำงำนของขำรำชกำรเอง หรอยดหลกควำมคมประโยชนของหนวยงำนของตนเพอกำรประชำสมพนธ รวมทงกำรก ำหนดโครงกำรโดยสวนกลำงมกจะมกำรพจำรณำเฉพำะแงมมทตนเองเปนผรบผดชอบ ไมไดมองภำพรวมหรอควำมตองกำรของทองถนเปนหลกในกำรตดสนใจ อกสวนหนง คอ ระบบรำชกำรมควำมสมพนธกบนโยบำยกำรกระจำยอ ำนำจ ไดแก ก ำนน ผใหญบำน ซงเปนเจำพนกงำนฝำยปกครองตำมพระรำชบญญตลกษณะปกครองทองท พ.ศ. 2457 หรอเปนเจำหนำทของรฐทมำจำกกำรเลอกตงของประชำชน โดยกฎหมำยมเจตนำรมณทจะใหก ำนน ผใหญบำน เปนผดแลควำมสงบเรยบรอยภำยในทองทของตน ซงอ ำนำจหนำทของก ำนน ผใหญบำน ดงกลำวจะมมำกมำยครอบคลมทกดำน ทงในกำรรกษำควำมสงบเรยบรอย กำรสงเสรมอำชพ กำรจดเกบภำษอำกร กำรท ำทะเบยนรำษฎร เปนตน ดวยเหตน ท ำใหก ำนน ผใหญบำน กลำยเปนบคคลทมควำมส ำคญตอทองถน หรอเปนผน ำของทองถนนน ๆ ไปโดยปรยำย ดงนน เมอมกระแสกำรกระจำยอ ำนำจไปสองคกำรบรหำรสวนต ำบล ท ำใหก ำนน และผใหญบำนบำงพนทเกรงวำตนเองจะสญเสยอ ำนำจ ไดออกมำตอตำนกำรเปลยนแปลงดงกลำวทงทำงตรงและทำงออม (ตระกล มชย , 2544, หนำ 12-14) จะเหนไดวำนโยบำยกระจำยอ ำนำจ จะมผลกระทบอยำงมำกตอสถำนภำพของสถำบนรำชกำร ท ำใหเกดประเดนค ำถำมทส ำคญประกำรหนงวำ สถำบนรำชกำรไทยจะยอมรบกำรเปลยนแปลงทจะเกดขนภำยใตนโยบำยดงกลำวเพยงใด หำกสถำบนรำชกำรไมมควำมเตมใจจะรบ


กำรเปลยนแปลง ไมเตมใจทจะถำยโอนอ ำนำจกำรบรหำรตำง ๆ ใหกบองคกรปกครองสวนทองถน กจะท ำใหเกดปญหำตอกำรด ำเนนนโยบำยกระจำยอ ำนำจในทำงปฏบตอยำงแนนอน เนองจำกระบบรำชกำรมขนำดใหญทสดไดฝงรำกลกและกระจำยอยทวไป ทงระบบของกำรบรหำร กำรปกครอง นอกจำกน กำรด ำเนนกำรตำมนโยบำยกระจำยอ ำนำจนน ในระยะแรกองคกรปกครองสวนทองถนยงจ ำเปนตองอำศยสถำบนรำชกำรเปนพเลยงไปอกระยะหนง เพอใหกำรถำยโอนอ ำนำจเปนไปอยำงมประสทธภำพไมหยดชะงก และประหยดงบประมำณ ทฤษฎระบบรำชกำร เกดจำกแนวคดของ Max Weber ประกอบดวยโครงสรำงพนฐำนทส ำคญ 7 ประกำรดงน 1. หลกล ำดบขน (hierarchy) 2. หลกควำมรบผดชอบ (responsibility) 3. หลกแหงควำมสมเหตสมผล (rationality) 4. กำรมงสผลส ำเรจ (achievement orientation) 5. หลกกำรท ำให เกดควำมแตกตำงหรอควำมช ำนำญเฉพำะดำน (differentiation, specialization) 6. หลกระเบยบวนย (discipline) 7. ควำมเปนวชำชพ (professionalization) 6.3.1 หลกล าดบขน (hierarchy) หลกกำรน มเปำหมำยทจะท ำใหองคกำรตองอยภำยใตกำรควบคม โดยเชอวำ กำรบรหำรทมล ำดบขน จะท ำใหระบบกำรสงกำรและกำรควบคมมควำมรดกม ท ำใหกำรด ำเนนงำนเปนไปอยำงมประสทธภำพกำรบรหำรทเนนกฎเกณฑและขน ตอนมควำมเหมำะสมในชวงศตวรรษท19-20 แตเมอสถำนกำรณโลกเปลยนไปกำรบรหำร ตำมล ำดบขนจงเรมมปญหำ เพรำะกำรท ำงำนในปจจบนตองกำรควำมรวดเรว คนตองกำรเสรภำพมำกขนประชำชนตองกำรบรกำรทสะดวกรวดเรว แตในองคกำรขนำดใหญทใชระบบรำชกำร มคนจ ำนวนมำก แตมำกกวำครงจะอยในต ำแหนงระดบผบรหำร หวหนำงำน กวำจะตดสนใจงำนส ำคญๆตองรอใหผบรหำร 7-8 คนเซนอนมตตำมขนตอน และยงมกฎเกณฑมำกมำก สวนพนกงำน (ขำรำชกำร) ระดบลำงจ ำนวนมำก ทงหมดมหนำทท ำงำนเอกสำร โดยกำรตรวจบนทกของคนอนแลวเขยนบนทกสงใหเจำนำย ค ำบนทกหรอรำยงำนเตมไปดวยศพทอนหรหรำ นอกจำกนยงมฝำยวำงแผน ฝำยวชำกำร เปนผจดท ำแผนยทธศำสตรหนำปกใหญใหเจำนำย กำรทผน ำคดวำ วธกำรบรหำรองคกำรขนำดใหญคอ เผดจกำร ถอเปนควำมเชอทผดมำก เพรำะผบรหำรสงสดไมไดรค ำตอบไดทกเรอง แตควรมองหำค ำตอบทด ถกตองจำกผอนดวย กำรลดขนตอน ลดล ำดบขนของกำรสงกำรออกไป ในขณะทรกษำควำมสำมำรถในกำรควบคมทจ ำเปนไว โดยกำรตดขนตอนของผบรหำรทไมเพมมลคำใหกบงำนออก เพอจดองคกำรท เปนแนวรำบมำกขน และท ำใหคนทท ำงำนในระดบรอง ๆ ลงมำสำมำรถควบคมดแลและรบผดชอบตอควำมส ำเรจและควำมลมเหลวของตนเอง


6.3.2 ความส านกแหงความรบผดชอบ (responsibility) เจำหนำททกคนตองมควำมส ำนกแหงควำมรบผดชอบตอ กำรกระท ำของตนควำมรบผดชอบ หมำยถง กำร รบผดและรบชอบตอกำรกระท ำใด ๆ ท (responsibility) ตนไดกระท ำลงไปและควำมพรอมท จะใหมกำรตรวจสอบโดยผบงคบบญชำอยตลอดเวลำดวย อ ำนำจ (authority) หมำยถงควำมสำมำรถในกำรสงกำร บงคบบญชำ หรอกระท ำกำรใด ๆ เพอใหมกำรด ำเนนกำร หรอปฏบตกำรตำง ๆ ตำมหนำททไดรบมอบหมำยมำ - อ ำนำจหนำทเปนสงทไดมำอยำงเปนทำงกำรตำมต ำแหนง - อ ำนำจหนำทและควำมรบผดชอบจะตองมควำมสมดลกนเสมอ - กำรไดมำซงอ ำนำจในทศนะของ Max Weber คอ กำรไดอ ำนำจมำตำมกฎหมำย (legal authority) - ภำระหนำท (duty) หมำยถงภำรกจหนำทกำรงำนทถกก ำหนด หรอไดรบมอบหมำยใหกระท ำ 6.3.3 หลกแหงความสมเหตสมผล (rationality) ควำมถกตองเหมำะสมของแนวปฏบตทจะน ำมำใชเปนแนวทำงในกำรด ำเนนงำนใหบรรลผลอยำงมประสทธภำพ ประสทธผล (effective) กำรท ำงำนหรอกำรด ำเนนกจกำรใด ๆ ทสำมำรถประสบผลส ำเรจตำมเปำหมำยทก ำหนดไว ประสทธภำพ (efficiency) ควำมสำมำรถในกำรทจะใชทรพยำกรบรหำรตำง ๆ ทมอย ซงไดแก คน เงน วสด อปกรณ เครองมอ เครองใช เวลำไปในทำงทจะกอใหเกดประโยชนตอกำรด ำเนนงำนนนไดมำกทสด ประหยด (economic) ควำมสำมำรถในกำรทจะประหยดทรพยำกรบรหำร แตสำมำรถทจะใหบรกำร หรอผลตออกมำใหไดระดบเดม กำรประเมนผลกำรปฏบตงำนทมควำมเกยวพนกบเปำหมำย ขององคกำรอำจท ำได 2 วธคอ 1. กำรวดผลกำรปฏบตงำนในลกษณะทเรยกวำ ประสทธผล (effectiveness) จะเปนกำรก ำหนดขอบเขต หรอ ขนำดทองคกำรตองกำรบรรลผลส ำเรจไว แลวมกำรประเมนผลหลงจำกทมกำรปฏบตแลววำสำมำรถด ำเนนกำรใหไดผล ตำมเปำหมำยทก ำหนดไวหรอไม ถำส ำเรจกคอวำบรรลเปำหมำย หรอ มประสทธผล (where)

2. กำรวดประสทธภำพ (efficiency) หมำยถงระดบทองคกำรใชทรพยำกรใหเกดประโยชน เปนกำรวดผลในทำงเศรษฐศำสตร มกำรวดตนทน คำใชจำยตอหนวยผลตทได เปนกำรวดวำองคกำรบรรลเปำหมำยไดอยำงไร (how)


แนวทำงทจะน ำไปสควำมสมเหตสมผลหรอประสทธภำพ 1. มกำรก ำหนดระเบยบวธกำรปฏบตงำน ขนมำไวอยำงชดเจนในรปของกฎหมำย ระเบยบ ขอบงคบขององคกำร Weber ใหควำมส ำคญกบกระบวนกำรท ำงำน (work process) วำมควำมส ำคญตอกำรทจะท ำใหงำนบรรลผลอยำงมประสทธภำพ (work outcome) เพรำะวธกำรท ำงำนแสดงใหเหนวำ จะท ำงำน อยำงไร (how to) โดยวธกำรใดจงท ำใหงำนส ำเรจอยำงมประสทธภำพ มำตรกำรพฒนำและบรหำรก ำล งคนเพอเพมประสทธภำพระบบรำชกำร (มำตรำกำรท3) วตถประสงค คอ 1.1 เพอเพมประสทธภำพระบบรำชกำรใหสำมำรถท ำงำนไดอยำงเตมท โดยมงตอนสนองควำมตองกำรของประชำชน 1.2 เพอพฒนำขำรำชกำรทมประสทธภำพกำรท ำงำนต ำ (5%) ไดรบกำรพฒนำเพมทกษะ ควำมร ควำมสำมำรถใหสำมำรถท ำงำนไดอยำงเตมทประสทธภำพ (outcome) 1.3 สำมำรถคดคนทท ำงำนไมมประสทธภำพ มผลงำนระดบต ำสดรอยละ 5 ของหนวยงำนออกมำไดอยำงแทจรง 1.4 สำมำรถแกไขและพฒนำขำรำชกำรทถกพจำรณำวำมผลงำนต ำ ท ำงำนไมมประสทธภำพ ใหกลำยเปนคนทมควำมสำมำรถท ำงำนไดเตมประสทธภำพ ลดละพฤตกรรมท ำงำนแบบเฉอยชำ เอำเปรยบเพอนรวมงำน เพอใหมำตรกำรท 3 สำมำรถถกน ำไปปฏบตไดผลอยำงมประสทธภำพตองก ำหนด ระเบยบวธปฏบตท ชดเจน เหมำะสม และสำมำรถน ำไป 2. มกำรฝกอบรมเจำหนำทผปฏบตงำนใหเกดควำมรควำมเขำใจอยำงถกตอง กอนมอบหมำยภำระหนำทใหกระท ำ 3. ตองมกำรแยกทรพยสนสวนตวออกจำกทรพยสนขององคกำรอยำงเดดขำด 6.3.4 หลกการมงสผลส าเรจ (achievement orientation) กำรปฏบตงำนใด ๆ จะตองมงสเปำหมำยหรอวตถประสงคขององคกำรเสมอ (ประสทธผล) ประสทธผล หรอผลส ำเรจจะเกดขนไดตองอำศยปจจยอยำงนอย 3 อยำงคอ 1. เจำหนำทตองมหลกกำรและวธกำรในกำรตดสนใจเลอกหนทำงปฏบตไดอยำง ถกตอง โดยถอหลก ประสทธภำพ หรอ หลกประหยด หลกประสทธภำพ (efficiency) - ในระหวำงทำงเลอกหลำย ๆ ทำงทจะตองใชจำยเงนเทำกน ควรเลอกทำงเลอกทกอใหเกดประสทธผลสงสด หลกประหยด (economy) - ถำมทำงเลอกทกอใหเกดประสทธผลไดเทำ ๆ กน หลำยทำงเลอก ควรเลอกทำงเลอกทเสยคำใชจำยนอยทสด


2. ควำมมประสทธผลในกำรบรหำรงำนจะเกดขนตอเมอมกำรแบงงำนกนท ำตำมควำมช ำนำญเฉพำะดำน 3. กำรบรหำรจะไดรบประสทธผลสงสดตอเมอมกำรก ำหนดวธกำรปฏบตงำนท ถกตอง เหมำะสมกบลกษณะงำน สถำนท ชวงเวลำ สภำพแวดลอม ในทำงเศรษฐกจ สงคม กำรเมอง และเปำหมำยหรอผลส ำเรจทตองกำร 6.3.5 หลกการท าใหเกดความแตกตางหรอการมความช านาญเฉพาะดาน(Specialization) ลกษณะทำงโครงสรำงขององคกำรแบบระบบรำชกำร ตองมกำรแบงงำน และจดแผนกงำน หรอจดสวนงำน (departmentation) ขนมำ เพรำะภำรกจกำรงำนขององคกำรขนำดใหญมจ ำนวนมำกจงตองมกำรแบงงำนทตอง ท ำออกเปนสวนๆ แลวหนวยงำนมำรองรบกำรจดสวนงำนอำจยดหลกกำรจดองคกำรไดหลำยรปแบบ คอ 1. กำรแบงสวนงำนตำมพนท เปนกำรแบงงำนโดยกำรก ำหนดพนททตองรบผดชอบไวอยำงชดเจน และมกำรก ำหนดภำระกจ บทบำท อ ำนำจหนำท ทองคกำรตองบรหำรจดกำรไวดวย เชน กำรแบงพนทกำรบรหำรรำชกำรออกเปน จงหวด อ ำเภอ อ.บ.จ. อ.บ.ต. เทศบำล 2. กำรแบงงำนตำมหนำท หรอภำรกจทองคกำรจะตองปฏบตจดท ำ เชนกำรจดแบงงำนของกระทรวงตำงๆ เชน กระทรวงกลำโหม กระทรวงกำรตำงประเทศ กระทรวงกำรคลง 3. กำรแบงงำนตำมลกคำ หรอผรบบรกำร เชน กำรแบงโรงพยำบำล ออกเปน โรงพยำบำลเดก โรงพยำบำลหญง โรงพยำบำลสงฆ 4. กำรแบงงำนตำมขนตอนหรอกระบวนกำรท ำงำน โดยค ำนงวำงำนทจะท ำสำมำรถแบงออกเปนกขนตอน อะไรบำง แลวก ำหนดหนวยงำนมำรองรบ 6.3.6 หลกระเบยบวนย (discipline) ตองมกำรก ำหนดระเบยบ วนย และบทลงโทษ ขนมำเพอเปนกลไกกำรควบคมควำมประพฤตของสมำชกทกคนในองคกำร

6.3.7. ความเปนวชาชพ (Professionalization) ผปฏบตงำนในองคกำรรำชกำร ถอเปนอำชพอยำงหนง และตองปฏบตงำนเตมเวลำ ควำมเปนวชำชพ “รบรำชกำร” นน ผปฏบตงำนจะตองมควำมรเกยวกบ กฎ ระเบยบ ขอบงคบ ตลอดจนตวบทกฎหมำยตำง ๆ ทเกยวของกบกำรปฏบตงำนในภำระหนำทของตนดวยควำมส ำเร จของระบบรำชกำรในอดตเกอบ 100 ป ทผำนมำ เพรำะมวธกำรจดองคกำรท มระบบกำรท ำงำนทชดเจน ตงอยบนหลกกำรของควำมสมเหตสมผล มกำรใชอ ำนำจตำมสำยกำรบงคบบญชำ มกำรแบงงำนตำมหลกควำมช ำนำญเฉพำะดำน ท ำใหระบบรำชกำรสำมำรถท ำงำนทมขนำดใหญ และสลบซบซอนไดอยำงด ระบบรำชกำรพฒนำและใชมำในชวงทสงคมยงเดนไปอยำงชำๆและเพงปรบ เปลยนมำจำกสงคมศกดนำ ประชำชนยงไมตนตวในเรองสทธเสรภำพ ผมอ ำนำจในระดบสงยงเปนผม


ขอมลทมำกพอตอกำรตดสนใจไดดกวำคนในระดบลำง หรอประชำชนทวไป คนสวนใหญยงมควำมจ ำเปนและตองกำรบรกำรสำธำรณะจำกรฐเหมอน ๆ กน เชนบรกำรทำงดำนกำรรกษำพยำบำล กำรศกษำ สำธำรณปโภคตำงๆ องคกำรภำครฐทบรหำรแบบระบบรำชกำรจงสำมำรถด ำเนนงำนไดอยำงไมมปญหำ มำกนก


แบบฝกหดทายบทท 6 1. จงบอกควำมหมำยและประเภทขององคกำร 2. จงอธบำยทฤษฎองคกำร 3. จงวเครำะหขอด และขอเสยของทฤษฎระบบรำชกำร โดยยกตวอยำงประกอบ


เอกสารอางองประจ าบทท 6 ชยอนนต สมทวณช. (2535). 100 ป แหงกำรปฏรประบบรำชกำร: ววฒนำกำรของอ ำนำจรฐและอ ำนำจกำรเมอง. กรงเทพฯ: โรงพมพจฬำลงกรณมหำวทยำลย . ไพบลย ชำงเรยน. (2527). สงคมกำรเมองและกำรปกครองของไทย. กรงเทพฯ: ส ำนกพมพไทยวฒนำพำนช . ตระกล มชย. (2544, พฤศจกำยน). กำรกระจำยอ ำนำจในประเทศไทย: ควำมกำวหนำและขอพจำรณำ. เอกสำรประกอบกำรประชมทำงวชำกำรสถำบนพระปกเกลำ ครงท 3, ณ ศนยประชมสหประชำชำต ถนนรำชด ำเนนนอก, กรงเทพมหำนคร. Stephen P. Robbins, The Evolution of Organizational Theory, หนำ 29-47. Nicholas Henry, “The Thread of Organization: Theories, หนำ 58-78. อทย เลำหวเชยร, รฐประศำสนศำสตร: ลกษณะวชำและมตตำงๆ, กรงเทพฯ:. 2551, Jay M. Shafritz, J. Steven Ott, Yong Suk Jang,Classic of Organization Theory, Sixth Edition” โดย 2005, Belmont: หนำ 9-544.


การคลงสาธารณะ

หวขอเนอหา 1. ขอบเขตของการคลงสาธารณะ 2. บทบาทของงบประมาณ 3. การบรหารงานคลงในอดต 4. ประเภทของงบประมาณ 5. งบประมาณแบบมงเนนผลงาน


1. บอกถงบทบาทของการคลงสาธารณะ และการบรหารการคลงได

2. บอกถงความหมาย และความส าคญของงบประมาณ

3. อธบายถงประเภทของงบประมาณ




1. เอกสารประกอบการสอนบทท 7 2. โสตทศนวสด Power Point เรองการคลงสาธารณะ



บทท 7

การคลงสาธารณะ

การคลงเปนการศกษาถงหลกการวธการ จดหารายรบ (government revenue) การใชจายของรฐบาล (government expenditure) หนของรฐบาลหรอหนสาธารณะ (government debt or public debt) น โย บ า ย ก า ร ค ล ง ( fiscal policy) แ ล ะ ก า ร บ ร ห า ร ก า ร ค ล ง ( financial administration) ซงกจกรรมทางเศรษฐกจตางๆ เหลานเปนกจกรรมทสงผลตอการใชทรพยากร ภาวะการบรโภคและการผลตของประชาชนอยางรอบดาน

7.1 ขอบเขตของการคลงสาธารณะ

7.1.1 ความหมายของการคลงสาธารณะ

การคลงสาธารณ ะ (Public Finance) หรอก ารค ลงรฐบาล (Government Finance) เปนการหารายไดเพอน ามาใชจายใหบรรลเปาหมายทางเศรษฐกจทตองการ ซงบางครงอาจหารายไดไมเพยงพอกบคาใชจาย รฐบาลจะตองกยมเพมเตม ดงนนการคลงสาธารณะ จงหมายถงการจดเกบรายได การใชจายและการกยมของรฐบาล เพอบรรลเปาหมายทางเศรษฐกจทตองการของสงคม การคลงสาธารณะ (fiscal policy) คอ การก าหนดนโยบายทางการคลงเพ อด าเนนงานการคลงดานรายไดและรายจายของรฐ ถอเปนเครองมอส าคญในการวางแผนควบคมประเภทการใชจายของรฐบาล หรอการกอหนสาธารณะใหสอดคลองกบนโยบายและเปาหมาย เพอสรางผลกระทบตอระบบสงคมเศรษฐกจในภาพรวมของประเทศผานกลไกนโยบายรฐ ทงดานการผลต การบรโภค การแจกจาย การแลกเปลยนสนคา สรางสนคาสาธารณะ และการบรการสงคม โดยนโยบายการคลงนบเปนการแสวงหา และการใชจายเงนของรฐบาลทมวตถประสงค หรอเป าหมายทแนนอนในระยะสน ซงการจดสรรทรพยากร (allocation of resource) เปนการแกปญหาเศรษฐกจประเภทหนงโดยรฐบาลควรเขาแทรกแซงตลาดดวยการจดสรรทรพยากรสนองตอบความตองการทางสงคม ไดแก ตลาดมการผกขาด การจดสนคาบรการสาธารณะสนคาทมผลกระทบตอภายนอก สนคาทผกขาดโดยธรรมชาต เพอจดดลยภาพดานบรการสาธารณะ ดงนน ภาระหนาทของรฐบาลทางเศรษฐกจจะผกพนกบนโยบายการเงนและนโยบายการคลง เพอการจดสรรคณคา ทรพยากร และงบประมาณสสงคมในรปแบบตาง ๆ ไดแก 1) การจดสรรการใชทรพยากรของสงคมทมอยจ ากดใหมประสทธภาพและประโยชนสงสด 2) การกระจายรายไดและสรางความเปนธรรมในสงคม ซงรฐบาลตองท าหนาทในการจดระบบ และก าหนดวธการในการกระจายรายไดเพอใหประชาชนสามารถบรโภคสนคา หรอบรการทตองการหรอจ าเปนไดอยางทวถงและเปนธรรม โดยใชการจดสรรงบประมาณ หรอมาตรการทางดานภาษเปนเครองมอด าเนนการ

หนา | 121 บทท 7 การคลงสาธารณะ

3) การรกษาเสถยรภาพ และการเจรญเตบโตทางเศรษฐกจ ซงรฐบาลสามารถใชนโยบายการคลงเปนเครองมอในการรกษาระดบราคาสนคาและบรการ หรอจดสรรงบประมาณ หรอลดภาษอากรเพอกระตนการผลตสนคา หรอบรการบางประเภทใหสงยงขน 7.1.2 บทบาทของการคลงสาธารณะ

ในระยะแรกทมรฐบาล รฐบาลมหนาทเพยงท าใหเกดความสงบในประเทศ และปองกนประเทศ ซงกลไกตลาดท าใหเกดขนไมไดแตตอมารฐบาลตองเขามามบทบาทในดานตางๆ มากขน ซงสามารถสรปบทบาททส าคญทางเศรษฐกจของรฐบาล ไดดงน 1) ท าการผลตสนคาและบรการทเอกชนไมอยากท าหรอท าไมไดแตจ าเปนตองมในระบบเศรษฐกจ เชน การรกษาความสงบภายในประเทศ การปองกนประเทศ และการลงทนในสาธารณปโภค เปนตน 2) จดสรรทรพยากรระหวางภาครฐบาลและภาคเอกชน เพอท าใหมสนคาและบรการทรฐบาลตองเปนผท าอยางเพยงพอ เพอท าใหคนในประเทศไดรบความพอใจสงสด 3) ท าใหเกดการกระจายรายไดอยางเปนธรรม เพอลดความเหลอมล าในรายได ระหวางคนจนกบคนรวย ดวยการใชจายใหเกดประโยชนแกคนจนมากกวาคนรวย และเกบภาษทางตรงในอตรากาวหนา 4) สงเสรมการเจรญ เตบโตทางเศรษฐกจ ดวยการใชจายดานการลงทนในสาธารณปโภค ซงท าใหเกดการสะสมทนและการเจรญเตบโตทางเศรษฐกจ ในขณะเดยวกนจะ ชวยลดตนทนการผลตของภาคเอกชนและสงเสรมใหภาคเอกชนขยายการลงทนมากขน 5) รกษาเสถยรภาพทางเศรษฐกจ ดวยระบบภาษทสามารถปรบตวไดเอง และการใชจายของรฐบาล เชนในชวงภาวะเศรษฐกจรงเรอง รฐบาลจะเกบภาษไดมากขนและรฐบาลใช จายนอยลงท าใหอปสงครวมในระบบเศรษฐกจไมเพมขนรวดเรว ภาวะเศรษฐกจรงเรองกจะเกดขนยาวนาน ในขณะทเกดภาวะเศรษฐกจตกต ารฐบาลจะเกบภาษไดนอยลง และรฐบาลใชจายมากขน ท าใหอปสงครวมในระบบเศรษฐกจเพมขน ภาวะเศรษฐกจตกต ากจะหมดไปในชวงทสน

7.2 งบประมาณแผนดน

7.2.1 ความหมายของงบประมาณแผนดน

งบประมาณแผนดน หมายถง แผนการใชจายเงนของรฐบาล ซงแสดงวตถประสงค แหลงทมาของรายรบรายจายของรฐบาลในระยะเวลาหนง โดยปกตถอเอาระยะเวลา 1 ป คอ เรมจาก 1 ตลาคม ไปสนสดท 30 กนยายนของปถดไป ส านกงบประมาณเปนหนวยราชการทรบผดชอบจดท างบประมาณประจ าป โดยจะรวบรวมโครงการและรายจายดานตาง ๆ ของหนวยราชการทกหนวยงานรวมทงภาครฐวสาหกจทงหมด เพอน าเสนอขออนมตจากรฐสภา และประกาศใชตอไป

บทท 7 การคลงสาธารณะ หนา | 122

7.2.2 ลกษณะของงบประมาณ

งบประมาณของรฐบาลมผลกระทบตอระบบเศรษฐกจ ทงดานรายรบและรายจาย ผลกระทบจะมากนอยและอยในลกษณะใดขนอยกบลกษณะการใชงบประมาณของรฐบาล ซงม3 ลกษณะ คอ 1) งบประมาณสมดล หมายถง การทรฐบาลมการใชจายเทากบรายไดพอด งบประมาณสมดลจะมขอข ากด ในภาวะเศรษฐกจตกต า เกดภาวะเงนฝด อตราการวางงานสง การด าเนนนโยบายงบประมาณสมดลจะไมชวยแกปญหาดงกลาวได เพราะการใชจายของรฐบาลถกก าหนดโดยรายได ดงนนนโยบายงบประมาณสมดล จงเปนนโยบายทไมยดหยนไมสามารถปรบไดคลองตวเพอแกปญหาเศรษฐกจได 2) งบประมาณขาดดล หมายถง การทรฐบาลมการใชจายมากกวารายได และจ าเปนตองน ารายรบจากเงนกหรอเงนคงคลงมาชดเชยการขาดดล ปจจบนนกเศรษฐศาสตรมแนวคดวา การทรายจายสงกกวารายได และรฐบาลกอหนสาธารณะมาใชจายนนไมใชสงทเสยหาย ถาเงนทกมาถกใชในทศทางเพอการเพมผลผลต การเพมการลงทน และการจางงาน 3) งบประมาณเกนดล หมายถง การทรฐบาลใชจายนอยกวารายไดทจดเกบได ท าใหมเงนเหลอเขาเปนเงนคงคลงเพมขน 7.2.3 หนสาธารณะ

ในประเทศก าลงพฒนามแนวโนมทงบประมาณของรฐบาลจะขาดดบ เนองจากระดบรายไดของประชาชนต า มการหลกเลยงภาษอากร จงมผลใหรฐบาลจดเกบภาษอากรไดนอย ในขณะเดยวกนรฐบาลพยายามเรงรดพฒนาเศรษฐกจ โดยการปรบโครงสรางพนฐาน ท าใหรายจายดานสาธารณปโภคเพมขนอยางรวดเรว รฐบาลจงจ าเปนตองกอหนสาธารณะ หนสาธารณะอาจจ าแนกตามแหลงเงนกไดดงน

1. หนภายในประเทศ หนภายในประเทศ หมายถง หนสาธารณะทเกดขนจากการทรฐบาลกยม

เงนจากแหลงเงนกภายในประเทศ เชน ธนาคารแหงประเทศไทย ธนาคารออมสน ธนาคารพาณชย สถาบนทางการเงนประเภทตาง ๆ และประชาชนทวไป วธการกอหนสาธารณะภายในประเทศนน รฐบาลจะจ าหนายพนธบตรซงเปนเงนกระยะยาว หรอจ าหนายตวคลงซงเปนการกระยะสน 2. หนตางประเทศ

หนตางประเทศ หมายถง หนสาธารณะทเกดจากรฐบาลกยมเงนจากแหลงเงนกภายนอกประเทศ เพอน ามาสนบสนนการลงทนในโครงการตาง ๆ ของรฐบาล หรอค าประกนเงนกของรฐวสาหกจ แหลงเงนกตางประเทศทส าคญ คอ ธนาคารโลก กองทนความรวมมอทางเศรษฐกจโพนทะเลแหงประเทศญปน ธนาคารพฒนาเอเชย และตลาดการเงน เปนตน

การกอหนสาธารณะอาจเกดผลดในดาน การน าเงนไปใชเพอเพมผลผลต จะท าใหอตราการพฒนาเศรษฐกจรวดเรวยงขน แตในขณะเดยวกนจะมผลกระทบตอระบบเศรษฐกจ กลาวคอ ในกรณหนภายในประเทศ ถารฐบาลกยมเงนลงทนของภาคเอกชน จะเกดผลกระทบตออป


สงครวม ท าใหระดบรายไดประชาชาตและการวาจางท างานลดลง สวนหนตางประเทศจะสงผลกระทบตอเงนทไหลออกนอกประเทศ เนองจากการช าระหนเงนกและดอกเบยเงนกแกตางประเทศ

กลาวโดยสรป รฐบาลตองใช จายรายไดให เกดประโยชนมาก ท สด และมประสทธภาพสงสดในการแจกจายรายได ตองมการวางแผน และด าเนนการอยางเปนระบบ ดงนนจงมการท าแผนการใชจายงบประมาณจากหนวยงานทมความจ าเปนและตองการรายไดเพอน าไปใชจายตามแผนของรฐบาลทวางไว

7.3 การบรหารงานคลงกบการบรหารจดการภาครฐ

อทธผลตองานทางดานการคลง หนวยงานภาครฐจะตอง ก าหนดประเดนส าคญในการบรหารใหแยกออกเปนขอบขาย ทส าคญ 4 ขอบขาย ดงตอไปนการจดการและการคดเลอก ผน า (Organizational Alignment and Leadership) การ จดการนโยบายและการวางแผน (Policies and Processes) การ จดก ารส วน บ คคล (Personnel Management) และ ข อม ลข าวสาร (Information) การจดการและการคดเลอกผน า เพอเปนผก าหนด ทศทางการคลงในทกภาคสวน จะตองมการบรหารงานดาน การจดซอจดจางใหสอดคลองกบหนวยงาน สอดคลองกบความตองการในดานประโยชนและสอดคลองกบเปาประสงคของแผนงานหรอแผนกลยทธรวมทงก าหนดขอบเขตความ รบผดชอบและบทบาทหนาทใหชดเจน ทงนผน าจะตองมความสามารถ มความซอสตยและสามารถประสานงานไดด ทกภาคสวนของหนวยงานภาครฐ

การจดการนโยบายและการวางแผน จะตองใชหลกการเชงกลยทธเขามาเปนฟนเฟองในการขบเคลอน มการประเมน ผลกระทบภายในองคการในการจดสรรงบประมาณ และตองมการประเมนผลกระทบภายนอกควบคดวยเชนกน เพอการจดการทมประสทธภาพ การคลงจะตองสรางความรวมมอกบทกองคการ และทกหนวยงานทงหนวยงานภาครฐและ หนวยงานภาคเอกชนมการจดการผจดจ าหนาย (Supplier) ลดการผกขาด (Reduce Monopoly) เนนประสทธภาพในการตรวจสอบและการก ากบดแลสญญาใสใจในการรบผดชอบทางการเงน การจดการงานบคคล การสงสมทนมนษยการสราง ฒนธรรมในองคการมแตความซอสตยและมกระบวนการ ก ากบดแลทมประสทธภาพมการควบคมอยางชดเจน สนบสนนการสรางพฤตกรรมทมจรยธรรมในการปฏบตหนาทขอมลขาวสาร การใชระบบเทคโนโลยสารสนเทศเขามาจดการขอมล มการตดตามผลการวางฐานขอมลทางการเงนและระบบนนจะตองใหงายตอความเขาใจในระดบ ผบรหารมระบบปองกน และการจดการใหขอมลเปนความลบ

การตรวจสอบความพรอมทภาครฐพงปฏบตการ ถอเปนเสาหลกทจะขบเคลอนภายใตงบประมาณแผนดนนบวาเปนภาระหนาททส าคญ การบรหารของผบรหาร สวนราชการไมควรมองเพยงแคทฤษฎระบบ (System Theory) แตเพยงอยางเดยว จากรายละเอยดประเดน ดงกลาวเปนทชดเจนวากระแสสงคมเศรษฐกจและการเมองของภาคประชาชนเปนจดเรมตนของการขบเคลอนงานบรการสาธารณะภายใตการวางแผนงาน ผเขยนพจารณาแลวพบวา จดเรมตนของงานบรการสาธารณะยงขาดความชดเจนขาด การมสวนรวมจากภาคประชนชน และยงมการแทรกแซง อ านาจจากกลมอ านาจทมบทบาทตอการขบเคลอนงาน บรการสาธารณะการใชงบประมาณยงไมกอใหเกดประโยชน สงสด ท า ใหผลลพธทไดของการจดการไมสามารถตอบสนอง ทกภาคสวนในสงคมดงนน


การบรหารและการใชงบประมาณ ในแตละสวนราชการเปนสวนส าคญยงทหลายฝายตองศกษา เพอใหการบรหารงาน และงบประมาณกอใหเกดประโยชน ตอภาคประชาชน และสงคม เพอใหระบบงบประมาณมการ หมนเวยนกลบเขาสฐานระบบของรฐตอไป และไมเกดการ ขาดดลของสวนงบประมาณตดตอกนในแตละปงบประมาณ ทงนจ า เปนตองท าความเขาใจและใสใจในการศกษาขนตอน และหลกการการบรหารเพอกอใหเกดการใชงบประมาณของ คลงไดอยางมประสทธภาพและเกดประสทธผลสงสด ภายใต ปจจยส าคญคอการมสวนรวมของประชาชนนนเอเปนทชดเจนวา การรอยเรยงถงหลกของการบรหาร การคลงทมประสทธภาพ ในประเทศทพฒนาแลวจะม กระบวนการก าหนดครบถวนทงสขอบขาย เพอขบเคลอน นโยบายสาธารณะโดยนโยบายทแสดงใหเหนความตองการท จะแกไขปญหาสาเหตรากฐานทแทจรงเปนนโยบายทก าหนด ออกมาภายใตหนวยงานภาครฐทมความพรอมคอเปนหนวย งานภาครฐรปแบบใหมในประเทศทพฒนาแลว (Developed Country) พบวาจากหลายนโยบายระบประเภทชองทางการ แกไขปญหาเปนทชดเจน และมการใชนวตกรรมใหมเขามาม สวนรวม ทกลาวมานอาจเปนสาเหตส าคญทเกดขน และคง ปฏเสธไมไดวาประเทศทพฒนาแลวมเสถยรภาพทางการเมอง และความตอเนองทางการเมองโดยผก าหนดนโยบายมโอกาส เปนอยางมากทจะเรยนรจากประสบการณ แกไขขอผดพลาด ในการด า เนนการปรบแตงไดอยางตอบสนองตองานบรการ สาธารณะทพงกระท า ประเทศทพฒนายอมมเปาหมายส าคญ ในดานการคลงของรฐบาลใน 3 ประเดนส าคญ ประเดนแรก คอ บรหารการคลงใหเกดประสทธภาพสงสด ประเดนทสอง คอสรางความเสมอภาคในการจดสรรเงนงบประมาณเขามา บรหารประเทศและประเดนสดทายคอ การบรหารการคลง จะตองสรางการเตบโตใหกบระบบเศรษฐกจของประเทศ

การบรหารภาคการคลงจะตองมการก าหนดมาตรการ การควบคมและการด า เนนการครอบคลมในทกมตการน า การจดการภาครฐแนวใหมมาใชเพอการก าหนดมาตรการ หรอแนวทางการบรหาร จะท าใหการบรหารมประสทธภาพ ยงขน เพราะการจดการภาครฐแนวใหมมรปแบบตงแตการ ศกษาสภาพแวดลอมและปญหา การศกษาเอกสารและ ผลการด าเนนการทผานมารวมไปถงผลกระทบทเกดขน เพอ เปนแนวทางในการก าหนดการด า เนนการ เพราะการด า เนน การภายใตโครงการตางๆตองลดปญหาแมวาจะถกจ ากดดวย สภาพแวดลอมและทรพยากรทมอยปจจบนหลายประเทศใน อาเซยนประสบปญหาคอการทรฐบาลไมสามารถด า เนนการ บรหารไดตามทแถลงจดออนปญหาการบรหารการคลงทไมม คณภาพ ขาดการวางแผน ขาดการศกษาในเชงลกและขาด การวางรากฐานนโยบายสาธารณะเพอประชาชน เนองจากหนวยงานภาครฐเปนองคการขนาดใหญท า ใหการจดการ บรหารจดการเพอใหเปนไปตามแบบแผนเดยวกนเปนเรองทยากเชน การด าเนนการตามนโยบายผทออกนโยบายกบผท ด าเนนการเปนบคคลคนละกลมกน ถอวาเปนอปสรรคทส าคญ

ดงนน การรวมมอกนของทกภาคสวนเปนขนตอนทส าคญ โดยตองมการก าหนดเปาหมายทชดเจน แนวทางการด าเนนงานท แนนอน เพอใหทกภาคสวนไดด า เนนการตามแนวทางเดยวกน ขอเสนอแนะ การบรหารการคลงของไทยควรมการน าการจดการ ภาครฐแนวใหมมาใชเพอการบรหารการคลง โดยตองมการ ศกษาทบทวนการจดการภาครฐแนวใหมกอนการตดสนใจด าเนนนโยบายหรอมาตรการใดๆ การจดการภาครฐแนว ใหมเสนอใหมการทบทวนหลกการบรหารกอน เพอวเคราะหแนวทางการด าเนนการ และผลกระทบ รวมกบการประเมนผลการด าเนนการมาตรการหรอนโยบายดงกลาว ทงในระหวางการด าเนนการและหลงการด าเนนการ เพอใชเปนขอมล


ประกอบการตดสนใจในการบรหารงานครงตอไป ภายใตกรอบการจดระเบยบทเนน ประเดนส าคญ 4 ประเดน หลกไดแก 1) การจดการและความเปนผน า 2) นโยบายและขนตอน 3) การจดการบคลากร และ 4) สารสนเทศ เพราะประเดนส าคญเหลานถอไดวาเปนองคประกอบพนฐานของการบรหารทด

7.4 งบประมาณแบบมงเนนผลงาน

ระบบงบประมาณแบบม ง เน นผลงาน (Performance based budgeting System -PBB/PBS) เปนระบบงบประมาณทแสดงความเชอมโยงระหวางทรพยากรทใชกบผลงานทเกดขน โดยมกระบวนการวางแผน การจดท างบประมาณ การตดตามประเมนผล เปนองคประกอบหลกทส าคญ หลกของการจดท างบประมาณระบบน มจดมงหมายทส าคญ คอ มงเนนใหหนวยงาน รบผดชอบตอผลผลตและผลลพธ ทเกดขน ปญหาและขอจ ากด 1. การก าหนดผลผลต ผลลพธของหนวยปฏบตนน ควรมการพจารณารวมกนระหวางกระทรวงและหนวยงานเพอใหสามารถบรรลผลลพธของกระทรวงได (สงผลกระทบตอความพรอมในการปรบตวเขาระบบการวดผลงาน) ตวอยาง เชน สวนราชการทมสนคา/บรการเพยง ชนดเดยวหรอมความหลากหลายไมมากนก (single or homogenous products) สามารถก าหนดตวชวดและด าเนนการวดผลงาน ไดงายกวาเมอเปรยบเทยบกบสวนราชการทมสนคา/บรการจ านวนมากและมความหลากหลายสง ซงหนวยงานของรฐสวนใหญจะอยในกลมท 2 2. ความรบผดชอบตอผลผลตหรอผลลพธ ประเดนทส าคญคอหวหนาหนวยปฏบตควรรบผดชอบตอผลผลต หรอผลลพธ หากตองรบผดชอบ ตอผลผลตซงสามารถตรวจวดได แตบางครงผลผลตกไมสามารถเชอมโยงและน าไปสผลลพธทคาดหวง หากเลอกตองรบผดชอบตอผลลพธ ซง บางครงผลลพธอยนอกการควบคมของหนวยปฏบต 3. ในระบบงบประมาณแบบมงเนนผลงานนน หลกการส าคญคอการเนนการกระจายอ านาจแกหนวยปฏบต โดยหนวยงานกลางจะท าหนาทตดตาม และประเมนผล โดยอาศยขอมลทครบถวนและการน าเทคโนโลยสารสนเทศสมยใหมเขามาใช เพราะฉะนน หากหนวยงานกลางไมสามารถพฒนา กลไกการตดตามประเมนผลไดอยางมประสทธภาพ ครบถวน กจะสงผลใหเกดความลมเหลวในการจดท าระบบงบประมาณแบบมงเนนผลงานได ระบบงบประมาณแบบมงเนนผลงาน เปนระบบงบประมาณทแสดงความเชอมโยงระหวางทรพยากรทใชไปกบผลตอบแทนทจะไดรบ โดยแสดงใหเหนอยางชดเจนระหวางสวนทเพมในงบประมาณกบสวนทเพมในผลผลตหรอผลลพธ ซงการน าระบบงบประมาณลกษณะนมาใชนน กอนใชตองมความเชอพนฐานวา ถาใชระบบงบประมาณเปนเงอนไขในการบรหารจดการ โดยใหมงเนนผลงาน สงเสรมใหเกดผลงาน กจะท าใหผบรหารของหนวยงานน าทมงานปฏบตงานใหบรรลผลส าเรจตามนโยบายของหนวยงาน การจดการงบประมาณแบบมงเนนผลงานจะใหความส าคญกบผลผลต


(outputs)และผลลพธ(outcomes)ของการด าเนนงาน โดยผลผลตทเกดขนจะตองมความเชอมโยงกบผลลพธ และผลลพธจะตองมความสอดคลองกบเปาหมายและนโยบายของรฐบาล โดยการใหอ านาจผบรหารของหนวยงานในการตดสนใจและมความยดหยนมากขนในการใชจายงบประมาณ การจดท างบประมาณแบบมงเนนผลงาน จะมงเนนเรองประสทธภาพและประสทธผลของการด าเนนงาน ซงประสทธภาพนนจะพจารณาผลทไดรบจากการด าเนนงานเทยบกบทรพยากรทใชไป การด าเนนงานทมประสทธภาพนนจะตองไดผลผลตทมากทสดโดยใชทรพยากรทนอยทสด สวนประสทธผลนนมงเนนวาจะไดผลตามทตองการ ซงก าหนดไวในนโยบายและจดหมายของหนวยงานหรอไม ซงจะตองสอดคลองกบนโยบายและจดหมายของรฐบาล ตรงกนขามกบ ระบบงบประมาณแบบแผนงาน (Planning programming budgeting system – PPBS) มแนวคด การจดท างบประมาณทเนนความเชอมโยง (Linkage) จากการวางแผนทค านงถง จดมงหมาย (Goals) และวตถประสงค (Objectives) ทสงคมและประชาชนตองการ ไปสการก าหนดรายละเอยดของแผนงาน งาน/โครงการ และกจกรรมทเหมาะสมและน าไปใชเพอประกอบ การพจารณาตดสนใจจดสรรงบประมาณ ปญหาและขอจ ากด 1. ขาดความเชอมโยงระหวางโครงสรางกระทรวงกบการจดโครงสรางแผนงาน (แผนงานทก าหนดขน มกมจดมงหมายและวตถประสงค ทครอบคลมภารกจของหลายหนวยงาน ท าใหขาดผรบผดชอบในการด าเนนงานเพอใหบรรลแผนงานอยางเปนรปธรม) 2. เทคนคการวเคราะหตาง ๆ ปฏบตไดไมงายนก เชน การวเคราะหหาผลตอบแทนตอทน เทคนคการประเมนผล เปนตน 3. ขาดขอมลขาวสารทชวยในการตดสนใจ ตลอดจนขาดระยะเวลาเพอใชวเคราะหโครงการ 4. ปจจยทางการเมองทเขาแทรกแซงขบวนการงบประมาณ ท าใหแนวคดของระบบงบประมาณไมสามารถน ามาใชไดอยางสมบรณ 5. ทกษะของเจาหนาททเกยวของ มสวนส าคญมากตอระบบงบประมาณแบบแผนงาน หากไมเขาใจแนวคดและกระบวนการทอาศยการ วเคราะหระบบ กจะเปนอปสรรคส าคญตอระบบงบประมาณแบบแผนงาน การจดท างบประมาณทมงเนนผลงาน มขนตอนดงน ส านกงบประมาณไดก าหนดระเบยบวาดวยการบรหารงบประมาณส าหรบหนวยงานน ารองตามโครงการปรบปรงระบบการจดการงบประมาณ พ .ศ.2543ซงขนตอนส าคญของการจดท างบประมาณทมงเนนผลงาน มดงน 1. จดท านโยบายระดบกระทรวงและกรม โดยระบวสยทศน พนธกจ จดหมายในปจจบน และอนาคตของหนวยงาน 2. ระบเปาหมายเชงนโยบายและวตถประสงคของหนวยงาน ทงระยะสนและระยะยาว 3. ก าหนดผลผลตและผลลพธ ดชนชวด วเคราะหความเชอมโยงระหวางทรพยากรกบผลผลต ผลผลตกบผลลพธ และผลลพธกบวตถประสงคเชงนโยบาย 4. เสนอของบประมาณเปนวงเงนรวม (Block Grants) เพอขอรบความเหนชอบจากส านกงบประมาณในระยะแรกเปนการของบประมาณส าหรบหนวยงานน ารอง ส านกงบประมาณได


ก าหนดใหมงบประมาณเปนวงเงนรวม 4 ดาน คอ งบบคลากร งบด าเนนการ งบลงทน และงบอดหนน 5. อนมตเงนประจ างวด เมอส านกงบประมาณพจารณาใหความเหนชอบ ส านกงบประมาณจะอนมตเงนประจ างวดใหแกสวนราชการและรฐวสาหกจตงแตตนปงบประมาณตามวงเงนทก าหนดไวในแตละแผนงาน งาน/โครงการและประเภทงบรายจาย โดยสวนราชการไมตองขออนมตเงนประจ างวด 6. ควบคมการใชงบประมาณ ใหสวนราชการและรฐวสาหกจรายงานผลการด าเนนงาน ผลการใชจายงบประมาณและรายงานทางการเงน กระบวนการบรหารงบประมาณแบบมงผลงาน (PBB) เพอใหการด าเนนงานจดท างบประมาณแบบมงเนนผลงานเปนไปอยางมประสทธภาพและประสทธผล ภายใตงบประมาณทมคอนขางจ ากดและจะไดรบจดสรรงบประมาณ ในลกษณะวงเงนรวม หนวยงานตองมความพรอมตามมาตรฐานการจดการทางการเงน 7 ดาน (Hurdles) ประกอบดวย 1. การวางแผนงบประมาณ (Budget Planning) 2. การค านวณตนทนของกจกรรมและผลผลต (Activity Costing) 3. การจดระบบการจดซอจดจาง (Procurement Management) 4. การบรหารทางการเงน /การควบคมงบประมาณ (Financial Management/fund control) 5. การรายงานทางการเงน และผลการด า เน น งาน (Financial and Performance Reporting) 6. การบรหารสนทรพย (Asset Management) 7. การตรวจสอบภายใน (Internal Audit) ในการจดท าระบบมาตรฐานการจดการทางการเงนดงกลาวองคกรภาครฐ ควรด าเนนการทก Hurdles ไปพรอมๆกน (เนองจากทก Hurdles มความเกยวของเชอมโยงสมพนธกน) หรออยางนอยตองจดท า Hurdles ท 1 และ 2 ในชวงแรกแลวจดท า 5 Hurdles ตอเนองกนไป เพอชวยในการบรหารงบประมาณและการตดตามประเมนผลตอไป


แบบฝกหดทายบทท 7 1. จงบอกความหมายและประเภทของงบประมาณ 2. จงอธบายความสมพนธของกาบรหารภาครฐกบการคลง 3. จงเปรยบเทยบความแตกตางระหวางระบบงบประมาณแบบมงเนนผลงาน (Performance based budgeting System -PBB/PBS) กบระบบงบประมาณแบบแผนงาน (Planning programming budgeting system – PPBS)


เอกสารอางองประจ าบทท 7 กฤษณ รกชาตเจรญ, การบรหารการคลงภายใตแนวคด การจดการภาครฐแนวใหม, วารสารนกบรหาร Executive Journal, ปท 34 ฉบบท 1 มกราคม-มถนายน 2557


การบรหารเปรยบเทยบและการบรหารพฒนา

หวขอเนอหา 1. รฐประศาสนศาสตรเปรยบเทยบ 2. การบรหารพฒนา วตถประสงคเชงพฤตกรรม

1. อธบายถงรฐประศาสนศาสตรเปรยบเทยบ

2. อธบายถงการบรหารพฒนา วธการสอนและกจกรรมการเรยนการสอน 1. ฟงบรรยาย และอภปรายซกถาม 2. แบงกลมมอบหมายงาน 3. ท าแผนผงความคด (Mind Map) 4. อภปรายและแสดงความคดเหน 5. บรรยายสรป 6. ท าแบบฝกหดทายบท หรอใบงาน


1. เอกสารประกอบการสอนบทท 8 2. โสตทศนวสด Power Point เรองการบรหารเปรยบเทยบและการบรหารพฒนา การวดผลและการประเมนผล


บทท 8 รฐประศาสนศาสตรเปรยบเทยบ และการบรหารการพฒนา

ขอบขายหนงในหลาย ๆ ขอบขายของรฐประศาสนศาสตรทแมจะไมถกกลาวถงในเชงของขอบขายหลกเมอเปรยบเทยบกบขอบขายทกลาวถงกอนหนาน แตเปนขอบขายหนงหรออาจเรยกไดวาเปนขอบขายเดยวทมชอของรฐประศาสตรเขาไปเกยวของดวยอยางโจงแจง นนกคอขอบขายรฐประศาสนศาสตร เปรยบเทยบ (หรอบางต าราเรยกวาการบรหารรฐกจเปรยบเทยบ - ซงขอเขยนชนนจะใชค าดงกลาวเฉพาะทอางองจากแนวคดของนกวชาการทานนนๆเทานน) ทงนการจะพยายามเขาใจวาขอบขายนหมายถงอะไรจงนาจะกลาวถงเปนจดเรมตน อยางไรกดส าหรบผเรมศกษานาจะมความสนใจหรอ คลางแคลงใจอยบางวาเหตใดจะตอง “เปรยบเทยบ” และยงรฐประศาสนศาสตร “จะเปรยบเทยบไปท าไม” ผเขยนจงขอกลาวถงประเดนนเปนจดเรมตนเปนการทดแทน ส าหรบค าถามทวาท าไมตองเปรยบเทยบนน ชลดา ศรมณ และเฉลมพงษ ศรหงส (2525) กลาววาการศกษาวชาตาง ๆ โดยการเปรยบเทยบนน เปนวธการหนงซงจะสงใหเกดความรความเขาใจทกวางขวางลกซง และกอใหเกดประโยชนไดมากกวาการศกษาในแบบเฉพาะตว แทบทกสาขาวชาไดมการศกษา และจดสอนโดยวธการเปรยบเทยบไวทงสน เชน วชาการเมองและการปกครองเปรยบเทยบ วรรณคดเปรยบเทยบ กฎหมายเปรยบเทยบ ดงนนการศกษาการบรหารรฐกจเปรยบเทยบกคอการศกษาการบรหารรฐกจบนพนฐานของการเปรยบเทยบนนเอง สวนจะศกษารฐประศาสนศาสตร เปรยบเทยบไปท าไมนน Roy C. Macridis อธบายวามวตถประสงคอยางนอย 3 ประการ คอ 1) วตถประสงคดานวชาการ (academic) นนกคอ การเปรยบเทยบขอคลายคลงและความแตกตางของโครงสราง กระบวนการและพฤตกรรมของหนวยราชการ และขาราชการเพอจะทดสอบสมมตฐานของทฤษฎ และสรางเปนองคความรตอไป 2) เพอเสรมสรางความเปนปญญาชนในการจะเขาใจและวเคราะหปรากฏการณ หรอพฤตกรรมของหนวยงาน และขาราชการ (intellectual) และ 3) เพอจะน าเอาความรทไดไปประยกตใชในระบบการบรหารงานของตน (practical)

8.1 รฐประศาสนศาสตรเปรยบเทยบ รฐประศาสนศาสตรเปรยบเทยบคออะไรนน อาจพจารณาไดจากการแยกพจารณาความหมายของค า 2 ค า คอรฐประศาสนศาสตร ไดกลาวไวอยางละเอยดในบทท 1 และการเปรยบเทยบ ซงคอการศกษาเปรยบเทยบโครงสราง กระบวนการและพฤตกรรมของระบบการบรหารของรฐบาล และของขาราชการท 1) มเทศะแตกตางกน เชน การเปรยบเทยบระบบและพฤตกรรมการบรหารของไทยและอเมรกน และ 2) ทมกาละตางกน เชน เปรยบเทยบโครงสรางกระบวนการและพฤตกรรมของระบบ และขาราชการไทยสมยกรงสโขทยกบสมยรตนโกสนทร และ 3) ทมระดบแตกตางกน เชน เปรยบเทยบการบรหารระดบชาตกบระดบกระทรวง ทงนรฐประศาสนศาสตร เปรยบเทยบจงหมายถง ความพยายามทจะน าเอาโครงสรางกระบวนการ (หรอวธปฏบตงาน)

หนา | 132 บทท 8 การบรหารเปรยบเทยบ และการบรหารการพฒนา

และพฤตกรรมของระบบหนวยราชการและขาราชการมาเทยบเคยงกน เพอใหเหนความคลายคลง และความแตกตางกนทงในเงอนไขดานกาลเทศะ และระดบของปรากฏการณหรอพฤตกรรมซงอยในวฒนธรรมชาตหรอ ระบบทแตกตางกน และทคลายคลงกน ทงนรวมถงการเปรยบเทยบแบบจ าลองทฤษฎซงพยายามทจะใชตวแปรเขามาแทนทชอเฉพาะของระบบนนตลอดจนเปรยบเทยบระเบยบวธวจย ซงรวมถงการใหค านยามของแนวความคดในลกษณะทสามารถวดได การรวบรวมและวเคราะหขอมลทใช และความพยายามดงกลาวนจะตองกระท าทงในแงทเรมจากการศกษาเปรยบเทยบกรณตวอยาง หรอจากจดเลก ๆ เพอทจะสรางเปนทฤษฎขนมา( inductive) และจากการศกษาโดยใชทฤษฎเปนแมบทหรอจากทฤษฎไปหาจดเลก ๆ (deductive) ตน ปรชญาพฤทธ เมอพจารณาการใหความหมายของรฐประศาสนศาสตรเปรยบเทยบขางตนจงอาจกลาวไดวาในฐานะของวชา ถาจะกลาววาการเรมตนการศกษารฐประศาสนศาสตรมาจากแนวคดของ Wilson รฐประศาสนศาสตร เปรยบเทยบกนบวาเกดขนในเวลาเดยวกน ดงทไชยรตน เจรญสนโอฬาร ไดกลาวไววา แมในยคแรกเรมของการศกษาบรหารรฐกจ (หรอ รฐประศาสนศาสตร) มไดใหความสนใจกบเรองของวฒนธรรมของประเทศอนอยางจรงจง เพราะจดก าเนดของวชานอยทประเทศสหรฐอเมรกา และมวตถประสงคหลกเพอแกปญหาภายในของสงคมอเมรกนเปนส าคญ แตอยางไรกตามถอไดวาWilson เปนคนแรก ๆ ทเรมพดถงการน าความร /ประสบการณทางดานการบรหารของประเทศยโรป โดยเฉพาะอยางยงประเทศฝรงเศสและปรสเชยมาใชกบประเทศสหรฐอเมรกา โดยนยนจงอาจกลาวไดวา Wilson เปนผรเรมการศกษาการบรหารรฐกจเปรยบเทยบยคแรก หรอทไชยรตน เจรญสนโอฬาร กลาววาเปนกระแสทหนงของการศกษาการบรหารรฐกจเปรยบเทยบ ซงเรยกวา การศกษาเปรยบเทยบระบบบรหาร ซงเรมในราวครสตศตวรรษท 19 เปนการศกษาเปรยบเทยบระบบบรหารของประเทศตะวนตกดวยกนเอง โดยวธการศกษาจะเนนศกษาประวตศาสตรทางการบรหาร ศกษาตวบทกฎหมาย และสถาบนทางดานการบรหาร/การปกครอง เปนส าคญทงนนอกจากงานของ Wilson กรวมถงบดาของรฐประศาสนศาสตรอกทานหนงคอ Max Weber ทไดเสนอองคการระบบราชการซงเปนองคการในอดมคต เพอเปรยบเทยบกบองคการประเภทอนในสมยนน เชน องคการภายใตระบบเจาขนมลนาย และองคการภายใตผน าทมบารมสวนตว เปนตน จนตอมาเกดเปนการศกษาเรยกวา การศกษาการบรหารรฐกจเปรยบเทยบของกลมการบรหารรฐกจเปรยบเทยบ หรอทรจกกนในวงวชาการภายใตชอวา “กลมการบรหารเปรยบเทยบ” ซงมความเชอหลกวา ระบบการบรหารแบบอเมรกนเปนระบบทมประสทธภาพทสด สามารถสงออกไปยงประเทศโลกทสามเพอใชเปนเครองมอในการพฒนาเศรษฐกจและพฒนาประเทศได โดยมสมมตฐานเบองตนวา ปญหาตาง ๆ ทเกดขนในประเทศโลกทสามสวนใหญเปนปญหาทางดานบรหาร จงตองใหความรดานการบรหารรฐกจแกประเทศเหลานน ดงนนจงพอมองเหนภาพไดวา กลมการบรหารเปรยบเทยบมองขามหรอไมใหความส าคญกบปจจยภายในของประเทศโลกทสาม ท าใหกลมนมองไมเหนขอเทจจรงวาการพฒนาไมใชเรองทจะเขาไปบรหารหรอจดการกนไดงาย ๆ เพราะเกยวของกบเรองของอ านาจ อทธพล ผลประโยชน คานยม การเปลยนแปลง รวมตลอดถงอทธพลของระบบทนนยมโลกดวย นอกจากนการพฒนายงเปนเรองของววฒนาการมากกวาการสรางใหเกดขนทนททนใด เมอเปนเชนนหลงจากทกลมการบรหารเปรยบเทยบไดน าเอาทฤษฎของตนมาใชในประเทศโลกทสามจงประสบความลมเหลวอยางสนเชง และกลบถกมองวาเปนเพยงเครองมอใน

บทท 8 การบรหารเปรยบเทยบ และการบรหารการพฒนา หนา | 133

การขยายอ านาจของประเทศสหรฐอเมรกา กบประเทศโลกทสามในรปแบบของการบรหารและคานยมแบบอเมรกน นอกจากนกลธน ธนาพงศธร (2547) ไดกลาวถงขอจ ากดของการศกษาการบรหารรฐกจเปรยบเทยบไววามอยางนอย 3 ประการ คอ(1) การศกษาของการบรหารรฐกจเปรยบเทยบมหลายแนวทางตามความคดเหนของผศกษาท าใหเกดปญหาความสอดคลองตองกนวาอะไรเปนแนวทางทดทสด เหมาะสมทสด (2) ขอจ ากดเกยวกบขอมลตาง ๆ ทน ามาใชในการศกษาเปรยบเทยบ ซงแตละแหงมความสมบรณและความเชอถอไดของขอมลตางกน ซงยอมเปนอปสรรคตอการพฒนาไปในทศทางใดทศทางหนงและ (3) นกวชาการของการบรการรฐกจเปรยบเทยบมงแตสรางทฤษฎหรอเสนอแนะแนวทางการศกษาเปนส าคญ แตมการเสนอแนะแนวทางการปฏบตจรงไวนอยมาก ตอมาถงมการศกษาการบรหารรฐกจเปรยบเทยบในแงการประยกตใชซงไดเรยกชอใหมวา “การบรหารการพฒนา” ส าหรบการบรหารการพฒนา ถงแมจะมรากฐานมาจากการบรหารรฐกจเปรยบเทยบแตจากส ารวจตรวจสอบความหมาย ของการบรหารการพฒนา ซงมถง 5 กลมความหมายจะพบไดวาการมองวาการบรหารการพฒนาเปนสวนหนงของการบรหารเปรยบเทยบคงไมถกตองนก ดงทกลธน ธนาพงศธร (อางแลว : 537 – 538) อธบายถงความหมายของการบรหารการพฒนา หมายถง การบรหารของประเทศทยากจนหรอก าลงพฒนาหรอทกลาววาหมายถง การบรหารงานเพอความเจรญเตบโตทางเศรษฐกจ หรอกระทงทกลาววาหมายถง การบรหารงานของรฐเพอใหเกดการเปลยนแปลงทางเศรษฐกจและสงคมเปนตน ซงแสดงใหเหนวาการบรการการพฒนากวางขวางกวา การบรหารรฐกจเปรยบเทยบเปนอยางมาก ทงน ตน ปรชญพฤทธ (2547) ไดกลาวสรป ความหมายของการบรหารการพฒนาไวอยางนาสนใจวาหมายถงการพฒนาการบรหาร (การจดเตรยม เปลยนแปลง ปรบปรงหรอปฏรปโครงสราง กระบวนการและพฤตกรรมการบรหารใหมสรรถนะ หรอ ความสามารถทจะรองรบนโยบาย แผน แผนงาน โครงการหรอกจกรรมส าหรบการพฒนาประเทศ) และการบรหารเพอการพฒนา (การน าเอาสมรรถนะหรอความสามารถทมอยในระบบการบรหารมาลงมอปฏบตตามนโยบาย แผน แผนงาน โครงการหรอกจกรรมพฒนาจรง ๆ เพอใหบงเกดความเปลยนแปลงตามทไดวางแผนไวลวงหนา และความเปลยนแปลงทมการวางแผนลวงหนานจะมงความเจรญเตบโตทงดานการบรหาร เศรษฐกจ การเมอง และสงคม ของประเทศอนจะน าไปสการลดความทกขยากของคนทงทอยในองคการ (คอ ขาราชการ ลกจางรฐบาล และพนกงานรฐวสาหกจ) และทอยภายนอกองคการ (ประชาชน) ทงน ตน (เพ งอาง : 20 – 25) ไดสรปวาองคประกอบของการบรหารพฒนาวามองคประกอบหลก ๆ อย 2 ประการ คอ (1) การพฒนาการบรหาร ทครอบคลมองคประกอบรองตาง ๆ คอ การพฒนาโครงสราง กระบวนการเทคโนโลยและพฤตกรรมใหสอดคลองกบสภาพแวดลอมของระบบการบรหาร และ (2) การบรหารเพอการพฒนาทมองคประกอบรองตาง ๆ เชน การบรหารโครงการพฒนา การพฒนาเศรษฐกจ การพฒนาสงคม การพฒนาทางการเมอง เปนตน ดงนนในทศนะของผเขยน ซงเหนวาไมนาประหลาดใจเลยทขอบขายนจะมทงความส าคญ และความสมพนธกบรฐประศาสนศาสตรเปนอยางสง เพราะขอบขายนกนาจะเปนหนงใน “ทกสงทกอยาง” ทเกยวของกบการบรหารงานภาครฐตามความหมายของรฐประศาสนศาสตร โดยเฉพาะทขอบขายนมงเนนเรอง


การน าแนวคดตาง ๆ มาประยกตใชใหเกดผล ซงนาจะเปนเปาประสงคเดยวกบรฐประศาสนศาสตรนนเอง 8.2 การบรหารการพฒนา 8.2.1 ความเปนมาของการบรหารการพฒนา การเปลยนแปลงของโลกดานการเมอง เศรษฐกจ และสงคมมการเปลยนแปลงจากสงคมเกษตรกรรม ทมเศรษฐกจและสงคมเปนสงคมแบบดงเดมการแลกเปลยนอาหารและทรพยากร และด ารงเลยงชพแบบพออยพอกน พงพาธรรมชาต สงคมเรยบงายไมซบซอน สการผลตและเลยงสตวเพอการคา เมอสงคมไปสยคทนนยม (Capitalism) เปนระบบเศรษฐกจทซงผลตภณฑและสนคามการจ าหนาย แลกเปลยนซอขายโดยทางเอกชน บรษท หรอกลมธรกจ เพอสรางผลก าไรใหกบหนวยงาน โดยการแลกเปลยนสนคาและการบรการ ทมการรองรบทางกฎหมายและมการแขงขนการในเชงการคาเพอท าก าไรสงสด ซงไมไดควบคมโดยหนวยงานกลางหรอจากทางรฐบาล ทนนยมจะกลาวถง ทนและทดนเปนสมบตสวนบคคล การตดสนใจทางเศรษฐกจเปนกจกรรมสวนบคคล ไมใชการควบคมบรหารโดยรฐ และตลาดเสรหรอเกอบเสรจะเปนตวก าหนดราคา ควบคมและระบทศทางการผลต จากสงคมการเกษตรแบบดงเดม สยคการเกษตรแบบทนนยมและกาวเขาสยคอตสาหกรรม มการน าเครองจกรไอน ามาพฒนาไปสเครองจกรกล มาใช เปนพลงการผลตแทนแรงงานคน และสตว กอใหพลงการผลตจ านวนมาก(Mass Production) สภาพสงคมเปลยนไปส การตลาดและการบรโภคนยม กาวเขาสความทนสมย สภาพสงคมซบซอน หลากกหลาย ภายในระบบสงคมแบบทนนยม ครนโลกทกาวเขายคสงคมทนนยมเตมรปแบบเมอเขามาถงยคเทคโนโลยทน าระบบเทคโนโลย มาผนวกเขากบระบบอตสาหกรรม ท าใหอตสาหกรรมมการพฒนาเปลยนแปลงอยางรวดเรว ซงมผลตอความเปลยนแปลงของสงคมเศรษฐกจดวยพลงแหงเทคโนโลยสารสนเทศ (IT) ซงสงผลใหเกด2ปรากฏการณโลกไรพรมแดน เศรษฐกจเสร ธรกจขามชาต และหมบานโลก การบรหารพฒนาตามแนวคดแบบ Capitalism คอ แนวโนม ทจะสรางการเจรญเตบโตทางเศรษฐกจ มากกวาในระบบอนๆ สทธการถอครองสวนบคคล เกดการสะสมทน (Social Capital) สทธของบคคลหรอกลมบคคลทจะสามารถท าการไดแบบ"นตบคคล" (หรอบรรษท)ในการซอและขายสนทรพย และทดน,แรงงาน,เงนตรา ในตลาดเสร เปนตน สวนผลกระทบทเกดจากการบรหารพฒนา ตามแนวคดแบบCapitalism คอ ท าใหเกดการปฏวตอตสาหกรรม[2]และลทธจกรวรรดนยมของยโรป เชน แอดม สมท, รคารโด, มารกซ ภาวะเศรษฐกจตกต าครงใหญ หรอ The Great Depression เชน เคนส และสงครามเยนเชน ฮาเยค, ฟรดแมน นกทฤษฎเหลานกลาววาทนนยมคอระบบทใหคณคากบการทราคาถกตดสนในตลาดเสร นนคอโดยการคาทเปนผลมาจากการตกลงดวยความสมครใจของผซอและผขาย ความคดเชงตลาด จตวญญาณของผประกอบการ และความเขาใจเกยวกบทรพยสนและสญญาทชดเจนและบงคบไดตามกฎหมาย ทฤษฎเหลานโดยทวไปจะพยายามอธบายวา


ส าหรบประเทศไทยมแนวคดเกยวกบทนนยมและไดน าแนวคดนมาปรบปรงพฒนา เชน การรอปรบระบบ (Reengineering) เปนการปรบเปลยนวธคด วธท างาน ตามแบบหรอระบบราชการของไทยแบบเดม เชน เพมผลผลต ลดเวลา ลดขนตอน ลดเอกสาร และลดคาใชจายในการท างาน เปนตน แนวทางหรอวธการบรหารของหนวยงานภาครฐมชอเรยกแตกตางกนไปตามยคสมย และเกดจากปจจยภายนอกและภายในประเทศ 1. ปจจยภายนอก เชน กระแสโลกหรออทธพลของประเทศมหาอ านาจทแพรกระจายหรอสงออกแนวทางหรอวธการบรหารงาน โดยสวนหนงเขามาทางวชาการหรอ ต าราหนงสอทนกวชาการไดรบอทธพลหรอน าเขามาจากตางประเทศ 2. ปจจยภายใน เชน หวหนารฐบาลไดใหความส าคญหรอยดถอแนวทางหรอวธการใด ตวอยางทเหนไดอยางชดเจน เชน "การพฒนา""การบรหารจดการ" เปนตน แนวทางหรอวธการบรหารงานทหนวยงานภาครฐน ามาใชนน มววฒนาการพอสรปไดวา กอนทจะใชค าวา การบรหารการพฒนา(Development administration) มค าหลายค าทรฐบาลไดน ามาใช เชน การบรหารราชการแผนดนหรอการบรหารภาครฐ (Public administration) การบรหาร (Administration) การพฒ นา (Development) การพฒ นาชมชน (Community development) การพฒนาชนบท (Rural development) จากนน จงมาใชค าวา การบรหารการพฒนา (Development administration)และยงใชค าอน เปนตนวา การพฒนาแบบยงยน(Sustainable development) การพฒนาแบบพอเพยง (Sufficient development) การพฒนาแนวพทธ (Buddhistic development) การบรหารกจการบานเมองทด (Good governance) การจดการ(Management) การบรหารและการจดการ(Administration and management) ในบางรฐบาล ใชค าวา “การบรหารจดการ” (Management Administration) มาใชอยางแพรหลาย และในอนาคต อาจเกดค าวา การบรหารการบรการ (Service Administration) ขนมาอก อยางไรกด การพฒนายงมความหมายครอบคลมถงการเปลยนไปสสภาพทดขน (Change for the better) แนวคดหรอลกษณะส าคญของแนวทางหรอวธการบรหารใด ๆ กตาม ซงรวมทงการบรหารการพฒนา ไมอาจก าหนดไดอยางชดเจนและตายตวเหมอนกบการใหความหมายของค าทงหลายในทางสงคมศาสตร 8.2.2 ความหมายของการบรหารการพฒนา การบรหารการพฒนา สามารถเขยนเปนภาษาองกฤษไดวา Development Administration หรอ administration of development ซ ง ใน สวนน ม ง ศ กษ าแนว คดและความหมายของการบรหารการพฒนา ทงของตางประเทศ และของไทยรวมกนไป โดยมทงนกการศกษาชาวไทยและตางประเทศ ดงน จอรจ เอฟ. แกนท [5](George F. Gant) นกวชาการชาวอเมรกนอธบายวา Development administration คอ การจดการระบบงานและกระบวนการตาง ๆ ซงรฐบาลจดตงขนเพอด าเนนงานใหบรรลวตถประสงคของการพฒนา พรอมกนน การบรหารการพฒนา เปนเครองมอของรฐบาลทก าหนดใหเกยวของกบปจจยตางๆ ของการพฒนาภายในรฐ เพอท าการเชอมโยงและท าให


วตถประสงคทางดานสงคมและเศรษฐกจของชาต ใหประสบผลส าเรจ ดงนน การบรหารการพฒนาตามขอเสนอของ Gant จงมความหมายเกยวกบ การบรหารนโยบาย แผนงาน และโครงการตางๆของรฐ โดย Gant ไดจ าแนกแนวทางการบรหารออกเปน 2 สวน คอ 1. การบรหารงานภายใน (Internal administration) หมายถงวาการบรหารงานใดๆ มความจ าเปนทจะตองจดใหมองคการบรหารงานนน ๆ สามารถเปนกลไกการบรหารทดเสยกอน จงจ าเปนจะตองจดการภายในองคการใหดใหมประสทธภาพทสดซงอาจท าไดดวยการจดองคการการบรหารงานบคคลงานคลง งานวางแผน การตดสนใจ ฯลฯ 2. การบรหารงานภายนอก (External administration) ครอบคลมถงเรองตาง ๆ ทหนวยงานนนตดตอกบปจจยนอกทงหมด ทงนดวยการทคนพบวา ในการบรหารงานนน มใชแตจะมงถงประสทธภาพของการบรหารภายในองคการอยางเดยว เพราะองคการมหนาทตองปฏบตงานในหนาทของตนใหเปนผลส าเรจอยางดทสด ซงหมายถงวา นอกเหนอไปจากการจดการภายในทดแลว ยงตองมหนาทรบผดชอบในการหาลทางทดตดตอกบปจจยภายนอกอน ๆ ใหปจจยเหลานนมารวมมอกบองคการของตนเพอชวยใหงานทไดรบมอบหมายสมฤทธผล ความสามารถในเชงบรหารขององคการทจะบรหารปจจยภายนอกน มผลเกยวกบการพฒนาองคการสวนมาก เพราะองคการบรหารตองมสวนปฏบตการตดตอกบคนหรอปจจยภายนอกอนๆ ดวย Irving Swerdlow นกวชาการชาวอเมรกน เสนอวา การบรหารการพฒนาเปนการด าเนนการบรหารในประเทศทยากจนหรอประเทศดอยพฒนา เพราะการบรหารงานในประเทศเหลานนมความแตกตางกนกบการบรหารราชการในประเทศทพฒนาแลว ซงอาจพจารณาและสงเกตเหนไดจากลกษณะของความแตกตางกน เชน ลกษณะและแบบแผนของการบรหาร บทบาทของรฐบาลและบทบาทของขาราชการ เปนตน ประเทศทยากจนทงหลายมลกษณะพเศษหลายประการซงท าใหรฐบาลตองมบทบาทแตกตางกน ลกษณะนและบทบาทของรฐดงกลาว ท าใหการท างานของนกบรหารมลกษณะแตกตางออกไป ในทใดกตามทมความแตกตางนนอย การบรหารรฐกจจะตองถอไดหรอเรยกไดวาเปนการบรหารการพฒนา Merle Fainsod นกวชาการชาวอเมรกนใหแนวคดหรอความหมายของการบรหารการพฒนาวา โดยปกต การบรหารการพฒนาเปนเรองเกยวกบการสรางกลไกเพอการวางแผนใหเกดความเจรญเตมโตทางเศรษฐกจ การระดมและจดสรรจดสรรทรพยากรเพอใหเกดการแผขยายรายไดของชาต จะเหนไดวาการบรหารการพฒนาตามความคดของ Fainsod เกยวของอยางมากกบการพฒนาทางดานเศรษฐกจ Paul Meadows นกวชาการชาวอเมรกนอธบายวา การบรหารการพฒนาถอไดวาเปนการจดการทางภาครฐบาลในเรองทเกยวกบการเปลยนแปลงทางเศรษฐกจและสงคมเพอใหเปนไปตามนโยบายของรฐทก าหนดไว นกบรหารการพฒนาจงเปนผทเกยวของกบการน าการเปลยนแปลง Harry J. Friedman นกวชาการชาวอเมรกนอกคนหนงอธบายวา การบรหารการพฒนาประกอบดวยปจจย 2 อยาง คอ 1. การปฏบตงานตามแผนงานตาง ๆ ทไดก าหนดไวเพอกอใหเกดความทนสมย (Modernity)


2. การเปลยนแปลงตาง ๆ ภายในระบบบรหารเพอประสทธภาพในการปฏบตงานตามแผนงานตาง ๆ ดงกลาว John D. Montgomery นกวชาการชาวอเมรกน กลาววา การบรหารการพฒนาเปนเรองของการปฏบตตามแผนการเปลยนแปลงทางเศรษฐกจ และสงคมของรฐ โดยปกต จะไมเกยวของกบความพยายามเพมความสามารถทางการเมอง Montgomery มความคดวา การบรหารการพฒนาใหความส าคญกบการเปลยนแปลงทางดานเศรษฐกจและสงคมเปนหลก Edward W. Weidner นกวชาการชาวอเมรกนกลาวไววา การบรหารการพฒนา หมายถง การปรบมรรควธ (Means) ของการบรหารใหเขากบจดมงหมายตาง ๆ ของแผนงานของรฐบาล ซงกอนอน ตองทราบถงความตองการของรฐบาลวามจดมงหมายในการพฒนาอยางไรกอน แลวจงน าการบรหารมาชวยปฏบตการใหส าเรจผลตามความมงหมายนน นอกจากน Weidner ไดแบงการบรหารการพฒนา เปน 2 สวน คอ กระบวนการ และความรทางวชาการ (Area of study) 1. สวนทเปนกระบวนการนน Weidner มความเหนวาการบรหารการพฒนาเปนกระบวนการบรหารงานของรฐบาลทน าองคกรไปสการประสบความส าเรจ ตามวตถประสงคในดานการเมอง เศรษฐกจ และสงคม ซงวตถประสงคดงกลาวไดถกก าหนดโดยผมอ านาจหนาทดวยวธใดวธหนง 2. สวนทเปนความรทางวชาการ Weidner มองวา การบรหารการพฒนาเปนเรองของการศกษาหาความรทางวชาการ เปนสวนหนงของการบรหารรฐกจทมงแสวงหาความรในเรองบางเรอง และเรองดงกลาวจะเปนทยอมรบกนไดมากนอยเพยงใดนน ยอมขนอยความศรทธาของบคคล กลมบคคลและประเทศนน ๆ Fred W. Riggs นกวชาการชาวอเมรกนมความเหนวาการบรหารการพฒนามความหมายทส าคญ 2 ประการ คอ การบรหารการพฒนาหมายถง 1. การบรหารแผนงานพฒนา (Development programs) ทงหลายดวยวธการตาง ๆ ขององคการขนาดใหญ โดยเฉพาะอยางยง หนวยของของรฐบาล เพอใหเปนไปตามนโยบายและแผนทก าหนดขนซงสอดคลองกบวตถประสงคของการพฒนา (Developmental objectives) การเสรมสรางสมรรถนะของการบรหาร 2. การเพมสมรรถนะของการบรหารดวย ซงหมายความวา การบรหารการพฒนาจะสมบรณไดนน จะตองค านงถงสมรรถนะของการบรหาร คอ ตองท าใหเขมแขงขนดวย และเมอการบรหารงานมสมรรถนะเพมมากขน กจะเปนเครองมอส าคญ ทท าใหการพฒนาบรรลวตถประสงคทก าหนดไวได ความคดเหนของ Riggs ดงกลาวนเปนการใหความหมายของการบรหารการพฒนาทครอบคลมเรองการพฒนาการบรหารหรอเพมพนสมรรถนะของระบบบรหารดวย Nguyen-Duy Xuan นกวชาการชาวเวยดนามอธบายวา การบรหารการพฒนา หมายถง การบรหารบรรดาแผนงานตาง ๆ ซงเปนแผนงานทก าหนดขนมาเพอใหบรรลวตถ ประสงคในการสรางชาต และเพอสนบสนนใหเกดความเจรญกาวหนาในดานเศรษฐกจ-สงคม การบรหารการพฒนาจะประสบผลส าเรจได จะตองด าเนนงาน 2 ประการ คอ 1. จดใหมการฝกอบรมแกผปฏบตงานอยางเหมาะสม และ


2. ปรบปรงองคการบรหารทงหลายทมอย และจดตงหนวยงานใหม ๆ ขนมาเพอปฏบตงานตามแผนงานพฒนาตาง ๆ อาษา เมฆสวรรค ไ ดก ลาวถ งความหมายของการบรหารการพฒ นาว าแบ ง เป น 2 ทรรศน ะ ต าม ทรรศน ะ ป ระก ารแรก น น ถ อ ว า ก ารบ รห ารก ารพ ฒ น า หรอ Development Administration คอ การบรหารงานหรอการบรหารราชการในประเทศดอยพฒนาทม งมนทจะด าเนนการพฒนา ดงทเขยนในภาษาองกฤษ วาadministration in poor developed countries which are committed to development ประการท 2 การบรหารการพฒนา ไดแก การบรหารเพ อการพฒนาหรอการบรหารตามโครงการพฒนาของประเทศ ห ร อ administration in development or administration of a program of national developmentตามความเขาใจอยางงาย ๆ ทว ๆ ไป ปฐม มณโรจน ไมไดใหความหมายของการบรหารการพฒนาไวโดยตรง แตไดกลาวถงแนวคดของการบรหารการพฒนา วา แนวคดนไดส ารวจพจารณากนมาอยางคอนขางละเอยดแลวในขอเขยนทงภาษาตางประเทศและภาษาไทย ค านยามทมผใหไวตาง ๆ กนกมพสยครอบคลมตงแตทหมายถงการบรหารรฐกจของประเทศดวยพฒนา จนถงการบรหารขององคการ โครงการ หรองานใด ๆ ทมลกษณะเกยวของ หรอเปนงานพฒนา ไมวาจะเปนประเทศทมความเจรญในระดบใด โดยปรกตจะเปนงานทมลกษณะบกเบก มการใชความคดประดษฐสรางสรรคสง และเกยวพนกบปจจยหรอตวแปรนานาชนดทมลกษณะพลวต และไมแนนอนสงกวาการบรหารในองคการธรรมดา อทย เลาหวเชยร เขยนบรรยายถง การบรหารการพฒนาวาหมายถง หนวยงานทางราชการ หรอกระบวนการของรฐบาลทจดตงขนเพอบรหารกจกรรมใหบรรลเปาหมายการพฒนา กลาวอกนยหนงกคอ การบรหารการพฒนาจะชวยใหกลไกตาง ๆ ของรฐเชอมโยงสวนตาง ๆ ของงานพฒนาเพอใหบรรลเปาหมายการพฒนาเศรษฐกจ และสงคมของประเทศ การบรหารการพฒนาตามแนวคดของ อทย เลาหวเชยร นนยงมความหมายรวมไปถงการใหความส าคญกบการมสวนรวมและการควบการบรหารโดยประชาชนหรอผรบบรการดวย สมพงศ เกษมสน ในป พ.ศ. 2514 มความเหนวา การบรหาร หมายถง การใชศาสตรและศลปน าเอาทรพยากรบรหาร (administrative resource) เชน คน เงน วสดสงของ และก า ร จ ด ก า ร ม า ป ร ะ ก อ บ ก า ร ต า ม ก ร ะ บ ว น ก า ร บ ร ห า ร ( process of administration) เชน POSDCoRB Model ใหบรรลวตถประสงคทก าหนดไวอยางมประสทธภาพ ไพบลย ชางเรยน ในป พ.ศ. 2532 ใหความหมายการบรหารวา หมายถง ระบบทประกอบไปดวยกระบวนการในการน าทรพยากรทางการบรหารทงทางวตถและคนมาด าเนนการเพอบรรลวตถประสงคทก าหนดไวอยางมประสทธภาพและประสทธผล ตน ปรชญพฤทธ ในป พ.ศ. 2535 มองการบรหารในลกษณะทเปนกระบวนการโดยหมายถงกระบวนการน าเอาการตดสนใจ และนโยบายไปปฏบต สวนการบรหารรฐกจหมายถงเกยวของกบการน าเอานโยบายสาธารณะไปปฏบต บญทน ดอกไธสง ในป พ.ศ. 2537 ใหความหมายวา การบรหาร คอ การจดการทรพยากรทมอยใหมประสทธภาพมากทสดเพอตอบสนองความตองการของบคคล องคการ หรอประเทศ หรอการจดการเพอผลก าไรของทกคนในองคการ


สมพงศ เกษมสน กลาวไววา ค าวา การบรหารนยมใชกบการบรหารราชการ หรอการจดการเกยวกบนโยบาย ซงมศพทบญญต วา รฐประศาสนศาสตร (Public administration) และค าวา การจดการ (Management) นยมใชกบการบรหารธรกจเอกชน หรอการด าเนนการตามนโยบายทก าหนดไว สมพงศ เกษมสน ยงใหความหมายการบรหารไววา การบรหารมลกษณะเดนเปนสากลอยหลายประการ ดงน 1. การบรหารยอมมวตถประสงค 2. การบรหารอาศยปจจยบคคลเปนองคประกอบ 3. การบรหารตองใชทรพยากรการบรหารเปนองคประกอบพนฐาน 4. การบรหารมลกษณะการด าเนนการเปนกระบวนการ 5. การบรหารเปนการด าเนนการรวมกนของกลมบคคล 6. การบรหารอาศยความรวมมอรวมใจของบคคล กลาวคอ ความรวมใจ (Collective mind) จะกอใหเกดความรวมมอของกลม (Group cooperation) อนจะน าไปสพลงของกลม (Group effort) ทจะท าใหบรรลวตถประสงค 7. การบรหารมลกษณะการรวมมอกนด าเนนการอยางมเหตผล 8. การบรหารม ลกษณะ เปน การตรวจสอบผลการปฏบ ต งานกบวตถประสงค 9. การบรหารไมมตวตน (Intangible) แตมอทธพลตอความเปนอยของมนษย Peter F. Drucker กลาววา การบรหาร คอ ศลปะในการท างานใหบรรลเปาหมายรวมกบผอน การท างานตาง ๆ ใหลลวงไปโดยอาศยคนอนเปนผท าภายในสภาพองคการทกลาวนน ทรพยากรดานบคคลจะเปนทรพยากรหลกขององคการทเขามารวมกนท างานในองคการ ซงคนเหลาน จะเปนผใชทรพยากรดานวตถอน ๆ เครองจกร อปกรณ วตถ ดบ เงนทน รวมทงขอมลสนเทศตาง ๆ เพอผลตสนคาหรอบรการออกจ าหนายและตอบสนองความพอใจใหกบสงคม Harold Koontz ใหความหมายของการจดการ หมายถง การด าเนนงานใหบรรลวตถประสงคทตงไวโดยอาศยปจจยทงหลาย ไดแก คน เงน วสดสงของ เปนอปกรณการจดการนน Koontz กลาววา การบรหาร คอ ศลปะในการท างานใหบรรลเปาหมายรวมกบผอน จากความหมายทกลาวมาอาจสรปไดวาการบรหาร คอ การใชศาสตรและศลปในการเอาทพยากรการบรหาร (Administrative resources) มาประกอบการตามกระบวนการบรหาร ใหบรรลวตถประสงคทก าหนดไวอยางมประสทธภาพ การใหค านยามของค าวา การบรหารมอยตางๆ กนขนอยกบจดประสงคการใชความคดเหนและความเขาใจทแตกตางกน ไมมค าใดทเปนมาตรฐานหรอเปนทยอมรบกนโดยทวไป แตละค ากใหความหมายและความเขาใจแกผใชในลกษณะเดยวกนเชน 1. การบรหาร คอ การใชทรพยากรรวมกนของทกคนเพอใหบรรลวตถประสงคทก าหนดไว


2. การบรหารเปนกระบวนการทท าใหงานส าเรจลง โดยการใชทรพยากรบคคลและวตถเขาดวยกน 3. การบรหาร คอ การวางแผนและการใชแผนทวางไว 4. การบรหาร คอ การท าใหงานส าเรจโดยอาศยการรวมมอของคนอน

5. การบรหาร คอ พลงทด าเนนธรกจและรบผดชอบในความส าเรจและความลมเหลวของธรกจนน 6. การบรหารเปนงานทก าหนดแนวทางหรอการสงการใหกลมคนไดท างานเพอบรรลเปาหมายขององคการนน

ตามทกลาวมาขางตน “การบรหาร” เปนสาขาวชาทมการจดระเบยบใหเปนระบบของการศกษา(Systematic study)หมายถงการศกษาคนควาหาหลกการ กฎเกณฑ และทฤษฎทพงเชอถอได เพอประโยชนในการบรหารงาน โดยลกษณะเชนนจะเหนไดวา “การบรหาร” มลกษณะเปน ศาสตร (Science) แตถาเปนการบรหารงานทตองอาศยความร ความสามารถ และประสบการณแลว การบรหารกจะมลกษณะเปน ศลป (Arts)เมอการบรหารมลกษณะทอาจพจารณาไดเปน 2 นยดงกลาวแลวเชนน การใหนยามหรอความหมายของการบรหาร จงมกมลกษณะแตกตางกนไปในแตละทศนะและแตละแนวศกษา หรออาจกลาวไดวาไไมวาจะกระท าใหเกดการเปลยนแปลงใด ๆ ทเปนไปตามนโยบายและแผน ยอมถอวาอยในขอบเขตของการบรหารการพฒนาทงสน โดยมขอบเขตทงทางดานการเมอง เศรษฐกจ สงคม และการบรหาร ฉะนน การบรหารการพฒนา จงยอมหมายถง การบรหารของงานพฒนา หรอการน าเอาโครงการพฒนาดานตาง ๆ ไปด าเนนการใหบรรลผลส าเรจ รวมทงการพฒนาการบรหาร หรอการท าใหการบรหารมขดความสามารถเพมมากขน และอาจเขยนเปนรปสมการดงน Administration of Development (ก า ร บ ร ห า ร เ พ อ ก า ร พ ฒ น า ) + Development of Administration (การพฒนาการบรหาร) = Development Administration (การบรหารการพฒนา)หรอ DA = A of D + D of A ส าหรบการพฒนา (Development) ไดมยงคงมผอธบายความหมายไวดงน พระบาทสมเดจพระเจาอยหวไดพระราชทานพระบรมราโชวาทเกยวกบ ความหมายของค าวา “พฒนา” วา “พฒนา” คออยางไร กอนอนเราตองทราบวา มงใหเกดความเจรญมนคงกาวหนา มงใหทกคนมความสขสบาย ดงนนทกคนจงมงทจะพฒนา พจนานกรมฉบบราชบณฑตยสถาน พ.ศ. 2525 อธบายความหมายของการพฒนาวา “การพฒนา” หมายถง การเตบโต ความเจรญ ความกาวหนา ความรงเรอง ในหนงสอ “การพฒนาตองมาจากประชาชน : เวทชาวบาน 34” อธบายวา “การพฒนา” คอ การแสวงหาชวตทดกวาอยางเหมาะสมกลมกลนกบธรรมชาต การพฒนาเปนสทธและหนาทของทกคน สมเดจพระสงฆราช สกลมหาสงฆปรณายก ไดประทานพระด ารสเรอง “ศาสนธรรมเพอการพฒนาชวตและสงคม” ในพธเปดงานสปดาหสงเสรมศาสนาและจรยธรรม ณ ตกสนตไมตรท าเนยบรฐบาลในวนท 1 ธนวาคม 2532มสาระส าคญบางประการ ทอธบายวา “การพฒนา” คอ การสรางสรรคทเรยกไดวาเปนการพฒนานน ควรเปนการสรางสรรคทท าใหชวตและสงคมดขน เปน


ตนวา มความสงบสขมากขน มความปลอดภยมากขน มปญหาและความทกขยากตางๆ ลดนอยลงจนถงหมดสนไป เพราะฉะนนการกระท าใด ๆ กตาม หากไมกอใหเกดผลดดงกลาวแกชวตและสงคม กกลาวไมไดวาเปน การพฒนา ตามความหมายอนแทจรงของค าวาพฒนา แมวามนษยจะสามารถสรางสรรคสงตาง ๆ ในทางวตถไดอยางวจตรพสดารมากขน มเครองใชไมสอยสะดวกสบายและรวดเรวขน แตถาชวตและสงคม กลบมความสงบสขและความปลอดภยลดนอยลงกกลาวไมไดวาชวตและสงคมนนพฒนา คอดขนหรอเจรญขน ส าหรบ“การพฒนา” ในแงน เปนการศกษาในทศนะของการบรหารกจการในรฐ ซงจะเปน แนวทางการปฏบตงาน ตลอดจนเปนปจจยในการเสรมสราง พฒนา อยางไรกตาม ส าหรบแนวคดในการศกษาเกยวกบการพฒนานน โฆษต ปนเปยมรษฏ (2536 :11 - 16) ไดอธบายวา แนวความคดในการพฒนา รวมถงแนวทางการพฒนาตองอาศยรากฐานมาจากความเขาใจความหมายของการพฒนาทตรงกนเสยกอน มฉะนนแลวแนวความคดทปราศจากรากฐานรวมกนกจะมผลท าใหเกดความขดแยงซงกนและกน และยากตอการท าความเขาใจกบบรรดาผเกยวของทงหลาย นอกจากความเหนของ โฆษต แลวไดมนกวชาการทอธบายความหมายของการพฒนาไวดงน Dudley Seers “การพฒนา”หมายถง การขจดความยากจน ความอดอยากการขจดความเจบไขไดปวย โดยมงเนนใหมรายได มงานท า มเสรภาพขนพนฐาน มโอกาสในการไดรบบรการสาธารณะตางๆ หรอ การพฒนา หมายถง การสรางสภาวะการณดานตางๆ เพอปรบปรงเสรมสรางคณภาพชวต (Quality of Life) ใหดขนและในบทความอนมชอเสยง ความหมายของการพฒนา อกประการท Dudley Seers อธบาย คอจดมงหมายเบองตนในการพฒนาประเทศ คอ การแสวงหาลทางเพอแกปญหาความอดอยาก หรอภาวะทโภชนาการ แกปญหาความยากจนและแกปญหาดานการเจบไขไดปวยของประชาชน เพราะปญหาเหลานเปนสงทบนทอนและท าลายศกยภาพของปจเจกบคคล กบจะน าความยงยากมาสสงคมในทสด (ปกรณ ปรยากร. ทฤษฎ แนวคด และกลยทธเกยวกบการพฒนา. ม.ป.ท.,ม.ป.ป. : 6) Bryant & White “การพฒนา” หมายถงการเพมพนสมรรถนะของคนในการควบคมสมาชกของสงคม เชน การเพมความสามารถในการสรางความเปนธรรมในสงคมการสรางพลงอ านาจของบคคลทางการเมอง การเมองมเสถยรภาพในการพฒนาอยางตอเนอง ปฐม มณ โรจน ไดใหความหมายของการพฒนาวา “การพฒนา” คอ การเปลยนแปลงไปจากสภาพเดม ไปสสภาพใหมทกาวหนาหรอเปนไปในเชงบวก โดยวธการหรอกระบวนการทจะท าใหเกดการเปลยนแปลงตามวตถประสงคทก าหนดไว การพฒนานน เปนแนวคดเชงปทสถาน (normative concept) มเปาประสงค และมลกษณะของการเปรยบเทยบคณลกษณะของสภาวะหนงกบสภาวะหนงคอ การพฒนาเปนแนวคดเชงปทสถาน หรอกลาวอกนยหนงวา มคานยมสอดแทรกอยนนดเปนเหตผลหลกของค าวาการพฒนา ซงมความหมายทแตกตางกนออกไปทงนในการก าหนดเปาหมาย รวมทงแนวทางในการวดผลของการพฒนานนขนอยกบคานยมของผทก าหนด และคานยมดงกลาวนนสามารถเปลยนแปลงไดตามกาลเวลา และสองคอ การพฒนาเปนเรองทเกยวกบเปาประสงค ซงโดยทวไปแสดงถงสภาวะอนพงปรารถนาของสงคม ไมวาจะเปนไปในทางสงคม การเมอง และ/หรอเศรษฐกจ ซงจะเปนเชนไรนน


ขนอยกบคานยมของผก าหนดเปาประสงคหรอสภาวะอนพงปรารถนานน ในทนบางกมองวาการพฒนาคอ สภาวะของการพฒนาแลว (Development as state) ในขณะทอกหลายคนมองการพฒนาในความหมายของกระบวนการ (process) ของความกาวหนาหรอการปรบปรงเปลยนแปลงในทางทดขนตามเกณฑหรอเปาหมายของการพฒนาตามทก าหนดคณคาไว สามการพฒนาเปนแนวคดทมลกษณะของการเปรยบเทยบสภาวะหนง กบสภาวะอนทสอดแทรกอย เชน ตามทฤษฎภาวะทนสมย ซงมวามหมายเดยวกบสภาวะทพฒนาแลวนน มองวาภาวะทนสมยนนตางจากภาวะลาหลงโดยสนเชง ทงในแงเศรษฐกจ การเมอง สงคม คานยม และสตปญญา กลาวโดยสรป “การพฒนา” คอ การปรบปรงเปลยนแปลงสถานการณตางๆ ใหดขนโดยมเปาประสงคทชดเจน


แบบฝกหดทายบทท 8 1. จงอธบายรฐประศาสนศาสตรเปรยบเทยบตามหลกการบรหารเปรยบเทยบ 2. จงบอกความหมายของการบรหารพฒนา


เอกสารอางองประจ าบทท 8 วรช วรชนภาวรรณ, การบรหารการพฒนา: แนวคด ความหมาย ความส าคญ และตวแบบการประยกตhttp://www.wiruch.com. สมพงศ เกษมสน,การบรหาร, กรงเทพมหานคร: ส านกพมพเกษมสวรรณ, 2514 ไพบลย ชางเรยน,วฒนธรรมการบรหาร,กรงเทพมหานคร : อกษรเจรญทศน, 2532 ตน ปรชญพฤทธ, ศพทรฐประศาสนศาสตร,กรงเทพมหานคร : ส านกพมพจฬาลงกรณมหาวทยาลย.2535 บญทน ดอกไธสง, การจดองคการ,กรงเทพมหานคร: โรงพมพมหาจฬาลงกรณราชวทยาลย. 2537 สมพงศ เกษมสน , การบรหาร,กรงเทพฯ : ไทยวฒนาพาณช, 2523 ณรงค นนทวรรธนะ. การบรหารงานอตสาหกรรม. กรงเทพฯ: ฟสกสเชนเตอรพานช. 2536. นพพงษ บญจตราดล, หลกการบรหารการศกษา, ส านกพมพบรษท บพชการการพมพ , 2534

http://www.wiruch.com/

แผนบรหารการสอนประจ าบทท 9 การคลงสาธารณะ

หวขอเนอหา 1. ขอบเขตของการคลงสาธารณะ 2. บทบาทของงบประมาณ 3. การบรหารงานคลงในอดต 4. ประเภทของงบประมาณ 5. งบประมาณแบบมงเนนผลงาน


1. บอกถงบทบาทของการคลงสาธารณะ และการบรหารการคลงได

2. บอกถงความหมาย และความส าคญของงบประมาณ

3. อธบายถงประเภทของงบประมาณ




1. เอกสารประกอบการสอนบทท 9 2. โสตทศนวสด Power Point เรองการคลงสาธารณะ



บทท 9 ความรเบองตนเกยวกบนโยบายสาธารณะ

นโยบายสาธารณะถอเปนหวใจของรฐประศาสนศาสตร ดงนนการก าหนดนโยบายสาธารณะจงตองอยภายใตหลกการดงตอไปนดวย

9.1 ความหมายของนโยบายสาธารณะ ความหมายของนโยบายสาธารณะ (Public Policy) นน มนกวชาการหลายทานไดใหความหมายไวหลายความหมายดวยกน ดงตอไปน Dye (1984) ไดใหความหมายของค าวา นโยบายสาธารณะไววา เปนกจกรรมทรฐบาลสามารถเลอกทจะกระท าหรอไมกระท ากได ส าหรบสวนทรฐเลอก ทจะกระท านนจะครอบคลมกจกรรมตาง ๆ ทงหมดของรฐบาลทงกจกรรมทเปนกจวตร และทเกดขนในบางโอกาส ซงมวตถประสงคใหกจกรรมทรฐบาลเลอกทจะกระท าบรรลเปาหมายดวยด ในการใหการบรการแกสมาชกในสงคมในสวนทรฐบาลเลอกทจะไมกระท ากถอวาเปนสาระส าคญของนโยบาย และยงไดกลาวถงคณสมบต เปาหมายของ นโยบายสาธารณะเพมเตมอก ดงน สามารถท าการประเมนผลกระทบตานสงแวดลอมทม ตอนโยบายได สามารถวเคราะหถงปรากฏการณตางๆ ทเกดขนจากนโยบายโดยขบวนการทางการเมอง สามารถตรวจสอบผลลพธตางๆ ทเกดจากนโยบายทเปนผลมาจากระบบการเมอง สามารถท าการประเมนผลกระทบจากนโยบายทมตอสงคมทงในเชงทคาดคด ประมาณการไวแลวและผลทจะเกดโดยไมไดคาดคด Friedrich (1963) ไดใหความเหนวา นโยบายสาธารณะ คอ ชดของขอเสนอ ทเกยวกบการกระท าของบคคล กลมบคคล หรอรฐบาลภายใตสงแวดลอมทประกอบไปดวย ปญหาอปสรรคและโอกาส ซงนโยบายจะถกน าเสนอเพอน าไปใชประโยชนในการแกไขปญหาของประชาชน การก าหนดนโยบายนนมไดเปนการกระท าทเกดขนอยางฉบพลนทนดวน แตนโยบายสวนใหญจะตองผานการพจารณาเปนขนตอน ซงจะมฝายบรหารเขามามบทบาทอยางส าคญกบฝายการเมองในการก าหนดนโยบาย Eyestone (1971) ไดใหความหมายวา นโยบายสาธารณะ คอ ความสมพนธ ระหวางองคการของรฐกบสงแวดลอมขององคการ ซงเปนความหมายทคอนขางกวางและยากทจะเขาใจความหมายทแทจรง เพราะสงแวดลอมขององคการอาจหมายถง สงแวดลอมทางสงคม เศรษฐกจ และการเมอง สวนองคการของรฐ อาจมความหมายครอบคลมองคการ ทงหมดของรฐ สวนลกษณะของความสมพนธระหวางองคการของรฐกบสงแวดลอมของ องคการกอาจมหลายลกษณะ Lasswell and Kaplan (1970) ใหความหมายไววานโยบายสาธารณะหมายถง การก าหนดเปาประสงค (goals) คานยม (values) และการปฏบต (practices) ของโครงการของรฐ เปนการระบอยางชดเจนวา กจกรรมทเปนแผนงานหรอโครงการของรฐทเรยกวา นโยบายสาธารณะนน จะตองสอดคลองกบคานยมของสงคม รวมถงแนวทางปฏบตทจะท าใหบรรลเปาหมาย แนวความคดของ Lasswell and Kaplan จงใหความชดเจนเกยวกบ สาระส าคญของนโยบายสาธารณะพอสมควร

หนา | 147 บทท 9 ความรเบองตนเกยวกบนโยบายสาธารณะ

Easton (1953) ใหทศนะวานโยบายสาธารณะหมายถง อ านาจในการจดสรร ค านยมของสงคมทงหมดและผทมอ านาจในการจดสรร กคอ รฐบาลและสงทรฐบาล ตดสนใจทจะกระท าหรอไมกระท าเปนผลมาจากการจดสรรคานยมของสงคม ศภชย ยาวะประภาษ ไดกลาววา กจกรรมทกประเภทไมวาจะเปนระดบใดในหนวยงานใด ลวนมก าเนดมาจากความคดอนเปนกรอบน าทางวาควรจะท าอะไร เมอใด ทไหน โดยใคร และอยางไร หากปราศจากทศทางทแนนอนชดเจนในการด าเนนกจกรรมของรฐบาล ความคดหรอเจตนากเกดขนกอนเชนเดยวกน จากนนคอย ๆ พฒนาชดเจนขน กลายเปนกรอบก าหนดทศทางและแนวทางการด าเนนกจกรรมตาง ๆ ของรฐบาล ซงในความหมายกวาง ๆ คอ นโยบายของรฐบาลหรอนโยบายสาธารณะ (public policy) นนเอง สรอยตระกล (ตวยานนท) อรรถมานะ ไดกลาววา นโยบายสาธารณะของภาครฐบาลและนโยบายสาธารณะของหนวยงานเอกชนทมไดแสวงหาก าไร และมไดสงกดในภาครฐบาล โดยน ามาผสมผสานกนอนมรฐบาลเปนแกนน าในการก าหนดนโยบายสาธารณะองครอบคลม ซงมการบงถงแนวทางในการปฏบตงานหรอโครงการ โดยมการก าหนดเปาหมาย (และ/หรอปญหาในสงคม) แลวธการเพอใหบรรลผล ทงนเพอรฐจะไดจดสรรคณคาตาง ๆ ใหแกสงคมโดยสวนรวม ในขณะเดยวกนองคการทม ไดแสวงหาก าไรและม ได สงก ดกบรฐบาลกจะได ชวยรฐบาลปฏบ ต งาน เพ อสาธารณประโยชนดวยดงนนจงสรปไดวา นโยบายสาธารณะ เปนแนวทางปฏบตของรฐบาล มวตถประสงคแนนอน อยางใดอยางหนง หรอหลายอยาง เพอแกปญหาในปจจบน เพอปองกนปญหาในอนาคตหรอเพอกอใหเกดผลทพงปรารถนา ตลอดจนรฐบาลมความจรงใจทจะใหน าไปปฏบต และผลจากการน าไปปฏบตแลวอาจจะประสบความส าเรจหรอลมเหลวกได พทยา บวรวฒนา และศภชย ยาวะประภาษ นโยบายสาธารณะ เปนวชาทพยายามศกษาวารฐบาลเลอกท า และไมท าอะไร เพราะเหตใด รฐบาลมแนวทางปฏบตอยางไร และการกระท าของรฐบาลกอใหเกดผลอะไรบาง กลาวอกนยหนง การศกษานโยบายสาธารณะ เปนไปเพอทราบเหตและผลของนโยบาย เหตของนโยบายมอะไรบาง ปจจยอะไรบางเปน ตวก าหนดนโยบาย ผลของนโยบายสารธารณะมอะไรบาง นโยบายของรฐบาลสามารถแกไขบรรเทาปญหาในสงคมมากนอยแคไหนอยางไร (พทยา บวรวฒนา, 2529) นโยบายสาธารณะ หมายถงกจกรรมทกประเภทไมวาจะเปนระดบใด ในหนวยงานใด ลวนมก าเนดมาจากความคดอนเปนกรอบน าทางวา ควรจะท าอะไร ทไหน และอยางไร หากปราศจากความคดทชดเจน การกระท าทตามมาคงปราศจากทศทางท แนนอน ชดเจน ในการด าเนนกจการของรฐบาล ความคด หรอเจตนารมณ กเกดขนกอน เชนเดยวกน จากนนคอยๆ พฒนาชดเจนขน กลายเปนกรอบก าหนดทศทาง และแนวด าเนนกจกรรมตางๆ ของรฐบาล ซงในความหมายกวางๆ กคอ นโยบายของรฐบาล หรอนโยบายสาธารณะนนเอง(ศภชย ยาวะประภาษ,2530)

9.2 กระบวนการนโยบายสาธารณะ กระบวนการก าหนดนโยบายสาธารณะ สามารถแบงออกไดเปน 5 ขนตอนใหญ ๆ คอ 1) ขนการกอตวของนโยบายสาธารณะ (public policy making) 2) ขนการก าหนดนโยบายสาธารณะ (public policy decision-making)

บทท 9 ความรเบองตนเกยวกบนโยบายสาธารณะ หนา | 148

3) ขนการนeเอานโยบายสาธารณะไปปฏบต (public policy implementation) 4) ขนการประเมนผลนโยบายสาธารณะ (public policy evaluation) และ 5) ข น การตอ เน อ ง การทดแทน หรอ การย ตน โยบายสาธารณ ะ (public policy maintenance/succession or termination) โดยขอสมมตทอยเบองหลงแนวทางนจะมองวากระบวนการก าหนดนโยบายเปนผลมาจากความขดแยง การตอส การเจรจาตอรองและการประนประนอมระหวางบคคลและกลมบคคลตาง ๆ ทมบทบาทในแตละขนตอนตาง ๆ ของกระบวนการก าหนดนโยบายสาธารณะ มากกวามองวากระบวนการก าหนดนโยบายสาธารณะเปนเรองของทางเลอกทมเหตผล (rational choice) แตเปนเรองของเหตผลทางการเมอง (political reason) หรอการใชคานยม (values) บางชนดมาเปนปจจยส าคญ ส าหรบตวแบบทใชมองการเขามามอทธพลในการก าหนดนโยบายสาธารณะนน Thomas R. Dye เสนอตวแบบในการก าหนดนโยบายสาธารณะ ดงตอไปน คอ ตวแบบสถาบน (Institutionalism) คอสถาบนทางการเมองตาง ๆ มสวนในการก าหนดนโยบายสาธารณะเชน พรรคการเมอง ขาราชการ สมาคมการคา เปนตน ตวแบบกระบวนการ (Process) เปนการมองวากระบวนการก าหนดนโยบายสาธารณะมกระบวนการน าเขา (input) และผลผลต (output) ในขณะทกมการปอนผลยอนกลบไปยงการน าเขาใหม (feed back process)โดยในแตละขนตอนกจะมผเลนตางๆ เขามารวมมอทธพลในขนตอนตางๆ ตวแบบคอยเปนคอยไป (Incrementalism) ตวแบบนจะมองวา ผมบทบาทในการก าหนดนโยบายสาธารณะคอ กลไกขาราชการประจ า ซงโดยปกตการเสนอขออนมตงบประมาณประจ าปจะใชการอางองจากฐานของปกอน ๆ และเพมเปนสดสวนขนไปในปตอ ๆ ไป ตวแบบชนชนน า (Elite theory) ตวแบบนจะมองวาชนชนน าจะมสวนส าคญในการก าหนดนโยบาย โดยทวไปกลมชนชนน าจะมคานยมและทศนคตทเปนไปในทศทางใกลเคยงกน และพยายามรกษาผลประโยชนของกลมตนเอาไว นอกจากนอาจตองใชเวลานานกวาทจะรบสมาชกใหม ๆ เขามาในกลม ตวแบบอน ๆ เชน ตวแบบกลม (Group model) , ตวแบบเหตผล (Rationalism) และ ตวแบบทฤษฎเกม (Game theory) เปนตน

โดยทวไป ในทกสงคมกจะมรปแบบของตวแบบตาง ๆ ผสมผสานกนในกระบวนการก าหนดนโยบายสาธารณะ นโยบายสาธารณะทควรจะเปน รฐบาลซงมทมาจากประชาชนจะตองรบฟงเสยงจากประชาชนเพอรกษาฐานคะแนนเสยงของตนเองเอาไว ดงนนรฐบาลมกจะก าหนดนโยบายสาธารณะทตอบสนองความตองการของประชาชน ในขณะทจะตองมวสยทศนเลงเหนความเปลยนแปลงของสงคม สภาพแวดลอม และความตองการในอนาคต จงตองมดลยภาพในการก าหนดนโยบายสาธารณะทสามารถรองรบความเปลยนแปลงดงกลาวเอาไวดวย ซงโดยปกตนโยบายเหลานอาจยงไมตรงกบความตองการของประชาชนในปจจบน ส าหรบการคาดการณความเปลยนแปลงในอนาคต กสามารถท าไดจากเครองมอหลายชนดเชน การคาดการณอนาคต (Foresight), การก าหนดฉากทศนอนาคต (Scenario Planning) หรอ


แมแตการใชการพยากรณโดยประวตศาสตรอนาคต (Future History) เปนตน แนวโนมส าคญ ๆ ทผก าหนดนโยบายสาธารณะควรเลงเหนลวงหนากเชน แนวโนมเรองการชราภาพของประชากร (aging society), การรองรบดาน พลงงาน อาหาร และน า, การรองรบปญหาสงแวดลอม เชนเรองภาวะโลกรอน, ปญหาความมนคงทงภายในและระหวางประเทศ ทงความมนคงตามแบบ และความมนคงรปแบบใหม เปนตน อยางไรกตามการก าหนดนโยบายสาธารณะอาจสรางผลกระทบใหกบสมาชกคนอนในสงคมได ดงนนตามหลกพาเรโต (Pareto Efficiency) ผก าหนดนโยบายจ าเปนจะตองหาทางจดสรรทรพยากรเพอยงประโยชนใหกบสมาชกในสงคม โดยไมท าใหสมาชกคนอนหรอกลมอนไดรบความเสยหาย หากเกดกรณดงกลาวขนผก าหนดนโยบายจะตองแกปญหาดวยการจดมาตรการชดเชย หรอการใชสวสดการสงคมเขาชวยเหลอสมาชกในสงคม โดยทวไปการกระจายทรพยากรใหกบสมาชกในสงคม เราจะตองพจารณาปญหาเรองความยตธรรมดวย ซงอาจตองพจารณาในสองมตคอ ความยตธรรมในแนวราบ (Horizontal Equity) เชนพจารณาเกบภาษในอตราเดยวกนทงหมด (ในขณะนเปนนโยบายเรองภาษมลคาเพม) และ ความยตธรรมในแนวตง (Vertical Equity) เชนการพจารณาเกบภาษในอตราทกาวหนา ผมรายไดมากกจายภาษมาก ในขณะทผมรายไดนอยกจายภาษนอย เพอชดเชยและชวยเหลอสมาชกทขาดโอกาสในสงคมเปนตน

9.3 ประเภทของนโยบายสาธารณะ นโยบายสาธารณะ อาจจ าแนกเปนประเภทตาง ๆ ได ดงน คอ 1. นโยบายมงเนนขอบเขตเฉพาะดานและนโยบายมงเนนสถาบนก าหนดนโยบาย · นโยบายมงเนนขอบเขตเฉพาะดาน เชน นโยบายดานการเมอง นโยบายดานการบรหาร นโยบายดานเศรษฐกจ นโยบายดานสงคม · นโยบายมงเนนสถาบนทก าหนดนโยบาย สถาบนนตบญญต สถาบนบรหาร สถาบนตลาการ 2. นโยบายมงเนนเนอหาสาระและนโยบายมงเนนขนตอนการปฏบต · นโยบาย มงเนนเนอหาสาระ รฐบาลมประสงคทจะท าอะไร เพอสนองตอความตองการของประชาชน สงทรฐบาลตดสนใจอาจกอใหเกดผลประโยชนหรอตนทนตอประชาชน หรออาจท าใหประชาชนกลมใดไดเปรยบหรอเสยเปรยบ เชน นโยบายการสรางทางดวนในเขตกรงเทพและปรมณฑล นโยบายการสรางเขอนขนาดใหญ · นโยบาย มงเนนขนตอนการปฏบต ลกษณะ จะจะเกยวของกบวธการด าเนนการนโยบายวาจะด าเนนการอยางไร และใครเปนผด าเนนการดงนนนโยบายนจะคลอบคลมองคการทจะตองรบผด ชอบการบงคบใชนโยบาย เชน นโยบายสงเสรมและรกษาคณภาพสงแวดลอม โดยใหคณะกรรมการสงแวดลอมแหงชาตเปนผดแลรบผดชอบ 3. นโยบายมงเนนการควบคมโดยรฐและนโยบายมงเนนการควบคมตนเอง · นโยบาย มงเนนการควบคมโดยรฐ ลกษณะโนโยบายประเภทนมงเนนก าหนดขอจ ากดเกยวกบพฤตกรรมของปจเจก บคคลซงเปนการลดเสรภาพหรอการใชดลยพนจทจะกระท า


สงหนงสงใดของ ผถกควบคม เชน นโยบายควบคมอาวธปน วตถระเบด นโยบายควบคมการพนน นโยบายลดอบตเหตจากการขรถจกรยานยนต

· นโยบาย มงเนนการควบคมก ากบตนเอง ลกษณะมลกษณะคลายคลงกบนโยบายเนนการควบคมโดยรฐ แตแตกตางกนคอ มลกษณะของการสงเสรมการปองกนผลประโยชนและความรบผดชอบของกลมตน เชน พ.ร.บ.วชาชพเภสชกรรม พ.ศ. 2537 พ.ร.บ.ทนายความ พ.ศ. 2528 4. นโยบายมงเนนการกระจายผลประโยชน และนโยบายมงเนนการกระจายความเปนธรรม

· นโยบาย มงเนนการกระจายผลประโยชน การจ าแนกโดยการใชเกณฑการรบผลประโยชนจากนโยบายของรฐ เปนนโยบายเกยวกบการจดสรรบรการหรอผลประโยชนใหกบประชาชน บางสวนอยางเฉพาะเจาะจง ซงผรบผลประโยชนอาจจะเปน ปจเจกบคคล กลมคน องคการ เชน นโยบายการแกปญหาธรกจอสงหารมทรพย

· นโยบายมงเนนการกระจายความเปนธรรมเปนความพยายามของรฐทจะจดสรรความมนคง รายได ทรพยสนและสทธตาง ๆใหแกประชาชนอยางเปนธรรม เชน นโยบายพนฐานไมต ากวา 12 ป นโยบายการจดตงธนาคารเพอการเกษตรและสหกรณ 5. นโยบายมงเนนเชงวตถ และนโยบายมงเนนเชงสญลกษณ นโยบาย มงเนนเชงวตถ เกดขนเพอกอใหเกดการจดหาทรพยากรหรออ านาจทจะใหประโยชนแกบคคล กลมตาง ๆ เชน นโยบายชวยเหลอเกษตรกรทประสงอทกภย นโยบายปรบปรงชมชนแออด นโยบาย มงเนนเชงสญลกษณ เปนลกษณะของนโยบายทตรงกนขามกบนโยบายมงเนนเชงวตถคอเปนนโยบาย ทมไดเปนการจดสรรเชงวตถหรอสงของทจบตองไดแตเปนนโยบายมง เสรมสรางคณคาทางจตใจใหแกประชาชน เชน นโยบายรณรงครกษาสงแวดลอม นโยบายสงเสรมเอกลกษณไทย 6. นโยบายมงเนนลกษณะเสรนยมและ นโยบายมงเนนลกษณะอนรกษนยม · นโยบาย มงเนนลกษณะเสรนยม เปนนโยบายทเกดจากการผลกดนของกลมความคดกาวหนาทตองการจะเหนการ เปลยนแปลงทางสงคม โดยเฉพาะการเปลยนแปลงไปสสงคมสมยใหมทมงเนนความเสมอภาค เชน นโยบายการแปรรปรฐวสาหกจ นโยบายการกระจายอ านาจการปกครองสวนทองถน นโยบายมงเนนลกษณะอนรกษนยม แนวความคดกลมนจะอยในกลมชนชนของสงคมกลมความคดเหลานจะเหนวา สงทด ารงอยนนดอยแลวถาจะท าการเปลยนแปลงแกไขควรท าแบบคอยเปน คอยไป รกษาผลประโยชนของกลม ตอตานการเปลยนแปลงใหม ๆ เชน นโยบายจดตงรฐวสาหกจเพอผกขาดการผลตสนคาและบรการ 7. นโยบายมงเนนลกษณะสนคาสาธารณะ และนโยบายมงเนนลกษณะสนคาเอกชน นโยบาย มงเนนลกษณะสนคาสาธารณะ คอการก าหนดสนคาทไมสามารถแยกกลมผรบผลประโยชนออกจากนโยบายได เมอรฐจดสรรสนคานนแลวประโยชนจะตกอยกบประชาชนทกคนไมจ ากดบคคล กลม เชน นโยบาย ปองกนประเทศ นโยบายควบคมจราจร


นโยบาย ม งเนนลกษณะสนคาเอกชน สนคาเอกชนสามารถแยกกลมผรบผลประโยชนออกเปนหนวยยอยๆ ไดและสามารถเกบคาใชจายอนเนองจากผไดรบผลประโยชนไดโดยตรง เชน การเกบขยะของเทศบาล การไปรษณยโทรเลข

9.4 สถาบนทมบทบาทในการก าหนดนโยบายสาธารณะในประเทศไทย มอ านาจในการก าหนดนโยบายสาธารณะ ไดแก ผน าทางการเมอง ฝายบรหาร ฝายนตบญญต ฝายตลาการ พรรคการเมอง สถาบนราชการ ขาราชการ และประมขของประเทศ ลกษณะของนโยบายสาธารณะทดควรมลกษณะดงน 1. ไมขดแยงตอรฐธรรมนญทใชปกครองประเทศ 2. ไมบนทอนความมนคงและผลประโยชนของชาต ไมวาโดยทางตรงและทางออม 3. กระบวนการจดท านโยบายตองมประสทธภาพ มกระบวนการศกษาปญหาตางๆ อยางมระบบ คนหาสาเหตทแทจรง และหาหนทางการแกไขทดทสด แลวจงน ามาออกเปนนโยบาย 4. นโยบายสาธารณะทด ควรจะเกดจากการมสวนรวมของประชาชน หนวยงานและองคกร ผมสวนไดสวนเสยทกภาคสวน 5. นโยบายสาธารณะนนท าใหประชาชนในประเทศมความผาสก และสามารถอยรวมกนในสงคมไดอยางสมานฉนท ไมกอใหเกดการแตกแยกความสามคคของประชาชน 6. วตถประสงคของนโยบายสาธารณะนน ตองยดถอผลประโยชนของประชาชนจ านวนมาก มใชการเพอประโยชนเฉพาะบคคลกลมใดกลมหนง

9.5 ความส าคญของนโยบายสาธารณะ นโยบายสาธารณะมความส าคญตอสงคมและประเทศชาตเปนอยางมาก เพราะสงผลตอชวตความเปนอยของประชาชนทงประเทศ โดยรฐบาลตองออกนโยบายและน าไปปฏบตเพอชวยแกไขปญหา หรอท าใหประชาชนทชวตความเปนอยทดยงขนเพอตอบสนองความตองการของประชาชน สวนประชาชนเมอเหนวานโยบายของรฐบาลมประโยชนและตอบสนองตอความตองการในการด าเนนชวต กจะใหการสนบสนนรฐบาลมากขน หรออาจะกลาวไดวา นโยบายสาธารณะเปนสงทเอออ านวยผลประโยชนและแสดงใหเหนถงความสมพนธตอทงประชาชนและรฐบาล โดยนโยบายสาธารณะแบงออกเปนหลายประเภทดวยกน ซงแตละประเภทนนกจะแตกตางกนออกไป ตามความเหมาะสม สวนการน าไปใชบรหารประเทศนนกขนอยกบรฐบาลแตละชดวาจะก าหนดและปฏบตตามนโยบายสาธารณะแบบไหน เพอตอบสนองความตองการของประชาชนมากทสด ดงนนนโยบายสาธารณะจงเปนแนวทางปฏบตของรฐบาลทมงเนนสรางผลประโยชนใหกบประชาชนเปนหลก เพอตอบสนองความตองการของประชาชน และพฒนาชวตประชาชนใหดยงขน 1.ความส าคญตอผก าหนดนโยบาย รฐบาลทสามารถก าหนดนโยบายใหสอดคลองกบ ความตองการของประชาชน และสามารถน านโยบายไปปฏบตจนประสบความส าเรจอยางมประสทธภาพและประสทธผล จะไดรบความเชอถอ และความนยมจากประชาชน สงผลใหรฐบาลดงกลาวมโอกาสในการด ารงอ านาจในการบรหารประเทศยาวนานขน


2 ความส าคญตอประชาชน นโยบายสาธารณะเปนผลผลตทางการเมองเพอตอบสนองความตองการของประชาชน ดงนนประชาชนสามารถแสดงออกซงความตองการของพวกเขาผานกลไกทางการเมอง ตางๆเชน ระบบราชการ นกการเมอง ความตองการดงกลาวจะถกน าเขาสระบบการเมองไปเปนนโยบายสาธารณะ เมอมการน านโยบายไปปฏบตและไดผลตามเปาประสงค กจะท าใหประชาชนมสภาพความเปนอยทดขน


แบบฝกหดทายบทท 9 1. การก าหนดนโยบายสาธารณะทดจะตองพจารณาจากสงใดบาง 2. จงยกตวอยางนโยบายสาธารณะในปจจบน และบอกเหตผลในการก าหนดนโยบายสาธารณะดงกลาว พรอมทงวเคราะหผลดและผลเสยของนโยบายสาธารณะนนดวย


เอกสารอางองประจ าบทท 9 ณฎฐพนธ เขจรนนทน . การจดการทรพยากรมนษย. กรงเทพฯ : บรษท ซเอดยเคชน จ ากด (มหาชน). 2547. ดนย เทยนพฒ . การหารทรพยากรบคคลสศตวรรษท 21 . พมพครงท 2 . กรงเทพฯ : นาโกตา.2545 . ธงชย สนตวงษ. การบรหารคาจางและเงนเดอน : ทฤษฎและหลกปฏบตเกยวกบการจาย. 2535 คาตอบแทน. พมพครงท 2 . กรงเทพฯ : บรษทโรงพมพไทยวฒนาพานช จ ากด. ธญญา ผลอนนต. การมงเนนทรพยากรบคคล : แนวทางสรางความพงพอใจแกพนกงาน. กรงเทพฯ : อนโนกราฟฟกส. 2546 . พะยอม วงศสารศร . การบรหารทรพยากรมนษย. พมพครงท 5 . กรงเทพฯ : คณะวทยาการจดการ สถาบนราชภฏสวนดสต. 2538 . ภญโญ สาธร . หลกการบรหารงานบคคล . กรงเทพฯ : วฒนาพานช. 2517. ส านกงาน ก.พ. ม.ป.พ. เอกสารประกอบการฝกอบรม ส าหรบผปฏบตงานดานการบรหารทรพยากรบคคล “หลกสตรเฉพาะทางส าหรบรองรบการท างานตามระบบจ าแนกต าแหนงและคาตอบแทนใหม (PC Specific)”. กรงเทพฯ: ส านกงาน ก.พ.


การบรหารทรพยากรบคคลมนษยภาครฐ

หวขอเนอหา 1. ความแตกตางระหวางการบรหารงานบคคลกบการจดการทรพยากรมนษย 2. ระบบคณธรรมและระบบอถมภ 3. บทบาทของการจดการทรพยากรมนษยภาครฐ 4. กระบวนการจดการทรพยากรมนษยภาครฐ


1. อธบายถงความแตกตางระหวางการบรหารงานบคคลกบการจดการทรพยากรมนษยได 2. บอกถงขอดและขอเสยของระบบคณธรรมและระบบอถมภได

3. อธบายถงกระบวนการจดการทรพยากรมนษยภาครฐได




1. เอกสารประกอบการสอนบทท 10 2. โสตทศนวสด Power Point เรองการบรหารทรพยากรบคคลมนษยภาครฐ



บทท 10 การบรหารทรพยากรมนษยภาครฐ

การจดการทรพยากรมนษยภาครฐ ส าคญตอหลกรฐประศาสนศาสตร อนจะตองพจารณาจากหลกการบรหารจดการบคคล ดงตอไปน

10.1 ความแตกตางระหวางการบรหารงานบคคลกบการจดการทรพยากรมนษย “การบรหารงานบคคล” เปนค าเดมทเคยใชมาในอดตนน เปนค าทสอถงการด าเนนกจกรรมพนฐานดงเดม กลาวคอ การสรรหา บรรจ แตงตง การเลอนขนเงนเดอน การด าเนนการทางวนย ฯลฯ ในปจจบนความหมายของ “คน” ในองคกรไปไกลกวานนมาก ดวยถอวาคนเปน “ทรพยากร” ทมคาจงเกดค าวา “การบรหารทรพยากรมนษย” ขน หรอในบางองคกรมองไกลกวานนอก กลาวคอมองเหนวาคนเปน “ตนทน” ทส าคญขององคกร จงเกดค าใหมขนมาวา “การบรหารทรพยากรบคคลทเปนตนทน” หรอ “การบรหารทนมนษย” หรอ “Human Capital Management” ขนอกหนงค า ดงนน ค าวา “การบรหารทนมนษย” หรอ “การบรหารทรพยากรมนษย” จงมความหมายใกลเคยงกนเนองจากมองคนเปน “ตนทน” หรอเปน “ทรพยากร” ทส าคญขององคกร หากตนทนมนอย กตองเตมใหเตมหรอท าใหมมากเพยงพอ หากตนทนมจดบกพรอง กตองพฒนา แกไข หรอเพมคณคาเพอใหเปนพลงขบเคลอนอยางแทจรง หากตนทนมลกษณะทเขาขายทเรยกวา “เสอม” หรอพฒนาไมขนไมวาจะดวยวธการใด กตองหาทางปรบเปลยน โยกยาย หรอแมกระทงตองด าเนนการผองถายออกไป การบรหารทรพยากรมนษย หมายถง กระบวนการทผบรหารใชด าเนนงานดานบคลากร ตงแตการสรรหา คดเลอก และบรรจบคคลทมคณสมบตเหมาะสมใหปฏบตงานในองคการ พรอมทงการพฒนา ธ ารงรกษาใหสมาชกทปฏบตงานในองคการไดเพมพนความร ความสามารถ มสขภาพกายและสขภาพจตทดในการท างาน และยงรวมไปถงการแสวงหาวธการทท าใหสมาชกในองคการ ทตองพนจากการท างานดวยเหตทพพลภาพ เกษยณอายหรอเหตอนใดในงาน ใหสามารถด ารงชวตอยในสงคมไดอยางมความสข ความส าคญของการบรการทรพยากรมนษยนน มอยมากมายหลายประการแตโดยสวนจะเขาใจกนเฉพาะในดานขององคกรผไดรบผลประโยชนโดยตรงจากการบรหารงานทรพยากรมนษยทมประสทธภาพ อยางไรกตาม ธญญา ผลอนนต ไดกลาวถงความส าคญของการบรหารทรพยากรมนษย ทนอกเหนอจากดานองคกรแลว ยงมผลตอดานบคลากรตลอดจนสงคมสวนรวมดวย ซงไดอธบายถงส าคญไวในแตละ 3 ดาน ดงตอไปน 1) ดานบคลากร ชวยใหพนกงานในองคการไดคนพบศกยภาพของตนเอง และไดพฒนาตนเองใหมความสามารถเชงสมรรถนะในการปฏบตงานไดอยางเตมทมความผาสกและความพงพอใจในงาน เกดความกาวหนา สามารถท างานทใหผลการด าเนนการทดมประสทธผล

หนา | 157 บทท 10 การบรหารทรพยากรมนษยภาครฐ

2) ดานองคกร ชวยพฒนาองคกร พนกงานทมคณภาพกจะด าเนนการตามแผนปฏบตการตามแนวทางทผน าระดบสงวางไวอยางมประสทธผล ท าใหเกดผลการด าเนนงานทเปนเลศทงดานบรการและการผลตสนคา องคกรกยอมจะเจรญกาวหนา มความมนคงและขยายงานออกไปไดดวยด 3) ดานสงคม ชวยเสรมสรางความมนคงใหแกสงคมและประเทศชาต เมอองคกรซงเปนหนวยหนงของสงคมเจรญกาวหนาและมนคงด กสงผลไปถงสงคมโดยรวมดวยเมอพนกงานไดพฒนาตนจนมความสามารถหารายไดมาชวยใหครอบครวมนคงกสงผลดตอชมชน

10.2 ระบบคณธรรมและระบบอปถมภ ระบบการบรหารทรพยากรมนษยมสองระบบใหญ ๆ คอ ระบบคณธรรม และระบบอปถมภดงน 10.2.1 ระบบคณธรรม (merit system) ระบบคณธรรม เปนวธการคดเลอกบคคลเขาท างาน โดยใชการสอบรปแบบตางๆ เพอประเมนความร ความสามารถของบคคลทมคณสมบตครบตามตองการ โดยไมค านงถงเหตผลทางการเมองหรอความสมพนธสวนตวเปนส าคญ การบรหารทรพยากรมนษยตามระบบคณธรรมยดหลกการ 4 ประการ ไดแก 1. ความเสมอภาคในโอกาส (Equality of opportunity) หมายถง การเปดโอกาสทเทาเทยมกนในการสมครงานส าหรบผสมครทมคณสมบต ประสบการณ และพนความรตามทระบไว โดยไมมขอกดกน อนเนองจากฐานะ เพศ ผว และศาสนา กลาวคอทกคนทมคณสมบตตรงตามเกณฑจะมสทธในการถกพจารณาเทาเทยมกนความเสมอภาคในโอกาส จะครอบคลมถง 1) ความเสมอภาคในการสมครงาน โดยเปดโอกาสใหผทมคณสมบตและพนฐานความรตรงตามทก าหนดไว ไดสมครและเขาสอบแขงขน 2) ความเสมอภาคในเรองคาตอบแทน โดยยดหลกการทวางานเทากน เงนเทากนและมสทธไดรบโอกาสตางๆ ตามทหนวยงานเปดใหพนกงานทกคน 3) ความเสมอภาคทจะไดรบการปฏบตอยางเสมอหนากนโดยใชระเบยบและมาตรฐานเดยวกนทกเรอง อาท การบรรจแตงตง การฝกอบรม 2. หลกความสามารถ (Competence) หมายถง การยดถอความรความสามารถเปนเกณฑในการคดเลอกบคคลเขาท างาน โดยเลอกผทมความรความสามารถใหเหมาะสมกบต าแหนงมากทสดโดยจะบรรจแตงตงผทมความเหมาะสมตามเกณฑมากกวา เพอใหไดคนทเหมาะกบงานจรงๆ (Put the right man to the right job) หากจะมการแตงตงพนกงานระดบผบรหาร กจะพจารณาจากผลการปฏบตงานขดความสามารถหรอศกยภาพของการบรหารงานในอนาคต 3. หลกความมนคงในอาชพการงาน (Security on tenure) หมายถง หลกประกนการปฏบตงานทองคการใหแกบคลากรวาจะไดรบการคมครอง จะไมถกกลนแกลงหรอถกใหออกจากงานโดยปราศจากความผด ไมวาจะโดยเหตผลสวนตวหรอทางการเมอง ชวยใหผปฏบตงานรสกมนคงในหนาท หลกการทผบรหารใชในเรองของความมนคงในอาชพการงาน คอ 1) ก าร ด ง ด ด ใจ (Attraction) โด ย พ ย าย าม จ ง ใจ ให ผ ท ม ค ว าม รความสามารถใหเขามารวมงานกบองคการ

บทท 10 การบรหารทรพยากรมนษยภาครฐ หนา | 158

2) ก ารธ าร งร กษ า (Retention) โดยการธ าร งร กษ าพ น ก งาน ท มความสามารถเหลานนใหท างานอยกบองคการ เพราะมความกาวหนามนคง 3) การจงใจ (Motivation) โดยกระตนใหพนกงานมความมงมนในอาชพทท าอย .4) การพฒนา (Development) โดยเปดโอกาสใหไดพฒนาศกยภาพและมความกาวหนาในเสนทางอาชพ 4. หลกความเปนกลางทางการเมอง (Political neutrality) หมายถง การไมเปดโอกาสใหมการใชอทธพลทางการเมองเขาแทรกแซงในกจการงาน หรออยภายใตอทธพลของนกการเมองหรอพรรคการเมองใดๆ 10.2.2 ระบบอปถมภ (Patronage system) ระบบอปถมภเปนระบบการคดเลอกบคคลเขาท างานโดยใชเหตผลทางการเมองหรอความสมพนธเปนหลกส าคญ โดยไมค านงถงความร ความสามารถ และความเหมาะสมเปนประการหลกลกษณะทว ๆ ไป ของระบบอปถมภจงมลกษณะตรงกนขามกบระบบคณธรรม ระบบนมชอเรยกอกหลายชอ เชน ระบบชบเลยง (Spoiled system) ระบบพรรคพวกหรอระบบเลนพวก (Nepotism) หรอระบบคนพเศษ (Favoritism) หลกการส าคญของระบบอปถมภ สรปไดดงน 1. ระบบสบสายโลหต เปนระบบทบตรชายคนโตจะไดสบทอดต าแหนงของบดา 2. ระบบชอบพอเปนพเศษ เปนระบบทแตงตงผทอยใกลชด หรอคนทโปรดปรานเปนพเศษใหด ารงต าแหนง 3. ระบบแลกเปลยน เปนระบบทใชสงของหรอทรพยสนมคามาแลกเปลยนกบต าแหนงการยดระบบอปถมภเปนแนวปฏบตในการบรหารทรพยากรมนษยในองคการจะกอใหเกดผล ดงน 1) การพจารณาบรรจแตงตง เลอนขน เลอนต าแหนง เปนไปตามความพอใจสวนบคคลของหวหนาเปนหลก ไมไดค านงถงความรความสามารถของบคคลเปนเกณฑ 2) การคดเลอกคนไมเปดโอกาสทเทาเทยมกนแกผทมสทธ แตจะใหโอกาสกบพวกพองตนเองกอน 3) ผปฏบตงานมงท างานเพอเอาใจผครองอ านาจ มากกวาจะปฏบตงานตามหนาท 4) อทธพลทางการเมองเขามาแทรกแซงการด าเนนงานภายในของหนวยงาน 5) ผปฏบตงานไมมความมนคงในหนาททก าลงท าอย เพราะอาจถกปลดไดถาผมอ านาจไมพอใจ


10.3 กระบวนการจดการทรพยากรมนษยภาครฐ ขนท 1 การวางแผนทรพยากรมนษย การวางแผนทรพยากรมนษย (Human resource planning) เปนกระบวนการวเคราะหความตองการทรพยากรมนษยในอนาคต 1. การพยากรณความตองการทรพยากรมนษย (Forecasting human resource needs) 2. การวเคราะหงาน (Job analysis) ขนท 2 การจดหาบคคลเขาท างาน: การสรรหา และการคดเลอก 1. การสรรหาบคคล (Recruitment) หมายถง กรรมวธในการแสวงหาบคคลทเหมาะสม 1.1 ระบบการสรรหาบคคล (Recruitment system) สรรหาจากบคคลได 2 ประเภท (1) ระบบอปถมภ (Patronage system) (2) ระบบคณธรรม (Merit system) 2. การคดเลอกบคคล (Selecting) ขนท 3 การฝกอบรมและการพฒนา การฝกอบรม (Training) 1. การใหค าแนะน า (Orientation) 2. การฝกอบรม (Training) 3. การพฒนาอาชพ (Career development) ขนท 4 การบรหารคาตอบแทน การบรหารคาตอบแทน (Compensation management) ขนท 5 การประเมนผลพนกงาน การประเมนผลพนกงาน (Employee evaluation) ขนท 6 การยายพนกงานและการแทนท การยายพนกงานและการแทนท (Employee movement and replacement)

บทท 10 การบรหารทรพยากรมนษยภาครฐ หนา | 160

แบบฝกหดทายบทท 10 1. จงบอกความหมายของการบรหารทรพยากรบคคล 2. จงอธบายหลกการบรหารจดการบคคลภาครฐ 3. จงวเคราะหผลดผลเสยของระบบคณธรรม และระบบอปถมภ


เอกสารอางองประจ าบทท 10 ณฎฐพนธ เขจรนนทน . การจดการทรพยากรมนษย. กรงเทพฯ : บรษท ซเอดยเคชน จ ากด (มหาชน). 2547. ดนย เทยนพฒ . การหารทรพยากรบคคลสศตวรรษท 21 . พมพครงท 2 . กรงเทพฯ : นาโกตา.2545 . ธงชย สนตวงษ. การบรหารคาจางและเงนเดอน : ทฤษฎและหลกปฏบตเกยวกบการจาย. 2535 คาตอบแทน. พมพครงท 2 . กรงเทพฯ : บรษทโรงพมพไทยวฒนาพานช จ ากด. ธญญา ผลอนนต. การมงเนนทรพยากรบคคล : แนวทางสรางความพงพอใจแกพนกงาน. กรงเทพฯ : อนโนกราฟฟกส. 2546 . พะยอม วงศสารศร. การบรหารทรพยากรมนษย. พมพครงท 5 . กรงเทพฯ : คณะวทยาการจดการ สถาบนราชภฏสวนดสต. 2538 . ภญโญ สาธร . หลกการบรหารงานบคคล . กรงเทพฯ : วฒนาพานช. 2517. ส านกงาน ก.พ. ม.ป.พ. เอกสารประกอบการฝกอบรม ส าหรบผปฏบตงานดานการบรหารทรพยากรบคคล “หลกสตรเฉพาะทางส าหรบรองรบการท างานตามระบบจ าแนกต าแหนงและคาตอบแทนใหม (PC Specific)”. กรงเทพฯ: ส านกงาน ก.พ. ศวาพร มณฑกานนท และคณะ. 2528. การบรหารงานบคคล. กรงเทพฯ : คณะบรหารธรกจ มหาวทยาลยรามค าแหง. Dwivedi R.S.. Management of Human Resources. New Delhi : Oxford & IBH Publishing, 1985

Mondy R. Wayne, Robert M. Noe, and Shane R. Premeaux, 1996. Human Resource Management. New Jersey : Prentice Hall, Inc. Niglo Felix A, 1959. Public Personnel Administration. Newyork : Henry Holtand Company


แนวโนมของรฐประศาสนศาสตร

หวขอเนอหา 1. การเปลยนแปลงการบรหารงานภาครฐ 2. แนวโนมการบรหารงานภาครฐ


1. อธบายถงการเปลยนแปลงการบรหารงานภาครฐได

2. บอกถงแนวโนมการบรหารงานภาครฐได




1. เอกสารประกอบการสอนบทท 11 2. โสตทศนวสด Power Point เรองแนวโนมของรฐประศาสนศาสตร การวดผลและการประเมนผล


บทท 11 แนวโนมของรฐประศาสนศาสตร

เพอใหทนตอความเปลยนแปลงของสงคมและสามารถบรรลถงเปาหมายได จงตองศกษาถงแนวโนมของรฐประศาสนศาสตร 11.1 การเปลยนแปลงการบรหารงานภาครฐ ถามองการพฒนาการการจดการภาครฐแนวใหมจะเหนวา พฒนามาจากการจดการภาครฐในยคพาราไดมท 6 โดยเฉพาะการจดการภาครฐในแนวทางการจดการเพอการปลดปลอยและแนวทางการจดการทมงเนนตลาด และการจดการภาครฐทง 2 แนวทางนกมรากฐานมาจากทฤษฎทางเลอกสาธารณะ และเศรษฐศาสตรเชงสถาบนใหม หรอเศรษฐศาสตรองคการมลกษณะเดนคอ ความพยายามแกปญหาของระบบราชการแบบดงเดม โดยเฉพาะอยางยงการปรบปรงในดานประสทธภาพและการใหบรการประชาชน ซงหวใจส าคญของการจดการภาครฐแนวใหมกคอ การปฏรประบบราชการนนเอง เหตผลของการปฏรประบบราชการ 1. เนองจากกระแสโลกาภวตน ททกประเทศมแนวโนมทจะมการเปดเสรในดานตาง ๆท าให เศรษฐกจเกดการไรพรมแดน และมการแขงขนในเวทโลกรนแรงมากขน สงคมมเขาสยคแหงการเรยนร กระแสสงคมเขาสยคประชาธปไตยการบรหารจดการแนวใหมทยดหลกธรรมาภบาลจงสงผลให สภาพแวดลอมทงภายในและภายนอกประเทศเปลยนแปลงไปอยางรวดเรวจงมความจ าเปนอยางยงส าหรบองคกรทงภาครฐและเอกชนทตองเพมศกยภาพและความยดหยนในการปรบเปลยนเพอตอบสนองความตองการของระบบทเปลยนแปลงไป 2. ระบบราชการไทยมปญหาทส าคญคอ ความเสอมถอยของระบบราชการ และการขาดธรรมาภบาล ถาภาครฐไมปรบเปลยนและพฒนาการบรหารจดการของภาครฐเพอไปสองคกรสมยใหม โดยยดหลกธรรมาภบาล กจะสงผลบนทอนความสามารถในการแขงขนของประเทศ ทงยงเปนอปสรรคตอการพฒนาเศรษฐกจและสงคมในอนาคตดวย ดงนนแนวทางการบรหารจดการภาครฐแนวใหมคอการเปลยนแปลงสภาพการณทเปนอยในปจจบน ใหเปนองคกรสมยใหม ทยดหลกธรรมาภบาล ซงจะสงผลท าใหภาครฐท างานอยางมประสทธภาพ โดยการปรบเปลยนกคอตองปรบเปลยนระบบการบรหารจดการของภาครฐดงน - ปรบวธการบรหารงานใหมประสทธภาพและเนนผลงาน - ปรบการบรหารงานใหเปนธรรม โปรงใส ตรวจสอบได - ปรบบทบาทภารกจและกลยทธโดยใหเอกชน และชมชนมสวนรวม ซงการปฏรปราชการ กเปนการปรบเปลยนระบบการบรหารการจดการของภาครฐซงอาศยแนวคดการปฏรปราชการทวา 1. ระบบเดมลาสมยและขาดประสทธภาพ เปนอปสรรคตอการพฒนาประเทศ และไมตอบสนองตอความตองการ ตอประชาชน และการเปลยนแปลงของสงคม

หนา | 164 บทท 11 แนวโนมของรฐประศาสนศาสตร

2. เนองจากเกดภาวะวกฤต ท าใหราชการตองลดขนาดลง และปรบปรงระบบใหมประสทธภาพมากขน เพอประหยดงบประมาณ และใชงบประมาณใหเกดประโยชนสงสด หลกการส าคญ แผนปฏรประบบบรหารภาครฐเปนการปฏรปในลกษณะองครวม เพอเปลยนแปลงระบบบรหารภาครฐไปสระบบการบรหารจดการภาครฐ แนวใหม ทเนนการท างานโดยวดผลสมฤทธ / มการวดผลทเปนรปธรรมโปรงใส มการบรหารงาน ทรวดเรว และคลองตว สามารถตอบสนองความตองการของสงคมไดอยางถกตองเหมาะสม

11.2 แนวโนมการบรหารงานภาครฐ การปฏรปราชการ โดยใชหลก 4 RE 2 สราง 1 เปด 1. การปรบเปลยนกระบวนการและวธการท างาน (Reprocess) ปรบเปลยนวธการท างานใหเปนแบบ มงไปสการบรหารทมงผลสมฤทธ โดยมการก าหนดตวชวดความส าเรจขององคการดวยมตอะไรบางแตละหนวยมตวอะไรเปนตวชวดผลงานทเปนรปธรรม คอ นอกจากจะวดวา ท าอะไรไดบางแลว ยงจะวดวาประชาชนไดอะไรดวย 2. การปรบเปลยนระบบงบประมาณ การเงน และการพสด (Refinance & Budget) เปนเรองการพฒนาระบบการจดท างบประมาณทเนนการควบคมการใชจายเงนเปนหลกเพอใหตรวจสอบไดงายและเนนเปนเครองมอในการวางแผน ดงนนงบประมาณจะชใหเหนถงวตถประสงคหรอยทธศาสตรของหนวยงาน คอท าใหผพจารณางบประมาณสามารถทราบไดวาการจดสรรงบประมาณนนชวยใหองคการบรรลเปาหมายไดหรอไม และเปนระบบงบประมาณแบบมงเนนผลงานและผลสมฤทธ มการก าหนดเปาหมายของงานอยางเปน รปธรรม มดชนชวดผลสมฤทธของงาน. 3. การปรบเปลยนกระบวนทศน วฒนธรรมและคานยม (Reparadigm) จะมงทการปรบเปลยนวฒนธรรมการท างานและทศนคตของ เจาหนาทของรฐ จากความคดความเชอเดม ๆไปเปนองคการแหงการเรยนร มคานยมรกศกดศร มจรยธรรม รบผดชอบตอผลงาน 4. การปรบปรงโครงสรางบรหารราชการแผนดน (Reorganized) มการปรบปรงโครงสราง กระทรวง ทบวง กรม 5. สรางระบบบรหารบคคลและคาตอบแทน จะมการปรบเปลยนระบบการก าหนดต าแหนงและเงนเดอน จากระบบยดชนหรอระดบต าแหนง เปนการยดความสามารถและผลงานพฒนารปแบบการจางงานใหมความ หลากหลาย เชน บางต าแหนงทตองการความเชยวชาญ อาจใชการจางพเศษ จะมการสรางระบบนกบรหาร ระดบสง ใหการสรรหาท าไดอยางโปรงใสเปดกวางและยดหลก "ความสามารถ" มากกวา "อ านาจนยม" และจะมการดแลขนาดก าลงคนใหกะทดรดเหมาะสมกบภารกจอยางเปนรปธรรม 6. สรางระบบราชการใหมความทนสมย 7. เปดโอกาสใหประชาชนมสวนรวม ดงนนการบรหารจดการภาครฐแนวใหม (New Public Management) จงเปนแนวคดพนฐานของการบรหารจดการภาครฐซงจะน าไปสการเปลยนแปลงระบบตาง ๆ ของภาครฐและยทธศาสตรดานตาง ๆ ทเปนรปธรรม มแนวทางในการบรหารจดการดงน - การใหบรการทมคณภาพแกประชาชน

บทท 11 แนวโนมของรฐประศาสนศาสตร หนา | 165

- ค านงถงความตองการของประชาชนเปนหลก - รฐพงท าบทบาทเฉพาะทรฐท าไดดเทานน

หนา | 166 บทท 11 แนวโนมของรฐประศาสนศาสตร

แบบฝกหดทายบทท 11 1. จงบอกปญหาทพบเจอในการบรหารจดการภาครฐในปจจบน และแนะน าแนวทางการแกไข 2. จงวเคราะหแนวโนมของรฐประศาสนศาสตรของไทยในอนาคต

บทท 11 แนวโนมของรฐประศาสนศาสตร หนา | 167


ณฎฐพนธ เขจรนนทน . การจดการทรพยากรมนษย. กรงเทพฯ : บรษท ซเอดยเคชน จ ากด (มหาชน). 2547. ดนย เทยนพฒ . การหารทรพยากรบคคลสศตวรรษท 21 . พมพครงท 2 . กรงเทพฯ : นาโกตา.2545 . ธงชย สนตวงษ. การบรหารคาจางและเงนเดอน : ทฤษฎและหลกปฏบตเกยวกบการจาย. 2535 คาตอบแทน. พมพครงท 2 . กรงเทพฯ : บรษทโรงพมพไทยวฒนาพานช จ ากด. ธญญา ผลอนนต. การมงเนนทรพยากรบคคล : แนวทางสรางความพงพอใจแกพนกงาน. กรงเทพฯ : อนโนกราฟฟกส. 2546 . พะยอม วงศสารศร. การบรหารทรพยากรมนษย. พมพครงท 5 . กรงเทพฯ : คณะวทยาการจดการ สถาบนราชภฏสวนดสต. 2538 . ภญโญ สาธร . หลกการบรหารงานบคคล . กรงเทพฯ : วฒนาพานช. 2517. ส านกงาน ก.พ. ม.ป.พ. เอกสารประกอบการฝกอบรม ส าหรบผปฏบตงานดานการบรหารทรพยากรบคคล “หลกสตรเฉพาะทางส าหรบรองรบการท างานตามระบบจ าแนกต าแหนงและคาตอบแทนใหม (PC Specific)”. กรงเทพฯ: ส านกงาน ก.พ.

บรรณานกรม ยทธพงษ ลลากจไพศาล. (2552). พฒนาการและลกษณะของหลกสตรรฐประศาสนศาสตรระดบปรญญาตรในประเทศไทย. กรงเทพ: มหาวทยาลยรามค าแหง. กมล อดลพนธ . (2538). การบรหารรฐกจเบ องตน . กรงเทพมหานคร: ส านกพมพมหาวทยาลยรามค าแหง . อทย เลาหวเชยร. (2543). รฐประศาสนศาสตร: ลกษณะวชาและมตตาง ๆ (พมพครงท 6). กรงเทพมหานคร: ส านกพมพท พ เอน เพรส. วรเดช จนทรศร. (2538). รฐประศาสนศาสตร ทฤษฎและการประยกต (พมพครงท 3). กรงเทพมหานคร: ส านกพมพสถาบนบณฑตพฒนบรหารศาสตร. ณฎพนธ เขจรนนทน. พฤตกรรมองคการ บรษท ซเอดยเคชน จ ากด(มหาชน) 2551 ตน ปรชญพฤทธ. ศทพรฐประศาสนศาสตร โรงพมพจฬาลงกรณมหาวทยาลย 2548 ธเนศวร เจรญเมอง. ทฤษฎและแนวคด : การปกครองทองถนกบการบรหารจดการทองถน (ภาคแรก) โครงการจดพมพคบไฟ 2551 นพรฐพล ศรบญนาค. การบรหารการพฒนา ส านกพมพสตรไพศาล 2549 ทพาวด เมฆสวรรค , “การปฏรปภาคราชการสสภาพท พงปรารถนา: ท าอยางไร ใครรบผดชอบ” , วารสารขาราชการ , ปท 42 ฉบบท 2, 2540, หนา 24-43. ธนยวฒน รตนสค, การบรหารราชการไทย, (เชยงใหม : คณะรฐศาสตรและรฐประศาสนศาสตร มหาวทยาลยเชยงใหม, 2555). เรองวทย เกษสวรรณ. ความรเบองตนเกยวกบรฐประศาสนศาสตร บรษท บพธการพมพ จ ากด 2549 วเชยร วทยอดม. แนวคดรฐประศาสนศาสตรและทฤษฎระบบราชการ บรษท ธรฟลมและไซเทกซ จ ากด, 2551 วรช วรชนภาวรรณ. หลกรฐประศาสนศาสตรแนวคดและกระบวนการ บรษท เอกซเปอรเนต จ ากด 2549 สมฤทธ ยศสมสกด. รฐประศาสนศาสตรแนวคดและทฤษฎ เอกสารต าราหลก ประกอบการเรยนการสอน อทย เลาหวเชยร ค าบรรยายวชารฐประศาสนศาสตร, มหาวทยาลยรามค าแหง,2551 อมพร ธ ารงลกษณ, สถานภาพของวชารฐประศาสนศาสตร ในประเทศไทย (ระหวาง พ.ศ. 2540 - ปจจบน) วารสารการเมอง การบรหาร และกฎหมาย ปท 8 ฉบบท 1, คณะรฐศาสตรและนตศาสตร มหาวทยาลยบรพา Dahl, R. A. (1947) ‘the Science of Public Administration: Three Problems’, Public Administration Review, Vol. 7 No. 1 (winter, 1947). Fayol, H. (1949) General and Industrial Management, New York: Pitman Publishing Corporation.

หนา | 169 บรรณานกรม

Gulick, L. H. and Urwich, L. F. (eds), (1937) Papers on the Science of Administration, New York: Institute of Public Administration. Harmon, M. M. (1981)Action Theory for Public Administration, New York: Longman. Kass, H. and Catron, B. (eds)(1990) Images and Identities in Public Administration, London: Sage Publications. Klemke, E. D., Hollinger, R., Rudge, D. W., and Kline, A. D. (eds) (1998) Introductory Readings in the Philosophy of Science, Buffalo, New York: PrometheusBooks. Marini, F. (1971) Towards a New Public Administration: the Minnowbrook perspective, New York: Chandler. Nicholas, H. (2007) Public Administration and Public Affairs (11th ed), New Jersey: Prentice Hall. Simon, Herbert (1960) The New Science of Management Decision, N.Y.: Harper and Row. Taylor, F. W. (1911) The Principles of Scientific Management, New York: Harper. Thagard, P. R. (1998) ‘Why astrology as a pseudoscience’ in Klemke, E. D., et al (eds) Introductory Readings in the Philosophy of Science, Buffalo, New York: Prometheus Books. Wamsley, G. L. (1990) Refounding Public Administration, California: Sage Publications. Willoughby, W. F. (1927) Principles of Public Administration, Baltimore: Johns Hopkins Press. Waldo, Dwight (1981) The Enterprise of Public Administration, California: Chandler & Sharp Publishers. Inc. หลกสตรรฐประศาสนศาสตรบณฑต สาขาการปกครองทองถน ธรรกมลการพมพ 2549 http://www.idis.ru.ac.th/report/index.php?topic=1934.0, (E.D.Klemke et al. 1990 P.32)

http://www.idis.ru.ac.th/report/index.php?topic=1934.0

Documents

รายวิชา༛ความรูຌบืๅองตຌนกีไยวกับรัฐประศาสนศาสตรຏportal5.udru.ac.th/ebook/pdf/upload/174728Dj1RW85W81nNH1.pdf ·