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AMPARO EN REVISIÓN 1094/2016 QUEJOSA Y RECURRENTE: PROMOCIONES TURÍSTICAS NACIONALES, SOCIEDAD ANÓNIMA DE CAPITAL VARIABLE

PONENTE: MINISTRO JAVIER LAYNEZ POTISEK SECRETARIO: CARLOS ALBERTO ARAIZA ARREYGUE COLABORÓ: EDITH GONZÁLEZ ALCALÁ

Ciudad de México. La Segunda Sala de la Suprema Corte

de Justicia de la Nación, en la sesión correspondiente al día

***** emite la siguiente:

S E N T E N C I A

En la que se resuelve el recurso de revisión 1094/2016,

interpuesto por Promociones Turísticas Nacionales, Sociedad

Anónima de Capital Variable, por conducto de su apoderado

Antonio Isaac Villar Figueroa, en contra de la sentencia de

veintinueve de junio de dos mil dieciséis, dictada por el Juez

Quinto de Distrito en Materia Administrativa en la Ciudad de

México, en el juicio de amparo indirecto 678/2016.

I. ANTECEDENTES

De la revisión efectuada a las constancias de autos,

destacan los siguientes hechos:

AMPARO EN REVISIÓN 1094/2016

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1. Demanda de amparo. Por escrito

presentado el diecinueve de abril de dos mil

dieciséis1, ante la Oficina de

Correspondencia Común de los Juzgados de Distrito en Materia

Administrativa en la Ciudad de México, Promociones Turísticas

Nacionales, Sociedad Anónima de Capital Variable (en adelante

S.A. de C.V.), por conducto de su representante legal promovió

juicio de amparo indirecto en contra de las autoridades y de los

actos que a continuación se indican:

Autoridades Responsables: a) Autoridades ordenadoras:

Cámara de Diputados del Congreso de la Unión

Cámara de Senadores del Congreso de la Unión

Presidente de los Estados Unidos Mexicanos

El titular de la Secretaría de Turismo b) Autoridades ejecutoras:

El Director General de Certificación Turística, adscrito a la Subsecretaría de Calidad y Regulación de la Secretaría de Turismo.

Actos que se reclaman: De ambas Cámaras legislativas se reclamó la Ley General de Turismo, específicamente los artículos 3, fracciones XI y XVIII; 4, fracción XII; 9, fracciones XVII y XVIII; 11; 46; 47; 48; 49; 51; 52; 53; 54; 55; 56; 57, fracciones II, IV y VI; 58, fracciones II, V, VI y X; 60; 69; 70; así como los numerales Cuarto y Sexto Transitorios de esa norma, publicada en el Diario Oficial de la Federación el diecisiete de junio de dos mil nueve. Del Presidente de la República se reclamó el Reglamento de la Ley General de Turismo, publicado en el Diario Oficial de la Federación el seis de julio de dos mil quince, específicamente los artículos 2, fracción XV; 3, fracciones III y VIII; 4, fracciones VI; VII y IX; 8, 18; 23, fracción I; 38; 43; 63; fracciones I y II; 66, fracción II; 73; 74; 75; 76; 77; 78; 79; 83; 84, fracciones II, III, V y VI; 85; 86; 87; 88 fracciones I, II, y III; 89; 90, fracciones II, III, IV y VII; 92; 93; 94, fracción I; 95, fracciones II y III; 99; 102; 105; 106; 113; así como los Transitorios Décimo; Décimo Primero; Décimo Tercero; Décimo Cuarto; Décimo Quinto ; Décimo Sexto; Décimo Séptimo y Décimo Noveno. Del Secretario de Turismo se reclamó: a) El ―Acuerdo por el que se emite el catálogo de diferentes servicios turísticos cuyos prestadores de servicios deberán inscribirse en el Registro

1 Cuaderno de juicio de amparo foja 2.


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Nacional de Turismo‖, publicado en el Diario Oficial de la Federación el treinta de marzo de dos mil dieciséis. b) El ―Acuerdo por el que se emite la Convocatoria Nacional de Inscripción al Registro Nacional de Turismo dirigida a los prestadores de servicios

turísticos‖, publicado en el Diario Oficial el treinta de marzo de dos mil dieciséis. c) El ―Acuerdo por el que se establece el Formato único para los Trámites del Registro Nacional de Turismo‖, igualmente publicado en el citado medio de difusión oficial el treinta de marzo de dos mil dieciséis. Del Director General de Certificación Turística se reclamó la incompetencia para la operación del Sistema de Clasificación Hoteleras.

2. Conceptos de violación. La quejosa señaló como derechos

violados, los contenidos en los artículos 5°; 14; 16; 41; 49; 73;

fracción VII; 73, fracción XXXIX-K; 89, fracción I; 90; 124 y 133

de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos,

narró los antecedentes de los actos reclamados y expresó los

conceptos de violación que estimó pertinentes, en los cuales

expuso, en esencia, lo siguiente:

PRIMERO. La Ley General de Turismo, publicada en el Diario Oficial de la Federación el diecisiete de junio de dos mil nueve, es contraria al principio de legalidad pues impone cargas y obligaciones a los particulares pero sin precisar en forma clara los elementos necesarios para poder cumplir esos deberes, pues su texto es ambiguo. La citada norma impone obligaciones a los ―prestadores de servicios turísticos‖ pero sin precisar quiénes serán considerados como tales, aunado a que indebidamente se delega a la autoridad administrativa (Secretaría de Turismo) la facultad de señalar a los destinatarios de la norma, siendo que ello debe estar previsto en la Ley por ser un elemento necesario para el cumplimiento de los deberes ahí impuestos. La Ley reclamada no señala los requisitos y exigencias para que los prestadores de servicios turísticos se clasifiquen, pero si les impone el deber clasificarse, cumpliendo los requisitos y características correspondientes; por ende, para cumplir con el deber de clasificación indicado es necesario saber cuáles son los requisitos a cumplir y que éstos se encuentren previstos en la ley. La Ley General de Turismo (en su sucesivo LGT) define quienes son prestadores de servicios turísticos y qué se entiende por ese tipo de servicios; por ende, es en la propia ley que debió establecerse los servicios que serán considerados como turísticos pues las obligaciones


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previstas en ese ordenamiento y su reglamento están dirigidas a los prestadores de ese tipo de servicios; sin embargo esta función fue delegada a la autoridad administrativa, según lo establecido en el artículo Décimo Quinto Transitorio del Reglamento de la LGT.

En términos del artículo Sexto Transitorio de la Ley General de Turismo, la Secretaría de Turismo contaba con el plazo de un año a partir de la entrada en vigor del decreto de publicación de ese ordenamiento, para modernizar la estructura del Registro Nacional de Turismo; asimismo,, los prestadores de servicios turísticos tendría el plazo de doce meses para inscribirse a ese registro, plazo que comenzaría a correr un día después de la fecha de publicación en el Diario Oficial de la Federación de la convocatoria correspondiente. Es decir, primeramente la Secretaría de Turismo debió modernizar el Registro Nacional de Turismo y, posteriormente, emitir la convocatoria de registro correspondiente; sin embargo, ese orden no se respetó, pues el seis de julio de dos mil cinco se publicó en el Diario Oficial de la Federación el Reglamento de la LGT, cuyos artículos Décimo Tercero y Décimo Cuarto Transitorios otorgaron a la Secretaría de Turismo un nuevo plazo de ciento ochenta días hábiles, contado a partir de la entrada en vigor de esa norma reglamentaria, para modernizar al referido Registro Nacional de Turismo, así como el plazo de noventa días hábiles a partir de la entrada en vigor de ese reglamento, para publicar en el Diario Oficial de la Federación la convocatoria de inscripción de los Prestadores de Servicios Turísticos en el citado registro. Es decir, mediante los citados preceptos transitorios de la norma reglamentaria se estableció un plazo mayor para la modernización del Registro Nacional de Turismo y para la consecuente inscripción de los Prestadores de esos servicios en tal Registro, plazos respecto de los cuales existe incertidumbre al desconocerse si realmente la estructura de ese Registro fue actualizada o no. Asimismo, el artículo 3, fracción I, del Reglamento de la LGT es contrario al principio de legalidad porque establece la facultad de la Secretaría de Turismo de vigilar el cumplimiento de la Ley, su reglamento y de las ―demás disposiciones jurídicas cuyo ámbito de aplicación tenga efectos en el sector turístico‖, atribución que deja al arbitrio de la Secretaría de Turismo el determinar las disposiciones jurídicas cuyo cumplimiento debe vigilar. SEGUNDO. Las disposiciones reglamentarias reclamadas no respetan lo previsto en la LGT e, incluso, van más allá de esa norma, al grado de que en realidad legislan en materia de turismo, no obstante que ello es competencia exclusiva del Congreso de la Unión mediante un acto formal y materialmente legislativo. Si bien es cierto, cuando el Congreso de la Unión emite una ley es posible encomendar la emisión de normas administrativas generales a la autoridad administrativa, ello no implica que se tal atribución se pueda delegar, ni que la autoridad administrativa pueda legislar; sin embargo, en el caso, las normas reglamentarias, reclamadas (particularmente los numerales 93 y 94, fracción I, del Reglamento de la LGT) contienen cargas adicionales a las previstas en los artículos 46, 47, 48, 49, 50, 51 y 52 de la LGT, pues en esos preceptos se establece la obligación de los prestadores de servicios turísticos de renovar o actualizar cada dos años el certificado obtenido


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por la inscripción en el Registro Nacional de Turismo, deber el cual no está previsto en la ley. Por su parte, el artículo 3, fracción I, del Reglamento de la LGT establece la facultad de la Secretaría de Turismo de vigilar el cumplimiento de la Ley, su

reglamento y de las ―demás disposiciones jurídicas cuyo ámbito de aplicación tenga efectos en el sector turístico‖, atribución que excede las facultades previstas en la ley para esa autoridad, las cuales están previstas en la fracción XIII del artículo 4 de la LGT; es decir, el texto reglamentario se excede de lo previsto en la ley pues permite revisar el cumplimiento no sólo de las normas oficiales mexicanas, sino de cualquier otra disposición con efectos en el sector turístico. Igualmente, el artículo 95 del Reglamento de la LGT excede lo previsto en la norma que reglamenta, pues ese precepto establece las causas por las cuales la autoridad administrativa podrá cancelar la inscripción de los prestadores de servicios turísticos en el Registro Nacional de Turismo, sin embargo esa potestad no está prevista en la LGT; además, tal sanción es excesiva ya que es posible tanto la clausura temporal de un establecimiento en términos del numeral 69 de la ley, como la cancelación del registro correspondiente en razón de lo previsto en esa norma reglamentaria. El artículo 84, fracción VI, del Reglamento de la LGT faculta a la Secretaría de Turismo a imponer sanciones por las infracciones cometidas al Sistema de Clasificación Hotelera; sin embargo en la LGT se establece que la clasificación es un derecho de los prestadores de servicios turísticos; por ende, la norma reglamentaria sanciona el ejercicio de un derecho y no propiamente una infracción; lo anterior, no obstante que la clasificación es obligatoria; sin embargo, al no establecerse en la ley los requisitos y características para esa clasificación, entonces debe entenderse como potestativa pues se trata de una obligación imperfecta. Asimismo, el artículo 85 de la norma reglamentaria faculta a la Secretaría de Turismo a establecer el sistema de clasificación hotelera pero en términos de los numerales 57 y 58 de la ley, esa clasificación debe hacerse en los términos previstos en la propia ley; por ende, el reglamento no puede regular ese tópico. Igualmente, conforme con el artículo Sexto Transitorio de la Ley General de Turismo, la Secretaría de Turismo contaba con el plazo de un año a partir de la entrada en vigor del decreto de publicación de ese ordenamiento para modernizar la estructura del Registro Nacional de Turismo mientras que los prestadores de servicios turísticos tendrían el plazo de doce meses para inscribirse a ese registro, contado a partir del día siguiente a la fecha de publicación en el Diario Oficial de la Federación de la convocatoria correspondiente; sin embargo, los artículos Décimo Tercero y Décimo Cuarto Transitorios del el Reglamento de la LGT contrarían lo previsto en el primero de los preceptos indicados pues otorgaron nuevos plazos para los efectos indicados, con lo cual es evidente que exceden lo legalmente previsto. TERCERO (contenido a partir de la foja 31 del juicio de amparo e Identificado como cuarto en la demanda de amparo). El artículo 46,


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párrafo segundo, de la LGT señala que en las ―disposiciones reglamentarias‖ se establecerán las personas físicas y morales obligadas a inscribirse en el Registro Nacional de Turismo; sin embargo tal precepto delega en una norma reglamentaria la regulación y establecimiento de los servicios que se

entenderán como turísticos, siendo que tal atribución —en su caso— corresponde al titular del Poder Ejecutivo y no a la Secretaría de Turismo; máxime que el artículo 42 de la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal no establece tal atribución en favor de la Secretaría de Turismo, con lo cual se vulnera el principio de división de poderes. Derivado de lo anterior, tanto el ―Acuerdo por el que se emite el catálogo de diferentes servicios turísticos cuyos prestadores de servicios deberán inscribirse en el Registro Nacional de Turismo‖, como el ―Acuerdo por el que se establece el Formato único para los Trámites del Registro Nacional de Turismo‖, publicados en el Diario Oficial de la Federación el treinta de marzo de dos mil dieciséis, son igualmente contrarios al régimen de distribución de competencias pues se traducen en la materialización del indebido ejercicio de las atribuciones competencia del legislativo o, en su caso, del titular del ejecutivo. CUARTO (contenido a partir de la foja 35 del juicio de amparo e Identificado como cuarto en la demanda de amparo). El artículo 9, fracciones II, XVII y XVIII, de la LGT violan los principios de distribución de competencias y división de poderes porque permiten a las entidades federativas a celebrar convenios en materia turística, facultad que distorsiona el sistema competencial porque deja al arbitrio y voluntad de los órganos gubernativos el determinar lo relativo a la materia de turismo mediante simples convenios. QUINTO. Los artículos 93 y 94, fracción I, del Reglamento de la LGT son contrarios a la libertad de comercio porque obligan a los prestadores de servicios turísticos a inscribirse en el Registro Nacional de Turismo, a efecto de poder desarrollar la actividad económica o profesión que mejor les acomode. El artículo 94, fracción I, de ese reglamento también es contrario al derecho fundamental indicado porque obliga a sujetos como la quejosa a revalidar el certificado obtenido por la inscripción en el Registro Nacional de Turismo pues de no hacerlo, se impondrán las diversas sanciones aplicables, las cuales afectan el derecho tutelado en el artículo 5 constitucional. Igualmente, el numeral 69 de la LGT viola la referida libertad de comercio porque establece como sanción para los prestadores de servicios turísticos, la clausura cuando no esos sujetos no se hayan inscrito en el Registro Nacional de Turismo, sanción la cual se traduce en la imposibilidad de ejercer el trabajo, profesión o actividad deseado pues para ese efecto se impone la obligación de obtener un certificado mediante el cumplimiento de ciertos requisitos (según el numeral 48 de la LGT), pero sin que éstos sean debidamente identificados. Asimismo, el artículo 85 del Reglamento de la LGT es violatorio de la libertad de comercio y trabajo pues tal precepto faculta a la Secretaría de


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Turismo a establecer un Sistema de Clasificación Hotelera integrado al Registro Nacional de Turismo; es decir, los establecimientos dedicados al hospedaje deberán, adicionalmente, cumplir con ese sistema de clasificación ya que de no hacerlo, serán acreedores a sanciones como la clausura o cancelación del registro,

con lo cual se les impide el ejercicio de sus actividades. SEXTO. El Secretario de Turismo carece de facultades para determinar a los destinatarios de la LGT y su reglamento pues al tratarse de un elemento esencial de la obligación, corresponde al legislador establecer los sujetos que se consideran prestadores de servicios turísticos. Además, conforme con los artículos 42 de la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal y 8 del Reglamento Interior de la Secretaría de Turismo, el titular de esa dependencia no está facultado para ese efecto. Similar situación acontece respecto del Director General de Certificación Turística pues tal autoridad carece de atribuciones para operar el Registro Nacional de Turismo ya que no existe norma legal que otorgue esa potestad a tal autoridad.

3. Admisión de la demanda. De la demanda de amparo conoció,

por razón de turno, el Juzgado Quinto de Distrito en Materia

Administrativa en la Ciudad de México cuyo su titular, mediante

proveído dictado el veinte abril de dos mil dieciséis, la registró

bajo el juicio de amparo 678/2016 y la admitió2.

4. Sentencia de amparo. Seguida la secuela procesal, mediante

resolución terminada de engrosar el veintinueve de junio de dos

mil dieciséis3, dicho juzgador determinó sobreseer en una parte

y negar el amparo en otra parte, de conformidad con las

siguientes consideraciones:

Segundo considerando. Los actos reclamados son:

a) De las Cámaras de Diputados y Senadores del Congreso de la Unión

y Presidente de la República, en sus respectivos ámbitos de competencia, la discusión y aprobación de los artículos 3, fracciones XI y XVIII; 4, fracción XII; 9, fracciones II, XVII y XVIII; 11; 46; 47; 48; 49; 50; 51; 52; 53; 54; 55; 56; 57, fracciones II, IV y VI; 58, fracciones

2 Ibídem fojas 63 a la 64

3 Ibídem foja 140.


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II, V, VI y X; 60, 69; 70, todos de la LGT, así como sus numerales Cuarto y Sexto Transitorios.

b) Del Presidente de la República, la aprobación de los artículos 2, fracción XV; 3, fracciones I, III y VIII; 4, fracciones VI, VII y IX; 8; 18; 23, fracción I; 38; 43; 63, fracciones I y II; 66, fracción II, 73; 74; 75; 76; 77; 78; 79; 80; 81; 82; 83; 84, fracciones II, III, V y VI; 85; 86; 87; 88, fracciones I, II y III; 89, 90, fracciones II, III, IV y VII; 92; 93; 94, fracción I; 95, fracciones II y III; 99; 102; 105; 106 y 113, todos del Reglamento de la LGT, así como los artículos Transitorios Décimo, Décimo Primero, Décimo Tercero, Décimo Cuarto, Décimo Quinto, Décimo Sexto, Décimo Séptimo y Décimo Noveno.

c) Del Secretario de Turismo, el ―Acuerdo por el que se emite el catálogo de diferentes servicios turísticos cuyos prestadores de servicios deberán inscribirse en el Registro Nacional de Turismo‖, el ―Acuerdo por el que se emite la Convocatoria Nacional de Inscripción al Registro Nacional de Turismo dirigida a los prestadores de servicios turísticos‖ y el ―Acuerdo por el que se establece el Formato único para los Trámites del Registro Nacional de Turismo‖, publicados en el Diario Oficial de la Federación el treinta de marzo de dos mil dieciséis.

d) Aunque en la demanda de amparo se señaló como autoridad responsable al Director General de Certificación Turística, de quien se reclamó la incompetencia para la operación del Sistema de Clasificación Hotelera, tal acto no se tuvo como acto reclamado al estimar que en realidad lo expresado por el quejoso consiste en un concepto de violación tendente a demostrar la inconstitucionalidad de las normas jurídicas reclamadas.

Tercer considerando. Todos los actos reclamados son ciertos pues así lo manifestaron las autoridades responsables en sus correspondientes informes con justificación, aunado a que se trata de normas generales cuya existencia se acredita con la publicación respectiva en el medio de difusión oficial.

Cuarto considerando. Los preceptos legales y reglamentarios reclamados se combaten con motivo de la emisión de los tres acuerdos también reclamados. Esas normas regulan distintos aspectos de la materia turística y, en forma destacada, lo concerniente al Registro Nacional de Turismo y los servicios turísticos, lo cual es controvertido por la quejosa en razón de lo previsto en los acuerdos reclamados; sin embargo, no todos los preceptos legales y reglamentarios reclamados están vinculados con esos tópicos, pues su contenido es ajeno a la materia de los acuerdos que, como primer acto de aplicación se reclaman; por ende, las únicas normas cuya aplicación se materializa en los acuerdos reclamados con las relacionadas con la operatividad y funcionamiento del citado registro. Con base en lo anterior, no se estima procedente el juicio en contra de los artículos 4, fracción XII; 9, fracciones II y XVII; 11; 55; 56; 57, fracción


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IV; 58, fracción II, VI, X; 60 y 70 de la LGT; así como 2, fracción XV; 3, fracciones III y VIII; 4, fracciones VI y IX; 8; 18; 23, fracción I, 38; 43; 63, fracciones I y II; 66, fracción II; 74; 75; 76; 77; 78; 79; 80; 81; 82; 84, fracciones V y VI; 85; 86; 87, fracción II; 88, fracciones II y III; 90, fracción VII; 99; 102; 105; 106 y transitorios

décimo séptimo y décimo noveno, todos del Reglamento de dicha legislación, ya que las hipótesis normativas previstas en tales normas no se materializan mediante los acuerdos reclamados; en consecuencia, se sobresee con relación a esos preceptos. Asimismo, de conformidad con lo previsto en el artículo 61, fracción XXIII, en relación con numeral 108, fracción VIII, ambos de la Ley de Amparo, el juicio es improcedente en contra de los artículos 57, fracciones II y VI y Cuarto Transitorio de la LGT, así como 4, fracción VII; 113 y Décimo, Décimo Primero y Décimo Sexto Transitorios de su reglamento, pues la parte quejosa no vertió conceptos de violación en contra de esos preceptos. Derivado de lo anterior, subsiste la procedencia del juicio en contra de los artículos 3, fracciones XI y XVIII, 9, fracción XVIII, 46, 47, 48, 49, 50 51, 52, 53, 54, 58, fracción V y 69 de la Ley General de Turismo y su Transitorio sexto, así como 3, fracción I, 73, 83, 84, fracciones II y III, 87, fracción I, 88, fracción I, 89, 90, fracciones II, III y IV, 92, 93, 94, fracción I, 95, fracciones II y III, así como transitorios Décimo Tercero, Décimo Cuarto y Décimo Quinto.

Quinto Considerando. El Presidente de la República y el Secretario de Turismo aducen la improcedencia del juicio al considerar extemporáneo el juicio ya que el Reglamento de la LGT se publicó el seis de julio de dos mil quince y no obstante, fue ocho meses después que se promovió el juicio de amparo. Dicha causa de improcedencia se desestima porque el citado reglamento se reclama con motivo de su primer acto de aplicación, el cual consiste en la emisión de los tres acuerdos también reclamados, siendo que el juicio es oportuno respecto de esos actos. En apoyo se citó la jurisprudencia 2a. /J. 70/2000, de rubro: ―LEYES, AMPARO CONTRA. EL PRIMER ACTO DE APLICACIÓN QUE PERMITE SU IMPUGNACIÓN PUEDE CONSISTIR EN UNA DIVERSA DISPOSICIÓN DE OBSERVANCIA GENERAL‖4. Asimismo, el Presidente de la República aduce la improcedencia del juicio por la supuesta falta de interés jurídico o legítimo de la quejosa, así como el consentimiento expreso de los actos reclamados; sin embargo no expone las razones por las cuales arriba a tales conclusiones y no se está en el caso de un motivo obvio y de apreciación objetiva para el juzgador; por ende, deben desestimarse tales planteamientos de improcedencia. Por su parte, el Secretario de Turismo considera improcedente el juicio por la supuesta falta de conceptos de violación tendentes a demostrar la transgresión de derechos constitucionales; sin embargo, tal motivo de inviabilidad del juicio es infundado porque la parte quejosa adujo la

4 Novena Época, Registro: 191312, Instancia: Segunda Sala, Tipo de Tesis: Jurisprudencia,

Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Tomo XII, Agosto de 2000, Materia(s): Constitucional, Página: 234.


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violación de lo previsto en los artículos 5, 14, 16, 41, 49, 73, fracciones VII y XXIX-K, 89, fracción I, 90, 124 y 133, todos de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos. El Secretario de Turismo considera que la quejosa no

acreditó su interés jurídico porque en los acuerdos reclamados sólo se regulan aspectos establecidos en la LGT y su reglamento, sin que se creen nuevas obligaciones para los prestadores de servicios turísticos. Tal causa de improcedencia se desestimó al estar vinculada con el estudio de fondo del asunto. Finalmente, el citado Secretario consideró actualizada la causa de improcedencia prevista en el artículo 61, fracción X, de la Ley de Amparo, dado que al resolver la controversia constitucional 71/2009, esta Suprema Corte de Justicia de la Nación reconoció la validez de la LGT; sin embargo, ese motivo de improcedencia de desestimó porque para su actualización es necesaria la promoción previa de un juicio de amparo pendiente de resolverse, pues lo resuelto en una controversia constitucional no genera la improcedencia del juicio al tratarse de dos medios de control de constitucionalidad diferentes.

Sexto considerando. Los conceptos de violación primero, segundo y tercero son infundados porque si bien en términos del artículo 73, fracción XXIX-K, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, corresponde al Congreso de la Unión expedir leyes en materia de turismo, también es cierto que el ejercicio de esa facultad permite autorizar a otras autoridades para emitir normas generales, las cuales están sujetas al principio de supremacía de ley, lo cual se traduce en la imposibilidad de derogar, limitar o excluir lo previsto en el acto legislativo. Al respecto, el artículo 89, fracción I constitucional faculta al titular del Ejecutivo Federal a proveer sobre la exacta observancia de las leyes, lo que se traduce en la posibilidad de emitir las normas reglamentarias necesarias para la ejecución de las leyes, facultad sujeta al principio de legalidad del cual derivan los subprincipios de reserva de ley y subordinación jerárquica. Igualmente es posible que el legislador habilite a otras autoridades diferentes a emitir determinado tipo de regulación general, lo cual realiza mediante cláusulas habilitantes que constituyen actos formalmente legislativos sujetos al principio de legalidad. La autorización prevista en la ley para que una autoridad administrativa emita reglas técnico operativas no constituye una delegación de facultades pues no se confiere a otro órgano la potestad propia, sino que se asigna directamente a una autoridad administrativa una tarea operativa para facilitar la aplicación de la ley en su ámbito específico de regulación. En el caso, el artículo 3, fracciones XI y XVIII de la LGT definen en forma genérica los conceptos ―prestadores de servicios‖ y ―servicios turísticos‖; en su numeral 46 dispone que las disposiciones reglamentarias establecerán todas las personas físicas y morales obligadas a inscribirse en el Registro Nacional de Turismo, mientras que los artículos Cuarto y


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Sexto Transitorio disponen el plazo para la emisión del reglamento de esa ley y para el funcionamiento del Registro Nacional de Turismo. En ejercicio de la facultad reglamentaria y de lo previsto en los referidos preceptos, el Ejecutivo Federal emitió el Reglamento de la LGT en cuyo título cuarto

estableció los aspectos operativos de la prestación de servicios turísticos, donde reguló lo concerniente al Registro Nacional de Turismo y estableció la facultades de la Secretaría de Turismo, entre ellas la emisión del acuerdo que contenga el catálogo de servicios turísticos al que los prestadores de servicios turísticos están obligados a inscribirse, así como del acuerdo que contenga el formato para tal efecto. Contrariamente a lo afirmado por la quejosa, el artículo 3, fracción XI de la LGT define el concepto de prestador de servicios turísticos y si bien no precisa cada uno de los servicios que puedan considerarse turísticos, esto es insuficiente ara considerar violados los artículos 49 y 89, fracción I, constitucionales porque fue en numeral 46, párrafo segundo, que el legislador facultó a la autoridad administrativa para establecer las personas físicas y morales obligadas a inscripción en el Registro Nacional de Turismo, por lo cual existe una habilitación legislativa para detallar tanto los sujetos como los servicios considerados turísticos. Además, aunque la quejosa aduce ambigüedad en las normas reclamadas, ello parte de consideraciones subjetivas; por ende, esos planteamientos se desestiman dado que la constitucionalidad de una norma no puede evidenciarse a partir de ese tipo de vicios. También es infundado el planteamiento relativo a que las normas relacionas con la temporalidad del certificado de registro, la obligación de renovación de ese documento, de su cancelación y las atribuciones en materia de vigilancia otorgadas en la ley a la Secretaría de Turismo exceden lo previsto en la LGT e introducen aspectos novedosos; ello porque el objeto del Reglamento es desarrollar, complementar o pormenorizar las disposiciones de la ley reglamentada, por lo que si la ley faculta a la autoridad administrativa a expedir el certificado indicado así como a emitir la normativa correspondiente, entonces es correcto que el reglamento de la materia establezca los lineamientos para dar operatividad a esa potestad. Además, el artículo 69 de la LGT contempla la clausura como sanción ante la falta de inscripción en el Registro Nacional de Turismo, así como por no exhibir los documentos requeridos por la autoridad administrativa; por ende, la referencia a esa sanción en el reglamento no es un aspecto novedoso ni excesivo. Igualmente, el articulo 3, fracción I, del Reglamento de la LGT no excede lo previsto en el artículo 4, fracción XII de esa ley, pues al referirse a la posibilidad de vigilar y sancionar el incumplimiento de las demás disposiciones jurídicas cuyo ámbito de aplicación tenga efectos en el sector turístico no contraviene la referencia de la ley en cuanto a que la Secretaría de Turismo debe vigilar el cumplimiento de esa ley y de las normas oficiales mexicanas que de ella deriven pues las disposiciones que tal dependencia puede aplicar en materia de vigilancia se circunscriben a la que expresamente le otorgó el legislador, mismas que


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pueden desarrollarse o complementarse en disposiciones secundarias sin que ello implique un exceso. También es infundado el cuarto concepto de violación en el cual se afirma que los artículos 46, 47, 48, 49, 50,

51, 52 y 69 de la LGT y 94, fracción I, de su Reglamento, trastocan el artículo 5° de la Constitución Federal al prever la clausura como sanción en caso de no estar inscritos o renovar el certificado de inscripción en el Registro Nacional de Turismo y, derivado de esa clausura, ser privado del producto de su trabajo. La medida en comento (clausura temporal) es razonable porque la LGT busca desarrollar el turismo en México mediante la competitividad entre las empresas del sector para lo cual se implementó el Registro Nacional de Turismo, el cual obliga a los prestadores de servicios turísticos a una inscripción cuya finalidad es dotar de certidumbre a los turistas, lo cual es acorde a los previsto en el artículo 25 constitucional al tratarse de medidas que buscan garantizar la rectoría en el desarrollo nacional. Así, el Estado debe haberse promotor del turismo para impulsar a los agentes económicos a implementar beneficios para el turismo y coordinar esfuerzos y acciones entre los diferentes niveles de gobierno y agentes para conseguir el fin pretendido, lo cual implica asumir un papel normativo en materia de protección de los consumidores. Esa medida se estima adecuada para conseguir el fin pretendido pues es a través del citado registro que las autoridades contarán con un catálogo público de prestadores de servicios turísticos el cual permita conocer el mercado turístico y establecer comunicación con las empresas, máxime que el artículo 73, fracción XXIX-K de la Constitución Federal prevé la inclusión del sector privado en la materia turística, por lo que tal medida no sólo es útil sino idónea ya que de no implementarse ese registro no podría integrarse el registro nacional en la materia, lo cual generaría incertidumbre en cuanto al mercado turístico nacional y las necesidades de éste. Asimismo, la medida es proporcional porque existe correspondencia entre el fin buscado y los efectos perjudiciales generados en los derechos del particular; esto porque la imposición de multas y clausuras temporales no es una prohibición absoluta en el desempeño de las actividades del particular, máxime que la clausura es de carácter temporal al estar condicionada a que se realice la inscripción en el Registro Nacional de Turismo. El último concepto de violación es infundado porque, contrariamente a lo afirmado por la quejosa, el Secretario de Turismo sí cuenta con facultades para determinar los destinatarios dela LGT y de sus normas derivadas, ya que de las fracciones XV y XXI de la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal prevén la potestad de esa autoridad para modificar las categorías de los prestadores de servicios turísticos por ramas, así como desempeñar el despacho de los asuntos que fijen las leyes y reglamentos, en tanto que de los artículos 47 de la LGT y 87, fracción I de su reglamento, se obtiene que a esa dependencia compete regular y coordinar la operación del Registro Nacional de Turismo, para lo cual está facultada para emitir Acuerdos que serán publicados en el Diario Oficial de la Federación, en los que se establezca el catálogo de


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los prestadores de servicios turísticos obligados a inscripción en ese registro. Asimismo es infundado que el Director General de Certificación Turística carezca de atribuciones para operar el citado registro nacional; pues el artículo 26,

fracción III, del Reglamento Interior de la Secretaría de Turismo prevé que esa autoridad es la encargada de la operación y administración del registro precisado. Finalmente, en los antecedentes de la demanda de amparo, la quejosa vertió diversos argumentos tendentes a demostrar que la Secretaría de Turismo no respectó el orden previsto en los artículos transitorios de la LGT en cuanto a la modernización del Registro Nacional de Turismo y que en las disposiciones transitorias del Reglamento de la LGT estableció un plazo mayor al legalmente establecido; sin embargo, aunque es cierto que tanto ese reglamento como los acuerdos que contienen la convocatoria de inscripción al Registro indicado se emitieron en forma posterior al plazo previsto en las normas transitorias de la LGT, esas violaciones formales no trascienden al contenido de las normas generales reclamadas en alguna forma que afecte su constitucionalidad; por ende, deben desestimarse tales planteamientos. Derivado de lo expuesto, se negó la protección constitucional solicitada.

5. Recurso de revisión. Mediante escrito presentado ante la

Oficina de Correspondencia Común de los Juzgados de Distrito

en Materia Administrativa en la Ciudad de México el doce de

julio de dos mil dieciséis5, la quejosa interpuso recurso de

revisión en contra de la sentencia de amparo.

6. Agravios. En ese recurso, la parte quejosa expresó los

agravios siguientes:

Primer agravio. El Juez de Distrito no analizó debidamente el concepto de violación en el cual se adujo la vulneración del principio de separación de poderes y de la facultad reglamentaria pues lo que expuesto en la demanda fue que los artículos 46 de la LGT, Décimo quinto Transitorio de su Reglamento y el ―Acuerdo por el que se emite el catálogo de los diferentes servicios turísticos cuyos prestadores de servicios turísticos deberán inscribirse en el Registro Nacional de Turismo‖ son inconstitucionales porque permiten a una autoridad administrativa regular y establecer los elementos fundamentales de las leyes; sin embargo, el A Quo analizó otros aspectos que no fueron materia de reclamo, como lo

5 Cuaderno principal fojas 58 a la 71.


14

es la potestad de la Secretaría de Turismo para emitir normas generales, o la facultad reglamentaria del Ejecutivo Federal. La facultad delegada al Secretario de Turismo para establecer quiénes serán considerados sujetos

específicos de las obligaciones contenidas en la LGT, rebasa la facultad reglamentaria y el principio de división de poderes pues tal potestad no se traduce en el dictado de reglas técnico – operativas, sino en el establecimiento de un elemento (sujetos) indispensable para cumplir las obligaciones previstas en la ley, el cual sólo puede ser definido por el propio legislador; sin embargo, las normas reclamadas permiten que sea una autoridad diferente del órgano legislativo quien determine en forma precisa a los sujetos obligados a inscripción en el Registro Nacional de Turismo. Incluso, si el juzgador concluyó que es correcto que la autoridad administrativa determine uno de los elementos indispensables de la obligación como lo es el determinar los sujetos, entonces debió exponer las razones particulares, causas inmediatas y circunstancias especiales que apoyen la conclusión alcanzada. En apoyo a lo anterior, se citó la tesis aislada emitida por la Segunda Sala de rubro siguiente: ―LEYES Y REGLAMENTOS, DIFERENCIA ENTRE LOS‖ 6 así como la sostenida por el Pleno de este Alto Tribunal, de rubro: ―EQUIDAD Y GENERALIDAD DE UNA LEY. DIFERENCIAS‖7.

Segundo agravio. El A Quo consideró que la LGT establece las bases para la clasificación hotelera pues así se obtiene del artículo 86 de su reglamento. Tal conclusión es incorrecta porque el concepto de violación se analizó en forma indebida dado que la quejosa adujo era en la propia ley donde debían establecerse las bases para hacer esa clasificación pues en los artículos 57, fracción IV y 58, fracción X, de la LGT se establecen algunos lineamientos para tal efecto; sin embargo esto no ocurrió pues la ley no establece bases claras para ese fin y, no obstante, es una norma diferente y de menor jerarquía la que regula aspectos no delimitados en la ley. También es incorrecta la conclusión del A Quo en cuanto a que el artículo 86 del Reglamento de la LGT establece las bases para la clasificación hotelera; esto porque tal norma sólo establece los objetivos que deben tener los lineamientos para el sistema de clasificación hotelera, sin que ello implique que se delimiten a la autoridad administrativa las bases para regular el sistema de clasificación hotelera. Además, ese precepto reglamentario rebasa lo previsto en la LGT ya que tal norma claramente señala que las bases para ese efecto serán establecidas en la propia ley; por lo cual ese precepto reglamentario no puede contener las bases para la clasificación hotelera.

6 Semanario Judicial de la Federación; Quinta Época; 326948; Segunda Sala; Tomo LXXII; Pág.

6716; Tesis Aislada(Constitucional) 7 Semanario Judicial de la Federación; Séptima Época; 232709; Pleno; Volumen 103-108;

Primera Parte; Pág. 152; Tesis Aislada (Constitucional).


15

Tercer agravio. En la sentencia recurrida existe una omisión de estudio porque en el primer concepto de violación se adujo la violación a las garantías de legalidad y seguridad jurídica porque los artículos 4, fracción XII, 57, fracción IV y 58, fracciones X, de la LGT porque imponen cargas y obligaciones a los

particulares, pero sin precisar en forma clara los elementos necesarios para poder cumplir esos deberes, pues su texto es ambiguo y que se delega a la Secretaría de Turismo la facultad de señalar a los destinatarios de la norma, siendo que ello debe estar previsto en la ley por ser un elemento necesario para el cumplimiento de los deberes ahí impuestos, aunado a que la LGT no señala los requisitos y exigencias para que los prestadores de servicios turísticos se clasifiquen, pero si les impone el deber clasificarse; por ende, para cumplir con el deber de clasificación indicado es necesario saber cuáles son los requisitos a cumplir y que éstos se encuentren previstos en la ley. No obstante, de la lectura del fallo de garantías no se advierte algún pronunciamiento sobre esos temas y, derivado de ello, la recurrente insiste en los agravios que, a su parecer, no fueron analizados. Finalmente, la recurrente afirma que en el apartado de antecedentes de la demanda de amparo, la quejosa hizo valer la transgresión al derecho de igualdad a causa de que el artículo 4, fracción XII, del Reglamento de la LGT porque en forma injustificada se impone a quienes prestan el servicio de hospedaje la obligación de integrar un catálogo, no obstante que existen otros prestadores de servicios turísticos a quienes no se les establece ese deber, por lo que es injustificado que a un solo giro de los dieciocho que componen los diversos tipos de prestadores de servicios turísticos se les imponga tal obligación.

7. Trámite del recurso ante el Tribunal Colegiado. Por acuerdo

dictado el nueve de agosto de dos mil dieciséis, el Presidente

del Noveno Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del

Primer Circuito registró el recurso de revisión bajo el número de

toca 263/20168 y lo admitió.

8. Resolución del tribunal colegiado de circuito. En sesión de

veinte de octubre de dos mil dieciséis9, el citado tribunal

colegiado dictó sentencia en la cual10 analizó los agravios

segundo y tercero del recurso de revisión y los cuales calificó

de inoperantes; sin embargo, en cuanto al primero de los

8 Cuaderno de recurso de revisión foja 15.

9 Toca foja 4.

10 Ibídem foja 18 reverso.


16

agravios reseñados reservó jurisdicción a

esta Suprema Corte de Justicia de la

Nación al considerar que está relacionado

con la competencia originaria de este tribunal por referirse al

problema de constitucionalidad del artículo 46 de la LGT; por

ello, en ese fallo se:

a) Confirmó el sobreseimiento decretado en el juicio de amparo respecto de los artículos 4, fracción XII; 9, fracciones II y XVII; 11; 55; 56; 57 fracciones II, IV y VI; 58, fracciones II, VI y X, 60; 70 y Cuarto transitorio de la LGT; 2, fracción XV; 3 fracciones III y VIII; 4, fracciones VI, VII y IX; 8; 18; 23, fracción I; 38; 43; 63, fracciones I y II; 66, fracción II; 74; 75; 76; 77; 78; 79; 80; 81; 82; 84, fracciones V y VI; 85; 86; 87, fracción II; 88, fracciones II y III; 90, fracción VII; 99; 102; 105; 106; 113 y transitorios Décimo, Décimo primero, Décimo sexto, Décimo séptimo y Décimo noveno del Reglamento de dicha legislación. b) Confirmó la negativa del amparo en contra de los artículos 3, fracciones XI y XVIII; 9, fracción XVIII; 47; 48; 49; 50; 51; 52; 53; 54; 58, fracción V; 69, así como sexto transitorio de la LGT; 3, fracción I; 73; 83; 84, fracciones II y III; 87, fracción I; 88, fracción I; 89; 90, fracciones II, III y IV; 92; 93; 94, fracción I; 95, fracciones II y III; y transitorios décimo tercero, décimo cuarto y décimo quinto del Reglamento correspondiente, así como de los Acuerdos reclamados. c) Se declaró incompetente para pronunciarse sobre la constitucionalidad del artículo 46 de la LGT, al advertir que subsiste un problema de constitucionalidad de un precepto de una ley federal cuya competencia corresponde a esta Suprema Corte y respecto del cual no existe jurisprudencia ni tres precedentes ininterrumpidos en los que haya sido definido el tema referido.

9. Trámite esta Suprema Corte de Justicia de la Nación.

Mediante oficio de ocho de noviembre de dos mil dieciséis, el

Presidente de esta Suprema Corte de Justicia de la Nación

asumió la competencia originaria del recurso de revisión; turnó

el expediente a la Ponencia de la Ministro Javier Laynez Potisek

y ordenó su remisión a esta Segunda Sala de este Alto Tribunal

en virtud de que la materia del asunto corresponde a su

especialidad11.

11

Toca, foja 28 a 29.


17

10. Avocamiento. Por acuerdo de doce

de diciembre de dos mil dieciséis, esta

Segunda Sala de la Suprema Corte de

Justicia de la Nación se avocó al conocimiento del asunto y se

ordenó remitir los autos a la Ponencia del Ministro Javier

Laynez Potisek12.

11. Publicación del proyecto. De conformidad con los artículos

73, párrafo segundo, y 184, párrafo primero de la Ley de

Amparo, el proyecto de sentencia se hizo público, con la misma

anticipación que la publicación de las listas de los asuntos.

III. COMPETENCIA

12. Esta Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la

Nación, es competente para conocer del presente recurso de

revisión, de conformidad con lo dispuesto en los artículos 107,

fracción VIII, inciso a) y penúltimo párrafo, de la Constitución

Política de los Estados Unidos Mexicanos; 81, fracción I, inciso

e), de la Ley de Amparo; y 10, fracción II, inciso a); 11, fracción

V y 21, fracción XI, de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la

Federación, y conforme a lo previsto en el Punto Tercero del

Acuerdo General Plenario 5/2013, en virtud de que se trata de

un recurso de revisión interpuesto en contra de una resolución

dictada por un Juez de Distrito, respecto de la cual se

determinó reasumir competencia originaria para conocerlo,

sobre la base de que en la demanda de amparo se reclamó la

inconstitucionalidad del artículo 46 de la Ley General de

Turismo.

12

Ibídem, foja 72.


18

IV. OPORTUNIDAD

13. No es necesario analizar la oportunidad de la interposición del

recurso de revisión, en virtud de que el Noveno Tribunal

Colegiado en Materia Administrativa del Primer Circuito ya

estudió dicho aspecto, como se advierte en el apartado de

presupuestos procesales del amparo en revisión 263/2016 del

índice del citado órgano jurisdiccional13.

V. LEGITIMACIÓN

14. De igual forma, el presupuesto procesal de legitimación fue

analizado por el Tribunal Colegiado en el amparo en revisión

263/2016, razón por la cual ésta Sala considera innecesario

realizar pronunciamiento alguno al respecto14.

VI. PROCEDENCIA

15. El recurso de revisión es procedente en virtud de que fue

interpuesto en contra de la resolución dictada en la audiencia

constitucional de un juicio de amparo indirecto en materia

administrativa, especialidad de esta Sala y en el que se planteó

la inconstitucionalidad del artículo 46 de la Ley General de

Turismo.

13

Toca, foja 9. 14

Toca, foja 8.


19

VII. ESTUDIO

16. Precisados oportunamente los antecedentes del caso, esta

Segunda Sala procede a analizar el primero de los agravios

vertidos en el recurso de revisión (por corresponder a la materia

de la revisión) y al cual se hizo referencia con antelación, el

cual resulta parcialmente fundado, según se explica a

continuación.

17. En dicho agravio, la parte quejosa formula, en esencia, dos

planteamientos distintos; por una parte aduce que es indebido

la conclusión alcanzada por el A Quo con relación al artículo 46

de la LGT y, por otra, que se estudiaron en forma incorrecta e

incompleta los conceptos de violación, pues en ellos se expuso,

entre otras cuestiones, que el artículo Décimo Quinto

Transitorio del Reglamento de esa norma delega

indebidamente atribuciones en favor del Secretario de Turismo.

18. Por cuestión de técnica, se analiza el primero de los

argumentos reseñados, en el cual es infundado conforme con lo

siguiente:

19. En la sentencia recurrida se calificaron de infundados los

argumentos tendentes a demostrar que el artículo 46 de la LGT

indebidamente faculta a la autoridad administrativa para emitir

las disposiciones reglamentarias de esa norma porque:

a) El artículo 3, fracciones XI y XVIII, de la LGT define los conceptos ―prestadores de servicios‖ y ―servicios turísticos‖.


20

b) En el artículo 46 de la LGT el legislador habilitó a la autoridad administrativa para determinar —en forma más precisa— las personas físicas y morales (a que se refiere el artículo 3, fracción XI, de la LGT) obligadas a inscribirse en el Registro Nacional de

Turismo. c) No existe violación al principio de división de poderes ni a la facultad reglamentaria dado que fue el propio legislador quien habilitó a la Secretaría de Turismo para emitir normas reglamentarias en las cuales estableciera, en forma pormenorizada (por tratarse de un aspecto operativo de la materia) los sujetos obligados a realizar el registro cuestionado.

20. Es decir, en el fallo ahora recurrido se estableció que del

artículo 3, fracciones XI y XVIII de la LGT se obtiene que los

prestadores de servicios turísticos son las personas físicas o

morales que ofrezcan, proporcionen o contraten con el turista la

prestación de servicios dirigidos a atender las solicitudes de los

turistas a cambio de una contraprestación, por lo cual es el acto

formal y materialmente legislativo (ley) el establece una primera

definición de los sujetos obligados al cumplimiento de los

deberes previstos en la LGT; asimismo se indicó que en el

artículo 46 de esa norma, el legislador previó que la

determinación precisa de los sujetos obligados a inscribirse en

el Registro Nacional de Turismo se haría en las disposiciones

reglamentarias; esto es, mediante ese precepto se permitió a

una autoridad diferente de la legislativa acotar o delimitar aún

más el universo de sujetos (ya delimitado previamente en el

artículo 3, fracciones XI y XVIII de la LGT), a efecto de

identificar en forma más clara y exacta a los sujetos que deben

estar inscritos en el referido registro, lo cual se consideró

constituye una cláusula habilitante; finalmente se estableció que

esa determinación concreta de los sujetos es una tarea

operativa necesaria para la prestación de servicios turísticos.


21

21. Lo considerado en la sentencia

recurrida se ajusta a derecho porque esta

Suprema Corte de Justicia de la Nación ha

concluido que los principios de legalidad y seguridad jurídica

(previstos en los numerales 14 y 16 constitucionales) son

atendidos por la autoridad legislativa cuando las disposiciones

de observancia general que emitan generan certidumbre en los

gobernados sobre las consecuencias jurídicas que producirán

y, tratándose de normas que confieran alguna facultad a una

autoridad, cuando se acotan —en forma razonable y

necesaria— las atribuciones conferidas, evitando el actuar

arbitrario o caprichoso.

22. En el caso, para evidenciar que el artículo 46 de la LGT se

ajusta a la Constitución Política de los Estados Unidos

Mexicanos, particularmente a los principios de legalidad,

división de poderes y a la facultad reglamentaria, conviene

abordar lo atiente al Registro Nacional de Turismo, el cual está

previsto en ese precepto, que dispone:

“Artículo 46. El Registro Nacional de Turismo, es el catálogo público de prestadores de servicios turísticos en el país, el cual constituye el mecanismo por el que el Ejecutivo Federal, los Estados, Municipios y el Distrito Federal, podrán contar con información sobre los prestadores de servicios turísticos a nivel nacional, con objeto de conocer mejor el mercado turístico y establecer comunicación con las empresas cuando se requiera. En las disposiciones reglamentarias se establecerán todas aquellas personas físicas y morales obligadas a inscribirse en el Registro Nacional de Turismo”.

23. Como puede apreciarse, el referido Registro Nacional de

Turismo (en lo sucesivo el Registro) es un instrumento para que

las autoridades federales, estatales y municipales cuenten con


22

información de los prestadores de servicios

turísticos a nivel nacional y así conozcan

ese mercado y establezcan la comunicación

necesaria para el desarrollo de ese sector económico.

24. En términos del artículo 47 de la LGT15, tanto la regulación del

Registro como el coordinar su operación son facultades

encomendadas a la Secretaría de Turismo. Por su parte,

conforme a los artículos 48 y 52 de la propia Ley, es obligación

de las personas físicas o morales que ofrezcan, proporcionen o

contraten con el turista la prestación de servicios dirigidos a

atender las solicitudes de los turistas a cambio de una

contraprestación, el inscribirse en el Registro, para lo cual

deben cumplir con lo que disponga el Reglamento de esa Ley16

y para lo cual se expedirá un certificado que acredita la calidad

de prestador de servicios turísticos17.

25. La expedición de la LGT obedeció a la reforma constitucional

publicada en el Diario Oficial de la Federación el veintinueve de

septiembre de dos mil tres, por medio de la cual se incorporó la

fracción XXIX-K al artículo 73 constitucional; por lo cual resulta

de gran importancia conocer lo considerado en el proceso

legislativo del cual derivó la LGT, en cuya exposición de

motivos se expresó:

15

Artículo 47. Corresponde a la Secretaría regular y coordinar la operación del Registro Nacional de Turismo, el cual será operado por los Estados, los Municipios y el Distrito Federal. 16

Artículo 48. La inscripción al Registro Nacional de Turismo será obligatoria para los prestadores de servicios turísticos, quienes deberán cumplir con la información que determine el Reglamento. Los prestadores de servicios turísticos, a partir de que inicien operaciones, contarán con un plazo de treinta días naturales para inscribirse al Registro Nacional de Turismo. 17

Artículo 52. La Secretaría expedirá a los prestadores inscritos en el Registro el certificado correspondiente, con el cual se acredite su calidad de prestadores de servicios turísticos.


23

“(…) En su Título Primero se establecerían las "Disposiciones Generales" y el objeto de la Ley, el cual evoluciona con respecto al texto vigente, concretando las necesidades actuales del sector, asimismo se contiene la descripción de los principales

conceptos a que refiere este nuevo ordenamiento, como son: Ley, Reglamento, Secretaría, turista, prestador de servicios turísticos, Turismo Sustentable, Turismo a corto, mediano y largo plazo, competitividad, Ordenamiento Turístico del Territorio, Zonas de Desarrollo Turístico Sustentable, etcétera, sin demerito de otros conceptos los cuales se especificarán en el reglamento de esta Ley. Con toda intención se evitó definir, tanto las modalidades del turismo, como cada uno de los servicios que se consideran turísticos, en virtud de que tal convencionalismo limitaría los alcances de la Ley. (…) En este Título se establecen las facultades y atribuciones que le corresponden al Ejecutivo Federal, a través de la Secretaría, según el artículo 42 de la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal, y las que derivan de la nueva Ley General de Turismo. Asimismo se refiere a la legislación supletoria, y a las dependencias y entidades de la Administración Pública Federal concurrentes en materia turística. Justo es reconocer que la descentralización de funciones es un acto que responde al pacto federal, por lo que la actividad turística debe ser comprendida bajo esta dinámica. De esta manera, las entidades federativas, como uno de los principales actores, sabrán cuales son sus facultades y obligaciones en materia de turismo para que en uso de ellas procedan a emitir la legislación que corresponde en cada jurisdicción de acuerdo a sus características y necesidades en materia turística. (…) Finalmente, en el último Título de este nuevo ordenamiento, se incluirían los "Aspectos Operativos" de la actividad, los cuales son una necesidad del sector, como lo es, entre otros, el dotar de mayor certidumbre jurídica al sujeto primordial del turismo, el cual es el turista, a través de un Registro Nacional de Turismo, que a diferencia de la ley anterior, éste plantea obligatorio, sirviendo éste como una herramienta para la planeación de la actividad turística. Es así que de manera general se pretende lograr una Ley que dote de derechos y obligaciones tanto a prestadores de servicios turísticos como a turistas, una ley que promueva la sustentabilidad y competitividad que requiere el sector turismo a favor del país. (…).

26. En la discusión en la Cámara de Diputados de quince de abril

de dos mil nueve, se indicó:


24

“(…) el turismo representa una opción para el desarrollo socioeconómico del país, además de que los iniciantes consideran que esta iniciativa responde a la dinámica evolutiva y constitucional del país en esta materia y que se marca dentro del propósito del Poder Legislativo de proveer a la sociedad de

ordenamientos jurídicos congruentes a las necesidades contemporáneas. (…) Este marco, que responde a una demanda urgente y que emerge de la sociedad, atiende las necesidades fundamentales del sector para los siguientes años, a través de temas fundamentales como lo son: La coordinación de los tres órdenes de gobierno, permitiendo con ello una verdadera descentralización. La transversalidad con otras dependencias, a través del trabajo conjunto en beneficio de la sociedad. La participación de la iniciativa privada y el sector social, a través de la conformación de los consejos consultivos. La planeación y el desarrollo sustentable de esta actividad. La incorporación del turismo a las cadenas productivas de las localidades, con la finalidad de lograr un verdadero desarrollo regional. Un turismo social y accesible que promueva la integración familiar y la no discriminación. Un Registro Nacional de Turismo como pieza clave para dar certeza jurídica a los actores del turismo, entre otros”.

27. Cabe agregar que, al resolver la Controversia Constitucional

71/2009, el Pleno de esta Suprema Corte de Justicia de la

Nación indicó, en lo que interesa, lo siguiente:

“(…) no basta con señalar que se trata de conceptos elásticos, porque al tratarse el turismo de una actividad multisectorial que se desarrolla a través de diversas modalidades, se despliega en un amplio ámbito lo cual impide definiciones precisas en todos los casos. Esta consideración fue puesta de manifiesto en la exposición de motivos de la Ley General de Turismo, en la que en lo conducente se dijo: (…) Por otra parte, también es infundado el argumento relativo a que existen vacíos legales, en tanto que, según afirma el actor, la ley impugnada no determina claramente qué se entiende por “procesos”, “actividad turística”, “prestadores de servicios turísticos”, “servicios turísticos”, “turistas”, “región turística”, ni “zona de desarrollo turístico sustentable”. Ello es así, pues esos conceptos sí se encuentran desarrollados en los artículos 1° y 3° de la Ley General de Turismo impugnada, como se advierte de la transcripción efectuada.


25

En abono a lo hasta aquí expuesto, debe reiterarse que esta Suprema Corte de Justicia de la Nación se ha pronunciado en el sentido de que la inconstitucionalidad de una ley no puede derivar de la

falta de vocablos, definiciones o locuciones en la misma, toda vez que el legislador no tiene la obligación de definir todos y cada uno de los términos utilizados en las leyes, pues ello haría imposible la función legislativa, por lo que basta que la ley sea clara. Máxime que de la propia Constitución, en los artículos 72, inciso f), y 94, se advierte la existencia de diversos métodos de interpretación para establecer el sentido y alcance de las normas”.

28. Lo hasta ahora expuesto permite concluir lo siguiente:

En el proceso legislativo de la LGT se estimó de gran importancia el establecer el Registro y la inscripción obligatoria por tratarse de un sector económico de gran importancia y en aras de proteger al turista.

Se reconoció que la materia de turismo es dinámica y está compuesta de aspectos técnicos.

En la LGT se buscó establecer los conceptos básicos y fundamentales para la implementación (en forma concurrente con los diferentes niveles y órganos de gobierno) y operatividad necesaria tanto de esa ley, como de los mecanismos en ella previstos.

En sus artículos 46, 48 y 58, fracción V, se estableció la obligación de la Secretaria de Turismo para operar el Registro y, por otra, el deber jurídico de los prestadores de servicios turísticos para inscribirse en ese registro; esto es, se establecen tanto obligaciones, como los sujetos obligados a su cumplimiento.

29. Con relación al último de los puntos precisados, debe

recalcarse que de conformidad con el artículo 46 de la LGT, el

Registro Nacional de Turismo es el catálogo público de

prestadores de servicios turísticos en el país y constituye el

mecanismo por medio del cual las autoridades en la materia de

turismo contarán con información sobre los prestadores de

servicios turísticos a nivel nacional para conocer el mercado y

establecer comunicación con las empresas, por lo cual es

necesario que ese registro contenga la información de todos los

prestadores de servicios turísticos quienes, atento a lo previsto

en los artículos 48 y 58, fracción V, de ese ordenamiento


26

(preceptos respecto de los cuales se negó

el amparo por parte del tribunal colegiado),

están obligados a inscribirse y a actualizar

sus datos, acto por el cual obtendrán el certificado

correspondiente a que se refiere el numeral 52 de la ley en

comento.

30. En la demanda de amparo, la parte quejosa adujo que, por

cuanto hace al deber de inscripción en el Registro, la ley no

define con precisión quiénes son los prestadores de servicios

turísticos, lo cual es indispensable porque se trata de uno de los

elementos necesarios para otorgar seguridad jurídica, aunado a

que al ser la precisión del sujeto un elemento esencial de la

obligación, ese aspecto debe estar previsto en un acto formal y

materialmente legislativo (ley) y no en una norma diferente y,

sin embargo, el segundo párrafo del artículo 46 de la LGT

faculta a autoridades diferentes de la legislativa para emitir las

disposiciones reglamentarias que regulen lo relativo al Registro,

incluido lo concerniente a la precisión de los sujetos obligados a

la inscripción.

31. Como se ha apuntado, al analizar tal argumento, el juez A Quo

lo desestimó porque, por una parte, el artículo 3, fracción XI, de

la LGT define quiénes son prestadores de servicios turísticos y,

por otra parte, el legislador facultó a otras autoridades a emitir

la regulación necesaria para el funcionamiento del Registro, lo

que constituye una cláusula habilitante por tratarse de aspectos

operativos de ese instrumento.


27

32. La conclusión contenida en la

sentencia recurrida es correcta porque el

artículo 3, fracción XI, de la LGT establece

el concepto de ―prestadores de servicios turísticos‖, es decir, la

ley brinda una definición de los sujetos obligados al

cumplimiento de la obligación de registro en el Registro y si

bien se trata de una definición genérica en la cual no se

precisan en forma concreta a cada uno de los servicios

turísticos que pueden prestarse, ello se debe a que en la

exposición de motivos del proceso del cual derivó esa norma se

procuró evitar definir en forma pormenorizada a esos sujetos o

las diferentes modalidades del turismo y los servicios

correspondientes, ante lo dinámico de la materia turística y el

conocimiento que ésta entraña de aspectos técnicos para su

operatividad.

33. Como se ha indicado, en la LGT están previstos tanto la

obligación de inscripción en el Registro Nacional de Turismo

(artículos 48 y 58, fracción V), como los sujetos obligados a esa

inscripción que son los prestadores de servicios turísticos

(definidos en el artículo 3, fracción XI), por lo cual es claro que

los elementos esenciales de la obligación están claramente

delimitados por el acto formal y materialmente legislativo.

34. En efecto, la materia turística se estima dinámica en la medida

en que en forma constante surgen nuevos servicios para el

turista, los cuales requieren del establecimiento constante y

permanente de diversas normas jurídicas cuya finalidad sea la

protección del usuario; por ende, el contar con normas jurídicas

con poca flexibilidad en la materia implica el retraso en la


28

operatividad de esa materia en detrimento

de los usuarios de servicios turísticos.

35. Asimismo se trata de una materia llena de aspectos técnicos

dado que los servicios ya existentes, como lo que en forma

constante surgen, requieren de conocimientos muy

especializados en algunas ramas del saber, por lo que su

conocimiento en forma precisa escapa a las habilidades del

legislador, lo cual se traduce en que la regulación en la materia

difícilmente puede ser desarrollada en total plenitud en un acto

formal y materialmente legislativo (ley); de ahí la necesidad de

recurrir a otro tipo de normas generales con contenido técnico,

las cuales reglamenten o regulen en forma más detallada lo

previsto en la ley, pero siempre sin exceder el marco contenido

en la propia ley ni contrariarla.

36. Al respecto, en los últimos años, el Estado ha experimentado

un gran desarrollo en sus actividades administrativas, lo que ha

provocado transformaciones en su estructura y funcionamiento,

y ha conducido a dotar a funcionarios ajenos al Poder

Legislativo de atribuciones de naturaleza normativa para que

aquél enfrente eficazmente situaciones dinámicas y altamente

especializadas.

37. Esta situación ha generado el establecimiento de mecanismos

reguladores denominados ―cláusulas habilitantes‖, las cuales

constituyen actos formalmente legislativos a través de los

cuales el legislador habilita a un órgano del Estado —

principalmente de la administración pública— para regular una

materia concreta o parte de ella en forma específica,


29

precisándole bases y parámetros generales

(previstos en la Ley) justificados en el que la

actividad estatal no es un fenómeno

estático, pues no depende exclusivamente de la legislación

para enfrentar los problemas que se presentan, ya que la

entidad pública, al estar cerca de situaciones dinámicas y

fluctuantes que deben ser reguladas, adquiere información y

experiencia que debe aprovechar para afrontar las disyuntivas

con agilidad y rapidez.

38. La adopción de esas cláusulas tiene por efecto esencial un

fenómeno de ampliación de las atribuciones conferidas a la

administración y demás órganos del Estado, las cuales le

permiten actuar expeditamente dentro de un marco definido de

acción, susceptible de control a través del principio de

legalidad; en la inteligencia de que el establecimiento de dicha

habilitación normativa debe realizarse en atención a un

equilibrio en el cual se considere el riesgo de establecer

disposiciones que podrían propiciar la arbitrariedad, como

generar situaciones donde sea imposible ejercer el control

estatal por falta de regulación adecuada, lo que podría ocurrir

de exigirse que ciertos aspectos dinámicos se normen a través

de una ley18.

39. La denominación dada a las normas emitidas por una autoridad

diferente de la legislativa puede ser muy distinta pues

encontramos normas oficiales, disposiciones generales, reglas

generales, acuerdos, normas o disposiciones reglamentarias,

18

Novena Época, Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, tomo XVIII, diciembre de 2003, página 9, de rubro: ―CLÁUSULAS HABILITANTES. CONSTITUYEN ACTOS FORMALMENTE LEGISLATIVOS”.


30

etcétera, pero deben distinguirse de los

reglamentos, los cuales únicamente pueden

ser emitidos por el Titular del Poder

Ejecutivo (federal o local) al tratarse de una facultad exclusiva19

de éste, la cual es indelegable y que encuentra algunas

variantes tratándose de los órganos constitucionales

autónomos20.

40. En síntesis, al ser la materia de turismo dinámica y —a causa

de ello— contener diversos elementos técnicos que escapan al

conocimiento del legislador, resulta válido que la regulación de

esos aspectos (necesarios para la operatividad) se encomiende

a otra autoridad del Estado a efecto de aprovechar su

conocimiento y pericia en el ramo, a condición de que no se

exceda el marco previsto en la ley ni se contravenga ésta

(principios de legalidad y supremacía de la ley), con

independencia de la denominación otorgada a las normas

derivadas del otorgamiento de esa potestad, las cuales se

distinguen sólo la potestad exclusiva e indelegable del titular del

poder ejecutivo para proveer en la esfera administrativa a la

exacta observancia de la ley (facultad reglamentaria de la cual

derivan normas administrativas denominadas ―reglamentos‖).

19

―FACULTAD REGLAMENTARIA DEL PODER EJECUTIVO FEDERAL. SUS PRINCIPIOS Y LIMITACIONES‖ (Registro: 166655, Instancia: Pleno, Tipo de Tesis: Jurisprudencia, Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Tomo XXX, Agosto de 2009, Materia(s): Constitucional, Tesis: P. /J. 79/2009, Página: 1067). 20

―INSTITUTO FEDERAL DE TELECOMUNICACIONES (IFT). NO EXISTE RAZÓN PARA AFIRMAR QUE ANTE LA AUSENCIA DE UNA LEY NO SEA DABLE CONSTITUCIONALMENTE QUE EMITA REGULACIÓN AUTÓNOMA DE CARÁCTER GENERAL, SIEMPRE Y CUANDO SEA EXCLUSIVAMENTE PARA CUMPLIR SU FUNCIÓN REGULADORA EN EL SECTOR DE SU COMPETENCIA‖ (Décima Época, Registro: 2010882, Instancia: Pleno, Tipo de Tesis: Jurisprudencia, Fuente: Gaceta del Semanario Judicial de la Federación, Libro 26, Enero de 2016, Tomo I, Materia(s): Constitucional, Tesis: P./J. 47/2015 (10a.), Página: 444).


31

41. Consecuentemente, si en la LGT está

prevista una obligación de inscripción en el

Registro, así como los elementos

esenciales de la obligación (sujetos) y las consecuencias de no

hacer (sanciones procedentes), la cual es exigible a los

prestadores de servicios turísticos y del artículo 3, fracción XI,

de esa norma se sigue que tienen tal carácter las personas

físicas o morales que ofrezcan, proporcionen o contraten con el

turista la prestación de servicios dirigidos a atender las

solicitudes de los turistas a cambio de una contraprestación,

entonces, para atender a la diversa obligación de operar el

Registro, es necesario identificar en mejor forma a los

prestadores de servicios turísticos, para lo cual se faculta a la

autoridad administrativa la emisión de normas o disposiciones

reglamentarias, entendidas no como reglamentos, sino como

normas jurídicas generales que regulan aspectos muy precisos

y necesarios para dar operatividad al Registro.

42. Lo anterior atiende al principio de legalidad, pues tanto la

obligación como los sujetos obligados están claramente

previstos en la LGT, particularmente en sus artículos 3, fracción

XI, y 46 y 47, por lo que, en principio cualquier persona (física o

moral) que ofrezca, proporcione o contrate con los turistas la

servicios dirigidos a atender sus solicitudes a cambio de una

contraprestación, debe inscribirse en el Registro; sin embargo,

ante lo genérico de los sujetos a cuyo cargo está el deber

descrito y en razón del dinamismo y tecnicidad de la materia,

para generar mayor certeza jurídica e identificar en mejor

medida y de manera clara a los obligados a tal inscripción,

atendiendo a las necesidades del sector turístico y en aras de


32

proteger a los turistas, el legislador habilitó

a la autoridad administrativa a cuyo cargo

encomendó la operatividad del Registro,

para emitir disposiciones reglamentarias en las cuales se

identifique, precise y establezca en forma clara quiénes son,

dentro del universo de personas que interactúan con los

turistas, los sujetos obligados a inscribirse.

43. Esto es, dado que la autoridad administrativa es quien cuenta

con los elementos técnicos y conocimientos específicos del

sector turístico, aunado a que es la propia autoridad

administrativa quien operará el Registro, el legislador la autorizó

para emitir las disposiciones reglamentarias en las cuales

regule lo necesario para el funcionamiento de ese registro,

aspecto en el cual está incluido la precisión de los diversos

servicios turísticos cuyos prestadores deberán inscribirse.

44. Dicho de otra manera, como en la LGT se define en forma

general a los prestadores de servicios turísticos, al habilitar el

legislador a la Secretaría de Turismo para emitir las

disposiciones reglamentarias para la operación del Registro,

esa dependencia puede identificar en forma precisa y dentro del

universo de sujetos que se ajustan a la definición establecida

en la fracción XI del artículo 3 de la LGT, a quienes deberán

inscribirse en el Registro, a condición de que al así hacerlo no

incluya a sujetos que no encuadran en lo previsto en la Ley; ello

porque tal precisión no tiene sino el efecto de acotar, reducir o

identificar de mejor manera a los sujetos obligados a

inscripción.


33

45. Así, lo infundado del agravio que se

analiza radica en que, contrariamente a lo

afirmado por el recurrente, lo expuesto en la

sentencia recurrida se ajusta a derecho ya que la LGT identifica

(en forma general) a los sujetos obligados inscripción en el

Registro y, al autorizar a la Secretaría de Turismo para emitir

las disposiciones reglamentarias necesarias para operar el

citado registro, en realidad se está ante una cláusula habilitante

derivada del dinamismo del sector turístico y la existencia de

aspectos técnicos que escapan a las habilidades y

conocimiento de legislador, por lo que se apoya de la autoridad

especializada en la materia para que sea ella quien a través de

esas disposiciones reglamentarias delimite e identifique en

mejor medida a los prestadores de servicios turísticos obligados

al registro, en el entendido de que al ejercer tal atribución no

puede exceder lo previsto en la ley, es decir, incluir a un sujeto

que no corresponda con la descripción legalmente prevista de

prestadores de servicios turísticos; extremo que —dicho sea de

paso— no fue aducido por la parte accionante.

46. Al caso cobra aplicación, por analogía, la tesis siguiente:

“TURISMO. EL ARTÍCULO 56 DE LA LEY GENERAL RELATIVA, QUE ESTABLECE LA ATRIBUCIÓN DE LA SECRETARÍA DE TURISMO PARA EXPEDIR NORMAS OFICIALES MEXICANAS, NO CONTRAVIENE LA CONSTITUCIÓN FEDERAL. Conforme a lo previsto en la Ley Federal sobre Metrología y Normalización, ésta regirá en toda la República, sus disposiciones son de orden público e interés social, su aplicación y vigilancia corresponde al Ejecutivo Federal, por conducto de las dependencias de la administración pública federal que tengan competencia en las materias reguladas en ese ordenamiento y por Norma Oficial Mexicana debe entenderse la regulación técnica de observancia obligatoria expedida por las dependencias competentes, de acuerdo con las reglas, especificaciones, atributos, directrices, características o prescripciones aplicables a un producto, proceso, instalación, sistema, actividad, servicio o método de producción u operación, así como con


34

aquellas relativas a terminología, simbología, embalaje, marcado o etiquetado y las que se refieran a su cumplimiento o aplicación; de donde se sigue que las Normas Oficiales Mexicanas son disposiciones generales emitidas con base en cláusulas habilitantes, cuya finalidad es establecer y desarrollar cuestiones

técnicas en materia de metrología. Además, las referidas Normas Oficiales Mexicanas se emiten con base en una habilitación legal mediante la cual el Congreso de la Unión, en términos de lo previsto en los artículos 73, fracción XXX, y 90 de la Constitución General de la República -en ejercicio de sus atribuciones para expedir las leyes que sean necesarias para hacer efectivas sus facultades, así como distribuir los negocios del orden administrativo entre los órganos que integran la administración pública federal centralizada-, faculta a una autoridad administrativa para emitir disposiciones de observancia general, con la finalidad de pormenorizar y precisar la regulación establecida en las leyes y reglamentos con el fin de lograr su eficaz aplicación, para lo cual están sujetos a una serie de principios derivados del diverso de seguridad jurídica, entre otros, los de reserva de ley, reserva reglamentaria, primacía de la ley y preferencia reglamentaria, por lo que no deben incidir en el ámbito reservado a la ley o al reglamento, ni ir en contra de lo dispuesto en actos de esta naturaleza, es decir, deben ceñirse a lo previsto en el contexto formal y materialmente legislativo o reglamentario que habilita y condiciona su emisión. Por ende, el artículo 56 de la Ley General de Turismo que establece la atribución de la Secretaría de Turismo para emitir Normas Oficiales Mexicanas no resulta contrario a los principios de legalidad, reserva de la ley y de subordinación previstos en los artículos 16, 49 y 73 constitucionales, ni constituye una indebida delegación de facultades legislativas en favor de una autoridad administrativa”21.

47. Por su parte, el segundo de los planteamientos contenidos en el

agravio que se analiza es fundado porque —como lo afirma el

recurrente— en la sentencia recurrida no se analizaron todos

los planteamientos vertidos respecto de los principios de

división de poderes y facultad reglamentaria. La parte fundada

de tal agravio es en la que se afirma lo siguiente.

“(…) sino de lo que se está doliendo la quejosa es la cuestión específica que se le delegó a dicha Secretaría, o por mejor decir, no se reclama la delegación per se de expedir reglas generales, ni la facultad de la autoridad administrativa para expedirlas, como de forma errónea lo consideró el A Quo, sino que se está reclamando que la cuestión que se le encomendó regular a la Secretaría de Turismo constituye un elemento fundamental de las leyes, elemento cuya precisión o señalamiento sí corresponde exclusivamente al Congreso de la Unión, ya que dicho

21

Décima Época, Registro: 2006659, Instancia: Pleno, Tipo de Tesis: Aislada, Fuente: Gaceta del Semanario Judicial de la Federación, Libro 7, Junio de 2014, Tomo I, Materia(s): Constitucional, Tesis: P. XXXVI/2014 (10a.), Página: 165.


35

órgano es el único facultado para legislar, entendiéndose como tal la expedición de leyes. (…) En el caso a estudio, se considera que la facultad delegada al Secretario de Turismo (…) rebasa la facultad reglamentaria y el principio de división de

poderes (…)”

48. Para evidenciar la omisión de estudio señalada, conviene

indicar que en la demanda de amparo (particularmente en el

primer concepto de violación) la parte quejosa se dolió de que

uno de los elementos necesarios (precisión de los sujetos) de la

obligación de inscripción prevista en la LGT no estaba

claramente definido en la ley, sino que en forma indebida se

facultó a una autoridad diferente de la legislativa para

establecer ese elemento (aspecto oportunamente analizado),

así como que el artículo Décimo Quinto Transitorio del

Reglamento de la LGT indebidamente delegó al Secretario de

Turismo la potestad para precisar el elemento ―sujetos‖ por

cuanto hace a la obligación de inscripción en el Registro. Sobre

este segundo aspecto, en la demanda de amparo se manifestó:

“(…) violación que se agrava al haberse delegado la facultad de señalar a los destinatarios de la norma a una autoridad administrativa, a través de una norma secundaria, como lo dispone el artículo Décimo Quinto Transitorio del Reglamento de la Ley General de Turismo (…)”

49. Por su parte, en la sentencia recurrida, se expuso, en lo que

interesa, lo siguiente:

“(…) En dicha legislación estableció que por “prestadores de servicios” se debe entender a las personas físicas o morales que ofrezcan, proporcionen o contraten con el turista la prestación de los servicios a que se refiere la ley. Asimismo, estableció que los “servicios turísticos” son aquellos dirigidos a atender las solicitudes de los turistas a cambio de una contraprestación, con apego a lo dispuesto en la propia ley y su reglamento (artículo 3, fracciones XI y XVIII).


36

Asimismo, en el Título Quinto, capítulos I, II y III (artículos 46 a 60), reguló aspectos operativos relacionados con el Registro Nacional de Turismo, entendido como el catálogo público de prestadores de servicios turísticos en el país, el cual constituye el mecanismo por el cual las autoridades

correspondientes de los tres niveles de gobierno, podrán contar con información sobre los prestadores de servicios turísticos a nivel nacional. En el mismo sentido, se estableció como un derecho de los prestadores el aparecer en dicho registro, pero también se dispuso que fuera una obligación inscribirse en él. En este punto es importante tener presente el contenido del artículo 46, segundo párrafo, de la ley en comento: (se transcribe) (…) Por su parte, en los artículos cuarto y sexto transitorios de la ley se estableció: (se transcriben) (…) En términos de dichos preceptos, el titular del Ejecutivo Federal expidió el Reglamento de la Ley General de Turismo, publicado en el Diario Oficial de la Federación el seis de julio de dos mil quince. En el título cuarto respectivo, estableció los aspectos operativos de la prestación de servicios turísticos. De manera particular, en el capítulo II del título referido (artículos 83 a 95), reguló lo concerniente al Registro Nacional de Turismo, estableciendo las facultades de la secretaría del ramo, tal como la emisión del acuerdo que contuviera el catálogo de los diferentes servicios turísticos cuyos prestadores de servicios estén obligados a inscribirse en el citado registro (artículo 87, fracción I), así como el que contuviera el formato relativo a las disposiciones técnicas y operativas para la inscripción correspondiente (artículo 91, último párrafo). Con base en lo expuesto, son infundados los argumentos bajo análisis, ya que contrariamente a lo que sostiene la quejosa, la Ley General de Turismo sí establece en su artículo 3, fracción XI, que los prestadores de servicios turísticos serán aquellas personas físicas o morales que ofrezcan, proporcionen o contraten con el turista, la prestación de los servicios a que se refiere la propia ley. Y si bien es cierto que no define cada uno de los servicios que podrán considerarse turísticos, lo cierto es que ello es insuficiente para considerar que ese sólo hecho implica contravención a los artículos 49 y 89, fracción I, de la Constitución Federal, puesto que es en la propia Ley General de Turismo en donde se establecen los derechos y obligaciones de los prestadores de servicios turísticos, entre los que se encuentra aparecer e inscribirse en el Registro Nacional de Turismo; sin embargo, fue la propia ley la que facultó a una autoridad administrativa (artículo 46, párrafo segundo,) para que emitiera las disposiciones reglamentarias en donde se establecerían todas aquellas personas físicas y morales obligadas a inscribirse en ese registro, acto que constituye una habilitación por parte del legislador para que en dichos cuerpos normativos se detallaran los servicios


37

que deberían considerarse vinculados por las propias disposiciones de la ley. Sin que lo anterior se constituya en una violación al principio de legalidad, ya que la Constitución Federal facultó al legislador para expedir leyes en

materia de turismo, estableciendo las bases generales de coordinación de las atribuciones concurrentes entre la Federación, entidades federativas y municipios; de tal manera que el hecho de que haya autorizado que en las disposiciones reglamentarias se establecieran las personas obligadas, entre otras cuestiones, a inscribirse en el Registro Nacional de Turismo, no puede considerarse como una cláusula delegatoria de facultades exclusivas del Congreso de la Unión, ya que de esa manera dicho órgano no se despoja de facultades propias, sino que asigna directamente a la Secretaría de Turismo, en tanto órgano perteneciente a la Administración Pública Federal, una tarea operativa para facilitar la aplicación de la ley específicamente en el campo de acción de la materia turística. (…)‖ (lo resaltado es de esta Sala).

50. Como puede apreciarse, en el fallo ahora recurrido se analizó y

desestimó el planteamiento vertido en contra del artículo 46 de

la LGT pero tal pronunciamiento sólo analizó una parte de lo

expresado en la demanda de amparo pues no se estudió la

totalidad del primer concepto de violación, en particular, en lo

relativo a que el artículo Décimo Quinto Transitorio del

Reglamento de la LGT contraviene la división de poderes y la

facultad reglamentaria por delegar al Secretario de Turismo la

potestad de emitir las disposiciones reglamentarias.

51. Se afirma que en la sentencia de amparo no se realizó

pronunciamiento alguno respecto del problema de

constitucionalidad vertido con relación al artículo Décimo Quinto

del Reglamento de la LGT, pues en el Quinto Considerando de

ese fallo (en el cual fueron desestimados los motivos de

improcedencia aducidos por las autoridades responsables) se

concluyó:

“Al no existir otro motivo de improcedencia invocado por las partes ni algún otro que este juzgador advierta de oficio, se procede al estudio de


38

fondo del asunto, en relación con la constitucionalidad de las normas generales respecto de las cuales el presente juicio de amparo resulta procedente; en específico, los artículos 3, fracciones XI y XVIII, 9, fracción XVIII, 46, 47, 48, 49, 50, 51, 52, 53, 54, 58, fracción V, 69, así como sexto transitorio de la Ley

General de Turismo, y 3, fracción I, 73, 83, 84, fracciones II y III, 87, fracción I, 88, fracción I, 89, 90, fracciones II, III y IV, 92, 93, 94, fracción I, 95, fracciones II y III, así como los transitorios décimo tercero, décimo cuarto y décimo quinto del reglamento correspondiente”.

52. Luego, en el Sexto Considerando de ese fallo (en el cual se

analizaron y desestimaron los conceptos) no se realizó algún

pronunciamiento respecto de precepto transitorio indicado; sin

embargo, en el segundo resolutivo de la sentencia ahora

recurrida se expresó:

“SEGUNDO. La Justicia de la Unión no ampara ni protege a Promociones turísticas nacionales, sociedad anónima de capital variable, en contra de los artículos los artículos 3, fracciones XI y XVIII, 9, fracción XVIII, 46, 47, 48, 49, 50, 51, 52, 53, 54, 58, fracción V, 69, así como sexto transitorio de la Ley General de Turismo; 3, fracción I, 73, 83, 84, fracciones II y III, 87, fracción I, 88, fracción I, 89, 90, fracciones II, III y IV, 92, 93, 94, fracción I, 95, fracciones II y III, y transitorios décimo tercero, décimo cuarto y décimo quinto del reglamento correspondiente, así como el “Acuerdo por el que se emite el catálogo de los diferentes servicios turísticos cuyos prestadores de servicios turísticos deberán inscribirse en el Registro Nacional de Turismo”; el “Acuerdo por el que se emite la Convocatoria Nacional de Inscripción al Registro Nacional de Turismo dirigida a los prestadores de servicios turísticos”, y el “Acuerdo por el que se establece el formato único para los trámites del Registro Nacional de Turismo”, los tres publicados el treinta de marzo de dos mil dieciséis en el Diario Oficial de la Federación, con base en las razones expresadas en el último considerando de esta sentencia”.

53. Incluso, lo anterior fue inadvertido por el tribunal colegiado,

quien igualmente —dentro de lo que a ese órgano compete—

confirmó la sentencia de amparo en contra del artículo Décimo

Quinto Transitorio del Reglamento de la LGT, al señalar:

“TERCERO. La Justicia de la Unión no ampara ni protege a Promociones turísticas nacionales, sociedad anónima de capital variable, en contra de los artículos 3, fracciones XI y XVIII, 9, fracción XVIII, 47, 48, 49, 50, 51, 52, 53, 54, 58, fracción V, 69, así como sexto transitorio de la Ley General de Turismo; 3, fracción I, 73, 83, 84, fracciones II y III, 87, fracción I, 88,


39

fracción I, 89, 90, fracciones II, III y IV, 92, 93, 94, fracción I, 95, fracciones II y III, y transitorios décimo tercero, décimo cuarto y décimo quinto del Reglamento correspondiente (…)”.

54. En este orden, como en el agravio en el cual —

aparentemente— la recurrente se duele de lo resuelto con

relación al artículo 46 de la LGT pero, en realidad, mediante ese

motivo de disenso, la quejosa pretende evidenciar la omisión de

estudio del problema de constitucionalidad formulado en contra

del artículo Décimo Quinto Transitorio del Reglamento de esa

ley y como se ha evidenciado que el tópico propuesto no fue

analizado, entonces asiste razón a la parte recurrente cuando

afirma que no se analizaron todos los planteamientos vertidos

en la demanda de violación, particularmente el relacionado con

la supuesta violación al principio de división de poderes y a la

facultad reglamentaria a causa de la delegación de atribuciones

—contenida en el artículo Décimo Quinto Transitorio del

Reglamento de la LGT—; de ahí que resulte fundado el agravio

propuesto.

55. No escapa a esta Segunda Sala que el Noveno Tribunal

Colegiado en Materia Administrativa del Primer Circuito remitió

los autos del juicio de amparo a esta Corte ante la inexistencia

de algún pronunciamiento contenido en jurisprudencia respecto

de la constitucionalidad del artículo 46 de la LGT y tras analizar

el segundo y tercer agravio vertido en el recurso de revisión y,

por ende, en principio, la materia de estudio del recurso sería el

tema de constitucionalidad del citado precepto legal; sin

embargo, si bien en el primer agravio del recurso de revisión se

cita el artículo 46 de la LGT, también es cierto que el motivo de

ilegalidad planteado por el recurrente se refiere a la omisión de


40

estudio en que incurrió el tribunal colegiado

al analizar los conceptos de violación en los

cuales expuso la inconstitucionalidad de los

artículos 46 de la LGT y Décimo Quinto Transitorio del

Reglamento de esa ley, siendo que únicamente subsiste la

aducida omisión por cuanto hace al segundo de esos

preceptos.

56. En consecuencia, con fundamento en la fracción V del artículo

93 de la Ley de Amparo, ante lo parcialmente fundado del

agravio precisado, procede analizar el argumento en cuya

omisión de estudio incurrió la sentencia recurrida.

57. Sin embargo, con fundamento en lo previsto en los numerales

Segundo, fracción III; Tercero y Cuarto, fracción I, inciso B), del

Acuerdo General 5/2013 del Pleno de esta Suprema Corte de

Justicia de la Nación, publicado en el Diario Oficial de la

Federación el veintiuno de mayo de dos mil trece, en razón de

que el argumento en cuya omisión de estudio se incurrió en la

sentencia de amparo está relacionado con un Reglamento de

una ley federal y que tal argumento no entraña fijar el alcance

de algún derecho humano previsto en los tratados

internacionales de los cuales es parte el Estado Mexicano; en

consecuencia, procede reservar jurisdicción al Noveno Tribunal

Colegiado en Materia Administrativa del Primer Circuito para

que en términos de lo previsto en la fracción V del artículo 93

de la Ley de Amparo, resuelva lo que en derecho proceda por

cuanto hace a la pretendida inconstitucionalidad del artículo

Décimo Quinto Transitorio del Reglamento de la LGT.


41

VIII. DECISIÓN

44. Por las razones expuestas y ante lo

infundado del agravio cuyo contenido es competencia de esta

Suprema Corte de Justicia de la Nación y lo fundado del

restante planteamiento, lo procedente es, en la materia de la

revisión competencia de esta Suprema Corte de Justicia de la

Nación, confirmar la sentencia de amparo, negar la protección

constitucional en contra del artículo 46 de la Ley General de

Turismo y reservar jurisdicción al Noveno Tribunal Colegiado en

Materia Administrativa del Primer Circuito, para que se ocupe y

analice el argumento contenido en el primer concepto de

violación en el cual se hizo valer la inconstitucionalidad del

artículo Décimo Quinto Transitorio del Reglamento de la Ley

General de Turismo.

45. En consecuencia, esta Segunda Sala de la Suprema Corte de

Justicia de la Nación:

R E S U E L V E

PRIMERO. En la materia de la revisión competencia de esta

Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, se

confirma la sentencia recurrida.

SEGUNDO. La Justicia de la Unión no ampara ni protege a

Promociones Turísticas Nacionales, Sociedad Anónima de

Capital Variable, en contra del artículo 46 de la Ley General de

Turismo.


42

TERCERO. Se reserva jurisdicción al

Noveno Tribunal Colegiado en Materia

Administrativa del Primer Circuito, para que se ocupe y analice

el argumento contenido en el primer concepto de violación en el

cual se hizo valer la inconstitucionalidad del artículo Décimo

Quinto Transitorio del Reglamento de la Ley General de

Turismo.

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AMPARO EN REVISIÓN 1094/2016 QUEJOSA Y RECURRENTE ... · AMPARO EN REVISIÓN 1094/2016 QUEJOSA Y RECURRENTE: PROMOCIONES TURÍSTICAS NACIONALES, SOCIEDAD ... la Secretaría de Turismo