Controlling im Vergleich: Unternehmen und öffentliche

Controlling im Vergleich:

Unternehmen und öffentliche Verwaltung

Literaturverzeichnis 1. Einleitung .......................................................................................................................... 3

2. Grundlagen des Controllings ............................................................................................ 4

2.1. Der Begriff Controlling und seine Entstehung ........................................................... 4

2.2. Erscheinungsformen des Controllings ....................................................................... 5

2.2.1. Operatives Controlling ....................................................................................... 6

2.2.2. Strategisches Controlling ................................................................................... 6

2.3. Eingliederung in die Organisation ............................................................................. 7

2.4. Der Controlling-Prozess ............................................................................................ 8

3. Die unterschiedlichen Kontexte für Controlling ................................................................. 9

3.1. Privatwirtschaftliches Unternehmen .......................................................................... 9

3.2. Öffentliche Verwaltung ............................................................................................ 10

4. Vergleich des Controllings in Unternehmen und der öffentlichen Verwaltung ................ 11

4.1. Controlling-Instrumente in Unternehmen ................................................................ 11

4.1.1. Operative Controlling-Instrumente ................................................................... 12

4.1.2. Strategische Controlling-Instrumente ............................................................... 13

4.2. Controlling-Instrumente öffentlicher Verwaltungen .................................................. 14

4.2.1. Operative Controlling-Instrumente ................................................................... 14

4.2.2. Strategische Controlling-Instrumente ............................................................... 15

5. Die Kosten- und Leistungsrechnung in Unternehmen und öffentlichen Verwaltungen ...16

6. Fazit ............................................................................................................................... 17

7. Abbildungsverzeichnis .................................................................................................... 19

8. Tabellenverzeichnis ........................................................................................................ 19

9. Literaturverzeichnis ........................................................................................................ 20

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1. Einleitung

"Jeder hat seine eigenen Vorstellungen darüber, was Controlling bedeutet oder bedeuten soll, doch jeder meint etwas anderes, wenn er von Controlling spricht".1 Dieses bekannte Zitat Peter Preißlers zeigt bereits wie schwierig es ist, eine einheitliche Defini- tion des Begriffes "Controlling" zu finden. In der vorliegenden Arbeit soll dargelegt werden, was Controlling in privatwirtschaftlichen Unternehmen bedeutet und wie Controlling in der öffentlichen Verwaltung verstanden und eingesetzt wird.

Spätestens seit den 1960er Jahren hat sich Controlling auch in Deutschland verbreitet, was nicht unwesentlich auf den Einfluss amerikanischer Unternehmen in der Bundesrepublik zurückzufüh- ren ist.2 Privatwirtschaftliche Unternehmen blicken auf eine teilweise lange Tradition des Einsatzes von Controlling im Unter- nehmen zurück. So gab es bereits 1890 einen Controller in einem US-amerikanischen Unternehmen.3 Wohingegen öffentliche Ver- waltungen in Deutschland erst ab den 1990er Jahren den Stellen- wert und Nutzen des Controllings erkannt haben und es daraufhin in ihren Verwaltungsabläufen integriert wurde. Diese Bewegung firmiert auch unter dem Leitbegriff des New Public Managements.4

Diese Hausarbeit soll aufzeigen, wie sich Controlling in privatwirtschaftlichen Unternehmen einerseits und der öffentlichen Verwal- tung andererseits bemerkbar macht. Dazu werden zunächst Grundlagen des Controllings geklärt. Der Begriff des Controllings wird definiert, wobei operatives und strategisches Controlling voneinander abgegrenzt werden. Anschließend werden die Eingliede- rung des Controllings in die Organisation und der Controlling- Prozess beschrieben. Weiter wird Controlling im Kontext privatwirtschaftlicher Unternehmen und der öffentlichen Verwaltung Thema sein. Danach werden operative und strategische Controlling-Instrumente von Unternehmen und Verwaltungen verglichen. Zusätzlich wird auf die Kosten- und Leistungsrechnung, wie sie in Unternehmen und Verwaltungen ausgestaltet ist, näher eingegangen. Ein zusammenfassendes Fazit schließt die vorliegende Arbeit ab.

1 Preißler, P. (2014), S. 1. 2 Ebd., S. 1. 3 Mayer, E. (1990), S. 306. 4 Weise, F.; Weber, J., Winter, R. und Erfort, M. (2014), S. 11.

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2. Grundlagen des Controllings

2.1. Der Begriff Controlling und seine Entstehung Seit in Deutschland in den 1970er und 1980er Jahren mit der Aus- gestaltung von wissenschaftlichen Controlling-Konzeptionen be- gonnen wurde, hat sich eine Vielzahl verschiedener Definitionen und Begriffsbestimmungen entwickelt.5

Etymologisch stammt der Begriff "Controlling" aus dem englischen "to control", was im Deutschen schnell eine gedankliche Verbin- dung zu dem Begriff "Kontrolle" hervorruft. Dies ist jedoch nicht die Bedeutung von Controlling. Hiermit ist vielmehr ein Steuern, Re- geln, Überwachen und Beherrschen von Prozessen gemeint.6 Der Controller ist quasi der Lotse oder Navigator des betrieblichen Schiffes, dessen Hauptaufgabe es ist, das Schiff zu steuern und dieses lediglich in der Hinsicht kontrolliert, dass die angesteuerte Richtung des Schiffes eingehalten wird.7

Controlling ist also ein Instrument zur Unterstützung der Betriebs- leitung und Führungskräfte eines Unternehmens, das verschiedene Funktionen in sich vereint. Auf der Ebene der Planung werden so Betriebs- und Unternehmensziele ermittelt und festgelegt, die dann während der Kontrolle überprüft werden. Dort findet ein Ver- gleich zwischen Ist- und Plan-Werten statt. Die Stufe der Steue- rung dient dann dazu, Korrekturmaßnahmen zu erarbeiten und umzusetzen.8 Controlling ist damit gegenwarts- und zukunftsorien- tiert. Im Gegensatz zur Kontrolle, welche Ergebnisse der Vergan- genheit überprüft.9 Durch den Einsatz angemessener Controlling- Instrumente werden dem Management aktuelle, bedarfsgerechte und entscheidungsrelevante Informationen bereitgestellt. Diese ermöglichen es, dass die organisatorische Gestaltung, die Koordi- nierung und Bündelung der einzelnen Planungs-, Kontroll- und Steuerungsmaßnahmen durchführbar werden und so der Unter- nehmensprozess optimiert werden kann.10

Zum besseren Verständnis dessen, was Controlling und die Tätig- keit als Controller ausmacht, ist neben oben beschriebener sach- logischer Definition auch der Blick auf die historische Entwicklung notwendig. Die Bezeichnung "Controlling" ist nur im Deutschen gebräuchlich und meint eine Tätigkeit, die ansonsten im Engli- schen mit "accounting and planning" umschrieben wird.11 Ab 1880 wurden erste Controller-Stellen in amerikanischen Unternehmen eingerichtet, die jedoch bis in die 1920er Jahre vor allem aus fi- nanzwirtschaftlichen Aufgaben und Revisionstätigkeiten bestanden.12 In den Folgejahren wurden (amerikanische)

5 Becker, W. und Ulrich, P.(2016), S. 26. 6 Czenskowsky, T.; Schünemann, G. und Zdrowomyslaw, N. (2010), S. 24. 7 Preißler, P. (2014), S. 2. 8 Bachmann, P. (2009), S. 135. 9 Preißler, P. (2014), S. 2. 10 Czenskowsky, T.; Schünemann, G. und Zdrowomyslaw, N. (2010), S. 26. 11 Burchert, H.; Hering, T. und Keuper, F. (2001), S. 3f. 12 Czenskowsky, T.; Schünemann, G. und Zdrowomyslaw, N.(2010),

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Unternehmen erstmals mit Bedingungen konfrontiert, die es erfor- derlich machten auch ein Element der Planung einzubeziehen. Dadurch wurde auch die Rolle des Controllers aufgewertet. In deutschen Unternehmen kam Controlling dagegen erst ab circa 1965 auf. Denn auch diese mussten im Zuge von Wettbewerbs- druck adäquate Controlling-Instrumente entwickeln, die sich nicht zuletzt mit Risikomanagement beschäftigten. Tendenzen ab den 1990er Jahren waren die Schaffung und Beherrschung neuer Ma- nagementstrukturen und die immer stärker ausgeweitete internati- onale Vereinheitlichung des Rechnungswesens. Die Wirtschafts- krise, die sich ab circa 2007 entwickelte, führte dazu, dass Control- ling sich darauf fokussierte, Kosten zu senken oder ganz einzu- sparen.13

2.2. Erscheinungsformen des Controllings Controlling lässt sich in zwei grundlegende Formen untergliedern: Das operative und das strategische Controlling. Formal von Be- deutung ist dabei der Zeitraum, den das operative bzw. strategische Controlling abdeckt.14 Dies ist auch in Tabelle 115 dargestellt. Operatives und strategisches Controlling stehen aber nicht aus- tauschbar nebeneinander, sondern sie bedingen sich gegenseitig und ergänzen sich. Dies ist Voraussetzung, damit sie den Aufga- ben und Anforderungen an ein funktionierendes Controlling gerecht werden können.16

Die Unternehmung steht bei allen Varianten von Controlling im Mittelpunkt, aber auch die Unternehmens-Umwelt und interne Abläufe werden ins Auge gefasst. Das heißt, dass die Branche, in welcher das Unternehmen operiert, und die Größe des Unterneh- mens eine Rolle für Art und Weise der Implementierung von Con- trolling im jeweiligen Unternehmen spielen.17 Aus diesen Faktoren werden Planung, Entwicklung und Durchführung zukünftiger Ziele abgeleitet. Hinsichtlich der Stellung des Controllings in der Organi- sation des Unternehmens lassen sich Stab- und/oder Linien- funktionen anwenden, die zentral und/oder dezentral ausgeprägt sein können.18

S. 26. 13 Ebd., S. 29. 14 Bachmann, P. (2009), S. 140. 15 eigene Darstellung nach: Preißler, P. (2014), S. 4. 16 Preißler, P. (2014), S. 4. 17 Czenskowsky, T.; Schünemann, G. und Zdrowomyslaw, N. (2010), S. 51f. 18 Preißler, P. (2014), S. 27f.; Czenskowsky, T.; Schünemann, G. und Zdrowomyslaw, N.(2010), S. 44f.

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Vergangenheit

Gegenwart

Zukunft

Kontrolle

Operatives Control- ling

Strategisches Controlling

Vorperiode

Jahresplanung

Mittelfrist- planung

Langfrist- planung

Tabelle 1: operatives und strategisches Controlling

2.2.1. Operatives Controlling Die zentrale Aufgabe des operativen Controllings besteht darin, die Aufgaben umzusetzen, die auf den Ebenen Planung, Kontrolle und Steuerung anvisiert wurden. Dazu stellt das operative Controlling die dafür benötigten Informationen bereit und verarbei- tet diese auch.19 Das operative Controlling stützt sich hierbei auf interne Informationsquellen. Zu nennen ist vor allem das Rech- nungswesen und insbesondere die Kosten-Leistungsrechnung.20

Der umspannte Zeitraum des operativen Controllings geht in der Regel nicht über vier Jahre hinaus. Darin enthalten sind erstens das Vorjahr, gekennzeichnet durch eine Ist-Kostenrechnung und Bilanzanalysen. Zweitens ist das laufende Jahr eingegliedert. Es hat seinen Schwerpunkt auf der Ebene der Steuerung. Drittens sind das folgende und eventuell das darauffolgende Jahr zu nennen. Dort sind Aktivitäten auf der Ebene der Planung zu verzeich- nen.21 Ziel des operativen Controllings in Unternehmen sind Gewinnmaximierung und damit einhergehend die Maximierung von Rentabilitätskennziffern. Außerdem ist die Kontrolle der Zah- lungsfähigkeit ein Ziel. In öffentlichen Verwaltungen liegt das Hauptgewicht des operativen Controllings meist bei der Steuerung und dem dazu notwendigen Berichtswesen bzw. den wesentlichen Informationssystemen.22

2.2.2. Strategisches Controlling In der Verantwortung des strategischen Controllings liegt es, die Ist-Werte auszuwerten, die durch das operative Controlling ermittelt wurden. Daraus sind Erkenntnisse für die künftigen Jahre zu gewinnen, um so planen zu können. Wo das operative Controlling vorwiegend auf interne Ressourcen zurückgreift, stützt sich das strategische Controlling auch auf Entwicklungs- und Einfluss- faktoren, die von außen an das Unternehmen herantreten oder herangetragen werden.23 Veränderungen der Unternehmens- Umwelt, z.B. wirtschaftlicher oder politischer Art, werden daher

19 Bachmann, P. (2009), S. 140. 20 Preißler, P. (2014), S. 4. 21 Bachmann, P. (2009), S. 141. 22 Ebd., S. 141. 23 Preißler, P. (2014), S. 4.

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notiert, strukturiert und analysiert.24 Die Tätigkeiten, die dafür dau- erhaft durchgeführt werden müssen, werden als Frühwarnsystem begriffen.25 Externe Chancen und Risiken sind so erkennbar und können den Stärken und Schwächen des Unternehmens gegen- übergestellt und miteinander verglichen werden.26 Ausgehend da- von ist es möglich Unternehmensziele zu definieren und Strategien zu entwickeln, um diese Ziele zu erreichen.27 Somit schlägt sich das strategische Controlling weitgehend auf der Planungsebene und weniger in den Phasen der Kontrolle und Steuerung nieder. Welche Ziele das strategische Controlling in öffentlichen Verwal- tungen verfolgt lässt sich nicht vereinheitlichen. Mögliche Ziele sind die Prognose von Nachfrageveränderungen der angebotenen Dienstleistungen und daraus resultierende Veränderungen in Struktur und Arbeitsweise der jeweiligen Behörde. Thema ist insbesondere auch die Reduzierung von Kosten.28

2.3. Eingliederung in die Organisation Die Eingliederung des Controllings in das Unternehmen ist von entscheidender Bedeutung. Eine Einordnung des Controllers an der passenden Stelle der Unternehmenshierarchie ist Vorausset- zung dafür, dass dieser seinen Aufgaben gerecht werden kann.29

Die Ansichten an welcher Stelle genau Controlling angesiedelt sein sollte, unterscheiden sich in Theorie und Praxis teilweise stark voneinander. Auch die Frage, ob der Controller als Stabstelle oder Linienfunktion etabliert werden sollte, ist umstritten.30

Bei der Stabfunktion ist die Zuständigkeit des Controllers meist auf die Information, Vorbereitung von Entscheidungen und Kontrolle beschränkt. Vorteil daran ist, dass der Controller in direktem Kon- takt mit der Unternehmensführung steht und er sich gänzlich auf seine Kernaufgaben konzentrieren kann. Allerdings ist ein Nachteil darin zu sehen, dass eine Distanz zum Tagesgeschäft bestehen kann und die Stabstelle nicht selbst die Entscheidungen trifft, sondern dies bei der Unternehmensleitung verbleibt. Den Controller kann der Ruf eines reinen „Wachhundes“ ereilen.31

Die Einordnung des Controllings in eine selbständige Linien- funktion ist sinnvoll, wenn typische Linienaufgaben wie z.B. die Betreuung der periodenbezogenen Planung und Steuerung, zu erfüllen sind. Zu den oben genannten Zuständigkeiten kommen hier Entscheidungs- und Anordnungsbefugnisse hinzu. Bei der Linienfunktion entsteht oftmals eine Verbindung zum kaufmänni- schen Bereich. Dies ist insoweit problematisch, als dass die Frage

24 Bachmann, P. (2009), S. 141. 25 Baum, H.; Coenenberg, A. und Günther, T. (2013), S. 699. 26 Becker, W. und Ulrich, P. (2016), S. 693. 27 Bachmann, P. (2009), S. 141. 28 Ebd., S. 142. 29 Preißler, P. (2014), S. 21. 30 Ebd., S. 27. 31 Czenskowsky, T.; Schünemann, G. und Zdrowomyslaw, N. (2010), S. 43.

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aufgeworfen wird, wer für das Controlling des kaufmännischen Bereichs verantwortlich zeichnet.32

Es besteht zum einen die Möglichkeit Controlling in einer zentralen Abteilung unterzubringen. Hierbei werden alle Controlling- Aufgaben in einem Bereich wahrgenommen und alle Adressaten bei der Planung und Steuerung unterstützt.33 Zum anderen kann Controlling dezentral organisiert werden. Dann findet Controlling auf verschiedenen Ebenen statt. Beispielsweise auf Funktions- bereichs- oder Geschäftsfeldebene.34

2.4. Der Controlling-Prozess Zum Aufgabenbereich des Controllers gehört es, das Management bei dessen Aufgaben zu unterstützen. Dabei geht es z.B. um Situ- ationsanalysen und die Bildung neuer Unternehmensziele oder die strategische bzw. operative Planung.35 Der Prozess des Controllings kann als Regelkreis dargestellt werden, wie Abbildung 136 zu entnehmen ist. So werden in der Phase der Zielsetzung die Ziele so festgelegt, dass sie messbar sind. Im Rahmen der Pla- nungsphase ist zu ermitteln, wie die formulierten Ziele verwirklicht werden können. Diese werden anhand eines Soll-Ist-Vergleichs überwacht. Die Untersuchungsphase dient dazu, Gründe für posi- tive und negative Abweichungen von der Zielvorstellung zu erfor- schen. Hierbei ist auf Einflussgrößen einzugehen, die das Unter- nehmensgeschehen von außen beeinflussen. In der Steuerungs- phase werden konkrete Maßnahmen getroffen, um Soll-Ist- Differenzen zu mindern oder auszugleichen.37

32 Czenskowsky, T.; Schünemann, G. und Zdrowomyslaw, N. (2010), S. 43f. 33 Ebd., S. 44. 34 Ebd., S. 45. 35 Ebd., S. 33. 36 eigene Darstellung nach: Olfert, K. und Rahn, H.(2013), S. 517. 37 Olfert, K und Rahn, H. (2013), S. 516f.

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Unternehmenserfolg

Controller

Zielsetzung Information Untersuchung

Planung Steuerung Überwachung

Unternehmensgeschehen

Einflussgrößen

Abbildung 1: Regelkreis des Controlling-Prozesses

3. Die unterschiedlichen Kontexte für Controlling

3.1. Privatwirtschaftliches Unternehmen Zu den privatwirtschaftlichen Unternehmen sind alle Systeme zu zählen, die unter privatwirtschaftlicher Trägerschaft stehen. Sie stellen private Güter her, die durch freie Preise über Märkte bereitgestellt werden. Kennzeichnend für private Güter ist, dass andere von der Nutzung ausgeschlossen werden können.38 Es soll hier keine Unterscheidung anhand der Rechtsform erfolgen und auch nicht durch Abgrenzung zwischen der Produktion von reellen Gü- tern und Dienstleistungen. In Bezug auf die Unternehmensgröße ergibt sich eine Art „Mindestgröße“, die bei mittelgroßen Unter- nehmen mit mehr als 50 Mitarbeitern anzusetzen ist, da nur bei diesen das Controlling als selbständige Einheit notwendig er- scheint.39 Bei privatwirtschaftlichen Unternehmen wird eine Kosten- und Leistungsrechnung im internen Rechnungswesen vorausgesetzt.

Oberstes formales Ziel privatwirtschaftlicher Unternehmen ist die Maximierung von Gewinn. Die Führung über Ziele ist gängige Praxis. Die Controlling-Abteilungen sind mitverantwortlich für die Benennung und Implementierung von Unternehmenszielen. Die Überprüfung, ob die ausgegebenen Ziele erfolgreich umgesetzt

38 Siebert, H. und Lorz, O. (2007), S. 389. 39 Sendldorfer, K. (1997), S. 23.

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wurden, erfolgt oft anhand von quantitativen Kennzahlen.40 Prob- lematisch ist häufig der Fakt, dass die zielsetzende Instanz nicht über das nötige Fachwissen verfügt. In Unternehmen wird diesem Problem meist mit Kommunikationsprozessen begegnet, die über die Hierarchieebenen hinweg funktionieren.41

3.2. Öffentliche Verwaltung Öffentliche Verwaltungen sind soziale Systeme, die öffentliche, kollektive und/oder meritorische Güter erstellen. Sie werden staats- oder gemeinwirtschaftlich getragen und sind nicht gewinnorientiert.42 Bei diesen öffentlichen Gütern besteht keine Konsum- rivalität und ein Ausschluss von ihrer Nutzung ist sinnvoll nicht möglich.43 Meritorische Güter haben gemein, dass ihr Nutzen von den Bürgern nicht erkannt wird. Aus diesem Grund werden sie in zu geringer Menge nachgefragt.44 Finanziert werden öffentliche Verwaltungen über Steuern, Spenden oder Beiträge. Den öffentli- chen Verwaltungen ist, im Gegensatz zu den privatwirtschaftlichen Unternehmen, kein eindeutig zu benennendes formales Ziel zuzu- schreiben.45 Sachziele stehen an erster Stelle und geben die Struktur für Organisation, finanzielle Ausstattung etc. vor.46 Die Umsetzung der Ziele erfolgt nach dem Rechtsstaatsprinzip und einem Streben nach Wirtschaftlichkeit und Sparsamkeit. Rechts- staatlichkeit meint dabei das Handeln unter Vorrang und Vorbehalt des Gesetzes, also einem Tätigwerden mit gesetzlicher Ermächti- gung.47 Das Sparsamkeitsprinzip oder Minimalprinzip ist dabei eine Konkretisierung des ökonomischen Prinzips. Das gegebene Erfolgsziel soll mit minimalem Mitteleinsatz erreicht werden.48

Traditionell folgt die öffentliche Verwaltung also eher einem rechtli- chen Ansatz als einer ökonomischen Herangehensweise. Es müssen Leistungen, die politisch legitimiert sind, erbracht werden und dies in einer Form, welche von den Bürgern nachvollziehbar ist. Um dieser Forderung nachkommen zu können, werden sie mit Haushalten ausgestattet, die sie zweckgebunden verausgaben.49

In diesem Bereich wird Kritik an der klassischen Verwaltungs- kameralistik als Methode der Buchführung geübt. Denn diese stützt sich lediglich auf kassenwirksame Einnahmen und Ausga- ben. Deshalb wird die Kameralistik als Innovationsbremse gese- hen. In der als Doppik bezeichnet doppelten Buchführung wird hingegen auch der Ressourcenverbrauch von Gütern und Dienst- leistungen berücksichtigt.50 Daneben ist anzumerken, dass viele Leistungen öffentlicher Verwaltungen für die Bürger regelmäßig unentgeltlich erbracht werden. Wenn doch ein Entgelt erhoben

40 Salmon, D. und Bliss, T. (2015), S. 41. 41 Weber, J. (2014), S. 11. 42 Sendldorfer, K. (1997), S. 25. 43 Siebert, H. und Lorz, O. (2007), S. 389. 44 Musgrave, R.; Musgrave, P. und Kullmer, L. (1993), S. 87ff. 45 Sendldorfer, K. (1997), S. 25. 46 Ebd., S. 26. 47 Reiss, H. (1990), S. 49. 48 Schierenbeck, H. und Wöhle, C. (2016), S. 5. 49 Weber, J. (2014), S. 9. 50 Dincher, R. und Scharpf, M. (2012), S. 90.

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wird, bilden die eigentlichen Kosten der Leistungserbringung oftmals die Obergrenze der Entgeltkalkulation.51

Wie oben beschrieben, werden in privatwirtschaftlichen Unterneh- men häufig quantitative Kennzahlen zur Messung der Ziel- erreichung eingesetzt. Diese sind aber nicht einfach für die öffent- liche Verwaltung nutzbar. Denn deren Aufgaben sind hauptsäch- lich qualitativer Art und lassen sich so nicht mittels quantitativer Kennzahlen operationalisieren.52 Entscheidend ist auch die zielsetzende Instanz. Bei öffentlichen Verwaltungen sind das an oberster Stelle Politiker, die oftmals die Verwaltungsprozesse nicht detailliert kennen.53 Hinzukommt, dass in der öffentlichen Verwal- tung die Tendenz von Politiker, Führungskräften und Beschäftigten zu beobachten ist, dem Einsatz betriebswirtschaftliche Instrumente skeptisch gegenüber zu stehen.54

4. Vergleich des Controllings in Unternehmen und der öffentlichen Verwaltung

Controlling ist ein Steuerungsmechanismus, der zunächst für pri- vatwirtschaftlich organisierte Unternehmen geschaffen wurde. Im- mer mehr gab es aber auch Bestrebungen Controlling erfolgreich in der öffentlichen Verwaltung einzusetzen. Ein erster Anstoß war der Ansatz des sog. „New Public Managements“. Dieser sieht vor, dass im öffentlichen Bereich der Transfer von einer Inputsteuerung (Haushaltswesen) auf eine ergebnis- und wirkungsorientierte Steuerung durchgeführt werden soll.55 Zu beachten ist jedoch, dass Controlling, wie es in privatwirtschaftlichen Unternehmen praktiziert wird, nicht einfach auf die öffentliche Verwaltung zu übertragen ist. Vergleichend sollen hier Controlling-Instrumente dargestellt werden, wie sie einerseits in privatwirtschaftlichen Un- ternehmen und andererseits in öffentlichen Verwaltungen Einsatz finden.

4.1. Controlling-Instrumente in Unternehmen Die im Folgenden als Controlling-Instrumente aufgeführten Werk- zeuge sind nicht speziell für das Controlling entwickelt worden. Es handelt sich um betriebswirtschaftliche Instrumente, die der Controller verwendet, um geplant und koordiniert das gesteckte Ziel besser zu erreichen.56 Vorliegend ist es nicht möglich die gan- ze Bandbreite an Controlling-Instrumenten aufzuzeigen. Vielmehr soll ein Rahmen für mögliche Instrumente abgesteckt werden.

51 Dincher, R. und Scharpf, M. (2012), S. 89. 52 Salmon, D. und Bliss, T. (2015), S. 41. 53 Weber, J. (2014), S. 11. 54 Dincher, R. und Scharpf, M. ( 2012), S. 90. 55 Weber, J. (2013), S. 22. 56 Sendldorfer, K. (1997). S. 46.

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4.1.1. Operative Controlling-Instrumente Entscheidende Funktion operativer Controlling-Instrumente ist die Bewertung und Entscheidung. Das heißt, die aus den Informati- onsquellen gewonnenen Informationen sollen mithilfe der Instrumente überprüft und bewertet werden.

Zuerst ist hier die Budgetierung zu nennen. Dabei werden Leistungsziel und Kosten ermittelt und wertmäßig für die einzelnen Unternehmensbereiche vorgegeben. Die Budgets können dabei perioden- und/oder projektbezogen sein. Die Bereichs- verantwortlichen verfügen so über Soll-Größen, die nicht über- schritten werden dürfen.57

Bei der Break-Even-Analyse wird bestimmt, wann der Umsatz die Kosten deckt. Analysiert werden kann zum Beispiel ein einzelnes, hergestelltes Produkt oder auch das gesamte Unternehmen.58

Die Abweichungsanalyse spaltet Soll-Ist-Abweichungen in einzelne Teilbereiche auf. Ziel ist es, Ursachen für die Abweichungen zu finden und diese möglichst zu beseitigen. Auf Basis dieser Analyse werden Korrekturen vorgenommen.59

Es besteht weiter die Möglichkeit eine Nutzwertanalyse durchzu- führen. Dabei geht es darum, Nutzen und Kosten zu untersuchen, ohne auf eine monetäre Bewertung dieser Nutzen und Kosten zu- rückzugreifen. Die Vorgehensweise sieht so aus, dass zuerst die einzelnen Nutzen-/Kostengrößen gewichtet und in sog. Notens- kalen eingetragen werden. Die einzelnen Größen können dann in Relation zueinander gesetzt und auf ihre Vorteilhaftigkeit unter- sucht werden.60

Die Methode der ABC-Analyse basiert darauf, dass in einer Ge- samtheit, die aus Einzelgrößen zusammengesetzt ist, einzelne Gruppen unterschiedliche Bedeutungen aufweisen. Es erfolgt dann eine Trennung der Gruppen nach jenen mit hoher Bedeutung (A-Positionen) bis hin zu jenen mit geringer Bedeutung (C- Positionen).61

Eine Wertanalyse ist nach DIN 69910 die systematische Durch- dringung von Funktionsstrukturen mit dem Ziel eine Wertsteige- rung oder Nutzenoptimierung zu erreichen. Hier sollen also verschiedene Alternativen erarbeitet werden, damit die Leistungen eines Unternehmens mit den geringsten Kosten erbracht oder der Wert/Nutzen einer Sach- oder Dienstleistung verbessert werden kann.62

Beim Zero-Base-Budgeting erfolgt die Budgetierung auf „Null- Basis“. Dies bedeutet, dass Werte aus der Vergangenheit nicht

57 Ebd., S. 46f. 58 Preißler, P. (2014), S. 123. 59 Ebd., S. 78. 60 Horváth, P. (2015), S. 459. 61 Preißler, P. (2014), S. 212-214. 62 Ebd., S. 216f.

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einbezogen werden. Angestrebt werden hauptsächlich die Analyse und Bewertung zukünftiger Aktivitäten.63

4.1.2. Strategische Controlling-Instrumente Die strategischen Controlling-Instrumente sind meist analytischer Art. Sie dienen dazu, Informationen, die größtenteils aus externen Informationsquellen stammen, unter die Lupe zu nehmen. Auswir- kungen auf das Unternehmen sollen hierbei ergründet werden.64

Zuerst ist die Portfolioanalyse zu nennen. Hierbei wird im Planungszeitraum der Versuch unternommen, die strategischen Geschäftseinheiten so zu kombinieren, dass sie der ausgegebenen Zielsetzung bestmöglich entsprechen. Diese Analyse läuft immer unter In Bezugnahme der Gesamtzielsetzung des Unter- nehmens. Die gewählte Darstellungsform der Portfolioanalyse ist die Portfolio-Matrix, meist entweder als „Vier-Felder-Portfolio“ oder als „Neun-Felder-Portfolio“. Die Hauptachsen sind mit Markt- wachstum und Marktanteilen bzw. Marktattraktivität und Ge- schäftsfeldstärken beschriftet.65

Das Lebenszyklus-Konzept stellt die Überlegung auf, dass Produk- te gewissen Gesetzmäßigkeiten des „Werdens und Vergehens“ unterliegen. Der Lebenszyklus des Produktes beginnt bei der Pro- duktidee und endet mit Ausscheiden des Produktes aus dem Markt. Je nachdem in welcher Phase sich ein Produkt befindet, lassen sich verschiedene Maßnahmen für dieses ableiten.66

Die GAP-Analyse eignet sich dafür herauszufinden, inwieweit die strategischen Ziele durch die aktuell eingesetzten Methoden tat- sächlich zu erreichen sind. Denn zwischen der Zielvorstellung und der gegenwärtigen Entwicklung bestehen oft Lücken (im Engli- schen: gap = Lücke). Diese will die GAP-Analyse untersuchen und erklären.67

Zum Abschluss soll noch die SWOT-Analyse erwähnt werden. SWOT steht dabei für: Strenghts (Stärken), Weakness (Schwä- chen), Opportunities (Chancen) und Threats (Risiken). Ein Stär- ken-Schwächen-Profil zeigt bei dieser Methode einerseits gegen- wärtige Stärken und Schwächen und andererseits zukünftige Chancen und Risiken für das Unternehmen auf.68

63 Preißler, P. (2014), S. 57. 64 Sendldorfer, K. (1997), S. 48. 65 Preißler, P. (2014), S. 242. 66 Ebd., S. 252f. 67 Horváth, P. (2015), S. 348. 68 Ebd., S. 329.

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4.2. Controlling-Instrumente öffentlicher Verwaltungen

Im Grunde ist es denkbar, dass alle Controlling-Instrumente, die privatwirtschaftliche Unternehmen nutzen, auch für die Anwen- dung in öffentlichen Verwaltungen geeignet sind. Ihre Anwendbar- keit ist aber immer auf die in der Verwaltung gegebenen Bedin- gungen hin zu überprüfen.

4.2.1. Operative Controlling-Instrumente Das Instrument der Budgetierung dient dazu, die verfügbaren Zah- lungsmittel sinnvoller einsetzen, indem die Entscheidungsfreiheit der Verantwortlichen dezentraler organisiert wird.69 Ein Budget ist hierbei die Summe von Geldmitteln, welches zur Verfügung steht um z.B. eine Verwaltungsaufgabe oder ein Verwaltungsprodukt zu finanzieren.70 Die Verantwortung, wie die finanziellen Mittel ausge- geben werden, werden an nachgeordnete Bereiche abgegeben. Auf diese Weise werden Ressourcen- und Fachverantwortung gebündelt.71 Wichtig anzumerken ist auch, dass nicht genutzte Budgets nicht am Jahresende verfallen, sondern meist in das Budget des Folgejahres übertragen werden können.72

Weiter ist die Aufgabenkritik anzuführen. Diese ist ein Verfahren, bei dem erfasst wird, welche Aufgaben eine öffentliche Verwaltung zu erfüllen hat. Es folgt dann eine kritische Beurteilung, ob und an welchen Stellen Ressourcen ausgesondert werden können.73 Ba- sierend auf den gesetzlichen Vorgaben und der strategischen Ziel- setzung wird eine Entscheidung getroffen, welche Aufgaben (Zweckkritik) und auf welche Art und Weise (Vollzugskritik) in Zu- kunft im Bestand verbleiben.74

Kennzahlen sind für öffentliche Verwaltungen auch von Bedeu- tung. Definiert werden sie als Zahlen und Zahlenverhältnisse, welche in verdichteter und quantitativ messbarer Form betriebliche Fakten, Ergebnisse, Tatbestände und Vorgänge wiedergeben. Sie haben im Hinblick auf ein spezifisches Erkenntnisziel einen positi- ven Informationswert.75 Mithilfe von Kennzahlen lassen sich be- hördenspezifische steuerungsrelevante Informationen ermitteln. Wie relevant einzelne Kennzahlen für die Steuerung sind, hängt beispielsweise von wirtschaftlichen Notwendigkeiten, jeweiliger Bedeutung für die Spitze der Verwaltung oder der Politik ab.76

Kennzahlen sollen vor allem zu einer Transparenz interner Abläufe und externer Zusammenhänge führen.77

69 Goldner, D. und Orlean, R. (2016), S. 55. 70 Bachmann, P. (2009), S. 195. 71 Goldner, D. und Orlean, R. (2016), S. 55. 72 Bachmann, P. (2009), S. 198. 73 Sendldorfer, K. (1997), S. 56. 74 Goldner, D. und Orlean, R. (2016), S. 58. 75 Ossadnik, W. (2009), S. 258. 76 Goldner, D. und Orlean, R. (2016), S. 43. 77 Tauberger, A. (2008), S. 118.

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Das Instrument der Balanced Scorecard (im Deutschen = ausge- wogener Berichtsbogen) will die Verwirklichung strategischer Ziele messbar machen. Über die Ableitung von Maßnahmen sollen die Ziele zur Umsetzung gelangen. Die Lücke zwischen ausgegebener Strategie und ihrer Umsetzung soll geschlossen werden.78 Wenn man es genau nimmt, kann man daher die Balanced Scorecard auch den strategischen Controlling-Instrumenten zuordnen.79 Die Besonderheit an der Balanced Scorecard in der Verwaltung ist, dass sie den Dienstleistungsgedanken und die Erreichung der Sachziele in Verbindung mit dem Wirtschaftlichkeitsgrundsatz, der als Einschränkung des Verwaltungshandelns zu sehen ist, in den Vordergrund stellt.80

Zuletzt soll hier noch das Benchmarking (im Englischen: Bench- mark = Maßstab, hier in der Bedeutung als Bezugs- oder Richt- größe) angesprochen werden. Gemäß Artikel 91d des Grundge- setzes können Bund und Länder zur Feststellung und Förderung der Leistungsfähigkeit ihrer Verwaltungen Vergleichsstudien durchführen und die Ergebnisse veröffentlichen. Dies soll zu einer gesteigerten Effektivität und Effizienz des Verwaltungshandelns beitragen. Vergleiche sind in unterschiedlichster Ausgestaltung denkbar. Es können verschiedene Partner (z.B. länderübergrei- fender Vergleich, Kriterien (z.B. Zufriedenheit der Bürger mit den Leistungen) oder Objekte (z.B. Qualität oder Kosten) verglichen werden.81

4.2.2. Strategische Controlling-Instrumente Im Bereich der strategischen Controlling-Instrumente wird in der Literatur zumeist eine Übertragbarkeit von Instrumenten, die privatwirtschaftliche Unternehmen nutzen, auf die öffentliche Verwal- tung diskutiert. Systematisiert stellt sich dies folgendermaßen dar: Erstens gibt es Instrumente, die die strategische Position einer öffentlichen Verwaltung generieren sollen. Hier wäre beispielsweise das Lebenszyklus-Konzept zu nennen. Zweitens sind Instru- mente zur strategischen Positionierung einer öffentlichen Verwal- tung zu nennen. Darunter fällt z.B. die SWOT-Analyse. Drittens existieren Instrumente zur Beurteilung von Teilbereichen öffentli- cher Verwaltung. Herauszugreifen sind hier die Portfolioanaly- sen.82 Homann stellt dazu eine Übertragung des klassischen Marktattraktivität-Wettbewerbsvorteil-Portfolios auf die öffentliche Verwaltung vor. Darin treten beispielsweise an die Stelle strategischer Geschäftsfelder, die es in erwerbswirtschaftlichen Unter- nehmen gibt, strategische Leistungsfelder der öffentlichen Verwal- tung. Mit Leistungsfeldern sind dabei Kombinationen aus Verwal- tungsleistungen gemeint, die für die Aufgabenumwelt der Verwal- tung einerseits und den jeweils relevanten Leistungsempfängern andererseits bestimmt sind.83 Es könnte z.B. ein Portfolio erstellt

78 Ebd., S. 198. 79 Goldner, D. und Orlean, R. (2016), S. 47. 80 Ebd., S. 47. 81 Ebd., S. 61. 82 Sendldorfer, K. (1997), S. 57. 83 Homann, K. (2005), S. 51f.

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werden, welches sich um den Leistungsauftrag einer öffentlichen Verwaltung dreht. Autonome Leistungsbereiche könnten darin mit Hinblick auf die Dimensionen „langfristiger Leistungsbedarf“ und „Notwendigkeit der öffentlichen Leistungserstellung“ einer Bewer- tung unterzogen werden.84

5. Die Kosten- und Leistungsrechnung in Un- ternehmen und öffentlichen Verwaltungen

In Unternehmen stellt die Kosten- und Leistungsrechnung (KLR) ein zentrales Informationsinstrument dar. Die Daten der KLR werden dann durch das Controlling aufbereitet, analysiert, interpretiert und anschließend den Führungskräften in Form eines Berichtswe- sens bereitgestellt.85 Als KLR werden dabei alle Verfahren zur mengenmäßigen Erfassung, Auswertung und Steuerung von Kos- tenverursachung, Leistungsentstehung und Leistungsabgabe an den Absatzmarkt verstanden.86 Der KLR kommen verschiedene Aufgaben zu. Es geht erstens um eine kalkulatorische Erfolgs- ermittlung, also eine detaillierte Kenntnis der Erfolgslage. Zweitens soll über die KLR eine Wirtschaftlichkeitskontrolle stattfinden. Ab- weichungen zwischen Soll und Ist sind hierbei Hebel für eine ziel- optimierte Steuerung des Unternehmens. Drittens soll die KLR Hilfe bei Preis- und Programmentscheidungen bieten. An vierter Stelle sind sonstige Zwecke, wie z.B. die Bereitstellung von Daten für zwischenbetriebliche Kostenvergleiche, zu nennen.87 Zur Ver- wirklichung dieser Aufgaben werden Teilrechnungen herangezo- gen, die bestimmte Fragestellungen beantworten. Eine klassische Unterteilung erfolgt zum einen in den Bereichen Kostenartenrech- nung, Kostenstellenrechnung und Kostenträgerrechnung, welche die Kostenrechnung im eigentlichen Sinne darstellen. Zum anderen ist die Erlösrechnung zu nennen, welche die Leistungsrech- nung widergibt.88

Oben wurde bereits angesprochen, dass die klassische Verwal- tungskameralistik eine rein pagatorische Sichtweise einnimmt. Deshalb verwenden mittlerweile viele öffentliche Verwaltungen auch eine KLR, um diese durch eine wertorientierte Perspektive zu ergänzen.89 Für die Verwaltung liefert die KLR Ist-Daten für Doku- mentations- und Analysezwecke, Informationen als Basis für Pla- nungen und Hochrechnungen sowie Soll-Informationen als zu- kunftsweisende Zielvorgaben für den Controllingprozess.90 Der Einsatz einer KLR in öffentlichen Verwaltungen verfolgt verschiedene Ziele. Einzelne Kosten sollen erstens nach Kostenarten erfasst und den Kostenstellen in den einzelnen Behörden zugeord- net werden können. Zweitens sollen Kennzahlen ermittelt werden,

84 Dincher, R. und Scharpf, M. (2012), S. 115f. 85 Ibler, J. und Thoma, A. (2010), S. 11. 86 Lachnit, L. und Müller, S. (2006), S. 44. 87 Ebd., S. 47f. 88 Ebd., S. 48. 89 Tauberger, A. (2008), S. 73. 90 Berens, W. und Hoffjan, A. (2004), S. 15.

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die als Ausgangspunkt für interne und externe Betriebsvergleiche dienen. Preise sollen drittens so festgesetzt werden, dass die Kos- ten verursachergerecht auf die Kostenträger verteilt werden. Vier- tens dient die KLR Wirtschaftlichkeitsberechnungen. Fünftens werden mit ihr verwaltungsinterne Abläufe gesteuert und kontrolliert. Sechstens erfolgt über die KLR die Kontrolle durch die über- geordneten Verwaltungsebenen.91 In vielen öffentlichen Verwal- tungen ist die KLR mittlerweile ein gängiges Instrument. So ist die KLR beispielsweise in der Bundesverwaltung zum Steuerungsmo- dell erweitert worden. Gelenkt werden die Behörden dabei durch zwei Steuerungsgrößen. Einerseits die Sparsamkeit, als externe Orientierung. Andererseits die Wirtschaftlichkeit, als interne Orien- tierung. Wirtschaftliches Handeln in der öffentlichen Verwaltung ist dort die Voraussetzung für die Erreichung des Ziels der Sparsam- keit.92

6. Fazit

In der vorliegenden Arbeit wurde sich mit dem Controlling in privatwirtschaftlichen Unternehmen und der öffentlichen Verwaltung auseinandergesetzt. Dazu wurden in einem ersten Schritt Grund- lagen rund um das Thema Controlling dargelegt. Zum Begriff des Controllings lässt sich hier festhalten, dass dieser nicht mit dem Begriff der Kontrolle gleichzusetzen oder zu verwechseln ist, sondern vielmehr Planung, Steuerung und Kontrolle in sich vereint. Es wurde weiter auf die Unterschiede zwischen operativem und stra- tegischem Controlling verwiesen. Entscheidendes Abgrenzungs- merkmal ist dabei die zeitliche Orientierung. Auch die Informati- onsquellen sind andere. Das operative Controlling basiert auf internen Quellen, während das strategische Controlling auch externe Einflussfaktoren berücksichtigt. Weiter zeigte sich, dass es verschiedene Arten der Eingliederung des Controllings in die Organi- sation eines Unternehmens/der Verwaltung gibt. Zentra- le/dezentrale Stab- oder Linienfunktionen sind hier denkbar. Der Controlling-Prozess wurde anhand eines Regelkreises beschrieben.

Die Beschreibung der Umwelt von einerseits von privatwirtschaftlichen Unternehmen und andererseits von öffentlichen Verwaltun- gen zeigte, dass diese in unterschiedlichen Kontexten agieren. Daraus ergaben sich verschiedene Konsequenzen für die jeweilige Umsetzung des Controllings. Herauszugreifen ist hier, dass Unter- nehmen gewinnorientiert handeln, öffentliche Verwaltungen aber an Sachziele gebunden sind und dem Wirtschaftlichkeitsprinzip unterliegen.

91 Schmidt, J. (2006), S. 114. 92 Seeger, T.; Walter, M., Liebe, R. und Ebert, Günter (1999), S. 214f.

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Der Vergleich operativer und strategischer Controlling-Instrumente hat ergeben, dass grundsätzlich alle privatwirtschaftlichen Control- ling-Instrumente auch von öffentlichen Verwaltungen genutzt werden können. Jedoch sind diese auf die besonderen Umstände des Verwaltungskontextes anzupassen. Als Beispiel wurde dies ab- schließend anhand der möglichen Umsetzung der Kosten- und Leistungsrechnung in öffentlichen Verwaltungen dargelegt.

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7. Abbildungsverzeichnis Abbildung 1: Regelkreis des Controlling-Prozesses ................................................................ 9

8. Tabellenverzeichnis Tabelle 1: operatives und strategisches Controlling ................................................................ 6

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Ich erkläre hiermit, dass ich die vorliegende Arbeit selbstständig und ohne Benutzung anderer als der angegebenen Hilfsmittel angefertigt habe; die aus fremden Werken wörtlich und sinngemäß übernommenen Gedanken sind unter Angabe der Quellen gekennzeichnet.

Antrifttal, 18.07.2017 Elena Schneider

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