Upload
duongthuan
View
219
Download
5
Embed Size (px)
Citation preview
PODGORICA, CRNA GORA
MAJ 2014. GODINE
MAPIRANJE MEHANIZAMA
ZA PARTICIPATIVNI MONITORING
JAVNIH POLITIKA U CRNOJ GORI
GRAĐANI VLADE
POSTMILENIJUMSKE
KONSULTACIJE
FAZA 2
2
SADRŽAJ
1. UVOD
1.1 Crna Gora u procesu konsultacija o razvojnim ciljevima nakon 2015. godine
1.2 Participativni monitoring kao alat za jačanje odgovornosti vlada prilikom sprovođenja postmilenijumske agende
2. OPŠTI MEHANIZMI ZA PARTICIPATIVNI MONITORING ODGOVORNOSTI
2.1 Slobodan pristup informacijama kao preduslov za participativnu demokratiju
2.2 Javna rasprava u pripremi zakona i drugih propisa
2.3 Formalni oblici i mehanizmi neposrednog učešća građana na lokalnom nivou
2.4 Institut “konsultativno saslušanje”
2.5 Institut “slobodna stolica”
2.6 Savjet za razvoj i zaštitu lokalne samouprave
2.7 Biroi za komunikaciju sa građanima
2.8 Građanska kancelarija
2.9 Portal elektronske uprave
2.10 Elektronske peticije – „Glas građana“
2.11 Ombudsman
2.12 Korišćenje medija kao mehanizma za građanski monitoring. TV produkcija
2.13 Korišćenje internet i mobilnih aplikacija za građanski monitoring
3. SPECIFIČNI MEHANIZMI ZA PARTICIPATIVNI MONITORING I POVEĆANJE ODGOVORNOSTI
3.1 Ekonomija, nezaposlenost i ravnomjeran regionalni razvoj
3.1.1 Portal za praćenje budžeta u crnogorskim opštinama
3.2 Borba protiv kriminala, korupcije i nepotizma
3.2.1 Uprava za antikorupcijsku inicijativu
3.2.2 Portali OCD za prijavljivanje korupcije
3.2.3 Otvorena telefonska linija i e-mail za prijavu zloupotreba službenih vozila
3.3 Zdravstvo
3.3.1 Zaštitnik prava pacijenata
3.3.2 Monitoring rada domova zdravlja i bolnica
3.4 Ravnopravnost
3.4.1 SOS telefonske linije za žene i djecu
3.4.2 Internet portal osoba sa invaliditetom – “Disabilityinfo"
3.4.3 Incidentna prijavna karta
3.4.4 Analize i izvještaji o stavovima građana o efektima sprovođenja politika
3.5 Životna sredina
3.5.1 Arhus centri
3.5.2 “Clean Green” aplikacija
3.5.3 “Ekoskop” - Online servis za ekološki aktivizam
3.6 Izgradnja infrastrukture
3.6.1 Servis za građane Sekretarijata za uređenje prostora i zaštitu životne
3.6.2 Internet portal za monitoring gradnje
3.7 Obrazovanje
3.7.1 Savjeti za mlade
4. ZAKLJUČCI I PREPORUKE
5. DODACI 5.1 Prijedlog mogućih mehanizama po prioritetnim oblastima za održivi razvoj
5.2 Online upitnik za participativni monitoring odgovornosti
5.3 Upitnik za fokus grupe o participativnom monitoringu odgovornosti
3
IMPRESUM
AUTOR
Lidija BRNOVIĆ
IZDAVAČ
Sistem Ujedinjenih nacija u Crnoj Gori
UREDNIK
Sistem Ujedinjenih nacija u Crnoj Gori
PREVOD
Tamara JURLINA
PRELOM I DIZAJN
Vlatko OTAŠEVIĆ, Sistem UN u Crnoj Gori
Izvještaj je dizajniran i objavljen uz tehničku podršku Sistema UN u zemlji.
„...Prepoznajemo da su demokratija, dobro upravljanje i vladavina prava, na državnom i
međunarodnom nivou, kao i podsticajno okruženje, od suštinske važnosti za održivi razvoj,
koji podrazumijeva postojan i inkluzivan ekonomski rast, društveni razvoj, zaštitu životne
sredine i iskorjenjivanje siromaštva i gladi. Iznova potvrđujemo da je za ostvarivanje ciljeva
održivog razvoja neophodno da institucije na svim nivoima budu efikasne, transparentne,
odgovorne i demokratske...”
„Budućnost kakvu želimo“,
zaključni dokument Konferencije Ujedinjenih Nacija o održivom razvoju Rio+20
4
1. UVOD
1.1 CRNA GORA U PROCESU KONSULTACIJA O RAZVOJNIM CILJEVIMA NAKON
2015. GODINE
Crna Gora je jedna od zemalja koja sprovodi nacionalne konsultacije o razvojnim ciljevima u okviru globalne
kampanje za definisanje razvojnih ciljeva za period nakon 2015. godine. Riječ je o globalnoj diskusiji koja je uz
podršku Ujedinjenih nacija do sada uključila više of dva miliona ljudi u oblikovanje budućeg programa razvoja,
koji će se nadovezati na postojeće Milenijumske razvojne ciljeve (MRC) i pretočiti u nove ciljeve održivog
razvoja.
Tokom prve faze konsultacija, Sistem UN u Crnoj Gori je, u saradnji sa nizom lokalnih partnera
sproveo javnu diskusiju tokom koje su građani i nerezidenti u Crnoj Gori dali odgovor na pitanje: „u
kakvoj Crnoj Gori i u kakvom svijetu žele da žive“. Tom prilikom razvijena je široka platforma za
komuniciranje kako bi se na lokalnom i nacionalnom nivou prikupile ideje za zajedničku viziju o
budućnosti, sa željom da se time pomogne svjetskim liderima da stvore globalnu razvojnu agendu za
predstojeći period. Kao rezultat, prikupljene su informacije o ključnim izazovima sa kojima se građani
suočavaju, kao i o tome što oni doživljavaju kao rješenja koja bi mogla dovesti do boljeg života za njih i
njihove porodice. Pitanja su postavljena u svijetlu definisanja budućih ciljeva održivog razvoja, ali i
napora Crne Gore po pitanju evropskih integracija. Ove konsultacije su održane u periodu od
decembra 2012. do aprila 2013. godine, a obuhvatile su više od 8.000 ljudi u Crnoj Gori, odnosno
1,3% ukupnog stanovništva.
Ljudi koji žive u Crnoj Gori utvrdili su osam tema u odnosu na koje bi trebalo odrediti prioritete za budućnost:
Privredni rast, nezaposlenost, sticanje prihoda i uravnotežen regionalni razvoj
Borba protiv kriminala, korupcije i nepotizma
Zdravlje
Ravnopravnost
Održivost životne sredine
Razvoj infrastrukture
Obrazovanje
Vrijednosti
Ljudi u Crnoj Gori su izrazili svoje mišljenje o tome šta bi trebalo da buduća razvojna agenda sadrži. Pored
toga, jasno je izraženo njihovo interesovanje za način na koji će se budući ciljevi održivog razvoja sprovoditi.
Kako bi došle do pravog rješenja, 45 država članica UN-a su pokrenule drugu fazu konsultacija kroz dijalog na
nacionalnom nivou na šest globalnih tema: lokalizacija ciljeva za period nakon 2015. godine; jačanje kapaciteta i
izgradnja efektivnih institucija; participativni monitoring za jačanje odgovornosti vlada; partnerstvo sa civilnim
društvom; saradnja sa privatnim sektorom; kultura i razvoj.
Crna Gora je, uz podršku Sistema UN, započela drugu fazu konsultacija za period nakon 2015. godine
sa temom Participativni monitoring za jačanje odgovornosti vlada1. Fokus ove faze je na iznalaženju
efikasnih modela komunikacije između javnosti i donosioca odluka, kako bi se pratio i unaprijedio
učinak Vlade i organa lokalne samouprave i osnažilo dobro upravljanje kao preduslov za postizanje
ciljeva održivog razvoja. To će se postići kroz otvaranje dijaloga na nacionalnom nivou kako bi se
1 Učešće građana u praćenju ispunjavanja obaveza i odgovornosti vlada
5
utvrdili postojeći mehanizmi za participatorni monitoring koji dobro funkcionišu i ispitala mogućnost
za uspostavljanje novih modela po mjeri građana. Pored toga, Vlada i građani će se osnažiti da prilikom
definisanja najboljih rješenja koriste već ustanovljene kanale koji se mogu nadograditi (npr. internet
platforme za crowd-sourcing, društvene medije i tako dalje).
Tim UN u Crnoj Gori otpočeo je sprovođenje konsultacija kao proces koji se sastoji od tri koraka:
istraživanje, provjera odgovornosti (accountability check) i testiranje.
1. Evidentiranje, istraživanje: Prvi korak obuhvatio je mapiranje formalnih i neformalnih mehanizama
participativnog monitoringa koji podstiču odgovornost nadležnih organa i načina na koji sistem
odgovornosti funkcioniše u čitavoj zemlji, a ne samo u pojedinim institucijama. Izvještaj je
pripremljen na osnovu desk istraživanja i putem konsultativnih sastanaka sa organizacijama civilnog
društva koje se bave građanskim aktivizmom i monitoringom javnih politika. Kao rezultat, pripremljena
je analiza svih mehanizama koji su povezani sa participativnim monitoringom za odgovornost vlada, sa
primjerima iz prakse i informacijama o prednostima i nedostacima svakog pojedinačnog mehanizma po
osnovu više kriterijuma (dostupnost, ljudski, finansijski i drugi resursi potrebni za njegovo sprovođenje,
potencijal za održivost rješenja u smislu samo-regulacije itd.).
2. Provjera odgovornosti: Na osnovu izvještaja o mapiranju postojećih mehanizama pripremljeni su upitnici za
konsultacije sa građanima, koje će biti organizovane kroz online platformu i fokus grupe, kako bi i oni sami
ocijenili efikasnost postojećih mehanizama i eventualno predložili kako da se inoviraju da bi bili jednako
dostupni. Fokus grupe će se realizovati u svim regionima zemlje u saradnji sa lokalnim organizacijama, da bi se
obezbijedilo učešće i čuo glas dijela društva koje iz različitih razloga nije dovoljno zastupljeno u izradi i praćenju
realizacije javnih politika (siromašni, mladi, osobe koje žive u udaljenim ili izolovanim zajednicama, žene, osobe
sa invaliditetom, raseljena lica, manjinski narodi itd.). Prikupljeni rezultati sa preporukama biće integrisani u
analitički izvještaj koji će biti dostavljen UN Grupi za razvoj (UNDG) u julu 2014.
3.Testiranje: Tim UN u zemlji će u saradnji sa partnerima a na osnovu prethodnih koraka odabrati
jedan mehanizam za participativni monitoring javnih politika, kako bi se testirala njegova funkcionalnost
u okviru unaprijed odabrane tematske oblasti. Tematska oblast će se odnositi na prioritete koje su
građani prepoznali tokom prve faze konsultacija o razvojnim ciljevima za period nakon 2015. godine, a
istovremeno i na jedan od 3 milenijumska razvojna cilja2 sa čijim se ostvarenjem kasni. Za sada postoji
prijedlog da to bude tema iz oblasti zaštite životne sredine ili zapošljavanja. Testiranje će se sprovesti
putem kanala društvenih medija i već izrađene onlajn platforme www.odrzivabuducnost.me koja je
korišćena kao centralna tačka prve faze konsultacija. Mehanizam će biti razrađen tako da se omogući
kontinuirano dobijanje povratnih informacija od aktivnosti digitalnog angažovanja do rada na terenu,
kako bi se prilagođavala sva dodatna pitanja ili teme koje se otvore tokom procesa
konsultacija.
Nakon obavljenih konsultacija Tim UN u zemlji će utvrditi mogućnosti za aktivnosti javnog zagovaranja
za najznačajnije ideje koje proisteknu iz konsultativnog procesa, a u saradnji sa partnerskim institucijama
razmotriti metodologiju, alatke i materijale, te utvrditi one elemente procesa koje treba sačuvati,
održati ili pretočiti u redovni razvojni program i aktivnosti. Izvještaji o sprovođenju svih koraka biće objavljeni
na portalima www.održivabudućnost.me i www.worldwewant2015.org/accountability2015.
2 MRC 1: Smanjiti relativno siromaštvo i druge oblike siromaštva, MRC 3: Unaprijediti rodnu ravnopravnost i poboljšati položaj žena i MRC 7:
Obezbijediti održivost životne sredine
6
Prilog br. 1: Ilustracija procesa
1.2 PARTICIPATIVNI MONITORING KAO ALAT ZA JAČANJE ODGOVORNOSTI VLADA PRILIKOM
SPROVOĐENJA POSTMILENIJUMSKE AGENDE
Iako su principi participativnog monitoringa, ali i odgovornosti i transparentnosti vlada u velikoj mjeri
poznati, koncept participativnog monitoringa za odgovornost vlada (engl. participatory monitoring for
accountability) spada u domen participativnih demokratskih inovacija kako u Crnoj Gori, tako i
globalno. Kako se izbor mehanizama koji stoje na raspolaganju građanima razlikuje od zemlje do zemlje,
jedan od zadataka učesnika u konsultacijama o postmilenijumskoj agendi je da utvrde šta participativni
monitoring za odgovornost vlada znači u njihovim nacionalnim kontekstima.
Crna Gora do sada nije praktikovala gotovo ni jedan „klasični“ mehanizam participativnog monitoringa za
podsticanje odgovornosti vlada koji prepoznaje postojeća literatura UN-a i Svjetske banke3. Iz tog razloga u
izvještaju su nabrojani svi postojeći modeli koji samostalno, ili u kombinaciji sa drugim komplemenatarnim
mehanizmima i alatima mogu da povećaju učešće građana u građanskom monitoringu ispunjenja budućih ciljeva
održivog razvoja. Usljed primarnog nedostatka (teorijske obrade i praktične primjene uobičajenih alata),
3 Stakeholder survey; citizen report cards; community score cards; social audit; citizen audit, participatory budgeting itd. (U nedostatku usaglašenih odgovarajućih
termina na crnogorskom jeziku, nazivi modela nisu prevedeni).
7
predmet pažnje ovog izvještaja su različiti aspekti modela koji mogu pozitivno ili negativno da utiču na stepen
učešća građana u monitoring aktivnosti, u želji da se tako doprinese definisanju optimalnog modela za praćenje
napretka u postizanju budućih ciljeva održivog razvoja.
Nekako po pravilu, do sada je veći akcenat bio stavljan na otvaranje participativnog procesa u fazi
planiranja politika, a manje na uključivanje građana u sam proces sprovođenja i evaluacije. Svakako, u
slučaju praćenja ciljeva buduće razvojne agende, razlika između ova dva procesa je meka, s obzirom da
će sprovođenje određenog cilja podrazumijevati i donošenje odluka na različitim nivoima.
Participativni monitoring polazi od ideje da građani, kao krajnji korisnici javnih usluga i primarne zainteresovane
strane, imaju pravo da direktno učestvuju u praćenju efekata primjene javnih politika i o svojim opažanjima
obavještavaju nadležne organe, kako bi se na osnovu njihovog mišljenja donosili konačni zaključci o efikasnosti
preduzetih aktivnosti i budućim pravcima razvoja zajednice. Za razliku od klasičnog monitoringa, građanski
monitoring bi trebalo da se sprovodi pravovremeno kada nastaju i sami efekti politika, kako bi se djelovalo
proaktivno i preventivno a time ublažile posljedice neadekvatno donešenih ili sprovedenih odluka. Mogući su
najrazličitiji modeli participativnog monitoringa, a njegovi ključni principi podrazumijevaju:
Aktivno učešće građana kao primarnih zainteresovanih strana – a ne samo kao izvora informacija;
Jačanje kapaciteta lokalnog stanovništva da analizira, daje svoje mišljenje i preduzima konkretne akcije;
Zajedničko učenje učesnika u procesu sprovođenja politika na svim nivoima;
Kataliziranje opredjeljenja nadležnih organa za preduzimanje korektivnih akcija.4
Social accountability (odgovornost vlade prema građanima) predstavlja oblik odgovornosti koji proizilazi iz akcija
koje pokreću građani ili udruženja građana kako bi držale vladu odgovornom, a sa druge strane uključuje i
napore vlade i drugih aktera (medija, privatnog sektora, donatora) da se podrži ovaj proces.5
Pojednostavljeno govoreći, participativni monitoring odgovornosti podrazumijeva načine na koje građani prate u
kojoj mjeri vlade ispunjavaju data obećanja.
Integrisanje mehanizama za participativni monitoring odgovornosti u razvojnu agendu za period nakon 2015.
godine će doprinijeti:
Poboljšanju uticaja ciljeva održivog razvoja;
Smanjenju nejednakosti putem direktnog uključivanja osjetljivih grupa u razvojne procese;
Generisanju kvalitativnih i kvantitativnih podataka kojima će se pratiti i unapređivati indikatori, a time i
povezivanju lokalnog iskustva sa globalno postavljenim ciljevima.6
Prilikom izrade dosadašnjih izvještaja o praćenju Milenijumskih razvojnih ciljeva, vlade svijeta su koristile
zvanične podatke kojima raspolažu njihove nadležne institucije. Ovaj kriterijum je značajan sa aspekta
obezbjeđenja zvaničnih uporedivih podataka i kontinuiteta u praćenju indikatora. Ipak, predstavnici civilnog
društva širom svijeta ukazuju da se ovakvim pristupom isključuje glas građana a posebno socijalno ugroženog
stanovništva, kao i podaci koje prikupljaju nevladine organizacije direktnim kontaktom sa predstavnicima
4 World bank, Participatory monitoring and evaluation, 2013 5 UNDP, Fostering social accountability: From principle to practice, 2010 6 World Vision, Citizen accountability key to delivering on development target, Policy brief nr 8, 2014
8
lokalnih zajednica. Time se u procesu praćenja ciljeva do sada poklanjala pažnja (brojčano izraženim)
kratkoročnim rezultatima više nego dugoročnim efektima. Na tragu ovakvih promišljanja, neophodno je
iskoristiti mehanizme za participativni monitoring javnih politika, kako bi se osiguralo da budući globalni ciljevi
za održivi razvoj nađu svoje utemeljenje i na lokalnom nivou.
9
2. OPŠTI MEHANIZMI ZA PARTICIPATIVNI MONITORING
2.1 SLOBODAN PRISTUP INFORMACIJAMA KAO PREDUSLOV ZA PARTICIPATIVNU
DEMOKRATIJU
Ustav Crne Gore garantuje građanima slobodan pristup informacijama, a kako bi se unaprijedile
mogućnosti za otkrivanje slučajeva kršenja zakona od strane obveznika primjene zakona, Vlada Crne
Gore je u februaru 2013. god. donijela novi Zakon o slobodnom pristupu informacijama. Zakon
propisuje slobodu traženja informacija od strane domaćih i stranih fizičkih i pravnih lica i obavezu
organa vlasti da pružaju raspoložive informacije7, kao i postupak ostvarivanja ovog prava pred
nadležnim organima.
Objavljivanjem informacija, građani imaju mogućnost da se upoznaju sa njihovom sadržinom i prate
zakonitost i transparetnost rada nosioca nadležnih institucija.
Pravo na pristup informacijama u posjedu organa vlasti ima svako domaće i strano pravno i fizičko lice,
bez obaveze da navodi razloge i objašnjava interes traženja informacija. Prilikom objavljivanja
informacija, organ vlasti dužan je da na odgovarajući način zaštiti lične podatke koji su od značaja za
privatnost i podatke koji su označeni stepenom tajnosti.
Zakon predviđa i proaktivni pristup informacijama, a odnosi se na listu dokumenata odnosno
informacija koje je svaki organ vlasti obavezan da objavi na svojoj internet stranici.
Prilog br. 2: Proaktivni pristup informacijama
Organ vlasti dužan je da na svojoj internet stranici objavi sljedeće informacije:
1. vodič za pristup informacijama;
2. javne registre i javne evidencije;
3. programe i planove rada;
4. izvještaje i druga dokumenta o radu i stanju u oblastima iz svoje nadležnosti;
5. nacrte, predloge i konačne tekstove strateških dokumenata i planova i programa za njihovo
sprovođenje;
6. nacrte i predloge zakona i drugih propisa, kao i mišljenja eksperata na te propise;
7. pojedinačne akte i ugovore o raspolaganju finansijskim sredstvima iz javnih prihoda i državnom
imovinom;
8. spisak državnih službenika i namještenika, sa njihovim službeničkim i namješteničkim zvanjima;
9. spisak javnih funkcionera i liste obračuna njihovih zarada i drugih primanja i naknada u vezi sa
vršenjem javne funkcije;
10. rješenja i druge pojedinačne akte koji su od značaja za prava, obaveze i interese trećih lica;
11. informaciju kojoj je po zahtjevu pristup odobren.
Izvor: Zakon o slobodnom pristupu informacijama
7kao i izuzetke od obaveze, kada se štite interesi propisani ovim zakonom.
10
Primjer iz prakse: REZULTATI RADA U PRVOJ GODINI FUNKCIONISANJA MEHANIZMA
U periodu od marta do decembra 2013. primljeno je 754 predmeta. Savjet Agencije riješio je svaki, a
razduženo je njih 721. Od tog broja usvojene su 552 žalbe. Odbijeno je njih 67. Djelimično usvojenih je
10 žalbi. U 92 slučaja postupak je zaključkom obustavljen zbog odustanka podnosioca žalbe, jer im je
prvostepeni organ u međuvremenu dostavio traženu informaciju. Podatak da je riješeno i razduženo
više od 95% predmeta govori u prilog efikasnosti sprovođenja ovog mehanizma.8
Prilog br.3: Broj zahtjeva za SPI po kategorijama organa vlasti
Izvor: Agencija za zaštitu podataka i slobodan pristup informacijama, 2014.
PREDNOSTI
Slobodan pristup informacijama predstavlja glavni preduslov građanskog aktivizma i uspješnog učešća građana u
vršenju poslova i donošenju odluka u lokalnoj samoupravi.9
Korišćenje ovog mehanizma od strane pojedinaca i OCD ukazuje na povećano interesovanje i angažman
građana i udruženja građana za nadzor implementacije politika. U prilog tome govori i činjenica da je prethodne
godine 90% zahtjeva podneseno od strane fizičkih lica i NVO. Intenzivno interesovanje i praćenje rada
nadležnih organa od strane građana utiče na njihovo povećanje odgovornosti i efikasnosti pri obavljanju
dužnosti.
Ministarstvo za ljudska i manjinska prava je obezbijedilo prevod Zakona o slobodnom pristupu
informacijama na romski jezik.
8Izvještaj o stanju u oblasti pristupa informacijama u Crnoj Gori za 2013, Agencija za zaštitu podataka i slobodan pristup informacijama, 2014. 9Grupa autora, Učešće građana i saradnja između civilnog sektora i lokalnih samouprava u Crnoj Gori i Albaniji, CRNVO, Podgorica, 2013.
11
Ako je podnosilac zahtjeva za SPI lice sa invaliditetom ili lice u stanju socijalne potrebe, troškove postupka za
pristup informaciji snosi organ vlasti.
Prilog br. 4: Broj zahtjeva za SPI prema kategoriji podnosioca
Izvor: Agencija za zaštitu podataka i slobodan pristup informacijama, 2014.
NEDOSTACI
Ministarstva djelimično obavljaju svoje zakonske obaveze koje podrazumijevaju proaktivni princip, pa je
u prethodnoj godini objavljeno samo 36% informacija koje su propisane zakonom. Iako je propisano,
70% ministarstava nije objavilo spisak službenika i namještenika sa njihovim zvanjima. Sedam
ministarstava nije objavilo nacrte i prijedloge zakona i drugih propisa. Vodiči za SPI su kod nekih
ministarstava neažurirani više od 5 godina, pa sadrže netačne i zastarjele informacije.10
2.2 JAVNA RASPRAVA U PRIPREMI ZAKONA I DRUGIH PROPISA
Opis: Javna rasprava je jedan od ključnih mehanizama za uključivanje javnosti u procese donošenja zakona i
drugih strateških i planskih dokumenata. Javna rasprava podrazumijeva uključivanje zainteresovane javnosti
(organa, organizacija, udruženja i pojedinaca) u početnu fazu pripreme i raspravu o tekstu propisa. Ključni
koraci od važnosti za uključivanje građana tokom sprovođenja javne rasprave su:
1. Objavljivanje spiska zakona o kojima će se sprovesti javna rasprava na internet stranicama ministarstava i
portalu e-uprave;
2. Objavljivanje poziva za učešće u konsultacijama zainteresovane javnosti u početnoj fazi pripreme zakona,
prije izrade nacrta zakona na internet stranici ministarstava i portalu e-uprave i priprema izvještaja o
sprovedenim konsultacijama;
3. Objavljivanje poziva za učešće u javnoj raspravi o tekstu zakona na internet stranici ministarstva i portalu
e-uprave;
4. Objavljivanje izvještaja o javnoj raspravi na internet stranici ministarstva i na portalu e-uprave.
10Brkuljan Đorđije, Neaktivni proaktivni pristup, Propusti u sprovođenju principa proaktivnog pristupa iz novog Zakona o slobodnom pristupu informacijama u Crnoj
Gori, CDT, 2013.
73%
17%
6% 2%
1% 1% 0%
NVO
Fizička lica
Privredna društva
Mediji
Pravna lica
Institucije ili ustanove
Političke partije
12
Primjeri iz prakse: PRIMJENA KLJUČNIH KORAKA JAVNE RASPRAVE U PRAKSI
Istraživanje CRNVO-a je pokazalo da ministarstva u slaboj mjeri primjenjuju propisane postupke pri
sprovođenju javnih rasprava. Samo tri od šesnaest ministarstava u Vladi Crne Gore je 2012. godine objavilo
spisak zakona o kojima će se sprovesti javna rasprava. Samo polovina ministarstava je omogućila konsultovanje
zainteresovane javnosti prije izrade nacrta. Na kraju, ministarstva su na svojim internet stranicama objavila
samo 5 izvještaja sa javnih rasprava.11 Izvještaj o monitoringu za prvu polovinu 2013. god koji je pripremio CDT
pokazuje da se situacija nije značajno promijenila, te da se Uredba o postupku i načinu sprovođenja javnih
rasprava i dalje selektivno primjenjuje.
Prilog br.5: Objavljeni podaci na internet stranicama ministarstava o javnim raspravama za 2012. god.
Izvor: CRNVO, 2013.
PREDNOSTI
Novom Uredbom o postupku i načinu sprovođenja javne rasprave u pripremi zakona12
uvedene su
„prethodne konsultacije”, što znači obavezu da se prije izrade nacrta zakona sprovede proces
konsultacija. Ovo građanima i udruženjima građana daje dodatnu mogućnost da se na vrijeme uključe u
procese donošenja odluka. Pored toga, novina je da se javna rasprava obavezno mora primjenjivati u
pripremi zakona kojima se uređuju prava, obaveze i pravni interesi građana, što bi trebalo da osigura
povećan stepen građanske participacije tokom realizacije i monitoringa postmilenijumske agende.
11Centar za razvoj nevladinih organizacija, Godišnji izvještaj o primjeni Uredbe o postupku I načinu sprovođenja javne raspave u pripremi zakona za 2012.godinu, CRNVO, Podgorica, 2013. 12 Zakon o državnoj upravi ("Službeni list RCG", broj 38/03 i "Službeni list CG", br. 22/08 i 42/11)
13
NEDOSTACI
Većina nadležnih ministarstava i organa lokalne samouprave ne sprovodi sva četiri gore navedena
koraka (objavljivanje kalendara rasprava, poziva za prethodne konsultacije, poziva za učešće u raspravi i
na kraju izvještaja o sprovedenoj javnoj raspravi).
2.3 FORMALNI OBLICI I MEHANIZMI NEPOSREDNOG UČEŠĆA GRAĐANA NA
LOKALNOM NIVOU
Zakon o lokalnoj samoupravi određuje mehanizme za neposredno učešče građana u izjašnjavanju i odlučivanju i
to su: inicijativa, građanska inicijativa, zbor građana, referendum (mjesni i opštinski) i drugi oblici
izjašnjavanja i odlučivanja utvrđeni statutom (peticije, prijedlozi i žalba)13 Zakon nadalje propisuje da
opštine svojim statutima posebno regulišu ovo pitanje, te da se na lokalnom nivou donose Odluke o učešću
građana u vršenju javnih poslova. Ovom odlukom su kao mogući propisani sljedeći mehanizmi14:
a) informisanje lokalnog stanovništva putem web sajtova, informativnih brošura, medija, biltena, medija
planova, anketa, upitnika, panoa, oglasnih tabli za obavještavanje, pisanih ili telefonskih poziva i slično;
b) dobijanje predloga i mišljenja od građana putem dežurnih telefona, kutije primjedbi, knjige utisaka i
slično;
c) edukacija lokalnih službenika, namještenika i građana putem organizovanja radionica, održavanje
stalnih ili povremenih sastanaka, organizovanje seminara, informacionog centra, gostovanja predavača,
organizovanja okruglih stolova i drugo;
d) angažovanje volontera za pružanje pomoći licima u stanju socijalne potrebe;
e) obezbjeđivanje učešća žena i nacionalnih i etničkih zajednica, mladih i drugih grupa u donošenju i
razmatranju akata i dokumenata koja se njih tiču;
f) učešće predstavnika nevladinih organizacija u radu radnih grupa na izradi: propisa, strateških
dokumenata (programa i planova razvoja iz pojedinih upravnih oblasti), akcionih planova za realizaciju
strateških dokumenata i izradi i implementaciji drugih dokumenata iz nadležnosti opštine;
g) uključivanje predstavnika nevladinih organizacija u izradu brošura, vodiča i drugih publikacija kojima
se podstiče uključivanje građana u proces donošenja odluka kao i u realizaciji mjera i aktivnosti koje na
tom planu preduzimaju nadležni organi opštine.
Organi opštine dužni su da informišu građane o mehanizmima i oblicima njihovog učešća u procesu odlučivanja i
da stvore uslove za njihovu primjenu.
Primjeri iz prakse: EVIDENCIJA O KORIŠĆENJU MODELA GRAĐANSKE PARTICIPACIJE U 2012. GODINI
U 2012. godini skoro da nije bilo incijativa podnijetih od strane građana nadležnim organima lokalne
samouprave, podnesene su svega dvije građanske inicijative. Zborovi građana su održani u svega 9 opština.
Mjesni i opštinski referendumi su raspisani samo u dvije opštine. Građanske žalbe, peticije i predlozi nisu
podnijeti u 2012. ni u jednoj od opština15.
13Zakon o lokalnoj samoupravi, član 100("Sl. list RCG", br. 42/03, 28/04, 75/05, 13/06, "Sl. list Crne Gore", br. 88/09, 03/10 i 38/12) IZa potrebe ove studije, pojam „mehanizam“ će se tretirati u širem smislu, u odnosu na mehanizme propisane ovom odlukom. 15Centar za razvoj nevladinih organizacija, Izvještaj o ispunjenosti principa dobrog upravljanja u jedinicama lokalne samouprave u Crnoj Gori, 2013.
14
PREDNOSTI
Teorijski posmatrano, građani imaju na raspolaganju brojne mogućnosti da se aktivno uključe u
realizaciju i praćenje javnih politika na lokalnom nivou.
NEDOSTACI
Postojeći modeli i mehanizmi koji su propisani Zakonom se u minimalnoj mjeri koriste. Lokalne
samouprave nisu dovoljno proaktivne u promociji mehanizama, osim rijetkih situacija koje se uglavnom
odnose na uključivanje civilnog društva u procese planiranja, ali ne i praćenja primjene politika. S druge
strane, građani nisu dovoljno informisani o tome koji im alati stoje na raspolaganju, niti su dovoljno
osnaženi da direktno ili preko predstavnika preuzmu inicijativu. Nedostatak građanske političke kulture
povezan je sa nedostatkom povjerenja u sistem i mogućnost da se ličnim angažmanom utiče na
društvenu promjenu.
Prilog br 6: Formalna građanska participacija po modelima u crnogorskim opštinama, 2012. god.
Opština Broj
održanih
Zborova
građana
Broj
održanih
Javnih
rasprava
Broj
građanskih
inicijativa
Broj
inicijativa
Broj
mjesnih/
opštinskih
referenduma
Broj žalbi,
peticija i
predloga
Cetinje 3 12 0 11 0 0
Podgorica / 4 0 / / /
Andrijevica / 1 0 0 0 0
Bar / 16 / 0 0 0
Berane 4 12 0 87 1 /
Bijelo Polje 5 4 0 10 0 /
Budva 2 3 1 3 0 /
Danilovgrad / 4 0 14 0 0
Herceg Novi / 14 0 / 0 /
Kolašin / 4 0 0 0 0
Kotor 1 17 / 0 0 /
Mojkovac 3 3 0 0 0 0
Nikšić / 2 0 / / /
Plav / 4 0 0 1 0
Pljevlja 1 3 / / / /
Plužine / 2 0 0 0 0
Rožaje / 4 0 0 0 0
Tivat 1 18 / 0 0 0
Ulcinj 4 / 0 / / /
Šavnik / 3 0 0 0 0
Žabljak / / 1 0 0 0
UKUPNO 24 126 2 125 2 0
Izvor: CRNVO, 2013
15
2.4 INSTITUT „KONSULTATIVNO SASLUŠANJE“
Opis: Konsultativno saslušanje predstavlja jedan od kontrolnih mehanizama Skupštine Crne Gore koji pruža
mogućnost da se građani po pozivu uključe u rad skupštinskih odbora ili da sami pokrenu inicijativu za
saslušanje.
Radi izvršavanja poslova iz svog djelokruga (razmatranje prijedloga akta, pripremu prijedloga akta
ili proučavanje određenih pitanja), a u cilju pribavljanja potrebnih informacija i stručnih mišljenja,
naročito o predlozima rješenja i drugim pitanjima koja su od posebnog interesa za građane i
javnost, skupštinski odbor može, po potrebi ili za određeni period, angažovati naučne i stručne
radnike za pojedine oblasti, predstavnike državnih organa i nevladinih organizacija, koji nemaju
pravo odlučivanja.16 Odbor može obrazovati posebne radne grupe u čiji sastav može angažovati
naučne i stručne konsultante. U cilju pripreme poslanika za odlučivanje o predlozima za izbor
nosilaca pojedinih funkcija, odbor nadležan za oblast za koju se vrši izbor može pozvati
ovlašćenog predlagača, kao i predložene kandidate na konsultativno saslušanje. Izvještaj sa
preporukama i zaključcima se šalje Skupštini.
Građani mogu preko nevladinih organizacija da pokrenu inicijativu za konsultativno saslušanje
skupštinskim odborima.
Primjer iz prakse: KONSULTATIVNO SASLUŠANJE, ODBOR ZA EKONOMIJU, FINANSIJE I BUDŽET
Tema 49. sjednice Odbora za ekonomiju, finansije i budžet Skupštine Crne Gore, održane 24. marta 2014.
godine bila je „Efikasno korišćenje energije, stanje u Crnoj Gori sa osvrtom na nacrt Zakona o efikasnom
korišćenju energije“. Po pozivu odbora, saslušanju je prisustvovao značajan broj aktera: predstavnici
Ministarstva ekonomije; Njemačke organizacije za međunarodnu saradnju (GIZ); Privredne komore Crne Gore; Unije
poslodavaca Crne Gore i nevladinih organizacija: Građanska alijansa (inicijator konsultativnog saslušanja),
Crnogorski centar za energetsku efikasnost; Expeditio; Centar za istraživanje i razvoj politika (CRPM) i NVO Green
home. Izvještaj sa zaključcima je proslijeđen Skupštini.
PREDNOSTI
Konsultativna saslušanja pružaju mogućnost građanima da učestvuju u diskusijama skupštinskih odbora
od značaja za razvoj zajednice. Posebno je značajna mogućnost da se uključe pojedinci i organizacije
koji su stručnjaci za pojedinačne oblasti, a ne pripadaju političkim partijama. Takođe je ovim
instrumentom otvorena mogućnost učešća predstavnicima poslovnog sektora i građana koji su
direktno pogođeni primjenom određene politike, što je važno za donošenje rješenja koja odgovaraju
stvarnim potrebama društva.
Većina podnesenih inicijativa za otvaranje konsultativnog saslušanja bude prihvaćena od strane
skupštinskih odbora, što je ohrabrujuće za učestalije korišćenje ovog mehanizma.
NEDOSTACI
Ne postoji jasna procedura kojom se određuju osobe/organizacije koje treba da budu pozvane da
učestvuju u radu odbora. Nije praksa da to bude organizovano putem javnog poziva, iako predstavnici
često budu organizacije koje su prepoznate kao važni akteri u oblasti o kojoj se raspravlja.
16Poslovnik Skupštine Crne Gore, član 73
16
2.5 INSTITUT „SLOBODNA STOLICA“
Opis: Ovaj mehanizam koristi se kako bi se povećalo učešće građana u procesu donošenja odluka na lokalnom
nivou, preko svojih predstavnika. Predstavnik zainteresovanih građana i nevladinih organizacija, koji
učestvuje na sjednici Skupštine, ima pravo da iznese prijedloge ili mišljenje o pitanjima koja su na dnevnom
redu, s tim da njegovo izlaganje traje najduže 10 minuta, bez prava odlučivanja.17 U manjem broju opština
nevladine organizacije imaju mogućnost da dostave pisane predloge i sugestije u vezi sa određenim
dokumentom koji je sastavni dio materijala za sjednicu u skladu sa jasno definisanim rokom, čime se otvara
prostor za odlučivanje na sjednici ukoliko ih predlagač uvrsti u svoj prijedlog.
Primjer iz prakse: „SLOBODNA STOLICA“ U OPŠTINI BAR
Na online portalu Opštine Bar može se naći posebna sekcija pod nazivom „Institut slobodna stolica“, gdje se
nevladine organizacije informišu o planiranim tačkama dnevnog reda i pozivaju da se prijave za korišćenje ovog
mehanizma. Nevladine organizacije takođe elektronskim putem dobijaju poziv za učešće u raspravi i pretresu
o pitanjima iz oblasti za koju su kvalifikovane. U ovoj opštini potencijalni predstavnici građana se mogu prijaviti
za pojedinačnu tačku dnevnog reda, odnosno može se prijaviti više učesnika po sjednici lokalnog parlamenta.
SO Bar je 2007. godine dobila nagradu od Zajednice opština upravo za uvođenje instituta “slobodna stolica”,
dok je 2010. godine nagrada za najbolju praksu dodijeljena “E-Opštini Bar” - integrisanom informacionom
sistemu koji je omogućio umrežavanje svih organa lokalne uprave i njihov brži, efikasniji i transparentniji rad18.
PREDNOSTI
Ovaj mehanizam omogućava da predstavnici građana budu direktno uključeni u proces donošenja
odluke, te da se čuje glas građana na koje će odluke imati krajnje efekte. Institut „slobodne stolice“
omogućava svim lokalnim organizacijama da se uključe na teme koje su predmet njihovog interesovanja
i da lobiraju za donošenje pozitivnih rješenja. Značajna prednost ovog mehanizma je što učesnici
zadržavaju svoju političku neutralnost. Učestalo korišćenje „slobodne stolice“ jedan je od pokazatelja
aktivnog učešća civilnog sektora u donošenju odluka, kao i otvorenosti i odgovornosti lokalnih vlasti.
NEDOSTACI
U značajnom broju opština institut „slobodne stolice“ primjenjuje se na način da se potencijalni
predstavnik prijavljuje za određenu sjednicu Skupštine, bez obzira na broj tačaka dnevnog reda. Kao
rezultat, pojavljuje se nereprezantativni predstavnik građana za veći broj tačaka/pitanja o kojima se
odlučuje, a sa druge strane samo mali broj predstavnika za tačku od šireg društvenog interesa.
Pored većeg interesovanja za učešće od strane NVO u pojedinim opštinama, neke opštine prijavljuju da na
godišnjem nivou ne dobijaju ni jedan zahtjev za korišćenje ovog instituta (Berane, Pljevlja...), što ukazuje na
potrebu za njegovom daljom promocijom. Kao jedan od razloga za nedostatak interesovanja navodi se da
građani ne vjeruju da bi njihovo izlaganje imalo uticaja na same odluke.
17Model za Poslovnik Skupštine Opštine, Zajednica opština Crne Gore, Podgorica, 2011. 18www.barinfo.me
17
2.6 SAVJET ZA RAZVOJ I ZAŠTITU LOKALNE SAMOUPRAVE
U skladu sa Zakonom o lokalnoj samoupravi, radi unapređenja lokalne samouprave u opštini se osniva
Savjet za razvoj i zaštitu lokalne samouprave. Članove Savjeta bira skupština opštine iz reda istaknutih i
uglednih građana opštine i stručnjaka iz oblasti od značaja za lokalnu samoupravu. Savjet ima pravo da
državnim organima, organima lokalne samouprave i javnim službama podnosi predloge za unapređenje i
razvoj lokalne samouprave, podizanje nivoa kvaliteta javnih usluga, zaštitu Ustavom i zakonom
utvrđenih prava i dužnosti opštine i zaštitu sloboda i prava lokalnog stanovništva. Organi i službe
lokalne samouprave dužni su da se izjasne o predlozima Savjeta u primjerenom roku, a najduže u roku
od 60 dana od dana podnošenja predloga. Statutom opštine i aktom o osnivanju Savjeta bliže se utvrđuju
prava i dužnosti, sastav i način izbora i rada Savjeta i druga pitanja od značaja za njegovo funkcionisanje.19
PREDNOSTI
Savjet je osmišljen kao optimalan mehanizam koji bi trebalo da bude dostupan i prepoznatljiv u
zajednici kao veza između građana i nadležnih organa.
NEDOSTACI
Rad Savjeta za razvoj i zaštitu lokalne samouprave nije dovoljno vidljiv. Savjeti ne raspolažu
dijelom budžeta a na internet stranicama opštine ne objavljuju svoje preporuke, zahtjeve, incijative
itd.20 Članovi Savjeta koji ne pripadaju političkim partijama nemaju dovoljan uticaj na donošenje
zajedničkih preporuka.
2.7 BIROI ZA KOMUNIKACIJU SA GRAĐANIMA
Opis: Vlada Crne Gore uspostavila je 2011. godine Biro za komunikaciju sa građanima, koji ima ulogu da
pomogne građanima u komunikaciji sa državnim institucijama, kako bi se posredovalo u cilju bržeg odgovora na
zahtjeve građana, ubrzanja procedura, dobijanja finansijske podrške i dr. Da bi se omogućio lakši pristup
institucijama, Vlada je takođe dala sugestiju da se, gdje god je moguće, uvedu biroi na drugim nivoima uprave. 21
Biroi za komunikaciju sa građanima („građanski biroi“) danas funkcionišu u većini crnogorskih opština i
uglavnom se bave rješavanjem zahtjeva građana koji su administrativnog karaktera.
Primjer iz prakse: VLADIN BIRO ZA KOMUNIKACIJU SA GRAĐANIMA
Građani se Vladinom Birou za komunikaciju sa građanima mogu obratiti podnošenjem zahtjeva preko
arhive Vlade Crne Gore ili slanjem elektronske pošte. Podnijete predstavke se, u zavisnosti od sadržaja
i prirode, obrađuju u komunikaciji sa jednim ili više nadležnih resora. Na primjer: u slučajevima
obraćanja za jednokratnu finansijsku pomoć kontaktiraju se centri za socijalni rad koji su nadležni da
utvrde njihovu opravdanost, dok predmete koji se odnose na zapošljavanje bivaju upućeni Zavodu za
zapošljavanje. Isto važi i za predmete koji su u nadležnosti ministarstava, lokalnih samouprava, uprava,
direkcija, agencija i slično. Tokom rada na predmetima podnosioci se interesuju o statusu svoje
predstavke na kontakt telefone Biroa koji se mogu naći na internet portalu Vlade Crne Gore. Povratnu
informaciju o konačnom ishodu rada na predmetu stranka dobija od nadležnog resora ili od Biroa za
komunikaciju sa građanima, opet u zavisnosti od vrste zahtjeva i njegove sadržine.
19 Zakon o lokalnoj samoupravi, član 145 ("Sl. list RCG", br. 42/03, 28/04, 75/05, 13/06, "Sl. list Crne Gore", br. 88/09, 03/10 i 38/12) 20 Centar za razvoj nevladinih organizacija, Izvještaj o ispunjenosti principa dobrog upravljanja u jedinicama lokalne samouprave u Crnoj Gori, 2013.
21 Vlada Crne Gore, Akcioni plan u skladu sa principima inicijative Partnerstvo otvorenih vlada, decembar 2010.
18
Tokom 2013. godine, odnosno do 20. decembra ove godine, na adresu predsjednika Vlade Crne Gore Mila
Đukanovića stigle su 3.153 predstavke građana iz svih krajeva Crne Gore, što je skoro četiri i po puta više nego
2012. kada se predsjedniku Đukanoviću obratilo 723 osobe. Građani Crne Gore se premijeru najčešće
obraćaju za različite vrste finansijske pomoći: jednokratnu finansijsku pomoć, stipendije, sponzorstva, sredstva
za liječenje i slično. Druge po brojnosti su molbe za pomoć pri zaposlenju. Odnose se na pomoć za:
odrađivanje pripravničkog staža, zasnivanje radnog odnosa i pomoć za dobijanje rješenja za zasnivanje stalnog
radnog odnosa. Dio građana javlja se kako bi dao svoje mišljenje i predložilo različite inicijative (u prethodnoj
godini primljeno je 499 predstavki po tom osnovu). 22
PREDNOSTI
Građani imaju mogućnost da traže pomoć sa „više instance“ ukoliko se suočavaju sa preprekama
prilikom ostvarivanja svojih prava kod nadležnih institucija. S druge strane, premijer od građana dobija
povratnu informaciju o tome koja su potencijalna uska grla, na osnovu čega može da utiče na
unapređenje sistemskih rješenja.
NEDOSTACI
Iako se velik broj predstavki od strane građana zvanično objašnjava kao rezultat velikog povjerenja u
premijera, s druge strane se šalje poruka da su institucije sistema nesamostalne i neodgovorne u
obavljanju poslova od javnog interesa. Ovo za posljedicu može da ima smanjenje povjerenja u rad
nadležnih institucija.
Sadržina podnesenih zahtjeva kao i procedura pokrenutih za rješavanje problema nije dostupna
javnosti, kako bi se „zaštitila privatnost“ građana, što negativno utiče na transparentnost funkcionisanja
ovog mehanizma.
2.8 GRAĐANSKA KANCELARIJA
Opis: Za razliku od građanskih biroa, koji pružaju uglavnom administrativne javne usluge građanima, građanska
kancelarija obezbjeđuje građanima da se uključe u procese donošenja i praćenja javnih politika. Idealno,
građanska kancelarija se uspostavlja kroz partnerstvo lokalne samouprave i nevladinog sektora, na nivou
opštine ili geografske/administrativne regije. Ovaj oblik je najsličniji Savjetu za razvoj i zaštitu lokalne
samouprave.
Primjer dobre prakse: GRAĐANSKA KANCELARIJA HERCEG NOVI
Svrha rada Građanske kancelarije je da podržava i pomaže građanski aktivizam na svim nivoima (lokalnom i
nacionalnom). Kancelarija je mjesto sastajanja nevladinih organizacija i građana gdje se razmjenjuju informacije
i pruža logistička podrška civilnom sektoru u cilju jačanja kapaciteta, naročito u razvijanju ideja za buduće
projekte.
Građanska kancelarija pruža mogućnost široj populaciji da se informiše o mogućnostima i modelima
građanskog učešća u donošenju odluka na lokalnom nivou, čime se već više od deset godina promoviše ideja i
praksa građanskog aktivizma. Ovdje se, pored brojnih javnih tribina o temama aktuelnim za lokalnu zajednicu
iniciraju građanske inicijative, poput kampanje protiv izgradnje silosa za pretovar rasutog cementa u Zelenici,
obilježavanja pješačkog prelaza, izgradnje dječijih igrališta i javnog toaleta itd. U saradnji sa drugim nevladinim
22 https://portalanalitika.me
19
organizacijama u kancelariji se pruža besplatna pravna pomoć izbjeglim i raseljenim licima, kao i žrtvama
porodičnog nasilja.
Građanska kancelarija je nastala kao dio projekta USAID/IRD – Program razvoja zajednica kroz demokratsko
upravljanje (CRDA). Građani su sami prepoznavali probleme, birali prioritete i u saradnji sa drugim subjektima
u zajednici ih rješavali. Ovaj model je testiran u 8 crnogorskih opština i pokazao se kao najbolji način za
obezbjeđenje učešća građana u aktivnostima lokalne samouprave. Nakon prestanka finansiranja od strane
eksternih fondova samo je Opština Herceg Novi, u saradnji sa lokalnom nevladinom organizacijom NVO Nada
omogućila dalje funkcionisanje lokalne kancelarije. Odbori za razvoj zajednice koji su tada formirani još uvijek,
iako neformalno, predstavljaju interese građana i pokreću pitanja od javnog značaja.
PREDNOSTI
Pokazalo se da su ovakvi mehanizmi funkcionalniji ako su vođeni od strane nevladinog sektora, naročito
u slučajevima nižeg povjerenja u rad lokalnih samouprava. Prednost ove kancelarije je i obezbjeđenje
sigurnog prostora za osjetljive grupe (raseljena lica, žene žrtve nasilja, siromašne, osobe koje ne koriste
internet). Osnivanje kancelarija zasnovanih na partnerstvu između vladinih i nevladinih tijela pozitivno
utiče na depolitizaciju državne uprave.
NEDOSTACI
Uspostavljanje kancelarija u drugim opštinama bi zahtijevalo dodatne resurse.
2.9 PORTAL ELEKTRONSKE UPRAVE (E-UPRAVE) – „SVE USLUGE NA JEDNOM MJESTU“
Opis: Vlada Crne Gore je pokrenula elektronsku upravu, kako bi obezbijedila uspostavljanje sistema za
elektronsko upravljanje dokumentima, kao i da građani i drugi društveni i privredni subjekti, u ostvarivanju
svojih prava i obaveza, elektronskim putem komuniciraju sa organima javne uprave.23 Takođe, portalom su
stvoreni tehnički uslovi za aktivno učešće građana u kreiranju dokumenata i politika kroz e-participaciju.
Mehanizam doprinosi unapređenju poslovnog ambijenta i smanjenju administrativnih barijera kako za građane
tako i za biznis sektor.
PREDNOSTI
Na naslovnoj stranici portala informacije su podijeljene u sekcije koje su vrlo slične oblastima koje su
građani Crne Gore definisali kao prioritetne tokom postmilenijumskih konsultacija. Pored toga, na sajtu
se mogu naći sekcije koje su od značaja za građanski monitoring – E-participacija i Prijave građana.
Unapređenje funkcionalnosti ove dvije opcije u direktnoj je vezi sa jačanjem kapaciteta za participativni
monitoring i povećanjem stepena odgovornosti donosioca odluka.
Ovo je jedini vladin web portal koji je prilagođen na način da ga mogu koristiti osobe sa invaliditetom. S
obzirom da se postojeći portali pojedinačnih ministarstava teško mogu naknadno tehnički upodobiti, to
je još jedan razlog da se svi pojedinačni elementi e-participacije integrišu na portal e-uprave.
Sistem omogućava učešće građana u procesima donošenja odluka uz olakšanu proceduru bez nužnosti
fizičkog prisustva.
23 Vlada Crne Gore, Strategija reforme javne uprave u Crnoj Gori za period 2011-2016.
20
NEDOSTACI
Evidentan je nedovoljan stepen korišćenja portala kako od strane državnih organa (naročito po pitanju
ažuriranja sadržaja), tako i od strane građana. Sekcija „E-participacija“ promoviše učešće društva i
privrede u javne rasprave, ali se na sajtu trenutno ne može naći ni jedan komentar. Pod-sekcija na
portalu pod nazivom „Prijave građana“ uključuje samo mogućnost za prijavu korupcije. Na sajtu
nedostaje mogućnost za prijave nepravilnosti iz drugih oblasti i to na jednom mjestu, kako bi se
olakšao pristup. Dodatno se može naći samo opcija za prijavu slučajeva nelegalne gradnje u okviru
oblasti „Stanovanje i životna sredina“. Na portalu se ne mogu naći povratne informacije nadležnih u
slučajevima prijava nepravilnosti, što bi bila važna komponenta za građenje povjerenja javnosti u sistem.
Prilog br.7: Oblasti u okviru koji se nude različite usluge na portalu e-uprave
Izvor: e-uprava.me
21
2.10 ELEKTRONSKE PETICIJE – „GLAS GRAĐANA“
Opis: Portal “Glas građana” omogućava svakom punoljetnom državljaninu Crne Gore koji ima biometrijsku
ličnu kartu, kao i strancu sa stalnim nastanjenjem u Crnoj Gori koji posjeduje ličnu kartu za strance, da
podnese peticiju iz bilo koje oblasti u okviru nadležnosti Vlade Crne Gore. Kandidujući peticiju na portalu
„Glas građana” korisnik bira ministarstvo nadležno za postupanje po njegovoj /njenoj peticiji. Ukoliko peticija
ispuni pravila za podnošenje, nadležno ministarstvo prihvata da ona bude vidljiva na portalu i otvorena za
glasanje. Ako peticija ne ispunjava propisana pravila, ona se odbacuje, a podnosilac peticije biva obaviješten
putem elektronske pošte o razlozima donošenja takve odluke. Ako peticija u roku od 60 dana dobije podršku
najmanje 6.000 građana nadležno ministarstvo je podnosi Vladi na razmatranje u roku od 20 radnih dana od
završetka glasanja. Peticija se zatim razmatra na sjednici Vlade i Vlada odlučuje da li će i u kojoj mjeri prihvatiti
zahtjeve iznijete u peticiji. Ukoliko odluči da prihvati peticiju, Vlada zaključkom zadužuje nadležna ministarstva
da preduzmu odgovarajuće aktivnosti u cilju ispunjavanja navedenih zahtjeva. Istovremeno, ukoliko odluči da
peticija nije prihvatljiva, Vlada o tome obavještava javnost navodeći razloge zbog kojih je peticija na sjednici
Vlade ocijenjena kao neprihvatljiva.
Primjer iz prakse: ELEKTRONSKA PETICIJA UDRUŽENJA RODITELJI ZA VRTIĆE
Udruženje Roditelji iskoristilo je mogućnost za podnošenje elektronske peticije Ministarstvu prosvjete, kojom
su tražili da se razmotri hitna izgradnja novih i/ili dogradnja postojećih objekata javnih predškolskih ustanova,
prvenstveno u Podgorici i Baru, ali i ostalim opštinama gdje je prebukiranost prisutna, kako bi bile zadovoljene
važeće zakonske norme o broju djece u grupama. U predviđenom roku od šezdeset dana do 11. decembra
2012. godine prikupljeno je 6.616 potpisa građana. Kao odgovor na inicijativu, Skupština Crne Gore je
predložila povećanje iznosa u bužetu za narednu godinu za adaptaciju i proširenje vrtića za 100.000 eura, a
takođe je zadužila Ministarstvo finansija da opredijele 10 miliona eura za gradnju nekoliko vrtića. Sredstva su
obezbijeđena kroz kredit od Banke za razvoj Savjeta Evrope, a trenutno se obavljaju pripremne procedure za
gradnju 7 predškolskih ustanova.
PREDNOSTI
Vlada uvođenjem ovog mehanizma šalje poruku javnosti da je otvorena za mišljenje i preporuke iz
lokalnih zajednica. Elektronska peticija, teorijski, pruža tehničku mogućnost pojedincu da pokrene
inicijativu za rješenje određenog problema. Osobe koje daju svoje lične podatke su osigurane od
zloupotrebe, jer ih mogu unijeti direktno na online portal Vlade. Sve osobe koje koriste internet mogu
lako da pristupe i iskoriste ovaj mehanizam. Prednost peticije je što nudi mogućnost da iz lokalne
zajednice budu ponuđena konkretna rješenja. Doprinosi jačanju kapaciteta građana za učešće u
donošenju odluka i praćenje stanja. Na kraju, čak i ako peticije nisu izglasane, one nadležnim organima
mogu poslužiti za mapiranje stavova građana o problemima od javnog interesa.
NEDOSTACI
S obzirom na nivo informatičke pismenosti stanovništva, stepen građanskog aktivizma ali i nivo
informisanosti o postojanju ovog mehanizma, cenzus od 6.000 predstavlja preveliko očekivanje Vlade
prema građanima. Ovome posebno treba dodati problem učešća osjetljivih grupa stanovništva
(siromašni, seosko, starije stanovništvo, Romi i Egipćani, dio osoba sa invaliditetom...).
Mehanizam bi trebalo učiniti dostupnim predstavnicima manjinskih naroda, prevesti na albanski jezik,
ali i smanjiti cenzus jer predstavnici manjina teško mogu masovno mobilisati širu javnost da podrže
neku za njih bitnu inicijativu.
22
Rok trajanja peticije je prilično kratak. Ako se u roku od 60 dana ne prikupi dovoljan broj glasova, ne
može se produžiti rok za korišćenje ovog mehanizma.
Na kraju, iako mehanizam sam po sebi predstavlja važnu alatku za interakciju između građana i Vlade,
propisani uslovi korišćenja bi morali biti prilagođeni lokalnom kontekstu. U prilog ovome govori i
činjenica da je trenutno na portalu aktivna samo jedna peticija, a da su od uspostavljanja mehanizma
uspješno izglasana samo dva prijedloga. Od toga, ogroman broj glasova je prikupljan na gradskim
punktovima, a zatim naknadno unesen na internet stranicu.
2.11 INSTITUT ZAŠTITNIKA LJUDSKIH PRAVA (OMBUDSMAN)
Zaštitnik ljudskih prava i sloboda Crne Gore je samostalan i nezavisan organ koji preduzima mjere za zaštitu
ljudskih prava i sloboda.24 Institucija Zaštitnika je 2011. dobila dvije nove nadležnosti, pa je određena i kao
institucionalni mehanizam za zaštitu od svih oblika diskriminacije, kao i nacionalni mehanizam za prevenciju
torture.
Građani se mogu obratiti Zaštitniku ljudskih prava i sloboda kada smatraju da su njihova prava i slobode
povrijeđeni aktom, radnjom ili nepostupanjem: državnog organa (suda, Vlade, ministarstva, uprave, agencije);
organa lokalne samouprave (opštinskog organa); javne službe i drugog nosioca javnih ovlašćenja (zdravstvene i
obrazovne ustanove, javnog preduzeća i drugog pravnog lica koje vrši javna ovlašćenja). Kada utvrdi da je došlo
do povrede prava, Zaštitnik sačinjava konačno mišljenje i upućuje preporuku organu šta treba da preduzme da
bi se utvrđena povreda otklonila. Organ je dužan da pismeno informiše Zaštitnika o preduzetim radnjama radi
izvršenja preporuke. Ukoliko organ ne postupi po preporuci, Zaštitnik o tome može obavijestiti: neposredno
viši organ, Skupštinu Crne Gore i javnost.
Primjeri iz prakse: OSTALE NADLEŽNOSTI OMBUDSMANA
Zaštitnik, na svoju inicijativu, a na osnovu informacija koje dobija od građana, može da doprinese poboljšanju
ukupnog ambijenta po pitanju ljudskih prava i sloboda u zemlji, i to na sljedeće načine: kroz inicijativu za
izmjenu i dopunu pojedinih propisa pogotovo radi njihovog usklađivanja sa međunarodnim standardima iz
oblasti ljudskih prava; davanje mišljenja na nacrte zakona, drugih propisa ili opštih akata, zatim
davanje predloga za pokretanje postupka pred Ustavnim sudom za ocjenjivanje ustavnosti i zakonitosti propisa
i opštih akata koji se odnose na ljudska prava i slobode. Ombudsman daje nezavisno mišljenje o zaštiti i
unapređenju ljudskih prava,25 na zahtjev organa koji o tim pravima odlučuje.
24 Ustav Crne Gore, "Službeni list Crne Gore", br. 1/2007 25www.ombudsman.co.me
23
PREDNOSTI
Građani se mogu Zaštitniku obratiti direktnim dolaskom u kancelariju, telefonom ili pismeno, bez
novčane naknade, što govori o širokoj dostupnosti ovog mehanizma, posebno za siromašno
stanovništvo.
Zaštitnik pokreće inicijative i izvještava o primjeni politika koje su važne za posebne ciljne grupe, koje
su „na marginama“ društva: maloljetni prestupnici u programu rehabilitacije, zatim mentalno oboljela
lica koja su smještena u ustanovama, lica lišena slobode, penzioneri, itd. Iako je sjedište u Podgorici,
Zaštitniku se javljaju građani iz svih regiona Crne Gore.
NEDOSTACI
Građani nisu u dovoljnoj mjeri svjesni velikog uticaja koji institut Zaštitnika može da ima na
sprovođenje politika.
Neophodno je jačanje kapaciteta Zaštitnika, imajući u vidu da je zaposleno 10 službenika manje nego
što je predviđeno sistematizacijom, a polje djelovanja se značajno proširilo od donošenja Pravilnika o
sistematizaciji. Ovo utiče na preopterećenost postojećeg kadra, nejasnu raspodjelu uloga i
odgovornosti i manjak specijalizovanog kadra (npr. zamjenik za poslove rodne ravnopravnosti).
2.12 KORIŠĆENJE MEDIJA KAO MEHANIZMA ZA GRAĐANSKI MONITORING. TV
PRODUKCIJA
Opis: Kako bi se pratilo sprovođenje javnih politika od strane širokog auditorijuma, može se organizovati
otvoreni TV program preko kojeg građani šalju svoje primjedbe i predloge za poboljšanje implementacije, a
zajedno sa nadležnim akterima dolaze do rješenja za pojedinačne slučajeve. Na crnogorskoj medijskoj sceni
postoji nekoliko TV emisija koje se bave praćenjem politika i prakse iz različitih oblasti i građanskim
incijativama, kao što su: „Otvoreno“ sa Andrijanom Kadijom na TVCG-u, "Među nama" sa Duškom Pejović na
TV Atlas-u, „Iz mog ugla“ sa Tinom Raičević, TV Vijesti itd. Korišćenje medija a posebno televizije takođe
povećava efekte drugih mehanizama koji se sprovode da bi se uključili građani. Saradnja sa medijima a je od
velikog značaja i za promociju svih ostalih mehanizama. U prilog tome govori istraživanje Uprave za
antikorupcijsku inicijativu, koje je pokazalo da je preko 50% građana saznalo za mogućnosti da prijave korupciju
upravo preko TV-a26.
Primjer dobre prakse: TV EMISIJA „ROBIN HUD“
“Robin Hud” je televizijski šou koji služi kao servis građanima sa ciljem da
efikasnim rješavanjem problema poveća povjerenje izmedu građana i
institucija. Šou je koncipiran kao koprodukcija NVO Građanske alijanse
(autor, novinar i urednik je Ivanovic Darko) sa javnim servisom RTCG.
Tokom pet godina rada „Robin Hud” je pomogao da se riješi 540
slučajeva koji su se direktno ticali oko 60.000 građana, što čini oko 70%
uspješnosti u odnosu na broj pokrenutih slučajeva.
26 Ministarstvo pravde, Uprava za antikorupcijsku inicijativu, Upoznatost sa radom Uprave za antikorupcijsku inicijativu i stavovi javnosti o pitanju korupcije,
decembar 2013. godine, Podgorica, 2014.
24
„Robin Hud“ je emisija koja je posvećena problemima sa kojima se građani svakodnevno susreću. Građani
kontaktiraju emisiju telefonom, mejlom, pismom ili lično. Oni predstave problem, ukažu na sve pravne i druge
značajne okolnosti, predstave istorijat problema kao i najskorija dešavanja i identifikuju instituciju ili
pojedinca/ku u javnoj službi koji „proizvode“ problem svojim nečinjenjem ili ne-adekvatnim činjenjem.
Nakon toga, u kratkom vremenskom periodu (nakon kontaktiranja mreže NVO-a i monitora na terenu, kao i
pravnika za pravna pojašnjenja kada je to neophodno) novinari idu na „teren“ i srijeću se sa ljudima koji su
predstavili problem. U prezentaciji problema snimljenog na terenu identifikuju se uzroci i trenutno stanje, kao i
kakav uticaj ovaj problem ima na građane. Drugi aspekti problema kao i rješenje se predstavljaju uživo u emisiji
kroz razgovor voditelja sa predstavnikom odgovornih institucija. Svi gosti u studiju imaju priliku da objasne
kako je došlo do problema, šta su eventualne nejasnoće i konačno da predlože načine za razrješenje. Na kraju,
nakon snimljenog priloga i razgovora sa odgovornim institucijama, telefonski se uključuje i građanin/ka koji je
prijavio problem koji ima mogućnost da komentariše ponudeno rješenje odnosno objašnjenje situacije od
strane gosta u studiju. 27
Program se emituje na TVCG-u, što je bitno s obzirom na glavnu ulogu ove TV kuće da služi kao servis građana
Crne Gore, te da se isključivo bave javnim interesom.
PREDNOSTI
Velika gledanost TV programa pruža mogućnost da se informiše i u monitoring uključi veliki broj
građana. Pored velikog broja gledalaca, javni servis ali i druge privatne TV kuće imaju frekvencije u
svim djelovima zemlje, te je tako program dostupan ne samo velikom auditorijumu, već i posebno
osjetljivim kategorijama stanovništva. Zanimljivo je da gotovo sva domaćinstva u Crnoj Gori koja se
nalaze ispod linije siromaštva posjeduju televizor28.
“Robin Hud” omogućava da na probleme građana zajedno odgovara više nadležnih institucija. Ovo je
jako važno zato što su problemi sa kojima se građani suočavaju uglavnom kompleksni, pa je njihovo
rješenje praktično nemoguće bez multidisciplinarnog pristupa. Javno data obećanja da će problem da
bude riješen utiču na povećan stepen odgovornosti nadležnih osoba za njihovo ispunjenje. U
konkretnom slučaju, veliki broj prijava pomogao je Građanskoj alijansi da identifikuje oblasti u kojima je
učestala slaba primjena propisa, što je poslužilo kao osnov za pokretanje organizovanog monitoringa
rada pojedinačnih institucija kroz druge aktivnosti organizacije.
27 www.gamn.org 28UNICEF, Studija o siromaštvu djece u Crnoj Gori, Podgorica, 2012.
25
2.13 INTERNET I MOBILNE APLIKACIJE ZA GRAĐANSKI MONITORING
Opis: Trend je takav da se sve više koriste nove tehnologije za uključivanje građana u rješavanje problema od
lokalnog i šireg značaja. Neka od postojećih rješenja uključuju sve teme od društvenog značaja, dok su druga
specijalizovana za određene oblasti (prijava nelegalnih deponija, korupcija u sudovima isl.).
Internet / mobilna aplikacija „Budi odgovoran“ je razvijena kako bi se pružila mogućnost da građani koristeći
moderne tehnologije prijavljuju sa terena slučajeve iz domena sive ekonomije, ali i druge nepravilnosti u
društvu (nepropisno korišćenje službenih vozila, nepropisno parkiranje, oštećenja na putevima, bespravnu
gradnju, odlaganje otpada i druge ekološke probleme).
Aplikacija funkcioniše tako što građani postavljaju fotografiju sa opisom nepravilnosti i lokacijom na kojoj je
nepravilnost uočena. Kako bi na nepravilnosti pravovremeno reagovali nadležni organi, projektni tim „Budi
odgovoran“ je uspostavio saradnju sa institucijama za kategorije „Siva ekonomija“ i „Službena vozila“, a ostale
institucije će biti uključene u periodu koji slijedi. Od fonda koje institucije prikupe prilikom sprovođenja
inspekcijskih procedura po prijavama građana putem ove aplikacije ili call centara Uprave za inspekcijske
poslove (080 555 555) i Poreske uprave (19707), polovina sredstava se preusmjerava u društveno korisne
projekte koje su nominovali građani tokom prethodno organizovanih javnih konsultacija. Građani koji prijave
nepravilnosti imaju pravo da glasaju za projekat koji će najprije biti finansiran. Nakon četiri mjeseca
sprovođenja kampanje, prikupljeno je preko 200.000 eura za finansiranje četiri prioritetna projekta koje su
građani izglasali.29
PREDNOSTI
Projektom se u kratkom roku aktivirao veliki broj korisnika (preko 1.000 za prvih mjesec dana).
Rezultati prijava su zainteresovali velik broj crnogorskih građana i izazvali poštovanje i povjerenje u sam
mehanizam. Od velikog značaja je i statistika prijavljenih nepravilnosti koja pokazuje da se za sada
procenat prijava bez odgovora nadležnih organa kreće od 0-1%. 30
Aplikacija je poslužila kao instrument za zajedničku medijsku kampanju sa nadležnim inspekcijama. Na
internet stranici Ministarstva finansija objavljuju se informacije o pravnim licima, preduzetnicima i
fizičkim licima koji su bili predmet inspekcijskih kontrola, te o utvrđenim nepravilnostima u svakom
konkretnom slučaju.
29Kampanja „Budi odgovoran. Od tebe zavisi. Siva ekonomija 0%“ realizuje se u okviru projekta „Uključivanje građana u borbu proti sive ekonomije koja se sprovodi u saradnji Vlade, Elektrotehničkog fakulteta u Podgorici i Kancelarije UNDP u Podgorici. 30 http://www.mif.gov.me/rubrike/Na_sva_zvona_siva_zona/Utvrdene_nepravilnosti_i_izrecene_kazne
26
Ova inicijativa je dobila i globalno priznanje na godišnjem samitu Partnerstva za otvorenu vladu
održanom u Londonu 2013. godine.
NEDOSTACI
Mehanizam nije dostupan osobama koje ne koriste internet. Takođe, mehanizam nije dostupan svim
osobama sa invaliditetom koje koriste nove tehnologije.
27
3. SPECIFIČNI MEHANIZMI ZA GRAĐANSKI MONITORING
3.1 EKONOMIJA, NEZAPOSLENOST I RAVNOMJERAN REGIONALNI RAZVOJ
3.1.1 Participativno budžetiranje i monitoring budžeta
Opis: Participativno budžetiranje je proces u kojem građani direktno učestvuju u različitim fazama formulacije,
donošenju odluka i monitoringu budžeta. Donosioci odluka sami mogu da kreiraju model pomoću kojeg će
omogućiti građanima da učestvuju u donošenju odluka i praćenju trošenja sredstava iz javnih budžeta Ova
alatka je značajna posebno za planiranje ulaganja u manje razvijena područja i pitanja od značaja za osjetljive
kategorije stanovništva. U Crnoj Gori je u začetku rodno-senzitivno budžetiranje, a u opštini Ulcinj je pilotiran
projekat posvećen budžetiranju „po mjeri djeteta“.
Primjer iz prakse: PORTAL ZA PRAĆENJE BUDŽETA U CRNOGORSKIM OPŠTINAMA
Kako bi se omogućilo građanima Crne Gore da se uključe u monitoring lokalnih budžeta u svojim
opštinama, Institut Alternativa je pokrenuo specijalizovani portal www.mojgrad.me.31 Portal sadrži
brojne informacije o finansijskom poslovanju opština: podatke o prikupljenim i potrošenim sredstvima
svih lokalnih samouprava u Crnoj Gori, počevši od 2009. godine; podatke o stopi nezaposlenosti;
odluke o završnom računu budžeta svih opština; izvještaje o komercijalnoj reviziji završnih računa
budžeta; podatke o broju lokalnih službenika i namještenika i njihovim primanjima; podatke o
zaduženosti (neizmirenim obavezama) lokalnih samouprava, itd. Moguće je pretražiti podatke za jedan
grad posebno ili uporediti sve lokalne samouprave, odnosno regione, prema utvrđenom setu
pokazatelja. Na portalu se objavljuju i najinteresantniji novinski članci o lokalnim finansijama. Kako bi se
finansije približile građanstvu, jedna sekcija na portalu objašnjava značenje ključnih finansijskih termina.
Prilog br.7 : Informacije na sajtu posvećenom monitoringu lokalnih budžeta
Izvor: www.mojgrad.me
23MojGrad.me je pripremljen u okviru projekta Instituta Alternativa uz podršku Fondacije za otvoreno društvo
28
PREDNOSTI
Participativno budžetiranje doprinosi formulaciji budžeta na osnovu stvarnih potreba lokalnih
zajednica, što doprinosti racionalnijem trošenju finansijskih resursa. Posebno uzima u obzir potrebe
osjetljivih kategorija društva, što pozitivno utiče na socijalnu inkluziju i smanjenje siromaštva. Naime,
istraživanja su pokazala da participativno budžetiranje može da pomogne da se javna finansijska sredstva
većim dijelom preusmjere na siromašne zajednice, a time i poveća pristup javnim uslugama i dobrima
stanovništvu koje je tradicionalno društveno isključeno.32
NEDOSTACI
Lokalne samouprave još uvijek nemaju kapaciteta da same razviju ovaj mehanizam. Zato je važno da se
ulože dodatni napori prilikom uspostavljanja principa i procedura. Moguće je da Vlada i organi lokalne
samouprave neće biti zainteresovni za uključivanje građana u bavljenje pitanjima budžeta, jer ne
smatraju da građani raspolažu potrebnim znanjima kako za upravljanje finansijama tako i za određivanje
razvojnih prioriteta.33
3.2 BORBA PROTIV KRIMINALA, KORUPCIJE I NEPOTIZMA
3.2.1 Uprava za antikorupcijsku inicijativu
Opis: Korupciju je moguće prijaviti u Upravi za antikorupcijsku inicijativu lično, telefonom, poštom, putem e-
maila ili popunjavanjem on-line formulara. Uprava za antikorupcijsku inicijativu nije organ koji sprovodi istragu,
ali u Upravi rade službenici koji imaju zadatak da podnosioce prijava saslušaju i naprave službenu zabilješku na
osnovu prijave. Nakon toga Uprava za antikorupcijsku inicijativu prijavu dostavlja Upravi policije, i to jedinici
zaduženoj za borbu protiv korupcije i organizovanog kriminala, ili drugom nadležnom organu. Cijeli proces je
povjerljiv.34
Uprava za antikorupcijsku inicijativu (UAI), osnovana je 2001. godine. kao prvi specijalizovani preventivni
organ Vlade Crne Gore za borbu protiv korupcije. Organizacione jedinice UAI su utvrđene u okviru Sektora za
preventivno antikorupcijsko djelovanje, koji čine: Odsjek za učešće u izradi i monitoringu antikorupcijskih
strategija, analizu antikorupcijskih propisa, integritet i lobiranje; Odsjek za edukacije, kampanje i saradnju
sa građanima, NVO i privatnim sektorom, i Odsjek za iniciranje, promociju i praćenje sprovođenja
antikorupcijskih standarda.
Uprava za antikorupcijsku inicijativu sarađuje sa nevladinim organizacijama, po pitanju prijava građana, edukacije
zaposlenih u upravi i građana, monitoringu i izvještavanju.
PREDNOSTI
Uprava sprovodi niz aktivnosti koje su važne za sistemsko rješavanje problema korupcije na svim
nivoima. U svojim izvještajima analizira šta su ostali nadležni organi radili na polju borbe protiv
korupcije, koliko su imali prijava, kakvi su trendovi i kakvi su stavovi građana. Uprava daje sugestije
Vladi i nadležnim organima kako da poboljšaju svoje aktivnosti, kako bi rezultati bili značajniji.
NEDOSTACI
Iako je u državnim institucijama uspostavljeno 12 telefonskih linija za prijavu sumnje na koruptivne
radnje, godišnji izvještaji UAI pokazuju da se broj prijava građana smanjuje. Neki organi do sada nisu
dobili ni jednu prijavu, iako se radi o oblastima koje građani u različitim istraživanjima označavaju kao
32 World Bank, Social Accountability sourcebook, 2007. 33 CIVICUS, Participatory Budgeting, Carmen Malena and Mahi Khallaf, 2012. 34http://antikorupcija.me
29
oblasti sa visokim prisustvom koruptivnih radnji35. Razlozi su različiti: iz Uprave izvještavaju da nadležni
organi nedovoljno informišu građane o postojećim servisima. Prema posljednjem istraživanju UAI
preko 50% ispitanika nije upoznato sa mehanizmima preko kojih mogu da prijave korupciju.
Više od polovine ispitanika (54%) navodi da u svakom slučaju, kada bi se srelo sa korupcijom ne bi
prijavilo slučaj. Zanimljivo je da ispitanici koji nisu spremni da prijave korupciju zapravo pripadaju
osjetljivim grupama stanovništva (žene, osobe preko 45 godina starosti, osobe sa osnovnim i srednjim
obrazovanjem, nezaposleni kao i zaposleni u privatnom sektoru i stanovnici sjeverne regije). Stiče se
utisak da smatraju da bi ulaskom u procedure prijavljivanja koruptivnih radnji kod nadležnijh organa
njihov položaj bio još više ugrožen. Kao razloge navode nepovjerenje u sistem, nedostatak povjerenja
da će prijava ostati anonimna, strah od osvete/odmazde, ali i sumnju u postupak dokazivanja krivice.36
3.2.2 Portali OCD za prijavljivanje korupcije
Opis: Organizacije civilnog društva koje se bave korupcijom, postavile su nezavisne internet stranice za prijave
građana, ili koriste već postojeće kanale komunikacije u saradnji sa vladinom Upravom za antikorupcijsku
inicijativu (Centar za građansko obrazovanje, CEMI itd.).
Primjer iz prakse: PORTAL I MOBILNA APLIKACIJA PRIJAVIKORUPCIJU.ME
Prijava korupcije putem ove platforme i podaci su potpuno zaštićeni jer se sve informacije šifruju i šalju na
poseban server na bezbjednoj lokaciji. Za dodatnu zaštitu može se koristiti i TOR softver (sigurna, anonimna
mreža koja štiti korisnike od potencijalnog nadgledanja internet mreže i komunikacije). Građani mogu da šalju
prijave i putem sms poruka, android telefona i twittera, za koje administrator (NVO MANS) ne garantuje
apsolutnu sigurnost podataka.37 Administrator odmah postavlja na portal naziv prijave, a detaljne podatke
nakon što se izvrše neophodne pretrage kroz prikupljene informacije od državnih institucija. Građani se mogu
prijaviti ukoliko žele da budu redovno informisani o prijavama koje pristižu na portal.
PREDNOSTI
Ovaj mehanizam je koristan za građane koji imaju više povjerenja u organizacije civilnog društva ili u
samu organizaciju koja je prepoznata kao jedan od ključnih nosilaca aktivnosti protiv korupcije u zemlji.
O tome svjedoči i cifra od 500 prijava koje su primljene u MANS-u 2013. godine, što je više nego
dvostruko u odnosu na broj prijava koje su podnijete državnim organima.
35Ministarstvo pravde, Uprava za antikorupcijsku inicijativu, Izvještaj o broju prijava o korupciji za period oktobar-decembar 2012. godine, Podgorica 2014. 36Ministarstvo pravde, Uprava za antikorupcijsku inicijativu, Upoznatost sa radom Uprave za antikorupcijsku inicijativu i stavovi javnosti o pitanju korupcije, decembar 2013. godine, Podgorica, 2014. 37 www.prijavikorupciju.me
30
NEDOSTACI
Kao i kod državnih organa, i kod nevladinih organizacija kojima korupcija nije prioritetna djelatnost broj
prijava je značajno manji.
3.2.3 Otvorena telefonska linija i e-mail za prijavu zloupotreba službenih vozila
Opis: Biro za odnose s javnošću je otvorio posebnu telefonsku liniju i e-mail adresu putem koje građani mogu
prijaviti zloupotrebe službenih vozila koja koriste organi državne uprave. Zloupotreba službenog vozila se može
prijaviti slanjem fotografije sa vidljivom registarskom oznakom službenog vozila koje se koristi na nepropisan
način. Radi utvrđivanja osnovanosti navoda iz prijave, uz fotografiju je neophodno naznačiti i vrijeme i mjesto
upotrebe službenog vozila koje je predmet prijave. Biro za odnose s javnošću sve prijave građana, dostavljene
na navedeni način, objavljuje na sajtu i prosljeđuje ih organima državne uprave na dalje postupanje i utvrđivanje
osnovanosti sumnje na zloupotrebu službenog vozila.
Na internet stranici38 objavljuju se fotografije vozila, nazivi organa državne uprave kojima su pritužbe
proslijeđene i povratne informacije dobijene od tih organa.
Prilog br. 9: Prijave sumnji na zloupotrebu službenih vozila, primjer
Prijava Nadležni organ Odgovor nadležnog organa
PG CG 065 Ministarstvo unutrašnjih poslova
Prijava proslijeđena 28.03.2013.
Odgovor Ministarstva unutrašnjih poslova
od 29.03.2013.
PG CG 256 Zavod za zapošljavanje
Prijava proslijeđena 01.04.2013.
Odgovor Zavoda za zapošljavanje
od 01.04.2013.
PG MN 310 Ministarstvo unutrašnjih poslova –
Uprava policije
Prijava proslijeđena 02.04.2013.
Odgovor Ministarstva unutrašnjih poslova
od 16.04.2013.
Izvor: www.gov.me/sluzbena_vozila
PREDNOSTI
Sam model pokazuje kako bi trebalo da izgleda sveobuhvatan mehanizam za prijavu nepravilnosti. Za
razliku od ostalih, ovdje su objavljeni dokazi koje su dostavili građani, informacije o nadležnom organu
čiji je predstavnik koristio vozilo, odgovor nadležnog organa za dokumentacijom koja potvrđuje (u
gotovo svim slučajevima) da su vozila propisno korišćena.
NEDOSTACI
Iako građani tvrde da je evidentna zloupotreba vozila, odgovor nadležnog organa koje koristi vozilo je
uvijek kontra-argumentovan, tako da su za sada poznata samo dva (od nekoliko stotina) slučaja u
kojima je službeno lice kažnjeno. Nakon što nadležna institucija odgovori na prijavu, to se dalje ne
ispituje već se odgovor, kakvog god sadržaja bio, objavljuje na internet stranici čime se ujedno stavlja
tačka na slučaj.39
38http://www.gov.me/sluzbena_vozila 39 Grupa autora, Građani i sistem: mala knjiga o pravdi, na crnogorski način, Građanska alijansa, 2014.
31
3.3 ZDRAVSTVO
3.3.1 Zaštitnik prava pacijenata
Opis: Pacijent kojem je uskraćeno pravo na zdravstvenu zaštitu, odnosno pacijent koji nije zadovoljan
pruženom zdravstvenom uslugom ili postupkom zdravstvenog ili drugog radnika zdravstvene ustanove može da
podnese prigovor. Prigovor se podnosi direktoru zdravstvene ustanove ili ovlašćenom licu – zaštitniku prava
pacijenata. Prigovor se podnosi usmeno ili u pisanom obliku. Po prigovoru pacijenta direktor ili zaštitnik prava
pacijenata odmah, a najkasnije u roku od tri dana od dana podnošenja prigovora utvrđuje sve okolnosti i bitne
činjenice u vezi sa navodima iznijetim u prigovoru i o tome obavještava podnosioca prigovora. Obrazac
prigovora može da se preuzme u ustanovama ili sa portala ustanove.
Primjer iz prakse: BROJ I VRSTA PRITUŽBI GRAĐANA
Sve javne zdravstvene ustanove u Crnoj Gori su krajem 2010. godine imenovale zaštitnike prava pacijenata, koji
su počeli sa radom u januaru naredne godine, a njihova imena, brojevi telefona i e-mail adrese nalaze se na
internet stranicama Ministarstva zdravlja i javnih zdravstvenih ustanova. Direktori Ministarstvu zdravlja podnose
redovne kvartalne i godišnje izvještaje o podnijetim prigovorima pacijenata. Ministarstvo zdravlja je izvijestilo da
je u 2013. godini preko zaštitnika prava pacijenata podneseno ukupno 710 pritužbi40, što je dvostruko više
nego dvije godine ranije.41 Pritužbe su se najvećim dijelom odnosile na postupke zdravstvenih radnika ili
saradnika, dužinu čekanja na zdravstvene usluge, organizaciju rada zdravstvenih službi i kvalitet zdravstvenih
usluga.
PREDNOSTI
Mehanizam je dostupan svim kategorijama stanovništva. U tu svrhu je, osim uspostavljene telefonske
linije i e-maila, imenovan dovoljan broj nadležnih osoba, tako da su zaštitnici na raspolaganju u svim
zdravstvenim ustanovama u zemlji. Monitoring izvještaji Građanske alijanse pokazuju da je većina
pacijenta informisana o tome da im zaštitnici stoje na raspolaganju. Ukoliko nisu zadovoljni odgovorom
od nadležne institucije, pacijenti su upućeni da prijave slučaj zdravstvenoj inspekciji.
NEDOSTACI
Iako broj pritužbi nije zanemarljiv, iz Ministarstva zdravlja navode da građani još nisu dovoljno upoznati
sa mogućnostima za ostvarivanje svojih prava. Na internet stranici ministarstva nije dostupan izvještaj
kako bi se imao bolji uvid u povratne informacije i preuzete dalje procedure.
3.3.2 Monitoring rada domova zdravlja i bolnica
Opis: NVO Građanska alijansa je tokom 2012. i 2013. godine sprovodila monitoring i izvještavala o radu
domova zdravlja i bolnica. Za potrebe samog monitoringa, organizovane su obuke za zainteresovano
građanstvo, a oni su potom izlazili periodično na teren i pripremali izvještaje.
PREDNOSTI
Rukovodioci domova zdravlja su iskazali poštovanje prema naporima proisteklim iz ove inicijative, jer
su im podaci sa terena koristili da poboljšaju upravljanje institucijom. S druge strane, samo saznanje da
postoji mehanizam kontrole njihovog rada uticao je na povećan stepen profesionalnosti i poboljšane
40http://www.pobjeda.me/2014/02/10/zastitnicima-prava-pacijenata-prosle-godine-stiglo-710-prituzbi-najvise-zalbi-na-postupanje-zdravstvenih-radnika/#.U33SZmKSzPo 41http://www.pobjeda.me/2012/01/09/ministar-zdravlja-miodrag-radunovic-prioritet-obracun-sa-korupcijom-i-neljubaznim-osobljem/#.U33RsWKSzPo
32
rezultate monitoringa. Ovaj mehanizam pozitivno utiče na građansku osviješćenost i aktivizam, s
obzirom da su kontrolori pojedinci iz zajednice. Monitoring je pokazao da je u oko samo pola
institucija bio omogućen fizički pristup osobama sa invaliditetom.42
NEDOSTACI
Ovakva vrsta aktivnosti se obično radi na projektnoj osnovi, pa postoji mala mogućnost praćenja
napretka (poređenjem sa novim podacima).
3.4 RAVNOPRAVNOST
Obezbjeđenje ravnopravnosti je sveprožimajuća (“cross-cutting”) tema, pa bi aspekti jednakosti morali da
budu integrisani u sve opšte mehanizme za građanski monitoring. Zanimljivo je da osobe koje su u
“nejednakom” položaju uglavnom učestvuju u praćenju politika indirektno, preko predstavnika organizacija
civilnog društva. Najviše podataka o odgovornosti vlada na ovu temu dobićemo iz izvještaja i rezultata drugih
aktivnosti nevladinih organizacija, koalicija za zaštitu ljudskih prava i ombudsmana.
3.4.1 SOS telefonske linije za žene i djecu
Opis: SOS linije za žene i djecu žrtve nasilja uspostavljaju se kako bi se ženama obezbijedio siguran prostor da
prijave nasilje i razmotre načine na koje bi situacija u kojoj se nalaze mogla da se riješi. Volonterke SOS
centara pružaju besplatnu psihološku i pravnu podršku, upućuju ženu na nadležne institucije ili ih u njihovo ime
kontaktiraju kako bi razjasnile i ubrzale procedure. Pored SOS centara, slučajeve po potrebi prate i multi-
disciplinarni timovi za zaštitu od porodičnog nasilja, pa se na taj način istovremeno pokreće mehanizam za
monitoring rada više institucija (centara za socijalni rad, zdravstvenih i prosvjetnih institucija, organa za
prekršaje, sudova i tužilaštva…).
PREDNOSTI
Osobe koje su izložene diskriminaciji često nisu dovoljno snažne da same pokreću procedure za
ostvarivanje prava i praćenje rada nadležnih organa, ali su pod direktnim uticajem odluka koje donose
nadležne institucije. Zato je njihovo mišljenje od ključne važnosti za kvalitetno praćenje rada nadležnih
organa. Multidisciplinarni pristup omogućava da se problem sistemski riješi, što je moguće samo kroz
odgovoran rad svih nadležnih organa.
Telefonske linije su se pokazale kao najpristupačniji način za prijavljivanje slučajeva nasilja (SOS
centrima se samo u izuzetno rijetkim slučajevima žrtve nasilja obraćaju npr. e-mailom). Prednost
telefonskog poziva je što je on takođe najdostupnije sredstvo komunikacije socijalno ugroženom
stanovništvu.
NEDOSTACI
Značajan broj žena želi da se slučaj riješi ali da one same ostanu anonimne (da se ne pravi evidencija
kod nadležnih organa), što je nemoguće.
42Monitoring bolnica, maj/jun 2013.Godine, Građanska alijansa, 2013.
33
3.4.2. Internet portal osoba sa invaliditetom – “Disabilityinfo"
Opis: Udruženje mladih sa hendikepom Crne Gore (UMHCG) je 2011. godine pokrenulo inicijativu za
izradu portala osoba sa invaliditetom, jedinog te vrste u zemlji, prije svega pristupačnog i osobama oštećenog
vida pomoću čitača ekrana. Portal obuhvata informacije iz Crne Gore, okruženja i svijeta, koje su važne za
osobe s invaliditetom i njihove organizacije. Na portalu se, između ostalog, postavljaju svi važni pravni propisi
koji se tiču osoba sa invaliditetom, kako bi bili dostupni zainteresovanoj javnosti na jednom mjestu, u okviru
“Resursnog kutka”43.
Primjeri/napomene iz prakse:
Portal je, između ostalog, nastao kao želja da se prevaziđu članci i tekstovi o osobama s invaliditetom koji su
zastupljeni u medijima kako u Crnoj Gori, tako i u regionu a zasnovani su na modelu samilosti, sažaljenja ili
herojstva, jer UMHCG smatra da takvi pristupi dugoročno ne doprinose poštovanju ljudskih prava osoba. Svi
pojedinci i organizacije/institucije koje već rade na unapređenju i promociji ljudskih prava uopšte i ljudskih
prava djece/osoba s invaliditetom, kao i oni koji su zainteresovani za ovu tematiku pozvani su da učestvuju u
razvoju portala.
PREDNOSTI
Portal je zasnovan na modelu ljudskih prava sa ciljem da širi, edukuje i promoviše djecu/osobe sa
invaliditetom sa ovog aspekta.
Na portalu se posjetiocima pružaju informacije o aktuelnostima i mogućnostima za OSI po oblastima
koje su tokom postmilenijumskih konsultacija definisane kao prioritetne (ljudska prava-jednakost,
samostalni život i rad, obrazovanje, zapošljavanje). Ovo će biti od značaja za poboljšanje praćenja
indikatora uspjeha, jer će donosioci odluka i javnost raspolagati sa više segregiranih podataka.
NEDOSTACI
Informacije sa portala nisu dostupne osobama sa invaliditetom koje ne koriste internet.
3.4.3 Incidentna prijavna karta
Opis: Prijavna karta za incidente usmjerene prema LGBT osobama pripremljena je po uzoru na iskustva
nevladine organizacije Egale iz Kanade. Funkcija kartice, na kojoj se nalaze važni telefoni policije i LGBT
zajednice, jeste da osoba što prije zabilježi, ako je žrtva ili svjedok nasilja, pojedinosti i detalje incidenta i da što
lakše ostvari potrebne kontakte.44 Incidentna prijavna karta, koja je džepnog formata, štampana je u cilju
unapređenja bezbjednosti LGBT zajednice i povećanja registrovanja i prijavljivanja homofobičnog nasilja.
Preporučuje se njeno stalno nošenje.
Primjeri/napomene iz prakse: Džepna incidentna kartica u
Crnoj Gori
Krajem 2013. god. NVO LGBT Forum Progress je odštampala
džepnu karticu za incidente, a distribuiraće se preko njenih
organizacija, na mjestima okupljanja i druženja, u LGBT
skloništu i kulturnom centru, kafićima, na fakultetima ali i preko
socijalnih radnika, školske mreže i policijskih službenika. U
43 http://www.disabilityinfo.me 44 http://lgbtprogres.me/2013/12/publikovana-prva-incidentna-prijavna-karta
34
Kanadi je sličan program pomogao da se poveća broj prijava napada motivisanih seksualnom orjentacijom i
rodnim identitetom i da se unaprijedi nivo svijesti i senzibiliteta policajaca po ovom pitanju. Međunarodna
asocijacija šefova policije je 2010. godine priznala ovaj program kao jedan od deset najboljih programa policije u
zajednici na svijetu.45
PREDNOSTI
Prednost korišćenja ovog menanizma je što povezuje više servisa, utiče na direktno angažovanje
nadležnih organa, i pomaže pravovremeno prikupljanje dokaza za pokretanje procesa. Model se može
primijeniti uvođenjem prijavnih kartica i za druge osjetljive kategorije stanovništva.
NEDOSTACI
Iako nema podataka o tome, neki pripadnici LGBT populacije mogu shvatiti nošenje prijavnih kartica
kao svojevrsno „etiketiranje“.
3.4.4 Analize i izvještaji o stavovima građana o efektima sprovođenja politika
Opis: Poznato je da nevladine organizacije pripremaju razne izvještaje o monitoringu sprovođenja politika od
strane nadležnih organa. Za potrebe ove analize, od posebnog su značaja izveštaji u kojima su zaključci
zasnovani na stavovima i mišljenjima onih na koje su politike direktno usmjerene. Pored toga, pripadnici nekih
osjetljivih grupa u Crnoj Gori u minimalnoj mjeri proaktivno učestvuju u praćenju aktivnosti nadležnih organa,
jer su im svi dostupni instrumenti nedostupni, pa je važno da se direktno kontaktiraju kako bi se čuo i njihov
glas.
Primjeri iz prakse:ISTRAŽIVANJE O STAVOVIMA ROMA I EGIPĆANA I DRUGIH NACIONALNIH
ZAJEDNICA O “DEKADI” I POLOŽAJU ROMA I EGIPĆANA U CRNOJ GORI.
Crna Gora je prošle godine predsjedavala procesom Dekade inkluzije Roma, pa je Vlada Crne Gore preduzela
brojne aktivnosti kako bi se unaprijedio položaj Roma i Egipćana u zemlji. Tim povodom sprovedeno je
istraživanje o stavovima krajnjih korisnika ovih aktivnosti. Istraživanje je pokazalo da je oko 20% ispitanih Roma
i Egipćana znalo za ove aktivnosti, dok preostalih 80% nije bilo informisano ili sigurno da su nekad čuli. Na
pitanje da li su upoznati sa mjerama u različitim oblastima koje država sprovodi, ispitanici su odgovorili da su
najviše upoznati sa mjerama iz domena obrazovanja.
Prilog br. 10: informisanost ispitanika o sprovođenju aktivnosti za suzbijanje diskriminacije iz različitih oblasti
Izvor:
Građanska alijansa, 2014.
45 Isto
35
PREDNOSTI
Istraživanja o stavovima građana pomažu da se ostvari direktna komunikacija sa njima i preko OCD
prenese informacija o stanju donosiocima odluka i vjerodostojnije izmjeri uticaj primjene politika. Ovaj
instrument je naročito koristan kada ostali instrumenti za uspostavljanje komunikacije između vlasti i
građana ne funkcionišu.
NEDOSTACI
Istraživanja i analize ne predstavljaju klasičan mehanizam za građanski monitoring, jer ne
podrazumijevaju proaktivan pristup građana niti njihovu pravovremenu reakciju na dešavanja u društvu,
ali se pomoću njih može doći do značajnih informacija o stvarnom stanju, kao i promjenama situacije, u
slučaju kada se analize rade kontinuirano.
Ovakva vrsta aktivnosti se obično radi na projektnoj osnovi, pa mogućnost praćenja napretka
(poređenjem sa novim podacima) nije osigurana.
36
3.5 ŽIVOTNA SREDINA
3.5.1 Arhus centri
Opis: Cilj uspostavljanja centara je da se razvija saradnja između Vlade, građana i lokalne samouprave i
omoguće demokratski procesi iz oblasti životne sredine. Centri su fokusirani na implementaciju Arhuske
konvencije, čije su osnovne poluge pristup informacijama, učešće javnosti u donošenju odluka i pristup pravosuđu.
Arhus centri funkcionišu kao organizacione cjeline Agencije za zaštitu životne sredine ili partnerskih nevladinih
organizacija. U Crnoj Gori su osnovana četiri Arhus centra (u Podgorici, Nikšiću, Beranama i Pljevljima).
Građani od Arhus centara mogu, bez naknade, da dobiju
na korišćenje prostor za organizaciju sastanaka, okruglih
stolova, seminara i drugih događaja koji su u vezi sa
zaštitom životne sredine, zatim da dobiju na uvid u
relevantne zakone, propise i stručnu literaturu, kao i
pravne konsultacije na teme od značaja za zaštitu životne
sredine. Preko internet portala razmjenjuju se
informacije o javnim raspravama i drugim važnim
dešavanjima.
Primjer iz prakse: WEB STRANICA ARHUS
CENTARA46
Na sajtu su dostupne najrazličitije informacije relevantne
za učešće javnosti: javni pozivi za članstvo u radnim
grupama, javni pozivi za učešće u javnim raspravama i na
prezentacijama finalnih dokumenata, pozivi za učešće pri
donošenju planskih dokumenata za Arhus centre, obavještenja o potrebi procjene uticaja na životnu sredinu za
određene projekte i o datim saglasnostima na elaborat, kao i druge informacije o aktivnostima i inicijativama
od značaja za zaštitu životne sredine.
PREDNOSTI
Regionalna zastupljenost (kroz osnivanje 4 regionalna centra) je velika prednost ovog mehanizma.
Građani mogu naći veliki broj relevantnih informacija na jednom mjestu. Iako se rezultat ne može
direktno pripisati Arhus centrima, pretpostavlja se njihov značajan uticaj na povećanje broja zahtjeva za
slobodan pristup informacijama koji se tiču životne sredine.
NEDOSTACI
Web stranica nije ažurirana svakodnevno, pa pojedine bitne informacije nisu objavljene. Nedostaje više
informacija o aktivnostima regionalnih centara. Lokalnim/regionalnim predstavništvima nije osigurana
finansijska i tehnička održivost.
3.5.2 “Clean Green” aplikacija
Opis: Clean Green je aplikacija za android uređaje za mapiranje divljih deponija. Razvijena je u partnerstvu
NVO Ozon, Agencije za zaštitu životne sredine i Kancelarije UNDP u Crnoj Gori. Aplikacija omogućava
građanima da lociraju i izvijeste o neuređenim smetlišitima u svim opštinama u Crnoj Gori kroz fotografisanje i
46http://www.arhuscentri.me
U 2012. godini Agencija za zastitu zivotne
sredine je primila 165 zahtjeva za slobodan
pristup informacijama.
Od ukupnog broja primljenih zahtjeva u
2012. godini: građani su podnijeli 88
zahtjeva, za razliku od 2011.godine kada su
podnijeli samo 4 zahtjeva, nevladine
organizacije su podnijele 68 zahtjeva, mediji su
podnijeli 7 zahtjeva, 2 zahtjeva su podnijeli
privredni subjekti.
Traženi podaci su se najviše odnosili na procjenu
uticaja na životnu sredinu.
37
objavljivanje fotografije otpada. Nakon toga korisnik može da napiše komentar i tako prijavi problem. Platforma
u trenutku fotografisanja registruje lokaciju i vrijeme podnesene prijave i to se kasnije koristi za pisanje
izvještaja odgovornim licima odnosno opštinama koje preduzimaju odgovarajuće mjere za čišćenje otpada.47
PREDNOSTI
Obezbijeđena je institucionalna podrška za rješavanje prijavljenih slučajeva. Procedura za prijavljivanje
problema je jednostavna.
NEDOSTACI
Nedovoljni kapaciteti komunalne policije da blagovremeno preduzme neophodne akcije.
3.5.3 “Ekoskop” - Online servis za ekološki aktivizam
“Ekoskop” je jednostavan online servis koji je osmišljen kako bi se ohrabrio građanski ekološki aktivizam i
uticalo na bolju vidljivost rada lokalnih ekoloških inicijativa, a posebno Arhus centra u Nikšiću.48 Građani mogu
da koriste “Ekoskop” za prijavu radnji iz domena ekološkog kriminala (nedozvoljenih radnji koje su povezane
sa korišćenjem prirodnih resursa). Prijave se mogu odnositi na nelegalne sječe, eksploataciju rječnog materijala,
krivolov, nelegalnu prodaju mesa zaštićene divljači u restoranima, trgovinu zaštićenim biljem, nelegalno
ispuštanje štetnih supstanci, posebno od strane pravnih lica itd. Prijave koje budu predate
putem Ekoskop aplikacije, a za koje se procijeni da imaju osnova za dalje procesuiranje, objavljuju se na online
portalu, a javnost se obavještava o ishodu inicijative. Ekoskop je postavljen na portalu NVO Ozon, gdje se
dodatno mogu naći kontakti Uprave za inspekcijske poslove (broj telefona i email adresa) za one koji žele da
prijave nepravilnost direktno.
47 http://tehnologija.me/domaca-android-aplikacija-clean-grean-aplikacija-za-mapiranje-neuredenih-smetlista-u-crnoj-gori/#sthash.o7Jzx0OD.dpuf 48 Servis EKOSKOP je razvijen u okviru projekta ,,Podrška građanskom aktivizmu u lokalnim zajednicama“ kojeg u partnerstvu realizuju Građanska
Alijansa, Monitoring grupa Ulcinj (MogUl) i Ekoloski pokret OZON, uz podršku Charles Stewart Mott fondacije.
38
3.6 IZGRADNJA INFRASTRUKTURE
Što se tiče oblasti izgradnje infrastrukture, za sada nisu prepoznati posebni oblici mehanizama za građanski
monitoring. Građanima stoje na raspolaganju svi opšti mehanizmi, a posebno na nivou lokalnih samouprava
(posebno inicijativa, građanska inicijativa i zbor građana). Pored toga, građani mogu da prijavljuju nelegalne
objekte preko portala i uspostavljenih telefonskih linija nadležnih organa na lokalnom i nacionalnom nivou i
nevladinih organizacija.
3.6.1 Servis za građane Sekretarijata za uređenje prostora i zaštitu životne sredine u Tivtu
Opis: U okviru projekta: „Povećanje odgovornosti i transparentnosti u lokalnoj samoupravi“ Opština Tivat
otvorila je nove kanale komunikacije sa građanima za zahtjeve koji se upućuju Sekretarijatu za uređenje
prostora i zaštitu životne sredine: Internet portal i SMS obavještavanje.
Internet portal se koristi za uvid u stanje predmeta. Građani koji se registruju za korišćenje portala,
nakon logovanja na internet portal mogu da vide sve svoje predmete i dokumenta koja se nalaze u
nekoj fazi obrade u organima lokalne uprave. Informacije koje na taj način mogu da dobiju su status
predmeta u obradi, organ lokalne uprave i referent koji trenutno radi na njemu, kao i promjene koje su
do tada učinjene na predmetu. Na ovaj način gubi se potreba za pružanjem istih informacija putem
telefona ili dolaskom na šaltere.
SMS servis podrazumijeva slanje informacija građanima o statusu njihovog zahtjeva ili obavještenja o
rješavanju određenih zahtjeva SMS porukom, ukoliko se građanin registruje u informacionom
sistemu. Nakon registracije za ovu uslugu građani dobijaju informacije o
- Prijemu zahtjeva na pisarnici, sa podacima o broju i datumu predmeta;
- Prijemu zahtjeva kod referenta u organu rješavanja;
- Promjeni statusa zahtjeva (riješen, zahtjev odobren, zahtjev nepotpun...);
- Prijemu žalbe na predmet;
- Povratu predmeta u pisarnicu i
- Arhiviranju predmeta.
Prijava za korišćenje servisa je vrlo jednostavna, a vrši se prijavom na pisarnici prilikom predaje
zahtjeva. Nakon što se ostavi broj mobilnog telefona službeniku pisarnice u roku od par minuta dobija
se SMS obavještenje o datumu i broju upravo zavedenog predmeta. Do kraja radnog dana na isti broj
telefona dobija se SMS poruka sa podacima o korisničkom nalogu za Internet portal.
3.6.2 Internet portal za monitoring gradnje
Primjer iz prakse: Za građane zainteresovane za praćenje izgradnje objekata najviše informacija na jednom
mjestu se može naći na portalu NVO MANS. Ovdje se nalaze korisne informacije o rezultatima monitoringa
gradnje i javnim nabavkama, sa planskim dokumentima, komentarima na planove i mapama. U okviru mapa
koje je MANS sačinio višemjesečnim monitoringom gradnje može se pogledati evidentno kršenje Zakona od
strane investitora koji izgradnjom stambenih i poslovnih objekata devastiraju prostor i krše plansku
dokumentaciju.
39
U okviru monitoringa područja koje je predstavljeno u mapama MANS je zabilježio značajan broj kršenja
planske dokumentacije kao i nepoštovanja građevinskih dozvola od strane investitora, te je u svakoj od mapa
adekvatno prikazano kršenje Zakona i postupak koji je preduzet u cilju sankcionisanja nelegalne gradnje.49
3.7 OBRAZOVANJE
Za sada nisu mapirani specifični mehanizmi koji se koriste za praćenje obrazovnih politika. U kontekstu
razvojne i postmilenijumske agende, tendencija je da se obrazovanje ne posmatra samo kao zasebna oblast, već
u planskim dokumetima postaje integralni dio politika za zapošljavanje, inkluziju, mlade.
3.7.1 Savjeti za mlade
Opis: Kako bi se uspostavio mehanizam za učešće mladih u donošenju odluka na lokalnom nivou, Sekretarijati
za društvene djelatnosti formiraju lokalne savjete mladih. Lokalni savjeti se bave praćenjem primjene Lokalnih
akcionih planova za mlade (gdje je jedna od ključnih oblasti kvalitet i pristup obrazovanju), ali i drugim
pitanjima od značaja za razvoj zajednice.
Primjer iz prakse: SAVJET ZA MLADE CETINJE
Sastav čini devet članova, izabranih od strane komisije, formirane Odlukom o osnivanju Savjeta mladih.
Djelokrug rada Savjeta mladih odnosi se na:
Pitanja iz djelokruga rada Skupštine Prijestonice Cetinje koja su od interesa za mlade;
Predlaganje Sekretarijatu za socijalnu politiku i mlade različitih programa, drugih akata i rasprava od
značaja za unapređenje položaja mladih;
Davanje mišljenja Skupštini Prijestonice Cetinje prilikom donošenja odluka, mjera, programa i drugih
dokumenata od posebnog značaja za mlade;
Praćenje primjene Lokalnog plana akcije za mlade Prijestonice Cetinje;
Izradu i podnošenje izvještaja nadležnima o problemima mladih, te, po potrebi, predlaganje i donošenje
programa u cilju uklanjanja nastalih problema i jačanja uloge mladih;
Podsticanje saradnje sa savjetima mladih iz drugih jedinica lokalne samouprave u Crnoj Gori;
Podsticanje saradnje i razmjene iskustava sa relevantnim subjektima, institucijama i organizacijama iz
drugih država;
Informisanje mladih o pitanjima značajnim za unapređenje njihovog položaja.50
PREDNOSTI
Savjeti mladih se formiraju na lokalnom nivou, pa se mladi na vrijeme uključuju u planiranje,
implementaciju i monitoring svih pitanja od važnosti za razvoj zajednice. Razvojna agenda se oslanja na
„generacije koje dolaze“ pa je u tom kontekstu posebno važno da mladi obrazovani ljudi iz manje
razvijenih sredina tu i ostanu da stvaraju šanse za razvoj i rast i ublažavanje regionalnih razlika.
49www.mans.co.me/odrzivi-razvoj/monitoring-gradnje 50 http://www.cetinje.me/index.php/me/gradska-uprava/savjet-mladih
40
NEDOSTACI
U nekim sredinama se smatra da mladim liderima nedostaje radno i životno iskustvo, pa se time
podcjenjuje njihovo mišljenje prilikom donošenja odluka.
41
4. ZAKLJUČCI I PREPORUKE
Građani i Vlada Crne Gore na raspolaganju imaju širok set formalnih i neformalnih mehanizama za praćenje
javnih politika, posebno na lokalnom nivou. Nasuprot tome, većina postojećih mehanizama, a posebno na nivou
lokalnih samouprava ne funkcioniše. Analiza je pokazala da svaki mehanizam ima značajne prednosti i
nedostatke, te da je najbolje u zavisnosti od cilja i specifičnosti politike koja se prati, definisati model koji će
uključiti nekoliko kompatibilnih mehanizama.
Na efikasnost mehanizama utiče više faktora: informisanost građana o postojanju određenog mehanizma, nivo
njihove osnaženosti i interesovanja da aktivno učestvuju u društvenim procesima, stepen dostupnosti
mehanizma u smislu znanja i vještina ali i fizičkih barijera, a na kraju i društveno-politički kontekst u mikro-
zajednicama u kojima žive. Slabo korišćenje mehanizama povezano je i sa nedovoljno proaktivnim naporima
Vlade i lokalnih samouprava.
Analiza je takođe pokazala da je strategija komunikacije od strane nadležnih organa prema građanima
od velikog značaja za konstruktivnu interakciju. Najbolje osmišljeni modeli najlošije funkcionišu zato što
nisu pažljivo iskomunicirani. Vlade, osim što formalno propišu mehanizme, treba da nađu način da
pozovu i mobilišu građane da ih praktično koriste, a tu im partnerstva sa udruženjima građana i
medijima mogu biti od velike koristi.
Građanima je posebno važno da vide povratnu informaciju na njihove prijedloge i zahtjeve. Najviše
korisnika je evidentirano kod mehanizama gdje su pitanja i odgovori svih zainteresovanih aktera bili
javni, a posebno su motivišući uspješno (pravično) procesuirani slučajevi. Pravovremeno uključivanje je
takođe važno – ukoliko su bili uključeni u proces planiranja, pokazaće viši stepen odgovornosti za
postizanje planiranih rezultata tokom kasnije implementacije i monitoringa.
Važno je napomenuti da bi se odgovornost Vlade i organa lokalne samouprave značajno poboljšala
dosljednim poštovanjem propisa o učešću građana, a da bi korišćenje neformalnih mehanizama samo
trebalo da obezbijedi dodatnu vrijednost. Kako u praksi to nije slučaj, predlaže se paralelno građenje
kapaciteta za oba pristupa.
U kontekstu postmilenijumske agende važno je da nadležni organi (posebno radna grupa za praćenje MRC)
uspostavi model koji će omogućiti postavljanje realnih ciljeva i pokazatelja uspjeha, uzimajući u obzir i podatke
sa lokalnog nivoa, koji ne moraju da budu zvanični podaci nadležnih institucija, već se mogu oslanjati na
izvještaje organizacija civilnog društva i multisektorskih timova koji imaju direktan kontakt sa građanima. Za
razliku od dosadašnje situacije, ciljevi se trebaju više promovisati na nivou lokalnih samouprava i lokalnih
zajednica, posebno u mjestima gdje su izražene nejednakosti.
Prilikom odabira „nosećeg“ mehanizma, treba obratiti pažnju na kapacitete nadležnih institucija ili
organizacija za njihovo sprovođenje. Nedostatak ljudi i adekvatnih znanja i vještina (posebno za
korišćenje modernih tehnologija) usporava funkcionisanje mehanizama.
Ne postoji jedinstven mehanizam za građanski monitoring politika iz svih oblasti, prije svega zbog toga
što su različiti ciljevi i ciljne grupe stanovništva na koje se određena politika odnosi (politika za mlade,
obrazovna politika, zdravstvena, penziona, itd), a opet, svaki građanin pojedinačno bira model koji
njemu odgovara. Pored toga, građani za različita pitanja preferiraju različite kanale komunikacije (npr.
nelegalne deponije ili nepropisno parkirana vozila se uglavnom prijavljuju putem interneta, dok se
korupcija najčešće prijavljuje lično, poštom ili telefonom).
42
Ipak, nakon analize mogu se izdvojiti opšti mehanizmi koji bi mogli da predstavljaju temelj za
participativni monitoring u Crnoj Gori, a sinergetski bi doprinijeli povećanoj odgovornosti građana i
donosioca odluka:
Korišćenje novih tehnologija (internet platforme i mobilne aplikacije);
Javne rasprave i ostali mehanizmi propisani Zakonom o lokalnoj samoupravi;
Participativno budžetiranje i monitoring lokalnih budžeta i
Mediji.
Pokazalo se da od ova četiri prijedloga prvi i posljednji model (internet/mobilne platforme i mediji) mogu za
kratko vrijeme da mobilišu veliki broj građana. S druge strane, iako je za uspješno korišćenje ostalih
mehanizama potrebno vrijeme da se ojača građanski kapacitet građana i demokratski kapacitet nadležnih
organa, na njima bi trebalo da se gradi budući razvoj lokalnih zajednica.
Da bi predloženi mehanizmi efikasno funkcionisali neophodno je uspostaviti partnerstva između različitih
sektora, kako bi se povezali resursi kojima raspolaže:
Nevladin sektor, koji će pomagati da se obezbijede tzv. inputi/ulazne informacije, posebno sa lokalnog
nivoa i od strane osjetljivih kategorija stanovništva i
Vladin sektor, koji će omogućiti tzv. outpute/ pravovremenu reakciju na pitanja, komentare i zahtjeve
od građanstva i komuniciranje rezultata direktno građanima, ili putem medija.
Što se tiče vladinog sektora, izgleda da najviše kapaciteta za praćenje postmilenumskih ciljeva ima struktura koja
je bila do sada zadužena za izvještavanje o napretku u postizanju milenijumskih razvojnih ciljeva (MRC). To je
prije svega nadležni resor za praćenje MRC, Odjeljenje za podršku Nacionalnom savjetu za održivi razvoj
(Ministarstvo održivog razvoja i turizma) 51, zajedno sa mrežom koordinatora za praćenje MRC, koju čine
predstavnici 11 relevantnih institucija.
Predstavnici nevladinih organizacija bi trebalo da budu formalni partneri na praćenju postizanja ciljeva
održivog razvoja, kako bi se osigurao kvalitetan kontakt sa građanima a posebno predstavnicima
osjetljivih grupa koji ne praktikuju proaktivno uključivanje u praćenje politika.
Mediji, a posebno TV produkcija, imaju potencijal da uključe najširu javnost u promociju i praćenje
postavljenih razvojnih prioriteta. Mediji mogu da imaju dvostruku ulogu, da samo prenose informacije ili
da i sami budu noseći mehanizam.
Prilog br.11: Prijedlog za nosioce aktivnosti u slučaju pokretanja Online platforme za praćenje ciljeva održivog razvoja
Na kraju, treba napomenuti da praktikovanje mehanizama za participativni monitoring utiče na njihovu
buduću održivost kroz samo-regulaciju, kroz balansiranje društvene moći, čime se značajno povećava
ne samo odgovornost vlade, već i građana.
51 Odjeljenje za podršku Nacionalnom savjetu za održivi razvoj predložilo je da tematska oblast za testiranje bude zaštita životne sredine
građani
vlada
NVO mediji
onlajn platforma/aplikacija
43
5. DODACI
Dodatak 1:
PRIJEDLOG MOGUĆIH MEHANIZAMA PO PRIORITETNIM OBLASTIMA ZA ODRŽIVI RAZVOJ
OBLAST
povezana sa ciljevima održivog
razvoja
OPŠTI MEHANIZMI ZA
PARTICIPATIVNI MONITORING
SPECIFIČNI MEHANIZMI ZA
PARTICIPATIVNI MONITORING
Ekonomija, nezaposlenost i ravnomjeran
regionalni razvoj
Zahtjev za SPI;
Formalni oblici i mehanizmi
neposrednog učešća građana na
lokalnom nivou
(posebno javne rasprave);
Konsultativno saslušanje;
“Slobodna stolica”
Portal E-uprava
Vladin biro za komunikaciju sa
građanima
Portal e-uprava
Internet platforme
Participativno budžetiranje i
Portal za monitoring lokalnih budžeta
Aplikacija“Budi odgovoran”
u dijelu prijavljivanja slučajeva sive
ekonomije
Uprava za antikorupcijsku inicijativu
Borba protiv kriminala, korupcije i
nepotizma
Zahtjev za SPI
Konsultativno saslušanje
Formalni oblici i mehanizmi
neposrednog učešća građana na
lokalnom nivou
(posebno javne rasprave, žalbe i
peticije)
“Slobodna stolica”
Savjet za razvoj i zaštitu lokalne
samouprave
Portal e-uprave
Internet platforme
Uprava za antikorupcijsku inicijativu
Portali i telefonske linije OCD za
prijavljivanje korupcije
Otvorena telefonska linija i e-mail za
prijavu zloupotreba službenih vozila
Zdravstvo Formalni oblici i mehanizmi
neposrednog učešća građana
na lokalnom nivou
“Slobodna stolica”
Medijska produkcija
Portal e-uprava
Internet platforme
Zaštitnik prava pacijenata
Monitoring rada domova zdravlja i
bolnica
Uprava za antikorupcijsku inicijativu
44
Jednakost Ombudsman
Formalni oblici i mehanizmi
neposrednog učešća građana na
lokalnom nivou
“Slobodna stolica”
Biroi za komunikaciju sa građanima
Portal e-uprava
SOS telefonske linije za žene i djecu
Internet portal osoba sa invaliditetom –
“Disabilityinfo"
Incidentna prijavna karta
Analize i izvještaji o efektima
sprovođenja politika
Uprava za antikorupcijsku inicijativu
Životna sredina
Zahtjev za SPI Javna rasprava
Elektronske peticije
Portal e-uprava
Formalni oblici i mehanizmi
neposrednog učešća građana na
lokalnom nivou
“Slobodna stolica”
Internet platforme
Arhus centri
“Ekoskop” - Online servis za ekološki
aktivizam
“Clean Green” aplikacija
Izgradnja infrastrukture Zahtjev za SPI
Formalni oblici i mehanizmi
neposrednog učešća građana na
lokalnom nivou
Internet i mobilne aplikacije
Elektronske peticije
Portal e-uprava
Internet platforme
Servis za građane Sekretarijata za
uređenje prostora i zaštitu životne
Internet portal za monitoring gradnje
Uprava za antikorupcijsku inicijativu
Obrazovanje Javna rasprava
Medijska produkcija
Elektronske peticije
Portal e-uprava
Internet platforme
Savjeti mladih
Uprava za antikorupcijsku inicijativu
49
Dodatak 3:
UPITNIK ZA FOKUS GRUPE O PARTICIPATIVNOM MONITORINGU ODGOVORNOSTI
1. Koliko vam je poznat neki od načina pomoću kojeg građani mogu nadležnim organima
da iznesu svoje mišljenje i stav o aktuelnim pitanjima i problemima? Da li ste koristili neki
od ovih ili druge mehanizame? Kakvo je vaše iskustvo?
Prilog 1: Pomoćna lista za učesnike o mogućim mehanizmima učešća
preko predstavnika mjesne zajednice
obraćanjem preko odbornika u lokalnoj samoupravi
putem javne rasprave
preko predstavnika nevladine organizacije
obraćanjem pismeno nadležnim institucijama
ličnim obraćanjem predsjedniku opštine ili premijeru
obraćanjem ombudsmanu
preko medija
putem elektronske peticije
putem primjedbi i pritužbi, stavljanjem istih u kutiju
putem prijava nepravilnosti, korišćenjem internet i mobilnih aplikacija
ostalo
1.1 Za učesnike koji jesu koristili neki od mehanizama:
Kojom prilikom ste učestvovali u donošenju odluka, opišite kako je tekao proces i kakav
je bio rezultat Vaših aktivnosti (da li ste dobili odgovor ili rješenje kakvo ste priželjkivali?)
1.2 Za učesnike koji su dali negativan odgovor:
Zašto niste?
2. Zakon o lokalnoj samoupravi određuje modele za neposredno učešče građana u izjašnjavanju i
odlučivanju: javna rasprava, inicijativa, građanska inicijativa, zbor građana, referendum
(mjesni i opštinski) i drugi oblici izjašnjavanja i odlučivanja koje utvrdi opština statutom (peticije,
prijedlozi i žalba). Međutim, pokazalo se da se u praksi ovi modeli gotovo ne koriste. Šta mislite,
zbog čega je situacija takva? Kakvo je vaše iskustvo? Koje prepreke/poteškoće (za učešće
putem ovih modela) vidite na strani građana, a koje na strani nadležnih lokalnih vlasti?
3. Koliko su nadležni organi po Vašem mišljenju dostupni osjetljivim kategorijama
stanovništva, koliko su oni uključeni u izjašnjavanje i odlučivanje o pitanjima od značaja za razvoj
zajednice: (siromašnom stavništvu, ljudima koji žive na selu, ženama, osobama sa invaliditetom,
predstavnicima manjinskih naroda, raseljenim licima, mladima, LGBT osobama). Po čemu je njihova
situacija specifična? Šta mislite da bi pomoglo da se situacija poboljša?
4. Koji način komunikacije sa predstavnicima nadležnih organa Vama lično najviše odgovara, kako bi
ste im se najlakše obratili (lično, putem telefona, poštom, e-mailom)? Na koji način se
informišete o aktivnostima koje nadležni organi sprovode? (TV, internet, štampani
mediji). Da li postoje lokalni mediji (radio i/li TV stanica, novine) i koliko su oni značajni?