Innst. S. nr. 210(2002–2003)

Innstilling til Stortingetfra kontroll- og konstitusjonskomiteen

Dokument nr. 14 (2002-2003)

Innstilling fra kontroll- og konstitusjonskomiteen om rapport tilStortinget fra utvalget til å utrede Stortingets kontrollfunksjon.Stortingets kontroll med regjering og forvaltning

Beriktiget

INNHOLD

1. Innledning ......................................................................................................................................... 51.1 Utvalgets oppnevning og mandat ........................................................................................... 51.2 Utvalgets arbeid ...................................................................................................................... 61.3 Arbeidet i komiteen ................................................................................................................ 7

2. Sammendrag ..................................................................................................................................... 72.1 Komiteens generelle merknader ............................................................................................. 7

3. Generelle spørsmål ved Stortingets kontrollfunksjon .................................................................. 83.1 Komiteens merknader ............................................................................................................. 8

4. Stortingets krav på informasjon ..................................................................................................... 84.1 Stortingets innkallingsrett ....................................................................................................... 84.1.1 Utvalgets forslag til endring i forretningsordenen m.m. ........................................................ 94.2 Komiteens merknader ............................................................................................................. 94.3 Stortingets innsynsrett ............................................................................................................ 104.3.1 Utvalgets forslag til endringer i forretningsordenen .............................................................. 114.4 Komiteens merknader ............................................................................................................. 124.5 Regjeringens opplysningsplikt ............................................................................................... 134.5.1 Utvalgets forslag til endringer i Grunnloven ......................................................................... 144.6 Komiteens merknader ............................................................................................................. 15

5. Stortingets kontrollorganer ............................................................................................................. 165.1 Kontroll- og konstitusjonskomiteen ....................................................................................... 165.1.1 Utvalgets forslag til endringer i forretningsordenen .............................................................. 175.2 Komiteens merknader ............................................................................................................. 175.3 Riksrevisjonen ........................................................................................................................ 185.3.1 Riksrevisjonens ledelse og organisasjon ................................................................................ 195.3.2 Riksrevisjonens hovedoppgaver ............................................................................................. 195.3.3 Riksrevisjonens rett til å innhente opplysninger og dokumenter ........................................... 205.3.4 Komiteens behandling av ny lov og instruks for Riksrevisjonen ........................................... 225.4 Komiteens merknader ............................................................................................................. 235.5 Stortingsoppnevnte granskingskommisjoner ......................................................................... 255.5.1 Utvalgets forslag til endringer i forretningsordenen .............................................................. 275.6 Komiteens merknader ............................................................................................................. 27

6. Enkelte særskilte kontrollområder .................................................................................................. 286.1 Kontroll med delegert lovgivningsmyndighet ........................................................................ 286.2 Kontroll med etterlevelsen av Stortingets instrukser og forutsetninger ................................. 296.3 Komiteens merknader ............................................................................................................. 31

7. Ansvarliggjøring ............................................................................................................................... 327.1 Riksretten ................................................................................................................................ 327.1.1 Utvalgets forslag til endringer i grunnlov, lov og forretningsorden ....................................... 367.2 Komiteens merknader ............................................................................................................. 377.3 Mistillitsvedtak ....................................................................................................................... 387.4 Komiteens merknader ............................................................................................................. 397.5 Andre reaksjoner - kritikk og kritikkvedtak (daddelsvotum) ................................................. 39

7.6 Komiteens merknader ............................................................................................................. 407.7 Stortingsrepresentanters immunitet ........................................................................................ 407.8 Komiteens merknader ............................................................................................................. 40

8. Forslag fra mindretall ....................................................................................................................... 40

9. Komiteens tilråding ........................................................................................................................... 41

Innst. S. nr. 210(2002-2003)

Innstilling til Stortingetfra kontroll- og konstitusjonskomiteen

Dokument nr. 14 (2002-2003)

Innstilling fra kontroll- og konstitusjonskomiteenom rapport til Stortinget fra utvalget til å utredeStortingets kontrollfunksjon. Stortingets kontrollmed regjering og forvaltning

Til Stortinget

1. INNLEDNING

1.1 Utvalgets oppnevning og mandatStortinget besluttet den 18. mai 2000 å nedsette et

utvalg til å utrede Stortingets kontrollfunksjon, jf.Innst. S. nr. 175 (1999-2000) fra Stortingets president-skap. Utvalget har hatt følgende sammensetning:

Stortingsrepresentant Ranveig Frøiland (Ap), lederStortingsrepresentant Odd Einar Dørum (V)Stortingsrepresentant Carl I. Hagen (Frp)Stortingsrepresentant Anne Enger Lahnstein (Sp)Stortingsrepresentant Inge Lønning (H)Professor Hanne Marthe NarudStortingsrepresentant Rolf Reikvam (SV)Advokat Fredrik SejerstedRevisjonsråd Bjørg SelåsStortingsrepresentant Einar Steensnæs (Krf)

Etter stortingsvalget høsten 2001 trådte representan-tene Dørum, Lahnstein og Steensnæs ut av utvalget.Stortingets presidentskap vedtok deretter å oppnevnesom nye medlemmer:

Stortingsrepresentant Odd Holten (Krf)Vararepresentant til Stortinget Harald Hove (V)Stortingsrepresentant Jorunn Ringstad (Sp)

Utvalget fikk følgende mandat:

"Mandat for Utvalg til å utrede Stortingets kontroll-funksjon

Som utgangspunkt for utredningen skal utvalget vur-dere hva slags kontroll Stortinget skal føre og hva somskal være formålet med den. Skal formålet være åholde regjeringsmedlemmene ansvarlige for sine feilog kritisere dem, eller skal kontrollen ta sikte på å for-bedre forvaltningen, eller begge deler?

Utvalget skal vurdere Grunnlovens bestemmelser omStortingets kontrollfunksjoner og spørsmålet om hvor-vidt flere regler på dette området bør tas inn i Grunnlo-ven. At regjeringen har opplysningsplikt overfor Stor-tinget, må anses fastslått, men det er omtvistet omplikten følger av ansvarlighetslovens § 9 eller om dener ulovfestet og følger av konstitusjonell sedvanerett.Utvalget skal overveie om opplysningsplikten børgrunnlovfestes, eventuelt om den bør få et klareregrunnlag i ansvarlighetsloven.

En spesiell problemstilling som bør has for øye, erbetydningen for etterkontrollen av Stortingets for-håndsinstrukser til regjeringen, og implikasjonene nårdet gjelder ansvarsfordelingen mellom regjeringen ogStortinget.

Kontroll- og konstitusjonskomiteens saksområde ogarbeidsmåter skal vurderes, bl.a. spørsmålet om hvorlangt komiteen bør gå i å drive aktiv gransking, jf.komiteens initiativrett. Kapasitet og ressurser i komite-ens sekretariat (og Stortingets administrasjon) bør vur-deres i denne forbindelse. Det bør videre overveies omet mindretall i komiteen bør gis kompetanse til å ta ini-tiativ til undersøkelser i forvaltningen eller innkallenoen til høring.

Åpne komitehøringer generelt må evalueres innenutgangen av inneværende valgperiode, jf. siste avsnittnedenfor. Utvalget skal vurdere åpne komitehøringergenerelt, og spesielt i et kontrollperspektiv. Det børbl.a. overveies om det bør gis nærmere regler i FO omgjennomføringen av høringene, herunder om det børåpnes adgang for andre enn komitemedlemmene til åstille spørsmål. Spørsmålet om rettssikkerhetsgarantierfor de innkalte er også viktig. Det samme gjelder despesielle problemstillinger som reiser seg i forbindelsemed høring av embetsmenn/tjenestemenn.

Riksrevisjonens selvstendighet i forhold til Stortin-get og karakteren av Riksrevisjonens virksomhet, sær-lig forvaltningsrevisjonen, er forhold som utvalget børse nærmere på. Herunder bør utvalget overveie om detf. eks. er ønskelig at Riksrevisjonen gransker og vurde-rer om regjeringen oppfyller sin opplysningsplikt over-for Stortinget. Også Stortingets oppfølging av Riksre-

6 Innst. S. nr. 210 – 2002-2003

visjonens rapporter til Stortinget bør vurderes."Utredningen om ny lov og instruks for Riksrevisjo-nen" er utgitt som Riksrevisjonens administrative rap-port nr. 1/2000. Utredningen ble sendt på eksternhøring i april 2000. Det er opplyst at det tas sikte på atRiksrevisorkollegiet skal behandle utredningen oghøringsuttalelsene og oversende et forslag til ny lov oginstruks til Stortinget høsten 2000. Noen av de pro-blemstillinger som behandles i utredningen er megetviktige ved en bredere vurdering av Stortingets kon-trollvirksomhet, særlig gjelder dette avsnittene omRiksrevisjonens uavhengighet og integritet, forvalt-ningsrevisjon og Riksrevisjonens rapportering til Stor-tinget. Med utgangspunkt i bemerkningene i detteavsnitt, tar utvalget stilling til hvilke av de problemstil-linger som er omhandlet i Riksrevisjonens utredningog senere forslag, det vil gå nærmere inn på.

De andre faste eksterne kontrollorganene - Sivilom-budsmannen, Ombudsmannen for forsvaret og de siviltvernepliktige og EOS-utvalget - omfattes ikke av utval-gets mandat.

Parlamentariske granskingskommisjoner (oppnevntav Stortinget) skal undergis en generell vurdering avutvalget. Dette gjelder både i hvilke tilfelle slike børnedsettes, hva slags mandat de bør få, og hvor langt debør gå i å tilrettelegge sakene for senere behandling iStortinget. Det bør overveies om det er grunn til å gigenerelle regler om slike granskingskommisjoner ogen generell lov om plikt til å avgi forklaring for kom-misjonen.

Ifølge Grl. § 75 bokstav h kan Stortinget "fordreEnhver til at møde for sig i Statssager …". Innkallings-retten kan utøves av Stortinget eller Odelstinget i ple-num, med vanlig flertall, men ikke av komiteene. Densom innkalles har plikt til å møte, forklare seg og evt.Svare på spørsmål. Plikten til å møte er straffesanksjo-nert, og forklaringene avgis under straffeansvar. Forut-setningen har vært at forklaringene gis i tingets ple-num. I FO § 49 er det tatt inn visse regler om denprosedyre som skal følges. I 1997 forkastet Stortingetkontroll- og konstitusjonskomiteens tilråding i Innst. S.Nr. 192 (1996-97) om å endre FO § 48 slik at tinget,når det er fattet vedtak med hjemmel i Grl. § 75 bok-stav h, kan bestemme at forklaringen kan mottas av denkomite som har til behandling den sak som den inn-kalte skal forklare seg om. Utvalget gis i oppdrag åutrede spørsmålet om det bør innføres plikt for noen tilå møte for komiteene til høring, og hvorvidt Grl. § 75bokstav h bør opprettholdes/forandres.

Ifølge Grl. § 75 bokstav f tilkommer det Stortinget"at lade sig forelægge Statsraadets Protokoller og alleOffentlige Indberetninger og Papirer". Bestemmelsenbør vurderes.

Bestemmelsene om Riksretten og riksrettsansvaret iGrunnloven, loven om straff for handlinger som påtalesved riksrett (ansvarlighetsloven) og loven om retter-gangsmåten i riksrettssaker er inkludert i utvalgetsmandat. Jf. kontroll- og konstitusjonskomiteens Innst.S. nr. 20 (1999-2000) om et grunnlovsforslag vedr.Riksretten og debatten om forslaget i Stortinget23.11.1999, videre boken "Makt uten ansvar? OmRiksretten i vår tid" av Eivind Smith (red.). Spørsmåletom å erstatte nåværende system med andre ordninger -helt eller delvis - skal vurderes, derunder å legge påta-len til den ordinære påtalemyndighet og/eller la sakenegå for de vanlige domstoler. Også bestemmelsene omnår ansvar pådras, er det grunn til å sette under lupen.Dette gjelder både ansvarlighetsloven og spesielt Grl.§ 30 tredje ledd, hvoretter regjeringsmedlemmer kansettes under tiltale for riksretten hvis de uten å protes-tere medvirker til en beslutning av Kongen som stridermot statsformen eller rikets lover eller som er øyensyn-lig skadelig for riket. Til eventuell erstatning for ellersom supplement til stortingsrepresentanters riksretts-

ansvar bør vurderes om det kan være grunn til å innføreparlamentarisk immunitet for representantene (dvs. atde ikke kan tiltales av påtalemyndigheten og dømmesfor domstolene uten vedtak i Stortinget om opphevelseav immuniteten). Grensen mellom saker som skal gåfor en eventuell riksrett og saker som skal behandles idet ordinære rettsapparatet, vil det under enhveromstendighet være viktig å klargjøre, jf. bestemmel-sene i Grl. § 86 om at riksrettsansvaret gjelder straff-bart forhold som er begått i egenskap av regjerings-medlem, stortingsrepresentant eller høyesterettsdom-mer ("som saadanne").

Bestemmelsene i FO om stortingsrepresentantenesadgang til å stille spørsmål og interpellasjoner til med-lemmer av regjeringen, er forholdsvis nylig blitt endret,og Presidentskapet ser ikke behov for at de blir vurdertpå nytt allerede nå.

Utvalget har anledning til å ta opp til overveielseandre sider ved Stortingets kontrollfunksjon enn desom er spesielt omtalt ovenfor.

Dersom utvalget finner det ønskelig med endringer/tilføyelser i Grunnloven, lov Stortingets forretningsor-den m.v., skal det utforme forslag til slike bestemmel-ser.

Den nåværende prøveordning med åpne komitehø-ringer utløper 30. september 2001, jf. 21 a i Stortingetsforretningorden. I løpet av vårsesjonen 2001 vil Stor-tinget ventelig ta stilling til om prøveordningen skal blipermanent og om reglene skal endres. Derfor gir Presi-dentskapet utvalget frist til 28. februar 2001 med å avgien delutredning om åpne komitehøringer. For de øvrigedeler av mandatet skal utvalget avgi sin innstillinginnen utgangen av 2001."

Utvalget avga 27. mars 2001 Dokument nr. 19 (2000-2001) - delutredning om åpne høringer fra utvalget tilå utrede Stortingets kontrollfunksjon, jf. Innst. S. nr.284 (2000-2001) fra Presidentskapet, debattert 11. juni2001. Utvalgets forslag ble her i hovedtrekk vedtatt.

Hovedrapporten ble avgitt 30. september 2002.

1.2 Utvalgets arbeidUtvalget har avholdt 34 møter. I tilknytning til utval-

gets arbeid innledet departementsråd Bjørn Grydelandom regjeringen Stoltenbergs syn på Riksrevisjonensforslag til ny lov og instruks for Riksrevisjonen ogdaværende arbeids- og administrasjonsminister JørgenKosmo om temaet embetsverkets stilling under parla-mentarisk kontroll.

Utvalget har videre avholdt to seminarer. På det før-ste var bl.a. Riksrevisjonen representert i tillegg til pro-fessor Trond Nordby, cand.philos Line Gaare Paulsen,Petter Thomassen (leder av kontroll- og konstitusjons-komiteen i perioden 1993-1997), stortingsrepresentantTom Thoresen og kansellisjef Bertil Wennberg fra densvenske Riksdagens Konstitutionsutskott. På det andreseminaret deltok bl.a. professor Jens Peter Christensen,stedfortredende Rigsrevisor i Danmark Morten Levy-sohn og professor Eivind Smith.

Utvalget har under sitt arbeid mottatt to hørings-uttalelser om forslaget til ny lov og instruks for Riksre-visjonen. Regjeringen Stoltenberg gav sin uttalelse ibrev av 30. april 2001 til Stortinget. I forbindelse medregjeringsskiftet høsten 2001 ba utvalget i brev av29. november 2001 regjeringen Bondevik ta stilling tilom den stilte seg bak regjeringen Stoltenbergshøringsuttalelse om forslaget til ny lov og instruks for

Innst. S. nr. 210 – 2002-2003 7

Riksrevisjonen. I brev av 29. januar 2002 til utvalgetgjorde regjeringen Bondevik nærmere rede for sitt synpå saken. Uttalelsene er inntatt som vedlegg til Doku-ment nr. 14 (2002-2003). Det vises for øvrig til punkt5.3.4 nedenfor, der komiteen redegjør nærmere for sinbehandling av forslag til ny lov og instruks for Riksre-visjonen.

1.3 Arbeidet i komiteenKontroll- og konstitusjonskomiteen var 2.-4. mars

2003 på studietur til Sverige og Danmark hvor aktuelletemaer blant annet var oppløsningsrett, Riksrett samtny lov og instruks for Riksrevisjonen.

Når det gjelder Frøilandutvalgets gjennomgang avRiksrevisjonen (jf. punkt 5.3 i Dokument nr. 14), harkomiteen merket seg at utvalget ikke har sett det somsin oppgave å fremsette nye forslag til bestemmelser ilov eller instruks, men at utvalgsflertallet har gittuttrykk for synspunkter på enkelte paragrafer og ogsåfremmet enkelte endringsforslag. Siden ny lov omRiksrevisjonen ligger til behandling i kontroll- og kon-stitusjonskomiteen, har komiteen funnet det hensikts-messig å behandle de konkrete paragrafer i tilknytningtil lovutkastet. Komiteen avgrenser følgelig sin gjen-nomgang av utvalgets innstilling på dette punktet til åomfatte synspunkter på prinsipielle spørsmål, se forøvrig punkt 5.4 nedenfor.

2. SAMMENDRAG

Kontroll med den utøvende makt er en av Stortingetsviktigste oppgaver, av sentral konstitusjonell og poli-tisk betydning. Stortingets kontroll med regjering ogforvaltning er en demokratisk garanti, som skal sikrefolkevalgt innflytelse, avdekke og forhindre maktmis-bruk og mangler, og garantere ansvarlighet i det poli-tiske system. Slik kontroll er ofte betegnet som Stortin-gets "tredje" hovedfunksjon, ved siden av å vedta loverog budsjetter.

Kontrollfunksjonen ble nedfelt i Grunnloven i 1814,og har siden vært utøvet kontinuerlig, frem til i dag. På1990-tallet fant det sted en rekke enkeltreformer, somsamlet sett bidro til å oppgradere og intensivere Stor-tingets kontrollvirksomhet. Dette er en utvikling somutvalget vurderer som grunnleggende positiv, men somhar reist en rekke spørsmål, av både rettslig og politiskkarakter. Den rapport utvalget har fremlagt, er så vel enevaluering som et forslag til videreføring av dissereformene.

I tråd med det mandat utvalget ble gitt, har det fore-tatt en generell utredning av hele Stortingets kontroll-funksjon, med vekt på å avklare kontrollens formål,funksjon, rekkevidde og betydning. Prinsipiellehovedspørsmål er drøftet, og søkt avklart. Videre harutvalget utredet en rekke enkeltspørsmål, herunder omStortingets rettslige og faktiske muligheter til å gran-ske forhold i regjering og forvaltning, hvilke prosedy-rer som gjelder for slik gransking, hvordan de parla-mentariske kontrollorganene er organisert og fungerer,og endelig hvilke muligheter Stortinget har til å reagere

på de feil og mangler kontrollen avdekker, gjennomansvarliggjøring eller nye tiltak.

Utvalget har gitt en kort oversikt over hovedtrekkeneved Stortingets kontrollvirksomhet, og hvordan denkonstitusjonelt er regulert. Herunder defineres begre-pet "kontroll" som etterfølgende gransking, vurderingog reaksjon - til forskjell fra den styring Stortinget dri-ver i forkant, gjennom lover, budsjettvedtak og instruk-ser. Videre er det gitt en oversikt over hvordan kontroll-funksjonen har utviklet seg i nyere tid, og hvilkespørsmål og utfordringer dette reiser.

Stortinget fører selv kontroll gjennom plenum, avde-ling og komité. Men i tillegg har Stortinget etablerteksterne parlamentariske hjelpeorganer - Riksrevisjo-nen, Sivilombudsmannen, Ombudsmannen for Forsva-ret og de sivile tjenestepliktige, EOS-utvalget for kon-troll av de hemmelige tjenestene, samt granskingskom-misjoner i enkeltsaker.

Formålet med utvalgets arbeid er todelt. For det før-ste har det vært å utrede og avklare sider ved kontroll-funksjonen som i dag fremstår som uklare elleromstridte. I den grad utvalgets vurderinger legges tilgrunn, vil dette kunne bidra til en konstitusjonell avkla-ring, som kan sikre fastere rammer, bedre effektivitet,og større forutberegnelighet i kontrollarbeidet. For detandre har formålet vært å evaluere eksisterende reglerog prosedyrer for kontroll, med sikte på å foreslå nød-vendige endringer.

Utvalgets grunnsyn har vært at det i hovedtrekk serpositivt på den oppgraderingen av kontrollfunksjonensom Stortinget har gjennomført på 1990-tallet, men påenkelte punkter har utvalget sett det nødvendig å foretajusteringer eller korreksjoner.

Utvalget har fremsatt forslag til endringer i Grunn-loven, enkelte lover og Stortingets forretningsorden.

2.1 Komiteens generelle merknaderK o m i t e e n , m e d l e m m e n e f r a A r b e i d e r -

p a r t i e t , B e r i t B r ø r b y , K j e l l E n g e b r e t s e no g J ø r g e n K o s m o , f r a H ø y r e , A n d r é D a h lo g M a r t i n E n g e s e t , f r a F r e m s k r i t t s p a r -t i e t , C a r l I . H a g e n o g H e n r i k R ø d , f r aS o s i a l i s t i s k V e n s t r e p a r t i , S i r i H a l lA r n ø y o g Å g o t V a l l e o g f r a K r i s t e l i gF o l k e p a r t i , M o d u l f A u k a n , viser til den fore-liggende utvalgsinnstilling og vil uttrykke tilfredshetmed at det nå er foretatt en samlet vurdering av Stortin-gets kontroll med regjering og forvaltning. Det harlenge vært behov for en slik gjennomgang. Den fore-liggende innstilling bidrar etter komiteens mening, påen konstruktiv måte til å klargjøre kontrollfunksjonensplass i det politiske system.

K o m i t e e n er enig i utvalgets vurdering av at denoppgradering av kontrollfunksjonen som Stortinget hargjennomført på 1990-tallet i hovedtrekk har vært posi-tiv. Dette betyr imidlertid ikke at det på enkelte områ-der ikke vil være formålstjenlig med justeringer og kor-reksjoner. Ikke minst stiller utskillelse av statligeselskaper og alternativ organisering av offentlig for-valtning Stortinget overfor nye utfordringer.

8 Innst. S. nr. 210 – 2002-2003

K o m i t e e n finner utvalgets definisjon på "kontroll"som etterfølgende gransking, vurdering og reaksjon -til forskjell fra den styring Stortinget driver i forkant,gjennom lover, budsjettvedtak og instrukser, som hen-siktsmessig.

K o m i t e e n vil understreke at Stortingets kontrollmed regjering og forvaltning skal være en kontroll avde disposisjoner som er foretatt og hvor ren partipoli-tisk virksomhet må legges til side. Uten klare spillere-gler i så måte vil kontrollkomiteen lett bli en arena foreller mot den sittende regjering og derved undergraveden viktige oppgave komiteen er satt til å ivareta.

K o m i t e e n vil understreke de eksterne kontrollor-ganer som Riksrevisjonen og EOS-utvalgets betydningsom viktige verktøy for Stortingets kontrollarbeid.K o m i t e e n viser til nærmere omtale av Sivilombuds-mannen under avsnittet om kontroll- og konstitusjons-komiteen, jf. pkt 5.1.

3. GENERELLE SPØRSMÅL VED STOR-TINGETS KONTROLLFUNKSJON

Utvalget har for det første drøftet hvilke formål kon-trollen skal fylle, hvordan dette i praksis fungerer, oghvilke negative virkninger det kan få dersom kontrol-len blir for omfattende. For det andre diskuteres det hvasom er kontrollens ideelle omfang og rekkevidde, ogvidere hvilke kriterier Stortinget bør legge til grunn forsine kontrollvurderinger. Et viktig skille trekkes hermellom kontroll som tar sikte på å holde statsrådeneansvarlige, og kontroll som snarere har til hensikt åbidra til en mer forsvarlig og effektiv forvaltning.

Videre vises først hvordan det er regjeringen og denenkelte statsråd som står, og bør stå, i sentrum for Stor-tingets kontroll. Deretter drøftes det vanskeligerespørsmålet om i hvilken grad kontrollen også kan ogbør rette seg mot den underliggende forvaltningen.Utvalget påpeker her at det ikke kan være vanntetteskott mellom statsråden og embetsverket, men at Stor-tinget fortsatt bør utvise varsomhet i forhold til direktegransking og vurdering av forvaltningen. Endelig rei-ses det spørsmål om i hvilken grad et flertall på Stortin-get skal kunne avgjøre hvilken kontroll som føres, ellerom det er behov for å gi et kvalifisert mindretall avrepresentantene klarere kontrollrettigheter. Utvalgetstiller seg i prinsippet positivt til dette, og har flere for-slag til hvordan mindretallets kontrollmuligheter kanstyrkes.

3.1 Komiteens merknaderK o m i t e e n viser til at regjeringen i vårt system står

konstitusjonelt og politisk ansvarlig overfor Stortinget,mens Stortingets ansvar blant annet er å sikre at regje-ringen følger opp Stortingets vedtak. I forhold tilembetsverket og den underliggende forvaltning, stårdisse til ansvar overfor regjeringen, ikke Stortinget.Etter k o m i t e e n s syn er dette viktige prinsipper sombør bevares og beskyttes.

K o m i t e e n vil understreke at både kontroll- ogkonstitusjonskomiteen og de øvrige komiteer spiller en

viktig rolle i kontrollarbeidet. De enkelte komiteer haren viktig oppgave i å følge opp på eget fagfelt blantannet ved å se til at vedtak er gjennomført, jf. St.meld.nr. 4 om utrednings- og anmodningsvedtak.

K o m i t e e n vil understreke at selv om kontroll erviktig, må den aldri få et slikt omfang at den går påbekostning av andre presserende oppgaver. Kontrollenmå heller ikke dreie seg om detaljspørsmål, men på feilsom har politisk betydning eller har betydning for sam-funnets interesser.

K o m i t e e n deler utvalgets vurdering av at det ervanskelig å fastsette nærmere retningslinjer for kon-trollens ideelle omfang.

K o m i t e e n vil understreke at Stortingets kontrollmed regjering og forvaltning både bør bestå av såkaltlegalitetskontroll - dvs. at lover og instrukser blir fulgt,og mer skjønnsmessig kontroll. Et viktig kriterium fordet siste er at regjeringen har fulgt opp Stortingets klareforutsetninger. Regjeringens opplysningsplikt er etannet viktig kriterium i denne sammenheng.

K o m i t e e n deler utvalgets vurdering av at en forut-setning for en godt fungerende forvaltning er at statsrå-den har ansvaret for å føre kontroll med underliggendeorganer og at Stortinget fører kontroll med statsrådensforvaltning av denne oppgaven. Ved omorganisering ogdelegering er det viktig å opprettholde styringslinjene.Ingen statsråd skal kunne delegere seg vekk fra ansvar.

K o m i t e e n vil understreke betydningen av at enregjering har fora hvor den kan utøve fri meningsut-veksling, til dels også skriftlig, uten fare for at opplys-ninger kommer ut. Dette er viktig for demokratiet.

K o m i t e e n viser videre til at den parlamentariskekontroll i Norge tradisjonelt har utvist tilbakeholdenheti forhold til statsrådenes rent personlige forhold.K o m i t e e n slutter seg til utvalgets presisering av atStortingets kontroll skal gjelde statsrådenes embetsfør-sel, og at private forhold kun er av relevans i den gradde får direkte og negativ betydning for denne.

K o m i t e e n anser det også viktig å styrke mindretal-lets rettigheter. Initiativrett og mulighet for ⅓ av kon-troll- og konstitusjonskomiteens medlemmer til å få ensak fram for Stortinget i plenum, er i så måte et viktigskritt i riktig retning.

4. STORTINGETS KRAV PÅ INFORMASJON

4.1 Stortingets innkallingsrettInnkallingsretten er konstitusjonelt forankret i

Grunnloven § 75 h, som svært sjelden anvendes i prak-sis, og som i stedet er supplert med prosedyrer for "fri-villige" forklaringer, gjennom spørreordningene,komitehøringer mv. Utvalget påviser hvordan § 75 hgir Stortinget en tilnærmet ubegrenset adgang til åtvangsinnkalle enhver til å møte for seg, og kreve for-klaring om hva som helst. Samtidig påpekes det atdenne kompetansen også for fremtiden bør utøves medstor varsomhet, og at andre prosedyrer i praksis fyllerStortingets behov for å innhente forklaringer. Grunnlo-ven § 75 h pålegger ikke bare møteplikt, men også for-klaringsplikt. I forhold til opplysninger underlagt lov-festet taushetsplikt gir bestemmelsen i seg selv kun

Innst. S. nr. 210 – 2002-2003 9

hjemmel for å kreve slike, ikke for å offentliggjøredem. I den grad dette kreves, må det derfor skje baklukkede dører. Den enkelte representant vil da værepålagt taushetsplikt etter Stortingets forretningsorden§ 60. Utvalget påpeker generelt den faren som kanligge i at 165 representanter får tilgang til strengt taus-hetsbelagt informasjon og understreker at dette barebør kreves i den grad det er absolutt påkrevd for å fåsaken forsvarlig opplyst. Utvalget anser det ikke hen-siktsmessig å tildele Stortingets komiteer kompetansetil å tvangsinnkalle. Komiteenes adgang til å avholdefrivillige høringer (åpne og lukkete) har utvalget utre-det i Dokument nr. 19 (2000-2001) - delutredning omåpne høringer fra utvalget til å utrede Stortingets kon-trollfunksjon, jf. Innst. S. nr. 284 (2000-2001) fra Pre-sidentskapet.

Når det gjelder alle komitehøringer, sluttet Presi-dentskapets flertall seg til forslaget fra mindretallet iutvalget - Frøiland og Lønning - om å opprettholdedagens regel om at en komitehøring krever beslutningav komiteen med vanlig flertall. Presidentskapets min-dretall sluttet seg til forslaget fra flertallet i utvalget omat høring skal avholdes og anmodning om å møte tilhøring fremsettes når minst ⅓ av komiteens medlem-mer ber om det.

I Dokument nr. 14 (2002-2003) tar et samlet utvalgopp igjen forslaget om at et mindretall på ⅓ av med-lemmene i kontroll- og konstitusjonskomiteen børkunne kreve at det skal avholdes høringer i kontrollsa-ker, og til å angi hvem som skal anmodes om å møte.Utvalget viser til at behovet for mindretallsrettigheterer klarere i kontrollsaker enn ellers, og til at kontroll-og konstitusjonskomiteen også på andre måter formeltog reelt står i en særstilling, sammenlignet med deøvrige komiteene.

Utvalgets flertall antar at retten for et kvalifisert min-dretall til å kreve høring riktignok er sterkest i kontroll-og konstitusjonskomiteen, men at sterke hensyn tilsierat det også bør være en slik adgang i de andre komite-ene. Flertallet vil derfor ta opp igjen sitt forslag om at⅓ av medlemmene i enhver komite skal kunne kreve atdet avholdes høring, og angi hvem som skal anmodesom å møte.

4.1.1 Utvalgets forslag til endring i forretnings-ordenen m.m.

FORRETNINGSORDENEN § 21Utvalgets flertall, medlemmene Carl I. Hagen,

Harald Hove, Hanne Marthe Narud, Rolf Reikvam,Jorunn Ringstad, Fredrik Sejersted og Bjørg Selås,foreslår følgende endring i forretningsordenen § 21første ledd, tredje punktum:

"Høringer skal avholdes og anmodning om å møte tilhøring skal fremsettes når minst ⅓ av komiteens med-lemmer ber om det. "

Subsidiært foreslår dette flertallet, sammen med detøvrige utvalg, ny forretningsordenen § 21 første ledd,fjerde punktum (nåværende fjerde punktum blir femtepunktum):

"I saker som angår Stortingets kontroll (kontrollhø-ringer), skal høringer avholdes og anmodning om åmøte til høring fremsettes når minst ⅓ av komiteensmedlemmer ber om det."

REGLEMENT FOR ÅPNE KONTROLLHØRINGER

Utvalget foreslår følgende endring i reglementets § 2første ledd første punktum:

"Forslag til ny § 2 første ledd første punktum: I henhold til forretningsordenen § 21 kan ⅓ av komi-

teens medlemmer kreve at det skal avholdes høring i enkontrollsak, og kreve at komiteen innkaller bestemtepersoner til å møte."

4.2 Komiteens merknaderK o m i t e e n viser til utvalgets påpeking av den

begrensede anvendelse Grunnloven § 75 h - innkal-lingsretten og plikten til å forklare seg i den sammen-heng - har hatt og er enig i den avgrensning av spørs-målet utvalget har foretatt. Etter k o m i t e e n s syn børStortingets behov for å innhente opplysninger for-trinnsvis dekkes gjennom andre rutiner enn den grunn-lovsfestede innkallingsretten.

Utvalget er delt i spørsmålet om det er konstitusjo-nell adgang til å delegere retten til tvungen innkallingtil en komite. K o m i t e e n legger til grunn at denne ret-ten ikke er gjenstand for delegering, og vil presisere atvedtak om å innkalle og pålegge noen forklaringspliktmå kreve flertallsbeslutning og treffes av Stortinget iplenum. Denne bestemmelsen vil neppe være av storbetydning i praksis. Høringer i komiteene er, og børvære, basert på frivillig innkalling. Stortingsflertalletsrett til å foreta tvangsinnkalling, blir følgelig å oppfattesom et ”ris bak speilet”.

Forklaringsplikten basert på vedtak i plenum, omfat-ter alle relevante forhold i tilknytning til den sak sombehandles. Det være seg opplysninger om interne pro-sesser i forvaltningen så vel som om samarbeidet mel-lom statsråd og embetsverk.

K o m i t e e n s f l e r t a l l , m e d l e m m e n e f r aA r b e i d e r p a r t i e t , F r e m s k r i t t s p a r t i e t o gS o s i a l i s t i s k V e n s t r e p a r t i , slutter seg tilutvalgsflertallets vurdering av at Stortinget i en ekstra-ordinær kontrollsak, der det er berettiget mistanke omalvorlige feil og mangler, skal kunne kreve forklaringom interne beslutningsprosesser i regjeringskollegiet,som ledd i avklaringen av statsrådenes formelle ogreelle ansvar. F l e r t a l l e t vil imidlertid presisere atterskelen for dette må ligge meget høyt. F l e r t a l l e tslutter seg også til utvalgets vurdering av behandlingenav taushetsbelagte opplysninger.

K o m i t e e n s m e d l e m m e r f r a H ø y r e o gK r i s t e l i g F o l k e p a r t i viser til at Grunnlovensklare ordlyd, Stortingets endrede kontrollrolle, reellehensyn og formålsbetraktninger kan legge grunnlag forrestriktive så vel som liberale tolkninger av innkal-lingsretten etter Grunnloven § 75 h. D i s s e m e d -l e m m e r viser til at spørsmålet om Stortinget kankreve opplysninger om regjeringens interne arbeidsfor-

10 Innst. S. nr. 210 – 2002-2003

hold etter Grunnlovens § 75 h, er omstridt. D i s s em e d l e m m e r viser for øvrig til utvalgsmedlemmeneOdd Holten (Krf) og Inge Lønnings (H) merknader pådette punktet.

K o m i t e e n s f l e r t a l l , m e d l e m m e n e f r aA r b e i d e r p a r t i e t , H ø y r e o g K r i s t e l i g F o l -k e p a r t i , viser til behandlingen av utvalgets delutred-ning om åpne høringer, jf. Dokument nr. 19 (2000-2001), hvor spørsmålet om et kvalifisert mindretall ialle komiteer skal kunne kreve høringer, ble behandlet.F l e r t a l l e t fastholder at denne retten bare skal til-ligge kontroll- og konstitusjonskomiteen.

K o m i t e e n s m e d l e m m e r f r a F r e m s k r i t t s -p a r t i e t o g S o s i a l i s t i s k V e n s t r e p a r t i er avden oppfatning at Stortingets kontrollfunksjon bestivaretas ved at også ⅓ av medlemmene i enhver komitéskal kunne kreve at det avholdes høring, og angi hvemsom skal anmodes om å møte. Dette er også i tråd medsynet til flertallet i utvalget, jf. flertallets forslag til nytekst i Stortingets forretningsorden § 21 første leddtredje punktum referert foran.

D i s s e m e d l e m m e r fremmer følgende forslag:

"Stortingets forretningsorden § 21 første ledd tredjepunktum skal lyde:

Høringer skal avholdes og anmodning om å møte tilhøring skal fremsettes når minst ⅓ av komiteens med-lemmer ber om det.

I Reglement for åpne kontrollhøringer gjøres føl-gende endring:

§ 2 første ledd første punktum skal lyde: I henhold til forretningsordenen § 21 kan ⅓ av komi-

teens medlemmer kreve at det skal avholdes høring i enkontrollsak, og kreve at komiteen innkaller bestemtepersoner til å møte."

4.3 Stortingets innsynsrettStortingets innsynsrett i dokumenter er konstitusjo-

nelt forankret i Grunnloven § 75 f, som også krevervedtak i plenum, og som i praksis heller ikke formeltpåberopes. I stedet fremsetter komiteene og de enkelterepresentanter ikke-bindende anmodninger om innsyntil statsråden, som normalt etterkommes. Utvalget harlikevel sett det som viktig å avklare rekkevidden av inn-synsretten etter § 75 f, dels fordi det her har vært atskil-lig usikkerhet i praksis, og dels fordi dette kan væreviktig i en ekstraordinær situasjon. Her konkludererutvalget med at det er vanskelig å oppstille noenbegrensninger for hvilke dokumenter Stortinget kankreve fra regjeringen, dersom flertallet først treffer for-melt plenarvedtak om dette. Samtidig blir det påpekt atdenne kompetansen også i fremtiden bør utøves medvarsomhet, spesielt i forhold til strengt interne ellertaushetsbelagte dokumenter.

Hovedtrekkene ved § 75 f er etter utvalgets vurderingklare. Stortinget kan kreve innsyn i alle "offentlige"dokumenter som er i regjeringens eller forvaltningens

besittelse. Da § 75 f ble gitt i 1814 er det klart at uttryk-ket "offentlige" dokumenter var ment i motsetning til"private". Begrepet "internt" dokument fantes ikke i1814.

Utvalgets flertall viser til at spørsmålet om innsyn iregjeringens og forvaltningens interne dokumenter ipraksis og teori har vært mer omstridt. Her har det vedflere anledninger vært hevdet at Grunnloven § 75 f ikkegir Stortinget noen rett til å kreve utlevert slike doku-menter, og da gjerne med henvisning til begrepet"internt" slik det er brukt i § 5 i offentlighetsloven av19. juni 1970 nr. 69.

Flertallet antar at det etter gjeldende rett ikke kanoppstilles noe generelt unntak fra Stortingets formelleinnsynsrett i interne dokumenter. Etter flertallets vur-dering er det heller ikke ønskelig eller mulig å oppstillespesielle unntak, for enkelte typer dokumenter somformelt skal være unntatt. Det understrekes at pliktentil å utlevere interne dokumenter etter gjeldende rettbare oppstår dersom det treffes formelt vedtak om dettei plenum. Videre vil flertallet understreke at utleveringav dokumenter til Stortinget ikke nødvendigvis betyr atdisse offentliggjøres.

Et mulig unntak fra hovedregelen om innsyn gjelderdokumenter som knytter seg til interne drøftelser påpolitisk nivå i regjeringskollegiet. Det gjelder i førsterekke regjeringskonferansene (R-notater, R-referaterog R-protokoller). Det er langvarig tradisjon for atStortinget ikke ber om slike dokumenter, verken som"frivillig" anmodning eller ved plenarvedtak.

Etter flertallets vurdering er det, til tross for praksisog eventuelle rettsoppfatninger, problematisk å opp-stille noen klar rettslig skranke mot at Stortinget iekstraordinære tilfeller gjennom plenarvedtak skalkunne kreve utlevert R-notater m.m. De forestillingeneom privat eiendomsrett (for statsministeren/statsrå-dene) som har versert, er etter flertallets oppfatninguten rettslig grunnlag. Dette er i prinsippet "offentlige"dokumenter som utarbeides av embetsverket, og som ipraksis knytter seg til det øverste reelle beslutningsni-vået i den utøvende makt. Det forhold at Stortinget ipraksis ikke har bedt om R-notater mv., har etter fler-tallets oppfatning beskjeden rettslig vekt.

Flertallet antar at Grunnloven § 75 f i prinsippet girStortinget rett til å kreve innsyn i R-notater, R-referatermv. Samtidig vil flertallet understreke at det her ergrunn til å utvise særskilt varsomhet. Slike innsynskravbør bare være aktuelt helt unntaksvis, dersom det alle-rede er avdekket sterkt kritikkverdige eller ulovligeforhold, og dersom innsyn i regjeringens drøftelser erden eneste måten å klarlegge de reelle ansvarsforholdpå. Eller alternativt for å avkrefte uberettiget mistanke.

Utvalgets mindretall, medlemmene Odd Holten ogInge Lønning, mener at det ut fra gjeldende rett er retts-lige begrensninger i Stortingets adgang til å kreve utle-vert interne dokumenter etter Grunnloven § 75 f. Dissemedlemmer mener at det foreligger klar parlamenta-risk og konstitusjonell praksis for at Stortinget ikke kankreve utlevert R-notater og andre dokumenter utarbei-det til bruk i forbindelse med regjeringens interne drøf-telser (dagsordener, protokoller, referater fra regje-

Innst. S. nr. 210 – 2002-2003 11

ringskonferanser, utkast til R-notater mv). Dissemedlemmer vil vise til at det aldri har skjedd at Stortin-get verken formelt eller uformelt har bedt om innsyn islike dokumenter.

Disse medlemmer viser også til at enkelte frittstå-ende embetsmenn og tjenestemenn har en spesiellfunksjon som rådgivere for regjeringen. Dette gjelder iførste rekke for regjeringsadvokaten. Tungtveiendehensyn taler imot utlevering av de råd regjeringen fårfra sin faste advokat.

Utvalgets flertall, lederen Ranveig Frøiland, Carl I.Hagen, Harald Hove, Hanne Marthe Narud, Rolf Reik-vam, Jorunn Ringstad, Fredrik Sejersted og BjørgSelås, foreslår at Stortingets innsynsrett kommer kla-rere til uttrykk gjennom en ny bestemmelse i forret-ningsordenen. Videre må dette sees i sammenheng medspørsmålet om innsynsrett enten for Stortingets komi-teer og/eller et mindretall av representantene.

Et annet flertall, medlemmene Carl I Hagen, HaraldHove, Hanne Marthe Narud, Rolf Reikvam, JorunnRingstad, Fredrik Sejersted og Bjørg Selås, er av denoppfatning at sterke hensyn taler for at et kvalifisertmindretall på ⅓ av representantene i plenum bør gis ensærskilt innsynsrett. I dag er det bare Stortingets (ellerOdelstingets) flertall som kan bruke § 75 f.

Stortingets innsynsrett etter Grunnloven § 75 f ermeget omfattende, og dekker både taushetsbelagte ogstrengt interne dokumenter. Dersom innsynsrett skaltildeles et kvalifisert mindretall, må det etter dette fler-tallets vurdering være tale om en delvis tildeling. Inn-synsretten må være videre enn etter offentlighetsloven,men ikke like altomfattende som det Stortinget medflertallsvedtak i plenum kan kreve.

I forhold til Stortingets fagkomiteer, ser dette flertal-let ikke behov for å gi disse et formelt krav på innsyn iregjeringens/forvaltningens dokumenter. Dette flertal-let mener imidlertid at dette stiller seg annerledes i for-hold til kontroll- og konstitusjonskomiteen. For dennekomiteen kan det derfor etter dette flertallets vurderingvære hensiktsmessig at den ikke trenger å gå gjennomplenum, men selv kan gis formell kompetanse til åkreve innsyn.

Et mindretall, lederen Ranveig Frøiland, er enig i atdet bør inntas en bestemmelse om Stortingets innsyns-rett i forretningsordenen, men mener at det ikke erbehov for å utvide denne rettigheten til å gjelde for etmindretall av representantene, verken i plenum eller ikontroll- og konstitusjonskomiteen.

Utvalgets flertall har kommet til at dersom Stortin-gets innsynsrett skal nedfelles i forretningsordenen, vildet også være naturlig å regulere den enkelte represen-tants adgang til å anmode om dokumenter. På dennebakgrunn fremmer flertallet forslag til en ny bestem-melse i Stortingets forretningsorden. Bestemmelsenkan inntas som en ny § 49 a i forretningsordenen.

Bestemmelsens første ledd må sees som en presise-ring av det som etter en tolkning allerede i dag følgerav Grunnloven § 75 f, men vil kunne fungere som ensynliggjøring av Stortingets kompetanse.

Annet ledd inneholder tre regler. For de mest sensi-tive dokumentene gjelder at de bare kan kreves utlevert

ved flertallsvedtak. For noe mindre sensitive dokumen-ter, som likevel ikke er allment tilgjengelige, er inn-synsretten tildelt et kvalifisert mindretall på ⅓ av repre-sentantene. Og dertil er denne samme kompetansenogså tildelt et mindretall på ⅓ av medlemmene i kon-troll- og konstitusjonskomiteen. Dette er særskiltbegrunnet i kontrollhensyn, og må sees i sammenhengmed de andre forslagene som utvalget fremsetter omsærskilte granskingsrettigheter for et mindretall i kon-troll- og konstitusjonskomiteen, nedfelt i forretnings-ordenen § 12 nr. 8 (initiativrett og høringsrett).

Tredje ledd oppstiller en prosedyre dersom det bareer én enkelt representant som ønsker innsyn. Forslagetmå leses på bakgrunn av de rettigheter som en repre-sentant (i likhet med alle andre) har etter den alminne-lige offentlighetsloven av 1970. Formelt sett gir detikke representantene noe utvidet innsynskrav, men detoppstiller en prosedyre som i praksis vil kunne lettederes innsynsmuligheter, sammenlignet med vanligeborgere. Prosedyren er utformet etter modell av detsom gjelder for fremsettelse av spørsmål til skriftligbesvarelse etter Forretningsordenen § 52, og som for-melt sett er basert på frivillighet. Ved at kravet om inn-syn fremmes gjennom parlamentariske kanaler, ogdirekte til den ansvarlige statsråd, vil det imidlertidkunne få en særlig tyngde. Videre oppstilles en frist forsvar som er strengere enn etter offentlighetsloven, samten klarere plikt til begrunnelse ved avslag. Siste set-ning, siste ledd må sees som en generell instruks tilregjeringen om hvordan den i forhold til representan-tene skal utøve det meroffentlighetsskjønn som offent-lig § 2 tredje ledd gir anvisning på. Ordet "representan-tene" er satt i flertall, for å markere at det er deresgenerelle stilling og behov som skal være avgjørende,ikke forhold knyttet til den enkelte representant.

Forslaget til ny § 49 a er utformet ut fra innsynsret-tens nåværende plassering i Grunnloven § 75 f. Der-som flertallets forslag om en ny felles grunnlovsbe-stemmelse om Stortingets rett til informasjon blirvedtatt, vil dette ikke medføre behov for andre endrin-ger i § 49 a enn selve henvisningen til Grunnloven.

Et mindretall, medlemmene Odd Holten og IngeLønning, mener at det ikke er behov for å gjøre endrin-ger i Grunnloven eller Stortingets forretningsorden forå gi Stortinget økt innsynsrett.

4.3.1 Utvalgets forslag til endringeri forretningsordenen

FORRETNINGSORDENEN § 49 AUtvalgets flertall, alle unntatt medlemmene Odd

Holten og Inge Lønning, foreslår en ny § 49 a i for-retningsordenen om Stortingets innsynsrett etterGrunnloven § 75 f (evt. forslag til ny § 82).

Et annet flertall, medlemmene Carl I. Hagen, HaraldHove, Hanne Marthe Narud, Rolf Reikvam, JorunnRingstad, Fredrik Sejersted og Bjørg Selås, foreslår føl-gende:

"Ny bestemmelse om Stortingets innsynsrett etterGrunnloven. § 75 f:

12 Innst. S. nr. 210 – 2002-2003

Når Stortinget eller Odelstinget mener det er nødven-dig å begjære utlevert dokumenter etter Grunnloven§ 75 f, treffes det vedtak om dette. Begjæringen kangjelde ethvert dokument som er i regjeringens eller denunderliggende forvaltnings besittelse, og som er utar-beidet eller innhentet som ledd i offentlig virksomhet.Presidenten i vedkommende ting sørger for at begjæ-ringen blir oversendt til regjeringen, som deretter frem-legger dokumentene snarest mulig.

Dokumenter som må holdes hemmelige av hensyn tilrikets sikkerhet, eller individers personlige forhold, kanbare begjæres utlevert dersom et flertall av de represen-tanter som deltar i voteringen stemmer for. Det sammegjelder for en sittende eller tidligere regjerings strengtinterne arbeidsdokumenter (R-notater mv.). For begjæ-ring om andre taushetsbelagte eller interne dokumenterer det tilstrekkelig at en tredjedel av de representantersom deltar i voteringen stemmer for. Den samme rettentil innsyn kan utøves for kontrollformål av en tredjedelav medlemmene i kontroll- og konstitusjonskomiteen,jf. § 12 nr. 8.

En representant som ønsker å be om innsyn i regje-ringens og forvaltningens dokumenter, kan innleveresin anmodning skriftlig til Stortingets president gjen-nom Stortingets kontor. Presidenten oversenderanmodningen til det ansvarlige medlem av regjeringen,som snarest og senest innen tre dager enten skal utle-vere dokumentet, eller meddele skriftlig hvorfor detikke er utlevert innen fristen, og i tilfelle når det vil bliutlevert, eller hvorfor det ikke vil bli utlevert. Regje-ringsmedlemmet kan avslå anmodningen i den graddokumentet er underlagt taushetsrett etter offentlig-hetsloven, men skal ved sin vurdering legge vekt pårepresentantenes særskilte stilling og informasjonsbe-hov."

Et mindretall, lederen Ranveig Frøiland, foreslår atflertallets forslag til forretningsordenen § 49 a andreledd går ut.

4.4 Komiteens merknaderK o m i t e e n s f l e r t a l l , m e d l e m m e n e f r a

A r b e i d e r p a r t i e t , F r e m s k r i t t s p a r t i e t o gS o s i a l i s t i s k V e n s t r e p a r t i , viser til at Stortin-gets innsynsrett konstitusjonelt er forankret i Grunnlo-ven § 75 f. F l e r t a l l e t vil understreke at Stortingetbasert på flertallsbeslutning i plenum, må kunne kreveinnsyn i ethvert offentlig dokument i regjeringens ellerforvaltningens besittelse. Dette gjelder alle dokumen-ter, inkludert regjeringsnotater mv. På hvilken måtedokumentet stilles til Stortingets disposisjon, er detderimot lite formålstjenelig å lage klare regler for.F l e r t a l l e t vil imidlertid sterkt presisere at en slikkompetanse kun bør benyttes i helt ekstraordinære til-feller.

F l e r t a l l e t slutter seg til utvalgets vurdering av for-holdet mellom "offentlige" dokumenter og dokumenterav rent privat karakter og finner det lite hensiktsmessigå innfortolke noe generelt unntak for "interne" doku-menter i Grunnloven § 75 f.

K o m i t e e n s m e d l e m m e r f r a A r b e i d e r p a r -t i e t er enig i at Stortingets innsynsrett klart børfremgå av Stortingets forretningsorden, og støtter for-slaget til ny bestemmelse i Stortingets forretningsor-den § 49 a første og tredje ledd hvoretter begjæring kangjelde ethvert dokument som er i regjeringens eller den

underliggende forvaltnings besittelse, og som er utar-beidet eller innhentet som ledd i offentlig virksomhetsamt regler for enkeltrepresentanters rett til innsyn.

K o m i t e e n s m e d l e m m e r f r a H ø y r e o gK r i s t e l i g F o l k e p a r t i viser til at spørsmålet om ihvilken utstrekning Grunnloven § 75 f gir Stortingetrett til innsyn i regjeringens og forvaltningens internedokumenter, i praksis og teori er omstridt. D i s s em e d l e m m e r ser det som naturlig at den rettslige rek-kevidden avklares gjennom at det foretas en revisjon avordlyden av Grunnloven § 75 på et senere tidspunkt, ogat Stortinget behandler eventuelle endringer av Grunn-loven på ordinær måte.

D i s s e m e d l e m m e r stiller seg kritiske til ideenom å avklare tolkningen av Grunnloven gjennom for-muleringer i forretningsordenen. D i s s e m e d l e m -m e r vil påpeke at en ny formulering i Stortingets for-retningsorden ikke avklarer hvordan Grunnloven skalforstås. Stortingets forretningsorden regulerer Stortin-gets forhandlinger og Stortingets eget arbeid, og er ikkekonstitusjonelt bindende for regjeringen eller for tolk-ningen av Grunnloven.

D i s s e m e d l e m m e r vil på generelt grunnlag stilleseg kritisk til å bruke endringer i Stortingets forret-ningsorden som en teknikk for å underbygge enbestemt tolkning av Grunnloven i saker hvor tolknin-gen er uklar eller omstridt. Dersom Stortinget ønsker åavklare eller presisere en bestemt forståelse av Grunn-loven, bør Stortinget vedta eventuelle endringer avGrunnloven på ordinær måte.

D i s s e m e d l e m m e r viser for øvrig til utvalgs-medlemmene Odd Holten (Krf) og Inge Lønnings (H)merknader på dette punktet.

K o m i t e e n s f l e r t a l l , m e d l e m m e n e f r aA r b e i d e r p a r t i e t , H ø y r e o g K r i s t e l i g F o l -k e p a r t i , går mot forslaget om å gi kontroll- og kon-stitusjonskomiteen utvidet innsynsrett. Likeledes avvi-ses forslaget om ⅓ av de som stemmer eller atmedlemmene i kontroll- og konstitusjonskomiteen skalkunne kreve innsyn i taushetsbelagte eller internedokumenter, unntatt regjeringsnotater mv. og hemme-ligholdte opplysninger av hensyn til rikets sikkerhet.

K o m i t e e n s m e d l e m m e r f r a F r e m s k r i t t s -p a r t i e t o g S o s i a l i s t i s k V e n s t r e p a r t i støtterhele utvalgets forslag til ny tekst til Stortingets forret-ningsorden § 49 a om Stortingets innsynsrett etterGrunnloven § 75 f (evt. forslag til ny § 82), dvs. ogsånevnte forslags andre ledd om utvidet innsynsrett tilkontroll- og konstitusjonskomiteen, og forslaget om ⅓av de som stemmer eller at medlemmene i kontroll- ogkonstitusjonskomiteen skal kunne kreve innsyn i taus-hetsbelagte eller interne dokumenter, unntatt regje-ringsnotater mv. og hemmeligholdte opplysninger avhensyn til rikets sikkerhet. Hele det aktuelle forlaget tilutvalget støttes av d i s s e m e d l e m m e r fordi dettebest ivaretar Stortingets kontrolloppgave overfor regje-ring og forvaltning.

Innst. S. nr. 210 – 2002-2003 13

På denne bakgrunn f r e m m e r d i s s e m e d l e m -m e r følgende forslag:

” Ny § 49 a andre ledd skal lyde: Dokumenter som må holdes hemmelige av hensyn tilrikets sikkerhet, eller individers personlige forhold, kanbare begjæres utlevert dersom et flertall av de represen-tanter som deltar i voteringen stemmer for. Det sammegjelder for en sittende eller tidligere regjerings strengtinterne arbeidsdokumenter (R-notater m.v.). Forbegjæring om andre taushetsbelagte eller interne doku-menter er det tilstrekkelig at en tredjedel av de repre-sentanter som deltar i voteringen stemmer for. Densamme retten til innsyn kan utøves for kontrollformålav en tredjedel av medlemmene i kontroll- og konstitu-sjonskomiteen, jf § 12 nr. 8.

Flertallets forslag til andre ledd blir etter dette tredjeledd.”

4.5 Regjeringens opplysningspliktRegelen om regjeringens opplysningsplikt overfor

Stortinget er etter utvalgets vurdering forankret i kon-stitusjonell sedvanerett, av grunnlovs rang. Den er avstor praktisk og prinsipiell betydning, både som grunn-lag for Stortingets styringsfunksjon, og som et krite-rium ved senere kontroll og ansvarliggjøring av statsrå-der. Regelens nærmere innhold har imidlertid værtuklart og omstridt. Utvalget har søkt å avhjelpe dette,ved en gjennomgang av pliktens karakter og rekke-vidde, kriteriene for hvordan den oppfylles, og reaksjo-nene ved brudd.

Det stilles to hovedkrav til de opplysninger som leg-ges frem for Stortinget. De må for det første være kor-rekte. For det andre stilles det krav til utførligheten avden informasjon som legges frem.

I forbindelse med Stortingets behandling av Reksten-saken, gav finanskomiteen til kjenne prinsipielle syns-punkter på opplysningsplikten, som senere fikk tverr-politisk støtte under debatten i plenum. Med grunnlagi en utredning fra professor Eivind Smith, utla komi-teen kravet til utførlighet slik at de opplysninger somfremkommer må være dekkende.

Utvalgets flertall slutter seg til det syn på kravet tilutførlighet som kom til uttrykk under behandlingen avReksten-saken. Dette innebærer at regjeringens opp-lysninger skal være korrekte og dekkende for det sakeneller henvendelsen gjelder.

Et mindretall, medlemmene Odd Holten, Inge Løn-ning og Fredrik Sejersted er skeptiske til å godta uttryk-ket "korrekt og dekkende" som en generell formuleringav opplysningspliktens rekkevidde etter gjeldende rett.En så vid tolkning er særlig betenkelig ettersom dettegjelder en norm som er straffesanksjonert, og som kanlede til tiltale for riksrett. Mindretallet påpeker at opp-lysningspliktens rekkevidde ut fra de rettskilder somforeligger er uklar, men at de trekker i retning av ensnevrere regel.

I nyere tid har opplysningsplikten i praksis vært detklart mest påberopte grunnlaget for krav om straffean-svar mot statsråder.

Utvalgets flertall, alle unntatt medlemmet Inge Løn-ning, anser at gode grunner tilsier at regjeringens opp-lysningsplikt nedfelles klarere i skreven rett. Riktignokhar Stortinget klart seg til nå uten en slik bestemmelse,men ettersom det i nyere tid har vært stadig større opp-merksomhet rundt opplysningspliktens rettslige karak-ter, må det i dag sies å være behov for en avklaring. Ogen slik avklaring kan best skje ved at opplysningsplik-ten kodifiseres - på dertil egnet måte. Dette kan gjørespå to måter. Enten ved en ny bestemmelse i Grunnlo-ven, eller kun som en strafferegel.

Etter flertallets oppfatning er det imidlertid tungtvei-ende argumenter som taler for at opplysningspliktenikke alene bør komme til uttrykk ved en straffebestem-melse i ordinær lov. På denne bakgrunn vil flertalletforeslå en ny bestemmelse i Grunnloven om regjerin-gens opplysningsplikt.

Etter mandatet er utvalget bedt om å vurdere reformav bestemmelsene om innsyn og innkalling i Grunnlo-ven § 75 f og h, samt grunnlovsfesting av opplysnings-plikten. Flertallet konkluderer med at det ikke erpåkrevd med endringer i § 75 h, men at § 75 f med for-del kan revideres, og at opplysningsplikten etter flertal-lets vurdering bør nedfelles i Grunnlovens tekst. Detsiste kan skje enten i § 75, eller i en ny bestemmelse.

Flertallet foreslår en ny bestemmelse i Grunnloven§ 82, som omfatter Stortingets innsynsrett, innkal-lingsretten, regjeringens generelle opplysningsplikt, ogde særskilte pliktene til å fremlegge statsrådsprotokol-ler og inngåtte traktater. Ettersom flertallet er delt isynet på hvordan opplysningsplikten best skal utfor-mes, er forslaget fremsatt i to alternativer. Denneuenigheten er imidlertid ikke større enn at samtligemedlemmer av flertallet subsidiært kan gi sin tilslut-ning til det andre alternativet.

Flertallet presiserer at forslaget til en ny § 82 iGrunnloven ikke er ment å innebære noen endring igjeldende rett, men kun en redigering, presisering ogsynliggjøring av de grunnleggende regler som i daggjelder for Stortingets informasjonskrav.

Flertallets forslag til en ny § 82 innebærer samtidig atGrunnloven § 75 må endres, ved at bokstavene f, g og htas ut. Etter flertallets forslag til endring av Grunnloven§ 75, vil antallet bokstavnumre følgelig reduseres fra 12til 8, fra § 75 a til § 75 h. Bestemmelsen om statsreviso-rene i dagens § 75 bokstav k rykker opp til § 75 f, § 75bokstav l om ombudsmannen til § 75 g, og § 75 bokstavm om naturalisering av fremmede til § 75 h.

Dersom det først skal foretas en slik opprydding iGrunnloven § 75, foreslår flertallet videre at bestem-melsen i § 75 bokstav i om Stortingets revisjon av"midlertidige Gage- og Pensionslister" oppheves. Detteer en gammel kontrollregel, og faller således inn underutvalgets mandat. Bestemmelsen var i sin tid (på 1800-tallet) omstridt, men har i dag for lengst mistet sinpraktiske betydning. Den fremstår som en ren anakro-nisme, og vil etter flertallets vurdering kunne fjernesuten at det får noen betydning for statsskikken.

Utvalgets flertall, alle unntatt medlemmet Inge Løn-ning, presiserer at den foreslåtte bestemmelsen er mentå skulle praktiseres med varsomhet. I de fleste saker det

14 Innst. S. nr. 210 – 2002-2003

kan oppstå spørsmål om regjeringens opplysningsplikt,vil dette best kunne vurderes på politisk grunnlag, utenat det er nødvendig å ta endelig stilling til om pliktenrettslig sett er brutt. Og i de helt ekstraordinære tilfel-lene der det kan være på tale å vurdere om en statsrådskal holdes strafferettslig ansvarlig for et eventueltpliktbrudd, er det særlig viktig at bestemmelsen tolkesog anvendes med varsomhet.

Selv om regjeringen har en rettslig plikt - etter grunn-lov eller konstitusjonell sedvane - til å gi Stortingetopplysninger, er det ikke gitt at brudd på denne pliktenbør være straffesanksjonert. Ikke alle rettsregler er det.Og dertil kommer at mange av de tenkelige brudd idette tilfelle vil være av en karakter som egner seg bestfor en rent politisk vurdering og eventuell kritikk. I dealler fleste land som det er naturlig å sammenlignemed, eksisterer det ikke noen klar rettslig opplysnings-plikt i det hele tatt, langt mindre noen eksplisitt straffe-hjemmel.

Et argument mot å videreføre straffeansvaret er atvilkårene for hva som vil være straffbart nødvendigvismå bli skjønnsmessige, slik de også er i dag. Dette kanavhjelpes ved at man i motivene angir retningslinjer fortolkningen, slik det her er gjort. Men det vil uansettvære rettssikkerhetsmessige betenkninger ved å for-mulere et straffebud som må vise til en skjønnsmessigog politisk preget helhetsvurdering.

Flertallet har likevel kommet til at mer alvorligebrudd på opplysningsplikten fortsatt bør være straff-bare. Flertallet vil for det første påpeke at groverebrudd på opplysningsplikten etter forholdene kan fåalvorlige og vidtrekkende konsekvenser, særlig dersomdet fører til at Stortinget treffer vedtak på galt grunn-lag. For det andre legger flertallet til grunn at en straf-fetrussel på dette området kan antas å ha en viss pre-ventiv virkning, ikke minst fordi slike brudd ofte vil bliavdekket først etter at den ansvarlige statsråd harfratrådt sin stilling. Mistillit vil i slike situasjoner væreuaktuelt, og kritikk har ikke den samme effekt på enavgått som på en sittende statsråd. For det tredje kanden norske tradisjonen i seg selv være et argument forå videreføre opplysningsplikten som en rettsnorm somdet er knyttet straff til. Praksis har vist at det skal megettil før en statsråd tiltales for brudd på opplysningsplik-ten, men i særlig alvorlige tilfeller ville det være galt åfjerne muligheten for å gjøre dette.

På denne bakgrunn legger flertallet til grunn at bruddpå opplysningsplikten fortsatt bør være straffesanksjo-nert.

Det vises til forslaget i punkt 7.1 om opphevelse avansvarlighetsloven i sin helhet, som ledd i en endringav riksrettsordningen. Dersom en statsråds brudd påopplysningsplikten fortsatt skal være straffbart, mådette derfor nedfelles i den alminnelige straffeloven,eventuelt sammen med andre regler om straff for bruddpå de særlige plikter som påhviler regjeringens med-lemmer. Flertallet har som det fremgår i avsnitt 7.1foreslått en ny § 126 i straffeloven av 1902. I dette for-slaget er det som tredje ledd inntatt en bestemmelse om

straff for brudd på opplysningsplikten, med følgendeordlyd:

"Den statsråd som forsettlig eller grovt uaktsomtmisligholder sin opplysningsplikt overfor Stortinget,straffes med bøter eller med fengsel i inntil 5 år."

Et mindretall, medlemmet Odd Holten, vil gi sin til-slutning til at regjeringens opplysningsplikt overforStortinget grunnlovfestes i en ny Grunnloven § 82.Dette medlem foreslår imidlertid at de nåværendebestemmelser i Grunnloven § 75 f og h om innsyns- oginnkallingsrett beholder sin nåværende plassering ogutforming.

Et annet mindretall, medlemmet Inge Lønning, fin-ner ikke at det er noe behov for å grunnlovsfeste regje-ringens opplysningsplikt. Dette medlem kan hellerikke se at det er noe behov for å revidere bestemmel-sene i § 75 f og h, og går derfor imot forslaget om en nybestemmelse i § 82.

4.5.1 Utvalgets forslag til endringer i Grunnloven GRUNNLOVEN § 75

Utvalgets flertall, alle unntatt medlemmene OddHolten og Inge Lønning, foreslår at Grunnloven § 75bokstav f, g, h og i oppheves. De gjenværende bokstav-avsnitt i § 75 foreslås deretter endret, slik at bestem-melsen vil lyde:

"Det tilkommer Storthinget:

a) at give og ophæve Love; at paalægge Skatter,Afgifter, Told og andre offentlige Byrder, som dogikke gjælde udover 31 December i det næst paaføl-gende Aar, medmindre de af et nyt Storthingudtrykkelig fornyes;

b) at aabne Laan paa Rigets Kredit;c) at føre Opsyn over Rigets Pengevæsen;d) at bevilge de til Statsudgifterne fornødne Penge-

summer;e) at bestemme, hvor meget aarlig skal udbetales

Kongen til hans Hofstat, og at fastsætte den konge-lige Families Apanage, som dog ikke maa bestaa ifaste Eiendomme;

f) at udnævne fem Revisorer, der aarligen skullegjennemse Statens Regnskaber og bekjendtgjøreExtrakter af samme ved Trykken, hvilke Regnska-ber derfor skulle tilstilles disse Revisorer inden sexMaaneder efter Udgangen af det Aar, for hvilketStorthingets Bevilgninger ere givne, samt at træffeBestemmelser angaaende Ordningen af Decisions-myndigheden overfor Statens Regnskabsbetjente;

g) at udnævne en Person, der ikke er Medlem af Stor-thinget, til, paa en Maade som er nærmere bestemti Lov, at have Indseende med den offentlige For-valtning og alle som virker i dens Tjeneste, for atsøge at sikre at der ikke øves Uret mod den enkelteBorger; at naturalisere Fremmede."

FORRETNINGSORDENEN §§ 48 OG 49I den utstrekning flertallets forslag til endring av

Grunnloven § 75 blir vedtatt, er det også nødvendig åforeta enkelte redaksjonelle endringer i forretningsor-denen §§ 48 og 49. Utvalget har ikke funnet det nød-vendig å utforme forslag til dette.

Innst. S. nr. 210 – 2002-2003 15

GRUNNLOVEN § 82 OM STORTINGETS INFORMASJONSKRAV

Utvalgets flertall, alle unntatt medlemmene OddHolten og Inge Lønning, foreslår en ny Grunnloven§ 82 om Stortingets informasjonskrav.

Første alternativ: "Stortinget kan kreve fra regjeringen ethvert doku-

ment som angår offentlig virksomhet, og innkalleenhver til å møte for seg i statssaker, med unntak avKongen. Den innkalte skal besvare de spørsmål somvedtas forelagt.

Regjeringen skal meddele Stortinget alle opplysnin-ger som er nødvendige for behandlingen av de sakerden fremlegger. Protokollene fra statsråd, og traktaterinngått med fremmede makter eller internasjonaleorganisasjoner, skal fremlegges regelmessig. All infor-masjon som Statsrådets medlemmer meddeler Stortin-get og dets organer, skal være korrekt og dekkende."

Et mindretall, medlemmet Fredrik Sejersted, foreslårat andre ledd, tredje punktum ovenfor (første alterna-tiv) utgår, og erstattes med følgende:

Annet alternativ:"Intet medlem av Statsrådet må fremlegge uriktige

eller villedende opplysninger for Stortinget eller detsorganer. "

Et annet mindretall, medlemmet Odd Holten, fore-slår ny Grunnloven § 82 om regjeringens opplysnings-plikt overfor Stortinget:

"Regjeringen skal meddele Stortinget alle opplysnin-ger som er nødvendige for behandlingen av de sakerden fremlegger. Intet medlem av Statsrådet må frem-legge uriktige eller villedende opplysninger for Stor-tinget eller dets organer."

På grunnlovsspråk lyder utvalgets forslag:

Første alternativ: "Storthinget kan af Regjeringen fordre fremlagt

ethvert Dokument, der angaar offentlig Virksomhed,og indkalde Enhver til at møde for sig i Statssager,Kongen undtagen. Den Indkaldte skal besvare deSpørgsmaal, som besluttes forelagte.

Regjeringen skal meddele Storthinget alle de Oplys-ninger, der ere nødvendige for Behandlingen af deSager, den fremlægger. Statsraadets Protokoller, ogTraktater, indgaaede med fremmede Magter, eller medinternationale Organisationer, skulle fremlæggesregelmæssig. Al Information, som Statsraadets Med-lemmer meddele Storthinget, eller dets Organer, skalvære korrekt og fyldestgjørende."

Andre alternativ: "Intet Medlem af Statsraadet maa fremlægge urigtige

eller vildledende Oplysninger for Storthinget, ellerdets Organer."

Odd Holtens forslag: "Regjeringen skal meddele Storthinget alle de Oplys-

ninger, der ere nødvendige for Behandlingen af deSager, den fremlægger. Intet Medlem af Statsraadetmaa fremlægge urigtige eller vildledende Oplysningerfor Storthinget, eller dets Organer."

4.6 Komiteens merknaderK o m i t e e n har forståelse for at det er vanskelig å

utforme eksakte regler for regjeringens opplysnings-plikt overfor Stortinget, men legger til grunn at det måkunne stilles krav til den informasjon regjeringen girStortinget.

K o m i t e e n vil understreke betydningen av at Stor-tinget får informasjon som gjør det i stand til å foretaen forsvarlig vurdering av innhold og virkning av devedtak som fattes. Siden det er regjeringen som forbe-reder og fremlegger de fleste saker for Stortinget, somleder forvaltningen og har råderetten over det offentligeutredningsapparat, har den et særskilt ansvar for å sikreat Stortinget gis et forsvarlig beslutningsgrunnlag.

K o m i t e e n er videre av den oppfatning at regjerin-gen i visse situasjoner vil ha plikt til å fremlegge opp-lysninger på eget initiativ.

K o m i t e e n viser også til at opplysningsplikten er etviktig kriterium for Stortingets etterfølgende kontroll.

K o m i t e e n vil understreke at de opplysningerregjeringen legger fram for Stortinget, må være kor-rekte. Dette innebærer at det må være samsvar mellomopplysningene og den underliggende realitet. K o m i -t e e n vil også understreke at det må stilles krav tilutførligheten i den informasjon som fremlegges. Utval-get foreslår å grunnlovsfeste regjeringens opplysnings-plikt. K o m i t e e n har merket seg at utvalget er delt isynet på kravet til de opplysninger regjeringen frem-legger. Et flertall går inn for at " Regjeringen skal med-dele Stortinget alle opplysninger som er nødvendigefor behandlingen av de saker den fremlegger" og at "allinformasjon som Statsrådets medlemmer meddelerStortinget og dets organer, skal være korrekt og dek-kende", mens to ulike mindretall anbefaler formulerin-gen " intet medlem av Statsrådet må fremlegge uriktigeeller villedende opplysninger for Stortinget eller detsorganer".

K o m i t e e n s f l e r t a l l , m e d l e m m e n e f r aA r b e i d e r p a r t i e t , F r e m s k r i t t s p a r t i e t o gS o s i a l i s t i s k V e n s t r e p a r t i , slutter seg til forslagfra utvalgets flertall til ny § 82 i Grunnloven. En slikbestemmelse må anses å være en videreføring av denopplysningsplikt regjeringen allerede har ut fra konsti-tusjonell sedvane. Etter f l e r t a l l e t s mening vil enslik bestemmelse som omfatter Stortingets innsynsrett,innkallingsretten, regjeringens generelle opplysnings-plikt, og de særlige plikter til å fremlegge statsrådspro-tokoller og inngåtte traktater, bidra til å gjøre regelver-ket på dette området lettere tilgjengelig.

K o m i t e e n s m e d l e m m e r f r a H ø y r e o gK r i s t e l i g F o l k e p a r t i er skeptiske til å godtauttrykket "korrekt og dekkende" som en generell for-mulering av opplysningspliktens rekkevidde etter gjel-dende rett, og viser til utvalgsmedlemmene Odd Hol-ten, Inge Lønning og Fredrik Sejersteds vurderinger pådette punktet. Som uttrykk for en politisk norm (ellerforventning) kan formuleringen brukes, men somuttrykk for en rettslig bindende regel går den for langt,og vil i for stor grad innebære en rettsliggjøring av det

16 Innst. S. nr. 210 – 2002-2003

som bør forbli politiske spilleregler. En slik vid tolk-ning er særlig betenkelig ettersom dette gjelder ennorm som er straffesanksjonert, og som kan lede til til-tale for riksrett.

D i s s e m e d l e m m e r mener videre at dersom opp-lysningsplikten skal tas inn i Grunnloven, er det viktigat den formuleres på en slik måte at det er snakk om engrad av subjektiv skyld hos en statsråd for at opplys-ningsplikten skal være brutt, ved forsett eller uaktsom-het. En statsråd som i god tro har lagt fram alle opplys-ninger han har ment er relevante og nødvendige, måikke kunne sies å ha brutt informasjonsplikten dersomdet i ettertid blir oppdaget for eksempel en forsknings-rapport som et stortingsflertall mener regjeringenburde ha visst om og oversendt til Stortinget.

Etter d i s s e m e d l e m m e r s vurdering er det sen-trale poeng at Stortinget ikke må føres bak lyset. Dettefortjener status som et generelt rettslig krav, og tilsier atman legger til grunn et negativt kriterium fremfor etpositivt. Inspirasjon kan her hentes fra ansvl. § 9, somsetter straff for "uriktige" opplysninger, og fra den dan-ske ansvarlighedsloven § 5 stk. 2, som forbyr "urigtigeeller vildledende oplysninger". Dette er et godt rettsligkriterium som peker direkte mot det sentrale vurde-ringstemaet, ikke er for omfattende, og som lar seganvende så vel på omfangsrike proposisjoner som påkorte svar i spørretimen.

D i s s e m e d l e m m e r vil videre understreke at ute-latelse av opplysninger som er vesentlige for en sak, måanses som "villedende", og dermed som brudd på opp-lysningsplikten. Dette bør være tydeliggjort i en even-tuell ny grunnlovsbestemmelse. D i s s e m e d l e m -m e r foreslår på denne bakgrunn at annet punktum i eneventuell ny grunnlovsbestemmelse om opplysnings-plikten formuleres som følger:

"Intet medlem av Statsrådet må fremlegge uriktigeeller villedende opplysninger for Stortinget eller detsorganer, eller holde tilbake opplysninger som er avvesentlig betydning for saker som behandles i Stortin-get."

D i s s e m e d l e m m e r slutter seg for øvrig tilutvalgsmedlemmene Odd Holten og Fredrik Sejerstedsvurderinger i spørsmålet om grunnlovsfesting av opp-lysningsplikten.

Etter k o m i t e e n s oppfatning kan det være riktig åskille mellom ulike typer informasjon. Relevante fak-taopplysninger bør klart omfattes av opplysningsplik-ten, mens interne politiske overveielser som for eksem-pel indre overveielser eller eventuell uenighet iregjeringen, ikke bør det. K o m i t e e n vil hevde atregjeringen må ha plikt til å la alvorlige faglige mot-forestillinger fremgå av saken selv om disse er i stridmed regjeringens forslag. Videre må regjeringen haansvar for å opplyse om usikkerhet opplysninger erbeheftet med.

K o m i t e e n har forståelse for at det fra tid til annenkan være vanskelig å fastslå om Stortinget i den enkeltesak har fått tilstrekkelig informasjon fra regjeringen.

K o m i t e e n vil også understreke regjeringens plikttil å legge fram viktige opplysninger som kommer deni hende etter at saken er fremmet for Stortinget. Dettefor å sikre at Stortinget har tilstrekkelig informasjon tilå skaffe seg et dekkende bilde.

K o m i t e e n slutter seg til utvalgets vurdering av atgrove brudd på opplysningsplikten fortsatt skal værestraffbare. Etter k o m i t e e n s syn bør slike brudd fåalvorlige og vidtrekkende konsekvenser, særlig dersomdet fører til at Stortinget treffer eller kunne ha truffetavgjørelser på feilaktig grunnlag.

K o m i t e e n viser til sitt forslag om en videre utred-ning av spørsmålet om alternativer til riksretten, jf.nedenfor og vil i denne omgang foreslå at ansvarlig-hetsloven beholdes inntil videre. Etter ansvarlighetslo-ven §§ 8 og 9 kan en statsråd ilegges straff ved bruddpå opplysningsplikten.

5. STORTINGETS KONTROLLORGANER

5.1 Kontroll- og konstitusjonskomiteenDagens ordning med en egen kontroll- og konstitu-

sjonskomite ble etablert i 1993, og denne komiteen harsenere stått i sentrum for Stortingets kontrollvirksom-het. Komiteen er hjemlet i Stortingets forretningsorden§ 12 nr. 8, som angir hvilke oppgaver den skal utføre.Utvalget har foretatt en kritisk gjennomgang av dennebestemmelsen, og foreslår endringer på flere punkter.

I forhold til komiteens særskilte adgang til å ta oppsaker til gransking på eget initiativ, foreslår utvalget atdenne kompetansen bør kunne utøves av et kvalifisertmindretall på ⅓ av komiteens medlemmer. En tredjedelberegnes ut fra det totale antall medlemmer i komiteen.Videre foreslås det at et slikt mindretall også skalkunne kreve at det avholdes kontrollhøring i kontroll-saker og ha rett til å innhente dokumenter i henhold tilStortingets forretningsorden § 49 a andre ledd siste set-ning.

Utvalget anbefaler også at komiteens granskingska-pasitet styrkes noe, ved at den får et større sekretariat.Et slikt forsterket sekretariat bør etter utvalgets synvære stort nok til å gi komiteen nødvendig bistand, mensamtidig ikke så stort at det vil fungere som et egetkontrollorgan. Utover dette har ikke utvalget funnet detnaturlig å tallfeste antall medarbeidere. En slik reformvil gjøre det ønskelig med en noe større formaliseringav sekretariatets myndighet og komitemedlemmenesbruk av det. Utvalget anser komiteen selv for å værenærmest til å fastsette slike regler. Utvalget foreslår pådenne bakgrunn at det tas inn en kort bestemmelse iStortingets forretningsorden § 12 nr. 8, som viser til atkomiteen selv fastsetter de nærmere regler for sekreta-riatets funksjon og arbeidsoppgaver.

Utvalget foreslår videre at dagens rutiner for utarbei-delse og kontroll av St.meld. nr. 6 om regjeringensembetsutnevnelser, endres. Meldingen gir en full listeover alle embetsutnevnelser. Videre fremmes det hvertfjerde år en egen melding om utnevnelser til statligeutvalg, styrer og råd. Dette er meget omfattende doku-menter, som krever stor arbeidsinnsats fra forvaltnin-gen og som i praksis er av begrenset interesse for komi-

Innst. S. nr. 210 – 2002-2003 17

teen. Utvalget har imidlertid ikke funnet det tjenlig åfremsette noen konkrete alternative forslag og antar atdette mest hensiktsmessig kan skje ved en nærmerekontakt mellom kontroll- og konstitusjonskomiteen ogden ansvarlige arbeids- og administrasjonsminister.

Kontroll- og konstitusjonskomiteens behandling avrapportene fra de eksterne kontrollorganer er nedfelt iStortingets forretningsorden § 12 nr. 8 bokstav b, c, d(Riksrevisjonen), g (Sivilombudsmannen) og h (EOS-utvalget). Utvalget har funnet det hensiktmessig å redi-gere disse bestemmelsene slik at de står samlet.

Stortingets forretningsorden § 12 nr. 8 bokstav f gjel-der klager fra privatpersoner. Behandlingen av slikeklager utgjorde tidligere en vesentlig del av protokoll-komiteens virksomhet. Selv om bestemmelsen angir atkomiteen skal "gjennomgå og gi innstilling om klagertil Stortinget fra privatpersoner", betyr ikke dette atkomiteen har noen plikt til å behandle klagen. I praksisblir klagene normalt henvist til Sivilombudsmannen.Utvalget antar at bestemmelsen gir et galt signal omhva kontroll- og konstitusjonskomiteen driver med ogdessuten kan gi borgerne gale forventninger. Utvalgetforeslår derfor at Stortingets forretningsorden § 12 nr.8 bokstav f oppheves.

5.1.1 Utvalgets forslag til endringer i forretningsordenen

FORRETNINGSORDENEN § 12 NR. 8Utvalget fremmer forslag til endringer i forretnings-

ordenen § 12 nr. 8.

Herunder fremmer utvalgets flertall, medlemmeneCarl I. Hagen, Harald Hove, Hanne Marthe Narud, RolfReikvam Jorunn Ringstad, Fredrik Sejersted og BjørgSelås, følgende forslag:

"Endringer i forretningsordenen § 12 nr. 8 om kon-trollkomiteen.

Kontroll- og konstitusjonskomiteen: Komiteen skalgjennomgå og gi innstilling til Stortinget om:

a) statsrådets protokoller mv., jf. Grunnlovens § 75bokstav f, herunder regjeringens meldinger omembetsutnevnelser og om utvalg, styrer og råd,

b) regjeringens årlige melding om oppfølgingen avstortingsvedtak som inneholder en anmodning tilregjeringen, og om behandlingen av private forslagsom er vedtatt oversendt regjeringen til utredningog uttalelse,

c) dokumenter fra Riksrevisjonen, og andre saker omRiksrevisjonens virksomhet,

d) meldinger fra Stortingets ombudsmann for forvalt-ningen, og andre saker om ombudsmannens virk-somhet,

e) meldinger fra Stortingets kontrollutvalg for etter-retnings-, overvåkings- og sikkerhetstjeneste, ogandre saker om utvalgets virksomhet,

f) rapporter fra stortingsoppnevnte granskningskom-misjoner.

Kontroll- og konstitusjonskomiteen avgjør i detenkelte tilfelle om den skal forelegge utkast til innstil-ling for vedkommende fagkomité til uttalelse før inn-stillingen avgis.

Videre behandler komiteen grunnlovssaker, bevilg-ninger til Stortinget og valglovgivning.

Komiteen kan dessuten foreta de undersøkelser i for-valtningen som den anser nødvendig for Stortingetskontroll med forvaltningen. Slik beslutning fattes av entredjedel av komiteens medlemmer. Før komiteen selvforetar slike undersøkelser, skal vedkommende stats-råd underrettes og anmodes om å fremskaffe deønskede opplysninger.

En tredjedel av komiteens medlemmer kan kreve atdet avholdes komitehøring i kontrollsaker etter § 21,eller at det innhentes dokumenter fra den ansvarligestatsråd i henhold til § 49 a annet ledd siste setning.

Komiteen fastsetter nærmere regler for sitt sekreta-riat, herunder om sekretariatets arbeidsoppgaver, ogden bruk de enkelte medlemmer kan gjøre av det.

Utvalgets mindretall, leder Ranveig Frøiland, OddHolten og Inge Lønning, foreslår at flertallets forslag tilnytt femte ledd endres til:

"En tredjedel av komiteens medlemmer kan kreve atdet avholdes komitehøring i kontrollsaker etter § 21."

Utvalget har bemerket at dersom flertallets forslag tilen ny bestemmelse i Grunnloven § 82 om Stortingetsinformasjonskrav blir vedtatt, vil henvisningen i forret-ningsordenen § 12 nr. 8 bokstav a måtte endres. Detteer ikke innarbeidet, siden en slik grunnlovsendringuansett vil ta lengre tid enn det som kreves for å endreforretningsordenen.

5.2 Komiteens merknaderK o m i t e e n viser til at kontroll med regjering og

forvaltning er en av Stortingets viktigste oppgaver. Nårdet gjelder organisering av kontrollarbeidet har detvært forsøkt ulike løsninger. K o m i t e e n deler utval-gets vurdering av at dagens modell med en egen kon-troll- og konstitusjonskomité ivaretar Stortingets kon-trollfunksjon på beste måte. K o m i t e e n slutter seg tilutvalgets vurdering av behovet for å styrke kontroll- ogkonstitusjonskomiteens hjelpeapparat blant annet for åsikre kapasitet for komiteens egne granskninger ogundersøkelser, og anmoder Presidentskapet om åfremme forslag til styrket bemanning.

K o m i t e e n vil for øvrig understreke betydningenav at også de øvrige komiteer følger opp og fører kon-troll med utviklingen på sine områder.

K o m i t e e n vil understreke viktigheten av enløpende vurdering av kontroll- og konstitusjonskomite-ens arbeidsform og oppgaver. Statlig omorganisering,forvaltning av ikke rene økonomiske verdier somnaturressurser mv., stiller kontrollarbeidet overfor nyeutfordringer.

Stortingets forretningsorden § 12 nr. 8 redegjør forde konkrete oppgaver kontroll- og konstitusjonskomi-teen er pålagt. En av oppgavene er gjennomgang avregjeringens meldinger om embetsutnevnelser og omutvalg, styrer og råd. K o m i t e e n deler utvalgets tvilom behandling av disse meldingene er den beste måteå føre kontroll med ansettelser og oppnevnelser på.K o m i t e e n ønsker at meldingen om embetsutnevnel-ser fortsatt skal fremlegges for Stortinget, men foreslårat regjeringens melding om utvalg, styrer og råd fjernesfra Stortingets forretningsorden § 12 nr. 8 a).

18 Innst. S. nr. 210 – 2002-2003

K o m i t e e n vil særlig fremheve betydningen avkomiteens arbeid med oppfølgingen av St.meld. nr. 4Om anmodnings- og utredningsvedtak som er over-sendt fra storting til regjering. Dette er et viktig doku-ment som kan bidra til skjerpet årvåkenhet både fraregjering/forvaltning og Stortinget side.

K o m i t e e n viser videre til at Riksrevisjonens for-valtningsrevisjonsrapporter spiller en viktig rolle forStortingets mulighet til å følge med i utviklingen påaktuelle forvaltningsområder.

K o m i t e e n støtter utvalgets forslag om å opphevebestemmelsen i Stortingets forretningsorden § 12, nr. 8f) om klager til Stortinget fra privatpersoner. K o m i -t e e n viser til at Sivilombudsmannen gjennom sinbehandling bistår befolkningen ved klager på en godmåte. K o m i t e e n anser at befolkningens rett til kvali-fisert hjelp og likebehandling gjennom denne ordnin-gen blir ivaretatt på en god måte.

K o m i t e e n er også enig i at en tredjedel av kontroll-komiteens medlemmer skal kunne kreve at det avhol-des komitehøring i kontrollsaker etter Stortingets for-retningsorden § 21.

Som følge av dette foreslår k o m i t e e n en endring iReglementet for åpne kontrollhøringer § 2 første ledd.

K o m i t e e n slutter seg videre til formuleringene tilny bokstav c) om dokumenter fra Riksrevisjonen ogandre saker om Riksrevisjonens virksomhet og til f) omrapporter fra stortingsoppnevnte granskningskommi-sjoner i Stortingets forretningsorden § 12, nr. 8.

K o m i t e e n viser til at kontroll- og konstitusjonsko-miteen som den eneste av Stortingets komiteer er gittinitiativrett. Dette innebærer at komiteen kan ta opp ensak på eget initiativ uten at saken er oversendt fra Stor-tinget. K o m i t e e n er enig i at kontroll- og konstitu-sjonskomiteen bør inneha slik rett og vil understrekedet prinsipielt riktige i at en kontrollkomite skal kunnereise den sak den måtte ønske uavhengig av innspill fraandre hold.

K o m i t e e n støtter forslaget om at et kvalifisertmindretall i kontroll- og konstitusjonskomiteen skal gisinitiativrett og derved mulighet for å få en sak reist ogbelyst av Stortinget i plenum. Dette innebærer også enrett for et mindretall til å iverksette kontrollhøring.Etter komiteens syn er disse endringene prinsipielt vik-tige bidrag til å styrke kontrollfunksjonen.

K o m i t e e n er enig i at det ikke er behov for å åpnefor tvungne høringer i kontrollkomiteen. Utvalgetønsker å gi kontroll- og konstitusjonskomiteen sær-skilt, utvidet innsynsrett. Forslaget om kompetanse-overføring omfatter ikke regjeringens strengt internedokumenter, eller dokumenter som må holdes hemme-lige av hensyn til rikets sikkerhet. K o m i t e e n harmerket seg at utvalget er delt i spørsmålet om et min-dretall på ⅓ av kontroll- og konstitusjonskomiteensmedlemmer skal ha rett til innsyn i visse typer doku-menter fra statsråden som det i dag nektes innsyn i.

K o m i t e e n s f l e r t a l l , m e d l e m m e n e f r aA r b e i d e r p a r t i e t , H ø y r e o g K r i s t e l i g F o l -k e p a r t i , ser ikke behov for å gi kontroll- og konstitu-sjonskomiteens medlemmer særskilt innsynsrett og

slutter seg ikke til de fremsatte forslag til endring iStortingets forretningsorden §§ 12 nr. 8 femte ledd, 21og 49 a på dette punkt.

F l e r t a l l e t fremmer følgende forslag:

”Stortingets forretningsorden § 12 nr. 8 femte ledd skallyde:

En tredjedel av komiteens medlemmer kan kreve atdet avholdes komitehøring i kontrollsaker etter § 21.”

K o m i t e e n s m e d l e m m e r f r a F r e m s k r i t t s -p a r t i e t o g S o s i a l i s t i s k V e n s t r e p a r t i støtterdet fremlagte forslaget fra flertallet i utvalget om atrepresentanter i kontroll- og konstitusjonskomiteenskal ha en særskilt rett til innsyn. D i s s e m e d l e m -m e r vil minne om at kontroll- og konstitusjonskomi-teen er et av Stortingets viktigste organer for kontrollmed regjering og forvaltning. Dersom komiteen skalkunne ha en reell kontrollfunksjon også når regjeringenutgår fra et flertall i Stortinget, må det sikres at mindre-tallet har rettigheter som sikrer innsyn. Uten innsynkan komiteen ikke føre kontroll, og d i s s e m e d l e m -m e r finner det derfor uheldig dersom et flertall i komi-teen vil nekte et kvalifisert mindretall rett til innsyn.

D i s s e m e d l e m m e r fremmer følgende forslag:

”Stortingets forretningsorden § 12 nr. 8 femte ledd skallyde:

En tredjedel av komiteens medlemmer kan kreve atdet avholdes komitehøring i kontrollsaker etter § 21,eller at det innhentes dokumenter fra den ansvarligestatsråd i henhold til § 49 a annet ledd siste setning.”

5.3 RiksrevisjonenRiksrevisjonen er det eldste og viktigste av Stortin-

gets eksterne kontrollorganer. I nyere tid har Riksrevi-sjonen utviklet sin kontroll med forvaltningen, på enmåte som har gjort revisjonsrapportene mer politiskrelevante, og medført tettere parlamentarisk oppføl-ging. I dag fremstår Riksrevisjonen som en sentral pre-missleverandør for Stortingets kontrollfunksjon. Sam-tidig er det rettslige grunnlaget for Riksrevisjonensvirksomhet spinkelt utformet, og den gamle statsrevi-sjonsloven av 1918 langt på vei foreldet. På denne bak-grunn har Riksrevisjonen i samråd med Stortingetfremlagt utkast til en ny lov og instruks for sin virksom-het. Utkastet ble oversendt utvalget, som har vurdert demer prinsipielle sidene ved Riksrevisjonens virksom-het. I tråd med mandatet har utvalget begrenset seg tilen behandling av de mer prinsipielle spørsmål somRiksrevisjonens virksomhet reiser, og da særlig de somer av betydning for Riksrevisjonens konstitusjonellestilling og funksjon. Utvalgets grunnsyn er at utviklin-gen i Riksrevisjonens virksomhet har vært positiv, og atdet nye utkastet til lov og instruks er hensiktsmessig.

Utvalgets flertall har på enkelte punkter kommentertRiksrevisjonens forslag til nye bestemmelser i lov oginstruks og fremsatt enkelte alternative forslag.

Utvalgets mindretall, lederen Ranveig Frøiland, OddHolten, Inge Lønning og Jorunn Ringstad, har genereltsett ikke funnet det nødvendig eller hensiktsmessig å

Innst. S. nr. 210 – 2002-2003 19

kommentere de konkrete forslagene til lovtekst oginstruks og viser til at dette vil måtte vurderes underStortingets videre arbeid med forslaget.

Utvalgets merknader er i det alt vesentlige enstem-mige, men på noen punkter er det en viss uenighet,blant annet om utformingen av Riksrevisjonens inn-synsrett.

5.3.1 Riksrevisjonens ledelse og organisasjonRiksrevisjonen ledes i dag av et kollegium bestående

av fem riksrevisorer, som velges av Stortinget. Lederenav kollegiet er samtidig daglig leder av virksomheten.Organiseringen og ledelsen av Riksrevisjonen reiser enrekke spørsmål, som er utførlig behandlet i forslaget tilny lov og instruks. Utvalget antar at vurderingen avdisse spørsmålene mest hensiktsmessig kan skje i til-knytning til den ordinære stortingsbehandlingen avRiksrevisjonens forslag.

Riksrevisjonen har i forslaget til ny lov og instrukspåpekt at prinsippet om at kollegiets sammensetningskal avspeile den parlamentariske situasjonen på Stor-tinget, må anses som grunnleggende ved revisjonsord-ningen. Utvalget er enig i dette. Riksrevisjonens uav-hengighet ville være truet dersom et flertall påStortinget kun utnevnte sine egne partifeller til reviso-rer.

Utvalgets flertall antar at de beste grunner taler for atRiksrevisjonen går over til en styrebasert modell, derkollegiet fortsatt utpekes ut fra prinsippet om parla-mentarisk forholdsmessighet, men der den dagligelederen ansettes på faglig grunnlag. Dette vil etter fler-tallets syn kunne sikre en bedre kontinuitet i revisjons-arbeidet samtidig som den nødvendige kontakten medStortinget beholdes.

5.3.2 Riksrevisjonens hovedoppgaverRiksrevisjonen har i dag tre hovedoppgaver - regn-

skapsrevisjon, forvaltningsrevisjon og selskapskon-troll. Videre er Riksrevisjonen tillagt enkelte andrekontrolloppgaver, og den driver også en løpende vei-ledning overfor forvaltningen.

I forhold til regnskapsrevisjonen er utvalget enig i atRiksrevisjonen fortsatt skal ha revisjonsansvaret foralle statlige regnskaper, herunder både departemen-tene, ytre etater, andre statlige virksomheter, forvalt-ningsbedrifter mv. Videre er utvalget enig i at ordnin-gen med at Riksrevisjonens avgjørelsesmyndighet iregnskapssaker avvikles, slik at det heretter vil væreopp til Stortinget å foreta den endelige godkjenning avalle statlige regnskaper. Utvalget slutter seg her til denbegrunnelse som Riksrevisjonen har gitt i forslaget.Det innebærer også at Riksrevisjonens nåværendeadgang til å gjøre ansvar gjeldende overfor den enkeltetjenestemann, bør oppheves.

I forhold til forvaltningsrevisjonen gir utvalget gene-relt sin tilslutning til den måten Riksrevisjonen har fulgtopp Stortingets merknader på, fra behandlingen av Ing-valdsen-utvalgets utredning om Stortingets kontrollmed forvaltningen m.v. i 1977, om behovet for en "kri-tisk revisjon" av forvaltningens virksomhet, jf. Doku-ment nr. 7 (1972-73) og Innst. S. nr. 277 (1976-77).

Utvalget stiller seg videre positivt til det omfang ogden karakter forvaltningsrevisjonen i de senere år harfått, og til at denne virksomheten i 1996 ble skilt ut fradet løpende revisjonsarbeidet og spesialisert i en egenavdeling. Utvalget understreker på generelt grunnlag atde forhold Riksrevisjonen undergir forvaltningsrevi-sjon, bør være av prinsipiell karakter eller av stor øko-nomisk rekkevidde.

I forhold til selskapskontrollen er Riksrevisjonensoppgave å kontrollere at statsrådene forvalter statensinteresser på en lovlig og økonomisk forsvarlig måte,og i samsvar med de vedtak og forutsetninger somStortinget har angitt. Den løpende regnskapsrevisjonener derimot ikke Riksrevisjonens oppgave. Utvalget harmerket seg at hovedprinsippene for selskapskontrollener foreslått videreført i utkastet til ny lov og instruks, oghar ingen prinsipielle kommentarer til dette. Utvalgetvil understreke betydningen av at Riksrevisjonen fårtilgang til de dokumenter og opplysninger som er nød-vendige for å føre en effektiv selskapskontroll.

Utvalgets flertall viser til at den faste rapporteringenved selskapskontroll i dag skjer ved at selskapsberet-ningene avgis til Riksrevisjonen, som så legger disse tilgrunn for sin vurdering og videre rapportering til Stor-tinget, gjennom Dokument nr. 3:2. I regjeringens utta-lelse om forslaget til ny lov og instruks er det anført atdenne rapporteringen for fremtiden bør kunne foregådirekte fra statsråden til Stortinget. Flertallet deler ikkedenne vurderingen. Flertallet kan vanskelig se atdagens ordning i seg selv innebærer noen dobbeltrap-portering, og den er en viktig forutsetning for at Riks-revisjonen skal kunne vurdere om statsråden har bruktsin innflytelse i tråd med Stortingets forutsetninger, ogom de statlige interessene blir forvaltet økonomisk for-svarlig. I den utstrekning dagens ordning innebærer endobbeltrapportering, bør dette løses på andre måter ennved å koble ut Riksrevisjonen. Det forslag som regje-ringen legger opp til, vil etter flertallets vurdering inne-bære en klar innskrenkning i forhold til dagens sel-skapskontroll, og gi Stortinget dårligere forutsetningerfor å vurdere hvordan statsrådene forvalter statensinteresser.

Utvalgets mindretall viser til at det er bred enighetom at Riksrevisjonen også i fremtiden skal utføre sel-skapskontrollen. Hvorvidt rapporteringen bør skjedirekte til Stortinget eller via Riksrevisjonen, er ettermindretallets syn av underordnet betydning. Det vik-tige er at kontrollen skjer basert på retningslinjer fast-lagt av Stortinget med sikte på å ivareta Stortingetskontrollbehov. Mindretallet forutsetter at de ansvarligegjennomgår rutinene med sikte på å unngå unødigarbeid, for eksempel ved at rapporteringstidspunktersamordnes.

Utvalget viser til at Riksrevisjonens rolle i forhold tilfristilt statlig virksomhet reiser særskilte spørsmål.Riksrevisjonen driver ikke bare etterfølgende revisjonog kontroll, men også en løpende veiledning overforforvaltningen. I denne sammenheng er det naturlig åunderstreke forvaltningens selvstendige ansvar for sineegne veivalg, uavhengig av revisjonens veiledning.

20 Innst. S. nr. 210 – 2002-2003

Utvalget stiller seg ikke negativt til at Riksrevisjonendriver veiledning, men påpeker at dette må skje medvarsomhet, og på en måte som verken formelt ellerreelt binder opp de senere revisjons- og kontrollvurde-ringene. Det er også viktig at Riksrevisjonen selv er segbevisst hvilken rolle den har.

Videre bør veiledningen primært konsentreres omspørsmål som gjelder regnskap og økonomi, og den børvære av generell karakter. Under ingen omstendighetmå det bli slik at forvaltningen reelt sett kan søke for-håndsklarering fra Riksrevisjonen i kontroversielleenkeltsaker.

Utvalget er enig i at Stortingets vedtak og forutset-ninger er et naturlig utgangspunkt for Riksrevisjonensetterfølgende kontroll, og i at dette bør komme tiluttrykk i lovens formålsbestemmelse.

Utvalgets flertall viser til at skillet mellom revisjons-kriterier utledet av Stortingets vedtak og forutsetnin-ger, og andre revisjonsfaglige kriterier kommer tiluttrykk i Riksrevisjonens forslag til formålsbestem-melse i lovutkastet § 1. Utkastets § 7 annet ledd omforvaltningsrevisjon kan derimot gi inntrykk av at revi-sjon alltid må være direkte knyttet til Stortingets ved-tak og forutsetninger, og her må man til instruksutkas-tets § 3-1 for å se at dette ikke er hensikten. Flertalletvil derfor foreslå at forslaget til lovens § 7 annet leddendres noe.

Utvalget er i mandatet særlig bedt om å vurdere omdet er "ønskelig at Riksrevisjonen gransker og vurdererom regjeringen oppfyller sin opplysningsplikt overforStortinget".

Dersom Riksrevisjonen avdekker informasjonssvikt,er det etter utvalgets syn naturlig at dette rapporteres tilStortinget. På den annen side er det også betenkelighe-ter ved en direkte revisjonsfaglig etterprøving av omregjeringen har oppfylt sin opplysningsplikt overforStortinget. Det tilkommer først og fremst Stortingetselv å vurdere kritikkverdigheten av, og eventuelt beho-vet for videre strafferettslig forfølging av brudd påopplysningsplikten.

Etter utvalgets vurdering vil den rette balanse mel-lom disse motstridende hensyn være at Riksrevisjoneni fremtiden fortsatt kan og bør undersøke om de opp-lysninger regjeringen fremlegger for Stortinget er dek-kende, og gir tinget et forsvarlig beslutningsgrunnlag.På den annen side må Riksrevisjonen her utvise var-somhet ved sine vurderinger og konklusjoner, og denbør ikke eksplisitt ta stilling til om opplysningspliktener brutt. I første rekke bør den konsentrere seg om enrent faktisk gransking og fremstilling av hva regjeringog forvaltning har visst om saken på det aktuelle tids-punkt, og hva som er meddelt videre til Stortinget. Der-som det er klare mangler eller feil ved informasjonen,må dette kunne påpekes. Men det bør skje uten at Riks-revisjonen går inn på noen nærmere rettslig vurderingav om opplysningsplikten formelt sett er brutt.

Et spørsmål er hvilket revisjonskriterium Riksrevi-sjonen skal anvende for å vurdere hva som er korrektinformasjon fra regjering til storting. I Stoltenberg-regjeringens høringsuttalelse av 30. april 2001, er detforeslått en omformulering av instruksutkastet § 3-1

bokstav e som viser til "offentlige utredningskrav".Dette kan blant annet omfatte Utredningsinstruksen,som er fastsatt av regjeringen til bruk i forvaltningen.Utvalget er enig i at det foreslåtte kriteriet ikke er sær-lig velegnet. Problemet er ikke at det viser til interneinstrukser i forvaltningen, for slike må Riksrevisjonenkunne trekke inn, der dette er hensiktsmessig. Utred-ningsinstruksen er imidlertid utformet med tanke på deinterne krav til utredning i forvaltningen, og ikke medtanke på å regulere hva som er korrekt informasjon fraregjeringen til Stortinget.

Utvalget har derfor kommet til at Riksrevisjonensvurderingstema i prinsippet må være det samme somgenerelt gjelder for etterprøving av regjeringens opp-lysningsplikt. Eller med andre ord om regjeringen harfremlagt den informasjon som er nødvendig for Stor-tingets behandling av saken, og at opplysningene erkorrekte og dekkende. Behovet for varsomhet tilsier atRiksrevisjonen bør gå kortere enn Stortinget selv i sinvurdering, og den bør heller ikke konkludere bastant.Men vurderingstemaet må i prinsippet være detsamme. Samtidig er det hensiktsmessig å gi kriteriet enutforming som ikke direkte viser til den rettslige opp-lysningsplikten. For det første for å signalisere at Riks-revisjonen ikke bør foreta eksplisitte vurderinger av omplikten formelt sett er brutt. Og for det andre fordi denmå kunne påpeke faktisk informasjonssvikt, også derdet er uklart om det formelt sett foreligger pliktbrudd.

5.3.3 Riksrevisjonens rett til å innhente opplysninger og dokumenter

Etter gjeldende rett har Riksrevisjonen en vid adgangtil å innhente informasjon. I Grunnloven § 75 k er detfastsatt at forvaltningen har en aktiv plikt til å sende innstatens regnskaper. Annen informasjon må Riksrevi-sjonen selv kreve. Dette er angitt i statsrevisjonsloven§ 2 annet ledd. Etter denne bestemmelsen kan Riksre-visjonen kreve enhver opplysning, fra enhver somarbeider i det offentlige. Bestemmelsen må forstås ettersin ordlyd, og det er ikke rettslig grunnlag for å tolkeden innskrenkende.

Etter utvalgets mening er det avgjørende at Riksrevi-sjonen får tilgang på de opplysninger og dokumenterden trenger for å kunne utføre sine oppgaver. Dette erdet bred enighet om. I praksis er det da også vanlig atRiksrevisjonen krever de dokumenter den anser nød-vendig, og får dem utlevert.

I Riksrevisjonens utkast til ny lov § 4 første ledd erdet foreslått lovfestet at den uten hinder av taushets-plikt skal kunne "kreve enhver opplysning, redegjø-relse eller ethvert dokument, og foreta de undersøkel-ser som den finner nødvendige for å gjennomføreoppgavene".

Utvalget understreker samtidig at dette ikke innebæ-rer noen rett for Riksrevisjonen til å kreve informasjonpå fritt grunnlag. Kravet må være knyttet til det som iden enkelte sak er nødvendig for å gjennomføre Riks-revisjonens oppgaver, slik disse vil bli fastsatt i lov oginstruks. Utvalget har merket seg at verken Riksrevi-sjonen eller regjeringene har gitt uttrykk for at det ipraksis har vært vesentlige problemer knyttet til inn-

Innst. S. nr. 210 – 2002-2003 21

synsretten. Utvalget ser derfor heller ikke behov fornoen endring av gjeldende praksis, og oppfatter detikke som et aktuelt behov for Riksrevisjonen at denskal ha krav på et mer omfattende innsyn enn det somgjelder i dag.

Utvalget understreker at fremleggelse av opplysnin-ger og dokumenter for Riksrevisjonen ikke i seg selvinnebærer offentliggjøring.

Utvalget viser til at forslaget til ny lov § 4 første leddvil omfatte tilgang til alle taushetsbelagte (herundergraderte) opplysninger og dokumenter. Dette er i trådmed langvarig praksis. Riksrevisjonen er for øvrigpålagt å følge de regler og retningslinjer som gjelderved behandling av gradert materiale i forvaltningen.Ordningen er imidlertid ikke formelt lovfestet, og dennye sikkerhetsloven av 20. mars 1998 nr. 10 har i § 2femte ledd et unntak for Riksrevisjonens behandling avsikkerhetsklarert materiale. Dette er påpekt i regjerin-gen Stoltenbergs høringsuttalelse. Utvalget er enig i atdet med fordel kan inntas en bestemmelse i utkastet tilny lov om Riksrevisjonen, som regulerer dens behand-ling av sikkerhetsgraderte opplysninger. Samtidig børdet ut fra konstitusjonelle hensyn gjøres et unntak forde bestemmelser i sikkerhetsloven, som regulerer full-maktene til nasjonal sikkerhetsmyndighet.

Ved rapportering til Stortinget er det ikke vanlig atRiksrevisjonen gjengir eller viser til taushetsbelagteeller graderte opplysninger. I de saker det helt unntaks-vis er aktuelt å fremlegge graderte opplysninger, vildisse bli lagt frem og behandlet på samme måte somnår regjeringen fremlegger graderte opplysninger forStortinget. Utvalget har inntrykk av at dette fungerer påen hensiktsmessig måte, og kan ikke se at det her erbehov for nye prosedyrer, særskilt tilpasset rapporterfra Riksrevisjonen.

Utvalgets flertall vil på denne bakgrunn gi sin tilslut-ning til den måten innsynsretten er utformet på i Riks-revisjonens utkast til ny lov § 4. Det bærende prinsippmå etter flertallets syn være at det bare er Riksrevisjo-nen selv som kan vurdere hvilken informasjon som ernødvendig. Dersom dette ikke var tilfellet, ville det irealiteten være opp til den kontrollerte etat å legge pre-missene for kontrollen, på en måte som ville kunnevanskeliggjøre effektiv gransking og kontroll. I sakerder det er mistanke om alvorlige feil og mangler, villedette også kunne svekke revisjonsrapportenes trover-dighet og legitimitet utad.

På denne bakgrunn vil det etter flertallets oppfatningverken være hensiktsmessig eller mulig å innta ekspli-sitte unntak fra innsynsretten i lovutkastet § 4. Begrun-nelsen er blant annet at det i praksis vil være umulig åutforme klare unntak uten at disse får en rekkeviddesom i gitte situasjoner vil kunne begrense Riksrevisjo-nens legitime innsynsbehov. Flertallet viser til at Riks-revisjonen alltid har utøvet sin vide innsynsrett på enfleksibel måte, som har respektert legitime behov forfortrolighet i regjering og forvaltning, og som ikke harmedført noen uheldig offentliggjøring av strengt interneller taushetsbelagt informasjon. Flertallet viser ogsåtil at Stortinget selv har en meget vid innsynsrett etterGrunnloven § 75 f og at det samme må gjelde Riksre-

visjonen. Videre vises det til at det ikke er vanlig å opp-stille begrensninger i nasjonale riksrevisorers informa-sjonskrav i andre land.

Utvalgets mindretall, lederen Ranveig Frøiland, OddHolten, Inge Lønning og Jorunn Ringstad, påpeker atdet ikke ligger innenfor Riksrevisjonens arbeidsom-råde å etterprøve de rent interne politiske prosesser.Dokumenter som regjeringsnotater og utkast til disse,referater fra regjeringskonferansene og statsrådeneshåndnotater, er dokumenter som bør høre inn underregjeringens interne politiske sfære. Regjeringen haren genuin interesse av å kunne beskytte sine internedrøftelser fra utenverdenen. Riksrevisjonen har forøvrig selv presisert at regjeringsnotater faller utenforde dokumenter det er aktuelt å begjære innsyn i. ForStortinget er det resultatene av regjeringens handlingeri forhold til Stortingets vedtak og forutsetninger som erav betydning, ikke hva hver enkelt statsråd har ment iet internt møte. En slik begrensning i Riksrevisjonensinnsynsrett er etter mindretallets oppfatning i samsvarmed gjeldende praksis, og en presisering av hvilkedokumenter som kan unntas bør gå klart fram enten avlov eller instruks.

Utvalgets medlemmer Harald Hove og HanneMarthe Narud vil understreke at de oppfatter at debegrensninger som mindretallet her formulerer knyttettil bestemte dokumenter, er i samsvar med den praksissom i dag gjelder, og at denne praksis bør oppretthol-des.

Utvalget er generelt enig i at Riksrevisjonen må inn-hente opplysninger der de er å finne. Dette innebærer atRiksrevisjonen må kunne henvende seg direkte til deetater mv. som er under revisjon og kontroll. Ved kon-takt med departementene er det samtidig viktig atledelsen er informert om den informasjonsinnhentingsom foregår, slik praksis også er i dag. I saker om for-valtningsrevisjon skal førstekontakt med departemen-tet alltid skje via ledelsen i departementet, og slik atstatsråden eller den han bemyndiger, selv kan biståmed utvelgelse av de personer som har best kunnskapom området og som derved kan gi Riksrevisjonen denmest kvalifiserte bistand.

Etter § 6 skal Riksrevisjonen også ha tilgang til for-valtningens IT-systemer. Dette er en videreføring ogregulering av gjeldende praksis. Under den tidligereordningen med stedlige revisorer var disse direkte til-knyttet forvaltningens IT-systemer. Etter den nye ord-ningen har Riksrevisjonen ut fra sikkerhetsmessigehensyn bestemt at revisorene ikke lenger skal hadirekte tilknytning, og i stedet praktiseres det nå slik atforvaltningen ved besøksrevisjon bistår med tilgang tilsystemene og stiller nødvendig utstyr til disposisjon.Utvalget finner det hensiktsmessig å videreføre dennepraksis.

Utvalget understreker den generelle betydningen avat fristilling av statlig virksomhet ikke i vesentlig gradmå svekke Stortingets og Riksrevisjonens kontroll.

Utvalget mener derfor at Riksrevisjonens kontrollmed fristilte virksomheter med ansvar for å gjennom-føre statlige oppgaver, også må omfatte forvaltningsre-visjon, i tillegg til den eierskapskontroll som inngår i

22 Innst. S. nr. 210 – 2002-2003

den løpende selskapskontrollen. Utvalget er videre avden oppfatning at Stortingets kontrollbehov omfatteralle heleide statlige foretak, enten disse er organisertsom statsaksjeselskap, statsforetak eller særlovselska-per, dersom disse er tillagt et samfunnsmessig ansvar itillegg til sin rent næringsmessige eller forretningsmes-sig virksomhet. På denne bakgrunn vil utvalget anbe-fale at det presiseres at Riksrevisjonens selskapskon-troll i forhold til heleide statlige selskaper også måkunne omfatte forvaltningsrevisjon.

Utvalgets flertall foreslår i den forbindelse at det tasinn en ny setning i forslaget til instruks for Riksrevisjo-nen § 4-1 annet ledd, som presiserer at Riksrevisjonensselskapskontroll i forhold til heleide statlige selskaperogså må kunne omfatte forvaltningsrevisjon.

Utvalget har ikke vurdert de øvrige forslag til endrin-ger i Dokument nr. 1 som Riksrevisjonen fremmer, ogantar at dette mest naturlig kan tas opp i forbindelsemed Stortingets senere behandling av lovforslaget. Detsamme gjelder kravene til innholdet i Dokument nr. 2,der Riksrevisjonen foreslår å videreføre dagens prak-sis.

Videre foreslår Riksrevisjonen å videreføre oginstruksfeste den praksis for bruk av Dokument nr. 3-serien, som har dannet seg etter at denne ordningen bleinnført i 1994. Utvalget ser dette som hensiktsmessig,og vil understreke betydningen av at Riksrevisjonenfortsatt rapporterer om sentrale forvaltningsrevisjons-undersøkelser m.m. gjennom separate rapporter.

Dersom Stortinget går videre med egen gransking pågrunnlag av en revisjonsrapport, oppstår spørsmåletom hvilken rolle Riksrevisjonen da skal spille. Etterutvalgets vurdering må utgangspunktet være at nårRiksrevisjonen har levert sin rapport, så er sakenavsluttet for dens del. Hensynet til Riksrevisjonensselvstendighet og politiske nøytralitet tilsier at den ikkekobles direkte inn i den etterfølgende parlamentariskeprosess, som et hjelpeorgan for Stortinget.

På den annen side bør det etter utvalgets oppfatningikke oppstilles noen formelle skranker mot at Riksrevi-sjonen under Stortingets senere behandling kan anmo-des om å gi supplerende opplysninger, eller bidra medavklaringer, dersom det er punkter i rapporten som eregnet til å reise tvil. Dette vil mest praktisk kunne skjedersom kontroll- og konstitusjonskomiteen velger åavholde høringer om de spørsmål rapporten reiser. Iforslaget til ny instruks § 7-5 foreslås det at Riksrevi-sjonen skal varsles og ha rett til å være til stede vedslike høringer. Videre foreslås det at Riksrevisjonensleder kan be om å få være til stede under komiteensmøter om den aktuelle saken. Utvalget er enig i at slikeprosedyrer i praksis kan være hensiktsmessige, menfinner det ikke naturlig å nedfelle dem i en instruks tilRiksrevisjonen. Slik forslaget står, kan det leses som enplikt for kontroll- og konstitusjonskomiteen til å varsleRiksrevisjonen, og til å gi den adgang til høringer ogmøter. Dersom en slik plikt først skal oppstilles, vil detmer naturlig måtte nedfelles i Stortingets egen forret-ningsorden. Etter utvalgets vurdering er det imidlertidikke behov for en slik formalisering av forholdet mel-lom kontroll- og konstitusjonskomiteen og Riksrevi-sjonen.

Ved kontroll- og konstitusjonskomiteens behandlingav revisjonsrapporter, kan spørsmålet oppstå om denbør ha adgang til Riksrevisjonens grunnlagsmateriale.Formelt sett kan komiteen ikke pålegge Riksrevisjonenå utlevere dette, men i praksis har den ved enkelteanledninger fremmet anmodning om det. I slike tilfel-ler har Riksrevisjonen vært tilbakeholden med å gi inn-syn, og i stedet henvist komiteen til å søke innsyn hosden reviderte etat. Etter utvalgets vurdering vil dettesom hovedregel være en hensiktsmessig ordning. Somangitt ovenfor er et viktig argument for at Riksrevisjo-nen bør ha et omfattende informasjonskrav overfor for-valtningen nettopp at den ikke offentliggjør de opplys-ninger og dokumenter den innhenter, samt at den erforsiktig med å innta sensitive opplysninger i sine rap-porter. Dersom kontroll- og konstitusjonskomiteenregelmessig skulle kunne kreve tilgang på Riksrevisjo-nens grunnlagsmateriale, ville dette etter utvalgetsoppfatning kunne true grunnlaget for Riksrevisjonensegen informasjonstilgang. Samtidig kan det ikke ute-lukkes at Stortinget i enkelte særlig vanskelige kon-trollsaker kan ha et legitimt behov for tilgang til sliktmateriale. I så fall bør spørsmålet om innsyn etterutvalgets oppfatning fremmes som en formell begjæ-ring fra Stortinget i plenum. Utvalget legger til grunnat dette vil være omfattet av Stortingets alminneligeinstruksjonsrett overfor Riksrevisjonen, slik denne erangitt ovenfor. Adgangen bør imidlertid bare brukes iekstraordinære saker, der særlige kontrollbehov tilsierdet, og utvalget finner det derfor ikke hensiktsmessig åforeslå dette særskilt lovfestet.

5.3.4 Komiteens behandling av ny lov og instruks for Riksrevisjonen

Riksrevisjonen oversendte i brev av 17. januar 2001til Stortingets presidentskap forslag til ny lov oginstruks for Riksrevisjonen. I forslaget inngikk ogsåmindre endringer i fire andre lover. 19. januar 2001oversendte Presidentskapet Riksrevisjonens forslag tilFrøilandutvalget, under henvisning til utvalgets man-dat.

Regjeringen v/statsminister Stoltenberg avga utta-lelse i brev av 30. april 2001 til Presidentskapet. Etterregjeringsskiftet rettet Frøilandutvalget en forespørseltil den nye regjeringen om den stilte seg bak innholdeti regjeringen Stoltenbergs uttalelse, og regjeringen v/statsminister Bondevik svarte på dette ved brev av29. januar 2002.

Etter at Frøilandutvalget la frem Dokument nr. 14.(2002-2003), har Riksrevisjonen i brev av 30. septem-ber og 26. oktober 2002 til Presidentskapet lagt framenkelte justeringer, presiseringer og tillegg til forslagettil ny lov og instruks.

Kontroll- og konstitusjonskomiteen oversendte19. mars 2003 ny lov og instruks for Riksrevisjonen tillovteknisk gjennomgåelse i Justisdepartementet.Komiteen mottok 5. mai 2003 den lovtekniske gjen-nomgåelsen fra Lovavdelingen. Komiteen besluttet imøte 6. mai 2003 å oversende denne til Riksrevisjonenhvor man ba om å få et bearbeidet og helhetlig forslagtilbake.

Innst. S. nr. 210 – 2002-2003 23

I påvente av Riksrevisjonens tilbakemelding harkomiteen besluttet å utsette sin behandling av ny lov oginstruks for Riksrevisjonen til høstsesjonen 2003.

5.4 Komiteens merknaderK o m i t e e n viser til at Riksrevisjonen både bidrar

som premissleverandør til Stortingets egen kontroll ogfører kontroll med regjering og forvaltning på Stortin-gets vegne. Gjennom behandling og innstilling på desi-sjon av de sentrale statsregnskaper, og gjennom rappor-ter til Stortinget som gir grunnlag for å vurderestatsrådene ansvar samt rette opp feil og mangler, leg-ger Riksrevisjonen viktige føringer for Stortingets kon-trollarbeid. Videre har Riksrevisjonen selvstendigerevisjons- og kontrolloppgaver i forhold til den under-liggende forvaltning.

K o m i t e e n slutter seg til utvalgets vurdering av atloven av 8. februar 1918 om Statens revisionsvæsenikke gir et dekkende uttrykk for Riksrevisjonens opp-gaver, organisasjon, kompetanse, metodikk og prose-dyrer. Heller ikke de instrukser Stortinget har vedtatt iden etterfølgende periode, dekker dagens behov forregelverk for Riksrevisjonen på en tilfredsstillendemåte.

K o m i t e e n har merket seg at utvalget ikke har settdet som sin oppgave å fremsette nye forslag til bestem-melser i lov eller instruks om Riksrevisjonen, men atutvalgsflertallet har gitt uttrykk for synspunkter påenkelte paragrafer og også fremmet noen forslag tilendringer. Ny lov og instruks for Riksrevisjonen liggertil behandling i kontroll- og konstitusjonskomiteen.K o m i t e e n har derfor funnet det hensiktmessig åbehandle de konkrete paragrafer samlet i tilknytning tilutkastet til lov og instruks. K o m i t e e n avgrenser føl-gelig sin gjennomgang av utvalgets innstilling på dettepunkt til å omfatte synspunkter på prinsipielle spørs-mål. K o m i t e e n viser for øvrig til at den i påvente avRiksrevisjonens bearbeidede og helhetlige forslag tilny lov og instruks, har besluttet å utsette sin behandlingtil høstsesjonen 2003.

K o m i t e e n slutter seg til utvalgets vurdering avviktigheten av Riksrevisjonens uavhengighet og vilunderstreke at det må være en forutsetning at Riksrevi-sjonen kan fungere uavhengig av skiftende politiskekonstellasjoner.

I egenskap av Stortingets kontrollorgan er det imid-lertid også av betydning at Riksrevisjonen innretter sinvirksomhet med sikte på å dekke Stortingets behov.K o m i t e e n anser utviklingen i retning av økt vekt påforvaltningsrevisjon som formålstjenlig, men vilunderstreke den vanskelige balansegang det kan væremellom uavhengighet og lydhørhet overfor politikernesønsker.

K o m i t e e n viser i den sammenheng til Makt- ogdemokratiutredningen "Den fragmenterte staten"kapittel 9 s. 294 "En revitalisert Riksrevisjon". Herheter det bl.a.

"(På tross av dette) synes forvaltningsrevisjonen å havanskeliggjort den objektive rollen til Riksrevisjonen.Forvaltningsrevisjonens natur og plass i det politiske

systemet gjør at Riksrevisjonen har nærmet seg denutøvende makt, og i større grad opptrer i andre rollerenn bare som nøytral kontrollør og revisor."

Og videre:

"Riksrevisjonen har beveget seg inn i en gråsonemellom på den ene siden profesjonell uavhengighet ogobjektivitet, og på den andre siden politiske prosesserog den alminnelige politiske debatt."

K o m i t e e n vil understreke den krevende utfordringRiksrevisjonen står overfor ved å skulle balansere uav-hengighet og lydhørhet overfor politiske signaler.

K o m i t e e n har merket seg utvalgets vurderinger avspørsmålet om Stortingets adgang til å instruere Riks-revisjonen, og anser det som udiskutabelt at Stortingetkan gi generelle instrukser om hvordan Riksrevisjonenskal drive sin virksomhet. Likeledes må det være klartat Stortinget i plenum kan instruere Riksrevisjonen tilå påta seg et oppdrag. K o m i t e e n vil imidlertid presi-sere at det er opp til Riksrevisjonen å avgjøre på hvil-ken måte oppdraget skal utføres.

K o m i t e e n s m e d l e m m e r f r a A r b e i d e r p a r -t i e t har merket seg at utvalgets flertall støtter en orga-nisering av Riksrevisjonen hvor kollegiet fortsatt utpe-kes ut fra prinsippet om parlamentariskforholdsmessighet, men der den daglige lederen anset-tes på faglig grunnlag. D i s s e m e d l e m m e r anserdagens ordning som hensiktsmessig og vil ikke foreslånoen endringer i organiseringen av Riksrevisjonensledelse.

K o m i t e e n s m e d l e m m e r f r a F r e m s k r i t t s -p a r t i e t o g S o s i a l i s t i s k V e n s t r e p a r t i støtterutvalgets flertall i at Riksrevisjonen organiseres etteren styrebasert modell der kollegiet fortsatt utpekesetter prinsippet om parlamentarisk forholdsmessighetog at den daglige lederen ansettes på faglig grunnlag.D i s s e m e d l e m m e r støtter flertallets begrunnelsefor en slik modell og ser klare fordeler ved at en slikløsning velges.

K o m i t e e n s m e d l e m m e r f r a H ø y r e o gK r i s t e l i g F o l k e p a r t i viser til at spørsmålet omorganiseringen av Riksrevisjonen vil bli behandlet pået senere tidspunkt, i innstilling om ny lov og instruksfor Riksrevisjonen.

K o m i t e e n viser til Riksrevisjonens tre hovedopp-gaver som er regnskapsrevisjon, forvaltningsrevisjonog selskapskontroll. K o m i t e e n er enig i at Riksrevi-sjonen fortsatt skal ha revisjonsansvaret for alle statligeregnskaper, herunder departementene, ytre etater ogøvrig statlig virksomhet. K o m i t e e n slutter segvidere til forslaget om at Riksrevisjonens avgjørelses-myndighet i regnskapssaker avvikles og at Stortingetfor fremtiden skal stå for godkjenning av de statligeregnskaper. Likeledes bør Riksrevisjonens adgang til ågjøre ansvar gjeldende overfor den enkelte tjeneste-mann, oppheves.

24 Innst. S. nr. 210 – 2002-2003

K o m i t e e n vil understreke at forvaltningsrevisjoner et viktig virkemiddel for å sikre kunnskap om for-valtningens virksomhet. K o m i t e e n er enig i dengenerelle definisjonen på forvaltningsrevisjon som"systematiske undersøkelser av økonomi, produktivi-tet, måloppnåelse og virkninger ut fra Stortingets ved-tak og forutsetning." K o m i t e e n vil i tillegg under-streke at utvelgelse av forvaltningsprosjekter må skjebasert på en vurdering av om saken enten er av storprinsipiell eller økonomisk betydning.

I forhold til selskapskontrollen viser k o m i t e e n tilsine merknader til Dokument nr. 3:2 (2002-2003) Riks-revisjonens kontroll med statsrådens (departementets)forvaltning av statens interesse i selskaper, banker mv.for 2001, jf. Innst. S. nr. 123 (2002-2003) hvor det slåsfast at Riksrevisjonen i tillegg til å ta stilling til omstatsråden har utøvet sin oppgave som forvalter av sta-tens økonomiske interesser i selskaper mv., også skalvurdere om andre oppgaver av mer samfunnsmessigkarakter er ivaretatt. K o m i t e e n viser i den forbin-delse til eksempler som forvaltning av naturinteresserog kulturformål.

K o m i t e e n vil videre understreke at fristilling avstatlig virksomhet ikke må svekke Riksrevisjonen ogStortingets mulighet for å føre kontroll.

K o m i t e e n viser til at Riksrevisjonen i tillegg tilløpende kontroll også gir veiledning til forvaltningen,og vil understreke den til dels vanskelige balansegan-gen mellom disse to oppgavene. K o m i t e e n støtterutvalgets påpeking av at eventuell veiledning primærtbør konsentreres om regnskaps- og økonomispørsmål.At forvaltningen ikke under noen omstendighet måkunne søke forhåndsklarering fra Riksrevisjonen i kon-troversielle saker, er en viktig presisering som k o m i -t e e n slutter seg til. K o m i t e e n har for øvrig merketseg at utviklingen i privat sektor går mot et klarereskille mellom revisjons- og konsulentvirksomhet og erav den oppfatning at en slik utvikling også vil værepositiv i offentlig sektor.

K o m i t e e n vil understreke viktigheten av at revi-sjonskriterier så vel som prosedyrene ved utføring avde ulike revisjonshandlinger, er klare og entydige slikat både revisjon og forvaltning vet hva de har å for-holde seg til.

Et viktig kontrollkriterium er hvorvidt regjering ogforvaltning har fulgt opp Stortingets vedtak og forut-setninger. K o m i t e e n vil peke på at dette er et krite-rium som lett åpner for tolkninger av politisk karakterog hvor Riksrevisjonen bør være varsom med bastantekonklusjoner.

K o m i t e e n vil peke på at også Riksrevisjonensgranskning av kvaliteten på de opplysninger regjerin-gen fremlegger for Stortinget, er et sensitivt revisjons-tema. Dersom Riksrevisjonen avdekker informasjons-svikt, er det viktig at de konklusjonene som trekkesikke formuleres slik at det eksplisitt tas stilling til omopplysningsplikten er brutt. Gjør man det, vil det etterk o m i t e e n s syn kunne stilles spørsmål ved Riksrevi-sjonens partinøytrale rolle og legitimitet, noe som påsikt kan bidra til å undergrave Riksrevisjonen somStortingets kontrollorgan.

K o m i t e e n vil understreke viktigheten av at Riks-revisjonen får tilgang på de opplysninger og dokumen-ter den trenger for å kunne utføre sine oppgaver. Riks-revisjonen må følgelig ha krav på å få de opplysningerog dokumenter den har behov for for å kunne utføresine oppgaver. K o m i t e e n viser til at Riksrevisjoneni dag i praksis får utlevert de dokumenter den ber omog ser ingen grunn til å endre praksis.

K o m i t e e n s f l e r t a l l , m e d l e m m e n e f r aA r b e i d e r p a r t i e t , H ø y r e o g K r i s t e l i g F o l -k e p a r t i , slutter seg til utvalgets presisering av at detteikke innebærer noen rett for Riksrevisjonen til å kreveinformasjon på fritt grunnlag. Kravet må være knyttettil det som i den enkelte sak er nødvendig for å gjen-nomføre Riksrevisjonens oppgaver i tråd med gjel-dende lov og instruks.

K o m i t e e n s m e d l e m m e r f r a A r b e i d e r p a r -t i e t vil understreke at det ikke ligger innenfor Riksre-visjonens arbeidsområde å etterprøve rent interne poli-tiske prosesser. Dokumenter som regjeringsnotater ogstatsrådenes håndnotater i tilknytning til disse, er doku-menter som bør høre inn under en regjerings internepolitiske sfære og som ikke bør være gjenstand for inn-syn fra utenforstående.

K o m i t e e n s m e d l e m m e r f r a F r e m s k r i t t s -p a r t i e t o g S o s i a l i s t i s k V e n s t r e p a r t i ønskerikke å legge noen begrensninger på hvilke dokumenterRiksrevisjonen skal ha innsyn i. D i s s e m e d l e m -m e r mener derfor at regjeringen er pliktig til å utleverealle de dokumenter som Riksrevisjonen ber om innsyni. Dersom Riksrevisjonen skal nektes innsyn i de doku-menter som Riksrevisjonen selv mener er relevante forden kontroll som den fører, vil dette, etter d i s s em e d l e m m e r s oppfatning, føre til helt uholdbare for-hold for Riksrevisjonens stilling som kontrollorgan ogbidra til en betydelig svekkelse av denne. D i s s em e d l e m m e r mener at kontrollorganet selv må væresuverent til å avgjøre hva som skal kontrolleres og atdet vil føre til helt uholdbare tilstander dersom den somkontrolleres, skal avgjøre hva kontrolløren skal kunnekontrollere.

K o m i t e e n s m e d l e m m e r f r a H ø y r e o gK r i s t e l i g F o l k e p a r t i viser til at spørsmålet omrekkevidden av Riksrevisjonens innsynsrett vil blibehandlet på et senere tidspunkt, i innstilling om lovom Riksrevisjonen. D i s s e m e d l e m m e r viser idenne sammenheng til komiteens merknader i tilknyt-ning til behandlingen av St.prp. nr. 1 (2002-2003), jf.Budsjett-innst. S. nr. 10 (2002-2003) pkt. 5.4.

K o m i t e e n s f l e r t a l l , m e d l e m m e n e f r aA r b e i d e r p a r t i e t , F r e m s k r i t t s p a r t i e t o gS o s i a l i s t i s k V e n s t r e p a r t i , viser til at Stortingeti plenum kan kreve ethvert dokument utlevert.

K o m i t e e n er enig i utvalgets presisering av atRiksrevisjonen må kunne innhente opplysninger der de

Innst. S. nr. 210 – 2002-2003 25

er å finne. Dette innebærer at Riksrevisjonen må kunnehenvende seg direkte til etater mv. som er under revi-sjon og kontroll. K o m i t e e n vil særlig fremheve vik-tigheten av at den informasjon Riksrevisjonen innhen-ter i forbindelse med forvaltningsrevisjon, gir grunnlagfor dybdeforståelse av de sakskomplekser som er tilvurdering. Utformingen av de problemstillinger for-valtningsrevisjonsrapportene skal tuftes på, er heltavgjørende for hvilken anvendelighet rapportene får idet videre arbeid. K o m i t e e n slutter seg til utvalgetsunderstrekning av at første kontakt i forvaltningsrevi-sjonssaker skal skje via ledelsen i det enkelte departe-ment, slik at statsråden eller den han bemyndiger, kanvelge ut de personer som har best kunnskap. K o m i -t e e n vil understreke at en slik prosedyre er viktig,både for å sikre at Riksrevisjonen får et best mulig vur-deringsgrunnlag og for at ansvaret blir plassert der dethører hjemme, nemlig i ledelsen.

K o m i t e e n vil videre presisere at ledelsen i detberørte departement eller organ normalt bør gis anled-ning til å være til stede ved intervjuer av ansatte samtat forespørsler knyttet til etterprøving av skjønns-utøvelse, henvises til den politiske ledelse.

K o m i t e e n viser til det som er sagt om selskaps-kontroll i punkt 5.3.3, og er enig i at Riksrevisjonensselskapskontroll i forhold til heleide statlige selskaperogså må kunne omfatte forvaltningsrevisjon.

Når det gjelder kontroll med statlige utbyggingspro-sjekter og investeringer, mener k o m i t e e n at Riksre-visjonen fortsatt bør gå inn i tunge prosjekter mv. sommislykkes og sette fokus på å belyse årsaker ogansvarsforhold i tilknytning til dette. K o m i t e e n vilpeke på at det også kan være grunn til å gå inn i pro-sjekter som har gitt gode resultater. Innspill om hvasom fører til suksess kan ofte være vel så produktivtsom en mer negativ tilnærming.

K o m i t e e n s f l e r t a l l , m e d l e m m e n e f r aA r b e i d e r p a r t i e t , H ø y r e o g K r i s t e l i g F o l -k e p a r t i , stiller seg tvilende til om Riksrevisjonen børha en mer proaktiv rolle. Forhåndskontroll vil lettskape integritetsproblemer og være uryddig i forholdtil konstitusjonelle ansvarslinjer. F l e r t a l l e t viser tilat regjeringen har etablert en ordning med kvalitetssik-ring av alle utbyggingsprosjekter på 500 mill. kronerog mer, og forutsetter at regjeringen til enhver tid sør-ger for å ha systemer som ivaretar behovet for kvalitets-kontroll.

K o m i t e e n s m e d l e m m e r f r a F r e m s k r i t t s -p a r t i e t o g S o s i a l i s t i s k V e n s t r e p a r t i ønskerikke å legge noen begrensninger på hvordan Riksrevi-sjonen skal utføre sin kontrollvirksomhet.

5.5 Stortingsoppnevnte granskingskommisjonerStortingsoppnevnte (parlamentariske) granskings-

kommisjoner er ad hoc-organer som Stortinget opp-nevner med sikte på å utrede et tidligere begivenhets-forløp. Formålet kan være å avdekke feil ogforsømmelser, og på den måten klarlegge statsrådensansvar i forhold til Stortinget. Eller det kan være å få

sannheten frem i en sak, for å legge grunnlag for forso-ning eller reform, uten spørsmål om statsrådens ansvar.I praksis kan det være en glidende overgang mellomformålene, slik at en gransking kan inneholde elemen-ter av begge.

At Stortinget selv oppnevner granskingskommisjo-ner, er et nytt trekk. Det vanlige frem til slutten av1980-tallet har vært at regjeringen oppnevnergranskingskommisjoner, om enn flere ganger etterpåtrykk fra Stortinget. Her har det skjedd en markertendring av praksis. Siden 1985 er følgende kommisjo-ner oppnevnt av Stortinget:

– Granskningskommisjon i Reksten-saken, jf. Doku-ment nr. 7 (1987-1988) og Innst. S. nr. 178 (1989-1990),

– Kommisjonen for å granske påstander om ulovligovervåking av norske statsborgere (Lund-kommi-sjonen), jf. Dokument nr. 15 (1995-1996) og Innst.S. nr. 240 (1996-1997),

– Kommisjonen for å gjennomgå ulike årsaksforholdknyttet til bankkrisen, jf. Dokument nr. 17 (1997-1998) og Innst. S. nr. 141 (1998-1999),

– Kommisjonen for å foreta en bred gjennomgang avutredning, planlegging, prosjektering og byggingav hovedflyplass for Østlandet og Gardermobanen,jf. Dokument nr. 18 (2000-2001) og Innst. S. nr.257 (2000-2001).

I tillegg vedtok Stortinget 16. desember 2002 å opp-nevne "Granskningskommisjon for Mehamn-ulyk-ken", jf. Innst. S. nr. 74 (2002-2003) og Innst. S. nr. 114(2002-2003). Det tas sikte på at kommisjonen overle-verer sin rapport til Stortinget innen 1. juni 2004.

Utvalget peker på at den utviklingen som har funnetsted med hensyn til å gjøre bruk av stortingsoppnevntegranskingskommisjoner, har skjedd uten at Stortingethar foretatt en prinsipiell vurdering av slike kommisjo-ner. Etter utvalgets oppfatning er det behov for engenerell vurdering av dette nye tilskuddet til Stortin-gets kontrollfunksjon.

Utvalget har konsentrert seg om spørsmål som særliggjelder Stortingets bruk av granskingskommisjoner,som ledd i en bredere vurdering av dets kontrollfunk-sjon. Andre spørsmål som mer generelt gjelder brukenav granskingskommisjoner, vil Stortinget kunnekomme tilbake til når resultatet av Justisdepartemen-tets utredning foreligger.

Det finnes i dag ingen særskilte regler, verken i loveller forretningsorden, som regulerer bruken av stor-tingsoppnevnte granskingskommisjoner. Stortinget harderfor ingen fast mal å forholde seg til når den skaloppnevne slike kommisjoner i den enkelte sak. Gene-relt må naturligvis prosedyren følge de alminneligeregler som gjelder for Stortingets beslutninger. Skalkommisjonen gis tvangsmyndighet, trengs det lovved-tak, men ellers er det tilstrekkelig med plenarvedtak.

Ved de tilfellene der Stortinget har oppnevntgranskingskommisjoner til nå, har dette skjedd vedplenarvedtak. Mandat, sammensetning, prosedyrer,bevilgninger, frister, etc. har fremgått av vedtaket. For

26 Innst. S. nr. 210 – 2002-2003

tre av dem har Stortinget i tillegg funnet det nødvendigå gi en særlov, av hensyn til deres informasjonstilgang.

Å oppnevne en granskingskommisjon er i seg selv etekstraordinært tiltak. Dertil kommer at det bare er heltunntaksvis og i spesielle tilfeller at Stortinget har gjortdette. Det vanlige har vært at kommisjoner som skalgranske forhold i forvaltningen, oppnevnes av regjerin-gen. Slik bør det etter utvalgets mening også være ifremtiden.

Utvalget har vurdert om det bør innføres faste reglerfor når Stortinget unntaksvis skal kunne nedsette gran-skingskommisjoner, men har kommet til at dette van-skelig lar seg regulere, og at det her er behov for fleksi-bilitet. Terskelen bør imidlertid ligge høyt. Og visseføringer for vurderingen lar seg oppstille.

Utgangspunktet er nødvendigvis at Stortinget har etinformasjonsbehov i en verserende kontrollsak, somikke lar seg fylle gjennom tingets ordinære prosedyrerfor innhenting av opplysninger og dokumenter. Det vilsærlig være aktuelt i store og kompliserte saker, somkrever en mer inngående gransking enn det Stortingetselv har kapasitet til å utføre.

Ved vurderingen av behovet for en særskilt gran-skingskommisjon bør Stortinget legge vekt på at enslik prosess både er meget ressurskrevende og i segselv vil kunne utgjøre en betydelig belastning for deinvolverte parter. Kontrollprosessen vil også trekke ut itid, slik at det tar lang tid før saken kan avsluttes.

Videre bør Stortinget vurdere alternativene til å opp-nevne en granskingskommisjon. Et første alternativ erat kontroll- og konstitusjonskomiteen gis i oppdrag ågranske saken, eller at det nedsettes en særskilt proto-kollkomite etter Stortingets forretningsorden § 14 a, isaker som reiser spørsmål om statsråders konstitusjo-nelle ansvar. Et annet alternativ er at Stortinget anmo-der eller instruerer Riksrevisjonen om å granske saken.Dette vil særlig være nærliggende i saker som naturligfaller innenfor den revisjonsfaglige virksomheten.

Et tredje alternativ er at Stortinget anmoder ellerinstruerer regjeringen om å nedsette en granskings-kommisjon, og i den forbindelse eventuelt leggerføringer for kommisjonens sammensetning og mandat.Utvalget legger til grunn at Stortinget her har en vidt-gående instruksjonsadgang, og at dette kan værenærliggende i saker som primært gjelder rent adminis-trative og interne forhold i forvaltningen. Derimot erdet etter utvalgets vurdering grenser for hvor langtregjeringen bør instrueres om å iverksette gransking avstatsrådenes egne ansvarsforhold.

Utvalget påpeker også at i de tilfellene der Stortingettil nå har funnet det nødvendig å oppnevne granskings-kommisjoner, har dette skjedd i saker som helt ellerdelvis allerede hadde vært gransket av regjeringsopp-nevnte kommisjoner eller utvalg, men der stortingsfler-tallet ikke var fornøyd med resultatet.

Sammenfattet er utvalgets syn at Stortinget genereltbør utvise varsomhet med å be granskingskommisjonerom å foreta klare ansvarsvurderinger, og at dette barebør skje i den grad Stortinget har behov for slik bistand,ved sin senere oppfølging av rapporten. Men for øvrigmå dette bero på en helhetsvurdering i den enkelte sak.

Det viktigste er at Stortinget er bevisst på problemstil-lingen når det eventuelt skal nedsette en kommisjon, ogat mandatet utformes på en slik måte at det klart frem-går hva Stortinget ønsker.

For opplysninger underlagt lovfestet taushetsplikt,kan det være et spørsmål hvor langt Stortingets instruk-sjonsrett rekker. Ved tvil vil det enkleste være at dettereguleres ved særlov. Men generelt antar utvalget atStortinget som hovedregel kan instruere regjeringenom å gi kommisjonen adgang til taushetsbelagt infor-masjon, slik det i praksis også har vært gjort. Det vil ihvert fall gjelde taushetsplikt satt av hensyn til offent-lige interesser, enten den er pålagt ved lov ellerinstruks. Stortinget kan selv avgjøre om kommisjonenskal anses klarert og autorisert til å håndtere gradertmateriale. Dette ble gjort med Lund-kommisjonen,men vil også være mulig i forhold til den nye sikker-hetsloven. Videre antar utvalget at unntaket fra almin-nelig taushetsplikt ved "revisjon eller annen form forkontroll med forvaltningen" etter forvaltningsloven§ 13 b nr. 4 også kan komme til anvendelse på stor-tingsoppnevnte granskingskommisjoner. En forutset-ning må da være at kommisjonens medlemmer selv erpålagt taushetsplikt, i den utstrekning det ikke stridermot kontrollens formål. Utvalget antar at Stortingetkan pålegge slik taushetsplikt gjennom mandatet.

Utvalgets flertall viser til at et annet spørsmål er hvorlangt Stortinget kan instruere regjeringen om å utlevereinterne dokumenter fra forvaltningen til en granskings-kommisjon. Flertallet vil anta at det er en vid adgang tilå gjøre dette. Slike instrukser har også vært gitt i prak-sis. Ved to tilfeller ble det gjort unntak for "regjerin-gens strengt interne arbeidsdokumenter". Flertallet vilpåpeke at et slikt unntak konstitusjonelt sett neppe varnødvendig, og at det lå innenfor Stortingets instruk-sjonsrett å pålegge utlevering også av slike dokumenter(inkludert R-notater mv.). En annen sak er spørsmåletom dette bør gjøres. Hvorvidt regjeringen for fremti-den skal pålegges eller ikke pålegges å utlevere strengtinterne arbeidsdokumenter, kan best vurderes av Stor-tinget i den enkelte sak, avhengig av kontrollens formålog karakter.

Utvalgets mindretall, medlemmene Odd Holten ogInge Lønning, viser til sin særmerknad hvor det frem-går at det er konstitusjonelle begrensninger i Stortin-gets rett til å kreve innsyn i regjeringens strengt internearbeidsdokumenter. Som en konsekvens av dette kanStortinget heller ikke ha kompetanse til å instruereregjeringen om å utlevere slike dokumenter til en stor-tingsoppnevnt granskingskommisjon.

Utvalget viser videre til at dersom en granskings-kommisjon skal kunne tvangsinnkalle personer til åavgi muntlig forklaring, er det nødvendig med særskiltlovhjemmel. Det samme gjelder dersom kommisjonenskal kunne kreve utlevert dokumenter fra andre enn desom er underlagt regjeringens instruksjonsrett. Ogendelig er lovhjemmel nødvendig dersom private skalkunne utlevere opplysninger eller dokumenter som deer pålagt taushetsplikt for.

Utvalget vil presisere at behovet for lovhjemmel all-tid bør vurderes når Stortinget utformer mandatet, slik

Innst. S. nr. 210 – 2002-2003 27

at man unngår de problemer som oppsto under bank-krisegranskingen, der den nødvendige lovhjemmelførst kom på plass sent i prosessen. Etter utvalgets opp-fatning kan de lovene som ble gitt for Lund-kommisjo-nen og Gardermo-granskingen være en hensiktsmessigstandard også for fremtiden.

Noen generell lov for stortingsoppnevnte gran-skingskommisjoners krav på informasjon har utvalgetikke funnet det hensiktsmessig å foreslå. Ved denutredning av offentlige granskingskommisjoner somJustisdepartementet har initiert, antar utvalget at spørs-målet om kompetanse til å kreve dokumenter og forkla-ringer vil måtte stå sentralt. Dersom utredningen resul-terer i et lovforslag, kan det ut fra forslaget vurderes om(og i hvilken grad) loven bør gis direkte anvendelse forstortingsoppnevnte kommisjoner.

Etter utvalgets oppfatning bør rapporter fra stortings-oppnevnte granskingskommisjoner som hovedregeloversendes regjeringen til skriftlig uttalelse, med slikfrist at denne kan inngå i komiteens vurdering og inn-stilling. Unntak fra slik oversendelse bør bare skje derdet åpenbart ikke vil ha noen hensikt, eller der andresærlige hensyn taler imot.

På samme måte mener utvalget at dersom det i engranskingsrapport fremkommer kritikk mot tidligerestatsråder, eller andre navngitte personer, bør disse iforbindelse med Stortingets oppfølging gis anledningtil å imøtegå dette. I praksis kan det tenkes gjort på fleremåter (skriftlig, ved komitehøring, etc), og utvalget fin-ner ikke grunn til å foreslå noen formelle prosedyrerfor dette.

Andre generelle regler eller retningslinjer for denparlamentariske oppfølgingen er det etter utvalgetsmening vanskelig å oppstille. Dette vil bero på sakenskarakter. I noen saker vil kommisjonens rapport kunnelegges direkte til grunn, mens det i andre kan værebehov for videre parlamentarisk gransking; gjennomkomitehøringer, innhenting av ytterligere dokumenter,etc. Et praktisk spørsmål kan da være om den komitesom behandler saken skal ha tilgang til granskings-kommisjonens bakgrunnsmateriale. Men heller ikkedette lar seg besvare generelt. I noen saker kan det væreuproblematisk. I andre saker kan materialet inneholdeinformasjon som setter skranke mot komiteinnsyn,eller som i hvert fall tilsier stor varsomhet. Dette vilmåtte vurderes i den enkelte sak.

Utvalget har foreslått en bestemmelse i Stortingetsforretningsorden om bruk av granskingskommisjoner.Hensikten er for det første å fastsette noen generelleprinsipper for bruk av slike kommisjoner. For det andrehar bruk av granskingskommisjoner nå blitt et såpassetablert parlamentarisk virkemiddel at dette børkomme til uttrykk i Stortingets forretningsorden. Enslik bestemmelse kan naturlig plasseres i forretnings-ordenen som en ny § 14 b, men også andre plasseringerer mulige.

5.5.1 Utvalgets forslag til endringer i forretningsordenen

FORRETNINGSORDENEN § 14 BUtvalget vil fremme følgende forslag:

"Ny bestemmelse om stortingsoppnevnte gransk-ingskommisjoner:

Stortinget kan nedsette en granskingskommisjon til åklarlegge eller vurdere et tidligere faktisk begivenhets-forløp. Mandatet bør kun åpne for en vurdering avansvarsforhold i den utstrekning Stortinget har behovfor bistand til dette.

Forslag om å nedsette en granskingskommisjon skalbehandles av kontroll- og konstitusjonskomiteen, ellerav en særskilt komite som Stortinget oppnevner etter§ 14. Kontroll- og konstitusjonskomiteen kan frem-legge slikt forslag på eget initiativ.

Stortinget fastsetter kommisjonens mandat, og denærmere prosedyrer for dens arbeid. Det bør presiseresi hvilken grad kommisjonen skal være bundet av degenerelle regler og retningslinjer som gjelder foroffentlige granskingskommisjoner. Videre bør det vur-deres om kommisjonen har behov for lovhjemmel for åsikre nødvendig tilgang til opplysninger og dokumen-ter.

En stortingsoppnevnt granskingskommisjon skalbestå av personer som har den nødvendige fagligekompetanse og integritet. Kommisjonen utfører sittverv selvstendig og uavhengig av Stortinget.

Granskingskommisjonen rapporterer direkte til Stor-tinget. Rapporten skal være offentlig, med mindre sær-lige hensyn tilsier at den helt eller delvis bør være taus-hetsbelagt. Før Stortinget foretar den endeligevurdering av rapporten, bør denne oversendes regjerin-gen til skriftlig uttalelse.

Denne bestemmelsen vil kunne plasseres som § 14 a,dersom dagens § 14 a oppheves."

5.6 Komiteens merknaderK o m i t e e n slutter seg til utvalgets definisjon av

Stortingsoppnevnte granskningskommisjoner som adhoc-organer som Stortinget oppnevner med sikte på åutrede et tidligere begivenhetsforløp. K o m i t e e nkonstaterer at slike kommisjoner kun er satt ned i enhåndfull tilfeller og vil understreke viktigheten av til-bakeholdenhet med å velge en slik fremgangsmåte. Detå oppnevne en granskningskommisjon skal være etekstraordinært tiltak og bør bare skje helt unntaksvis.

K o m i t e e n viser til at det pr. i dag ikke finnes sær-skilte regler, verken i lov eller forretningsorden somregulerer bruken av stortingsoppnevnte gransknings-kommisjoner.

K o m i t e e n er kjent med at Justisdepartementet harinitiert en utredning om bruk av offentlige gransk-ningskommisjoner, og anser det hensiktsmessig medensartede spilleregler for kommisjonene enten de eroppnevnt av storting eller regjering.

K o m i t e e n viser til at i alle fem tilfeller Stortingethar nedsatt en granskningskommisjon, har dette skjeddetter at sakene helt eller delvis har vært gransket avregjeringsoppnevnte kommisjoner eller utvalg uten atstortingsflertallet har følt seg sikker på resultatet.

K o m i t e e n finner ikke grunn til å utforme generelleretningslinjer for kommisjoners sammensetning,utover krav om uavhengighet og integritet. Behovet forfagkunnskap vil avhenge av kommisjonens oppdrag ogbør vurderes særskilt i hvert enkelt tilfelle. Likeledesvil undersøkelsestema og mandat variere.

K o m i t e e n er enig i utvalgets argumenter mot å lakommisjoner foreta vurderinger av statsrådens ansvarda dette er forhold som i siste omgang bare kan vurde-res av Stortinget selv.

K o m i t e e n vil understreke betydningen av at stor-tingsoppnevnte granskningskommisjoner får tilgang

28 Innst. S. nr. 210 – 2002-2003

på den informasjon den finner nødvendig for å skjøttesin oppgave. Hvorvidt man skal gi en særlov forgranskningen eller regjeringen skal instrueres om åsørge for at underliggende organer samarbeider, ellereventuelt kombinere de to måtene å sikre kommisjonenopplysninger på, må avgjøres i det enkelte tilfellet.

K o m i t e e n s m e d l e m m e r f r a H ø y r e o gK r i s t e l i g F o l k e p a r t i viser til sin særmerknad omforståelsen av Grunnlovens § 75 f, jf punkt 4.4 ovenfor,om spørsmålet om begrensninger i Stortingets rett til åkreve innsyn i regjeringens strengt interne arbeidsdo-kumenter. Siden det er omstridt og uavklart hvorvidtStortinget kan kreve innsyn i slike dokumenter, er dettilsvarende uavklart om Stortinget kan instruere regje-ringen om å utlevere slike dokumenter til en stortings-oppnevnt granskingskommisjon.

K o m i t e e n slutter seg til utvalgets forslag om å tainn en bestemmelse om stortingsoppnevnte gransk-ningskommisjoner i Stortingets forretningsorden hvordet slås fast at Stortinget kan nedsette en gransknings-kommisjon til å klarlegge eller vurdere et tidligere fak-tisk begivenhetsforløp og fastsette kommisjonens man-dat, sammensetning og prosedyrer for arbeidet.

6. ENKELTE SÆRSKILTE KONTROLL-OMRÅDER

6.1 Kontroll med delegert lovgivningsmyndighetVed vedtakelsen av en lov som gir regjeringen for-

skriftskompetanse kan Stortinget fastslå at forskrifteneskal forelegges Stortinget til forhåndskonsultasjon, førde vedtas.

Stortinget står videre fritt til å etablere formelle elleruformelle konsultasjonsordninger i forhold til enkelt-lover, dersom de gir forskriftsfullmakter av særlig poli-tisk interesse. Noe behov for en generell parlamenta-risk konsultasjonsordning er det derfor etter utvalgetsoppfatning ikke.

Alternativet er at Stortinget fører etterfølgende kon-troll med regjeringens forskrifter. En slik kontroll stårStortinget fritt til å føre, og det har i praksis også gjortdet, i enkeltsaker der man har hatt noe å utsette på enspesiell forskrift. Gjennom protokollene fra statsrådinformeres Stortinget om de nye forskrifter som vedtasav Kongen i statsråd, og kan ta dem opp til vurderingdersom det er ønskelig. I praksis har slik kontroll ogsåskjedd etter klage, eller etter initiativ fra representan-tene.

Utvalget reiser spørsmålet om forskriftskontroll er såviktig at det bør skje i mer systematiske former, som enfast og dekkende kontrollrutine med hvordan regjerin-gen utøver sin lovgivningskompetanse.

I 1996 ble problemstillingen tatt opp av kontroll- ogkonstitusjonskomiteen, som ikke foreslo nye formellereformer, men som ga uttrykk for at den for fremtidenville bruke statsrådsprotokollene som grunnlag for enmer systematisk kontroll med regjeringens forskrifter.Det første året var vurderingstemaet angitt å være omforskriftene hadde formell hjemmel, samt "i hvilkengrad Regjeringen har fulgt opp klare retningslinjer fra

Stortinget", og dette ble brukt (av opposisjonen) til åpåpeke enkelte forhold ved et par forskrifter. Alleredeåret etter var vurderingstemaet innskrenket til en rent"formell kontroll" av om forskriftene hadde korrekthjemmel, og slik har det vært praktisert siden. Dennerutinemessige kontrollen fremstår som summarisk, oghar svært sjelden vært brukt av komiteen til å ta oppenkeltforskrifter til mer kritisk etterprøving.

Utvalget har vurdert om det bør innføres mer reelleog systematiske rutiner for parlamentarisk kontrollmed regjeringens og forvaltningens forskrifter, menhar kommet til at det ikke vil foreslå dette. For det før-ste tyder praksis på at det verken er noe stort praktiskbehov, eller noen særlig politisk interesse for dette. Fordet andre ville en slik kontrollordning måtte væremeget arbeidskrevende, dersom den først skulle værereell. Annen kontroll med forskrifter kan etter utvalgetssyn best foregå på andre måter - gjennom domstolene,ombudsmannsordningene, og ikke minst gjennom dehøringsregler for forskrifter som er nedfelt i forvalt-ningsloven § 37.

Utvalget er videre kritisk til den "formelle" for-skriftskontroll som kontrollkomiteen i dag rutinemes-sig utfører. For det første er det i dårlig samsvar medhvordan kontroll- og konstitusjonskomiteen kan og børoperere at den begrenser seg til en rent "formell" kon-troll med forskriftenes hjemmelsgrunnlag. Dette er entype legalitetskontroll som heller bør overlates til dom-stolene. En summarisk godkjenning av forskrifteneshjemmelsgrunnlag, slik komiteen i dag gjør det, kansågar virke uheldig, og gi et misvisende inntrykk av atdet faktisk er foretatt en reell parlamentarisk etterprø-ving. Dersom komiteen først skal etterprøve en for-skrift, vil det etter utvalgets mening være mer naturligat den heller vurderer om forskriftens materielle inn-hold er i samsvar med Stortingets forutsetninger, regje-ringens løfter, og andre politiske signaler. For det andreer utvalget generelt skeptisk til at representanter selvskal utføre denne typen rutinepreget gransking, somåpenbart er av liten politisk interesse, og som sjeldeneller aldri gir resultater. I den grad kontroll- og konsti-tusjonskomiteen rutinemessig skal granske forskrifter,bør dette dessuten skje i et nærmere samspill med deberørte fagkomiteer.

Utvalget understreker at dets skepsis kun retter segmot en systematisk komitekontroll med alle de for-skrifter som vedtas av Kongen i statsråd. I enkeltsakerkan forskriftskontroll både være hensiktsmessig ogpåkrevd, dersom det oppstår mistanke om at det er gittforskrifter som ikke er i tråd med lovgivers intensjoner,eller andre klart uttalte parlamentariske forutsetninger.En slik kontroll faller naturlig innenfor komiteens kon-trolloppgaver, og bør for øvrig ikke bare kunne omfatteforskrifter gitt av Kongen i statsråd, men også slike somer vedtatt på lavere nivå i forvaltningen. Slike saker kanimidlertid best tas opp på bakgrunn av komiteens initi-ativrett.

Ettersom kontroll- og konstitusjonskomiteens nåvæ-rende praksis for forskriftskontroll ikke er nedfelt i for-retningsordenen, men kun fremgår av interne rutiner,finner utvalget ikke grunn til å foreslå noen formelle

Innst. S. nr. 210 – 2002-2003 29

endringer her. Utvalget vil heller ikke fremme konkreteforslag om hvordan forskriftskontrollen for fremtidenbør utføres, og antar at kontroll- og konstitusjonskomi-teen selv står nærmest til å vurdere dette.

6.2 Kontroll med etterlevelsen av Stortingets instrukser og forutsetninger

En problemstilling som utvalget etter mandatet erbedt om å utrede særskilt, er "betydningen for etterkon-trollen av Stortingets forhåndsinstrukser til regjerin-gen, og implikasjonene når det gjelder ansvarsfordelin-gen mellom Stortinget og regjeringen". Dette er enbåde prinsipiell og praktisk problemstilling, særlig i lysav at antallet årlige instrukser fra Stortinget til regjerin-gen i de senere år har steget kraftig. For det første reiserden grunnleggende spørsmål om ansvarsfordeling mel-lom storting og regjering, som ikke bare berører kon-trollfunksjonen, men også Stortingets (og regjeringens)styringsfunksjon. Videre reiser den to mer konkretespørsmål i forhold til kontrollen. Det ene er i hvilkengrad slike instrukser setter skranke for Stortingetsmuligheter til senere å kontrollere regjeringen, ogholde den ansvarlig. Det andre er i hvilken gradinstrukser kan og bør brukes som grunnlag for senereparlamentarisk kontroll, for å etterprøve om instruk-sene er etterlevd.

Med "forhåndsinstrukser" forstår utvalget formellestortingsvedtak, truffet ved votering i plenum, der Stor-tinget pålegger regjeringen å gjøre noe (eller ikke gjørenoe), i saker som det i utgangspunktet er opp til regje-ringen å avgjøre. Det omfatter ikke vedtak som detetter Grunnloven er opp til Stortinget å treffe (lovved-tak, budsjettvedtak, samtykkevedtak, etc).

Stortingets instruksjonsrett er ikke nedfelt i grunnlo-ven, men følger av konstitusjonell sedvanerett. Stortin-get har lenge ansett seg å ha en slik kompetanse. Detsom ofte har vært diskutert, i praksis og teori, erinstruksjonsrettens rekkevidde.

I utvalgets definisjon av "instruks" ligger at det dreierseg om rettslig bindende pålegg til regjeringen, derbrudd kan føre til konstitusjonelt ansvar for statsrå-dene. Dette må i prinsippet sees i motsetning til uttalteparlamentariske forutsetninger som ikke har kommettil uttrykk gjennom et formelt plenarvedtak (politiskesignaler). Slike forutsetninger kan fremgå f.eks. i sakersom oversendes regjeringen uten realitetsvotering,eller gjennom komitemerknader.

Utvalget påpeker at spørsmålet om hvor langt etpålegg til regjeringen rettslig sett rekker, er prinsipieltviktig, men at det relativt sjelden settes på spissen ipraksis, siden klart uttalte forutsetninger ofte opplevessom like politisk bindende av aktørene som selve detrettslige pålegget. I forhold til Stortingets etterfølgendekontroll er det klart at den både omfatter brudd på for-melle instrukser og brudd på Stortingets klart uttalteforutsetninger. I de få sakene der det kan være spørs-mål om å holde statsråden konstitusjonelt straffean-svarlig for brudd, vil spørsmålet imidlertid få betyd-ning.

En stor del av instruksene fra Stortinget til regjerin-gen faller innenfor det som i dag gjerne betegnes som

Stortingets "anmodningsvedtak", som nesten unntaks-vis innledes med ordene "Stortinget ber regjeringen….". Formelle instrukser kan imidlertid også fore-komme som andre typer vedtak, for eksempel gjennombehandlingen av stortingsmeldinger.

Den viktigste grunnen til at Stortingets instruksjons-rett i dag fremstår som en aktuell konstitusjonell ogpolitisk problemstilling, er veksten i antallet slike ved-tak i de senere år. Dette er særlig tydelig i forhold tilanmodningsvedtakene. Går man 20-30 år tilbake i tid,lå antallet på 0-4 i året, og så sent som på slutten av1980-tallet var det fremdeles beskjedent. På 1990-talletendret dette seg dramatisk, og veksten er fortsatt stor. I1999-2000 traff Stortinget i plenum 127 anmodnings-vedtak, og i 2000-2001 var antallet oppe i 183. Det til-svarer mer enn ett vedtak for hver dag Stortinget ersamlet.

Grunnlovens ansvarsfordeling bygger på at Stortin-get treffer generelle vedtak (lov, budsjett, etc), og at detså er opp til regjering og forvaltning å følge opp disse,etterfulgt av parlamentarisk kontroll. Når Stortingetvedtar instrukser om hvordan regjeringen skal utøvesin kompetanse, kan dette føre til at ansvarsforholdeneutviskes, på en måte som stenger for senere kontroll. Sålenge instruksene etterleves, kan ikke Stortingetbebreide regjeringen dersom noe går galt. Hyppig brukav instruksjonsretten i enkeltsaker kan på den måtenføre til ansvarspulverisering.

Utvalget påpeker dette problemet, men vil ikke til-legge det avgjørende betydning. Sammenlignet medalle de saker regjeringen fortsatt behandler på egetansvar, er antallet instrukser i enkeltsaker relativt settfremdeles lavt, og noen generell trussel mot kontroll-funksjonen er det derfor ikke tale om. Så lenge instruk-sene er klare, er det også klart at Stortinget har overtattansvaret for saken.

Etter utvalgets vurdering er problemet med klareansvarslinjer større i saker der Stortinget ikke griperformelt inn, men der det i stedet foregår uformelle oglukkete konsultasjoner og samtaler mellom regjeringenog opposisjonen, før regjeringen treffer sine vedtak.Muligheten for dette er riktignok begrenset gjennomregelen i forretningsordenen § 20 fjerde ledd, somstenger for konsultasjon i komite, annet enn i sakerStortinget allerede har til behandling. Men samtidigforegår det en løpende uformell forhåndskontakt imange saker mellom regjeringen og ett eller flere avopposisjonspartiene. Utvalget er ikke negativt innstilttil slike samtaler, som er en naturlig del av de politiskebeslutningsprosessene. Men det vil advare mot at kon-sultasjoner gjennomføres på en måte som innskrenkerregjeringens reelle ansvar for sine vedtak. Noen videreformalisering av slike konsultasjonsprosedyrer børetter utvalgets vurdering ikke finne sted, i hvert fallikke uten at man tenker grundig gjennom de begrens-ninger det vil legge på Stortingets senere muligheter tilå føre kontroll, og til å holde statsrådene ansvarlige.

Når Stortinget har vedtatt en instruks til regjeringen,har det interesse av hvordan den følges opp. Dette er ennaturlig del av Stortingets kontroll, på linje med kon-

30 Innst. S. nr. 210 – 2002-2003

trollen med andre typer stortingsvedtak, og den gårlangt tilbake.

Ved en reform i 1999, som førte til bestemmelsen iforretningsordenen § 12 nr. 8 bokstav e, ble regjeringenpålagt å oversende en årlig melding "om oppfølgingenav stortingsvedtak som inneholder en anmodning tilregjeringen, og om behandlingen av private forslagsom er vedtatt oversendt regjeringen til utredning oguttalelse". Meldingen er ment å skulle gi en forholdsviskortfattet redegjørelse for hva regjeringen har gjort,eller har tenkt å gjøre, for å følge opp de enkelte vedtak.Gjennomgang av denne meldingen inngår nå i kon-troll- og konstitusjonskomiteens faste oppgaver, ogskjer rutinemessig en gang i året, som St.meld. nr. 4.Ordningen har vært praktisert i for kort tid til at det harrukket å danne seg noen fast praksis for hvor omfat-tende kontroll dette vil være, og etter hvilke kriterier.Den første meldingen resulterte i en kort innstilling,der komiteen knyttet noen mindre merknader til to avvedtakene. Den andre meldingen ble behandlet våren2002, og førte til en mer omfattende og reell etterprø-ving av hvordan regjering og forvaltning hadde fulgtopp Stortingets vedtak.

Utvalget er i utgangspunktet positivt til den kontroll-rutine med anmodningsvedtak mv. som er nedfelt i§ 12 nr. 8 bokstav e, og det blir ikke foreslått noen sub-stansielle endringer i denne. Utvalget nøyer seg med åpåpeke muligheten for at de respektive fagkomiteerbehandler oppfølgingen av anmodningsvedtakene, oglegger til grunn at dette best kan vurderes etter at manhar fått noe større erfaring med den nåværende ord-ning. Utvalget viser videre til at kontroll- og konstitu-sjonskomiteen har uttalt at regjeringens merknader tilvedtakene skal oversendes de berørte fagkomiteene tiluttalelse før innstilling avgis, og er enig i dette. Dersomdet skal være realitet i denne kontrollen, er det avavgjørende betydning at fagkomiteene kobles inn, ogutvalget vil understreke betydningen av et godt sam-spill mellom kontroll- og konstitusjonskomiteen ogfagkomiteene på dette området. Utvalget peker også påmuligheten for at fagkomiteene kan pålegges i størregrad å behandle oppfølgingen av de instrukser somgjelder deres respektive områder.

Utvalgets oppfatning er altså at det bør føres enløpende kontroll med etterlevelsen av Stortingets ved-tak - når slike vedtak først er fattet. I hvilket omfang(og form) Stortinget bør fatte slike vedtak er et annetspørsmål. Her har de to første meldingene etter den nyekontrollprosedyren vist at det treffes svært mange ved-tak, at antallet er stigende, at vedtakene til dels er avsvært detaljpreget karakter, og at de ofte er uklare i sittinnhold.

Utvalget presiserer også at den faste kontrollen medanmodningsvedtak mv. ikke må skje til fortrengsel foretterprøving av om regjering og forvaltning har etter-levd andre parlamentariske vedtak og klart uttalte for-utsetninger. I praksis bruker Stortinget ulike virkemid-ler for å styre regjeringen, herunder flertallsmerknaderi komitéinnstillingene.

Hovedregelen om Stortingets instruksjonsmyndigheter sikker konstitusjonell sedvanerett. Stortinget har

truffet slike vedtak siden slutten av 1800-tallet, om enntidligere ikke så mange hvert år. Under et parlamenta-risk styresett er det ikke unaturlig at Stortinget i kraftav sin konstitusjonelle og politiske stilling har kompe-tanse til å instruere regjeringen. Sentrale politiske sam-funnsspørsmål bør i prinsippet kunne avgjøres av denfolkevalgte forsamling, og der dette ikke er saker somomfattes av Stortingets egen vedtakskompetanse ettergrunnloven (lov, budsjett, etc), må Stortinget kunneinstruere regjeringen om hvordan den skal utøve sinkompetanse - innenfor de skranker som grunnlov oglov setter.

Utvalget er på denne bakgrunn ikke negativt til atStortinget har en instruksjonsmyndighet. Utvalgetantar videre at rekkevidden av denne kompetansen errelativt vid, og at instruksjonsmyndigheten ikke utenvidere er avskåret ved at Stortinget ved lov har tildeltregjering og forvaltning kompetanse. Så lenge detdreier seg om skjønnsmessig kompetanse, må Stortin-get fremdeles kunne instruere regjeringen om hvordandenne skal utøves, så vel generelt som i enkeltsaker.Derimot kan Stortinget ikke gi instrukser som vil stridemot lovens regler. Dette følger av at lovvedtak har høy-ere trinnhøyde enn plenarvedtak.

Derimot påpeker utvalget andre motargumenter, sommer går på hvordan Stortinget bør bruke sin instruk-sjonsmyndighet, og som her tilsier varsomhet.

For det første kan bruk av instrukser som vist føre tiluklare ansvarsforhold mellom storting og regjering, ogdermed begrense Stortingets mulighet til senere å kon-trollere og ansvarliggjøre regjering og statsråder. Detgjelder i den enkelte sak, der Stortinget har overtatt sty-ringen gjennom å gi en instruks. Men det gjelder ogsåsom et mer generelt problem, dersom antallet instruk-ser blir stort. Omfattende bruk av instruksjonsrettenkan også svekke regjeringens autoritet og handlekraft.

For det andre er det regjeringen som er leder for for-valtningen, og som dermed har det apparat som er nød-vendig for å utrede og behandle forvaltningssaker på enforsvarlig måte. Gjennom kontradiktorisk saksbehand-ling etter forvaltningsloven får forvaltningen detgrunnlag som er nødvendig for å treffe de best muligevedtak, og gjennom sin virksomhet opparbeider deenkelte etater erfaring og spesialkompetanse på sinefelt. Stortinget selv mangler slik utredningskapasitetog ekspertise, og det har ingen prosedyrer for "saksbe-handling" som tilfredsstiller alminnelige forvaltnings-krav. I motsetning til forvaltningen tar Stortinget typiskogså bare opp løsrevne enkeltsaker, og vil derformangle grunnlaget for å kunne behandle like saker likt.Jo mer konkret og individuell en sak er, dess størrebetenkeligheter knytter det seg til bruk av instruksjons-retten.

For det tredje er instruksjonsmyndigheten på mangemåter et uklart styringsinstrument. Noen ganger girStortinget dessuten instrukser som forutsetter utgifter,men uten at dette ledsages med de nødvendige bevilg-ninger. Et annet uklart spørsmål er hvem som er bundetav stortingsinstrukser. Etter utvalgets oppfatning børinstrukser bare være bindende for regjeringen og de

Innst. S. nr. 210 – 2002-2003 31

enkelte statsråder, og ikke direkte for den underlig-gende forvaltning.

For det fjerde vil en formell instruks, i likhet medlovvedtak, fortsette å være bindende på ubestemt tid, tilden endres eller bortfaller ved et nytt vedtak.

Samlet sett tilsier dette etter utvalgets vurdering atStortinget bør utvise varsomhet med hvordan instruk-sjonsmyndigheten brukes. Tidligere var det da også tra-disjon for slik varsomhet, men i den senere tid må densies å være forlatt. En gjennomlesning av anmodnings-vedtak som ble fattet i 1999-2000 og 2000-2001, eretter utvalgets oppfatning en tankevekker. En del avdem gjelder prinsipielt viktige og politisk betontespørsmål, der det var naturlig at Stortinget grep inn. Endel av dem var rene anmodninger om videre utredningav saker, som Stortinget ønsket å få nærmere belyst.Men det gjenstår likevel en stor kategori, der Stortingetkan hevdes å ha grepet inn med bindende pålegg ienkeltsaker av til dels detaljert og forvaltningspregetkarakter, på en måte som reiser spørsmål om dette erhensiktsmessig og forsvarlig.

Utvalget understreker at det med dette ikke mener åta stilling til de enkelte sakene, men kun uttaler seg omden nye instruksbruken som et generelt problem.

Utvalget har på denne bakgrunn vurdert om det skalforeslå å innføre formelle skranker for Stortingetsinstruksjonsmyndighet, men har kommet til at det ikkevil være hensiktsmessig. Derimot er det etter utvalgetsoppfatning på tide at Stortinget tar stilling til de retts-lige tolkningsspørsmål som den ulovfestede hovedre-gelen om instruksjonsmyndigheten reiser, både medhensyn til hva bindingen går ut på, hvilke virkningerden har, og hvem instruksen kan rettes mot.

På denne bakgrunn er det utvalgets oppfatning at denrettslige virkningen av Stortingets vedtak som hoved-regel bør tolkes innskrenkende.

Videre er Stortingets alminnelige instruksjonsmyn-dighet en kompetanseregel som etter utvalgets vurde-ring kun åpner for å pålegge regjeringen og den enkeltestatsråd plikter. I forhold til den underliggende forvalt-ningen kan Stortinget ikke ha noen direkte instruk-sjonsmyndighet ved plenarvedtak. Dette ville stridebåde mot grunnleggende maktfordeling, mot prinsip-pet om Kongens og den enkelte statsråds styringsrettoverfor embetsverket, og mot prinsippet om at det erstatsråden som står ansvarlig overfor Stortinget. Der-som Stortinget ønsker å instruere forvaltningen, må detenten gå veien om lov, eller instruere regjeringen som isin tur må instruere embetsverket. Utvalget er videre avden oppfatning at Stortingets instrukser ikke bør harettsvirkninger direkte i forhold til private rettssubjek-ter.

Dersom innholdet i instruksjonsretten tolkes på denmåten som her er angitt, vil dette etter utvalgets vurde-ring fjerne de viktigste rettslige innvendinger som kanreises mot Stortingets nye bruk av instrukser. Når detgjelder den politiske siden av saken, vil utvalget nøyeseg med en tilråding om at instruksjonsretten utøvesmed varsomhet, og forbeholdes saker av særlig politiskeller prinsipiell betydning, der forholdene ligger tilrette for at Stortinget bør kunne gripe inn overfor regje-

ringen i forkant, i stedet for å nøye seg med etterføl-gende kontroll.

6.3 Komiteens merknaderK o m i t e e n viser til at kontrollen med forskrifter,

eller hvordan regjeringen utøver den lovgivningskom-petanse som Stortinget har delegert, er et viktig tema.K o m i t e e n deler ikke utvalgets skepsis til rutinemes-sig etterprøving av forskrifter, men erkjenner at dettearbeidet pr. i dag ikke er gitt tilstrekkelig prioritet.K o m i t e e n slutter seg til utvalgets vurdering av atetterprøving av forskrifter også bør omfatte en vurde-ring av om forskriftens materielle innhold er i samsvarmed Stortingets forutsetninger. Videre er det viktig atogså forskrifter vedtatt på lavere nivå i forvaltningenundergis slik kontroll. K o m i t e e n mener at dettearbeidet kan skje i form av stikkprøver og oppfølginginnen særlig viktige områder. K o m i t e e n vil under-streke at fastlagte kontrollrutiner, som for eksempelforskriftskontroll, kan bidra til økt bevissthet både idepartementene og i de ytre etater som delegeres myn-dighet til å utforme forskrifter på egne områder.

K o m i t e e n vil også vise til at Stortingets instruk-sjonsrett ikke er nedfelt i Grunnloven, men basert påkonstitusjonell sedvane.

K o m i t e e n s f l e r t a l l , m e d l e m m e n e f r aA r b e i d e r p a r t i e t , H ø y r e o g K r i s t e l i g F o l -k e p a r t i , har merket seg at Stortinget i økendeomfang har benyttet seg av sin rett til å instruere regje-ringen i saker som det i utgangspunktet er opp til regje-ringen å avgjøre. En omfattende bruk av instruks over-for regjeringen kan bidra til å svekke regjeringensstyringsevne. Det er derfor ønskelig å søke å begrensebruken av instruks til særlig viktige saker.

K o m i t e e n s m e d l e m m e r f r a F r e m s k r i t t s -p a r t i e t o g S o s i a l i s t i s k V e n s t r e p a r t i er avden oppfatning at Stortinget er suverent til å engasjereseg i og fatte vedtak i de saker som Stortinget selvmener er viktige.

D i s s e m e d l e m m e r kan ikke se at Stortingetomfattende instruerer regjeringen og på den måten harbidratt til å svekke regjeringens styringsevne.

D i s s e m e d l e m m e r vil peke på at det er opp tilregjeringen å sikre seg politisk støtte slik at direkteinstruksjon fra Stortinget blir overflødig.

K o m i t e e n vil særlig vise til anmodningsvedtaksom fattes basert på benkeforslag i stortingssalen.Slike vedtak vil ofte mangle den nødvendige kvalitets-sikring og kan gi uforutsette konsekvenser. K o m i -t e e n viser til at forslagsretten i interpellasjonsdebatternettopp ble fjernet fra Stortingets forretningsorden forå sikre seg mot forhastede vedtak. K o m i t e e n vilgenerelt fraråde bruk av benkeforslag i viktige spørs-mål og viser til at utredningsvedtak i mange tilfeller vilvære et godt alternativ som gir et bedre grunnlag for åtreffe avgjørelser.

K o m i t e e n viser til at regjeringen fra og med 1999er pålagt å oversende en egen melding til Stortinget om

32 Innst. S. nr. 210 – 2002-2003

oppfølgingen av Stortingets anmodnings- og utred-ningsvedtak. K o m i t e e n anser så langt erfaringenemed denne ordningen som positive. Meldingen har,etter k o m i t e e n s mening, skjerpet interessen for opp-følgingen av Stortingets vedtak.

K o m i t e e n vil understreke betydningen av at Stor-tingets vedtak følges opp av ansvarlige myndigheter.Befolkningen må kunne stole på at Stortingets vedtakgjelder. Kan de ikke det, vil det på sikt undergravetroen på vårt politiske system.

På hvilken måte regjeringen skal følge opp vedtaketvil måtte fremgå av forslaget. Vedtak som klart og enty-dig er en beslutning som krever en bestemt handling,kan bare endres ved nytt vedtak i Stortinget. Dersomregjeringen ikke kan eller vil gjennomføre denbestemte handling, så vil det foreligge en plikt forregjeringen til å fremlegge saken for Stortinget medforslag til nytt vedtak. Vedtak som etterspør en utred-ning eller i andre tilfeller en vurdering, må det forven-tes at regjeringen følger opp og på en egnet måte mel-der resultatet av til Stortinget.

7. ANSVARLIGGJØRING

7.1 RiksrettenRiksrettsansvaret er et særskilt strafferettslig ansvar

som gjelder for statsråder, stortingsrepresentanter oghøyesterettsdommere. Det gjelder egne prosedyrer,som er sterkt politiserte. Etter Grunnloven § 86 erOdelstinget påtalemyndighet, mens domstolen - riks-retten - etter Grunnloven § 87 skal bestå av 10 repre-sentanter fra Lagtinget og 5 høyesterettsdommere. Dettunge parlamentariske innslaget i påtalemyndighet ogdomstol, gjør det naturlig å vurdere riksretten som endel av Stortingets sanksjonsapparat, selv om det for-melt må skilles mellom Stortinget som institusjon ogriksretten.

Lov om straff for handlinger som påtales ved riksrett(ansvarlighetsloven) av 5. februar 1932 nr. 1 (jf ogsåGrunnloven § 30 tredje ledd) gir særlige straffebestem-melser for de konstitusjonelt ansvarlige, hvor bestem-melsene om statsrådenes ansvar i §§ 8 - 11 er de mestsentrale.

Prosedyren ved beslutning om det skal reises riks-rettssak må karakteriseres som tungrodd og omstende-lig. Det første som skjer, er at saken kommer opp iStortinget. I praksis vil konstitusjonelt ansvar særligkunne være aktuelt i saker som allerede er underbehandling i kontroll- og konstitusjonskomiteen. Der-som spørsmålet om riksrettstiltale skal vurderes videre,må saken oversendes Odelstinget, som oppnevner enprotokollkomité etter Stortingets forretningsorden § 14a. Protokollkomiteen avgir innstilling. Odelstinget stårfritt ved vurderingen av om tiltale skal tas ut. Det erførst dersom Odelstinget vedtar å ta ut tiltale at detegentlige riksrettsapparatet settes i gang. Dette er enomfattende og utførlig prosess, som legger et betydeligbeslag på Stortingets og Høyesteretts ressurser.

Selv om riksrettsansvaret gjelder både statsråder,stortingsrepresentanter og høyesterettsdommere, er detlikevel statsrådenes ansvar som har tiltrukket seg størst

oppmerksomhet i debatten til nå, og som prinsipielt ermest sentralt i forhold til Stortingets kontrollvirksom-het. Utvalget har derfor i sine vurderinger av riksretts-institusjonen primært konsentrert seg om dette.

Utvalget redegjør under punkt 7.2.2 i Dokument nr.14 (2002-2003) nærmere for de materielle og prosessu-elle reglene om ministeransvar i en del andre land medparlamentarisk styresett. Dette omfatter de andre nor-diske land, samt England, Tyskland, Frankrike, Belgia,Nederland, Spania og Italia.

Bortsett fra Norge, er det Danmark og Finland somhar den mest politiserte rettergangsordning av de lan-dene utvalget har sett nærmere på. Den dansk/finskemodell går ut på at parlamentet avgjør tiltale-spørsmålet, mens domstolen - riksretten - settessammen av et likt antall politiske og juridiske medlem-mer. De politiske medlemmene er imidlertid ikke hen-tet fra parlamentet, slik ordningen er i Norge. Begrun-nelsen er at personer som har tatt stilling til tiltale-spørsmålet, ikke senere skal være dommere. De poli-tiske medlemmene utnevnes av parlamentet ut fra par-tipolitisk tilhørighet, og med utgangspunkt i partienesforholdsmessige representasjon i parlamentet.

En annen ordning er parlamentarisk påtale avembetsforbrytelsene, med pådømmelse til topps i detvanlige domstolssystemet. Denne modellen finnes iSverige, hvor det er Riksdagens Konstitutionsutskottsom avgjør om det skal reises tiltale mot en minister.Saken går direkte til Högsta domstolen, som er øversteinstans i straffesaker. En tilsvarende modell finnes iBelgia og Nederland, med den forskjell at det der erparlamentet i plenum, og ikke en komité, som votererover tiltalespørsmålet.

Komparativt er også ordinær rettergang et utbredtalternativ. Dette innebærer at ministrene hefter i hen-hold til den alminnelige straffelovgivningen og overforde ordinære rettshåndhevende myndigheter. Noenimmunitet er det ikke tale om, selv om man ikke har enegen riksrettsordning til å håndheve ministrenes straf-ferettslige ansvar. En slik modell basert på alminneligrettergang finnes blant annet i England. Videre finnesden i Tyskland og Italia, som ikke har noen konstitusjo-nelle særregler om ministrenes straffansvar.

Ved vurderingen av om det er behov for reform avriksrettsordningen, er det etter utvalgets syn ikke nokbare å se på institusjoner og prosedyrer. Utvalget påpe-ker at den politiserte rettergangsordningen også måsees i sammenheng med statsrådenes vide og politi-serte straffeansvar etter de særlige bestemmelsene iansvarlighetsloven. Prosessuell reform kan vanskeligdrøftes løsrevet fra spørsmålet om reform av ansvars-grunnlaget. På denne bakgrunn har utvalget tatt stillingtil om det er grunn til å videreføre dagens ordning meden egen ansvarlighetslov, som etablerer et særskilt vidtstraffeansvar.

Flertallet foreslår å oppheve de særlige bestemmel-sene om straffansvar i ansvarlighetsloven. Dette inne-bærer i seg selv ikke noen endring i de plikter somregjeringen og statsrådene har overfor Stortinget etterandre regler, basert på grunnlov, lov, instruks og sedva-nerett. Straffebestemmelsene i ansvarlighetsloven opp-

Innst. S. nr. 210 – 2002-2003 33

stiller ikke i seg selv slike plikter, men refererer kun tildem, som hjemmel for straffeansvar. Det at straffean-svaret innskrenkes betyr ikke at slike plikter bortfaller,og innebærer derfor ikke noen vesentlig endring i detkonstitusjonelle forholdet mellom storting og regje-ring. Derimot kan pliktene i noen grad sies å endrekarakter, i den forstand at de ikke lenger i sammeutstrekning er sanksjonert med straff. Som hovedregelvil grovere brudd imidlertid fanges opp enten av straf-feloven § 325 eller av andre straffebud.

Etter ansvarlighetsloven § 3 kan riksretten i stedet foreller som tillegg til annen straff også idømme "tap avoffentlig tjeneste". For statsråder innebærer det at demå gå av som statsråder, og tre ut av regjeringen. Der-som den strafferettslige forfølgelsen overlates til deordinære domstolene, vil det etter flertallets meningvære betenkelig ut fra maktfordelingshensyn å gi dom-stolene kompetanse til å avsette statsråder. Det er der-for ikke foreslått noen regel om at domstolene kanidømme statsråder embetstap. Etter flertallets vurde-ring er det heller ikke noe behov for dette. En statsrådsom tiltales eller dømmes for et strafferettslig forholdmå antas å trekke seg frivillig, og dersom det ikke skjer,vil Stortinget kunne felle vedkommende ved mistillit.

Dersom ansvarlighetsloven oppheves, forutsetterdette også en endring av Grunnloven § 30 tredje ledd,som forutsetter et riksrettsansvar for statsrådene forbeslutninger truffet av Kongen i statsråd. Flertallet harkommet til at det er nødvendig med visse mindre end-ringer her.

Utvalgets mindretall, medlemmet Inge Lønning,ønsker ikke å foreta endringer i dagens regler om etsærskilt strafferettslig ansvar som gjelder for statsrå-der, stortingsrepresentanter og høyesterettsdommere.Dette medlem ser derfor ikke noe behov for å fjerne -eller foreta endringer i - ansvarlighetsloven av 1932.

Utvalgets flertall, alle unntatt medlemmet Inge Løn-ning, har kommet til at de hensyn som tradisjonelt harvært anført for ordningen med en politisert riksretts-prosess i dag har begrenset vekt, mens det på den annenside er tungtveiende hensyn som taler imot en slik ord-ning.

Den vanligste begrunnelsen for riksrettsordningen idag er å vise til at pådømmelse ved riksrett fordrer sær-lige kunnskaper om statslivet på øverste nivå, som manikke kan påregne at ordinære embets- eller legdom-mere har. Flertallet anser ikke denne argumentasjonenfor å være overbevisende. Også i forhold til denordinære strafferetten vil det på en rekke områderkunne være behov for særskilt kunnskap og innsikt,uten at man av den grunn har funnet det nødvendig åopprette særskilte påtaleorganer eller domstoler. I dengrad det er behov for særlig innsikt, kan dette ivaretasgjennom å oppnevne sakkyndige til å forklare seg elleravgi erklæring for retten. Flertallet viser til at med deforeslåtte endringer i ansvarsgrunnlaget, vil behovetfor særlig politisk sakkyndighet bli betraktelig begren-set.

Når flertallet går inn for å avskaffe den nåværenderiksrettsordning, er det først og fremst fordi den ikkevil kunne ha den tillit og troverdighet som en retter-

gangsordning i straffesaker bør ha. Viktigst i den for-bindelse er at riksrettsinstitusjonen ikke i tilstrekkeliggrad ivaretar behovet for en uavhengig og upartisk ret-tergang. Dels skyldes dette at stortingsrepresentantenetidligere vil kunne ha hatt befatning med den aktuellesaken som skal til pådømmelse, dels at de i egenskapav politikere nødvendigvis vil kunne ha en partipolitiskinteresse i sakens utfall. Konsekvensen er at det lett kansås tvil om hvorvidt tiltalespørsmålet og/eller domsav-gjørelsen er fattet på et nøytralt og saklig grunnlag.Denne mistilliten kan slå begge veier, som en mistankeom urettmessig beskyttelse eller om urettmessig for-følgning. Flertallet understreker at antakelsen om atstortingsrepresentantene ikke vil opptre tilstrekkeliguhildet, ikke er basert på en generell mistro til politi-kere og det politiske systemet. Poenget er snarere atrollene som politiker og dommer er vanskelig å forene.Herunder legger det etablerte partisystem i realitetensterke føringer på representantens handlefrihet. Der-som en partigruppe i forbindelse med påtalevurde-ringen i Odelstinget reelt har tatt stilling til saken, vildet være vanskelig for gruppens medlemmer i Lagtin-get å se bort fra dette under utøvelsen av sitt dommer-verv.

Flertallet viser videre til at den nåværende norskeriksrettsordningen reiser alvorlige spørsmål i forholdtil kravet om avhengig og upartisk rettergang eter artik-kel 6 i den europeiske menneskerettighetskonvensjo-nen, som nå også gjelder som norsk lov. Flertallet harikke tatt stilling til om ordningen er i direkte motstridtil Norges traktatforpliktelser på dette området, oganser dette som uklart. Flertallet viser i denne forbin-delse til at det innenfor nåværende ordning ikke eranledning til å overprøve en riksrettsdom. En slik over-prøvingsadgang er en sentral rettssikkerhetsgaranti, ogriksrettsprosessen avviker her fra det som ellers gjelderi strafferettspleien.

Videre viser flertallet til at en riksrettssak er en tungog omstendelig prosess, som vil legge begrensningerpå Stortingets øvrige arbeid, og som det har vært hev-det kan påvirke selve beslutningen om å reise tiltale.

Flertallet påpeker dessuten at det internasjonalt harvært en klar utvikling bort fra bruken av politiserte pro-sedyrer for riksrett.

Samlet sett fremstår dagens riksrettsordning etterdette som en statsrettslig anakronisme, som det etterflertallets oppfatning prinsipielt sett er vanskelig å for-svare, og som det praktisk sett er vanskelig å anvende.

Selv om flertallet finner at de beste grunner taler forå reformere dagens riksrettsordning, ser flertallet like-vel et behov for å nyansere vurderingen, og påpeke deargumenter som ut fra et mer pragmatisk og grunnlovs-konservativt syn kan tale for å bevare dagens ordning.Flertallet påpeker i den forbindelse at dagens riksretts-ordning ikke nødvendigvis er så uhensiktsmessig somdet enkelte ganger gis inntrykk av. Den viktigste grun-nen til at riksretten ikke har vært anvendt siden 1926-27 er ikke at den er ubrukelig, men snarere at det i par-lamentarisk kontrollpraksis knapt har vært avdekket eteneste tilfelle av at statsråder som ledd i sin embetsfør-sel har gjort seg skyldige i klart straffbare forhold. Fler-

34 Innst. S. nr. 210 – 2002-2003

tallet viser også til at den snevre tolkning av Grunnlo-ven § 86 innebærer at praktisk talt alle de ordinærestraffbare forhold en statsråd måtte gjøre seg skyldig i,vil være en sak for vanlig påtale og dom. Det kan derforvanskelig hevdes at riksretten fungerer som en særskiltimmunitetsordning. Flertallet påpeker videre at selvom dagens riksrettsordning fremstår som en klar stats-rettslig anakronisme, er det en kjent sak at grunnloveninneholder flere slike og at de tradisjonelt blir stående,så lenge de ikke gjør noen klar skade.

Etter å ha vurdert motargumentene har utvalgets fler-tall likevel kommet til at de hensyn som tilsier reform,må veie tyngre.

I likhet med statsrådene, står stortingsrepresentanterog høyesterettsdommere konstitusjonelt ansvarlige foralminnelige straffbare forhold begått i embets medfør.I tillegg har ansvarlighetsloven enkelte særlige bestem-melser om deres ansvar.

Utvalgets flertall, alle unntatt medlemmet Inge Løn-ning, antar at det ikke er behov for et særskilt straffean-svar for stortingsrepresentanter og høyesterettsdom-mere. Det blir understreket at dette ikke innebærernoen endring av betydning i forhold til stortingsrepre-sentantenes nåværende ansvar og plikter. I den grad deskulle gjøre seg skyldige i ordinært straffbare handlin-ger, vil de fortsatt stå ansvarlige for dette på vanligmåte. I forhold til høyesterettsdommeres straffeansvar,viser flertallet til at de er underlagt de vanlige reglersom gjelder forbrytelser og forseelser i offentlig tje-neste etter straffeloven.

Flertallet foreslår på denne bakgrunn at særregleneom stortingsrepresentantenes og høyesterettsdommer-nes straffeansvar bortfaller, som ledd i en opphevelseav ansvarlighetsloven. Etter flertallets vurdering er detikke behov for en særskilt rettergangsordning – det vilsi riksrett – for disse to kategoriene.

Utvalgets flertall, alle unntatt medlemmet Inge Løn-ning, har konkludert med at det under et moderne par-lamentarisk styresett ikke er behov for en egen riks-rettsordning, og at det heller ikke er behov for et såomfattende straffansvar som det ansvarlighetsloven idag oppstiller. Flertallet går derfor inn for en avpoliti-sert modell, der de nåværende konstitusjonelt ansvar-lige personer for fremtiden skal hefte etter den almin-nelige straffelovgivningen overfor de ordinære retts-håndhevende myndigheter.

Flertallet understreker at en slik avskaffelse avdagens riksrettsordning ikke innebærer noen form forstrafferettslig immunitet for dem det gjelder. For straff-bare handlinger begått i embeds medfør vil statsrådene,stortingsrepresentantene og høyesterettsdommernefortsatt stå til ansvar, men på vanlig måte, på linje medalle andre private rettssubjekter.

På denne bakgrunn foreslår flertallet for det første atbestemmelsene i Grunnloven §§ 86 og 87 oppheves isin helhet.

For det andre foreslår flertallet at bestemmelsen iGrunnloven § 30 tredje ledd endres. Det antas å væretilstrekkelig å fjerne siste del av annen setning, somhenviser til statsrådenes riksrettsansvar. Første setning,og første del av annen setning kan fortsatt bestå.

Bestemmelsen i § 30 tredje ledd blir etter dette kun enregel om medvirkning, ikke en hjemmel for straff.

Flertallet foreslår for det tredje at ansvarlighetslovenav 5. februar 1932 nr. 1 og riksrettergangsloven av 5.februar 1932 nr. 2 oppheves i sin helhet.

Etter flertallets vurdering vil det innenfor den ord-ning som foreslås ikke være behov for egne straffepro-sessuelle regler for saker som gjelder statsråder, stor-tingsrepresentanter eller høyesterettsdommere. Detantas at de alminnelige reglene i straffeprosessloven av22. mai 1981 nr. 25 kan anvendes på vanlig måte, ogvises til at dette allerede i dag gjelder for straffbarehandlinger som slike personer måtte begå utenomembetsgjerningen. Dette innebærer også at eventuellestraffesaker vil begynne på vanlig måte i første instans(tingretten), og følge normal ankebehandling. Flertal-let har vurdert alternativene, som er å la sakene entengå rett til Høyesterett, eller la Høyesterett være førsteankeinstans, men har kommet til at dette ikke er nød-vendig, og at det vil kreve relativt omfattende og kom-pliserende særregler.

Et mindretall, medlemmene Harald Hove og JorunnRingstad, mener at det fortsatt er behov for visse sær-ordninger for behandlingen av straffesaker med tiltaleetter straffeloven § 126. Det aktuelle straffebud retterseg mot medlemmer av regjeringen, og gjelder handlin-ger utført overfor Stortinget. Dette forhold kan lettmedføre vurderinger som vanskelig helt ut kan løsrivesfra politiske forhold, og det knyttet så vel til de objek-tive som subjektive straffbarhetsvilkårene. Mindretal-let mener derfor at det er riktig å sammensette rettenslik at den vil ha en politisk kompetanse. Det er imid-lertid ikke fornuftig å la dette komme til uttrykk ved ataktive medlemmer av Stortinget skal være medlemmeri domstolen. Mindretallet vil foreslå en ordning somhar fellestrekk med ordningen i Danmark. Forslagetgår derfor ut på at Stortinget ved inngangen til hverperiode velger et lekdommerutvalg til å gjøre tjenesteved behandlingen av saker etter strl. § 126. Det vilselvfølgelig stå Stortinget fritt til å velge hvem man vil,men det må være nærliggende å velge personer som harvært stortingsrepresentanter, eller andre med kyndig-het i stortingsforhold.

Mindretallet er enig i at sakene kan starte i tingretten,men med lekdommere fra det særlige utvalg. Dernestbør anke føre til at saken går direkte til Høyesterett,som da skal kunne prøve alle sider av saken.

Utvalgets flertall, alle unntatt medlemmet Inge Løn-ning, vil anta at det fremdeles i noen grad kan værebehov for enkelte særregler om statsrådenes materiellestraffeansvar, tilpasset deres særskilte plikter og stil-ling. Slike regler kan da naturlig nedfelles i den almin-nelige straffeloven, i kapitlene 11 og 33 og forbrytelserog forseelser i offentlig tjeneste. Flertallet påpeker aten statsråd formelt sett allerede i dag må antas å væreomfattet av uttrykket "offentlig Tjenestemand" i straf-feloven, samt de alternative formuleringene i §§ 121 og325. Dette kan likevel med fordel presiseres i loven.

De strafferegler som følger av straffeloven kapittel11 (§§ 110-125) om forbrytelser i offentlig tjeneste errelativt spesifiserte, og dekker blant annet ulike former

Innst. S. nr. 210 – 2002-2003 35

for økonomisk utroskap (korrupsjon m.m.), samtbrudd på taushetsplikt (§ 121). De to bestemmelsene ikapittel 33 om forseelser er mer generelt utformet. Detgjelder særlig § 325 som blant annet setter bøtestrafffor den "Embeds- eller Bestillingsmand" som "viserGrov Uforstand i Tjenesten", eller som "foretagernogen handling, der paa grund af hans Stilling er hamforbudt". Det må antas at denne generalklausulen i§ 325 i prinsippet vil kunne fange opp alle groverebrudd på de særskilte plikter som statsrådene er pålagtetter grunnlov, lov, instruks og konstitusjonell sedvane-rett. På den annen side er § 325 lite egnet som deneneste straffehjemmelen for brudd på konstitusjonelleplikter, både fordi den er så vag og generell, og derfori praksis har vist seg vanskelig å anvende, og fordibrudd kun anses som en forseelse.

For grove brudd på enkelte særskilt sentrale konstitu-sjonelle plikter, vil flertallet derfor foreslå en egenstraffebestemmelse i lovens kapittel 11 om forbrytelseri offentlig tjeneste, nedfelt i en ny § 126 (som i dag stårledig).

For det første må det gjelde plikten for en statsråd tilå gå av dersom vedkommende, eller regjeringen somhelhet, får et mistillitsvedtak mot seg i Stortinget.

Et mindretall, medlemmene Harald Hove og HanneMarthe Narud, uttaler at i og med at utvalget har somhovedoppgave å vurdere ulike kontrollspørsmål er detnaturlig at det har behandlet mistillitsvedtak, og ikkespørsmålet om det kan foreligge andre situasjoner derdet også foreligger plikt for en regjering til å søkeavskjed. Disse medlemmer vil påpeke at de aller flesteregjeringsavganger som er knyttet til vedtak truffet avStortinget, har sin bakgrunn i at regjeringen har tapt envotering etter å ha stilt kabinettspørsmål. Det visesvidere til at det i en rekke sammenhenger er gitt uttrykkfor at også tapte kabinettsspørsmål utløser plikt til åinnlevere sin avskjedssøknad. Det vil etter disse med-lemmers oppfatning være naturlig at spørsmålet om enregjerings plikt til å søke avskjed i forbindelse medkabinettspørsmål, vurderes i den videre behandling avutvalgets innstilling.

Utvalgets flertall, alle unntatt medlemmet Inge Løn-ning, påpeker for det andre at det bør være et særskiltstraffansvar for brudd på plikter som statsrådene ettergrunnlov eller konstitusjonell sedvanerett har overforStortinget, og som skal sikre Stortingets beslutnings-funksjon.

Flertallet har utformet forslag til en ny § 126 i straf-feloven, i samsvar med dette. Forslaget dekker baregrovere brudd på statsrådenes konstitusjonelle plikteroverfor Stortinget. Flertallet har ikke funnet grunn til åutforme noen mer vage og generelle krav til statsråde-nes embetsførsel, og antar at grovere brudd på de plik-ter og rammer som statsrådene er bundet av, i tilstrek-kelig grad er dekket gjennom de alminnelige reglene istraffeloven kapitlene 11 og 33, og viser særlig til degenerelt utformete bestemmelsene i §§ 324 og 325.

Flertallet foreslår at påtale i enkelte tilfeller skal gjø-res avhengig av begjæring fra Stortinget. Dette tilsvarerdet krav om påtalebegjæring fra fornærmede som manfinner i deler av den ordinære straffelovgivningen. På

denne måten sikrer man at saker som gjelder statsråde-nes konstitusjonelle plikter overfor Stortinget i førsteomgang fremdeles vil være underlagt parlamentariskkontroll, og at denne kontrollen vil kunne foregå ufor-styrret av parallell etterforskning, med parlamentariskansvar som alternativ til straffeansvar. Dette vil kunneskje i kontroll- og konstitusjonskomiteen, som så even-tuelt innstiller på at Stortinget oversender saken tilpåtalemyndigheten, med begjæring om at det tas ut til-tale. Normalt vil det være hensiktsmessig at begjæringførst fremsettes etter at saken har vært gransket ogbehandlet i kontrollkomiteen, men flertallet finner ikkegrunn til å oppstille dette som noe formelt krav. Slikesaker vil også kunne behandles på annet vis, innenforde rammer Stortingets forretningsorden setter.

Et annet flertall, leder Ranveig Frøiland, Odd Holten,Harald Hove, Jorunn Ringstad, og Bjørg Selås, menerat begjæring av påtale må vedtas med vanlig flertall, itråd med hovedregelen om hvordan vedtak fattes i Stor-tinget. Spørsmålet om tiltale etter den foreslåtte strl.§ 126 er av en så alvorlig karakter at det bør være etflertall i Stortinget som stiller seg bak en begjæring avpåtalen. Slike saker gjelder statsrådens mulige bruddpå konstitusjonelle plikter overfor Stortinget, ikkeoverfor et mindretall i Stortinget.

Et mindretall, medlemmene Carl I. Hagen, HanneMarthe Narud, Rolf Reikvam og Fredrik Sejersted,påpeker at i den grad påtale gjøres avhengig av begjæ-ring fra Stortinget, vil det alltid kunne være en fare forat partipolitiske overveininger kan overskygge for vur-deringen av statsrådens straffansvar, slik at dette i prak-sis vil fungere som en form for immunitet for statsrå-dene. Dette vil særlig kunne være tilfellet dersomregjeringen har støtte fra et flertall på Stortinget. Dettemindretallet vil derfor fremholde at kompetansen til åbegjære påtale må kunne utøves av et kvalifisert min-dretall av Stortingets medlemmer. Etter en nærmerevurdering har dette mindretall valgt å sette terskelen til⅓ av representantene. Dette tilsvarer det krav til kvali-fisert mindretall som utvalgets flertall har foreslått ogsåpå andre områder av Stortingets kontrollvirksomhet.Forskjellen er at de andre forslagene er knyttet til ⅓ avmedlemmene i kontroll- og konstitusjonskomiteen,mens det her er tale om ⅓ av Stortingets medlemmer iplenum. Det følger imidlertid av de andre forslagene at⅓ av medlemmene i kontroll- og konstitusjonskomi-teen vil kunne initiere en sak om straffeansvar, medinnstilling til plenum om dette. Det presiseres at min-dretallsrettigheten kun gjelder spørsmålet om det skalavgis begjæring om påtale. Hvorvidt påtale faktisk tasut, vil avhenge av påtalemyndighetens videre vurde-ring.

Flertallets forslag vil innebære at den alminneligepåtalemyndigheten får en utvidet rolle ved etterforsk-ning og påtalevurdering av statsrådenes embetsførsel.Flertallet ser at det kan reises prinsipielle innvendingermot en slik ordning, siden regjeringen etter straffepro-sessloven § 56 er øverste leder av påtalemyndigheten,og formelt kan instruere Riksadvokaten. På den annenside kan instruksjonsmyndigheten kun utøves av Kon-gen i statsråd, ved kgl.res., som er underlagt parlamen-

36 Innst. S. nr. 210 – 2002-2003

tarisk kontroll gjennom protokollene. Videre setteruskrevne prinsipper om påtalemyndighetens uavhen-gighet i realiteten en meget høy terskel for politisk inn-gripen. På denne bakgrunn antar flertallet at faren forurettmessige instrukser er liten, og finner derfor ikkegrunn til å foreslå noen særskilte regler om dette.

Flertallet forslår videre å avskjære regjeringensinstruksjonsadgang i alle saker etter strl. § 126. Detforeslås at dette reguleres i en ny straffeprosessloven§ 56 andre avsnitt, tredje punktum.

Brudd på lov- eller instruksfestet taushetsplikt erstraffbart etter straffeloven § 121, der dette følger av"tjeneste eller arbeid for statlig eller kommunaltorgan". Flertallet legger til grunn at bestemmelsen etterdagens ordlyd også rammer statsråder. Det er derforikke nødvendig å presisere dette. Videre er det her ikkehensiktsmessig med noe krav om påtalebegjæring fraStortinget.

Derimot er det tvilsomt om § 121 i dag rammer stor-tingsrepresentanter, dersom disse bryter sin taushets-plikt etter Stortingets forretningsorden § 60. Dersomansvl. § 14 oppheves, er det derfor etter flertallets vur-dering nødvendig med en tilføyelse i § 121, som vide-refører regelen om representantens straffansvar.

Flertallet har vurdert om de nye reglene ompåtalebegjæring som foreslås også bør komme tiluttrykk i Stortingets forretningsorden. Ettersomreglene er foreslått gitt direkte forankring i lov, antasdet ikke å være behov for det. Dette må kunne revurde-res dersom det skulle oppstå uklarhet om hvordan ord-ningen skal praktiseres internt på Stortinget.

Et mindretall, medlemmene Carl I. Hagen, HaraldHove, Rolf Reikvam og Fredrik Sejersted, står bak fler-tallets forslag, men påpeker samtidig at dersom detlikevel ikke skulle være tilstrekkelig (kvalifisert) fler-tall på Stortinget for en så vidt omfattende reform, børman likevel ikke uten videre slå seg til ro med å vide-reføre dagens ordning uendret. De klareste svakheteneved den nåværende modellen for realiseringen av kon-stitusjonelt ansvar kan avhjelpes ved relativt enkle jus-teringer. Det vises her til en modell som innebærer enendring av riksrettens sammensetning etter Grunnlo-ven §§ 86 og 87, slik at halvparten av dommerne skalvære fra Høyesterett, og den andre halvparten utpekesav Stortinget, men ikke blant de sittende representan-ter. For det andre innebærer den at Stortingets forret-ningsorden § 14 a om en særskilt protokollkomité opp-heves, slik at spørsmål om riksrettstiltale behandles avkontroll- og konstitusjonskomiteen, med innstilling tilStortinget i plenum. Dette vil både kunne innebære enbetydelig rasjonalisering av prosedyren, redusere derettssikkerhetsmessige betenkelighetene ved dagensordning, og gjøre det enklere å få en åpen og reell vur-dering av statsrådenes konstitusjonelle ansvar. Etter-som dette mindretall prinsipalt støtter flertallets for-slag, vil det ikke fremlegge noen forslag til endringer igrunnlov, lov og forretningsorden etter denne alterna-tive modellen. Det kan imidlertid påpekes at slike end-ringer rettsteknisk sett vil være relativt enkle å utforme.

Et annet mindretall, medlemmet Inge Lønning, vilikke støtte forslag til endringer i dagens ordning.

7.1.1 Utvalgets forslag til endringer i Grunnlov, lov og forretningsorden

GRUNNLOVEN § 30 TREDJE LEDD Utvalgets flertall, alle unntatt medlemmet Inge Løn-

ning, foreslår følgende endring:

"Finder noget Medlem af Statsraadet, at KongensBeslutning er stridende mod Statsformen eller RigetsLove, eller øiensynligen er skadelig for Riget, er detPligt at gjøre kraftige Forestillinger derimod samt at til-føie sin Mening i Protokollen. Den der ikke saaledeshar protesteret, ansees at have været enig med Kongen,og er ansvarlig derfor."

Tatt ut: …saaledes som siden bestemmes, og kan afOdelsthinget sættes under Tiltale for Rigsretten.

GRUNNLOVEN § 86 Utvalgets flertall, alle unntatt medlemmet Inge Løn-

ning, foreslår at bestemmelsen oppheves.

GRUNNLOVEN § 87Utvalgets flertall, alle unntatt medlemmet Inge Løn-

ning, foreslår at bestemmelsen oppheves.

LOV AV 3. AUGUST 1897 NR. 2 OM SÆRLIGE STRAFFE-

BESTEMMELSER M.V. FOR PERSONER, SOM I HENHOLD TIL GRUNDLOVENS § 75 H INDKALDES TIL AT MØDE FOR STORTHINGET

Utvalgets flertall, alle unntatt medlemmene OddHolten og Inge Lønning, foreslår følgende redaksjo-nelle endring:

Lov av 3. august 1897 nr. 2 om særlige Straffebe-stemmelser m.v. for Personer, som i Henhold til Grund-lovens § 82 indkaldes til at møde for Storthinget.

§ 1. Den, som efter i Henhold til Grundlovens § 82 atvære indkaldt til at møde for Storthinget, enten undla-der at møde eller vægrer sig for, overensstemmendemed Storthingets Forretningsorden, at afgive den For-klaring, hvortil han efter nævnte Grundlovsbestem-melse er pligtig, eller at bekræfte Forklaringen med enhøitidelig Forsikring etter reglene i domstolloven § 141bliver, forsaavidt strengere Straffebestemmelser ianden gjældende Lov ikke maatte komme til Anven-delse, at straffe med en Bod.

STRAFFELOVEN AV 22. MAI 1902 NR. 10Utvalgets flertall, alle unntatt medlemmet Inge Løn-

ning, foreslår ny straffelov § 121 fjerde ledd.

"Forslag til ny § 121 fjerde ledd: Denne bestemmelse rammer også brudd på stortings-

representantenes lov- eller instruksfestede taushets-plikt. "

Utvalgets flertall, alle unntatt medlemmet Inge Løn-ning, foreslår en ny strl. § 126. Herunder fremmer etannet flertall, lederen Ranveig Frøiland, Odd Holten,Harald Hove, Bjørg Selås og Jorunn Ringstad, følgendeforslag:

Innst. S. nr. 210 – 2002-2003 37

"Forslag til ny § 126Som offentlige tjenestemenn etter bestemmelsene i

dette kapitel regnes også Statsrådets medlemmer ogstatssekretærene.

Den statsråd som ikke fratrer sin stilling etter at Stor-tinget i vedtaks form klart har uttalt sin mistillit til ham,eller til regjeringen som helhet, straffes med fengsel iinntil 10 år.

Den statsråd som forsettlig eller grovt uaktsomt mis-ligholder sin opplysningsplikt overfor Stortinget straf-fes med bøter eller med fengsel i inntil 5 år.

På samme måte straffes den statsråd som forsettligeller grovt uaktsomt bevirker eller medvirker til at noesom krever beslutning fra Stortinget blir foretatt utenStortingets samtykke, at Stortingets beslutninger ikkeblir gjennomført, eller at noe blir foretatt i strid med enklar stortingsbeslutning.

Påtale etter denne bestemmelses tredje og fjerde leddfinner kun sted etter begjæring fra Stortinget."

Et mindretall, medlemmene Carl I. Hagen, HanneMarthe Narud, Rolf Reikvam, og Fredrik Sejerstedforeslår at flertallets forslag til § 126 femte ledd går ut,og erstattes med:

"Påtale etter denne bestemmelses tredje og fjerdeledd finner kun sted etter begjæring fra en tredjedel avStortingets medlemmer."

Utvalgets flertall, alle unntatt medlemmet Inge Løn-ning, foreslår ny strl. § 325 a. Herunder fremmer etannet flertall, medlemmene Ranveig Frøiland, OddHolten, Harald Hove, Bjørg Selås og Jorunn Ringstad,følgende forslag:

"Forslag til ny § 325 a:Bestemmelsene i dette kapittel gjelder også for Stats-

rådets medlemmer og statssekretærene, dog slik atstatsråder ikke kan idømmes embetstap. Dersom detgjelder brudd på plikter som statsrådene har overforStortinget eller dets organer, kan påtale kun finne stedetter begjæring fra Stortinget. "

Et mindretall, medlemmene Carl I. Hagen, HanneMarthe Narud, Rolf Reikvam og Fredrik Sejersted,foreslår at flertallets forslag til § 325a andre punktumgår ut og erstattes med:

"Dersom det gjelder brudd på plikter som statsrådenehar overfor Stortinget eller dets organer, kan påtale kunfinne sted etter begjæring fra en tredjedel av Stortingetsmedlemmer."

ANSVARLIGHETSLOVEN AV 5. FEBRUAR 1932 NR. 1Utvalgets flertall, alle unntatt medlemmet Inge Løn-

ning, foreslår at loven oppheves.

RIKSRETTERGANGSLOVEN AV 5. FEBRUAR 1932 NR. 2Utvalgets flertall, alle unntatt medlemmet Inge Løn-

ning, foreslår at loven oppheves.

STRAFFEPROSESSLOVEN AV 22. MAI 1981 NR. 25Utvalgets flertall, alle unntatt medlemmet Inge Løn-

ning, foreslår ny straffeprosessloven § 56, andre ledd,tredje punktum:

"Forslag til ny straffeprosessloven § 56, andre ledd,tredje punktum:

Kongen i statsråd kan likevel ikke gi pålegg om sakeretter straffeloven § 126."

UTKAST TIL LOV OM BEHANDLINGEN AV STRAFFE-

SAKER ETTER STRAFFELOVEN § 126Et mindretall, medlemmene Harald Hove og Jorunn

Ringstad, vil i forbindelse med flertallets forslag tilendringer i det nåværende riksrettsansvaret, fremmefølgende lovforslag:

"§ 1 Ved behandlingen av straffesaker etter straffelo-ven § 126 gjelder domstolloven og straffeprosesslovenså langt disse passer med de unntak som følger av lovenher.

§ 2 Ved behandlingen av saker for tingrettene trekkesmeddommere fra det utvalg som velges etter loven her§ 5.

§ 3 Dom fra tingretten ankes direkte inn for Høyeste-rett som ved ankeforhandlingen settes med rettens for-mann og de fire eldste dommere, samt ti meddommeretrukket fra det utvalg som velges etter loven her § 5.

Trekking fra meddommerutvalget, innkalling avmeddommere og utskyting følger reglene for lagretten.

Høyesterett skal i saker etter loven her prøve allesider av saken.

§ 4 Behandlingen av saker for Høyesterett følgerreglene for lagmannsrettens behandling av ankesakeruten lagrette.

§ 5 Stortinget velger innen utløpet av første kalen-derår i hver ny stortingsperiode 15 kvinner og 15 menntil et særskilt meddommerutvalg for tingrettenes ogHøyesteretts behandling av saker etter loven her. Med-lemmer av Stortinget kan ikke velges. For øvrig gjelderde alminnelige valgbarhetsbetingelser for lekdom-mere.

§ 6 Loven trer i kraft samtidig med ikrafttreden forny bestemmelse i straffeloven § 126."

FORRETNINGSORDENEN § 14 A OM DEN SÆRSKILTE PROTOKOLLKOMITEEN

Utvalgets flertall, alle unntatt medlemmet Inge Løn-ning, foreslår at bestemmelsen oppheves.

7.2 Komiteens merknaderK o m i t e e n s f l e r t a l l , m e d l e m m e n e f r a

A r b e i d e r p a r t i e t , F r e m s k r i t t s p a r t i e t o gS o s i a l i s t i s k V e n s t r e p a r t i , viser til de drøftin-ger utvalget har foretatt, og sier seg enig med utvalgetsflertall i at riksretten slik den i dag er utformet, børavvikles, og erstattes av en annen domstol.

K o m i t e e n s m e d l e m m e r f r a H ø y r e o gK r i s t e l i g F o l k e p a r t i har ikke på det nåværendetidspunkt sett behovet for å konkludere med om riksret-ten etter dagens ordning bør avvikles eller endres.

K o m i t e e n viser til at riksrett historisk sett måkunne betraktes både som en forfatnings- og politiskkonfliktdomstol.

Med innføring av parlamentarismen og slik denne ipraksis har utviklet seg, har Stortinget fått andre virke-midler for å håndtere saker der Stortinget ønsker å poli-tisk ansvarliggjøre en statsråd.

38 Innst. S. nr. 210 – 2002-2003

Avdekkes det imidlertid at en tidligere statsråd grovthar misskjøttet sitt embete, vil Stortinget på mangemåter være avskåret fra reaksjon, dersom det ikke fore-ligger grunnlag for straffeforfølging i lovverket.

Et eksempel her er forsettlig å ha unnlatt å gi Stortin-get korrekte opplysninger. Andre handlemåter someksempelvis grov uforstand i tjenesten må kunne antaså være dekket av andre bestemmelser (tjenestemanns-loven). Tilsvarende vil man mangle reaksjonsmåteroverfor stortingsrepresentanter eller høyesteretts-dommere.

K o m i t e e n har vurdert utvalgets forslag til behand-ling av saker som etter dagens ordning hører inn underriksretten. K o m i t e e n deler langt på vei utvalgetssynspunkter. Saker der det for eksempel er spørsmålom opplysningsplikten har vært overholdt, egner segimidlertid dårlig, etter komiteens mening, for behand-ling i det ordinære rettsapparat.

K o m i t e e n s m e d l e m m e r f r a A r b e i d e r p a r -t i e t finner det uriktig at den ordinære påtalemyndighetskal gis ansvaret for etterforskning og påtale. D i s s em e d l e m m e r viser her til utvalgets drøfting rundtspørsmålet og det faktum at regjeringen i statsråd kaninstruere påtalemyndigheten. D i s s e m e d l e m m e rkan vanskelig se rimeligheten i en slik ordning. Selvom en i lovs form tar bort instruksjonsmyndigheten islike saker, vil det være heftet med politisk følsomhetpå grunn av tilknytningen til regjeringen.

K o m i t e e n s m e d l e m m e r f r a F r e m s k r i t t s -p a r t i e t o g S o s i a l i s t i s k V e n s t r e p a r t i synesat utvalgets flertall har kommet frem til en interessantmodell når det gjelder hvem som skal gis ansvaret foretterforskning og påtale i riksrettssaker. D i s s e m e d -l e m m e r er enig i utvalgets flertall i at dagens modellfor dette på mange måter er uheldig og ikke fungerertilfredsstillende. D i s s e m e d l e m m e r finner detvidere utenkelig at regjeringen vil instruere påtale-myndigheten i en slik sak. Denne problemstillingen viluansett kunne løses ved å fjerne instruksjonsretten islike saker ved lov.

K o m i t e e n s f l e r t a l l , m e d l e m m e n e f r aA r b e i d e r p a r t i e t , H ø y r e , S o s i a l i s t i s kV e n s t r e p a r t i o g K r i s t e l i g F o l k e p a r t i , er pådenne bakgrunn kommet til at alternativer til riksrettenbør utredes videre og anmoder Presidentskapet om ånedsette et utvalg med slikt mandat. Utredningen børogså omfatte en vurdering av behovet for å kunneansvarliggjøre stortingsrepresentanter og høyesteretts-dommere.

E t a n n e t f l e r t a l l , m e d l e m m e n e f r aA r b e i d e r p a r t i e t , H ø y r e o g K r i s t e l i g F o l -k e p a r t i , forutsetter at en slik utredning bør foreliggei god tid før fristen for innlevering av grunnlovsforslagi inneværende valgperiode går ut, slik at stortingsrepre-sentantene får anledning til å fremme sine grunnlovs-forslag på bakgrunn av utredningen.

K o m i t e e n s m e d l e m m e r f r a F r e m s k r i t t s -p a r t i e t støtter utvalgets flertall i at riksretten måavskaffes, og at det bør innføres en påtaleordning fordenne typen saker hvor den ordinære påtalemyndighetforetar etterforskning og påtale. D i s s e m e d l e m -m e r mener at utvalget har utredet dette spørsmåletgodt nok og ser ikke behov for at det igangsettes et nyttarbeid hvor dette vurderes. D i s s e m e d l e m m e rslutter seg for øvrig til de synspunkter som utvalgetsflertall har fremmet.

7.3 MistillitsvedtakStortingsflertallets rett til å avsette regjeringen ved

mistillitsvedtak er grunnlaget for den parlamentariskestatsskikk. Prinsippet slo politisk gjennom etter 1884og har lenge vært anerkjent som en rettsregel, hjemleti konstitusjonell sedvanerett.

Mistillitsinstituttet har en dobbelt funksjon. For detførste kan det brukes til å avsette regjeringer som påpolitisk grunnlag ikke har Stortingets tillit. For detandre kan mistillitsvedtak brukes som en parlamenta-risk reaksjon (ansvarliggjøring) mot en regjering ellerstatsråd som etter flertallets vurdering på grunn av feileller forsømmelser har vist seg uskikket. Det er mistil-litsinstituttets karakter av sanksjonsmiddel som gjør atdet faller inn under utvalgets mandat, og må tas med ien bredere vurdering av Stortingets kontrollfunksjon.Samtidig reiser bruk av mistillitsvedtak en rekke spørs-mål som faller utenfor utvalgets mandat, og som barekan vurderes som ledd i en bredere gjennomgang avparlamentarismen som styreform.

Mistillit mot en enkelt statsråd har aldri blitt vedtatt.Forslag om mistillit har derimot i perioder forekommetrelativt hyppig, og i etterkrigstiden ved et par anlednin-ger også vært nær ved å få flertall. Slike forslag har ipraksis fungert som en form for protest og ansvarlig-gjøring i seg selv, og vil etter forholdene kunne utgjøreen betydelig politisk belastning for de statsråder somrammes.

Selv om mistillitsinstituttet ikke er nedfelt i Grunnlo-vens tekst, er de rettslige hovedtrekkene klare. Mistillitmå vedtas av et flertall i Stortinget eller Odelstinget.Vedtaket kan rettes enten mot regjeringen som kolle-gium eller mot en enkelt statsråd, og det utløser enrettslig plikt til å gå av. Det er ingen formelle krav tilbegrunnelse, eller til at statsråden må ha gjort noe"galt". I praksis vil mistillitsforslag imidlertid alltid bliforsøkt begrunnet på en måte som kan vinne aksept ioffentligheten, eller i de partigrupper forslagsstillerenhåper å få støtte fra. Selv om mistillitsvedtak i kontroll-saker i prinsippet kan ramme statsråder som ikke hargjort noe galt, anser utvalget det verken som ønskeligeller mulig å foreslå noen formelle skranker sombegrenser den frie politiske adgang til å fremsette for-slag og treffe vedtak.

Det har over tid også utviklet seg enkelte politiskenormer av ikke-bindende karakter i tilknytning til mis-tillitsinstituttet. Viktigst er den såkalte solidaritetsnor-men, som tilsier at en regjering normalt (åpent ellerunderforstått) vil stille seg solidarisk, og gå av dersomen av statsrådene rammes av et mistillitsforslag.

Innst. S. nr. 210 – 2002-2003 39

Det sentrale spørsmål i forhold til mistillitsinstitutteter om ikke tiden har kommet til å nedfelle det skriftlig,og dermed gi parlamentarismen en klar forankring iGrunnlovens tekst. Etter utvalgets vurdering kan detanføres tungtveiende argumenter for en slik reform,som ikke ville innebære noen endring i statsskikken,men bare en synliggjøring av den ene mest sentraleregelen for det konstitusjonelle forhold mellom stor-ting og regjering. Utvalget har imidlertid kommet til atdet ligger utenfor dets mandat å foreslå en slik bestem-melse. Dette kan dessuten best vurderes som ledd i enbredere utredning av dagens parlamentariske system,der eventuelt også andre reformforslag knyttet til regje-ringsdannelse, oppløsningsrett m.m. trekkes inn.

På samme måte kan utvalget se de argumenter somtaler for en noe fastere regulering av prosedyrene for åfremme forslag og treffe vedtak om mistillit, samtavklare kravene til hvordan et vedtak må formuleres forå kunne regnes som et rettslig bindende vedtak.

Dersom statsråden(e) ikke retter seg etter et mistil-litsvedtak, men blir sittende, vil dette være et alvorligbrudd på parlamentarismens grunnprinsipp, som etterutvalgets vurdering bør kvalifisere til streng straff.Konstitusjonelt sett er det tale om et statskupp. Detterammes i dag av ansvarlighetsloven § 11, som har enstrafferamme på 10 års fengsel. Utvalget mener at dettestraffeansvaret bør videreføres. Ettersom utvalgets fler-tall (alle unntatt medlemmet Inge Lønning) har fore-slått å oppheve ansvarlighetsloven, oppstår det derforbehov for en ny straffehjemmel, som etter flertalletsvurdering bør være mer presis og eksplisitt enn dagens§ 11. Flertallet viser til sitt forslag til ny bestemmelse istraffeprosessloven § 126, der dette er nedfelt. Flertal-let vil understreke at dette ikke innebærer noen kodifi-sering av selve hovedregelen om plikten til å gå av. Denfølger av konstitusjonell sedvanerett, og dersom denskal nedfelles skriftlig, bør det skje i Grunnloven. Detflertallet har foreslått, er kun en hjemmel for å straf-fesanksjonere pliktbrudd.

Utvalget har merket seg den kritikk som fra enkeltehold har vært rettet mot den såkalte solidaritetsnormen.Det har vært hevdet at normen svekker Stortingetsmuligheter til å rette adekvate reaksjoner mot en stats-råd som begår feil og forsømmelser, fordi terskelen forå felle hele regjeringen vil være langt høyere enn for åfelle en enkeltstatsråd. Utvalget er av den oppfatning atsolidaritetsnormen kan ha gode grunner for seg dersomdet gjelder mistillitsforslag mot en enkelt statsråd forforhold som i virkeligheten knytter seg til regjeringensfelles politikk, eller vedtak som er realitetsbehandlet ikollegiet. Derimot er normen vanskeligere å begrunneder hvor mistillitsforslaget knytter seg til den enkeltestatsråds individuelle feil eller forsømmelser.

7.4 Komiteens merknaderK o m i t e e n viser til utvalgets presisering av stor-

tingsflertallets rett til å avsette regjeringen ved mistil-litsvedtak som selve grunnlaget for den parlamenta-riske statsskikk. K o m i t e e n slutter seg til utvalgetsvurderinger under dette kapittel.

7.5 Andre reaksjoner - kritikk og kritikkvedtak (daddelsvotum)

I praksis har det alltid bare vært et meget lite antallkontrollsaker som har munnet ut i forslag om riksretts-tiltale eller mistillit. Dette er ekstraordinære sanksjo-ner, som bare kan og bør brukes helt unntaksvis. Stor-tingets viktigste virkemiddel for å ansvarliggjøreregjeringer og statsråder har alltid vært den uformelleparlamentariske kritikk, og slik vil det utvilsomt ogsåvære i fremtiden. Parlamentarisk kritikk fremsettes påforskjellige måter - i komitéinnstillinger, under debat-tene i plenum, eller i andre parlamentariske fora. Densbetydning og effekt avhenger av formulering ogbegrunnelse, hvem som står bak, hvordan den oppfat-tes i opinionen, og hvor sterkt statsråden står politisk. Iet åpent parlamentarisk system er det en grunnleg-gende forutsetning at regjering og statsråder er lydhøreog sårbare for parlamentarisk kritikk, og slik fungererdet stort sett også i praksis. Dertil kommer at kritikkenofte ledsages av mer håndfaste tiltak, i form av nye ved-tak, instrukser eller politiske signaler.

Selv om slik parlamentarisk kritikk er Stortingetsviktigste kontrollreaksjon, er det fra utvalgets perspek-tiv ikke så mye å si om den. Rettslig sett hviler den pårepresentantens ytringsfrihet, som verken kan eller børreguleres gjennom formelle prosedyrer. Ved enkelteanledninger har det vært luftet tanker om at Stortinget(i likhet med Riksrevisjonen) burde operere med et fastsett av formuleringer for å uttrykke kritikk i varierendestyrkegrad, men dette vil etter utvalgets oppfatningvære lite hensiktsmessig.

I den senere tid har det fra enkelte hold vært hevdetat uformell parlamentarisk kritikk ikke er tilstrekkeligtil å sikre reell ansvarliggjøring av statsrådene, i sakerder mistillit eller riksrettstiltale ikke er aktuelt. Detgjelder særlig der den ansvarlige statsråd har gått av førsaken kommer opp, og derfor ikke lenger er like sårbarfor parlamentariske reaksjoner. Om dette faktisk er etstort problem kan diskuteres, og her er utvalget somvist ovenfor i noen grad delt i sitt syn. Men uavhengigav denne vurderingen vil utvalget påpeke at det eksis-terer en mellomløsning mellom på den ene siden ufor-mell kritikk og på den annen side mistillit/straffean-svar.

Mellomløsningen er at Stortinget i plenum votererover og treffer et formelt vedtak som uttrykker kritikkmot den ansvarlige regjering eller statsråd, men somikke innebærer mistillit, eller har andre rettslige konse-kvenser. Slike kritikkvedtak er historisk sett en gammelreaksjonsform, som går tilbake til tiden før parlamen-tarismen. Den gang hadde Stortinget valget mellom"adresser" (til Kongen i Stockholm), eller "daddelsvo-tum" som var et rent kritikkvedtak rettet til regjeringen.Bruken av adresser forsvant med unionen i 1905. Mendaddelsvota har Stortinget i noen grad fortsatt medfrem til vår tid, selv om den opprinnelige betegnelsenetter hvert gikk i glemmeboken. Det har også vært sta-dig mindre bevissthet om dette som en separat reak-sjonsform.

Etter utvalgets vurdering kan det være grunn til åblåse støv av kritikkvedtaket, og øke bevisstheten blant

40 Innst. S. nr. 210 – 2002-2003

representantene om hvordan dette kan brukes, som etfleksibelt og følbart alternativ der andre reaksjonerikke er tilstrekkelige eller tilgjengelige. Et kritikkved-tak kan best sammenlignes med en reprimande, eller enskriftlig irettesettelse etter tjenestemannsloven, og kanfor eksempel gå ut på at "statsråd NN har opptrådt kri-tikkverdig". Gjennom sin form og voteringen i plenumfår kritikkvedtaket en mer alvorlig og tyngende karak-ter enn uformell kritikk, samtidig som det ikke får desamme dramatiske konsekvensene som et mistillits-vedtak. Videre kan det anvendes både mot sittende ogavgåtte statsråder. Dets preventive og reelt ansvarlig-gjørende effekt vil selvsagt avhenge av hvor godt kri-tikken er begrunnet og formulert, og hvor stor støtteden får. Men generelt vil utvalget anta at slike vedtakvil kunne ha en klarere ansvarliggjørende virkning, ogmarkere større alvor i saken, enn vanlig uformell par-lamentarisk kritikk.

Utvalget vil imidlertid nøye seg med på denne måtenå påpeke mulighetene for bruk av kritikkvedtak (dad-delsvotum) som reaksjonsform. Noen grunn til å insti-tusjonalisere dette gjennom særskilte prosedyrer ellerformkrav, er det etter utvalgets mening ikke. Tvert imotser utvalget det som en fordel at graden og formulerin-gen av kritikk kan utformes på fritt grunnlag, ut frabehovene i den aktuelle sak. Og det er heller ingengrunn til å fravike de ordinære prosedyrene for frem-settelse og behandling av forslag.

Visse saksforberedende skritt som Stortinget (ellerorganer for Stortinget) foretar i en kontrollsak, kanetter utvalgets syn i seg selv ha ansvarliggjørendeeffekt (eksempelvis åpne høringer i kontrollsaker, kon-troll- og konstitusjonskomiteens bruk av initiativretten,opprettelse av granskingskommisjon, instruks til Riks-revisjonen og nedsettelse av en særskilt protokollko-mite etter Stortingets forretningsorden § 14 a.) Etterutvalgets syn ligger det imidlertid en viss fare i å foku-sere på sanksjonselementet ved det som i utgangspunk-tet er saksforberedende handlinger. Dels kan mankomme til å forskuttere en vurdering som skal finnested senere i prosessen. For eksempel skal en kontroll-høring først og fremst avklare om det har forekommetfeil og forsømmelser, og ikke sanksjonere slike feil.Dels kan man også risikere at de saksforberedendeskritt brukes på en gal måte. Eksempelvis vil det ikkevære heldig hvis det fester seg et inntrykk av at Odels-tinget nedsetter en særskilt protokollkomite som ensanksjon i seg selv, uten at man seriøst vurderer spørs-målet om riksrettstiltale.

7.6 Komiteens merknaderK o m i t e e n deler utvalgets oppfatning av uformell

parlamentarisk kritikk som Stortingets viktigste virke-middel for å ansvarliggjøre regjeringer og statsråder.K o m i t e e n er enig i at det fra tid til annen vil værebehov for sterkere uttrykksformer, men uten at detteskal oppfattes som mistillit. K o m i t e e n anser at kri-tikk vedtatt av Stortinget uten å være formulert sommistillit (daddelsvotum) slik utvalget viser til, kan væreen hensiktsmessig reaksjonsform.

7.7 Stortingsrepresentanters immunitetParlamentarisk immunitet innebærer at medlemmene

av nasjonalforsamlingen ikke kan arresteres, settesunder tiltale, eller dømmes for retten uten at nasjonal-forsamlingen har gitt samtykke. Regler om parlamen-tarisk immunitet er vanlig i mange konstitusjoner.

Slik immunitet gjelder bare i begrenset utstrekningetter den norske grunnloven. Etter Grunnloven § 66kan stortingsrepresentantene ikke pågripes eller vare-tektfengsles på sin reise til og fra tinget, og heller ikkemens de befinner seg på tinget. Unntak gjelder derrepresentanten "gribes i offentlige Forbrydelser".Grunnlovens § 66 stenger heller ikke for at en repre-sentant i stortingssesjonen settes under tiltale, domfel-les og må sone.

I norsk statsrettslig debatt har fraværet av regler omfull parlamentarisk immunitet tradisjonelt vært satt isammenheng med stortingsrepresentantenes riksretts-ansvar. Synspunktet har vært at siden Odelstinget - ogikke regjeringen som øverste leder av påtalemyndig-heten - har myndighet til å reise tiltale i riksrettssaker,så fungerer dette i praksis som en immunitetsordningfor representantene. Det må imidlertid være riktig å siat en slik oppfatning av stortingsrepresentantenes riks-rettsansvar beror på en misforståelse, og ikke tar høydefor at det kun omfatter handlinger begått "som saa-danne" etter Grunnloven § 86. Et eventuelt misbruk fraregjeringens side vil under dagens system enkelt kunnefinne sted ved at det fingeres saker som ikke omfattesav riksrettsansvaret (f.eks. skattesnyteri). I virkelighe-ten gir derfor ikke riksrettsansvaret representantenenoen reell beskyttelse. Spørsmålet om man bør innføreparlamentarisk immunitet bør følgelig diskuteres uav-hengig av det nåværende riksrettsansvaret. Og dermedfaller det også noe på siden av temaet Stortingets kon-troll.

Etter utvalgets vurdering er Grunnloven § 66 uklarog ut fra et immunitetsperspektiv mangelfull. Utvalgetser imidlertid ikke noe sterkt behov for å innføre mervidtrekkende regler om parlamentarisk immunitet iNorge, og vil derfor ikke foreslå grunnlovsendring pådette punkt.

7.8 Komiteens merknaderK o m i t e e n gir sin tilslutning til utvalgets vurdering

av at det ikke er behov for å innføre mer vidtrekkenderegler for parlamentarisk immunitet og ser ikke behovfor grunnlovsendringer på dette punktet.

8. FORSLAG FRA MINDRETALL

Forslag fra Fremskrittspartiet og Sosialistisk Venstreparti:Forslag 1

I Stortingets forretningsorden gjøres følgende end-ringer:

§ 12 nr. 8 femte ledd skal lyde: En tredjedel av komiteens medlemmer kan kreve at

det avholdes komitehøring i kontrollsaker etter § 21,

Innst. S. nr. 210 – 2002-2003 41

eller at det innhentes dokumenter fra den ansvarligestatsråd i henhold til § 49 a annet ledd siste setning.

§ 21 første ledd tredje punktum skal lyde: Høringer skal avholdes og anmodning om å møte til

høring skal fremsettes når minst ⅓ av komiteens med-lemmer ber om det.

Ny § 49 a andre ledd skal lyde:Dokumenter som må holdes hemmelige av hensyn til

rikets sikkerhet, eller individers personlige forhold, kanbare begjæres utlevert dersom et flertall av de represen-tanter som deltar i voteringen stemmer for. Det sammegjelder for en sittende eller tidligere regjerings strengtinterne arbeidsdokumenter (R-notater mv.). For begjæ-ring om andre taushetsbelagte eller interne dokumenterer det tilstrekkelig at en tredjedel av de representantersom deltar i voteringen stemmer for. Den samme rettentil innsyn kan utøves for kontrollformål av en tredjedelav medlemmene i kontroll- og konstitusjonskomiteen,jf § 12 nr. 8.

Flertallets forslag til andre ledd blir etter dette tredjeledd.

Forslag 2I Reglement for åpne kontrollhøringer gjøres føl-

gende endring:

§ 2 første ledd første punktum skal lyde: I henhold til forretningsordenen § 21 kan ⅓ av komi-

teens medlemmer kreve at det skal avholdes høring i enkontrollsak, og kreve at komiteen innkaller bestemtepersoner til å møte.

9. KOMITEENS TILRÅDING

Tilråding om endringer i Stortingets forretningsor-den fremmes av en samlet komite hva angår §§ 12 nr. 8og 14 b.

Arbeiderpartiet, Fremskrittspartiet og SosialistiskVenstreparti fremmer forslag til ny § 49 a.

Tilråding om endring i Reglement for åpnekontrollhøringer fremmes av en samlet komité.

K o m i t e e n har ellers ingen merknader, viser tildokumentet og rår Stortinget til å gjøre slikt

v e d t a k :

II Stortingets forretningsorden gjøres følgende end-

ringer:§ 12 nr. 8 skal lyde:8. Kontroll- og konstitusjonskomiteen: Komiteen skalgjennomgå og gi innstilling til Stortinget om:

a) statsrådets protokoller m.v., jf. Grunnlovens § 75bokstav f, herunder regjeringens melding omembetsutnevnelser,

b) regjeringens årlige melding om oppfølgingen avstortingsvedtak som inneholder en anmodning til

regjeringen, og om behandlingen av private forslagsom er vedtatt oversendt regjeringen til utredningog uttalelse,

c) dokumenter fra Riksrevisjonen, og andre saker omRiksrevisjonens virksomhet,

d) meldinger fra Stortingets ombudsmann for forvalt-ningen, og andre saker om ombudsmannens virk-somhet,

e) meldinger fra Stortingets kontrollutvalg for etter-retnings-, overvåkings- og sikkerhetstjeneste, ogandre saker om utvalgets virksomhet,

f) rapporter fra stortingsoppnevnte granskingskom-misjoner.

Kontroll- og konstitusjonskomiteen avgjør i detenkelte tilfelle om den skal forelegge utkast til innstil-ling for vedkommende fagkomité til uttalelse før inn-stillingen avgis.

Videre behandler komiteen grunnlovssaker, bevilg-ninger til Stortinget og valglovgivning.

Komiteen kan dessuten foreta de undersøkelser i for-valtningen som den anser nødvendig for Stortingetskontroll med forvaltningen. Slik beslutning fattes av entredjedel av komiteens medlemmer. Før komiteen selvforetar slike undersøkelser, skal vedkommende stats-råd underrettes og anmodes om å fremskaffe deønskede opplysninger. Komiteen skal avgi innstillingom de saker den tar opp til behandling.

En tredjedel av komiteens medlemmer kan kreve atdet avholdes komitehøring i kontrollsaker etter § 21.

Komiteen fastsetter nærmere regler for sitt sekreta-riat, herunder om sekretariatets arbeidsoppgaver, ogden bruk de enkelte medlemmer kan gjøre av det.

Ny § 14 b skal lyde:Stortinget kan nedsette en granskingskommisjon til å

klarlegge eller vurdere et tidligere faktisk begivenhets-forløp. Mandatet bør kun åpne for en vurdering avansvarsforhold i den utstrekning Stortinget har behovfor bistand til dette.

Forslag om å nedsette en granskingskommisjon skalbehandles av kontroll- og konstitusjonskomiteen, ellerav en særskilt komite som Stortinget oppnevner etter§ 14. Kontroll- og konstitusjonskomiteen kan fremleggeslikt forslag på eget initiativ.

Stortinget fastsetter kommisjonens mandat, og denærmere prosedyrer for dens arbeid. Det bør presise-res i hvilken grad kommisjonen skal være bundet av degenerelle regler og retningslinjer som gjelder foroffentlige granskingskommisjoner. Videre bør det vur-deres om kommisjonen har behov for lovhjemmel for åsikre nødvendig tilgang til opplysninger og dokumen-ter.

En stortingsoppnevnt granskingskommisjon skalbestå av personer som har den nødvendige fagligekompetanse og integritet. Kommisjonen utfører sittverv selvstendig og uavhengig av Stortinget.

Granskingskommisjonen rapporterer direkte til Stor-tinget. Rapporten skal være offentlig, med mindre sær-lige hensyn tilsier at den helt eller delvis bør være taus-hetsbelagt. Før Stortinget foretar den endeligevurdering av rapporten, bør denne oversendes regje-ringen til skriftlig uttalelse.

42 Innst. S. nr. 210 – 2002-2003

Ny § 49 a skal lyde:Når Stortinget eller Odelstinget mener det er nød-

vendig å begjære utlevert dokumenter etter Grunnlo-ven § 75 f, treffes det vedtak om dette. Begjæringen kangjelde ethvert dokument som er i regjeringens eller denunderliggende forvaltnings besittelse, og som er utar-beidet eller innhentet som ledd i offentlig virksomhet.Presidenten i vedkommende ting sørger for at begjæ-ringen blir oversendt til regjeringen, som deretter frem-legger dokumentene snarest mulig.

En representant som ønsker å be om innsyn i regje-ringens og forvaltningens dokumenter, kan innleveresin anmodning skriftlig til Stortingets president gjen-nom Stortingets administrasjon. Presidenten oversen-der anmodningen til det ansvarlige medlem av regje-ringen, som snarest og senest innen tre dager entenskal utlevere dokumentet, eller meddele skriftlig hvor-for det ikke er utlevert innen fristen, og i tilfelle når detvil bli utlevert, eller hvorfor det ikke vil bli utlevert.Regjeringsmedlemmet kan avslå anmodningen i den

grad dokumentet er underlagt taushetsrett etter offent-lighetsloven, men skal ved sin vurdering legge vekt pårepresentantenes særskilte stilling og informasjonsbe-hov.

II.I Reglement for åpne kontrollhøringer gjøres føl-

gende endring:

§ 2 første ledd annet punktum skal lyde: Etter forretningsordenen § 12 nr. 8 femte ledd kan

likevel en tredjedel av medlemmene i kontroll- og kon-stitusjonskomiteen kreve at det avholdes komitehøringi kontrollsaker.

Nåværende annet og tredje punktum blir nye tredje ogfjerde punktum.

III.Endringene under I og II trer i kraft 1. oktober 2003.

Oslo, i kontroll- og konstitusjonskomiteen, den 20. mai 2003

Ågot Valleleder

Jørgen Kosmoordfører