PLANIRANJE BUDŽETA – PRIPREMANJE MAKROEKONOMSKOG OKVIRA

1.Planiranje budžeta-fiskalni ciljevi i indikatori

Uspostavljanje fiskalnih ciljeva za period od nekoliko godina predstavlja okvir za izradu jednogodišnjeg budžeta i obezbjeđuje uslove da vlada jasno definiše svoju politiku, a javnosti pruža mogućnost da prati implementaciju vladine politike i vladu učini finansijski i politički odgovornom.

Fiskalni ciljevi i indikatori obuhvataju tri oblasti:

-Trenutnu fiskalnu poziciju;

-Fiskalnu održivost, i

-Slabosti fiskalnog sistema.

Trenutna fiskalna pozicija polazi od fiskalnog suficita/deficita, javnog duga, odnosa tekućeg i kapitalnog budžeta, alokacije sredstava među sektorima, itd.

Fiskalna održivost pokazuje koliko u bruto domaćem proizvodu učestvuju:

-Javna potrošnja;

-Fiskalni deficit;

-Javni dug.

Slabosti se pokazuju analizom: strukture javnog duga, mogućnosti smanjenja deficita, fiskalnog potencijala, nivoa efikasnosti alokacije resursa.

Fiskalne procjene moraju pokriti konsolidovane račune vlade, kao i potencijalne obaveze nastale kao rezultat vladinih garancija i drugih izvora.Često puta se u fiskalne procjene uključuje samo centralna vlada, što dovodi do pogrešne fiskalne projekcije i stvara iskušenje da se fiskalni deficit prenese na tijela lokalne vlade i obratno.Pregled vladinih operacija najbolje je pripremiti u skladu sa GFS metodologijom, koja sveobuhvatno sažima prihode, izdatke i finansijske transakcije i pokazuje najvažnija fiskalna stanja.

Jedan od najvažnijih indikatora fiskalne pozicije je deficit ili suficit, koji ukazuje da li se budžetskom potrošnjom izaziva inflacija, pogoršava platni bilans ili javni dug ili potiskuju privatne investicije.

Deficit se može iskazati, zavisno od budžetskog sistema na dva načina i to kao:Deficit na gotovinskoj i

Deficit na obračunskoj osnovi.

2.Deficit na gotovinskoj osnovi

Budžetski deficit na gotovinskoj osnovi jednak je plaćenim izdacima uvećanim za neto pozajmljivanje i umanjenim za prikupljene prihode na gotovinskoj osnovi.Deficit na gotovinskoj osnovi obezbjeđuje direktnu vezu sa prilivom novca, a samim tim i sa ciljevima monetarne politike.S obzirom da gotovinski deficit ne uzima u obzir zaostala plaćanja, mnoge zemlje obračunavaju deficit na osnovu ugovorenih obaveza. Odnosno u mnogim zemljama su uspostavljeni posebni sistemi za izvještavanje o neizmirenim obavezama.

Ukoliko su prihodi jednaki rashodima i sve obaveze plaćene, tada i ne postoje neplaćeni iznosi na X osi. Ukoliko su ostvareni prihodi manji od rashoda i iznose 2 jedinice, tada neizmirene obaveze (neplaćeni rashodi) iznose jednu jedinicu. Uvođenjem pomoćnog grafikona jednostavno se ilustruje pomjeranje deficita u zavisnosti od neizmirenih obaveza ili korišćenih pozajmica (K) .

Ukoliko je izvršenje rashoda-plaćanja prikazano u tački Po i uslovljeno je ostvarenim prihodima, tada je deficit u tački A0 jednak neizmirenim obavezama u tački C0. Ukoliko je nivo izvršenja-plaćanja niži i nalazi se u tački P1, tada se deficit pomjera iz tačke A0 u tačku A1 i rastu neizmirene obaveze iz tačke C0 u tačku C1.

P

Po

P1

Co C1 R

Ao A1 S/D

Ukoliko je iznos izvršenja-plaćanja prikazan kao zbir P1+DK, deficit u tački C0 ostaje u nepromijenjenom iznosu i jednak je zbiru neizmirenih obaveza C1C0 i povećanju kreditnih zaduženja OC1 .

Na ovaj način obezbjeđen je veći nivo likvidnosti, kroz pozajmice i time povećani nivo izvršenja obaveza- plaćanja, pa su obaveze promijenile svoju strukturu, tako što je dio duga prema dobavljačima pretvoren u dug prema bankama .

Deficit je sada podijeljen na dva dijela i to:

-Gotovinski deficit, koji je pokriven novim zaduženjima kod bankarskog sistema, donacijama i privatizacionim prihodima;

-Deficit u neizmirenim obavezama prema dobavljačima.

P

  P0

K

P1

C

O C1 Co R

O A1 Ao S/D

Deficit je iznos ekvivalentan neto povećanju kreditnih obaveza, donacija, umanjenju aktive u funkciji plaćanja tekućih izdataka i neplaćenih računa prema dobavljačima

Deficit je jednak zbiru donacija (D), neto uzetih kredita (K), prodaji imovine (privatizacionim prihodima) (I) i neizmirenim obavezama (No). Dakle deficit se može podijeliti na dva dijela:

1. Deficit koji je vezan za obezbjeđenje tekuće likvidnosti (D+I+K), i

2. Deficit koji je vezan za neizmirene obaveze prema dobavljačima (No).

3.Deficit na obračunskoj osnovi

Metodologija GFS iz 2000 godine zasnovane su na obračunskoj osnovi, gdje je potrošnja fiksnog kapitala (amortizacija) uključena u ukupnu sumu izdataka.

Deficit / suficit na obračunskoj osnovi, jednak je promjeni neto vrijednosti imovine.

Promjena neto vrijednosti imovine dobija se kao razlika promjenjene vrijednosti aktive umanjene za promjenu vrijednosti obaveza.To se može iskazati sljedećom relacijom:

NV =D NFA +D FA - DNZ

NV - neto vrijednost; NFA - nefinansijska aktiva; FA - finansijska aktiva; NZ-neto zaduženje

4.Objasniti ključne bilanse vladinih operacija po GFS 2000 metodologiji

Prema metodologiji GFS 2000, operacije vlade potrebno je obuhvatiti sa tri ključna bilansa:

-Neto operativni bilans koji predstavlja razliku prihoda i rashoda koji uključuju potrošnju fiksnog kapitala - amortizaciju.

-Neto pozajmljivanje drugima i od drugih pokazuje finansijski zahtjev vlade, jer neto pozajmljivanje odgovara deficitu.

-Bilans ravnoteže koji pokazuje razliku prihoda i izdataka, od koje se oduzima neto nabavka nefinansijske imovine. To je obračunski ekvivalent deficita / suficita na gotovinskoj osnovi.

Neto zaduženje može se dobiti kao rezultat sljedećih razlika:

P – R = NV

DNFA – NV = DNZ

DFA – DNO = DNZ

5.Operativni deficit I indikatori fiskalne održivosti

6.Makroekonomski modeli – analitički okvri (projekcije finansijskih transakcija)

7.Makroekonomski modeli – modeliranje; osnovni makroekonomski sektori I kategorije

OSNOVNE MAKROEKONOMSKE KATEGORIJE OSNOVNI SEKTORI

Računi nacionalnog dohotka Bruto proizvod Domaćinstva

Bilans plaćanja Dodata vrijednost Preduzeća

Budžet Potrošnja Finasijski sektor

Monetarni pregled Investicije Država

Zaposlenost Izvoz Inostranstvo

Rast cijena Uvoz

Osnovni ekonomski sektori su: domaćinstva, preduzeća, finansije, država i inostranstvo.

Domaćinstva – odlučuju o tome koliko će potrošiti i koliko će uštedjeti i investirati na finansijskom tržištu.

Preduzeća – proizvode dobra i usluge za tržište.Donose odluke o proizvodnji i investicijama u cilju maksimizacije profita.

Finansijski sektor – obezbjeđuje finansijske usluge u ekonomiji.Ovim sektorom su obuhvaćeni svi subjekti čija je glavna aktivnost finansijsko posredovanje, uključujući bankarske sisteme i ostale finansijske institucije kao što su fondovi, kreditne organizacije i osiguravajuća društva.

Država – obezbjeđuje kreiranje ekonomskog sistema, efikasnu regulativu i zakonodavni okvir. Obezbjeđuje javna dobra kao što su obrazovanje, infrastruktura, socijalna zaštita, upravljanje dražavnim rashodima.

Inostranstvo – predstavlja zajedničku grupu svih transakcija sa nerezidentima.

BRUTO PROIZVOD (Q) Predstavlja sva dobra i usluge proizvedene u ekonomiji.

DODATA VRIJEDNOST (DV) Dodata vrijednost predstavlja sva dobra i usluge proizvedene u ekonomiji, koji su umanjeni za međufaznu potrošnju.

BRUTO DOMAĆI PROIZVOD (BDP)

Predstavlja ukupno dodatu vrijednost ili sva finalna dobra i usluge proizvedene u zemlji u određenom vremenskom periodu po tržišnim cijenama.

NETO DOMAĆI PROIZVOD Predstavlja bruto domaći proizvod umanjen za amortizaciju

(NDP)

BRUTO NACIONALNI DOHODAK (BND)

Predstavlja bruto domaći proizvod korigovan za plaćene i primljene dohotke od nerezidenata.

RASPOLOŽIVI BRUTO NACIONALNI DOHODAK (RBND)

Predstavlja ukupno raspoloživi dohodak rezidenata namijenjen finalnoj potrošnji ili štednji. To je bruto nacionalni dohodak uvećan za neto tekuće transfere sa inostranstvom

BRUTO NACIONALNA ŠTEDNJA (S)

Predstavlja razliku između bruto nacionalnog raspoloživog dohotka i ukupne potrošnje.

POTROŠNJA (C) Predstavlja ličnu i investicionu potrošnju svih sektora

INVESTICIJE (I) Predstavljaju ulaganja u stalnu imovinu i zalihe

UVOZ (M) Predstavlja korišćenje dobara i usluga iz inostranstva

IZVOZ (X) Predstavlja dobra i usluge pružene inostranstvu

BILANS PLAĆANJA Predstavlja razliku između investicija i štednje

8.Makroekonomske projekcije-analiza fiskalnih rizika

Makroekonomske projekcije moraju se zasnivati na tačnim i pravovremenim podacima o nacionalnim računima i na statističkim podacima, kao i podacima o tokovima u bilansu plaćanja.Pripremanje fiskalnih projekcija zahtjeva razmatranje promjena u zakonskim propisima , koji utiču na prihode, izdatke, finansiranje i druge finansijske operacije vlade.Posebno je značajno analizirati fiskalne rizike koji mogu uticati na budžet, a koji ne zavise ili su van kontrole vlade. Sredstva za ove namjene obično se planiraju kroz odgovarajuće rezerve koje mogu pokriti fiskalne rizike djelimično ili u cijelini.Makroekonomski okvir je polazna osnova za procijenu fiskalnog potencijala određenog regiona za određeni vremenski period.

Procijene se vrše za period od jedne do tri godine i zavisi od:

Procijenjenog rasta BDP;

Ostvarenja prihoda u uporednom periodu;

Sezonske distribucije prihoda;

Promjene zakonskih propisa.

Srednjoročni fiskalni okvir obično predstavlja visokokumulirane podatke na strani izdataka, koji pokazuju ukupan iznos plata, potrošnje roba i usluga, sredstva za isplatu kamata, transfere,

kapitalne izdatke, kroz konsolidovane izvještaje na nivou države.Pripremanje agregatnih podataka sa višegodišnjim procijenama pomoći će kako u formulisanju agregatnih fiskalnih ciljeva, tako i u pravljenja izbora strateške politike.

9.Planiranje budžeta-planiranje prihoda

Realan plan prihoda čini polaznu osnovu za planiranje budžetske potrošnje. Polaznu osnovu za planiranje javnih prihoda predstavljaju makroekonomski agregati sa fiskalnim trendovima i efekti fiskalnih mjera. Uticaj makroekonomskih agregata sa fiskalnim trendovima može se procijeniti u prvoj iteraciji, sa visokim stepenom izvjesnosti u planiranju javnih prihoda u intervalu od jedne godine.

Efekti mjera fiskalne politike se procijenjuju sa manjim stepenom izvjesnosti i zahtijevaju sređenu statistiku podataka. Ostvareni prihodi u uporednom fiskalnom periodu predstavljaju polaznu osnovu planiranja prihoda za naredni fiskalni period.Prihodi se planiraju za jednu ili više fiskalnih godina a najduže do tri godine. Osnovu za dobro planiranje predstavljaju sređeni statistički podaci o ostvarenim prihodima na godišnjem i mjesečnom nivou. Mjesečne serije obezbjeđuju informaciju o sezonskim ciklusima u kretanju prihoda tokom fiskalne godine a time i osnovu za mjesečno prilagođavanje potrošnje uticaju sezonske komponente.Ostvareni prihodi po godinama sa mjesečnom dekompozicijom podataka obezbjeđuju potrebnu analitičku osnovu za upravljanje gotovinom, kontrolu deficita i kontrolu kretanja neizmirenih obaveza. Prihodi se planiraju za svaki mjesec a zbir mjesečno procijenjenih prihoda predstavlja godišnji plan. Planiranje počinje tako što se sistematizuje kretanje ostvarenih mjesečnih prihoda po godinama u dostupnom vremenskom intervalu. Kvalitet planiranja zavisi od dužine vremenskog intervala u kojem su dostupni podaci. Ukoliko vremenski interval posmatranja nije dovoljno dug, tada se u procjeni prihoda koriste aritmetičke ili geometrijske sredine.

Mjesečni pregled ostvarenih prihoda obezbjeđuje osnovu da se u apsolutnom i relativnom iznosu iskaže sezonska distribucija prihoda na godišnjem nivou. Pri tome godišnja procjena predstavlja zbir rezultata izvedenih po mjesecima, koji su dobijeni nakon analitičke obrade posmatranih serija po godinama.Polazna osnova modela polazi od jednakosti koja prihode u svakoj posmatranoj fiskalnoj godini predstavlja kao zbir prihoda po mjesecima.

Prihodi u januarau za naredni godinu planiraju se tako što se januar iz prethodne godine uveća za procijenjeno povećanje prihoda. Povećanje prihoda u januaru za planirani fiskalni period dobija se množenjem prosječnog povećanja prihoda C1 sa ukupno ostvarenim prihodima P2, odnosno apsolutni prirast prihoda u januaru tekuće godine dobija se kada se od ovog proizvoda oduzmu prihodi iz januara prethodne godine P21.

Plan zasnovan na podacima iz prethodnog perioda koriguje se stopom rasta bruto domaćeg proizvoda. Naime mjesečne procjene prihoda za fiskalni period mogu se uvećati ili umanjiti zavisno od planiranog povećanja bruto domaćeg proizvoda.Rast BDP, radi jednostavnosti možemo iskazati koeficijentom a= BDPt/BDPo. Korekcija prethodno planiranih iznosa može se vršiti do nivoa koji predstavlja razliku između rasta BDP i već planiranog povećanja prihoda.Odnosno ukoliko procjenjeni rast prihoda označimo sa p tada se već dobijene mjesečne serije uvećavaju sa (a/ p).

Planirana mjesečna distribucija podataka koriguje se povećanjem prihoda na mjesečnom nivou za procijenjeni rast BDP ili putem horizontalne indeksacije Pt1 = Pt1(a/p). Polaznu osnovu za procjenu prihoda u 2006 godini, predstavlja mjesečno dekomponovan apsolutni prirast poreza na dohodak građana u Crnoj Gori od 2001 do 2005 godine. Podaci o mjesečnom prirastu poreza na dohodak građana koriste se za izvođenje relativnih pokazatelja koji ukazuju na dinamičku promjenu strukture po mjesecima i na godišnjem nivou.

Obuhvatna analiza i planiranje zahtjevaju procjenu fiskalnog uticaja, koji mogu nastati usljed promjena u sistemu obračuna i naplate poreskih prihoda kroz:

Promjenu visine poreske stope;

Uvođenje poreskih olakšica;

Povećanje poreskog obuhvata - proširenje poreske baze;

Uvođenje novih poreza;

Promjene u sistemu oporezivanja.

Intenzitet promjena i empirijska korelacija njihovog uticaja na poreske prihode, čine osnovu za projektovanje uticaja fiskalnih instrumenata na realizaciju ciljeva fiskalne politike. Podešavanje fiskalnih instrumenata najčešće se realizuje kroz promjene u visini poreske stope.

’’’’’’’’’’’’’’’’’’’’’’’’’’’’’’

Prezentiranom metodologijom nije iscrpljen uticaj velikog broja ostalih faktora koji imaju značajan uticaj na kretanje prihoda: poreske olakšice, efikasnost poreske administracije, poremećaji na tržištu, stabilnost cijena itd. Njihova inkorporacija u proces planiranja zahtjeva obuhvatniju statističku osnovu sa empirijskom korelacijom njihovog uticaja na kretanje fiskaliteta.

Zavisno od kvaliteta i obuhvata ocjenjenih parametara, stepen izvjesnosti planiranja se povećava a time i stabilnost projektovanja javne potrošnje u određenom fiskalnom periodu. Prikazan metodološki pristup, uz sva ograničenja koja su prisutna u njegovoj primjeni, može se koristiti za potrebe kratkoročnog planiranja i korekcije već utvrđenih fiskalnih procjena, kada se ne raspolaže dovoljno kvalitetnom statistčkom osnovom za fiskalno planiranje u srednjoročnom i dugoročnom periodu.

10. Planiranje budžeta – priprema srednjoročnog makroekonomskog okvira

11.Uslovi za pripremu budžeta(potreba za jedinstvenim procesom I blagovremenim odlukama)

Generalno može se ponoviti da priprema budžeta mora biti urađena tako da budžet odgovara ciljevima ekonomske politike i njenim prioritetima. Takođe potrošačke jedinice moraju obratiti pažnju na efikasnu implementaciju programa.

Realizacija ovih ciljeva zavisi od:

Obezbjeđenja jedinstvenog budžetskog procesa;

Blagovremenog donošenja odluka;

Uvođenja čvrstih ograničenja;

Fokusiranja na promjene u politici alokacije resursa.

Jedinstvenost procesa zahtjeva jedinstven nadzor nad planiranjem budžeta koje je vezano za Ministarstvo finansija.Ministarstvo finansija mora uspostaviti odgovarajuće mehanizme koordinacije u cilju obezbjeđenja efikasne kontrole pripreme budžeta.Neophodno je izbjegavati stvaranje posebnih mehanizama koji bi mogli uticati na fragmentiranje procesa programiranja izdataka.Jedan broj zemalja formiraju posebnu agenciju za investiciono programiranje, odvojenu od ministarstva finansija bez obzira što je priprema kapitalnog budžeta u nadležnosti ministarstva.Takav model mora pratiti tijesna saradnja ministarstva finansija i agencije za investicije, kojom bi se obezbjedila jedinstvenost u procesu planiranja.

Blagovremeno donošenje odluka čini osnovu za jednostavniju implementaciju programa i izbjegavanja smetnji u upravljanju programima prilikom izvršenja budžeta.Izbjegavanje blagovremenog donošenja odluka uz nedostatak adekvatnih informacija za posljedicu imaju neefikasan budžetski proces.Nedostatak relevantnih informacija, može dovesti do precjenjenih prihoda i podcjenjenih obaveza, pa se tokom izvršenja budžeta moraju napraviti oštri rezovi u pogledu izdataka.Precjenjivanje prihoda može biti posljedica tehničkih faktora, međutim, češći je slučaj da su precjenjeni prihodi posljedica želje ministarstava da održe pretjerani broj programa bez isticanja poteškoća u njihovom finansiranju.Nerealan budžet vodi ka akumuliranju neizmirenih obaveza i komplikuje budžetska usaglašavanja. Iz ovog razloga potrošačke jedinice moraju imati jasan signal o iznosu izdataka koji su u skladu sa finansijskim ograničenjima na početku pripreme budžeta. Moguće je loše izvršavati dobar budžet, ali nije moguće dobro izvršavati nerealan budžet. Ne postoje mehanizmi koji tokom izvršenja budžeta mogu popraviti njegove nerealne efekte.

Selektivna racionalizacija sredstava po linijama izdataka politizira izvršenje budžeta i zamjenjuje programske prioritete sa prioritetima dobavljača.Više je poželjan realan fiskalni deficit nego optimističan cilj zasnovan na precijenjenim prihodima ili potcjenjenim obavezama. Precjenjeni prihodi ili podcjenjene obaveze narušavaju kredibilitet vlade.Ublažavanje problema stvorenih nerelnim budžetskim planiranjem moguće je ublažiti izdvajanjem glavnih programa kojima se treba dati veći prioritet tokom izvršavanja

budžeta.Pristup koji podrazumjeva određivanje glavnih i sporednih projekata neefikasan je kod investicionih izdataka, s obzirom da je teško zaustaviti projekat koji je započet, makar i da se radi o sporednom projektu.

PLANIRANJE BUDŽETA – USLOVI ZA PRIPREMU BUDŽETA

12.Uslovi za pripremu budžeta(potreba za čvrstim ograničenjima I fokusiranje na promjene politike)

Uvođenje čvrstih ograničenja predstavlja obavještavanje potrošačkih jedinica o njihovim inicijalnim troškovnim ogranišenjima na samom početku pripreme budžeta sa namjerom da “mentalitet” potreba prilagode “mentalitetu” raspoloživosti.Otvoreni proces pripreme budžeta počinje sa zahtjevima potrošačkih jedinica bez jasnih indikacija o finansijskim ograničenjima datim od strane ministarstva finansija.Zahtjevi potrošačkih jedinica po pravilu izražavaju samo ukupne potrebe i prevazilaze granice raspoloživih sredstava.Zbog nedostatka informacija ministarstvo finansija najčešće u zadnji momenat, prilikom finalizacije budžeta, mora smanjiti zahtjeve potrošačkih jedinica.Otvoreni procesi su se pravdaju time da predstavljaju decentralizovan pristup budžetu. Međutim, oni su čista suprotnost decentralizaciji. Naime, zahtjevi za potrošnju obično su veći od raspoloživih sredstava, pa ministarstvo finansijsa ima posljednju riječ o alokaciji sredstava.

U svakom budžetskom procesu postoje elementi cjenkanja, s obzirom da se moraju donositi odluke između konfliktnih interesa.Kada cjenkanje dominira budžetskim procesom, tada je jedini predvidiv rezultat neefikasna alokacija sredstava i odluke se zasnivaju na političkoj moći.Raznovrsni nepoželjni politički kompromisi koriste se za prevazilaženje birokratskih sukoba.Prihodi se precjenjuju, a obaveze podcjenjuju i tako prevazilazi problem distribucije ograničenih sredstava između velikog broja programa.Generalno ovi problemi nameću potrebu uvođenja ograničenja u početnoj fazi pripreme budžeta koja će u raspoloživim okvirima lakše formulisati svoju stratešku politiku kroz odgovarajuće programe.Takođe povećava se i autonomija potrošačkih jedinica, jer u okviru raspoloživih sredstava sami donose odluke prioritetima trošenja dodjeljenih sredstava uz slabljenje uticaja ministarstva finansija.

Fokusiranje na promjene u politici alokacije resursa znači koncentraciju vlade na efikasnu alokaciju resursa, kroz uštede na programima niskog prioriteta i preduzimanju mjera za povećanje efikasnosti drugih programa.Granično budžetiranje koje se shvata kao mehanički niz promjena u detaljnom budžetu po linijskim stavkama dovodi do loših rezultata.Dijalog ministarstva finansija i potrošačkih jedinica sveden je na provjeru pojedinačnih stavki i na cjenkanje oko smanjivanja ili povećanja svakog izdataka pojedinačno.Dijalog se fokusira samo na inpute, bez osvrta na ostvarene rezultate.Granično budžetiranje obično se fokusira na linije izdataka i razbijači budžeta su uglavnom izdaci vezani za stečena prava, subvencije i izdaci za osoblje.Granično budžetiranje ima ograničenu mogućnost promjene izdataka 5-10%, međutim, vlada iz ovog razloga mora se fokusirati na politiku koja će dovesti do ušteda na programima niskog prioriteta i povećanja realizacije programa koji teku.

PLANIRANJE BUDŽETA – PROCES PRIPREME BUDŽETA

13.Proces pripreme budžeta – princip odozgo prema dolje

Proces pripreme budžeta počinje sa jasnom definicijom fiskalnih ciljeva, pripremom makroekonomskog i srednjoročnog budžetskog okvira.Priprema budžeta sastoji se od:

Planiranja odozgo prema dole;Planiranja odozdo prema gore;Pregleda budžetskih zahtjeva i pregovori sa potrošačkim jedinicama;Vremenski raspored pripreme budžeta;Raspodjele nadležnosti u procesu pripreme budžeta.

Planiranje odozgo prema dolje zahtjeva:

-Pripremu početnih limita;

-Određivanje početnih limita;

-Pripremu osnovnog-polaznog budžeta;

-Utvrđivanje pod-limita za određene kategorije izdataka;

-Smjernice i cirkularna pisma o budžetu od strane ministarstva finansija.

Određivanje početnih limita vrši se na dva načina:

U pojedinim državama potrošačke jedinice obavještavaju se o početnim limitima po sektorima na početku pripreme budžetskog procesa;Druge države, gdje priprema budžeta traje više od 10 mjeseci; utvrđuju limite u dvije faze:

U prvoj fazi potrošačkim jedinicama ostavlja se određena fleksibilnost u tumačenju smjernica kod postavljenog budžetskog okvira;

U drugoj fazi nakon obavljenih razgovora ministarstvo finansija obavještava potrošačke jedinice o njihovim obaveznim limitima.

U državama u kojima ne postoji fiskalna disciplina postepeno utvrđivanje limita može dovesti do otvorenog procesa pripreme budžeta, tako da je limite poželjno uvesti na početku procesa planiranja.

Generalno za utvrđivanje limita odgovorno je ministarstvo finansija.

Priprema početnih limita uglavnom je aktivnost vezana za povećavanja ili smanjivanja budžetske potrošnje. Način na koji će ovo biti izvršeno zavisi od obima prilagođavanja i kvaliteta informacija dostupnih centralnom nivou. Uopšteno ovaj pristup uključuje sljedeće korake:

Procjenu ukupnih ograničenja u izdacima koji su kompatibilni sa makroekonomskim i fiskalnim izdacima;

Procjenu fleksibilnosti u ostvarivanju željene politike-ovo znači i izradu osnovnog budžeta;

Identifikovanje po sektorima moguće uštede i prilagođavanja vezana za programe sa niskim prioritetom;

Alokacija sredstava u skladu sa vladinim prioritetima.Rad na pripremi početnih limita mora se pravilno koordinirati, a za osnovu mora uzeti makroekonomsku analizu.

Pojedine države pripremaju osnovni – polazni budžet za postojeći nivo usluga, koji služi kao osnova za početne izmjene. Takođe osnovni budžet može se koristiti za pripremu početnih limita i pregovaranja na jasno definisanim osnovama.

Osnovni-polazni budžet sastoji se od sljedećih elemenata:

-Budžet tekuće fiskalne godine prilagođen za očekivanu inflaciju;

-Izdatke za investicione projekte koji se završavaju;

-Fiskalne efekte;

-Programe kojima se obezbjeđuju stečena prava;

-Investicione projekte.

Ovakvi sistemski pristupi predstavljaju administrativno pojednostavljenje i mogu pomoći stvaranju suštinske debate na željene izmjene u ekonomskoj i budžetskoj politici.

Pod – limiti za pojedine kategorije izdataka znače potrebu utvrđivanja limita za široke kategorije izdataka, koji se odnose na zarade, subvencije, programe, kapitalne izdatke.

Smjernice i cirkularna pismo o budžetu od strane ministarstva finansija upućuje se potrošačkim jedinicama kojim se ukazuje na fiskalne ciljeve vlade i specificiraju smjernice za sektorsku pripremu budžeta, kao i formalni dokumenti putem kojih potrošačke jedinice dostavljaju svoje zahtjeve ministarstvu finansija. Pismo sadrži:

Podatke o makroekonomskoj i fiskalnoj situaciji;

Osnovne ciljeve koji se odnose na budžetski deficit i druge fiskalne ciljeve;

Budžetske prioritete;

Sektorske budžetske limite;

Obrazac za podnošenje budžetskog zahtjeva;

Smjernice za prezentaciju najvažnijih izdataka;

Preporuke o glavnim programima-projektima;Ključne ekonomske indikatore za pripremu budžeta.

14.Proces pripreme budžeta-pristup odozdo prema gore

Pristup odozdo prema gore predstavlja pripemu budžeta od strane potrošačkih jedinica u skladu sa fiskalnim ograničenjima. Potrošačkim jedinicama dozvoljavaju se dodatni zahtjevi, međutim, glavni zahtjev mora biti konzistentan sa objavljenim smjernicama i limitima za pripremu budžeta.

Budžetski zahtjevi prave razliku između:

Iznosa potrebnih za održavanje postojećeg nivoa aktivnosti;

Iznosa potrebnih za povećanje nivoa aktivnosti.

Zahtjevi potrošačkih jedinica uključuju:

Izvještaj o politici sektora i očekivani rezultat;

Indikatore učinka po programima i aktivnosima;

Način ostvarivanja ciljeva;

Procjene izdataka za budžet u pripremi;

Identifikaciju ušteda ostvarenih na programima u toku;

Broj radnih mjesta;

Za projekte kapitalnih investicija:

Ukupne troškove i godišnje troškove u periodu od tri godine;

Procjenu tekućih izdataka nakon završetka projekta;

Raspored obaveza u toku trajanja projekta.

Podatke o prirodi programa kojima se ostvaruju prava i daju subvencije.

Procjene nabavki i rashodovanja državne imovine.

15.Pregled budžetskih zahtjeva i pregovori sa linijskim ministarstvima;vremenski raspored budžeta

Pregled budžetskih zahtjeva i pregovori sa potrošačkim jedinicama vrši ministarstvo finansija u cilju njihovog usklađivanja sa ukupnom politikom vlade i zakonskim zahtjevima i troškovnim ograničenjima.

Pregled budžetskog zahtjeva:

Analizu budžetskog zahtjeva;

Diskusiju o budžetskom zahtjevu sa potrošačkom jedinicom;

Neposredan uvid u funkcionalnost programa na operativnom nivou;

Analizu bitnih izmjena u zakonodavstvu ili vladinih regulativa na ovom polju.

Nakon pregleda budžetskih zahtjeva predlažu se njihove izmjene, što vodi naknadnom pregovaranju.

Veće razlike u mišljenju se obično upućuju na viši nivo u cilju obezbjeđenja odgovarajuće arbitraže

Vremenski raspored pripreme budžeta predstavlja vrijeme potrebno za pripremu budžeta i utvrđivanju mjera koje su neophodne da se zahtjevi usklade sa utvrđenim limitima.Vremenski period pripreme budžeta ima različit period trajanja.U pojedinim zemljama OECD budžetski cirkular šalje se ubrzo nakon početka svake fiskalne godine. U SAD period pripreme budžete traje oko 18 mjeseci, dok u zemljama u tranziciji priprema budeta počinje početkom godine, dok se sektorski limiti obavljaju mnogo kasnije i pravolinijska prilagođavanja su nepodesna i rade se u posljednjem momentu.Optimalno trajanje ciklusa pripreme budžeta teško je utvrditi i zavisi od zemlje do zemlje. Kratak budžetski kalendar ne ostavlja potrošačkim jedinicama da pripreme svoje programe, dok duga procedura dovodi do zastarjelosti podataka na kojima se priprema budžeta.

16.Raspodjela nadležnosti u procesu pripreme godišnjeg budžeta

Raspodjela nadležnosti u procesu pripreme godišnjeg budžeta odvija se u skladu sa organizacijom vlasti izmeđuČCentralne vlade,Komisija,Ministarstva finasija i Potrošačkih jedinica.

Centralna vlada ne uključuje se u tehničke aspekte pripreme budžeta, ali ima ključnu ulogu u procesu planiranja kroz obezbjeđenje procesa sprovođenja procedure. Takođe vlada razmatra različite opcije budžeta i odobrava njegov predlog prije dostavljanja parlamentu.

Ministarstvo finansija ima vodeću ulogu u pripremi budžeta i neposredno priprema:

Fiskalne ciljeve;

Prioritete po sektorima;

Smjernice za pripremu sektorskih programa;

Analizu zahtjeva i predlog budžeta.

Potrošačke jedinice odgovorne su za definisanje i implementaciju vladine politike u svom sektoru.

PLANIRANJE BUDŽETA – VIŠEGODIŠNJE BUDŽETIRANJE

Veliki broj zemalja OECD tokom 70-ih i ranih osamdesetih počele su sa pripremom srednjoročnog budžeta i do 2000 godine ovaj pristup manje/više je univerzalno prihvaćen.Pri tome jedan broj zemalja višegodišnje planiranje prenose na detaljne programe, dok druge plan za srednjoročni više vezuju za agregatne podatke.Prva godina je u potpunosti konzistentna sa godišnjim budžetom, dok su predviđanja za ostale godine samo indikativna.

17.Višegodišnje planiranje – razvoj,osnovne karakteristike i ciljevi

18. Srednjoročni budžetski okvir

Cilj srednjoročnog planiranja je i predviđanja izdataka jeste povećanje discipline kod određivanja visine vladinih izdataka i predstavlja korelaciju sljedećih faktora:

Uspostavljanje globalnih ciljeva vladine politike i izjava o tome na koji će ih vlada ispuniti tokom određenog vremenskog perioda;

Obezbjeđivanje kvalitetnih informacija o srednjoročnim troškovima i politici izdataka;

Pružanje većih mogućnosti za iniciranje promjene budžetske politike za čiju je implementaciju bilo potrebno više od jedne godine;

Jasnije sagledavanje uticaja tekućih odluka na budžete narednih godina.

Iskustva u srednjoročnom planiranju pokazala su:

Tendenciju da se precjeni ekonomski rast i raspoloživa sredstva u prediđenom periodu, kao i

Tendenciju potrošočkih jedinica da srednjoročne procjene izdataka posmatraju kao svoja stečena prava.

Takođe pojavile su se teškoće za naknadne izmjene u vidu smanjenja izdataka i pored vrlo jasnih signala da su prve pretpostavke u planiranju bile preoptimistične;Tokom osamdesetih godina sistemi višegodišnjeg budžetiranja su od instrumenta za identifikaciju novih programa postali instrument kontrole izdataka.

Višegodišnji budžetski planovi su preorjentisani na projekcije i ograničenja za buduća budžetska trošenja

Srednjoročni budžetski okvir sa višegodišnjim procjenama potrebno je sistematizovati po potrošačkim jedinicama i programima.

Definisanje okvirnih nivoa finansiranja po potrošačkim jedinicama i programima podstiče potrošačke jedinice da svoja ograničenja prilagode ograničenjima u izdacima.

U nekim zemljama u tranziciji zahtjevi za stabilnim okruženjem nijesu postignuti i aktivnosti detaljnog programiranja izdataka veoma su teške.

Srednjoročni budžetski okvir uključuje sljedeće elemente:

Projekcije prihoda po vrstama/ glavnim kategorijama GFS klasifikacije;

Procjene izdataka po:

Funkcijama;

Kapitalnim i tekućim izdacima;

Programima;

Investicionim projektima.

Procjenu izdataka za kamate, način finansiranja deficita i upotrebu suficita.

Srednjoročni budžetski okvir pokriva sve finansijske operacije centralne vlade i van-budžetskih fondova.

Srednjoročni budžetski okvir mora postati osnov kontinuiranog višegodišnjeg budžetskog sistema, putem kojeg se sredstva raspodjeljuju među programima.

19.Osnovna pitanja u višegodišnjem budžetiranju – politika trošenja i planiranje novih programa

Planiranje novih programa u višegodišnjim procjenama može uzeti u obzir tri različita pristupa:

1.Tehničko predviđanje budućih izdataka tekućih programa (uključujući tekuće troškove investicionih programa);

2.Strog plansko-programski pristup koji se sastoji od:

-Planiranih ušteda u manje prioritetnim sektorima u cilju obezbjeđenja sredstava za programe većeg prioriteta;

-Plana izdataka za troškove tekućih programa i novih programa koji su uključeni u godišnji budžet i za koje je osigurano finansiranje.

3.“Potpuno novi” plansko-programski pristup koji identifikuje nove programe i njihove izdatke tokom cijelog perioda njihovog trajanja.

Izbjegavanje konfliktnosti u pogledu godišnje distribucije izdataka predstavlja složen zahtjev. Potrošačke jedinice na osnovu višegodišnjih procjena mogu zasnovati obaveze koje nije odobrio parlament i na taj način vršiti pritisak na povećanje budžetskih izdataka.To znači da se moraju stvoriti uslovi da se višegodišnje procjene zasnivaju na postojećoj politici i da ne stvaraju osnov za enormno povećanje budžetskih izdataka.

POLITIKATROŠENJA

POSTOJEĆI NIVO IZDATAKA

DODATNE IZDATKE I UŠTEDE UKOLIKO SE MJENJA NIVO

USLUGA

DODATNE IZDATKEZA POSTOJEĆI NIVO

USLUGA

PREDSTAVLJAPOSTOJEĆU

POLITIKU

PREDSTAVLJA POSTOJEĆU

POLTIKU

POKAZUJE PROMJENE U

POLTICI FINANSIRANJA

20. Osnovna pitanja u višegodišnjem budžetiranju – povezivanje godišnjeg sa višegodišnjim budžetiranjem i ostala pitanja

Povezivanje godišnjeg budžetiranja sa višegodišnjim budžetiranjem u idealnim uslovima značilo bi da procedure imaju sljedeće karakteristike:

-Višegodišnje procjene pripremljene prethodne godine predstavljaju polaznu tačku procesa pripreme godišnjeg budžeta.

-Sektorski limiti se utvrđuju za svaku godinu višegodišnjeg budžeta na osnovu tekuće politike vlade i predloženih promjena. Godišnji budžet i višegodišnje procjene se pripremaju pod strogim budžetskim ograničenjima.

-Tekuća budžetska politika se jasno razlikuje od predloga nove politike i pregovori se u osnovi moraju fokusirati na izmjenu politike koja će se implementirati u fiskalnoj godini koja dolazi.

Osnovne aktivnosti u pripremi višegodišnjih procjena su:

-Ažuriranje izdataka pripremljenih prethodne godine;

-Priprema srednjoročnog fiskalnog okvira;

-Uspostavljanje limita izdataka;

-Utvrđivanje ušteda po tekućim programima;

-Planiranje i programiranje budžeta.

Planiranje rezervi za nepredviđene izdatke javlja se zbog potrebe:

-Uzimanja u obzir promjene ključnih ekonomskih parametara, neočekivanog povećanja troškova gradnje;

-Rezervisanja sredstava za programe koji još uvijek nijesu jasno definisani.

Rezerve su indikativne i ne kreiraju nikakva prava u pogledu buduće raspodjele budžetskih sredstava.

Ostala pitanja odnose se na iskazivanje budžeta po stalnim i tekućim cijenama, vremenski period planiranja, način korišćenja višegodišnjeg budžetiranja.

21.Sektorski program I dugoročni budžetski okvir

PLANIRANJE BUDŽETA – PROGRAMSKO I BUDŽETSKO INVESTIRANJE

22.Budžetsko i programsko investiranje-projekti,upravljanje projektima

Budžetsko i programsko investiranje odvija se putem:

-Uspostavljanja projekata i programa;

-Upravljanja projektima;

-Procjena i provjera projekata;

-Budžetiranja projekata;

-Obezbjeđenja kontinuiteta u programa – projekata javnog investiranja;

-Organizacija provjere projekata.

Programsko i budžetsko investiranje predstavlja dio ukupnog procesa upravljanja izdacima i znači povezanost sljedećih procedura:

-Pripremu projekta, njegovo procjenjivanje i provjeravanje;

-Investiciono programiranje i planiranje budžeta.

Ova dva procesa su međusobno povezana. Dobri budžeti zahtjevaju dobre projekte, ali programiranje i odabir projekata mora se postaviti u širi okvir od analize pojedinačnih projekata. Neophodno je kreirati odgovarajuću vezu između procesa pripreme budžeta i planiranja-programiranja jer se time obezbjeđuje usklađivanje programa sa politikom, usklađivanje programa sa ograničenjima i adekvatan izbor programa koji su u funkciji realizacije projekata.

Upravljanje projektom zahtjeva definisanje projektnog ciklusa i njegovu efikasnu implementaciju.

Projekat predstavlja konkretnu aktivnost sa konkretnim datumom početka i završetka i koji je usmjeren na postizanje konkretnih ciljeva.Efikasna implementacija projekta zahtjeva dobro projektno planiranje, adekvatan sistem računovodstva, efikasan sistem praćenja realizacije i izvještavanja, imenovanje direktora projekta i projektnog tima.Projektni ciklus predstavlja faze kroz koje projekat prolazi od početne analize i uspostavljanja ciljeva do završetka projekta.Mada svaki projekat ima svoje karakteristike svi projekti imaju jedinstven životni ciklus.

Prjektni ciklus sastoji se od sljedećih faza:

1.Definisanje politike sektora;2.Identifikacija potencijalnih projekata i formulisanje predloga projekta;

3.Studija izvodljivosti i preliminarni odabir projekta;4.Studija izvodljivosti i detaljno formulisanje projekta;5.Tehnička ocjena projekta i odluka o investiranju;6.Implementacija projekta;7.Evaluacija projekta i rezultata i učinaka.

23.Procjena i provjera projekta

Procjena i provjera projekta znači neophodnost :

-Provjere kvaliteta projekta kroz utvrđivanje svih troškova i koristi koji se obezbjeđuju projektom;

-Verifikovacije da su definisane najbolje mogućnosti za postizanje projektnih ciljeva;

-Eliminisanja loših projekata putem provjere koji se moraju zasnivati na različitim kriterijumima.

Procjena i provjera projekta zahtjeva odgovarajuću ekonomsku analizu koja ima sljedeće elemente:

-Finansijsku analizu;

-Ekonomsku analizu;

-Analizu fiskalnog uticaja;

-Analizu društvene efikasnosti.

Provjera projekata najčešće se vrši putem Cost-benefit analize koja zahtjeva sprovođenje tri koraka:

-Definisanje ciljeva i alternativnih načina postizanja ciljeva;

-Analiziranje uticaja svakog alternativnog pristupa;

-Poređenje i gradaciju troškova i koristi.

Tokom procesa provjere projekta, potrebno je prikupiti informacije i dati ocjenu u sljedećim oblastima:

Usklađenost projekta sa strategijom vlade i sektora;Cost-benefit analizu ili analizu učinka troškova;Fiskalni uticaj projekta;Poltiku utvrđivanja korisničkih naknada ukoliko je projekat usmjeren na obezbjeđenje roba i usluga javnosti;Uticaj na ekologiju;Uticaj na siromaštvo;Organizacione aranžmane za njegovu implementaciju.

Projekat koji po pravilu zadovolji sve zahtjeve može biti odabran i implementiran kroz budžetski proces.

24.Budžetiranje – odabir projekta;fiskalni uticaj

Budžetiranje znači: odabir projekta, predviđanje fiskalnog uticaja i višegodišnje programiranje.

Odabir projekta podrazumjeva međusobnu povezanost:

Rasporeda sredstava između podsektora ili programa I Odabir projekata u okviru programa ili podsektora.

Ukoliko proces provjere vodi eliminisanju nekoliko projekata, to znači da treba smanjiti i odgovarajuće programe.U okviru programa investicioni projekti moraju biti izbalansirani sa tekućom potrošnjom. Tako se projekti gradnje moraju sistematski upoređivati sa troškovima održavanja ili sanacije.

Rangiranje projekata prema određenim kriterijumima može biti od pomoći prilikom njihovog odabira. Međutim, ukoliko su programi dovoljno kvalietno pripremljeni i ako je verifikovana njihova ekonomska efikasnost, tada odabir projekata mora biti u skladu sa prioritetima politike tog programa.

Fiskalni uticaj podrazumjeva kvalitetnu procjenu izdataka koji se moraju sistematski provjeravati prilikom pripreme budžeta i upoređivati sa trenutnim nivoom budžeta potrošačke jedinice.Često je pojava neizmirenih obaveza ili problema vezanih za implementaciju projekta posljedica okolnosti da je samo mali dio troškova projekta uključen u budžet.Budžet mora uključiti troškove investicionog projekta i planiranu dinamiku njihove implementacije, ovlašćenja za stvaranje budućih obaveza kao mehanizam kontrole budućih investicionih izdataka.Ukoliko se ne upravlja budućim ugovorenim obavezama tada treba primjenjivati pravilo da ukupan iznos previđen višegodišnjim, ugovorima koji se odnose na projekat ne treba prelaziti iznos koji je jednak zbiru godišnjih budžetskih planova u godinama koje su potrebne za realizaciju ugovora.

Višegodišnje programiranje zahtjeva pripremu, od strane potrošačkih jedinica, višegodišnjih investicionih programa kao okvir za pripremu pojedinačnih investicionih projekata.Pripremanje internih radnih dokumenata zahtijeva višegodišnje planiranje na nivou cijele vlade. Neke zemlje pripremaju programske zakone da bi stvorili osnov za pripremu investicionih programa u okviru sektora ili podsektora. Međutim, ovi zakoni ne bi smjeli stvoriti prava za buduća trošenja ili preuzimanje obaveza. Ministarstvo finansija mora procijeniti njihov budući fiskalni uticaj i potvrditi da je predloženi program kompatibilan sa srednjoročnim fiskalnim ciljevima vlade.

25.Kontinuirani programi javnog investiranja – pojam,uslovi pripremanja i slabosti

Kontinuirani programi javnog investiranja mogu se opisati na sljedeći način:

-Pokrivaju period od tri do četiri godine;

-Pripremaju se jednom godišnje na kontinuiranoj osnovi;

-U prvoj godini uključuju se projekti za čiju implementaciju postoji čvrsta odluka i koji su u saglasnosti sa godišnjim budžetom odgovarajućeg sektora;

-Obuhvataju investicione programe koji se finansiraju iz domaćih i inostranih izvora.

-Slabosti se ogledaju u teškoćama višegodišnjeg programiranja investicionih programa, velikih političkih pritisaka, pretjeranim zahtjevima

Potrošačke jedinice odgovorna za pripremanje budžeta svojih sektora odgovorna su za detaljnu provjeru i odabir projekata u okvirima ukupno predviđenih sredstava za trošenje u skladu sa ograničenjima koje postavi vlada. Međutim, u postupku pripreme budžeta ministarstvo finansija mora takođe provjeriti projekte koji zahtjevaju veći nivo finansiranja.Ponekad postoji nedovoljna povezanost između aktivnosti investiranja i procesa pripreme budžeta. Tako projekte pripremaju potrošačke jedinice koje se fokusiraju na inžinjering, tako da nastaju konfliktne situacije potreba i izvora finansiranja. Iz ovog razloga neophodna je čvrsta saradnja u pripremi budžeta-utvrđivanja sektorskih politika i pripreme projekata.

Pojedine zemlje u tranziciji uspostavile su centralnu investicionu jedinicu koja priprema standarde za procjenu projekta i pruža tehničku pomoć ostalim potrošačkim jedinicama.Prednost ovakvog procesa je što filtrira tehničke studije i olakšava proces pripreme budžeta. Međutim, postoje i određene manjkavosti zato što provjera često puta može biti formalnost ili procedure mogu biti preobimne sa velikim brojem projekata.

PLANIRANJE BUDŽETA – SISTEM PLANIRANJA BUDŽETA U CRNOJ GORI

26.Planiranje budžeta u Crnoj Gori – donošenje budžeta,vremenski period,nadležnosti

Sistem planiranja u republici Crnoj Gori uređen je Zakonom o budžetu (“Sl.list” RCG br.40/01, 71/05) u djelu II sa naslovom DONOŠENJE BUDŽETA, EVIDENCIJA I UPRAVLJANJE BUDŽETOM i djelu III sa naslovom PRIPREMA I PLANIRANJE BUDŽETA.

Član 4 definiše fiskalnu godinu kao kalendarsku godinu, kao i period važenja budžeta koji se odnosi na godinu za koju je donešen.

-Ovo znači da je jednogodišnji budžet ima snagu obaveznosti i da su njime utvrđena prava i obaveze koja se moraju izvršavati u periodu od jedne godine. Takođe sve finansijske transakcije koje su u vezi sa izvršenjem budžeta moraju biti zaključene na kraju kalendarske godine i za narednu godinu mora se pripremiti novi budžetski plan.

Član 5 reguliše nadležnost u donošenju budžeta Vlade, van-budžetskih fondova i lokalne samouprave. Budžet Vlade donosi Skupština, budžete opština skupština opštine, a budžete vanbudžetskih fondova nadležni organi fonda.Van-budžetski fondovi ne predstavljaju za sada integralni dio zakonskog dijela budžeta pa ih ne donosi Skupština Republike Crne Gore. Međutim, javna potrošnja iskazana kroz budžete vanbudžetskih fondova, kao i lokalne samouprave prezentira se kroz obrazloženje, koje je sastavni dio vladinog budžeta, radi obezbjeđenja realizacije ciljeva koji se definišu ekonomskom politikom i kontrole izdataka u ukupne javne potrošnje.

27.Objasniti član 6 i član 7 Zakona o budžetu Crne Gore

Član 6 utvrđuje obavezu planiranja tekućeg (operativnog) i kapitalnog budžeta sa obavezom iskazivanja primitaka i izdataka po izvorima iz kojih potiču. Takođe ovim članom je utvrđena obaveza uravnoteženja primitaka sa ukupno iskazanim izdacima.

Tekući budžet je definisan kao program koji je namijenjen finansiranju ili usavršavanju redovne dijelatnosti, kao i izdataka koji se ponavljaju i vezuju za jednu fiskalnu godinu.

Kapitalni budžet je program koji se odnosi na period duži od godinu dana, kojim se povećava vrijednost nefinansijske imovine, a obuhvata sticanje infrastrukture opšteg značaja, lokalne infrastrukture, građevinskih objekata, zemljišta i opreme.

Shodno zakonskoj definiciji, smjernicama se predlažu bliži kriterijumi, kojima se precizira, šta predstavlja kapitalni projekat.

U tom smislu, kapitalni projekat obuhvata novu izgradnju, unapređenje postojećih objekata, kupovinu opreme i nabavku zemljišta, čiji je vijek trajanja duži od pet godina, ukoliko izdaci nijesu namjenjeni za nabavku softvera i vojne opreme a zadovoljava jedan od sljedećih kriterijuma:

-Ako se višegodišnjim finansiranjem jednog ili više objekata stvara dodatni prostor veličine 200 m2 ili više,

-Ako izgradnja objekta, nabavka opreme ili kupovina zemljišta prelaze iznos od 1.000.000 €,

-Ako renoviranje, održavanje ili rekonstrukcija, neophodni za sprovođenje kompletnih promjena na postojećem objektu ili građevini iznose više od 800.000 €.

-Sastavni dio kapitalnog budžeta predstavljaće i manji projekti ;ija je vrijednost ve'a od 25.000 €, ukoliko predstavljaju funkcionalnu cjelinu, ukoliko se realizuju preko Direkcije za javne radove i Direkcije za državne puteve i ukoliko njihova zajednička realizacija zadovoljava jedan od kriterijuma koji kvalifikuju kapitalni budžet.

Članom 7 pedviđeni su uslovi i postupak uravnoteženja budžeta, ukoliko se tokom godine usvoji zakon ili drugi propis koji ima za posljedicu smanjenje planiranih primitaka ili povećanje izdataka.

Zakonske promjene skoro u najvećem broju slučajeva imaju za posljedicu pozitivne ili negativne fiskalne efekte koji moraju biti praćeni ponovnim uravnoteženjem budžetskog plana. Naime, mora se imati jasna predstava o tome kako će se odgovarajuće aktivnosti ili prava finansirati ukoliko imaju za posljedicu povećanje izdataka i na drugoj strani kako će se finasirati deficit ili smanjivati izdaci ukoliko promjene imaju za posljedicu smanjenje primitaka. Postupak uravnoteženja godišnjeg budžeta vrši se na način i po postupku predviđenom za njegovo donošenje, s obzirom da uravnoteđenje mora planirati ministarstvo finansija, koje kao predlog Vlada dostavlja Skupštini na usvajanje.

Član 8 predviđa mogućnost direktnog uravnoteženja budžeta od strane Vlade Republike Crne Gore samo u slučaju da vanredne okolnosti uslove iznenadno povećanje izdataka ili smanjenje

primitaka. Iznenadne okolnosti su vezane za elementarne nepogode većih razmjera, ratne i druge krizne situacije, kada je neophodno obezbjediti hitne budžetske intervencije i kada procedura usvajanja izmjena i dopuna budžetskog plana može pogoršati postojeću situaciju.

28. Objasniti član 9 i član 10 Zakona o budžetu Crne Gore

Član 9 i član 10 preciziraju osnovnu agregatnu strukturu budžeta posmatrano po izvorima finansiranja (primicima) i linijama trošenja (izdacima).

Izvori finansiranja (primici) u osnovnoj podjeli obuhvataju:

Tekuće prihode koji se obezbjeđuju putem redovnih aktivnosti državnih organa i prikupljaju kroz naplatu: poreza, doprinosa, taksi, naknada i ostalih prihoda.

Prilive ostvarene prodajom imovine. Ova vrsta priliva mjenja strukturu aktive, tako što se dio nefinansijske i finansijske imovine posredstvom tržišta pretvara u gotovinu i koristi za finansiranje tekućih i kapitalnih izdataka.

Primitke od otplate kredita koji predstavljaju naplatu državnih plasmana realizovanih u vidu pozajmica ili na drugi način.

Donacije i transfere koji su obično vezani za inostranu pomoć, dok transferi predstavljaju iznose kojima se vrši interna preraspodjela sredstava kod učesnika u javnoj potrošnji.

Pozajmice i kredite koji se mogu obezbjediti u zemlji i inostranstvu, bilo direktnim pozajmljivanjem, bilo putem emisije hartija od vrijednosti.

Druge prihode koji su namjenjeni finasiranju izdataka budžeta i koji nemaju fiskalni karakter, kao što su prihodi od kapitala, rente i dr.

Trošenje budžetskih sredstava u osnovnoj agregatnoj podijeli predviđeno je kroz sljedeće linije izdataka:

Tekuće izdatke koji se odnose na: bruto zarade i doprinose koje plaća poslodavac, ostala lična primanja, rashode za materijal i usluge, tekuće održavanje, kamate, rentu, subvencije i ostale izdatke.

Transfere za socijalnu zaštitu koji se odnose na izdatke koji imaju za cilj sprečevanje i otklanjanje socijalne ugroženosti pojedinaca, porodica ili određenih kategorija stanovništva. Odnose se na socijalne programe, socijalnu zaštitu zaposlenih, penzijska prava i zdravstvenu zaštitu.

Transfere pojedincima nevladinom i javnom sektoru koji su vezani za transakcije između učesnika u javnoj potrošnji, nosilaca javne potrošnje, nevladinog sektora i pojedinaca pod uslovom da nemaju komercijalni karakter.

Kapitalne izdatke kojima se obezbjeđuje izgradanja novih kapaciteta, proširenje kapaciteta ili tehničke racionalizacije.

Pozajmice i krediti odnose se na izdatke koji su kojima vlada drugoj strani ustupa novčanu vrijednost na određeno vrijeme uz obavezu te strane da vrati primljenu vrjednost sa određenom naknadom – kamatom.

Otplata dugova kopja se odnosi na isplate po osnovu glavnice kreditnih obaveza ili emitovanih harija od vrijednosti.

Ostale isplate vezane su najvećim dijelom za korišćenje rezervi

29.Koja obaveza je obuhvaćena članom 17? Objasniti.

Član 17 u djelu planiranja propisuje obavezu planiranja u dijelu pokrića deficita i načina upotrebe suficita. To znači da godišnjim planom moraju biti jasno precizirani izvori iz kojih će se pokriti finasiranje izdataka ukoliko su oni veći od prihoda koji se obezbjeđuju kroz redovne aktivnosti vlade, kao i način na koji će se koristiti višak gotovine ukoliko su izdaci manji od ostvarenih prihoda.

Takođe su predviđeni izvori finansiranja deficita koji se mogu obezbjediti kroz pozajmice ili putem emisije hartija od vrijednosti. Pri tome uvodi se ograničenje za kratkoročne pozajmice koje mogu trajati najduže šest mjeseci i koje se mogu koristiti za obezbjeđenje tekuče likvidnosti, odnosno finansiranje deficita u intervalu kraćem od jedne godine.

Istovremeno u članu 16 kao izvori finansiranja deficita pored neto pozajmica, smatraju se i: donacije i gotovina ostvarena prodajom imovine ukoliko se koristi za potrebe izvršenja godišnjeg budžetskog plana.

30.Koji se pristupi primjenjuju u fazi pripreme budžeta Crne Gore (član 20 i član 21)?

Član 20 propisujje vremenski raspored pripreme godišnjeg zakona o budžetu kao i raspodjelu nadležnosi u postupku njegove operativne pripreme.

Prvi korak predstavlja pristup “odozgo prema dole” i započinje ga ministarstvo finansija koje u junu dostavlja vladi izvještaj o realizaciji makroekonomske i fiskalne politike za tekuću godinu i predlaže vladiciljeve i smjernice fiskalne politike, na osnovu kojih se planiraju glavne kategorije primitaka i izdataka sa procjenom za naredne tri goine.

U ovoj fazi neophodno je preliminarno procjeniti fiskalnu poziciju države, sagledati realnost fiskalnih bilansa sa procjenom za srednjoročni period.

Ova faza olakšava proces planiranja u narednom koraku i predstavlja osnovu za utvrđivanje globalnih i pojedinačnih limita prilikom pripremanja detaljnog budžetskog plana.

Vlada donosi odluku o ciljevima i smjernicama fiskalne politike na osnovu kojih ministarstvo finansija u julu tekuće godine izdaje stručno upustvo za pripremanje budžeta potrošačkih jedinica za narednu fiskalnu godinu. Stručno uputstvo sadrži osnovne smjernice i ciljeve fiskalne politike i bitne ekonomske parametre, postupke i rokove za pripremu budžeta, kao i okvirne iznose izdataka za svaku potrošačku jedinicu, na osnovu kojih svaka potrošačka jedinica planira svoje izdatke.

Član 21 propisuje obavezu planiranja “odozdo prema gore” time što obavezuje potrošačke jedinice da na propisanim obrascima podnesu Ministarstvu finansija zahtjev za dodjelu budžetskih sredstava koji mora sadržati:

Tekući budžet;

Kapitalni budžet;

Pregled planiranih programa i podprograma koji sadrže opis ciljeva, zadataka i indikatore;

Procjenu izdataka po ekonomskoj i funkcionalnoj klasifikaciji;

Obrazloženje procjenjenih izdataka;

Višegodišnje ugovorene obaveze ili višegodišnje izdatke;

Izvore finansiranja.

31.Šta se propisuje članom 26?

Član 26 propisuje obavezujući sadržaj dokumenta koji se sastoji iz opšteg i posebnog djela.

Opšti dio sadrži:

Procjenu primitaka i izdataka iskazanih po funkcionalnoj i ekonomskoj klasifikaciji, posebno za tekući i kapitalni budžeta;

Normativni dio budžeta kojim se bliže uređuje njgovo izvršenje;

Upotrebu suficita i pokriće deficita;

Tekuću i stalnu budžetsku rezervu.

Posebni dio sadrži izdatke iskazane po potrošačkih jedinica po programima i potprogramima sa izvorima finansiranja i procjenom za naredne tri godine.

Takođe kao prilog Skupštini se dostavlja pregled planiranih primitaka i izdataka za tri naredne fiskalne godine, sa pregledom višegodišnjih ugovorenih obaveza, višegodišnjih izdataka i investicionih programa.

Takođe se i budžeti vanbudžetskih fondova pripremaju po funkcionalnoj i ekonomskoj klasifikaciji po postupku i u roku koji utvrdi Ministarstvo finansija(član 25).U cilju sprovođenja jedinstvene fiskalne i budžetske politike ministarstvo finansija može predložiti korekciju njihovih izdataka.Rezime budžeta van budžetskih fondova dostavlja se na uvid Skupštini u cilju obezbjeđenja jedinstvenog pregleda javne potrošnje u državi.

33.Planiranje novčanih tokova

Problemi koji se tiču prihoda i rashoda države obično se nazivaju javnimfinansijama. Pitanja prihoda i rashoda su u neposrednoj vezi sa finansijskimtokovima, koji osvjetljavaju odnose između učesnika u javnojpotrošnji, kao i odnose javnog sektora sa ostalim sektorima ekonomije. Finansijskitokovi javnog sektora, kao izolovan sistem finansijskih transakcija,nijesu dovoljni da objasne uticaj javnih finansija na ciljeve ekonomske politike. Međutim, oni predstavljaju značajan instrument u realizaciji ciljevaekonomske politike u određenom vremenskom intervalu. U cilju objašnjavanjafinansijskih tokova obično se koriste finansijski računi na kojimase evidentiraju sva plaćanja između pojedinih sektora. Osnovni sadržaj evidencije obezbjeđuje se putem dva bilansa i to: bilansa stanja i bilansa uspjeha. Razlika između tekućih rashoda i tekućih prihoda predstavlja štednjuu bilansu uspjeha, dok razlika između aktive i obaveza u pasivi predstavljaneto vrijednost jednog sektora. Bilans stanja pokazuje stanje aktive i pasiveu jednom trenutku, a bilans uspjeha tokove sredstava i izvore sredstava uodređenom vremenskom intervalu.Osnovna pravila jednakosti su sljedeća: ΔNFA + ΔFA = ΔNV + ΔO, pričemu je ΔNV = ΔS. Ukoliko je prirast nefinansijske aktive jednak investicijamaI, odnosno ΔNFA = I, dobija se sljedeći odnos: I − S = ΔO − ΔFA.Odavde slijedi: I > S ⇒ ΔO > ΔFA i I < S ⇒ ΔO < ΔFA.

Sektori kod kojih su investicije veće od štednje moraju svoj deficit finansiratipovećanjem zajmova ili smanjenjem finansijskih potraživanja.Isto tako suficitarni sektori, koji imaju višak štednje nad investicijama,mogu plasirati zajmove deficitarnim sektorima, povećavajući svoju finansijskuaktivu, ili mogu otplaćivati svoje zajmove i na taj način smanjivatisvoje obaveze. Dovođenje u vezu dva bilansa jasno ukazuje na postojanjedva toka događaja: događaji koji se odnose na novčane transakcije i realnidogađaji koji se odnose na promjenu vrijednosti imovine. Generalno, prethodno prikazana tabela, u uvodnom dijelu, jasno ukazuje na odvojenost tadva segmenta. Međutim, ta dva segmenta nijesu uvijek precizno analitičkiodvojivi, pa je iz tog razloga potrebna pažljiva ekonomska elaboracija.Polazeći od početnog modela zbir depozita (M), vrijednosnih papira(VP) i investicija (NFA) jednak je zbiru štednje (S), obaveza (O) i transferaili donacija iz inostranstva (TRi) odnosno: M + VP + NFA = S + O + TRi, pri čemu je S = P – R, odnosno štednja je razlika između prihoda(P) i rashoda (R). Ukoliko su investicije jednake štednji, tada je obezbijeđenaravnoteža u javnoj potrošnji i nije potrebno koristiti ostale sisteme zauravnoteženje bilansa javne potrošnje. Međutim, ako su

ulaganja u investicijeveća od ostvarene štednje, tada se uravnoteženje može obezbijeditismanjenjem depozita, prodajom vrijednosnih papira, povećanjem obavezaili transferima iz inostranstva. Ukoliko se prethodno dati model uzme kaopolazna osnova, tada se (ne)ravnoteža u bilansu jednostavno prezentira: M+ VP + (NFA + ΔI) = (P – R) + O + TRi i ukoliko je ΔI > (P – R), tada jemoguće uravnotežiti bilans sljedećim putem:tabelicaDetaljnim planiranjem novčanih tokova obezbjeđuje se poštovanje načelabudžetskog jedinstva i načela potpunosti budžeta. Oba načela zahtijevajuda se sve novčane transakcije koje se odnose na primitke i izdatkedetaljno iskažu u budžetu. U skladu sa gotovinskom osnovom, budžetska potrošnja može imati za rezultat gotovinski deficit ili suficit i kroz budžetskiplan neophodno je iskazati apsolutni i relativni nivo deficita odnosnosuficita, strukturu izvora finansiranja koji su namijenjeni pokriću deficita,kao i način upotrebe suficita odnosno investiranja slobodnih novčanihsredstava. Ukoliko ne postoje viškovi i rezerve u internoj ekonomiji, višakpotrošnje se može pokriti donacijama iz inostranstva, inostranim zaduženjimaili kroz rast neizmirenih obaveza prema dobavljačima, kao i neizvršenjemzakonskih obaveza. Potrošnja iznad realno dozvoljene, znači trošenjebudućih viškova iz kojih se moraju vraćati preuzete obaveze.34.Transferi - pojam

Tekući izdaci se planiraju u cilju obezbjeđivanja osnovnih potreba budžetskih korisnika, a koji su u funkciji obavljanja tekuće djelatnosti definisane programskim aktivnostima-politikom vlade. Ova vrsta izdataka ponavlja se tokom svake fiskalne godine i sredstva za ove namjene zavise od veličine korisnika i njhova struktura je slična bez obzira na vrstu djelatnosti, program ili aktivnost koja se želi ostvariti.Budžetski transferi se razlikuju zavisno od faze implementiranja godišnjeg budžetskog plana. Tako mogu nastati kao posljedica promjena u strukturi planiranog trošenja sredstava, kako između korisnika budžeta, tako i pojedinih izdataka, pri čemu ukupan nivo budžeta ostaje nepromijenjen. Promjene u strukturi plana obično su opredijeljene osnovnim zakonom o budžetu kroz dozvoljena odstupanja i realizuju se kroz promjene u odobravanju aproprijacija bilo na godišnjem, kvartalnom ili mjesečnom nivou. Budžetski transferi mogu biti i planski definisana veličina kao planirana gotovinaska plaćanja koja povećavaju obim prometa ali ne i ukupan nivo javne potrošnje. Planirana transferna plaćanja obično se vezuju za odnos centralnog budžeta i vanbudžetskih fondova ili opština.Vanbudžetski transferi (često se nazivaju negativni porezi), predstavljaju vraćanje novca poreskim obveznicima bez činjenja odgovarajuće protivusluge. Mogu biti ustanovljeni kao zakonska obaveza i imati karakter automatskih rashoda - socijalna davanja, mogu imati karakter grantova domaćinstvima, pojedincima ili nevladinom sektoru, kao i karakter subvencija namijenjen preduzećima.Jasno razgraničenje transfera u procesu planiranja značajno je iz razloga:

Preciznog definisanja nivoa javne potrošnje;Preciznog izvještavanja kod procjena bruto domaćeg proizvoda.

Sa aspekta javnih finansija konsolidacija je neophodan postupak kod realne procjene potrebnih sredstava za finansiranje javne potrošnje.Osnovni elementi konsolidacije zahtijevaju precizno definisanje budžetskih transfera. Budžetski transferi predstavljaju preraspodijelu budžetske potrošnje bez promjene ukupno opredijeljenog iznosa budžeta. Budžetski transferi su posebno izraženi kada sistem budžetske potrošnje nije centralizovan, tj. kada postoje vanbudžetski fondovi ili veći broj institucija koje imaju pravo ubiranja javnih prihoda i kroz koje se vrši

alimentiranje javne potrošnje. Često, se dio rashoda vanbudžetskih fondova ili drugih institucija alimentira direktnim transferima iz centralnog budžeta i obratno, s obzirom da pojedine institucije svoje obaveze ne mogu pokriti iz redovnih prihoda. Transferi su proces kojim se koriguju odstupanja u alimentiranju obaveza javnih institucija od fiskaliteta koji čine izvor njihovih prihoda, odnosno vrši se korekcija izvorno utvrđenih prava na potrošnju od stvarno nastalih obaveza.

35.Planiranje budžetskih transfera po sektorima

Planiranje budžetskih transfera po sektorima može se iskazati kroz sljedeće jednakosti:�. Pn + NTn – In = S/Dn – prihodi uvećani za neto transfere sektora n(n = 1, 2, 3, 4, 5) jednaki su gotovinskom deficitu koji je neophodnopokriti iz dodatnih izvora finansiranja.�. NT1 + NT2 + NT3 + NT4 + NT5 = 0 – konsolidacija ukupnih primanjai ukupnih davanja po osnovu budžetskih transfera na nivou svih sektorakoji učestvuju u javnoj potrošnji jednaka je 0. To znači da sektorikoji imaju višak raspoloživih sredstava upućuju gotovinu sektorimasa nedovoljnim izvorima finansiranja javne potrošnje, tako da se uprocesu konsolidacije ove transakcije poništavaju (ΣUp = ΣUd).Pu = RSu – konsolidovana raspoloživa sredstva za finansiranje javne potrošnje jednaka su ukupno ostvarenim prihodima iz realnog sektora.To znači da se putem transfera vrši efikasniji raspored već ostvarenihprihoda i ne povećava njihov ukupno ostvareni nivo.�. S/Du = RSu – Iu – konsolidovani suficit / deficit jednak je razlici ukupnihprihoda iz realnog sektrora i ukupnih izdataka svih sektora.�. Ku = S/Du – pozajmljena sredstva za pokriće deficita jednaka su iznosu konsolidovanog deficita.�. Sufucit / deficit svakog od sektora razlikuje se prije planiranja i nakonplaniranja transfernih davanja i moguće su sljedeće varijante:Određeni sektor ostvaruje suficit i putem transfernih davanja pokrio je deficit ostalih sektora.Postoji zakonska obaveza da jedan sektor usmjerava transfere premadrugim sektorima, tako da ti transferi mogu prouzrokovati njegov deficit, a pokriti deficit sektora kojima su transferi namijenjeni.Proces planiranja transfera neophodna je pretpostavka za planiranjekonsolidovanog suficita odnosno deficita na nivou nacionalnog entiteta. Konsolidovano planiranje suficita / deficita izuzetno je važno zbog potrebejedinstvenog upravljanja javnom potrošnjom od strane izvršne vlasti u dijeluodržavanja fiskalne discipline, transparentnog izvještavanja i sinhronizacije fiskalnih odluka na jedinstvenoj teritoriji. Vođenje jedinstvene budžetske politike zahtijeva adekvatno planiranje fiskalnog potencijala, konolidovaniprikaz javne potrošnje, konsolidaciju i jedinstven pristup kod iskazivanja I upravljanja suficitom / deficitom, kao i jasno sagledavanje novčanih tokovakoji mogu uticati na monetarnu stabilnost.pregledom deficita prije transfernih davanja i nakon transfernih davanja.Na ovaj način pokazuje se namjena transfernih davanja i preraspodjelaizvora finansiranja između učesnika u javnoj potrošnji.Tabela novčanih tokova sa konsolidovanim transferima predstavljaosnovni bilans kojim se izvode podaci o visini deficita i planira njegovo pokriće u određenom fiskalnom periodu. Integrisani novčani tokovi i transfernaplaćanja prikazana su u sljedećem tabelarnom pregledu:Deficit svakog od učesnika u javnoj potrošnji u procesu planiranja mora

zadovoljiti uslov koji proizilazi iz sljedeće jednakosti:�. P1 + (Up1 – Ud1) = RS1 – prihodi konkretnog sektora uvećana za neto transfere jednaki su raspoloživim sredstavima za finansiranje javne potrošnje.�. RS1 – I1 = S/D1 – raspoloživa sredstva umanjena za izdatke pokazuju nedostajući iznos ili višak raspoloživih sredstava S/D1. K1 + D1 + FA1 + NFA1 = S/DF1 – izvori finansiranja gotovinskog deficitau konkretnom sektoru jednaki su zbiru pozajmica – kredita,donacija, smanjenju finansijske i nefinansijske aktive.. ( P1 – I1 ) + ( Up1 – Ud1 ) = K1 + D1 + FA1 + NFA1 – promjene u prihodima,izdacima i neto transferima konkretnog sektora moraju bitijednaki neto promjenama kod pozajmica, donacija, finansijske i nefinansijskeaktive.36.Planiranje konsolidovanog deficita

Planiranje budžetske potrošnje u agregatnoj formi sadrži osnovne procjeneu kretanju makroekonomskih agregata, koji su polazna osnova zaprocjenu fiskalnog potencijala i planiranja fiskalnih prihoda na jednoj strani,kao i planiranja novčanih tokova i izdataka na drugoj strani. Važan koraku procesu planiranja je konsolidacija javne potrošnje, kojom se sumirajuizdaci svih učesnika u javnoj potrošnji i eliminišu transferna davanja. Takopripremljeni agregatni podaci predstavljaju polaznu osnovu za iskazivanje konsolidovanog deficita i deficita pojedinih učesnika u javnoj potrošnji.Planiranje konsolidovanog rezultata, nakon iskazanih novčanih tokova,zahtijeva preciznu definiciju i planiranje transfera u cilju eliminacije dvostrukeevidencije koja se pojavljuje zbog finansijskih transakcija izmeđuentiteta koji pripadaju sistemu javne potrošnje.Transferi(20) se dijele na budžetske i vanbudžetske transfere. Budžetskitransferi se razlikuju u zavisnosti od faze implementiranja godišnjegbudžetskog plana. Tako mogu nastati kao posljedica promjena u strukturiplaniranog trošenja sredstava, kako između korisnika budžeta, tako i izmeđupojedinih izdataka, pri čemu ukupan nivo budžeta ostaje nepromjenjen.Budžetski transferi mogu biti i planski definisana veličina, kao planirana gotovinska plaćanja koja povećavaju obim prometa, ali ne i ukupan nivo javne potrošnje. Planirana transferna plaćanja obično se dovode u vezu sa odnosom centralnog budžeta i vanbudžetskih fondova ili opština. Vanbudžetski transferi (često se nazivaju negativni porezi), predstavljaju vraćanjenovca poreskim obveznicima bez činjenja odgovarajuće protivusluge.Mogu biti ustanovljeni kao zakonska obaveza i imati karakter automatskih rashoda – socijalna davanja, mogu imati karakter grantova domaćinstvima,pojedincima ili nevladinom sektoru, kao i karakter subvencija namijenjen preduzećima. Sa aspekta javnih finansija konsolidacija je neophodan postupak kod realne procjene potrebnih sredstava za finansiranje javne potrošnje.Osnovni elementi konsolidacije zahtijevaju precizno definisanje budžetskih transfera.

Promjene u strukturi plana obično su opredijeljene osnovnim zakonom obudžetu kroz dozvoljena odstupanja i realizuju se kroz promjene u odobravanjuaproprijacija bilo na godišnjem, kvartalnom ili mjesečnom nivou.rana gotovinska plaćanja koja povećavaju obim prometa, ali ne i ukupan nivo javne potrošnje. Planirana transferna plaćanja obično se dovode u vezusa odnosom centralnog budžeta i vanbudžetskih fondova ili opština. Vanbudžetski transferi (često se nazivaju negativni porezi), predstavljaju vraćanje novca poreskim obveznicima bez činjenja odgovarajuće protivusluge.Mogu biti ustanovljeni kao zakonska obaveza i imati

karakter automatskih rashoda – socijalna davanja, mogu imati karakter grantova domaćinstvima,pojedincima ili nevladinom sektoru, kao i karakter subvencija namijenjenpreduzećima. Sa aspekta javnih finansija konsolidacija je neophodan postupak kod realne procjene potrebnih sredstava za finansiranje javne potrošnje.Osnovni elementi konsolidacije zahtijevaju precizno definisanje budžetskih transfera.Budžetski transferi predstavljaju preraspodjelu budžetske potrošnje bez promjene ukupno opredijeljenog iznosa budžeta. Budžetski transferi su posebno izraženi kada sistem budžetske potrošnje nije centralizovan, tj. kada postoje vanbudžetski fondovi ili veći broj institucija koje imaju pravoubiranja javnih prihoda i kroz koje se alimentira javna potrošnja. Često, se dio rashoda vanbudžetskih fondova ili drugih institucija alimentira direktnimtransferima iz centralnog budžeta i obratno, s obzirom da pojedine institucije svoje obaveze ne mogu pokriti iz redovnih prihoda. Transferi su proces kojim se koriguju odstupanja u alimentiranju obaveza javnih institucija od fiskaliteta koji čine izvor njihovih prihoda, odnosno vrši se korekcija izvorno utvrđenih prava na potrošnju od stvarno nastalih obaveza.Konsolidovani finansijski izvještaji treba da prikazuju jedino transakcije između ekonomskog i ostalih eksternih entiteta.Iz ovog razloga se transakcije između entiteta u okviru ekonomskog entiteta eliminišu, kao bi se izbjeglo dvostruko evidentiranje. Na primjer, vladin sektor može prodati materijalno sredstvo drugom vladinom sektoru. Pošto je neto gotovinski efekat na cio izvještajni entitet vlade nula, ovu transakciju treba eliminisati, kako bi se izbjeglo precjenjivanje gotovinskih primanja i isplata cjelog izvještajnog entiteta vlade.

37.Planiranje nedostajućih izvora finansiranja

Planiranje nedostajućih izvora finasiranja javne potrošnje može se podijeliti u dvije grupe: smanjenje finansijske i nefinansijske aktive i povećanje obaveza u pasivi, pri čemu donacije predstavljaju deficit na nacionalnom nivou i pokazuju kako je inostranstvo bespovratnim sredstvima omogućilo funkcionisanje sistema javne potrošnje.Pozajmice – krediti planiraju se iz domaćih i inostranih izvora. Domaći izvori finansiranja mogu se planirati kao krediti komercijalnih banaka I kao emisija hartija od vrijednosti, a inostrani izvori finansiranja kao krediti međunarodnih finansijskih institucija i komercijalnih banaka, koji su namijenjeni realizaciji odgovarajućih programa i projekata.Donacije se planiraju u saradnji sa donatorima i obavezno se mora definisati period trajanja programa odnosno projekta koji se finansira i rokovi isplate gotovine od strane donatora. Priliv gotovine je značajan posebno zbog izvjesnosti adekvatnog planiranja priliva sredstava kojima će se finansirati odgovarajuće aktivnosti u realizaciji programa ili projekta. U suprotnom, realizacija planiranih aktivnosti može biti zaustavljena ili finansirana iz drugih izvora i time se pogoršati struktura izvora finansiranja deficita.Smanjenje finansijske aktive je gotovinski izvor finansiranja deficit putem prodaje udjela u imovini i njihovo pretvaranje u gotovinu kojom se finansira deficit ili se za finansiranje deficita direktno koristi gotovina akumulirana u prethodnom periodu.Smanjenje nefinansijske aktive znači prodaju materijalne imovine u cilju obezbjeđenja gotovine za finansiranje tekućih aktivnosti. Prodaja se najčešće planira za imovinu koja nije u funkciji

realizacije državnih aktivnosti:zastarela vojna oprema, amortizovana sredstva prevoza, nefunkcionalni poslovniprostori i sl.Prodaja imovine i neto kreditna zaduženja, namijenjena pokriću gotovinskog deficita za tekuće izdatke, takođe su privremenog karaktera. Imovina je ograničen resurs i njena vrijednost se smanjuje ukoliko je namijenjena finansiranju tekućih izdataka. Gotovinu ostvarenu prodajom imovine u cjelini je potrebno reinvestirati, u cilju održanja aktive na istom nivou.Zaduživanje, kao i prodaja imovine, namijenjeno povećanju aktive može obezbijediti pozitivan uticaj na buduće prihode. Ukoliko se putem kredita isključivo fiinasiraju tekući izdaci, onda je to nepovratno potrošena štednja budućih generacija.Rast neizmirenih obaveza predstavlja signal da su novčani resursi značajno iscrpljeni i da je potrebno zaustaviti dalji rast izdataka (tekućih I kapitalnih). Odnosno, viškovi sa kojima raspolažu ostali sektori, ne mogu obezbijediti deficitarno finansiranje tekuće i investicione potrošnje u državi38.Klasifikacija izdataka – tekući,transferni I kapitalni.Objasniti.

Tekući izdaci obuhvataju sljedeće grupe: 411 – Bruto zarade i doprinosena teret poslodavca; 412 – Ostala lična primanja; 413 – Rashodi zamaterijal i ostala primanja; 414 – Tekuće održavanje; 415 – Kamate; 416– Renta; 417 – Subvencije; 418 – Ostali izdaci.

Na računima grupe 411 – Bruto zarade i doprinosi na teret poslodavca,evidentiraju se rashodi koji se odnose na neto zarade, poreze, opštinske prireze i doprinose koji se plaćaju na i iz ličnih primanja.Na računima grupe 412 – Ostala primanja, evidentiraju se rashodi u bruto iznosu koji se odnose na naknade za topli obrok, godišnji odmor, zimnicu, stanovanje i odvojen život, prevoz, zatim naknade skupštinskim poslanicima, akademijske dodatke, jubilarne nagrade, otpremnine i ostalerashode.Na računima grupe 413 – Rashodi za materijal i usluge, evidentiraju se svi rashodi koji se odnose na materijal, službena putovanja, reprezentaciju, energiju, telefonske i poštanske usluge, bankarske usluge, usluge prevoza I ugovorene usluge.Na računima grupe 414 – Tekuće održavanje, evidentiraju se izdaci namijenjeni održavanju javne infrastrukture, građevinskih objekata i opreme u ispravnom stanju, a obuhvata čišćenje, otklanjanje sitnih nedostataka I rutinske preglede.Na računima grupe 415 – Kamate, evidentiraju se izdaci koje zajmoprimac plaća zajmodavcu po utvrđenim rokovima, dok se na računima grupe 416 – Renta, evidentiraju izdaci koji se plaćaju za korišćenje objakata, opreme ili zemljišta.Na računima grupe 417 – Subvencije, evidentiraju se izdaci za subvencije koji imaju za cilj razvoj određenih djelatnosti, održavanje cijena proizvoda na nivou koji odgovara kupovnoj snazi potrošača tih proizvoda,olakšavanje uvoza stranih proizvoda i favorizovanje izvoza domaćih proizvoda.Na računima grupe 418 – Ostali izdaci, evidentiraju se izdaci koji se odnose na plaćanje komunalnih naknada, kazni i prekršaja, taksi i ostalih izdataka koji nijesu obuhvaćeni predhodnom klasifikacijom.

Transferi za socijalnu zaštitu sadrže sljedeće grupe: 421 – Prava iz oblasti socijalne zaštite; 422 – Sredstva za tehnološke viškove; 423 – Prava iz oblasti penzijskog i invalidskog osiguranja; 424 – Ostala prava iz oblasti zdravstvene zaštite; 425 – Ostala prava iz oblasti zdravstvenog osiguranja.Na računima grupe 421 – Prava iz oblasti socijalne zaštite, evidentiraju se izdaci kojima se rješavaju pitanja socijalne zaštite pojedinaca ili većeg broja građana, a odnose na dječije dodatke, boračko invalidsku zaštitu, materijalno obezbjeđenje porodice, porodiljska odsustva, tuđu njegu i pomoć, ishranudjece u predškolskim ustanovama i izdržavanje štićenika u domovima.76Na računima 422 – Sredstva za tehnološke viškove, evidentiraju se izdaci za tehnološke viškove koji se isplaćuju kroz garantovane zarade, otpremnine, dokup staža, naknade nezaposlenim licima i ostalo. Na računima grupe 423 – Prava iz oblasti penzijskog i invalidskog osiguranja, evidentiraju seredovne i jednokartne naknade koje primaju lica po osnovu starosne penzije, invalidske i porodične penzije, naknade za tjelesno oštećenje, pogrebne troškove, dodatke za spomenicu, tuđu njegu i pomoć i ostala prava. Na računima grupe 424 – Ostala prava iz oblasti zdravstvene zaštite, evidentiraju se izdaci po osnovu prava na liječenje rezidentnih lica van Crne Gore, dok se na računima grupe 425 – Ostala prava iz oblasti zdravstvenog osiguranja, evidentiraju izdaci koji se odnose na nabavku ortopedskih sprava i pomagala, naknade za bolovanje preko 60 dana i naknade za putne troškove osiguranika.

Transferi institucijama, pojedincima, nevladinom i javnom sektoru obuhvataju veliki broj računa na kojima se evidentiraju transakcije koje karakteriše odsustvo činjenja neposredne protivusluge, a vrše se između učesnika u javnoj potrošnji, nosilaca javne potrošnje, nevladinog sektora i pojedinaca koje nemaju komercijalni karakter. Transferi javnim institucijama obuhvataju transfere za sve nivoe zdravstvene zaštite stanovništva, transfere obrazovanju, institucijama kulture i sporta. Transferi pojedincima uključuju jednokratne novčane pomoći, stipendije, povlastice, sredstva za lična primanja pripravnika i za prekvalifikaciju zaposlenih. Transferi vanbudžetskim fondovima od strane budžeta republike uključuju transfereFondu PIO za penzije izuzete republičkim i saveznim propisima, penzije ostvarene u skladu sa zakonom o državnoj upravi, najniže penzije i ostala prava, transfere Fondu zdravstva za zdravstvenu zaštitu nezaposlenih lica, izbjeglih i raseljenih lica i kapitalne izdatke Zavodu za zapošljavanje zatehnološke viškove.Kapitalni izdaci obuhvataju sve račune na kojima se evidentiraju izdaci nastali po osnovu isplata za izgradnju novih kapaciteta namijenjenih javnoj potrošnji, proširenje kapaciteta, rekonstrukciju ili tehničke racionalizacije.Kapaciteti namijenjeni javnoj potrošnji odnose se na infrastrukturu opšteg značaja (puteve, željeznicu, vodovod, aerodrome, lukobrane i ostalo), lokalnuinfrastrukturu, građevinske objekte u obrazovanju, zdravstvu, nauci,administraciji, odbrani i drugim oblicima javne potrošnje, uređenje zemljištai nabavku opreme. Kapitalni izdaci obuhvataju i račune na kojima se evidentiraju izdaci za zalihe i za kupovinu hartija od vrijednosti.

39.Planiranje po potrošačkim jedinicama u Crnoj Gori

40.Osnovne komponente programskog budžetiranja

Osnovne komponente programskog budžetiranja su:

Misija potrošačke jedinice;

Programi i aktivnosti;

Programski cijevi;

Programski indikatori;

Pisane analize;

Višegodišnja procjena.

Misija predstavlja razlog postojanja potrošačke jedinice i ona mora biti jasna sažeta i eksplicitno iskazana.Program zahtijeva dva nivoa strukture a to su programi i aktivnosti.Svaki program ima jedan ili više ciljeva i svaki cilj predstavlja zadatak i svrhu planiranja programa. Pri tome, svaki cilj mora biti specifičan, mjerljiv i ostvarljiv u okviru određenog vremenskog perioda i raspoloživih resursa.

Programski indikatori su sredstvo koje se koristi za praćenje rezultata u realizaciji programskih ciljeva.

Planiranje budžeta uvijek podrazumijeva pisano obrazloženje koje opisuje programske aktivnosti i objedinjava budžetski zahtjev, programske ciljeve i programske indikatore. Pri tome srednjoročne procjene pokazuju troškove u periodu 3-4 godine koji su nastali usvajanjem odgovarajuće budžetske politike.

Indikatori programa upućuju na stepen realizacije programskih ciljeva i predstavljaju značajan informativni sadržaj u procesu programskog budžetiranja. Postoje različiti tipovi programskih indikatora, među kojima su najvažniji: Inputi; Autputi; Pokazatelji efikasnosti; Rezultati.

Inputi predstavljaju resurse (faktore proizvodnje) koji su potrebni da bi se ispunili programski ciljevi. Njihova uloga je značajna kod planiranja tekućih rashoda.

Outputi-učinci služe za mjerenje količine dobara ili usluga dobijenih realizacijom programskih zadataka. Njihov se značaj vezuje za mjerenje produktivnosti i utvrđivanje nivoa finansiranja programa.

Efikasnost ukazuje na troškove po jedinici dobra ili usluge, odnosno efikasnost može biti iskazana kao trošak po jedinici usluge, ili kao trošak koji se dovodi u odnos sa ostvarenim rezultatima.

Rezultati ukazuju na efikasnost programa u postizanju željenih rezultata.

Dio potrošačkih jedinica u Crnoj Gori implementirao je u djelimičnoj formi programski budžet u formi koja sadrži:

-Naziv programa/potprograma;

-Opis i zadatke programa/potprograma;

-Indikatore:

-Inpute-sredstva neophodna za realizaciju programa/potprograma;

-Učinak;

-Izvore finansiranja.

Programsko budžetiranje zahtijeva relativno dug vremenski period za koncipiranje i razvoj analitičke tradicije, će obezbijediti prihvatanje novog pristupa u procesu planiranja i da razvoj sistema informacija relevantnih za programski budžet.

41.Navesti nekoliko stavki koje se prezentiraju u dijelu obrazloženja godišnjeg Zakona o budžetu Crne Gore.Diskutovati izvještaj medjunarodnih institucija.

Godišnji zakon o budžetu pored opšteg i posebnog djela sadrži obrazloženje, kojim se prezentira:

Makroekonomski okvir;

Konsolidovana javna potrošnja;

Izvori finansiranja konsolidovane javne potrošnje;

Struktura izdataka u konsolidovanoj javnoj potrošnji;

Konsolidovani deficit;

Budžet Republike crne Gore;

Budžet Fonda penzijskog i invalidskog osiguranja;

Republički fond zdravstva;

Zavod za zapošljavanje;

Lokalna samouprava;

Posebno primici i izdaci budžeta Republike Crne Gore sa izvorima finansiranja;

Planirani izdaci po funkcionalnoj klasifikaciji;

Programi i potprogrami.

Izvještaji međunarodnih institucija:

Ministarstvo finansija je kreiralo jasnu i sveobuhvatnu dokumentaciju koja pruža odgovarajući kontekst i pretpostavke za budžetsku politiku.

Budžet je praćen veoma dobrim narativnim opisom u kome se objašnjavaju neke od najvećih promjena u odnosu na prethodnu godinu i sa strane prihoda i sa strane rashoda.

Daje se sveobuhvatan rezime u obliku tabele u kome se prikazuje ekonomska klasifikacija prihoda i rashoda za četiri godine.

Daje se detaljan izvještaj o posebnim fondovima, kao i finansijaka aktivnost lokalnih samouprava.

Ukupno posmatrajući budžetska dokumentacija je vrlo temeljno pripremljena.

Sadašnji obuhvat fiskalnih računa još uvijek ne obezbjeđuje odgovarajuću osnovu za formulisanje fiskalne politike i identifikovanje fiskalnih rizika.

Izvršenje budžeta pokazuje da je planiranje vjerodostojno.

Pored fiskalne stabilnosti dešavaju se određene promjene u strukturi rashoda, koje bi mogle potkopati njihov kvalitet u budućnosti.

Programsko budžetiranje tek je u povoju.

BUDŽET

OPŠTI DIO POSEBNI DIO OBRAZLOŽENJE

TEKUĆI BUDŽET

KAPITALNI  BUDŽET

BUDŽETE POTROŠAČKIH  JEDINICA

MAKROEKONOMSKIOKVIR

KONSOLIDOVANU JAVNUPOTRŠNJU

IZVORE FINANSIRANJA KONSOLIDOVANEJAVNE POTROŠNJE

STRUKTURU IZDATAKAKONSOLIDOVANE JAVNE POTROŠNJE

BUDŽET VLADEFONDOVA I LOKALNE SAMOUPRAVE

PRIMITKE I IZDATKE BUDŽETA

PROGRAME I POTPROGRAME

PRIMITKE

NORMATIVNI DIO

Neophodno je obezbjediti srednjoročno budžetsko planiranje.

IZVRŠENJE BUDŽETA-CILJEVI IZVRŠENJA BUDŽETA

42.Izvršenje budžeta – ciljevi

Cilj izvršenja budžeta je sprovođenje politike i plana utvrđenog budžetom, kao i njegova efikasna implementacija kroz primjenu efikasnog sistema izvršenja i kontrolu troškova.

Izvršenje budžeta predstavlja fazu korišćenja budžetskih sredstava u cilju implementiranja politike koja je planirana budžetom. U svakom slučaju proces izvršenja budžeta nije jednostavan mehanizam kojim se osigurava usaglašenost sa inicijalnim budžetskim planom.

Izvršenje budžeta zavisi od dešavanja tokom godine koja se mogu promjeniti u djelu makroekonomskih kretanja, sposobnosti da se sistem prilagođava tim promjenama, relevantnost prikupljenih informacija, sposobnost potrošačkih jedinica da se adaptiraju na promjene u okrućenju.

Efikasno izvršavanje budžeta zahtjeva: implementaciju budžeta u skladu sa ovlaštenjima datim u zakonu, efikasno prilagođavanje budžeta značajnim promjenama u makroekonomskom okruženju, rješavanju tehničkih problema u toku implementacije i efikasne upotrebe sredstava

Sistem izvršenje budžeta mora osigurati rigoroznu kontrolu ukupnih troškova, kao i efikasno korišćenje sredstava u skladu sa prioritetima budžeta. Procedure moraju biti usklađene da bi se izbjegli sukobi u realizaciji postavljenih ciljeva

Tradicionalni sistemi izvršenja budžeta fokusirani su na detaljnu kontrolu inputa, koju sprovodi ministarstvo finansija

Ovakav pristup obično ima dvije vrste problema:

Široka kontrola detalja oduzima mnogo vremena i stvara kruti budžet i ne dozvoljava fleksibilnost imputa neophodnu za efikasnu implementaciju budžeta.

S druge strane ustaljene kontrole nijesu dovoljne da se obezbjedi fiskalna disciplina. Kontrole su fokusirane na gotovinska plaćanja, dok su mnogo važniji problemi na drugoj strani (prekomjerna zaposlenost, stečena prava, neizmirene obaveze.

Držanje budžeta pod kontrolom zahtjeva efikasne sisteme upravljanja a ne pretjeranu kontrolu usaglašenosti detalja.

43.Prekoračenje budžetskih izdataka

Prekoračenja budžetskih izdataka nastaju nepoštovanjem ograničenja koja su postavljena budžetskim planom. Izvršenje budžeta se odvija putem gotovinskih alokacija po potrošačkim

jedinicama ili putem direktnih isplata sa konsolidovanog računa trezora, pa kod gotovinskih limita prelkoračenja uvežavaju neizmirene obaveze.Prekoračenja često puta nastaju i kao rezultat vanbudžetskih mehanizama kao što su: plaćanje sa posebnih računa, plaćanje vanrdnih računa itd.

U sistemu strogih troškovnih procedura kreiraju se posebni aranžmani “za izuzetke”, kojima se ne kontroliše svrsishodnost plaćanja i često dovode do stvaranja značajnih prekoračenja.

Nedostatak usklađenosti otklanja se jačanjem sistema revizije sa izbjegavanjem procedura za izuzetke.Prekoračenja mogu nastati i zbog nedostataka u procesu pripreme budžeta, posebno u dijelu investicija, stečenih prava ili neplaniranog uticaja inflacije.Prekoračenja nastaju i zbog posebnih političkih interesa, usvajanja zakon koji imaju fiskalne posljedice na budžet. Iz ovog razloga potrbni su adekvatni pravilnici kojima se kontrolišu fiskalni uticaji i koji obezbjeđuju dovoljno podataka za adekvatne analize i uticaj na budžet i njegovo izvršenje.

U većini država troškovi zvaničnog budžeta su niži od planiranih. Nerealne procjene budžeta mogu dovesti do njegovih izmjena koje su u praksi poznate kao ponovno budžetiranje ili rebalans.

Nakon odobrenja budžeta priprema se plan izvršenja (kvaratalni ili mjesečni) budžeta koji mora odražavati dinamiku priliva sedstava, prioritete u realizaciji budžetske politike, kao i rizike ponovnog budžetiranja.

IZVRŠENJE BUDŽETA-TROŠKOVNI CIKLUS

44.Faze troškovnog ciklusa

Troškovni ciklus obuhvata sljedeće faze:

Odobravanje aproprijacija-ovalštenja za potrošnju potrošačkim jedinicama. Odobravanje se realizuje kroz obavještenja o gotovinskim ograničenjima za trošenje, prenosom odgovarajuće kvote sredstava ili drugim putem. Stvaranje ugovorenih obaveza predstavlja momenat nastanka obaveze, kroz potpisivanje ugovora ili izdavanjem računa, koja će se nakon izvršenih obaveza iz ugovora, morati platiti. Nabavka i verifikacija znači da je roba dostavljena ili je usluga izvršena i da je njihova podudarnost sa ugovorom potvrđena.Plaćanje može biti gotovinsko, putem kompenzacije, umanjenjem poreskih obaveza, gotovinskim vaučerima

45.Faze stvaranja ugovorenih obaveza i verifikacije

Stvaranje ugovorenih obaveza i verifikacija korespondira sa fazom stvaranja ugovorene obaveze ili fazom verifikacije, kao i administrativnim rezervisanjem sredstava za njihovu upotrebu. U SAD pod administrativnim stvaranjem obaveze podrazumjevaju rezervisanje sredstava koje korespondira zaključenom ugovoru ili drugoj transakciji koja će zahtjevati plaćanje.Za servisiranje duga, zarade, transfere, kao i neke druge kategorije izdataka ugovorena obaveza odgovara izdacima nastalim u fazi verifikacije. Za ove kategorije izdataka obaveza plaćanja proizilazi iz događaja koji je suprotan stvaranju ugovorenih obaveza u budžetskom smislu.

Shvatanje ugovorenih obaveza može imati različita značenja zavisno od aktivnosti koja se sprovodi:

Za planiranje gotovine i odobravanje sredstava to su obaveze za plaćanje koje će nastati u određenom budžetskom periodu.

Za pripremu budžeta to su budući troškovi višegodišnjih investicionih projekata koji će se desiti bez mjera prilagođavanja.

Za fiskalne analiz one znače procjenu neplaćenih faktura ili razliku između izdataka u fazi verifikacije i plaćanja.

Za upravljanje programima to je informacija o ugovorenim obavezama i izdacima u fazi verifikacije.

Za kontrolu izdataka definisanje ugovornih i zakonskih obaveza je značajno u dijelu odobravanja jednogodišnjih aproprijacija.

46.Obezbjedjenje finansijske usaglašenosti

Obezbjeđivanje finansijske usaglašenosti vezano je za odobravanje sredstava i kontrolu usaglašenosti.Odobravanje sredstava vrši se od strane ministarstva finansija putem dotacija, obavještenja o planu izvršenja u cilju izbjegavanja greške u korišćenju aproprijacija. Tamo gdje ne postoji centralizovan sistem trezora mehanizam odobravanja se satoji od odabira agencija i faktura koje će biti plaćene na osnovu hitnih političkih zahtjeva uz odbacivanje prioriteta koji su definisani budžetom.

U nekim zemljama dotacije (varanti) zahtjevaju prethodna odobrenja vrhovne revizorske institucije. U većini slučajeva ove procedure su čista formalnost.Kontrole usaglašenosti tokom izvršenja budžeta su sljedeće:

U fazi stvaranja ugovorene obaveze kroz: odobravanje trošenja novca od strane ovlaštene osobe, tačnu klasifikaciju izdataka, namjenskog trošenja i raspoloživosti sredstava na odgovarajućoj kategoriji izdataka.

U fazi dostavljanja robe verifikacija njenog prijema;

Prije plaćanja potvrda ispravnosti izdatka, potpis nadležne osobe da je roba primljena, postojanje fakture ili drugog dokumenta kojim se zahtjeva plaćanje, tačna identifikacija povjerioca.

Nakon izvršenja plaćanja potrebna je revizija izvještaja o napravljenim izdacima.

IZVRŠENJE BUDŽETA- RASPODJELA ODGOVORNOSTI

47.Raspodjela odgovornosti u procesu izvršenja budžeta

Izvršavanje budžeta obuhvata aktivnosti koje se odnose na implementaciju politike i na zadatke vezane za upravljanje budžetom. Realizaciju ovih zadataka sprovodi ministarstvo finansija i potrošačke jedinice.

Odgovornosti ministarstva finansija su sljedeće:

Kontrola izvršenja budžeta koja se odnosi na sistem odobravanja sredstava, nadgledanje troškova, pripremanje predloga budžeta, upravljanje centralnim sistemom plaćanja, upravljanje vladinim bankovnim računom/ima i finansijsko izvještavanje.

Implementacija politike koja se odnosi na praćenje ostvarenih rezultata nezavisno ili zajedno sa potrošačkim jedinicama, priprema predloga za preraspodjelu aproprijacija unutar budžeta koji je već odobren od strane parlamenta.

Odgovornost potrošačkih jedinica odnosi se na:

Upravljanje budžetom kroz alokaciju sredstava nižim organizacionim jedinicama, stvaranje ugovornih obaveza, nabavku robe i usluga, odobravanjem zahtjeva za nabavku robe i usluga, pripremanje zahtjeva za plaćanje (i plaćanje ako sistem nije centralizovan) pripremanje izvještaja, nadgledanje indikatora učinka i vođenje računovodstvene i finansijske evidencije.

Implementaciju politike kroz periodični pregled implementacije relevantnih programa, identifikovanje problema i davanje odgovarajućih rješenja kroz preraspodjelu sredstava između sektorskih programa.

48.Kontrola izvršenja budžeta

Kontrola izvršenja budžeta može biti centralizovana i decentralizovana i zasnovana je na godišnjem odobravanju potrošnje-aproprijacija.Centralizovana kontrola se obavlja preko ministarstva finansija koje vrši plaćanja preko trezora uz istovremeno obavljanje računovodstvene funkcije.Centralizovana kontrola izvršenja budžeta može dovesti do pretjeranog uplitanja ministarstva finansija u svakodnevno upravljanje budžetima potrošačkih jedinica. Takođe može uzrokovati odlaganja u implementaciji budžeta i smetnje u efikasnom upravljanju, posebno ako budžet nije kompjuterizovan.Decentralizovana kontrola znači da plaćanja i računovodstvo vrše potrošačke jedinice.U pojedinim zemljama ministarstvo finansija dodjeljuje finansijskog savjetnika ili službenika budžeta, potrošačkim jedinicama u cilju kontrole izvršenja budžeta. Međutim uloga finansijskih savjetnika može biti izuzetno teška s obzirom na njihovu ex-ante ulogu u procesu kontrole.

Kontrola stavaranja obaveza na osnovu godišnjih aproprijacija često puta nije dovoljna da se osigura finansijska disciplina. Zbog toga se moraju propisati jasne računovodstvene procedure koje sprječavaju pogrešnu upotrebu aproprijacija. Međutim, računovodstvena kontrola ne može spriječiti nagomilavanje neizmirenih obaveza koje nijesu odobrene budžetom. Iz ovog razloga potrebne su posebne procedure kojima se limitira broj zaposlenih, nivo tekućih izdataka.

Pored formalne usaglašenosti neophodno je osigurati ekonomčnost i efikasnost trošenja državnog novca. Tako je jedan od ciljeva centralizovan kontrole da se ministarstvu finansija dozvoli nadgledanje budžetske implementacije.

Sistem praćenja efikasnosti i ekonomičnosti zahtjeva širi pristup od fokusiranja na centralizovanu kontrolu a to je jačanje interne i eksterne revizije.

IZVRŠENJE BUDŽETA- FUNKCIJE TREZORA

49.Rad trezora-funkcija

Finansijsko upravljanje u nadležnosti vlade obuhvata sljedeće aktivnosti: formulisanje fiskalne politike; pripremanje budžeta; izvršenje budžeta; upravljanje finansijskim operacijama; računovodstvena pravila i kontrolu, finansijsku statistiku; reviziju i procjenu fiskalnih uticaja; implementaciju vladinih programa.

Za ostvarenje navedenih aktivnosti vlade potrebno je obezbjediti efikasan sistem trezora, čije su zadaci da:

Upravlja novčanim sredstvima;

Vodi vladine bankarske račune;

Vodi računovodstvo i priprema izvještaje,

Priprema finansijske planove i prognozira gotovinske tokove;

Upravlja dugom i garancijama;

Upravlja inostranim donacijama i finansijskom imovinom.

50.Upravljanje novčanim sredstvima

Upravljanja novčanim sredstvima ima za cilj: kontrolu ukupne potrošnje, efikasnu implementaciju budžeta, minimiziranje troškova pozajmljivanja.

Efikasna implementacija budžeta znači da će se obaveze izmiriti u vrijeme njihovog dospjeća i da će prihodi biti blagovremeno obezbjeđeni, da će se minimizirati troškovi finansijskih transakcija, da će se pozajmljivanje vršiti u skladu sa najnižom kamatnom stopom ili da će se stvoriti slobodna sredstva za investiranje.

U prošlosti nije se mnogo obraćala pažnja na efikasno upravljanje novčanim sredstvima. Izvršenje budžeta i gotovinski tokovi vezivali su se strogo za procedure izvršenja budžeta, dok su potrebe za dnevnom gotovinom obezbjeđivane od strane centralne banke.

Centralno planiranje je ostavilo nasljedstvo sa loše definisanim vezama između budžetskog i bankarskog sektora. Nije uzimana u obzir činjenica da slobodna neangažovana sredstva predstavljaju trošak zbog mogužih kamata i da pozajmljivanje povećava buduće troškove zbog budućih kamata.

Centralizacija državnog novca predstavlja jedan od uslova kojima se obezbjeđuje minimiziranje troškova pozajmljivanja i maksimizacija depozita u cilju obezbjeđenja pozitivne kamatne stope. Iz ovog razloga saldo gotovine uvijek mora biti minimalan ali dovoljan da obezbjedi tekuća plaćanja.

Centralizacija novčanih sredstava se obezbjeđuje preko jedinstvenog računa trezora, sa kojega se obavljaju sva plaćanja. Postoje različiti metodi centralizacije sredstava i mogu se grupisati kroz sljedeće kategorije:

Jedinstven račun trezora sa centralizovanom kontrolom gdje se zahtjevi za plaćanjem dostavljaju trezoru i sva plaćanja se odvijaju preko trezora.

Pasivni jedinstven račun trezora koji uključuje nekoliko podračuna omogućava da plaćanja vrše potrošačke jedinice ali preko jedinstvenog računa trezora, dok trezor utvrđuje gotovinske limite za obavljanje finansijskih transakcija i ne kontroliše pojedinačne isplate.

Pasivni jedinstven račun trezora sa nekoliko podračuna znači da potrošačke jedinice imaju svoje račune kod centralne banke ili u poslovnim bankama, koji su sastavni dio jedinstvenog računa trezora, računi se otvaraju uz saglasnost trezora, nalozi za plaćanje se prihvataju do određenog iznosa koje je odobrio trezor, centralna banka vrši konsolidaciju vladinih računa.

Centralizacija upravljanja novčanim tokovima može dovesti do neefikasnosti, čak i korupcije u zemljama sa lošom upravom, posebno kada trezor ima nadležnost da odabere koji će dobavljač biti plaćen.

Neka iskustva su pokazala da trezori nijesu manje otporni na političke pritiske od banaka.nadgledanje discipline se postiđe strožijim kontrolama, jačanjem odgovornosti, većom transparentnošću.

Centralizovano upravljanje gotovinom ne mora biti samo problem za potrošačke jedinice već i za njihova odjeljenja koju su regionalno dislocirana. Tada se dnevne transakcije centarlizuju preko kosolidovanog računa trezora a za udaljene agencije procedura se bazira na novčanim akontacijama.

Prije razmatranje reforme upravljanja gotovinom moraju se uzeti u obzir sistem javne uprave i bankarska infrastruktura u zemlji.

U svakom slučaju centralizovani gotovinski tokovi stvaraju uslove za pravovremeno plaćanje, ali ne oslobađa potrošačke jedinice od obaveze izvještavanja.

Trezor bi morao biti odgovoran za razvoj i održavanje kontnog plana i uspostavljanje vladinih računovodstvenih standarada i posebno je odgovoran za izvještavanje vlade o izvršenju budžeta.

51. Efikasnost izvršenja budžeta

Efikasnost izvršenja budžeta vezana je za: prikupljanje poreza, tehniku plaćanja i stvaranje pšodsticaja za upravljanje gotovinom.

Prikupljanje poreza mora obezbjediti efikasnost kojom se minimizira interval od momenta prijema gotovine do momenta njene raspoloživosti za realizaciju programa. Po pravilu prihodi moraju biti odmah procesuirani i raspoloživi za upotrebu.

Tehnike plaćanja utiču na transakcione troškove u procesu plaćanja. Zavisno od bankarskog sistema u upotrebi su različite tehnike plaćanja ( čekovi, gotovina, elektronski transfer, kreditne kartice i dr.). Izbor najpovoljnijeg načina plaćanja zavisi od mnogo faktora, kao što su:stepen ekonomskog razvoja, bankarska mreža, nivo kompjuterizacije itd.)

Stimulacije upravljanja gotovinom pretežno su vezane za zemlje u kojima potrošačke jedinice same vrše plaćanja. Međutim, centralizacija gotovine u zemljama u tranziciji ipak daje najpovoljnije rezultate.

Upravljanje bankarskim računima odvija se preko sistema trezora, koja u nekim zemljama objedinjava sve finansijske transakcije koje su vezane za korišćenje državnog novca.

IZVRŠENJE BUDŽETA- FINANSIJSKO PLANIRANJE I PROGNOZE

52.Finansijsko planiranje unutar godine i izvršenja budžeta

Finansijsko planiranje i prognoze mora obezbjediti da prilivi i odlivi gotovine budu uravnoteženi. Planiranje gotovine mora biti unaprijed obezbjeđeno i proslijeđeno potrošačkim jedinicama u cilju obezbjeđenja uslova za efikasno izvršavanje budžeta.

Finansijsko planiranje u toku godine odvija se na dva načina. Budžet priprema plan koji pokazuje plan potrošnje po mjesecima ili kvartalno a nakon toga sistem trezora priprema plan priliva gotovine. Takođe postoje i rješenja u kojima postoji samo jedan finansijski plan koji priprema trezor.

Bez obzira na način pripreme finansijsko planiranje u toku godine moraju biti pripremljeni za cjelu godinu i redovno ažurirani.

Mjesčni planovi moraju se zasnivati na gotovinskoj osnovi i ažurirani u skladu sa promjenama kamatnih stopa, rasporeda plaćanja i kretanja neizmirenih obaveza.

Priprema plana gotovina mora biti usklađena između sistema trezora, budžeta i poreske uprave

Efikasno izvršenje budžeta kroz pripremu finansijskog plana na gotovinskoj osnovi zahtjeva sljedeće principe:

Potrošačke jedinice moraju unaprijed znati koliko sredstava će im biti alocirano u određenom vremenskom intervalu.

Sredstva moraju biti obezbjeđena u tačno određenom vremenskom intervalu. Ukoliko dođe do problema sa gotovinom plan se mora promjeniti i o tome moraju biti obavještene potrošačke jedinice.

Posebna paćnja mora se obratiti na dislocirane potrošačke jedinice. Mora se obezbjediti adekvatna koordinacija potrošačke jedinice i manjih dislociranih organizacionih djelova sa ministarstvom finansija.

Plan izvršenja budžeta i plan gotovine moraju biti realno pripremljeni. To podrazumjeva sljedeće elemente:

Moraju se uzeti u obzir tekuće neizmirene obaveze;

Uspostavljanje mjesečnih limita potrošnje koji moraju jasno naznačiti da li je potrošačkim jedinicama dozvoljeno da stvaraju obaveze iznad utvrđenih gotovinskih limita.

Plan izvršenja budžeta mora uzeti u obzir obaveze za plaćanja koja su proizišla iz ugovorenih obaveza tokom godine.

Mjesčni gotovinski limiti moraju biti usaglašeni sa kvartalnim ograničenjima i godišnjim ograničenjima za ugovorene obaveze.

Regulisanje gotovine na mjesečnoj osnovi nije dovoljno za stvaranje prekoračenja u neizmirenim obavezama. Zato plan gotovine mora biti ažuriran kroz dvije faze:

Svaki kvartal za cijelu fiskalnu gorinu;

Svaki mjesec za tekući kvartal.

Prognoziranje prihoda mora biti ekvivalentno planiranju izdataka na mjesečnoj osnovi i ukoliko se radi distribucija gotovinskih tokova u okviru mjeseca tada se procjena prihoda radi na sedmičnoj osnovi.

Mjesečna procjena prihoda radi se u uskoj saradnji sa trezora sa poreskom i carinskom upravom.

Procjena i prikupljanje prihoda mora biti nadgledano na osnovu glavnih poreskih kategorija i bazirano na izvještajima o prikupljanju prihoda, rezultatima ekonomskih analiza i jačanju administrativnih kapaciteta poreske i carinske uprave.

Procjena prihoda mora uključiti i nepoznate prihode koju priprema trezor u saradnji sa potrošačkim jedinicama odgovornim za upravljanje i njihovo prikupljanje.

Distribucija gotovinskih tokova u okviru jednog mjeseca značajna je zbog određivanja trenutka emisije hartija od vrijednosti. Centralizovan sistem plaćanja zahtjeva prikladno praćenje ugovorenih obaveza i izradu prognoza za obimnija plaćanja, koje se uglavnom baziraju na informacijama potrošačkih jedinica.

Pripremu prognoza unutar mjeseca trebala bi raditi poreska uprava, jer ponašanje poreskih obveznika može imati snažan uticaj na distribuciju prihoda unutar mjeseca.

IZVRŠENJE BUDŽETA- UPRAVLJANJE DUGOVIMA

53.Upravljanje Vladinim dugom-generalna pitanja

Upravljanje dugovima zahtjeva razmatranje nekoliko pitanja: zakonodavne i budžetske aranžmane, transparentnost i predvidljivost i poitiku zaduživanja i odgovornost.

Zakonodavnim i budžetskim aranžmanima mora se ovlastiti samo jedna institucija-ministarstvo finansija da vrši pozajmljivanja.

Takođe budžetom se mora odrediti godišnji plan pozajmljivanja i posebnim zakonima koje se vrste instrumenata mogu koristiti u svrhe pozajmljivanja.

Transparentnost i predvidljivost znači da ciljevi vladine politike upravljanja dugom moraju biti javni i jasno utvrđeni. Takođe vlada mora podnositi skupštini redovne izvještaje o zaduženosti i poltici zaduživanja uključujući detalje o izdatim garancijama i potencijalnim obavezama.

Upravljanje dugom ima dva ključna aspekta: pozajmljivanje od centralne banke i pozajmljivanje radi finansiranja fiskalnog deficita.

Početni koraci u formulisanju politike zaduživanja odnose se na pokriće budžetskog deficita koji mora biti usklađen sa ciljevima fiskalne politike.

Politika zaduživanja uključuje strategiju odabira instrumenata, kursa, tržišta i ostalih relevantnih parametara koji se zasnivaju na potrebama investitora , faktorima rizika, unapređenju likvidnosti i razvoju tržišta.

Odgovornost za formulisanje poitike zaduživanja treba organizovati u okviru ministarstva finansija i centralnoj banci, kako bi se uzeli u obzir efekti fiskalne politike.

Raspored odgovornosti za sprovođenje poltike zaduživanja treba biti uspostavljeno u skladu sa tehničkim kapacitetima ministarstva finansija, stepenom razvoja finansijskog tržišta i postavljenim ciljevima.

U razvijenim zemljama trenutno postoje kretanja koja politiku upravljanja dugom u cjelini prepuštaju ministarstvu finansija kako bi se izbjegli nesporazumi između zaduživanja i monetarne uprave.

IZVRŠENJE BUDŽETA- IZVRŠENJE BUDŽETA U CRNOJ GORI

54.Izvršenje budžeta u Crnoj Gori – osnovne informacije

Izvršenje budžeta u Republici Crnoj Gori propisano je poglavljem IV IZVRŠENJE BUDŽETA članoviima 30-35, poglavljem VI UNUTRŠNJA KONTROLA, RAČUNOVODSTVO BUDŽETA I REVIZIJA članovima 44-53 i poglavljem VII DRŽAVNI TREZOR član 54 (“Sl. List RCG”, br. 40/01, 44/01, 71/05).

Odgovornost za izvršenje budžeta personifikovano je u licu ministra finansija(član 30).

Dinamiku potrošnje tokom jenogodišnjeg budžetskog perioda odobrava Ministarstvo finansija, dok su potrošačke jedinice odgovorne za mjesečni i kvaratalni raspored sredstava u okviru jedinica koje su u njihovoj nadležnosti. Takođe za zakonito trošenje sredstava u okviru potrošačke jedinice odgovoran je budžetski izvršilac (član 31).

Istim članom je limitirana mogužnost ugovaranja obaveza, koju mogu biti do iznosa koji za određeni period odobri ministarstvo finansija.

Takođe je uspostavljeno ograničenje za obaveze koje će biti realizovane u narednoj fiskalnoj godini. Predviđeno je da se one mogu preuzimati pod uslovom da postoje čvrste garancije da će sredstva za iste namjene biti planirana budžetom u narednoj godini.U cilju kontrole aktivnosti

Vlade u dijelu kreiranja novih obaveza uvedena je posebna procedura kojom svaku promjenu zakona prati i procjena fiskalnog uticaja.

Centralizovana kontrola gotovine predviđena je članom 11, 12 i članom 32 Zakona o budžetu, kojima je propisano da se konsolidovani račun trezora ustanovljava i vodi u ministarstvu finansija, kao i da svi primici države, ugovorene obaveze, izvršene uplate i isplate, kao i prihodi koje potrošačke jedinice ostvare obavljanjem svoje djelatnosti moraju biti evidentirane u glavnoj knjizi trezora.Centralizaciju gotovine posebno apostrofira član 32 kojim se zahtjeva da prihodi ostvareni obavljanjem djelatnosti potrošačkih jedinica budu uplaćeni na konsolidovani račun trezora. Takođe je naglašena obaveznost primjene godišnjeg zakona o budžetu jer se članom 11 ne dozvoljava ni jedna isplata ako nije odobrena godišnjim zakonom o budžetu države.

Ukoliko se pojave hitni i nepredviđeni izdaci zakonom je ostavljena mogućnost da se za ove namjene koriste sredstva planirana u tekućoj i stalnoj budžetskoj rezervi (član 33).

Dozvoljen je transfer planiranih sredstava u okviru potrošačke jedinice i izmežu potrošačkih jedinica. Transferi su dozvoljeni do iznosa od 5 % koji se primjenjuje na izdatak koji se smanjuje ili ukupan iznos finansijskog plana potrošačke jedinice koja smanjuje odobreni nivo budžeta. Promjena strukture planiranih sredstava unutra potrošačke jedinice vrši se na njen zahtjev uz saglasnost ministarstva finansija, dok se transfer sredstava između potrošačkih jedinica dozvoljava uz saglasnost vlade (član 35).

Ovakvo rješenje u skladu je sa osnovnim principima implementacije budžeta, kojom se predviđa da je za politiku izvršenja budžeta u okviru raspoloživih sredstava nadležna potrošačka jedinica uz doddatni nadzor ministarstva finansija, dok o promjenama u globalnoj alokaciji odlučuje vlada. I pak iznosi promjena limitirani su procentualnim iznosom čije prekoračenje zahtjeva saglasnost parlamenta i sprovođenje procedure rebalansa.

Zakonom je utvrđeno da se planirana sredstva mogu koristiti da 31.decembra tekuće fiskalne godine, s tim što se zahtjevi primljeni prije 31.decembra mogu platiti do 15.januara naredne fiskalne godine (član 36).

Takođe je istim članom predviđeno da se neplaćene ugovorene obaveze u tekućoj fiskalnoj godini realizuju iz sredstava odobrenih za narednu fiskalnu godinu, s tim što način njihovog plaćanja propisuje ministar finansija.

55. Izvršenje budžeta u Crnoj Gori – raspodjela odgovornosti

Ministarstvo finansija je odgovorno za vođenje računovodstva unutrašnju kontrolu i dug, koje ima obavezu da propiše način i postupak vođenja unutrašnje kontrole budžeta, vođenja računovodstva, podnošenje izvještaja o načinu korišćenja sredstava budžeta i načinu evidencije primitaka, izdataka i ugovorenih obaveza, završnih računa potrošačkih jedinica (član 45-49).

Vođenje računovodstva i unutrašnja kontrola primitaka, ugovorenih obaveza i izdataka potrošačkih jedinica i njihovih organizacionih dijelova u nadležnosti je potrošačke jedinice i za ove aktivnosti su neposredno odgovorni budžetski izvršioci. Ovim članom je jasno odvojena

nadležnost potrošačke jedinice od sistema centralnog upravljanja, koja je nadležna i odgovorna za implemntaciju budžetom odobrenih sredstava u procesu realizacije planiranih aktivnosti i programa(član 44).

Ministarstvo finansija je nadležno za pripremu završnog računa budžeta države i ima obavezu da ga dostavi Vladi do 15 maja.

Vlada do kraja maja utvrđuje predlog zakona o završnom računu budžeta države i dostavlja ga Skupštini do kraja jula (član 50).

Propisan je i obavezan sadržaj završnog računa budžeta države koji sadrži(član 51):

Početno i završno stanje konsolidovanog računa trezora;

Pregled izvršenih odstupanja u odnosu na planirane iznose;

Izvještaj o uzetim pozajmicama;

Izvještaj o izdacima budžetskih rezervi;

Izvještaj o garancijama datim tokom fiskalne godine.

Posebnim članom 54 definisan je državni trezor i apostrofirane njegove nadležnosti u dijelu poslova koji se odnose na proces upravljanja i izvršenja budžeta.

56. Državni trezor Crne Gore – poslovi i funkcije

57.Prednosti sistema trezora

Poslovi trezora mogu se podijeliti na nekoliko cijelina i to na: Upravljanje i finansijska kontrolu; Evidenciju; Informisanje; Praćenje; Plaćanje. Osnovne funkcije trezora mogu se dalje analitički rasčlaniti i detaljnije iskazati ukoliko osnovne funkcije rasčlanimo po konkretnim aktivnostima

I. Upravljanje i finansijska kontrola:Računovodstvenim sistemom; Novčanim sredstvima; Dugom po osnovu hartija od vrijednosti; Dugom po osnovu datih garancija i uzetih zajmova; Dugom po osnovu spoljnjih kredita i donacija.

II. Evidencija: Državne imovine; Državnog duga; Primitaka, izdataka i obaveza.

III. Informisanje: Izvještaji budžetskim korisnicima; Finansijski izvještaji za ministra i Vladu;

IV. Praćenje: Izvršavanja izdataka; Ostvarivanje primitaka; Finansijskog poslovanja van budžetskih fondova i opština.

Plaćanje: Izvršava plaćanja; Obrađuje naloge za potrošnju sredstava; Obezbjeđuje neophodan iznos novčanih sredstava

Sistemska novina u izvršenju budžeta Republike Crne Gore vezana je za aktivnosti koje su u nadležnosti: budžeta, trezora i potrošačkih jedinica i koje su zasnovane na jedinstvenom sistemu računa.Izvršavanje budžeta prije sprovedenih reformi u 2002 godini funkcionisalo je na decentralizovanom principu kodiranih transfera, koji su pružali mogućnost indirektne kontrole nastanka rashoda i krajnjih isplata.

Rashod i isplata sa aspekta budžeta predstavljali su istovremeni čin, tako da se nije mogao odvojeno posmatrati tok procesa sa aspekta ugovaranja obaveze, nastanka troška, stvarnog plaćanja i stvaranja obaveza. Sistemom trezora centarlizovane su finansijske operacije i obezbjeđen proces koji istovremeno usklađuje nekoliko operacija:

sistem plaćanja i obezbjeđenja likvidnosti,

evidenciju duga i upravljanje dugom,

evidenciju prihoda, rashoda i ugovorenih obaveza,

finansijsku kontrolu.

Da bi se obezbijedila osnova za široku informativnu osnovu i kontrolu cijelokupnog procesa trošenja sredstava reformisanmi sistemom predviđene su posebne procedure kojima se jasno odvajaju sve relevantne operacije vezane za proces izvršenja budžeta. Operacije se mogu prikazati u kroz sljedeći tok događaja:

dodijela planiranih sredstava,

rezervisanje sredstava na bazi ugovorenih obaveza,

iskazivanje rashoda i podnošenje zahtjeva za plaćanje,

izvršavanje procesa plaćanja i evidentiranje neplaćenih obaveza.

Sistemom trezora centarlizovane su finansijske operacije i obezbjeđen proces koji istovremeno usklađuje nekoliko operacija:

sistem plaćanja i obezbjeđenja likvidnosti,

evidenciju duga i upravljanje dugom,

evidenciju prihoda, rashoda i ugovorenih obaveza,

finansijsku kontrolu.

Nova fiskalna-budžetska godina počinje sa januarom nakon usvajanja godišnjeg zakona o budžetu. Potrošačke jedinice zajedno sa ministrastvom finansija-sektorom budžeta pripremaju plan potrošnje (kvartalni/mjesečni) i nakon toga korisnicima budžeta odobrava se novac-od strane sektora budžeta u vidu kvota i počinje budžetsko izvršenje. Kvote ne reprezentuju likvidnost trezora, već predstavljaju limit sredstava koji budžetski korisnici mogu koristiti za zasnivanje obaveza u periodu njihovog trajanja.

Korisnici budžeta ugovaraju obaveze koje ne mogu prekoračiti iznos odobren godišnjim planom, odnosno mjesečnim ili kvartalnim kvotama. Informacija o visini ugovorenih obaveza značajna je u planiranju novčanog priliva neophodog za njihovo izmirienje. Uogovorene obaveze mogu biti promijenjene u naznačenom iznosu i prethode podnošenju zahtjeva za plaćanje obaveza.

Podnošenje zahtjeva za plaćanje je akt kojim korisnici budžeta autorizuju plaćanje i umanjuju iznos ugovorenih obaveza koje su evidentirane u sistemu trezora. Ukoliko su novčani tokovi planirani u adekvatnim iznosima tada su obaveze u cjelini izmirene ili su iskzane kao obaveze prema finansijskim institucijama. Ukoliko se struktura iskazanih obaveza pomjera prema dobavljačima za dobra i usluge, tada tokovi likvidnosti nijesu adekvatno planirani.

Promjena strukture budžeta, nakon odobravanja plana potrošnje u okvirima utvrđenim godišnjim planom, može se odvijati na više načina:

Promjenom godišnjeg zakona ako su promjene iznad dozvoljenog iznosa;

Promjena strukture budžeta u granicama dozvoljenih iznosa, bez promjene ukupno utvrđenog nivoa;

Zavisno od stepena budžetske discipline koji se želi postići, plan potrošnje može se utvrditi na mjesečnom ili kvartalnom nivou. Određivanje plana potrošnje za manje vremenske intervale povećava budžetsku disciplinu i obratno.

Na početku godine plan-godišnja aproprijacija, jednak je raspoloživom novcu. Ukoliko plan nije realan ili nije adekvatno upravljanje likvidnošću, tada rastu neizmirene obaveze ili obaveze prema finansijskim institucijama. Planirana potrošnja u takvim okolnostima ne odgovara mogućnostima izmirenja preuzetih obaveza.

Porast neizmirenih obaveza znači osporavanja prava da korisnici budžeta na osnovu budžetskog plana, realizuju planirane aktivnosti. Ovakva situacija prevazilazi se:

Promjenom budžetskog plana;

Povećanjem likvidnosti.

Promjena budžetskog plana (rebalans) u tom slučaju značila bi njegovo smanjenje čime bi se uskratile mogućnosti zasnivanja novih obaveza i stvaranja novog deficita. Ukoliko ne postoji mogućnost promjene budžetskog plana, tada je potrebno povećati prihode ili obezbijediti deficitarno finansiranje iz kojeg će se realizovati budžetom planirane obaveze države.

Redoslijed operacija ukazuje, da su sve do momenta plaćanja završeni sljedeći procesi:

Dodijeljeni su i evidentirani varanti i stečeno je pravo na potrošnju od strane potrošačkih jedinica. Ova sredstva se dodijeljuju u skladu sa planiranom dinamikom potrošnje odobrene od strane budžeta. Sredstva se dodijeljuju na bazi procijenjene dinamike priliva sredstava i procijenjenoj potrošnji na osnovu zahtjeva potrošačkih jedinca.

Kada se dodijele sredstva kao planirana veličina za određeni vremenski interval (manji od jedne godine), stvoreni su uslovi za ugovaranje obaveza.Ugovaranjem obaveza vrši se rezervacija sredstava kao prava na konkretnu potrošnju, do momenta sticanja zakonskih uslova za podnošenje zahtjeva za plaćanje.

Podnošenjem zahtjeva za plaćanje od strane potrošačke jedinice, rashod je u principu već nastao kroz dužničko-povjerilački odnos u kojem trezor ima zakonsku obavezu da izmiri nastalo potraživanje. Zahtjevi za plaćanje mogu biti dostavljeni i na osnovu zakonski konstituisane obaveze, kada se ne vrši rezervacija sredstava već se zahtijev direktno dostavlja trezoru.

Nakon dostavljenog zahtjeva vrši se plaćanje i razlika između podnijetih zahtjeva i stvarnih plaćanja, predstavlja neizvršene obaveze, koje se evidentiraju kao dug trezora. U osnovi dug može biti iskazan na dva načina, kao dug prema pružaocima usluga ili dobavljačima, ili ako trezor odluči da pozajmi sredstva i izmiri obaveze prema dobavljačima, taj dug će biti iskazan kao dug prema bankama.

Proces izvršenja budžeta u sistemu trezora obezbjeđuje sve informativne sadržaje relevantne za proces upravljanja javnim dugom, gotovinom, obezbjeđuje evidenciju o rashodima i neizvršenim obavezama i na sistemu integralnih informacija pruža punu sliku o sistemu javne potrošnje.

Trezor kao sistem obuhvata sve transakcije vezane za sistem javne potrošnje, budžet, vanbudžetske fondove i ostvarene prilive. U Crnoj Gori sistem trezora je u ovom momentu vezan za budžet i njegove korisnike. Sistem trezora će sigurno u narednom periodu omogućiti i integralno upravljanje svim novčanim resursima koji su vezani za ukupan sistem javne potrošnje.

Osnovne karakteristike modela pokazuju da sistem trezora obezbjeđuje povezanost sistema plaćanja, namjensko trošenje sredstava i direktnu kontrolu trošenja sredstava.

Trezor kao sistemsko riješenje u tehničkom smislu može da znači i široku korisničku mrežu bankarskih računa, čiji promet mora biti jedinstveno kontrolisan i evidentiran u sistemu trezora. Iz ovog razloga sistem trezora na svom konsolidovanom računu evidentira promet svih bankarskih računa koji su u funkciji sistema plaćanja i prikupljanja novčanih sredstava. Sistem trezora koristi bankarski sistem kao servis koji vrši usluge plaćanja i prikupljanja novčanih sredstava, međutim, računovodstvo, evidencija, odgovornost i kontrola u nadležnosti su trezora.

Potrošačka jedinica kao korisnik budžeta ima obavezu da podnese zahtjev za plaćanje kojim je potvrđeno da je nastao dužničko-povjerilački odnos, da je nastao rashod i da trezor mora obezbjediti odgovarajući nivo sredstava za za pokriće nastalih obaveza.Ukoliko nije dovoljno razvijeno upravljanje gotovinom to dovodi do kumuliranja obaveza i neplaniranog zaduživanja, koje se često puta, od pozajmnica za prevazilaženje kratkoročne likvidnosti, pretvara u dugoročne kreditne obaveze

Evidencijom se mora obezbijediti u svakom trenutku uvid u stanje svih računa kojima raspolaže država, bilo da su u pitanju računi za prikupljanje prihoda ili računi vezani za raspored sredstava uslovljen njihovom namjenskom upotrebom. U tom cilju pažnja se fokusira na novčane tokove i oni se moraju evidentirati kao kontinuirana informacija a ne kao naknadno izvedeni podatak. Na ovaj način, ciljno definisana informacija, obezbjeđuje adekvatnu bazu za upravljanje novčanim tokovima i racionalno usmjeravanje sredstava u skladu sa prioritetima i definisanim namjenama.

Trezor na više načina obezbjeđuje kontrolu trošenja sredstava:

Propisuje regulative i procedure rada;

Propisuje način evidencije i obaveznu dokumentaciju;

Propisuje obavezu i pravila izvještavanja.

Takođe se postavlja pitanje da li su za sve kategorije rashoda obavezne sve procedure i da li pojedini rashodi mogu zaobići neku od utvrđenih procedura. Iz ovog razloga proces izvršavanja budžeta, po ranije prezentiranim fazama, neophodno je sistematizovati po ekonomskim kategorijama rashoda i odrediti procedure u njihovom izvršavanju:

Najvećim dijelom, za izdatke budžeta koji predstavljaju zakonsku obavezu, plaćanje se konstituiše bez posebne procedure ugovaranja obaveza. Međutim, rezervacija sredstava je moguća jer je već unaprijed zakonom određena.

Ukoliko se vrše rezervacije, kod izdataka koji imaju karakter zakonske obaveze, tada se na kraju obračunskog perioda mora strogo voditi računa da li je korisnik podnio zahtjeve za plaćanje po osnovu rezervacija. Ukoliko takvi zahtjevi ne postoje, ove obaveze ne mogu se poništiti, već se pripisuju kumuliranom dugu u bilansu stanja.

Za razliku od ovih izdataka, diskrecioni izdaci obavezno prolaze proceduru ugovaranja i rezrvisanja sredstava, s tim što se rezrvacije za koje nije podnijet zahtjev za plaćanje, na kraju godine gase i ne mogu prenijeti u narednu godinu. Jedan dio izdataka nema strogo definisanu formu, odnosno ne može se jednostvano klasifikovati i može imati istovremeno diskrecioni i automatski karakter. Tipični su izdaci za zarade i ostala lična primanja, transfere i subvencije. To značajno komplikuje odluku o tome da li obezbijediti evidenciju u svim koracima ili pak preskočiti fazu rezervisanja.

Opredjeljenje se obično zasniva na godišnjem budžetskom planu, koji obično limitira iznose potrošnje i na taj način opredjeljuje potrebu prilagođavanja potrošačkih jedinica odobrenim iznosima za potrošnju. Ukoliko budžetom nijesu strogo limitirani iznosi potrošnje, tada korišćenje sredstava iz mješovitog oblika prelazi u proces automatizma i može narušiti strukturu izvršavanja budžeta.

Glavna knjiga trezora, izvršenje budžeta evidentira kroz sljedeće promjene:

Evidenciju planiranih iznosa;

Evidenciju ugovaranja obaveza;

Evidenciju zahtjeva za plaćanje;

Evidenciju plaćenih iznosa;

Evidenciju obaveza po osnovu odobrene potrošnje na osnovu planiranih iznosa, ugovorenih obaveza i zahtjevane potrošnje.

KONTROLA BUDŽETA

59.Kontrola budžeta – interna revizija – pojam i karakteristike

Kontrola budžeta izvršenja budžeta obezbjeđuje se kroz:

Jasno definisane procedure u postupku ugovaranja obaveza i izvrsenja plaćanja.

Internu reviziju i,

Eksternu reviziju.

Proces izvršenja budžeta u sistemu trezora predstavlja prvu kontrolu regularnosti procesa, koja se sprovode na zakonu utemeljenim, jasnim i transparentnim pravilima formiranja dokumentacije, evidencije novčanih i realnih tokova.

Interna revizija predstavlja narednu fazu kojom se nastoje poboljšati učinici u djelu ostvarivanja ciljeva institucije tako što se kroz sistematičan pristup procjenjuje i poboljšava djelotvornost upravljanja rizikom i procesima rukovođenja.

Eksterna revizija sastoji se od procesa koji imaju za cilj da obezbjede da se planiranje budžeta, njegovo utvrđivanje i korišćenje javnih resursa odvija u skladu sa zakonom i da budu usmjereni ka ostvarivanju ciljeva koje utvrde parlament i vlada.

Interna revizija u praksi obuhvata dvije glavne vrste aktivnosti: finansijsku reviziju i reviziju učinka.

Finansijska revizija budžetskih i finansijskih sistema odvija se putem testiranja pravilnosti i detaljnog testiranja stvarnih transakcija.Revizije se vrše na osnovu godišnjeg plana uz obavezu da sve potrošačke jedinice tokom višegodišnjeg perioda prođu kroz najmanje jednu reviziju. Finansijska revizija takođe može uključivati procjenu funkcionisanja računovodstvenog sistema i načina izvještavanja.

Revizija učinka obezbjeđuje informacije o tome koliko su postavljeni ciljevi i programi potrošačkih jedinica ostvareni ili implementirani u odnosu na postavljene rokove i obim korišćenja javnih resursa.

Interna revizija takođe obuhvata i posebne analize koje se odnose na zaposlenost osoblja, kao procjenu o tome koliko broj zaposlenih korespondira sa ciljevima i zadacima potrošačkih jedinica.

Interna revizija mora biti nezavisna i ta nezavisnost se razlikuje od nezavisnosti eksterne revizije. Interni revizor je direktno odgovoran ministru i pruža mu interne savjete u djelu efikasnijeg upravljanja raspoloživim resursima, bez uzimanja u obzir politčkih faktora i posljedica. Eksterna revizija je odgovorna parlamentu i ta se nezavisnost obezbjeđuje kroz stalnost funkcije revizora i zaštite protiv neopravdanog smjenjivanja.

Interni revizori su nezavisni kada su stvoreni uslovi da svoj posao rade slobodno i objektivno. Nezavisnost se postiže posebnim organizacionim statusom u okviru potrošačke jedinice.

Interna revizija nije nezavisna u odnosu na ministarstvo ili drugu vrstu budžetskog korisnika.Upravo njen zadatak je da kroz internu kontrolu poboljša rad institucije i efikasniju upotrebu budžetskih sredstava.

Takođe interna revizija ne smije se poistovjetiti sa internom kontrolom koja predstavlja odgovornost uprave.

60.Odnos interne i eksterne revizije

Odnos interne i eksterne revizije može se iskomplikovati, ukoliko se na eksterne revizore gleda kao na supervizora ili nekoga čiji je zadatak da procjeni kvalitet nalaza interne revizije.

Mora se uspostaviti saradnja u razmjeni iskustava i mišljenja, koja će na najefikasniji način uštedjeti vrijeme i resurse neophodne za obvaljanje aktivnosti u djelu revizije budžetske potrošnje.

Za proces interne revizije od ključne je važnosti jasno definisati revizorski trag koji obezbjeđuje da se konstantno i blagovremeno prati odgovarajući novčani tok i računovodstvene procedure, kao i poravnanje iskazanih izdataka sa primljenim i zahtjevanim sredstvima za potrošnju.

Jasno utvrđivanje revizorskog traga zahtjeva identifikovanje budžetskih odredbi kojima se odobrava plaćanje, provjeru prenosa sredstava koje je ministarstvo finansija odobrilo potrošačkoj jedinici,

identifikaciju i ocjenu sistema i procedura kroz koje prolazi faza plaćanja ili dobavljač, lociranje izvršenih plaćanja sa dokazima da je plaćanje izvršeno.

Unutrašnja revizija u Crnoj Gori propisana je Zakonom o budžetu (“Sl.list” RCG br.40/01, 71/05) u djelu IX sa naslovom UNUTRAŠNJA REVIZIJA, članovima 56-57.

Članom 56 propisana je obaveza Ministarstva finansija da vrši reviziju u djelu: računovodstvenih dokumenata, ugovorenih obaveza i izdataka kod potršačkih jedinica, vanbudžetskih fondova i opština. Takođe je predviđeno da se aktivnost interne revizije obavlja u djelu namjenskog korišćenja sredstava kod svih subjekata koji koriste sredstva budžeta. Poslove unutrašnje revizije obavljaju unutrašnji revizori i postupak vršenja interne revizije propisuje ministarstvo finansija.

Poslovi interne revizije propisani su članom 57 kroz kroz aktivnosti koje se odnose na ocjenu rada i funkcionisanje unutrašnje kontrole, kontrolu primjene zakona u oblasti materijalno-

finansijskog poslovanja i zakonitog korišćenja sredstava, procjenu efikasnosti, ekonomičnosti i efektivnosti poslovanja i namjenskog korišćenja budžetskih sredstava, provjeru tačnosti računovodstvenih evidencija, uspostavljanje saradnje sa eksternom revizijom i izvještavanje o izvršenju godišnjeg plana revizije.

Povjerljivost korišćenja informacija, kao i slobodan pristup unutrašnjeg revizora svim podacima, evidencijama i dokumentima propisani su članom 57. Istim članom predviđeno je da interna revizija svoj izvještaj dostavlja ministru finansija i subjektu revizije kod kojega je izvršena revizija. Nalaz interne revizije je interni dokument namjenjen otklanjanju nepravilnosti koje utiču na rad određene institucije i mogu imati za posljedicu nezkonito ili neefikasno korišćenje budžetskih sredstava. Takođe, ovi nalazi imaju i preventivnu ulogu u otklanjanju nepravilnosti i poboljšanju efikasnosti rada potrošačke jedinice sa ciljem da se odgovorno lice blagovremeno upozori na preduzimanje potrebnih radnji u cilju poboljšanja efikasnosti i zakonitog funkcionisanja sistema.

Eksterna revizija u javnom sektoru je od posebne važnosti.Putem eksterne revizije institucije koje donose političke odluke, građani i parlament se uvjeravaju u kvalitet izvještaja o trošenju novca poreskih obveznika, kao i o načinu upravljanja imovinom i obavezama koje spadaju pod javnu potrošnju.

Eksterna revizija za razliku od interne revizije u potpunosti je nezavisna od institucija koja je predmet revizije. Time se ne isključuju veze kojima se olakšava rad između dvije vrste revizorskih institucija.

Deklaracija o smjernicama za reviziju iz Lime, koju je objavila Međunarodna organizacija vrhovnih revizorskih institucija (INTOSAI), počinje sa sljedećom izjavom:

“Revizija nije sama sebi cilj već je neophodni dio regulatornog sistema čiji je cilj da dovoljno rano otkriju odstupanja od prihvaćenih standarada i kršenja principa legalnosti, efikasnosti, djelotvornosti i ekonomičnosti finansijskog upravljanja kako bi se omogućilo preduzimanje korektivnih mjera u pojedinačnim slučajevima, kako bi odgovorne osobe prihvatile odgovornost, kako bi se obezbjedilo kompenziranje, ili kako bi se preduzeli koraci na sprječavanju ili barem otežavanju takvih prekršaja.”

Efikasna revizija može otkriti i obezbjediti informacije o:

Nepravilnostima koje obuhvataju zloupotrebu javnih sredstava;

Pouzdanosti izvještaja;

Ekonomičnijoj upotrebi raspoloživih budžetskih sredstava;

Podatke o programskim rezultatima.

Državna revizija u većini evropskih zemalja ima tradiciju od nekoliko stotina godina. Uopšteno postoje tri vrste revizorskih institucija u Evropi:

Prva vrsta je sud sa sudskim funkcijama;

Druga vrsta je kolegijalno tjelo bez sudskih funkcija;

Treća vrsta je monokratski ured za reviziju koju predvodi jedan generalni revizor.

INTOSAI je proglasila principe i standarde za reviziju vladinih institucija i aktivnosti. Standarde su usvojile sve praktično sve revizorske institucije u svijetu.Zahtjevi da se takvi standardi i principi poštuju često je ugrađen u ustavu zemlje i posebno razrađen u detaljnim zakonima o reviziji.

Preporuke za pravilno funkcionisanje i uspostavljanje vrhovne revizorske institucije uspostavljeno je kroz 11 pravila:

Vrhovna revizorska institucija mora imati čvrstu i primjenjljivu zakonsku osnovu koja je ugrađena u ustav i zakone.

Vrhovna revizorska institucija mora imati funkcionalnu, organizacionu, operativnu i finansijsku nezavisnost za objektivno i efikasno ispunjavanje svojih zadataka.

Vrhovna revizorska institucija treba imati ovlaštenja i sredstva za reviziju svih javnih resursa i operacija, bez obzira da li su zastupljene u državnom budžetu ili ne i bez obzira ko upravlja tim javnim resursima.

Vrhovna revizorska institucija treba vršiti vladinu vanjsku reviziju u punom obimu, što obuhvata finansijsku reviziju i rviziju učinka.

Vrhovna revizorska institucija treba imati mogućnost da bez ograničenja izvještava o rezultatima svoga rada.

Vrhovna revizorska institucija treba prilagoditi lokalnim uslovima i zvanično usvojiti, proglasiti i širiti standarde revizije u skladu sa Standardima revizije INTOSAI i Evropskim smjernicama za sprovođenje INTOSAI.

Vrhovna revizorska institucija treba obezbjediti da se njeni ljudski i finansijski resursi koriste na najefikasniji način, kako bi osigurala efikasnu primjenu svog mandata.

Vrhovna revizorska institucija treba razviti vlastitu internu organizaciju kao strukturu za podršku pravilnom vođenju posla povezanog sa zahtjevima koji se postavljaju u periodu prije pristupanja Evropskoj Uniji.

Vrhovna institucija za reviziju mora obezbjediti da njeno osoblje bude kompetentno, sposobno i odgovorno kod ostvarivanja ciljeva da se efikasana revizija obavlja u skladu sa međunarodnim standardima.

Vrhovna revizorska institucija treba razviti tehničku i profesionalnu stručnost svoga osoblja.

Vrhovna revizorska institucija treba se usredsrediti na razvijanje visokokvalitetnih i efikasnih upravnih sistema kontrole u institucijama.

Nezavisnost revizorske institucije i njenih revizora od kjučnog je značaja da njen rad neće trpjeti bilo kakav uticaj od strane institucije koja je podvrgnuta reviziji.

U Deklaraciji iz Lime INTOSAI je iznijela sljedeće stavove o nezavisnosti vrhovne revizorske institucije:

Vrhovne institucije za reviziju mogu objektivno i efikasno obavljati svoje zadatke samo ako su nezavisne od institucije koja je podvrgnuta reviziji i ako je zaštićena od vanjskog uticaja.

Iako državne institucije ne mogu biti sasvim nezavisne jer su dio države u cjelini, vrhovne revizorske institucije moraju imati funkcionalnu i organizacionu nezavisnost za ispunjavanje svojih zadataka.

Nezavisnost se obezbjeđuje tako što se njena odgovornost za državna zakonodavna tjela, kojima podnosi svoj izvještaj.Drugi način obezbjeđenja nezavisnosti se postiže na način što se imenovanje rukovodećih lica institucije povjerava zakonodavnim tijelima ili zajedno zakonodavnim tijelima i Vladi.Takođe nezavisnost revizorske institucije se obezbjeđuje i nezavisnošću revizora, koje se obično riješeva internim propisima.Da bi se ostvarili ciljevi revizije svi prihodi, rashodi, imovina i obaveze države moraju se podvrgnuti efikasnoj reviziji.

Deklaracija iz Lime po ovom pitanju sadrži sljedeće stavove:

Sve javne finansijske operacije, bez obzira da li su planirane u državnom budžetu ili ne, podliježu reviziji vrhovne revizorske institucije.

Preduzeća osnovana u okviru privatnog prava podliježu reviziji vrhovne revizorske institucije ukoliko vlada ima značajno učešće, posebno tamo gdje je učešće većinsko ili se sprovodi dominanatan uticaj vlade.

Vrhovne revizorske institucije imaju ovlašćenje da vrše reviziju poreza u najvećoj mogućoj mjeri, te da u svom radu ispituju pojedinačne poreske dosijee.

Vrhovne revizorske institucije imaju pravo da vrše reviziju korišćenja subvencija dodjeljenih iz javnih fondova. Kada je subvencija posebno visoka, bilo sama po sebi ili u odnosu naprihode i kapital organizacije kojoj je dodjeljena subvencija, revizija se može, ukoliko je potrbno, proširiti kako bi obuhvatila cjelokupno finansijsko upravljanje organizacije.

Revizija je profesija koja zahtjeva širok opseg tehničkih znanja. Mali je broj revizora koji posjeduju sveobuhvatan opseg tehničkih znanja koja su potrena vrhovnoj revizorskoj

instituciji.To znači da je za svaku pojedinačnu reviziju od ključnog značaja revizorski tim u cjelini, koji posjeduje znanja potrebna za određenu reviziju.

Vrhovna revizorska institucija može se suočiti sa situacijom da stalno zaposleno osoblje ne posjeduje potrebna znanja i vještine za vršenje revizije. Tada se obezbjeđuju potrbna znanja iz drugih izvora putem iznajmljivanja odgovarajućih konsultanata koji pomažu u planiranju i vođenju revizije.

Bez obzira na nalaz vanjskog konsultanta, za rezultat revizije odgovorna je revizorska institucija, tako da se ovi nalazi moraju koristiti sa velikom pažnjom.

Takođe vrhovna institucija za reviziju mora zahtjevati od vanjskog konsultanta da se pridržava standarda objektivnosti i nezavisnosti, što obuhvata izbjegavanje sukoba interesa, kojim podliježu i zaposleni u vrhovnoj revizorskoj instituciji.

61.Vrste revizije.Objasniti.

Postoji pet širih kategorija revizije koje se mogu sistematizovati kao:

Apriori revizija;

Aposteriori revizija;

Revizija usklađenosti;

Atestirajuća revizija;

Revizija učinka.

Apriori revizija naziva se pred-revizijom i ispituje pravilnost pojedinačnih transakcija prije njihovog okončanja. Odnosno plaćanje se ne može izvršiti ukolio revizor ne odobri isplatu nakon pregleda prateće dokumentacije. Ova vrsta revizije se primjenjuje u određenom broju zemalja, dok se u drugim zemljama smatraju elementom kontrole strukture upravljanja i spadaju pod odgovornost uprave.

Revizija regularnosti po INTOSAI standardima obuhvata:

Potvrdu finansijske odgovornosti odgovornih tijela u koju spada ispitivanje finansijske evidencije i iznošenje mišljenja o finansijskim iskazima;

Potvrdu finansijske odgovornosti vladine administracije u cjelini;

Reviziju finansijskih sistema i transakcija što obuhvata procjenu poštovanja odgovarajućih pravila i propisa;

Reviziju internih kontrola i funkciju interne revizije;

Reviziju čestitosti i ispravnosti administrativnih odluka unutar institucije koja je predmet revizije;

Izvještavanje o svim drugim pitanjima koja proizilaze ili su povezana sa revizijom koju vrhovna revizorska institucija smatra da se trebaju objelodaniti.

Revizija usklađenosti obuhvata provjeru pojedinačnih transakcija nakon njihovog izvršenja u cilju potvrđivanja njihove regularnosti-usklađenosti sa zakonom.

Atestirajuća revizija ima za cilj da iznese mišljenje i razumno uvjeravanje u tačnost informacija koje su iznesene u iskazu ili izvještaju. Jedna od tehnika je da se ispita nekoliko transakcija navedenih u izvještaju metodom uzorka koju procjenjuje revizor. Alternativa je da se ispita uzorak transakcija koji statistički predstavlja cijeli skup transakcija i uzorak se utvrđuje odgovarajućim statističkim metodama.

Postoji i pristup koji je zasnovan na tehnikama koje se koriste u reviziji finansijskih iskaza komercijalnih preduzeća, koja započinje ispitivanjem računovodstvenog sistema, čija je svrha sprječavanje nepravilnosti i obezbjeđivanje pravilnog izvještavanja o transakcijama.

Revizija učinka ispituje instituciju u cjelini, aktivnosti i programe sa ciljem poboljšanja efikasnosti realizacije programa i aktivnosti. Izvještaji o reviziji sa korisnim preporukama prilično su popularni kod institucija koje rade na rješavanju složenih budžetskih problema.

Za razliku od revizije pravilnosti u ovoj vrsti revizije dolazi do izražaja sposobnost analiziranja operacija koje su više povezane sa profesijom upravnog savjetovanja, a manje sa tradicionalnim revizijama.

U najvećem broju zemalja o svim rezultatima revizije izvještava se parlament, koji se mogu prosljeđivat pojedinačno ili dostavljati u sažetoj formi jednom godišnje.

U mnogim zemljama svi izvještaji vrhovne revizorske institucije stavljaju se na raspolaganje javnosti, ukoliko nijesu proglašeni povjrljivim zbog zaštite nacionalne sigurnosti.

62.Vršenje eksterne revizije u Crnoj Gori –karakteristike

Vršenje eksterne revizije u Crnoj Gori propisano je Zakonom o državnoj revizorskoj instituciji (“Sl. List RCG”, br. 28/04).

Državna revizorska institucija predstavlja samostalan i nezavisan državni organ i ne smije se vršiti uticaj na članove senata – rukovodećeg tjela u vršenju poslova revizije.

Nezavisnost i samostalnost u radu predstavljaju međunarodni standard i jedan od najvažnijih uslova da Državna revizorska institucija postane članica Međunarodnog udruženja vrhovnih revizorskih institucija.

Nezavisnost institucije mora se garantovati i Ustavom, tako da će nove promjene Ustava zahtjevati da se institut revizije proglasi ustavnom kategorijom i posebno apostrofira njena nezavisnost koja podrazumjeva:

Nezavisnost u radu;

Nezavisnost u finansiranju i,

Stalnost rukovodećeg tjela Državne revizorske institucije.

63.Subjekti I predmet eksterne revizije

Zakonom je propisano da su subjekti revizije svi organi i organizacije koji upravljaju budžetom i imovinom države i jedinica lokalne sanouprave, kao i fondovi, Centralna banka Crne Gore i pravna lica u kojima država učestvuje u vlasništvu. Takođe se revizija vrši i kod subjekata kojiizvršavaju dio budžeta, primaju dotacije ili dobijaju bespovratna davanja ili garancije, odnosno posluju sa subjektom revizije.

Osnovni zadatak Državne revizorske institucije u Crnoj Gori je ispitivanje pravilnosti, efektivnosti i efikasnosti poslovanja subjekta revizije.

Pravilnost se odnosi na kontrolu usklađenosti poslovanja sa propisima i opštim standardima prikupljanja javnih prihoda, finansiranja rashoda, raspolaganja i upravljanja imovinom, izvršavanja obaveza i dokumentovanja prihoda i rashoda.

Efektivnost se odnosi na provjeru ostvarenja planiranih ciljeva.

Efikasnost provjerava da li su ciljevi ostvareni uz minimalno ulaganje sredstava.

Predmet revizije su aktivnosti i radnje subjekata revizije koje proizvode ili mogu proizvesti finansijske efekta na prihode i rashode, imovinu države, zaduživanje i garancije i racionalnu upotrebu sredstava koja su subjektu revizije dodjeljena na korišćenje.

Nezavisnost institucije znači da ona samostalno odlučuje o subjektima revizije, predmetu, obimu i vrsti revizije, vremenu i načinu vršenja revizije. Pri tome za Državnu revizorsku instituciju zakonom su propisane i obavezne aktivnosti: da jednom godišnje vrši reviziju završnog računa budžeta Republike i da plan revizije donodsi do 10 januara za tekuću godinu.

Propisana je obavezujuća procedura revizije kojom se zahtjeva da početak revizije počinje sa obavještavanjem subjekta revizije o predmetu, obimu, vrsti i vremenu revizije. Postoji i mogućnost da se revizija započne bez najave u izuzetnim situacijama.

Takođe po završetku revizije Državna revizorska institucija je obavezna izvjestiti subjekta revizije o završenoj reviziji.

Nakon završetka revizije Državna revizorska institucija priprema izvještaj o reviziji koji obavezno sadrži: utvrđeno činjenično stanje, ocjenu, zaključke, i sugestije za otklanjanje eventualno utvrđenih nedostataka.

Sačinjeni izvještaj o reviziji dostavlja se subjektu revizije i drugim organima kada Državna revizorska institucija to ocjeni da je neophodno uraditi.

Izvještaj o reviziji predstavlja dokumentacionu osnovu za izradu godišnjeg izvještaja i posebnog izvještaja, te davanja stručnih mišljenja i sugestija.

Državna revizorska institucija izvještava Skupštinu i Vladu kroz podnošenje godišnjeg izvještaja, podnošenje posebnih izvještaja i savjetovanje.

Godišnji izvještaj sadrži: ocjenu da li iznosi dati u završnom računu budžeta odgovaraju iznosima datim u evidenciji i da li su kontrolisani prihodi, rashodi i imovina pravilno dokumentovani u skladu sa propisima i opštim standardima, ocjenu u kojim bitnim slučajevima nijesu ispoštovani propisi i pravila o budžetu, bitne primjedbe i mjere koje se preporučuju.

Posebnim izvještajima se Vlada i skupština obavještava o naročito značajnim i važnim pitanjima, dok se savjetovanje odnosi na pojedinačne finansijski značajne mjere i važne projekte.

EKONOMSKE FUNKCIJE JAVNE POTROŠNJE

1. Y = C + I + G ; Y- bruto domaći proizvod; C – lična potrošnja; I – inivesticije; G – državna potrošnja

2. C = a + bY ; a - autonomna sklonost potrošnji; b - granična sklonost potrošnji.

Pretpostavljajući konstantan nivo cijena, iz prethodnog sistema jednačina Y se može riješiti tako da se dobija:

3. Y = a + bY + I + G;

Y- bY = a + I + G;

Y(1 - b) = a + I + G;

Y= (a + I + G) / (1 - b)

Multiplikator 1/ (1 - b) pokazuje za koliko jedinica će se povećati bruto domaći proizvod Y ukoliko se jedna od autonomnih komponenti potrošnje poveća za jednu jedinicu.

64.Objasniti efekte korišćenja ekspanzivne fiskalne politike – efekat multiplikacije

Korišćenje ekspanzivne fiskalne politike pokrenuto je od strane Džona Maynarda Kejnsa kroz njegov rad poznat kao Opšta teorija zaposlenosti, kamate i novca. Ovaj rad je nastao kao reakcija na veliku depresiju sugerišući državi da stimuliše efektivnu tražnju za dobrima u privatnom sektoru. Kroz multiplikativni proces tražnja povećava realni bruto domaći proizvod koji se približava realnim potencijalima ekonomije.

Veličina multiplikacije zavisi od veličine dohotka koji prolazi kroz svaku od faza u ekonomiji. Ako postoji nezaposlenost i štedi se dohodak, tada neće biti multiplikacionih efekata i ciklus će stati. Ukoliko je sklonost potrošnji kod povećanja dohotka zaposlenih veća, tada su veći i multiplikativni efekti.

Ekspanzivana fiskalna politika politika moguća je ukoliko postoji neiskorišćenost kapaciteta u ekonomiji. Međutim, ukoliko su kapaciteti u cjelini iskorišćeni tada će povećana potrošnja imati

za posljedicu inflatorni efekta. Naime, umjesto povećanja bruto domaćeg proizvoda doći će do povećanja cijena.

Efikasnost povećanja agregatne tražnje zavisi od strukture izdataka i načina njihovg finansiranja: Povećanje ličnih primanja u vidu zarada, socijalnih pomoći i socijalnih transfera povećava ličnu potrošnju, koja može kratkoročno generisati rast bruto domaćeg proizvoda, ukoliko je ekonomija u fazi recesije.

Povećanje lične potrošnje na dugi rok, ukoliko ne postoje neiskorišćeni kapaciteti ili ekonomija nije dovoljno razvijena, može uticati na negativan spoljnotrgovinski a posljedično i platni bilans, kao i na povećanje cijena. Sličan je efekat i kod povećanja rashoda za materijal i usluge.

Povećanje kapitalnih izdataka ima mnogo povljnije efekte na rast bruto domaćeg proizvoda s obzirom, da je disperzije efekata mnogo veća i da je vremenski period njihovog trajanja značajno duži.

Posebno su efekti pozitivni ukoliko se kroz sistem javne potrošnje invetira u produktivne kapacitete koji obezbjeđuju brz i efikasan razvoj realnog sektora.

Da bi se sagledali u cjelini efekti fiskalne politike na zaposlenost i povećanje i povećanje bruto domaćeg proizvoda u početni model neophodno je uvesti autonomne poreske prihode T f i poresku stopu t, kao ekvivalent finansiranja javne potrošnje G. Polazeći od pretpostavke da poreski obveznici imaju istu graničnu sklonost potrošnji i da je nivo cijena nepromjenjen, tada se efekti variranja autonomnog oporezivanja, poreskih stopa i nivoa državne potrošnje mogu iskazati kroz sljedeće relacije:

Lična potrošnja (C) zavisi od veličine ostvarenog dohotka nakon oporezivanja (C - T), tako da se mogu uvesti sljedeće relacije:

T = Tf + tY; T – porez; Tf – autonomno oporezivanje; t – poreska stopa;

C = α + β ( Y – Tf – tY ); C – lična potrošnja; α – autonomna komponenta potrošnje; β – granična sklonost potrošnji

Y = α + β ( Y – Tf – tY ) + I + G

Sredjivanjem prethodne jednakosti, dobija se multiplikator koji utiče na promjene u veličini dohotka, zavisno od promjena autonomnih komponenti potrošnje :

Y = α + βY – βTf – βtY + I + G,

Y – βY + βtY = – βTf + I + G + α,

Y( 1 – β + βt ) = – βTf + I + G + α,

Y = [1/( 1 – β + βt )] ( – βTf + I + G + α).

66.Promjena autonomnih poreza

Promjena autonomnih poreza i uticaj tih promjena na veličinu bruto domaćeg proizvoda, dobija se nakon diferenciranja jednakosti (4) po Tf :

dY/dTf = – β/(1– β + βt)

Proizilazi da povećanje autonomnih poreza utiče na smanjenje bruto domaćeg proizvoda. To znači da u situaciji nezaposlenosti, poreze treba smanjivati i na drugoj starni, kod inflacije autonomne poreze treba povećavati.

Promjena poreskih stopa

Promjena poreskih stopa i uticaj tih promjena na veličinu bruto domaćeg proizvoda takođe se može sagledati nakon diferenciranja jednakosti (4) po t :

dY/dt = – [β/(1– β + βt)] Y

Kao i u prethodnom slučaju povećanje poreskih stopa utiče na smanjenje bruto domaćeg proizvoda i, na drugoj strani, smanjenje poreskih stopa povećava bruto domaći proizvod.

Budžetski deficit

Razlika izmedju budžetkih rashoda (G) i prihoda (T) predstavlja budžetski deficit, to jest:

D = G – T

Promjena budžetskog deficita nastaje kao posljedica promjene prihoda i rashoda:

ΔD =ΔG – ΔT

Ukoliko je T funkcija bruto domaćeg proizvoda, tada je ΔT = t ΔY i ΔY= [1/(1–β(1- t)]ΔG, pa se može pisati:

ΔD/ΔG = [(1 – β + βt) – t] / (1 – β + βt) < 1

Povećanje deficita uvijek je manje od povećanja budžetske potrošnje i u situaciji nepotpune zaposlenosti preporučljivo je povećanje budžetske potrošnje, koja će povećati bruto domaći proizvod u većem iznosu od povećanja budžetskog deficita.

Deficit može nastati na tri načina: Smanjenjem prihoda uz nepromijenjenu budžetsku potrošnju; Povećanjem budžetske potrošnje uz nepromijenjene prihode; Istovremenom promjenom budzetske potrošnje i budžetskih prihoda.

Polazeći od jednakosti (1) bruto domaći proizvod može se iskazati sljedećom jednakošću:

Y = α + β ( Y – T ) + I + G i nakon sredjivanja dobija se:

Y = [1/(1–β)] α – [β/(1–β)]T + [1/(1–β)]I + [1/(1–β)]G

Povećanje poreskog opterećenja za jednu jedinicu smanjuje bruto domaći proizvod za – [β/(1–β)] , odnosno povećanje budžetske potrošnje u situaciji nepotpune zaposlenosti povećava bruto domaći proizvod za [1/(1–β)]. Polazeći od toga da je granična sklonost potrošnji β < 1, proizilazi da je:

1/(1–β) > β/(1–β),

Uvažavajuci prethodnu nejednakost proizilazi da, u situaciji nepotpune zaposlenosti, jedinično povećanje budžetske potrošnje više povećava domaći proizvod od jediničnog smanjenja poreza.Ovo znači da su efekti na rast ekonomije veći ukoliko se budžetski deficit ostvari putem povećanja budžetske potrošnje a ne putem smanjenja budžetskih prihoda. Na drugoj strani budžetski deficit smanjuje državnu štednju i može imati negativne efekte na tekući bilans i može uticati na povećanje kamatnih stopa.

67.Uravnoteženi budžet

Uravnoteženi budžet znači da se budžetski prihodi i budžetska potrošnja povećavaju za isti iznos. Sabiranjem dY/dT + dY/dG dobija se:

–β/(1– β) + 1/(1– β) = (1– β)/ (1– β) = 1

Autonomno povećanje poreza za jednu jedinicu, koja se u cijelini utroši za povećanje budžetske potrošnje, povećalo bi bruto domaći proizvod za jednu jedinicu. Ovo je Haavelmov teorema o multiplikativnom djelovanju uravnoteženog budžeta.

.