OTRA DECADA DE CRECIMIENTO:DESAFIOS Y PERSPECTIVAS*

JORGE MARSHALL Y ANDRES VELASCO

REFERENCIA BIBLIOGRAFICA: Marshall, Jorge y Velasco, Andrs: Otra Dcada de Crecimiento: Desafos y Perspectivas,en Cortzar y Vial: Construyendo opciones. CIEPLAN- DOLMEN pp.33-71. Santiago, 1998.

INTRODUCCION

La economa chilena ha dado un importante salto adelante en la ltima dcada. Entre 1985 y

1996, el producto por habitante creci en ms de 60%, y el consumo por habitante lo hizo en ms de 62%.

Ello equivale a tasas anuales de crecimiento de 4,3% para el producto por habitante y de 4,4% para el

consumo por habitante. Este crecimiento ha significado una mayor disponibilidad de bienes y servicios

para amplios sectores de la poblacin. A su vez, la economa ha experimentado una importante

transformacin, la que se expresa en los ms diversos mbitos de la vida de la poblacin. Por ejemplo, el

nmero de lneas telefnicas aument de 710.000 en 1985 a 2 millones en 1996. El porcentaje de hogares

pobres que tenan telfono en 1996 era de 28,7%, en cambio, cinco aos antes era de slo 4,5%. En este

mismo perodo el porcentaje de hogares pobres con refrigerador pas de 37,7% a 62,3%. El total de

vehculos en el pas se incremento de 940.000 en 1985, a alrededor de 1.600.000 en 1996. El nmero de

cuentas corrientes en el sistema bancario aument desde cerca de 500.000 en 1985 a alrededor de

1.100.000 en 1996.

Esta experiencia de crecimiento y transformacin ha conducido a la extendida idea de que el pas

enfrenta en la actualidad una oportunidad histrica para consolidar una senda hacia el desarrollo

econmico y social. Es decir, avanzar hacia otra dcada de crecimiento. Para analizar las perspectivas de

crecimiento y transformacin que tiene la economa es importante conocer cul es el origen de la

oportunidad histrica y cmo han evolucionado en el transcurso de los ltimos aos las condiciones que

han impulsado este proceso.

En el anlisis del origen de la oportunidad histrica se destaca con frecuencia el hecho de que el

pas alcanz un elevado grado de consenso en materias sustantivas del desarrollo econmico y social,

despus de haber vivido dcadas no tan exitosas. Entre 1952 y 1970 el producto por habitante creci

apenas en 2% al alo. Gran parte de este perodo se caracteriz por la inestabilidad macroeconmica y

marcada pugna redistributiva, lo que llev a que se adoptaran polticas que impedan la eficiente

asignacin de los recursos y, por lo tanto, el crecimiento (Velasco, 1994). Todo ello en el contexto de una

creciente polarizacin poltica, en que visiones drsticamente distintas acerca de la adecuada conduccin

de la economa se disputaban la arena pblica. Es cierto que mucho ha cambiado desde entonces. En

alguna medida, se ha recuperado lo que la sociedad chilena haba perdido a comienzos del siglo, dando

espacio a la aplicacin de muy variadas polticas de desarrollo. En esta perspectiva, lo histricamente

nuevo sera el restablecimiento de consensos bsicos que la sociedad chilena haba perdido a comienzos

del siglo.

Sin duda, los consensos son un componente fundamental para el desarrollo econmico y social

del pas. Permiten convertir resultados econmicos exitosos en desarrollo institucional que, a su vez,

permite otorgar ms estabilidad a la estrategia de desarrollo. En este sentido existen beneficios directos

de la mantencin de los consensos econmicos. Sin embargo, los consensos consisten en un marco, ms

o menos amplio, dentro del cual los gobiernos pueden definir sus opciones de poltica. Estas son

responsabilidad ineludible de los gobiernos. Por esta razn, los consensos son ms bien el resultado de la

aplicacin de polticas econmicas coherentes con ciertos lineamientos bsicos de la estrategia de

desarrollo. En esta perspectiva son importantes las iniciativas econmicas y polticas capaces de crear,

por una parte, un sentimiento de identidad y cohesin nacional y, por la otra, una prctica poltica

compatible con la mantencin de los consensos.

Un segundo elemento de la oportunidad histrica que enfrenta Chile deriva de un conjunto de

transformaciones que ocurren en la economa chilena, especialmente desde mediados de los 80 hasta la

actualidad. Durante este perodo el pas ha aplicado una estrategia de desarrollo coherente, basada en el

afianzamiento de una economa de mercado, con una creciente integracin con el exterior. Este elemento

subraya la aplicacin de polticas econmicas apropiadas a las condiciones vigentes en cada perodo

como la base que ha permitido mantener el impulso de la economa nacional.

Existe una clara evidencia que muestra que los procesos de crecimiento de los pases son

inestables. El hecho de haber logrado un alto ritmo de crecimiento en una dcada rara vez conduce a un

crecimiento dinmico en la dcada siguiente (Easterly, 1994). Incluso en aquellos pases que logran

mantener un alto crecimiento por dos o tres dcadas -Japn y Corea del Sur son buenos ejemplos- la tasa

de crecimiento eventualmente tiende a caer. Pero no hay reglas fijas que permitan anticipar si esta

eventual desaceleracin ocurre al cabo de cinco o de cincuenta aos. Ello depende de factores

impredecibles y tambin de la calidad de las polticas econmicas y de las instituciones que las respaldan.

La conclusin que se extrae de esta evidencia es que para mantener un ritmo acelerado de

crecimiento se requiere una actualizacin permanente de las polticas, lo que implica contar con

instituciones que funcionen con eficiencia y con la flexibilidad necesaria para enfrentar con xito los

nuevos desafos que el propio proceso de crecimiento y el escenario internacional generan. La

experiencia internacional tambin muestra que no existen recetas fijas para estimular el crecimiento de

una economa, especialmente en perodos breves. Hay reglas y polticas que no pueden estar ausentes de

cualquier esfuerzo por impulsar el crecimiento econmico; pero no es posible definir una receta nica y

vlida en todas las condiciones. Ello significa que para mantener un proceso de crecimiento se necesitan

instituciones que permitan la continua revisin, evaluacin y perfeccionamiento de las polticas y

programas de gobierno.

Puede Chile aprovechar esta oportunidad y consolidar su desarrollo econmico? Cules son

las perspectivas de crecimiento de la economa chilena para los prximos aos? Qu se debe preservar

de la trayectoria actual y qu es necesario o posible cambiar para enfrentar los desafos del futuro? Cmo

han evolucionado en el transcurso de los ltimos aos las condiciones que han impulsado o debilitado

este proceso? Considerando que dentro de un marco de consensos bsicos, es la calidad de las polticas

econmicas e instituciones la que ejerce mayor influencia en el estmulo del crecimiento, el objetivo de

este trabajo es indagar cules han sido los factores que han permitido el crecimiento y transformacin de

la economa chilena, y analizar los requisitos para que dicho proceso contine en los prximos anos. Al

responder a estas preguntas se debe advertir que el crecimiento econmico no resuelve todos los

problemas de la sociedad; slo permite incrementar la disponibilidad de bienes y servicios, lo que aporta

al bienestar material de la poblacin. A partir de all, la sociedad debe enfrentar otros temas relevantes

para su integral desarrollo, como son la distribucin del ingreso, la estabilidad poltica y paz social, la

preservacin del medio ambiente, etc.

Mirando hacia adelante, las prioridades para mantener el impulso del crecimiento se pueden

agrupar en tres categoras: primero, mantener aquellos objetivos que han permitido sostener la estabilidad

econmica, como son el supervit fiscal, la inflacin descendente y el equilibrio en las cuentas externas;

segundo, movilizar nuevos recursos para apoyar la formacin de capital fsico y humano; y tercero,

perfeccionar las instituciones que sirven de marco a las mltiples decisiones econmicas que toman las

personas, empresas y gobiernos.

En la medida que avanza el proceso de crecimiento, la tercera de estas prioridades adquiere

mayor relevancia. Contar con las polticas necesarias para mantener la estabilidad econmica y los

recursos para apoyar la inversin en capital humano y fsico no garantiza el desarrollo de las instituciones

que hacen ms eficientes las mltiples decisiones econmicas. Por esta razn, el impulso del crecimiento

corre el riesgo de debilitarse. En cambio, si el pas cuenta con instituciones eficientes y flexibles, stas

tendern a producir y mantener las polticas que promuevan la estabilidad econmica y a generar los

recursos para la formacin de capital fsico y humano que requiere el crecimiento. De este modo, el

desafo central, para mantener el impulso del crecimiento de la economa chilena se encuentra en el

perfeccionamiento de las instituciones. De ellas se pueden obtener mejoramientos en la eficiencia y

flexibilidad para que los diferentes actores de la vida econmica se adapten a las nuevas realidades que

aparecen continuamente, tanto en el pas como en el exterior, y proyectar la estabilidad en el tiempo. Es

all donde est la principal prioridad de la actual fase de crecimiento de la economa chilena.

* Este trabajo se benefici de la colaboracin de Mara de Los ngeles Prez y de los comentarios de Ren Cortzar, Joaqun Vialy los participantes en el seminario CIEPLAN

1. CRECIMIENTO Y TRANSFORMACION: 1985-1996

1 . LAS CONDICIONES ECONOMICAS LUEGO DE LA CRISIS

Luego de la crisis de 1982-83, la economa chilena presentaba altas tasas de desocupacin en el

mercado del trabajo, y elevados niveles de capacidad ociosa en la mayora de las actividades

productivas. En 1985, la tasa de desempleo abierto alcanzaba a 16% y los programas especiales de

empleo ocupaban a otro 8% de la fuerza de trabajo. Dado el proceso de transformacin en que se

encontraba la economa, las posibilidades de lograr una rpida recuperacin y alcanzar un nuevo

impulso al crecimiento dependan no slo de la utilizacin de los recursos desempleados, sino que

requera adems de nuevas inversiones. Es all donde se tropezaba con dos debilidades que deban ser

superadas para activar el crecimiento: la insuficiencia de ahorro interno y la crisis de solvencia del

sector privado. En el lado positivo, la economa contaba con mayor potencial de eficiencia luego de las

principales reformas estructurales que se aplicaron desde fines de los 70.

La escasez de financiamiento para la inversin se deba, en el corto plazo, a la limitada

capacidad del pas para captar ahorro externo y, en una perspectiva de mediano plazo, tena su fuente

ms profunda en los bajos niveles de ahorro nacional. Esta insuficiencia de ahorro nacional ha sido una

caracterstica histrica de la economa chilena, exacerbada por los incentivos al endeudamiento que se

produjeron durante la expansin de los 70 y agravada an ms como consecuencia de la crisis. Lo

anterior significa que el financiamiento de la inversin en la nueva fase de crecimiento dependa

crucialmente de los incrementos en el ahorro domstico.

En segundo lugar, el elevado endeudamiento y bajo nivel de ahorro domstico haban debilitado

patrimonialmente al sector privado, lo que incluso cuestionaba su real capacidad para actuar como

motor del proceso de recuperacin y crecimiento. La crisis de solvencia del sector privado, expresada

en una elevada relacin entre deuda y capital de las empresas y en la crisis del sistema financiero,

generaba como efecto una reducida capacidad para producir nuevos ahorros, limitando el potencial para

movilizar recursos adicionales hacia la inversin. En estas condiciones, en que el sector privado

presentaba ndices de solvencia tan precarios, resultaba muy difcil confiar en el xito de un programa

econmico basado en el desarrollo de este sector.

Entre las condiciones que favorecan la recuperacin, se cuenta la experiencia de la apertura

comercial realizada en la dcada de 1970, que gener nuevas capacidades en las empresas, las que

facilitaron su adaptacin a las nuevas condiciones econmicas, especialmente en la orientacin de los

recursos hacia actividades con potencial exportador. As, una importante ganancia en el potencial de

eficiencia en las diversas actividades productivas y una mayor flexibilidad en el funcionamiento de los

mercados de trabajo y capital era la herencia de transformaciones previas que ahora poda ser

aprovechada. En estas condiciones, el pas estaba mejor preparado para iniciar una recuperacin slida

que luego derivara en un crecimiento sostenido.

2. POLITICAS ECONOMICAS: 1985-1989

Las polticas aplicadas entre 1985 y 1989 produjeron un notable impulso en el crecimiento

econmico, logrando fortalecer al sector privado, aumentar el ahorro domstico, afianzar las reglas del

juego de mercado y consolidar la apertura de la economa al exterior. De esta manera se superaron

carencias de las polticas que se haban aplicado en Chile en los afos 70, como la fijacin del tipo cambio

nominal en 1979 y los incentivos al endeudamiento interno y externo, las que haban afectado las bases

del crecimiento y agravado los efectos de la crisis de la deuda.

Las polticas econmicas de este perodo no estuvieron exentas de debates en el interior del

gobierno, en general vinculados a las controversias sobre el origen de la crisis y la responsabilidad que

corresponda en ella a las polticas aplicadas desde fines de los aos 70. Entre 1983 y 1985 coexista en el

gobierno un enfoque ms populista, que consideraba enfrentar la restriccin externa con una mezcla de

limitacin de la apertura de la economa al exterior, una depreciacin ms moderada de la moneda y un

mayor uso de la poltica de gasto fiscal para estimular el crecimiento. El programa que en definitiva se

aplic -en forma coherente a partir de 1985- consisti en permitir que la depreciacin de la moneda

reflejara en toda su magnitud la escasez de ahorro externo, incluso reduciendo los aranceles, y una

poltica fiscal orientada al fortalecimiento del sector privado, que sera el encargado de canalizar los

recursos para otorgar un nuevo impulso al crecimiento.

De esta manera, el esfuerzo del programa econmico en esta fase estuvo orientado a fortalecer la

posicin del sector privado dentro de la economa nacional e incentivar el desarrollo de las actividades

transables. La poltica fiscal entreg una seal clara de que sera el sector privado el motor de la

recuperacin; la poltica cambiara orient los recursos hacia las actividades transables, y la poltica

monetaria se administr con el criterio de que la demanda agregada se mantuviera en lnea con las

posibilidades de financiamiento externo, lo que otorgaba credibilidad al proceso de recuperacin y

crecimiento.

El objetivo prioritario de la poltica cambiara fue enfrentar la restriccin externa existente

despus de la crisis. La nica forma disponible, aparte de renegociar la deuda externa, era generar una

fuerte devaluacin de la moneda. Entre junio de 1982 y 1989 la moneda domstica se devalu en

trminos reales en ms de un 100%, sin que se produjeran problemas mayores en materia inflacionaria,

debido a los elevados niveles de desocupacin en el mercado del trabajo, debilidad del movimiento

sindical y existencia de capacidad ociosa en muchas actividades productivas. Hacia fines de los aos 80

se produjo un alivio en la restriccin de divisas. Primero, por los altos precios del cobre entre 1988 y

1989 y, despus, por el gradual acceso a nuevas fuentes de financiamiento.

En cuanto a la poltica fiscal, en la segunda mitad de los aos 80 se redujo el tamao relativo del

sector pblico en la economa. El esfuerzo por incrementar el ahorro nacional, desde los deprimidos

niveles en que se encontraba a mediados de los 80, se orient a fomentar el ahorro privado, especialmente

a nivel de las empresas. De este modo, las ganancias de ahorro que logr el sector pblico fueron

transferidas al sector privado, lo que permiti reducir gradualmente el elevado endeudamiento de este

sector. Los aumentos de ahorro de los sectores pblico y privado no eran equivalentes para los objetivos

de la poltica econmica, los primeros no eran tan valorados como los segundos.

Los principales instrumentos de la poltica fiscal fueron una reduccin de los gastos del sector

pblico y una importante reforma tributara. En este perodo decrecieron las remuneraciones de los

funcionarios del sector pblico, pensiones y transferencias. A su vez, en 1984 se aplic una reforma

tributara que incluy una reduccin de las tasas del impuesto a la renta e incentivos tributarios para el

ahorro de las empresas y personas. A partir de 1987, el presupuesto del sector pblico se benefici por un

importante incremento en el precio del cobre, que gener un aumento en los excedentes fiscales. En

1988, el gobierno traspas gran parte de su holgura fiscal al sector privado a travs de una rebaja en la

tasa del impuesto al valor agregado y del impuesto a la renta. Adems, durante los aos 1988 y 1989, se

utilizaron los excedentes acumulados en el Fondo de Estabilizacin del Cobre para prepagar deuda del

fisco con el Banco Central. En suma, durante este perodo el sector pblico redujo su tamao en favor del

sector privado.

La poltica monetaria de estos aos consisti en la administracin de la tasa de inters real y los

agregados monetarios, de modo de compatibilizar el nivel de la actividad econmica con las

disponibilidades de financiamiento externo. Su principal aporte fue aminorar las fluctuaciones

econmicas de corto plazo, impidiendo que una expansin excesiva afectara el ambiente de estabilidad

que el desarrollo de la inversin privada requera. Adems, en los primeros aos de este perodo, la

poltica monetaria estuvo muy orientada a restablecer la solvencia y estabilidad del sistema financiero, a

objeto de canalizar recursos adicionales hacia las actividades productivas.

3. ESCENARIO ECONOMICO DE LOS 90

A comienzos de los 90 la economa chilena presentaba tasas de desocupacin y niveles de actividad

que estaban en lnea con el potencial productivo de la economa, situacin que se ha mantenido en los

aos siguientes. Las innovaciones ms importantes en este perodo provienen de las expectativas de

mejoramiento de las condiciones sociales que gener la transicin a la democracia y de la mayor

integracin financiera de la economa chilena con los mercados internacionales.

Dentro de un marco general de continuidad en las polticas econmicas, el cambio en el rgimen

poltico gener mayores demandas sobre el gasto social del sector pblico. La idea que el crecimiento

econmico logrado en la segunda mitad de la dcada anterior deba permitir una reduccin ms

acelerada de la pobreza y una mayor equidad en las oportunidades econmicas y sociales de la

poblacin, estaba directamente ligada con el proceso poltico de la transicin. Ms que aumentar el

tamao del gasto pblico en la economa, estas demandas apuntaban a mantener su participacin en el

PIB.

En el sector externo, en este perodo se produce un incremento de la inversin extranjera,

especialmente la que se orient a la creacin de nuevos proyectos. Estos fueron sustituyendo la inversin

extranjera que ingres al pas al amparo de los programas de conversin de deuda externa. A su vez, en

estos aos las empresas privadas volvieron gradualmente a los mercados internacionales de capitales.

Esto signific que, de un perodo caracterizado por la escasez de divisas, se pasa a una fase de gran

abundancia de stas, lo que fue reforzado por la expansin de las exportaciones. Adems, los principales

pases de Amrica Latina iniciaron entre 1989 y 1990 un proceso de reduccin arancelaria que, sumado a

los nuevos flujos de capital hacia la regin, permiti incrementar significativamente los niveles de

comercio . Este proceso gener nuevos mercados para las exportaciones no tradicionales chilenas. El

efecto de una disminucin unilateral de] arancel pagado por las exportaciones chilenas a estos mercados

es equivalente a un aumento en el precio internacional efectivo recibido por los productores domsticos.

4. POLITICAS ECONOMICAS: 1990-1996

El desempeo de la economa chilena entre 1990 y 1996 sobresale por el notable resultado en

trminos de crecimiento del PIB, inflacin y equilibrio en las cuentas externas. Las polticas

macroeconmicas tuvieron la capacidad para mantener la estabilidad econmica en un ambiente de

incremento de] gasto social del sector pblico e importantes flujos de capital.

Especial importancia para lograr este resultado tiene el supervit mantenido por el sector

pblico, que se ha convertido en una verdadera regla de prudencia macroeconmica en Chile. En este

perodo se detuvo el proceso de reduccin en la participacin del gasto pblico en el PIB, lo que significa

que todos los nuevos ingresos del sector pblico se asignaron a incrementos en el gasto, especialmente en

los sectores sociales y en la inversin. La tendencia de mediano plazo del gasto fiscal como porcentaje

del PIB muestra que, entre 1989 y 1996, esta relacin se ha mantenido relativamente estable, fluctuando

en torno a 21 %.

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1 Entre 1989 y fines de 1992, el arancel promedio de Argentina se reduce de 39% a 15%. En Brasil, el arancel promedio entre 1990y fines de 1992 pasa de 32% a 21% (Agosin y French-Davis, 1993). Adicionalmente se produce una simplificacin y eliminacinde muchas barreras no arancelarias.

En el perodo 1990-96 se produjo un incremento de ms de 60% en el gasto real en los sectores

sociales, que incluyen educacin, salud, vivienda, subsidios monetarios y programas de inversin social.

El financiamiento de este mayor gasto se obtiene por el propio crecimiento econmico y por la reforma

tributara aprobada en 1990, que aument las tasas de los impuestos al valor agregado y utilidades de las

empresas. Es importante destacar que la reforma tributara no tuvo efectos negativos visibles en la

inversin y crecimiento econmico, algo sobre lo cual exista temor durante el debate previo a su

aprobacin mayoritaria en el Congreso Nacional.

La poltica monetaria en este perodo se ha basado en la mantencin de una tasa de inters real

relativamente elevada, de modo de mantener la economa dentro de un rango de crecimiento coherente

con sus capacidades de mediano y largo plazo, y obtener, de esta manera, una inflacin decreciente en la

economa chilena. La principal dificultad para la poltica monetaria se encuentra en el fuerte aumento en

los flujos de capitales externos. Los beneficios que genera el capital extranjero en una economa en

desarrollo como la chilena se vieron contrarrestados por sus efectos macroeconmicos no deseados sobre

la demanda agregada y apreciacin de la moneda. Por esta razn, para mantener la estabilidad

macroeconmica se han utilizado diversos instrumentos de poltica fiscal, monetaria, cambiara y control

de las entradas de capitales.

La poltica cambiara durante este perodo se ha basado en el objetivo de mantener, como

tendencia, un dficit moderado en la cuenta corriente de la balanza de pagos, de entre 3% y 4% de PIB.

Este objetivo tiene como contraparte evitar una apreciacin tal de la moneda que pueda producir una

desalineacin de su valor de tendencia de mediano plazo. En este sentido, la apreciacin real entre los

aos 1990 y 1996, que alcanz a 25%, obedece ms a los cambios estructurales de la economa chilena

que a factores transitorios o fcilmente reversibles.

Como resultado de los objetivos de las polticas cambiara y monetaria, los mayores flujos de

capitales han significado que el Banco Central acumule una cantidad importante de reservas

internacionales, cuyo efecto monetario ha sido esterilizado mediante la emisin de instrumentos de deuda

pblica en moneda nacional, de mediano y largo plazo. Pero esta esterilizacin ha sido financieramente

costosa. Tambin se han adoptado medidas para materializar un encarecimiento selectivo de las entradas

de capitales a travs del mecanismo de encaje. Esta poltica, que desincentiva ms los capitales de corto

plazo y las inversiones financieras, ha buscado un ajuste gradual en el proceso de integracin financiera

externa.

4. PRINCIPALES RESULTADOS

El principal resultado del perodo 1985 - 1996 es el crecimiento de] producto por habitante y la

importante transformacin que ha experimentado la economa chilena. Existe una relacin muy directa

entre estos resultados y la aplicacin de polticas econmicas coherentes y un marco institucional estable.

Desde el punto de vista de la asignacin de recursos, el hecho de mayor importancia en este perodo

es la consolidacin de una importante capacidad exportadora. Las exportaciones de bienes han crecido,

en promedio, en 15,5% anual en dlares corrientes y en 12% anual en trminos de volumen.

El aumento en la inversin ha sido la base para lograr el crecimiento y transformacin de la

economa chilena durante estos aos. La tasa de formacin bruta de capital, medida en valores

constantes, pas de 17,7% del PIB en 1985 a 28,3% del PIB en 1996.

El ahorro interno, combinado con un moderado dficit en la cuenta corriente, ha permitido un

sano financiamiento de la inversin. La tasa de ahorro nacional, medida en valores corrientes, se elev de

un 7,8% del PIB en 1985 a 24% del PIB en 1989. Luego, durante los aos 90 se ha mantenido en torno a

25% del PIB, con fluctuaciones explicadas principalmente por las variaciones en los trminos de

intercambio.

Las variaciones en el PIB se pueden explicar por los cambios en los factores que participan en el

proceso productivo, como son el stock de capital, cantidad de personas ocupadas y eficiencia con que se

utilizan stos u otros factores. En el Cuadro N' 2 se muestran los resultados de tres estudios que miden la

contribucin del trabajo, el capital y la productividad al crecimiento del PIB en el perodo 1986-1995. En

uno de los estudios se agrega, adems, una variable que refleja el nivel del comercio internacional como

elemento que influye en la tasa de variacin del PIB, a travs de la relacin que existe entre el comercio

exterior y la productividad de los factores domsticos.

De la observacin de estas cifras se pueden obtener las siguientes conclusiones: en todos los

casos, el aumento de la productividad de los factores es mayor en el perodo 1991-95 que en el perodo

previo. La contribucin del capital tambin es mayor en el perodo 1991-95. Este resultado est ligado al

aumento en la tasa de inversin analizado anteriormente. La contribucin del trabajo al crecimiento del

PIB se reduce en la segunda parte del perodo. Ello est ligado a la reduccin en la tasa de desempleo, lo

que significa que los aumentos de la ocupacin slo responden a las variaciones de la poblacin en edad

de trabajar y de la tasa de participacin de la poblacin en la fuerza de trabajo.

II. PERSPECTIVAS Y POLITICAS DE CRECIMIENTO

Los desarrollos recientes de la teora econmica, as como la evidencia que se obtiene de las

experiencias de crecimiento de los pases, indican que el ritmo de crecimiento de una economa depende

principalmente de las circunstancias internas de cada pas, incluyendo la estabilidad macroeconmica,

disponibilidad de factores productivos, calidad de las polticas y eficiencia de las instituciones. Esta

evidencia ha reemplazado al enfoque ms tradicional segn el cual el crecimiento de los pases apareca

ms determinado por factores exgenos, que estaban fuera de] alcance de las decisiones de poltica

econmica interna. El crecimiento es un desafo nacional, cuyo xito depende principalmente de las

polticas, recursos e instituciones de cada pas.

En este sentido es posible afirmar que Chile tiene los ingredientes bsicos para mantener la

senda de crecimiento que ha mostrado en los ltimos aos. Es decir, sin perjuicio de las mltiples tareas

orientadas a consolidar las bases del crecimiento, el pas cuenta con un marco y un horizonte que

permiten que las decisiones de los agentes econmicos se enlacen entre s y empujen el crecimiento de la

economa.

Sin embargo, lo anterior no significa que no existan elementos exgenos que puedan influir

sobre el ritmo de crecimiento. El gradual cierre de la brecha tecnolgica, el comportamiento de la

inversin extranjera o el agotamiento de ciertas fuentes de mejoramiento de la productividad pueden tener

una influencia en el crecimiento. Es importante, entonces, identificar aquellos factores exgenos o de

tendencia que puedan debilitar el crecimiento econmico de Chile y evaluar su posible impacto en los

prximos aos.

El primero de estos elementos es el gradual cierre de la brecha de productividad que separa a

Chile de los pases desarrollados. En la literatura econmica este efecto se conoce como convergencia en

los niveles de producto por habitante entre pases, lo que significa que aquellos pases que se aproximan

al nivel del producto por habitante de las economas desarrolladas vern decaer, por este factor, su ritmo

de crecimiento. La evidencia emprica muestra que el proceso de convergencia es lento, de 2% a 3%

anual. De modo que si en la actualidad el producto por habitante de Chile es equivalente a 40% del nivel

de los pases ms avanzados, y al cabo de una dcada dicho nivel se eleva a 60%, es posible que por el

efecto de convergencia el crecimiento sea entre 0,4 y 0,6 puntos porcentuales inferior al crecimiento

actual al cabo de diez aos.

Un segundo factor que podra debilitar el crecimiento de la economa chilena es una eventual

tendencia a la baja en el crecimiento de la productividad, independiente de la brecha anterior. La

existencia de un efecto de esta naturaleza requerira que el crecimiento de la productividad total de los

factores sea menor en las economas desarrolladas que en los pases en vas de desarrollo o que los

aumentos de productividad se asocien a fenmenos que ocurren por una sola vez. Por ejemplo, que los

aumentos de productividad resulten de reformas estructurales en la economa que tienden a concentrar su

efecto en los perodos inmediatamente posteriores a la fecha de las reformas. No existe evidencia

respecto a la primera de estas tendencias. Si se compara el crecimiento de la productividad total de

factores de 8 pases de la OECD, en los perodos 1950-60 y 1960-70, se concluye que en 5 casos el

crecimiento de la productividad es mayor en el segundo perodo. En el caso de Taiwan y Corea sucede

algo similar, al comparar la evolucin de la productividad total de los factores (trabajo y capital) entre los

aos 1966-80 y 1980-90. All se concluye que el crecimiento de la productividad es mayor en el segundo

de estos perodos.

En el caso de Chile, un discutido estudio de un economista del FMI (Rolds,1997) incluso

sugiere que la tendencia de la productividad podra actuar en la direccin contraria a la sealada. All se

postula que el crecimiento de la productividad total de los factores an es baja en el caso de Chile y que

las nuevas generaciones de maquinarias y equipos deberan acelerar el crecimiento de la productividad en

los prximos aos, permitiendo un aumento en el crecimiento anual entre 0,5 y 1,0 puntos porcentuales

por este concepto.

Un hecho algo distinto se produce cuando los aumentos de productividad derivan de cambios

institucionales que incrementan la eficiencia en la utilizacin de los recursos. En el caso de Chile, la

desregulacin de los mercados y la apertura externa hicieron posible que las empresas nacionales

dispusieran de nuevas tecnologas que podan ser adoptadas de modo relativamente fcil y rpido (2).

Este argumento es ms propio de un anlisis de los efectos de las reformas institucionales sobre el

crecimiento. Estimaciones estadsticas para un pas de ingreso medio como Chile muestran que este

efecto podra alcanzar hasta 1,5 puntos porcentuales de crecimiento anual del PIB, que tendera a decrecer

en el tiempo. La implicacin de poltica es que deben identificarse nuevas fuentes de incremento en la

productividad para reemplazar a las que actuaron en el pasado y que poco a poco irn agotndose.

Una tercera tendencia hacia el descenso del ritmo de crecimiento se puede producir por un ajuste

de la inversin extranjera hacia niveles de equilibrio en el largo plazo. El stock de capital extranjero en la

economa chilena ha crecido a tasas superiores a 20% anual en los ltimos aos. Aun cuando este ritmo

no muestra tendencias a declinar, es natural esperar una moderacin en las tasas de crecimiento, en la

medida que la rentabilidad de los proyectos domsticos se aproxime al costo de oportunidad para los

mismos recursos extranjeros. Considerando que los flujos de inversin extranjera en los aos 90 han

alcanzado, en promedio, 5% del PIB, y que podran reducirse en el transcurso de la prxima dcada hacia

niveles de entre 3% a 4% del PIB, el efecto sera un menor crecimiento del PIB de entre 0,3 y 0,5 puntos

porcentuales.

En un balance de los factores anteriores se concluye que existen elementos de tendencia que

podran hacer descender el ritmo de crecimiento de la economa chilena en alrededor de 1 punto

porcentual. Esta estimacin es coherente con la diferencia que se produce al introducir la informacin de

la economa chilena en estudios comparativos de muchos pases que predicen el crecimiento, los que

arrojan cifras de crecimiento del PIB en torno a 5,5% para Chile. Naturalmente, se trata de estudios que

omiten muchas variables relevantes que son difciles de cuantificar.

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2:J. Vial (1994) seala que un efecto de las reformas es promover una mayor utilizacin de los recursos naturales, elevandotransitoriamente la tasa de crecimiento del producto.

3: Esta es la diferencia entre las predicciones de crecimiento que se basan en estudios para un conjunto de pases y el crecimientoefectivo de Chile. Ver De Gregorio (1997).

A partir de estas cifras se pueden plantear dos conclusiones. Primero, el grueso de] crecimiento

futuro depende de las condiciones internas de] pas, tales como reglas del desenvolvimiento econmico,

funcionamiento de las instituciones, eficiencia del rgimen legal y polticas econmicas. Este marco

determina las decisiones -de individuos y empresas- de innovacin, acumulacin de capital fsico y

humano, que promueven el crecimiento. Segundo, que en el mbito de las polticas econmicas existen

desafos que enfrentados adecuadamente podran no slo mantener las tasas de crecimiento en tomo a

6,5% anual en los prximos aos, sino incluso aumentarlas. En esta seccin se analizan las perspectivas

del crecimiento y los desafos que enfrenta Chile en los prximos aos, en nueve reas relevantes para el

crecimiento econmico: estabilidad econmica, ahorro, sistema financiero, inversin, apertura al exterior,

asignacin de recursos, infraestructura, conocimiento y capital humano.

1. ESTABILIDAD ECONOMICA

Las principales decisiones de produccin, ahorro e inversin, que sostienen el crecimiento, son

posibles cuando se ha alcanzado un ambiente econmico estable. En este sentido, una condicin para

sostener el ritmo de crecimiento de la economa en la prxima dcada es mantener la estabilidad

econmica. Tres elementos fundamentales para la estabilidad econmica son: primero, un nivel

razonable de utilizacin de los recursos de capital y trabajo disponibles en la economa y un ritmo

inflacionario decreciente, lo que se traduce en un nivel de demanda agregada que se expande en lnea con

el potencial productivo de la economa y evita expansiones de corto plazo que son seguidas por polticas

orientadas a la detencin del proceso de crecimiento. Segundo, un dficit en la cuenta corriente que sea

sostenible en el mediano plazo, lo que significa mantener la solidez de las cuentas externas y reducir la

vulnerabilidad de la economa respecto de los cambios que provienen de los mercados internacionales, ya

sea en los precios de las exportaciones o en las expectativas y confianzas de los mercados financieros

externos. Tercero, un sistema financiero robusto que facilite la intermediacin financiera que requiere el

funcionamiento de una economa de mercado. El conjunto de estas condiciones proporciona la

estabilidad que facilita el proceso de crecimiento.

Los estudios que analizan la influencia de las variables macroeconmicas sobre el crecimiento

muestran que cuando existe mayor estabilidad en el ritmo de crecimiento, menor variabilidad en los

precios ms importantes (tipo de cambio real, salarios y tasa de inters) y menor tasa de inflacin, la tasa

de crecimiento del pas aumenta (Corbo y Rojas, 1997 y Fisher, 1993).

Cualquier revisin de la evolucin de la economa chilena en la ltima dcada permite concluir

que sta ha combinado con xito los avances en la estabilidad de los precios con condiciones de equilibrio

en el resto de la economa. Esto ha permitido mantener un entorno que facilita el crecimiento dinmico.

La estabilidad econmica y el crecimiento estn relacionados entre s, y se refuerzan mutuamente. Debe

tenerse presente que hay un crculo virtuoso entre estabilidad macroeconmica y crecimiento sostenido.

El crecimiento trae estabilidad, y la estabilidad trae crecimiento.

Cules son los desafos de poltica que permiten apoyar la estabilidad de la economas

Considerando las condiciones actuales y las tendencias de la economa chilena se pueden definir tres

objetivos que estn muy ligados entre s: en primer lugar, se deben mantener las reglas bsicas de la

poltica macroeconmica actual, como son el supervit en la ejecucin presupuestaria de] sector pblico,

reduccin sistemtica de la tasa de inflacin hasta niveles similares al de los pases industrializados y

dficit moderado en la cuenta corriente de la balanza de pagos. Segundo, avanzar en la tendencia

observada de reducir la profundidad de los ciclos econmicos que han caracterizado histricamente el

crecimiento econmico del pas. Tercero, reconocer que la mayor integracin financiera de la economa

con el exterior es un factor permanente ms en el desarrollo econmico del pas, lo que tiene implicancias

para las polticas macroeconmicas.

Estos tres objetivos plantean importantes desafos a las polticas macroeconmicas,

especialmente a las polticas fiscal, monetaria y cambiara. Respecto de la poltica fiscal, Chile es uno de

los pocos pases con economa de mercado que pueden mostrar un supervit fiscal durante ms de ocho

alos consecutivos. Mantener este notable desempea constituye uno de los mayores desafos para el

mediano plazo. En la gestin de la poltica fiscal se ha aplicado la regla implcita de que todos los

aumentos en el gasto pblico deben ser financiados con recursos diferentes al endeudamiento. Sin

embargo, los objetivos orientados a consolidar la estabilidad econmica inevitablemente trazan nuevas

tareas a la poltica fiscal. Para reducir la profundidad de los ciclos econmicos, as como para enfrentar la

mayor integracin financiera con el exterior, se requiere una poltica fiscal dotada de mayores grados de

flexibilidad, ya sea en la ejecucin de los gastos o en los ingresos del sector pblico. Algunas medidas

que se deben analizar para cumplir este propsito son: limitar y estabilizar el crecimiento de la absorcin

pblica a un ritmo igual o menor al del producto potencial; ampliar el uso de estabilizadores fiscales

automticos como el Fondo de Compensacin del Cobre, que permiten reducir el efecto de los ciclos en

los trminos de intercambio; ampliar el horizonte de formulacin presupuestaria, de modo de permitir la

sustitucin de gastos que exceden un ao calendario.

La capacidad de stos u otros instrumentos de la poltica fiscal para enfrentar los desafos

mencionados depende de si se mantiene el actual nivel de la carga tributara, especialmente si se

considera que el debate de la poltica macroeconmica en la actualidad se centra en contar con ms

instrumentos para contener las presiones de demanda. A su vez, la expectativa de que es posible atender

las diferentes demandas sociales o de inversin en un perodo relativamente breve, lo que puede

traducirse en incrementos en el gasto pblico a un ritmo superior al aumento de los ingresos, es,

probablemente, la principal amenaza sobre el aporte de la poltica fiscal a la estabilidad econmica.

La poltica monetaria se ha orientado a mantener las tasas de inters de mercado en un rango

coherente con los objetivos de equilibrio. Esto ha significado tener una tasa de inters real relativamente

elevada. No obstante, en la medida que aumenta la integracin financiera con el exterior la accin de la

poltica monetaria se encuentra con mayores limitaciones. Para hacer frente a esta realidad, los pases

avanzados han procurado aumentar la eficiencia de la poltica monetaria, a travs de la generacin de una

mayor credibilidad y confianza de] pblico en las polticas que aplica el Banco Central. Adems de

mantener su autonoma, en este campo el Banco Central tiene la responsabilidad de ganar credibilidad a

travs de las seales que transmite al mercado. Por otra parte, con una mayor integracin financiera, los

mecanismos de transmisin de la poltica monetaria no slo consideran el efecto de las tasas de inters en

la demanda agregada, sino tambin los efectos de las variaciones en el tipo de cambio sobre la actividad

econmica. Este fenmeno plantea el doble desafo de complementar la accin de la poltica monetaria

con una mayor flexibilidad de la poltica fiscal y de integrar ms la evolucin del tipo de cambio al

proceso de formulacin de la poltica monetaria.

En relacin con la poltica cambiara hay dos fenmenos que se deben observar. Por una parte,

se perfila un fenmeno inevitable: a medida que los pases aumentan su nivel de producto por habitante,

la moneda domstica se aprecia. Esto no es algo que ocurra solamente en Chile, sino que es una

tendencia internacional, y se produce fundamentalmente porque el incremento de productividad en los

bienes transables es mucho mayor que en los no transables. Esta es una tendencia internacional, de la

cual no podemos sustraemos. La nica pregunta es qu tan rpido ocurrir este fenmeno. Una

apreciacin gradual es probablemente sntoma de un sano crecimiento productivo; una apreciacin sbita

y brusca podra indicar otro tipo de fenmeno, en particular un desequilibrio macroeconmico.

Aparte de su accin frente a este fenmeno de mediano plazo, la poltica cambiara tiene una

responsabilidad en mantener, como tendencia, un dficit prudente en la cuenta corriente de la balanza de

pagos. Este objetivo tiene como contraparte evitar una apreciacin tal de la moneda que pueda producir

una desalineacin de su valor de tendencia de mediano plazo. Es decir, independiente de su rgimen, el

tipo de cambio debe ubicarse dentro de un rango compatible con su valor de mediano plazo. Para lograr

este propsito es inevitable reconocer la influencia que tienen las polticas fiscal y monetaria sobre la

evolucin del tipo de cambio.

2. AHORRO

Para financiar el crecimiento de la economa se debe contar con un adecuado nivel de ahorro.

Hay circunstancias en que el crecimiento puede alcanzarse con la utilizacin ms eficiente de los recursos

existentes; pero ellas duran slo un tiempo limitado. En un horizonte ms prolongado, una mayor

produccin requiere de la acumulacin de capacidad productiva, a travs del proceso de inversin, la que

slo puede financiarse con ahorro.

Lo importante es incentivar el ahorro nacional. Temporalmente se puede financiar la inversin

con ahorro externo, pero siempre llegar el da en que se paguen las deudas y estos pagos requerirn

ahorros generados al interior del pas. Dicho ahorro tiende a fluctuar de ao a ao. Es natural que as sea.

Tal como lo hacen las familias, los pases tienden a ahorrar menos en perodos difciles y a ahorrar ms en

perodos de bonanza. Pero, desde el punto de vista del crecimiento, lo importante es que, en promedio, el

nivel de ahorro sea compatible con las necesidades de un crecimiento sostenido. A su vez, en economas

en desarrollo -como la chilena- tambin es deseable complementar el ahorro interno con un nivel

sostenible de ahorro externo.

En una comparacin internacional Chile presenta una alta tasa de ahorro interno en relacin a los

pases de Amrica Latina y economas desarrolladas. Sin embargo, el logro es ms limitado si se le

compara con los pases de rpido crecimiento de Asia. En efecto, este grupo de pases alcanz tasas de

ahorro del orden de 34% del PIB en los aos 1990-93. Para interpretar estas cifras se debe reconocer que

ahorro y crecimiento estn estrechamente ligados y se retroalimentan mutuamente. Un mayor ahorro

hace posible un mayor crecimiento; pero el crecimiento tambin hace que los ingresos aumenten y que la

sociedad dedique una proporcin mayor de sus recursos al ahorro. En los pases exitosos puede

detectarse un crculo virtuoso, en que una mayor riqueza hace posible mayores ahorros, y viceversa. Este

proceso logra ubicarlos en una alta trayectoria de crecimiento.

Pero no debe pensarse que, una vez que el ahorro y el crecimiento suben, el proceso se vuelve

irreversible. As como el nivel de ahorro de Chile ha subido substancialmente en la ltima dcada, en el

futuro podra caer si no se identifican las causas de esta mejora reciente y se hace lo necesario para

mantener y mejorar el conjunto de circunstancias auspiciosas. Los economistas manifiestan

desacuerdos respecto a muchos temas, y el campo del ahorro no es una excepcin. Sin embargo, existe

un relativo consenso acerca de las condiciones institucionales y de polticas que son necesarias para que

el ahorro aumente y tal mejora se mantenga en el tiempo.

Respecto a las condiciones institucionales, para incentivar el ahorro se requiere estabilidad en el

entorno econmico, claridad en las reglas del juego y seguridad en las normas de propiedad. En lo

fundamental, el acto de ahorrar consiste en dejar de consumir hoy, mantener los recursos en algn lugar

o prestrselos a otro (ya sea directa o indirectamente a travs de una institucin financiera), recuperar el

monto ahorrado ms intereses al cabo de un tiempo, y utilizar lo obtenido para financiar el gasto.

Claramente, las personas o las empresas se mostrarn renuentes a llevar a cabo esta secuencia de

decisiones si su ahorro no est seguro (por ejemplo, por la vulnerabilidad del sistema financiero), si su

valor real puede verse seriamente erosionado (por la alta inflacin), o si al cabo del perodo pactado los

contratos respectivos no pueden ser ejecutados (por falencias del sistema legal o judicial).

Por lo tanto, para incrementar el ahorro se requiere de la consolidacin poltica y econmica del

pas, de la madurez de sus instituciones y de las polticas que stas aplican. La experiencia internacional

y la evidencia emprica recogida en estudios recientes, revelan que el ahorro y el crecimiento tienden a

verse negativamente afectados por la inestabilidad poltica, alta inflacin y frecuencia de las crisis

bancarias. En todas estas materias nuestro pas ha logrado claramente xitos de magnitud, pero queda

mucho camino por recorrer.

Entre las polticas directas que tienen mayor influencia sobre la tasa de ahorro de una economa

estn: ahorro del sector pblico, incentivos al ahorro de las empresas y personas y ahorro en los sistemas

de pensiones. Respecto al ahorro del sector pblico, aun cuando parte de su incremento pueda ser

compensado por menor ahorro privado, en economas en desarrollo, donde gran parte de la poblacin

enfrenta restricciones de liquidez, es muy probable que el impacto efectivo del ahorro pblico sea

bastante alto. Un mayor ahorro pblico, adems tiene la ventaja de traducirse rpida y directamente en un

mayor ahorro nacional -en contraste con las medidas orientadas al ahorro privado, que usualmente operan

con rezagos. La experiencia internacional indica que los pases que crecen ms son aquellos que tienen

tasas de ahorro ms altas y donde el sector pblico es austero.

Un segundo grupo de polticas para incentivar el ahorro tiene por objeto orientar la carga

tributara hacia el gasto, de modo de evitar la tribulacin sobre el ahorro. As, por ejemplo, un mayor

peso en los impuestos al consumo tiende a promover mayor ahorro global. Sin embargo, debe sealarse

que la evidencia emprica sobre la relacin entre la tasa de ahorro y los incentivos que mejoran su

rentabilidad es bastante tenue a nivel de las personas. Aun cuando se trata de una materia en la cual no

existen resultados concluyentes, la mayor parte de las investigaciones sobre la efectividad de programas

tributarios que incentivan el ahorro de las personas encuentra que su efecto es nulo o muy bajo. Una

situacin diferente se presenta en el ahorro de las empresas. En este sentido existe un mayor grado de

consenso respecto de que una baja tasa de tribulacin sobre las utilidades de las empresas, especialmente

de las distribuidas, ayuda a elevar el ahorro nacional.

Finalmente, una poltica que frecuentemente se menciona para estimular el ahorro es la reforma

del sistema de pensiones, rea en la cual Chile ha logrado un gran progreso. Desde el punto de vista del

ahorro, la creacin de un sistema basado en la capitalizacin individual tiene varias ventajas. En primer

lugar, clarifica el vnculo entre las decisiones de ahorro del individuo o la familia y el monto del que

dispondrn en el futuro para su jubilacin, creando as los incentivos para incrementar los ingresos y la

porcin de estos ingresos (en casos que se vaya ms all del mnimo legal exigido) que se destina al

ahorro. En segundo trmino, crea un sistema con reglas claras y estables, aislando de los vaivenes

polticos, por ejemplo, la decisin acerca de los reajustes de las pensiones por concepto de inflacin. En

tercer trmino, crea un conjunto de recursos privados invertibles, lo que contribuye a fortalecer el sistema

financiero. En todo caso se debe sealar que la reforma del sistema de pensiones slo lleva a un mayor

ahorro nacional en la medida que se mantenga una rigurosa austeridad en las finanzas pblicas.

3. SISTEMA FINANCIERO

El funcionamiento del sistema financiero tambin ejerce una importante influencia sobre el ritmo

de crecimiento de la economa. Un mercado de capitales eficiente permite, en primer lugar, reunir los

fondos de muchos ahorrantes, lo que es fundamental para diversificar el riesgo que encama el

financiamiento de nuevas actividades productivas. Segundo, estas instituciones evalan y seleccionan

las iniciativas que les presentan los potenciales inversionistas, actividad que requiere capacidades

especializadas de investigacin y anlisis de los proyectos. Tercero, el sistema financiero asigna los

fondos a los proyectos ms rentables, los que luego son objeto de seguimiento durante el desarrollo de

la inversin. Es importante destacar que parte importante del aporte de las instituciones financieras se

expresa en los aumentos de productividad de las empresas que se vinculan con l. En estudios

realizados a nivel de empresas, se ha encontrado que los aumentos en el flujo de financiamiento estn

asociados a incrementos en el nivel de eficiencia tcnica de las empresas (King y Levine, 1993). A

travs de estos servicios, el sistema financiero contribuye al crecimiento.

Los estudios empricos sobre crecimiento econmico muestran que las variables ms

relevantes para medir la contribucin de] sector financiero al crecimiento son el tamao de la

intermediacin financiera formal, lo que es una medida de profundidad del mercado financiero, la

estructura de los activos del sistema financiero en trminos de plazo y tipo de las colocaciones,

porcentaje de los crditos que se canalizan hacia el sector privado de la economa y participacin de las

instituciones bancarias en el proceso de intermediacin, y grado de acceso de las empresas productivas

al financiamiento formal.

El sistema financiero chileno ha dejado atrs los efectos de la profunda crisis de comienzos de

los aos 80 y su consolidacin le ha permitido contribuir al proceso de crecimiento. En la actualidad el

pas cuenta con un sistema financiero profundo, con colocaciones financieras que alcanzan a un 60%

del PIB y activos totales que equivalen a un 1 10% del PIB. Esta profundidad se ha logrado en conjunto

con una modernizacin del sistema, caracterizada por el desarrollo de nuevas formas de financiamiento

para las empresas, que conduce al llamado proceso de desintermediacin financiera; desarrollo de

nuevos productos para el financiainiento de la inversin, como la industria de leasing; e incorporacin

de nuevos segmentos de empresas al sistema bancario. Ello se ha traducido en que el nmero de

empresas deudoras del sistema financiero entre los aos 1991 y 1994 aument en ms de 70%. Segn

una clasificacin por tamafio, dicho incremento est concentrado en las empresas ms pequeias. Ello

tiene como efecto reducir el costo de financiamiento de estas empresas y obtener los beneficios en

trminos de calidad de los proyectos y aumentos en la productividad de las empresas (CORFO, 1994).

El principal desafo para el sistema financiero nacional es mantener la calidad de los resultados

logrados en los ltimos aos. Ello requiere un marco de regulacin que incentivo el correcto monitoreo

de los riesgos de las actividades financieras y evite las situaciones de riesgo moral que quebrantan los

efectos positivos del sistema financiero para el crecimiento econmico. Al mismo tiempo, un sistema

financiero eficiente necesita competencia. En este sentido, reducir las barreras a la entrada de nuevos

actores a la industria y estimular una sana competencia son los medios para mantener la eficiencia en el

mercado y obtener su mxima contribucin al crecimiento. Reducir las barreras a la entrada garantiza

que las innovaciones tecnolgicas se traduzcan en menores costos y servicios de mayor calidad para las

empresas y los inversionistas.

El segundo desafo es perfeccionar los mecanismos para el financiamiento de las inversiones en

proyectos o empresas nuevos. En este campo existen an productos poco desarrollados, especialmente

cuando las inversiones contemplan innovaciones que generan mayores incertidumbres y riesgos. En

general, la experiencia indica que los proyectos ms riesgosos requieren instrumentos financieros

especficos. Los crditos bancarios tienen dificultades para financiar proyectos de mayor riesgo. En

cambio los sistemas especializados de capital de riesgo han tenido mayor xito en los pases

desarrollados, especialmente en Estados Unidos. Para crear y desarrollar estos mercados, como en el

pasado se hizo con la industria de] leasing, es importante el respaldo eficiente del Estado.

Por ltimo, otra tarea en la que se requiere seguir avanzando es en la incorporacin de nuevas

empresas, especialmente pequeas y medianas, al mercado de capitales. Una evaluacin de los

programas aplicados en los aos recientes permitira establecer las necesidades de estos grupos de

empresas para lograr un mejor financiamiento de sus proyectos.

4. INVERSION

Los estudios empricos sobre los determinantes del crecimiento coinciden en que la

acumulacin de capital fsico -en maquinarias, equipos e instalaciones- es el principal detertninante de la

tasa de crecimiento econmico. Tanto la cantidad de recursos que se destinan a la inversin como la

calidad de los proyectos son esenciales para explicar las diferencias que se producen en el crecimiento

entre pases. Mientras mayor sea la tasa de inversin y ms rentables (socialmente) sean los nuevos

proyectos, se obtendr un crecimiento ms elevado.

Las decisiones de inversin son el resultado de un complejo proceso de anlisis en el que

participan factores de muy variada naturaleza. La mayor parte de las variables econmicas que inciden en

la decisin lo hacen en base a valores "esperados" para un horizonte de mediano plazo, sobre los que la

institucionalidad y la poltica econmica tienen cierta influencia limitada. Aparte de los elementos de

clculo econmico, a la decisin de inversin concurren otros elementos ms subjetivos que, siguiendo a

Keynes (1 965), los economistas han resumido en el concepto de "espritu del inversionista". Al describir

este elemento subjetivo, Keynes seala que "gran parte de nuestras actividades positivas dependen ms

del optimismo espontneo que de una expectativa matemtica ya sea moral, hedonista o econmica.

Quiz la mayor parte de nuestras decisiones de hacer algo positivo, cuyas consecuencias completas se

irn presentando en muchos das por venir, slo pueden considerarse como resultado de la fogosidad. De

este modo si la fogosidad se enfra y el optimismo espontneo vacila, dejando como nica base de

sustentacin la previsin matemtica, la empresa se marchita y muere."

Los determinantes de la inversin que estn sujetos al clculo econmico se pueden agrupar en

tres categoras: macroeconmicos, disponibilidad de los recursos complementarios al capital fsico y

caractersticas de los mercados vinculados con la inversin. En el primer grupo estn las expectativas

sobre la estabilidad macroeconmica y las perspectivas de crecimiento. En general, un ambiente de

equilibrio y estabilidad facilita las decisiones de inversin y las hace ms eficientes, en la medida que las

seales que guan la inversin corresponden a escenarios de equilibrio de mediano plazo. Cambios

frecuentes en el entorno macroeconmico y en los precios ms relevantes tienden a disminuir la inversin

o reducir su eficiencia.

Respecto a la disponibilidad de factores complementarios, que permiten obtener la mxima

rentabilidad del capital fsico invertido, los elementos ms relevantes son el acceso a trabajadores con una

adecuada calificacin, a fuentes sanas de financiamiento y a los bienes colectivos que utilizan los

proyectos de inversin. Si la mano de obra calificada se hace escasa, las fuentes de financiamiento se

toman insuficientes o los bienes colectivos no se encuentran disponibles, la inversin tender a decaer.

En cuanto a los mercados a los que se orienta la inversin, los elementos centrales son la

ausencia de barreras a la entrada y la estabilidad en las reglas de] juego. Estos dos factores favorecen una

sana competencia en los mercados y garantizan el marco adecuado para las decisiones de inversin.

La tasa de inversin en Chile se ha incrementado casi constantemente a lo largo de la ltima

dcada. Entre 1993 y 1996 la tasa de inversin en capital fsico alcanz un promedio cercano a 28% del

PIB, lo que constituye un verdadero rcord para los estndares histricos de Chile. A su vez, estas tasas

son muy superiores a las de los pases latinoamericanos, que han fluctuado en tomo a 20% del PIB, y de

las economas desarrolladas, tambin en tomo a 20% del PIB. Los pases del sudeste asitico, en cambio,

tienen tasas de inversin cercanas a 34% del PIB.

Con referencia al efecto de la inversin en el crecimiento, en los anlisis economtricos para la

economa chilena se obtiene que un 1% del PIB adicional de inversin genera un aumento en la tasa de

crecimiento del PIB de 0,2 a 0,3 puntos porcentuales. Lo anterior significa que elevar la tasa de inversin

desde 28% del PIB a 30% del PIB permitira elevar el ritmo de crecimiento entre 0,4 y 0,6 puntos

porcentuales.

Dado los mltiples factores que determinan el clculo econmico asociado a las decisiones de

inversin, las polticas para incentivar una mayor inversin son de variada naturaleza y corresponden a

los elementos que se analizan en el resto de las secciones de este trabajo. Sin embargo, conviene insistir

en que a la hora de evaluar las perspectivas de la inversin, los principales determinantes son: estabilidad

macroeconmica, disponibilidad de factores complementarios y estabilidad de las reglas del juego que se

aplican en los mercados.

5. APERTURA AL EXTERIOR

La apertura al exterior busca incorporar a Chile a las corrientes internacionales de intercambio

de bienes, servicios e inversiones. Esta integracin de la economa con el exterior es un medio para

incrementar la productividad de los recursos nacionales. Permite ampliar el mercado de todos aquellos

productos o servicios en los que la productividad relativa del pas es alta, y comprar en el exterior los

bienes y servicios que resultara muy caro producir en Chile. Adicionalmente, la apertura permite acceder

a nuevos conocimientos y tecnologas avanzadas que se desarrollan en el exterior. En tercer lugar, la

apertura permite atraer los flujos de inversin directa, indispensables para mantener un alto ritmo de

crecimiento.

Los aumentos en el nivel de comercio exterior estn normalmente asociados a incrementos en la

productividad de los factores de produccin. En este sentido, es interesante destacar que en la ltima

dcada el comercio exterior de Chile aument, en promedio, ms de 4 puntos porcentuales al ao por

sobre el crecimiento del comercio mundial, lo que refleja la mayor integracin de la economa con el

resto del mundo. En un estudio sobre el efecto de esta variable en el crecimiento de la economa chilena

se obtiene que en la medida que la tasa de participacin de Chile en el comercio mundial aumenta en 1%,

el PIB puede crecer en 0,27 puntos porcentuales adicionales (Jimnez, Lpez y Rojas, 1996). En la

dcada de los 90 el volumen del comercio mundial ha crecido, en promedio, en 5,5% anual, lo que

probablemente se mantendr en los prximos aos. Por esta razn, la capacidad del pas para sostener

tasas de expansin del comercio similares a las alcanzadas en los ltimos aos, en tomo al 10% anual, es

fundamental para mantener un crecimiento econmico elevado. A su vez, un mayor crecimiento en el

volumen de comercio exterior permitira elevar el ritmo de crecimiento de la economa.

El grado de apertura de una economa se mide por el nivel de sus barreras, tanto al comercio de

bienes y servicios, como a la entrada de tecnologas e inversiones extranjeras. A su vez, la base de

cualquier proceso de apertura est en la iniciativa unilateral de reducir los aranceles a las importaciones,

eliminar las barreras no arancelarias y establecer un marco institucional que permita la llegada de

tecnologas e inversiones extranjeras. Chile ha progresado mucho en este campo. No obstante, cuando

un pas se encuentra en niveles ms avanzados en su grado de apertura, es posible complementar la accin

unilateral con iniciativas de tipo bilateral o regional. En la combinacin de las iniciativas unilaterales con

los acuerdos de tipo bilateral o regional se debe cuidar que los costos por las desviaciones de comercio no

superen los beneficios de la creacin de comercio. La nica manera efectiva de evitar este riesgo es

mantener una poltica de apertura unilateral amplia hacia el resto del mundo.

Las prioridades para mantener y profundizar la apertura de la economa chilena en los prximos

aos incluyen emprender en forma conjunta una nueva reduccin arancelaria unilateral, mantener un

prudente activismo en las iniciativas de tipo bilateral y regional y adecuar la institucionalidad del

comercio exterior a los requerimientos de los acuerdos multilaterales.

Chile tiene en la actualidad una tarifa baja y uniforme de 11%, por lo que genera pocas

distorsiones si se compara con los aranceles de otros pases en desarrollo. Aun as, pueden lograse

ventajas complementarias por medio de reducciones adicionales en los aranceles, especialmente si se

considera que el pas mantendr en el futuro la poltica de suscribir acuerdos comerciales de alcance

bilateral o regional. Si bien la recaudacin de los aranceles se efecta sobre las importaciones, desde el

punto de vista econmico su efecto es equivalente a un impuesto sobre las exportaciones. En este sentido,

el nivel arancelario ptimo de un pas depende de las caractersticas del mercado de sus exportaciones, en

particular, del grado de substituibilidad de los productos chilenos respecto de las exportaciones de otros

pases. Estimaciones empricas que consideran que el poder de mercado de Chile es reducido, derivan un

arancel ptimo del orden de 4% a 6%. En cambio, si Chile tuviese un poder ms significativo en los

mercado de sus exportaciones, el arancel ptimo podra alcanzar hasta un 15%. Considerando que el

primer caso es el ms probable, existira una ganancia en una reduccin adicional de los aranceles

El principal beneficio de la reduccin de los aranceles no se produce por su efecto directo, sino

porque permite reducir los costos de la desviacin de comercio que se producen con los acuerdos

bilaterales o regionales. Por esta razn, la reduccin de aranceles debe ser vista como una accin

complementaria con una poltica de ampliar los mercados de las exportaciones chilenas a travs de este

tipo de acuerdos, como son la asociacin con MERCOSUR, la eventual incorporacin al NAFTA y la

negociacin con la Unin Europea. A travs de estos acuerdos no slo se produce un mayor

__________________________________________________________________________________________________________4 El efecto econmico neto de una reduccin de aranceles depende tambin de su compensacin fiscal. Si los impuestos que

sustituyan la recaudacin de los aranceles generan otras distorsiones en la economa- se reduce el beneficio econmico de lareduccin de aranceles.

acceso a los mercados de pases socios, sino tambin se pueden alcanzar ventajas dinmicas derivadas de

las importaciones de productos con un mayor avance tecnolgico o productos de una mayor variedad. En

todo caso, mantener la poltica de suscribir este tipo de acuerdos requiere una evaluacin tcnica de sus

efectos econmicos.

La participacin de Chile en las iniciativas de] Pacfico, como es el caso del APEC, ofrece

perspectivas interesantes para la expansin del comercio e inversiones. El aumento de la importancia del

rea del Pacfico en el comercio mundial ofrece nuevas oportunidades para la provisin de servicios

orientados a facilitar los flujos de comercio e inversin entre Amrica Latina y el Asia-Pacfico. Las

posibilidades para ofrecer este tipo de servicios, que tambin estn abiertas a otras regiones del mundo,

dependen de la calidad de su oferta en el pas. Mejorar dicha calidad es una materia que integra aspectos

institucionales y de funcionamiento de los mercados en el pas.

Por ltimo, la participacin de Chile en los acuerdos multilaterales impone ciertas restricciones a

las prcticas comerciales, lo que significa adecuar la operacin de instrumentos e instituciones a tales

requerimientos.

6. ASIGNACION DE RECURSOS

La asignacin de recursos es el proceso a travs del cual los factores productivos del pas

(trabajo, capital fsico y recursos naturales) se orientan hacia aquellas actividades donde alcanzan una

mayor productividad. En este sentido, mientras mejor sea la asignacin de recursos de una economa,

mayor ser su producto por habitante. Los economistas usualmente distinguen entre la asignacin de

recursos en un momento del tiempo (esttica) y en la asignacin de recursos a travs del tiempo

(dinmica). Mientras el primer enfoque asume que las productividades que se alcanzan en las diferentes

actividades productivas se mantienen constantes, en el segundo se considera que dichas productividades

son variables. Este ltimo hecho introduce algunas complejidades cuando se pretende responder a la

pregunta sobre cul es la asignacin de recursos ms conveniente para un pas. Podra darse el caso de

actividades que en la actualidad tienen una baja productividad, pero que se considera que poseen un

potencial para incrementarla a travs del tiempo.

La asignacin de recursos en Chile presenta tres caractersticas que se deben considerar en el

anlisis de las perspectivas de crecimiento para los prximos aos: consolidacin sectorial, altos ndices

de movilidad de los

__________________________________________________________________________________________________________5 El efecto conjunto de reducir los aranceles a 6%, un acuerdo de libre comercio con MERCOSUR y con NAFTA tiene un efecto

directo del orden de 1% a 1,5% del PIB. A este resultado se debe agregar los efectos dinmicos sobre la productividad einversiones.

recursos y alta heterogeneidad en su productividad. Respecto del primero, una de las caractersticas

ms notables de la economa chilena es que ha consolidado una asignacin de recursos que le permite

tener buenas oportunidades de inversin para mantener el impulso del crecimiento. En el caso del

sector exportador este fenmeno se expresa en dinamismo de las actividades asociadas a la minera,

industria forestal, agricultura y pesca. En otros sectores, el mismo fenmeno se refleja en las

importantes inversiones que tienen un horizonte de madurez prolongado, como son las

telecomunicaciones, energa y, ms recientemente, infraestructura.

La segunda caracterstica de la asignacin de recursos en Chile es la alta movilidad, aunque

dentro de la tendencia mostrada por la consolidacin recin mencionada. Los recursos del pas estn en

constante movimiento, dentro de las empresas, entre empresas dedicadas a una misma actividad, entre

actividades de un mismo sector de la economa y entre sectores. Una de las caractersticas del proceso

de crecimiento econmico es el continuo desplazamiento de los factores desde las actividades en que

son menos productivos hacia aquellos que ofrecen mayores niveles de productividad. La movilidad

facilita el crecimiento de la economa . Los aumentos de productividad que caracterizan a los procesos

de crecimiento acelerado corresponden tanto a aumentos provocados al interior de las empresas como a

aumentos que se originan por la reasignacin de recursos.

Algunos hechos que reflejan la alta movilidad en Chile son la rotacin bruta anual promedio de

los trabajadores de plantas industriales que en Chile alcanza a un 28%. Ello significa que algo ms de

uno de cada cuatro trabajadores del sector manufacturero deja su trabajo o comienza uno nuevo.

Tambin es importante la cantidad de plantas que cierran y abren cada ao (Camhi, Engel y Micco,

1997). Otro hecho que refleja este fenmeno es la alta dispersin que existe en las tasas sectoriales de

crecimiento. Por ejemplo, en el sector manufacturero, la desviacin estndar de las tasas de crecimiento

por ramas entre 1986 y 1996 es superior al promedio del crecimiento, que fue de 6,2% anual. Ello

significa que dentro del sector manufacturero han coexistido actividades de alto crecimiento con otras

de crecimiento bajo o negativo.

Un fenmeno algo diferente se presenta en los casos en que esta caracterstica de alta

variabilidad afecta a factores productivos que tienen poca movilidad. El caso ms frecuente se presenta

cuando actividades importantes para alguna regin o zona geogrfica se enfrentan a cambios adversos en

su competitividad. En este caso, los procesos de mercado pueden tomar perodos demasiado prolongados

para asignar los recursos a nuevas actividades, por lo que deben ser apoyados con polticas especiales.

__________________________________________________________________________________________________________6 Aunque tambin genera costos a las personas. tanto por la mayor incertidumbre de las fuentes de ingreso como porque las

habilidades que utilizaban en los empleos anteriores pueden no corresponder necesariamente a las capacidades requeridas en losnuevos puestos de trabajo.

Un tercer hecho relevante en la economa chilena es la elevada heterogeneidad en los niveles de

productividad que existe tanto dentro de los sectores productivos como entre diferentes sectores. Dentro

del sector manufacturero, el 20% de las plantas ms productivas tiene una productividad media por

trabajador entre 8 y 9 veces la productividad media del 20% de las plantas de menor productividad . A su

vez, la productividad media del conjunto de la industria manufacturera es en la actualidad alrededor del

doble de la productividad media de la agricultura.

En la evaluacin de las caractersticas anteriores es importante sealar que mientras la

consolidacin y la movilidad en la asignacin de recursos son fenmenos naturales e inevitables de un

proceso de crecimiento, la alta heterogeneidad corresponde a un rasgo ms estructural que debera tender

a disminuir a travs del tiempo, aunque la tendencia observada indica que se trata de un fenmeno que

tiene una importante persistencia. A su vez, es importante destacar que en el caso de Chile la movilidad

no modifica la consolidacin de la asignacin de recursos. Sobre esta base se pueden formular los

desafos que enfrenta el pas para mantener una asignacin de recursos eficiente, tanto desde el punto de

vista esttico como dinmico. Estos desafos son: estabilidad en las reglas del juego, flexibilidad al

interior de las empresas, flexibilidad para los movimientos de recursos entre empresas o sectores y

reconocer y enfrentar las imperfecciones de los mercados.

En la medida que las polticas y reglas del juego sean estables y claras se continuar con una

asignacin de recursos que permita llevar a cabo los mejores proyectos de inversin. Especial

importancia tienen, nuevamente, los factores institucionales en que se apoyan la estabilidad y las reglas

del juego econmico, como son el buen funcionamiento de los mercados y la apertura al exterior, que

permiten que las decisiones de inversin consideren un horizonte prolongado de tiempo.

En segundo lugar, a la hora de definir desafos futuros es importante reconocer que al interior de

las empresas existe un potencial de flexibilidad para hacer frente a las condiciones carnbiantes de los

mercados. En este sentido, relaciones laborales que reconozcan este hecho generarn un mayor impacto

en los aumentos de productividad que se obtienen al interior de las empresas. Por ejemplo, una

remuneracin a los trabajadores que considere los cambios en las condiciones de mercado de la empresa

ayuda a disminuir la rotacin de personal, aumenta la lealtad de los empleados hacia la empresa y permite

enfrentar con mayor flexibilidad las variaciones que provienen de los factores del mercado (8)

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7 La diferencia entre la productividad media del 20% de lo s trabajadores de mayor productividad y el 20% de los trabajadores demenor productividad del sector industrial es entre 1.5 y 2 veces el valor de la productividad media promedio. Ello significa quesi un 1% de la ocupacin industrial del grupo de baja productividad logra igualar la productividad del grupo de altaproductividad, el promedio de la productividad del sector industrial aumenta entre 1.5% y 2%.

Un tercer desafo para mantener una asignacin eficiente de los recursos es cuidar que los

mercados de trabajo tengan la flexibilidad que permita la adaptacin de las empresas a los cambios en su

entorno. Gran parte de la variabilidad en el empleo, a nivel de empresas, es consecuencia de los propios

cambios que ocurren en el mundo real, que se originan en los cambios en la productividad de los

diferentes sectores y las innovaciones de los mercados externos. Ciertamente, la contraparte de esta

flexibilidad es una mayor incertidumbre en el empleo, lo que plantea el desafo de proteger los ingresos

de los trabajadores y mejorar sus capacidades para enfrentar este fenmeno. Un caso particular, aunque

importante, se presenta cuando intervienen factores productivos que tienen poca movilidad. En estos

casos los procesos de mercado deben ser apoyados ms activamente con polticas especiales.

Un cuarto desafo respecto de la asignacin de recursos implica reconocer que los mercados

tienen imperfecciones o que, simplemente, hay ausencia de ciertos mercados. La consecuencia de estos

hechos es que la asignacin de recursos que se obtiene a travs de la competencia en los mercados no ser

la ms eficiente que puede alcanzar la economa. En algunos casos, las imperfecciones se pueden

resolver razonablemente a travs de los instrumentos de regulacin del Estado; en otros casos, el costo de

dicha regulacin puede exceder sus beneficios. Adems, en este mbito existe espacio para promover

acciones colectivas o fomentar iniciativas con una alta rentabilidad social que no se materializan porque

no se tienen los incentivos adecuados (9).

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8 Adems, hace a los salarios ms flexibles sobre los ciclos econmicos y, as- el empleo ms estable. En los tiempos de recesinlos pagos de salarios sern menores ya que las utilidades caen, entonces en teora. las empresas despediran a menostrabajadores y probablemente menos empresas cerraran en pocas de recesin. Finalmente. algunos argumentan que unamedida de este tipo llevara a elevar el empleo total porque reduce el costo marginal de contratar a un trabajador adicional.

9 Ver Bitrn y Sez (1997) para el anlisis de la regulacin del Estado, y la seccin sobre Conocimiento y productividad, msadelante. para el anlisis de situaciones en que existen importantes extemalidades.

7. INFRAESTRUCTURA

La infraestructura ejerce una influencia muy significativa en los procesos de crecimiento. La

historia econmica de los pases desarrollados muestra que, en sus fases tempranas de crecimiento,

recibieron un fuerte impulso de inversin en el sector de infraestructura, en algunos casos financiados por

el Estado y, en otros, por el sector privado.

La inversin en infraestructura ampla el tamao de los mercados relevantes, a travs de la

integracin de reas geogrficas o expansin del comercio, reduce los costos de produccin y genera

efectos dinmicos sobre diversas actividades productivas. Aun cuando existen dificultades para medir

estos efectos y su influencia sobre el crecimiento econmico a un nivel agregado, en un ejercicio en que

se compara el efecto de aplicar un programa extraordinario de inversiones en infraestructura por un monto

equivalente a 4,3% del PIB, que se distribuye en 5 aos en un caso, y en 20 aos en el otro, se obtiene que

la tasa de crecimiento del PIB en el primer escenario es 0,4 puntos porcentuales mayor que en el segundo

escenario. En este clculo se utiliz una extensin del trabajo de Jimnez, Lpez y Rojas (1996)

desagregando la contribucin de las variaciones en el stock de capital del sector pblico y del sector

privado. Manteniendo el resto de las caractersticas del modelo inalteradas, se consider que exista un

dficit de inversin en infraestructura de US$ 3.000 millones (equivalente a 4,3% del PIB). Para

materializar esta inversin adicional se definieron los escenarios mencionados. En ambos casos, la

inversin privada se comporta de tal modo que en cada perodo la productividad marginal del capital es

igual al costo de uso del capital (tasa de retomo ajustada por la tasa de depreciacin). Adicionalmente,

dado que el concepto de dficit tiene asociado un costo econmico para el sector privado (por no disponer

de la infraestructura adecuada), se postula en ambos escenarios que la productividad de los nuevos

proyectos del sector privado aumenta proporcionalmente con la reduccin del dficit, hasta en un 10%

cuando se han invertido los US$3.0OO millones (10)

Son conocidas las razones para que las inversiones en el sector de infraestructura no se puedan

determinar a travs del mercado. De all la importancia que tiene la poltica de inversiones que el Estado

defina para este sector. En general, es posible que existan oportunidades de inversin que tienen una alta

rentabilidad social, pero que no existan los incentivos adecuados para que dichos proyectos se

materialicen. En este sentido, el tema de mayor relevancia en la poltica de infraestructura es el diseo y

la aplicacin de procedimientos que permitan que se desarrollen todos aquellos proyectos que tengan una

tasa de rentabilidad (social) superior al costo de oportunidad de los recursos y que evite que se invierta en

aquellos proyectos en que la rentabilidad social es menor a dicho costo de oportunidad. Aunque

compleja, la aplicacin de estos principios eliminara en un plazo razonable cualquier dficit de inversin

en este sector.

_____________________________________________________________________________________10 Esta estirnacin cont con la colaboracin de Eduardo Lpez.

En el anlisis del sector de infraestructura en Chile es frecuente encontrar un nfasis mayor en la

magnitud del dficit de obras fsicas que en los aspectos institucionales que permitan una asignacin

ms eficiente de recursos en este sector. La evaluacin del dficit requiere de un estudio ms detenido,

sin perjuicio de lo cual es preciso observar que muchas de las estimaciones de necesidades de inversin

en infraestructura se obtienen de estudios de ingeniera sobre insuficiencias que derivan de comparar un

nivel deseado u objetivo de obras de infraestructura con las disponibilidades efectivas. Para determinar

el stock deseado de capital en un determinado sector se utilizan con frecuencia parmetros

relativamente arbitrarios (por ejemplo, el tomar un ao base que se considera normal), para luego

establecer la brecha entre las condiciones reales y las necesidades estimadas. Rara vez se analiza la

racionalidad econmica del stock deseado de capital, los parmetros utilizados, los costos y beneficios

de otras opciones, las tasas de rentabilidad social de los proyectos. La experiencia del sector portuario

chileno muestra que entre 1981 y 1996 se logr aumentar la transferencia de carga en 155%, con

escasas inversiones. El grueso se logr por ganancias de eficiencia en la organizacin del trabajo sobre

las mismas obras de infraestructura, a pesar de los recurrentes estudios de ingeniera que pronosticaban

importantes dficit de inversiones en el sector.

La observacin anterior no impide reconocer, sin embargo, que se ha acumulado clara evidencia

de que en el pas existe un dficit de obras fsicas. En un anlisis economtrico del proceso de

crecimiento de Chile, separando el capital privado y pblico se concluye que la tasa de rentabilidad

(productividad marginal) de la inversin en los proyectos privados era sistemticamente ms alta que en

los proyectos pblicos. El modelo utilizado es una extensin del estudio citado de Jimnez, Lpez y

Rojas (1 996). En la dcada de 1970, la rentabilidad de los proyectos de inversin pblica era 25%

menor que la de los proyectos de inversin privados. En el perodo 1986-90 prcticamente se igualan

las tasas de rentabilidad en ambos sectores, siendo levemente superior la rentabilidad de la inversin

pblica. En el perodo 1991-1995, en cambio, la rentabilidad de los proyectos pblicos es un 25%

superior a la rentabilidad de la inversin privada. La conclusin de esta evidencia, tambin respaldada

por datos sectoriales, es que para el pas es conveniente incrementar su inversin en infraestructura.

Del anlisis anterior se concluye que para mantener el impulso del crecimiento econmico es

indispensable dotar al pas de los caminos, puertos, aeropuertos que nos permitan enfrentar los desafos

econmicos del futuro. De esta conclusin se desprenden dos desafos: el desarrollo institucional de las

reglas del juego para las inversiones en el sector y la canalizacin de nuevos recursos.

En cuanto al primer desafo, la tarea consiste en continuar los avances ms recientes de un

diseo institucional que defina los incentivos adecuados para que las inversiones rentables en

infraestructura se materialicen. Es importante contar con un sistema eficiente en que se evalen

adecuadamente tanto las necesidades de inversin como la forma ms eficiente de cubrir tales

necesidades.

El segundo desafo est muy ligado al anterior, ya que se trata de incrementar los recursos de

inversin del sector pblico para complementar la actividad que puede hacer el sector privado.

Los ingredientes bsicos para enfrentar estos desafos estn presentes en las polticas de los dos

ltimos gobiernos, aun cuando se requiere avanzar significativamente en su ordenamiento como marco

institucional estable.

8. CONOCIMIENTO Y PRODUCTIVIDAD

Una de las primeras enseanzas de la teora econmica es que para obtener un crecimiento en el

producto se requiere aumentar la disponibilidad de los factores productivos, como capital, trabajo y

recursos naturales. As, por ejemplo, una sociedad que invierte ms tendr ms instalaciones, equipos y

maquinarias en el futuro, lo que le permitir producir ms. Sin embargo, esta visin omite parte

importante de la realidad. En un estudio realizado por Robert Solow hace ya cuarenta aos, que luego le

vali el Premio Nobel de Economa, intent identificar las causas del crecimiento de Estados Unidos.

Una de las principales conclusiones de este estudio es que slo un 70% del crecimiento se deba a la

acumulacin de capital, trabajo y otros insumos tangibles. El 30% restante se deba a un insumo

intangible que Solow llam tecnologa, y que otros han denominado conocimiento, aprendizaje o ideas.

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