Une initiative du groupe des pays ACP financée par l’Union Européenne

Programme Intra-ACP de l’Alliance Mondiale contre le changement

climatique (AMCC)Module de formation

Intégration du changement climatique dans la planification et le processus budgétaire

Module 6 Intégrer le changement climatique

dans le processus budgétaire

Mme Isabelle Mamaty - Experte SeniorClimate Support Facility

Intégrer le CC dans le processus budgétaire

Objectifs: o Mieux comprendre le processus de formulation du budgeto Apprendre les meilleurs points d’entrée pour intégrer le

changement climatique (CC) dans le processus budgétaire national

o Présenter une brève introduction des sources de financement extérieures

Résultats attendus:o Meilleure connaissance des points d’entrée potentiels pour

intégrer le CC dans le processus budgétaire nationalo Meilleure sensibilisation sur la nécessité de s’assurer que le

CC est inclus dans le budget en accord avec la politique nationale 2

Pourquoi intégrer le changement climatique

dans le processus budgétaire?

3

Consolidation du Budget

4

Recettes Dépenses

Recettes internes

Recettes externes y compris iles subventions et les prêts

Dette

Salaires

Opérationnel

Transfert y compris les dotations Internationales

Investissement- budget consolidé

4

Pourquoi intégrer le CC dans le processus budgétaire ? (1)

Le changement climat est une question transversale et affecte tous les secteurs Toute mesure de prévention dans le budget national aura des effets

bénéfiques au niveau économique contrairement à l’inaction qui peut avoir un coût élevé pour l’économie nationale pendant des dizaines d’années

Éviter les coûts associés aux impacts du changement climatique permet une plus grande allocation du budget national pour d’autres priorités de développement: éducation, santé….

….. Cependant pour cela, il faut: Faire prendre conscience à tous les ministères de l’importance des effets

du changement climatiques Informer tous les ministères sur la manière de définir les coûts associés

au CC à transmettre au bureau chargé de l’élaboration du budget5

Pourquoi intégrer le CC dans le processus budgétaire ? (2)

Intégrer le changement climatique (CC) dans le processus budgétaire permet de : o s’assurer que les ressources adéquates ont été allouées

à des mesures prioritaires d’atténuation et d’adaptation;o Lever des recettes supplémentaires à partir des taxes,

des tarifs et des charges de pollution en réponse à des mesures pour faire face aux effets du CC

o s’assurer que des effets fortuits des activités budgétisées dans des secteurs non-environnementaux n’exacerbent les problèmes liés au CC

o Equilibrer les sources de financement internes et externes de financement des activités liés au CC6

Exemples de politiques et mesures liées au Climat

Augmentation ou introduction de taxes liées au climat (ex. Taxe carbone ou taxe de pollution)

Augmentation de subventions liées au climat (ex. pour investissement énergie renouvelable) et allocations de budget pour ces subventions

éliminer ou repenser les taxes et les subventions perverses qui exacerbent le changement climatique

Augmenter les allocations de budget et les remises de taxes sur les activités ayant des effets favorables sur le climat

Imposer des limites et des objectifs liés au climat comme règles budgétaires et conditions pour des allocations de ressources

7

Implication des politiques et mesures liées au climat

pour les recettes et dépenses publiques

8

Implications de l’intégration du CC pour les recettes publiques

REVENUES

Recettes+-

Taxe carbone /

Taxes sur les activités à

hautes émissions

Taxes sur les activités

économiques liées aux activités

d’adaptation et d’atténuation

Subventions extérieures &

autres transferts financiers liés à l’adaptation et l’atténuation

Effets d’une compétitivité

renforcée sur la

croissance

Réduction des taxes liées à des activités qui déclinent ou ne se développent pas en raison des

politiques d’adaptation et d’atténuation

9

Implications de l’intégration du CC pour les dépenses publiques

REVENUES

Dépenses+-

Subsides versés aux activités

d’adaptation et d’atténuation

Dépenses courantes liées aux activités

d’adaptation et d’atténuation & à l’entretien d’infra-

structures spécifiques

Investissements publics (dépenses

en capital) dans des infrastructures liées à l’adaptation et/ou l’atténuation du CC

Réduction des subsides à la

consommation de carburants et à

d’autres activités à hautes émissions

Réduction des dépenses de santé, de

remplacement d’infrastructures etc.

résultant de la mise en œuvre de mesures

d’adaptation

10

Relier le budget aux objectifs et résultats attendus

des politiques

11

Les étapes-clé de la préparation du budget

Formulation

Adoption

Exécution

Contrôle, audits

Base Macro-économique

Définition des lignes budgétaires

Préparation des objectifs de revenus et des dépenses

Soumission des plans sectoriels dans la limite de ces plafonds (objectifs)

Par le Parlement

Par les différents ministères

Auditeur général ou agences similaires

Relier les dépenses aux politiques etrésultats attendus (perspective à MT)

Stratégies et objectifs nationaux

Perspective ou cadre budgétaire à moyen terme

Plans sectorielsà moyen terme

Budget annuel

Mise en œuvre et prestation de services

Suivi de la performance

13

Le cadre des dépenses à moyen terme (CDMT)

Un outil prospectif de planification budgétaireavec un horizon de 3 à 5 anso Relie systématiquement les objectifs stratégiques

(nationaux, sectoriels) et résultats qui y sont liés aux actions requises pour les atteindre, dépenses correspondantes et ressources

o Favorise la priorisation des dépenses et la prévisibilité des ressources

o Facilite le suivi de la performance Peut être établi au niveau national (allocations budgétaires

intersectorielles) et au niveau sectoriel (allocations intrasectorielles)14

En pratique

• Les CDMT sont des outils assez sophistiqués, et peu de pays utilisent des CDMT à part entière

• La préparation de projections à moyen terme des dépenses nationales et/ou sectorielles constitue un bon point de départ

• Les incertitudes liées aux projections et prévisions doivent être reconnues

Quelles sont les pratiques en cours dans vos pays respectifs?

Points d’entrée pour l’intégration

du changement climatique

16

Questions pouvant guider l’engagement dans le processus budgétaire

La planification du budget et les dépenses sont‐elles orientées vers les bonnes priorités en vue de l’adaptation et de l’atténuation du changement climatique ? * Des changements récents dans l'allocation des budgets et les dépenses

indiquent‐ils une augmentation de l'attention accordée à l'adaptation à la variabilité du climat, à la préparation aux catastrophes, aux options de développement faibles en émissions ?

Les décisions relatives aux investissements publics tiennent‐elles compte de la répartition géographique des risques climatiques et de la vulnérabilité au climat ? **

Comment améliorer/revoir les systèmes de génération de recettes, de planification et d’allocation

budgétaire et de gestion des dépenses afin de favoriser la contribution des secteurs économiques concernés au processus d'adaptation, et à un développement résilient au changement climatique et faible en émissions, tout en contribuant à réduire la pauvreté ?17

Le CC à l’étape de l’allocation des ressources budgétaires

L’intégration du CC peut impliquer:o une réallocation de fonds à des secteurs et régions vulnérables

ou prioritaireso la mise à disposition de fonds pour des plans ou activités liés à

l’adaptation et/ou l’atténuation du CCo l’intégration de considérations liées au CC dans les critères de

passage en revue et de sélection des projets/investissementso le financement d’activités intersectorielles (p. ex. RRC)

Ce processus d’allocation budgétaire repose généralement sur une combinaison de processus ‘de haut en bas’ et ‘de bas en haut’

Source: OCDE (2009)18

Étapes clés dans la préparation dubudget et points d’entrée (1)

Étapes clés Acteurs clés1. Détermination des perspectives macroéconomiques

Min. des finances/du plan, bureau des statistiques, banque centrale

2. Planification stratégique pluriannuelle: stratégie budgétaire et cadre des dépenses à MT

Cabinet du PM, min. des finances

3. Détermination:- des recettes attendues- du niveau de déficit acceptable- du niveau de dépense globalpour l’année à venir

Min. des finances (départ. du budget, départ. macroéconomique), cabinet du PM

4. Pré-allocation des dépenses entre les Ministères, en fonction des priorités politiques

Cabinet du PM, min. des finances (départ. du budget

Impacts du CC sur l’activité économique & la croissance

Impacts des mesures d’adaptation/atténuation sur l’activité écon. & la croissance

Coûts supplémentaires des mesures d’adaptation/atténuation

Ressources suppl. requises / promises

Recettes suppl. & économies résultant des mesures

d’adaptation/atténuation

Réallocation de fonds en appui aux objectifs

d’adaptation/atténuation

Étapes clés dans la préparation dubudget et points d’entrée (2)

Étapes clés Acteurs clés5. Préparation/Envoi de la circulaire budgétaire & plafonds de dépenses

Min. des finances (départ. du budget)

6. Estimation des coûts, soumission des demandes de financement

Tous les ministères & agences publiques

7. Revue des demandes sectorielles, test & finalisation des estimations de coûts

Min. des finances (départ. du budget), cabinet du PM

8. Négociations, suivies de l’approbation du budget

Min. des finances, autres ministères/agences, cabinet du PM

9. Préparation de la loi de finance-ment et des docts budgétaires

Min. des finances (départ. du budget)

10. Soumission du budget au Parlement – Discussion & adoption

Min. des finances, parlement

Instructions pour l’est. des coûts des politiques & mesures

d’adaptation/atténuation

Estimation des coûts, intégration des poli-tiques & mesures d’adaptation/atténuation

Utilisation de procédures de passage en revue des risques

climatiques

Priorisation des politiques & mesures d’adaptation/atténuation

Discussion des politiques & mesures d’adaptation/atténuation

Assurer le suivi des dépenses liées au climat

Durant la préparation, la mise en œuvre, le suivi et le ‘reporting’ relatifs au budget, il convient de garder la trace des dépenses publiques liées au climato Adaptation de la classification budgétaireo ‘Marquage’ des dépenses suppl. liées au climat qui sont

incluses dans les programmes non directement liés au climat Ceci est important pour :

o assurer le suivi de la mise en œuvre des mesures liées au climat dans les stratégies nationales et sectorielles

o établir les rapports à la CCNUCC (communications nationales)o assurer l’éligibilité aux financements des fonds spéciaux pour

l’adaptation et l’atténuation du CC21

Suivi des financements liés au climat : les marqueurs climatiques

Codes statistiques développés par l’OCDE (CAD) pour mesurer les montants d’aide ciblant l’adaptation et l’atténuation

Pourraient être adaptés pour une application aux budgets nationaux des pays non-OCDE

Source: OECD-DAC (2011)22

Marqueurs climatiques : critèresd’application – Adaptation

• Un objectif d’adaptation au CC est explicitement mentionné dans les documents descriptifs de l’intervention; et

• L’intervention inclut des mesures spécifiques correspondant à la définition suivante:

L’adaptation vise à réduire la vulnérabilité des systèmes humains ou naturels aux impacts du changement climatique ou aux risques liés au climat, en préservant ou en augmentant la capacité d’adaptation et la

résilience. Ceci inclut une gamme d’activités allant de la production d’informations et de connaissances au développement des capacités, à la

planification et à la mise en œuvre d’actions d’adaptation au CC.

Marqueurs climatiques: critèresd’application – Atténuation

L’intervention contribue:o À l’atténuation du CC en limitant les émissions anthropogé-

niques de GES, y compris les gaz réglementés par le Protocole de Montréal; ou

o À la protection ou le développement de puits et réservoirs de GES; ou

o À l’intégration de considérations liées au CC dans les objectifs de développement des pays bénéficiaires, par le biais d’un renforcement des institutions, du développement des capacités, d’un renforcement du cadre politique et réglementaire, ou d’activités de recherche; ou

o Aux efforts des pays en développement pour remplir leurs obligations dans le cadre de la Convention.

24

Marqueurs climatiques : arbre décisionnel

Certains des objectifs de l’intervention correspondent-ils aux critères d’application des marqueurs climatiques?

L’activité aurait-elle été entreprise sans cet objectif?

2CC = objectif

principal

1CC = objectif

important

0CC

non ciblé

Oui

Non Oui

Non

25

Les revues des dépenses publiques (RDP)

26

Les revues des dépenses publiques (RDP)

• Un outil pour analyser comment les ressources budgétaires sont planifiées, allouées et effectivement dépensées entre les différents objectifs et priorités qui entrent en concurrence pour obtenir des fonds publics

• Les RDP peuvent servir d’outil pour promouvoir l’intégration du CC– Permettent de retracer les dépenses liées à l’adaptation

et l’atténuation– Permettent également d’analyser la contribution des

dépenses publiques à des résultats spécifiques en matière de développement « compatible avec le climat »

27

Points d’entrée pour l’intégrationdes aspects ‘climat’ dans une RDP

Aspect Questions à considérer

Processus de planification budgét.

Rôle des considérations liées au climat dans les décisions d’allocation des ressources

Catégories de dépenses et tendances dans les dépenses

Dépenses effectives vs. allocations à: * des mesures d’adaptation/atténuation* des programmes de dvpt centrés sur la gestion des risques climatiques / un dvpt compatible avec le climatDisponibilité de financements récurrents vs. dépenses en capital pour la gestion/le suivi des risques climatiques

Financement du budget

Niveau et tendances des allocations à des secteurs et agences impliqués dans les questions climatiquesOrigine de ces allocations (financement interne/externe)Possibilités d’augmenter les ressources consacrées à un développement résilient au climat

Sources: UNDP-UNEP (2011), World Bank (n.d.) GN4

De la théorie à la pratique

29

Discussion

Questions et réponses Intégrer le CC dans le processus

budgétaire Utiliser les revues des dépenses publiques

comme outil d’intégration

Quelles sont les opportunités pour intégrer le CC dans le processus budgétaire dans votre secteur ? et quelles sont les besoins en renforcement des capacités dont votre organisation a besoin pour agir ?

Présentation d’études de cas

Présentation d’études de cas: identification des bonnes pratiques d’intégration du changement climatique dans le budget national

31

Exercice : travail de groupe

Exercice: Examiner un budget et analyser comment le changement climatique a été intégré en fonction de la politique nationale

32

Les ressources financières additionnelles: Les ressources

extérieures et le partenariat public-privé

33

Pourquoi faut-il des ressources financières additionnelles?

le financement de la lutte contre le changement climatique peut joue un rôle important dans l’aide aux pays en développement pour faire face aux effets du changement climatique et leur permettre une transition vers des économies pauvres en carbone Les estimations de besoins en financement des pays en développement

sont les suivants*:o Atténuation: 500 à 1100 milliards de dollars US/an (UNFCC, 2009; World Bank report

2010; UNDESA (WESS, 2010)o Adaptation: 100 à 450 milliards de dollars US/an (UNFCC 2007; World Bank 2010;

Parry et al. (2009) Accord de Copenhague (2009) inclut:

o Financement court terme de 30 milliards$ répartie équitablement entre atténuation et adaptation pour la période 2010-2012 (Fast-Start)

o Engagement des pays développés à mobiliser jusqu’à 100 milliards $ pour la période 2013-2020 pour faire face aux besoins des pays en développement

o Mettre en place un “Fonds Vert Climat” pour mobiliser toutes ces ressources34

Mobilisation des ressources financières extérieures

En vue de mobiliser les ressources existantes, les gouvernements devraient: o Se familiariser avec toutes les sources de fonds liés au changement

climatique et définir des objectifs de mobilisation de ressource pour les fonds les plus prometteurs;

o Préparer des ateliers/séminaires sur les nouvelles sources de financement et leurs conditions d’accès pour les différents ministères

o Installer les points focaux pour les ressources extérieures (tel FEM) dans les ministères de finance ou de planification plutôt que celui de l’environnement

o Préparer des documents d’information détaillés pour les différents ministères sur les ressources disponibles et leurs conditions d’accès

o S’assurer que les fonds extérieurs sont pleinement intégrés dans les processus nationaux de planification et non pas comme des projets autonomes

35

Principales sources de financement extérieur (1)

36

Source de financement Activités financées

Programmes de coopération au dvpt Adaptation et atténuation (accent sur le dvpt)

Fonds pour les pays moins développés Préparation/mise en oeuvre des PANA

Fonds spécial pour les changements climatiques

Adaptation (obj. prioritaire), transferts de technologie, atténuation dans des secteurs-clés

Domaine prioritaire ‘changement climatique’ du Fonds fiduciaire du FEM

Projets d’atténuation, projets pilotes d’adaptation, et activités de soutien

Fonds pour l’adaptation Projets/programmes réduisant la vulnérabilité des communautés/secteurs au CC

Fonds vert pour le climat(pas encore opérationnel)

Canal d’acheminement des futurs fonds multilatéraux pour l’adaptation et l’atténuation

Fonds pour les technologies propres Démonstration, déploiement et transfert de technologies à faible intensité d’émissions

Fonds climatique d’investissement stratégique (SCF) - Programme pilote de protection contre l’impact du CC

Intégration des risques climatiques et de la ‘résilience’ dans la planification du dvpt

Principales sources de financement extérieur (2)

Source de financement Activités financées

SCF- Programme d’investissement forestier

Activités liées à REDD, gestion durable des forêts

SCF - Programme de valorisation à grande échelle des én. renouvelables dans les pays à faible revenu

Déploiement de sources d’énergie renouvelables

REDD+ (divers canaux de financement y compris UN-REDD, qui soutient l’intégration des stratégies REDD dans le développement national)

Préparation, mise en œuvre pilote et déploiement de stratégies nationales pour réduire les émissions dues à la déforestation et la dégradation des forêts

Fonds prototype pour le carbone Approches d’atténuation innovatrices contribuant au développement durable

Fonds Biocarbone Projets de séquestration du carbone dans les forêts et écosystèmes agricoles

37

Principales sources de financement extérieur (3)

38

Source de financement Activités financées

Fonds de partenariat pour le carbone forestier

Préparation des stratégies nationales REDD, transferts financiers pilotes

Fonds de partenariat pour la réduction des émissions de carbone

Projets d’atténuation à long terme (cadre post-2012)

Fonds mondial pour la promotion de l’efficacité énergétique et des énergies renouvelables

Projets d’efficacité énergétique et de mise en œuvre des énergies renouvelables

Alliance mondiale contre le changement climatique

Intégration du CC dans les stratégies nationales de dvpt et réduction de la pauvretéAdaptation, RRC, participation à REDD/MDP

Fonds de réalisation des OMD, domaine thématique ‘environnement et CC’

Intégration des aspects environnementaux dans les politiques (infra)nationales, la planification et les cadres d’investissement

Mécanisme de développement propre Projets d’atténuation dans les pays en dvpt

Marchés du carbone volontaires Projets d’atténuation

L’appui budgétaire

• Un transfert de ressources financières d’une agence de financement extérieure vers le Trésor public

• Apporte des ressources supplémentaires au budget national

• Les procédures nationales régissent l’engagement et le décaissement des fonds– Mise en œuvre via le système national de gestion

des finances publiques => coûts de transaction réduits, meilleure appropriation39

Aperçu des modalités d’appui budgétaire de la CE (1)

• L’appui budgétaire peut être donné sous 2 formes:– appui budgétaire sectoriel (ABS) -> appui à une

politique/un programme sectoriel– appui budgétaire général (ABG) -> appui à une stratégie

générale de développement, de réduction de la pauvreté ou de réforme

• Là où de telles initiatives existent, participation à des opérations d’appui budgétaire conjointement avec d’autres donateurs

• Généralement, programmes d’une durée de 3-4 ans avec décaissements annuels

40

Aperçu des modalités d’appui budgétaire de la CE (2)

• Conditions générales d’éligibilité:1) Existence d’une politique/stratégie nationale ou sectorielle bien articulée, à laquelle le transfert budgétaire pourra contribuer

2) Cadre macroéconomique raisonnablement stable

3) Gestion des finances publiques fiable ou en voie d’amélioration

41

Aperçu des modalités d’appui budgétaire de la CE (3)

• Les décaissements annuels comprennent 2 types de « tranches »:– tranches fixes -> payées entièrement pour autant que les

conditions d’éligibilité soient maintenues• donne un élément de prévisibilité

– tranches variables-> payées en entier ou partiellement sur base des performances effectives par rapport à un ensemble prédéfini de critères et objectifs (et pour autant que les conditions d’éligibilité soient maintenues)

• critères et objectifs en principe tirés du cadre de suivi de la performance associé à la politique ou stratégie qui reçoit un appui

• donne un élément d’incitation à la performance orientée sur les résultats

42

Fonds climatiques nationaux

• Plusieurs pays ont créé un ‘fonds climatique’ (fonds fiduciaire) visant à:– canaliser et gérer les fonds extérieurs liés au CC– amplifier les financements et initiatives existants (y compris

ceux financées par des ressources nationales)– favoriser l’intégration des projets et programmes liés au

climat dans les stratégies nationales de développement

• Avantages attendus:– alignement des financements extérieurs sur les priorités

nationales– développement des capacités et institutions nationales– passage à une échelle supérieure dans la réponse au CC

43

De nombreuses réponses pour faire face au CC, en particulier dans le domaine d’atténuation demandent l’implication du secteur privé (exp. Efficacité énergétique), en conséquence le gouvernement doit: Impliquer les représentants du secteur privé dans les conseils ou

comités nationaux sur le CC

Partenariat public-privé

44

De la théorie à la pratique

45

Discussion

Questions et réponses Accéder aux ressources extérieures en appui

aux efforts d’intégration du CC Developper des partenariats public-privé Utiliser l’appui budgétaire

Quelles sont les opportunités pour accéder aux ressources extérieures en appui aux efforts d’intégration du CC dans votre secteur? Avez- vous pu développer des partenariats public-privé? Avez vous eu recours à l’appui budgétaire? et quelles sont les besoins en renforcement des capacités dont votre organisation a besoin pour agir ?

Synthèse-messages importants

Les politiques et mesures relatives au climat peuvent avoir un impact sur le budget national de plusieurs manières

Il existe plusieurs points d’entrée pour intégrer le changement climatique pratiquement à toutes les étapes du processus budgétaire, y compris à l ’étape de l’évaluation ex-post (RDP)

Il est recommandé de mettre en place des systèmes pour suivre les dépenses liées à l’adaptation et à l’atténuation

De multiples sources de financement existent pour soutenir l’adaptation et l’atténuation- se concentrer sur l’éligibilité et les objectifs

Lorsque les conditions sont satisfaites, l’aide budgétaire est une modalité qui convient pour aider aux efforts d’intégration du CC. 47

Références Mickwitz et al. (2009) climate policy integration coherence and governance, PEER Report N°2 OCDE (2009) Adaptation au changement climatique et coopération pour le développement: document

d'orientation. Éditions OCDE, Paris. Téléchargeable sur : http://www.oecdbookshop.org/oecd/display.asp?CID=&LANG=fr&SF1=DI&ST1=5KSNXK7QVNJK

OECD-DAC (2011) Handbook on the OECD-DAC Climate Markers. Organisation for Economic Cooperation and Development, Paris. Téléchargeable sur : http://www.oecd.org/dataoecd/56/18/48785310.pdf

Petkova N. (2009) Integrating Public Environmental Expenditure within Multi-year Budgetary Frameworks. Available from: http://www.oecd.org/dataoecd/60/6/42898831.pdfOECD Environment Working Papers no. 7. OECD Publishing, Paris

UNDP-UNEP (2011) Mainstreaming Adaptation to Climate Change into Development Planning: A Guide for Practitioners. UNDP-UNEP Poverty-Environment Initiative. Téléchargeable sur : http://www.unpei.org/knowledge-resources/publications.html

ODI (Oversees Development Institute), Implementing a Medium-Term Perspective to Budgeting in the Context of National Poverty Reduction Strategies, Good Practice Guidance Note, ODI, London.

World Bank (2009) The Costs to Developing Countries of Adapting to Climate Change: New Methods and Estimates. The Global Report of the Economics of Adaptation to Climate Change Study, Consultation Draft. World Bank, Washington DC.

Site “financements carbone” de la Banque mondiale: www.carbonfinance.org Climate Funds Update: http://www.climatefundsupdate.org/48

• Merci

• Contact: Dr. Pendo MARO, Secrétariat ACP pendomaro@acp.int ou +32 495 281 494

www.gcca.eu/fr/intra-acp