1

BAB I

PENDAHULUAN

I. 1. Pendahuluan

Melambungnya harga minyak mentah pada tahun 2008 telah menimbulkan

kepanikan masyarakat global. Muncul kekhawatiran dari masyarakat global tentang

adanya kemungkinan berkurangnya sumber minyak fosil yang kemudian

mengakibatkan harga minyak akan terus meningkat. Di sisi lain, masyarakat global

terus berupaya untuk mengurangi dampak perubahan iklim. Adanya dua hal

tersebut mendorong masyarakat global untuk mencari sumber alternatif lain yang

lebih murah dan ramah lingkungan. Dalam hal ini, bahan bakar nabati dinilai lebih

murah dan ramah lingkungan. Oleh karena itu, banyak negara yang mulai beralih

dan mengembangkan minyak nabati untuk dijadikan bahan bakar nabati atau

biofuel. Antara tahun 1980 hingga 2008, terjadi peningkatan konsumsi minyak

nabati hingga lebih dari tiga kali lipat, yang semula 40 juta ton menjadi 130 juta ton

(World Growth, 2011, p. 9). Sejak tahun 1980, minyak nabati utama, yaitu minyak

kedelai, mampu mencakup sepertiga dari konsumsi total minyak nabati dunia.

Namun, dalam kurun waktu 30 tahun terakhir, kecenderungan pasar dunia mulai

beralih ke minyak kelapa sawit. Hal tersebut mengakibatkan peningkatan hingga

sepuluh kali lipat terhadap konsumsi minyak kelapa sawit. Minyak kelapa sawit

memiliki keunggulan yang mampu menarik minat konsumen dunia. Keunggulan

tersebut antara lain: lebih tahan lama disimpan, tahan terhadap tekanan dan suhu

2

tinggi, tidak cepat bau, memiliki kandungan gizi yang relatif tinggi (Hermayanti, et

al., 2013, p. 1). Selain itu, minyak kelapa sawit sangat bermanfaat untuk bahan baku

dalam industri pangan dan non-pangan.

Uni Eropa merupakan salah satu kawasan yang negara-negaranya banyak

mengonsumsi minyak nabati, baik untuk kebutuhan bahan pangan maupun non-

pangan. Salah satu minyak nabati yang dikonsumsi Uni Eropa adalah minyak

kelapa sawit. Di Eropa, minyak kelapa sawit banyak digunakan untuk keperluan

industri-industri di Eropa. Selain itu, minyak kelapa sawit juga dimanfaatkan oleh

Uni Eropa sebagai bahan bakar nabati, menggantikan bahan bakar fosil. Uni Eropa

merupakan salah satu kawasan yang mulai berupaya untuk mengurangi

ketergantungannya terhadap penggunaan bahan bakar fosil. Hal tersebut yang

kemudian mengakibatkan meningkatnya kebutuhan Uni Eropa akan minyak nabati.

Selama ini Uni Eropa banyak mengimpor minyak kelapa sawit, atau yang biasa

dikenal dengan crude palm oil (CPO), dari Indonesia.

Namun pada awal tahun 2013, Uni Eropa menyatakan menolak masuknya

CPO Indonesia ke negara-negara di Eropa. Terdapat berbagai alasan yang

disampaikan oleh Uni Eropa terkait penolakan CPO tersebut. Hal inilah yang

menimbulkan ketertarikan penulis untuk memilih judul “Penolakan Crude Palm

Oil (CPO) Indonesia oleh Uni Eropa”. Penulis ingin meneliti serta menganalisis

alasan penolakan CPO Indonesia oleh Uni Eropa, terlebih bahwa Uni Eropa

merupakan salah satu pasar potensial Indonesia dalam memasarkan CPO-nya.

3

I. 2. Latar Belakang

Kelapa sawit merupakan tumbuhan pohon yang berasal dari benua Afrika.

Kelapa sawit banyak dibudidayakan di wilayah-wilayah yang beriklim tropis,

seperti Asia Tenggara dan Amerika. Kelapa sawit diperkenalkan ke Malaysia dan

Indonesia pada masa penjajahan. Mulai saat itulah, Malaysia dan Indonesia mulai

membudidayakan dan mengembangkan kelapa sawit. Kelapa sawit dapat tumbuh

hingga mencapai 24 meter. Banyak manfaat yang diperoleh dari tumbuhan kelapa

sawit di setiap bagiannya. Daging dan kulit dari kelapa sawit mengandung minyak

yang bermanfaat untuk dijadikan minyak goreng, sabun, dan lilin. Hampas dari

kelapa sawitpun dapat dimanfaatkan sebagai pakan ternak. Sedangkan tempurung

dari kelapa sawit dapat dijadikan bahan bakar dan arang. Sebagai negara agraris,

sektor pertanian dan perkebunan Indonesia merupakan salah satu sektor yang dapat

menunjang pembangunan dan perekonomian negara. Dalam hal ini, pemerintah

Indonesia sedang berupaya mengembangkan sektor agroindustri dalam sektor

perkebunan kelapa sawit.

Salah satu hasil dari tanaman kelapa sawit yang banyak dihasilkan adalah

minyak kelapa sawit atau crude palm oil (CPO). CPO merupakan produk turunan

pertama kelapa sawit yang berfungsi sebagai salah satu bahan bakar alternatif

biodiesel. CPO memiliki prospek yang sangat baik bagi perdagangan minyak nabati

dunia. Oleh karena itulah pemerintah Indonesia berupaya untuk mengembangkan

areal perkebunan kelapa sawit. Pengembangan areal kelapa sawit utamanya

dilakukan di Kalimantan, Sumatera, Sulawesi, dan Papua. CPO tergolong dalam

4

komoditas minyak nabati yang merupakan salah satu komoditas non-migas utama

yang banyak diekspor ke luar negeri.

Tabel I. 1. Ekspor Non-Migas Indonesia (dalam juta US$)

No Komoditas 2008 2009 2010 2011 2012

1 Bahan Bakar Mineral 10.656,2 13.934,0 18.725,7 27.444,1 26.407,8

2

Lemak&Minyak

Hewan/Nabati

15.624,0 12.219,5 16.312,2 21.655,3 21.299,8

3

Karet dan Barang dari

Karet

7.637,3 4.912,8 9.373,3 14.352,2 10.475,2

4 Mesin/Peralatan Listrik 8.120,2 8.020,4 10.373,2 11.145,4 10.764,8

5

Bijih, Kerak, & Abu

Logam

4.295,6 5.804,8 8.148,0 7.342,6 5.082,6

(Badan Pusat Statistik, diolah oleh Kementerian Perdagangan)

Sejak 2004 penggunaan komoditi CPO telah menduduki posisi tertinggi

dalam pasar vegetable oil dunia yaitu mencapai sekitar 30 juta ton dengan

pertumbuhan rata-rata 8% per tahun, mengalahkan komoditi minyak kedelai sekitar

25 juta ton dengan pertumbuhan rata-rata 3,8% per tahun (Kementerian

Perindustrian Republik Indonesia, 2012). Dan sejak tahun 2006 Indonesia telah

menempati peringkat pertama dalam produsen CPO dunia, dengan produksi pada

tahun 2006 hampir mencapai 16 juta ton (Mariati, 2009, p. 30). Bahkan menurut

5

informasi dari Badan Koordinasi Penanaman Modal (BPKM), sejak tahun 2010

Indonesia merupakan negara produsen CPO terbesar di dunia.

Tabel I. 2. Produksi Crude Palm Oil Dunia (dalam 1000 MT)

Negara Tahun

2009/10 2010/2011 2011/12 2012/2013 Nov 2013 Des 2013/14

Indonesia 22000 23600 26200 28500 31000 31000

Malaysia 17763 18211 18202 19321 19200 19200

Thailand 1287 1832 1892 2000 2100 2100

Kolombia 805 753 945 974 1000 1000

Nigeria 850 850 850 910 930 930

Lainnya 3336 3486 3862 4065 4079 4166

Total 46041 48732 51951 55770 58309 58396

(United States Department of Agriculture, 2013)

Berdasarkan tabel di atas dapat terlihat bahwa Indonesia merupakan negara

produsen minyak kelapa sawit dengan tingkat produksi paling tinggi. Peningkatan

jumlah produksi minyak kelapa sawit Indonesia diikuti pula dengan peningkatan

jumlah permintaan CPO oleh dunia. Hingga kini Indonesia masih menduduki

peringkat pertama sebagai negara eksportir minyak kelapa sawit atau crude palm

oil (CPO).

6

Tabel I. 3. Ekspor Crude Palm Oil (dalam 1000 MT)

Negara Tahun

2009/10 2010/11 2011/12 2012/13 Nov 2013 Des 2013/14

Indonesia 16573 16423 18452 20300 21300 21300

Malaysia 15530 16596 16600 18000 17200 17500

Papua

Nugini

520 577 587 620 640 640

Thailand 121 382 290 420 520 520

Benin 466 255 253 390 390 390

Lainnya 2295 2621 2840 2799 2920 2919

Total 35505 36854 39022 42529 42970 43269

(United States Department of Agriculture, 2013)

Minyak kelapa sawit Indonesia banyak yang diekspor ke India, Cina, Uni

Eropa, Pakistan, bahkan Malaysia juga turut mengimpor minyak kelapa sawit dari

Indonesia. Dalam hal ini, negara-negara Uni Eropa merupakan salah satu konsumen

terbesar CPO dari Indonesia selain India dan Cina.

Tabel I. 4. Ekspor Minyak Kelapa Sawit Indonesia ke Beberapa Negara

(dalam 1000 MT)

Negara Tahun

2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009

Uni Eropa 1.496 1.682 1.885 2.183 2.614 2.782 3.207 3.632

India 1.767 1.916 2.035 2.335 2.789 3.010 3.053 3.096

7

Cina 789 980 1.269 1.589 1.930 2.071 2.492 2.913

Malaysia 205 225 660 472 643 544 751 958

Pakistan 669 730 835 863 1.023 1.029 1.161 1.293

Bangladesh 221 262 338 354 430 433 501 569

Turki 152 160 196 226 260 288 319 350

Nigeria 141 158 181 229 264 272 357 442

Tanzania 114 123 153 168 193 199 219 239

Hongkong 101 110 130 185 213 232 324 416

Yordania 96 112 132 170 196 202 286 370

Afrika Selatan 93 105 179 186 214 224 243 262

Rusia 91 103 162 168 193 209 241 273

Mesir 80 129 190 191 220 240 279 318

Lainnya 466 575 651 1.117 1.287 915 1.037 1.159

Total 6.490 7.370 8.996 10.436 12.539 12.650 14.470 16.290

(Dirjend Bina Produksi Perkebunan, Deptan RI, 2010)

Dari data di atas dapat disimpulkan bahwa Uni Eropa merupakan pasar

utama dan potensial bagi Indonesia. Dubes RI di Brussel, Arif Havas Oegroseno

menyatakan bahwa salah satu sumber biodiesel yang digunakan sektor

transportasi Uni Eropa merupakan biodiesel yang diimpor dari Indonesia

(Wibisono, 2013). Bahkan di tahun 2012, ekspor biodiesel Indonesia ke Uni

Eropa mencapai 2,6 juta MT. Biodiesel Indonesia yang diekspor ke Uni Eropa

merupakan biodiesel yang berasal dari crude palm oil (CPO). Namun, ekspor CPO

Indonesia ke Uni Eropa mengalami kendala dengan adanya penolakan Uni

8

Eropa terhadap CPO yang berasal dari Indonesia. Alasan Uni Eropa menolak CPO

Indonesia yaitu ada tuduhan yang menyatakan bahwa CPO Indonesia tidak ramah

lingkungan. Tuduhan Uni Eropa yang menyatakan bahwa CPO Indonesia tidak

ramah lingkunganpun telah dibantah oleh pihak Indonesia. Pihak Indonesia telah

menerapkan kebijakan sertifikasi terhadap produk-produk CPO. Kebijakan

sertifikasi tersebut adalah Indonesia Sustainable Palm Oil (ISPO). Kebijakan ISPO

sebenarnya telah terbentuk sejak tahun 2009, namun Pemerintah Indonesia kian giat

menggalakan kebijakan ini terlebih karena adanya tuduhan terhadap CPO Indonesia

yang dianggap tidak ramah lingkungan. ISPO terbentuk untuk memastikan semua

pihak pengusaha CPO memenuhi standar pertanian yang diizinkan. Indonesia

menetapkan standar bagi produk CPO untuk menjadi bukti bahwa produk CPO

Indonesia merupakan produk yang ramah lingkungan.

Meskipun telah menyatakan bahwa CPO Indonesia ramah lingkungan, Uni

Eropa masih menolak CPO asal Indonesia. Selain adanya tuduhan tidak ramah

lingkungan, Uni Eropa menolak CPO Indonesia dikarenakan adanya kecurigaan

Uni Eropa terhadap pemberian subsidi Pemerintah Indonesia kepada petani-petani

dan pengusaha-pengusaha kelapa sawit, yang kemudian menyebabkan harga CPO

Indonesia lebih murah. Tuduhan Uni Eropa tersebut telah dibantah oleh pihak

Indonesia, bahkan Asosiasi Petani Kelapa Sawit Indonesia (Apkasindo) telah

menyampaikan bahwa tuduhan pemberian subsidi pemerintah kepada petani-

petani kelapa sawit tidak benar. Meski demikian Uni Eropa masih menolak

CPO yang berasal dari Indonesia. Kalangan industri biofuel Eropa yang tergabung

dalam European Biodiesel Board (EBB), menyatakan penolakan terhadap

9

masuknya biodiesel Indonesia ke Uni Eropa (Wibisono, 2013). EBB menilai bahwa

impor biodiesel asal Indonesia telah menghancurkan industri biofuel Uni Eropa

serta merugikan petani-petani Eropa. EBB bahkan melakukan protes dan meminta

penghentian impor biodiesel asal Indonesia. Upaya penghentian impor ini

kemudian berakibat pada diberlakukannya bea masuk anti-dumping sebesar 2,8-

9,6% terhadap biodiesel Indonesia yang dijual ke Uni Eropa (Wahyuni, 2013).

I. 3. Rumusan Masalah

Berdasarkan latar belakang di atas, terlihat bahwa Uni Eropa yang selama

ini menjadi pengimpor crude palm oil (CPO) Indonesia untuk kebutuhan biofuelnya

melakukan penolakan atas masuknya CPO Indonesia ke negara-negara Uni Eropa.

Sehingga penulis merumuskan rumusan masalah: Mengapa Uni Eropa menolak

CPO Indonesia?

I. 4. Tinjauan Pustaka

Untuk menganalisis alasan penolakan Uni Eropa terhadap CPO Indonesia,

penulis memaparkan terlebih dahulu mengenai trend minyak dunia saat ini.

Terdapat beberapa tulisan yang memaparkan tentang upaya beberapa negara dalam

mengembangkan bahan bakar alternatif demi mengurangi ketergantungan akan

bahan bakar fosil.

Dalam jurnal The Emerging Global Biofuels Market yang ditulis oleh John

Wilkinson pada tahun 2009 (Wilkinson, 2009) disebutkan terdapat upaya negara-

negara maju dalam mengembangkan biofuel mereka berdasarkan bahan baku yang

10

mereka miliki. Dalam tulisan Wilkinson dijelaskan bahwa biofuel atau bahan bakar

nabati mulai dipandang sebagai alternatif energi baru sejak tahun 2000-an. Biofuel

dinilai lebih aman bagi lingkungan dan makhluk hidup. Penggunaan biofuel juga

dianggap mampu mengatasi masalah perubahan iklim dan mengurangi

ketergantungan akan bahan bakar fosil. Melihat banyaknya kelebihan atau sisi

positif dari biofuel akhirnya mendorong negara-negara maju untuk melakukan

investasi dalam jumlah besar untuk mengelola dan mengembangkan biomassa

untuk dijadikan biofuel. Namun, dalam tulisan Wilkinson juga dipaparkan bahwa

upaya pengembangan biofuel oleh negara-negara maju mendapatkan kritik dari

beberapa pihak. Kritik-kritik tersebut datang dari World Bank, Food and

Agricultural Organization (FAO), dan mantan ekonom United States Department

of Agriculture (USDA). Mereka mengidentifikasi bahwa upaya pengembangan

biofuel telah memicu kenaikan harga pangan dunia (Wilkinson, 2009, p. 91).

Identifikasi mereka mengacu pada pemanfaatan jagung untuk kebutuhan bahan

bakar nabati yang kemudian menyebabkan harga jagung dunia meningkat. Meski

menimbulkan beberapa kekhawatiran tentang harga pangan dan ketersediaan bahan

pangan dunia, banyak negara maju yang masih mengembangkan bahan bakar

nabati dengan menggunakan tanaman-tanaman pangan, seperti jagung, gandum,

dan gula.

Terdapat dua negara produsen yang telah mengembangkan biofuel sejak

tahun 1970-an, yaitu Amerika Serikat dan Brasil. Kedua negara tersebut merupakan

produsen biofuel yang terkenal dan juga sangat aktif terlibat dalam produksi

bioetanol sejak tahun 1970-an (Wilkinson, 2009, p. 94). Dalam

11

pengembangannya, Brasil menggunakan tebu sebagai bahan untuk membuat

bioetanol, sedangkan Amerika Serikat menggunakan jagung. Untuk memproduksi

bioetanol, pemerintah Amerika memberikan subsidi sebesar 40 sen per galon,

seperti yang tertuang dalam Undang-Undang Pajak Energi tahun 1978 (Wilkinson,

2009, p. 94). Produksi bioetanol di Amerika Serikat pun dilindungi oleh

pemerintah dengan ditetapkannya tarif yang lebih kompetitif dari bioetanol

milik Brasil.

Sedangkan dalam kasus Brasil, terdapat upaya negara untuk

menyeimbangkan antara upaya untuk mengurangi ketergantungan impor minyak

dan tekanan terhadap pemanfaatan gula yang mengakibatkan terjadinya penurunan

harga gula dunia. Adanya upaya tersebut kemudian mengakibatkan pemerintah

mengeluarkan Program Proalcohol. Awalnya ditetapkan pencampuran wajib

dengan bensin, namun kemudian dengan cepat pemerintah melakukan promosi

untuk mulai menggunakan bioetanol secara eksklusif pada mobil-mobil di

Brasil. Selain itu adanya subsidi di setiap tahap produksi bioetanol dan monopoli

distribusi bensin oleh Petrobas yang bertujuan untuk memastikan tersedianya

bioetanol di setiap pompa bensin di Brasil (Wilkinson, 2009, p. 94). Sejak tahun

1980-an, Brasil mampu memproduksi lebih dari 10 miliar liter bioetanol per

tahun.

Tidak hanya Amerika Serikat dan Brasil, Uni Eropa juga turut

mengembangangkan dan memproduksi biofuel. Berbeda dengan Amerika

Serikat, Uni Eropa merupakan salah satu kawasan yang meratifikasi Protokol Kyoto

pada tahun 1998 dan menjadi penanda tangan secara keseluruhan pada tahun 2002.

12

Pada tahun 2003, Uni Eropa kemudian menerbitkan European Biofuels Directive,

yang menetapkan target sebesar 2% substitusi dengan kandungan energi dari semua

bensin dan solar untuk keperluan transportasi pada tahun 2005 dan pada tahun 2010

harus ditingkatkan hingga mencapai 5,75% (Wilkinson, 2009, p. 95). Terjadinya

pergeseran target adalah untuk perbaikan efesiensi kendaraan. Pada tahun 2007,

Uni Eropa menetapkan target substitusi biofuel sebesar 10% yang harus dicapai

pada tahun 2020. Sebagian besar negara-negara industri dan berkembang

menetapkan target yang berbeda-beda, namun fokus dan tujuan mereka sama, yaitu

melakukan pencampuran biofuel baik, untuk bensin maupun diesel (Wilkinson,

2009, p. 95). Kepentingan negara-negara seperti Amerika Serikat dan Uni Eropa

terhadap kemajuan sektor agrobisnis telah memberikan dampak yang

menguntungkan bagi para petani sebagai penerima manfaat langsung dari program

biofuel tersebut, terlebih karena adanya subsidi yang diberikan pemerintah kepada

para petani. Kedua negara juga menjadi negara yang cukup proteksonis terhadap

industri biofuel mereka, dan bahkan kebijakan proteksionis mereka dapat

menghalangi pengembangan pasar komoditas biofuel global, baik bioetanol

maupun biodiesel (Wilkinson, 2009, p. 96).

Melalui tulisan Wilkinson ini penulis menilai bahwa terdapat tujuan ganda

dari pengembangan biofuel oleh negara-negara maju. Pertama yaitu adanya upaya

untuk mengurangi ketergantungan akan bahan bakar fosil yang kian langka dan

kedua adalah untuk mengatasi masalah kerusakan lingkungan. Kedua hal tersebut

yang mendorong negara-negara berupaya untuk mengembangkan sendiri bahan

bakar alternatif dengan menggunakan biomassa yang khas dari masing-masing

13

negara. Dalam kasus Uni Eropa, meskipun kawasan tersebut telah menetapkan

kebijakannya untuk menggunakan biofuel sebagai campuran dalam bahan

bakarnya, pada kenyataannya Uni Eropa masih bergantung pada impor. Dan

meskipun tanaman minyak Eropa mampu menyediakan sebagian besar bahan baku,

Uni Eropa masih mengimpor bahan baku biofuelnya dari negara-negara lain yang

memproduksi sumber bahan bakar nabati lain, seperti Indonesia dan Malaysia, yang

merupakan negara produsen minyak sawit utama dunia. Produktivitas kelapa sawit

untuk transpotasi dinilai lima kali lipat lebih tinggi dibandingkan rapeseed dan

kedelai, yang biasa digunakan oleh negara-negara Uni Eropa. Penggunaan biodiesel

berbahan baku kelapa sawit menjadi yang diminati di Eropa, khususnya untuk

pembangkit energi non-transportasi.

Amerika Serikat dan Brasil berhasil menguasai pasar etanol dunia mencapai

90%, sedangkan Eropa mendominasi pasar biodiesel (Wilkinson, 2009, p. 101).

Untuk produksi biodiesel, diperkirakan akan terjadi peningkatan mencapi 24 miliar

liter di tahun 2020. Dan dalam hal ini Eropa diprediksi akan terus memimpin

produksi biodiesel dunia, baru kemudian diikuti oleh Amerika Serikat, Brasil, dan

beberapa negara Asia lainnya seperti Cina, Jepang, dan Korea Selatan.

Selanjutnya adalah tulisan Annie Dufey yang berjudul Biofuels

Production, Trade, and Sustainable Development: Emerging Issues tahun 2006.

Dalam tulisannya, Dufey memaparkan bahwa produksi biofuel mulai

dikembangkan sejak awal munculnya mobil, namun keberadaan biofuel segera

tergantikan oleh bahan bakar bensin yang lebih murah. Namun, persediaan bensin

di dunia mulai mengalami krisis sejak tahun 1970-an, yang kemudian mendorong

14

pemerintah untuk melakukan eksplorasi alternatif sumber bahan bakar. Namun,

menurut Dufey, minat dunia akan penggunaan biofuel kembali menurun sejak

berakhirnya krisis minyak tahun 1980/90-an. Minat baru dalam biofuel kembali

tercermin sejak tahun 2000-an, yang disebabkan oleh adanya ekspansi secara

global. Biofuel menjadi bahan bakar transportasi yang mampu mengurangi emisi

gas rumah kaca. Tentu saja hal tersebut menarik minat negara-negara maju, yang

memang telah berkomitmen untuk memerangi masalah pemanasan global sesuai

dengan dengan tertuang dalam Protokol Kyoto. Uni Eropa, merupakan kawasan

yang memiliki kepedulian tinggi dalam mengatasai masalah lingkungan. Sehingga

dalam hal ini, Uni Eropa berupaya untuk dapat memproduksi biofuel demi

memenuhi kebutuhan transportasinya. Selain untuk mengatasi masalah kelangkaan

bahan bakar fosil dan mengatasi masalah lingkungan, produksi biofuel juga dapat

membantu pengembangan pedesaan. Hal ini seperti yang dilakukan oleh Brasil.

Upaya produksi biofuel Brasil telah membuka peluang yang besar untuk ekspor

biofuel serta pengembangan pedesaan, khususnya pedesaan yang memproduksi

biofuel (Dufey, 2006, p. 4).

Dufey juga memaparkan bahwa terdapat peran penting dari kebijakan

dalam negeri untuk mendukung produksi biofuel, seperti yang terjadi di

Amerika Serikat dan Brasil. Kedua negara tersebut membentuk suatu kebijakan

dalam negeri yang bertujuan untuk mengurangi tagihan impor dan meningkatkan

keamanan energi. Selain itu, Amerika Serikat dan Brasil memasukan dukungan

pedesaan ke dalam kebijakan dalam negerinya sebagai salah satu pendorong

penting dalam memproduksi tanaman penghasil energi. Baik Amerika Serikat

15

maupun Brasil membentuk suatu kebijakan yang komprehensif di berbagai sektor

demi menunjang produksi biofuelnya, seperti sektor energi, pertanian, industri, dan

perdagangan (Dufey, 2006, p. 18).

Patrick Lamers dalam tulisannya yang berjudul International Biodiesel

Markets Developments in Production and Trade tahun 2011 juga memaparkan hal

yang sama dengan Annie Dufey. Di Uni Eropa, biofuel jenis biodiesel mulai

dipromosikan pada tahun 1980-an, namun mulai dikembangkan secara luas pada

pertengahan tahun 1990-an. Peningkatan terbesar kapasitas produksi biofuel di Uni

Eropa dapat dilihat di Perancis, Benelux (Belgium, Netherlands, Luxembourg),

Jerman, dan Inggris. Negara-negara tersebut telah menjadi entrance gate Eropa

untuk biofuel internasional (Lamers, 2011, p. 7). Hal ini berdasarkan pada latar

belakang dari negara-negara tersebut yang memang merupakan negara penghasil

minyak nabati. Dan tentu saja Uni Eropa hendak menjadikan posisi negara-negara

tersebut tetap kuat sebagai produsen biofuel. Dalam hal ini, Uni Eropa juga

memiliki kebijakan dalam negeri yang menjadi kebijakan kunci untuk

mempengaruhi perkembangan biofuelnya. Pertama, Uni Eropa membentuk

Directive 2003/30/EC pada tahun 2003 yang menetapkan target konsumsi biofuel

di sektor transportasi. Kemudian Uni Eropa membentuk Directive 2003/96/EC

yang melengkapi paket kebijakan sebelumnya (Lamers, 2011, p. 6). Dalam

directive ini terdapat kerangka kerja yang mengikat secara hukum, selain itu

directive tersebut juga membedakan antara pajak biofuel dan bahan bakar

konvensional. Beberapa negara Uni Eropa juga menerapkan kredit pajak untuk

biofuel, seperti yang dilakukan oleh Jerman, Swedia,dan Spanyol.

16

Kebijakan-kebijakan yang dibentuk oleh negara-negara produsen biofuel,

khususnya Uni Eropa, merupakan kebijakan proteksionis. Negara-negara tersebut

melakukan proteksi demi peningkatan produksi biofuelnya. Dominick Salvatore

dalam jurnalnya yang berjudul A Model of Dumping and Protectionism in the

United States memaparkan bahwa untuk dapat mempertahankan produksi serta

industri domestiknya, beberapa negara menerapkan kebijakan proteksionisme dan

juga subsidi, seperti yang telah dijelaskan sebelumnya. Dua negara yang cukup

sering melakukan proteksionisme adalah Amerika Serikat dan Uni Eropa. Terdapat

dua jenis proteksionisme dalam bentuk baru, pertama yaitu proteksionisme sebagai

bentuk dari upaya melarikan diri dari klausa yang ada (escape clauses) dan yang

kedua adalah proteksionisme sebagai bentuk keluhan dari adanya “less-than-fair-

value”. Proteksionisme dalam bentuk yang pertama menjadikan escape clauses

sebagai cara untuk melindungi atau memberikan bantuan kepada industri dalam

negeri yang menghadapi gangguan yang ditimbulkan dari perdangan internasional.

Dalam aturan GATT (kini WTO) escape clauses dimungkinkan untuk memberikan

waktu bagi industri dalam negeri untuk menyesuaikan diri dengan meningkatnya

persaingan internasional. Pada dasarnya, escape clauses merupakan tindakan

proteksionis negara. Sebagai contohnya adalah Amerika Serikat. Escape clauses

bagi Amerika Serikat merupakan cara untuk melindungi produsen-produsen

Amerika Serikat, seperti yang telah ditetapkan dalam Section 201 of the Trade Act

of 1974 (Salvatore, 1989, p. 764). Kebijakan ini telah ada sejak tahun 1950 dan

tetap ada hingga kini. Sedangkan proteksionisme sebagai bentuk yang kedua

17

dianggap sebagai cara untuk melindungi produsen dalam negeri terhadap praktek-

praktek perdagangan yang tidak adil oleh ekportir dan pemerintah asing.

Dari beberapa tulisan di atas, penulis melihat bahwa pada saat ini trend

minyak dunia sedang berfokus pada pemanfaatan biomassa sebagai bahan baku

biofuel. Banyak alasan dan latar belakang yang mendorong pengembangan biofuel

oleh beberapa negara, mulai dari untuk mengatasi krisis minyak, mengurangi

ketergantungan terhadap bahan bakar fosil, serta untuk mengatasi masalah

lingkungan. Pengembangan biofuel pun tidak dapat terlepas dari kebijakan dalam

negeri, yang meliputi beberapa sektor, mulai dari sektor pertanian hingga

perdagangan. Kebijakan-kebijakan tersebut menjadi kerangka kerja bagi negara-

negara yang ingin meningkatkan produksi biofuel dan memperkuat posisinya

sebagai produsen minyak nabati di pasar dunia.

I. 5. Kerangka Konseptual

Dalam tulisan ini penulis menggunakan teori neo-merkantilisme untuk

menjawab rumusan masalah. Namun sebelumnya penulis terlebih dahulu

menjelaskan tentang konsep dasar dari teori merkantilisme klasik yang merupakan

dasar dari munculnya teori neo-merkantilisme. Teori merkantilisme muncul pada

abad ke-17. Teori ini menjelaskan tentang keinginan negara-negara pada masa itu

untuk meningkatkan kemakmurannya dengan memperkuat ekspor. Pada abad itu

ada upaya dari negara-negara, khususnya negara kapitalis, untuk mengumpulkan

emas dan perak. Emas dan perak merupakan logam mulia yang dijadikan sebagai

alat pembayaran yang berharga pada masa itu. Sehingga bagi negara atau raja yang

18

memiliki logam mulia (emas atau perak) dalam jumlah yang besar dapat dikatakan

sebagai negara atau raja yang kaya, makmur, dan kuat. Perdagangan internasional

menjadi jalan bagi negara atau raja untuk memperbanyak aset serta modalnya.

Merkantilisme menjadi acuan bagi negara-negara Eropa untuk menjalankan sistem

ekonominya pada abad ke 16 hingga 18.

Teori merkantilisme memberikan pemahaman bahwa peningkatan

kekayaan nasional dapat meningkatkan pula keamanan nasional, hal ini diukur dari

kemampuan suatu negara dalam membeli atau memproduksi senjata. Teori ini juga

menjelaskan tentang kecenderungan perilaku negara-negara pada masa itu, yaitu

menciptakan kekayaan dan kekuasaan demi meningkatkan kemerdekaan dan

keamanan nasional (Mas'oed, 1998, p. 4). Terdapat dua hal utama yang dapat

dipahami dari teori merkantilisme. Pertama, merkantilisme dipahami sebagai upaya

atau cara yang digunakan pemerintah untuk memanfaatkan kekayaan dan

kekuasaan demi melindungi industri nasional dan kepentingan nasional mereka

(Mas'oed, 1998, p. 4). Kedua, dalam teori merkantilisme negara dituntut untuk

berperan aktif menggalakkan industri dalam negerinya. Untuk dapat berhasil

melakukan industrialisasi negara harus menerapkan kebijakan proteksionis demi

membantu industrinya untuk mampu bersaing dengan industri negara lain.

Menurut Alexander Hamilton, kedua hal tersebut merupakan bentuk

semangat nasionalisme ekonomi. Dalam semangat nasionalisme ekonomi, peran

negara lebih diutamakan dan ekonomi digunakan sebagai sarana untuk mencapai

tujuan atau kepentingan nasionalnya. Sebagai pelopor merkantilisme, Hamilton

menyatakan bahwa untuk melakukan industrialisasi dengan berhasil, maka negara

19

harus menerapkan kebijakan perdagangan proteksionis yang dapat membantu

industrinya agar mampu bersaing dengan industri negara lain yang lebih maju. Agar

industri mampu bersaing di pasar internasional, maka pemerintah harus ikut campur

dan membantu industri tersebut.

Dalam hubungan internasional, teori merkantilisme berpandangan bahwa

negara-negara saling bersaing untuk memenuhi kepentingan ekonominya masing-

masing. Terdapat beberapa istilah yang biasa dikenal dalam teori merkantilisme,

yaitu nasionalisme ekonomi, ekonomi politik, proteksionisme, dan isolasionisme.

Istilah-istilah tersebut menjadi ciri dari merkantilisme dikarenakan adanya upaya

negara-negara kapitalis untuk benar-benar membatasi impor demi melindungi

produksi dalam negeri serta meningkatkan nilai ekspornya. Dalam pelaksanaan

politik luar negeri, teori merkantilisme memunculkan kebijakan yang berkaitan

dengan proteksi, regulasi, subsidi, serta pengenaan pajak. Kebijakan-kebijakan

tersebut dibuat oleh negara untuk meningkatkan keuntungan dan surplus ekonomi.

Barry Buzan membedakan merkantilisme menjadi dua, benign (jinak) dan

malevolent (jahat). Merkantilisme benign bertujuan untuk melindungi

kesejahteraan dan stabilitas dalam negeri, sedangkan merkantilisme malevolent

bertujuan untuk meningkatkan kekuasaan negara. Baik buruknya tujuan

merkantilisme dapat dilihat dari kebijakan yang dibentuk oleh suatu negara serta

dampaknya bagi negara tersebut dan negara-negara lain (Guerrieri & Padoan, 1986,

p. 29). Buzan mengklaim bahwa dalam kondisi hubungan internasional saat ini

kebijakan merkantilis dapat lebih mudah menciptakan keseimbangan ketika

20

diimplementasikan dalam sistem regional (multipolar) daripada dalam sistem

global (unipolar).

Merkantilis banyak menekankan pada adanya dominasi kepentingan

nasional dalam kebijakan ekonomi, serta adanya peran sentral negara dalam

mengarahkan kegiatan ekonomi. Selain itu juga adanya penekanan dalam hal

menciptakan neraca perdagangan yang menguntungkan demi meningkatkan

pertumbuhan dan kemakmuran. Dalam merkantilisme terdapat tiga aspek yang

saling berhubungan, yatu keamanan nasional, state building, dan penciptaan

kekayaan ekonomi (Falkner, 2011, p. 21). Ekonomi dan politik menjadi sektor

penting yang saling berkaitan dimana negara yang mengatur interaksi kedua sektor

tersebut.

Gagasan utama teori neo-merkantilisme tidak berbeda dengan gagasan

utama teori merkantilisme. Neo-merkantilisme berkembang pada periode setelah

Perang Dunia II. Berakhirnya Perang Dunia II semakin mendorong Amerika Serkat

dan negara-negara sekutunya untuk semakin berusaha menyebarkan paham

liberalisasi dalam sistem ekonomi internasional. Hal ini kemudian menimbulkan

saling ketergantungan dalam ekonomi internasional. Adanya saling ketergantugan

ini kian mempersulit negara-negara untuk melindungi dirinya dari pengaruh satu

sama lain (Mas'oed, 1998, p. 10). Selain itu, saling ketergantungan negara juga

mengakibatkan semakin kaburnya garis batas antara isu-isu ekonomi domestik dan

ekonomi internasional, yang kemudian mempersulit pemerintah dalam

meningkatkan pertumbuhan ekonomi sambil mempertahankan kestabilannya.

21

Kondisi yang demikian mendorong pemerintah untuk mengembangkan dan

menerapkan kebijakan proteksionisme yang semakin canggih dalam berbagai

bidang perdagangan moneter, investasi, dan kebijakan-kebijakan ekonomi lainnya.

Pemerintah berusaha untuk memanfaatkan isu-isu tertentu untuk dijadikan landasan

mereka dalam menerapkan kebijakan proteksionisme. Neo-merkantilisme

digunakan untuk menggambarkan pemerintah dalam menghadapi isu-isu ekonomi

politik internasional di masa kini yang semakin saling tergantung. Masing-masing

pemerintah berupaya mengembangkan industri nasional mereka masing-masing

untuk memperoleh keunggulan komparatif (Mas'oed, 1998, p. 6). Menurut neo-

merkantilis, untuk dapat mencapai dan mempertahankan kekayaan dan kekuasaan,

negara perlu melakukan intevensi dan mempengaruhi perkembangan ekonomi

domestik mereka serta ekonomi internasional.

Teori neo-merkantilisme merupakan perkembangan dari kebijakan

merkantilisme yang digunakan pada era perdagangan internasional yang liberal.

Teori neo-merkantilisme menjelaskan adanya kecenderungan negara untuk

menggunakan ekonomi untuk mencapai kekayaan. Dalam neo-merkantilisme,

negara lebih cenderung melakukan proteksi serta investasi sebagai strateginya

mencapai kekayaan. Perkembangan teori neo-merkantilisme kian menjelaskan

peran utama pembangunan bangsa dan intervensi negara untuk mendorong

pertumbuhan ekonomi di industri baru. Neo-merkantilisme menekankan aspek

nasionalisme dalam pemikiran dan praktek politik serta ekonomi.

Wolfgang Hager (1987) menyatakan bahwa terdapat perbedaan antara

merkantilisme klasik dengan neo-merkantilisme. Dalam merkantilisme klasik

22

kekuasaan negara menjadi dasar untuk memperkuat militer melalui ekonomi.

Namun dalam neo-merkantilisme terjadi perubahan tujuan. Sebelumnya, negara

berfokus untuk meningkatkan keamanannya, namun dalam neo-merantilisme

negara berfokus untuk meningkatkan industrialisasinya.

Friedrich List menjelaskan bahwa terdapat empat hal yang perlu

diperhatikan dari teori merkantilisme/neo-merkantilisme (Falkner, 2011, pp. 22-

23). Pertama, adanya proteksionisme. Perdagangan bebas menyebabkan mudahnya

suatu barang atau produk untuk berpindah dari satu negara ke negara lain. Bagi

negara-negara yang kurang berkembang hal tersebut mengakibatkan kerugian

karena kurangnya kemampuan mereka untuk bersaing. Sehingga dalam hal ini

dibutuhkan campur tangan negara dalam perdagangan dengan memberikan

hambatan demi melindungi produsen dalam negeri. Namun, proteksionisme tidak

hanya berlaku di negara berkembang, Uni Eropa merupakan salah satu kawasan

yang juga menerapkan kebijakan yang bersifat protektif. Terdapat beberapa industri

dalam Uni Eropa yang ingin dilindungi, salah satunya industri pertanian. Kedua,

promosi “infant industries”. Salah satu tujuan utama dari proteksionisme adalah

untuk mempromosikan pertumbuhan industri dalam negeri. Bagi industri-industri

yang baru “lahir” tentu akan kesulitan apabila harus bersaing degan industri dewasa

yang telah lebih dahulu berkembang. Sehingga dalam hal ini negara harus

melindungi industri dalam negerinya dari pesaing asing sampai industri

mereka memiliki kemampuan yang memadai untuk bersaing di pasar

internasional.

23

Ketiga, pentingnya faktor pendidikan. Friederich List menekankan

pentingnya strategi pendidikan nasional untuk mengembangkan modal manusia.

Negara memiliki peran untuk menyediakan infrastruktur pendidikan dan

mempromosikan pembelajaran untuk kepentingan individu maupun masyarakat.

Keempat adalah infrastruktur. Selain menyediakan infrastruktur untuk pendidikan,

negara juga memiliki peran dalam menyediakan infrastruktur bagi industri dan

perdagangan, sehingga dapat membantu mengatasi masalah-masalah dalam pasar

maupun kegagalan pasar.

Terkait dengan kasus yang penulis teliti, Uni Eropa merupakan salah satu

kawasan yang menerapkan neo-merkantilisme dalam perdagangannya. Meskipun

merupakan kawasan yang liberal, dalam prakteknya Uni Eropa tetap berupaya

untuk memproteksi beberapa sektor dan komoditas dalam aktivitas

perdagangannya, salah satunya adalah komoditas pertanian, termasuk tanaman

energi. Tanaman energi merupakan salah satu komoditas yang sedang

dikembangkan di Uni Eropa, yang merupakan bahan baku dari biofuel. Industri

biofuel juga merupakan salah satu industri strategis yang sedang dikembangkan

oleh Uni Eropa. Negara-negara di dunia sedang berupaya untuk mengurangi

ketergantungan terhadap bahan bakar fosil dengan mencari bahan bakar alternatif.

Biofuel merupakan bahan bakar alternatif yang dinilai ramah lingkungan dan lebih

murah. Sehingga dalam hal ini, seperti yang telah dipaparkan dalam tinjauan

pustaka, apabila Uni Eropa dapat mengembangkan industri biofuelnya tentu Uni

Eropa dapat menguasai pasar biofuel dunia, yang secara langsung juga dapat

meningkatkan ekspor biofuel.

24

Neo-merkantilisme dalam kasus penelitian ini menggambarkan upaya

pemerintah dalam menghadapi isu mengenai energi terbarukan. Uni Eropa sedang

berupaya untuk mengembangkan energi terbarukannya dan berusaha untuk mulai

mengurangi ketergantungannya dari impor energi. Dalam neo-merkatilisme juga

dijelaskan mengenai upaya negara untuk mengembangkan industri nasionalnya

untuk memperoleh keunggulan komparatif, salah satunya dengan memberikan

subsidi. Salah satu komoditas dalam pasar energi yang dianggap sebagai pesaing

oleh Uni Eropa adalah CPO. CPO merupakan bahan baku biodiesel yang banyak

diimpor oleh Uni Eropa. CPO dapat menjadi pesaing bagi tanaman-tanaman energi

lain yang berkembang di Uni Eropa seperti kedelai, rapeseed, dan bunga matahari.

Sehingga Uni Eropa menerapkan prinsip-prinsip neo-merkantilisme untuk

melidungi komoditas tanaman energi tersebut, seperti membentuk standarisasi yang

dapat menjadi protector bagi tanaman energi Uni Eropa.

I. 6. Kerangka Berpikir

Neo-

Merkantilisme

Menolak

crude palm

oil

Indonesia

Melindungi dan

Mengembangkan

Industrinya

Menetapkan

standar /

kriteria untuk

menghambat

impor

Uni

Eropa

- Common

Agricultural

Policy

- Renewable

Energy

Directive

- Produksi

Energy

Crops

- Produksi

Biofuel

25

I. 7. Hipotesis

Berdasarkan teori yang telah penulis paparkan sebelumnya, penulis

berasumsi bahwa penolakan Uni Eropa terhadap crude palm oil Indonesia

disebabkan oleh adanya upaya Uni Eropa untuk melindungi sekaligus

mengembangkan industri energi terbarukannya. Hal tersebut terlihat dari beberapa

paket kebijakan Uni Eropa yang mengatur tentang pengembangan dan penggunaan

energi terbarukannya.

Kebijakan pertama yaitu Common Agricultural Policy (CAP). CAP ini

merupakan salah satu bentuk dorongan Uni Eropa terhadap para petani di wilayah

mereka untuk menanam tanaman penghasil energi. Di bawah skema CAP, terdapat

kebijakan rural development policy and cohesion policy. Kebijakan tersebut

dirancang untuk mempromosikan pengembangan produksi bioenergi, termasuk

pelatihan petani dan investasi, serta dukungan untuk kegiatan pengolahan tanaman

penghasil energi.

Selain menetapkan Common Agricultural Policy, Uni Eropa juga

menetapkan standar produk, salah satunya adalah Renewable Energy Directive

(RED). Tujuan dari ditetapkannya kebijakan RED adalah untuk mengatasi

perubahan iklim dan meningkatkan penggunaan energi terbarukan. Berdasarkan

kebijakan tersebut, produk-produk yang akan masuk ke dalam pasar Uni Eropa

haruslah produk-produk yang ramah lingkungan. Ditetapkannya kebijakan RED

disebabkan oleh adanya upaya negara-negara Uni Eropa untuk mulai memproduksi

biofuel di dalam negeri, sebagai usaha untuk mengatasi masalah lingkungan.

26

Kedua paket kebijakan Uni Eropa tersebut – Common Agricultural Policy

(CAP) dan Renewable Energy Directive (RED), merupakan kebijakan-kebijakan

yang digunakan Uni Eropa untuk mengembangkan dan melindungi industri dalam

negerinya, khususnya industri biofuelnya. Kebijakan-kebijakan tersebutlah yang

mempengaruhi aktivitas ekspor-impor Uni Eropa. Setiap produk biofuel atau

biodiesel yang ada maupun yang akan masuk ke dalam Uni Eropa telah diatur di

dalam kebijakan-kebijakan tersebut.

I. 8. Jangkuan Penelitian dan Metode Penelitian

Jangkauan penelitian ini dimulai pada tahun 2013, dimana pada tahun

tersebut Uni Eropa memutuskan untuk menolak crude palm oil Indonesia dengan

alasan lingkungan. Dalam penelitian ini penulis juga meneliti tahun-tahun

sebelumnya, sebab penolakan Uni Eropa terhadap CPO Indonesia bukan pertama

kali terjadi di tahun 2013. Penulis juga meneliti alasan-alasan Uni Eropa

berdasarkan kebijakan-kebijakan yang telah dibuat sebelum tahun 2013.

Dalam penulisan tesis ini penulis menggunakan metode studi kepustakaan,

baik melalui buku-buku, artikel jurnal, surat kabar, dan informasi dari internet yang

berkaitan dengan topik yang penulis analisis.

I. 9. Sistematika Penulisan

Pada Bab I penulis menjelaskan alasan pemilihan judul, latar belakang

masalah, perumusan masalah, tujuan dan manfaat penelitian, kerangka pemikiran,

27

hipotesis, jangkauan penelitian dan metodologi penelitian, serta sistematika

penulisan.

Bab II penulis akan menjelaskan tentang penolakan crude palm oil

Indonesia, yang terlebih dahulu menjelaskan perkembangan industri crude palm oil

Indonesia.

Pada Bab III akan menjelaskan tentang kebijakan-kebijakan Uni Eropa

terkait dengan upaya untuk mengembangkan biofuel-nya sendiri. Terdapat dua

paket kebijakan yang penulis paparkan dalam bab ini, yaitu Common Agricultural

Policy (CAP) dan Renewable Energy Directive (RED).

Sedangkan pada Bab IV berisi analisis penulis yang merupakan pembuktian

dari hipotesis yang telah penulis rumuskan. Bab ini akan menjelaskan upaya-upaya

Uni Eropa mengembangkan industri biofuel-nya dengan kerangka kebijakan

Common Agricultural Policy dan Renewable Energy Directive.

Kemudian tesis ini akan ditutup pada Bab V yang berisi kesimpulan, berupa

ringkasan hasil analisis alasan penolakan Uni Eropa terhadap crude palm oil

Indonesia. Diharapkan dengan adanya analisis ini dapat menjadi pelajaran yang

dapat diambil untuk menjadi pembahasan isu yang diteliti dalam konteks yang lain.