SISTEME ADMINISTRATIVE EUROPENE
- NOTE DE CURS
SIBIU 2007
SISTEME ADMINISTRATIVE EUROPENE CUPRINS INTRODUCERE TEMA 1 Etapele construciei europene TEMA 2 Administraia public 2.1. Definirea administraiei publice 2.2. Abordarea sistemic a administraiei publice 2.3. Alctuirea sistemului politico-administrativ din subsistem central i subsistem local SINTEZA IDEILOR PRINCIPALE TEMA 3 Subsistemele politico administrative centrale din statele U.E. 3.1. Structura statelor din U.E. 3.2. Statele integrate ntr-un ansamblu cu caracter cvasiconfederal 3.3. Statele unitare 3.4. Statele federale 3.5. Statele cu structuri regionale i comunitare puternice (statele regionale) 3.6. Structura de stat a Romniei n comparaie cu structura statelor comunitare SINTEZA IDEILOR PRINCIPALE TEMA 4 Subsistemele politico-administrative locale din statele U.E. Consideraii generale 4.1. Aspecte privind organizarea administrativ teritorial a statelor din U.E. 4.2. Subsistemul politico-administrativ local din Frana 4.2.1. Repartizarea atribuiilor ntre nivelurile administraiei publice locale 4.2.2. Administraia public local de nivel intermediar (regiunile) 4.2.3. Administraia public local de baz 4.2.4. Relaiile dintre autoritile administraiei publice locale i cele centrale exercitate de stat 4.2.5. Evoluia descentralizrii n sistemele politic-administrative 4.3. 4.3.1. Subsistemul politico-administrativ local din Germania. Particularitile determinate de structura federal a statului 2
4.3.2. 4.3.3. 4.3.4. 4.3.5. 4.3.6. 4.3.7. TEMA 5
Repartizarea general a atribuiilor Organizarea autoritilor la nivel de land Administraia public local la nivel departamental Administraia public local de baz Relaiile dintre autoritile administraiei publice locale i controlul exercitat de land Evoluia descentralizrii SINTEZA IDEILOR PRINCIPALE
Subsistemul politico-administrativ din Romnia n comparaie cu subsistemul politico administrativ din rile U.E.
3
INTRODUCERE Scopul supunerii spre dezbatere a temelor din acest curs Sisteme administrative europene nu poate fi altul dect aprofundarea unor cunotine suport despre administraiile publice din cele 27 de state care formeaz n prezent Uniunea European din care ncepnd cu 1 ianuarie 2007 face parte i Romnia. Demersul propus face trimitere la prezentarea sistemelor administrative reprezentative din Europa, utiliznd unele analize comparative n scopul evidenierii elementelor comune dar i particulare raportate la Romnia. Dintr-o analiz de ansamblu, exist note comune dar i particulariti specifice ale organizrii administraiei locale i centrale n rile U.E. n funcie de care ele pot fi grupate n state unitare, de tip federativ, etc. xxxxx
4
TEMA 1 ETAPELE CONSTRUCIEI EUROPENE
nc din secolul al XVII-lea au fost elaborate proiecte de tratate pentru crearea unei federaii europene. Cu toate acestea, ideea de Europa unit s-a concretizat abia dup cel de-al doilea Rzboi Mondial, avnd la baz dorina de a menine pacea pe continent. n jumtatea de secol de construcie european, Statele Membre au beneficiat de stabilitate, pace i prosperitate economic. Principalele rezultate au fost: creterea nivelului de trai, crearea Pieei Unice, a Uniunii Economice i Monetare. 1946-1957 1946 1948 PRIMII PAI Winston Churchill lanseaz un apel pentru crearea Statelor Unite ale Europei". martie: Este semnat, la Bruxelles, Tratatul asupra Uniunii Occidentale de ctre Belgia, Frana, Luxemburg, Marea Britanie i Olanda. Organizaia European pentru Cooperare Economic (OECE) a fost creat n scopul de a administra fondurile acordate de ctre SUA, prin planul Marshall, pentru reconstrucia Europei. 4 aprilie: Este semnat, la Washington, Tratatul Atlanticului de Nord (NATO); 5 mai: Este semnat Tratatul de constituire a Consiliului Europei; Robert Schuman, Ministrul francez al Afacerilor Externe, propune, printr-o declaraie istoric, punerea n comun a resurselor de crbune i a celor de oel ale Franei i Germaniei, prin crearea unei organizaii deschise participrii altor state europene. 1951, 18 aprilie: Este semnat Tratatul de la Paris pentru instituirea Comunitii Europene a Crbunelui i Oelului (CECO), de ctre Belgia, Frana, Germania, Italia, Luxemburg i Olanda. Instituiile CECO: nalta Autoritate, Adunarea Comun, Consiliul Special de Minitri, Curtea de Justiie, Curtea de Conturi. Cei ase semneaz, la Paris, Tratatul asupra Comunitii Europene de Aprare. 10 februarie: Piaa Comun a Crbunelui i Oelului devine funcional. Cele ase state fondatoare nltur barierele vamale i
1949
9 mai 1950
1952 1953
5
1954
1957
restriciile cantitative cu privire la materiile prime menionate. 30 august: Proiectul de tratat pentru crearea unei Comuniti politice europene eueaz, o dat cu respingerea de ctre Parlamentul francez, n august 1954, a Tratatului asupra Comunitii Europene a Aprrii; 20 octombrie: Sunt semnate, la Paris, protocoale de modificare i completare a Tratatului de la Bruxelles, fiind creat astfel Uniunea Europei Occidentale. 25 martie: Sunt semnate Tratatele care instituie Comunitatea European a Energiei Atomice (EURATOM) i Comunitatea Economic European (CEE) de ctre cele ase ri - Belgia, Frana, Germania, Italia, Luxemburg i Olanda; tratatele de nfiinare sunt cunoscute sub numele de Tratatele de la Roma. Cele trei Comuniti vor avea un Parlament unic, denumit Parlamentul European, i o Curte de Justiie unic, numit Curtea de Justiie a Comunitilor Europene. DE LA EUROPA CELOR ASE LA EUROPA CELOR NOU 4 ianuarie: apte ri membre ale OECE (Austria, Danemarca, Elveia, Marea Britanie, Norvegia, Portugalia i Suedia) semneaz, la Stockholm, Convenia de instituire a Asociaiei Europene de Liber Schimb (AELS); mai: Consiliul Uniunii Europene adopt regulamentul privind Fondul Social European, al crui obiectiv este promovarea ocuprii forei de munc i a mobilitii geografice i profesionale a lucrtorilor n Comunitatea European Se pun bazele libertii de circulaie a forei de munc prin adoptarea primului regulament din acest domeniu. La conferina de la Stresa (Italia), se pun bazele primei politici comunitare: Politica Agricol Comun, obiectivele acestei politici fiind crearea unei piee unice a produselor agricole i a solidaritii financiare prin intermediul unui Fond European de Orientare i de Garanii Agricole (FEOGA). Prin decizia Curii de Justiie n procesul Costa/ENEL se stabilete c legislaia comunitar primeaz asupra legislaiei naionale. 8 aprilie: Este semnat, la Bruxelles, Tratatul de constituire a unui singur Consiliu si a unei singure Comisii a Comunitilor Europene. A intrat n vigoare la 1 iulie 1967 Compromisul de la Luxemburg: Frana i reia locul n Consiliu, dup ce timp de apte luni aplicase politica scaunului gol (n iulie 1965, Frana ntrerupsese negocierile asupra finanrii Politicii 6
1957 1973 1960
1961 1962
1964
1965
1966
agricole comune i i retrsese reprezentantul permanent). Prin Compromisul de la Luxemburg s-a stabilit c Statele Membre pot cere amnarea votului i prelungirea dezbaterilor n jurul unui proiect de act comunitar, n cazul n care acest act ar duna unor interese naionale semnificative. 1967 Consiliul de Minitri al Comunitii Economice Europene decide demararea procesului de armonizare legislativ n domeniul fiscalitii indirecte n Comunitate, adoptarea principiului sistemului taxei pe valoare adugat i adopt primul program de politic economic pe termen mediu, n care sunt definite obiectivele politicii economice a Comunitii pentru anii urmtori 1 iulie: Se creeaz uniunea vamal ntre cele ase State Membre. Drepturile de vam percepute la schimburile intracomunitare sunt eliminate cu 18 luni nainte de data prevzut n Tratatul de la Roma. Este introdus tariful vamal comun n schimburile comerciale externe ianuarie: Marea Britanie, Irlanda i Danemarca ader la Comunitile Europene. Cetenii norvegieni resping prin referendum aderarea la Comunitile Europene. decembrie: n contextul crizei energetice, provocat de decizia rilor productoare de petrol de a reduce sau de a interzice exportul de petrol ctre anumite ri occidentale, urmat de decizia Organizaiei rilor Exportatoare de Petrol (OPEC) de a crete preul petrolului, se pun bazele unei politici comune n domeniul energetic.
1968
1973
1974 -1985 UN NOU IMPULS PENTRU EUROPA 1974 ianuarie: Comisia adreseaz efilor de guverne ale Statelor Membre o declaraie asupra situaiei n care se afla Comunitatea, n care insist asupra necesitii relansrii construciei comunitare prin convergena politicilor naionale i prin definirea unor politici comune. Parlamentul declar ca unitatea Europei nu se va putea realiza dect dac instituiile comunitare sunt abilitate s duc o politic fondat pe solidaritate european. decembrie: efii de state sau de guverne ale Statelor Membre decid s se reuneasc periodic n Consiliul European pentru a defini orientrile politice generale. Printr-o decizie a Consiliului Uniunii Europene este creat Fondul European de Dezvoltare Regional, precum i un Comitet pentru Politica Regional.
1975
7
1976
Consiliul decide c, la 1 ianuarie 1977, zonele de pescuit ale Statelor Membre se vor ntinde pn la 200 mile n largul Mrii Nordului i al Atlanticului de Nord. Aceast decizie marcheaz nceputul politicii comune n domeniul pescuitului. Parlamentul European i Consiliul de Minitri adopt o declaraie comun cu privire la respectarea drepturilor fundamentale, la care ader i efii de state sau de guverne reunii n Consiliul European de la Copenhaga, n 1978 martie: Este creat Sistemul Monetar European, cu scopul de a asigura stabilitate monedelor europene, unitatea sa monetar este Ecu (European Currency Unit). iunie: Membrii Parlamentului European sunt alei pentru prima dat prin vot universal direct. Grecia ader la Comunitile Europene. n urma unui referendum, Groenlanda, care devenise membru al Comunitii ca teritoriu aparinnd Danemarcei, se retrage din Comunitate. Retragerea sa formal are loc n 1985, dup aceast dat fiind ar asociat a Comunitii. Belgia, Frana, Germania, Luxemburg i Olanda, semneaz Acordul de la Schengen asupra eliminrii controlului la frontiere. Acordul este semnat n 1995 de ctre Austria i n 1996 de ctre Danemarca, Finlanda i Suedia. ianuarie: Spania i Portugalia ader la Comunitatea Europeana. februarie: Este semnat Actul Unic European, care adaug cooperarea politic celei economice i fixeaz data de 1 ianuarie 1993 pentru realizarea Pieei unice. mai: Drapelul european (un cerc cu 12 stelue galbene pe fond albastru), adoptat ca emblem de ctre Consiliul de Minitri al Consiliului Europei n 1955, este adoptat de ctre instituiile comunitare. DE LA EUROPA CELOR DOISPREZECE LA EUROPA CELOR CINCISPREZECE
1977
1979
1981 1982
1985
1986
1986-1995
8
1989
Este nfiinat Tribunalul de Prim Instan, ca urmare a unei decizii a Consiliului de Minitri al Uniunii Europene. efii de Stat sau de Guverne din rile industrializate, reunii la Paris, desemneaz Comisia European drept coordonator al ajutorului pentru restructurarea economic n Polonia i Ungaria (Phare). 3 octombrie are loc unirea Republicii Federale Germania (membru fondator al Comunitii Europene) cu Republica Democrat German, formnd mpreun Germania. februarie: Este semnat, la Maastricht, Tratatul privind Uniunea European, care include prevederi asupra Uniunii Economice i Monetare, asupra ceteniei europene, stabilete extinderea atribuiilor Parlamentului European i consolideaz activitatea interguvernamental (Politica Extern i de Securitate Comun, Cooperarea n domeniul Justiiei i Afacerilor Interne) mai: Este semnat actul de constituire a Spaiului Economic European (SEE), care ncepe s funcioneze din ianuarie 1994. Spaiul Economic European cind forma o pia de aproape 400 de milioane de consumatori, incluznd cele 15 state membre ale Comunitii Europene i rile membre ale Asociaiei Europene de Liber Schimb (Islanda, Liechtenstein, Norvegia). Piaa unic este funcional ncepnd de la 1 ianuarie, iar Tratatul de la Maastricht intr n vigoare n noiembrie. Austria, Finlanda i Suedia ader la Uniunea European. Cetenii norvegieni resping din nou n majoritate aderarea, prin referendum. Statele Membre semneaz Convenia Europol de cooperare poliieneasc. Convenia intr n vigoare n 1998. EUROPA,UN VAL DE EXTINDERE FR PRECEDENT La 2 octombrie este semnat Tratatul de la Amsterdam, prin care se consolideaz cei trei "piloni" ai Uniunii, creai prin Tratatul de la Maastricht: Comunitile Europene (primul pilon); politica extern i de securitate comun (al doilea pilon) i cooperarea n domeniul justiiei i afacerilor interne (al treilea pilon). Tratatul de la Amsterdam a intrat n vigoare la 1 mai 1999. Se ncep negocierile de aderare cu rile din Europa Central i de est i cu Cipru.
1990
1992
1993
1995
1996-2007 1997
1998
9
1999
Este nfiinat Banca Central European.
1 ianuarie: Lansarea monedei unice europene, Euro, la 1 ianuarie, n 11 state europene care au ndeplinit criteriile de convergen (Frana, Germania, Olanda, Belgia, Luxemburg, Austria, Italia, Spania, Portugalia, Finlanda, Irlanda). Grecia s-a alturat zonei Euro la 1 ianuarie 2001. 25 martie: efii de state sau de guverne, reunii n cadrul Consiliului European de la Berlin, adopt cadrul financiar de dezvoltare i de extindere a Uniunii Europene pentru anii 20002006, Agenda 2000. 7 decembrie: proclamarea Cartei Drepturilor Fundamentale a Uniunii Europene. 26 februarie: Este semnat Tratatul de la Nisa, care prevede o reform a instituiilor Uniunii Europene n vederea viitoarei extinderi. 14-15 decembrie: Consiliul European de la Laeken, Belgia decide s convoace o Convenie privind viitorul Uniunii Europene, prezidat de Valry Giscard d'Estaing. 1 ianuarie: Procesul de trecere la moneda unic se ncheie prin punerea n circulaie a monedei Euro. 28 februarie: Perioada circulaiei monetare duale ia sfrit i Euro devine singura moned a celor 12 state participante la Zona Euro. 1 martie: Lansarea Conveniei privind Viitorul Europei. 23 iulie: Tratatul instituind Comunitatea European a Crbunelui i Oelului expir, la 50 de ani de la intrarea sa n vigoare. 2003: 1 ianuarie: Uniunea European srbtorete 10 ani de Pia unic. 16 aprilie: Zece state semneaz Tratatul de Aderare Cipru, Estonia, Letonia, Lituania, Malta, Polonia, Republica Ceh, Slovacia, Slovenia i Ungaria. iulie: Convenia European i ncheie lucrrile prin prezentarea Proiectului de Tratat de instituire a unei Constituii pentru Europa. 1 1 mai: Cele zece state care au semnat Tratatul de Aderare n 2003 ader la Uniunea European;
2000
2001
2002
2004
10
2005 1.01.2007
29 octombrie: efii de Stat sau de Guvern semneaz Tratatul de instituire a unei Constituii pentru Europa. 2 25 aprilie: Romnia i Bulgaria semneaz Tratatul de Aderare la Uniunea European. 3 4 Romnia i Bulgaria ader la Europa celor 27 5
TEMA 2 ADMINISTRAIE PUBLIC2.1. DEFINIREA ADMINISTRAIEI PUBLICE Conceptul de administraie public face obiectul unor ample cercetri ale autorilor de drept administrativ. O definiie cu vocatie universala a administratiei publice,suficient de generala perntru a fi aplicabila tuturor statelor europene contemporane se poate formula pe baza rezultatelor la care au ajuns, dup analize complexe, doi reputai autori: Antonie Iorgovan i Ioan Vida. Antonie Iorgovan pornete de la premisa c administraie public este specia fenomenului administrativ care cuprinde faptele administrative ce au ca finalitate realizarea valorilor politice. Fiind vorba de valori politice, care sunt de interes public, acestea se realizeaz n regim de putere public. Rezult c, definiia general a administraiei publice scoate in evidenta sfera de cuprindere, fapte administrative, iar ca diferen specific realizarea valorilor politice, n regim de putere public. Deci sfera noiunii administraie public conine faptele administrative ndeplinite n regim de putere public, avnd ca finalitate realizarea valorilor politice. Dac explicm sintagma fapte administrative prin anumite trsturi ale fenomenului pe care l reflect putem s-o nlocuim cu expresia activitate organizat de executare a unor comandamente stabilite de o autoritate superioar. Dar autoritatea superioar, n cazul administraiei publice, o reprezint instituiile politice. Se ajunge astfel la urmtoarea definiie echivalent: administraia public este activitatea organizat de executare, n regim de putere public, a unor comandamente stabilite de instituiile politice. n analiza sa, Ioan Vida pornete de la constatarea: Conceptul de administraie, fie n accepiunea sa public, fie n cea privat, nate o serie nesfrit de ntrebri la care rspunsurile sunt date n maniere diferite, n funcie 11
de autori, de perioada istoric n care au fost formulate sau de teoriile care stau la baza acestora, inclusiv de scopurile care le determin. Fa de aceast situaie, pentru a gsi o trstur comun pentru termenul administraie autorul recurge la etimologia cuvntului, artnd c n vechiul drept roman ad minister termen de la care deriv termenul administraie din zilele noastre, avea sensul de a duce la ndeplinire o misiune comandat. Este vorba deci de o activitate care urmrete realizarea unor valori stabilite de o autoritate superioar. Utiliznd argumente din tiina administraiei i de natur sociologic autorul arat c, n cazul administraiei publice, autoritatea superioar o constituie instituiile politice i ele decid care sunt valorile de interes general pe care aceasta trebuie s le realizeze. ntruct interesele particulare, chiar dac se pot grupa n categorii de interese comune, nu coincid cu interesul general, administraia public beneficiaz de puterea public pentru a-i ndeplini misiunile. Astfel, se ajunge la definiia general potrivit creia administraia public este activitatea executiv, pus sub semnul comenzii sau delegrii de atribuii care realizeaz obiective stabilite la nivelul instituiilor politice, slujindu-se de puterea public. n opinia noastr, concepiile autorilor citai, privind administraia public sunt n consonan, chiar dac maniera de abordare difer. Pe baza rezultatelor obinute de cei doi cercettori, optm pentru urmtoarea definiie: Administraia public este o activitate executiv pus sub semnul comenzii sau delegrii de atribuii de la nivelul instituiilor politice desfurat de autoriti sau instituii publice anume constituite, care i realizeaz obiectivele slujindu-se de puterea public. Aceast definiie poate fi explicat i schematizat astfel: Administraia este un ansamblu de structuri sau forme organizatorice care au ca trstur comun faptul c desfoar o activitate executiv de regul, de pe poziii de autoritate fa de particulari; Prin activitate executiv se nelege activitatea de organizare a executrii legii sau executarea direct a legii; Regim de putere public nseamn, n spe, att capacitatea de a emite acte unilaterale obligatorii, ct i capacitatea de a realiza o serie de fapte materiale pentru ducerea la ndeplinire a actelor unilaterale obligatorii inclusiv prin constrngere direct. Trebuie precizat c, n literatura de specialitate, termenul administraie public sau mai simplu, administraie se folosete n mai multe sensuri: organic sau formal-organic, funcional sau material-funcional i global. Sensul organic are n vedere instituiile, structurile organizatorice, autoritile administraiei publice. Sensul funcional are n vedere activitatea desfurat de organele administraiei publice pentru ndeplinirea atribuiilor ce le revin. Sensul global are n vedere att organele administraiei publice, ct i activitatea acestora, privite ca o unitate indisolubil.
12
2.2. ABORDAREA SISTEMIC A ADMINISTRAIEI PUBLICE ntr-o viziune sistemic, statul este un ansamblu de instituii care desfoar activiti specifice, precum i relaiile dintre acestea. Folosind criteriul funcional, se poate afirma c, sistemul statal este alctuit din trei subsisteme: subsistemul legislativ, subsistemul administrativ i subsistemul jurisdicional. Dac ne raportm la subsistemul administrativ, acesta este la rndul su un sistem alctuit din mai multe subsisteme. Mai precis, este un ansamblu de elemente ntre care exist o multitudine de relaii i care pot fi grupate dup diverse criterii. Prin sistem administrativ nelegem ansamblul autoritilor i instituiilor care desfoar activiti de administraie public, precum i relaiile dintre ele. Sau, daca explicitm unii termeni, sistemul administrativ este ansamblul autoritilor i instituiilor care desfoar activiti de organizare a executrii legii sau de executare direct a legii, de regul, n regim de putere public, precum i relaiile dintre acestea. Dei, corect, aceast definiie permite doar o cunoatere parial a fenomenului de administraie public, deoarece ignor un complex de relaii sociale foarte importante, i anume relaiile dintre sistemul administrativ i sistemul politic. Pentru a ne apropia mai mult de realitatea administraiei publice, trebuie s lum n considerare i relaiile sale cu sistemul politic. iar pentru aceasta este necesar s definim sistemul politic. Sistemul politic este ansamblul instituiilor politice, inclusiv partidele politice mpreun cu relaiile dintre ele, existente ntr-un anumit regim politic. n ceea ce privete regimul politic, acesta este un concept complex, care exprim realitatea raporturilor dintre guvernani i guvernai sau, cu alte cuvinte modul de realizare a puterii politice sau de guvernare, n sens larg. Principalele elemente definitorii ale regimului politic sunt: modul de organizare a instituiilor politice i relaiile dintre ele, metodele lor de aciune, locul i funciile partidelor politice i ale altor organizaii sociale, caracteristicile sistemului juridic, gradul de asigurare i respectarea a drepturilor i libertilor ceteneti, doctrina politic a regimului respectiv, ideologia pe care o promoveaz, baza economico- social pe care se ntemeiaz. Folosind aceste elemente definitorii drept criterii de clasificare, doctrina occidental actual distinge trei categorii de regimuri politice: regimurile democratice, regimurile totalitare i regimurile mixte. Un regim politic este considerat democratic dac ndeplinete, n esen urmtoarele condiii: respect pluralismul politic; puterea politic este instaurat prin alegeri libere; guvernele, chiar dac nu sunt alese, rspund politic n faa parlamentelor; respectarea drepturilor i libertilor ceteneti este o preocupare constant a guvernanilor.
13
ntr-un regim politic democratic, instituiile politice sunt cele care au legitimitatea, dobndit direct sau indirect prin alegeri, de a lua decizii politice adic de a emite acte unilaterale obligatorii, caracterizate printr-o capacitate semnificativ de apreciere a interesului public. Exemplificativ, fac parte din sistemul politic european actual: parlamentul, eful statului, guvernul. Utiliznd drept criteriu ntinderea capacitii de apreciere a interesului public instituiile politice se impart n dou categorii: instituii politicosuverane i instituii politico-autonome. Instituiile politico-suverane sunt de natur constituional i capacitatea lor de apreciere a interesului public este limitat doar de constituie. Cel mai bun exemplu de astfel de instituie este parlamentul. Instituiile politico-autonome sunt, de regul, prevzute n constituie, dar reglementarea lor substanial este de domeniul legii. Capacitatea lor de apreciere a interesului public este limitat de lege i de alte acte normative. n aceast categorie se nscriu autoritile locale alese ale colectivitilor teritoriale locale. Dac privim i sistemul administrativ sub aspectul capacitii de apreciere n luarea deciziilor, apare evident c aceasta se limiteaz, ca regul, la nivelul tehnic. Cu alte cuvinte, n cadrul compartimentelor sistemul administrativ, ponderea este deinut de activitatea cu caracter tehnic, ce presupune specializare profesional. n acest domeniu, puterea de apreciere se reduce la stabilirea strii de fapt, la ncadrarea acesteia n drept, emiterea actului administrativ fiind strict condiional de acestea. Din observarea fenomenului administrativ european actual, rezult c ntre sistemul administrativ i sistemul politic exist un complex de relaii, care ajung pn la existena unor zone de interferen sau osmoz. n ceea ce privete natura relaiilor dintre cele dou sisteme, esena acestora este influena reciproc. Trsturile caracteristice ale influenelor reciproce difer de la ar la ar. Referitor la conexiunea dintre sistemul politic i cel administrativ n activitatea decizional, un reputat autor francez, Jacques Ziller, afirm c este imposibil separarea instituiilor politice, crora le aparine decizia politic, de organele administrative care au sarcina executrii acesteia. Factorii politici i structurile administrative nu pot aciona dect mpreun pentru rezolvarea problemelor publice, ncepnd cu sesizarea i evaluarea acestor probleme, continund cu elaborarea deciziei, executarea ei i evaluarea rezultatelor obinute. n ceea ce privete interferena dintre sistemul politic i cel administrativ, acelai autor arat c primarul face parte att din sistemul politic, ct i din sistemul administrativ. n acelai sens, se pronun i Antonie Iorgovan, cnd analizeaz modul de reglementare a separaiei puterilor i implicaiile asupra administraiei publice, potrivit Constituiei actuale a Romniei: Ct privete Guvernul, este imposibil s se fac o departajare a atribuiilor preponderent politice de atribuiile preponderent administrative, pentru simplul motiv c n Constituia noastr, la fel ca n majoritatea constituiilor moderne, nu este nscris un tablou al atribuiilor sale. Legiuitorul constituant s-a limitat doar la precizarea
14
rolului Guvernului care asigur realizarea politicii interne i externe a rii i exercit conducerea general a administraiei publice (art.101). n continuare, autorul citat remarc: ... doctrina opereaz cu noiunea de executiv pentru a evoca activitatea public, ce nu este nici legiferare i nici justiie, realizat de autoritile cu caracter constituional i cu origine politic, care impulsioneaz administraia public, formnd, de fapt, conducerea acesteia. De aici rezult c, autoritile administraiei publice au de fapt un caracter politicoadministrativ, conducerea acestora situndu-se n zona de interferen dintre sfera politicului i sfera executivului. Cele prezentate demonstreaz c , n realitate, nu exist un sistem administrativ pur i simplu, ci un sistem politico-administrariv, deoarece marea majoritate a autoritilor i instituiilor care l compun au att o component administrativ, cu rol de execuie, ct i una politic, cu rol de decizie i de conducere la nivel superior. O alt categorie important a relaiilor dintre sistemul politic i sistemul administrativ se manifest n domeniul funciei publice i se caracterizeaz prin dou aspecte: drepturile politice recunoscute funcionarilor publici i ingerina factorilor politici n activitatea de recrutare i promovare a funcionarilor publici. Dup cum se tie, drepturile politice cuprind: dreptul de a alege, dreptul de a face parte din partide politice i dreptul de a fi ales. Dreptul de a alege este recunoscut pretutindeni i tuturor funcionarilor publici. Dreptul de a face parte din partide politice, cu toate consecinele ce decurg de aici, inclusiv dreptul de a fi ales, cunoate abordri diferite. ntr-o prim concepie cea a militantismului politic se recunoate dreptul nelimitat i capacitatea efectiv a funcionarilor publici de a se implica activ n politic. O a doua concepie, mai nuanat, recunoate funcionarilor publici dreptul de a participa la alegeri i stabilete un statut special pentru funcionarii care au dobndit o funcie eligibil. A treia concepie interzice, total sau parial, accesul funcionarilor publici la mandate politice eligibile. n ceea ce privete ingerina factorilor politici n activitatea de recrutare i promovare a funcionarilor publici, este unanim admis c, atunci cnd se vorbete despre fenomenul de politizare a funciei publice, se are n vedere n primul rnd capacitatea de decizie a partidului sau partidelor aflate la putere asupra recrutrii i carierei funcionarilor publici. Dei n statele democratice este interzis, din principiu, luarea n considerare a opiniilor politice ale celor care urmeaz s fie recrutai ca funcionari publici sau promovai n funcie, n realitate este greu de susinut c nu exist nici o influen politic asupra recrutrii i, mai ales, a promovrii funcionarilor publici, deoarece decizia de ncadrare sau promovare aparine, de regul, factorilor politici. Pe ansamblul Uniunii Europene se poate constata c recrutarea i promovarea funcionarilor nu este, n principiu, politizat, cu excepia unor funcii de demnitate public ce au, prin specificul lor, un caracter politic. Sunt ns i ri comunitare ( de exemplu, Germania, Grecia, Italia) unde
15
recrutarea funcionarilor publici este politizat, precum i ri ca Belgia, unde promovarea funcionarilor publici este condiionat politic la modul manifest. Dac exist, dup cum vom vedea, diferene semnificatibe privind organizarea i funcionarea sistemelor politico-administrative din rile Uniunii Europene, trebuie s subliniem de la nceput c un element comun incontestabil l constituie regimul politic democratic din toate aceste ri. Principalele componente ale sistemelor politico-administrative ale statelor democratice sunt: eful statului, guvernul, ministerele i celelalte organe centrale ale administraiei de stat, precum i autoritile colectivitilor teritoriale locale.
2.3. ALCTUIREA SISTEMULUI POLITICO-ADMINISTRATIV DIN SUBSISTEM CENTRAL I SUBSISTEM LOCAL Potrivit criteriului competenei teritoriale, sistemul politico-administrativ dintr-o ar este alctuit din dou subsisteme: subsistemul politicoadministrativ central i subsistemul politico-administrativ local. Studiul nostru va urma aceast structur de stat, n acest fel, rezult o sistematizare a materiei care faciliteaz nelegerea fenomenului administrativ. Subsistemul politico-administrativ central este ansamblul autoritilor i instituiilor statului, care desfoar activitii de administraie public pe ntreg teritoriul naional, precum i interaciunile dintre acestea. Subsistemul politico-administrarativ local este ansamblul autoritilor i instituiilor aparinnd colectivitilor teritoriale locale care desfoar activiti de administraie public numai n cadrul unor pri din teritoriul statului, determinate de organizarea administrativ- teritorial, precum i interaciunile dintre ele. Aciunea subsistemului politico-administrativ central se concretizeaz n activitatea executiv avnd ca finalitate realizarea unor valori politice naionale, desfurat n regim de putere public, de autoriti i instituii ale statului. Aciunea subsistemului politico-administrativ local se concretizeaz n activitatea executiv avnd ca finalitate, n principiu, realizarea unor valori politice locale, desfurat n regim de putere public, de autoriti i instituii ce se bucur de o anumit autonomie fa de stat, care reprezint colectivitile situate n perimetrul unitilor administrativ-teritoriale locale de baz sau de nivel intermediar. ntre subsistemul politico-administrativ central i subsistemul politicoadministrativ local exist o serie de relaii complexe, care prezint particulariti ce difer de la stat la stat. SINTEZA IDEILOR PRINCIPALE
16
Elementele definitorii ale administraiei publice sunt: administraia este un ansamblu de structuri sau forme organizatorice, care au ca trstur comun faptul c desfoar o activitate executiv, de regul, de pe poziii de autoritate fa de particulari; prin activitate executiv se nelege activitate de organizare a executrii legii sau executarea direct a legii; regimul de putere public nseamn, n spe, att capacitatea de a emite acte unilaterale obligatorii, ct i capacitatea de a realiza o serie de fapte materiale pentru aducerea la ndeplinire a actelor unilaterale obligatorii, inclusiv constrngerea direct. Sintagma administraie public sau mai simplu, administraie se folosete n trei sensuri: organic sau formal-organic, funcional sau materialfuncional i global. Sensul organic are n vedere organele, structurile organizatorice, autoritile administraiei publice; Sensul funcional are n vedere activitatea desfurat de organele administraiei publice pentru ndeplinirea atribuiilor ce le revin; Sensul global are n vedere att organele administraiei publice, ct i activitatea acestora, privite ca o unitate indisolubil. Sistemul administrativ este ansamblul autoritilor i instituiilor care desfoar activiti de administraie public, precum i relaiile dintre ele. Sistemul politic este ansamblul instituiilor politice, inclusiv partidele politice, mpreun cu relaiile dintre ele, existente, ntr-un anumit regim politic. n realitate, nu exist un sistem administrativ pur i simplu, ci un sistem politico-administrativ, deoarece marea majoritate a autoritilor i instituiilor care l compun au att o component administrativ, cu rol de execuie, ct i una politic, cu rol de decizie i de conducere la nivel superior. Potrivit criteriului competenei teritoriale, sistemul politicoadministrativ dintr-o ar este alctuit din dou subsisteme: subsistemului politicoadministrativ central i subsistemului politico-administrativ local. Subsistemului politico-administrativ central este ansamblul autoritilor i instituiilor statului, care desfoar activiti de administraie public pe ntreg teritoriul naional, precum i interaciunile dintre acestea. Subsistemului politico-administrativ local este ansamblul autoritilor i instituiilor aparinnd colectivitilor teritoriale locale, ce beneficiaz de o anumit autonomie fa de stat, care desfoar activiti de administraie public numai n cadrul unor poriuni din teritoriul statului determinate de organizarea administraritv-teritorial, precum i interaciunile dintre ele.
17
TEMA 3 SUBSISTEMELE POLITICO-ADMINISTRATIVE DIN STATELE UNIUNII EUROPENE CENTRALE
Sistemul politico-administrativ central dintr-o ar este alctuit, n principal, din: ef de stat, guvern, ministere i alte instituii subordonate guvernului, instituii centrale de specialitate autonome, instituii subordonate ministerelor. Elementele cele mai importante ale acestui sistem sunt: eful de stat i guvernul. De aceea vor fi abordate ntr-o viziune sistemic, prin plasarea lor n contextul ansamblului statal. Statele din Uniunea European vor fi prezentate sub urmtoarele aspecte eseniale: structura de stat, forma de guvernmnt, organizarea i funcionarea parlamentului, organizarea i funcionarea guvernului, controlul constituionalitii legilor. 3.1. STRUCTURA STATELOR DIN UNIUNEA EUROPEAN a) Definiie i clasificare Dup cum se tie, prin structura de stat se nelege modul de organizare a puterii de stat n raport cu teritoriul administrativ. Clasificarea utilizat de dreptul constituional, mparte statele n unitare, federale i confederale motivat de faptul c se ia drept criteriu organizarea puterii de stat n raport cu teritoriul administrativ.. O clasificare care ia n considerare i anumite particulariti ale statelor. o face Jacques Ziller ajungnd la urmtoarea grupare: State unitare: este cazul Danemarcei, Greciei, Finlandei, Irlandei, Luxemburgului, Suediei precum i a prii metropolitane a Franei, a Olandei, a Marii Britanii i a Portugaliei; State federale: Austria, Belgia i Germania; State cu puternice structuri regionale i comunitare: Spania i Italia State integrate ntr-un ansamblu cu caracter cvasiconfederal: Frana, Olanda i Marea Britanie.
18
n ceea ce privete statele cu puternice structuri regionale i comunitare acestea se afl ntr-o stare intermediar, ntre statul unitar i cel federal, ceea ce credem c implic, mai devreme sau mai trziu, cristalizarea unei opiuni ntre cele dou structuri de stat. O situaie aparte prezint fostele puteri coloniale, care au i astzi interese importante fa de teritoriile de peste mri care le-au aparinut sau care le mai aparin: Frana, Olanda i Marea Britanie. Pentru metropol, structura de stat este unitar. Dar aceste ri nu reprezint numai att. ntre ele i unele dintre fostele lor colonii s-au dezvoltat relaii care nu corespund nici celor din statele compuse i nici celor din compunerile de state. Pe acestea, Jacques Ziller le-a denumit state integrate ntr-un ansamblu cvasiconfederal. Astfel, apare o categorie distinct de state comunitare ( Frana, Olanda i Marea Britanie) care au o dubl natur: pentru partea metropolitan structura statului este unitar, iar pentru relaiile cu unele dintre fostele colonii structura este cvasiconfederal. 3.2. STATELE INTEGRATE CVASICONFEDERAL NTR-UN ANSAMBLU CU CARACTER
Definire i sfera de aplicare a noiunii Din definiiile date confederaiei, fie de constituionaliti, fie de specialiti n drept internaional public, rezult c elementul de departajare a confederaiei de federaie const n faptul c, spre deosebire de federaie, confederaia nu constituie un nou stat, diferit de statele membre. Acestea rmn independente, egale i subiecte distincte de drept internaional public, avnd ns anumite organe comune ale cror acte, ca regul, nu sunt de aplicabilitate imediat n statele confederate. In acest context, constatm c termenul de confederaie nu se poate aplica relaiilor dintre anumite state unitare europene i fostele lor colonii, care sunt din punct de vedere juridic sau cel puin politic i sociologic, distincte de acestea, dar fa de care fosta metropol are o poziie dominant i presteaz n mod direct anumite servicii publice. Cu att mai puin, acestor ri li se potrivete termenul de federaie, pentru c uniunea fostelor puteri coloniale cu fostele colonii nu d natere unor noi state. De asemenea, nu suntem nici n prezena relaiilor juridice speciale federaiei, iar legturile politice nu sunt similare celor dintr-o federaie. Astfel, n lipsa unui termen mai potrivit utilizm formula cvasiconfederaie, inventat de Jacques Ziller. Esena acestor relaii o constituie existena unor forme de dependen a fostelor colonii fa de fostele metropole. Termenul cvasiconfederaie se aplic, de asemenea, formelor particulare care leag insulele ce aparin Europei i pe cele din Atlanticul de Nord, de Marea Britanie sau Danemarca, regate de care ele depind printr-o tradiie secular. Dimpotriv, termenul de cvasiconfederaie nu se poate aplica, din punct de vedere juridic, relaiilor de natur convenional dintre Frana i Monaco sau dintre Italia i Vatican, care sunt state independente, dar se poate aplica unor aspecte, n principal de natur administrativ, ale acestor relaii i, de asemenea,
19
legturilor cu caracter deosebit existente ntre Andora, Spania i Frana. n cazul raporturilor dintre Italia i Republica San Marino, stat suveran, independena se manifest i n domeniul administrativ, neexistnd nici un fel de relaii de tip cvasiconfederal. Pentru evidenierea regimului de cvasiconfederenie, vom prezenta dou exemple i anume: relaiile de tip metropol fostele colonii, n cazul Olandei i relaiile de dependen tradiional n cazul domeniilor Coroanei Britanice. Exemplul Olandei De la promulgarea Statutului Regatului rilor de Jos din 29.12.1954, Regatul rilor de Jos, n sens larg, este un ansamblu compus din 3 pri cu drepturi egale. La vremea respectiv s-a pus problema organizrii relaiilor cu ceea ce rmsese din imperiul colonial olandez, a crui principal component, Indiile olandeze, i dobndise independena sub numele de Indonezia, cu 5 ani nainte. Cele trei componente ale Regatului, remaniat n 1954, erau Antilele olandeze, Olanda mpreun cu colonia sa Noua Guinee i Surinamul. Dup transferul Noii Guinei olandeze ctre Indonezia, n 1962, ctigarea independenei de ctre Surinam n 1975 i dup separarea insulei Aruba, la cererea sa, de restul Antilelor olandeze, n 1986, Regatulo rilor de Jos rmne compus din 3 state: Aruba, insul de 193 km2 situat n sudul Mrii Caraibilor, n dreptul coastei Venezuelei, cu o populaie de cca. 7.000 locuitori; Antilele olandeze, cu o populaie de cca. 200.000 locuitori, cea mai mare insul fiind Curaao (444km2); Olanda (doar ea face parte din Comunitile europene; Aruba i Antilele olandeze au statutul de teritorii asociate de peste mri). Fiecare dintre cele 3 elemente componente ale regatului are propria sa constituie: Legea fundamental a Regatului rilor de Jos din 1983, Regulamentul de Stat al Antilelor olandeze din 1955 i Regulamentul de Stat al Arubei din 1986. Competena cvasiconfederaiei (atribuiile comune pentru cele 3 ri) cuprinde partea esenial a relaiilor externe (Olanda are ns o competen proprie pentru problemele care o privesc exclusiv), aprarea, cetenia i, n parte sistemul judiciar. Atribuiile comune sunt exercitate prin organele Olandei, dup o procedur menit s garanteze luarea n considerare a punctelor de vedere exprimate de Aruba i Antilele olandeze, reprezentate de minitrii lor. n toate celelalte domenii, cele 3 state dispun de autonomie legislativ deplin. Exemplul domeniilor Coroanei Birtanice Relaiile de cvasiconfederaie, format din insulele din Atlanticul de Nord i regatul de care aparin, pot fi elocvent ilustrate de domeniile Coroanei Britanice, care constituie, mpreun cu Marea Britanie i irlanda. Ansamblul
20
geografic al insulelor britanice. Domeniile Coroanei Britanice constau din Insula Man i Insulele anglo-normande. Insula Man situat n mijlocul Mrii irlandei, are 572 km2 i o populaie de cca 65.000 de locuitori. Insulele anglo-normande sunt situate n apropierea peninsulei franceze Cotentin i cuprind, n principal, Insula Jersey (116 km2, cca. 84.000 locuitori), Guernesey (63 km2, cca. 60.000 locuitori) i Sark (5,5 km2, cca. 600 locuitori). Domeniile Coroanei Britanice au instituii foarte vechi care le asigur o larg autonomie intern, Guvernul Marii Britanii prelund i exercitnd doar competena privind aprarea i relaiile internaionale. Totui, legislaia local este supus aprobrii Guvernului Marii Britanii. Mai mult, chiar dac locotenentulguvernator al Insulei Man, spre deosebire de cei din Jersey i Guernesey care nu au dect un rol de reprezentare, este eful executivului, el conduce administraia sub controlul Secretariatului de Stat pentru afaceri interne al Marii Britanii. Domeniile Coroanei nu fac parte sin comunitile europene, dar li se aplic totui anumite reguli din tratatele comunitare. 3.3. STATELE UNITARE Potrivit unei definiii date de Georges Burdeau, care prezint dublul avantaj de a fi efectiv aplicabil statelor europene pe care le studiem i de a evidenia caracteristicile sistemului politico-administrativ, statul unitar este acela care posed un singur centru de impulsuri politice i guvernamentale. Puterea politic, n plenitudinea atribuiilor i funciilor sale, aparine unui titular unic care este persoana juridic a statului. Toi indivizii plasai sub suveranitatea statului sunt supui aceleai autoriti unice, triesc sub acelai regim constituional i sunt dirijai de aceleai legi. Burdeau adaug o precizare esenial pentru studiul nostru: Cu siguran, statul unitar nu este incompatibil cu descentralizarea n favoarea colectivitilor locale. Autonomia colectivitilor locale, fa de puterea central este, ns, limitat. Aceasta ntruct, competena autoritilor locale este stabilit de puterea central, care apoi controleaz modul n care acestea o exercit. Potrivit constituiilor actuale, calificativul de stat unitar se aplic la 10 dintre cele 15 state ale Uniunii Europene: Danemarca, Grecia, Finlanda, Frana, Irlanda, Luxemburg, Marea Britanie, Olanda, Portugalia i Suedia. Pentru a ilustra caracteristicile statului de acest tip, vom prezenta dou concepii total diferite, dar avnd acelai efect structura unitar a statului. Aceste concepii sunt ilustrate de exemplul francez i de exemplul britanic. Exemplul Republicii Franceze Constituia Republicii Franceze din anul 1958, cunoscut sub numele de Constituia celei de-a V-a republici consacr n mod neechivoc tradiia multisecular de stat unitar al Franei. Ca argument de text citm art.2 alin.1: Frana este o Republic indivizibil ..... Este interesant de menionat i Titlul XI
21
din Constituie, consacrat descentralizrii n cadrul unui stat unitar, potrivit cruia colectivitile teritoriale se administreaz liber, de ctre consilii alese n condiiile legii, dar sunt supuse unui control administrativ general, care se exercit n departamente de ctre reprezentantul guvernului. n Frana dezbaterile asupra caracterului unitar al Republicii au un caracter repetitiv i aprins, att n rndul clasei politice, ct i n doctrina juridic. n ceea ce privete clasa politic, nimeni nu s-a declarat pentru repunerea n cauz a caracterului unitar al statului, ns promotorii unei descentralizri mai accentuate sunt acuzai c amenin unitatea statului. Exemplul Regatului Unit al Marii Britanii i Irlanda de Nord Dup cum se tie, Marea Britanie nu dispune de o Constituie scris. Constituia sa este format dintr-un ansamblu de reguli i principii cutumiare (convenii constituionale) i dintr-o serie de texte scrise, inaugurate de Magna Carta, n 1215. Principiul constituional fundamental este cel al suveranitii parlamentului, potrivit cruia acesta are putere de a legifera pentru ntreg teritoriul Marii Britanii (Anglia, ara Galilor, Irlanda de Nord i Scoia) i n orice domeniu, ceea ce demonstreaz caracterul unitar al statului. Dar, n virtutea aceleai suveraniti, Parlamentul poate legifera n mod diferit pentru anumite pri ale teritoriului i poate, de asemenea, s delege anumite atribuii unor organe regionale, ceea ce confer specificitate modelului britanic. Astfel, unitatea statului britanic, spre deosebire de alte state unitare, este nsoit de diversitatea dreptului (de pild, dreptul englez difer n mod evident de dreptul scoian) mai ales n ceea ce privete colectivitile teritoriale locale. Reforma administrativ din 1997 a condus la crearea Adunrii Naionale Galeze, care are competen de reglementare secundar, la crearea parlamentului Scoian, care are att competen de reglementare primar, ct i secundar, i la crearea Adunrii semi-autonome din Irlanda de Nord, care are, de asemenea, att competen de reglementare primar, ct i secundar. Ca urmare a nfiinrii acestor autoriti i avnd n vedere competena lor, am fi tentai s situm Marea Britanie n rndul statelor regionale. Ei bine, Marea Britanie rmne totui un stat unitar, dar cu o configuraie original, deoarece atribuiile autoritilor regionale sunt delegate de Parlament, n virtutea suveranitii sale, i pot fi retrase oricnd, cum de altfel s-a i ntmplat cu Adunarea semi-autonom din Irlanda de Nord, care a fost suspendat n perioada februarie - iunie 2000. De asemenea, Parlamentul Marii Britanii poate legifera oricnd n domeniile delegate, legea sa avnd prioritate asupra oricror ale reglementri. 3.4. STATELE FEDERALE Dup Georges Burdeau, statul federal este acel stat care, cu toate c apare ca un singur subiect de drept internaional public, este constituit din
22
state membre ce i pstreaz anumite atribute ale suveranitii interne i n, special, o parte important a puterii legislative. Statele membre (federale) se deosebesc de colectivitile teritoriale locale din statul unitar prin faptul c posed o competen proprie, fixat prin constituia federal, n materie legislativ, executiv i jurisdicional, i particip la formarea voinei statului federal (central) deoarece organizarea parlamentului federal cuprinde, pe de o parte, o adunare care reprezint statele membre. Pn n anul 1993, definiia statului federal n ansamblul ei se aplica doar unui singur stat membru al Comunitilor europene, i anume Germania. n pofida trsturilor care o apropiau de statul federal, Belgia, care s-a angajat n procesul de federalizare nc din 1970, nu a ajuns n acest stadiu dect n 1993. Dup 1 ianuarie 1995, n Uniunea European exist 3 state federale: Austria, Belgia i Republica Federal Germania. n continuare, vom prezenta structurile de stat din Republica federal Germania i Belgia. Exemplul Republicii Federale Germania Ca i n cazul celorlalte ri, principalele caracteristici ale federaiei germane rezult din analiza textelor constituionale. Constituia actual a Germaniei este Legea fundamental pentru Republica Federal a Germaniei din 23 mai 1949. Ea s-a aplicat la nceput landurilor din zonele de ocupaie american, britanic i francez, cu excepia landului Sarre plasat dup rzboi, pn la 1 ianuarie 1957, sub suveranitatea Franei. De la 1 ianuarie 1957, Legea fundamental se aplic i landului Sarre, iar de la 3 octombrie 1990 se aplic i ansamblului Berlinului i teritoriului fostei Republici Democrate Germane. Tratatul ntre Republica federal a Germaniei i Republica democrat German privind reunificarea Germaniei, din 13.08.1990, cunoscut sub numele de Tratatul de Uniune, cruia Legea din 23.09.1990 i d valoare constituional, a determinat reformularea art.146 din Legea fundamental, care ncepe, acum, astfel: Prezenta Lege fundamental, care se aplic pentru tot poporul german, dup desvrirea unitii i libertii Germaniei,.... De asemenea, acest tratat prevedea posibilitatea unei reforme constituionale n urmtorii 2 ani, pentru eventualitatea nlocuirii Legii fundamentale printr-o Constituie adoptat prin referendum, ns aceast reform nu s-a produs. n urma reunificrii, Berlin a redevenit capitala rii. Caracterul federal al statului german este garantat prin Legea fundamental. Contrar prerii unor autori, acesta nu a fost impus constituantei germane din anii 1948-1949 ( un consiliu parlamentar format din 65 de membri desemnai de landuri). Forma unitar a statului nu corespunde tradiiei germane, singura experien n acest sens fiind statul unitar naional-socialist dintre anii 1933-1945, stat contestat de consiliul parlamentar dup pierderea rzboiului.
23
n virtutea art.20 alin.1 din Legea fundamental, Germania este un Stat federal, democrat i social, iar conform art.30 Exercitarea puterilor publice i ndeplinirea ndatoririlor statale cad n sarcina landurilor, n msura n care aceast Lege fundamental nu prevede sau admite o alt reglementare. Totui preeminena federaiei este asigurat de art.31, care reia un vechi adagiu al federalismului german Dreptul federal primeaz asupra dreptului landurilor, care se aplic n cazurile competenei concurente, adic atunci cnd Legea fundamental confer o competen comun att federaiei ct i landurilor. Conform art.79 alin.3 din Legea fundamental. Nu pot face obiectul revizuirii: principiul mpririi federaiei n landuri; participarea landurilor la elaborarea legislaiei federale; coninutul esenial al drepturilor fundamentale. Rezult de aici c, federalismul german beneficiaz de cele mai puternice garanii juridice. De altfel, structura federal a statului german este agreat att de clasa politic ct i de populaie. Referitor la mecanismul de funcionare a federalismului german, menionm c Legea fundamental pretinde, prin art. 28, c n constituiile celor 16 landuri s fie respectate principiile statului de drept republican, democratic i social, precum i libera administrare a comunelor. Cele 16 landuri ale Germaniei sunt state unitare. Exemplul Regatului Belgiei ntruct Belgia este singurul stat din Uniunea European care a trecut recent de la structura unitar la cea federal, se impune un scurt istoric al acestui proces. Prin Constituia din anul 1831, n vigoare pn n 1994, dar cu nenumrate modificri, Belgia este proclamat monarhie constituional, stat unitar. n timpul celui de-al doilea rzboi mondial, Belgia este ocupat de germani, fiind eliberat la 5.02.1945. La 26.06.1945, Belgia devine membr a Organizaiei Naiunilor Unite; n aprilie 1949, ader la NATO ca membru fondator i, tot ca membru fondator, ader, n 1952, la Comunitatea European a Crbunelui i Oelului iar, n 1957, la Comunitatea Economic European. Viaa politic postbelic a Belgiei este marcat de conflictele, uneori violente dintre sudul valon i nordul flamand, astfel nct, n 1968, se pune problema reformrii profunde a statului. Drept urmare, prin revizuirea Constituiei din 1970, se renun la structura unitar a statului, deschizndu-se procesul de federalizare, iar n 1980 sunt instituite comunitile i regiunile, ca persoane juridice de drept public. O alt revizuire constituional important are loc n 1988, cnd Statul transfer comunitilor i regiunilor atribuii legislative semnificative. Revizuirea Constituiei din 1993 ncheie, practic, procesul de federalizare, prevznd la art.1: Belgia este un Stat federal care se compune din comuniti i regiuni i reformnd Senatul, care de atunci reprezint comunitile i regiunile. Toate aceste modificri au fost preluate de actuala Constituie a Belgiei, adoptat n anul 1994.
24
n Belgia organizarea puterii n raport cu teritoriul este complex. Pe de o parte, avem Statul federal cu organismele sale, iar pe de alta, comunitile i regiunile, fiecare avnd organe caracteristice pentru statele federale. Belgia este compus din trei comuniti (comunitatea francez, comunitatea flamand i comunitatea germanofon) i din trei regiuni (Regiunea valon, Regiunea flamand i Regiunea Bruxelles). Deoarece aria comunitilor nu coincide n ntregime cu aria regiunilor, exist patru spaii lingvistice: spaiul de limb francez, spaiul de limb olandez, spaiul bilingv Bruxelles i spaiul de limb german. Trebuie menionat c, Belgia este un stat federal atipic, ntruct nu exist constituii ale regiunilor i comunitilor i nici organe jurisdicionale ale acestora. 3.5. STATELE CU STRUCTURI REGIONALE I COMUNITARE PUTERNICE (STATELE REGIONALE) Aceast formul, relativ recent de stat, este o structur intermediar ntre statul federal i statul unitar, fiind definit , de Philippe Lauvaux, dup cum urmeaz: Modelul statului regional a fost conceput de autorii Constituiei spaniole republicane din 1931 sub denumirea de Stat integral. Distincia dintre statul regional i statul federal este n primul rnd de natur juridic. n statul regional exist o singur ordine constituional, aceea a statului central originar i Constituia este cea care determin statutul i atribuiile organelor regionale dar, potrivit principiului federalist de repartizare a competenelor legislative. Dimpotriv, statul federal posed o dualitate de ordini constituionale: ordinea statului federal i ordinele statelor federate. Aceast structur de stat intermediar se regsete n Spania i Italia. Pentru a-l nelege semnificaia trebuie prezentate i cteva repere istorice ale evoluiei statelor respective. Exemplul Regatului Spaniei n secolul XIX i n prima parte a sec. XX, Spania este marcat de confruntarea, deseori violent, dintre micarea liberal care urmrea o centralizare pronunat a statului i conservatorii, adepi ai unei cvasiindependene provinciale. Aceast confruntare face ca, de la nceputul sec. XIX, pn n 1939, Spania s cunoasc o nucitoare alternan de regimuri politice. Astfel, dup rzboiul de eliberare naional, purtat mpotriva Franei napoleoniene, este restaurat, n 1814, monarhia absolut. n 1820, are loc o lovitur militar de orientare liberal. Aceasta a fost nfrnt cu ajutorul Franei, astfel nct, ntre 1823-1934, este restaurat monarhia absolut. Urmeaz rzboiul civil dintre 1834 1839, care aduce la putere un regim liberal constituional. n 1843, este din nou restaurat absolutismul. n 1868, are loc o revoluie, care readuce la putere monarhia constituional. n 1872, izbucnete un nou rzboi civil, care conduce la proclamarea primei Republici, n 1873. Aceasta dureaz pn n 1876, cnd se instaureaz o dictatur militaromonarhic. n primul rzboi mondial, Spania rmne neutr. n 1930 este
25
nlturat dictatura i, n 1931, este proclamat cea de-a doua Republic. ntre 1936-1939, se desfoar crncenul rzboi civil declanat de Franco. Astfel, Spania devine teatrul de confruntare dintre fascism (intervin, de partea lui Franco, Germania i Italia) i socialism (intervin de partea Republicii, URSS i Brigzile internaionale). n urma victoriei n rzboiul civil, Franco devine ef al statului pe via (caudillo), instituind un regim dictatorial. i n al doilea rzboi mondial, Spania i pstreaz neutralitatea. Izolarea sa internaional este atenuat de rzboiul rece, astfel nct, n anul 1955, este admis n ONU. n 1975, dup moartea lui Franco, Juan Carlos devine Rege al Spaniei i reuete s controleze cu succes spinosul proces de tranziie de la dictatur la democraie. n 1978 este adoptat, prin referendum, actuala Constituie a Spaniei, care consacr monarhia constituional, ca form de guvernmnt, i principiul autonomiei comunitilor regionale. Astfel, regiunilor autonome le sunt consacrate 16 articole, reunite n Cap. III Comunitile autonome, ale Titlului VIII Organizarea teritorial a statului. Pentru aplicarea principiului autonomiei comunitilor regionale, Constituia spaniol nu a instaurat o cart a autonomilor, nu a stabilit comunitile autonome i nu a prevzut un partaj uniform al competenei. Ea a definit ns, procedura de constituire a comunitilor autonome. Astfel, provinciile limitrofe avnd caracteristici istorice, culturale i economice comune pot revendica reunirea ntr-o comunitate automat. Instrumentul juridic fundamental al fiecrei comuniti autonome este Statutul, care cuprinde atribuiile ce revin acesteia, din inventarul de atribuii ce pot fi recunoscute comunitilor autonome, prevzut de Constituie. Rezultatul aplicrii acestor prevederi constituionale a fost crearea a 15 comuniti autonome, care au competene diferite i inegale. Cu toate acestea, comunitile regionale dispun de competen legislativ i au instituii, deliberative i executive, comparabile cu cele ale unui stat federal. Dintre comunitile autonome care dispun de cele mai largi prerogative menionm: Catalonia, Galiia, ara Bascilor, Andaluzia, Aragon, Navara i Castilia. n pofida largii autonomii de care se bucur comunitile regionale, Spania s-a confruntat i se confrunt n continuare, cu violenele micrii separatiste basce ETA. Exemplul republicii Italiene Primul reper istoric al statului italian contemporan se situeaz n sec. XIX, cnd, sub presiunea micrilor naionaliste, se realizeaz, n mare parte, unificarea Italiei, n jurul regatului Piemontului, Victor Emmanuell II proclamnduse Rege al Italiei, n anul 1861. n primul rzboi mondial, Italia se altur puterilor Antantei, obinnd astfel, n 1919, Tirolul de Sud i zonele Triest i Fiume. n 1922, Mussolini devine eful guvernului i instaureaz regiumul fascist, regele rmnnd, la modul formal, eful statului. n 1940, Italia se altur Germaniei, n al doilea rzboi mondial. Din 1942, ia natere micarea de rezisten mpotriva
26
regimului fascist, iar dup debarcarea anglo-american din Sicilia, Mussolini este nlturat de la putere, la 25.07.1943. Noul guvern declar, la 13.10.1943, rzboi Germaniei. n urma unui referendum, n 1946 se proclam republica, iar n 1947 se adopt actuala Constituie a Italiei, care a intrat n vigoare la 1.01.1948 i a suferit, de atunci, o serie de revizuiri. n 1949, Italia devine membr fondatoare a NATO, n1952, membr fondatoare a Comunitii Europene a Crbunelui i Oelului, iar n 1957, membr fondatoare a Comunitii Economice Europene. ncepnd cu anii60, Italia cunoate o dezvoltare economic accelerat, care adncete decalajul i totodat disensiunile dintre Nordul industrializat i Sudul patriarhal, genernd un puternic curent federalist. Sursa de inspiraie pentru construcia juridic a statului italian regional, care are ca elemente constitutive statul central i regiunile cu grade diferite de autonomie, se regsete n Constituia spaniol din 1931. Art.116 din Constituie recunoate expres statutul de autonomie pentru 5 regiuni, n timp ce pentru celelalte 15 regiuni, art. 131 stabilete doar un statut de descentralizare. Constituia italian dedic un spaiu considerabil reglementrii regimului regiunilor provinciilor i comunelor i, n acest cadru, acord o deosebit atenie problemei repartizrii atribuiilor ntre Stat i regiuni, aceasta fiind una dintre cele mai importante i complexe probleme ale statului regional. Dup cum am artat, statele cu structuri regionale i comunitare puternice se afl ntr-o stare intermediar ntre statul unitar i cel federal. Prin referendumul din 7 octombrie 2001, care a confirmat revizuirea titlului V din Constituie Regiunile, provinciile i Comunele, Italia a fcut un pas important spre federalism. Astfel, pe de o parte, regiunile cu statut obinuit pot dobndi forme speciale de autonomie, dndu-se astfel posibilitatea nivelrii regimului celor dou tipuri de regiuni, iar, pe de alt parte, regiunilor li s-a recunoscut competena legislativ general i autonomia financiar. 3.6. STRUCTURA DE STAT A ROMNIEI, N COMPARAIE CU STRUCTURA STATELOR COMUNITARE Art. 1 alin. 1 al Constituie Romniei din 1991 consfinete, fr nici un dubiu, structura unitar de stat a Romniei (Romnia este stat naional, suveran i independent, unitar i indivizibil). Modul n care Constituia reglementeaz n continuare autoritile centrale (Parlamentul, art. 58-79; Preedintele Romniei, art. 80-100; Guvernul, art. 101109) demonstreaz c, Statul romn are un singur centru de impulsuri politice i guvernamentale, ncadrndu-se astfel n definiia dat de Georges Burdeau statului unitar. Precizarea aceluiai autor, potrivit creia statul unitar nu este incompatibil cu descentralizarea n favoarea colectivitilor locale, este adevrat i n cazul Statului romn. Astfel, Constituia recunoate, prin art. 119, n favoarea
27
colectivitilor teritoriale locale, principiul autonomiei locale i principiul descentralizrii serviciilor publice. Aa cum sublinia Georges Burdeau, n cadrul statelor unitare atribuiile autoritilor locale sunt stabilite de puterea central, care i controleaz modul n care acestea le exercit. n cazul nostru, acest control se realizeaz prin Prefect, potrivit art. 122 din Constituie. n aceste condiii, este evident c structura de stat a Romniei este net diferit de cea a statelor federale Germania i Belgia. Ea difer de asemenea, de cea a statelor regionale i comunitare, Spania i Italia, datorit faptului c, n Romnia, Parlamentul este unica autoritate legiuitoare (art. 58 alin.1 din Constituie), astfel nct nu este posibil nici un transfer de atribuii legislative le nivel de colectivitate teritorial local, ca n cazul Spaniei i Italiei. Comparaia care mai rmne de fcut este cea dintre Romnia i statele unitare Frana i Marea Britanie. ntre structura unitar a Statului romn i structura unitar a Marii Britanii exist mari diferene. Acestea ncep de la nivel constituional. Statul romn s-a bazat pe constituii scrise nc din a doua jumtate a sec. XIX, pe cnd Marea Britanie nu are constituie scris. Cutuma constituional britanic a consacrat Parlamentul ca deintor de necontestat al exerciiului suveranitii naionale, nengrdit de un act normativ cu for juridic superioar actelor sale, n timp ce suveranitatea poporului romn se exercit prin organele sale reprezentative i prin referendum (art. 2 alin. 1 din Constituie), n condiiile stabilite de legea fundamental. Exerciiul suveranitii n Romnia se face n mod uniform pentru ntreg teritoriul rii. Parlamentul fiind inut s respecte regulile nscrise n Constituie, act normativ superior actelor sale. Situaia este diferit n cazul parlamentului britanic, care, avnd exerciiul nengrdit al suveranitii, poate legifera n mod uniform pentru ntreg teritoriul rii, dar poate legifera i diferit pentru anumite pri ale teritoriului. De fapt, reglementrile diferite pentru Anglia, ara Galilor, Scoia i Irlanda de Nord constituie o realitate cu profunde rdcini istorice n Marea Britanie. Altfel stau lucrurile, dac ne raportm la structura de stat a Franei. Frana a avut prima constituie scris de pe continentul european (1791) i are o tradiie multisecular de stat unitar. La fel ca i n Romnia, n Frana exist un singur centru de impulsuri politice i guvernamentale, care i exercit n mod uniform autoritatea pe ntreg teritoriul naional, n condiiile impuse de Constituie. De asemenea, n ambele ri funcioneaz un sistem de descentralizare n favoarea colectivitilor locale, care ns nu afecteaz caracterul unitar al statului, pentru c autoritile locale au numai atribuiile acordate de puterea central, aceste atribuii sunt numai de natur Administrativ (promovarea intereselor locale se poate face numai n baza i n cadrul legii emise de puterea central) i puterea central controleaz actele autoritilor locale. Singura diferen esenial dintre Romnia i Frana este dat de statutul de fost putere colonial a Franei: Frana metropolitan are relaii de tip cvasiconfederal cu unele dintre fostele sale colonii, cum este Noua Caledonie. Dup cum bine se tie, Romnia nu a avut niciodat colonii i, ca atare, nu se poate pune problema unor relaii de dominaie fa de alte state sau teritorii.
28
n concluzie, structura de stat a Romniei este aproape identic cu cea a Franei continentale, ara fondatoare a Comunitilor europene. Rezult c, sub aspectul structurii de stat, ntre Romnia i Uniunea European nu exist nici o incompatibilitate.
SINTEZA IDEILOR PRINCIPALE Utiliznd drept criteriu caracteristicile organizrii puterii de stat n raport cu teritoriul, statele comunitare pot fi grupate n: State unitare; State federale; State cu puternice structuri regionale i comunitare; State integrate ntr-un ansamblu cu caracter cvasiconfederal Termenul cvasiconfederaie desemneaz relaiile dintre anumite state unitare europene cu fostele lor colonii. Esena acestor relaii const n existena unor forme de dependen a fostelor colonii fa de fostele metropole. Intr n categoria cvasiconfederaiilor Frana, Olanda i Marea Britanie. Statul unitar este acela care posed un singur centru de impulsuri politice i guvernamentale; toi indivizii plasai sub suveranitatea statului sunt supui aceleiai autoriti unice, triesc sub acelai regim constituional i sunt dirijai de aceleai legi. Statul unitar nu este incompatibil cu descentralizarea n favoarea colectivitilor locale; autonomia colectivitilor locale este ns, limitat, ntruct competena autoritilor locale este stabilit de puterea central, care apoi controleaz modul n care acestea o exercit. Actualmente, calificativul de stat unitar se aplic la 10 dintre cele 15 state ale Uniunii Europene, i anume: Danemarca, Finlanda, Frana, Grecia, irlanda, Luxemburg, Marea Britanie, Olanda, Portugalia i Suedia. Trebuie reinut c, n cadrul structurii unitare de stat, exist configuraii total diferite, ilustrative fiind exemplul francez i exemplul britanic: n Frana, caracterul de stat unitar a fost consacrat prin diverse texte constituionale i regimul juridic este uniform pe ntreg teritoriul; Marea Britanie nu dispune de o constituie scris, principiul constituional fundamental fiind cel al suveranitii parlamentului, care are puterea de a legifera pe ntreg teritoriul Marii Britanii, ceea ce demonstreaz caracterul unitar al statului;
29
n virtutea aceluiai principiu, Parlamentul poate legifera n mod diferit pentru anumite pri ale teritoriului i poate, de asemenea, s delege anumite atribuii unor organe regionale, astfel nct, unitatea statului britanic este nsoit de o diversitate a dreptului.
Statul federal este acel stat care, cu toate c apare ca un singur subiect de drept internaional public, este constituit din state membre ce i pstreaz anumite atribute ale suveranitii interne i n special, o parte important a puterii legislative. Statele membre (federate) se deosebesc de colectivitile teritoriale locale din statul unitar, prin faptul c posed o competen proprie, fixat prin constituia federal, n materie legislativ i jurisdicional, i particip la formarea voinei statului federal. n Uniunea European exist, la ora actual, trei state federale: Austria, Belgia i Republica Federal German. Statul regional reprezint o structur intermediar ntre statul federal i statul unitar; n statul regional exist o singur ordine constituional (aceea a statului central originar), iar constituia este aceea care determin statutul i atribuiile organelor regionale, dar potrivit principiului federalist de reprezentare a competenei legislative. Statele regionale sunt Spania i Italia. Art.1 alin.1 al Constituiei din 1991 consacr structura unitar de stat a Romniei. Precizm c, structura de stat a Romniei este aproape identic cu cea a Franei, diferena esenial constnd n relaiile de tip cvasiconfederal, pe care Frana metropolitan le ntreine cu unele dintre fostele sale colonii. Sub aspectul structurii naionale de putere, ntre Romnia i statele din Uniunea European nu exist nici o incompatibilitate.
30
TEMA 4 SUBSISTEMELE POLITICO-ADMINISTRATIVE LOCALE DIN STATELE UNIUNII EUROPENEDELIMITRI CONCEPTUALE
Dup cum am artat, ntr-o prim definiie, subsistemul politicoadministrativ local este ansamblul autoritilor i instituiilor aparinnd colectivitilor teritoriale locale, care desfoar activiti de administraie public numai n cadrul unor poriuni din teritoriul statului, determinate de organizarea administrativ-teritorial, precum i interaciunile dintre ele. Din observarea fenomenului administrativ rezult c, odat cu recunoaterea capacitii juridice de drept public n favoarea populaiei situate n cadrul unor diviziuni administrativ-teritoriale ale statului, acestea devin uniti administrativ-teritoriale, adic devin colectiviti teritoriale locale, subiecte colective de drept public dotate cu autoriti reprezentative. Dac se detaliaz conceptul de sistem politico-administrativ local se ajunge la o a doua definiie, mai complet: subsistemul politico-administrativ local este ansamblul autoritilor i instituiilor reprezentnd colectivitile teritoriale locale, care desfoar activiti de organizare a executrii legii sau de executare direct a legii, autonome fa de stat, avnd capacitatea de a emite acte unilaterale obligatorii, precum i capacitatea de a realiza anumite fapte materiale necesare pentru aducerea la ndeplinire a actelor unilaterale obligatorii, precum i relaiile dintre acestea. Valorile politice pe care le realizeaz autoritile administraiei publice locale sunt cele care corespund intereselor colectivitilor teritoriale locale pe care le reprezint. Din acest motiv, ele trebuie s dein cea mai mare parte a atribuiilor necesare pentru rezolvarea problemelor locale sau, cu alte cuvinte, s 31
dein o competen administrativ general, pe care s o exercite n mod autonom, dispunnd de resursele necesare. Trebuie precizat c autonomie nu nseamn independen; de aceea, ea este nsoit ntotdeauna de un control din partea statului. Rezult c, pentru funcionalitatea unui subsistem politico-administrativ local trebuie s fie ntrunite cumulativ urmtoarele condiii: - existena unei diviziuni administrativ-teritoriale a statului; - existena cel puin a unei autoriti, care s reprezinte colectivitatea situat pe teritoriul acestei diviziuni administrative, autonom fa de stat, i care s dispun de competen administrativ general, precum i de resurse pentru realizarea acesteia; - existena unor modaliti de control din partea statului. n practica administrativ termenii consacrai care fac trimitere la cei definii mai sus sunt: administraie public local, sau administraie local, att n sensul organic, ct i n sensul funcional sau global. administraia public local de baz (municipal sau comunal) este administraia local situat cel mai aproape de ceteni, organizat n diviziunile administrativ-teritoriale de baz. administraia public local intermediar este administraia local organizat la nivelul diviziunilor administrativ-teritoriale intermediare, situate ntre cele de baz i stat. Administraia local intermediar se distinge prin faptul c, fiind situat ntre cele dou nivele de administraie, trebuie s respecte att competena unui nivel superior, ct i competena unui nivel inferior. Pentru a nelege alctuirea subsistemelor politico-administrative locale din statele Uniunii Europene, prezentm organizarea administrativ-teritorial a acestor state i s ncercm o comparaie ntre ele. Apoi, ne vom opri asupra a dou exemple de subsisteme politico-administrative locale al Franei i al Germaniei. Pentru a nelege realitatea fenomenului de administraie public local, subsistemul politico-administrativ local trebuie abordat ntr-o viziune mai larg, adic n relaiile sale cu subsistemul politico-administrativ central, precum i cu alte categorii de organe ale statului. De aceea, vom avea n vedere urmtoarele aspecte: repartizarea atribuiilor ntre nivelurile de administraie local, organizarea administraiei locale de nivel intermediar i statutul acesteia, organizarea administraiei locale de baz i statutul acesteia, relaiile dintre administraiile locale de niveluri diferite, modalitile controlului administrativ exercitat de stat, controlul jurisdicional, evoluia descentralizrii. Ordinea prezentrii acestor aspecte se va adapta particularitilor statelor studiate. SINTEZA IDEILOR PRINCIPALE > Elementele constitutive ale unei administraii publice locale sunt: existena unei diviziuni administrativ-teritoriale ale statului; existena cel puin a unei autoriti care s reprezinte colectivitatea situat pe teritoriul acestei diviziuni administrative autonom fa de
32
stat, care s dispun de competen administrativ general i de resurse pentru realizarea acesteia; existena unor modaliti de control din partea statului
> Valorile politice pe care le realizeaz autoritile administraiei publice locale sunt cele care corespund intereselor colectivitilor teritoriale locale pe care le reprezint. > Administraia local intermediar se distinge prin faptul c fiind situat ntre alte dou nivele de administraie, trebuie s respecte att competena unui nivel superior, ct i competena unui nivel inferior. > Statele federale, care alctuiesc statele federale, i comunitile autonome din cadrul statelor regionale le tratm, convenional, n cadrul sistemelor politico-administrative locale.
4.1. ASPECTE PRIVIND ORGANIZAREA ADMINISTRATIV-TERIRORIAL A STETELOR DIN UNIUNEA EUROPEAN REZUMAT: n acest capitol este prezentat organizarea administrativ-teritorial a statelor din Uniunea European, printr-o juxtapunerere sub form de tabele. din a cror analiz se pot desprinde observaii privind aspectele studiate. Organizarea administrativ-teritorial a statelor este un factor determinant pentru alctuirea subsistemelor politico-administrative locale i pentru nelegerea raporturilor centru-periferie. Prezentarea i compararea organizrii administrativ-teritoriale este fcut sub forma tabelelor, rile fiind grupate dup structura de stat. Pentru omogenitatea prezentrii, n cazul federaiilor, statele federale au fost asimilate nivelului regional. Precizm c am luat n considerare doar partea continental (metropolitan, n cazul Marii Britanii) a statelor considerate. STATELE UNITAREARA Danemaca Finlanda Nivelul de baz 273 comune, cu statut de colectiviti locale 452 comune, cu statut de colectiviti locale; exist peste 350 de organisme de cooperare intercomunal Nivel departament 14 comitate + 2 oraecomitet (Copenhaga i Frederiksberg), cu statut de colectiviti locale 19 regiuni de dezvoltare, instituii publice cu o competen administrativ restrns Nivel regional -
6 provincii, cu statut de circumscripii administrative ale statului
33
Frana
36.621 comune, cu statut de colectiviti locale; funcioneaz peste 15.000 de organisme de cooperare intercomunal
96 departamente, din care un ora-departament (Paris) cu statut de colectiviti locale
21 regiuni cu statut de colectiviti locale
Grecia
Irlanda
Luxemburg
Olanda
Portugalia
Marea Britanie
900 orae i 133 comune cu statut de colectiviti locale; funcioneaz i o serie de organisme de cooperare intercomunal 5 burguri, 49 districte urbane i 30 comisariate urbane, cu statut de colectiviti locale 117 comune, cu statut de colectiviti locale; funcioneaz i diferite organisme de cooperare intercomunal 640 comune, cu statut de colectiviti locale; funcioneaz numeroase organisme de cooperare intercomunal 308 municipii, cu statut de colectiviti locale; la nivel inframunicipal exist 4.241 parohii, de asemenea, cu statut de colectiviti locale; funcioneaz i o serie de organisme de cooperare intermunicipal 36 districte metropolitane i 238 districte, cu statut de colectiviti locale; la nivel inframunicipal exist peste 10.000 de parohii 22 circumscripii, cu statut de colectiviti locale
51 departamente, cu statut de colectiviti locale
13 regiuni, cu statut de circumscripii administrative ale statului 8 regiuni, cu statut de circumscripii administrative ale statului -
26 comitate i 5 comitate-burg, cu statut de colectiviti locale 3 districte, cu statut de circumscripii administrative ale statului 12 provincii, cu statut de colectiviti locale
-
18 districte, cu statut de circumscripii de desconcentrare ale statului
5 regiuni cu statut de circumscripii administrative ale statului
34 comitate i un oracomitat (Londra), cu statut de colectiviti locale
Anglia, fr statut de comunitate regional
-
ara Galilor, cu statut de comunitate regional
34
32 circumscripii, cu statut de colectiviti locale 26 districte, cu statut de colectiviti locale Suedia 289 comune, cu statut de colectiviti locale; exist i o serie de organisme de cooperare intercomunal
-
Scoia, cu statut de comunitate regional
Irlanda de Nord, cu statut de comunitate regional 24 comitate, cu statut de colectiviti locale
-
STATE CU STRUCTURI REGIONALE I COMUNITARE PUTERNICEARA Nivelul de baz Nivel departament Nivel regional
Italia (Stat regional)
8.100 comune, cu statut de colectiviti locale
103 provincii i 3 provincii cu statut special, cu regim de colectiviti locale
Spania (ara autonomiilor
8.089 comune, cu statut 50 provincii, cu statut de de colectiviti locale; n colectiviti locale anumite regiuni exist i parohii cu diviziuni inframunicipale; funcioneaz i o serie de organisme de cooperare intercomunal
20 regiuni, din care 5 cu statut special, avnd regim de comuniti autonome 15 regiuni, cu statut de comuniti autonome
STATE FEDERALEARA Nivelul de baz Nivel departament Nivel regional
Germania
Austria
14.865 comune, cu statut de colectiviti locale; exist numeroase organisme de cooperare intercomunal, al cror statut variaz de la land la land 2.351 comune, cu statut de colectiviti locale;
323 arondismente, cu statut de colectiviti locale, din care 112 orae-arondisment
16 landuri, cu regim de state federale, din care 3 orae-stat
99 districte, cu statut de circumscripii
9 landuri, cu statut de state federale
35
Belgia
funcioneaz diferite organisme de cooperare intercomunal, al cror statut variaz de la land la land 589 comune, cu statut de colectiviti locale, din care: 19 n Regiunea Bruxelles, 262 n Regiunea Valon i 308 n Regiunea Flamand; funcioneaz i o serie de organisme de cooperare intercomunal
administrative ale statului
10 provincii, cu statut de colectiviti locale, din care 5 n Regiunea Valon i 5 n Regiunea Flamand
3 regiuni (Regiunea Bruxelles, regiunea Valon i Regiunea Flamand) i 3 comuniti (flamand, francez, german)
Din analiza datelor cuprinse n tabelele prezentate se desprind urmtoarele observaii: 1. n statele comunitare exist o mare varietate de colectiviti teritoriale locale, ncepnd cu parohiile din Portugalia, care apar ca elemente componente ale administraiei publice locale de baz, i terminnd cu regiunile i comunitile din Belgia, ale cror arii nu se suprapun n ntregime i care au statute similare statelor federate. 2. problema nivelelor intermediare de administraie public local este soluionat n mod diferit de statele comunitare. Astfel, n Austria, Finlanda, Luxemburg i Portugalia nu exist nivel intermediar; n marea majoritate a rilor studiate exist un singur nivel intermediar: Anglia, Belgia, Danemarca, Germania, Grecia, irlanda, Italia, Olanda, Spania i Suedia; Frana este singurul stat cu dou niveluri de administraie local intermediar. 3. Se remarc multitudinea organizaiilor de cooperare intercomunal care funcioneaz n rile comunitare i care exprim opiunea colectivitilor teritoriale locale de a-i rezolva singure problemele de interes comun, n loc s le transfere nivelelor superioare. 4. Observm, ca o particularitate semnificativ pentru participarea cetenilor la rezolvarea problemelor comunitii, existena nivelului inframunicipal n Anglia, Portugalia i Spania. n Anglia, parohiile dateaz dinainte de cucerirea normand (sec.x). Ele au o populaie cuprins ntre 10-20 mii de locuitori i se ocup de rezolvarea unor probleme ce in de viaa cotidian: lotizri, cimitire, spaii verzi, iluminat public, reparaii de trotuare. Atribuiile lor, cu excepia lotizrilor, sunt comune cu cele ale consiliului de district (nivelul de baz al administraiei locale). n Portugalia, parohiile (frequesias) au la origine circumscripiile religioase cu acelai nume. Ele sunt cele mai mici colectiviti teritoriale locale i i exercit atribuiile pe un teritoriu mai mic dect al comunei, prin intermediul unor organe
36
proprii. n fiecare comun exist cel puin dou parohii. Parohiile se mpart n 3 categorii. Cele din categoria I-a au cel puin 5.000 locuitori (n Lisabona i Porto sunt numai parohii de categoria I), cele de categoria a II-a au ntre 800 i 5.000 de locuitori, iar cele de categoria a III-a au sub 800 de locuitori. Atribuiile proprii ale parohiilor sunt: gestionarea bunurilor ce le aparin, recensmntul electoral, lucrrile publice i ntreinerea drumurilor. mpreun cu comunele exercit atribuii privind dezvoltarea local, reelele publice, salubritatea, sntatea, nvmntul i altele. n Spania, colectivitile teritoriale locale cu un cadru teritorial mai mic dect comuna au un caracter facultativ. Ele sunt instituite sau recunoscute de comunitile autonome printr-o lege care stabilete i atribuiile ce le revin. Rezult c, aceste colectiviti au statute diferite. De obicei, ele intervin pentru rezolvarea problemelor ce in de viaa cotidian: iluminat public, alimentare cu ap, reele de canalizare, reparaii de drumuri, controlul alimentelor i buturilor, cimitire etc. SINTEZA IDEILOR PRINCIPALE > Configuraia administraiei publice locale este dat de organizarea administrativ-teritorial a statului. > Din analiza organizrii administrativ-teritoriale a statelor din Uniunea European, reinem urmtoarele observaii: n statele comunitare funcioneaz o mare varietate de colectiviti teritoriale locale; problema nivelurilor intermediare de administraie public local este soluionat n mod diferit de statele comunitare; n unele state nu exist nivel intermediar, n altele exist un singur nivel intermediar i, n sfrit, Frana posed dou niveluri intermediare; se remarc multitudinea organizaiilor de cooperare intercomunal, acestea exprimnd opiunea colectivitilor teritoriale locale de a-i rezolva singure problemele de interes comun; se observ, ca o particularitate semnificativ pentru participarea cetenilor la rezolvarea problemelor comunitii, existena nivelului inframunicipal, n anumite state comunitare. 4.2. SUBSISTEMUL POLITICO-ADMINISTRATIV LOCAL DIN FRANA REZUMAT: n acest capitol, este prezentat subsistemul politico-adminisatativ local din Frana, sub urmtoarele aspecte: repartizarea atribuiilor ntre nivelurile de administraie local, organizarea administraiei publice locale de nivel intermediar i statutul acesteia, organizarea administraiei publice locale de baz i statutul acesteia, relaiile dintre autoritile administraiei publice locale de niveluri diferite, modalitile controlului administrativ exercitat de stat, controlul jurisdicional, evoluia descentralizrii. 37
Dup cum arat Alain Celcamp ( lexprience de dcentralisation,pp. 149169, n culegerea de studii Les collectivits dcentralises de lUnion europenne aprut sub ngrijirea lui Alain Delcamo, la Documentation Franaise, Paris 1994), Frana este statul unitar cldit pe o centralizare multisecular, care a realizat o important descentralizare n favoarea autoritilor teritoriale alese. Descentralizarea n acest caz este opus conceptului de autoguvernare englez sau german (self-government, respectiv Selbstverwaltung), chiar dac n fapt produce efecte similare, pentru c semnific, potrivit tradiiei statelor unitare, un transfer de competen de la centru ctre periferie, i nu o recunoatere a autonomilor locale preexistente centralizrii statale. Prin descentralizare se realizeaz transferul unei pri a competenei statului n favoarea autoritilor locale alese, din raiuni de eficien i eficacitate, precum i pentru a lrgi democraia prin apropierea deciziei de ceteni. Potrivit organizrii administrativ-teritoriale actuale, n Frana n partea continental, exist 21 regiuni plus Corsica, 96 departamente i 36.621 comune n cadrul crora funcioneaz peste 15.000 de organisme de cooperare intercomunal. 4.2.1. Repartizarea atribuiilor ntre nivelurile administraiei publice locale n Frana, atribuiile transferate colectivitilor teritoriale locale sunt de regul, obligatorii, de natur administrativ i sunt stabilite prin lege. Guvernul francez, dar i doctrina au manifestat un interes deosebit pentru o repartizare cartezian a competenei, pe cele trei niveluri ale administraiei publice locale. Astfel, s-au realizat analize funcionale pentru a determina un bloc de competen ct mai omogen, pentru fiecare nivel de administraie public. S-a ajuns astfel la urmtoarea repartizare de principiu: la nivel regional atribuiile caracteristice rolului de reflecie, dezvoltare i impulsionare a activitilor economico-sociale; la nivel departamental atribuii caracteristice misiunii de solidaritate i echilibrare intercomunal; la nivel comunal atribuii caracteristice controlului solului, adic cea mai mare parte a atribuiilor din domeniul urbanismului i responsabilitatea utilitilor de detaliu. Cu toate acestea, o mare parte a atribuiilor se realizeaz n comun. Cel mai elocvent exemplu l constituie educaia. n acest domeniu, statul i-a pstrat responsabilitatea pentru organizarea general a nvmntului, pentru recrutarea, gestionarea i salarizarea cadrelor didactice i pentru finanarea nvmntului universitar. Celelalte niveluri au preluat fiecare atribuiile privind investiiile i cheltuielile de funcionare corespunztoare nvmntului de un anumit grad: regiunile au preluat liceele, departamentele au preluat colegiile, iar comunele au preluat colile primare i grdiniele.
38
Pentru ndeplinirea n bune condiii a atribuiilor descentralizate, au fost prevzute, prin lege, trei principii: interdicia exercitrii tutelei unei colectiviti teritoriale locale asupra alteia; compensarea financiar a transferului de atribuii, pe baza cheltuielilor efectuate de stat la data transferului transferul bunurilor, personalului i serviciilor corespunztoare, precum i a puterii normative necesare pentru exerciiul competenei transferate. 4.2.2. Administraia public local de nivel intermediar Regiunea este colectivitatea teritorial local situat la al doilea nivel intermediar. n Frana sunt 21 de regiuni cu un statut unic, la care se adaug Corsica, avnd un statut special de autonomie. Principalele atribuii ale regiunii sunt: adoptarea bugetului regiunii, organizarea serviciilor administrative regionale, dezvoltarea economic, elaborarea planului de dezvoltare regional, organizarea i finanarea transporturilor (inclusiv ci ferate), amenajarea teritoriului regiunii, nvmntul profesional i calificarea prin ucenicie. FORUL deliberativ al regiunii este Consiliul regional, compus din consilieri alei prin sufragiu universal direct, pe departamente, pentru un mandat de 5 ani, care lucreaz n edine publice. Consilierii regionali aleg, dintre ei, Preedintele Consiliului care este autoritatea executiv. Consiliul regional are o Comisie permanent, format din Preedintele Consiliului, un anumit numr de vicepreedini i ali membri, stabilii de Consiliu. Aceast Comisie exercit atribuii delegate de Consiliu. Preedintele poate delega semntura pentru unele acte sau poate delega anumite atribuii vicepreedinilor. La nivelul regiunii s-a pstrat de la origini, de cnd aceasta era o instituie public avnd ca misiune dezvoltarea economic, o structur specific i anume Comitetul economic i social. Acesta era alctuit din membri desemnai de organismele cu caracter economic, social, profesional, educativ, tiinific, cultural i sportiv din regiune. El era consultat, n prealabil, asupra problemelor care se supun deliberrii consiliului regional. Statul era reprezentat de prefectul de regiune, care i exercit autoritatea asupra serviciilor desconcentrate ale ministerelor de la nivel regional. Prefectul regiunii este prefectul departamentului n care are sediul regiunea i are autoritate ierarhic asupra prefecilor celorlalte departamente ale regiunii. Colectivitatea teritorial local situat la primul nivel intermediar este departamentul. Departamentele franceze au acelai statut, cu excepia Parisului, care este ora-departament. Dintre principalele atribuii ale departamentului menionm: adoptarea bugetului departamentului, organizarea serviciilor administrative departamentale, acordarea unor ajutoare sociale i asigurarea unor servicii sociale, asigurarea
39
unor servicii medicale, asigurarea transportului colar din afara perimetrelor urbane, realizarea programelor de echipare a localitilor rurale, elaborarea planurilor de urbanism departamentale, protecia mediului. Autoritatea deliberativ a departamentului este Consiliul general. Acesta este ales prin vot direct, n cadrul unor circumscripii electorale denumite cantoane (cantoanele nu au semnificaie administrativ, fiind simple circumscripii electorale). Consilierii generali sunt alei pentru un mandat de 6 ani, jumtate din numrul lor rennoindu-se la fiecare 3 ani. Consiliul general lucreaz n edine publice. Executivul colectivitii departamentale este Preedintele Consiliului general, ales dintre membrii consiliului la fiecare rennoire a acestuia. Mai exist un organ colegial, denumit Comisia permanent, format din Preedintele Consiliului general, un anumit numr de vicepreedini i ali membri, desemnai de Consiliul general. Comisia permanent exercit atribuiile delegate de Consiliul general. Preedintele poate delega semntura pentru unele acte sau poate delega anumite atribuii vicepreedinilor. La nivel departamental, statul este reprezentat de prefect, care i exercit autoritatea asupra serviciilor desconcentrate ale ministerelor, organizate la nivelul dep
Recommended
