Kunnan johtaminen kokonaisuutena ja uusi

kuntalaki

Tuuli Tarukannel

Esittely

TervehdysTuuli TarukannelErityisasiantuntija, HTMwww.hallintoakatemia.fi

Kokenut kouluttajaVerkkokouluttaja, videokouluttajaKunnassa keskushallinnossaKoulutuspäällikkö, hallinto- ja lakiasiat, FCGKuntaliitto, lakiyksikkö, lakiasioiden erityisasiantuntijaValtionhallinnossa, mm. oikeusministeriön lainvalmisteluosasto, julkisoikeuden yksikköPitkään luottamushenkilönä kunnassa

2

Hallitusohjelma ja kuntaKunta hallitusohjelmassa

• Hallitus linjasi, että kuntien toiminnan lähtökohta on paikallisuus. Kunnan rooli on jatkossa yhä vahvemmin alueensa elinvoiman, yrittäjyyden ja työllisyyden edistäjä. Kunnat voivat olla erilaisia ja valtion kuntapolitiikka nojaa yhteistyöhön kuntien kanssa. Hallitus edistää vapaaehtoisia kuntaliitoksia, minkä seurauksena kuntarakennelakia muutetaan. Peruspalvelujen valtionosuusjärjestelmän uudistusta jatketaan huomioiden kuntien muuttuva tehtäväkenttä.

4

Miten kunnan käy?• Kuntien tehtävistä noin puolet siirtyy itsehallinnollisille

alueille vuoden 2019 alussa.• Kuntien rooli, tehtävät ja asema suhteessa perustettaviin

itsehallintoalueisiin on vielä osin epäselvä. • Jatkossa kunnan rooli tulee muuttumaan ja sen tehtävä

keskittyy entistä enemmän hyvinvoinnin, elinvoiman, yrittäjyyden ja työllisyyden edistämiseen sekä kuntademokratian edistämiseen

• Julkisen hallinnon muodostavat kolme toimijaa: • Valtio• Itsehallintoalueet• Kunnat

on vielä useita avoimia kysymyksiä ”kaikki”

5

Mitä kuntiin jää?

Perinteinen kunta:

• Palvelutehtävä (julkiset palvelut)• Hyvinvointitehtävä • Elinvoimatehtävä• Itsehallinto/yhteisötehtävä (demokratia) • Perinnetehtävä (pitäjät, kylät, identiteetti, ”meidän kunta”…)

Kuntien tehtäviä uudistuksen jälkeen ovat ainakin:

• Paikallisen identiteetin ja demokratian edistäminen• Elinvoiman edistäminen• Hyvinvoinnin ja terveyden edistäminen• Sivistys, kasvatus, opetus- ja vapaa-ajan-palvelut• Tekniset palvelut (laajasti ymmärrettynä)• Yleisen toimialan palvelut ”kunnan itsehallinnon kulmakivenä”

6

Mitä käytännössä merkitsee?

• Johtamisjärjestelmiä pitää muuttaa: kuntien tehtävät vähenevät, esim. valtuutettujen, lautakuntien ja kunnan eri toimialojen tarve vähenee, henkilöstöä siirtyy itsehallintoalueille. hallintosääntö ja organisaatiouudistus

• Rooli, tehtävät muuttuu Kunnat tulevat keskittymään ja panostamaan entistä enemmän elinvoiman edistämiseen ja sivistyspalveluihin.

• Valinnanvapaus paikallisten elinkeinojen mahdollisuudet lisääntyvät, Sote-palvelujen asiakas valitsee itseään lähimpänä olevan palveluntuottajan, tuo rahaa ja mahdollisuuksia paikallisille yrittäjille.

• Kunnat tuottavat itse vähemmän palveluita kuin nykyisin. Kumppanuudet yritysten, järjestöjen ja vapaaehtoistyön kanssa lisääntyvät.

Kuntalain uudistamisella pyritään: JOHTAMISESSA:• Poliittisen johdon päätöksentekokyvyn vahvistamiseen, luottamushenkilöiden

ja viranhaltijoiden välisen (ym) työnjaon selkeyttäminen, kuntapolitiikan ammatillistumisen lisäämiseen

• Kuntakonsernin ja kunnan toiminnan ohjaukseen ja johtamiseen kokonaisuutena, kokonaisetu!

DEMOKRATIAN VAHVISTAMISESSA:• Edustuksellisen demokratian toimivuuden parantamiseen,

luottamushenkilöiden toimintaedellytysten parantamiseen, päätöksenteon läpinäkyvyyden lisäämiseen

• Osallistumiskeinojen uudistamiseen, vuorovaikutuksen lisäämiseen• Uudet sähköiset toimintatavat lisääntyvät ja esteitä puretaan

TALOUDEN KESTÄVYYDESSÄ:• Kunnan toiminnan taloudellisen kestävyyden turvaamiseen entistä paremmin• Pitkän aikavälin vastuunkannon korostamiseen päätöksenteossa• Kunnille säädettävien tehtävien rahoituksen turvaamiseen

Kuntalain tarkoitus

• Kuntalain tarkoituksena on- luoda edellytykset kunnan asukkaiden itsehallinnon sekä osallistumis- ja vaikuttamismahdollisuuksien toteutumiselle kunnan toiminnassa - edistää kunnan toiminnan suunnitelmallisuutta ja taloudellista kestävyyttä.

• Kunnan toiminta-ajatuksessa on huomioitu nykykunnan tarpeet ja toiminta: Kunnan tehtävänä on- edistää asukkaidensa hyvinvointia- edistää alueensa elinvoimaa - järjestää asukkailleen palvelut taloudellisesti, sosiaalisesti ja

ympäristöllisesti kestävällä tavalla

- Kunnan toiminnalla tarkoitetaan kaikkea sitä, missä kunta on mukana eli kunta, kuntakonserni, kuntien yhteistoiminta, omistukseen, sopimukseen ja rahoitukseen perustuva toiminta

KUNNAN TOIMINTOJEN YHTEENSOVITTAMINEN!

Kunnan tehtävät ja järjestämisvastuu• Kunnan tehtävistä on säädetty kuntalaissa:

– Kunnan tehtävät jakautuvat: yleinen toimiala, lakisääteiset tehtävät, toimeksiantotehtävät

– Yleistä toimialaa rajoittavia periaatteita ovat esim. kunnan toiminta-ajatus, hallinnon yleiset oikeusperiaatteet, EU:n valtiontukisäännöt…

– Lakisääteinen yhteistoiminta• Kunnan järjestämisvastuu lakisääteisistä tehtävistä on nyt nostettu kuntalakiin

– Järjestämisvastuun sisältö määritelty: yhdenvertaisesta saatavuudesta; tarpeen, määrän ja laadun määrittelemisestä; tuottamistavasta; tuottamisen valvonnasta sekä viranomaiselle kuuluvan toimivallan käyttämisestä.

– Kenelle järjestämisvastuu eri tilanteissa kuuluu – Rahoitusvastuu

• Palvelujen tuottaminen – Eri tuottamistavoissa järjestämisvastuu säilyy kunnalla tai kuntayhtymällä– Huom: julkisen vallan käyttö: julkisen hallintotehtävän kunta voi antaa

muulle kuin viranomaiselle vain, jos siitä erikseen laissa säädetään

Kunnan ja kuntakonsernin johtaminen kokonaisuutena

• Kuntaa johdetaan kokonaisuutena, johtamisessa lähtökohtana on uusi kuntastrategia

• Johtamisen ja ohjaamisen keinot ovat monet, organisointitavasta riippuen:– Oma toiminta ja liikelaitokset, johdetaan perinteisesti: hallintosääntö,

talousarvio- ja taloussuunnitelma, sisäinen valvonta toteutetaan kuntalain mukaisesti

– Konserni: konserniohjeet, omistajaohjauksen keinot, hallitustyöskentely, huomioitava konsernivalvonta

– Kuntayhtymät, osakkuusyhteisöt: perustamissopimukset, yhteistoimintasopimukset, yhtiöjärjestykset, osakassopimukset, joita valvottava sekä hallitustyöskentely, johon reagoitava

– Ostopalvelut, kolmannen sektorin tuottamat: johtamisen tapana sopimusehdot, avustus- ja rahoitusehdot, valvonta tapahtuu reaktiivisena sopimusten valvontana

• Kaikessa kunnan johtamisessa on huomioitava yhteensovittaminen ja kunnan kokonaisetu – oleellinen seikka!

11

Kunnan johtaminen (lähde: VM)

Valtuuston vastuulla

• Ilmaista selvä tahtotila • Tehdä strategiset linjaukset• Asettaa tavoitteita• Seurata ja valvoa toteutumista

Kunnanhallituksen vastuulla• Yhteensovittaminen• Kunnan edunvalvonnan ja

omistajaohjauksen käytännön toimet• Ohjaus, seuranta, reagointi• Sisäinen valvonta ja riskienhallinta

Viranhaltijoiden vastuulla• Valmistelun laatu• Osaaminen ja asiantuntemus• Reaktiivisuus• Yhteensovittaminen ja kunnan

kokonaisedun ymmärtäminen

Kunnanjohtajan johtajasopimus

• Kunnan ja kunnanjohtajan on tehtävä johtajasopimus, jossa sovitaan kunnan johtamisen edellytyksistä:– Kunnanjohtajan ja kunnanhallituksen puheenjohtajan työnjaosta kunnan

johtamisessa – Yhteisistä ”pelisäännöistä”– Työn tavoitteista ja siitä, miten niitä arvioidaan– Muista työn tekemisen edellytyksistä

• Johtajasopimukseen voidaan ottaa määräyksiä menettelytavoista, joilla kunnanjohtajan viran hoitamiseen liittyvät erimielisyydet ratkaistaan.

• Johtajasopimuksessa voidaan sopia kunnanjohtajalle maksettavasta erokorvauksesta, jolloin sopimuksen hyväksyy valtuusto.

• Kunnanhallituksen puheenjohtajan tehtävät• Johtaa poliittista yhteistyötä• Muut tehtävät hallintosäännössä

• Kunnanhallituksen puheenjohtajan ja kunnanjohtajan välinen työnjako• Hallintosääntö & johtajasopimus

Omistajaohjaus kokonaisuuden johtamisessa

• Omistajaohjaus: • toimenpiteet, joilla kunta omistajana tai jäsenenä

myötävaikuttaa yhtiön ja muun yhteisön hallintoon ja toimintaan

• Toimenpiteet voivat liittyä ainakin perustamissopimuksiin, yhtiöjärjestysmääräyksiin, muihin sopimuksiin, henkilövalintoihin, ohjeiden antamiseen kuntaa eri yhteisöissä edustaville henkilöille sekä muuhun kunnan määräysvallan käyttöön.

• Omistajaohjauksen toimenpiteet vaihtelevat omistajasta, tilanteesta ja yhteisöstä riippuen.

• Pelkät passiivisen omistamisen keinot eivät riitä aktiiviseen omistajuuteen, tarvitaan myös epämuodollista ohjausta.

• Tavoitteena on, että kuntayhtiö ottaisi toiminnassaan huomioon omistajan tahdon ja tavoitteet.

Konserniohje ja kokonaisuuden johtaminen

• Valtuusto hyväksyy konserniohjeen ja se on keskeinen väline omistajaohjauksessa.• Konserniohje täydentää perustamissopimuksen ja yhtiöjärjestyksen määräyksiä ja niissä

asetettuja tavoitteita.• Konserniohjeilla pyritään siihen, että kuntaa ja kuntakonsernia johdetaan

kokonaisuutena ja yhtenäisin periaattein.

Konserniohjeeseen on otettava tarpeelliset määräykset ainakin seuraavista:

• Kuntakonsernin talouden ja investointien suunnittelusta ja ohjauksesta• Konsernivalvonnan ja raportoinnin sekä riskienhallinnan järjestämisestä• Tiedottamisesta ja kunnan luottamushenkilöiden tietojensaantioikeuden turvaamisesta• Velvollisuudesta hankkia kunnan kanta asiaan ennen päätöksentekoa • Konsernin sisäisistä palveluista• Kunnan tytäryhteisöjen hallitusten kokoonpanosta ja nimittämisestä• Kunnan tytäryhteisöjen hyvästä hallinto- ja johtamistavasta.

Hallintokunnat ja yhteistyö

• 38 §: kunnan toimintaa johdetaan valtuuston hyväksymän kuntastrategian mukaisesti…

• Kunnan johtaminen jakautuu poliittiseen ja ammattijohtamiseen.• Käytännössä: päätösvallan käyttö ja hallinto laajassa merkityksessä eli valmistelu,

täytäntöönpano ja muu hallinto. • Poliittiseen johtamiseen kuuluu tavoitteenasettelu, toiminnan suuntaviivoista

päättäminen, vastuu kuntalaisille.• Ammatillinen johtaminen on valmistelu- ja täytäntöönpano-organisaation johtamista.

-> Kunnan johtaminen on kaikkia niitä toimenpiteitä, joilla varmistetaan kunnan perustehtävän toteutuminen.

• Kaikilta osin valtuuston strategiatyö ja pitkän aikavälin tavoitteet eivät ole ulottuneet kaikkeen kunnan toimintaan. Erityisesti laissa on tarpeen korostaa valtuuston roolia koko kunnan toiminnan ohjaamisessa ja tuoda valtuustolla käytössä olevat ohjausvälineet näkyviksi.

Hallintokunnat ja yhteistyö

• Kuntalakiuudistus lähtee ajatuksesta, että uuden kuntastrategian avulla on mahdollista saada kunnan eri toimielimet ja eri toimialat toimimaan yhdessä samojen tavoitteiden suuntaisesti.

• Kunnanhallitus valvoo ja sovittaa yhteen kunnan muiden viranomaisten toimintaa. Omistajaohjaukseen ja toimintojen yhteensovittamiseen liittyvien tehtävien merkitys ja painoarvo ovat kasvaneet.

• Kunnanhallituksella on velvollisuus huolehtia kunnan toiminnan yhteensovittamisesta, riippumatta siitä, millä tavoin kunnan palvelutuotanto on toteutettu tai organisoitu.

• Hallituksen tehtävänä on antaa kunnan hallintoa koskevia yleisohjeita (yhtenäiset käytännöt), seurata kunnan yleistä kehitystä, vastata kunnan henkilöstöpolitiikasta jne.

• Hallituksen tehtävänä on huolehtia, että asioita tehdään yhtenäisin periaattein, esim. taloussuunnitelma- ja arvio

• Yksi valvonnan väline: otto-oikeus

Uusi kuntastrategia• Kuntastrategia on valtuuston lakisääteinen ohjausväline• Strategia sisältää kunnan toiminnan ja talouden pitkän

aikavälin tavoitteet, siinä tulee ottaa huomioon • kunnan asukkaiden hyvinvoinnin edistäminen;• palvelujen järjestäminen ja tuottaminen;• kunnan tehtäviä koskevissa laeissa säädetyt palvelutavoitteet;• omistajapolitiikka;• henkilöstöpolitiikka;• kunnan asukkaiden osallistumis- ja vaikuttamismahdollisuudet; sekä• elinympäristön ja alueen elinvoiman kehittäminen.

• Perustuttava arvioon • kunnan nykytilanteesta • tulevista toimintaympäristön muutoksista ja niiden vaikutuksista kunnan

tehtävien toteuttamiseen.

Uusi kuntastrategiaKuntastrategian luonne on tulevaisuudessa vahvempi kuin ennen:

– Konkreettisuus, realistisuus, ohjausvaikutus, mitattavuus, seurattavuus

– Strategioiden ja suunnitelmien yhteensovittaminen, erillisistä julistuksista luopuminen

– Otettava huomioon taloudelliset realiteetit ja kehitysnäkymät (realistiset, todelliset, mahdolliset…)

– Kuntaa johdetaan kokonaisuutena, lähtökohtana johtamisessa kuntastrategia (uutta strategista johtamistaitoa tarvitaan)

– Myös omistajaohjaus perustuu kuntastrategian tavoitteisiin– Strategia ohjaa päätösvalmistelua ja päätöksentekoa, mutta ei

ole valituskelpoinen

Kuntastrategian merkitys kasvaa

• Taloudelliset realiteetit, kunnan kehitysnäkymät huomioitava

Erillisistä strategioista, julistuksista ja suunnitelmista

luopuminen• Kunnan toimintojen

yhteensovittaminen• Yhteinen strateginen

näkemys resurssien suuntaamisesta

Kunnan koko toimintaa läpileikkaavat pitkän aikavälin strategiset

tavoitteet.

• HUOM! • Ohjaa valmistelua ja

päätöksentekoa

Strategia ja talous käsikädessä

-> JOHTAMISEN VÄLINE

Kuntastrategialla johtaminen

• Kuntastrategia on valtuuston tärkein ohjausväline kunnan toiminnan pitkäjänteisessä johtamisessa ja ohjaamisessa.

• Strateginen johtaminen:– kokonaisvaltaista johtamista, vastuut, tehtävänjaot– kokeilujen sallimista, kehittymistä– jatkuvaa strategian luomista, seurantaa, tarkastamista ja jalkauttamista– kaikilla organisaatioilla on siinä rooli

• ”Kuntastrategia ei voi olla irrallinen näkemys kunnan tulevaisuudesta, sen tulee perustua realistiseen nykytila-arvioon kunnan tilanteesta niin talouden kuin muidenkin tekijöiden osalta sekä mahdollisimman laajaan näkemykseen kunnan toimintaympäristössä tulevaisuudessa tapahtuvista muutoksista ja niiden vaikutuksista.”

Uusi kuntastrategia ja talous

• Tavoitteena on vahvistaa kunnan toiminnan ohjaamista kokonaisuutena sekä liittää kunnan strateginen suunnittelu ja taloussuunnittelu nykyistä tiukemmin yhteen.

• Kuntastrategiassa tulee nykyistä käytäntöä selvemmin ottaa huomioon kunnan taloudelliset realiteetit ja kehitysnäkymät.

• Kuntastrategian pitää ohjata kunnan taloussuunnittelua.

• Talouden suunnittelussa lähtökohtana ovat:- strategiassa kunnan toiminnalle asetetut pitkän aikavälin tavoitteet- ennakoidut talouden kehitysnäkymät- arvioitu väestön ja elinkeinojen kehitys- toimintaympäristön muutokset- tavoitteiden toteutuksen edellyttämät toiminnan ja talouden tavoitteet ja niiden

edellyttämät määrärahat.

Uusi kuntastrategia ja osallisuus

• Strategiassa tulee ottaa huomioon kunnan asukkaiden osallistumis- ja vaikuttamismahdollisuudet– Kaikkien kuntalaisten osallisuuden edistämisen tulisi olla yksi keskeisistä

kunnan strategisista tavoitteista.

• Kunnan tulisi asettaa osallistumiseen ja vaikuttamiseen liittyvät keskeiset strategiset tavoitteet osana kuntastrategiaa ja tarkastella tässä yhteydessä kokonaisuutena ja suunnitelmallisemmin mm. kunnan hyödyntämiä osallistumistapoja, viestintää, ja avointa valmistelua koskevia periaatteita.

Osallistuminen ja vaikuttaminen• Teema 2: ,

• Asukkaiden ja palvelun käyttäjien oikeus osallistua ja vaikuttaa kunnan toimintaan

• Valtuustolla on vastuu monipuolisista ja vaikuttavista osallistumisen mahdollisuuksista.

• Edelleen vanhan kuntalain tavoin kunnalla on laaja harkintavalta toteuttamistavoissa

• Kuntalaki luo edellytyksiä ja kannustaa osallistamiseen

• Laissa on esimerkkiluettelo osallistumisen ja vaikuttamisen keinoista:• Keskustelu- ja kuulemistilaisuudet, kuntalaisraadit• Käyttäjien edustajien nimeäminen kunnan toimielimiin• Mahdollisuudet osallistua kunnan talouden suunnitteluun (esim.

osallistuva budjetointi)• Käyttäjälähtöisen vaikuttamisen keinot, esim yhteinen suunnittelu ja

palvelumuotoilu• Asukkaiden, järjestöjen, muiden yhteisöjen toiminnan tukeminen

Yhteystiedot

Kiitos!Tuuli TarukannelErityisasiantuntija, HTMwww.hallintoakatemia.fi

Hallintoakatemia löytyy: Twitteristä @HallintoFacebookistaSlideSharestawww.hallintoakatemia.fi