1

PHƯƠNG THỨC ĐỐI TÁC CÔNG - TƯ (PPP):

KINH NGHIỆM QUỐC TẾ VÀ KHUÔN KHỔ THỂ CHẾ TẠI VIỆT NAM

2

PHƯƠNG THỨC ĐỐI TÁC CÔNG - TƯ (PPP): KINH NGHIỆM QUỐC TẾ VÀ KHUÔN KHỔ THỂ CHẾ TẠI VIỆT NAMBáo cáo nghiên cứu RS - 09 Bản quyền © 2013 thuộc về Ủy ban Kinh tế của Quốc hội và UNDP tại Việt Nam. Mọi sự sao chép và lưu hành không được sự đồng ý của Ủy ban Kinh tế của Quốc hội và UNDP là vi phạm bản quyền.

3

PHƯƠNG THỨC ĐỐI TÁC CÔNG - TƯ (PPP):

KINH NGHIỆM QUỐC TẾ VÀ KHUÔN KHỔ THỂ CHẾ TẠI VIỆT NAM

4

5

LỜI GIỚI THIỆU

Gần ba thập kỷ qua, công cuộc đổi mới đã giúp Việt Nam đạt được nhiều thành tựu to lớn trong phát triển kinh tế - xã hội, bộ mặt đất nước nay đã có nhiều đổi khác. Góp phần quan trọng vào đó là đường lối chính sách huy động sự tham gia của các thành phần kinh tế, tăng cường đầu tư vào xây dựng cơ sở hạ tầng, tạo nền tảng và động lực cho tăng trưởng, nỗ lực xây dựng thể chế, cải cách hành chính và nâng cao hiệu quả hoạt động của khu vực công, v.v… Trong bối cảnh ngân sách quốc gia của các nước đang phát triển tương đối eo hẹp, nguồn hỗ trợ phát triển chính thức (ODA) sụt giảm, việc huy động sự tham gia của khu vực tư nhân (đặc biệt là nhà đầu tư nước ngoài) vào các dự án kết cấu hạ tầng là rất cần thiết, mà phương thức đối tác công - tư (Public - Private Partnership, PPP) là một hình thức thích hợp, đã có lịch sử phát triển lâu dài ở nhiều quốc gia trên thế giới. Ở Việt Nam, phương thức hợp tác công - tư với các hình thức như BOT, BTO, v.v… đã sớm được áp dụng triển khai ở nhiều dự án hạ tầng, nhưng phải đến Quyết định 71/2010/QĐ-TTg về việc ban hành Quy chế thí điểm đầu tư theo hình thức đối tác công - tư (PPP), phương thức này mới được nhìn nhận và xem xét một cách cơ bản. Kể từ đó tới nay, thực tiễn thí điểm triển khai các dự án theo hình thức PPP đã đạt được một số kết quả nhất định, song cũng còn không ít trở ngại, khó khăn cả về nhận thức, khuôn khổ thể chế và thực tiễn quá trình triển khai.

Để trả lời câu hỏi phải thiết kế thể chế PPP như thế nào nhằm thu hút được các nhà đầu tư tiềm năng vào phát triển cơ sở hạn tầng ở Việt Nam trong thời gian tới trong môi trường pháp lý và năng lực cụ thể tại Việt Nam, nghiên cứu này được thực hiện gồm bốn nội

6

dung chính: giới thiệu bản chất, đặc điểm của mô hình hợp tác công - tư và những yêu cầu đối với quản lý các dự án PPP; xem xét thực tiễn ứng dụng mô hình PPP ở một số nước (trong các dự án cụ thể) và bài học rút ra cho Việt Nam; đánh giá môi trường thể chế PPP và việc áp dụng PPP ở Việt Nam, đặc biệt là những bất cập và những nội dung cần sửa đổi trong Nghị định số 108/2009/NĐ-CP ngày 27/11/2009 của Chính phủ về đầu tư theo hình thức BOT, BTO và BT, và Quyết định 71 nêu trên; trên cơ sở đó, khuyến nghị những vấn đề cần lưu ý để hoàn thiện khuôn khổ thể chế PPP cho Việt Nam.

Báo cáo nghiên cứu này nằm trong danh mục những nghiên cứu liên quan đến các vấn đề kinh tế vĩ mô đã và đang được triển khai, trong khuôn khổ Dự án “Hỗ trợ nâng cao năng lực tham mưu, thẩm tra và giám sát chính sách kinh tế vĩ mô” của Ủy ban Kinh tế của Quốc hội do UNDP tài trợ. Hy vọng rằng kết quả nghiên cứu sẽ có đóng góp tích cực vào quá trình tái cơ cấu đầu tư công, giảm tỷ trọng đầu tư công, qua đó giúp giảm bội chi ngân sách cũng như có những đề xuất thiết thực để đẩy nhanh thực hiện đột phá về cơ sở hạ tầng. Mọi nhận định, phân tích và đánh giá trong báo cáo thể hiện quan điểm của các tác giả và không nhất thiết phản ánh quan điểm của Ủy ban Kinh tế, Ban Quản lý Dự án cũng như Chương trình Phát triển Liên hợp quốc.

Xin trân trọng giới thiệu cùng bạn đọc.

TS. Nguyễn Văn GiàuỦy viên Ủy ban Thường vụ Quốc hội

Chủ nhiệm Ủy ban Kinh tế của Quốc hội

7

Nhóm tác giả:Mai Thị Thu

Nguyễn Văn PhúcĐặng Ngọc Trâm

Nguyễn Đoan Trang

Nghiên cứu được thực hiện trong khuôn khổ Dự án “Hỗ trợ nâng cao năng lực tham mưu, thẩm tra và giám sát chính sách kinh tế vĩ mô” do Ủy ban Kinh tế của Quốc hội chủ trì, với sự tài trợ của Chương trình Phát triển Liên hợp quốc tại Việt Nam (UNDP).

8

9

MỤC LỤCLỜI MỞ ĐẦU 13

PHẦN 1. PHƯƠNG THỨC ĐỐI TÁC CÔNG TƯ VÀ NHỮNG YÊU CẦU ĐỐI VỚI QUẢN LÝ CÁC DỰ ÁN ĐỐI TÁC CÔNG TƯBẢN CHẤT VÀ ĐẶC ĐIỂM CỦA PHƯƠNG THỨC ĐỐI TÁC CÔNG TƯ 21

CÁC PHƯƠNG THỨC TỔ CHỨC THỰC HIỆN PPP 30

NHỮNG YÊU CẦU ĐỐI VỚI QUẢN LÝ DỰ ÁN PPP 43

PHẦN 2. THỰC TIỄN ỨNG DỤNG PHƯƠNG THỨC PPP TẠI MỘT SỐ NƯỚC TRÊN THẾ GIỚI VÀ BÀI HỌC RÚT RA CHO VIỆT NAMỨNG DỤNG PHƯƠNG THỨC PPP TẠI MỘT SỐ NƯỚC TRÊN THẾ GIỚI 55

ĐÁNH GIÁ CHUNG VIỆC THỰC HIỆN DỰ ÁN PPP Ở CÁC NƯỚC 115

BÀI HỌC VỀ ÁP DỤNG PHƯƠNG THỨC PPP CHO VIỆT NAM 121

PHẦN 3. MÔI TRƯỜNG THỂ CHẾ VỀ PPP VÀ VIỆC ÁP DỤNG PPP Ở VIỆT NAMMÔI TRƯỜNG THỂ CHẾ PPP Ở VIỆT NAM 127

TÌNH HÌNH THỰC HIỆN PPP Ở VIỆT NAM 160

NHỮNG kHó kHăN, VƯỚNG MắC TRONG VIỆC ÁP DỤNG PPP Ở VIỆT NAM 200

PHẦN 4. KHUYẾN NGHỊ HOÀN THIỆN KHUÔN KHỔ THỂ CHẾ PPP CHO VIỆT NAMNHỮNG VẤN ĐỀ RúT RA Từ NGHIÊN CỨU LÝ LUậN VÀ THỰC TIễN ÁP DỤNG PPP 207

kHUYẾN NGHị HOÀN THIỆN kHUÔN kHỔ THỂ CHẾ PPP Ở VIỆT NAM 212

kẾT LUậN 217

TÀI LIỆU THAM kHẢO 219

10

11

DANH MỤC BẢNG

Bảng 1. Đặc điểm chủ yếu của các hình thức tổ chức thực hiện PPP phổ biến 42

Bảng 2. Các pha của cảng Busan New Port 56

Bảng 3. Ước tính về PCUs và doanh thu của đường hầm qua sông Nanjing Yangtze River Tunnel 91

Bảng 4. Các chỉ số về lợi nhuận của tổng vốn đầu tư vào đường hầm Nanjing Yangtze River Tunnel 92

Bảng 5. Các loại rủi ro và trách nhiệm chia sẻ rủi ro của các bên 98

Bảng 6. Các vấn đề được thảo luận và giải pháp 101

Bảng 7. Tóm lược những nội dung và cách thức quy định/thỏa thuận trong hợp đồng 117

Bảng 8. Phạm vi điều chỉnh và các nội dung liên quan trong một số văn bản quy phạm pháp luật điều chỉnh PPP hiện hành 136

Bảng 9. Lựa chọn Nhà Đầu tư và ký kết Hợp đồng dự án trong một số văn bản quy phạm pháp luật điều chỉnh PPP hiện hành 138

Bảng 10. Cơ chế tài chính trong một số văn bản quy phạm pháp luật điều chỉnh PPP hiện hành 140

Bảng 11. Chủ thể trực tiếp tham gia hợp đồng dự án và trách nhiệm của từng bên 145

DANH MỤC HÌNH

Hình 1. Mô hình DBFO 35

Hình 2. Lợi ích của các bên liên quan trong mối quan hệ đối tác nhà nước - tư nhân 51

Hình 3. Cấu trúc của mô hình F-model của Đức 71

Hình 4. Vị trí của đường hầm Nanjing Yangtze River Tunnel 90

Hình 5. Mô hình đầu tư Nhà máy Điện Central Java Steam Power Plant (IIGF) 105

Hình 6. Chất lượng hạ tầng của một số quốc gia châu Á (2011) 161

Hình 7. Sự tham gia của tư nhân vào cơ sở hạ tầng ở một số quốc gia châu Á 161

Hình 8. Đầu tư tư nhân theo ngành vào CSHT tại các nền kinh tế đang phát triển (1990-2010) 162

Hình 9. Đầu tư tư nhân vào cơ sở hạ tầng theo khu vực (1990-2010) 162

Hình 10. Tổng sản phẩm quốc nội ((2011) so với Tổng đầu tư tư nhân vào cơ sở hạ tầng (1990-2011) của một số nước ASEAN 163

Hình 11. Đầu tư tư nhân vào CSHT theo lĩnh vực của Việt Nam giai đoạn 1990-2011 163

Hình 12. Tỷ trọng số các dự án phân theo hình thức đầu tư (%) 165

Hình 13. Tỷ trọng vốn đầu tư các dự án phân theo hình thức đầu tư (%) 166

Hình 14. Tỷ trọng số dự án phân theo lĩnh vực đầu tư (%) 167

Hình 15. Tỷ trọng vốn đầu tư các dự án phân theo lĩnh vực đầu tư (%) 167

Hình 16. Bản đồ hướng tuyến của dự án 188

12

13

LỜI MỞ ĐẦU

Cơ sở hạ tầng yếu kém là một trong những khâu hạn chế sự phát triển kinh tế - xã hội Việt Nam. Đây là một trong những điểm nghẽn làm suy giảm lợi thế cạnh tranh tương đối về môi trường đầu tư và kinh doanh của Việt Nam, đồng thời khiến nhiều vùng nông thôn khó tiếp cận và khai thác các cơ hội phát triển, dẫn tới sự phân hóa xã hội khó khắc phục.

Trong bối cảnh nguồn vốn nhà nước còn hạn hẹp, vốn ODA sẽ có xu hướng giảm dần, chỉ đáp ứng được một phần nhỏ nhu cầu cấp bách trong phát triển cơ sở hạ tầng, việc thu hút các nguồn vốn tư nhân để bổ sung cho các nguồn vốn của Nhà nước và ODA đã được coi là một chính sách quan trọng. Phương thức hợp tác công - tư (PPP) trong đầu tư cho cơ sở hạ tầng được coi là một hướng giải pháp thích hợp trong việc thu hút sự quan tâm của khu vực tư nhân vào phát triển cơ sở hạ tầng. Ý nghĩa quan trọng của phương thức này còn thể hiện ở chỗ ngoài việc tạo thêm một nguồn tiếp cận cho các nguồn vốn đầu tư phát triển, nó còn thúc đẩy quá trình cải cách kinh tế và hoàn thiện khuôn khổ pháp lý của đất nước. PPP được nhìn nhận như một phương thức để tổ chức và huy động sự tham gia của khu vực tư nhân vào những hoạt động từ trước tới nay vẫn được coi là thuộc chức năng của Nhà nước, vừa giúp thúc đẩy quá trình cải cách hoạt động của hệ thống Nhà nước, trong đó có cải cách hành chính, vừa cho phép thu hút vốn để xây dựng, hoàn thiện cơ sở hạ tầng cho đất nước hoặc cho từng vùng, vừa cho phép thay đổi phương thức tổ chức và quản lý, cho phép khu vực công tham gia nhiều hơn, tích cực và chủ động hơn vào các chương trình, dự án công. Bên cạnh đó, PPP còn được nhìn nhận từ khía cạnh chia sẻ rủi ro giữa nhà nước và

14

tư nhân trong quá trình thực hiện dự án. Những bài học, kinh nghiệm tốt và thành công trong thực hiện PPP trong lĩnh vực đầu tư phát triển cơ sở hạ tầng có thể được mở rộng sang các lĩnh vực khác.

Chính phủ Việt Nam đã thí điểm thực hiện phương thức PPP trong lĩnh vực đầu tư xây dựng cơ sở hạ tầng từ vài năm gần đây. Tuy nhiên, một số hình thức của PPP như BOT, BTO, BT đã được áp dụng trước đó khá lâu và trên thực tế đã có một số dự án đầu tư theo hình thức này. Việc đánh giá khuôn khổ pháp lý và thực tiễn thí điểm phương thức PPP, chỉ ra những ưu - nhược điểm nhằm hoàn thiện khuôn khổ pháp lý và mở rộng áp dụng hình thức này là có ý nghĩa trong giai đoạn hiện nay, góp phần tư vấn cho các nhà hoạch định chính sách về vấn đề này.

Phương thức PPP đã có lịch sử hình thành và phát triển lâu dài trên thế giới, và trở nên phổ biến từ những năm 1990. Cũng có nhiều nghiên cứu phong phú và đa dạng về PPP, có thể kể đến một số nghiên cứu gần đây và kết luận của các nghiên cứu này:

- Hardcastle và các tác giả (2005), Jonh và Sussman (2006) khẳng định không tồn tại một hình thức PPP chuẩn và mỗi nước đều có những chiến lược về PPP riêng tuỳ thuộc vào bối cảnh, thể chế, nguồn tài trợ và tính chất của dự án;

- Yscombe (2007), Khulumane (2008) trong nghiên cứu của mình đã nhấn mạnh: các quốc gia có thể chế nhà nước mạnh với khung pháp lý đầy đủ và minh bạch thường thành công với PPP;

- Akintoye và các tác giả (2003), Zhang (2005), Young và các tác giả (2009), đã nghiên cứu các nhân tố tác động đến sự thành công của PPP và kết luận rằng không có sự khác biệt về nhân tố này giữa các nước phát triển và đang phát triển;

- Sau cuộc khủng khoảng tài chính 2008, nhiều nghiên cứu về mối quan hệ giữa PPP và khủng hoảng đã được thực hiện, điển hình như nghiên cứu của Plum và các tác giả (2009), Micheal (2010), Yelin và các tác giả (2010), Lyer và Mohammed (2010). Các nghiên

15

cứu đều đi đến kết luận: các điều kiện thị trường hiện nay không loại trừ PPP mà còn tạo ra cơ hội để các nước phát triển PPP ngày càng phù hợp hơn với những thay đổi của môi trường sau khủng hoảng.

Ở Việt Nam, mặc dù là một trong những hình thức hợp tác và đầu tư hiệu quả để huy động vốn cho phát triển cơ sở hạ tầng, song PPP lại chưa nhận được sự quan tâm và nghiên cứu đầy đủ, đúng mức. Những nghiên cứu về PPP mới chỉ xuất hiện trong thời gian ngắn gần đây, trong đó tiêu biểu có thể kể tới các công trình:

Đề tài khoa học cấp Bộ của Nguyễn Thị Kim Dung (Bộ Kế hoạch và Đầu tư), “Quan hệ đối tác giữa Nhà nước với khu vực tư nhân (PPP) trong cung cấp một số loại dịch vụ công cơ bản: Kinh nghiệm, thông lệ quốc tế tốt và ý nghĩa ứng dụng cho Việt Nam” (2008) là một trong những nghiên cứu đầu tiên ở Việt Nam giới thiệu về thực tiễn PPP trên thế giới và gợi mở khả năng ứng dụng trong điều kiện của Việt Nam.

Nghiên cứu của Hồ Công Hòa “Mô hình hợp tác công tư - giải pháp tăng nguồn vốn, công nghệ và kỹ năng quản lý của tư nhân cho các dự án môi trường ở Việt Nam” (2011) cố gắng chỉ ra sự cần thiết triển khai các dự án hạ tầng về môi trường ở Việt Nam theo hình thức PPP trên cơ sở phân tích nhu cầu và thực trạng môi trường ở Việt Nam và những đặc trưng của mối quan hệ hợp tác công tư.

Năm 2011, Vụ Pháp chế, Bộ Kế hoạch và Đầu tư đã thực hiện đề tài “Hoàn thiện khung pháp lý về hợp tác giữa nhà nước và tư nhân”. Đề tài nghiên cứu tập trung chủ yếu vào việc phân tích, đánh giá thực trạng của việc thực hiện các quy định về đầu tư phát triển hạ tầng của Việt Nam, hệ thống các quy định về sự hợp tác giữa nhà nước - tư nhân trong đầu tư phát triển hạ tầng, đồng thời nghiên cứu kinh nghiệm của các nước trên thế giới về vấn đề này. Qua việc nghiên cứu hoạt động PPP trong lĩnh vực cơ sở hạ tầng, Đề tài cũng đã nghiên cứu đánh giá thực trạng của pháp luật về hợp tác nhà nước, tư nhân. Bên cạnh đó, đề tài cũng đi sâu nghiên cứu các nguyên lý và

16

yếu tố tác động lên sự vận hành của mô hình PPP trên thế giới để tìm ra phương hướng hoàn thiện quy định về PPP cho Việt Nam.

Luận án Tiến sĩ kinh tế của Huỳnh Thị Thúy Giang (2012) về “Hình thức hợp tác công - tư (Public private partnership) để phát triển cơ sở hạ tầng giao thông đường bộ Việt Nam” là một công trình nghiên cứu khá công phu về PPP. Trong nghiên cứu này, tác giả đã nghiên cứu cách thức PPP hoạt động tại những quốc gia chưa tồn tại thị trường PPP như Việt Nam để thu hút vốn đầu tư phát triển đường bộ thông qua việc nghiên cứu các mô hình thực nghiệm về PPP trên thế giới (bao gồm các nước phát triển và đang phát triển) để tìm hiểu cách thức PPP vận hành và các nhân tố thành công các rào cản của hình thức này trong lĩnh vực đường bộ, lựa chọn mô hình phù hợp áp dụng nghiên cứu trong điều kiện của Việt Nam. Nghiên cứu cũng đánh giá tình hình đầu tư tư nhân trong lĩnh vực đường bộ ở Việt Nam và khám phá mức độ sẵn lòng khi đầu tư vào các dự án PPP đường bộ Việt Nam của khu vực tư nhân (đặc biệt là FDI và liên doanh) thông qua đo lường mức độ thỏa mãn các kỳ vọng của đối tượng này. Nghiên cứu cũng chỉ ra một số cách thức để PPP khởi động và hoạt động thành công để thu hút vốn đầu tư phát triển ngành đường bộ Việt Nam.

Nghiên cứu của Phan Thị Bích Nguyệt “PPP - Lời giải cho bài toán vốn để phát triển cơ sở hạ tầng giao thông đô thị tại TP. Hồ Chí Minh”, Tạp chí Phát triển và Hội nhập (2013), cố gắng phân tích tính hiệu quả của việc áp dụng mô hình PPP để giải quyết bài toán vốn cho phát triển cơ sở hạ tầng giao thông đô thị tại Việt Nam, đồng thời cũng chỉ ra một số bất cập trong việc triển khai thí điểm hình thức PPP theo QĐ 71 tại Việt Nam, đặc biệt trong sự thiếu hụt hành lang pháp lý và tính đồng bộ không cao, chưa hài hòa về cả lợi ích và cơ chế chia sẻ rủi ro giữa các bên.

Những nghiên cứu kể trên đã phần nào giải đáp và cung cấp những kiến thức cần thiết về PPP và thực tiễn PPP trên thế giới, song

17

thiếu sự gắn kết với tiến trình thực hiện thí điểm hình thức PPP tại Việt Nam theo QĐ 71, hoặc đi sâu vào những lĩnh vực quá chuyên biệt (như khung pháp lý, môi trường, đường bộ...) hoặc tại những địa phương cụ thể.

Nghiên cứu này đặt mục tiêu khảo sát kinh nghiệm quốc tế về thu hút nguồn vốn tư nhân tham gia phát triển các dự án cơ sở hạ tầng theo hình thức PPP, những bài học thành công và thất bại khi áp dụng hình thức này ở các nước phát triển và đang phát triển, phân tích thực trạng khuôn khổ thể chế và hoạt động đầu tư theo hình thức PPP ở Việt Nam hiện nay, từ đó khuyến nghị những vấn đề cần sửa đổi, bổ sung nhằm tạo lập khuôn khổ thể chế về PPP phù hợp cho Việt Nam nhất để có thể vận hành hiệu quả. Nghiên cứu này tập trung trả lời câu hỏi phải thiết kế thể chế như thế nào để áp dụng phương thức PPP ở Việt Nam trong thời gian tới trong môi trường pháp lý và năng lực cụ thể tại Việt Nam.

Một số câu hỏi nghiên cứu bao gồm:

o Những khuyến nghị của các tổ chức quốc tế về khung thể chế cho việc thực hiện PPP tại các nước đang phát triển là gì?

o Kinh nghiệm thành công và thất bại của các nước phát triển và đang phát triển trong việc thực hiện PPP?

o Việc ứng dụng phương thức PPP hiện đang gặp những khó khăn, trở ngại gì và cần khắc phục chúng như thế nào?

o Việc mở rộng PPP nên được thực hiện như thế nào?

o Khuôn khổ thể chế cho PPP hiện nay có những điểm gì và cần hoàn thiện như thế nào?

Hiện có những quy định pháp lý nào liên quan tới việc • thực hiện PPP trong đầu tư các dự án cơ sở hạ tầng ở Việt Nam?

Những hạn chế, bất cập chủ yếu trong các văn bản, quy • định pháp lý về PPP ở Việt Nam hiện nay là gì?

18

Việc hoàn thiện khuôn khổ thể chế về PPP nên được thực • hiện như thế nào (bao giờ hoàn thiện nội dung gì, như thế nào, ai chịu trách nhiệm chính…)? Những cơ quan, tổ chức nào có liên quan tới việc xây dựng, • hoàn thiện và thực hiện các quy định về PPP ở Việt Nam và vai trò, lợi ích của họ trong việc mở rộng phương thức PPP, hoàn thiện khuôn khổ pháp lý về PPP là gì, bị tác động như thế nào khi có những thay đổi trong khuôn khổ pháp lý?

o Cần làm gì để hoàn thiện khuôn khổ thể chế?Đối tượng nghiên cứu là một số vấn đề chủ yếu trong khuôn

khổ thể chế cần được nghiên cứu đề xuất phương án phù hợp, bao gồm: hệ thống chính sách, các quy định của pháp luật liên quan đến phương thức PPP, các tiêu chí lựa chọn dự án và lựa chọn nhà đầu tư tham gia dự án PPP (áp dụng đấu thầu cạnh tranh), cách thức đánh giá khả năng sinh lợi, quản lý rủi ro của dự án PPP và cơ chế ràng buộc trách nhiệm cũng như chia sẻ lợi ích/rủi ro.

Về phương pháp nghiên cứu, ngoài phương pháp tổng quan tài liệu thứ cấp và phương pháp chuyên gia, Nhóm nghiên cứu sử dụng phương pháp nghiên cứu thực tế một số trường hợp điển hình đã thực hiện đầu tư hoặc đang trong quá trình đàm phán theo PPP để có thông tin bổ sung cho việc thiết kế khung thể chế PPP phù hợp. Bên cạnh đó, Nhóm đã phỏng vấn một số chuyên gia và thực hiện khảo sát một số doanh nghiệp, tổ chức về cảm nhận của họ đối với môi trường pháp lý và khuôn khổ thể chế PPP tại Việt Nam. Đây là kênh thông tin bổ sung hữu ích cho việc kiến nghị sửa đổi khuôn khổ thể chế PPP.

Về phạm vi nghiên cứu, kinh nghiệm quốc tế được lựa chọn nghiên cứu theo các nhóm nước phát triển và đang phát triển, một số dự án đặc thù về phát triển cơ sở hạ tầng theo hình thức PPP, kể cả các dự án thành công và chưa thành công. Khuôn khổ thể chế về PPP ở Việt Nam được nghiên cứu tập trung vào việc thực hiện Quyết định

19

71/2010/QĐ-TTg của Thủ tướng Chính phủ về việc ban hành Quy chế thí điểm đầu tư theo phương thức đối tác công – tư, có liên hệ đến các quy định trước đó về đầu tư theo hình thức BOT, BTO, BT.

Nghiên cứu này gồm bốn phần chính: Phần I giới thiệu bản chất, đặc điểm của phương thức đối tác công - tư và những yêu cầu đối với quản lý các dự án PPP. Phần II nghiên cứu thực tiễn ứng dụng mô hình PPP ở một số nước (trong các dự án cụ thể) và bài học rút ra cho Việt Nam. Phần III đề cập đến môi trường thể chế PPP và việc áp dụng PPP ở Việt Nam, đặc biệt là những bất cập và những nội dung cần sửa đổi trong Quy chế 71. Phần IV khuyến nghị những vấn đề cần lưu ý để hoàn thiện khuôn khổ thể chế PPP cho Việt Nam.

Các tác giả xin bày tỏ lời cảm ơn đối với các ông/bà Nguyễn Văn Giàu, Nguyễn Văn Phúc, Nguyễn Minh Sơn, Bùi Trường Giang, Lê Văn Tăng, Vũ Quỳnh Lê, Trần Việt Dũng, Vũ Sỹ Cường, Nguyễn Tiên Phong đã nhiệt tình đóng góp ý kiến cho các lần dự thảo để nhóm nghiên cứu hoàn thiện báo cáo này.

20

21

PHẦN 1PHƯƠNG THỨC ĐỐI TÁC CÔNG TƯ VÀ NHỮNG YÊU CẦU ĐỐI VỚI QUẢN LÝ CÁC DỰ ÁN ĐỐI TÁC CÔNG TƯ

BẢN CHẤT VÀ ĐẶC ĐIỂM CỦA PHƯƠNG THỨC ĐỐI TÁC CÔNG TƯ

khái niệm và bản chất của phương thức đối tác công tư

Khái niệm về Đối tác công tư (Public Private Partnership-PPP) được định nghĩa dưới nhiều khía cạnh và có nhiều phiên bản khác nhau, tùy theo bối cảnh của các quốc gia hoặc tổ chức nghiên cứu. Trong phần dưới đây, nhóm nghiên cứu điểm qua một vài khái niệm về PPP đang được sử dụng khá phổ biến trên thế giới.

Trong cuốn sách “PPP: Hướng dẫn cho chính quyền địa phương” xuất bản tháng 5/1999, Chính quyền bang British Columbia, Canada coi Đối tác công tư là “sự phối hợp giữa các cơ quan chính phủ và tổ chức tư nhân nhằm mục đích cung cấp cơ sở hạ tầng công, các tiện nghi cho cộng đồng và các dịch vụ liên quan” (Ministry of Municipal Affair, 1999).

Trong khi đó, Sổ tay hướng dẫn về PPP do Ngân hàng phát triển châu Á (ADB) phát hành năm 2008 coi thuật ngữ “mối quan hệ đối tác nhà nước - tư nhân” miêu tả một loạt các mối quan hệ có thể có giữa các tổ chức nhà nước và tổ chức tư nhân liên quan đến lĩnh vực cơ sở hạ tầng và các lĩnh vực dịch vụ khác” (ADB, 2008).

Trong nghiên cứu “Khai thác lợi thế của PPP: Vai trò của chiến lược hỗ trợ tài chính trong phát triển bền vững”, Colverson và Perera coi PPP “là một hình thức được áp dụng trong một số dạng hợp đồng

22

giữa nhà nước và khu vực tư nhân nhằm mục tiêu cung cấp dịch vụ và phát triển cơ sở hạ tầng” (Colverson và Perera, 2012).

Một số tổ chức chuyên hoạt động trong lĩnh vực PPP như Hội đồng PPP của Canada (Canadian Council for Public Private Partnership), Hội đồng quốc gia về PPP của Mỹ (National Council for Public Private Partnership) cũng đưa ra những khái niệm riêng của mình về PPP. Chẳng hạn như “PPP là một liên doanh hợp tác giữa khu vực công và tư, dựa trên lợi thế của mỗi bên nhằm xác định nhu cầu của cộng đồng thông qua việc phân bố hợp lý nguồn lực, rủi ro và lợi ích”.

Có thể nhận thấy, mặc dù tồn tại dưới những dạng khác nhau trong thuật ngữ hoặc cách diễn giải, song về bản chất, PPP là một hình thức hợp tác giữa Nhà nước và khu vực tư nhân, nhằm tích hợp được những điểm mạnh/lợi thế nhất của cả hai khu vực này trong việc thực hiện một dự án nào đó. Trong giai đoạn đầu mới xuất hiện, lĩnh vực truyền thống của PPP là phát triển cơ sở hạ tầng song hiện tại được mở rộng hơn sang các lĩnh vực khác như y tế, giáo dục…

Phân tích sâu sắc hơn bản chất của sự hợp tác giữa Nhà nước và khu vực tư nhân cho thấy trong mối quan hệ này, Nhà nước có thể đóng vai trò như “bên cấp vốn” (tức là hỗ trợ về vốn, tài sản… cho khu vực tư nhân trong việc cung cấp dịch vụ công trên cơ sở ký hoặc không ký hợp đồng giữa hai bên). Nhà nước cũng có thể đóng vai trò là “bên mua dịch vụ” (do tư nhân cung cấp) một cách lâu dài; hoặc “nhà điều phối” tạo ra những diễn đàn để thu hút sự tham gia của khu vực tư nhân (Planning Commission, 2004).

Sự khác biệt giữa PPP và Tư nhân hóa:

Trong mô hình PPP, khu vực tư nhân có vai trò đóng góp rất quan trọng, từ giai đoạn đầu tiên tới cuối cùng của một dự án. Điều này, trong rất nhiều trường hợp, tạo ra sự hiểu lầm rằng công trình/dự án/dịch vụ đó đang được Chính phủ thực hiện việc “Tư nhân hóa”.

23

Tuy nhiên, sự thật là PPP và Tư nhân hóa có những điểm khác biệt rất cơ bản.

Về trách nhiệm: Trong tư nhân hóa, trách nhiệm cung cấp và hỗ trợ tài chính cho một dịch vụ cụ thể nào đó do khu vực tư; trong khi đó, theo cơ chế PPP, trách nhiệm cung cấp dịch vụ hoàn toàn thuộc về khu vực công.

Về sở hữu, trong tư nhân hóa, quyền sở hữu được Nhà nước bán cho khu vực tư nhân cùng với những quyền lợi và chi phí, song cơ chế PPP vẫn có thể tiếp tục duy trì quyền sở hữu của Nhà nước.

Về bản chất của dịch vụ, khi tư nhân hóa, các nhà cung cấp tư nhân sẽ quyết định phạm vi và phương thức cung cấp dịch vụ, trong khi dưới hình thức PPP, những vấn đề này được cả hai bên (Nhà nước và Tư nhân) quyết định thông qua hợp đồng.

Về rủi ro và lợi ích, nếu là tư nhân hóa, khu vực tư nhân phải chịu hoàn toàn rủi ro, trong khi với cơ chế PPP, Nhà nước và Tư nhân sẽ cùng chia sẻ cả rủi ro và lợi ích (Planning Commission, 2004).

Những đặc điểm cơ bản của phương thức Hợp tác công tư

Chia sẻ rủi ro (và lợi ích): Forward và Aldis (2009), Kappeler và Nemoz (2010), Quium (2011) và Planning Commission (2004) đều thống nhất cho rằng việc chia sẻ hay phân bổ rủi ro (Risk Allocation) là vấn đề trung tâm và là đặc điểm nổi bật nhất của mô hình PPP. Trong phần dưới đây, nhóm nghiên cứu đi sâu vào phân tích cụ thể đặc điểm này.

Những rủi ro có thể xuất hiện trong quá trình triển khai dự án được Planning Commission (2004) tổng kết lại bao gồm:

- Rủi ro trong quá trình xây dựng do những lý do như sự vỡ nợ của nhà thầu, môi trường bị tàn phá.

- Rủi ro về thị trường do những nguyên nhân cầu không tương xứng, mức thuế sử dụng dịch vụ không thực tế.

24

- Rủi ro về tài chính do sự thay đổi về tỷ giá, lãi suất, thuế tăng lên, do lạm phát…

- Rủi ro trong quá trình vận hành và bảo trì do hợp đồng bị ngừng lại, những rủi ro về mặt công nghệ hoặc lao động.

- Rủi ro về mặt pháp lý do những thay đổi trong hệ thống luật pháp, do tình trạng vỡ nợ của nhà cung cấp dịch vụ…

Theo thời gian, việc nhận diện và chuyển giao rủi ro từ đối tác công sang đối tác tư nhân ngày càng phát triển, với độ chính xác ngày càng cao hơn và xu hướng dần dịch chuyển (rủi ro) sang khu vực tư nhân (Forward và Aldis, 2009). Xu hướng dịch chuyển này không có nghĩa là Nhà nước đổ mọi rủi ro lên vai Tư nhân mà nó được phân bổ theo nguyên tắc: rủi ro sẽ được “phân chia” cho bên nào có khả năng giải quyết tốt, hiệu quả hơn, với chi phí thấp hơn (sẽ phân tích cụ thể trong phần dưới đây). Forward và Aldis (2009) cũng cho rằng trong đa số các dự án PPP, đối tác tư nhân sẽ gánh vác và xử lý các rủi ro về tài chính, xây dựng và vận hành, trong khi đối tác công (Nhà nước) sẽ chịu trách nhiệm với rủi ro chính trị (tham gia cùng với khu vực tư nhân song Nhà nước vẫn phải hoàn thành các nghĩa vụ xã hội đối với cộng đồng).

Một số đặc điểm khác của phương thức PPP được Kappeler và Nemoz (2010) mô tả bao gồm mối quan hệ hợp tác lâu dài giữa đối tác công và tư; các nội dung chính của dự án PPP bao gồm “thiết kế, xây dựng, vận hành hoặc/và bảo trì”, gắn liền với nguồn tài chính từ đối tác tư nhân; đối tác công trả công cho đối tác tư trong suốt vòng đời của dự án PPP, căn cứ vào chất lượng dịch vụ cung cấp…

Chủ thể tham gia PPP: Đối tác công ở đây có thể là các bộ ngành, các chính quyền địa phương hoặc các doanh nghiệp nhà nước. Đối tác tư nhân có thể là các doanh nghiệp hoặc các nhà đầu tư trong nước hoặc nước ngoài.

25

Lợi ích và thách thức của phương thức PPP

Thực tế là không phải lĩnh vực nào cũng nên áp dụng PPP bởi bản thân nó chứa đựng cả những lợi ích và thách thức. Trước khi quyết định lựa chọn áp dụng PPP, việc tiến hành Phân tích Chi phí (Thách thức, khó khăn) - Lợi ích (Thuận lợi) của hình thức này là rất quan trọng. Dựa trên kinh nghiệm thực tế trong việc triển khai PPP ở các quốc gia trên thế giới, những lợi ích và thách thức do PPP mang lại được tổng hợp lại như sau:

Những lợi ích khi áp dụng PPP

Về cơ bản, lợi ích khi áp dụng hình thức PPP là tận dụng được lợi thế/điểm mạnh của Nhà nước và Khu vực tư nhân, và điều đó mang lại lợi ích cho cả Nhà nước, khu vực tư nhân và người dân sử dụng dịch vụ - sản phẩm của sự hợp tác công tư. Những lợi ích đáng chú ý nhất là:

Tạo ra nhiều khoản đầu tư hơn cho cơ sở hạ tầng: Với cơ chế PPP, Nhà nước sẽ giảm được gánh nặng phải tìm kiếm, sắp xếp và phân bổ nguồn vốn đầu tư từ ngân sách cho cơ sở hạ tầng. Bởi vậy, Nhà nước có thể tiến hành nhiều dự án đầu tư hơn hoặc tăng quy mô của các dự án đầu tư cho cơ sở hạ tầng.

Tạo ra sự ổn định và tăng trưởng cho khu vực tư nhân: Với việc tham gia vào cơ chế PPP, khu vực tư nhân có được nhiều cơ hội đầu tư mang tính dài hạn hơn, ít rủi ro hơn với sự bảo đảm của Nhà nước. Từ đó, tạo ra sự ổn định và tăng trưởng cho khu vực tư nhân, thúc đẩy sự phát triển của công nghiệp địa phương cũng như tạo ra nhiều công ăn việc làm hơn cho người lao động (Colverson và Perera, 2012).

Phân bố và quản lý rủi ro tốt và hiệu quả hơn: Bất kỳ một dự án đầu tư nào đều ẩn chứa những rủi ro, có thể là rủi ro về tài chính, về tiến độ thực hiện, về lợi nhuận… Ministry of Municipal Affairs (1999), Colverson và Perera (2012) và European Commission (2003) cho rằng một trong những nguyên tắc cốt yếu của cơ chế PPP là rủi

26

ro sẽ được phân bố cho bên nào giải quyết tốt nhất, với chi phí thấp nhất. Với nhiều trường hợp, Nhà nước sẽ là bên có trách nhiệm giải quyết những rủi ro liên quan tới cộng đồng, môi trường hoặc bảo lãnh vay vốn do tiếng nói của Nhà nước “có trọng lượng” hơn đối với các đối tượng đó. Ngược lại, khu vực tư nhân ưu việt hơn trong việc xử lý những rủi ro liên quan tới quản lý, sử dụng đồng vốn…

Tiết kiệm chi phí: Thứ nhất, với việc kết hợp hai khâu Thiết kế (design) và Xây dựng (construction) trong cùng một hợp đồng, cơ chế PPP cho phép nhà thiết kế và nhà xây dựng thiết lập mối liên hệ gần gũi và sâu sắc hơn. So với việc ký hợp đồng riêng biệt cho phần thiết kế và xây dựng, sự kết hợp này trước hết giúp cho việc thiết kế có tính sáng tạo cao hơn, tiết kiệm được nhiều chi phí hơn; đồng thời cũng giúp giảm thời gian quá trình xây dựng, để dịch vụ sớm được đưa vào sử dụng hơn, qua đó cũng giúp tiết giảm chi phí (Ministry of Municipal Affairs, 1999 và Colverson và Perera, 2012). Thứ hai, hầu hết các dự án PPP cần dịch vụ vận hành và bảo trì trong suốt vòng đời của dự án, và việc này được giao cho khu vực tư nhân. Do vậy, khu vực tư nhân sẽ có động lực và các giải pháp (về công nghệ, quản lý, sử dụng nguồn lực…) nhằm giảm thiểu chi phí (vận hành và bảo trì) trong suốt vòng đời của công trình. European Commission (2003) cho rằng, Nhà nước khó có thể đảm bảo được điều này do những hạn chế về ngân sách. Colverson và Perera (2012) còn tổng quát hóa thành một cách tiếp cận mang tên “Cách tiếp cận suốt vòng đời” (Whole of Life Cycle Approach).

Cải thiện chất lượng dịch vụ cung cấp: Một trong những lợi ích rõ ràng được nhiều nghiên cứu và kinh nghiệm quốc tế thực tế chỉ ra đó là chất lượng các dự án áp dụng hình thức PPP “thường tốt hơn so với các hình thức đấu thầu truyền thống” (European Commission, 2003, p.15). Lý giải cho điều này, Colverson và Perera (2012) cho rằng đó là do cơ chế PPP tận dụng được những lợi thế nhất của các bên, với Nhà nước là “chính sách và khả năng quản trị”, bên Tư nhân

27

là “các yếu tố kỹ thuật như thiết kế, xây dựng, vận hành và quản lý”. European Commission (2003) cho rằng chất lượng dịch vụ tốt hơn của các dự án PPP là do dịch vụ đó gắn liền với các công trình hỗ trợ, do việc ứng dụng các công nghệ mới trong cung cấp dịch vụ hay do có những quy định rõ ràng về thưởng/phạt dựa theo chất lượng cung cấp dịch vụ trong hợp đồng hợp tác PPP.

Ngoài ra, PPP còn mang lại một số lợi ích khác như nâng cao khả năng quản lý công (Nhà nước sẽ không phải làm công việc quản lý hàng ngày vì đã giao cho khu vực tư nhân, mà tập trung vào việc lập kế hoạch và giám sát việc quản lý hàng ngày), Tạo thêm doanh thu (Khu vực tư nhân có thể tạo ra thêm doanh thu từ bên thứ ba khác bằng cách sử dụng năng lực còn dư hoặc nhượng lại các tài sản/thiết bị thừa), uy tín về mặt chính trị tốt hơn cho Nhà nước (một khi các công trình PPP được tiến hành hiệu quả hơn, ít tốn kém hơn, chất lượng tốt hơn, thời gian ngắn hơn và ít “tham nhũng” hơn…) (Colverson và Perera, 2012, pp5-8; Planning Commission, 2004, p.5; European Commission, 2003, pp15-16).

Những vấn đề/thách thức khi áp dụng PPP

Bên cạnh những lợi ích rõ ràng và ưu việt so với các hình thức khác, cơ chế PPP cũng có ẩn chứa những thách thức không nhỏ, đòi hỏi các bên phải lưu tâm trong quá trình áp dụng. Nổi bật là những vấn đề sau:

Gây ra chi phí cao hơn: Trước hết, điều này không hề mâu thuẫn với lợi ích tiết kiệm chi phí được trình bày ở trên. Chi phí cao hơn ở đây có thể là việc các khoản vay đối với khu vực tư nhân sẽ có lãi suất cao hơn so với việc Nhà nước đi vay trong các mô hình truyền thống trước đây. Bên cạnh đó, chi phí cho việc tổ chức quá trình đấu thầu và đàm phán hợp đồng, chi phí trả cho các công ty tư vấn pháp lý cũng có thể khiến chi phí của việc áp dụng cơ chế PPP cao hơn (Colverson và Perera, 2012). Trong khi đó, chi phí cao hơn được Ministry of Municipal Affairs (1999) nhìn nhận dưới một góc

28

độ khác: theo đó, khi đặt ra mức phí cho việc sử dụng một dịch vụ do Nhà nước cung cấp (phí sử dụng một con đường, một cây cầu…), nhiều trường hợp Nhà nước “quên” không tính toán tới chi phí hành chính, khấu hao công trình hoặc đơn giản là có những khoản trợ cấp bù đắp cho những chi phí đó. Trong khi, việc áp phí trong cơ chế PPP đòi hỏi phải bao hàm tất cả các loại chi phí có liên quan (cộng với tính toán về lợi nhuận của các khoản đầu tư của đối tác Tư nhân). Điều này sẽ dẫn tới việc người sử dụng dịch vụ sẽ phải trả mức phí cao hơn so với sử dụng dịch vụ được cung cấp bởi riêng Nhà nước.

Làm giảm tính cạnh tranh: Các tiêu chuẩn cao khi lựa chọn đơn vị/nhà đầu tư tư nhân, chi phí giao dịch và đấu thầu cao cùng với việc phải ký hợp đồng dài hạn là những yếu tố cần thiết để tham gia cơ chế PPP; và không phải đơn vị/nhà đầu tư tư nhân nào cũng có thể đáp ứng được. Colverson và Perera (2012) và Ministry of Municipal Affairs (1999) cho rằng điều này gây ra hai hậu quả: trước hết, thu hẹp sự lựa chọn đối tác Tư nhân của Nhà nước; thứ hai, do đó tạo ra thị trường độc quyền, ít sức ép cạnh tranh để các đối tác Tư nhân được lựa chọn phấn đấu để giảm chi phí hoặc nâng cao chất lượng dịch vụ.

Thiếu năng lực và những rủi ro chính trị: Cơ chế PPP đòi hỏi cả hai bên Nhà nước và Tư nhân đều phải có năng lực đủ mạnh về PPP; song trong rất nhiều trường hợp, một hoặc cả hai bên đều không đủ năng lực. Ministry of Municipal Affair (1999) cho rằng “sự kết hợp của một chính quyền thiếu năng lực, kinh nghiệm và một đối tác tư nhân không quen thuộc với PPP có thể dẫn tới những rủi ro về mặt chính trị (cho chính quyền đó). Colverson và Perera (2012) lại quan ngại về một hiện tượng thiếu năng lực khác, đó là việc mô hình PPP phụ thuộc quá nhiều vào chuyên gia tư vấn bên ngoài và cả Nhà nước và Tư nhân không học hỏi được gì qua quá trình triển khai dự án. Tới khi chuyên gia rời đi, “chữ thầy lại trả cho thầy”.

29

Thách thức mang tên “quyền kiểm soát”: Bản chất của cơ chế PPP chính là việc chia sẻ rủi ro, lợi ích và quyền quyết định giữa các bên. Đối tác tư nhân với việc đầu tư về mặt tài chính, công nghệ, nhân lực… cũng có tiếng nói quan trọng trong việc xác định ai sẽ là người nắm quyền cung cấp dịch vụ (sau khi dự án PPP hoàn thành). Ministry of Municipal Affairs (1999) quan ngại rằng quá trình hợp tác sẽ nảy sinh vấn đề tranh giành quyền kiểm soát và khuyến cáo vấn đề này nên được làm rõ ngay từ giai đoạn đầu của quá trình hợp tác.

Tính minh bạch và trách nhiệm giải trình thấp: Một trong những vấn đề quan ngại khi áp dụng hình thức PPP là tính minh bạch của dự án sẽ không cao như việc chỉ Nhà nước triển khai dự án. Lý do được Colverson và Perera (2012) nêu ra là do tiếp cận với thông tin của đối tác Tư nhân rất khó khăn, đặc biệt là những thông tin tài chính, thương mại - được coi là bí mật kinh doanh của các công ty/tập đoàn. Ngoài ra, việc đánh giá toàn bộ dự án cũng sẽ rất khó khăn do những lý do tương tự, cộng thêm với việc nguồn thông tin, dữ liệu do nhiều nguồn nắm giữ, công chúng khó có thể kiểm tra được. Ministry of Municipal Affairs (1999) còn quan ngại hơn khi cho rằng tính minh bạch và trách nhiệm giải trình của các dự án PPP thấp có thể dẫn tới việc công chúng chỉ trích sự hợp tác của Nhà nước với tư nhân và yêu cầu Nhà nước phải đảm bảo quyền lợi của cộng đồng.

Thời gian dài hơn: Quá trình đàm phán và đấu thầu đối với các dự án PPP thường kéo dài và phức tạp hơn so với các phương thức truyền thống khác. Mặt khác, do bản chất phức tạp và thời gian dài hạn của bản hợp đồng giữa Nhà nước và tư nhân, bất kỳ mâu thuẫn, tranh chấp hoặc một thay đổi nào xảy ra cũng sẽ cần nhiều thời gian hơn để giải quyết hoặc đàm phán lại (Colverson và Perera, 2012 và Ministry of Municipal Affairs, 1999).

Các lĩnh vực ưu tiên ứng dụng phương thức PPP

Hiểu biết đầu tiên của những độc giả lần đầu tiên hoặc ít tiếp cận với PPP là: phương thức này có vẻ như được áp dụng nhiều

30

trong các dự án xây dựng cầu, đường, bệnh viện… Quan điểm này có đúng không và nếu đúng, vì sao như vậy?

Hemming (2006) chỉ ra những lý do vì sao PPP phù hợp trong việc ứng dụng đối với các dự án thuộc lĩnh vực cơ sở hạ tầng kinh tế. Theo đó, “những dự án giải quyết các “nút thắt cổ chai” trong giao thông đường bộ, cảng biển, đường sắt, năng lượng và các dự án cơ sở hạ tầng khác có khả năng đem lại lợi nhuận kinh tế cao và điều đó thu hút khu vực tư nhân”. Ngoài ra, “trong các dự án cơ sở hạ tầng kinh tế, khu vực tư nhân không chỉ chịu trách nhiệm xây dựng cơ sở hạ tầng mà còn gánh vác luôn nhiệm vụ bảo trì, do đó cho phép khu vực tư nhân điều chỉnh thiết kế để phù hợp và thuận tiện cho việc bảo trì sau này”. Bởi vì những lý do liên quan tới lợi nhuận kinh tế, các dự án trong lĩnh vực cơ sở hạ tầng xã hội ít hấp dẫn được các nhà đầu tư tư nhân để hình thành cơ chế PPP.

CÁC PHƯƠNG THỨC TỔ CHỨC THỰC HIỆN PPP

PPP có thể được tổ chức thực hiện dưới nhiều phương thức. Dưới đây, Nhóm nghiên cứu đi sâu phân tích một số phương thức tổ chức thực hiện PPP phổ biến trên thế giới. Cụ thể là:

Hợp đồng dịch vụ/quản lý

- Hợp đồng dịch vụ: là hợp đồng thoả thuận giữa một cơ quan/đơn vị thuộc khu vực công (sau đây gọi là cơ quan nhà nước) có thẩm quyền với một đơn vị/công ty tư nhân, trong đó cơ quan nhà nước thuê đơn vị tư nhân thực hiện một hoặc một số nhiệm vụ, dịch vụ cụ thể trong một thời gian nhất định.

Đặc điểm của loại hợp đồng này là:

+ Khu vực công là bên cung cấp cơ sở hạ tầng, còn phía tư nhân cung cấp dịch vụ cho khu vực công trên cơ sở hạ tầng đã có. Khách hàng là cơ quan nhà nước vẫn giữ tất cả quyền thiết kế, quyền sở hữu đối với cơ sở hạ tầng, trong khi đơn vị tư nhân phải thực hiện

31

dịch vụ phải đáp ứng những tiêu chuẩn hoạt động do cơ quan nhà nước đặt ra.

+ Cơ quan nhà nước trả đối tác tư nhân một khoản chi phí định trước cho dịch vụ trên cơ sở phí một lần, hoặc chi phí đơn vị dịch vụ hoặc trên các cơ sở khác. Do đó, lợi nhuận của đối tác tư nhân có thể được gia tăng nếu tiết kiệm chi phí trong khi vẫn đáp ứng được các tiêu chuẩn dịch vụ. Điều này thúc đẩy đối tác tư nhân nâng cao hiệu quả cũng như chất lượng của dịch vụ cung cấp.

+ Trong phương thức PPP này, Chính phủ thực hiện nhiệm vụ đầu tư để mở rộng và nâng cấp hệ thống.

+ Các hợp đồng dịch vụ là một lựa chọn có độ rủi ro tương đối thấp trong việc mở rộng vai trò của khu vực tư nhân.

- Việc ứng dụng loại hình hợp đồng này thường thích hợp nhất khi dịch vụ có thể được xác định rõ ràng trong hợp đồng, yêu cầu của cơ quan nhà nước là có thể thực hiện và việc thực hiện có thể theo dõi một cách dễ dàng.

Loại hợp đồng này thường được áp dụng trong khoảng thời gian từ 1-3 năm, đối với các loại dịch vụ như: dịch vụ internet, dịch vụ nước sạch,...

Phương thức này không phù hợp với mục tiêu thu hút vốn đầu tư.

- Hợp đồng quản lý: là hợp đồng giữa cơ quan nhà nước (khu vực công) với đối tác tư nhân, trong đó thoả thuận cho khu vực tư nhân được quản lý một tiện ích hay dịch vụ công.

Đặc điểm của phương thức này là:+ Nghĩa vụ cung cấp dịch vụ công vẫn thuộc trách nhiệm của

khu vực nhà nước, hoạt động quản lý kiểm soát và thẩm quyền xử lý hàng ngày được giao cho đối tác tư nhân.

+ Cơ quan nhà nước vẫn chịu trách nhiệm quy định biểu phí dịch vụ đối với khách hàng sử dụng.

32

+ Đối tác tư nhân cung cấp vốn cho hoạt động quản lý, điều hành nhưng không có nhiệm vụ cung cấp vốn đầu tư cho cơ sở hạ tầng.

+ Đối tác tư nhân được trả một khoản phí theo thoả thuận dựa trên chi phí lao động và các chi phí điều hành dự kiến khác.

+ Phương thức này giúp khu vực chính phủ tận dụng được trình độ quản lý của khu vực tư nhân, nhưng vẫn giữ được quyền sở hữu tài sản/cơ sở hạ tầng.

Mô hình này thường được sử dụng trong các thoả thuận quản lý từ 3-5 năm.

Nhượng quyền khai thác (Franchise)/cho thuê (Leasing)

- Phương thức nhượng quyền khai thác, theo nghĩa rộng, là một hình thức tổ chức thực hiện PPP, trong đó khu vực nhà nước dựa trên các tài sản/cơ sở hạ tầng do nhà nước xây dựng và sở hữu (sau đây gọi là tài sản/cơ sở hạ tầng sẵn có), nhượng lại quyền khai thác, kinh doanh cho khu vực tư nhân. Trong mô hình này, đối tác tư nhân được lựa chọn sẽ được dành quyền vận hành và duy trì dịch vụ công.

Có hai hình thức cụ thể đối với phương thức này, đó là: Nhượng quyền khai thác (Franchise) và cho thuê (Leasing).

+ Hình thức cho thuê (Leasing): Với hình thức này, Cơ quan nhà nước cho đối tác tư nhân thuê tài sản/tiện ích/cơ sở hạ tầng sẵn có thuộc sở hữu của cơ quan nhà nước, để thực hiện khai thác, vận hành, và cung cấp các dịch vụ công.

Theo thoả thuận cho thuê, đối tác tư nhân phải thanh toán tiền thuê cho cơ quan nhà nước một khoản cố định, không phụ thuộc vào khả năng thu phí từ người sử dụng. Và do đó, đối tác tư nhân chịu hoàn toàn rủi ro kinh doanh.

+ Hình thức nhượng quyền khai thác (Franchise): Là hình thức PPP trong đó, cơ quan nhà nước nhượng lại quyền vận hành, khai thác và cung cấp dịch vụ công cho đối tác tư nhân dựa trên các

33

tài sản/tiện ích/cơ sở hạ tầng sẵn có, thuộc quyền sở hữu của khu vực nhà nước. Nhưng khác với hình thức cho thuê, đối tác tư nhân phải trả một khoản phí cố định theo thoả thuận cho cơ quan nhà nước, thì trong hình thức nhượng quyền, đối tác tư nhân được phép thu phí từ người sử dụng dịch vụ và trả một khoản phí cho cơ quan nhà nước theo tỷ lệ trên một đơn vị dịch vụ bán ra, đồng thời được phép giữ lại một phần doanh thu từ việc cung cấp dịch vụ công. Theo đó, với hình thức nhượng quyền khai thác, rủi ro kinh doanh của khu vực tư nhân thường thấp hơn so với hình thức cho thuê.

- Đặc điểm của hình thức nhượng quyền khai thác (Franchise)/cho thuê (Leasing):

+ Đối tác tư nhân được nhượng quyền chịu trách nhiệm cung cấp toàn bộ dịch vụ trong một khu vực cụ thể, bao gồm việc điều hành, bảo dưỡng, thu phí và quản lý hệ thống, đồng thời đảm bảo thực hiện các nghĩa vụ liên quan đến chất lượng và tiêu chuẩn của dịch vụ. Ngược lại, khu vực nhà nước chịu trách nhiệm thiết lập các tiêu chuẩn chất lượng dịch vụ và tiêu chuẩn hoạt động, đồng thời đảm bảo lựa chọn đối tác tư nhân được nhượng quyền đáp ứng được các tiêu chuẩn hoạt động đó. Đặc điểm quan trọng của hình thức này là vai trò của khu vực nhà nước đã chuyển từ người cung cấp dịch vụ sang người điều tiết, quản lý giá (phí) và chất lượng dịch vụ.

+ Các tài sản/cơ sở hạ tầng vẫn thuộc quyền sở hữu của khu vực nhà nước.

+ Chính phủ chịu trách nhiệm đầu tư để hình thành tài sản và do đó chịu rủi ro đầu tư. Các rủi ro hoạt động được chuyển giao cho các nhà khai thác (đối tác tư nhân).

+ Hình thức này khác hình thức hợp đồng quản lý ở chỗ: các đối tác tư nhân được nhượng quyền không nhận được khoản phí cố định từ cơ quan quản lý nhà nước mà là các khoản phí thu được từ người sử dụng. Theo đó, lợi nhuận của khu vực tư nhân phụ thuộc vào doanh thu từ việc cung cấp dịch vụ và chi phí vận hành, bảo trì.

34

Vì thế, hình thức này sẽ khuyến khích các nhà khai thác nâng cao hiệu quả hoạt động nhằm nâng cao chất lượng dịch vụ đồng thời giảm chi phí để có lợi nhuận cao hơn.

- Hình thức nhượng quyền khai thác/cho thuê thường được sử dụng trong trường hợp sau:

+ Khi cơ quan quản lý nhà nước muốn kết hợp tài chính công với hiệu quả khai thác của khu vực tư nhân.

+ Chuyển nhiệm vụ cung cấp dịch vụ công sang khu vực tư nhân dựa trên các tài sản/cơ sở hạ tầng công sẵn có. Đồng thời chuyển các rủi ro tài chính, vận hành sang khu vực tư nhân.

+ Thời hạn của hợp đồng nhượng quyền khai thác/cho thuê thường là 8-10 năm và có thể được gia hạn kéo dài đến 20 năm.

+ Trên thế giới, hình thức này thường được sử dụng trong việc cung cấp dịch vụ xe bus đô thị, các dịch vụ đường sắt, khai thác các bến cảng...

+ Đối tác tư nhân thường được lựa chọn thông qua hình thức đấu thầu.

+ Trong trường hợp nhượng quyền khai thác (Franchise), có thể sử dụng hình thức nhượng quyền khai thác không xác định thời hạn (nhượng quyền vĩnh viễn - p Franchise).

Theo hợp đồng nhượng quyền vĩnh viễn, đối tác tư nhân có thể nắm quyền khai thác không xác định thời hạn, tuy nhiên, Chính phủ, cơ quan quản lý nhà nước vẫn có thể thu hồi nhượng quyền khai thác nếu các điều khoản của hợp đồng nhượng quyền bị vi phạm.

Với hợp đồng nhượng quyền khai thác vĩnh viễn, đối tác tư nhân vẫn bị ràng buộc pháp lý về hoạt động và trong một số trường hợp có thể là về giá cả (giá phí). Trong trường hợp này, đối tác tư nhân chịu trách nhiệm cho tất cả các quyết định kinh doanh, bao gồm cả vốn đầu tư, thủ tục hoạt động, và kiểm soát toàn bộ hoặc phần lớn các chính sách giá cả.

35

Một ví dụ về nhượng quyền khai thác vĩnh viễn là trường hợp của BAA, plc. - công ty tư nhân được quyền khai thác một cảng ở Anh, mà trước đây quyền này thuộc về nhà nước.

Thiết kế - xây dựng - tài trợ - vận hành (DBFO: Design - Build - Finance - Operate)

- DBFO là một phương thức PPP, trong đó đối tác tư nhân thực hiện tất cả các giai đoạn của một dự án để cung cấp dịch vụ công, bao gồm: thiết kế (D), xây dựng (B), tài trợ (F) và vận hành dự án (O) thông qua một hợp đồng dài hạn.

- Đặc điểm của phương thức DBFO:+ Chìa khoá quan trọng nhất trong mô hình DBFO là việc sử

dụng tài chính tư nhân. Tuy nhiên, cơ chế tài trợ tài chính trong mô hình DBFO phức tạp hơn so với các hình thức khác.

+ Trong phương thức DBFO có nhiều hơn một đối tác tư nhân có liên quan, tham gia vào quá trình thực hiện dự án và cung cấp dịch vụ công. Để thực hiện dự án DBFO, một công ty phục vụ mục đích đặc biệt (SPV - Special Purpose Vehicle) được thành lập. Đó thường là sự liên doanh giữa đối tác tư nhân (đơn vị thiết kế - xây dựng - vận hành, đơn vị cung ứng) với các ngân hàng/các nhà đầu tư tài chính (gọi chung là các ngân hàng).

Hình 1. Mô hình DBFO

Nguồn: Japan External Trade Organization (JETRO).

36

Các ngân hàng trên cơ sở xem xét dòng tiền trong tương lai của dự án sẽ cam kết cung cấp vốn (vốn nợ) cho SPV (có thể thông qua hợp đồng tín dụng). Sự tài trợ vốn của ngân hàng cho SPV có thể lên đến 90% tổng chi phí của dự án, phần còn lại là vốn chủ sở hữu của SPV và các nhà thầu phụ.

+ Khu vực nhà nước ký hợp đồng trực tiếp với SPV về việc thực hiện dự án và cung cấp dịch vụ công (sau đây gọi là hợp đồng chính). Về phía mình, để thực hiện dự án và cung cấp các dịch vụ theo hợp đồng chính, SPV có thể ký hợp đồng với các nhà thầu phụ - gọi là các shareholder trong SPV - bao gồm đơn vị xây dựng, đơn vị quản lý và vận hành,...

+ Trong mô hình DBFO, tài sản/cơ sở hạ tầng hình thành vẫn thuộc sở hữu của khu vực nhà nước.

+ Hợp đồng DBFO có thể gồm hai loại khác nhau: (i) Hợp đồng DBFO trong đó đối tác tư nhân (cụ thể là SPV) cung cấp dịch vụ trực tiếp cho khu vực nhà nước từ cơ sở hạ tầng được xây dựng. Trong trường hợp này, khu vực nhà nước sử dụng dịch vụ phải trả phí dịch vụ cho khu vực tư nhân trong suốt kỳ hạn hợp đồng. Kết thúc hợp đồng, khu vực nhà nước thanh toán toàn bộ phần còn lại của chi phí dự án cho bên ngân hàng đã tài trợ cho SPV (bao gồm cả lãi vay). (ii) Hợp đồng DBFO dưới dạng một hợp đồng nhượng quyền, tức là sau khi hoàn thành dự án, đối tác tư nhân được phép khai thác dự án, thu phí từ người sử dụng để bù đắp lại vốn đầu tư đã bỏ ra và thu lợi nhuận. Kết thúc thời hạn hợp đồng, tài sản/cơ sở hạ tầng được chuyển giao lại cho khu vực nhà nước. Mô hình DBFO trong trường hợp này có đặc điểm giống với mô hình BOT.

+ Hợp đồng DBFO thường là một hợp đồng dài hạn.

+ Với hợp đồng DBFO, hầu như tất cả rủi ro tài chính được chuyển giao cho khu vực tư nhân.

- Mô hình DBFO thường được áp dụng trong trường hợp:

37

+ Dự án đủ hấp dẫn đối với khu vực tư nhân (về lợi nhuận, những ưu đãi cũng như những rủi ro có thể gặp phải).

+ Thường sử dụng trong các dự án xây dựng công trình như: các toà nhà phục vụ mục đích công (như: trường học, khách sạn, nhà tù,...), và cũng có thể là các công trình hạ tầng giao thông, bến bãi, kho vận,...

+ Thời hạn của hợp đồng thường từ 25-30 năm.

Xây dựng - vận hành - chuyển giao (BOT: Build - Operate - Transfer)

- BOT là một phương thức PPP trong đó khu vực nhà nước và đối tác tư nhân thoả thuận cho phép đối tác tư nhân bỏ vốn xây dựng (bao gồm: xây mới, nâng cấp, phát triển) công trình cơ sở hạ tầng và được phép kinh doanh (vận hành, khai thác) công trình cơ sở hạ tầng đó trong một thời hạn nhất định nhằm thu lại chi phí đã bỏ ra và thu một khoản lợi nhuận. Kết thúc thời hạn hợp đồng, đối tác tư nhân phải chuyển giao không bồi hoàn công trình cơ sở hạ tầng cho khu vực nhà nước.

- Đặc điểm chính của BOT là:

+ Đây là một mô hình quan trọng, hữu hiệu để huy động vốn đầu tư từ khu vực tư nhân trong điều kiện ngân sách nhà nước hạn hẹp.

+ Cũng giống như DBFO, việc tài trợ dự án và các rủi ro tài chỉnh, rủi ro hoạt động được chuyển sang khu vực tư nhân.

+ Đối tác tư nhân thực hiện dự án thường tính toán kỹ lưỡng khả năng thu phí để làm cơ sở thoả thuận thời hạn của hợp đồng, đặc biệt là thời hạn khai thác công trình cơ sở hạ tầng. Giai đoạn khai thác, kinh doanh chủ yếu xác định bằng độ dài thời gian cần thiết để doanh thu từ công trình trả hết được chi phí vốn đầu tư của doanh nghiệp và tạo ra được một tỷ suất sinh lời hợp lý cho việc đầu tư và rủi ro mà doanh nghiệp đó phải chịu.

38

+ Để thực hiện dự án BOT, đòi hỏi có nhiều hợp đồng được ký kết, song hợp đồng BOT là cơ sở pháp lý quan trọng nhất, là tiền đề cho việc hình thành doanh nghiệp BOT và việc ký kết các hợp đồng liên quan để thực hiện dự án. Hợp đồng BOT là tập hợp các thỏa thuận cho phép nhà đầu tư quyền được thực hiện dự án với những cam kết đối với nhà nước trong việc phát triển công trình cơ sở hạ tầng.

+ Hợp đồng BOT vừa được xem xét dưới góc độ là một quá trình (từ giai đoạn xây dựng - kinh doanh - đến chuyển giao), ở khía cạnh này, hợp đồng BOT luôn đi kèm với một dự án BOT và là cơ sở hình thành và phát triển dự án BOT. Chính vì vậy, hợp đồng BOT thường được gọi là hợp đồng dự án. Bên cạnh đó Hợp đồng BOT cũng được coi là một hợp đồng nhượng quyền (concession), ở đó đối tác tư nhân được nhượng quyền thực hiện xây dựng, kinh doanh chứ không phải là bị buộc phải xây dựng, kinh doanh. Ở một số nước, pháp luật quy định nhà nước có trách nhiệm bảo lãnh ngay từ ban đầu việc cấp toàn bộ giấy phép cần thiết để thực hiện dự án và việc nhượng quyền này là một nội dung bắt buộc của hợp đồng BOT.

+ Đối tác tư nhân có thể tự mình bỏ toàn bộ vốn xây dựng cơ sở hạ tầng, song cũng có thể vay vốn từ ngân hàng (tỷ lệ vốn vay theo quy định của nhà nước). Điểm đặc biệt trong việc huy động vốn vay ở mô hình BOT là: việc tài trợ cho dự án BOT bởi các bên cho vay thường không phụ thuộc vào giá trị tài sản dùng để bảo lãnh của nhà đầu tư hoặc giá trị tài sản hữu hình của bản thân dự án như các hợp đồng tín dụng truyền thống, mà thường phụ thuộc chủ yếu vào tính hiệu quả và kết quả kinh doanh của chính dự án. Các bên cho vay thường xem xét tới nguồn thu của dự án để hoàn trả lại vốn vay thay vì các nguồn tài sản bảo đảm. Đây là nét đặc trưng của việc đầu tư theo phương thức hợp đồng BOT thể hiện tính phức tạp, tính xã hội và tính đặc thù của hợp đồng BOT.

+ Hợp đồng BOT thường là một hợp đồng dài hạn (khoảng 20-30 năm).

39

- Thông lệ và điều kiện áp dụng:

+ Phương thức BOT là phương thức được áp dụng phổ biến ở hầu hết các nước trên thế giới. Rất nhiều dự án BOT đã thành công ở Malaysia, Thái Lan, Mexico và Trung Quốc, Anh, Úc,... Phương thức này thường được sử dụng trong các dự án cơ sở hạ tầng. Tuy nhiên, phạm vi “cơ sở hạ tầng” lại được quy định khác nhau ở mỗi quốc gia. Một số nước như Anh, Ấn Độ không giới hạn phạm vi cơ sở hạ tầng có thể thực hiện theo hợp đồng BOT, theo đó đối tượng của hợp đồng BOT không bị giới hạn ở cơ sở hạ tầng kinh tế (như hệ thống giao thông, nhà máy điện, nhà máy xử lý rác...) mà còn bao gồm cả cơ sở hạ tầng xã hội (như trường học, cơ sở y tế,...). Trong khi đó, một số nước khác lại dè dặt trong việc quy định phạm vi cơ sở hạ tầng có thể thực hiện thông qua hợp đồng BOT chỉ bao gồm cơ sở hạ tầng về mặt kinh tế, kỹ thuật mà không thừa nhận các đối tượng cơ sở hạ tầng xã hội như trường học, bệnh viện... Điều này ít nhiều hạn chế sự lựa chọn cũng như cơ hội đầu tư của khu vực tư nhân thông qua hợp đồng BOT.

+ Để các dự án thành công, cả phía nhà nước và phía đối tác tư nhân đều cần nhận thức được những thuận lợi và hạn chế của dự án, tính toán, dự báo được lợi ích từ dự án để có quyết định, thoả thuận phù hợp về vốn đầu tư, thời hạn hợp đồng cũng như các điều khoản ràng buộc khác.

Xây dựng - chuyển giao - vận hành (BTO: Build - Transfer - Operate)

- Hợp đồng BTO là một hình thức hợp đồng PPP, được ký kết giữa cơ quan nhà nước có thẩm quyền và đối tác tư nhân, trong đó đối tác tư nhân bỏ vốn xây dựng công trình cơ sở hạ tầng, sau khi xây dựng xong công trình, đối tác tư nhân chuyển giao quyền sở hữu tài sản cho nhà nước, ngược lại, nhà nước dành cho đối tác tư nhân quyền khai thác, sử dụng công trình đó trong một thời hạn nhất định.

- Đặc điểm chính của phương thức BTO là:

40

+ Phương thức BTO bao gồm việc tài trợ của khu vực tư nhân trong tất cả các giai đoạn: thiết kế, xây dựng và khai thác. Khu vực nhà nước có thể khai thác lợi thế của khu vực tư nhân (cả về vốn đầu tư, khả năng xây dựng, và hiệu quả khai thác, kinh doanh,...), trong khi vẫn giữ quyền sở hữu tài sản.

+ BTO kết hợp quá trình đấu thầu thiết kế - xây dựng và khai thác trong một hợp đồng. Do đó, với hợp đồng BTO, các bên liên quan (nhà nước, tư nhân) sẽ mất ít giao dịch hơn, đồng thời trách nhiệm của nhà thầu cao hơn.

+ Phương thức BTO có lợi thế quan trọng là khuyến khích khu vực tư nhân hoàn thành kịp thời các dự án, đảm bảo tài chính, hiệu quả hoạt động và chất lượng dịch vụ. BTO vừa kết hợp được cả sự năng động của đầu tư tư nhân cũng như kinh nghiệm dự án của họ.

+ Sau khi chuyển giao quyền sở hữu tài sản cho khu vực công, đối tác tư nhân được quyền khai thác, kinh doanh thông qua một thoả thuận cho thuê/nhượng quyền khai thác dài hạn.

Trong trường hợp vốn đầu tư của đối tác tư nhân được thanh toán ngay khi công trình được hoàn thành hoặc sau thời gian bảo đảm (chuyển giao) thì giai đoạn khai thác, kinh doanh có tính chất giống với hợp đồng cho thuê (Leasing)/nhượng quyền khai thác (Franchise) ở trên. Còn trong trường hợp vốn đầu tư được thu hồi thông qua việc thu phí từ sử dụng và các doanh nghiệp thương mại, thì hợp đồng BTO lúc này có tính chất gần giống với hợp đồng BOT trong giai đoạn vận hành (operate).

+ Việc phân chia lợi ích của mỗi bên trong quá trình khai thác sử dụng công trình là một trong những nội dung chủ yếu, được thoả thuận chi tiết trong hợp đồng.

+ BTO có mức độ tham gia của tư nhân thấp hơn so với mô hình BOT, DBFO, BOO.

- Phương thức BTO cũng được áp dụng khá phổ biến trên thế

41

giới, trong các lĩnh vực cơ sở hạ tầng như: đường xá, hệ thống cấp nước, trụ sở của các cơ quan nhà nước, sân bay…

Xây dựng - sở hữu - vận hành (BOO: Build - Own - Operate).

- Phương thức BOO là phương thức trong đó khu vực nhà nước và đối tác tư nhân thoả thuận: đối tác tư nhân bỏ vốn xây dựng tài sản/cơ sở hạ tầng dịch vụ công và được phép khai thác, vận hành tài sản/cơ sở hạ tầng. Đối tác tư nhân có quyền sở hữu tài sản trong suốt vòng đời của nó.

- Với định nghĩa trên, phương thức BOO có những đặc điểm quan trọng là:

+ Đối tác tư nhân bỏ toàn bộ chi phí xây dựng, vận hành và bảo trì tài sản/cơ sở hạ tầng. Tức là khu vực tư nhân đã cung cấp vốn cho tài sản dịch vụ công.

+ Đối tác tư nhân được quyền vận hành và sở hữu tài sản trong suốt vòng đời của nó mà không có nghĩa vụ phải chuyển giao cho khu vực nhà nước.

+ Đối tác tư nhân được quyền quyết định thu lệ phí, tiền thuê và tiền sử dụng dịch vụ, thông qua đó thu lại khoản chi phí đã đầu tư để xây dựng, vận hành.

+ Mặc dù được quyền sở hữu tài sản/cơ sở hạ tầng, song các quyết định đối với tài sản có thể bị hạn chế khi thi hành bởi những điều khoản ràng buộc đã kí kết trong thỏa thuận với cơ quan nhà nước.

+ Khi hợp đồng vẫn còn giá trị, đối tác tư nhân phải tiếp tục kinh doanh phù hợp với những cam kết đã được xác định trong thỏa thuận hợp đồng hoặc được quy định bởi cơ quan điều tiết.

- Phương thức BOO được sử dụng khá rộng rãi ở nhiều quốc gia, và thường trong lĩnh vực năng lượng, môi trường, v.v...

+ Áp dụng đối với các dự án là các cơ sở độc lập, như: các nhà máy điện độc lập, nhà máy nước độc lập, v.v... Tại Mỹ, lựa chọn này đã được áp dụng với các cơ sở xử lý chất thải.

42

+ Nhà nước có thể áp dụng phương thức này nếu lĩnh vực dịch vụ công có một thị trường hoạt động mạnh và liên tục.

+ Nhà nước không tài trợ trực tiếp cho khu vực tư nhân, nhưng có thể cung cấp các ưu đãi tài chính khác, như miễn thuế,...

Như vậy, có thể tổng kết lại một số đặc điểm quan trọng của các phương thức tổ chức thực hiện PPP nêu trên như sau:Bảng 1. Đặc điểm chủ yếu của các phương thức tổ chức thực hiện PPP phổ biến

Phương thứcHợp đồng dịch vụ/ hợp đồng quản lý

Franchise/Leasing

BTO BOT DBFO BOO

Sở hữu tài sản Nhà nước Nhà nước Nhà nước Nhà nước Nhà nước Tư nhânKỳ hạn hợp đồng (năm)

1-3; 3-58-15, hoặc

lâu hơn20-30 20-30 25-30

Không thời hạn

Trách nhiệm đầu tư

Nhà nước Nhà nước Tư nhân Tư nhân Tư nhân Tư nhân

Trách nhiệm vận hành

Nhà nước/Tư nhân Tư nhân Tư nhân Tư nhân Tư nhân Tư nhân

Rủi ro thương mại Nhà nướcTư nhân/

chia sẻTư nhân Tư nhân Tư nhân Tư nhân

Nguồn: Tổng hợp của nhóm nghiên cứu.

Mức độ tham gia của khu vực tư nhân trong các hình thức tổ chức thực hiện PPP được có thể sắp xếp như sau:

Nguồn: Tổng hợp của nhóm nghiên cứu từ các tài liệu của WB, ADB.

43

NHỮNG YÊU CẦU ĐỐI VỚI QUẢN LÝ DỰ ÁN PPP

Yêu cầu xây dựng một quy trình cho PPP

Huy động vốn tư nhân kết hợp với vốn nhà nước cho phát triển nền kinh tế nói chung và cơ sở hạ tầng nói riêng là một xu hướng gần như tất yếu, đặc biệt với các nước đang phát triển. Bởi vì, đối với các nước đang phát triển, thiếu vốn là vấn đề trầm trọng và nếu không có nguồn vốn hỗ trợ cho phát triển, các nước này sẽ dễ rơi vào vòng luẩn quẩn “thiếu vốn –> không phát triển được cơ sở hạ tầng –> chậm phát triển –> thiếu vốn”.

Hơn nữa, đứng trước bối cảnh cạnh tranh quốc tế ngày một diễn ra gay gắt, thiếu vốn để xây dựng cơ sở hạ tầng sẽ giảm năng lực cạnh tranh của một nền kinh tế và sẽ ngày một lún sâu vào sự chậm phát triển. Huy động nguồn vốn tư nhân, trong đó có phần quan trọng là vốn nước ngoài để phát triển cơ sở hạ tầng là một đòi hỏi cấp thiết. Bên cạnh đó, gia nhập WTO đòi hỏi các nước phải ứng xử với các thành phần bình đẳng với nhau và vì thế, việc xây dựng một quy trình PPP theo chuẩn quốc tế là một yêu cầu bắt buộc. Có nghĩa là, xây dựng quy trình PPP cần phải theo tiêu chuẩn quốc tế, từ việc đấu thầu đến việc đánh giá rủi ro, lợi ích, chi phí của dự án.

Một quy trình PPP thông thường gồm bốn giai đoạn sau1: Giai đoạn thứ nhất là xác định PPP (PPP identification). Trong

giai đoạn này, các công việc cần thực hiện gồm có: lập kế hoạch chiến lược, phân tích tiền khả thi của dự án, phân tích tài chính, kiểm tra tính phù hợp của PPP,…

Giai đoạn thứ hai là giai đoạn phát triển. Trong giai đoạn này bao gồm các nhiệm vụ sau: chuẩn bị dự án (bao gồm phân tích tính khả thi về mặt kỹ thuật và mức độ bền vững tài chính), cấu trúc dự án, chuẩn bị các tài liệu, văn bản cho hợp đồng.

Giai đoạn thứ ba là giai đoạn đấu thầu. Giai đoạn này bao gồm việc tổ chức đấu thầu và lựa chọn nhà thầu cho dự án. Việc đấu 1Department of Economic Affairs, 2011.

44

thầu cần được diễn ra minh bạch, có trách nhiệm giải trình, không phân biệt, mang tính cạnh tranh nhằm khuyến khích sự tham gia của khu vực tư nhân và gây dựng niềm tin của công chúng về thủ tục đấu thầu.

Giai đoạn thứ tư là quản lý và giám sát hợp đồng PPP. Trong giai đoạn này, các công việc gồm có việc quản lý và thực hiện dự án trong suốt thời gian của dự án PPP.

Các yêu cầu về thể chế

Thứ nhất, yêu cầu xây dựng một quy định điều tiết thống nhất cho các đối tượng khác nhau thuộc PPP. Trong một quốc gia, những quy định khác nhau để điều tiết cho cùng một đối tượng sẽ không hiệu quả và dễ xảy ra hiện tượng chồng chéo.2Biến thể của PPP rất đa dạng nên thường coi PPP khác với các phương thức hợp tác đầu tư khác và dẫn đến việc thiết lập các khuôn khổ điều tiết khác nhau cho cùng một đối tượng. Chẳng hạn, PPP gồm có Hợp đồng dịch vụ/Hợp đồng quản lý, BOO (Build - Own - Operate), BOT (Build - Operate - Transfer), BTO (Build - Transfer - Operate), DBFO (Design - Build - Finance - Operate), v.v... Xây dựng một luật hay quy định thống nhất để quản lý các dự án PPP là một yêu cầu tiên quyết để từ đó hình thành nên các cơ quan quản lý PPP (hoạt động theo khung pháp luật thống nhất) nhằm thúc đẩy các dự án đầu tư theo hình thức công tư.

2Một ví dụ cụ thể cho trường hợp của Việt Nam: Theo Quyết định 71/2010/QĐ-TTg về Ban hành quy chế thí điểm đầu tư theo hình thức đối tác công tư thì “Đầu tư theo hình thức Công - Tư là việc nhà nước và các đơn vị tư nhân cùng phối hợp thực hiện Dự án phát triển kết cấu hạ tầng, cung cấp dịch vụ công trên cơ sở Hợp đồng dự án”. Phía nhà nước có lợi thế về chính sách, cơ chế quản lý, ưu đãi thuế, đất đai của Nhà nước. Còn phía tư nhân có lợi thế về nguồn vốn, kỹ thuật, nhân lực. Vì thế, hợp tác công - tư có nghĩa bên nhà nước và tư nhân cùng bổ sung những điểm mạnh - yếu cho nhau để tạo nên các dự án phục vụ tốt nhất lợi ích của nền kinh tế, của xã hội một cách hiệu quả.Nếu hiểu theo các khía cạnh này, các hình thức đầu tư BTO, BOT, BT theo Nghị định 108/2009/NĐ-CP nằm trong hình thức hợp tác PPP theo Quyết định 71/2010/QĐ-TTg. Sự khác biệt về văn bản có thể làm cho các nhà đầu tư hiểu lầm đây là các hình thức hoàn toàn khác nhau. Vì thế, để hình thức hợp tác giữa nhà nước và tư nhân hiệu quả, yêu cầu đầu tiên là phải thống nhất các quy định thành một Luật hay quy định duy nhất. Hiện nay, có thể xem xét để ra một Luật Hợp tác Công - Tư (Luật PPP).

45

Hơn nữa, xây dựng một luật quản lý PPP thống nhất sẽ tạo nên niềm tin cho các nhà đầu tư tư nhân, tạo cho họ một khuôn khổ pháp lý để họ biết được phạm vi và quyền hạn của mình, giảm thiểu những rủi ro do các quy định pháp lý để từ đó khuyến khích sự tham gia của đầu tư tư nhân cùng với đầu tư công thúc đẩy sự phát triển cơ sở hạ tầng và cung ứng dịch vụ công.

Khuôn khổ điều tiết hay pháp luật liên quan đến PPP đòi hỏi phải tương đối ổn định, rõ ràng, và có năng lực thực thi bởi vì đầu tư theo hình thức hợp tác công - tư dựa vào hợp đồng và hợp đồng này thường diễn ra trong khoảng thời gian dài (Farquharson và cộng sự, 2011).

Thứ hai, yêu cầu phải xác định rõ ràng hình thức và cấu trúc của các cơ quan quản lý hoạt động PPP phù hợp với đặc điểm của từng nước và trong từng giai đoạn khác nhau.

Trong trường hợp một quốc gia có những hình thức đầu tư theo PPP liên quan đến rất nhiều lĩnh vực (giao thông, y tế, giáo dục, điện năng…) và liên quan đến nhiều cơ quan khác nhau (Bộ Kế hoạch và Đầu tư, Bộ Tài chính, Bộ Công thương, các Bộ chuyên ngành khác), cơ quan quản lý hoạt động PPP cần phải tương đối độc lập.

Tuy nhiên, cũng có những trường hợp không nhất thiết cần có một cơ quan quản lý các dự án PPP độc lập. Tuỳ thuộc vào tình hình thực tế mà các Bộ, ban ngành khác nhau có thể có đơn vị quản lý dự án đầu tư theo hình thức PPP cho riêng mình. Chẳng hạn, Bộ Giao thông và Vận tải có một lượng lớn dự án quy mô đáng kể đầu tư theo hình thức hợp tác công - tư, Bộ có thể thành lập một đơn vị phụ trách về PPP nhằm quản lý các dự án hiệu quả. Điều này cũng xảy ra tương tự với các Bộ khác (như Bộ Công Thương, Bộ Nông nghiệp và Phát triển Nông thôn, Bộ Tài nguyên và Môi trường, Bộ Giáo dục và Đào tạo, Bộ Y tế,…). Có nhiều trường hợp, các cơ quan PPP nằm trong Bộ chuyên ngành tỏ ra khá hiệu quả. Ví dụ, Cơ quan Đường cao tốc và Dịch vụ Nhà tù (the Prison Service and the Highways Agency) có một

46

nhóm Sáng kiến Tài chính Tư nhân (Private Finance Initiative) vì Cơ quan này có rất nhiều dự án hợp tác theo hình thức PPP. Hay Pakistan thành lập Ban Cơ sở hạ tầng Năng lượng Tư nhân (the Private Power Infrastructure Board) để thúc đẩy đầu tư tư nhân đối với các dự án năng lượng. Nhưng đối với các cơ quan có ít dự án PPP, việc thành lập một bộ phận riêng để quản lý là không hiệu quả.

Các thể chế quản lý “cần được xác định rõ, chậm nhất là khi quá trình thiết lập mối quan hệ đối tác nhà nước - tư nhân hoàn tất. Tuy nhiên, trong quá trình thiết lập mối quan hệ đối tác nhà nước - tư nhân, các vai trò thể chế có mức độ không chắc chắn càng cao thì theo nhận thức của các nhà đầu tư tiềm năng, mức độ rủi ro của dự án cũng sẽ càng cao. Đồng thời, cũng cần có một số linh hoạt để sửa đổi và cập nhật các vai trò thể chế khi lĩnh vực liên quan phát triển và hoàn thiện. Khi việc phân quyền đang ngày càng được triển khai sâu rộng, các chính phủ có thêm nhiệm vụ cần phải xác định mỗi vai trò được thực hiện ở cấp độ nào của chính phủ.” (ADB, 2006, 16).

Nói chung, có bốn sự lựa chọn để đặt cơ quan quản lý hoạt động của PPP (Dutz và cộng sự, 2006). Lựa chọn thứ nhất là cơ quan này nằm trong một Bộ (chẳng hạn như trường hợp Nam Phi), phổ biến nhất là Bộ Kế hoạch và Đầu tư và Bộ Tài chính. Hoặc, như đã đề cập ở trên, đối với các Bộ mà có nhiều dự án thực hiện theo hình thức hợp tác công - tư, Bộ có thể thành lập một đơn vị quản lý PPP riêng nhưng có thể tham vấn, học hỏi kinh nghiệm từ các đơn vị PPP của Bộ Tài chính hay Bộ Kế hoạch và Đầu tư.

Lựa chọn thứ hai là thành lập một cơ quan phụ trách PPP độc lập tương đối so với Chính phủ. Cơ quan này quản lý các dự án PPP hoặc đặt các chi nhánh quản lý PPP tại các Bộ, địa phương có nhiều dự án đầu tư theo hình thức PPP (chẳng hạn Philippines hay Pakistan).

Lựa chọn thứ ba là đơn vị quản lý PPP như một công ty do Chính phủ làm chủ (chẳng hạn như trường hợp Partnerships British

47

Comlumbia của Canada), công ty này được điều hành bởi một Uỷ ban kết hợp công - tư và có cơ chế trả lương riêng nhằm thu hút người tài giỏi vào làm việc.

Lựa chọn thứ tư là thành lập một công ty liên doanh - liên kết giữa Nhà nước và tư nhân, trong đó tư nhân cũng nắm cổ phần (chẳng hạn như Ấn Độ). Công ty này sinh lời dựa trên kết quả hoạt động.

Các nước khác nhau, tuỳ thuộc vào hệ thống luật pháp và trình độ quản lý mà có những hình thức và cấu trúc thể chế quản lý PPP phù hợp. Các nước hầu hết đều có các cơ quan quản lý PPP ở cấp quốc gia hoặc địa phương nhằm tạo thuận tiện cho các dự án đầu tư theo hình thức PPP. Chức năng của các cơ quan PPP gồm có (Istrate và Puentes, 2011): (i) Định hình các chính sách và thực hiện công tác phối hợp các dự án PPP; (ii) Kiểm soát chất lượng các dự án PPP; (iii) Hỗ trợ kỹ thuật cho các dự án PPP; (iv) Chuẩn hoá (ví dụ chuẩn hoá quy trình đấu thầu) và phổ biến thông tin (chẳng hạn phổ biến kinh nghiệm quốc tế); và (v) Đưa ra cơ chế khuyến khích (ví dụ việc hình thành cơ quan quản lý PPP làm gia tăng mức độ tin cậy vào những cam kết của chính phủ đối với các dự án PPP).

Các yêu cầu về thương mại, tài chính và kinh tế

Yêu cầu về thương mại: trước khi xây dựng mối quan hệ đối tác công - tư, một loạt các yêu cầu về thương mại cần được thực hiện nhằm làm cho mối quan hệ đối tác công - tư đem lại kết quả như mong muốn. Đó là phải cải thiện hoặc thiết lập hệ thống tính hóa đơn, cơ sở dữ liệu khách hàng, tình trạng các khoản phải thu và các thỏa thuận cấp vốn, v.v… Thực hiện yêu cầu về thương mại sẽ làm cho quá trình hợp tác giữa nhà nước và tư nhân diễn ra suôn sẻ, tránh những trường hợp đổ vỡ vì thiếu sự tìm hiểu kỹ về đối tác.

Yêu cầu về tài chính: trong hợp tác công - tư, cả nhà nước và tư nhân đều có những quan tâm nhất định đến yếu tố kinh tế. Nhà nước hợp tác với tư nhân để thực hiện các dự án cơ sở hạ tầng và dịch vụ

48

công vì thiếu vốn, còn tư nhân hợp tác với nhà nước để có thể kiếm được lợi nhuận. Vì thế, trong quá trình hợp tác công - tư, nhà nước và tư nhân cần phải cùng nhau xác định được mức giá dịch vụ một cách hợp lý, đáp ứng cân bằng hai tiêu chí sau. Thứ nhất, mức giá xác định phải không được quá cao để có thể làm giảm cơ hội tiếp cận của người dân đến dịch vụ công. Thứ hai, mức giá đặt ra cũng không được quá thấp để không hấp dẫn những nhà đầu tư tư nhân có năng lực.

Cũng cần lưu ý, các dự án đầu tư cơ sở hạ tầng và cung ứng dịch vụ công có thời gian thu hồi vốn dài, do đó khi xác định mức giá phải tính đến yếu tố lạm phát cho nhiều năm tới.

Bên cạnh đó, trước khi tiến hành hợp tác, phía nhà nước phải thẩm định tất cả các khoản góp vốn đầu tư như hỗ trợ thuế, đất đai, phí giải phóng mặt bằng,… Các khoản góp vốn phải được thẩm định chính xác để tránh việc hợp tác công - tư làm thất thoát tài sản của nhà nước, đồng thời trong nhiều trường hợp, việc định giá sai hoặc hỗ trợ tài chính không đúng mức còn làm cho quá trình hợp tác công tư khó thực hiện.

Để có những phân tích chính xác các khía cạnh liên quan đến tài chính, các mô hình tài chính có thể được sử dụng. Và “để xây dựng một mô hình tài chính, người xây dựng phải rà soát các số liệu hiện có, đảm bảo rằng các giả định bất biến phù hợp với tất cả các số liệu đầu vào của mô hình, xác định các điểm nhạy cảm chủ yếu và thường xuyên đánh giá và cập nhật các giả định và kết quả quan trọng thông qua rà soát khi quá trình thiết lập mối quan hệ đối tác nhà nước - tư nhân được tiến hành” (ADB, 2006: trang 17). Các mô hình tài chính cần đưa ra những kịch bản khác nhau, chẳng hạn như khi có sự thay đổi về lạm phát, lãi suất,… để cả phía nhà nước và tư nhân có thể nắm được những gì mình mất đi và những gì thu được, nhằm đưa ra quyết định hợp lý.

Yêu cầu về kinh tế: cần phải có những phân tích tác động của hợp tác công - tư đến ngân sách, đến lĩnh vực ngành nghề, đến vùng

49

miền địa lý,… nhằm đưa ra một cái nhìn tổng quát và sâu sắc hơn về mối quan hệ giữa nhà nước và tư nhân. Việc phân tích này không chỉ đòi hỏi ở giai đoạn trước khi mối quan hệ được thiết lập, mà nó là yêu cầu được thực hiện thường xuyên nhằm ứng phó với những biến đổi thất thường trong môi trường kinh tế vĩ mô và của từng ngành nghề, vùng miền,…

Các yêu cầu về tham vấn các bên liên quan3

Các dự án PPP nhiều khi rất nhạy cảm về mặt chính trị hoặc xã hội. Chẳng hạn, khi xây dựng một con đường và phải giải phóng mặt bằng, các bên liên quan cần phải có sự trao đổi, bàn bạc với nhau để đi đến thống nhất. Bởi vì nếu các lợi ích không được điều hòa và cân bằng nhau, việc thực hiện dự án không chỉ gặp khó khăn mà lợi ích thu được từ dự án có thể không cao.

Theo ADB (2006), yêu cầu tham vấn các bên liên quan cần phải có khi thực hiện dự án theo hình thức PPP là cần thiết vì các lý do sau: Thứ nhất, khi không có sự tham gia trao đổi, thảo luận để tạo nên sự đồng thuận có thể dẫn đến những xung đột lợi ích, mâu thuẫn và làm cản trở quá trình thực hiện dự án. Thứ hai, sự tham gia rộng rãi của các bên, một khi đã đạt được sự thống nhất, sẽ làm cho mối quan hệ đối tác công - tư trở nên bền vững, những khó khăn và rủi ro khác phát sinh trong quá trình thực hiện dự án có thể dễ dàng được xử lý. Thứ ba, sự tham gia của các bên trong quá trình thiết kế và thực hiện dự án làm cho cách tiếp cận và giải quyết vấn đề trở nên đa dạng và sáng tạo. Việc tham gia của các bên, nhất là bên yếu thế (chẳng hạn người dân bị tác động) sẽ tạo cho họ cảm giác được tôn trọng và càng nhận được sự ủng hộ của các bên trong quá trình dự án hoạt động. Thứ tư, sự ủng hộ và hiểu biết rộng rãi của công chúng đối với chương trình cải cách sẽ khuyến khích các chính trị gia giữ vững cam kết của mình. Thứ năm, phổ biến thông tin có thể dẫn đến tăng thêm mức độ tin cậy của các đối tác tham gia dự án.

3Phần này dựa chủ yếu từ ADB (2006), mục 3.6. Tham vấn các bên liên quan (Bản tiếng Việt).

50

Mặc dù tham vấn các bên liên quan trong việc thực hiện dự án PPP có thể đem lại một số lợi ích như vừa đề cập, nhưng nó cũng có những điểm yếu. Thứ nhất, thực hiện tham vấn có thể tốn rất nhiều thời gian, nhất là các dự án giao thông đòi hỏi công tác giải phóng mặt bằng phức tạp. Việc thực hiện đàm phán với các hộ dân để đền bù giải phóng mặt bằng sẽ mất rất nhiều thời gian và do đó sẽ làm chậm việc thực hiện dự án. Thứ hai, các bên tham gia tham vấn có thể có xung đột lợi ích, hoặc có những ưu tiên khác nhau, vì thế nếu các bên không đi đến thống nhất mục tiêu và phương thức thực hiện dự án, dự án sẽ gặp phải rất nhiều khó khăn.

Quá trình tham vấn có thể có khác nhau tùy thuộc vào bối cảnh và đặc điểm của từng nơi, từng dự án, nhưng quy trình của tham vấn đòi hỏi những bước sau:

(i) Nghiên cứu ý kiến: thu thập dữ liệu về các bên liên quan, nhận thức của họ và hành vi của họ về các vấn đề liên quan đến một mối quan hệ đối tác nhà nước - tư nhân cụ thể. Nghiên cứu sẽ tác động đến nội dung và trọng tâm của chương trình trao đổi đối thoại cũng như chính các cải cách. Nghiên cứu được thực hiện trên cơ sở các hình thức tương đối chính thức như thông qua bảng hỏi, bỏ phiếu thăm dò,…

(ii) Tham vấn các bên liên quan: Tham vấn là một quy trình ít chính tắc hơn, thông qua đó các chủ đề và chính sách về lợi ích được thảo luận trong một nhóm hoặc giữa các nhóm các bên liên quan. Tham vấn có mục đích thu thập thông tin và xây dựng sự hiểu biết giữa các nhà cải cách về các nhận thức và hiểu biết hiện tại và về cơ sở của những ý kiến đó. Một phần quan trọng của tham vấn các bên liên quan là điều khiển được các kỳ vọng liên quan đến việc các phản hồi sẽ được đưa vào trong quá trình cải cách như thế nào. Điều đó có nghĩa là các phản hồi có thể không dẫn đến sự thay đổi trực tiếp trong quá trình xây dựng và thiết lập mối quan hệ đối tác nhà nước - tư nhân nhưng sẽ là một nhân tố gây ảnh hưởng. Tham vấn có thể được

51

thực hiện thông qua các nhóm đại biểu hoặc các nhóm thảo luận của các bên liên quan.

(iii) Nhận thức của công chúng: Các nỗ lực nâng cao nhận thức của công chúng nhắm tới nhiều bên liên quan khác nhau và được thiết kế để nâng cao nhận thức chung về một vấn đề. Đó là một quá trình phân phối thông tin một cách chủ động, sẽ giúp thông báo phản ứng của công chúng với mối quan hệ đối tác nhà nước - tư nhân. Nâng cao nhận thức của công chúng có thể được thực hiện thông qua các chương trình truyền hình, truyền thanh, các cuộc họp ở địa phương và báo chí.

(iv) Giáo dục công chúng: Giáo dục công chúng là quá trình cung cấp cho các bên liên quan những công cụ và thông tin cần thiết để nâng cao sự hiểu biết về một vấn đề hoặc để đảm nhận một vai trò mới. Giáo dục công chúng là một chương trình cụ thể và chi tiết hơn so với nâng cao nhận thức của công chúng.Hình 2. Lợi ích của các bên liên quan trong mối quan hệ đối tác nhà nước - tư nhân

Nguồn: Heather Skilling và Kathleen Booth (2007).

52

Các yêu cầu về chiến lược và lộ trình rõ ràng đối với lĩnh vực

Hợp tác công - tư thường liên quan đến các dự án phát triển kết cấu hạ tầng, cung cấp dịch vụ công.Trong nhiều trường hợp, các dự án cơ sở hạ tầng hay dịch vụ công rất nhạy cảm dưới khía cạnh an ninh quốc gia hoặc có tác động lên cả các yếu tố kinh tế, xã hội, môi trường. Vì thế, để tránh rủi ro cho phía tư nhân, phía nhà nước cần có một lộ trình rõ ràng đối với các lĩnh vực dự định kêu gọi hợp tác công - tư.

Hơn nữa, nhà nước cũng cần có chiến lược rõ ràng đối với các lĩnh vực, xem việc thực hiện chiến lược cần bao nhiêu vốn, phía nhà nước có thể đáp ứng được bao nhiêu, và cần huy động bao nhiêu từ phía tư nhân và hình thức hợp tác như thế nào, tư nhân được lợi gì (từ giảm thuế, từ cung ứng đất, từ lợi nhuận,…).

Hiện nay trên thế giới có rất nhiều lĩnh vực đầu tư theo hình thức PPP được triển khai thực hiện, chẳng hạn như đường bộ, đường sắt, nhà ở, bệnh viện, sản xuất và phân phối điện, xử lý rác thải,... Tuỳ thuộc vào từng quốc gia mà có thể ưu tiên phát triển hợp tác công - tư trên từng lĩnh vực hoặc hạn chế một số lĩnh vực. Chẳng hạn, đối với các nước đang phát triển, nhu cầu mở rộng đường sá lớn nhưng lại eo hẹp về ngân sách, các nước này có thể kêu gọi hợp tác công - tư trong lĩnh vực giao thông.

Để có thể khuyến khích đầu tư tư nhân, chính phủ cần có một chiến lược phát triển các lĩnh vực rõ ràng bên cạnh việc hình thành khuôn khổ pháp lý, các cơ quan quản lý PPP, các cơ chế thanh toán,… nhằm thu hút khu vực tư nhân tham gia.

Các yêu cầu về cam kết rõ ràng của Chính phủ Hợp tác công - tư là một bản hợp đồng giữa một bên là nhà

nước với một bên là tư nhân. Khác với các dự án đầu tư hoặc là sử dụng hoàn toàn vốn tư nhân, hoặc là hoàn toàn vốn nhà nước - có nghĩa là, một bên phải chịu cả chi phí và rủi ro phát sinh, nhưng lại nhận được toàn bộ thành quả từ hoạt động cung ứng hàng hoá hay

53

dịch vụ công; đầu tư theo hình thức PPP có nghĩa là phía nhà nước và tư nhân cùng hợp tác (qua một bản hợp đồng), hai bên cùng gánh chịu chi phí, chia sẻ rủi ro và cùng nhau hưởng thụ thành quả đạt được. Hơn nữa, cam kết từ phía chính phủ cần phải là yêu cầu bắt buộc trong việc chia sẻ chi phí, lợi ích và rủi ro với khu vực tư nhân vì các dự án hợp tác công - tư thường có thời gian rất dài, trên 30 năm (UN, 2008).

Với chi phí đầu tư, Chính phủ và doanh nghiệp sau khi đã có sự bàn bạc, thống nhất sự phân chia chi phí đầu tư, Chính phủ cần thực hiện theo đúng cam kết này vì nếu cam kết không được thực hiện hoặc thực hiện chậm có thể gây thiệt hại lớn cho doanh nghiệp tư nhân. Ví dụ, Chính phủ cam kết sẽ giải phóng mặt bằng xong vào năm 2008 nhưng lại hoàn thành muộn vào năm 2010 thì doanh nghiệp tư nhân có thể bị thiệt hại vì khi lên kế hoạch, họ đã đưa thời gian hoàn thành giải phóng mặt bằng xong vào năm 2008. Khoảng thời gian chậm trễ có thể làm doanh nghiệp phải chịu phí tổn lãi suất khi vay vốn mà không trả được nợ. Chỉ cần một vài dự án mà Chính phủ không thực hiện đúng cam kết đưa ra, nó sẽ làm giảm sự hấp dẫn trong việc hợp tác công - tư.

Với những rủi ro phát sinh, chẳng hạn như khi có sự thay đổi về lạm phát, lãi suất hay tỷ giá trên thị trường, cả phía nhà nước và tư nhân cần có sự đàm phán để chia sẻ rủi ro. Việc gánh chịu một phần rủi ro từ phía nhà nước khi có những tình huống phát sinh không thể dự báo trước cũng sẽ thu hút mối quan tâm và sự tham gia của khu vực tư nhân kết hợp với nhà nước để phát triển cơ sở hạ tầng và cung ứng dịch vụ công. Do đó, không chỉ cam kết đối với những tình huống nhìn thấy trước, Chính phủ cũng cần cam kết cùng với doanh nghiệp tư nhân giải quyết những tình huống không thể lường trước.

Với thành quả đạt được, cả hai phía cũng sẽ có sự phân chia rõ ràng. Doanh thu thu được từ việc cung ứng hàng hoá và dịch vụ công phụ thuộc vào quy mô của nhu cầu và giá cả của hàng hoá và dịch

54

vụ. Giá cả của dịch vụ công có thể không cố định mà biến đổi tuỳ thuộc vào lạm phát. Tuy nhiên, kể cả khi lạm phát tăng cao thì doanh nghiệp tư nhân cũng khó tăng được giá cả do sức ép từ phía người sử dụng/tiêu thụ hàng hoá hay dịch vụ công lên phía nhà nước. Hoặc trong một số trường hợp, những thay đổi trong chính sách của Chính phủ sẽ ảnh hưởng đến quy mô nhu cầu tiêu dùng hàng hoá công. Chẳng hạn, một con đường được xây dựng theo hình thức hợp tác công tư và lưu lượng đi lại trên đường phụ thuộc vào các con đường khác xung quanh đó (trong kinh tế học gọi là hàng hoá/dịch vụ thay thế). Nếu các con đường khác có thể thay thế cho con đường đầu tư theo hình thức PPP thì khi áp phí cầu đường, người dân sẽ lựa chọn con đường khác và như vậy doanh nghiệp tư nhân sẽ chịu thiệt.

Như vậy, cam kết từ phía Chính phủ cần phải được đảm bảo không chỉ thực hiện theo đúng thoả thuận đã ký kết mà còn cam kết gánh chịu những chi phí, rủi ro phát sinh không thể lường trước với tư nhân. Chỉ khi đó, hình thức hợp tác công - tư mới hấp dẫn được nhà đầu tư tư nhân và hình thức này mới có thể phát triển, góp phần quan trọng vào việc phát triển nền kinh tế.

55

PHẦN 2THỰC TIỄN ỨNG DỤNG PHƯƠNG THỨC PPP TẠI MỘT SỐ NƯỚC TRÊN THẾ GIỚI VÀ BÀI HỌC RÚT RA CHO VIỆT NAM

ỨNG DỤNG PHƯƠNG THỨC PPP TẠI MỘT SỐ NƯỚC TRÊN THẾ GIỚI

Ứng dụng phương thức PPP tại các nước phát triển

Dự án cảng Busan New Port (Hàn Quốc)

Do khối lượng vận chuyển tăng nhanh kể từ năm 1980, năng lực cảng của Hàn Quốc đã dần dần không đáp ứng được nhu cầu vận chuyển hàng hóa. Từ năm 1994 đến năm 2008, khối lượng vận chuyển tại các cảng tăng trung bình 4,9%/ năm. Mặc dù đầu tư công vào cảng đã tăng nhanh và đều đặn hàng năm, đầu tư tư nhân cũng rất cần thiết để phát triển và mở rộng năng lực cảng trong thời điểm đó. Số lượng dự án PPP trong lĩnh vực cảng đã tăng nhanh, cho tới đầu năm 2009 đã lên tới 19 dự án. Lượng vốn đầu tư dưới hình thức này chiếm khoảng 12,4% đầu tư vào cảng biển trong giai đoạn 1998-2005. Năm 1996, Chính phủ Hàn Quốc đã lập ra kế hoạch phát triển cảng Busan New Port, cảng container mới tại phía tây của thành phố Busan dưới hình thức PPP. Dự án bao gồm nhiều pha như sau:

56

Bảng 2. Các pha của cảng Busan New Port

Pha Công ty vận hành Năm bắt đầu vận hành Số lượng bến tàu1-1 DPW 2006 31-2 DPW 2007 72-1 Hanjin 2009 42-2 Hyundai 2010 42-3 BNPCT 2012 42-4 Ssangyong 2012 32-5 - - 5

Pha gần nhất của dự án là pha 2-3 với giai đoạn nhượng quyền 29 năm, cơ quan nhượng quyền là Bộ Hàng hải và Thủy sản (theo Luật về việc tư nhân tham gia xây dựng cơ sở hạ tầng của Hàn Quốc) để thiết kế, xây dựng, cấp vốn và duy trì bốn bến tàu 50.000 tấn trong một cầu cảng dài 1.400 m với công suất hàng năm là 2,7 triệu teu.

Dự án có tổng chi phí là 4.170 tỷ won (khoảng 4,1 tỷ USD), trong đó đầu tư tư nhân là 3,4 tỷ USD và hỗ trợ ngân sách (trợ cấp) của chính phủ là 0,7 tỷ USD. Pha 1 của dự án có tổng chi phí là 2,3 tỷ USD, trong đó khu vực tư nhân góp 1,7 tỷ USD và trợ cấp của chính phủ là 0,6 tỷ USD. Pha 2-3 và pha 2-4 của dự án có tổng chi phí lần lượt là 0,6 tỷ USD và 0,5 tỷ USD, toàn bộ là đầu tư tư nhân. Dự án đường Second reaward road project cũng là một dự án thuộc Busan New Port vì đây là một con đường kết nối các công trình của các cảng, tổng chi phí dự án là 535 tỉ won, trong đó đầu tư tư nhân là 385 tỉ won và trợ cấp của chính phủ là 151 tỉ won. Trong dự án Busan New Port, Chính phủ không bảo lãnh về doanh thu mà chỉ bảo lãnh về việc kết thúc dự án.

Quá trình đàm phán, hình thành dự án

Nghiên cứu khả thi

Có ba loại nghiên cứu khả thi chính áp dụng cho các dự án PPP trong lĩnh vực cảng biển của Hàn Quốc: nghiên cứu khả thi sơ bộ, nghiên cứu khả thi và thử nghiệm VFM (value of money test). Cho tới cuối năm 2003, tính phù hợp của các dự án PPP chỉ được xem

57

xét trong nghiên cứu khả thi sơ bộ. Nhưng từ năm 2002, các cơ quan thẩm quyền đã bắt đầu thực hiện các nghiên cứu khả thi cho các dự án cảng biển. Nghiên cứu khả thi giúp chính phủ chuẩn bị kỹ lưỡng cho những dự án này bằng cách xem xét những vấn đề có thể xảy ra trong giai đoạn thực hiện, nghiên cứu chi tiết vấn đề về cấp vốn và lợi nhuận, cũng như giúp các công ty được nhượng quyền chuẩn bị các dự án PPP một cách dễ dàng hơn do được cung cấp thêm nhiều thông tin. Ngoài ra, kết quả lớn nhất thu được từ nghiên cứu khả thi tại dự án PPP của Hàn Quốc là giúp tiết kiệm chi phí thực hiện dự án. Khoản chi phí cắt giảm được là chênh lệch giữa tổng chi phí dự án trong hợp đồng nhượng quyền và tổng chi phí dự án ban đầu được cơ quan đề xuất đưa ra. Nếu cơ quan thẩm quyền thực hiện nghiên cứu khả thi, họ thường xem xét dự án dựa trên thiết kế cơ bản, do vậy có thể loại bỏ những chi phí không cần thiết và đưa ra những ý tưởng để thực hiện dự án một cách hiệu quả. Việc so sánh hai dự án gồm Busan New Port Phase 1 (không thực hiện nghiên cứu khả thi) và Busan New Port phase 2-3 (có thực hiện nghiên cứu khả thi) cho thấy vai trò của việc thực hiện nghiên cứu khả thi trong việc giúp giảm chi phí thực hiện dự án. Đối với dự án Busan New Port Phase 1, do không thực hiện nghiên cứu khả thi, tỷ lệ giữa chi phí theo hợp đồng nhượng quyền và chi phí của người đề xuất khá cao (80,3%), trong khi đối với dự án Busan New Port Phase 2-3 được tiến hành sau, do có tiến hành nghiên cứu khả thi nên tỷ lệ này chỉ là 64%, nghĩa là chi phí tiết kiệm được lớn hơn. Như vậy, nghiên cứu khả thi đóng vai trò quan trọng và là một yếu tố đảm bảo thành công của các dự án PPP.

Tỷ suất hoàn vốn tối ưu

Chính phủ Hàn Quốc đã quy định công thức tính toán tỷ suất hoàn vốn của dự án như sau4:

4Bộ Chiến lược và Tài chính, 2008. Kế hoạch cơ bản cho Sự tham gia của tự nhân vào Cơ sở hạ tầng, Seoul.

58

Trong đó:

n: Thời điểm hoàn thành xây dựng công trình

N: Giai đoạn sử dụng miễn phí, hoặc giai đoạn hết hạn quyền quản lý và vận hành.

CCi: Chi phí gánh chịu mỗi năm để hoàn thiện xây dựng công trình (loại trừ trợ cấp của chính phủ).

ORi: Doanh thu vận hành hàng năm

OCi: Chi phí vận hành hàng năm (loại trừ thuế thu nhập)

ANRi: Thu nhập trước thuế ròng hàng năm từ các dự án phụ thuộc (thu nhập - chi tiêu)

r: Tỷ suất hoàn vốn thực tế của dự án trước thuế (tỷ suất hoàn vốn nội bộ)

Tỷ suất hoàn vốn thường là yếu tố dẫn đến kéo dài thời gian đàm phán các dự án PPP trong lĩnh vực cảng do những bất đồng ý kiến thường xuyên diễn ra. Chính phủ thường xem xét tỷ suất hoàn vốn tối ưu của một dự án dựa vào (i) lãi suất vay vốn trung bình đối với các công trình cơ sở hạ tầng xã hội, (ii) phí bảo hiểm rủi ro trong đó tính tới bản chất của dự án có liên quan, (iii) tỷ suất hoàn vốn của các dự án PPP tương tự ở trong và ngoài nước và (iv) các vấn đề chính sách. Trong các yếu tố trên, phí bảo hiểm rủi ro là yếu tố khó xác định nhất và thường được dựa vào kinh nghiệm. Trong khi đó, các nhà đầu tư tư nhân tính toán tỷ suất hoàn vốn bằng cách xem xét tới (i) lợi nhuận trên vốn sở hữu dự kiến và (ii) lãi suất đi vay (chi phí từ việc vay vốn từ bên thứ ba). Nếu có bảo lãnh doanh thu tối thiểu MRG (một biện pháp hỗ trợ của Chính phủ Hàn Quốc cho các dự án PPP), doanh nghiệp tư nhân được nhượng quyền không tính khoản hỗ trợ đó vào tỷ suất hoàn vốn của dự án.

Tỷ suất hoàn vốn đóng vai trò quan trọng vì nó liên quan đến trợ cấp của Chính phủ. Nếu có trợ cấp của Chính phủ trong quá trình xây dựng, dòng tiền từ thu nhập và chi tiêu sẽ thống nhất, trong khi

59

tỷ suất hoàn vốn và trợ cấp sẽ có tương quan với nhau, nghĩa là tỷ suất hoàn vốn càng cao thì trợ cấp của Chính phủ càng lớn. Bởi vậy, chính phủ luôn cố gắng để hạ thấp tỷ suất hoàn vốn nhằm giảm gánh nặng trợ cấp, trong khi khu vực tư nhân luôn muốn tăng tỷ suất hoàn vốn để nhận được trợ cấp xây dựng lớn hơn. Đặc biệt, nếu có nhà đầu tư tài chính tham gia dự án, họ sẽ rất nhạy bén đối với vấn đề tỷ suất hoàn vốn trong quá trình đàm phán dự án, bởi vì phần lớn các nhà đầu tư tài chính đều lựa chọn phương pháp đầu tư rất ổn định.

Đối với dự án Busan New Port Phase 1, quá trình đàm phán về tỷ suất hoàn vốn diễn ra như sau: (i) đề xuất của công ty được nhượng quyền -> (ii) yêu cầu của chính phủ về dữ liệu làm cơ sở để tính toán tỷ suất hoàn vốn -> (iii) trình bày về tỷ suất hoàn vốn ban đầu của chính phủ -> (iv) đàm phán và xem xét dữ liệu bổ sung -> (v) trình bày những hướng dẫn cuối cùng (vi) khẳng định về những đàm phán chính. Ban đầu, chủ đầu tư tư nhân đề xuất tỷ suất hoàn vốn là 16%. Tỷ suất này khi chuyển sang mức cố định là 10,5%, cao hơn lãi suất trái phiếu 3 năm tại thời điểm đó (là 7,02%) khoảng 2,57-3,48%.

Trước đề xuất trên, Chính phủ đã yêu cầu cung cấp dữ liệu về việc những yếu tố quyết định tỷ suất hoàn vốn, bao gồm (i) tính tối ưu của lãi suất đi vay và khả năng vay; (ii) phí bảo hiểm rủi ro dự kiến dựa vào bản chất của dự án và việc thực hiện dự án; (iii) dữ liệu về tỷ suất hoàn vốn của các dự án PPP tương tự và (iv) lợi nhuận trên vốn chủ sở hữu dựa vào tỷ suất hoàn vốn được trình bày, mà mức tỷ suất hoàn vốn này được đánh giá là yếu tố quyết định tỷ suất hoàn vốn theo quan điểm của doanh nghiệp được nhượng quyền. Tuy nhiên, vấn đề này không được thảo luận cụ thể do các nhà đàm phán không có khả năng xác định mối quan hệ tương quan giữa những yếu tố xác định tỷ suất hoàn vốn.

Do vậy, Chính phủ đã đưa ra hướng dẫn rằng tỷ suất hoàn vốn không nên vượt quá mức tỷ suất hoàn vốn 15,1% của dự án cảng

60

Mokpo New Outer Port trước đó. Trong các cuộc thảo luận sau đó, doanh nghiệp được nhượng quyền đã đề xuất mức tỷ suất hoàn vốn là 15,5% do tính đến quy mô dự án và việc vay tiền từ nước ngoài. Tiếp theo, Chính phủ đề xuất mức tỷ suất hoàn vốn tối ưu là 14,7%-14,9% vì cho rằng nhu cầu đối với cảng này sẽ ổn định hơn các cảng khác. Cuối cùng, tỷ suất hoàn vốn được đưa ra trong hợp đồng nhượng quyền là 14,98% (sau thuế), gần với đề xuất của chính phủ. Cho tới nay, tỷ suất hoàn vốn cho các dự án PPP trong lĩnh vực cảng biển đang giảm dần do tỷ lệ lãi suất cho vay vốn giảm do kinh tế ổn định hơn và những cải thiện trong nhận thức về rủi ro đối với các dự án như trên. Từ năm 2000-2007, tỷ suất hoàn vốn giảm xuống còn 6-7%. Ví dụ trong dự án Busan New Port Phase 2-3, tỷ suất hoàn vốn trong hợp đồng nhượng quyền chỉ còn 6,26%.

Như vậy, đối với các dự án rủi ro cao như các dự án cảng biển, tỷ suất hoàn vốn nên được tính toán trên giả định rằng lãi suất vay vốn từ bên thứ ba thấp và phí bảo hiểm rủi ro cao. Đương nhiên phí bảo hiểm rủi ro có thể thay đổi theo từng dự án, phụ thuộc vào vị trí và loại hình hàng hoá. Bên cạnh đó, cần tiến hành các nghiên cứu để làm cơ sở cho việc tính toán và xác định tỷ suất hoàn vốn nội bộ tối ưu. Khi đã có nhiều dự án được thực hiện, cần thu thập dữ liệu trong một giai đoạn nhất định, sau đó so sánh tỷ suất hoàn vốn trong hợp đồng nhượng quyền với tỷ suất hoàn vốn thực tế, đồng thời so sánh lãi suất đi vay tại thời điểm ký hợp đồng nhượng quyền và với lãi suất đi vay tại thời điểm vận hành dự án.

Hỗ trợ Bảo đảm doanh thu tối thiểu (MRG)

Theo Luật về Sự tham gia của khu vực tư nhân vào Cơ sở hạ tầng của Hàn Quốc, Chính phủ sẽ hỗ trợ cho các dự án PPP để nhà đầu tư được bảo đảm có được doanh thu tối thiểu (MRG).

Dự án Busan New Port Phase 1 được đánh giá là một mô hình thành công và ít có vấn đề xảy ra liên quan đến MRG. Doanh nghiệp được nhượng quyền trong dự án Busan New Port Phase 1 đã không

61

sử dụng hệ thống MRG. Trong trường hợp này, chính phủ không cần phải can thiệp vào những vấn đề liên quan đến lợi nhuận và chi phí của doanh nghiệp được nhượng quyền. Từ quan điểm về chính sách, hệ thống MRG có thể là yếu tố quan trọng thúc đẩy các dự án PPP trong lĩnh vực cảng để tạo thuận lợi cho việc thực hiện trong những giai đoạn đầu. Tuy nhiên, doanh thu vận hành thường đi kèm với rủi ro thị trường và rủi ro thương mại, và về nguyên tắc những rủi ro này cần phải do doanh nghiệp được nhượng quyền quản lý. MRG nên được giảm bớt hoặc chấm dứt khi hệ thống đầu tư tư nhân đã được thiết lập tốt hơn.

Các điều kiện, môi trường thực hiện dự án

Dự án Busan New Port của Hàn Quốc được thực hiện trong điều kiện khá thuận lợi, với cam kết của Chính phủ trong việc đảm bảo thành công của dự án, cung cấp những hỗ trợ về pháp lý và cơ sở hạ tầng cần thiết, các đối tác tư nhân đều có danh tiếng và độ tin cậy cao, vị trí của dự án thuận lợi do có lưu lượng giao thông và khối lượng hàng hóa vận chuyển lớn.

Triển khai thực hiện các dự án PPP từ giữa những năm 80, chính phủ Hàn Quốc đã thiết lập được các thể chế khá tốt. Trong bối cảnh cơ chế thị trường đã được hình thành và hoạt động khá ổn định, Chính phủ đã có những chính sách khác nhau để tạo thuận lợi cho việc đầu tư vào cơ sở hạ tầng thông qua hình thức PPP, trong đó có một bộ Luật quy định rõ ràng và toàn diện các bước thực hiện một dự án PPP.

Bộ Chiến lược và Tài chính (MOSF) của Hàn Quốc chịu trách nhiệm quản lý các dự án PPP. Bộ này được Trung tâm Quản lý Đầu tư cơ sở hạ tầng công và tư (PIMC) thuộc Học viện Phát triển Hàn Quốc (KDI) hỗ trợ bằng nhiều cách khác nhau. Nhiệm vụ và vai trò của PIMAC, được quy định trong Luật PPP, bao gồm (i) hỗ trợ MOSF trong việc hoạch định Kế hoạch Cơ bản cho PPP; (ii) hỗ trợ các bộ và cơ quan có thẩm quyền trong quá trình đấu thầu, như đánh

62

giá tính khả thi và giá trị của các dự án PPP tiềm năng, xây dựng hồ sơ mời thầu, chọn công ty được nhượng quyền, và thúc đẩy đầu tư nước ngoài trong các dự án PPP thông qua các dịch vụ tư vấn và các hoạt động có liên quan khác và (iii) phát triển và vận hành các chương trình tăng cường năng lực cho những cán bộ thực thi của khu vực công. PIMAC cũng tiến hành các nghiên cứu chính sách liên quan tới các chương trình PPP, tư vấn về chính sách cho MOSF và các bộ liên quan đến đấu thầu.

Dự án cầu QE2 Dartford Bridge (Anh)

Khi đường cao tốc theo đường vành đai M25 xung quanh London được hoàn thiện vào năm 1986, hai hầm của Dartford đã tạo ra một kết nối quan trọng cho mạng lưới đường giao thông quốc gia. Lưu lượng giao thông trên con đường này đã nhanh chóng vượt quá công suất thiết kế là 65.000 phương tiện mỗi ngày. Do vậy, việc tăng cường năng lực cho đường cao tốc M25 bên cạnh hai con đường hầm đang được thu phí hiện tại là cần thiết. Vào năm 1986, Chính phủ đã đưa ra những hướng dẫn để mời khu vực tư nhân tham gia đấu thầu cho việc thiết kế, xây dựng và vận hành con đường thứ ba đi qua sông Thames giữa Thurrock và Dartford. Đây là dự án cơ sở hạ tầng đầu tiên tại Anh kêu gọi sự tham gia của khu vực tư nhân trong thế kỷ 20 dưới hình thức PPP với thời gian nhượng quyền là 20 năm.

Dự án cầu Dartford QE2 là dự án bắc cầu qua sông Thames, chính thức khai trương năm 1991, bao gồm hai dây văng giữ cầu bê tông với tổng chiều dài là 812 mét cho nhịp cầu chính (450m) và hai nhịp cầu sau, 01 km cầu cạn (nối các đường bộ qua sông vào hệ thống đường bộ ở phía bắc), trạm thu phí và hệ thống đường xá ở phía nam. Từ khi đi vào hoạt động, cầu Dartford cho phép các phương tiện đi về phía nam, hoạt động song song với 2 đường hầm cũ (có 2 làn và có độ dài 0,9km). Cả cầu Dartford và 2 đường hầm đều thu phí. Cầu có công suất là 70.000 phương tiện/ngày trong khi 2 đường hầm có công suất là 65.000 phương tiện/ngày. Lưu lượng

63

giao thông trên thực tế là 85.000 phương tiện/ngày, lúc cao điểm có thể lên tới 100.000 phương tiện. Dự án cầu này có tổng cộng 12 điểm thu phí cho mỗi hướng đi, với mức thu 1,85 USD cho ô tô, 3,34 USD cho xe tải nhẹ và 6,69- 10,77 USD cho các xe tải tùy theo kích thước xe. Nếu các phương tiện sử dụng hệ thống thu phí điện tử (gọi là DART-Tag) thì được giảm giá 7%.

Có 8 công ty tham gia vào đấu thầu, và công ty TNHH nhà công cộng Trafalgar đã thắng thầu, được nhượng quyền 20 năm tính từ tháng 9/1986. Sở dĩ Công ty này được chọn là bởi nó có khả năng thu xếp vốn để thực hiện dự án. Trong năm 1988, một đạo luật (gọi là Dartford- Thurrock Crossing Act) cho phép chuyển giao dự án cho Công ty Dartford River Crossing (một liên doanh do Công ty nhà công cộng Trarfalgar thành lập để quản lý và thực hiện dự án). Tổng chi phí của dự án vào khoảng 230 triệu USD, với 160 triệu USD cho cầu và 79 triệu USD cải tạo 2 hầm đã có.

Các đối tác trong PPP gồm:Nhà tài trợ thuộc khu vực công: Cơ quan quản lý đường • cao tốc (Công ty TNHH Kvaerner Construction hoạt động với tư cách là cơ quan quản lý của Chính phủ, sau đó đã bị Macquarie mua lại vào năm 1999).Đối tác nhượng quyền tư nhân: Công ty Dartford River • Crossing, bao gồm 4 công ty sau:

Tập đoàn Macquarie Infrastructureo

Công ty Prudential Assuranceo

Công ty Kleinwort Bensono

Ngân hàng Bank of Americao

Các công ty sau hỗ trợ cho đối tác nhượng quyền tư nhân:Nhà thầu xây dựng chính: tập đoàn Cementation Cleveland • Dartford là liên doanh giữa Công ty Kvaerner Construction và Công ty Kvaerner Cleveland Bridge.

64

Nhà thầu quản lý: Công ty TNHH Kvaerner Construction, • sau đó Macquarie mua lại vào năm 1999.

Các công ty thiết kế cầu, gồm Công ty Dr-Ing Hellmut • Homberg and Partner thiết kế cấu trúc hạ tầng của cầu dây văng, và Công ty Kvaerner Technology thiết kế cấu trúc hạ tầng của cầu.

Các đối tác cấp vốn: Ngân hàng Bank of America Interna-• tional Syndicate cho vay chính 178 triệu USD và công ty Cazenove & Company- cho vay phụ 113 triệu $.

Các công ty tư vấn tài chính gồm Công ty Kleinwort Ben-• son, Công ty Cazenove & Company, và Công ty Ashurst Morris Crisp.

Nội dung hợp tác công - tư, trách nhiệm của mỗi bên trong việc thực hiện dự án và khai thác, sử dụng công trình sau khi kết thúc đầu tư:

Theo các điều khoản trong hợp đồng, công ty vận hành (ban đầu là công ty Dartford River Crossing) được thu phí để thu hồi vốn đầu tư đã bỏ ra để xây dựng cầu và chi phí vận hành của hệ thống (kể cả 2 hầm). Mức phí được Chính phủ kiểm soát dựa trên ước tính cho rằng tất cả các chi phí xây dựng cầu và phục hồi hai hầm sẽ được thu hồi từ việc thu phí trong vòng 20 năm kể từ khi bắt đầu thời gian nhượng quyền. Bởi thế, khi hết thời gian nhượng quyền, 3 tuyến đường vượt Dartford (cầu và 2 hầm) sẽ được chuyển giao lại cho Chính phủ mà không phát sinh khoản nợ nào.

Năm 2003, thời gian nhượng quyền đã kết thúc, Chính phủ tiếp nhận công trình và lại tổ chức đấu thầu để chọn một công ty chủ trì khai thác toàn bộ hệ thống.

Các rủi ro trong việc cấp vốn và xây dựng cầu QE2 Dartford theo hình thức PPP đã được giảm thiểu do những đặc điểm sau của dự án:

65

Vị trí chiến lược của cầu• : dự án được hưởng lợi từ việc đặt tại vị trí là nút thắt chiến lược dọc theo đường cao tốc xung quanh London, nơi phải đối mặt với tình trạng ùn tắc lớn và tốc độ tăng trưởng phương tiện cao. Do đây là công trình cầu nên việc thu phí đối với người sử dụng phương tiện dễ dàng được chấp nhận hơn so với đường bộ cao tốc.

Rủi ro về giao thông và doanh thu đối với đối tác được • nhượng quyền: Công ty tư nhân được nhượng quyền chịu trách nhiệm trong việc cấp vốn, phát triển và vận hành cầu rất tin tưởng vào việc thu phí do dựa vào những dữ liệu quá khứ về lưu lượng giao thông và doanh thu của các hầm dưới sông Thames, dự báo về lưu lượng giao thông trong tương lai tại đường cao tốc xung quanh London này là rất khả quan.

Năng lực của đội phát triển dự án• : Đối tác tư nhân ban đầu của dự án - tập đoàn Dartford River Crossing - được hình thành bởi các công ty có danh tiếng với năng lực chuyên môn tốt và nguồn lực đủ lớn để hoàn thành dự án theo đúng kế hoạch và dự toán ngân sách.

Ít rủi ro về tài chính đối với nhà tài trợ thuộc Chính phủ• : Là một dự án DBFO (thiết kế - xây dựng - cấp vốn - vận hành), dự án cầu này tạo ra ít rủi ro cho cơ quan tài trợ của chính phủ, ngoại trừ những thách thức và cản trở về kỹ thuật phải đối mặt trong quá trình thực hiện như điều phối công trình khi mức nước thay đổi và giao thông đường thủy trong điều kiện thủy triều lớn.

Sử dụng thu phí điện tử• . Để giải quyết lưu lượng giao thông cao đi qua hàng ngày, công ty quản lý đã lắp đặt hệ thống thu phí điện tử (DART - tag, một tài khoản trả trước và người sử dụng được giảm giá 7%). Hệ thống này có thể

66

nhận diện được mỗi loại phương tiện khi nó đi qua trạm thu phí và cho phép người sử dụng đi qua khi thấy trong tài khoản còn đủ số tiền.

Dự án này được chuyển giao đúng thời hạn và nằm trong giới hạn ngân sách ban đầu. Có hơn 836 triệu phương tiện đi qua Dartford sử dụng cả hầm và cầu từ năm 1963 đến 2011. Có tổng cộng 85 nghìn phương tiện sử dụng các công trình đi qua Dartford mỗi ngày. Dự án này đã trả được nợ nhanh hơn do mật độ giao thông cao hơn dự báo.

Dự án hầm Sydney Cross City Tunnel (Australia)

Theo dự báo, lực lượng lao động và dân số của Sydney (khoảng 217.000 người vào năm 1996) sẽ tăng lên tới 233.000 người vào 2016, khiến mật độ giao thông tăng cao ảnh hưởng đến môi trường sống và gây tiếng ồn. Dự án đường hầm đi qua thành phố Sydney (CCT) bao gồm 2 giai đoạn là giai đoạn xây dựng đường hầm và giai đoạn xây dựng các công trình trên mặt đường có liên quan. Mục đích của dự án là làm giảm lưu lượng giao thông trên đường, mở rộng vỉa hè trồng cây, xây dựng đường xe buýt và mở rộng thêm đường dành cho xe đạp, tránh được các cột đèn giao thông nếu di chuyển bằng đường bộ, giúp cho các phương tiện giao thông tiết kiệm được 20 phút so với khi đi trên đường bộ và tiết kiệm được trung bình 11 phút trong giờ cao điểm.

Năm 2002, liên danh Cross City Mortorways đã trúng thầu dự án đường hầm đi qua thành phố Sydney. Công trình này được khởi công vào tháng 1/2003 và mở cửa vào tháng 10/2005, nhanh 4 tháng so với dự kiến. Dự án có tổng kinh phí là 680 triệu AUD, hoàn toàn do đối tác tư nhân tài trợ, trong đó 220 triệu AUD là của 3 công ty quốc tế Cheung Kong Infrastructure (50%), DB Capital Partners (30%) và Bilfinger Berger BOT (20 %). Số tiền còn lại được vay từ các ngân hàng quốc tế và trong nước, gồm ngân hàng Westpac và ngân hàng Deutsche. Thời gian nhượng quyền là 33 năm (3 năm xây

67

dựng và 30 năm vận hành). Giai đoạn xây dựng bắt đầu từ 12/2002 và kết thúc vào tháng 8/2005. Hợp đồng PPP được sử dụng trong dự án là hợp đồng DCOM (Thiết kế - xây dựng - vận hành - bảo dưỡng). Việc thiết kế và xây dựng dự án được Baulderstone liên doanh với công ty mẹ Bilfinger Berger thực hiện. Baulderstone đảm nhận việc vận hành và bảo dưỡng dự án theo một hợp đồng riêng biệt.

Trong dự án này, khu vực công thực hiện chính sách “không chi phí”, do vậy không trợ cấp vốn cho dự án.

Quá trình đàm phán, hình thành dự án

Dự án lần đầu tiên được đưa ra vào năm 1998 khi chính phủ ưu tiên cho việc giảm nợ chứ không phải là chi đầu tư xây dựng cơ sở hạ tầng. Dự án này được lựa chọn thực hiện theo hình thức PPP bởi vì theo một nghiên cứu so sánh của chính phủ, khu vực công không thể thực hiện các dự án với chi phí thấp như khu vực tư nhân. Trong dự án này, cơ quan đường bộ và giao thông (RTA) khẳng định rằng Chính phủ sẽ không phải bỏ ra một chi phí nào bao gồm cả ngân sách chi thường xuyên.

Dự án ban đầu được mô tả trong tài liệu “Improving the Heart of the City” vào năm 1998 ước tính chi phí của dự án vào khoảng 0,273 tỉ AUD và sẽ được hoàn vốn từ việc thu phí. Đường hầm này chỉ có 1,25 km chiều dài và cho phép 4000 phương tiện đi qua trong giờ cao điểm. Vào năm 2001, văn bản phê chuẩn dự án ước tính chi phí là 0,4 tỷ AUD, và gồm hai đường hầm với chiều dài 1,8km. Trong năm 2001, báo cáo EIS bổ sung ước tính chi phí của dự án khi xây dựng sẽ là 0,62 tỷ AUD. Trong dự án này các đường hầm sẽ có chiều dài 2,1 km và hệ thống đường hầm thứ 3 để thông gió sẽ được xây dựng. Chi phí cuối cùng cho việc phát triển, thiết kế, xây dựng, sửa chữa và vận hành được ước tính vào khoảng 0,68 tỷ AUD vào năm 2005. Mặt đường và các công trình xây dựng được đối tác tư nhân duy tu và bảo dưỡng.

68

Do lưu lượng của xe đi qua cầu không đạt được như kỳ vọng, nên chính phủ đã phải giới hạn một số tuyến đường nhằm hướng các phương tiện giao thông đi qua cầu để giúp nhà đầu tư đạt được kỳ vọng về lưu lượng giao thông.

Khó khăn lớn nhất trong quá trình thực hiện dự án là đối tác tư nhân ban đầu đã bị vỡ nợ do doanh thu thấp hơn dự kiến và chi phí cao. Hầm được xây dựng xong vào tháng 8/2005 và các công trình trên mặt đường được hoàn thành vào cuối năm 2006. Chi phí của dự án hầm 2,1 km này là 1 tỷ AUD. Vào tháng 12/2006, công ty tư nhân đã tuyên bố phá sản với khoản nợ lên tới 0,56 tỷ AUD. Một xanhđica gồm 16 ngân hàng trong nước và quốc tế bị nợ tiền đã yêu cầu công ty Korda Mentha phá sản. Vào ngày 20/6/2007, Leighton Contractors và ABN Amro đã mua lại dự án với giá trị 0,7 tỉ AUD. Hầm vẫn thuộc sở hữu tư nhân, do tư nhân vận hành và sẽ được chuyển cho khu vực công vào năm 2030.

Những nguyên nhân khiến cho doanh thu của hầm không đạt dự kiến và chi phí bị đội lên do chính sách “không chi phí” của chính phủ cho dự án, cụ thể là:

+ Dự báo quá lạc quan về lưu lượng giao thông: Theo dự báo ban đầu, lưu lượng giao thông qua hầm hàng ngày sẽ đạt 69.600 vào năm 2006 và 77.600 vào năm 2016. Tuy nhiên, lưu lượng giao thông thực tế đạt được rất thấp, chỉ ở mức 30.000 phương tiện mỗi ngày; đồng thời sự khác biệt về lưu lượng giao thông giữa thời gian cao điểm và thời gian kinh doanh không lớn, lưu lượng các phương tiện giao thông di chuyển trong các ngày trong tuần không có nhiều biến động.

+ Mức thu phí cao: mức thu phí 3,56AUD cho một chiều đi đường hầm bộ được cho là mức phí cao nhất tại Sydney cho đến thời điểm đó và cao hơn thông cáo ban đầu khoảng 2 AUD/lần/chiều. Điều này là kết quả của không chỉ lạm phát mà còn là do chi phí xây dựng một đường hầm dài và chính sách Chính phủ không phải bỏ chi

69

phí. Do Chính phủ không tài trợ bất kỳ một chi phí nào cho dự án này, chi phí thực hiện dự án bị đội lên bởi vì chi phí huy động vốn tăng, và điều này trực tiếp ảnh hưởng đến những người hưởng thụ (phương tiện giao thông). Do đó, việc tăng phí khi đi qua cầu là một yếu tố bắt buộc mà nhà đầu tư phải làm khiến cho mức giao thông không như kỳ vọng và bị giảm xuống một cách đáng kể.

+ Yêu cầu từ phía nhà đầu tư mong muốn chính phủ trợ cấp bị từ chối, dẫn đến việc nhà thầu phải bán lại dự án cho bên khác vì không thể gánh được chi phí và thu hồi vốn.

+ Nhiều vấn đề liên quan đến doanh thu của dự án này đã không được bàn bạc một cách cụ thể trong quá trình đấu thầu và đàm phán hợp đồng, làm tăng rủi ro cho bên tư nhân.

+ Khi kêu gọi nhà thầu, Chính phủ đã lựa chọn nhà thầu dựa trên tiêu chí mức phí và lệ phí qua hầm thấp nhất. Việc chỉ quan tâm đến tiêu chí đó đã dẫn tới việc bỏ qua các yếu tố quan trọng khác (kỹ thuật thi công chẳng hạn) ảnh hưởng tới tính khả thi và tính bền vững của Dự án.

Dự án hầm Warnowquerung (Đức)

Nằm ở phía bắc nước Đức, thành phố Rostock đã phải đối mặt với tình trạng giao thông quá tải và liên tục bị tắc nghẽn trong nhiều năm, gây khó khăn cho người dân, cản trở sự phát triển kinh tế và tác động tiêu cực tới môi trường của toàn bộ khu vực. Một đường vành đai tại phía bắc và phía nam của Rostock sẽ giúp cải thiện tình hình. Hệ thống đường mới của đường vành đai bao gồm hầm bao quanh trung tâm thành phố ở cả hai bờ sông tạo ra những lợi thế về địa điểm bằng cách rút ngắn thời gian và khoảng cách đi lại. Điều này giúp tăng cường kinh tế địa phương nhờ tận dụng được cảng biển của Rostock và phát triển ngành công nghiệp cũng như du lịch của thành phố. Để vượt sông Warnow, nhiều giải pháp kỹ thuật đã được đưa ra, gồm cả việc xây dựng cầu và hầm. Cả hai lựa chọn này đều khả thi về mặt kinh tế. Tuy nhiên, do những nguyên nhân về mặt địa

70

lý ảnh hưởng tới độ nghiêng của dốc, phương án xây dựng hầm đã được lựa chọn.

Việc xây dựng hầm có ý nghĩa quan trọng đối với kinh tế địa phương xét về khía cạnh cơ sở hạ tầng đường bộ. Các điều kiện cơ sở hạ tầng ảnh hưởng trực tiếp tới thành công về mặt kinh tế và sự hấp dẫn của địa phương, do vậy hầm Warnowquerung có đóng góp lớn cho việc thúc đẩy tăng trưởng kinh tế của thành phố cũng như khu vực. Tầm quan trọng của đường hầm này càng lớn hơn do hầm này là dự án đầu tiên được thiết kế, xây dựng, tài trợ và vận hành bởi một đối tác tư nhân và cũng là dự án đầu tư ở Đức được hoàn vốn từ phí của người sử dụng.

Những kế hoạch sơ bộ cho việc xây dựng một đường hầm đã được đề ra từ những năm 60 như một phần của quy hoạch phát triển đô thị của thành phố Rostock. Năm 1992, hầm đã được đưa vào Quy hoạch Mạng lưới Giao thông Liên bang, nhưng được xếp vào những dự án có nhu cầu kém quan trọng và được ưu tiên thấp. Năm 1994, Luật về việc cho phép sự tham gia của khu vực tư nhân ra đời, Hội đồng thành phố Rostock đã quyết định thực hiện dự án này dưới hình thức nhượng quyền thông qua PPP.

Mô hình được áp dụng theo bộ Luật trên được gọi là F-Model, mô hình PPP tồn tại lâu đời nhất trong lĩnh vực đường giao thông tại Đức. Những nền tảng pháp lý được thể hiện tại Luật Cấp vốn Đường giao thông Tư nhân Liên bang. Trong những dự án được thực hiện theo mô hình F-model, công ty vận hành có nghĩa vụ thiết lập hoặc xây dựng cơ sở hạ tầng được giao thông bằng vốn của mình hoặc do mình huy động và vận hành nó trong giai đoạn từ 20-30 năm và sau thời hạn đó sẽ chuyển giao lại cho khu vực công theo điều kiện đã được xác định trong hợp đồng. Đổi lại, Công ty vận hành sẽ nhận được quyền thu phí để hoàn lại vốn đầu tư của mình và những khoản chi phát sinh trong quá trình vận hành công trình. Những khoản doanh thu từ thu phí này được thu trực tiếp từ những người sử dụng

cơ sở hạ tầng giao thông và được trả cho Công ty vận hành trong giai đoạn nhượng quyền. Những dự án thực hiện theo mô hình F-model về mặt pháp lý cũng được xếp vào dự án nhượng quyền xây dựng. Chính phủ Liên bang thường tài trợ cho dự án tới 20% chi phí xây dựng.

Nhìn chung, để thực hiện dự án theo mô hình F-model, sự đồng thuận và hợp tác giữa Chính phủ liên bang và Chính quyền Bang là rất cần thiết. Nhà nước liên bang chịu trách nhiệm quản lý những thủ tục để thực hiện dự án. Trong khi đó, Chính quyền Bang chỉ đạo thực hiện các thủ tục quản lý, phê chuẩn rồi kiểm soát tình hình giải ngân nguồn vốn tài trợ từ khu vực công. Chính phủ liên bang quyết định mức phí được thu nhưng cần phải có thỏa thuận trước với Chính quyền Bang. Vào năm 2005, khi Luật Thúc đẩy PPP - một luật mới nhằm đơn giản hóa hình thức PPP tại Đức - ra đời, điều khoản này đã được sửa lại. Hiện nay, về cơ bản, Chính quyền Bang chịu trách nhiệm quyết định mức phí được thu. Tuy nhiên, Bộ Giao thông Vận tải Liên bang vẫn giữ quyền kiểm soát đối với những quyết định của Chính quyền các Bang.

Hình 3. Cấu trúc của mô hình F-model của Đức

Người sử dụng trả phí

Công ty thực hiện dự án Dự án F-model

Ưu đãi của nhà nước

Luật dựa trên đạo Luật 1994

Chính quyền liên bang

Hợp đồng nhượng quyền

71

cơ sở hạ tầng giao thông và được trả cho Công ty vận hành trong giai đoạn nhượng quyền. Những dự án thực hiện theo mô hình F-model về mặt pháp lý cũng được xếp vào dự án nhượng quyền xây dựng. Chính phủ Liên bang thường tài trợ cho dự án tới 20% chi phí xây dựng.

Nhìn chung, để thực hiện dự án theo mô hình F-model, sự đồng thuận và hợp tác giữa Chính phủ liên bang và Chính quyền Bang là rất cần thiết. Nhà nước liên bang chịu trách nhiệm quản lý những thủ tục để thực hiện dự án. Trong khi đó, Chính quyền Bang chỉ đạo thực hiện các thủ tục quản lý, phê chuẩn rồi kiểm soát tình hình giải ngân nguồn vốn tài trợ từ khu vực công. Chính phủ liên bang quyết định mức phí được thu nhưng cần phải có thỏa thuận trước với Chính quyền Bang. Vào năm 2005, khi Luật Thúc đẩy PPP - một luật mới nhằm đơn giản hóa hình thức PPP tại Đức - ra đời, điều khoản này đã được sửa lại. Hiện nay, về cơ bản, Chính quyền Bang chịu trách nhiệm quyết định mức phí được thu. Tuy nhiên, Bộ Giao thông Vận tải Liên bang vẫn giữ quyền kiểm soát đối với những quyết định của Chính quyền các Bang.

Hình 3. Cấu trúc của mô hình F-model của Đức

Người sử dụng trả phí

Công ty thực hiện dự án Dự án F-model

Ưu đãi của nhà nước

Luật dựa trên đạo Luật 1994

Chính quyền liên bang

Hợp đồng nhượng quyền

72

Những lợi thế và bất lợi của mô hình F-model:

Lợi thế: Thực hiện sớm việc xây dựng các đường cao tốc • của liên bang; giảm gánh nặng tài chính cho ngân sách liên bang dựa vào khối lượng viện trợ của nhà nước (state grant); và hoàn vốn từ người sử dụng.

Bất lợi: Mức phí lớn do các giải pháp kỹ thuật đắt đỏ; việc • Công ty vận hành công trình phải ứng vốn đầu tư (thường là phải vay thương mại) khiến cho chi phí đầu tư cao; khó đánh giá các rủi ro liên quan đến giao thông và doanh thu.

Yếu tố quan trọng khiến dự án được chuyển giao cho khu vực tư nhân là do trong Quy hoạch tổng thể Giao thông của Liên bang, dự án được xếp vào nhu cầu kém quan trọng. Việc chuyển giao trách nhiệm xây dựng đường vượt sông cho thành phố Rostock thể hiện bước đi cần thiết để thành phố có thể tự giải quyết vấn đề về giao thông và để quyết định thực hiện dự án dưới hình thức PPP.

Đây là dự án xây dựng đường bằng hình thức PPP đầu tiên ở Đức. Để thực hiện dự án mà không cần sự tham gia đáng kể của Chính phủ liên bang Đức, thành phố Rostock được chỉ định là cơ quan thực hiện và nhượng quyền đối với dự án này. Việc xây dựng được bắt đầu vào tháng 12/2001 và vận hành vào tháng 9/2003.

Nội dung hợp tác công - tư, trách nhiệm của mỗi bên trong việc thực hiện dự án và khai thác, sử dụng công trình sau khi kết thúc đầu tư:

Dự án sẽ nhượng quyền cho khu vực tư nhân một cách khép kín, từ việc thiết kế, tài trợ vốn, xây dựng, vận hành, cho tới bảo dưỡng và thu phí. Sau quá trình sơ tuyển, dự án đã được đưa ra đấu thầu hạn chế. Những công ty được nhượng quyền tiềm năng sẽ tham gia vào dự án từ đầu cho tới giai đoạn “cạnh tranh ý tưởng”. Nhà thầu Pháp là Bouygues đã trở thành nhà thầu được ưu tiên và đến tháng 7/1996, hợp đồng nhượng quyền đã được ký kết. Sau giai đoạn đấu

73

thầu và lựa chọn nhà thầu, dự án phải đợi phê chuẩn chính thức tới tháng 6/1999.

Một công ty chuyên biệt (SPC) với tên gọi là “Warnowquerung Rostock GmbH & Co. KG” đã được nhà thầu Pháp Bouygues Construction thành lập. Phạm vi cung ứng và các dịch vụ bao gồm xây dựng, vận hành và cấp vốn cho dự án trong giai đoạn nhượng quyền 30 năm. Sau khi hết hạn hợp đồng, hầm sẽ được chuyển giao lại cho khu vực công.

Bouygues Travaux Public đã trở thành nhà thầu chung của công ty chuyên biệt này và chịu trách nhiệm về việc lập kế hoạch để được phê chuẩn, thiết kế cuối cùng, xây dựng và chuyển giao dưới dạng chìa khóa trao tay dự án hầm. Là cơ quan nhượng quyền, thành phố Rostock đã cung cấp khoản viện trợ của nhà nước và chịu trách nhiệm kiểm tra việc xây dựng.

Các đối tượng có liên quan bao gồm Bouygues Travaux Publics (FD), Macquarie Infrastructure (AUS) hợp tác với một consortium tài chính gồm các ngân hàng NordLB, KfW và Ngân hàng đầu tư châu Âu (EIB) do Deutsche Bank bảo trợ. HSH Nordbank là ngân hàng cho vay, cung cấp tổng vốn đầu tư khoảng 290 triệu USD. Bên cạnh đó, Liên minh châu Âu (EU) trợ cấp 8% trong khuôn khổ Mạng lưới Xuyên Châu Âu (Trans - European - Network) để đảm bảo sự vững mạnh về tài chính.

Rủi ro về mật độ giao thông và sự suy giảm lưu lượng giao thông được chuyển giao cho công ty thực hiện dự án. Sự phân bổ rủi ro này sẽ được xem xét thận trọng do khuôn khổ pháp lý theo Luật 1994 đã dự kiến rằng rủi ro sẽ được phân bổ giữa khu vực công và khu vực tư nhân. Trong trường hợp bất khả kháng, thành phố Rostock sẽ phải chia sẻ chi phí lên tới 50%, tương đương với mức phí tối đa là 10 triệu Euro. Phần chi phí còn lại sẽ do SPC (công ty chuyên biệt cho dự án) gánh chịu. Tuy nhiên, điều chưa được làm rõ trước là có

74

thể đưa ra một giải pháp hợp lý cho công ty được nhượng quyền như tăng phí hay mở rộng giai đoạn nhượng quyền hay không.

Quá trình đàm phán, hình thành dự án

Quá trình lập kế hoạch để thực hiện một dự án theo mô hình F-Model bắt đầu bằng việc chuẩn bị một dự án nghiên cứu khả thi, trong đó, đánh giá chi phí thực hiện dự án, dự báo lưu lượng giao thông và những thu nhập có liên quan cũng như những tác động phát sinh do việc tăng mức phí. Kết quả của nghiên cứu khả thi là những ước tính cơ bản của dự án thực hiện theo mô hình F-model cũng như mức phí cần thu có xét đến mối quan hệ với lượng vốn được viện trợ.

Việc trao nhượng quyền theo mô hình F-Model có thể được thực hiện tại hai giai đoạn khác nhau của quá trình thiết kế. Trong giai đoạn được gọi là “thiết kế truyền thống”, việc nhượng quyền được trao sau khi thủ tục phê chuẩn của cơ quan thẩm quyền thuộc khu vực công được thực hiện để đối tác tư nhân không thể có ảnh hưởng tới thiết kế kỹ thuật của dự án. Trong giai đoạn gọi là “cạnh tranh ý tưởng”, công ty được nhượng quyền có thể đề xuất những giải pháp thay thế cho thiết kế kỹ thuật ban đầu. Tuy nhiên, sau đó công ty này sẽ chịu một phần trách nhiệm cho việc điều tra công khai và quá trình phê chuẩn dự án mà trong phần lớn trường hợp sẽ tạo ra những rủi ro lớn cho công ty nhượng quyền.

Mức phí theo mô hình F-model được giả định là để hoàn lại nguồn vốn đầu tư tư nhân và thể hiện mức phí mà xét về góc độ pháp lý sẽ do Nhà nước quy định. Để tính toán mức phí trong một giai đoạn nhất định, những chi phí sau đây về cơ bản sẽ được đưa vào tính toán:

Chi phí xây dựng,-

Chi phí vận hành và bảo dưỡng,-

Chi phí trả cho các khoản nợ và thu hồi vốn tự có. -

75

Hai loại chi phí đầu tiên có thể được đưa vào hợp đồng nhượng quyền với tư cách là những mức giá cố định (theo điều 3, mục 5 của Luật 1994).

Mức phí cần tăng có thể được tính toán bằng cách chia các chi phí dự kiến phải chịu cho lưu lượng giao thông dự kiến. Theo quy định về phí, tất cả những người sử dụng đường giao thông được đối xử một cách bình đẳng. Theo đó, việc thu phí dựa vào nhu cầu là không thể thực hiện được. Việc đặt ra những mức phí khác nhau chỉ có thể dựa vào thời gian và tần suất sử dụng đường cũng như loại phương tiện lưu thông.

Ngoài quyền được thu phí, công ty dự án còn được cơ quan nhượng quyền bảo lãnh. Trong trường hợp việc thu phí bị gián đoạn bởi lý do luật pháp hoặc nguyên nhân bất khả kháng, việc mở rộng giai đoạn nhượng quyền có thể được xem xét. Mức phí tối đa cho 3 năm đầu tiên được quy định dựa vào dự báo lưu lượng giao thông được cung cấp cùng với các văn bản đấu thầu.

Những khó khăn, vướng mắc trong quá trình xây dựng dự án, thương thảo hợp đồng và thực hiện dự án

Khó khăn trong quá trình thực hiện dự án là mức lưu lượng giao thông thực tế sau khi dự án vận hành không đạt được mức như dự báo, khiến dự án rơi vào nguy cơ vỡ nợ. Những phân tích về lưu lượng giao thông của các tổ chức khác nhau trước khi dự án được thực hiện giả định rằng nếu hầm không thu phí, lưu lượng giao thông qua hầm sẽ là 40.000 phương tiện mỗi ngày. Các dự báo đưa ra thì cho rằng lưu lượng phương tiện giao thông qua hầm sẽ là 25.000 đến 30.000 phương tiện mỗi ngày. Cho tới tháng 4/2003, vài tháng trước khi dự án hoàn thành, lưu lượng giao thông được dự báo vẫn cao, ở mức 22.000, nhưng đã giảm so với con số trước đó.

Những phân tích do công ty thực hiện dự án tiến hành vào các năm 1992,1996, 1999 đã hình thành nên cơ sở cho các dự báo giao thông được sử dụng trong dự án. Công ty thực hiện dự án đã kỳ vọng

76

rằng lưu lượng giao thông sẽ đạt được 12.000 phương tiện/ ngày trong năm đầu tiên và 20.000 đến 25.000 phương tiện trong năm thứ 2. Đây là mức lưu lượng cần thiết để nhà đầu tư có thể hoàn vốn. Thành phố Rostock đã không yêu cầu phân tích thêm bất kỳ chỉ tiêu nào khác ngoài những phân tích đã được thực hiện khi lập nghiên cứu khả thi. Tuy nhiên, thống kê giao thông đầu tiên tiến hành một vài tháng sau khi khánh thành đã cho thấy lưu lượng giao thông thực tế chưa bằng một nửa mức dự báo của công ty thực hiện dự án. Trong những giờ cao điểm, lưu lượng xe cũng chỉ đạt 13.000 phương tiện/ngày, và được đánh giá là chưa chắc đã ổn định trong dài hạn.

Kể từ khi bắt đầu đi vào hoạt động, đường hầm Warnowquerung gánh chịu thua lỗ hàng chục triệu euro do chênh lệch quá lớn giữa mật độ giao thông dự báo và mật độ thực tế. Theo ý kiến của một chuyên gia, nguy cơ vỡ nợ sẽ xảy ra dựa trên giai đoạn nhượng quyền là 30 năm. Do vậy, cần phải nâng thời gian nhượng quyền lên ít nhất là 50 năm để tránh nguy cơ vỡ nợ. Tuy nhiên, cho tới cuối năm 2007, thành phố Rostock mới đưa ra kết luận cho đàm phán. Đồng thời tại cùng thời điểm đó, các ngân hàng và các các đối tượng liên quan đã chấp nhận tài chính của dự án theo giai đoạn nhượng quyền được mở rộng. Việc này cũng gây ra tranh luận giữa những người vận động hành lang tại các vị trí khác nhau. Nhiều người phân vân về việc liệu quyết định mở rộng giai đoạn nhượng quyền của thành phố Rostock có phù hợp với luật pháp của Đức hay không. Bên cạnh đó, việc mở rộng giai đoạn nhượng quyền thêm 20 năm cũng có nghĩa là người dân sẽ phải trả phí sử dụng hầm thêm 20 năm nữa.

Như vậy, bài học rút ra là vấn đề dự báo giao thông và doanh thu cần phải được quan tâm đặc biệt. Theo truyền thống, lĩnh vực đường giao thông tại Đức thường được ngân sách tài trợ. Do vậy, người sử dụng đường giao thông tại Đức thường không quen với việc bị thu phí sử dụng. Những yếu tố này đã không được đưa vào để dự báo lưu lượng giao thông. Một yếu tố khác đã không được

77

xem xét là làn sóng di cư của người dân ở thành phố Rostock. Hiện nay, Rostock phải đối mặt với làn sóng di cư lớn khiến dân số giảm do tỷ lệ thất nghiệp cao. Nghiên cứu hiện nay chỉ ra rằng dân số của Rostock có thể giảm tới 15% vào năm 2020. Điều này đe dọa triển vọng kinh tế chung của Rostock và sẽ ảnh hưởng đến dự án hầm đi qua sông Warnow.

Trong các nước công nghiệp phát triển, Đức được đánh giá là chưa có nhiều kinh nghiệm trong việc thực hiện các dự án BOT trong lĩnh vực đường giao thông. Do việc mời thầu được thực hiện thông qua cạnh tranh về ý tưởng nên công ty thực hiện dự án phải chịu rủi ro cao trong việc được phê chuẩn, bởi vì những nghĩa vụ chưa nhìn thấy trước có thể tăng lên cùng với việc tăng chi phí.

Một yếu tố khác khiến dự án không thành công là khuôn khổ pháp lý yếu kém và sự thiếu kinh nghiệm của các đối tượng có liên quan trong dự án PPP. Khi các dự án PPP đầu tiên trong lĩnh vực đường giao thông được thực hiện, khuôn khổ thể chế còn thiếu và không hợp lý, lại bị ràng buộc một phần bởi luật Châu Âu. Hiện nay, các luật liên quan đến PPP trong lĩnh vực đường giao thông vẫn đang được điều chỉnh. Trong năm 2005, điều luật thúc đẩy PPP đã ra đời thay thế cho luật năm 1994. Luật Đơn giản hóa PPP cũng đã ra đời vào cuối năm 2007. Theo kinh nghiệm quốc tế, riêng thể chế pháp lý tốt đã có thể tạo ra những điều kiện để thực hiện thành công các dự án có sự tham gia của khu vực tư nhân. Các bên liên quan cần phải dựa vào cơ sở pháp lý để tính toán phân bổ rủi ro. Hơn thế nữa, điều quan trọng là mối quan hệ theo hợp đồng cần được hiểu là mối quan hệ đối tác, ngay cả khi các bên tham gia đều có những lợi ích riêng của mình trong dự án.

78

Hộp. Luật Thúc đẩy PPP năm 2005 của Đức

Luật thúc đẩy đầu tư theo hình thức PPP thực chất là một văn bản tổng thể chứa đựng những điều chỉnh/ sửa đổi những quy định thuộc các bộ luật và các văn bản pháp lý khác nhau liên quan tới những khía cạnh riêng rẽ trong đầu tư theo phương thức PPP. Bộ luật này điều chỉnh các quy định liên quan tới quan hệ PPP trong 7 văn bản pháp lý có hiệu lực thi hành tại thời điểm đó, cụ thể là:

- Luật chống hạn chế cạnh tranh;- Nghị định về mua sắm công;- Luật về tài trợ tư nhân trong xây dựng đường quốc lộ Liên bang;- Luật Ngân sách Liên bang;- Luật Thuế chuyển giao bất động sản;- Luật Thuế đất đai - Luật Đầu tư.

Hiện nay, ngoài những quy định tương đối tổng thể về phương thức đầu tư PPP như trong bộ luật trên, CHLB Đức đã ban hành thêm hoặc tiếp tục điều chỉnh, bổ sung những quy định cụ thể về các vấn đề kinh tế - tổ chức trong một số Luật về PPP cho từng lĩnh vực hoặc những vấn đề riêng rẽ liên quan tới quan hệ đối tác công- tư.Kết quả là, từ 2003 tới 2007, số dự án PPP ở Đức tăng từ 01 lên 35 dự án, số vốn tăng từ 345 triệu (2004) lên 1.498 triệu € (2007). Tới cuối năm 2008, số dự án PPP đã chiếm tới khoảng 15% tổng số dự án đầu tư xây dựng các công trình công cộng. Tới đầu năm 2013, ở Đức có 243 dự án PPP trên mọi lĩnh vực.

Dự án Bệnh viện Joondalup (Australia)

Vào những năm 90, Joondalup bắt đầu phát triển nhanh chóng và chính quyền địa phương phải tìm cách đáp ứng nhu cầu y tế ngày càng tăng của người dân.Theo một đánh giá được tiến hành vào năm 1993, bệnh viện công Wanneroo chỉ đáp ứng được khoảng một phần tư nhu cầu y tế của người dân. Chính phủ Australia khi đó cũng muốn thúc đẩy sự tham gia mạnh mẽ hơn của khu vực tư nhân vào mở rộng các dịch vụ y tế, bất chấp sự phản đối của Đảng Lao động và một số nhóm cộng đồng. Vào năm 1996, chính phủ đã cho phép Mayne Health (hiện nay là Ramsay Health Care) tiếp quản hoạt động

79

của Bệnh viện Wanneroo hiện tại với 84 giường bệnh và thay thế bệnh viện này thông qua hình thức hợp tác Public-Private Investment Partnerships (PPIP).

Năm 1996, chính quyền bang Western Australia đã hợp tác với Mayne Health, một tập đoàn y tế hàng đầu Australia trong một Hợp đồng hợp tác đầu tư công - tư PPIP để thiết kế, xây dựng, vận hành và cung cấp các dịch vụ chữa bệnh và các dịch vụ khác tại Joondalup Health Campus tại thành phố Perth. Dự án PPIP bao gồm nâng cấp cơ sở hạ tầng và cung cấp các dịch vụ chữa bệnh trong vòng 20 năm, và là một dự án PPP trong lĩnh vực y tế đi theo mô hình BOOT (xây dựng, vận hành, sở hữu và chuyển giao) trong những năm 90 ở Australia. Dự án Joondalup PPIP rất thành công vì nhiều đối tác của chính phủ muốn tham gia để mở rộng mô hình. Vào thời điểm đó, PPIP chưa được coi là mô hình cấp tiến trong lĩnh vực y tế, bởi vì các bệnh viện tư nhân mới được đánh giá cao tại Australia. Hình thức hợp tác công tư bắt đầu phổ biến tại Australia vào đầu những năm 90.

Tại thời điểm hợp đồng được ký kết, chi phí vốn của khu vực tư nhân chiếm khoảng 40% chi phí do chính phủ đặt ra. Bệnh viện Joondalup theo hình thức hợp tác PPP được mở cửa vào năm 1998 với 365 giường bệnh (hiện tại đã tăng lên 379 giường), trong đó gần 60% là giường bệnh công và có thể được chính phủ bồi hoàn. Đối tác tư nhân chịu trách nhiệm thiết kế, xây dựng và vận hành bệnh viện, giám sát đội ngũ nhân viên y tế và quản lý bệnh viện. Đối với các dịch vụ này,chính phủ trả cho đối tác tư nhân một khoản tiền định kỳ trong vòng 20 năm để trang trải chi phí vốn và mua sắm cơ bản cho bệnh viện. Đối tác tư nhân cũng chịu trách nhiệm cung cấp các dịch vụ chữa bệnh như dịch vụ nội trú, chăm sóc khẩn cấp, chăm sóc sức khỏe tinh thần và các dịch vụ ngoài điều trị khác. Theo quy tắc về tiếp cận bình đẳng, đối tác tư nhân cần cung cấp dịch vụ cho tất cả người dân tại Joondalup.

80

Trong giai đoạn nhượng quyền, xét về cơ bản, bệnh viện sẽ thuộc sở hữu của nhà vận hành tư nhân, nhưng sở hữu đất nơi mà bệnh viện được xây dựng lại thuộc về Chính phủ. Vào thời điểm kết thúc hợp đồng 20 năm, các tài sản thuộc sở hữu công sẽ chuyển sang thuộc sở hữu hoàn toàn của Chính phủ. Các tài sản thuộc sở hữu tư nhân (trung tâm y tế và các phòng bệnh dành cho bệnh nhân của khu vực tư nhân) sẽ chuyển giao cho Chính phủ sau 40 năm.

Theo hợp đồng, mỗi năm Chính phủ có thể quyết định khối lượng dịch vụ cần mua từ đối tác tư nhân với mức đơn giá nhất định. Theo đó, Chính phủ trả một khoản tiền cố định hàng năm cho khối lượng dịch vụ được mua. Ngoài định mức này, nếu Chính phủ mua thêm dịch vụ thì có thể trả cho đối tác tư nhân mức giá thấp hơn (và cần thương thảo với đối tác tư nhân). Theo ước tính của Chính phủ tại thời điểm ký hợp đồng, các dịch vụ chiếm khoảng gần 90% tổng chi phí của hợp đồng. Bệnh viện sẽ được mở rộng vào năm 2013 để tăng số giường bệnh và nâng cấp trang thiết bị.

Hợp đồng yêu cầu đối tác tư nhân đáp ứng những tiêu chuẩn chất lượng nhất định, dựa trên Luật về Bệnh viện và Các dịch vụ y tế năm 1927 và Các Mục tiêu Quốc gia như Các mục tiêu về Y tế Điều trị đối với bang Western Australia năm 1994. Ngoài ra, Hội đồng về Các tiêu chuẩn Y tế của Australia sẽ kiểm định và cấp phép để đảm bảo bệnh viện tôn trọng các quy trình về chất lượng. Nếu đối tác tư nhân không đáp ứng các tiêu chuẩn chất lượng đã quy định, Chính phủ có thể giảm giá dịch vụ. Hợp đồng sẽ bị hủy khi và chỉ khi khu vực tư nhân không được Hội đồng cấp phép.

Về chia sẻ rủi ro, đối tác tư nhân có trách nhiệm giám sát đội ngũ nhân viên y tế gánh vác những rủi ro gắn liền với các dịch vụ chữa bệnh. Chính phủ đảm bảo mua một khối lượng dịch vụ tối thiểu, tuy nhiên nếu số lượng bệnh nhân sử dụng các dịch vụ thấp có thể làm giảm lợi ích cho cả đối tác tư nhân và chính phủ.

81

Các điều kiện, môi trường thực hiện dự án

Tại Australia, 75% chi phí của bệnh viện nằm ở chi phí lao động (vốn rất cao) và gần như tất cả bệnh viện đều thuộc sở hữu chính phủ. Các lao động trong bệnh viện đều là công chức và được trả lương cao trong suốt thời gian làm việc, do vậy việc thực hiện dự án PPP trong lĩnh vực y tế sẽ gặp nhiều khó khăn trong vấn đề quản lý chi phí lao động. Đối tác tư nhân mặc dù thuê lao động trong khu vực tư nhân nhưng vẫn phải đảm bảo họ có mức lương tương đương với công chức làm trong các biện viện khác. Bên cạnh đó, Chính phủ cần phải chịu trách nhiệm về chất lượng của dịch vụ y tế vì người dân đồng nhất chất lượng của dịch vụ y tế với chất lượng của dịch vụ công.

Tuy nhiên, việc thực hiện dự án gặp thuận lợi ở chỗ Australia có hệ thống giám sát tiêu chuẩn chất lượng của các bệnh viện tốt. Hội đồng về Các tiêu chuẩn Y tế của Australia có trách nhiệm đưa ra các tiêu chuẩn chất lượng cho tất cả các bệnh viện, nhờ vậy giúp cho khu vực công có thể giám sát được hoạt động của các bệnh viện công, tư nhân cũng như PPP. Bên cạnh đó, nhu cầu của người dân đối với các dịch vụ y tế rất lớn, do vậy cung cấp một khối lượng khách hàng ổn định cho bệnh viện.

Những ưu đãi mà Nhà nước dành cho chủ đầu tư và điều kiện thực hiện

Đối tác tư nhân được vận hành dự án trong vòng 20 năm. Chính phủ cũng trả cho đối tác tư nhân một khoản tiền định kỳ hàng năm trong vòng 20 năm để trang trải chi phí vốn và mua sắm cơ bản cho bệnh viện. Chính phủ cũng cam kết mua một khối lượng dịch vụ tối thiểu (mức cơ bản là lượng bệnh nhân cho 135 giường bệnh, tối đa là 220) với một mức giá cố định. Ngoài khối lượng dịch vụ định mức trên, khối lượng dịch vụ mà chính phủ mua thêm có thể được trả ở mức giá thấp hơn.

Thành công của dự án nằm ở chỗ khu vực công có sự hợp tác chặt chẽ với khu vực tư nhân. Không giống như các hình thức đối

82

tác khác tại Australia, mô hình hợp tác PPP trong dự án bệnh viện Joondalop Hospital coi khu vực tư nhân là nhà cung cấp dịch vụ y tế chữa bệnh quan trọng. Nhờ vậy, trong vòng một thập kỷ qua, các nhà đầu tư tư nhân đã thực hiện tốt các điều khoản hợp đồng. Kết quả là, sau đó chính phủ quyết định tiếp tục đầu tư mở rộng bệnh viện tại Joondalup Health Campus.

Ứng dụng phương thức PPP tại các nước đang phát triển

Dự án nhà máy điện Laibin B (Trung Quốc)

Trong những năm 1990, tăng trưởng kinh tế mạnh mẽ ở Trung Quốc đã dẫn đến nhu cầu to lớn về cơ sở hạ tầng cơ bản như đường giao thông, bến cảng và các cơ sở phát điện. Ngân hàng Thế giới ước tính đầu tư vào cơ sở hạ tầng ở Trung Quốc xếp hàng đầu trong số tất cả các nước Đông Á với ước tính khoảng 750 tỷ USD trong giai đoạn 1995 đến năm 2004. Đường xá và dự án phát điện là những ưu tiên hàng đầu của Chính phủ Trung Quốc. Để đáp ứng nhu cầu phát triển, Chính phủ Trung Quốc đã tăng cường cung cấp các dự án nhượng quyền với điều kiện ưu đãi để thu hút đầu tư nước ngoài. Trong khi đó, một số tỉnh đã cho phép thực hiện thí điểm mô hình xây dựng - kinh doanh - chuyển giao (dự án BOT) kể từ cuối năm 1996 để giới thiệu BOT trên một quy mô lớn hơn, chẳng hạn như dự án điện Laibin B, dự án nước Dachang và dự án điện Changsa. Trên thực tế, một số nhà máy điện và đường giao thông đã được thực hiện trên cơ sở hợp đồng BOT ở Trung Quốc trước khi dự án Laibin B được thực hiện. Tuy nhiên, những dự án này không được Chính phủ công nhận là dự án BOT chính thức, mặc dù nhiều công ty bên ngoài Trung Quốc đã coi đây là các dự án BOT. Ngoài ra, mặc dù có ba hình thức đầu tư chính ở Trung Quốc là sở hữu duy nhất, liên doanh và hợp tác xây dựng, phần lớn các dự án BOT được thực hiện tại Trung Quốc trước dự án Laibin B đều dựa trên mô hình liên doanh.

Là dự án BOT đầu tiên được nhà nước phê chuẩn, Laibin B là dự án giai đoạn hai của Nhà máy điện Laibin. Dự án này bao gồm

83

việc đầu tư, cấp vốn, thiết kế, xây dựng, mua sắm, vận hành và bảo dưỡng và chuyển giao nhà máy nhiệt điện chạy than 2x360MW với chi phí ước tính khoảng 600 triệu USD đặt tại thị trấn Laibin trong vùng tự trị Zhuang thuộc Quảng Tây, Trung Quốc, một vùng lạc hậu, tù túng và không có nhà đầu tư nước ngoài nào sẵn sàng đầu tư. Các điều khoản về nhượng quyền của dự án yêu cầu lịch trình hoàn thành rất chặt chẽ và tỷ suất lợi nhuận tương đối thấp. Tuy nhiên, triển vọng về việc được tham gia vào liên doanh đầu tiên để thử nghiệm khuôn khổ BOT mới cũng đủ hấp dẫn để thu hút một số đối tác dự thầu. Một liên danh gồm tập đoàn Electricite de France (EDF) và tập đoàn GEC Alstom, đấu thầu với tên Consortium, đã thắng thầu trước 5 đối thủ cạnh tranh khác với sự hỗ trợ của cơ quan tín dụng xuất khẩu của Pháp COFACE.

Nội dung của Dự án Laibin B được cấu thành bởi ba loại hợp đồng chính, gồm hợp đồng nhượng quyền (CA), Hợp đồng mua điện (PPA) và hợp đồng cung cấp nhiên liệu và vận tải (FSTA), trong đó CA là hợp đồng quan trọng nhất, tóm tắt tất cả các quyền và nghĩa vụ của các công ty thực hiện dự án (consortium) và chính quyền tỉnh Quảng Tây, từ việc nhượng quyền cho các nhà đầu tư, cấp vốn, thiết kế, xây dựng, mua sắm, vận hành và bảo trì công trình. Theo đó, Chính quyền tỉnh Quảng Tây là đối tác cho các Consortium, đồng thời cung cấp một số bảo lãnh cho PPA, FSTA và “Dispatch Agreement”.

Các bên liên quan tới dự án là:

Chính phủ trung ương Trung Quốc: Chính phủ Trung Quốc đã hỗ trợ mạnh mẽ cho dự án Laibin B vì đây là dự án BOT chính thức đầu tiên được thí điểm, và dự án này sẽ đặt ra các tiêu chuẩn, ít nhất là về vấn đề phân bổ rủi ro, cho các dự án cơ sở hạ tầng BOT khác trong tương lai.

Chính quyền tỉnh: Chính quyền tỉnh Quảng Tây đã triển khai và cam kết thực hiện một số điều kiện bảo đảm và ưu đãi cho dự án.

84

Nhà tài trợ: Trong dự án Laibin B, Electricite de France International (EDFI) và GEC Alstom là nhà tài trợ. EDFI là một công ty con thuộc sở hữu của EDF, 100% thuộc sở hữu của chính phủ Pháp, có nhiều kinh nghiệm trong đầu tư quốc tế và vận hành nhà máy điện. GEC Alstom là một chi nhánh thuộc sở hữu hoàn toàn của GEC Alstom NV (GEC thuộc đồng sở hữu của công ty General Electric, PLC của Vương quốc Anh và Alcatel Alstom của Pháp).

Liên doanh thực hiện dự án (consortium): French Investment Guangxi Power Company LTD. là liên doanh thực hiện dự án Laibin B, với 60% cổ phần thuộc về EDFI và 40% còn lại thuộc sở hữu của GEC Alstom, là một doanh nghiệp hoàn toàn thuộc sở hữu nước ngoài ở Trung Quốc. Khi thực hiện dự án, công ty chịu trách nhiệm về tài chính, thiết kế, xây dựng, vận hành và bảo trì trong thời gian nhượng quyền, vào cuối giai đoạn nhượng quyền, công ty sẽ chuyển giao lại nhà máy cho chính quyền tỉnh Quảng Tây mà không có chi phí bồi hoàn nào.

Các đối tác cho vay gồm các tập đoàn ngân hàng đứng đầu là Credit Agricole Indosuez (Pháp), Ngân hàng đầu tư HSBC và Barclays Capital (Anh). Cơ quan tín dụng xuất khẩu của Pháp COFACE cung cấp bảo hiểm tín dụng xuất khẩu cho dự án.

Khách hàng: Theo PPA, công ty con của Cục Công nghiệp điện Quảng Tây (GPIB), một doanh nghiệp thuộc chính quyền tỉnh Quảng Tây, sẽ mua ròng lượng điện tối thiểu là 3.500 triệu kWh/ năm (khoảng 63% công suất của dự án) từ Laibin B.

Nhà cung cấp: Tập đoàn Xây dựng và nhiên liệu Quảng Tây (GCFC), một doanh nghiệp thuộc chính quyền tỉnh, chịu trách nhiệm cung cấp nhiên liệu (than và/ hoặc dầu) theo yêu cầu cho Consortium về số lượng và chất lượng. Consortium có quyền từ chối nếu nhiên liệu không phù hợp với các thông số kỹ thuật.

Nhà thầu: Nhà thầu Xây dựng là một liên doanh đặc biệt bao gồm Alstom Export và Compagnie Financiere de Valorisation pourL’Ingenierie (COFIVA).

85

Công ty vận hành: Công ty Guangxi Laibin Synergie Operating Maintenance for Generation Co. Ltd. là một liên doanh, do EDFI sở hữu 85% cổ phần, các công ty GPIB và công ty TNHH Phát triển và Đầu tư Quảng Tây (GIDC) mỗi công ty sở hữu 7,5% cổ phần.

Thời gian nhượng quyền của dự án kéo dài 18 năm, bao gồm cả thời gian xây dựng, và có thể điều chỉnh. Ước tính thời gian xây dựng kéo dài khoảng 33 tháng; giai đoạn vận hành là gần 15 năm sau khi xây dựng nhà máy. Dự án Laibin B được đánh giá là dự án PPP thành công nhờ quá trình đấu thầu cạnh tranh để lựa chọn nhà đầu tư tư nhân, áp dụng các tiêu chuẩn quốc tế vào việc ký kết các hợp đồng, có nhiều ưu đãi từ phía Chính phủ, mặc dù Chính phủ không đảm bảo doanh thu và lợi nhuận cho dự án mà chỉ tạo các điều kiện thuận lợi để đối tác tư nhân tự vận động để nâng cao hiệu quả, và cơ chế chia sẻ rủi ro hợp lý.

Dự án Laibin B có cơ chế chia sẻ rủi ro khá hợp lý, trong đó rủi ro được phân bổ cho đối tác nào có năng lực kiểm soát và ảnh hưởng tới rủi ro đó một cách tốt nhất. Theo nguyên tắc này, rủi ro về xây dựng, vận hành, kỹ thuật và tài chính chủ yếu do Consortium chịu, trong khi những rủi ro về chính trị và pháp lý chủ yếu do chính quyền tỉnh Quảng Tây chịu, và những rủi ro liên quan đến điều kiện bất khả kháng được chính quyền tỉnh Quảng Tây và Consortium cùng chia sẻ.

Quá trình đàm phán, hình thành dự án diễn ra như sau:- Tháng 2/1995, Chính quyền tỉnh Quảng Tây đã giao cho công

ty Bridge of Trust nhiệm vụ mời gọi các nhà đầu tư nước ngoài thực hiện dự án Laibin B theo hình thức BOT.

- Từ tháng 2 đến tháng 3/1995, sau khi chuẩn bị sơ bộ nghiên cứu khả thi cho Laibin B phù hợp với thông lệ quốc tế và phù hợp với yêu cầu thực tế ở Trung Quốc, Bridge of Trust đã trình một đề cương thực hiện và báo cáo nghiên cứu khả thi về tài chính để xây dựng Laibin B theo hình thức BOT. Sau đó công ty này đã hỗ trợ

86

Chính quyền tỉnh Quảng Tây trong việc tìm kiếm sự chấp thuận từ chính phủ trung ương.

Ngày 10 tháng 5/1995, Laibin B đã chính thức được phê duyệt với tư cách là dự án BOT thí điểm ở Trung Quốc.

Tháng 8/1995, Bridge of Trust hoàn thành các tài liệu sơ tuyển cho Laibin B tại Trung Quốc và đã công bố mời thầu trên báo, công khai mời gọi các nhà đầu tư tiềm năng từ nước ngoài để tham gia đấu thầu dự án BOT thí điểm này của Trung Quốc.

Ngày 30/9/1995, có tổng cộng 31 hồ sơ dự thầu để sơ tuyển, trong đó có 23 công ty tư nhân, 8 tập đoàn bao gồm cả các công ty nổi tiếng trên thế giới.

Đầu tháng 10 năm 1995, Bridge of Trust và nhà tư vấn đã xem xét đề xuất dự thầu được các nhà thầu gửi.

Sau quá trình đấu thầu cạnh tranh, Bridge of Trust đã chọn ra đối tác tư nhân là tập đoàn Consortium. Từ tháng 7 đến tháng 11/1996, Bridge of Trust đã tổ chức đàm phán về ba hợp đồng chính với các Consortium, và ngày 11/11/1996, chính quyền tỉnh Quảng Tây và Consortium đã ký thỏa thuận nhượng quyền ở Bắc Kinh.

Để hình thành điều kiện, môi trường thuận lợi cho việc thực hiện dự án, tháng 3/1994, Bộ Công nghiệp Điện (MOP) đã ban hành Quy định tạm thời về việc sử dụng vốn đầu tư nước ngoài cho việc xây dựng Dự án điện, đưa ra những hướng dẫn áp dụng đối với tất cả các loại đầu tư nước ngoài trong các dự án điện ở Trung Quốc. Nhà đầu tư nước ngoài có thể đầu tư trực tiếp theo hình thức vốn cổ phần, liên doanh hợp tác với đối tác Trung Quốc. Họ có thể đầu tư xây dựng và vận hành nhà máy điện mới, mở rộng và nâng cấp kỹ thuật của các nhà máy điện hiện có hoặc mua cổ phần trong các nhà máy điện hiện có, vốn chủ sở hữu nước ngoài không được vượt quá 30%. Ngoài ra, Hướng dẫn của MOP quy định rằng thời hạn của hợp tác được giới hạn đến 20 năm cho các nhà máy nhiệt điện và 30 năm cho các nhà máy thủy điện, không kể thời gian xây dựng, mặc dù luật

87

pháp không có giới hạn về thời hạn với các công ty liên doanh. Đối với các dự án điện trọng điểm liên quan đến đơn vị công suất trên 300 MW và tổng công suất trên 600 MW, đối tác Trung Quốc phải giữ cổ phần chi phối.

Do là dự án đầu tiên thử nghiệm khuôn khổ BOT mới, Laibin B đã được Chính phủ Trung Quốc và chính quyền tỉnh hỗ trợ mạnh mẽ bằng một số bảo lãnh và ưu đãi, cụ thể như sau:

Trao nhượng quyền với điều khoản đặc biệt

Consortium được cấp đặc quyền để thiết kế, xây dựng, thử nghiệm, vận hành và duy trì Laibin B, sử dụng đất do Chính quyền Quảng Tây cung cấp và bán điện cho chính quyền tỉnh Quảng Tây trong thời kỳ nhượng quyền.

Ngoài ra, trong thời kỳ nhượng quyền Consortium được trao quyền sở hữu và vận hành tất cả các tài sản, trang thiết bị cấu thành Laibin. Đồng thời, Consortium được phép thế chấp hoặc chuyển nhượng quyền hoạt động, tất cả các tài sản, cơ sở vật chất và trang thiết bị của dự án nếu (1) có sự đồng ý bằng văn bản của Chính quyền Quảng Tây và (2) việc đó không ảnh hưởng xấu đến quyền, lợi ích của chính quyền Quảng Tây.

Bảo lãnh mua điện

Theo PPA được ký kết giữa Consortium và GPIB, chính quyền Quảng Tây bảo đảm thông qua công ty con GPIB của mình sẽ mua một lượng điện tối thiểu là 3.500 triệu kWh mỗi năm từ Laibin B. GPIB có trách nhiệm chính trong việc thực hiện nghĩa vụ của mình.

Bảo đảm cung cấp nhiên liệu

Thông qua GCFC, Chính phủ bảo đảm cung cấp nhiên liệu (than và /hoặc dầu) theo yêu cầu và được Consortium trả tiền thông qua công ty con của mình. Consortium có quyền từ chối nhiên liệu nếu thấy không phù hợp với các thông số kỹ thuật nhiên liệu được mô tả trong FSTA. Chính quyền Quảng Tây bảo đảm thực hiện đúng

88

và kịp thời các nghĩa vụ của GCFC theo FSTA và sẽ hỗ trợ tất cả những hậu quả về tài chính từ bất kỳ vi phạm nào của GCFC theo FSTA.

Bảo đảm trong điều kiện bất khả kháng

Theo bảo đảm này, một trong hai bên có quyền ngừng thực hiện nghĩa vụ của mình theo CA nếu như việc thực hiện đó bị cản trở bởi các tình huống bất khả kháng, tức là hoàn cảnh ngoài tầm kiểm soát như thiên tai, chiến tranh, lệnh cấm vận, hạn chế xuất khẩu nhập khẩu hoặc và sự thay đổi trong quy định của pháp luật.

Trong trường hợp chấm dứt hợp đồng nhượng quyền CA do điều kiện bất khả kháng, chính quyền tình Quảng Tây sẽ trả cho Consortium một số tiền để bồi thường. Sau khi được thanh toán số tiền bồi thường, Consortium sẽ chuyển Laibin B cho chính quyền tỉnh Quảng Tây.

Nếu có bất kỳ thay đổi trong luật pháp, quy định và nghị định của Trung Quốc, hoặc trong bất kỳ các điều kiện thực tế nào với ngày phê chuẩn diễn ra sau ngày ký kết CA mà ảnh hưởng xấu đến quyền lợi nghĩa vụ của Consortium, Consortium có thể yêu cầu điều chỉnh các điều khoản của CA để Consortium có thể có tình trạng kinh tế giống như trước khi có thay đổi đó.

Ưu đãi thuế

Các ưu đãi thuế mà chính quyền tỉnh Quảng Tây dành cho Consortium bao gồm: (a) Consortium được miễn từ 3% số thuế thu nhập địa phương, (b) Bắt đầu từ năm có lợi nhuận đầu tiên, Consortium sẽ được hưởng hai năm miễn hoàn toàn thuế thu nhập quốc dân. Sau khoảng thời gian hai năm đó, từ năm thứ ba đến năm thứ năm, Consortium sẽ được miễn 50% thuế thu nhập quốc gia. Từ năm thứ sáu, Consortium sẽ nộp thuế thu nhập theo quy định với mức thuế suất 30%, (c) Ngoài ra, các nhà đầu tư nước ngoài sẽ được miễn thuế lợi tức trên cổ tức được Consortium phân bổ.

89

Ngoài ra, Consortium còn được bảo lãnh về tỷ giá hối đoái, bồi thường trong trường hợp xảy ra tình trạng vỡ nợ của Chỉnh phủ và các rủi ro chính trị, được hỗ trợ về đất đai, cơ sở vật chất và các hỗ trợ khác.

Dự án hầm qua sông Dương Tử Nanjing Yangtze River Tunnel

Là thủ phủ tỉnh Giang Tô (Jiangsu), Nanjing là một thành phố lớn ở phía Đông của Trung Quốc. Từ năm 1968, phần lớn khối lượng vận tải của thành phố dồn vào cây cầu bắc qua sông Dương Tử (gọi là 1st Nanjing Yantze River Bridge, xem biểu đồ ở hình 4). Trong những năm gần đây, khối lượng giao thông ngày càng tăng đã khiến cho cầu bị quá tải, hạn chế sự phát triển của Nanjing. Mặc dù cầu qua sông Dương Tử Nanjing Yantze River Bridge thứ hai và thứ ba đã hoàn thành vào năm 2000 và 2005, nhu cầu khổng lồ về giao thông vẫn không được đáp ứng vì chúng ở quá xa vùng đô thị chính.

Nhằm đẩy mạnh đô thị hóa, mở rộng hệ thống giao thông của Thành phố, Chính quyền Nanjiang đã xây dựng trên 10 đường xe điện ngầm, đường sắt nhẹ giữa Thượng Hải, Hàng Châu và Nanjing, 4 cầu qua sông Dương Tử, và một đường hầm qua sông Dương Tử. Những dự án này theo kế hoạch sẽ được hoàn thành vào năm 2020. Do vậy, sự kết hợp giữa khu vực công và khu vực tư nhân đã được áp dụng cho các dự án tàu điện ngầm, cầu và hầm để giải quyết vấn đề thiếu vốn.

Nanjing Yangtze River Tunnel sẽ là một đường đi tắt nối liền giữa khu đô thị chính của Nanjing với khu công nghiệp của Nanjing và nhờ đó sẽ giúp cải thiện mạnh mẽ giao thông liên lạc giữa các bờ phía Bắc và phía Nam của sông Dương Tử, và tăng cường hơn nữa vai trò của Nanjing trên trục giao thông tại phía Đông Trung Quốc và hạ lưu sông Dương Tử. Đây là dự án đầu tiên mà chính quyền địa phương xây dựng một đường hầm qua sông Dương Tử (sông lớn nhất Trung Quốc và lớn thứ ba trên thế giới), do vậy tạo ra cơ hội và

90

tiềm năng cho khu vực tư nhân tham gia giúp đỡ và chia sẻ rủi ro với chính quyền.

Khu vực tư nhân trong trường hợp này là CRCC, một công ty có kinh nghiệm trong việc thực hiện những loại dự án như vậy và có khả năng thu lợi nhuận từ những dự án thuộc hệ thống giao thông đô thị có mức độ rủi ro cao. Do vậy, trong lĩnh vực giao thông đô thị, việc lựa chọn được đối tác tư nhân có kinh nghiệm, công nghệ và kỹ năng quản lý là rất quan trọng để giảm thiểu rủi ro của việc kém hiệu quả. CRCC đã tham gia vào nhiều dự án PPP trong lĩnh vực giao thông khác ở Trung Quốc như đường quốc lộ Jingcheng Highway tại Bắc Kinh, đường quốc lộ Yuling Highway tại Sichuan, đường hầm qua sông Dương Tử Wuhan Yangtze River Tunnel, và cầu Xianyang tại Xian, và thành công họ có được là dựa vào kinh nghiệm, kỹ thuật và kỹ năng quản lý (Zhao 2006).

Hình 4. Vị trí của đường hầm Nanjing Yangtze River Tunnel

Nguồn: Jing-Feng Yuan, Mirosław J. Skibniewski, Qiming Li & Jin Shan, “The driving factors of China’s public-private partnership projects in metropolitan transportation systems: Public sector’s viewpoint”, 2009.

91

Nội dung hợp tác công - tư, trách nhiệm của mỗi bên trong việc thực hiện dự án và khai thác, sử dụng công trình sau khi kết thúc đầu tư:

Nanjiang Yangtze River Tunnel có chiều dài 6.165 mét, tuổi thọ theo thiết kế là 100 năm. Tổng vốn đầu tư là 450 triệu USD. CRCC dự báo lưu lượng giao thông năm 2010 sẽ lên tới 100.000/ ngày (đã quy đổi về đơn vị xe chở khách - PCUs), trong đó hơn 30% phương tiện sẽ đi qua hầm. Bảng 1 thể hiện ước lượng số lượng PCUs tới năm 2030.

Bảng 3. Ước tính về PCUs và doanh thu của đường hầm qua sông Nanjing Yangtze River Tunnel

NămSố lượng đã quy đổi về PCUs

mỗi ngàyTiêu chuẩn Phí

(PCU, USD)Tổng doanh thu hàng năm

(triệu USD)2010 33.440 3 36,112020 60.480 3 65,322030 76.626 3 82,76

Nguồn: Jing-Feng Yuan, Mirosław J. Skibniewski, Qiming Li & Jin Shan, “The driving factors of China’s public-private partnership projects in metropolitan

transportation systems: Public sector’s viewpoint”, 2009.

Nanjiang Yangtze River Tunnel có sự góp vốn của cả công ty tư nhân là Tập đoàn Xây dựng Đường sắt Trung Quốc (CRCC) và hai công ty bán công là Tập đoàn Vận tải Nanjing (NTC) và Công ty Quản lý vốn Quốc gia của huyện Pukou. Hai công ty sau đóng góp 20% nguồn tài chính cho dự án, 80% nguồn vốn còn lại được tài trợ bởi CRCC.

CRCC sẽ có giai đoạn nhượng quyền khai thác là 30 năm (từ năm 2005-2034). Do cơ cấu vốn của dự án đường hầm qua sông Dương Tử Nanjiang Yangtze River Tunnel khá đơn giản nên dự án áp dụng cơ chế phân bổ rủi ro giữa ba đối tác và chuyển giao rủi ro cho khu vực tư nhân (CRCC) một cách hiệu quả.

Theo hợp đồng nhượng quyền, thu nhập của dự án sẽ không chỉ bao gồm phí thu được mà còn bao gồm doanh thu từ quảng cáo. Dữ liệu tài chính ước tính được thể hiện trong bảng 2. Những số liệu

92

tính toán cho thấy các nguồn thu từ dự án là đủ hấp dẫn đối với cả khu vực tư nhân và khu vực công. Theo đó, lợi ích của dự án PPP này cũng bao gồm thúc đẩy tăng trưởng kinh tế địa phương, cung cấp thêm dịch vụ công tiện lợi, và kiếm được nguồn doanh thu ổn định trong dài hạn.

Bảng 4. Các chỉ số về lợi nhuận của tổng vốn đầu tư vào đường hầm Nanjing Yangtze River Tunnel

Tổng vốn đầu tư Vốn tự cóTỷ suất hoàn vốn nội bộ

(%)

Thời gian hoàn vốn

(năm)

Giá trị hiện tại ròng về tài chính

(triệu USD)

Tỷ suất hoàn vốn nội bộ (%)

Giá trị hiện tại ròng về tài chính

(triệu USD)

Tỷ lệ lợi nhuận đầu

tư (%)Trước thuế

Sau thuế

Tĩnh ĐộngTrước thuế

Sau thuế

Trước thuế

Sau thuế

Trước thuế

Sau thuế 7,70

8,53 7,21 16,1 26,6 144,81 61,21 9,72 7,77 141,51 57,92Nguồn: Jing-Feng Yuan, Mirosław J. Skibniewski, Qiming Li & Jin Shan,

“The driving factors of China’s public-private partnership projects in metropolitan transportation systems: Public sector’s viewpoint”, 2009.

Phần lớn rủi ro được chuyển cho khu vực tư nhân (công ty CRCC). Tuy nhiên, trong dự án này việc chuyển giao rủi ro cũng là yếu tố tích cực đối với khu vực tư nhân, bởi vì rủi ro cao thường đi kèm với khả năng thu lợi nhuận lớn trong tương lai. Trong nhiều dự án về hệ thống giao thông đô thị của Trung Quốc, khu vực tư nhân thường thực hiện tốt hơn so với khu vực công trong việc thiết kế, xây dựng, vận hành và bảo dưỡng. Có nhiều rủi ro (như chi phí dự án, khối lượng giao thông, tài trợ vốn) mà khu vực công không quản lý và kiểm soát được, nhưng khu vực tư nhân mạnh trong lĩnh vực này sẽ có khả năng xử lý rủi ro và sẵn lòng kiếm lợi nhuận bằng cách chấp nhận rủi ro.

Giống như nhiều dự án PPP tại Trung Quốc, Dự án Nanjiang Yangtze River Tunnel cũng đang gặp nhiều thách thức, mà một trong những thách thức lớn nhất là khung pháp lý và hành chính còn phân tán, dẫn đến cơ chế pháp lý phức tạp. Trở ngại tiếp theo là 1) sự chi phối quá lớn của nhà nước khiến quyền lực của khu vực tư nhân

93

trong các dự án PPP thường yếu hơn, 2) khả năng quản trị kém hiệu quả và tình trạng tham nhũng và 3) các chính sách thay đổi thường xuyên và thiếu nhất quán.

Dự án Nhượng quyền phân phối điện Bhiwandi, Ấn Độ

Tình hình thiếu hụt điện ngày càng trầm trọng tại Maharashtra đã đặt ra những thách thức lớn với Công ty TNHH Phân phối điện nhà nước Maharashtra (MSEDCL). Bên cạnh các giải pháp kinh tế - kỹ thuật khác, MSEDCL đã quyết định sử dụng khu vực tư nhân để tăng cường hiệu quả của hệ thống phân phối điện thông qua một thỏa thuận nhượng quyền phân phối điện, trước hết là với một số lưới đã được chọn trước.

Luật Điện lực năm 2003 cho phép người nắm giữ giấy phép phân phối điện được thu xếp để các công ty khác được nhượng quyền kinh doanh một vài hoặc tất cả hoạt động phân phối điện. Dàn xếp về nhượng quyền phân phối điện áp dụng cho mạng lưới phân phối điện tại thành phố Bhiwandi, cách thành phố Mumbai khoảng 48km về phía đông bắc là một dự án tiên phong và là dự án nhượng quyền phân phối “đầu vào” đầu tiên sau khi khái niệm này được đưa vào Luật Điện lực. Trong một mô hình “đầu vào”, cơ quan được cấp phép sẽ chịu trách nhiệm về việc cung cấp điện tại điểm đầu vào và công ty được nhượng quyền kinh doanh chịu trách nhiệm về tất cả những nghĩa vụ trong giấy phép phân phối thuộc lĩnh vực của người được nhượng quyền, nghĩa là:

Cung cấp điện•

Dịch vụ khách hàng•

Vận hành và bảo dưỡng mạng lưới phân phối•

Quảng cáo và thu phí•

Tuân thủ theo các chuẩn mực pháp lý•

Bhiwandi được chọn thực hiện dự án vì thành phố này thường xuyên không trả được các hóa đơn điện và có một mạng lưới phân

94

phối điện nghèo nàn với mức độ thất thoát về Kỹ thuật và Thương mại Tổng hợp (Aggregate Technical and Commercial - AT&C) cao. Mạng lưới điện Bhiwandi là một trong những mạng lưới có kết quả hoạt động yếu kém nhất trong số các mạng lưới phân phối điện tại bang Maharashtra. Trong vòng 5 năm từ 2002 đến 2007, doanh thu từ mạng lưới điện này chỉ dậm chân ở một mức, mặc dù lượng điện bán ra thực tế vẫn tăng trên 42%. Tại thời điểm trước khi triển khai dự án, thành phố có 160.000 khách hàng (tổng dân số vào khoảng 1 triệu người) trên một diện tích khoảng 721 km2. Mạng lưới điện Bhiwandi tại thời điểm đó cần có công suất 800 MVA để đáp ứng nhu cầu của dân cư và một số lượng lớn các đơn vị sản xuất hàng dệt/may là khoảng 2.500 GWh/ năm.

Tình trạng của mạng lưới điện Bhiwandi tại thời điểm tiếp quản được mô tả như sau:

Tổn thất về Kỹ thuật và Thương mại Tổng hợp (AT&C) là • 58%

Cắt điện bắt buộc là 6h mỗi ngày•

Cắt điện đột xuất do thiếu hụt 300 MVA trong mạng lưới • Điện cao thế Extra High Voltage (EHV)

Tỷ lệ sự cố máy biến áp là 40%•

Tình trạng các khách hàng không đăng ký•

Hệ thống cung cấp điện có độ tin cậy kém và thường xuyên • xảy ra sự cố thiết bị

Sự yếu kém của mạng lưới điện này là do những nguyên nhân sau:

Không có sự đầu tư vốn vào mạng lưới phân phối điện của • Bhiwandi trong khoảng một thập kỷ trước đó, dẫn tới tình trạng quá tải của mạng lưới điện và tỷ lệ sự cố của máy biến áp cao.

95

Việc được kết nối chính thức với hệ thống điện hoặc mắc • thêm đường điện rất khó khăn và tốn kém, dẫn tới xu hướng ngày càng có nhiều khách hàng thực hiện các hành vi kết nối điện bất hợp pháp.

Nhằm giải quyết tình trạng thất thoát phân phối điện lớn, hiệu quả thu phí thấp và mạng lưới phân phối điện kém hiệu quả, MSEDCL đã quyết định vận dụng các quy định của Luật Điện lực 2003 và cho phép khu vực tư nhân tham gia vào dự án thông qua hình thức nhượng quyền phân phối điện tại mạng lưới điện của Bhiwandi. Công ty tư nhân được MSEDCL chỉ định thực hiện dự án này là công ty TNHH Torrent Power AEC Limited (TPAL).

Nội dung hợp tác công - tư, trách nhiệm của mỗi bên trong việc thực hiện dự án và khai thác, sử dụng công trình sau khi kết thúc đầu tư:

Thỏa thuận nhượng quyền phân phối (DFA) cho mạng lưới điện Bhiwandi có hiệu lực cho một thời kỳ ban đầu là 10 năm. Cấu trúc của mô hình nhượng quyền phân phối như sau:

MSEDCL tiếp tục là cơ quan được cấp phép phân phối điện • và ủy quyền cho công ty được nhượng quyền kinh doanh thay mặt mình phân phối điện trong một khu vực cụ thể (mạng lưới phân phối điện Bhiwandi).

Công ty được nhượng quyền có quyền được sử dụng các • tài sản phân phối điện của MSEDCL trong khu vực được nhượng quyền để thực hiện những nghĩa vụ và trách nhiệm của mình.

Công ty được nhượng quyền có trách nhiệm thực hiện các • chức năng sau đây của MSEDCL trong thời hạn của thỏa thuận DFA:

+ Phân phối và cung cấp điện cho các khách hàng của MSEDCL trong khu vực nhượng quyền,

96

+ Vận hành và bảo dưỡng trong khu vực nhượng quyền,+ Đo đạc, thu phí và tất cả những dịch vụ liên quan đến khách

hàng,+ Tuân thủ theo tất cả các tiêu chuẩn được quy định trong luật

Cung cấp Điện và các Tiêu chuẩn Thực hiện và các quy định pháp lý khác.

MSEDCL cam kết sẽ đưa ra một định mức tối thiểu lượng • điện cung cấp tại các điểm đầu vào xác định cho công ty được nhượng quyền phân phối. Công ty được nhượng quyền sẽ thanh toán cho MSEDCL cho việc cung cấp điện ở mức thuế suất đã xác định trước gọi là “mức giá đầu vào”. Mức giá đầu vào là thông số chính cho việc đấu thấu, được xác định tại thời điểm đánh giá các gói thầu. Công ty được nhượng quyền được phép mua thêm điện để cung ứng trong trường hợp thiếu điện từ các nguồn khác ngoài MSEDCL.MSDECL phải chịu một khoản chi phí xây dựng cơ bản • tối thiểu nhất định cho mạng lưới phân phối điện, xem như khoản đầu tư tối thiểu của mình và được lên kế hoạch cho mỗi giai đoạn 5 năm. Công ty được nhượng quyền được trao toàn quyền trong • việc lập kế hoạch và thực hiện chi đầu tư xây dựng cơ bản của mình (ngoài phần chi tiêu xây dựng cơ bản đã được MSEDCL lên kế hoạch và cam kết thực hiện) với mục tiêu đáp ứng nhu cầu giảm thiểu thiệt hại và cải thiện hiệu quả thu phí như đã thỏa thuận. Giá trị của bất kỳ tài sản nào được thêm vào cũng phải được MSEDCL xác nhận là đã chấp thuận.Người tiêu dùng được thu phí với cùng mức phí đã được • áp dụng cho các khách hàng khác của MSEDCL, và được xác định bởi một cơ quan pháp lý độc lập - ở đây là Ủy ban Điều hành Điện lực Maharashtra.

97

MSEDCL sẽ thực hiện những thanh toán cuối cùng cho • công ty được nhượng quyền vào lúc hết hạn hợp đồng hoặc tại thời điểm diễn ra sự kiện vỡ nợ của MSEDCL/công ty được nhượng quyền cho khoản chi đầu tư xây dựng cơ bản mà công ty được nhượng quyền gánh chịu với giá trị thấp hơn của các tài sản phân phối điện được tạo ra.

Quá trình chuyển giao tài sản cho công ty thuộc khu vực tư nhân, TPAL, đã bắt đầu từ tháng 7/2006 sau khi ban hành Ý định thư (LoI) cho TPAL. TPAL đã tiếp quản các hoạt động từ MSEDCL với hiệu lực từ ngày 26/1/2007 sau khi DFA được thực thi vào tháng 12/2006.

Sau khi được nhượng quyền phân phối điện cho mạng lưới điện Bhiwandi, TPAL đã thực hiện một khảo sát người tiêu dùng và bắt đầu chính quy hóa các kết nối điện bất hợp pháp. Bên cạnh việc tạo ra tài sản mới, TPAL đã tập trung vào mở rộng và đại tu các đường dây phân phối điện hiện tại. TPAL cũng đã đầu tư vào cải thiện hệ thống đo mức tiêu thụ điện của người tiêu dùng. Tất cả những việc làm này đã giúp giảm thất thoát phân phối điện và cải thiện hiệu quả thu phí trong mạng lưới điện Bhiwandi.

98

Bảng

5. Cá

c loạ

i rủi

ro và

trác

h nh

iệm

chia

sẻ rủ

i ro c

ủa cá

c bên

Loại

rủi r

oM

ức

độGi

ai đ

oạn

rủi r

oNg

ười g

ánh

chịu

rủi r

oBì

nh lu

ận

Rủi ro

giai

đoạn

trư

ớc kh

i hoạ

t độn

gLĩn

h vực

được

nhượ

ng qu

yền p

hân p

hối là

một

hoạt

động

kinh

doan

h đan

g đượ

c thự

c hiện

tại t

hời đ

iểm

chuy

ển gi

ao. D

o vậy

, khô

ng có

rủi ro

này.

Giai

đoạn

xây d

ựng

Lĩnh v

ực đư

ợc nh

ượng

quyề

n phâ

n phố

i là m

ột ho

ạt độ

ng ki

nh do

anh đ

ang đ

ược t

hực h

iện tạ

i thờ

i điểm

ch

uyển

giao

. Do v

ậy, k

hông

có rủ

i ro nà

y. Rủ

i ro vậ

n hàn

h

Rủi ro

mua

sắm

Cao

10 nă

mCh

ia sẻ

MSE

DCL c

ó ng

hĩa v

u ph

ải cu

ng cấ

p m

ột k

hối l

ượng

điện

tại m

ức g

iá đầ

u và

o m

à do

anh

nghiệ

p đư

ợc

nhượ

ng qu

yền p

hân p

hối p

hải t

rả.

Doan

h ng

hiệp

được

như

ợng

quyề

n ph

ân p

hối c

ó thể

mua

điện

từ cá

c ngu

ồn kh

ác n

ếu xả

y ra t

ình tr

ạng

thiếu

điện

.

Rủi ro

biểu

giá

Cao

10 nă

mCh

ia sẻ

Mức

giá đ

iện m

à ngư

ời tiê

u dun

g phả

i trả

được

quản

lý. Đ

ồng t

hời, m

ức gi

á đầu

vào,

nghĩa

là ch

i phí

mua

điệ

n đượ

c gắn

chỉ s

ố với

nhữn

g tha

y đổi

trong

biểu

giá đ

iện củ

a ngư

ời tiê

u dun

g. Do

vậy,

trong

trườ

ng h

ợp b

iểu g

iá điệ

n tă

ng h

oặc g

iảm, c

hi ph

í đầu

vào c

ho d

oanh

ngh

iệp đ

ược n

hượn

g qu

yền s

e tăn

g/giả

m th

eo cô

ng th

ức đư

ợc m

ô tả t

rong

Thỏa

thuậ

n như

ợng q

uyền

phân

phối

(DFA

). Tuy

nhiên

, nế

u tính

tổng

thể s

e có

một

số tá

c độn

g đối

với d

òng t

iền m

ặt củ

a doa

nh ng

hiệp đ

ược n

hượn

g quy

ền.

Rủi ro

thị t

rườn

gCa

o10

năm

Công

ty đư

ợc

nhượ

ng

quyề

n phâ

n ph

ối

Rủi ro

thị t

rườn

g bao

gồm

mức

tiêu

thu đ

iện, t

ốc độ

tăng

tiêu

thu đ

iện, v

à đặc

điểm

của n

gười

tiêu d

ung

trong

khu

vực n

hượn

g qu

yền

se d

o doa

nh n

ghiệp

đượ

c như

ợng

quyề

n gá

nh ch

ịu. D

o mức

giá

mua

điện

đầ

u vào

do do

anh n

ghiệp

được

nhượ

ng qu

yền đ

ưa ra

đấu t

hầu đ

ã đượ

c dựa

trên

nhữn

g dự b

áo cá

c giả

định

về đặ

c điểm

ngườ

i tiêu

dung

và m

ức tă

ng tr

ưởng

tiêu t

hu đi

ện, n

ên vi

ệc kh

ông đ

ạt đư

ợc m

ức dự

báo c

ó thể

tá

c độn

g tiêu

cực t

ới dò

ng ti

ền m

ặt củ

a doa

nh ng

hiệp đ

ược n

hượn

g quy

ền.

Tuy n

hiên,

doan

h ng

hiệp đ

ược n

hượn

g quy

ền ph

ân ph

ối th

ực h

iện h

oạt đ

ộng k

inh do

anh

độc q

uyền

tại

khu v

ực củ

a doa

nh ng

hiệp đ

ược n

hượn

g quy

ền nê

n khô

ng ph

ải ch

ịu bấ

t kỳ s

ự cạn

h tra

nh nà

o.

99

Rủi ro

về tà

i chín

h/

Rủi ro

về cá

c kho

ản

phải

thu

Cao

10 nă

m

Công

ty đư

ợc

nhượ

ng

quyề

n phâ

n ph

ối

Phần

thưở

ng ch

o hiệu

quả t

hu ph

í tro

ng th

ời gia

n áp

dung

Thỏa

thuậ

n nh

ượng

quyề

n kin

h do

anh

được

dà

nh ch

o doa

nh ng

hiệp đ

ược n

hượn

g quy

ền ph

ân ph

ối.

Đối v

ới nh

ững k

hoản

nợ c

hưa t

rả củ

a nhữ

ng n

gười

tiêu d

ung h

iện tạ

i, tro

ng vò

ng 3

thán

g trư

ớc n

gày c

ó hiệ

u lực

, doa

nh ng

hiệp đ

ược n

hượn

g quy

ền ph

ân ph

ối ch

ịu trá

ch nh

iệm đả

m bả

o 65%

hiệu

quả t

hu ph

í. Đố

i với

nhữn

g kho

ản nợ

tron

g quá

khứ m

à đã t

rì hoã

n tha

nh to

án tr

ong v

òng t

rên 3

thán

g trư

ớc ng

ày hi

ệu

lực, d

oanh

ngh

iệp đ

ược n

hượn

g qu

yền

se đ

ược t

hưởn

g 10

% số

tiền

thu

được

. Đối

với n

hững

ngư

ời tiê

u du

ng đã

ngừn

g kết

nối, t

ỷ lệ n

ày se

là 20

%.

Các r

ủi ro

khác

Rủi ro

phát

sinh

từ

việc s

ố liệu

gốc s

aiTru

ng

bình

10 nă

mCô

ng ty

được

nh

ượng

qu

yền

Nhữn

g kế

t luậ

n từ

việc

kiểm

toán

chun

g đư

ợc ti

ến h

ành

sau

khi l

ựa ch

ọn d

oanh

ngh

iệp đ

ược n

hượn

g qu

yền c

ó thể

khác

với s

ố liệu

gốc d

o MSE

DCL c

ung c

ấp. D

oanh

nghiệ

p đượ

c như

ợng q

uyền

phân

phối

được

ph

ep ti

ến hà

nh ng

hiên c

ứu ti

ền kh

ả thi

của c

hính m

ình tr

ong k

hu vự

c đượ

c như

ợng q

uyền

.

Rủi ro

chính

trị -

xã

hội

Trung

bìn

h10

năm

Công

ty đư

ợc

nhượ

ng

quyề

n

Do do

anh

nghiệ

p đượ

c như

ợng q

uyền

phân

phối

trở th

ành

điểm

liên

lạc đố

i với

ngườ

i tiêu

dung

, bất

kỳ

sự kh

ông

hài lò

ng n

ào xe

t về h

ành

động

/việc

khôn

g hà

nh đ

ộng

của d

oanh

ngh

iệp đ

ược n

hượn

g qu

yền

cung

có th

ể dân

tới n

hững

phản

đối, p

hản k

háng

và cá

c áp l

ực về

chính

trị. V

í du,

việc c

ắt đi

ện có

thể d

ân

tới s

ự bất

mãn

của n

gười

tiêu d

ung.

Trong

trườ

ng hợ

p này

, có t

hể có

áp lự

c từ n

hà nư

ớc về

việc

phải

đảm

bả

o cun

g cấp

điện

đều đ

ặn. K

ết qu

ả là d

oanh

nghiệ

p đượ

c như

ợng q

uyền

có th

ể phả

i mua

điện

với m

ức

giá ca

o hơn

trên

thị t

rườn

g.

Rủi ro

bất k

hả

khán

gTru

ng

bình

10 nă

mM

SEDC

L

Trong

trườ

ng hợ

p xảy

ra tì

nh hu

ống r

ủi ro

bất k

hả kh

áng,

khôn

g có b

ên nà

o phả

i chịu

trác

h nhiệ

m về

việc

th

ực hi

ện cá

c ngh

ĩa vu

được

quy đ

ịnh tr

ong t

hỏa t

huận

. Tuy

nhiên

, tro

ng tr

ường

hợp r

ủi ro

bất k

hả kh

áng

keo d

ài, th

ỏa th

uận c

ó thể

được

chấm

dứt b

ởi m

ột bê

n nào

đó, th

eo đó

tài s

ản se

được

chuy

ển ch

o MSE

DCL

để đổ

i lấy k

hoản

than

h toá

n cho

việc

kết t

húc h

ợp đồ

ng từ

MSE

DCL.

100

Quá trình đàm phán, hình thành dự án

Giai đoạn hình thành ý tưởng của dự án bao gồm việc phân tích các mô hình phân phối điện để lựa chọn cấu trúc dự án phù hợp nhất. Việc này bao gồm xác định các dịch vụ kỹ thuật và thương mại, hình thành cấu trúc tài chính và thương mại của mô hình, xây dựng các tiêu chuẩn thực hiện để giám sát, v.v... Cuối cùng, một mô hình nhượng quyền phân phối điện dựa trên đầu vào đã được đề xuất cho Bhiwandi.

Trong mô hình nhượng quyền phân phối điện dựa vào đầu vào, công ty được nhượng quyền chủ yếu chịu trách nhiệm cung cấp điện, các khoản đầu tư liên quan đến mạng lưới điện, việc vận hành và bảo dưỡng mạng lưới điện và các dịch vụ khách hàng bao gồm lập hóa đơn và thu phí. Giá bán điện đã được công ty được cấp phép phân phối điện xác định trước, do vậy sẽ giảm đáng kể sự lo ngại về chi phí mua điện cao. Đồng thời, do không có chuyển giao về tài sản hay cổ phiếu nên việc định giá tài sản là không cần thiết, mặc dù các thông số và tài sản chính vẫn cần được kiểm toán chung.

Cấu trúc được đề xuất của dự án đã được thảo luận với tất cả những đối tượng có liên quan, gồm cả các nhà đầu tư tiềm năng, trước khi đi đến kết luận cuối cùng. Nhiều vấn đề khác nhau liên quan đến dữ liệu cơ sở, nguồn nhân lực, tiền nợ đọng và rủi ro về pháp lý đã được thảo luận và thực hiện những sửa đổi cần thiết. Các vấn đề được thảo luận và giải pháp đưa ra được trình bày chi tiết trong bảng sau:

101

Bảng

6. Cá

c vấn

đề đ

ược t

hảo l

uận

và g

iải p

háp

Nhữn

g đi

ểm ch

ính

được

thảo

luận

tron

g cá

c cuộ

c họ

p vớ

i nhữ

ng đ

ối tư

ợng

có li

ên q

uan

Nhữn

g th

ách

thức

/vấn

đề d

o các

đối

tượn

g có

liên

qu

an đ

ưa ra

Giải

phá

p/hà

nh đ

ộng

Các d

ữ liệu

được

công

bố

Các n

hà đầ

u tư c

ó nhữ

ng lo

ngại

về độ

tin c

ậy củ

a nhữ

ng

dữ liệ

u đượ

c côn

g bố v

ề thấ

t tho

át ph

ân ph

ối điệ

n và h

iệu

quả t

hu p

hí, b

ởi vì

đây l

à cơ s

ở để t

hực h

iện n

hững

tính

to

án tà

i chín

h cho

các g

ói th

ầu, v

à tác

động

tới lợ

i nhu

ận

kinh d

oanh

.

Các n

hà dự

thầu

được

cung

cấp đ

ầy đủ

cơ hộ

i để

thực

hiện

khảo

sát t

iền kh

ả thi

về kế

t quả

kin

h doa

nh hi

ện tạ

i.

Lo ng

ại về

vấn đ

ề phá

p lý

Do gi

á điện

được

quản

lý, c

ác nh

à đầu

tư lo

ngại

việc t

ăng

biểu

giá đ

iện tr

ong

tươn

g lai

có đ

ủ để

bu

đắp

mức

tăng

tro

ng ch

i phí

mua

điện

hay k

hông

.

Công

ty đ

ược n

hượn

g qu

yền

được

bảo

đảm

trư

ớc n

hững

thay

đổi v

ề chi

phí m

ua đi

ện bở

i vì

biểu g

iá điệ

n đã đ

ược g

ắn ch

ỉ số v

ới biể

u giá

điện b

án lẻ

trun

g bình

.

Cam

kết v

ề cun

g cấp

mức

điện

đầu v

ào tố

i thiể

u từ

MSE

DCL

Khôn

g có

cam

kết t

ừ M

SEDC

L về v

iệc cu

ng cấ

p điệ

n ch

o Bh

iwan

di. D

oanh

thu

từ b

án đ

iện đ

ược k

ết n

ối trự

c tiếp

vớ

i lượn

g điện

mà C

ông t

y đượ

c như

ợng q

uyền

phân

phối

điện

nhận

đượ

c. Do

vậy,

các n

hà đ

ầu tư

muố

n M

SEDC

L ca

m kế

t se c

ung c

ấp m

ột lư

ợng đ

ầu và

o tối

thiểu

.

MSE

DCL

đã ca

m k

ết se

cung

cấp

một

lượn

g điệ

n đầu

vào t

ối th

iểu liê

n kết

với m

ức củ

a tài

khóa

2006

là 2.

426 G

Wh.

Chi x

ây dự

ng cơ

bản

Do M

SEDC

L nhậ

n biết

tốt h

ơn về

điều

kiện

của c

ác tà

i sản

vậ

t chấ

t tại

Bhiw

andi,

các n

hà đ

ầu tư

đã

đề x

uất r

ằng

MSE

DCL n

ên đư

a ra v

à cam

kết m

ức ch

i xây

dựng

cơ bả

n để

cải t

hiện h

ệ thố

ng.

MSE

DCL đ

ã quy

ết đ

ịnh ca

m kế

t 61 c

rore

s cho

ch

i xây

dựn

g cơ

bản

tron

g 5

năm

đầu

tiên

. Cô

ng ty

đượ

c như

ợng

quyề

n đư

ợc tự

do

đầu

tư tr

ên m

ức nà

y,

102

Nhữn

g đi

ểm ch

ính

được

thảo

luận

tron

g cá

c cuộ

c họ

p vớ

i nhữ

ng đ

ối tư

ợng

có li

ên q

uan

Nhữn

g th

ách

thức

/vấn

đề d

o các

đối

tượn

g có

liên

qu

an đ

ưa ra

Giải

phá

p/hà

nh đ

ộng

Quyề

n đại

diện c

ủa ng

ười la

o độn

gNg

ười la

o độn

g củ

a MSE

DCL đ

ã có n

hững

lo n

gại v

ề các

điề

u kiệ

n đã

i ngộ

của h

ọ và

tính

thực

thi c

ủa q

uyền

đại

diện.

Ngườ

i lao

độn

g M

SEDC

L đư

ợc lự

a ch

ọn là

m

việc t

rên c

ơ sở q

uyền

đại d

iện vớ

i côn

g ty đ

ược

nhượ

ng q

uyền

. Côn

g ty

đượ

c như

ợng

quyề

n ph

ải đả

m bả

o sự đ

ãi ng

ộ cho

họ tư

ơng t

ự hoặ

c tố

t hơn

trướ

c đó.

Ngườ

i lao

độn

g cu

ng đ

ược

quyề

n qua

y trở

lại M

SEDC

L.Đồ

ng th

ời, D

F cun

g đượ

c tra

o quy

ền lự

a chọ

n ng

ười la

o độn

g cần

thiết

để du

y trì

hoạt

động

củ

a họ

. Côn

g ty

có đ

ầy đ

ủ qu

yền

để từ

chối

quyề

n đại

diện c

ủa bấ

t kỳ n

gười

lao độ

ng củ

a M

SEDC

L nào

nếu h

ọ thấ

y khô

ng ph

u hợp

.

Các k

hoản

phải

thu c

ủa gi

ai đo

ạn tr

ước

Các n

hà đ

ầu tư

đã c

hỉ ra

rằng

việc

thu

các h

óa đ

ơn h

iện

tại s

e là t

rọng

tâm

của h

ọ và h

ọ nên

được

cung

cấp n

hững

độ

ng lự

c về t

ài ch

ính để

thu c

ác kh

oản n

ợ đọn

g trư

ớc củ

a M

SEDC

L

Công

ty đư

ợc nh

ượng

quyề

n đượ

c thu

lại 1

0%

tổng

lượn

g tiề

n ph

í ròn

g th

u đư

ợc từ

ngư

ời tiê

u dun

g –

nhữn

g ng

ười đ

ã trì

hoãn

việc

trả

nợ tr

ong

vòng

trên

ba t

háng

trướ

c ngà

y hiệu

lực

nhưn

g vân

kết n

ối điệ

n.

Với n

hững

kho

ản p

hải t

hu từ

nhữ

ng n

gười

tiêu

dung

khôn

g đư

ợc kế

t nối

điện,

tỷ lệ

này

tă

ng lê

n 20%

.

Nhữn

g hợp

đồng

hiện

tại

Một

số n

hà đ

ầu tư

muố

n có

sự li

nh h

oạt đ

ể ch

ấm d

ứt

nhữn

g hợp

đồng

hoạt

động

hiện

tại c

ủa M

SEDC

L.Đi

ều kh

oản

này đ

ã đư

ợc đ

ưa và

o Rf

P và

DFA

cu

ối cu

ng.

103

Sau khi tham vấn ý kiến của tất cả những đối tượng có liên quan, cấu trúc nhượng quyền dựa trên đầu vào đã được hoàn thiện.

Quá trình đấu thầu cạnh tranh một giai đoạn đã được thực hiện, trong có các nhà thầu được yêu cầu nộp đề xuất kỹ thuật và đề xuất tài chính. Tiêu chuẩn đánh giá để lựa chọn nhà thầu bao gồm hai thông số là Hồ sơ về Kinh nghiệm và lý lịch và Năng lực tài chính của nhà thầu. Cuối cùng, công ty tư nhân TPAL đã trúng thầu và được ký hợp đồng nhượng quyền với MSEDCL.

Từ dự án điện Bhiwandi, có thể rút ra một số bài học sau đây:Sự thận trọng trong việc lựa chọn mô hình PPP và cấu trúc • của nó ngay từ khi bắt đầu. Một trong những yếu tố chính giúp dự án Bhiwandi thành công là những vấn đề mà các đối tượng có liên quan (MSEDCL, công ty được nhượng quyền, người tiêu dùng và người lao động của MSEDCL) đã được xem xét trong quá trình phát triển cấu trúc của mô hình kinh doanh. Mô hình này được thiết kế để tính tới các yếu tố cụ thể như thiếu hụt điện, mức giá điện được điều tiết, trợ cấp, bản chất của các tài sản phân phối, …Phối hợp kiểm toán các số liệu công bố về các thông số • chính. Do việc kinh doanh phân phối điện liên quan đến việc bán điện cho một số lượng lớn người tiêu dùng trải rộng trên một diện tích địa lý lớn, các tài sản phân phối điện (nghĩa là mạng lưới phân phối điện) cũng trải rộng trên một diện tích lớn. Do vậy, việc thực hiện ước tính những thất thoát phân phối điện, hiệu quả thu phí và tổng tài sản, tỷ lệ đơn giá trung bình là cực kỳ phức tạp và dễ bị sai sót. Do vậy trong một mô hình nhượng quyền phân phối điện, cần phải có sự phối hợp kiểm toán chung để xác định giá trị của những thông số này, bởi vì chúng cực kỳ quan trọng và có thể tác động tới lợi nhuận và khả năng hoàn vốn của nhà thầu được lựa chọn.

104

Quá trình đấu thầu công khai minh bạch. Quá trình đấu thầu • được tiến hành một cách minh bạch với sự tư vấn thích hợp của các nhà đầu tư triển vọng. Điều này giúp tạo ra sự tin cậy và tin tưởng giữa các nhà đầu tư. Sự xuất hiện của mô hình cải cách phân phối điện có lựa • chọn để tư nhân hóa trong bối cảnh của Ấn Độ. Trong mô hình nhượng quyền phân phối điện dựa trên đầu vào, những rủi ro liên quan đến chi phí mua điện và biểu giá điện được điều tiết đã được giảm thiểu cho khu vực tư nhân. Hơn nữa, công ty được nhượng quyền có động lực để tăng cường hiệu quả hoạt động trong hệ thống phân phối điện (nghĩa là giảm thất thoát phân phối điện và cải thiện hiệu quả thu phí) vì nó sẽ dẫn đến lợi nhuận cao hơn cho công ty được nhượng quyền với cùng mức chi phí mua điện. Khả năng sử dụng mô hình PPP này để tăng hiệu quả dựa trên động cơ tăng lợi nhuận là rất quan trọng đối với thành công của dự án Bhiwandi, đặc biệt là trong bối cảnh thiếu điện và biểu giá điện được quản lý như tại Ấn Độ.

Dự án Nhà máy điện sử dụng hệ thống than đốt cháy Central Java, Inđônêxia

Nhu cầu mở rộng năng lực sản xuất và truyền tải điện là một nhu cầu được ưu tiên hàng đầu tại Inđônêxia trong bối cảnh mức tiêu thụ điện của ngành công nghiệp ngày càng tăng, nhu cầu điện khí hóa nông thôn ngày càng cao, và nhu cầu tiêu dùng điện của dân cư dự kiến cũng tăng lên. Trong khi đó, công ty Điện lực quốc tế (PLN) do gặp khó khăn về tài chính nên đã không thể hỗ trợ thanh toán cho các nhà sản xuất điện độc lập (IPPs). Do vậy, với mục tiêu thúc đẩy sử dụng năng lượng sạch và giảm sử dụng than, Chính phủ đã hợp tác với khu vực tư nhân để đầu tư vào nhà máy điện hơi nước 2x1000 MW với tổng chi phí là 2,91 tỷ USD.

Trong số 32 dự án được liệt kê trong danh mục các dự án PPP của Quy hoạch tổng thể về Đẩy nhanh và Mở rộng phát triển kinh

105

tế của Inđônêxia (MP3EI), dự án nhà máy điện hơi nước (PLTU) tại Central Java sẽ là dự án PPP đầu tiên vận hành vào năm 2016 để đáp ứng gần 8-9% nhu cầu điện hàng năm.

Đây là một nhà máy điện sử dụng than đốt cháy mới tại Central Java do Chính phủ Inđônêxia chủ trì thiết kế vào năm 2005 và ban hành những quy định mới nhằm thu hút đầu tư nhân. Một liên danh với tên gọi PT. Bhimasena Power Indonesia, gồm J-Power, Itochu Corporation và Adaro Power đã trúng gói thầu với hợp đồng 25 năm để xây dựng, sở hữu, vận hành và chuyển giao công trình mới. Dự án bao gồm một nhà máy điện 2.000 MW sử dụng công nghệ hiện đại và các phương tiện truyền phát điện tiến tiến, được kỳ vọng sẽ cải thiện khả năng tiếp cận điện cho 7,5 triệu người và huy động trên 3 tỉ USD vốn đầu tư. Đây là dự án đầu tiên của Inđônêxia được tiến hành dưới hình thức PPP và các quy định về bảo đảm đầu tư, tạo nền tảng cho các dự án hạ tầng của tư nhân trong tương lai. Dự án dự kiến sẽ đi vào hoạt động vào năm 2016. Hình 5 mô tả mô hình giao dịch của Nhà máy Điện Central Java Steam Power Plant từ IIGF.

Hình 5. Mô hình đầu tư Nhà máy Điện Central Java Steam Power Plant (IIGF)

106

Nội dung hợp tác công - tư, trách nhiệm của mỗi bên trong việc thực hiện dự án và khai thác, sử dụng công trình sau khi kết thúc đầu tư:

Chính phủ đã đề xuất xây dựng một nhà máy điện hơi nước tại Central Java trong Hội nghị về Cơ sở hạ tầng của Inđônêxia vào năm 2005. Sự kiện này được Phòng Thương mại Inđônêxia phối hợp với Chính phủ tổ chức. Công ty Tài chính Quốc tế (IFC) đóng vai trò cung cấp dịch vụ tư vấn cho Công ty điện PT. PLN thông qua làm việc với các đối tượng có liên quan, gồm PT. PLN, Cơ quan Kế hoạch Phát triển Quốc gia (BAPPENAS), Bộ Tài chính, và Quỹ Bảo đảm Cơ sở hạ tầng (IIGF). IFC cũng tiến hành một nghiên cứu khả thi cho dự án cụ thể này.

Tháng 11/2009, dưới sự hỗ trợ của IFC, PT. PLN đã thực hiện một gói thầu để tìm ra một doanh nghiệp tư nhân tiềm năng để có thể xây dựng nhà máy điện hơi nước. Qua sơ tuyển, 7 công ty đã đáp ứng những yêu cầu về kỹ thuật và tài chính và có đủ tư cách để nộp hồ sơ dự thầu. Tiếp đó, tháng 4/2011, trong số 7 công ty trên chỉ có 4 công ty nộp hồ sơ dự thầu. Vào tháng 6/2011, một liên danh gồm PT. J-Power, Itochu Corporation và Indonesia’s Adaro Power đã thắng thầu và được nhượng quyền thực hiện dự án nhà máy điện theo hình thức BOOT trong thời gian 25 năm trong khuôn khổ hợp tác PPP với công ty điện nhà nước PT. PLN. Sau đó, họ đã lập ra PT Indonesia Power Bhimasena là pháp nhân thực hiện dự án. Hình thức PPP áp dụng cho dự án là hình thức Xây dựng - Sở hữu - Vận hành - Chuyển giao với giai đoạn nhượng quyền là 25 năm. Dự án có tổng công suất là 2 x 1000 MW và dự kiến bắt đầu hoạt động kinh doanh vào năm 2016. Tổng vốn đầu tư cho nhà máy điện Central Java Power Plant là khoảng 30 nghìn tỷ IDR, trong đó vốn tự có là 20-30% (các nhà đầu tư Nhật Bản sẽ góp 60%), 70-80% là vốn vay nợ, gồm cả đầu tư nước ngoài.

Vào tháng 10/2011, một hợp đồng đã được ký kết giữa PT. Bhimasena Power Inđônêxia và PT. PLN. Hợp đồng này bao gồm

107

một Thỏa thuận Mua điện (PPA), cũng như các thỏa thuận về dự án và các thỏa thuận bảo đảm khác. Đặc biệt, trong thỏa thuận có một phần về đảm bảo doanh số bán điện cho IPPs trên cơ sở hàng tháng cũng như đồng ý về nghĩa vụ mua lại quyền kiểm soát. IIGF với tư cách là quỹ bảo đảm duy nhất sẽ thực hiện vai trò của mình thông qua Bộ Tài chính bằng cách đảm bảo cho dự án thông qua một thỏa thuận đảm bảo. Để có thể đòi bồi hoàn bởi PLN, các thỏa thuận về quyền truy đòi cũng đã được lập ra để hỗ trợ cho thỏa thuận đảm bảo.

Dự án này sẽ nhận được bảo lãnh của Chính phủ thông qua công ty nhà nước là Penjaminan Infrastruktur Inđônêxia. Công ty nhà nước này sẽ đóng vai trò là công ty bảo hiểm, đền bù cho các nhà đầu tư về những thiệt hại gây ra bởi các chính sách làm tổn hại dự án đầu tư của họ.

Ưu đãi quan trọng nhất mà Nhà nước dành cho công ty tư nhân trong dự án điện Central Java là điều khoản về đảm bảo: IIGF và Chính phủ, thông qua Bộ Tài chính, đã đưa ra bảo đảm sẽ trang trải các nghĩa vụ thanh toán nếu Công ty vận hành bị vỡ nợ; mua lại quyền kiểm soát nhà máy nếu nhà đầu tư yêu cầu mua lại quyền này khi chấm dứt hợp đồng. Việc này được thực hiện một qua một thỏa thuận đảm bảo duy nhất, hỗ trợ bởi các thỏa thuận về quyền truy đòi để có thể được PLN bồi hoàn theo thỏa thuận đảm bảo. IIGF là Qu đảm bảo Cơ sở hạ tầng của Inđônêxia được thành lập năm 2009 với mục đích cung cấp các bảo đảm cho việc thực hiện các nghĩa vụ của các cơ quan ký hợp đồng của Chính phủ, trong đó chỉ có một số ít các dự án điện. Dự án 2,000 MW Central Java là một ngoại lệ đáng chú ý và được hưởng sự đảm bảo đầu tiên của IIGF vào năm 2011 (cùng với một đảm bảo khác từ Bộ Tài chính).

Tuy nhiên, những khó khăn và rào cản đối với việc thực hiện các dự án PPP tại Inđônêxia nói chung và cho dự án Nhà máy điện Central Java nói riêng vẫn lớn. Thách thức lớn nhất là năng lực yếu kém của các chủ thể tham gia thuộc khu vực công do chưa quen với

108

cơ chế thực hiện PPP, sự phối hợp giữa chính phủ trung ương và chính quyền địa phương, sự chồng chéo giữa các quy định và việc thực hiện Luật Thu hồi đất mới được ban hành. Vai trò của chính phủ trung ương sẽ chỉ được giới hạn trong việc quản lý và phân bổ đầu tư của trung ương, trong khi chính quyền địa phương sẽ quyết định các quy định và việc phân bổ vốn đầu tư trong vùng của mình. Do vậy, năng lực yếu kém của chính quyền địa phương sẽ là thách thức lớn cho việc áp dụng các dự án PPP.

Dự án điện Central Java đang trong giai đoạn đánh giá tác động môi trường và thu hồi đất (giải phóng mặt bằng)5. Tuy nhiên, dự án đang đứng trước nguy cơ bị trì hoãn khoảng 1 năm, nghĩa là đến năm 2017 dự án mới có thể hoàn thành so với dự kiến ban đầu là năm 2016 do những tranh chấp về đất đai và sự chậm trễ của chính quyền địa phương trong việc cấp giấy phép xây dựng. Do sự chậm trễ trong việc cấp phép xây dựng, mọi công việc tiến hành sau đó, như việc đánh giá tác động môi trường, cũng có thể bị trì hoãn. Những khó khăn này có thể tác động xấu tới những nỗ lực của Chính phủ trong việc tăng công suất phát điện lên 55000 MW trên toàn quốc vào năm 2019 và cải thiện mức điện khí hóa của đất nước (nghĩa là tỷ lệ các hộ gia đình được kết nối với hệ thống đường dây điện) từ 70% hiện nay lên 90% vào năm 2020.

Dự án đường thu phí Don Muang (Thái Lan)

Don Muang Tollway (DMT) là một dự án đường trên cao kết nối giữa vùng trung tâm của Thủ đô Bangkok với sân bay quốc tế Don Muong. Vào cuối năm 1988, Bộ Giao Thông và Liên lạc Thái Lan đã mời thầu đối với việc thực hiện một cầu cạn được nâng cao trên đường cao tốc Viphavadi-Rangsit Highway để đi tới sân bay quốc tế Don Muang. Trục dọc của dự án đúng bằng trục dọc của đường cao tốc hiện tại với trung tuyến rộng 5m. Đoạn đường cao tốc hiện tại có 5 làn ở mỗi hướng, dựa vào đó lưu lượng giao thông

5Tính đến tháng 11/2012.

109

là trên 180.000 phương tiện mỗi ngày. Dự án Don Muang Tollway (DMT) đòi hỏi cần có một lượng vốn đầu tư lớn, và trong điều kiện ngân sách chính phủ còn hạn chế, Chính phủ Thái Lan đã quyết định lựa chọn hình thức đầu tư BOT vì đây là một phương thức đầu tư hấp dẫn để có thể phát triển dự án này.

Những đơn vị bỏ thầu được yêu cầu tài trợ cho dự án dựa trên một kế hoạch BOT độc lập. Mỗi đơn vị bỏ thầu cần phải lập nghiên cứu khả thi, chi phí đầu tư và nghiên cứu về thu nhập của chính mình, có tính đến các rủi ro có thể xảy ra. Sau khi mời thầu, đã có ba công ty tư nhân nộp đề xuất dự án BOT, trong đó Công ty TNHH Don Muang Tollway Company Limited, bao gồm DYWIDAG (một công ty của Đức), Delta Construction (một công ty xây dựng của Thái Lan), và GMI (một công ty của Pháp), đã được lựa chọn để xây dựng và vận hành dự án DMT. Vào tháng 8/1989, một thỏa thuận nhượng quyền với thời hạn 25 năm đã được ký kết để xây dựng một đoạn đường ban đầu với chiều dài 15,4 km và tổng vốn đầu tư là 407 triệu USD.

Thỏa thuận nhượng quyền có một điều khoản quy định rằng Chính phủ sẽ di dời các cầu dẫn trên đoạn đường song song có thể cạnh tranh với đường thu phí này. Sau đó Chính phủ sẽ xây dựng các cầu dẫn mới cho phép có thể di chuyển xuyên tâm.

Tại thời điểm thực hiện dự án, nhìn chung môi trường dành cho hình thức đầu tư của Thái Lan khá thuận lợi. Hệ thống hành chính cũng như pháp lý của Thái Lan khá linh hoạt và dễ thích ứng với nhiều mô hình có sự tham gia của khu vực tư nhân. Khu vực tư nhân ở Thái Lan cũng khá mạnh và đóng vai trò quan trọng trong việc phát triển hệ thống cơ sở hạ tầng của nước này, dù thông qua hình thức mua sắm trực tiếp của chính phủ và các hợp đồng cung ứng hay thông qua các hợp đồng PPP. Các tranh chấp được giải quyết khá hiệu quả. Tuy nhiên, khuôn khổ pháp lý làm nền tảng cho hoạt động PPP của Thái Lan chưa rõ ràng. Hình thức đầu tư PPP của Thái Lan

110

được điều chỉnh bởi Luật về sự tham gia của tư nhân vào công việc của Nhà nước B.E. 2535. Luật này được ra đời với mục tiêu là tạo ra quy trình nghiên cứu, khảo sát kỹ lưỡng cho các dự án PPP lớn (có giá trị trên 1 tỷ Bạt) để đảm bảo rằng các dự án là khả thi và các hợp đồng được thực hiện thông qua quy trình hợp lý. Tại thời điểm ban hành, luật được thiết kế nhằm ngăn chặn tình trạng tham nhũng trong việc trao quyền cho nhà đầu tư/nhà vận hành của khu vực tư nhân để vận hành hoặc sử dụng các tài sản của nhà nước chứ không phải là tạo ra môi trường cho việc thực hiện các dự án PPP. Do vậy, nó tập trung chủ yếu vào mô tả quy trình bên trong. Hơn nữa, Luật năm 1992 không quy định phương pháp luận để đánh giá dự án hay các phương pháp mua sắm. Luật cũng không đưa ra phương pháp luận về chia sẻ rủi ro hoặc gánh nặng với khu vực tư nhân khi các dự án không khả thi về mặt thương mại. Việc Luật điều chỉnh hoạt động PPP không dựa vào nguyên tắc của PPP về chia sẻ gánh nặng giữa khu vực công và khu vực tư nhân mà tập trung vào việc trao quyền vận hành hoặc sử dụng các tài sản của nhà nước đã làm giảm tính hữu ích của Luật. Bên cạnh đó, các dự án PPP thiếu sự hỗ trợ về thể chế, được trao cho các cơ quan thực hiện là những cơ quan đề xuất dự án PPP nhưng có rất ít hỗ trợ về kỹ thuật, hành chính hay pháp lý. Thái Lan thiếu một cơ quan trung tâm có đủ kiến thức về thể chế tương đương với trình độ của các nước phát triển để cung cấp những hỗ trợ cần thiết gồm tư liệu, phương pháp đấu thầu và đánh giá thầu, hình thành hợp đồng và đàm phán.

Mặc dù đã thỏa thuận sẽ di dời những cầu dẫn trên đoạn đường song song cạnh tranh với đường thu phí này, nhưng Chính phủ đã không thực hiện thỏa thuận của mình trong vòng hơn hai năm. Mặt khác, Bộ Giao thông và Liên lạc không cho phép tăng mức phí cho tới khi các cầu dẫn mới được hoàn thành. Mức phí dự kiến tăng khi đó là từ 20 đến 30 Bạt. Hậu quả là, lưu lượng giao thông và doanh thu đều thấp hơn dự báo (doanh thu từ thu phí đã giảm gần 30% so với dự báo). Nhà đầu tư đứng trước nguy cơ phá sản và vào tháng

111

10/1996, công ty xây dựng đường đã không còn khả năng trả nợ, do vậy Chính phủ đã bị yêu cầu bồi thường một khoản tiền lớn (3 tỷ Bạt) để tài trợ cho các khoản vốn vay của công ty. Như vậy, bài học rút ra từ dự án DMT là hiệu quả và tính bền vững của dự án PPP phụ thuộc phần lớn vào việc thực hiện cam kết của Chính phủ.

Dự án kênh đào Martin Garcia Channel

Kênh đào Martin Garcia được thực hiện nhằm tăng cường trao đổi hàng hóa và thúc đẩy phát triển kinh tế của các nước trong khối MERCOSUR. Vùng cửa sông Rio de la Plata nằm giữa Uruguay, Áchentina và Đại Tây Dương, đóng vai trò là con đường biển để dẫn tới Buenos Aires, Uruguay, sông Parana, vùng Parana Interior và các cảng của Rosario và Santa Fé. Trong nội vùng cửa sông Rio de la Plata estuary, có hai kênh đào có độ sâu lớn là kênh đào nhân tạo Mitre Channel và kênh đào tự nhiên Martin Garcia. Kênh đào Martin Garcia Channel dài 106 km, bắt đầu từ địa điểm gần thành phố Colonia del Sacramento, Uruguay và kết thúc tại Sông Uruguaym gần Nueva Palmira, Uruguay. Kênh đào Martin Garcia mặc dù sâu hơn kênh đào Mitre Channel, nhưng vẫn không đủ sâu cho những tàu biển lớn mà các công ty tàu biển ngày càng sử dụng nhiều, đồng thời cũng không đủ rộng để nhiều tàu biển có thể đi qua cùng một lúc. Do vậy, kênh đào này chỉ cho phép vận chuyển một chiều, gây ra sự lãng phí lớn về thời gian chờ đợi trong những giờ cao điểm. Để giải quyết vấn đề này Ủy ban Quản lý sông Rio de la Plata, một tổ chức liên quốc gia giữa Áchentina và Uruguay (CARP) đã đặt hàng một số nghiên cứu khả thi vào giữa những năm 90 để nạo vét kênh đào Martin Garcia Channel. Để các tàu lớn có thể tiếp cận con sông Paraná có độ sâu lớn do tự nhiên tạo ra. Dự án này đã áp dụng cơ chế hợp tác PPP với hình thức DBOT.

Dự án kênh đào Martin Garcia (Áchentina và Uruguay) được thực hiện theo hình thức hợp tác PPP dưới dạng hợp đồng DBOT (Thiết kế- Xây dựng- Vận hành-Chuyển giao). Đối tác thuộc khu vực

112

công là CARP. CARP được thành lập vào những năm 70 để giám sát những vấn đề liên quan đến con sông này. CARP cũng đã chỉ định một ủy ban gồm các cơ quan nhà nước từ Áchentina và Bắc Mỹ để giám sát và kiểm tra việc liên doanh tư nhân nạo vét kênh và duy trì hoạt động dài hạn của con kênh. Đối tác tư nhân là một liên danh gồm 7 công ty tư nhân, bao gồm các công ty nạo vét sông từ khắp các nước trên thế giới, gồm châu Âu và Bắc Mỹ.

Năm 1996, hợp đồng nhượng quyền 10 năm đã được trao cho liên danh này để nạo vét 76 km con kênh Martin Garcia tới độ sâu 9,75m và rộng 100m (phần còn lại của con kênh đã đủ sâu và không cần đào thêm), lắp đặt các hệ thống hỗ trợ dẫn đường, phao và cột mốc, thu phí và bảo dưỡng hệ thống. Tổng ngân sách dự toán của dự án là 180 triệu USD để xây dựng, vận hành và bảo dưỡng kênh và để công ty tư nhân thu phí. Chi phí của việc nạo vét để đào sâu và mở rộng kênh là khoảng 100 triệu USD, còn lại là chi phí vận hành và bảo dưỡng.

Hợp đồng cho phép liên danh tư nhân thu phí đối với các tàu biển dựa trên kích cỡ và mớn nước cho mỗi chuyến đi một chiều trên kênh để thu hồi phần nào chi phí đầu tư. Những khoản thanh toán từ CARP cho các dịch vụ của công ty cũng giúp trang trải các chi phí đầu tư cho công ty. Do đối tác tư nhân giám sát thủy triều, gió và dòng nước, những tàu biển vượt quá kích cỡ thiết kế cũng vẫn có thể đi qua kênh khi điều kiện thời tiết cho phép.

Quá trình thực hiện hợp đồng bao gồm hai giai đoạn: Giai đoạn thứ nhất kéo dài hai năm bao gồm việc thiết kế dự án, nạo vét kênh, lắp đặt hệ thống phao và cột mốc và thiết lập hệ thống thu phí. Giai đoạn hai kéo dài 8 năm, trong đó đối tác tư nhân chịu trách nhiệm duy trì độ sâu của kênh, vận hành các thiết bị hỗ trợ định vị và tiến hành thu phí.

Hợp đồng quy định rằng chính phủ các nước Áchentina và Uruguay, thông qua CARP, sẽ trả chi phí nạo vét và bảo dưỡng kênh

113

cho đối tác tư nhân bằng tiền mặt, trả gọn bằng đồng USD và được điều chỉnh dựa trên chỉ số giá tiêu dùng của Mỹ. Mục tiêu của việc này là để giảm thiểu rủi ro cho đối tác tư nhân để họ vẫn có thể thu hồi vốn đầu tư. Những ưu đãi mà Nhà nước dành cho chủ đầu tư và điều kiện thực hiện như sau:

Nhà đầu tư tư nhân sẽ được thu phí của các tàu biển sử dụng kênh, với mức phí được dựa vào kích cỡ và mớn nước của tàu sử dụng kênh. Tuy nhiên, mức thu phí cũng đã được dự đoán sẽ không đủ để trang trải tất cả những chi phí liên quan đến việc thu hồi vốn hoặc bảo dưỡng. Việc đặt ra mức phí quá cao sẽ hạn chế lượng tàu đi lại, do vậy làm hạn chế mục tiêu ban đầu mà dự án đưa ra là thúc đẩy các hoạt động kinh tế. Do vậy, đối tác tư nhân cũng sẽ nhận được những khoản chi trả từ Uruguay và Áchentina thông qua CARP cho các dịch vụ mà họ cung cấp. Tổng chi phí của Chính phủ hai quốc gia chi trả là khoảng 40 triệu USD, cộng với chi phí cơ hội của việc cho phép liên doanh tư nhân sử dụng một số thiết bị hiện tại của Chính phủ. Tổng thu từ phí sẽ được báo cáo lên CARP sau đó được khấu trừ ra khỏi các khoản thanh toán tiếp theo sau của CARP cho đối tác tư nhân.

Quá trình xây dựng dự án, thương thảo hợp đồng và thực hiện dự án có những khó khăn, vướng mắc chủ yếu sau đây:

Vướng mắc đầu tiên trong quá trình thực hiện dự án là việc Áchentina bị khủng hoảng vào cuối năm 2003 đã khiến phần lớn các đối tác tư nhân rút lui khỏi dự án. Vào tháng 8/2003, đối tác tư nhân đã bị nợ khoảng 11 triệu USD do không nhận được các khoản thanh toán từ Chính phủ hai nước. Những khoản chi trả từ Uruguay đã ngừng lại từ năm 2002 khi xảy ra khủng hoảng tài chính. Riêng năm 2003, CARP đã nợ đối tác tư nhân 6 triệu USD. Do số tiền chưa được chi trả tiếp tục tăng dần và việc thiếu một giải pháp rõ ràng đối với các vấn đề về chi trả của hợp đồng, tất cả các công ty tư nhân,

114

trừ một công ty duy nhất, đã rút lui khỏi hợp đồng với CARP, và đã dừng tài trợ thực hiện dự án.

Khó khăn của dự án đã để lại một số bài học quan trọng khi thực hiện một dự án PPP. Trước tiên, sự ổn định của môi trường kinh tế và chính trị là cực kỳ quan trọng cho sự thành công về dài hạn của một dự án PPP. Trong trường hợp này, dự án đã được xây dựng thành công và vận hành được theo đúng thiết kế trong một vài năm. Tuy nhiên, khi Áchentina và Uruguay bị khủng hoảng tài chính, cả hai nước này đều đơn phương quyết định dừng hoặc giảm những khoản chi trả bắt buộc theo hợp đồng cho đối tác tư nhân. Ý chí chính trị hỗ trợ cho dự án này đã không còn tồn tại.

Tất cả các bên đều cho rằng những rủi ro đối với đối tác tư nhân đã được giảm thiểu bởi vì họ đã nhận được chi trả bổ sung từ CARP để duy trì bảo dưỡng kênh. Tuy nhiên, việc phụ thuộc toàn bộ hoặc một phần vào Chính phủ một nước để thu hồi vốn chỉ thực hiện được nếu Chính phủ đó và nền kinh tế của họ đủ ổn định, hoặc có bảo lãnh quốc tế (ví dụ dùng Cơ quan bảo lãnh đầu tư đa phương của Ngân hàng Thế giới MIGA, bảo lãnh cho các khoản đầu tư trực tiếp nước ngoài tại các nước đang phát triển về những rủi ro không mang tính thương mại như vi phạm hợp đồng, hạn chế chuyển giao, sung công, chiến tranh và bất ổn dân sự). Trong hợp đồng này không có điều khoản đảm bảo nào như vậy. Điều này cho thấy những thách thức đi kèm với việc dự báo và đánh giá rủi ro chính trị. Nếu nhìn vào tình hình trước đó, mức độ chi tiêu chính phủ và tham nhũng cao, nợ nước ngoài tăng nhanh của Áchentina là những chỉ số cho thấy chính sách kinh tế thiếu bền vững. Những vấn đề tài chính của Uruguay cũng chịu ảnh hưởng lớn từ khủng hoảng của nước láng giềng Áchentina.

Theo hợp đồng, một lựa chọn có thể đưa ra trong trường hợp này để cứu thỏa thuận PPP là tăng mức thu phí để bù đắp những khoản chi trả bị mất từ khu vực công cho đối tác tư nhân. Tuy nhiên,

115

hành động như vậy có thể sẽ làm hạn chế việc sử dụng kênh, giảm tác động về kinh tế của dự án. Quan trọng hơn, với những người dân đang biểu tình chống tăng giá và thất nghiệp, việc tăng phí là lựa chọn không thực tế.

Vướng mắc thứ hai là việc không thỏa thuận ngay từ đầu về trách nhiệm của mỗi nước tại thời điểm chuyển giao quyền sở hữu từ đối tác tư nhân cho đối tác công nên đã gây ra tranh chấp. Dự án Kênh Martin Garcia Channel là một dự án DBOT với thời hạn 10 năm. Tuy nhiên, vào thời điểm đó hai nước đã không đưa ra được một thỏa thuận về trách nhiệm của mỗi nước tại thời điểm chuyển giao. Năm 2004, những cuộc thảo luận giữa Áchentina và Uruguay về một kế hoạch mà hai bên đều chấp nhận được đối với việc duy trì con kênh sau khi hợp đồng hết hạn vào năm 2006 vẫn không thành công và đây vẫn còn là vấn đề gây tranh cãi. Do đó bài học rút ra là cần phải xây dựng một kế hoạch chuyển đổi để chuyển giao dự án từ khu vực tư nhân cho khu vực công vận hành. Các đối tác thuộc khu vực công nên có một kế hoạch trước thời điểm chấm dứt hợp đồng để đảm bảo không xảy ra tình trạng tranh chấp.

ĐÁNH GIÁ CHUNG VIỆC THỰC HIỆN CÁC DỰ ÁN PPP Ở CÁC NƯỚC

Nghiên cứu những trường hợp trên đây, có thể nhận thấy rằng có một số điểm chung mà việc chuẩn bị, xây dựng và thực hiện các dự án PPP cần nghiên cứu, xem xét và giải quyết như sau:

Các dự án PPP thực chất là những dự án đầu tư, được thực - hiện theo phương thức kinh doanh. Chúng chỉ khác các dự án đầu tư khác ở chỗ có sự tham gia hỗn hợp của cả khu vực nhà nước và khu vực tư nhân. Do vậy, khung pháp lý cho các dự án này chính là khung pháp lý dành cho kinh doanh, cho các dự án đầu tư, có bổ sung thêm những quy định điều chỉnh mối quan hệ và vai trò của khu vực nhà nước trong những dự án này. Khung pháp lý cho đầu tư, cho

116

kinh doanh càng hoàn chỉnh, càng quán triệt các nguyên tắc và quy luật thị trường thì những khía cạnh bổ sung càng ít. Ngược lại, khung pháp lý dành cho đầu tư và kinh doanh càng thiếu hoàn thiện, càng chưa đầy đủ thì càng cần có nhiều quy định bổ sung để bù vào cho những nội dung còn thiếu hoặc chưa hoàn thiện.

Khung pháp lý cho thực hiện PPP cần bao quát những quan - hệ kinh tế - xã hội - kỹ thuật - công nghệ và pháp lý liên quan tới toàn bộ quá trình từ chuẩn bị, thiết kế, xây dựng, vận hành, khai thác và chuyển giao các công trình được xây dựng bởi các dự án PPP. Ngoài những vấn đề chung trong kinh doanh và xây dựng thông thường, cần có các quy định liên quan tới các vấn đề sau:

Cho phép thực hiện phương thức PPP và xác lập vị trí/ giá trị o pháp lý của các cam kết trong các hợp đồng PPP.

Cơ chế quản lý, thực hiện các cam kết của các bên liên quan o trong quá trình thực hiện dự án, đặc biệt là:

Trách nhiệm của mỗi bên;-

Cơ chế giám sát, theo dõi, chia sẻ thông tin liên quan tới việc - thực hiện dự án;

Cơ quan xử lý tranh chấp và chế tài đủ mạnh và có hiệu lực - để buộc các bên liên quan thực hiện nghĩa vụ của mình. Do các đối tác tham gia dự án PPP thuộc nhiều quốc gia (trong đó có cả những quốc gia chưa có thỏa thuận hỗ trợ tư pháp với quốc gia mà dự án PPP được triển khai), trong đó thường có cả những cơ quan chính quyền nên cơ chế xử lý tranh chấp phải tính hết những tác động từ tình trạng này gây ra.

Cơ chế chia sẻ rủi ro trong quá trình hợp tác công- tư, kể từ o khi chuẩn bị, tiến hành đầu tư lẫn khai thác các công trình được tạo lập cho tới khi chuyển giao chúng cho các cơ quan quản lý công.

Điều kiện, trách nhiệm và quyền hạn, quyền lợi của các bên o khi chuyển giao công trình do dự án PPP tạo ra.

117

Những nội dung cụ thể và cách thức quy định/ thỏa thuận những nội dung này có thể được tóm lược trong bảng sau:

Bảng 7. Tóm lược những nội dung và cách thức quy định/thỏa thuận trong hợp đồng

TT Nội dungQuy định

chungThỏa thuận

trong hợp đồngVị trí pháp lý của phương thức PPP X

Các phương thức PPP cu thể XNội dung quản lý Nhà nước về PPP (cơ quan nào có trách nhiệm cu thể gì, xử lý trong bao lâu, …)

X

Quy trình chung về chuẩn bị, xây dựng, đầu tư và vận hành, khai thác, chuyển giao các công trình do dự án PPP tạo ra

X

Nguyên tắc xác định và các giới hạn/ hạn mức về quyền hạn, trách nhiệm của các bên liên quan tới dự án PPP

X

Nguyên tắc xác định và chia sẻ rủi ro trong các dự án PPP XCơ quan thẩm quyền xem xet, xử lý tranh chấp trong các dự án PPP (toàn bộ chu kỳ của dự án) và cơ chế chung xử lý các tranh chấp trong các dự án PPP

X

Những quyền hạn, trách nhiệm cu thể của từng bên liên quan trong dự án PPP cu thể

X

Phương thức, mức độ, chia sẻ những rủi ro cu thể trong một dự án PPP cu thể

X

Phương thức xử lý các tranh chấp có thể dự kiến trước (khi xây dựng dự án và ký kết hợp đồng thực hiện một dự án PPP cu thể)

X

Phương thức bổ sung, sửa đổi, điều chỉnh các thỏa thuận trong quá trình thực hiện dự án PPP

X

Các bên tham gia, trách nhiệm cu thể của mỗi bên liên quan trong việc chuẩn bị, triển khai đầu tư, khai thác và chuyển giao công trình do một dự án PPP cu thể tạo ra

X

Các dự án PPP đều là những dự án đầu tư. Chúng thu hút các - nhà đầu tư tư nhân nhờ lợi nhuận thu được. Khoản lợi nhuận này phải đủ lớn để ít nhất họ cũng có thể thu hồi vốn như trong các điều kiện kinh doanh thông thường khác. Để có được điều này, các dự án này phải hướng tới sản xuất/ cung cấp những sản phẩm/ dịch vụ có

118

nhu cầu lớn. Trong trường hợp việc sản xuất/ cung cấp và kinh doanh những sản phẩm/ dịch vụ này không đủ để đảm bảo lợi nhuận như trên, Nhà nước sẽ dành cho các nhà đầu tư tư nhân những ưu đãi để cân bằng lợi ích cho họ. Từ đó, để có thể đàm phán và đảm bảo triển khai thực hiện thành công dự án PPP, Nhà nước (mà cụ thể là các cơ quan quản lý Nhà nước được ủy quyền đại diện) cần có nghiên cứu rõ nhu cầu về các sản phẩm/ dịch vụ mà dự án PPP dự kiến có thể cung cấp. Tùy thuộc vào tính chất, cơ chế quản lý chung của Nhà nước mà Nhà nước đứng ra đảm bảo để các chủ đầu tư tư nhân có mức lãi ít nhất cũng cao hơn mức lãi từ mua công trái của Chính phủ. Tiêu chí mà Nhà nước sử dụng để trợ cấp cho các nhà đầu tư có thể là giới hạn về doanh thu tối thiểu, sản lượng/ công suất tối thiểu trong việc khai thác các công trình do dự án PPP tạo ra.

Các công trình được tạo ra bởi dự án PPP có thể được bàn - giao cho các cơ quan quản lý nhà nước hoặc một tổ chức công nào đó tiếp nhận và vận hành sau một thời gian thi công xây dựng/ khai thác/ vận hành (theo cam kết/ thỏa thuận trong hợp đồng). Đơn vị tiếp nhận các công trình này có thể không tham gia dự án ngay từ đầu, nhưng được tham dự dần vào quá trình thực hiện dự án, đặc biệt là khi dự án sắp đi đến giai đoạn kết thúc. Tình trạng kỹ thuật, giá trị sử dụng của các công trình này (thể hiện qua các mô tả và các thông số kinh tế - kỹ thuật) cũng như những điều kiện, các nguồn lực cần thiết (về nhân lực, tài chính và các điều kiện, nguồn lực khác) cho việc vận hành, duy trì, bảo dưỡng các công trình này cần được tính toán, xác định rõ và xác định nguồn cung cấp để có thể tiếp tục khai thác, sử dụng các công trình đó.

Để thuận tiện cho công tác điều hành thực hiện, các dự án - PPP đều thành lập một doanh nghiệp điều hành quá trình thực hiện dự án. Doanh nghiệp này điều hành toàn bộ quá trình thực hiện và sẽ kiểm tra, tiếp nhận công trình trước khi bàn giao cho một doanh nghiệp khai thác thương mại công trình do dự án tạo ra. Hình thức

119

pháp lý của doanh nghiệp, trách nhiệm của doanh nghiệp cũng như của các chủ sở hữu nó là một trong những nội dung của toàn bộ dự án, được trao đổi và thảo luận để đi đến thống nhất trong quá trình chuẩn bị dự án.

Các công trình được tạo ra bởi các dự án PPP thường được - ưu tiên thực hiện để phục vụ cho những nhu cầu cấp bách của quốc gia. Dự án PPP càng đáp ứng nhu cầu cấp bách, xác thực thì mức độ cam kết của các cơ quan quản lý công càng cao, sự đảm bảo cho các nhà đầu tư càng lớn và vì thế cơ hội thành công càng cao. Bởi vậy, xác định chính xác nhu cầu cần đáp ứng bởi dự án PPP và các công trình do nó tạo ra là một trong những yêu cầu tiên quyết quan trọng có tính quyết định tới toàn bộ chu kỳ dự án. Căn cứ để xác định nhu cầu và tính cấp bách của nó là các quy hoạch phát triển kinh tế - xã hội của quốc gia, trong đó có xác định rõ thứ hạng ưu tiên, dự báo về số lượng, thời gian xuất hiện nhu cầu mà các công trình cần đáp ứng. Nhờ nghiên cứu kỹ lưỡng, có các dự báo chính xác lượng và thời điểm phát sinh nhu cầu nên các công trình cơ sở hạ tầng do các dự án tạo ra được đưa vào khai thác, phát huy tác dụng một cách kịp thời, hạn chế được sự căng thẳng về vốn, tạo được lòng tin cho các nhà tài trợ, các cơ sở đảm nhận việc thu xếp vốn, đảm bảo lòng tin của nhà đầu tư đối với việc đảm bảo hiệu quả đầu tư và khả năng thu hồi vốn. Nó cũng giúp hạn chế những khiếu nại, tranh chấp về quyền lợi giữa các nhà đầu tư cũng như những đòi hỏi của nhà đầu tư đối với Nhà nước phát sinh trong quá trình thực hiện dự án PPP.

Việc xác định nhu cầu thường đòi hỏi có những dự báo dài hạn có tính tổng hợp, toàn diện cao. Ngoài ra, do những yếu tố chủ quan chi phối, nhiều khi nhu cầu này được dự báo không chính xác, dẫn tới những yêu cầu điều chỉnh mà các bên liên quan khó hoặc mất nhiều công sức mới đi đến thống nhất. Bởi thế, các dự báo về nhu cầu và điều kiện thực hiện dự án cần xác định một khoảng dao động đủ lớn ngay trong khi thiết kế dự án và dự kiến hướng xử lý để các bên có thể chuẩn bị những phương án dự phòng sớm.

120

Các dự án PPP có thể được tổ chức theo những mô hình khác - nhau, trong đó có những hạng mục có thể là những dự án độc lập.

Tiêu chí để quyết định mô hình tổ chức quản lý và thực hiện các hạng mục công trình là:

Tính chất của dự án và mỗi hạng mục cấu thành kết quả của o dự án. Nếu các bộ phần cấu thành dự án có tính độc lập/ khép kín, đặc biệt là khả năng có thể khai thác từng phần ngay khi việc xây dựng kết thúc, thì nên phân chia thành các dự án thành phần độc lập, được thực hiện bởi các nhà đầu tư độc lập để có thể khai thác, sử dụng công trình cơ sở hạ tầng ngay khi hoàn thành từng hạng mục.

o Quy mô của toàn bộ dự án và (các) hạng mục công trình cần tổ chức và quản lý độc lập.

o Năng lực quản lý, thực hiện của các đơn vị thực hiện dự án.Tuy không có những thông tin chi tiết, nhưng có thể hình dung

rằng việc lựa chọn mô hình tổ chức và quản lý dự án có thể chịu sự tác động/ chi phối mạnh mẽ của đối tác chủ yếu trong dự án. Hơn nữa, mô hình tổ chức và quản lý dự án có thể được thay đổi, điều chỉnh trong quá trình thực hiện dự án, ít nhất cũng là những thay đổi bên trong cơ cấu tổ chức và quản lý dự án.

Nguyên tắc thiết kế và lựa chọn áp dụng mô hình tổ chức quản lý dự án là:

o Mô hình tổ chức và quản lý dự án phải phù hợp với quy định pháp lý của nước chủ nhà. Trong trường hợp khung pháp lý chưa đủ bao quát, Chính phủ cần bổ sung thêm quy định có hiệu lực pháp lý và nội dung cần thiết.

o Lợi ích của các chủ đầu tư cho các dự án bộ phận phải được đảm bảo thỏa đáng, nhưng phải đáp ứng được yêu cầu đảm bảo lợi ích tổng thể của cả dự án lớn.

o Việc phân chia toàn bộ dự án thành các hạng mục và phân công các đơn vị khác nhau quản lý, thực hiện không ảnh hưởng xấu

121

tới khả năng khai thác, sử dụng một cách đồng bộ toàn bộ dự án khi việc xây dựng kết thúc.

o Mô hình tổ chức và quản lý phù hợp với năng lực quản lý của tổ chức được giao chủ trì thực hiện/ quản lý.

BÀI HỌC VỀ ÁP DỤNG PHƯƠNG THỨC PPP CHO VIỆT NAM

Việc nghiên cứu và đánh giá thực trạng chuẩn bị và thực hiện một số dự án PPP trên đây cho phép rút ra một số bài học đối với việc vận dụng phương thức đầu tư này cho Việt Nam như sau:

Dự án PPP là một hình thức thu hút thêm vốn từ khu vực tư - nhân để tăng cường cung cấp các hàng hóa công. Tuy nhiên, dù có thu hút được vốn từ khu vực tư nhân, Nhà nước vẫn phải có những cam kết và trách nhiệm nhất định, có thể phải đảm nhận cung cấp kinh phí ngay trong quá trình chuẩn bị, đầu tư hoặc vận hành các công trình sẽ được bàn giao sau này. Do vậy, Nhà nước cần thận trọng khi quyết định triển khai mỗi dự án và cam kết cung cấp những điều kiện để các nhà đầu tư tư nhân thực hiện dự án. Những dự án được chấp thuận cần dựa trên những nhu cầu thực sự cấp bách và được điều tra, nghiên cứu, tính toán thận trọng để tránh những trường hợp công trình sẽ không được khai thác có hiệu quả khi xây dựng xong.

Để có thể có những quyết định hợp lý, Nhà nước cần chủ - động hoặc phối hợp với các chủ đầu tư nghiên cứu và dự báo chính xác thực trạng và biến động của môi trường kinh doanh cũng như những nhân tố ảnh hưởng tới việc đầu tư và khai thác các kết quả đầu tư của các chủ đầu tư trong các dự án PPP. Đây là những cơ sở quan trọng để Nhà nước đưa ra các cam kết về trách nhiệm trong tương lai của mình đối với các chủ đầu tư.

Lường trước các rủi ro là yếu tố có ảnh hưởng và tác động - rất quan trọng tới việc đàm phán, ký kết và thực hiện các dự án PPP. Trong số những dự báo này, dự báo về mức độ và những nhân tố ảnh hưởng tới việc khai thác và bảo dưỡng công trình cơ sở hạ tầng do

122

dự án tạo ra thường có sai số lớn, phố biến nhất, hay dẫn tới yêu cầu/đàm phán về điều chỉnh nội dung hợp đồng PPP nhất. Những rủi ro thường gặp nhất, cần được tính toán khi xây dựng các dự án PPP là:

Rủi ro do nhu cầu biến động.o

Rủi ro do tỷ giá và biến động giá/mặt bằng giá khiến giá bán o hàng hóa do dự án tạo ra không cạnh tranh hoặc không đủ bù đắp chi phí. Tác động của rủi ro này đặc biệt lớn khi có sự cam kết về giữ cố định (hoặc trong một thời gian dài) giá cả của hàng hóa do dự án PPP tạo ra.

Rủi ro gắn với bản thân các chủ thể liên quan tới dự án: nhà o đầu tư, tổ chức tài trợ vốn, tổ chức cam kết tiêu thụ hàng hóa do dự án PPP tạo ra hoặc cung cấp hàng hóa/nguyên liệu để vận hành công trình do dự án PPP tạo ra.

Rủi ro gắn với việc chuẩn bị, tiếp nhận và vận hành các công o trình do dự án PPP tạo ra, đặc biệt là khi đối tác này là cơ quan nhà nước hoặc tổ chức công. Những rủi ro cụ thể là các đối tác này thiếu năng lực nhưng chưa được chuẩn bị chu đáo, đầy đủ trước thời điểm tiếp nhận các công trình, do những nhân viên được giao đảm nhận việc tiếp nhận thiếu động lực trong khi cơ chế động viên khuyến khích không thỏa đáng, do địa phương (và người sử dụng dịch vụ do dự án PPP cung cấp) chưa được chuẩn bị đầy đủ về tinh thần (thái độ, ý thức, nhận thức, tâm thế) hoặc vật chất (cơ sở hạ tầng đồng bộ, trang thiết bị phục vụ tiếp nhận và vận hành), cơ chế và tổ chức, v.v...

Do nhận thức và kinh nghiệm thực tiễn kinh doanh, do khác o biệt về mô hình hạch toán và kinh doanh, đặc biệt là những nhận thức khác nhau về chính phạm trù PPP và các nội dung cụ thể của nó, nhiều khi các đối tác trong cùng một dự án có những hình dung, nhận thức khác nhau về cùng một vấn đề được diễn đạt cùng bằng một ngôn ngữ. Do vậy, trong quá trình đàm phán về dự án PPP, các bên đối tác cần nghiên cứu, tìm hiểu kỹ nhận thức và quan niệm của

123

nhau về thực chất các nội dung, các khái niệm được đề cập trong các hồ sơ của dự án. Chính vì vậy, cần đặc biệt nghiên cứu và thỏa thuận rõ ràng các khái niệm trong hợp đồng PPP.

Những vấn đề được cân nhắc và thảo luận nhiều trong các - dự án PPP là: (1) hình thức thu hồi vốn và lợi ích mà các nhà đầu tư được hưởng; (2) mức lợi ích mà các nhà đầu tư được hưởng.

Lợi ích của các nhà đầu tư trực tiếp thường là lợi nhuận ngắn hạn và dài hạn của họ thu được từ việc đầu tư vào dự án. Hình thức phổ biến nhất để đảm bảo lợi ích này là Nhà nước cho phép các nhà đầu tư trực tiếp thu phí từ những người sử dụng hoặc mua sản phẩm/dịch vụ được cung cấp bởi công trình mà dự án PPP tạo ra (phí sử dụng cầu đường, phí xử lý nước thải, phí chữa bệnh, doanh thu từ bán điện, bán nước từ các công trình giao thông, các nhà máy được xây dựng trong khuôn khổ dự án PPP). Người đứng ra trực tiếp mua và chi trả cho các dịch vụ có thể là dân cư/người trực tiếp sử dụng công trình hoặc Nhà nước (với những hàng hóa công cộng mà Nhà nước đảm nhận cung cấp miễn phí), hoặc kết hợp cả 2 (với những hàng hóa công mà Nhà nước trợ cấp một phần). Những chi phí được xem xét để tính toán mức phí/giá dịch vụ này là chi phí xây dựng, chi phí vận hành và bảo dưỡng, chi phí tài trợ cho các khoản nợ và thu hồi vốn tự có. Đối với những công trình được bàn giao lại sau một thời gian chủ đầu tư được nhượng quyền khai thác, Nhà nước có thể yêu cầu chủ đầu tư nâng cấp hoặc sửa chữa để đáp ứng những yêu cầu nhất định về chất lượng, những chi phí bổ sung cần thiết để nâng cấp, sửa chữa các công trình cũng được tính toán để xác định mức lợi ích cho các chủ đầu tư. Các chủ đầu tư cũng có thể được hưởng lợi ích từ việc được nhượng quyền khai thác những nguồn lực/tài nguyên/lợi thế khác (thường là có liên quan tới công trình do dự án PPP tạo ra).

Những công cụ được áp dụng để giải quyết lợi ích cho các chủ đầu tư là:

124

Nhà nước cam kết mua sản phẩm/dịch vụ được cung cấp • bởi công trình do dự án PPP tạo ra không ít hơn số lượng và mức giá tối thiểu mà 2 bên đã thỏa thuận ban đầu (có thể nâng lên nếu nhu cầu tăng cao, nếu tỷ giá thay đổi mà không được đền bù, nếu thời gian nhượng quyền khai thác bị rút ngắn, v.v …);Nhà nước cho phép chủ đầu tư được khai thác (thu phí dịch • vụ, sản xuất và bán sản phẩm) với mức giá cố định hoặc điều chỉnh theo thỏa thuận trong các đợt đàm phán điều chỉnh giá và điều kiện cung cấp dịch vụ (thường được quy định rõ trong các hợp đồng/thỏa thuận thực hiện PPP;Được Nhà nước bồi hoàn kinh phí khi chuyển giao cho • Nhà nước một phần hay toàn bộ công trình do dự án PPP tạo ra sau một thời gian khai thác theo thỏa thuận trong hợp đồng PPP (hoặc thậm chí ngay sau khi hoàn thành việc xây dựng);Được Nhà nước cho miễn/giảm thuế trong một khoảng thời • gian nhất định (với thuế giá trị gia tăng, thuế thu nhập do-anh nghiệp, thuế chuyển lợi nhuận/cổ tức ra nước ngoài, thuế khai thác tài nguyên và/hoặc một số loại phí khác);Được Nhà nước cho phép sử dụng/khai thác miễn phí • những tài nguyên/lợi thế nhất định ở những quy mô và thời gian nhất định (miễn/giảm tiền sử dụng đất, khai thác tài nguyên, sử dụng lợi thế về vị trí địa lý, thương hiệu do Nhà nước quản lý, v.v …);Được Nhà nước bảo lãnh hoặc ủy nhiệm cho những tổ chức • được Nhà nước chỉ định chi trả một khoản bồi hoàn nhất định khi có những biến động liên quan tới chính sách, chủ trương, chương trình, kế hoạch do Nhà nước triển khai mà có ảnh hưởng bất lợi cho việc khai thác các công trình do dự án PPP tạo ra (ví dụ như giảm doanh thu do chính sách

125

của Nhà nước, do thay đổi tỷ giá bởi việc điều hành chính sách tài khóa/tiền tệ của Chính phủ gây ra v.v…).

Do nhiều lý do khác nhau, việc chuẩn bị, triển khai thực hiện - một dự án PPP thường thu hút nhiều chủ thể tham gia. Chính vì thế, ở hầu hết các dự án, một liên doanh thường được lập ra để điều hành việc thực hiện mỗi dự án. Ngân hàng, nếu có tham gia, cũng chỉ tham gia với tư cách là một bên cung cấp vốn cho các chủ đầu tư. Những tiêu chí cần cân nhắc để lựa chọn các đối tác tham gia dự án PPP, đặc biệt là đối tác chủ trì xây dựng và thực hiện dự án là:

Mức độ cam kết của đối tác với dự án và thành công của nó o (không chỉ xem xét lợi ích vật chất, mà cả các yếu tố khác như chiến lược phát triển/kinh doanh của đối tác, lợi ích phi vật chất, vai trò, vị trí của dự án PPP đối với chiến lược của họ, lịch sử đầu tư của họ vào quốc gia/khu vực/vùng mà dự án PPP dự kiến sẽ triển khai);

Năng lực kinh tế, kỹ thuật, tài chính của đối tác, đặc biệt là o năng lực tổ chức, điều hành những dự án đầu tư lớn, trong đó có các dự án PPP (nhất là trong lĩnh vực của dự án dự kiến);

Khả năng thu hút, kêu gọi sự tham gia của các chủ thể, đối o tác khác cùng tham gia dự án.

Để một dự án PPP có thể được thực hiện thành công trong - toàn bộ chu kỳ dự án, cần thu hút sự tham gia thực sự của các chủ thể liên quan ngay từ đầu và thực hành một chế độ chia sẻ thông tin đầy đủ và có hiệu quả trong suốt chu kỳ dự án.

126

127

PHẦN 3MÔI TRƯỜNG THỂ CHẾ VỀ PPP VÀ VIỆC ÁP DỤNG PPP Ở VIỆT NAM

MÔI TRƯỜNG THỂ CHẾ PPP Ở VIỆT NAM

Hệ thống văn bản quy phạm pháp luật điều chỉnh PPP

Trong thu hút vốn đầu tư PPP, sự minh bạch và bình đẳng giữa các bên tham gia đóng vai trò hết sức quan trọng. Cùng với đó, môi trường pháp lý cần phải hạn chế tối đa những rủi ro liên quan đến các xung đột về lợi ích. Để làm được điều này, khung pháp lý phải được thiết kế đủ rộng để giúp nhà đầu tư tư nhân tránh các rủi ro, như: rủi ro đấu thầu, rủi ro đàm phán, rủi ro xây dựng, rủi ro đầu tư, rủi ro môi trường, rủi ro ngoại tệ, v.v...

Hiện nay, trong khung pháp luật điều chỉnh PPP tại Việt Nam, có hai văn bản có tính pháp lý cao nhất là Luật Đấu thầu và Luật Đầu tư. Luật Đầu tư quy định việc quản lý hoạt động đầu tư nhằm mục đích kinh doanh, bao gồm đầu tư, kinh doanh vốn nhà nước vào tổ chức kinh tế, đầu tư của nhà nước vào hoạt động công ích, đầu tư bằng nguồn tín dụng phát triển. Luật Đấu thầu quy định về quy trình, thủ tục, các hình thức đấu thầu để lựa chọn nhà thầu cung cấp dịch vụ tư vấn, mua sắm hàng hoá, xây lắp đối với các gói thầu của các dự án (từ 30% vốn nhà nước trở lên cho đầu tư phát triển; dự án sử dụng vốn nhà nước để mua sắm tài sản).

Nhằm cải thiện môi trường đầu tư kinh doanh, môi trường pháp lý, tạo sự thống nhất trong hệ thống pháp luật về đầu tư và tạo một ”sân chơi” bình đẳng, không phân biệt đối xử giữa các nhà đầu tư, đơn giản hoá thủ tục đầu tư, tạo điều kiện thuận lợi để thu hút và sử

128

dụng hiệu quả các nguồn vốn đầu tư; đáp ứng yêu cầu hội nhập kinh tế quốc tế, tăng cường sự quản lý của nhà nước đối với hoạt động đầu tư, năm 2005 Quốc hội đã ban hành Luật Đầu tư có hiệu lực từ ngày 01/7/2006 và thay thế Luật Đầu tư nước ngoài và Luật Khuyến khích đầu tư trong nước. Ngoài một số bảo lưu nhất định, Luật Đầu tư không còn những quy định mang tính phân biệt đối xử bất hợp lý hoặc áp đặt có lợi cho “chủ nhà”. Phần lớn các quy định của Luật, đặc biệt là quy định về ưu đãi, hỗ trợ và đảm bảo đầu tư cũng như các quy định về quyền tự chủ kinh doanh, quyền lựa chọn hình thức đầu tư đều được áp dụng thống nhất đối với tất cả các nhà đầu tư không phân biệt thành phần kinh tế. Nhiều quy định đã dành sự đối xử công bằng và thuận lợi hơn cho nhà đầu tư nước ngoài so với Luật Đầu tư nước ngoài trước đây như các quy định về quyền lựa chọn loại hình doanh nghiệp, tổ chức kinh tế để thành lập và tổ chức kinh doanh, quyền xuất khẩu, nhập khẩu, quyền góp vốn, mua cổ phần tại các doanh nghiệp Việt Nam, quyền tiếp cận, sử dụng các nguồn tài nguyên theo pháp luật, v.v… Chủ đầu tư tự chịu trách nhiệm huy động các nguồn vốn thực hiện và chịu trách nhiệm về hiệu quả dự án. Các chính sách ưu đãi được thực hiện theo ngành, lĩnh vực và địa bàn nơi dự án thực hiện.

Trong lĩnh vực đấu thầu, ở Việt Nam nói chung hiện đang được chia nhỏ và quản lý không tập trung, các quy định về đấu thầu nằm rải rác trong nhiều văn bản quy phạm pháp luật gây nên tình trạng chồng chéo, thiếu thống nhất giữa các văn bản và gây khó khăn cho các đơn vị thực hiện, cụ thể: Đấu thầu lựa chọn nhà thầu: được quy định tại Luật Đấu thầu, Luật Xây dựng và Luật số 38/2009/QH12; Đấu thầu lựa chọn nhà đầu tư dự án có sử dụng đất; thực hiện hợp đồng BOT, BTO, BT: được quy định tại Luật Đầu tư; Đấu thầu lựa chọn nhà đầu tư thực hiện dự án theo hình thức đối tác công - tư (PPP) : được quy định tại Quyết định 71/2010/QĐ-TTg; Đấu thầu theo phương thức mua sắm tập trung: được quy định tại Quyết định 179/2007/QĐ-TTg, Thông tư 22/2008/TT-BTC; Đấu thầu lựa chọn

129

nhà đầu tư xây dựng các cơ sở giáo dục, dạy nghề, y tế, thể thao, môi trường: được quy định tại Nghị định 69/2008/NĐ-CP; Đấu thầu cung cấp dịch vụ sự nghiệp công: được quy định tại Quyết định 39/2008/QĐ-TTg; Đấu thầu cung ứng sản phẩm, dịch vụ công ích: được quy định tại Quyết định 256/2006/QĐ-TTg, v.v…

Bên cạnh đó, còn kể tới sự liên quan của các hoạt động PPP với Luật Ngân sách và Luật Xây dựng. Luật Ngân sách nhà nước quy định tổng thể về chi đầu tư phát triển, bao gồm đầu tư xây dựng các công trình kết cấu hạ tầng kinh tế - xã hội không có khả năng thu hồi vốn do trung ương quản lý; đầu tư và hỗ trợ cho các doanh nghiệp, các tổ chức kinh tế, các tổ chức tài chính của Nhà nước; góp vốn cổ phần, liên doanh vào các doanh nghiệp thuộc lĩnh vực cần thiết có sự tham gia của Nhà nước; chi bổ sung dự trữ nhà nước và các khoản chi khác theo quy định của pháp luật. Luật Xây dựng quy định quản lý nhà nước đối với các dự án đầu tư có hoạt động xây dựng, bao gồm thẩm quyền lập và phê duyệt dự án đầu tư xây dựng.

Phương thức PPP được thực hiện trong đầu tư cho cơ sở hạ tầng, áp dụng đối với các dự án đầu tư phát triển kết cấu hạ tầng và cung cấp dịch vụ công. Văn bản quy phạm pháp luật điều chỉnh PPP mới nhất là Quyết định số 71/2010/QĐ-TTg của Thủ tướng Chính phủ về việc ban hành Quy chế thí điểm đầu tư theo hình thức đối tác công - tư. Tuy nhiên trước đó một số loại hình PPP đã được áp dụng tại Việt Nam dựa trên các văn bản pháp luật quy định một số hình thức của PPP như BOT, BTO. Đó là:

Nghị định 77/CP ngày 18/6/1997 của Chính phủ ban hành - Quy chế đầu tư theo hình thức hợp đồng Xây dựng - Kinh doanh - Chuyển giao (BOT);

Nghị định 62/1998/NĐ-CP ngày 15/8/1998 của Chính phủ - ban hành các Quy chế đầu tư theo hình thức Hợp đồng Xây dựng - Kinh doanh - Chuyển giao (BOT), Xây dựng - Chuyển giao - Kinh doanh (BTO), Xây dựng - Chuyển giao (BT) áp dụng cho đầu tư

130

nước ngoài tại Việt Nam; và Nghị định số 02/1999/NĐ- CP ngày 27/1/1999 của Chính phủ sửa đổi, bổ sung một số điều của Nghị định 62/1998/NĐ-CP;

Nghị định số 78/2007/NĐ-CP ngày 11/5/2007 của Chính phủ - về đầu tư theo hình thức Hợp đồng Xây dựng - Kinh doanh - Chuyển giao, Hợp đồng Xây dựng - Chuyển giao - Kinh doanh, Hợp đồng Xây dựng - Chuyển giao;

Nghị định số 108/2009/NĐ-CP ngày 27/11/2009 của Chính - phủ về đầu tư theo hình thức Hợp đồng Xây dựng - Kinh doanh - Chuyển giao, Hợp đồng Xây dựng - Chuyển giao - Kinh doanh, Hợp đồng Xây dựng - Chuyển giao.

Tính đến thời điểm hiện nay, các văn bản còn hiệu lực thi hành gồm Nghị định 108/2009/NĐ-CP, Nghị định 24/2011/NĐ-CP sửa đổi một số điều của Nghị định số 108/2009/NĐ-CP và Quyết định số 71/2010/QĐ-TTg nêu trên.

Ngoài ra, ngay trong quy định của ba văn bản trên cũng nêu rõ, trong một số điều khoản cụ thể, liên quan thực thi theo theo quy định của nhiều văn bản quy phạm pháp luật khác nhau như: Luật Đấu thầu, Luật Ngân sách nhà nước, Luật Đầu tư, Luật Doanh nghiệp, Luật Xây dựng, Luật Đất đai, Luật Quản lý Ngoại hối v.v.., các nghị quyết của Quốc hội, các nghị định hướng dẫn thi hành các luật nêu trên và các nghị định khác của Chính phủ. Trong khuôn khổ của báo cáo, nghiên cứu chỉ tập trung tìm hiểu ba văn bản quy phạm pháp luật liên quan trực tiếp khuôn khổ thể chế điều chỉnh PPP đã nêu mà không đi vào đánh giá những văn bản liên quan.

Đánh giá hệ thống văn bản quy phạm pháp luật hiện hành điều chỉnh PPP

Các quy định về đầu tư theo phương thức hợp đồng (BOT, BTO, BT)

Nghị định 108/2009/NĐ-CP và Nghị định 24/2011/NĐ-CP quy định lĩnh vực, điều kiện, trình tự, thủ tục đầu tư, ưu đãi đầu tư; quyền và nghĩa vụ của các bên tham gia Hợp đồng BOT, BTO, BT. Đối với các hình thức Hợp đồng dự án tương tự khác, Bộ KH&ĐT trình Thủ

131

tướng Chính phủ xem xét, quyết định trong từng trường hợp cụ thể. Nghị định đã quy định cụ thể các nội dung về:

- Cơ quan nhà nước có thẩm quyền ký kết và thực hiện Hợp đồng dự án;

- Nguồn vốn thực hiện dự án; - Lĩnh vực đầu tư được thực hiện theo hình thức BOT, BTO,

BT; xây dựng và công bố danh mục dự án;- Lựa chọn nhà đầu tư đàm phán Hợp đồng dự án;- Nội dung Hợp đồng dự án;- Thủ tục cấp Giấy chứng nhận đầu tư và thực hiện dự án;- Chuyển giao công trình dự án;- Ưu đãi và bảo đảm đầu tư đối với nhà đầu tư và doanh nghiệp

dự án;- Quản lý nhà nước đối với dự án BOT, BTO, BT.Tuy nhiên, khi đi vào thực tiễn, các quy định về đầu tư theo các

hình thức BTO, BOT, BT cũng bộc lộ một số hạn chế cơ bản:- Trước tiên là việc Cơ quan nhà nước có thẩm quyền không

đánh giá một cách chủ động và độc lập về tính khả thi của dự án, các yếu tố đầu vào, chỉ tiêu kinh tế, hiệu quả dự án, làm căn cứ cho việc đàm phán với nhà đầu tư. Điều này dẫn đến hệ quả là Cơ quan nhà nước trở nên bị động khi đàm phán; nội dung đàm phán bị dẫn dắt bởi nhà đầu tư, thiếu tính khách quan; từ đó, kết quả kết quả đạt được bị sai lệch nhiều trong quá trình triển khai, v.v...

- Chưa giải quyết được đầy đủ vấn đề phân chia trách nhiệm và rủi ro trong đầu tư giữa Nhà nước và Nhà đầu tư tư nhân.

Theo các quy định về hình thức đầu tư BOT, BTO hay BT, Nhà nước cho phép Nhà đầu tư bỏ vốn đầu tư các dự án kết cấu hạ tầng và được hưởng một số đặc quyền: kinh doanh một thời gian (với hình thức BOT, BTO) hay đầu tư khai thác dự án khác (với hình thức BT) để thu hồi vốn và được hưởng một mức lãi thỏa đáng trên cơ sở các

132

điều kiện hợp đồng ký kết giữa Cơ quan nhà nước có thẩm quyền và Nhà đầu tư. Nhà nước hỗ trợ Nhà đầu tư trong trường hợp cần thiết với mức độ khi nguồn lực cho phép và cho phép nhà đầu tư được hưởng các ưu đãi theo quy định của pháp luật. Theo các hình thức này, Nhà nước không có nghĩa vụ phải bỏ vốn tham gia đầu tư vào dự án, Nhà đầu tư chịu trách nhiệm bỏ vốn và gánh chịu toàn bộ rủi ro trong quá trình xây dựng và vận hành dự án mà lẽ ra Nhà nước phải chia sẻ.

Ngoài ra còn một loạt vấn đề cụ thể liên quan đến đầu tư theo hình thức đầu tư theo hợp đồng chưa được quy định cụ thể trong các văn bản nói trên:

- Việc sử dụng bảo lãnh của chính phủ không rõ ràng.

- Trong nhiều lĩnh vực, thời hạn chuyển giao của các dự án BOT không được xác định; điều kiện chuyển giao quyền sở hữu khi kết thúc thời hạn của loại hình BOT không rõ ràng.

- Vai trò của Chính phủ và của những cơ quan phát triển dự án và Nhà đầu tư tư nhân trong việc chịu chi phí và rủi ro khi phát triển dự án.

- Việc điều chỉnh mức giá và lệ phí mà người sử dụng phải trả.

- Các quy định về dự trữ và quy đổi ngoại hối và chuyển ngoại tệ.

- Đảm bảo nợ vay và quyền được can thiệp của người cho vay trong trường hợp chậm trả nợ hoặc khi dự án hoạt động yếu, v.v…

Những hạn chế nói trên dẫn tới hạn chế khả năng huy động vốn từ các nhà đầu tư và việc thương thảo hợp đồng dự án ít thành công. Thực tế cho thấy, hình thức này mới chỉ thành công ở một vài dự án quy mô nhỏ có khả năng thu hồi vốn nhanh như dự án cầu Cỏ May (trên quốc lộ 51), Quốc lộ 13 (thuộc địa phận Bình Dương). Còn hàng loạt các dự án khác đã hoàn thành và đưa vào khai thác nhưng chưa phát huy hiệu quả như dự án tỉnh lộ 16 (Đồng Nai), cầu Yên Lệnh (Hưng Yên). Một số dự án sắp triển khai hoặc đang triển

133

khai cũng gặp phải nhiều khó khăn, vướng mắc như dự án đường cao tốc Hà Nội - Hải Phòng hay dự án cầu Đồng Nai v.v...

Đối với quy chế thực hiện thí điểm PPP theo Quyết định số 71/2010/QĐ-TTg ngày 19/11/2010 về ban hành Quy chế thí điểm đầu tư theo phương thức đối tác công - tư (PPP) và các quyết định của Thủ tướng Chính phủ

Quyết định 71/2010/QĐ-TTg là cơ sở pháp lý để bước đầu thực hiện dự án đầu tư theo phương thức kết hợp Nhà nước và Tư nhân, mở ra khả năng huy động mạnh mẽ hơn nguồn vốn tư nhân tham gia đầu tư vào xây dựng cơ sở kết cấu hạ tầng.

Quyết định 71/2010/QĐ-TTg quy định điều kiện, thủ tục và nguyên tắc áp dụng thí điểm đối với một số Dự án đầu tư phát triển kết cấu hạ tầng, cung cấp dịch vụ công theo phương thức đối tác công - tư trong lĩnh vực cơ sở hạ tầng, y tế, môi trường. Quyết định đã quy định các nội dung cơ bản để tiến hành dự án PPP, bao gồm:

- Phần tham gia của Nhà nước vào dự án;

- Chuẩn bị dự án, lập danh mục dự án;

- Lựa chọn nhà đầu tư và ký kết hợp đồng dự án;

- Nội dung hợp đồng dự án;

- Cấp Giấy chứng nhận đầu tư và thực hiện dự án;

- Quyết toán và chuyển giao công trình;

- Ưu đãi và bảo đảm đầu tư;

Thực tiễn thời gian qua cho thấy, việc triển khai thực hiện dự án theo quy chế thí điểm đã khắc phục được một phần những hạn chế của các hình thức đầu tư theo hợp đồng nói trên, tháo gỡ được những khó khăn của một số dự án BOT đang triển khai thực tế như dự án Đường cao tốc Trung Lương - Mỹ Thuận, Hà Nội - Hải Phòng, v.v… Tuy nhiên, theo các quy định của quy chế thí điểm, việc triển khai thực hiện các dự án vẫn có một số khó khăn, vướng mắc cần được tháo gỡ, đó là:

134

- Quy định phần vốn chủ sở hữu của Nhà đầu tư trong tổng mức đầu tư của dự án khá cao (vốn chủ sở hữu của Nhà đầu tư trong dự án phải đảm bảo tối thiểu bằng 30% phần vốn của khu vực tư nhân tham gia dự án), nhiều doanh nghiệp không đáp ứng được.

- Quy định giới hạn phần vốn tham gia của Nhà nước trong một dự án PPP không quá 30% tổng vốn đầu tư của dự án, mà không tính tới đặc thù của từng dự án, khiến một số dự án PPP tiềm năng, nhưng yêu cầu phần tham gia của Nhà nước vượt quá 30%, đã không được chấp nhận.

- Chưa quy định rõ Phần tham gia vốn nhà nước trong dự án (nội dung, hình thức, điều kiện sử dụng) và mối quan hệ giữa phần vốn này với việc đảm bảo tính khả thi của dự án. Đối với các dự án giao thông đường bộ, hiệu quả tài chính thường không cao, khả năng hoàn vốn thấp và thời gian hoàn vốn kéo dài, nếu không có sự tham gia góp vốn từ Ngân sách nhà nước thì tính khả thi của dự án không bảo đảm. Các dự án lớn hiện nay đang chuẩn bị đầu tư theo phương thức này thường gặp nhiều vướng mắc, đa phần đều xin đề xuất cơ chế đặc thù để tăng thêm tính khả thi và rút ngắn thời gian hoàn vốn.

- Chưa quy định rõ cơ chế cấp vốn và quản lý vốn thuộc phần tham gia vốn nhà nước.

- Chưa tính tới tiêu chí hấp dẫn về mặt thương mại của các Dự án được xếp vào danh mục PPP để có thể đảm bảo khả năng tiếp cận tài chính từ các Bên cho vay, chưa đánh giá đúng mức tầm quan trọng, vai trò và các quyền của Bên cho vay.

- Lĩnh vực thí điểm đầu tư còn hạn chế giới hạn trong 9 lĩnh vực.

- Thủ tục, quy trình đầu tư thực hiện dự án PPP theo Quyết định 71 phải thực hiện nhiều khâu, nhiều bước, thông qua nhiều cấp trình, phê duyệt hơn so với quy định của Nghị định 108/2009/NĐ-CP (về đầu tư các dự án BOT, BTO, BT).

135

- Chưa quy định về thời hạn thời gian thực hiện các bước trình tự thủ tục.

- Chưa đề cập đến trách nhiệm chia sẻ rủi ro giữa Nhà nước và Nhà đầu tư trong các trường hợp phát sinh rủi ro.

- Một số vấn đề ưu đãi cho Nhà đầu tư trong việc huy động vốn chưa được quan tâm, đặc biệt đối với các dự án xây dựng hạ tầng giao thông đòi hỏi nhu cầu vốn rất lớn.

So sánh điểm khác biệt của một số vấn đề giữa các văn bản quy phạm pháp luật điều chỉnh PPP hiện hành

Phạm vi điều chỉnh và các nội dung liên quan

136

Bảng

8. P

hạm

vi đ

iều

chỉn

h và

các n

ội d

ung

liên

quan

tron

g m

ột số

văn

bản

quy p

hạm

phá

p lu

ật đ

iều

chỉn

h PP

P hi

ện h

ành

Nội d

ung

Quyế

t địn

h 71

NĐ 10

8/NĐ

24Vấ

n đề

Phạm

vi

điều c

hỉnh

Quy c

hế qu

y định

điều

kiện

, thủ

tuc v

à ngu

yên t

ắc áp

dung

thí đ

iểm

đối v

ới m

ột số

Dự á

n đầu

tư ph

át tr

iển kế

t cấu

hạ tầ

ng, c

ung c

ấp dị

ch

vu cô

ng th

eo hì

nh th

ức đố

i tác

công

- tư

tron

g các

lĩnh v

ực qu

y định

tạ

i Điều

4 củ

a quy

ết đị

nh nà

y. Đầ

u tư t

heo h

ình th

ức đố

i tác c

ông -

tư là

việc

Nhà

nước

và N

hà đầ

u tư

cung

phối

hợp t

hực h

iện D

ự án p

hát t

riển k

ết cấ

u hạ t

ầng,

cung

cấp

dịch v

u côn

g trê

n cơ s

ở Hợp

đồng

dự án

.

Nghị

định

quy

định

lĩnh

vực,

điều

kiện,

trình

tự, t

hủ tu

c đầu

tư

, ưu đ

ãi đầ

u tư;

quyề

n và n

ghĩa

vu củ

a các

bên t

ham

gia H

ợp

đồng

Xây d

ựng-

Kinh d

oanh

-Chu

yển g

iao, H

ợp đồ

ng Xâ

y dựn

g-Ch

uyển

giao

-Kinh

doan

h, H

ợp đồ

ng Xâ

y dựn

g-Ch

uyển

giao

. Đố

i với

các h

ình th

ức H

ợp đ

ồng

dự á

n tư

ơng

tự k

hác,

Bộ K

ế ho

ạch v

à Đầu

tư tr

ình Th

ủ tướ

ng Ch

ính ph

ủ xem

xet, q

uyết

định

tro

ng từ

ng tr

ường

hợp c

u thể

.Hợ

p đồ

ng đ

ược k

ý kết

giữa

cơ q

uan

nhà

nước

có th

ẩm q

uyền

(CQ

NNCT

Q) và

Nhà

đầu t

ư (NĐ

T) để

xây d

ựng c

ông t

rình k

ết cấ

u hạ

tầng

(các

công

trình

được

khuy

ến kh

ích th

ực hi

ện tr

ong l

ĩnh

vực đ

ầu tư

quy đ

ịnh tạ

i NĐ

này.

QĐ 71

áp du

ng th

í điểm

đối v

ới m

ột số

dự án

đầu t

ư the

o hình

th

ức P

PP. N

goài

đầu

tư p

hát

triển

kết c

ấu h

ạ tầ

ng cò

n đầ

u tư

cung

cấp d

ịch vu

công

. QĐ

71

và N

Đ108

/ NĐ

24 đ

ều

quy

định

hình

thức

đầu

tư k

ý kế

t giữa

CQNN

CTQ

và N

ĐT tr

ên

cơ sở

hợp đ

ồng d

ự án.

Lựa c

họn

dự án

Dự án

thực

hiện

thí đ

iểm đầ

u tư t

heo h

ình th

ức đố

i tác c

ông -

tư ph

ải đá

p ứng

được

một

tron

g các

tiêu c

hí sa

u:1.

Dự án

qua

n trọ

ng, q

uy m

ô lớn

, có

yêu

cầu

cấp

thiết

cho

nhu

cầu

phát

triển

kinh

tế th

eo Q

uyết

định

số 4

12/Q

Đ-TT

g ng

ày 1

1 th

áng

4 nă

m 20

07 củ

a Thủ

tướn

g Chín

h phủ

.2.

Dự án

có kh

ả năn

g hoà

n trả

vốn c

ho N

hà đầ

u tư t

ừ ngu

ồn th

u hợp

lý

từ ng

ười s

ử dun

g. 3.

Dự á

n có

khả

năn

g kh

ai th

ác đ

ược

lợi th

ế về

công

ngh

ệ, kin

h ng

hiệm

quả

n lý,

vận

hành

và sử

dun

g hiệ

u qu

ả nă

ng lự

c tài

chính

củ

a khu

vực t

ư nhâ

n.4.

Các t

iêu ch

í khá

c the

o quy

ết đị

nh củ

a Thủ

tướn

g Chín

h phủ

Dự án

thực

hiện

theo

hình

thức

Hợp

đồng

BOT,

Hợp đ

ồng B

TO và

Hợ

p đồn

g BT,

gồm

Dự á

n qua

n trọ

ng qu

ốc gi

a và c

ác D

ự án c

òn

lại đư

ợc ph

ân th

ành c

ác N

hóm

A, B

và C

theo

quy đ

ịnh củ

a phá

p luậ

t về x

ây dự

ng.

137

Lĩnh v

ực

đầu t

ư

1. Đư

ờng b

ộ, cầ

u đườ

ng bộ

, hầm

đườn

g bộ,

bến p

hà đư

ờng b

ộ.2.

Đườn

g sắt

, cầu

đườn

g sắt

, hầm

đườn

g sắt

. 3.

Giao

thôn

g đô t

hị.4.

Cảng

hàng

khôn

g, cả

ng bi

ển, c

ảng s

ông.

5. Hệ

thốn

g cun

g cấp

nước

sạch

.6.

Nhà m

áy đi

ện.

7. Y t

ế (bệ

nh vi

ện).

8. M

ôi trư

ờng (

nhà m

áy xử

lý ch

ất th

ải).

9. Cá

c Dự á

n ph

át tr

iển kế

t cấu

hạ t

ầng,

cung

cấp d

ịch vu

công

khác

th

eo qu

yết đ

ịnh củ

a Thủ

tướn

g Chín

h phủ

.

Đườn

g bộ

, cầu

đườ

ng b

ộ, hầ

m đ

ường

bộ,

bến

phà đ

ường

1. bộ

;Đư

ờng s

ắt, c

ầu đư

ờng s

ắt, h

ầm đư

ờng s

ắt;

2. Cả

ng hà

ng kh

ông,

cảng

biển

, cản

g sôn

g;3.

Hệ th

ống

cung

cấp

nước

sạch

; hệ

thốn

g th

oát n

ước;

hệ

4. thốn

g thu

gom

, xử l

ý nướ

c thả

i, chấ

t thả

i;Nh

à máy

điện

, đườ

ng dâ

y tải

điện;

5. Cá

c côn

g trì

nh kế

t cấu

hạ t

ầng

khác

theo

quy

ết đ

ịnh củ

a 6. Th

ủ tướ

ng Ch

ính ph

ủ.

Lĩnh

vực

đầu

tư t

heo

QĐ 7

1 tă

ng lê

n, so

ng ít

phâ

n ng

ành

liên

quan

tro

ng m

ột s

ố lĩn

h vự

c so v

ới NĐ

108/

NĐ24

Danh

muc

dự

án

CQNN

CTQ

lập Đ

ề xuấ

t dự á

n the

o các

nội d

ung q

uy đị

nh. N

hà đầ

u tư

chủ đ

ộng đ

ưa ra

Đề x

uất d

ự án t

hì đư

ợc gử

i về C

QNNC

TQ.

Cơ qu

an nh

à nướ

c có t

hẩm

quyề

n gửi

Đề xu

ất dự

án về

Bộ Kế

hoạc

h và

Đầu t

ư để t

ổng h

ợp, t

ổ chứ

c thẩ

m đị

nh và

trình

Thủ t

ướng

Chính

phủ

quyế

t định

đưa D

ự án v

ào D

anh m

uc dự

án.

Các B

ộ, ng

ành,

Ủy b

an nh

ân dâ

n cấp

tỉnh

tổ ch

ức lậ

p Dan

h muc

Dự

án

BOT,

BTO

và B

T củ

a ng

ành

và đ

ịa ph

ương

và g

ửi Da

nh

muc

dự

án đ

ến cá

c Bộ,

ngàn

h và

địa

phươ

ng có

liên

qua

n để

lấy

ý kiế

n. N

hà đầ

u tư c

ó thể

đề ng

hị th

ực hi

ện D

ự án n

goài

Danh

muc

dự

án đã

công

bố và

phải

lập Đ

ề xuấ

t dự á

n gửi

Bộ, n

gành

, Ủy b

an

nhân

dân c

ấp tỉ

nh xe

m xe

t, phê

duyệ

t, bổ s

ung D

ự án v

ào D

anh

muc

dự án

- Đối

với Đ

ề xu

ất d

ự án

chưa

có tr

ong

quy

hoạc

h ph

át tr

iển

ngàn

h, cá

c Bộ,

ngàn

h, Ủ

y ban

nhâ

n dâ

n cấ

p tỉn

h xe

m xe

t bổ

sung

quy

hoạ

ch th

eo th

ẩm q

uyền

hoặ

c trìn

h Thủ

tướn

g Ch

ính

phủ x

em xe

t, ch

ấp th

uận b

ổ sun

g quy

hoạc

h.

QĐ 7

1, đề

xuấ

t DA

lập tr

ước

danh

muc

DA

do C

QNNC

TQ và

NĐ

T lập

. Dan

h m

uc D

A do

Bộ

KH&Đ

T tổn

g hợp

, tổ c

hức l

ấy ý

kiến v

à đượ

c TTC

P phê

duyệ

t. NĐ

108/

NĐ2

4, da

nh m

uc D

A lập

trướ

c, do

Bộ,

ngàn

h, U

BND

cấp t

ỉnh lậ

p, tổ

chức

lấy ý

kiến

, ph

ê duy

ệt. Đ

ề xuấ

t DA

do N

ĐT

lập ng

oài d

anh m

uc DA

.

138

Lựa c

họn N

hà Đ

ầu tư

và ký

kết H

ợp đồ

ng dự

án

Bảng

9. Lự

a chọ

n Nh

à Đầu

tư và

ký kế

t Hợp

đồn

g dự

án tr

ong

một

số vă

n bả

n qu

y phạ

m p

háp

luật

điề

u ch

ỉnh

PPP

hiện

hàn

h

Lựa c

họn

nhà đ

ầu tư

Đấu t

hầu l

ựa ch

ọn N

hà đầ

u tư

1. Trê

n cơ

sở B

áo cá

o ng

hiên

cứu

khả

thi đ

ược p

hê d

uyệt

, Cơ

quan

nhà n

ước c

ó thẩ

m q

uyền

tổ ch

ức lậ

p hồ

sơ m

ời th

ầu và

tổ ch

ức đ

ấu

thầu

rộng

rãi t

rong

nướ

c hoặ

c quố

c tế đ

ể lựa

chọn

Nhà

đầu

tư th

ực

hiện D

ự án.

2. Hồ

sơ m

ời th

ầu ba

o gồm

các n

ội du

ng về

phươ

ng ph

áp đá

nh gi

á hồ

sơ dự

thầu

, trìn

h tự,

thủ t

uc đấ

u thầ

u, dự

thảo

Hợp

đồng

dự án

, kèm

theo

Báo

cáo n

ghiên

cứu k

hả th

i đượ

c duy

ệt, d

ự kiến

Phần

tham

gia

của N

hà nư

ớc tr

ong D

ự án v

à cơ c

hế bả

o đảm

đầu t

ư của

Dự á

n.

3. Cơ

qua

n nh

à nướ

c có t

hẩm

quy

ền tổ

chức

thẩm

định

kết q

uả lự

a

chọn

nhà đ

ầu tư

, lấy ý

kiến

Bộ Kế

hoạc

h và Đ

ầu tư

trướ

c khi

phê d

uyệt

kết q

uả lự

a chọ

n Nhà

đầu t

ư the

o quy

định

hiện

hành

.

Đấu t

hầu l

ựa ch

ọn N

hà đầ

u tư

Đối v

ới Dự

án tr

ong D

anh m

uc dự

án đã

công

bố có

từ 2

Nhà đ

ầu

tư tr

ở lên

cung

đăn

g ký

thực

hiện

, Cơ

quan

nhà

nướ

c có

thẩm

quyề

n ph

ải tổ

chức

đấu

thầu

rộng

rãi t

rong

nướ

c hoặ

c quố

c tế

để lự

a chọ

n Nhà

đầu t

ư.

Tuy t

huộc

vào t

ính ch

ất, q

uy m

ô của

Dự

án, C

ơ qua

n nh

à nướ

c

có th

ẩm qu

yền t

ổ chứ

c lập

Báo

cáo n

ghiên

cứu k

hả th

i hoặ

c Đề

xuất

dự án

để là

m cơ

sở ch

o việc

lập h

ồ sơ m

ời th

ầu và

tổ ch

ức

đàm

phán

Hợp

đồng

dự án

với N

hà đầ

u tư.

Chỉ đ

ịnh N

hà đầ

u tư

Việc c

hỉ địn

h Nh

à đầ

u tư

chỉ đ

ược á

p du

ng k

hi đá

p ứn

g m

ột

trong

các đ

iều ki

ện sa

u:

1. Tro

ng th

ời hạ

n quy

định

tại k

hoản

2 Đi

ều 10

Nghị

định n

ày m

à

chỉ c

ó một

Nhà

đầu t

ư đăn

g ký t

hực h

iện D

ự án;

2. Trư

ờng h

ợp qu

y định

tại k

hoản

5 Đi

ều 11

Ngh

ị định

này;

3. Dự

án cầ

n th

ực h

iện để

đáp ứ

ng n

hu cầ

u cấp

bách

về vi

ệc sử

dung

công

trình

kết c

ấu hạ

tầng

do Th

ủ tướ

ng Ch

ính ph

ủ quy

ết

định t

rên cơ

sở đề

nghị

của B

ộ, ng

ành,

Ủy ba

n nhâ

n dân

cấp t

ỉnh

và bá

o cáo

thẩm

định

của B

ộ Kế h

oạch

và Đ

ầu tư

.

- PP

P bắ

t bu

ộc đ

ấu t

hầu,

khôn

g ch

o ph

ep ch

ỉ định

Nhà

đầu t

ư.

- PPP

tiến

hàn

h đấ

u th

ầu lự

a

chọn

NĐT

trên

cơ sở

báo

cáo

nghiê

n cứ

u kh

ả th

i đượ

c phê

duyệ

t. BO

T, BT

O, B

T căn

cứ d

ự

án tr

ong

danh

muc

dự

án đ

ã

công

bố.

- PPP

xác đ

ịnh P

hần

tham

gia

của

Nhà

nước

tron

g dự

án

và

cơ ch

ế bảo

đảm

đầu t

ư đã đ

ược

xác đ

ịnh tr

ước k

hi đấ

u thầ

u.

BT, B

TO, B

OT th

ỏa th

uận,

đượ

c

xác đ

ịnh ch

ính th

ức tr

ong G

iấy

chứn

g nh

ận đ

ầu t

ư và

Hợp

đồng

dự án

139

Ký kế

t Hợp

đồng

dự án

1. Tro

ng th

ời gia

n 30

ngà

y làm

việc

kể từ

ngà

y phê

duy

ệt kế

t quả

lựa ch

ọn N

hà đ

ầu tư

, CQN

NCTQ

phố

i hợp

với c

ác cơ

qua

n liê

n qu

an

thươ

ng th

ảo, h

oàn

thiện

và ký

tắt H

ợp đ

ồng

dự á

n vớ

i Nhà

đầu

tư

được

lựa c

họn.

Nội

dung

Hợp đ

ồng d

ự án đ

ược k

ý tắt

phải

phu h

ợp vớ

i

quyế

t định

phê d

uyệt

kết q

uả lự

a chọ

n Nhà

đầu t

ư.

2. Sa

u kh

i Dự

án đ

ược c

ấp G

iấy ch

ứng

nhận

đầu

tư, N

hà đ

ầu tư

và

CQNN

CTQ

tiến

hành

ký ch

ính th

ức H

ợp đ

ồng

dự á

n. Tr

ường

hợp

cơ

quan

cấp

Giấy

chứn

g nh

ận đ

ầu tư

có yê

u cầ

u điề

u ch

ỉnh H

ợp đ

ồng

dự á

n, C

ơ qu

an n

hà n

ước c

ó th

ẩm q

uyền

và N

hà đ

ầu tư

phả

i điều

chỉnh

nhữ

ng n

ội du

ng tư

ơng

ứng

của H

ợp đ

ồng

dự án

trướ

c khi

ký

chính

thức

.

1. Că

n cứ

kết q

uả lự

a ch

ọn N

hà đ

ầu tư

, Cơ

quan

nhà

nướ

c có

thẩm

quyề

n tổ c

hức đ

àm ph

án H

ợp đồ

ng dự

án vớ

i Nhà

đầu t

ư

được

chọn

. Sau

khi k

ết th

úc đà

m ph

án, H

ợp đồ

ng dự

án và

các

hợp đ

ồng l

iên qu

an đế

n việ

c thự

c hiện

Dự á

n (n

ếu có

) đượ

c ký

tắt g

iữa cá

c bên

có liê

n qua

n.

2. Sa

u khi

dự án

được

cấp G

iấy ch

ứng n

hận đ

ầu tư

, Nhà

đầu t

ư

và CQ

NNCT

Q tiế

n hà

nh ký

chính

thức

Hợp

đồn

g dự

án. T

rườn

g

hợp n

ội du

ng H

ợp đồ

ng dự

án có

sự th

ay đổ

i so v

ới Hợ

p đồn

g dự

án đã

ký tắ

t, Nhà

đầu t

ư phả

i thôn

g báo

nội d

ung s

ửa đổ

i cho

Cơ

quan

cấp G

iấy ch

ứng n

hận đ

ầu tư

trướ

c khi

ký ch

ính th

ức.

-PPP

quy đ

ịnh cu

thể t

hời g

ian

ký tắ

t hợp

đồng

dự án

hơn B

OT,

BTO,

BT.

- QĐ7

1, cơ

quan

cấp g

iấy ch

ứng

nhận

đầu t

ư đượ

c quy

ền có

yêu

cầu đ

iều ch

ỉnh H

Đ

140

Cơ ch

ế tài

chín

h

Bảng

10.C

ơ chế

tài c

hính

tron

g m

ột số

văn

bản

quy p

hạm

phá

p lu

ật đ

iều

chỉn

h PP

P hi

ện h

ành

Nội d

ung

QĐ 71

NĐ 10

8/NĐ

24Vấ

n đề

Vốn n

hà

nước

Phần

tham

gia c

ủa N

hà nư

ớc là

tổng

hợp c

ác hì

nh th

ức

tham

gia c

ủa N

hà nư

ớc ba

o gồm

: (i) V

ốn nh

à nướ

c; (ii

)

các ư

u đãi

đầu t

ư; (ii

i) cá

c chín

h sá

ch tà

i chín

h có

liên

quan

, đượ

c tính

tron

g tổn

g mức

đầu t

ư (tổ

ng vố

n đầu

tư) c

ủa D

ự án.

Tổng

giá

trị P

hần

tham

gia

của N

hà n

ước k

hông

vượt

quá 3

0% tổ

ng m

ức đầ

u tư

Phần

tham

gia c

ủa N

hà n

ước k

hông

phải

là ph

ần gó

p

vốn c

hủ sở

hữu t

rong

Doa

nh ng

hiệp d

ự án,

khôn

g gắn

với q

uyền

đượ

c chia

lợi n

huận

từ n

guồn

thu

của

Dự

án.

Tổng

vốn n

hà nư

ớc th

am gi

a thự

c hiện

Dự á

n khô

ng đư

ợc vư

ợt qu

á 49%

tổng

vốn đ

ầu tư

của D

ự án

- QĐ

71, v

ốn nh

à nướ

c chỉ

là m

ột bộ

phận

, các

bộ

phận

còn

lại có

lượn

g

hóa

được

khô

ng đ

ể tín

h và

o tổ

ng

mức

đầu t

ư.

-NĐ

108/

NĐ24

, khô

ng rõ

phầ

n vố

n

nhà n

ước c

ó góp

vào v

ốn ch

ủ sở h

ữu

của D

N dự

án kh

ông

Sử du

ng

vốn n

hà

nước

Vốn

nhà n

ước c

ó th

ể đượ

c sử

dung

để t

rang

trải

một

phần

chi p

hí củ

a Dự

án, x

ây d

ựng

công

trình

phu

trợ,

tổ ch

ức b

ồi th

ường

, giải

phó

ng m

ặt b

ằng,

tái đ

ịnh cư

hoặc

các c

ông v

iệc kh

ác

Sử du

ng vố

n NSN

N để

xây d

ựng c

ông t

rình p

hu tr

ợ, tổ

chức

bồi t

hườn

g,

giải p

hóng

mặt

bằn

g, tá

i định

cư h

oặc t

hực h

iện cá

c côn

g việ

c khá

c và

khôn

g tính

vào t

ổng v

ốn đầ

u tư.

Nguồ

n vố

n nà

y tín

h và

o tổ

ng v

ốn

đầu

tư tr

ong

trườn

g hợ

p PP

P cò

n

trong

trườ

ng hợ

p BOT

/BTO

lại k

hông

tính

141

Vốn c

hủ

sở hữ

u của

nh

à đầu

tư

Tối t

hiểu

bằng

30%

phầ

n vố

n củ

a kh

u vự

c tư

nhân

th

am gi

a Dự á

n.

Do Tổ

ng g

iá trị

Phầ

n th

am g

ia củ

a Nh

à nư

ớc k

hông

vư

ợt qu

á 30%

tổng

mức

đầu t

ư của

Dự á

n nên

vốn c

hủ

sở h

ữu củ

a nhà

đầu

tư/d

oanh

ngh

iệp d

ự án

tối t

hiểu

là 21

%.

Dự án

có tổ

ng vố

n đầ

u tư

đến

1.50

0 tỷ

đồn

g, tỷ

lệ vố

n ch

ủ sở

hữu

của

Doan

h ng

hiệp

dự á

n kh

ông

được

thấp

hơn

15%

tổng

vốn

đầu

tư củ

a Dự

án.

Dự án

có tổ

ng vố

n đầ

u tư

trên

1.50

0 tỷ đ

ồng,

tỷ lệ

vốn

chủ

sở h

ữu củ

a Do

anh

nghiệ

p dự á

n đư

ợc xá

c định

theo

ngu

yên

tắc l

uy ti

ến từ

ng ph

ần

như s

au:

a) Đ

ến 1.

500 t

ỷ đồn

g, kh

ông đ

ược t

hấp h

ơn 15

% củ

a phầ

n vốn

này;

b) Tr

ên 1.

500 t

ỷ đồn

g, kh

ông đ

ược t

hấp h

ơn 10

% củ

a phầ

n vốn

này;

Tỷ lệ

vốn c

hủ sở

hữu n

hà đầ

u tư/

DN

dự á

n củ

a hìn

h th

ức B

OT/B

TO th

ấp

hơn s

o với

Dự án

thí đ

iểm hì

nh th

ức

PPP

Bảo đ

ảm

nghĩa

vu

thực

hiện

Hợ

p đồn

g dự

án

Số ti

ền b

ảo đ

ảm n

ghĩa

vu th

ực h

iện H

ợp đ

ồng

khôn

g th

ấp hơ

n 2%

tổng

vốn đ

ầu tư

của D

ự án

Đối v

ới Dự

án có

tổng

vốn

đầu

tư đ

ến 1

.500

tỷ đ

ồng,

số ti

ền b

ảo đ

ảm

nghĩa

vu th

ực h

iện H

ợp đồ

ng dự

án kh

ông đ

ược t

hấp h

ơn 2%

tổng

vốn

đầu t

ư.Đố

i với

Dự án

có tổ

ng vố

n đầ

u tư

trên

1.50

0 tỷ

đồn

g, số

tiền

bảo

đảm

ng

hĩa vu

thực

hiện

Hợp

đồn

g dự

án đ

ược x

ác đ

ịnh th

eo n

guyê

n tắ

c luy

tiế

n từn

g phầ

n:

a) Đ

ối vớ

i phầ

n VĐT

đến

1.50

0 tỷ

đồn

g, kh

ông

thấp

hơn

2%

của p

hần

vốn n

ày;

b) Tr

ên 1.

500 t

ỷ đồn

g, kh

ông t

hấp h

ơn 1%

của p

hần v

ốn nà

y;

Qui đ

ịnh đ

ối vớ

i thí

điểm

PPP

cao

hơn

Hỗ tr

ợ thu

ph

í dịch

vuKh

ông q

ui địn

h

Doan

h ngh

iệp dự

án đư

ợc tạ

o mọi

điều k

iện th

uận l

ợi để

thu đ

úng,

thu

đủ g

iá và

phí

dịch

vu và

các k

hoản

thu h

ợp p

háp

khác

từ vi

ệc kh

ai th

ác

công

trình

. Doa

nh n

ghiệp

dự

án có

thể

yêu

cầu

Cơ q

uan

nhà

nước

có

thẩm

quyề

n hỗ

trợ t

hu ph

í hoặ

c các

khoả

n th

u khá

c từ v

iệc ki

nh do

anh

công

trình

.

QĐ 71

khôn

g quy

định

hỗ tr

ợ và t

ạo

điều k

iện th

u phí

dịch v

u cho

DN

dự

án.

142

Bảo l

ãnh

nghĩa

vu

của N

hà

đầu t

ư

Chính

phủ x

em xe

t, quy

ết đị

nh vi

ệc ch

ỉ định

cơ qu

an có

th

ẩm q

uyền

bảo

lãnh

cung

cấp

nguy

ên liệ

u, tiê

u th

u sả

n phẩ

m và

các n

ghĩa

vu hợ

p đồn

g khá

c cho

Nhà

đầu

tư, D

oanh

ngh

iệp d

ự án

hoặ

c các

doa

nh n

ghiệp

khác

th

am g

ia th

ực h

iện D

ự án

và b

ảo lã

nh n

ghĩa

vu củ

a cá

c doa

nh ng

hiệp n

hà nư

ớc bá

n ngu

yên l

iệu, m

ua sả

n ph

ẩm, d

ịch vu

của D

oanh

nghiệ

p dự á

n.

Vốn t

ín du

ng do

nhà n

ước b

ảo lã

nh đư

ợc tí

nh vố

n nhà

nư

ớc tr

ong p

hần t

ham

gia c

ủa N

hà nư

ớcViệ

c bảo

lãnh

của

Chính

phủ

se đ

ược x

em xe

t, qu

yết

định t

rên c

ơ sở t

ừng d

ự án c

u thể

, bảo

đảm

dự án

khả

thi v

ề tà

i chín

h và

khả

năn

g câ

n đố

i vĩ m

ô củ

a Nh

à nư

ớc.

Chính

phủ

chỉ đ

ịnh cơ

qua

n có

thẩm

quy

ền b

ảo lã

nh vố

n va

y, cu

ng cấ

p ng

uyên

liệu,

tiêu t

hu sả

n phẩ

m và

các n

ghĩa

vu hợ

p đồn

g khá

c cho

Nhà

đầ

u tư,

Doan

h ngh

iệp dự

án ho

ặc cá

c doa

nh ng

hiệp k

hác t

ham

gia t

hực

hiện

Dự á

n và

bảo

lãnh

ngh

ĩa vu

của

các d

oanh

ngh

iệp n

hà n

ước b

án

nguy

ên liệ

u, m

ua sả

n phẩ

m, d

ịch vu

của D

oanh

nghiệ

p dự á

n.

- QĐ

71,

vốn

tín d

ung

được

nhà

nư

ớc b

ảo lã

nh th

uộc v

ốn n

hà n

ước

trong

Phầ

n th

am g

ia củ

a nhà

nướ

c và

được

tính

tron

g tổn

g mức

đầu t

ư củ

a dự á

n-

NĐ 1

08/N

Đ 24

, CQC

TQ b

ảo lã

nh

vốn v

ay th

ực hi

ện bả

o lãn

h ngh

ĩa vu

củ

a Nhà

đầu t

ư/DN

dự án

Bảo đ

ảm về

vố

n và t

ài sả

nKh

ông q

ui địn

h

Vốn

đầu t

ư và t

ài sả

n hợ

p phá

p của

Nhà

đầu t

ư khô

ng bị

quốc

hữu

hóa

ho

ặc bị

tịch

thu b

ằng b

iện ph

áp hà

nh ch

ính.

Trong

trườ

ng hợ

p cần

thiết

phải

trưng

mua

, trư

ng du

ng tà

i sản

của N

hà

đầu t

ư, Nh

à nướ

c bảo

đảm

than

h toá

n hoặ

c bồi

thườ

ng tà

i sản

và vố

n của

Nh

à đầu

tư th

eo qu

y định

của L

uật Đ

ầu tư

hoặc

theo

các đ

iều ki

ện kh

ác

thỏa

thuậ

n tại

Hợp đ

ồng d

ự án.

Trong

PPP,

nhà đ

ầu tư

chịu

rủi ro

cao

hơn

143

Quyề

n mua

ng

oại tệ

Đối v

ới m

ột số

Dự

án q

uan

trọng

tron

g lĩn

h vự

c năn

g lượ

ng, x

ây d

ựng

công

trình

giao

thôn

g và

xử lý

chất

th

ải, tu

y th

uộc y

êu cầ

u th

ực h

iện D

ự án

và că

n cứ

ý

kiến

của N

gân

hàng

Nhà

nướ

c Việt

Nam

, Cơ q

uan

nhà

nước

có th

ẩm q

uyền

trình

Thủ

tướn

g Ch

ính p

hủ xe

m

xet q

uyết

định

việc

bảo đ

ảm câ

n đối

ngoạ

i tệ h

oặc h

ỗ trợ

cân

đối n

goại

tệ th

eo th

ủ tuc

quy đ

ịnh tạ

i Điều

18

Quy c

hế về

Phê d

uyệt

phần

tham

gia c

ủa N

hà nư

ớc, c

ơ ch

ế bảo

đảm

đầu t

ư và c

ác vấ

n đề k

hác.

Chính

phủ b

ảo đả

m câ

n đố

i hoặ

c hỗ t

rợ câ

n đố

i ngo

ại tệ

đối v

ới m

ột số

Dự

án q

uan

trọng

tron

g lĩn

h vự

c năn

g lượ

ng, x

ây d

ựng

công

trình

giao

th

ông v

à xử l

ý chấ

t thả

i.

Trong

Quy

ết đ

ịnh 7

1, qu

y địn

h về

qu

yền

mua

ngo

ại tệ

đượ

c quy

định

cu

thể,

chặt

che

hơn

và

được

Thủ

tư

ớng

CP p

hê d

uyệt

tro

ng q

uyết

địn

h Ph

ần th

am g

ia củ

a Nh

à nư

ớc,

cơ ch

ế bả

o đả

m đ

ầu tư

và

các v

ấn

đề kh

ác tr

ước k

hi ph

ê duy

ệt Bá

o cáo

ng

hiên c

ứu kh

ả thi.

Chi p

hí ch

uẩn b

ị đầ

u tư

1. Ch

i phí

chuẩ

n bị đ

ầu tư

bao g

ồm ch

i phí

lập và

công

bố

danh

muc

Dự á

n, lậ

p Báo

cáo n

ghiên

cứu k

hả th

i, tổ

chức

lựa c

họn N

hà đầ

u tư v

à các

chi p

hí kh

ác liê

n qua

n đế

n việ

c thự

c hiện

nhiệ

m vu

, quy

ền h

ạn củ

a Cơ q

uan

nhà n

ước c

ó thẩ

m qu

yền

và cá

c cơ q

uan

có liê

n qu

an.

Chi p

hí ch

uẩn

bị đầ

u tư

đượ

c bố

trí từ

ngâ

n sá

ch n

hà

nước

và cá

c ngu

ồn th

u khá

c (nế

u có)

. 2.

Nhà

đầu

tư đ

ược

lựa c

họn

thực

hiện

Dự

án p

hải

than

h to

án ch

o nh

à nướ

c chi

phí l

ập B

áo cá

o ng

hiên

cứu k

hả th

i nêu

tại k

hoản

1 Đi

ều nà

y

1. Ch

i phí

lập, c

ông b

ố Dan

h muc

dự án

, tổ c

hức l

ựa ch

ọn N

hà đầ

u tư v

à cá

c chi

phí k

hác l

iên qu

an đế

n việc

thực

hiện

quyề

n hạn

, trác

h nhiệ

m củ

a Cơ

quan

nhà n

ước c

ó thẩ

m qu

yền đ

ược b

ố trí t

ừ ngâ

n sác

h nhà

nước

trên

cơ

sở dự

toán

được

cấp c

ó thẩ

m qu

yền p

hê du

yệt.

2. Ch

i phí

lập, t

hẩm

định

Báo

cáo n

ghiên

cứu k

hả th

i của

Dự á

n hoặ

c Đề

xuất

dự án

, kể c

ả chi

phí li

ên qu

an đế

n việc

chuẩ

n bị D

ự án k

hác (

khôn

g ba

o gồ

m Đ

ề xu

ất d

ự án

do

Nhà

đầu

tư lậ

p th

eo q

uy đ

ịnh tạ

i Điều

11

Nghị

định n

ày) đ

ược b

ố trí t

ừ ngâ

n sác

h nhà

nước

và cá

c ngu

ồn th

u khá

c (n

ếu có

).3.

Tuy t

huộc

tính

chất

và q

uy m

ô của

Dự

án, N

hà đ

ầu tư

đượ

c lựa

chọn

th

ực h

iện D

ự án

phải

than

h to

án ch

o Cơ q

uan

nhà n

ước c

ó thẩ

m qu

yền

chi p

hí ch

uẩn b

ị dự á

n nêu

tại k

hoản

2 Đi

ều nà

y.

-QĐ

71 q

uy đ

ịnh cu

thể

NĐT

được

lựa

chọn

phải

than

h toá

n chi

phí lậ

p Bá

o cá

o ng

hiên

cứu

khả

thi v

à ch

ỉ th

anh t

oán c

hi ph

í này

. -N

Đ 10

8/NĐ

24

quy

định

khôn

g rõ

rà

ng tu

y tính

chất

, quy

mô d

ự án v

à ch

i phí

phải

trả có

thể b

ao gồ

m lậ

p, th

ẩm đị

nh đề

xuất

dự án

, chi

phí li

ên

quan

đến v

iệc ch

uẩn b

ị dự á

n khá

c

144

Các chủ thể tham gia PPP và cơ chế hợp tác PPP

Chủ thể tham gia và trách nhiệm của từng bên

* Phía nhà nước gồm: (1) cơ quan nhà nước có thẩm quyền; và (2) các cơ quan thành viên trong tổ công tác liên ngành/nhóm công tác liên ngành; các Bộ, ngành và cơ quan liên quan

* Khu vực tư nhân: Nhà đầu tư và doanh nghiệp dự án Trong đó các chủ thể trực tiếp tham gia Hợp đồng DA là

CQNNCTQ và NĐT/doanh nghiệp dự án. Nghiên cứu so sánh trách nhiệm của từng bên trong từng nội dung cụ thể:

145

Bảng

11. C

hủ th

ể trự

c tiế

p th

am g

ia h

ợp đ

ồng

DA và

trác

h nh

iệm

của t

ừng

bên

Nội d

ung

CQNN

CTQ

NĐT/

Doan

h ng

hiệp

DA

Khái

niệm

Cơ q

uan

nhà

nước

có th

ẩm q

uyền

là cá

c Bộ,

cơ q

uan

ngan

g Bộ

, cơ

qua

n th

uộc C

hính

phủ,

Ủy b

an n

hân

dân

tỉnh,

thàn

h ph

ố trự

c th

uộc T

rung

ương

Cơ qu

an nh

à nướ

c có t

hẩm

quyề

n là m

ột bê

n tha

m gi

a ký k

ết H

ợp

đồng

dự

án và

thực

hiện

các q

uyền

, ngh

ĩa vu

, trá

ch n

hiệm

theo

th

ỏa th

uận v

ới Nh

à đầu

tư tạ

i Hợp

đồng

dự án

. Cơ

quan

nhà n

ước c

ó thẩ

m qu

yền t

hành

lập b

ộ phậ

n chu

yên t

rách

ho

ặc ch

ỉ định

cơ qu

an ch

uyên

môn

của m

ình là

m đầ

u mối

để ti

ến

hành

các c

ông v

iệc liê

n qua

n đến

Dự á

n.

Nhà đ

ầu tư

là tổ

chức

, cá n

hân c

ung p

hối h

ợp vớ

i Nhà

nước

thực

hiện

Dự á

n phá

t triể

n kết

cấu h

ạ tầ

ng, c

ung c

ấp dị

ch vu

công

trên

cơ sở

Hợp

đồng

dự án

.NĐ

T là m

ột bê

n tha

m gi

a ký k

ết hợ

p đồn

g dự á

n với

CQNN

CTQ,

tron

g đó n

hà nư

ớc nh

ượng

quyề

n ch

o Nhà

đầu t

ư đượ

c phe

p đầu

tư, k

hai th

ác cô

ng tr

ình, c

ung c

ấp dị

ch vu

công

tron

g một

thời

gian

nhất

định

.Do

anh n

ghiệp

do nh

à đầu

tư th

ành l

ập th

eo qu

y định

của p

háp l

uật đ

ể quả

n lý v

à thự

c hiện

Dự á

n trê

n cơ s

ở Giấy

chứn

g nhậ

n đầu

tư và

Hợp

đồng

dự án

. Doa

nh ng

hiệp d

ự án,

sau k

hi đư

ợc th

ành

lập, k

ý Hợp

đồng

dự án

để cu

ng vớ

i Nhà

đầu t

ư hợp

thàn

h một

bên c

ủa H

ợp đồ

ng dự

án;

Trách

nhiệm

ch

ung

Trong

mọi

trườn

g hợp

Cơ qu

an nh

à nướ

c có t

hẩm

quyề

n phả

i chịu

ho

àn to

àn tr

ách n

hiệm

về cá

c ngh

ĩa vu

của m

ình đã

cam

kết t

heo

Hợp đ

ồng d

ự án.

Nhà đ

ầu tư

hoặ

c Doa

nh n

ghiệp

dự

án p

hải c

hịu tr

ách

nhiệm

về cá

c ngh

ĩa vu

của m

ình ca

m kế

t th

eo H

ợp đồ

ng D

A. Q

uyền

và ng

hĩa vu

các b

ên tr

ong v

iệc th

iết kế

, xây

dựng

, kinh

doan

h, qu

ản lý

cô

ng tr

ình D

ự án đ

ược q

uy đ

ịnh cu

thể t

rong

Hợp

đồng

DA

Trách

nhiệm

Ph

ần th

am

gia củ

a Nhà

nư

ớc

Cơ q

uan

nhà

nước

có th

ẩm q

uyền

có tr

ách

nhiệm

đề

xuất

Phầ

n th

am gi

a của

Nhà

nước

, cơ c

hế bả

o đảm

đầu t

ư và c

ác vấ

n đề k

hác

vượt

thẩm

quyề

n của

Bộ, n

gành

, địa

phươ

ng là

cơ sở

để Th

ủ tướ

ng

Chính

phủ q

uyết

định

sau k

hi có

ý kiế

n thẩ

m đị

nh củ

a Bộ K

ế hoạ

ch

và Đ

ầu tư

. Cơ q

uan n

hà nư

ớc có

thẩm

quyề

n thự

c hiện

các q

uyền

và

ngh

ĩa vu

liên

qua

n đế

n việ

c sử

dung

Phầ

n th

am g

ia củ

a Nhà

nư

ớc th

eo qu

y định

tại H

ợp đồ

ng dự

án.

146

Trách

nhiệm

tro

ng Đ

ề xuấ

t DA

QĐ

71 CQ

NNCT

Q đề

xuất

dự án

, tổn

g hợp

đề xu

ất dự

án củ

a NĐT

để

gửi

về B

ộ KH

&ĐT t

rình T

hủ tư

ớng

Chính

phủ

phê

duy

ệt D

anh

muc

dự án

.

NĐT c

ó thể

chủ đ

ộng đ

ưa ra

Đề x

uất d

ự án v

à phả

i đượ

c lập

theo

các n

ội du

ng qu

y định

và ph

ải gử

i về

Bộ, n

gành

, địa

phươ

ng xe

m xe

t, đưa

vào D

anh m

uc dự

án. T

uy nh

iên QĐ

71 kh

ông k

huyế

n khíc

h hìn

h thứ

c Nhà

đầu t

ư tự đ

ề xuấ

t dự á

n.

Trách

nhiệm

tro

ng lậ

p Báo

cá

o ngh

iên

cứu k

hả th

i

QĐ 71

căn

cứ D

anh

muc

dự án

được

duyệ

t, CQ

NNCT

Q tổ

chức

đấu

thầu

theo

quy đ

ịnh để

lựa c

họn,

ký kế

t và t

riển k

hai h

ợp đồ

ng vớ

i tư

vấn l

ập Bá

o cáo

nghiê

n cứu

khả t

hi.

NĐ 1

08, C

ơ qu

an n

hà n

ước c

ó th

ẩm q

uyền

tổ ch

ức lậ

p Bá

o cá

o ng

hiên c

ứu kh

ả thi

hoặc

Đề x

uất d

ự án đ

ể làm

cơ sở

cho v

iệc lậ

p hồ

sơ m

ời th

ầu và

tổ ch

ức đà

m ph

án H

ợp đồ

ng dự

án vớ

i Nhà

đầu t

ư tu

y thu

ộc và

o tính

chất

, quy

mô c

ủa D

ự án.

Trách

nhiệm

gia

i đoạ

n đấu

th

ầu lự

a chọ

n nh

à đầu

tư

CQNN

CTQ

lập h

ồ sơ

mời

thầu

, tổ

chức

đấu

thầu

rộng

rãi, t

ổ ch

ức

thẩm

kết q

uả lự

a chọ

n nhà

đầu t

ư, lấy

ý kiế

n của

các b

ên liê

n qua

n,

phê d

uyệt

kết q

uả lự

a chọ

n NĐT

.NĐ

T nộp

hồ sơ

dự th

ầu và

tham

gia đ

ấu th

ầu th

eo qu

y định

Trách

nhiệm

tro

ng gi

ai đo

ạn th

ương

th

ảo và

ký

kết h

ợp đồ

ng

dự án

CQNN

CTQ

phối

hợp

với c

ác cơ

qua

n liê

n qu

an th

ương

thảo

, hoà

n th

iện và

ký tắ

t Hợp

đồng

DA vớ

i NĐT

được

lựa c

họn.

Sau k

hi Dự

án

được

cấp

Giấy

chứn

g nh

ận đ

ầu tư

, CQN

NCTQ

ký c

hính

thức

Hợp

đồ

ng dự

án vớ

i NĐT

.

NĐT đ

ược l

ựa ch

ọn th

ương

thảo

, hoà

n th

iện và

ký tắ

t Hợp

đồn

g DA

với C

QNNC

TQ. S

au kh

i Dự á

n đư

ợc cấ

p Giấy

chứn

g nhậ

n đầu

tư, N

ĐT ký

chính

thức

Hợp

đồng

dự án

với C

QNNC

TQ.

147

Trách

nhiệm

tro

ng gi

ai đo

ạn đầ

u tư

, xây

dựng

cô

ng tr

ình DA

Cơ qu

an nh

à nướ

c có t

hẩm

quyề

n chịu

trác

h nhiệ

m gi

ám sá

t, đán

h giá

việc

tuân

thủ c

ác ng

hĩa vu

của N

hà đầ

u tư v

à Doa

nh ng

hiệp d

ự án

tron

g việ

c thự

c hiện

các y

êu cầ

u về

quy

hoạ

ch, m

uc ti

êu, q

uy

mô,

tiêu c

huẩn

kỹ th

uật,

chất

lượn

g côn

g trìn

h, ti

ến độ

huy đ

ộng

vốn v

à thự

c hiện

Dự án

, bảo

vệ m

ôi trư

ờng v

à các

vấn đ

ề khá

c the

o th

ỏa th

uận t

rong

Hợp

đồng

dự án

Sau k

hi Dự

án đư

ợc cấ

p Giấy

chứn

g nhậ

n đầu

tư, N

hà đầ

u tư đ

ăng k

ý kinh

doan

h thà

nh lậ

p Doa

nh

nghiệ

p dự á

n để t

hực h

iện D

ự án

Doan

h ng

hiệp d

ự án

chịu

trách

nhiệ

m lự

a chọ

n nh

à thầ

u tư v

ấn, m

ua sắ

m h

àng h

óa, x

ây lắ

p và

nhà t

hầu k

hác đ

ể thự

c hiện

Dự á

n và p

hải t

hông

báo c

ho CQ

NNCT

Q.Do

anh n

ghiệp

dự án

lập T

hiết k

ế kỹ t

huật

gửi C

ơ qua

n nhà

nước

có th

ẩm qu

yền đ

ể giám

sát, k

iểm

tra că

n cứ B

áo cá

o ngh

iên cứ

u khả

thi v

à Hợp

đồng

dự án

.Do

anh n

ghiệp

dự án

tự qu

ản lý

, giám

sát h

oặc t

huê t

ổ chứ

c tư v

ấn độ

c lập

để qu

ản lý

, giám

sát t

hi cô

ng xâ

y dựn

g, ng

hiệm

thu c

ác hạ

ng m

uc và

toàn

bộ cô

ng tr

ình th

eo th

iết kế

đã th

ỏa th

uận p

hu

hợp v

ới qu

y định

của p

háp l

uật v

ề xây

dựng

và th

ỏa th

uận t

ại Hợ

p đồn

g dự á

n

Trách

nhiệm

tro

ng gi

ai đo

ạn kh

ai th

ác cô

ng

trình

và cu

ng

cấp d

ịch vu

cô

ng

1. Do

anh n

ghiệp

dự án

thực

hiện

việc

quản

lý, k

inh do

anh c

ông t

rình p

hu hợ

p với

các q

uy đị

nh củ

a ph

áp lu

ật và

theo

các đ

iều ki

ện th

ỏa th

uận t

rong

Hợp

đồng

dự án

.2.

Doan

h ngh

iệp dự

án có

thể t

huê t

ổ chứ

c quả

n lý t

hực h

iện cô

ng vi

ệc nê

u tại

khoả

n 1 Đ

iều nà

y vớ

i điều

kiện

Doa

nh ng

hiệp d

ự án c

hịu to

àn bộ

trác

h nhiệ

m củ

a tổ c

hức q

uản l

ý. 3.

Trong

quá t

rình k

inh do

anh c

ông t

rình,

Doa

nh ng

hiệp d

ự án c

ó ngh

ĩa vu

:a)

Đối

xử bì

nh đẳ

ng vớ

i tất

cả cá

c đối

tượn

g sử d

ung h

ợp ph

áp cá

c sản

phẩm

, dịch

vu do

Doa

nh

nghiệ

p dự

án cu

ng cấ

p; kh

ông

được

sử d

ung

quyề

n kin

h do

anh

công

trình

để đ

ối xử

phâ

n biệ

t ho

ặc kh

ước t

ừ phu

c vu đ

ối vớ

i các

đối t

ượng

sử du

ng;

b) Th

ực h

iện bả

o dưỡ

ng đị

nh kỳ

, sửa

chữa

công

trình

theo

Hợp

đồng

dự án

, bảo

đảm

công

trình

vậ

n hàn

h đún

g thiế

t kế;

c) Cu

ng ứn

g sản

phẩm

, dịch

vu vớ

i số l

ượng

và ch

ất lư

ợng v

à tro

ng th

ời hạ

n th

ỏa th

uận

tại H

ợp

đồng

dự án

; d)

Bảo đ

ảm vi

ệc sử

dung

công

trình

theo

các đ

iều ki

ện qu

y định

tron

g Hợp

đồng

dự án

. Trá

ch nh

iệm

trong

Báo

cáo t

ình hì

nh

thực

hiện

DA

Doan

h ngh

iệp dự

án có

trác

h nhiệ

m bá

o cáo

tiến

độ th

ực hi

ện D

ự án c

ho cơ

quan

cấp G

iấy Ch

ứng

nhận

đầu t

ư vào

thán

g 1 và

thán

g 7 hà

ng nă

m. T

hời h

ạn nộ

p báo

cáo c

hậm

nhất

là ng

ày 31

thán

g 01

và 31

thán

g 07 h

àng n

ăm

148

Trách

nhiệm

tro

ng qu

yết

toán

công

trì

nh D

a

Cơ qu

an nh

à nướ

c có t

hẩm

quyề

n thỏ

a thu

ận vớ

i Nhà

đầu t

ư việc

lựa

chọn

tổ ch

ức ki

ểm to

án độ

c lập

có nă

ng lự

c và k

inh ng

hiệm

để

thực

hiện

việc

kiểm

toán

giá

trị vố

n đầ

u tư

xây d

ựng

Công

trình

Dự

án.

Trong

vòng

sáu t

háng

kể từ

ngày

hoàn

thàn

h Côn

g trìn

h Dự á

n the

o thỏ

a thu

ận tạ

i Hợp

đồng

dự

án, N

hà đầ

u tư p

hải lậ

p hồ s

ơ quy

ết to

án gi

á trị

vốn đ

ầu tư

xây d

ựng c

ông t

rình p

hu hợ

p với

quy

định c

ủa ph

áp lu

ật về

xây d

ựng

Trách

nhiệm

tro

ng ch

uyển

gia

o côn

g trì

nh DA

Cơ q

uan

nhà n

ước c

ó thẩ

m q

uyền

tổ ch

ức g

iám đ

ịnh ch

ất lư

ợng,

giá tr

ị, tình

trạn

g côn

g trìn

h the

o thỏ

a thu

ận tạ

i Hợp

đồng

dự án

, lập

dan

h m

uc tà

i sản

chuy

ển g

iao, x

ác đ

ịnh cá

c hư

hại (

nếu

có)

và yê

u cầ

u Do

anh

nghiệ

p dự

án th

ực h

iện vi

ệc sử

a chữ

a, bả

o trì

cô

ng tr

ình.

Sau

khi t

iếp n

hận

Công

trình

Dự

án, C

ơ qu

an n

hà n

ước c

ó th

ẩm

quyề

n tổ c

hức q

uản l

ý, vậ

n hàn

h Côn

g trìn

h the

o chứ

c năn

g, th

ẩm

quyề

n hoặ

c giao

cho N

hà đầ

u tư q

uản l

ý vận

hành

theo

thỏa

thuậ

n tạ

i Hợp

đồng

dự án

.

Một

năm

trướ

c ngà

y chu

yển g

iao ho

ặc tr

ong t

hời h

ạn th

ỏa th

uận t

ại Hợ

p đồn

g dự á

n, N

hà đầ

u tư

hoặc

Doa

nh n

ghiệp

dự á

n ph

ải đă

ng b

áo cô

ng kh

ai về

việc

chuy

ển g

iao cô

ng tr

ình D

ự án

và cá

c vấ

n đề c

ó liên

quan

. Nh

à đầu

tư và

Doa

nh ng

hiệp d

ự án p

hải b

ảo đả

m tà

i sản

được

chuy

ển gi

ao kh

ông b

ị dun

g làm

tài

sản đ

ể bảo

lãnh

thực

hiện

nghĩa

vu tà

i chín

h hoặ

c bị c

ầm cố

, thế c

hấp đ

ể bảo

đảm

cho c

ác ng

hĩa vu

kh

ác củ

a Nhà

đầu t

ư hoặ

c Doa

nh ng

hiệp d

ự án p

hát s

inh tr

ước t

hời đ

iểm ch

uyển

giao

, trừ

trườ

ng

hợp H

ợp đồ

ng dự

án có

quy đ

ịnh kh

ác.

d) D

oanh

ngh

iệp d

ự án

có tr

ách

nhiệm

chuy

ển g

iao cô

ng n

ghệ,

đào

tạo,

và th

ực h

iện vi

ệc b

ảo

dưỡn

g định

kỳ, đ

ại tu

để bả

o đảm

điều

kiện

kỹ th

uật v

ận hà

nh cô

ng tr

ình bì

nh th

ường

phu h

ợp vớ

i cá

c yêu

cầu c

ủa H

ợp đồ

ng dự

án.

Trách

nhiệm

tro

ng bả

o đả

m đầ

u tư

Cơ qu

an nh

à nướ

c có t

hẩm

quyề

n chịu

trác

h nhiệ

m hỗ

trợ D

oanh

ng

hiệp d

ự án t

hực h

iện cá

c thủ

tuc c

ần th

iết để

được

phep

ưu ti

ên

sử du

ng dị

ch vu

và cá

c côn

g trìn

h côn

g cộn

g.Cơ

quan

nhà n

ước c

ó thẩ

m qu

yền c

ó trá

ch nh

iệm tr

ình Ch

ính ph

ủ xe

m xe

t, quy

ết đị

nh vi

ệc ch

ỉ định

cơ qu

an có

thẩm

quyề

n Bảo

lãnh

ng

hĩa vu

của N

hà đầ

u tư,

Doan

h ngh

iệp dự

án và

các d

oanh

nghiệ

p kh

ác tr

ong t

rườn

g hợp

cần t

hiết v

à tuy

theo

tính

chất

Dự á

n

149

Cơ chế chia sẻ lợi ích/rủi ro

Như đã đánh giá ở phần trước, các quy định pháp luật hiện hành điều chỉnh hình thức đầu tư PPP trong các hợp đồng BOT, BTO, BT chưa giải quyết được đầy đủ vấn đề kết hợp giữa Nhà nước và Nhà đầu tư tư nhân trong việc bỏ vốn đầu tư là việc chia sẻ trách nhiệm và rủi ro trong đầu tư. Nhà nước “nhượng quyền” cho nhà đầu tư xây dựng công trình kết cấu hạ tầng và được hưởng một số đặc quyền, hỗ trợ trong trường hợp cần thiết theo quy định pháp luật. Theo quy định các hình thức này, Nhà nước không có nghĩa vụ phải bỏ vốn tham gia đầu tư vào dự án, Nhà đầu tư chịu trách nhiệm bỏ vốn và gánh chịu toàn bộ rủi ro trong quá trình xây dựng và vận hành dự án mà lẽ ra Nhà nước phải gánh chịu. Đối với thí điểm đầu tư theo hình thức đối tác công - tư, Nhà nước gắn trách nhiệm và chia sẻ rủi ro cao hơn với nhà đầu tư quy định có tham gia góp vốn trong tổng vốn đầu tư. Tuy nhiên, phần vốn góp này không phải là phần góp vốn chủ sở hữu trong doanh nghiệp dự án, không gắn với quyền được chia lợi nhuận từ nguồn thu của dự án. QĐ 71 cũng chưa đề cập đến trách nhiệm chia sẻ rủi ro giữa Nhà nước và Nhà đầu tư trong các trường hợp phát sinh rủi ro.

Theo các quy định cụ thể của 3 văn bản quy phạm hiện hành, cơ chế chia sẻ lợi ích và rủi ro được nêu ở một số điểm sau:

Chia sẻ lợi íchDoanh nghiệp dự án được quyền khai thác công trình, cung cấp

dịch vụ công trong một thời gian nhất định để hoàn lại chi phí đầu tư và thu lợi nhuận phù hợp đã thỏa thuận. Riêng đối với hình thức BT trong NĐ 108/NĐ 24, sau khi xây dựng xong, Nhà đầu tư chuyển giao công trình đó cho Nhà nước và Chính phủ tạo điều kiện cho Nhà đầu tư thực hiện Dự án khác để thu hồi vốn đầu tư và lợi nhuận hoặc thanh toán cho Nhà đầu tư theo thỏa thuận trong Hợp đồng BT. Giá, phí hàng hóa, dịch vụ cho Doanh nghiệp dự án cung cấp được quy định tại Hợp đồng dự án theo nguyên tắc bù đủ chi phí, có tính đến

150

tương quan giá cả thị trường, bảo đảm lợi ích của Doanh nghiệp dự án, người sử dụng và nhà nước.

Doanh nghiệp được quyền điều chỉnh giá, phí theo các điều kiện điều chỉnh giá, phí hàng hóa, dịch vụ và các khoản thu khác được quy định trong Hợp đồng dự án. Việc điều chỉnh này phải được Cơ quan nhà nước có thẩm quyền chấp thuận.

Doanh nghiệp dự án được hưởng các ưu đãi về thuế thu nhập doanh nghiệp; ưu đãi thuế xuất khẩu, thuế nhập khẩu đối với hàng hóa nhập khẩu để thực hiện Dự án theo quy định của pháp luật; được miễn tiền sử dụng đất đối với diện tích đất được Nhà nước giao hoặc được miễn tiền thuê đất trong toàn bộ thời gian thực hiện Dự án.

Doanh nghiệp dự án được cầm cố, thế chấp các tài sản và quyền sử dụng đất theo quy định của pháp luật. Việc cầm cố, thế chấp tài sản của Doanh nghiệp dự án phải được sự chấp thuận của Cơ quan nhà nước có thẩm quyền và không làm ảnh hưởng đến mục tiêu, tiến độ và hoạt động của Dự án theo quy định tại Hợp đồng dự án và phù hợp với quy định của pháp luật.

Nhà đầu tư hoặc Doanh nghiệp dự án được mua ngoại tệ tại tổ chức tín dụng được phép hoạt động ngoại hối để đáp ứng các giao dịch vãng lai, giao dịch vốn và các giao dịch khác (quy định cụ thể trong Quyết định 71) trong quá trình xây dựng và kinh doanh công trình, theo quy định của pháp luật về quản lý ngoại hối.

Chia sẻ rủi ro

Bảo đảm cung cấp các dịch vụ công cộng: Doanh nghiệp dự án được sử dụng đất đai, đường giao thông và các công trình phụ trợ khác để thực hiện Dự án theo quy định của pháp luật. Trường hợp có khan hiếm về dịch vụ công ích hoặc có hạn chế về đối tượng được sử dụng công trình công cộng, Doanh nghiệp dự án được ưu tiên cung cấp các dịch vụ hoặc được ưu tiên cấp quyền sử dụng các công trình công cộng để thực hiện Dự án.

151

Hỗ trợ thu phí dịch vụ: theo NĐ 108 Doanh nghiệp dự án được tạo mọi điều kiện thuận lợi để thu đúng, thu đủ giá và phí dịch vụ và các khoản thu hợp pháp khác từ việc khai thác công trình. Trong trường hợp cần thiết, Doanh nghiệp dự án có thể yêu cầu Cơ quan nhà nước có thẩm quyền hỗ trợ thu phí hoặc các khoản thu khác từ việc kinh doanh công trình.

Bảo lãnh nghĩa vụ của Nhà đầu tư, Doanh nghiệp dự án và các doanh nghiệp khác: trong trường hợp cần thiết và tùy theo tính chất Dự án, Cơ quan nhà nước có thẩm quyền trình Chính phủ xem xét, quyết định việc chỉ định cơ quan có thẩm quyền bảo lãnh vốn vay, bảo lãnh cung cấp nguyên liệu, tiêu thụ sản phẩm và các nghĩa vụ hợp đồng khác cho Nhà đầu tư, Doanh nghiệp dự án hoặc các doanh nghiệp khác tham gia thực hiện Dự án và bảo lãnh nghĩa vụ của các doanh nghiệp nhà nước bán nguyên liệu, mua sản phẩm, dịch vụ của Doanh nghiệp dự án. Trong Quyết định 71, vốn tín dụng do nhà nước bảo lãnh cho DN được tính là vốn nhà nước trong phần tham gia của Nhà nước và được xác định trước đấu thầu dự án.

Quyền tiếp nhận Dự án: các Bên có thể thỏa thuận việc bên cho vay tiếp nhận một phần hoặc toàn bộ các quyền và nghĩa vụ của Doanh nghiệp dự án trong trường hợp Doanh nghiệp dự án hoặc Nhà đầu tư không thực hiện được các nghĩa vụ theo Hợp đồng dự án hoặc hợp đồng vay. Sau khi tiếp nhận Dự án, bên cho vay phải thực hiện đầy đủ các nghĩa vụ tương ứng của Doanh nghiệp dự án hoặc Nhà đầu tư quy định tại Hợp đồng dự án.

Chuyển nhượng quyền và nghĩa vụ theo Hợp đồng dự án: Nhà đầu tư có thể chuyển nhượng một phần hoặc toàn bộ các quyền và nghĩa vụ của mình theo Hợp đồng dự án. Việc chuyển nhượng phải được Cơ quan nhà nước có thẩm quyền chấp thuận và không được làm ảnh hưởng đến mục tiêu, quy mô, tiêu chuẩn kỹ thuật, tiến độ thực hiện Dự án và các điều kiện khác đã thỏa thuận tại Hợp đồng dự án.

152

Sửa đổi, bổ sung Hợp đồng dự án: NĐT/Doanh nghiệp DA có thể yêu cầu được sửa đổi, bổ sung Hợp đồng dự án do có sự thay đổi về quy mô, tiêu chuẩn kỹ thuật công trình, tổng vốn đầu tư đã thỏa thuận hoặc do sự kiện bất khả kháng và các trường hợp khác theo quy định tại Hợp đồng dự án. Các Bên thỏa thuận trong Hợp đồng dự án các điều kiện sửa đổi, bổ sung Hợp đồng dự án. Việc sửa đổi, bổ sung Hợp đồng dự án phải được Cơ quan cấp Giấy chứng nhận đầu tư chấp thuận.

Chấm dứt Hợp đồng dự án trước hạn: Hợp đồng dự án chấm dứt hiệu lực trước thời hạn do lỗi vi phạm của một trong các bên mà không có biện pháp khắc phục có hiệu quả, do sự kiện bất khả kháng hoặc các trường hợp khác quy định tại Hợp đồng dự án. Các bên thỏa thuận trong Hợp đồng dự án các điều kiện chấm dứt Hợp đồng dự án và biện pháp xử lý khi Hợp đồng dự án chấm dứt trước thời hạn trong các trường hợp quy định.

Một số hướng sửa đổi nội dung QĐ 71

Tinh thần cho đến tháng 3/2013, lần công bố dự thảo lần 2 sửa đổi nội dung QĐ 71 hiện chủ yếu gồm những nội dung sau:

(1) Về chủ trương “thí điểm”: Bỏ cụm từ “thí điểm” trong tên gọi và nội dung của Quyết định.

(2) Về thủ tục, quy trình đầu tư: Phân cấp hơn nữa trong các bước trình, phê duyệt và giảm bớt một số thủ tục đầu tư dự án PPP.

(3) Về khái niệm và các mô hình PPP: Làm rõ khái niệm về đầu tư theo hình thức “Đối tác công - tư” phù hợp với thông lệ quốc tế; đưa khái niệm về một số mô hình, hợp đồng PPP cụ thể: BOT, BTO, BTL, BOO, Cho thuê tài sản, Nhượng quyền, PFI…

(4) Về vốn chủ sở hữu của nhà đầu tư: Giảm mức quy định vốn chủ sở hữu tối thiểu của nhà đầu tư tham gia dự án từ 21% còn 15% so với Tổng vốn đầu tư.

(5) Về lĩnh vực thí điểm đầu tư và tiêu chí lựa chọn dự án: Bổ sung thêm một số lĩnh vực đầu tư và tiêu chí lựa chọn dự án.

153

(6) Về phần tham gia của Nhà nước: Quy định cụ thể hơn, bao gồm Vốn hỗ trợ của Nhà nước để bù đắp về khoảng thiếu hụt về tài chính và Vốn Nhà nước để chuẩn bị dự án, quản lý dự án, giám sát thực hiện hợp đồng. Đưa quy định về các ưu đãi đầu tư, chính sách tài chính ra khỏi Phần tham gia của Nhà nước vì khó lượng hoá trong giai đoạn chuẩn bị đầu tư. Phân cấp quyết định Vốn hỗ trợ của Nhà nước: Thủ tướng Chính phủ quyết định phần vốn hỗ trợ của Trung ương; Chủ tịch UBND cấp tỉnh quyết định phần vốn hỗ trợ do địa phương tự cân đối. Nâng tỷ lệ tối đa Vốn hỗ trợ của Nhà nước lên 49% so với Tổng vốn đầu tư.

(7) Về chi phí chuẩn bị đầu tư các dự án: Các chi phí chuẩn bị dự án (không chỉ chi phí lập Báo cáo nghiên cứu khả thi) được Nhà đầu tư trúng thầu thanh toán lại cho Nhà nước cùng với một khoản “phí thành công”.

(8) Về Báo cáo nghiên cứu tiền khả thi và Đề xuất dự án: Bổ sung giai đoạn sàng lọc dự án và lập Báo cáo nghiên cứu tiền khả thi. Quy định: Báo cáo nghiên cứu tiền khả thi do Cơ quan nhà nước có thẩm quyền lập; Đề xuất dự án do Nhà đầu tư tự lập (nội dung tương đương với Báo cáo nghiên cứu tiền khả thi). Bổ sung quy định về nội dung Báo cáo nghiên cứu tiền khả thi và Đề xuất dự án phù hợp với các dự án PPP theo quy định hiện hành và thông lệ quốc tế.

(9) Về lựa chọn nhà thầu: Sửa đổi theo hướng nhà đầu tư sau khi trúng thầu được chủ động lựa chọn nhà cung ứng dịch vụ, nhà thầu theo thông lệ quốc tế để giảm thời gian nhà đầu tư tổ chức đấu thầu theo quy định của Luật Đấu thầu (vì nhà đầu tư đã được lựa chọn thông qua đấu thầu rộng rãi).

(10) Về cơ chế và trách nhiệm giám sát: Bổ sung cơ chế và trách nhiệm giám sát chất lượng công trình của cơ quan nhà nước có thẩm quyền.

Một số nội dung khác tiếp tục được điều chỉnh trong quá trình soạn thảo, tiếp thu ý kiến góp ý:

154

- Bổ sung quy định về trách nhiệm lập, quản lý Nguồn vốn chuẩn bị dự án, Nguồn vốn hỗ trợ của Nhà nước bù đắp khoảng thiếu hụt về tài chính để làm tăng tính khả thi của dự án.

- Bổ sung khái niệm và nhiệm vụ của Tư vấn giao dịch dự án.- Bổ sung các quy định, trình tự, thủ tục về việc nhà đầu tư tự

đề xuất dự án.- Bổ sung quy định về bảo lãnh doanh thu tối thiểu và chia sẻ

lợi nhuận.- Bổ sung khái niệm về Thoả thuận đầu tư; cụ thể hoá các nội

dung trong Hợp đồng dự án.- Giảm mức bảo đảo nghĩa vụ thực hiện hợp đồng từ 2% xuống

còn 1,5% và 1% so với Tổng vốn đầu tư.- Bổ sung một số yêu cầu về hồ sơ xin cấp Giấy chứng nhận

đầu tư và nội dung của Giấy chứng nhận đầu tư.- Bổ sung nhiệm vụ lập Báo cáo giám sát và đánh giá đầu tư

theo quy định hiện hành.- Sửa đổi quy định về bảo đảm cân đối ngoại tệ theo hướng các

lĩnh vực dự án đều được đảm bảo cân đối ngoại tệ, tạo niềm tin cho các Nhà đầu tư nước ngoài huy động vốn đầu tư vào dự án;

- Bổ sung các quy định về giải quyết tranh chấp, bảo đảm về vốn và tài sản v.v…

Đánh giá môi trường thể chế về PPP ở Việt Nam dưới góc độ các nhà đầu tư

Để thực hiện việc đánh giá này, ngoài phỏng vấn trực tiếp đối với một số đối tác tư vấn và nhà đầu tư đang quan tâm tới PPP, nhóm nghiên cứu đã xây dựng một bảng khảo sát cảm nhận của doanh nghiệp về khuôn khổ thể chế của hoạt động PPP tại Việt Nam, đối tượng khảo sát là các nhà đầu tư đang bày tỏ mối quan tâm tới đầu tư kinh doanh theo hình thức PPP tại Việt Nam.

Việc thực hiện phỏng vấn sâu trực tiếp với một số đối tác tư vấn quốc tế đang tích cực hỗ trợ cho quá trình thí điểm và hoàn thiện

155

khuôn khổ thể chế về PPP ở Việt Nam được thực hiện trước. Những tư vấn quốc tế đang được các tổ chức và nhà tài trợ quốc tế giới thiệu và tài trợ cho hoạt động tư vấn cho các cơ quan quản lý nhà nước về PPP hiện chủ yếu gồm có: VNCI, Hogan Lovells, nhóm cố vấn của ADB, v.v… Bên cạnh việc bám sát và đồng thời đang trực tiếp tham gia vào quá trình hoàn thiện một số văn bản pháp lý về PPP hiện nay (như sửa đổi bổ sung Quyết định 71, sửa đổi bổ sung Luật Đấu thầu, v.v…), tham gia vào quá trình tư vấn hỗ trợ thực hiện những bước đầu của một dự án PPP được các địa phương đề xuất (như hỗ trợ nghiên cứu đánh giá Đề xuất dự án, hỗ trợ xây dựng nghiên cứu tiền khả thi, v.v…), các tư vấn quốc tế này cũng tích cực tiếp nhận và phản ánh quan điểm của nhiều tổ chức và cá nhân doanh nghiệp, nhà đầu tư nước ngoài về môi trường thể chế và triển vọng đầu tư dưới hình thức PPP.6

Về môi trường thể chế, hầu như các nhà tư vấn quốc tế đều nhận định, Quyết định 71/2010/QĐ-TTg của Thủ tướng Chính phủ bước đầu đã mở hành lang pháp lý cho việc thí điểm một loại hình đầu tư mới - mô hình đối tác công - tư kết hợp (Public - Private Partnerships - PPP). Các nhà tư vẫn cũng khẳng định Quyết định 71 là một bước tiến tích cực trong việc thúc đẩy các dự án theo hình thức PPP ở Việt Nam. Tuy nhiên, thực tế sau hơn ba năm triển khai thí điểm PPP đã phát sinh nhiều bất cập, vướng mắc mới đòi hỏi phải có sự điều chỉnh Quyết định 71 cũng như bổ sung, thay thế các văn bản pháp lý có liên quan. Cụ thể:

Cụm từ “thí điểm” tạo cảm giác bất an và không chắc chắn - đối với các nhà đầu tư;

Quyết định 71 không nê- u được định nghĩa rõ ràng về PPP;

6Do các điều khoản bảo mật thông tin và quyền giữ quyền phát ngôn của các tư vấn quốc tế này, những nhận xét dưới đây sẽ được tổng kết mà không chỉ đích danh quan điểm từ đơn vị tư vấn nào.

156

Những lĩnh vực của PPP rất hạn hẹp, mặc dù các điều khoản - cho phép chính phủ có thể bổ sung, nhưng cơ chế kém minh bạch và rắc rối này thị trường và các nhà đầu tư đánh giá là cách thức không tích cực;

Quy định về mức tham gia tối đa của vốn nhà nước là 30% - theo một số tư vấn nhận định sẽ loại bỏ tới 80% các dự án về PPP, trong khi không có quy định rõ phần đóng góp của nhà nước cụ thể bao gồm những nội dung nào;

Việc - Quyết định 71 không khuyến khích hình thức nhà đầu tư tự đề xuất dự án PPP là không phù hợp với thông lệ quốc tế cũng như không hoàn toàn phù hợp với điều kiện hiện nay tại Việt Nam;

Quy trình phê duyệt dự án PPP còn phức tạp và thẩm quyền - cuối cùng của mọi dự án PPP đều thuộc Thủ tướng chính phủ, kể cả với các dự án nhỏ. Tư vấn quốc tế đánh giá đặc điểm này là không tích cực;

Việt Nam không có một khung pháp lý đồng nhất cho những - dự án theo hình thức PPP. Nghị định 108 dành cho các dự án BOT và Quyết định 71 dành cho các dự án PPP có những nội dung không đồng nhất và cũng không kết nối với nhau, gây bối rối cho nhà đầu tư vì không xác định được khi đến Việt Nam đầu tư sẽ được áp dụng quy định pháp lý nào cho dự án của họ;

Cần phải có một khuôn khổ pháp lý có hiệu lực mạnh mẽ hơn - để đảm bảo hiệu lực thực thi PPP ở Việt Nam. Ở những nước không có luật về PPP song vẫn triển khai hình thức PPP rất thành công (tiêu biểu như Anh, Nhật Bản) là bởi hiệu lực hợp đồng trong hệ thống pháp lý các nước này rất mạnh mẽ, đồng thời có năng lực đàm phán, quy trình quản lý dự án, cơ chế tài phán giải quyết tranh chấp hợp đồng tốt. Môi trường pháp lý và thực tiễn Việt Nam hiện nay không phù hợp với hình thức này và vì vậy, một văn bản pháp lý có hiệu lực cao hơn (như Nghị định, hay Luật) về PPP sẽ có tác động tích cực hơn đối với sự quan tâm của các nhà đầu tư.

157

Về cơ chế và năng lực thực thi hình thức đầu tư theo PPP ở Việt Nam, các tư vấn quốc tế chỉ ra những vấn đề chính mà nhà đầu tư quốc tế quan ngại bao gồm:

Năng lực thực hiện của các cơ quan quản lý nhà nước còn hạn - chế, đặc biệt là ở cấp địa phương.

Cho đến nay, quá khứ và hồ sơ thực hiện dự án theo hình thức - PPP đúng nghĩa ở Việt Nam hầu như không có, là điều nhà đầu tư quan ngại và không phản ứng tích cực.

Quyết định 71- với các tổ công tác liên ngành chưa tạo ra cơ chế một cửa để tạo điều kiện thuận tiện cho nhà đầu tư, đồng thời cũng gây khó khăn cho các nhà đầu tư trong việc nắm bắt được một nhận định chung về sự phát triển của PPP từ các cơ quan quản lý nhà nước.

Các hình thức cung cấp thông tin và quảng bá cho hoạt động - PPP ở Việt Nam hiện nay vẫn còn nghèo nàn, không thực sự hiệu quả và chưa nói cùng tiếng nói với cộng đồng nhà đầu tư.

Về tổng thể, các tư vấn quốc tế đánh giá cao nỗ lực hướng về thị trường của chính phủ Việt Nam và cho rằng Việt Nam đang đi đúng hướng trong chương trình PPP. Các tư vấn nhấn mạnh tầm quan trọng của việc kiên trì xây dựng và hoàn thiện chương trình PPP ở Việt Nam như là một trong những cơ hội cuối cùng mà Việt Nam cần phải tranh thủ để thu hút làn sóng đầu tư trong giai đoạn mới, nếu không muốn dòng vốn đầu tư chảy sang những nền kinh tế lân cận đang cải thiện rất nhanh năng lực cạnh tranh.

Trên cơ sở những nhận định tổng thể bước đầu này, kết quả khảo sát nhanh đối với một số nhà đầu tư (25 phiếu khảo sát dành cho đối tượng doanh nghiệp - nhà đầu tư đã được thu về) đã cho phép lượng hóa cụ thể cảm nhận và đánh giá của nhà đầu tư về môi trường thể chế PPP ở Việt Nam.

Nhận định chung, theo kết quả phỏng vấn và khảo sát, đa số doanh nghiệp đánh giá việc đầu tư kinh doanh theo hình thức PPP tại Việt Nam hiện nay ở mức độ “hấp dẫn” (53,3% số phiếu trả lời)

158

và nếu tính cả tỷ lệ đánh giá ở mức độ “cực kỳ hấp dẫn” thì tỷ lệ này còn cao hơn (63%). Mặc dù vậy, cần lưu ý rằng bởi đối tượng khảo sát bản thân đã là những doanh nghiệp đang quan tâm và đang có dự định đầu tư vào các dự án PPP tại Việt Nam, tỷ lệ này chưa phải ở mức cao. Thậm chí, tỷ lệ doanh nghiệp thẳng thắn nhận định hình thức đầu tư này “không hấp dẫn” cũng chiếm tới 13% số câu trả lời.

Đối với những yếu tố tác động tới quyết định đầu tư vào một dự án PPP ở Việt Nam của doanh nghiệp, tuyệt đại đa số các doanh nghiệp coi việc có được “cam kết rõ ràng và đủ tin cậy của Chính phủ” là yếu tố quan trọng nhất ảnh hưởng tới quyết định đầu tư của họ, tiếp theo đó lần lượt là việc “có các quy định pháp lý rõ ràng và đầy đủ”, “có cơ chế thực hiện minh bạch và hiệu quả”. Đáng ngạc nhiên là, yếu tố “có lợi ích kinh tế cao” lại tỏ ra ít quan trọng hơn cả.

Đối với tiến trình đẩy mạnh thí điểm hoạt động PPP ở Việt Nam hiện nay của chính phủ, quá nửa số doanh nghiệp “đánh giá cao” hoặc “rất cao”, gần một nửa số còn lại đánh giá “bình thường” và không có doanh nghiệp nào đánh giá ở mức dưới bình thường. Đây là một kết quả khả quan, phản ánh cái nhìn tích cực của các doanh nghiệp đối với sự phát triển, nỗ lực của các cơ quan nhà nước và những kết quả đã đạt được trong thời gian qua của những nỗ lực này trong việc đẩy mạnh hoạt động thí điểm này.

Tuy nhìn nhận lạc quan, môi trường pháp lý không phải là nhân tố tác động tích cực chủ yếu tới đánh giá của doanh nghiệp về mức độ hấp dẫn của các dự án PPP tại Việt Nam. Chỉ có 31% doanh nghiệp nhìn nhận nhân tố này như là nhân tố tích cực, trong khi quá nửa (54%) số doanh nghiệp cho rằng nhân tố này không có tác động nào tới cảm nhận của họ, và cũng có 15% còn nhận định môi trường pháp lý đang tác động tiêu cực tới cảm nhận của họ mặc dù họ vẫn nhìn nhận dự án thực hiện theo PPP tại Việt Nam ở mức “hấp dẫn”.

Đối với việc hoàn thiện khuôn khổ pháp lý cho hình thức PPP tại Việt Nam, tất cả các doanh nghiệp đều nhận định không thể “giữ

159

nguyên, không cần thay đổi” nội dung của Quyết định 71 cho thấy mức độ cấp thiết của việc sửa đổi quyết định này. Trong đó, quá nửa số doanh nghiệp nhận định việc sửa đổi Quyết định 71 nên thực hiện theo phương án “nâng cấp thành Nghị định”. Đáng chú ý, phương án “Bổ sung chỉnh sửa một số điểm trong Quyết định và ban hành một số văn bản hướng dẫn kèm theo” hiện đang phù hợp với nhận thức chung và phương án thực hiện của Ban chỉ đạo PPP lại nhận được ít sự ủng hộ hơn (chỉ có 23% câu trả lời ủng hộ).

Phù hợp với kết quả này, một nửa số doanh nghiệp nhận định bản thân Quyết định 71 và việc sửa đổi/bổ sung quyết định này trong điều kiện môi trường pháp lý hiện nay ở Việt Nam là chưa đủ để đảm bảo môi trường thể chế hấp dẫn cho hoạt động PPP và còn cần phải gắn với việc sửa đổi/bổ sung một số văn bản pháp lý khác. Tuy vậy, cũng có tới 33% số câu trả lời nhìn nhận tích cực, theo đó, nếu được hoàn thiện, Quyết định 71 đủ sức tạo ra môi trường thể chế hấp dẫn hơn.

Về nội dung cần được sửa đổi bổ sung của Quyết định 71, kết quả khảo sát cho thấy các doanh nghiệp đề cao lần lượt những nội dung sau:

Ưu tiên số một là sửa đổi bổ sung “Phần tham gia của tư nhân và các quyền gắn liền với nó” và “tính pháp lý, hiệu lực và cơ chế bảo đảm thực hiện Hợp đồng dự án”, phản ánh quan điểm thực dụng và xuất phát từ lợi ích thiết thân của nhà đầu tư đối với sự tham gia của họ vào một dự án PPP.

Ưu tiên thứ hai là những “ưu đãi đầu tư”, lần lượt tiếp theo đó là “phần tham gia của nhà nước”, “thủ tục, quy trình đầu tư”. Trong khi đó, “lĩnh vực đầu tư”, “chi phí chuẩn bị đầu tư” và “cơ chế đấu thầu” có vẻ là những nội dung mà doanh nghiệp nhận định không cần thiết phải sửa đổi bổ sung nhiều.

Kết quả khảo sát cũng cho thấy, về cơ bản, các doanh nghiệp đánh giá tương đối tốt năng lực hoàn thiện văn bản pháp lý về PPP

160

của Việt Nam, trong đó 31% đánh giá tích cực và đa phần (62%) giữ quan điểm trung lập.

Đối với cơ chế thực thi các quy định pháp lý về hoạt động PPP ở Việt Nam, đa số doanh nghiệp đánh giá tích cực về cơ chế quản lý và phối hợp triển khai các hoạt động PPP tại các cơ quan quản lý nhà nước Việt Nam (77%) là một kết quả khảo sát rất khả quan. Tuy vậy, cũng cần phải lưu ý rằng việc tiến hành khảo sát được thực hiện bên lề các cuộc Hội thảo và gặp gỡ doanh nghiệp do Bộ Kế hoạch và Đầu tư chủ trì thực hiện và do vậy, bối cảnh khảo sát này có thể ảnh hưởng tới kết quả trả lời của doanh nghiệp.

Lưu ý trên là cần thiết, bởi lẽ vẫn có tới trên 50% số doanh nghiệp nhận định họ gặp khó khăn trong việc tiếp cận các thông tin về quá trình thí điểm triển khai hoạt động PPP tại Việt Nam.

Đối với năng lực quản lý và thực thi các quy định pháp lý về hoạt động PPP của cơ quan nhà nước, các cơ quan nhà nước cấp quốc gia được đánh giá lạc quan hơn về năng lực (chỉ có 8% tỏ ý đánh giá bi quan) trong khi có tới 31% số doanh nghiệp tỏ thái độ bi quan đối với năng lực của cơ quan nhà nước cấp địa phương.

TÌNH HÌNH THỰC HIỆN PPP Ở VIỆT NAM

Tổng quan tình hình và đánh giá tình hình thực hiện

Phương thức PPP là xu thế huy động đầu tư phổ biến từ lâu trên thế giới, đặc biệt đối với Việt Nam trong bối cảnh nguồn lực đầu tư từ ngân sách hạn hẹp, nhu cầu đầu tư hạ tầng, dịch vụ xã hội rất cao thì việc kêu gọi các nguồn lực xã hội có mục tiêu “win-win” (hai bên cùng có lợi) cho cả Nhà nước và nhà đầu tư là tất yếu.

161

Hình 6: Chất lượng hạ tầng của một số quốc gia châu Á (2011)

Hình 7: Sự tham gia của tư nhân vào cơ sở hạ tầng ở một số quốc gia châu Á

Theo đánh giá của của Ngân hàng Thế giới (WB) và Quỹ Tiền tệ quốc tế (IMF), hiện các nước đang phát triển là những nước có nhiều dự án PPP nhất. Theo số liệu của WB, đầu tư tư nhân vào cơ sở hạ tầng tại các nền kinh tế đang phát triển từ năm 1990-2010 có xu hướng tăng nhanh, đặc biệt từ các giai đoạn sau khủng hoảng trở đi. Trong đó, các lĩnh vực đầu tư vào cơ sở hạ tầng chủ yếu là năng lượng, viễn thông, giao thông, nước và chất thải.

162

Hình 8: Đầu tư tư nhân theo ngành vào CSHT tại các nền kinh tế đang phát triển (1990-2010)

Nguồn: WB.

Xét theo khu vực, hiện khu vực Nam Á đang dẫn đầu về thu hút vốn đầu tư tư nhân vào cơ sở hạ tầng, tiếp đến là châu Mỹ Latin và vùng Caribe - vốn luôn là khu vực dẫn đầu trong thu hút vốn tư nhân trong suốt giai đoạn 1990-2010. Khu vực châu Âu và Trung Á cũng thu hút nguồn vốn tư nhân tăng khá nhanh trong 10 năm trở lại đây, song đang có xu hướng giảm sút. Trong khi đó, khu vực Đông Á và Thái Bình Dương, Trung Đông và Bắc Phi, tiểu vùng Sahara vốn đầu tư tư nhân ở mức thấp, duy trì ổn định.

Hình 9: Đầu tư tư nhân vào cơ sở hạ tầng theo khu vực (1990-2010)

Nguồn: WB.

Trong khối ASEAN, từ 1990 đến 2011, đã có 484 dự án PPP được thực hiện với tổng số vốn hơn 215 tỷ USD. Trong đó, Singapore, Thái Lan và Philippines là những nước rất chú trọng đến việc thu hút

163

đầu tư từ hình thức này thông qua hàng loạt chương trình cải cách pháp luật để đẩy mạnh phát triển PPP.

Xét trong khối về tổng sản phẩm quốc nội (GDP) năm 2011 so với tổng đầu tư tư nhân vào cơ sở hạ tầng (1990-2011) cho thấy Việt Nam đang đứng mức rất thấp so với các nước trong khu vực về khả năng thu hút vốn tư nhân vào đầu tư cơ sở hạ tầng.

Hình 10: Tổng sản phẩm quốc nội ((2011) so với Tổng đầu tư tư nhân vào cơ sở hạ tầng (1990-2011) của một số nước ASEAN

VIETNAM

Thailand

IndonesiaMalaysiaPhilippines

$0

$10,000

$20,000

$30,000

$40,000

$50,000

$60,000

$0 $100,000 $200,000 $300,000 $400,000 $500,000 $600,000 $700,000 $800,000 $900,000

Tổng

đầut

ưtư

nhân

vàoc

ơsởh

ạtần

g, gia

iđoạ

n19

90-20

11 (tr

iệuUS

D)

Tổng sản phẩm quốc nội năm 2011 (Triệu USD)

Tổng sản phẩm quốc nội (2011) so với Tổngđầu tư tư nhân vào cơ sở hạ tầng (1990-2011)

Nguồn: WB.

Trong đó, nguồn vốn đầu tư tư nhân vào cơ sở hạ tầng của Việt Nam giai đoạn 1990-2011 chủ yếu tập trung vào lĩnh vực năng lượng, khoảng gần 5 tỷ USD; lĩnh vực viễn thông khoảng trên 2 tỷ USD; lĩnh vực giao thông trên 1 tỷ USD.

Hình 11: Đầu tư tư nhân vào CSHT theo lĩnh vực của Việt Nam (1990-2011)

Nguồn: WB.

$0

$1,000

$2,000

$3,000

$4,000

$5,000

$6,000

Energy Telecom Transport Water and sewerage

Tổng

đầu

tưtư

nhân

(Triệ

uUSD

)

Việt Nam: Đầu tư tư nhân vào cơ sở hạ tầng giai đoạn1990-2011 (Nguồn: Dữ liệu PPI Ngân hàng Thế giới)

Năng lượng Viễn thông Giao thông Nước và chất thải

164

PPP không còn là phương thức quá mới mẻ, bản thân Việt Nam đã có những dạng thức PPP tồn tại từ trước như BTO, BOT (được coi là mô hình PPP truyền thống). Xét về bản chất và các phương thức trong quan hệ đối tác công - tư (PPP), thực chất Việt Nam đã và đang thực hiện 2 phương thức PPP chủ yếu là hình thức hợp đồng BOT và nhượng quyền. Và các hình thức này đã thu hút nguồn vốn khu vực tư nhân, tuy không nhiều nhưng đã có đóng góp vai trò nhất định trong xây dựng cơ sở hạ tầng của Việt Nam trong thời gian qua.

Đánh giá tình hình thực hiện các dự án đầu tư BOT, BTO, BT

Tình hình thu hút đầu tư

Việt Nam có nhu cầu rất lớn về vốn đầu tư để phát triển cơ sở hạ tầng. Chính vì vậy, trong gần 20 năm qua, Việt Nam đã thực thi rất nhiều những chính sách, giải pháp nhằm thu hút các nguồn đầu tư tham gia xây dựng kết cấu hạ và đầu tư công mà điển hình là những chính sách BOT, BTO, BT và nhiều chính sách khác. Tuy nhiên, những chính sách hiện hành chưa thực sự thu hút được các nguồn vốn từ tư nhân cũng như những nguồn vốn từ nước ngoài.

20 năm thực hiện các dự án đầu tư theo hình thức BOT, BTO, BT song cho đến nay vẫn chưa có một báo cáo, một cơ chế cụ thể hay một cơ quan nhà nước có thẩm quyền nào được chỉ định đánh giá, tổng kết đầy đủ về tình hình thực hiện các dự án đầu tư theo các hình thức này. Việc thu thập số liệu, tổng kết, đánh giá diễn ra manh mún, nhỏ lẻ, gặp nhiều khó khăn trong tiếp cận, phân loại, sử dụng số liệu và tài liệu, chưa phản ánh đầy đủ và đúng mức thực tế loại hình dự án này. Trong một nỗ lực cao nhất, năm 2012, Bộ Kế hoạch và Đầu tư đã tiến hành thanh kiểm tra và tổng hợp số liệu từ các địa phương và các bộ ngành về vấn đề này. Kết quả của báo cáo tổng kết này có thể được sử dụng mang tính chất tham khảo, không nhất thiết đã phản ánh được toàn bộ bức tranh thực hiện các dự án BOT, BTO và BT ở Việt Nam.

165

Theo đó, tính tới thời điểm 31/12/2010 theo báo cáo từ 48 tỉnh, thành phố trực thuộc TW và một số Bộ, có 35 tỉnh, thành phố trực thuộc TW và 02 Bộ có dự án đầu tư theo hình thức hợp đồng BOT, BTO, BT. Tổng số dự án có tất cả 384 dự án đầu tư với tổng số vốn đầu tư 1.114.663 tỷ đồng đã được cấp phép và đang kêu gọi đầu tư. Trong số đó, các địa phương quản lý 342 dự án với tổng số vốn đầu tư là 660.832 tỷ đồng, chiếm tỷ trọng 89,1% về số dự án và 59,3% về tổng vốn đầu tư. Bộ Giao thông vận tải quản lý 29 dự án với tổng số vốn đầu tư là 88.111 tỷ đồng, chiếm tỷ trọng 7,6% về số dự án và 7,9% về vốn đầu tư; Bộ Công thương quản lý 13 dự án với tổng số vốn đầu tư là 365.720 tỷ đồng, chiếm tỷ trọng 3,4% về số dự án và 32,8% về số vốn đầu tư.

Phân loại theo hình thức đầu tư như sau:Dự án BOT: 129 dự án với tổng số vốn đầu tư 604.389 tỷ -

đồng;Dự án BTO: 02 dự án với tổng số vốn đầu tư 918 tỷ đồng;- Dự án BT: 211 dự án với tổng số vốn đầu tư 324.129 tỷ -

đồng;Dự án BT kết hợp BOT: 42 dự án với tổng vốn đầu tư -

185.227 tỷ đồng;Hình 12: Tỷ trọng số các dự án phân theo hình thức đầu tư (%)

Nguồn: Bộ Kế hoạch và Đầu tư.

166

Xét về số dự án, chủ yếu là dự án đầu tư theo hình thức BT, chiếm 54,95%; tiếp đến là dự án theo hình thức BOT, chiếm 33,59%; dự án BT kết hợp BTO chiếm 10,94%; hình thức dự án BTO chỉ chiếm 0,52%.

Hình 13: Tỷ trọng vốn đầu tư các dự án phân theo hình thức đầu tư (%)

Nguồn: Bộ Kế hoạch và Đầu tư.

Trong khi đó, xét về vốn đầu tư, chiếm tỷ trọng chủ yếu trong tổng vốn đầu tư là dự án đầu tư theo hình thức BOT, chiếm 54,22%; dự án theo hình thức BT tuy chiếm tỷ trọng số dự án nhiều nhất, nhưng chiếm 29,08% tỷ trọng về vốn; dự án BT kết hợp BTO chiếm 16,62%; hình thức dự án BTO chỉ chiếm 0,08%.

Phân theo lĩnh vực đầu tư:- Xây dựng công trình giao thông: 254 dự án với tổng vốn đầu

tư 563.114 tỷ đồng; - Xây dựng hệ thống cấp nước sạch: 08 dự án với tổng vốn đầu

tư 4.490 tỷ đồng; - Xây dựng hệ thống thu gom, xử lý nước thải, chất thải và cải

tạo môi trường: 50 dự án với tổng vốn đầu tư 139.403 tỷ đồng;- Xây dựng nhà máy điện, đường dây tải điện: 13 dự án với

tổng vốn đầu tư 365.720 tỷ đồng;- Xây dựng nhà làm việc, khu công nghiệp, khu đô thị và các

dịch vụ công cộng khác: 59 dự án với tổng vốn đầu tư 41.935 tỷ đồng.

167

Hình 14: Tỷ trọng số dự án phân theo lĩnh vực đầu tư (%)

Nguồn: Bộ Kế hoạch và Đầu tư tổng hợp.

Xét về số dự án, chiếm chủ yếu là dự án xây dựng các công trình giao thông, chiếm 66,15%; tiếp đến là các dự án xây dựng nhà làm việc, khu công nghiệp, khu đô thị và các dịch vụ công cộng khác chiếm 15,36%; Xây dựng hệ thống thu gom, xử lý nước thải, chất thải và cải tạo môi trường chiếm 13,02%; xây dựng nhà máy điện, đường dây tải điện là 3,39%; xây dựng hệ thống cấp nước sạch là 2,08%.

Hình 15: Tỷ trọng vốn đầu tư các dự án phân theo lĩnh vực đầu tư (%)

Nguồn: Bộ Kế hoạch và Đầu tư.

Xét về tổng vốn đầu tư, tương ứng với đó, vốn đầu tư xây dựng công trình giao thông chiếm đến 50,52% tổng vốn đầu tư. Trong khi đó, xây dựng nhà làm việc, khu công nghiệp, khu đô thị và các dịch vụ công cộng khác tuy chiếm 15,36% về số dự án nhưng chỉ chiếm 3,76% tổng vốn. Ngược lại, xây dựng nhà máy điện, đường dây tải

168

điện chỉ chiếm 3,39% số dự án, nhưng lại chiếm tới 32,81% tổng số vốn. Xây dựng hệ thống thu gom, xử lý nước thải, chất thải và cải tạo môi trường chiếm 12,51% tổng vốn. Xây dựng hệ thống nước sạch chiếm 0,4%.

Về thu hút vốn đầu tư nước ngoài, mặc dù khung pháp lý cho việc thu hút nguồn vốn này theo hình thức BOT, BTO và BT được ban hành không chậm hơn nhiều so với đầu tư trong nước, từ năm 1998 đến nay cũng chỉ có 10 dự án BOT được cấp phép và đang hoạt động, với tổng vốn đầu tư 5,9 tỷ USD, một con số rất khiêm tốn so với nhu cầu.

Tình hình triển khai thực hiện các dự án

Tình hình triển khai thực hiện dự án tại các địa phương:

Trong số 342 dự án hiện do địa phương quản lý có 38 dự án đã được cấp giấy chứng nhận đầu tư với tổng vốn đầu tư là 25 ngàn 675 tỷ đồng; có 79 dự án đang thẩm tra để cấp giấy chứng nhận đầu tư với tổng vốn đầu tư là 92 ngàn 600 tỷ đồng.

Ngoài ra, số liệu tổng hợp từ các địa phương cho thấy: các địa phương hiện đang kêu gọi đầu tư 185 dự án với tổng vốn đầu tư 463 ngàn 488 tỷ đồng và dự kiến kêu gọi đầu tư 40 dự án với tổng vốn đầu tư 79 ngàn 069 tỷ đồng.

Tình hình triển khai thực hiện dự án tại các Bộ, ngành:

Theo số liệu báo cáo của các Bộ, ngành, Bộ Giao thông vận tải và Bộ Công thương hiện đang có dự án đầu tư theo hình thức đầu tư nêu trên.

Trong số 29 dự án Bộ Giao thông vận tải quản lý, 07 dự án đã hoàn thành đưa vào khai thác với tổng vốn đầu tư 4 ngàn 1 tỷ đồng, 10 dự án đang triển khai thi công với tổng số vốn đầu tư 32 ngàn 639 tỷ đồng, 04 dự án đang xem xét cấp giấy chứng nhận đầu tư với tổng vốn đầu tư 50 ngàn 371 tỷ đồng, 01 dự án đang kêu gọi đầu tư với vốn đầu tư 1 ngàn 100 tỷ đồng.

169

Trong số 13 dự án Bộ Công thương quản lý, đã có 02 dự án hoàn thành đưa vào khai thác với tổng vốn đầu tư 824 triệu USD - tương đương 16 ngàn 480 tỷ đồng; 01 dự án đang thi công với tổng vốn đầu tư 1.950 triệu USD - tương đương 39 ngàn tỷ đồng; 01 dự án mới được cấp giấy chứng nhận đầu tư với tổng vốn đầu tư 2.250 triệu USD tương đương 45 ngàn tỷ đồng; 06 dự án đang đàm phán ký kết hợp đồng với tổng vốn đầu tư 10.450 triệu USD - tương đương 209 ngàn tỷ đồng; 03 dự án đang lựa chọn nhà đầu tư với tổng vốn đầu tư dự kiến 2.812 triệu USD - tương đương 56.240 tỷ đồng.

Sau 15 năm triển khai áp dụng hình thức hợp đồng BOT, BTO, BT tới nay, cả nước đã cấp phép và lựa chọn được nhà đầu tư 155 dự án với tổng vốn đầu tư 514.765 tỷ đồng, đã góp một phần đáng ghi nhận vào phát triển kinh tế - xã hội đất nước. Một số công trình hoàn thành và đi vào hoạt động đã phát huy hiệu quả đối với việc cải thiện và nâng cao năng lực về giao thông, cấp điện, v.v… Ở một số địa phương như Bình Dương các công trình giao thông đầu tư theo hình thức nêu trên có tác động tích cực đến phát triển kinh tế, đặc biệt là phát triển các khu công nghiệp của địa phương.

Tuy nhiên, qua báo cáo của các địa phương, Bộ, ngành cho thấy công tác quản lý nhà nước còn nhiều bất cập trong các khâu xây dựng Danh mục dự án kêu gọi đầu tư, xác định tổng mức đầu tư, thẩm định dự án, lựa chọn nhà đầu tư, ký kết hợp đồng dự án, tính toán giá trị sử dụng đất, quyết toán đầu tư, theo dõi, quản lý dự án, v.v…

Đánh giá kết quả đạt được

Lợi ích đạt được: - Trong thời gian qua, việc áp dụng các hình thức đầu tư BOT,

BTO, BT đã đóng góp một phần trong việc bổ sung vốn đầu tư cho xây dựng cơ sở hạ tầng kỹ thuật về giao thông, cấp điện và một số công trình hạ tầng khác. Ở một số địa phương như Hà Nội, thành phố Hồ Chí Minh, Bình Dương v.v… Các dự án hoàn thành và đi vào khai thác đã góp phần vào việc cải thiện tình trạng giao thông, thúc

170

đẩy sản xuất phát triển và góp phần vào phát triển kinh tế-xã hội của địa phương, của vùng.

Thu hút được đầu tư từ khu vực tư nhân trong nước và ngoài - nước đầu tư xây dựng kết cấu hạ tầng, cung cấp dịch vụ công, góp một phần giảm đầu tư từ ngân sách nhà nước vốn đã hạn hẹp cho đầu tư cơ sở hạ tầng, giúp giảm nợ công quốc gia.

Thúc đẩy sự phát triển của địa phương và giải quyết việc làm - cho người lao động.

Sử dụng nguồn vốn, sáng kiến, kinh nghiệm và khả năng của - khu vực tư nhân sẽ làm giảm chi phí xây dựng, giảm thời gian thực hiện và tăng hiệu quả hoạt động của dự án.

Sự tham gia của các nhà tài trợ tư nhân và các ngân hàng - thương mại có kinh nghiệm sẽ đảm bảo có được sự rà soát dự án một cách kỹ càng và là một dấu hiệu bổ sung về tính khả thi của dự án.

Có sự chuyển giao công nghệ, đào tạo nhân sự địa phương và - phát triển các thị trường vốn trong nước.

Theo các hình thức này, Nhà nước vẫn giữ được vai trò kiểm - soát chiến lược đối với dự án thể hiện qua việc chuyển giao dự án cho khu vực nhà nước khi kết thúc thời gian hợp đồng.

Có cơ hội xây dựng được các chuẩn mực của khu vực tư nhân - để dựa vào đó đánh giá tính hiệu quả của các dự án tương tự được thực hiện ở khu vực công và có cơ hội nâng cao kinh nghiệm quản lý của nhà nước đối với các công trình cơ sở hạ tầng.

Những bất cập tồn tại:

Về xây dựng, công bố Danh mục dự án Các văn bản quy phạm pháp luật quy định về đầu tư theo hình

thức BOT, BTO, BT kể từ năm 1997 đến nay đều quy định hàng năm các Bộ, ngành, địa phương phải lập và công bố Danh mục dự án kêu gọi đầu tư theo hình thức BOT, BTO, BT. Tuy nhiên, cho đến nay, chưa có Bộ, ngành và địa phương nào phê duyệt và công bố Danh

171

mục dự án phù hợp theo quy định, một số địa phương hiện nay mới đang trong quá trình xây dựng Danh mục dự án kêu gọi đầu tư. Ngay cả Hà Nội, thành phố Hồ Chí Minh và Bình Dương là những địa phương có nhiều dự án BOT, BT triển khai sớm và có tổng vốn đầu tư lớn nhưng cho đến nay vẫn chưa công bố Danh mục dự án kêu gọi đầu tư.

Gần đây, một số ít địa phương có công bố Danh mục dự án nhưng chưa phù hợp quy định. Danh mục dự án kêu gọi đầu tư phải căn cứ vào quy hoạch, kế hoạch phát triển kinh tế xã hội từng thời kỳ. Tuy nhiên, Danh mục dự án các địa phương xây dựng lại được tổng hợp trên cơ sở đề xuất dự án của nhà đầu tư. Điều đó chưa tạo nên được sự minh bạch và cạnh tranh để thu hút nhà đầu tư có đủ năng lực thực hiện dự án thành công.

Việc Danh mục dự án chưa được phê duyệt, đặc biệt với các dự án BT gây khó khăn cho cơ quan nhà nước cân đối nguồn lực (đất đai, ngân sách) thực hiện cam kết với nhà đầu tư. Xu thế thu hút đầu tư theo hình thức BT ở một số địa phương đang phổ biến. Nhiều địa phương dự kiến vốn các dự án BT vượt nhiều lần ngân sách đầu tư phát triển của địa phương trong những năm gần đây, thậm chí có địa phương dự kiến vốn các dự án BT gấp hàng chục lần so ngân sách đầu tư phát triển năm 2010. Và để đảm bảo tính khả thi, khi công bố Danh mục dự án, đối với dự án BT, các địa phương phải có phương án hoàn trả vốn khả thi.

Về lựa chọn nhà đầu tư và năng lực NĐT thực hiện dự ánTừ số liệu báo cáo của địa phương, Bộ ngành cho thấy tình

trạng nhà đầu tư tự đề xuất dự án và việc chỉ định trực tiếp nhà đầu tư thực hiện dự án là rất phổ biến. Theo số liệu thống kê, tính tới ngày 31/12/2010, tỷ lệ dự án được chỉ định trực tiếp nhà đầu tư trên tổng số dự án đã cấp phép và đang thẩm tra là 140/155 (tương đương 90%), ngoài ra còn có 185 dự án đang kêu gọi nhưng cũng đã được chấp thuận chỉ định trực tiếp nhà đầu tư. Không ít các dự án được địa

172

phương trình Thủ tướng xin ý kiến chấp thuận về hình thức đầu tư và chỉ định trực tiếp nhà đầu tư.

Việc chỉ định trực tiếp nhà đầu tư là được phép theo quy định của pháp luật và thường xuất phát từ yêu cầu cấp thiết của phát triển kinh tế - xã hội, tuy nhiên sẽ làm mất cơ hội Nhà nước được so sánh, lựa chọn nhà đầu tư có khả năng tốt để thực hiện dự án, ngoài ra lại phải đối mặt với rủi ro về năng lực hạn chế và khả năng không hoàn thành dự án của NĐT được chỉ định. Cần hạn chế tối đa chỉ định trực tiếp nhà đầu tư để tránh tình trạng lạm dụng tính cấp thiết của dự án, nên thay vào đó là thực hiện đấu thầu dự án.

Về năng lực của nhà đầu tư, hầu hết các dự án đầu tư theo hình thức hợp đồng BOT, BT bị chậm tiến độ và không ít dự án BOT có nguy cơ đổ vỡ, ngoài nguyên nhân do bồi thường, giải phóng mặt bằng còn có nguyên nhân quan trọng là nhà đầu tư thiếu năng lực tài chính. Theo quy định của pháp luật, phần vốn chủ sở hữu để đầu tư dự án được quy định tối thiểu từ 10% đến 15% tổng vốn đầu tư dự án, tức vốn vay thương mại có thể lên tới 85% tổng vốn đầu tư dự án. Với tỷ lệ như vậy, vốn chủ sở hữu của nhà đầu tư cũng chỉ đủ để trả lãi vay trong thời gian thực hiện dự án (khoảng 2 đến 3 năm), kết quả Nhà nước lại phải đứng ra giải quyết. Thực tế cho thấy đã có một số dự án BOT đã phải chuyển sang đầu tư bằng vốn nhà nước. Với các dự án lớn được nhà nước bảo lãnh vay, khi dự án gặp khó khăn không tiếp tục triển khai được thì nguy cơ ngân sách phải gánh chịu (ví dụ dự án BOT cầu Phú Mỹ ở Tp. Hồ Chí Minh). Đối với dự án BT, các dự án hoàn vốn hầu hết là kinh doanh bất động sản (khu đô thị). Trong thời gian gần đây, khi thị trường bất động sản gặp khó khăn, các nhà đầu tư gặp nhiều khó khăn trong triển khai cũng như hoàn vốn cho dự án BT.

Về thẩm định và phê duyệt dự án, tổng mức đầu tư:Qua báo cáo của các địa phương, do được chỉ định trực tiếp là

nhà đầu tư thực hiện dự án là chủ yếu nên đề xuất dự án và dự án đầu

173

tư đều do nhà đầu tư lập. Khi lập đề xuất dự án, nhà đầu tư thường lập với quy mô dự án nhỏ hơn yêu cầu dẫn tới tổng mức đầu tư cũng giảm theo, nhưng khi được chính thức lựa chọn là nhà đầu tư thì ở bước lập dự án đầu tư nhà đầu tư lại tăng quy mô dự án thậm chí còn vượt cả yêu cầu thực tế nên tổng mức đầu tư tăng lên rất lớn, có những trường hợp tổng mức mức đầu tư trong giai đoạn lập đề xuất dự án và giai đoạn dự án đầu tư được phê duyệt có sự chênh lệch lớn (từ 2 đến 3 lần). Trong khi đó, theo quy định việc thẩm định và phê duyệt dự án đầu tư là trách nhiệm của cơ quan nhà nước có thẩm quyền, nhưng đang thực hiện thiếu chặt chẽ. Các dự án đa phần do nhà đầu tư tự lập, có dự án lại do nhà đầu tư tự phê duyệt và việc thẩm định dự án thực hiện mang tính hình thức. Trong quá trình thẩm định dự án, một số cơ quan tư vấn lập luận rằng các dự án BT không phải là vốn Nhà nước nên quá trình thẩm định chỉ mang tính khuyến cáo.

Đối với dự án BOT, mặc dù vốn đầu tư do nhà đầu tư bỏ ra thực hiện, nhưng hàng hoá, dịch vụ nhà đầu tư cung cấp phải nộp phí (xã hội phải trả) và một số trường hợp kèm theo điều kiện cam kết đảm bảo đầu vào (xử lý rác), đầu ra (sản lương, giá mua điện, nước v.v…). Hơn nữa, các dự án BOT nói chung mang tính độc quyền cao, ví dụ quyền lựa chọn của người tiêu dùng bị hạn chế (buộc phải đi tuyến đường BOT). Theo đó, tuy vốn đầu tư các dự án BOT không phải là vốn nhà nước nhưng tổng mức đầu tư cũng cần phải hợp lý để xác định mức phí, điều kiện cam kết, thời gian hoạt động của dự án một cách hài hòa, hợp lý giữa lợi ích nhà đầu tư, nhà nước và xã hội.

Đối với dự án đầu tư xây dựng công trình, hiện nay việc thẩm định công nghệ và tổng mức đầu tư là có thể thực hiện được. Tuy nhiên, đối với dự án có đầu tư máy móc thiết bị thì việc thẩm định giá trị phần công nghệ và thiết bị, đặc biệt là trường hợp nhập khẩu, là khó khăn do thông tin hạn chế, năng lực cơ quan thẩm định khó có khả năng đáp ứng.

174

Việc chỉ định trực tiếp nhà đầu tư thực hiện dự án, nhà đầu tư tự lập đề xuất dự án, lập tổng mức đầu tư, tự phê duyệt và tự thực hiện mà không được kiểm tra, giám sát thì việc đội giá công trình là hoàn toàn có thể xảy ra. Khi tổng mức đầu tư đã được thẩm định, chấp thuận và được ghi trong hợp đồng dự án giữa cơ quan nhà nước có thẩm quyền và nhà đầu tư, nếu trong quá trình thực hiện dự án và quyết toán vốn đầu tư phát hiện ra bất hợp lý hay sai sót thì việc điều chỉnh hợp đồng dự án là hết sức khó khăn.

Công tác kiểm tra, giám sát của cơ quan nhà nước có thẩm quyền:

Hiện quy định NĐ 108 cho phép doanh nghiệp dự án tự lập thiết kế kỹ thuật; tự lựa chọn nhà thầu tư vấn, mua sắm hàng hoá, xây lắp v.v…; tự quản lý, giám sát hoặc thuê tư vấn độc lập để quản lý, giám sát thi công xây dựng, nghiệm thu các hạng mục hoặc toàn bộ công trình. Quy định này tạo điều kiện thuận lợi, tự chủ cho nhà đầu tư trong quá trình thực hiện đầu tư. Tuy nhiên, bên cạnh đó cũng còn nhiều lỗ hổng trong kiểm tra, giám sát chất lượng công trình khiến tình trạng nhiều công trình kết cấu hạ tầng theo hình thức đầu tư Hợp đồng BT, BOT, BTO không đảm bảo chất lượng.

Theo quy định, cơ quan nhà nước có thẩm quyền chịu trách nhiệm giám sát, đánh giá việc tuân thủ các nghĩa vụ của Nhà đầu tư và Doanh nghiệp dự án trong việc thực hiện các yêu cầu về quy hoạch, mục tiêu, quy mô, tiêu chuẩn kỹ thuật, chất lượng công trình, tiến độ huy động vốn và thực hiện Dự án, bảo vệ môi trường và các vấn đề khác theo thỏa thuận trong Hợp đồng dự án. Song cơ chế kiểm tra, giám sát các hoạt động đầu tư của cơ quan nhà nước có thẩm quyền còn mang tính hình thức, không hiệu quả, hầu như phó thác toàn bộ cho nhà đầu tư từ giai đoạn lập đề xuất dự án, phê duyệt dự án và thực hiện dự án, không kiểm soát sát sao. Có dự án khi thực hiện tăng quy mô và phát sinh lớn, thậm chí vốn đầu tư gấp hai lần, nhưng không được cơ quan nhà nước có thẩm quyền kiểm tra, giám

175

sát chặt chẽ. Về chất lượng dự án, cơ quan nhà nước có thẩm quyền cũng chưa thực hiện giám sát chất lượng dự án, không ít dự án vừa đưa vào sử dụng đã bị hư hỏng, xuống cấp.

Về vấn đề hoàn vốn cho nhà đầu tư đối với dự án BT:

Đối với dự án BT, Nhà đầu tư xây dựng công trình kết cấu hạ tầng và sau khi xây dựng xong, Nhà đầu tư chuyển giao công trình đó cho Nhà nước. Chính phủ tạo điều kiện cho nhà đầu tư thực hiện dự án khác để thu hồi vốn đầu tư và lợi nhuận hoặc thanh toán cho nhà đầu tư theo thỏa thuận trong hợp đồng BT.

Thực tế một số dự án đã được chấp thuận đầu tư theo hình thức BT và được xem xét bố trí ngân sách, vốn trái phiếu Chính phủ để hoàn vốn hoặc hỗ trợ nhưng lại được chỉ định trực tiếp chủ đầu tư thực hiện dự án, tự chịu trách nhiệm lựa chọn nhà thầu tư, tự quản lý, giám sát. Việc bố trí ngân sách, trái phiếu Chính phủ như nêu trên cần được xem xét kỹ lưỡng về cân đối nguồn lực hàng năm đảm bảo nhà đầu tư yên tâm thực hiện dự án và cần có kiểm soát việc sử dụng vốn.

Còn lại hầu hết các dự án thu hồi vốn cho NĐT là dự án kinh doanh bất động sản được tính toán đối trừ bằng giá trị quyền sử dụng đất. Theo quy định, tiền thuê đất, tiền sử dụng đất thuộc ngân sách địa phương và việc sử dụng ngân sách hàng năm của địa phương phải tuân thủ các quy định pháp luật về Ngân sách Nhà nước. Như vậy, với cả 2 cách thức hoàn vốn trên rõ ràng thực chất vốn đầu tư dự án BT là vốn Nhà nước. Đối với dự án BT có dự án hoàn vốn là dự án kinh doanh bất động sản, qua thanh tra một số dự án cho thấy tình trạng tính toán giá trị quyền sử dụng đất đối với dự án hoàn vốn, thời điểm xác định giá trị quyền sử dụng đất, phương pháp tính toán chưa thích hợp và chưa tuân thủ theo quy định. Một số dự án tính không đúng và không hợp lý quyền sử dụng đất đối với dự án hoàn vốn (giảm) gây bất lợi cho ngân sách Nhà nước.

176

Về phía nhà đầu tư, theo quy định pháp luật về đất đai, giá trị quyền sử dụng đất được xác định tại thời điểm ký hợp đồng hoặc giao đất, trong khi đó, NĐT khó có thể đồng thời tiến hành cả 2 dự án đầu tư cơ sở hạ tầng và dự án hoàn vốn là kinh doanh bất động sản. Điều này dẫn đến tình trạng rủi ro trong xác định giá trị đầu tư và hoàn trả tương đương tại 2 thời điểm khác nhau. Do vậy cần xác định giá trị quyền sử đất dự án hoàn vốn và giá trị công trình BT theo nguyên tắc ngang giá, cùng thời điểm để tạo điều kiện nhà đầu tư nhanh chóng và yên tâm thực hiện đầu tư.

Đánh giá tình hình thực hiện các dự án đầu tư theo hình thức đối tác công - tư (PPP)

Chiến lược phát triển kinh tế - xã hội Việt Nam giai đoạn 2010-2020 với mục tiêu đưa nước ta trở thành một nước công nghiệp hiện đại vào năm 2020, trong đó đột phá trọng tâm là xây dựng hệ thống kết cấu hạ tầng đồng bộ với một số công trình hiện đại, tập trung vào hệ thống giao thông và hạ tầng đô thị lớn. Ước tính số vốn cần để đầu tư cơ sở hạ tầng vào khoảng 160-170 tỷ USD. Tuy nhiên, dự báo nguồn vốn trái phiếu chính phủ và vốn ODA trong khoảng 5 năm tới chỉ đạt khoảng 100-110 tỷ USD và Việt Nam cần phải huy động thêm 50-60 tỷ USD trong khoảng thời gian còn lại để đáp ứng nhu cầu đầu tư cơ sở hạ tầng (Bộ Kế hoạch và Đầu tư (KH&ĐT)). Do vậy, đẩy mạnh thu hút nguồn lực xã hội đầu tư cơ sở hạ tầng đang là hướng đi trọng tâm của Chính phủ Việt Nam trong giải quyết vấn đề thiếu hụt nguồn đầu tư vào phát triên cơ sở hạ tầng. Và để đẩy mạnh thu hút nguồn lực vốn tư nhân, cần có sự thay đổi mạnh về phương thức thu hút đầu tư so với các hình thức truyền thống (BOT, BTO, BT) vốn chưa phát huy hiệu quả cao. Quyết định số 71/2010/QĐ-TTg của Thủ tướng Chính phủ ban hành Quy chế thí điểm đầu tư theo hình thức đối tác công tư ban hành ngày 9/11/2010 có hiệu lực từ ngày 15/1/2011 với thời gian thí điểm từ 3 đến 5 năm, đã bước đầu vận dụng mô hình PPP hiện đại trong thu hút vốn đầu tư tư nhân. Mô hình hợp tác công tư (PPP) trong việc nâng cao chất lượng cơ

177

sở hạ tầng được coi là hướng đi đúng đắn của Việt Nam trong giai đoạn này.

Những mục tiêu chính được đề ra cho việc triển khai hình thức PPP bao gồm:

Hỗ trợ các mục tiêu phát triển kinh tế - xã hội: giảm nghèo và - thúc đẩy tăng trưởng bền vững, tăng cường khả năng tiếp cận với các dịch vụ xã hội cơ bản;

Nâng cao năng lực cạnh tranh cho Việt Nam: giảm chi phí - giao dịch cho doanh nghiệp, tăng cường khả năng tiếp cận thị trường và cơ hội đầu tư;

Nâng cao hiệu quả đầu tư công thông qua giảm nợ công và - huy động các nguồn khác nhau trên thị trường vốn cho đầu tư cơ sở hạ tầng.

Theo Quyết định số 71/2010/QĐ-TTg, có 8 lĩnh vực được thực hiện thí điểm PPP là đường bộ, đường hàng không, đường sắt, đường sông, hệ thống xử lý nước thải (lỏng và rắn), điện năng và y tế. Đối với các dự án PPP thì vốn nhà nước tối đa là 30%, còn lại là của tư nhân trong nước hoặc nước ngoài, nhưng trong 70% còn lại thì 30% phải là vốn chủ sở hữu, còn lại thì tư nhân được phép đi vay nhưng phải đảm bảo không được dẫn đến nợ công.

Sau hơn 2 năm triển khai thí điểm, sự chậm trễ trong triển khai thí điểm mô hình đối tác công - tư (PPP) đang khiến hình thức đầu tư này không đạt kỳ vọng như ban đầu. Kể từ khi Quyết định 71 được ban hành cho đến nay, vẫn chưa có dự án theo mô hình PPP nào được triển khai. Cho đến thời điểm tháng 4/2012, các bộ, ngành, địa phương đã đề xuất 30 dự án triển khai đầu tư theo hình thức PPP. Tuy nhiên, sau khi rà soát các dự án được đề xuất cho thấy tất cả các dự án này đều phải thực hiện lại từ bước đầu tiên.

Kể từ khi Ban Chỉ đạo về PPP được thành lập (tháng 10/2012), tiến trình triển khai thí điểm mô hình PPP đã được đẩy nhanh và hiện đã đạt được một số tiến triển như sau:

178

Về công tác tổ chức, điều hành

- Tháng 3/2012, Bộ KH&ĐT thành lập Văn phòng PPP thuộc Cục Quản lý Đấu thầu với chức năng là đơn vị đầu mối và chuyên trách nhằm tập trung và thống nhất thực hiện các hoạt động có liên quan Chương trình PPP tại Việt Nam;

- Tháng 10/2012, Ban Chỉ đạo về đầu tư theo hình thức PPP được thành lập theo Quyết định số 1624/QĐ-TTg ngày 29/10/2012 của Thủ tướng Chính phủ;

- Phó Thủ tướng Hoàng Trung Hải là Trưởng ban Ban Chỉ đạo. Ban Chỉ đạo về đầu tư PPP có chức năng giúp Chính phủ nghiên cứu, chỉ đạo, triển khai thực hiện mô hình đầu tư theo hình thức đối tác công - tư (PPP) hiện đang cần đẩy mạnh sau 2 năm thực hiện thí điểm.

- Ban Chỉ đạo đã ban hành Quy chế hoạt động của Ban Chỉ đạo về đầu tư theo hình thức đối tác công - tư (PPP) theo Quyết định số 161/QĐ-BCĐPPP ngày 11/12/2012.

- Tổ công tác liên ngành về PPP được thành lập với đầu mối là Bộ Kế hoạch và Đầu tư. Hiện Bộ Kế hoạch và Đầu tư khẩn trương hoàn thiện việc kiện toàn Tổ công tác liên ngành về PPP. Đến tháng 1/2013, Tổ công tác liên ngành về PPP đã có đại diện 5 cơ quan tham gia (gồm Văn phòng Chính phủ và các Bộ: Giao thông vận tải, Công Thương, Giáo dục và Đào tạo, Tài nguyên và Môi trường) và cho tới tháng 8/2013, 06 Cơ quan nhà nước có thẩm quyền còn lại bao gồm Ngân hàng Nhà nước Việt Nam và các Bộ: Tài chính, Xây dựng, Tư pháp, Y tế và Thông tin và Truyền thông đã tham gia vào tổ công tác này.

Về quá trình thực hiện sửa đổi Quyết định 71

Ngày 19/11/2012, Bộ Kế hoạch và Đầu tư có văn bản số 9547/BKHĐT-QLĐT trình Thủ tướng Chính phủ về việc xin chủ trương sửa đổi Quyết định 71.

179

Ngày 28/11/2012, Văn phòng Chính phủ có văn bản số 388/TB-VPCP thông báo ý kiến chỉ đạo của Phó Thủ tướng Hoàng Trung Hải (Trưởng Ban Chỉ đạo về PPP) giao “Bộ Kế hoạch và Đầu tư rà soát, sửa đổi những nội dung còn bất cập của Quyết định 71, lấy ý kiến góp ý của các cơ quan liên quan, trình Thủ tướng Chính phủ”.

Ngày 07/02/2013, tại Thông báo số 67/TB-VPCP của Văn phòng Chính phủ, Phó Thủ tướng Hoàng Trung Hải tiếp tục chỉ đạo: “Thời gian tới, Bộ Kế hoạch và Đầu tư và các Bộ, ngành tiếp tục tập trung khẩn trương sửa đổi Quyết định 71/2010/QĐ-TTg, sau khi thực hiện thành công sẽ nâng cấp thành Nghị định của Chính phủ”.

Ngày 14/12/2012, Bộ Kế hoạch và Đầu tư có văn bản số 10421/BKHĐT-QLĐT gửi các Bộ, ngành và địa phương tổng hợp những khó khăn, vướng mắc và kiến nghị sửa đổi Quyết định 71.

Ngày 14/01/2013, Bộ Kế hoạch và Đầu tư có Quyết định số 77/QĐ-BKHĐT về thành lập Tổ soạn thảo Quyết định sửa đổi Quyết định 71; bao gồm các thành viên là cán bộ của: Văn phòng Chính phủ, Bộ Kế hoạch và Đầu tư, Bộ Tư pháp, Bộ Tài chính, Bộ Giao thông vận tải.

Dự thảo lần 1 sửa đổi Quyết định 71 được ban hành lấy ý kiến rộng rãi tại văn bản số 997/BKHĐT-QLĐT ngày 08/02/2013; Dự thảo được đăng tải trên Cổng thông tin điện tử của Bộ Kế hoạch và Đầu tư để lấy ý kiến rộng rãi.

Với sự phối hợp của Tư vấn quốc tế (Công ty Luật Hogan Lovells, là đơn vị có nhiều kinh nghiệm về đầu tư theo hình thức BOT tại Việt Nam), Dự thảo lần 2 đã được Tư vấn xây dựng dựa trên bố cục, nội dung chủ yếu của Dự thảo lần 1 để tiếp tục đăng tải, xin ý kiến rộng rãi.

Trong một diễn biến mới nhất của quá trình sửa đổi bổ sung Quyết định 71 này, ngày 8/5/2013, giám đốc quốc gia của hai tổ chức quốc tế là Ngân hàng Thế giới WB và Ngân hàng Phát triển Châu Á ADB đã đồng đứng tên trong một kiến nghị chung gửi tới Bộ trưởng

180

Bộ Kế hoạch và Đầu tư đề xuất hợp nhất Nghị định 108/2009/NĐ-CP và Quyết định 71/2010/QĐ-TTg trong một văn bản pháp lý thống nhất để hỗ trợ mô hình PPP tại Việt Nam. Kiến nghị này đã được Bộ Kế hoạch và Đầu tư tích cực nghiên cứu và đã báo cáo Thủ tướng Chính phủ về việc hợp nhất hai văn bản này. Ngày 03/9/2013, Văn phòng Chính phủ đã có Thông báo số 336/TB-VPCP thông báo kết luận của Phó Thủ tướng Hoàng Trung Hải - Trưởng Ban chỉ đạo về đầu tư theo hình thức PPP tại cuộc họp Ban chỉ đạo ngày 22/8/2013, theo đó đồng ý về chủ trương hợp nhất Nghị định 108/2009/NĐ-CP của Chính phủ và Quyết định 71/2010/QĐ-TTg của Thủ tướng Chính phủ thành Nghị định về đầu tư theo hình thức đối tác công-tư, đồng thời giao Bộ Kế hoạch và Đầu tư triển khai xây dựng, hoàn thiện, trình Chính phủ ban hành theo quy định. Phó Thủ tướng lưu ý bổ sung quy định về các hình thức hợp đồng PPP mới (trong đó có hình thức BOO) để tạo điều kiện thuận lợi và linh hoạt trong quá trình triển khai thực hiện; đồng thời Nghị định chỉ quy định những nội dung đặc thù của hình thức đầu tư PPP, không nhắc lại các nội dung mà các luật đã có quy định. Trong thời gian chờ Nghị định hợp nhất được ban hành, mọi công việc liên quan đến chuẩn bị, triển khai các dự án PPP (bao gồm cả các dự án BOT, BT, BTO) thực hiện theo quy định hiện hành.

Về sự hỗ trợ chương trình PPP của các nhà tài trợ

Chương trình PPP đã thu hút được sự quan tâm, hỗ trợ của các Tổ chức Tài chính quốc tế thông qua nhiều hoạt động hỗ trợ, hợp tác nhằm: hoàn thiện khung pháp lý về PPP; tăng cường năng lực; hình thành Quỹ chuẩn bị dự án (PDF); nghiên cứu và triển khai thực hiện các dự án PPP tiềm năng, v.v….

Hiện tại, có các nhà tài trợ quan tâm và hỗ trợ Bộ Kế hoạch và Đầu tư trong chương trình PPP thực hiện theo Quyết định 71 tại Việt Nam là: ADB và AFD cùng hỗ trợ thành lập Quỹ PDF; USAID (Mỹ) và DFID (Anh) thông qua dự án hỗ trợ kỹ thuật.

181

Ngày 23/01/2013, hai Chính phủ Vương quốc Anh và Việt Nam đã ký Bản Ghi nhớ (MOU) về việc hỗ trợ, hợp tác về PPP giữa Anh và Việt Nam trong thời gian tới. Bên cạnh đó, WB và AUSAID (Úc) tham gia hỗ trợ cho Bộ GTVT chuẩn bị dự án đường cao tốc Dầu Giây - Phan Thiết (triển khai theo quy chế thí điểm PPP đặc thù).

Ngoài ra, các tổ chức khác như JBIC, JICA, Korea Eximbank, v.v… thường xuyên làm việc với Bộ KH&ĐT, tuy nhiên chỉ dừng lại ở mức độ tìm hiểu về chương trình PPP, chưa có cam kết cụ thể nào về vốn để hỗ trợ chương trình.

Về các nguồn tài chính thực hiện chương trình PPP

Chính phủ bố trí nguồn vốn ngân sách tập trung ở Trung ương dành riêng để sẵn sàng phân bổ cho các dự án PPP được lựa chọn. Dự kiến trong giai đoạn 2013-2015, Chính phủ dành riêng 20.000 tỷ ĐồNG ~ 1 tỷ USD cho các dự án PPP

Bên cạnh đó, hiện đã thiết lập được hai cơ chế tài chính hỗ trợ thực hiện dự án PPP bao gồm:

Quỹ hỗ trợ phát triển dự án PPP (PDF)

Quỹ PDF, quỹ hỗ trợ phát triển dự án PPP, được thiết lập với các chức năng chính gồm: hỗ trợ các CQNNCTQ thực hiện chuẩn bị dự án, phân tích rủi ro và tính khả thi của dự án, v.v…

Quỹ PDF đang được hình thành bởi khoản vay 20 triệu USD của ADB kết hợp khoản vay 8 triệu EUR (và khoản viện trợ 600 nghìn EUR) từ AFD, để hỗ trợ các phát triển một số lượng dự án PPP nhất định theo cơ chế “quay vòng”. Tính đến thời điểm tháng 1/2013, khoản vay 20 triệu USD của ADB đã tổ chức ký kết Hiệp định vay (ngày 17/01/2013) và hiện đang tiếp tục các thủ tục để công bố hiệu lực của khoản vay. Bên cạnh đó, khoản vay 8 triệu EUR và khoản viện trợ 600 nghìn EUR từ AFD đã hoàn tất đàm phán khoản vay.

182

Trong giai đoạn đầu thực hiện chương trình PPP, Quỹ PDF có vai trò đặc biệt quan trọng đối với các hoạt động nghiên cứu, triển khai các dự án PPP tại Việt Nam, là đòn bẩy cho tổng thể chương trình PPP tại Việt Nam. Cơ chế vận hành quỹ PDF đang được hoàn thiện. Tuy nhiên, đến nay các thủ tục vay vốn vẫn chưa hoàn thành để Quỹ sớm đi vào hoạt động.

Quỹ bù đắp để tăng tính khả thi của dự án (VGF)Quỹ bù đắp để tăng tính khả thi của dự án, hỗ trợ bằng nguồn

vốn từ ngân sách Nhà nước (hoặc vốn vay ODA) có chức năng chính là cung cấp phần trợ cấp cho các dự án chưa hoàn toàn có khả năng vay vốn ngân hàng. Quỹ VGF đang trong quá trình hình thành.

Kế hoạch triển khai thúc đẩy quá trình thí điểm đầu tư PPP trong giai đoạn tới

Kế hoạch hoạt động năm 2013 của Ban chỉ đạo về đầu tư PPP đã được xác định nhằm tạo bước đột phá, đẩy mạnh chương trình thí điểm đầu tư theo hình thức PPP (được quy định tại Quyết định 71/2010/QĐ-TTg ngày 9/11/2010).

Các hoạt động sẽ nhằm tập trung vào các nhiệm vụ: (1) Về khuôn khổ pháp lý; (2) Về lựa chọn dự án thí điểm; (3) Về bố trí nguồn ngân sách Nhà nước cho các dự án PPP; (4) Về tăng cường năng lực; (5) Về sử dụng các nguồn hỗ trợ nước ngoài.

Kế hoạch cũng đề ra các nhiệm vụ cụ thể trong năm 2013, trong đó có việc ban hành các văn bản hướng dẫn thực hiện:

Hướng dẫn về lựa chọn dự án PPP, sử dụng Quỹ hỗ trợ 1- chuẩn bị dự án (PDF);

Hướng dẫn quy trình, thủ tục đấu thầu lựa chọn nhà đầu tư 2- đối với dự án PPP;

Quy định về quy trình, thủ tục giải ngân và cơ chế quản lý 3- phần vốn tham gia của Nhà nước đối với các dự án PPP;

Cơ chế đặc thù hỗ trợ các dự án PPP, trong đó bổ sung các 4- chính sách về thuế và ưu đãi đầu tư.

183

Bên cạnh đó, tập trung nghiên cứu, đề xuất các dự án có tính thương mại cao, quy mô và lĩnh vực phù hợp để đưa vào danh mục sơ bộ các dự án thí điểm đầu tư theo mô hình PPP. Trên cơ sở kết quả đánh giá của Bộ Kế hoạch và Đầu tư đối với các dự án PPP tiềm năng, Ban Chỉ đạo sẽ tiến hành xem xét, lựa chọn tối thiểu 5 dự án thực hiện đầu tư thí điểm, trình Trưởng Ban Chỉ đạo phê duyệt Danh mục dự án PPP để coi đó là một trong những nhiệm vụ trọng tâm hàng đầu trong năm 2013 của chương trình PPP.

Trong tháng 9/2013, Bộ Kế hoạch và Đầu tư trình Chính phủ phương án bố trí nguồn vốn ngân sách tập trung ở Trung ương (khoảng 20 nghìn tỷ đồng cho giai đoạn 2013-2015) dành riêng để sẵn sàng phân bổ cho các dự án PPP được lựa chọn thí điểm.

Trong quý III/2013, Bộ Kế hoạch và Đầu tư rà soát xây dựng Báo cáo tổng hợp các nguồn hỗ trợ kỹ thuật từ các Tổ chức tài chính, nhà tài trợ nước ngoài (đặc biệt nguồn vốn ODA) cho việc nghiên cứu, phát triển mô hình đầu tư có sự phối hợp giữa Nhà nước và Tư nhân đang triển khai tại các Bộ, ngành và địa phương trong cả nước;…

Đồng thời, tập trung đẩy mạnh công tác đào tạo, nâng cao năng lực về PPP cho cán bộ, công chức tại các cơ quan trung ương và địa phương.

Tình hình thực hiện các dự án thí điểm PPP tại các Bộ, ngành và địa phương

Các dự án PPP đã được TTCP chấp thuận chủ trương:

Dự án đường cao tốc Dầu Giây - Phan Thiết

Dự án đường cao tốc Dầu Giây - Phan Thiết là dự án đầu tiên thí điểm áp dụng mô hình đầu tư đối tác công tư (PPP) tại Việt Nam do Bộ GTVT chủ trì thực hiện với sự hỗ trợ của WB, AUSAID và đại diện các Bộ, ngành liên quan (thông qua Tổ công tác liên ngành triển khai thực hiện dự án). WB cam kết tài trợ vốn ODA cho Chính phủ Việt Nam. Trong đó vốn vay IDA để tham gia phần vốn đóng

184

góp từ phía Chính phủ vào dự án, hỗ trợ nhà đầu tư tham gia dự án được vay vốn IBRD.

Nhà đầu tư Bitexco là đơn vị đề xuất dự án, lập Báo cáo nghiên cứu khả thi cho dự án và được chỉ định là Nhà đầu tư thứ nhất của dự án. Nhà đầu tư thứ hai sẽ được lựa chọn thông qua đấu thầu rộng rãi quốc tế để cùng với nhà đầu tư thứ nhất hợp thành phía đối tác tư nhân của dự án.

Theo tiến độ dự án, báo cáo nghiên cứu khả thi đã được phê duyệt và hiện đang cập nhật bổ sung về tổng mức đầu tư và thiết kế cơ sở. Chính phủ đã phê duyệt cơ chế đặc thù để quản lý và thực hiện dự án nhằm tạo điều kiện hỗ trợ, thúc đẩy việc xây dựng tuyến đường (theo Quyết định 1597/QĐ-TTg ngày 26/10/2012).

Bộ GTVT đang đề xuất phương án Chính phủ không vay khoản IBRD, chỉ vay IDA của WB 429 triệu USD sử dụng làm VGF, phần còn lại các Nhà đầu tư tự thu xếp. Bộ GTVT, Bộ KH&ĐT thống nhất với WB cơ cấu vốn vay cho dự án, điều chỉnh lại kế hoạch vay WB tài khóa 2012-2014 phù hợp với thỏa thuận của WB và triển khai các bước tiếp theo. Đề xuất tách công tác giải phóng mặt bằng (dự kiến chi phí GPMB khoảng 107 triệu USD) thành một dự án độc lập, triển khai thực hiện trước công tác khảo sát chi tiết, thiết kế bình đồ và cắm cọc GPMB tại hiện trường. Đồng thời, bố trí vốn từ nguồn ngân sách Nhà nước cho các công tác này của Dự án đảm bảo thực hiện kịp với tiến độ chung của dự án. Xác định tiêu chí chủ yếu để lựa chọn nhà đầu tư thứ hai qua đấu thầu quốc tế rộng rãi là mức VGF đề xuất thấp nhất. Nhà đầu tư sẽ thu xếp tài chính, khảo sát thiết kế kỹ thuật, lựa chọn nhà thầu và dự kiến khởi công vào tháng 10/2014. Để đẩy nhanh tiến độ triển khai dự án đường cao tốc Dầu Giây - Phan Thiết theo hình thức đối tác công - tư (PPP), Bộ Giao thông Vận tải sẽ phối hợp với Ngân hàng Thế giới tổ chức giới thiệu, quảng bá dự án tại một số nước châu Á để kêu gọi, tìm kiếm nhà đầu tư thứ hai cho dự án.

185

Dự án “Ứng dụng thương mại điện tử trong mua sắm chính phủ”Hiện tại, báo cáo nghiên cứu khả thi của dự án do liên danh nhà

thầu tư vấn quốc tế Ubitec-Teckad lập (từ tháng 6/2012) đang tiếp tục được hoàn thiện. Dự kiến đề xuất phần tham gia của Nhà nước đầu tư vào dự án và báo cáo nghiên cứu khả thi được trình các cấp có thẩm quyền xem xét, phê duyệt và sẽ tổ chức lựa chọn Nhà đầu tư thực hiện Dự án theo hình thức PPP trong năm 2013.

Dự án liên quan đến hai lĩnh vực lần đầu được triển khai đó là đấu thầu qua mạng và mô hình PPP nên quá trình triển khai gặp rất nhiều khó khăn: (1) khung pháp lý về mô hình PPP chưa đầy đủ; (2) rất hạn chế số chuyên gia trong và ngoài nước có kinh nghiệm trong cả hai lĩnh vực; (3) yêu cầu sự đồng thuận cao, phối hợp quyết liệt giữa các cơ quan nhà nước có thẩm quyền, đặc biệt là giữa các cơ quan thuộc Chính phủ; (4) chưa có chế tài bắt buộc việc thực hiện đấu thầu qua mạng; (5) tính đồng bộ số hóa các nguồn tài liệu (trong các Hồ sơ thầu) và công tác an toàn, bảo mật thực tế còn nhiều hạn chế.

Các dự án PPP đã và đang được nghiên cứu tại các Bộ, ngành:Bộ Giao thông Vận tải: hiện đang nghiên cứu thực hiện 02 dự

án theo mô hình PPP, gồm dự án đường cao tốc Biên Hòa - Vũng Tàu, dự án đường cao tốc Ninh Bình - Hà Tĩnh (Bãi Vọt). Trong đó, đặc biệt ưu tiên thúc đẩy tiến độ dự án đường cao tốc Biên Hòa - Vũng Tàu. Hiện phía Nhật Bản đã nghiên cứu triển khai dự án bằng nguồn vốn PSIF. Đối với dự án đường cao tốc Ninh Bình - Hà Tĩnh, Bộ đang nghiên cứu triển khai theo mô hình PPP và xác định thời điểm, phạm vi đầu tư phù hợp.

Bộ Y tế:- Dự án cung cấp các dịch vụ hậu cần bệnh viện: công ty

Hellmann - Đức đề xuất hợp tác từ tháng 4/2012 với đề nghị Bộ Y tế ký một Thỏa thuận khung hành động. Theo đó, đề nghị Bộ Y tế đồng ý để Công ty Hellmann triển khai dự án trong vòng 10 năm trên quy mô tối thiểu của cả nước là 100 bệnh viện. Tuy nhiên, đến nay dự

186

án vẫn đang vướng mắc về thủ tục lập báo cáo nghiên cứu tiền khả thi và báo cáo nghiên cứu khả thi từ chính phía Công ty Hellmann. Xác định đây là dự án có lợi ích xã hội rất cao và rất tiềm năng theo mô hình PPP, Bộ Kế hoạch và Đầu tư và Bộ Y tế cùng với các bộ, ngành, đơn vị liên quan đang nỗ lực thúc đẩy triển khai dự án này, trong điều kiện phía nhà đầu tư phải đáp ứng các quy định hiện hành của Việt Nam.

- Đối với các dự án khác trong ngành y tế: hiện Bộ Y tế đã đề xuất 06 dự án dự kiến kêu gọi đầu tư theo hình thức PPP.

Các dự án PPP đã và đang được nghiên cứu tại các địa phương7:

Danh mục dự án dự kiến triển khai theo mô hình PPP từ một số địa phương đề xuất, gồm:

TP. Hà Nội (02 dự án): Dự án đầu tư Vành đai 4 (QL3 đến • QL32); Dự án hệ thống cấp nước sông Đuống.Tỉnh Thanh Hóa (02 dự án): Dự án cầu đường Nguyệt Viên; • Dự án hệ thống xử lý nước thải Khu kinh tế Nghi Sơn.TP. Đà Nẵng (06 dự án): dự án phát triển mạng lưới xe • buýt thành phố; dự án xử lý bùn trên địa bàn thành phố; dự án mở rộng hệ thống mạng Internet không dây công cộng; Xây dựng nút giao thông khác mức tại nút ngã ba Huế; Xây dựng cảng Liên Chiểu; Xây dựng bãi đỗ xe ngầm. Tỉnh Đồng Nai (01 dự án): Dự án Đường liên cảng huyện • Nhơn Trạch. Tỉnh Sóc Trăng (01 dự án): dự án Nâng cấp nhà máy xử lý • nước thải tập trung khu công nghiệp An Nghiệp. Tỉnh Quảng Trị (03 dự án): Dự án xây dựng trung tâm hậu • cần Đông Hà, cảng cạn Lao Bảo; Dự án cấp nước sông Nhùng.

7Số liệu VP PPP cung cấp ngày 11/3/2013.

187

Các đề xuất nêu trên của các địa phương chủ yếu chỉ mới dừng lại ở mức đăng ký tên dự án và chưa được thực hiện đề xuất với đầy đủ hồ sơ theo quy định tại Quyết định 71 để có cơ sở nghiên cứu, triển khai các bước tiếp theo. Hiện tại, chỉ có dự án Đường liên cảng huyện Nhơn Trạch thuộc tỉnh Đồng Nai và dự án Nâng cấp nhà máy xử lý nước thải tập trung khu công nghiệp An Nghiệp thuộc tỉnh Sóc Trăng đang có những bước phối hợp nghiên cứu, triển khai thực hiện cụ thể hơn.

Xem xét thực trạng và triển vọng xây dựng, thực hiện và quản lý một số dự án theo các phương thức PPP ở Việt Nam - nghiên cứu trường hợp

Dự án đường liên cảng huyện Nhơn trạch, tỉnh Đồng Nai

- Bối cảnh dự ánTheo quy hoạch chung đô thị mới Nhơn Trạch đã được Thủ

tướng Chính Phủ phê duyệt theo Quyết định số 284/2006/QĐ-TTG ngày 21/12/2006 thì đường liên cảng đã được tính toán xác định là đường chính đô thị mới Nhơn Trạch nhằm đảm bảo việc vận tải, lưu thông xuyên suốt cho toàn khu vực dân cư các xã Phú Hữu, Phú Đông, Phước Khánh, Hệ thống cảng Hữu Phú I, Phú Hữu II, Khu công nghiệp Ông Kèo v.v… ở phía tây đô thị với vận tốc thiết kế từ 80-100km/h.

Dự kiến ban đầu dự án thực hiện theo hình thức BOT, tuy nhiên trong quá trình triển khai từ năm 2006 đến năm 2011 thì dự án vẫn chưa được thực hiện do Nguồn vốn ngân sách tỉnh Đồng Nai dành cho đầu tư hàng năm thấp nên việc cân đối vốn cho dự án không đáp ứng yêu cầu.

Trước tình hình đó, ngày 15/10/2012 Bộ Kế hoạch và Đầu tư đã có văn bản chỉ đạo số 7999/BKHĐT-QLĐT về việc lập phương án đầu tư PPP dự án đường liên cảng huyện Nhơn Trạch, tỉnh Đồng Nai. Trên cơ sở chỉ đạo của Bộ Kế hoạch và Đầu tư, Sở Kế hoạch và Đầu tư Tỉnh Đồng Nai đã phối hợp cùng nhóm công tác và tư vấn lập dự án đường liên cảng, huyện Nhơn trạch để hoàn chỉnh phương án

188

đầu tư theo hình thức PPP. Tuy nhiên do hình thức PPP còn rất mới ở Việt Nam, các khung pháp lý điều chỉnh PPP còn rất thiếu, do vậy đến nay dự án vẫn đang trong giai đoạn khởi đầu thực hiện.

- Mô tả dự ánDự án đường Liên cảng Đồng Nai đã được UBND Đồng Nai

phê duyệt tại Quyết định số 2006/QĐ-UBND ngày 30/7/2011 với chiều dài khoảng 15 km để kết nối các tuyến cảng biển nhóm 5 và phục vụ di dời các cảng ra khỏi khu vực trung tâm thành phố HCM, tiến độ thực hiện dự kiến chia làm 2 giai đoạn:

* Giai đoạn 1: gồm 04 làn xe: 02 làn xe cơ giới và 02 làn xe cơ giới + thô sơ hỗn hợp.

* Giai đoạn 2: Dự kiến từ năm thứ 15, mở rộng đủ 8 làn xe theo quy hoạch.

Hình 16. Bản đồ hướng tuyến của dự án

Tổng mức vốn đầu tư cho toàn bộ dự án (thực hiện theo hình thức PPP) khoảng 5.606.047 triệu đồng. Dự kiến nguồn vốn nhà nước tham gia là 18,3% tương đương 1.027.358 triệu đồng (chi phí bồi thường giải phóng mặt bằng), nguồn vốn của nhà đầu tư là 4.578.689 triệu đồng.

Thời gian đầu tư và kinh doanh của dự án: 40 năm, trong đó thời gian xây dựng là 3 năm (là thời gian tối thiểu vì khu vực xử lý có đất yếu).

189

Nguồn thu của dự án bao gồm thu phí đường bộ (khi áp dụng tính toán cho phương án tính bằng 1,5 lần từ năm bắt đầu khai thác đến năm thứ 9, từ năm thứ 10 trở đi tính bằng 2,0 lần so với quy định tại Thông tư 90/2004/TT-BTC của Bộ Tài chính). Ngoài ra nhà đầu tư còn có thể thu từ các dịch vụ dự án khác để hỗ trợ dự án đường liên cảng (dự án khai thác dịch vụ logistic, dịch vụ quảng cáo, v.v…).

- Đánh giá dự án * Khả năng quản lý, khai thác và điều phối dự án của chính

quyền địa phươngĐể triển khai thí điểm đầu tư theo hình thức đối tác công tư

PPP đối với Dự án đường liên cảng huyện Nhơn Trạch, Tỉnh Đồng Nai, Nhóm công tác đã được thành lập theo Quyết định số 3309/QĐ-UBND ngày 12/11/2012 và Quyết định số 115/SKHĐT-XDCB ngày 16/01/2013. Nhóm công tác có nhiệm vụ giúp Chủ tịch UBND tỉnh triển khai đầu tư dự án đường liên càng theo hình thức PPP.

Bước đầu, nhóm công tác đã có những kết quả nhất định trong việc triển khai dự án đường liên cảng theo hình thức PPP, tuy nhiên hoạt động của nhóm còn yếu thể hiện qua khả năng thẩm định tài chính còn lúng túng, việc đấu thầu chọn nhà đầu tư chưa được triển khai, v.v…

* Khả năng triển khai, khai thác và chuyển giao dự án của đối tác tư nhân, đề xuất của đối tác tư nhân và khả năng đáp ứng của chính quyền

Như đã đề cập ở trên, do hình thức PPP còn rất mới mẻ ở Việt Nam nên việc triển khai dự án đường liên cảng huyện Nhơn Trạch theo hình thức PPP còn rất lúng túng và vướng mắc, do đó hiện dự án đường liên cảng huyện Nhơn Trạch, Tỉnh Đồng Nai vẫn chưa chọn được nhà đầu tư.

* Lợi ích đối với địa phươngViệc thực hiện dự án Đường Liên cảng Huyện Nhơn Trạch

190

nếu được triển khai trong thực tế sẽ mang lại nhiều lợi ích cho chính quyền địa phương như:

Hình thành tuyến đường liên cảng để làm tiền đề cho việc • xây dựng và hình thành khu cảng Đồng Nai (Sông Đồng Nai), Khu cảng Phú Hữu (Đoạn Sông Đồng Nai và đoạn sông Lòng Tàu-Nhà Bè) theo quy hoạch, đồng bộ với quy hoạch chi tiết Nhóm cảng biển khu vực TP.Hồ Chí Minh-Đồng Nai-Bà Rịa-Vũng Tàu (nhóm cảng biển số 5).

Đáp ứng nhu cầu cấp bách chương trình di dời các cảng • biển hiện hữu theo quy hoạch. Đáp ứng yêu cầu phát triển kinh tế - xã hội của khu vực, khai thác vùng đất nhiều tiềm năng, nhưng hiện nay vẫn canh tác nông nghiệp có giá trị kinh tế thấp.

Hỗ trợ phát triển các khu công nghiệp trong khu vực, đồng • thời tạo điều kiện cho đô thị mới phát triển (đô thị Nhơn Trạch).

* Lợi ích đối với nhà Đầu tư

Lợi ích của nhà đầu tư trong dự án đường liên cảng Huyện Nhơn trạch tỉnh Đồng Nai thu được chủ yếu thông qua việc thu phí từ các xe container (khoảng 80%). Tuy nhiên việc dự báo lưu lượng xe của dự án mới chỉ dựa trên cơ sở là công suất tối đa của các cụm cảng và độ dài của cảng tổng hợp trên khu vực cảng Nhơn Trạch là 3km, với cơ sở dự báo như vậy là chưa đủ và chưa đảm bảo độ tin cậy vì lượng xe ra vào cụm cảng còn phụ thuộc nhiều yếu tố khác và hầu như các yếu tố này chưa được xem xét đến trong việc dự báo lưu lượng xe. Các yếu tố đó là:

Sự phát triển của khu vực, của các khu công nghiệp trong • vùng;

Khoảng cách quãng đường từ các khu công nghiệp đến các • cụm cảng lân cận;

191

Phí thu của các cụm cảng lân cận, v.v…. • Tiến độ phát triển các cảng, tiến độ này chưa rõ ràng, nhiều • dự án cảng chưa được triển khai, một số cảng khó có khả năng phát triển trong thời gian tới, vì vậy khó có khả năng tạo được sự đồng bộ trong khai thác cảng và đường.

Việc dự báo lưu lượng xe như vậy đã làm giảm độ chính xác của việc tính toán doanh thu từ thu phí, từ đó ảnh hưởng đến khả năng tính toán chính xác khả năng hoàn vốn và lợi nhuận của nhà đầu tư. Điều này đã làm hạn chế và chưa khuyến khích được khu vực tư nhân tham gia.

Bên cạnh lợi ích có được từ việc thu phí xe ra vào cảng, nhà đầu tư còn có thể thu từ các dự án khác để hỗ trợ đường liên cảng như các dự án khai thác dịch vụ logistic, dịch vụ quảng cáo, kho bãi, v.v… nhưng trong các phương án thực hiện của dự án chưa tính đến các nguồn thu này.

Tuy nhiên những lợi ích về thu phí xe ra vào cảng, thu từ các dự án hỗ trợ khác vẫn chưa đủ độ hấp dẫn để khuyến khích nhà đầu tư quyết định đầu tư vào đường liên cảng. Để tăng độ hấp dẫn, UBND tỉnh Đồng Nai có đề nghị 1 phương án là cho phép nhà đầu tư khai thác quỹ đất (khoảng 100-200 ha) vị trí giáp dự án nhằm phát triển các dịch vụ và khu dân cư theo quy hoạch đã được duyệt. Tuy nhiên, theo quy định hiện nay, nhà đầu tư phải bồi thường giải phóng mặt bằng và nộp tiền sử dụng đất để thực hiện các dự án trên diện tích đất này, do vậy phần này phải thông tin cho nhà đầu tư biết để tính toán thống nhất chủ trương và sẽ thực hiện theo trình tự quy định.

* Lợi ích đối với người dânTrong báo cáo đầu tư xây dựng tuyến đường liên cảng huyện

Nhơn Trạch, tỉnh Đồng Nai chủ yếu mới phân tích trên khía cạnh tài chính mà chưa có nội dung phân tích đánh giá tác động kinh tế - xã hội của dự án đối với sự phát triển chung của vùng, tức là đánh giá việc khi có con đường thì có những tác động gì (tích cực hay tiêu

192

cực) đến tăng trưởng kinh tế và đời sống an sinh xã hội của nhân dân trong vùng. Việc đánh giá này rất quan trọng đối với Nhà nước vì nội dung này cho biết Nhà nước có nên triển khai dự án đường liên cảng này hay không.

* Về sự phù hợp các điều kiện thực hiện dự án

Việc thực hiện dự án đường liên cảng Huyện Nhơn Trạch có một số thuận lợi cơ bản như:

Dự án phù hợp với Quy hoạch tổng thể giao thông vận tải • tỉnh Đồng Nai đến năm 2010 và định hướng phát triển chiến lược đến năm 2020 (Quyết định số 3807/QĐ-UBND ngày 5/1/2007 của UBND tỉnh Đồng Nai); Quy hoạch chung xây dựng đô thị mới Nhơn Trạch, tỉnh Đồng Nai đến năn 2020 (Quyết định số 284/2006/QĐ-TTg ngày 21/12/2006 của Thủ tướng Chính phủ; Quy hoạch chi tiến nhóm cảng biển khu vực TP HCM - Đồng Nai - Bà Rịa - Vũng tàu đến năm 2010 và định hướng đến năm 2020 (Quyết định 791/QĐ-TTg ngày 12/8/2005 của Thủ tướng Chính phủ)

Cụm cảng Nhơn Trạch được quy hoạch nằm trong cụm • cảng số 5, vị trí thuận lợi và gần các khu công nghiệp của tỉnh Đồng Nai (31 KCN đang hoạt động)

Chi phí giải phóng mặt bằng khá thấp chỉ chiếm khoảng • 14% so với tổng mức đầu tư và công tác giải phóng mặt bằng không gặp nhiều khó khăn do tuyến đường liên cảng chủ yếu đi qua các khu dân cư thưa thớt hoặc hầu như chưa có người ở.

Tuy nhiên, việc thực hiện dự án cũng gặp nhiều khó khăn, đặc biệt là do điều kiện địa hình khu vực thực hiện dự án là vùng sình lầy, nền đất yếu nên định suất đầu tư rất cao: 338 tỷ/km so sánh với đường cao tốc Hồ Chí Minh - Long Thành - Dầu Giây là 290 tỷ/km, điều này khiến chi phí dự phòng của dự án rất lớn chiếm khoảng

193

22% tổng mức đầu tư. Bên cạnh đó việc chọn mức phí cơ bản ở mức cao nhất do Bộ Tài Chính quy định (gấp đôi so với mức quy định tại Thông tư 90/2004/TT-BTC cho các xe lưu hành trên tuyến đường liên cảng sẽ gặp khó khăn đối với nhà đầu tư trong quá trình thu phí. Và hệ thống cảng dọc tuyến đường liên cảng sẽ phải cạnh tranh cao với cảng quốc tế lân cận Cái Mép-Thị Vải tại Tỉnh Bà Rịa - Vũng Tàu và các cụm cảng của TP.Hồ Chí Minh, nếu hệ thống cảng này năng lực cạnh tranh yếu sẽ có ảnh hưởng rất lớn đến lưu lượng xe container ra vào.

* Về cơ chế quản lý Sự thiếu hụt về cơ sở pháp lý đang là một trong những rào

cản lớn đối với các dự án PPP nói chung và dự án đường liên cảng huyện Nhơn trạch, tỉnh Đồng Nai nói riêng. Hiện nay khung pháp lý của Việt Nam cho PPP mới đang trong quá trình xây dựng và chưa có hành lang chắc chắn đảm bảo cho việc triển khai các dự án PPP. Mặt khác, những yếu tố về thủ tục, cơ chế, GPMB v.v... vốn hết sức phức tạp trong công tác đầu tư XDCB cũng là một rào cản không nhỏ khiến các nhà đầu tư lo ngại về mức độ rủi ro lớn khi bỏ vốn vào PPP. Đây cũng là một trong nguyên nhân quan trọng khiến các nhà đầu tư chưa mặn mà trong việc quyết định đầu tư vào dự án đường liên cảng.

* Về sự đóng góp của các bênTrong báo cáo mới chỉ dự kiến được nguồn vốn của nhà nước

tham gia là 18,3% tương đương 1.027.358 triệu đồng (Chi phí bồi thường giải phóng mặt bằng). Mặc dù tỷ lệ tham gia góp vốn này khá thấp so với Quyết định 71 (18,3% so với 30%) nhưng báo cáo chưa đề cập được 18,3% đó được lấy nguồn từ đâu vì trên thực tế ngân sách tỉnh vẫn chưa cân đối được nguồn vốn đó.

Nguồn vốn của nhà đầu tư là 4.578.689 triệu đồng. Theo kết quả phân tích tài chính chỉ số NPV>0, tuy nhiên như đã phân tích ở phần lợi ích của nhà đầu tư, việc dự báo lưu lượng xe cũng như tính

194

toán các lợi ích còn nhiều điểm chưa hợp lý do đó cần phải xem xét đánh giá lại kết qủa này.

Dự án nâng cấp Nhà máy xử lý nước thải KCN An Nghiệp - tỉnh Sóc Trăng

- Bối cảnh của dự án:

Địa điểm dự án: Dự án thuộc Khu Công nghiệp An Nghiệp, huyện Châu Thành, tỉnh Sóc Trăng.

Đơn vị chủ quản: Ban Quản lý các KCN tỉnh Sóc Trăng.

Thông tin chung về Khu Công nghiệp An Nghiệp: Hiện có 16 doanh nghiệp (nhà máy) đang hoạt động, trong đó có 7 doanh nghiệp nộp chi phí xử lý nước thải thường xuyên. Ngoài ra, KCN có 07 nhà máy đang triển khai, trong đó có các khách hàng tiềm năng sẽ có nhu cầu XLNT lớn là nhà máy Bia Sài gòn và một số doanh nghiệp chế biến thủy hải sản. Theo thống kê, diện tích lấp đầy thực tế trong KCN là 15%.

Giới thiệu dự án: Năm 2009, KCN An Nghiệp đã xây dựng một trạm xử lý nước thải tập trung công suất 4.000 m3/ngày.đêm, với TMĐT khoảng 25 tỷ đồng do Công ty Phát triển hạ tầng KCN Sóc Trăng trực thuộc Ban quản lý KCN Sóc Trăng làm chủ đầu tư. Do các nhà máy, dự án trong KCN đang hoàn thiện và tiếp tục mở rộng, dự kiến đến giữa năm 2013, lưu lượng nước thải cần xử lý sẽ đạt mức 8.000 - 10.000 m3/ngày.đêm.

Bên cạnh việc xử lý nước thải đảm bảo môi trường cho khu vực trong và ngoài KCN, dự án còn là điều kiện cần để hấp dẫn, thu hút thêm các nhà đầu tư vào các dự án trong KCN. Do đó, dự án “Đầu tư mở rộng công suất nhà máy xử lý nước thải tại KCN An Nghiệp từ 4.000 lên đến 10.000 m3/ngày.đêm” là rất cần thiết và cấp bách.

- Những yêu cầu đặt ra đối với dự án:

Dự án XLNT giai đoạn 2 KCN An Nghiệp, Sóc Trăng là dự án có thể triển khai theo hình thức PPP theo QĐ 71.

195

Dự kiến mô hình đầu tư: Hiện nay, nguồn vốn ngân sách tỉnh gặp nhiều khó khăn không thể bố trí được nguồn vốn nêu trên, và tỉnh dự kiến đầu tư dự án theo mô hình PPP - trong đó, phần tham gia của nhà nước dự kiến là giá trị hiện tại của nhà máy đang xử lý nước thải (công suất 4.000m3/ngày.đêm).

Hình thức PPP được đề xuất là mô hình DBFOT, trong đó phần đóng góp của nhà nước là chuyển giao nhà máy giai đoạn 1 cho dự án, nhà đầu tư tư nhân sẽ chịu trách nhiệm thiết kế, xây dựng và tài trợ toàn bộ dự án giai đoạn 2, đồng thời chịu trách nhiệm quản lý và vận hành toàn bộ hoạt động của nhà máy XLNT trong cả 2 giai đoạn trong thời gian của hợp đồng PPP. Hết thời hạn của hợp đồng, nhà đầu tư sẽ bàn giao lại nhà máy cho BQL KCN Sóc Trăng.

Tiến độ dự kiến: Nhà máy XLNT giai đoạn 2 dự kiến được triển khai trong năm 2013 và bắt đầu đi vào hoạt động từ năm 2014.

Tổng vốn đầu tư của dự án cả 2 giai đoạn: khoảng 95 tỷ đồng trong đó mức đầu tư dự án nâng cấp khoảng 70 tỷ ĐồNG.

Cơ cấu nguồn vốn của dự án và phần tham gia của nhà nước:Phần tham gia của nhà nước được đề xuất chính là nhà máy

giai đoạn 1, với giá trị được định giá theo nguyên giá năm 2009 là 25 tỷ ĐồNG. Giá trị này sẽ tương đương với 26% tổng vốn đầu tư cho dự án.

Nhà đầu tư tư nhân sẽ đóng góp 69,47 tỷ ĐồNG, tương đương 74% tổng vốn đầu tư của dự án cả 2 giai đoạn bao gồm: 30% vốn chủ sở hữu (20 tỷ đồng) và 70% vốn vay từ Quỹ bảo vệ môi trường Việt Nam (48,6 tỷ đồng) với lãi suất ưu đãi tính toán là 5,4%/năm.

- Khả năng quản lý, khai thác và điều phối dự án của chính quyền và nhà đầu tư:

Chính quyền tỉnh có quyết tâm cao trong việc thực hiện dự án và thực hiện dưới hình thức PPP.

Do là một dự án có quy mô nhỏ, đã có phần tài sản có thể lượng hóa giá trị cho phần đóng góp của nhà nước, phương án PPP của dự

196

án không đặt ra yêu cầu về tiếp cận và bố trí ngân sách nhà nước thêm và vì thế có khả năng đẩy nhanh tiến độ thủ tục theo PPP.

Khác với chủ trương chung đối với mô hình thí điểm PPP, đây là dự án có nhà đầu tư tư nhân trong nước bày tỏ mối quan tâm và đề xuất đầu tư. Sự tham gia của nhà đầu tư tư nhân trong việc chuẩn bị và lập Đề xuất dự án đã hỗ trợ cho phần việc của cơ quan quản lý nhà nước và giúp đẩy nhanh tiến độ thực hiện hồ sơ các thông tin và thông số kinh tế - kỹ thuật cần thiết của dự án.

Năng lực nắm bắt và tiến hành các trình tự thủ tục theo PPP của chính quyền địa phương (mà chủ yếu là Sở Kế hoạch và Đầu tư Sóc Trăng và BQL KCN An Nghiệp) tương đối có kinh nghiệm, lại nhận được sự hỗ trợ đắc lực của Cục Quản lý Đấu thầu và cơ quan tư vấn VNCI-DAI. Hiện dự án đã đệ trình được Đề xuất của dự án (tương đương Báo cáo tiền khả thi).

- Đánh giá chung về dự án

+ Đối với địa phương

Dự án có tính cấp thiết cao đối với phát triển kinh tế và bảo • vệ môi trường của tỉnh.

Mặc dù có quyết tâm cao và có năng lực quản lý hành chính • khá, hạn chế về năng lực và kinh nghiệm trong việc quản lý các doanh nghiệp dự án PPP của các cơ quan nhà nước có thẩm quyền tại địa phương sẽ là một yếu tố rủi ro đối với dự án trong quá trình vận hành, khai thác.

+ Đối với nhà đầu tư

Do dự án có quy mô nhỏ (tổng mức đầu tư khoảng 70 tỷ • đồng) nên khả năng thu hút các nhà đầu tư nước ngoài là rất thấp.

Dự án đã có nhà đầu tư quan tâm; điều nà• y cho thấy, tính thương mại của dự án đủ hấp dẫn NĐT.

197

Ngoài ra, nguồn thu của dự án phụ thuộc rất nhiều vào khả • năng lấp đầy KCN trong bối cảnh điều kiện kinh tế trong nước và trên thế giới có nhiều biến động theo chiều hướng tiêu cực. Do đó, xác định việc phát triển và khả năng lấp đầy của các dự án trong KCN sẽ là một yếu tố rủi ro tiềm tàng đối với dự án.

+ Đối với người dânBảo đảm năng lực xử lý nước thải công nghiệp là điều kiện • cần thiết để đảm bảo môi trường sống trong lành, tránh nguy cơ bị ô nhiễm cho địa phương.Nguồn thu của dự án từ việc thu phí nước thải - trường hợp • thu phí cao làm ảnh hưởng sự hấp dẫn đầu tư, tính sẵn sàng của các doanh nghiệp trong KCN; Trong trường hợp thu phí thấp bảo đảm lợi ích và hỗ trợ • hoạt động của doanh nghiệp thì không đảm bảo nguồn thu cho dự án.Việc mở rộng quy mô và phát triển một số dịch vụ khác từ • Dự án có thể tạo thêm một số cơ hội việc làm cho người dân địa phương.

+ Về sự phù hợp các điều kiện thực hiện dự ánDự án xử lý nước thải thuộc lĩnh vực ưu tiên thí điểm PPP • của Chính phủ; Quy mô dự án nhỏ vừa phải, phù hợp với giai đoạn thí điểm • mô hình PPP; Quy mô nâng cấp nhà máy XLNT phù hợp với quy hoạch • của Bộ Xây dựngĐược sự hỗ trợ mạnh mẽ của các cấp có thẩm quyền - Ban • Chỉ đạo PPP, Bộ KH&ĐT và các Bộ, ngành có liên quan (chính sách, chuyên gia, nguồn vốn hỗ trợ lập đề xuất dự án v.v...); đồng thời, là sự quyết liệt triển khai của chính quyền địa phương

198

Việc đã có phương án về phần đóng góp của Nhà nước • mà không phải sử dụng tới Ngân sách nhà nước giúp giảm gánh nặng cho Ngân sách đồng thời giúp rút ngắn thời gian thực hiện các trình tự thủ tục xin cấp Ngân sách nhà nước từ Trung ương.

Mặt bằng dự án là mặt bằng sạch, nằm liền kề vị trí nhà • máy giai đoạn 1.

+ Về cơ chế quản lý

Khó khăn trong chuyển đổi mô hình, nhân sự của công ty • đang quản lý sang cho NĐT, doanh nghiệp trúng thầu và việc thành lập Công ty dự án (SPV) độc lập. Đồng thời, mô hình công ty dự án chưa thực sự được xác định rõ ràng.

Chính quyền địa phương thừa nhận, trong nội bộ tỉnh cũng • rất khó có chuyên gia có đủ khả năng chấm thầu, kể cả giai đoạn bỏ thầu tư vấn lập Báo cáo khả thi và giai đoạn bỏ thầu lựa chọn nhà đầu tư.

Đối với pháp nhân nhà nước đứng ra làm 1 bên trong ký • kết Hợp đồng dự án, Tổ công tác PPP tỉnh Sóc Trăng hiện không xác định được theo QĐ 71 thì Ủy ban nhân dân tỉnh sẽ ủy quyền cho ai ký, cơ quan nào quản lý và trách nhiệm của các pháp nhân này tới đâu đối với các vấn đề pháp lý phát sinh từ Hợp đồng.

Việc tăng mức thu phí đảm bảo nguồn thu cho nhà đầu tư • có thể diễn ra theo lộ trình đã đề xuất, hoặc có thể thay đổi tùy điều kiện thực tế. Tuy nhiên, phí thu xử lý nước thải là một trong những loại phí mà giá và lộ trình tăng giá phải được Hội đồng nhân dân tỉnh thông qua. Nếu HĐND tỉnh không thông qua phương án thu phí, đây là một rủi ro của dự án và tổ công tác PPP hiện không rõ phải giải quyết rủi ro này như thế nào.

199

Tổ công tác PPP không nắm được những điều khoản ràng • buộc đối với nhà đầu tư tư nhân khi đã ký Hợp đồng dự án và hiện không có cơ chế nào để có thể ràng buộc nhà đầu tư tư nhân thực hiện các điều khoản của Hợp đồng hoặc tối thiểu là bảo đảm phần góp vốn của nhà nước trong dự án (bảo đảm không phá hoại hoặc làm xuống cấp nghiêm trọng hiện trạng nhà máy giai đoạn 1).Tổ công tác PPP tỉnh cũng chưa rõ cách thức tham gia vào • dự án khi dự án được ký kết, không rõ cơ chế giám sát hoạt động của Doanh nghiệp dự án khi mà QĐ 71 đã quy định phần góp vốn của nhà nước không phải là phần góp vốn chủ sở hữu trong Doanh nghiệp dự án, không gắn với quyền được chia lợi nhuận từ nguồn thu của Dự án.

+ Về sự đóng góp của các bênDự kiến phần tham gia của nhà nước để đưa vào bài toán tài • chính cho dự án theo mô hình PPP chính là phần giá trị nhà máy hiện tại - việc xác định này rất khó khăn trong thực tiễn. Ban quản lý KCN Sóc Trăng đã làm việc với Bộ Tài • nguyên và Môi trường (Bộ TN&MT) trong việc tiếp cận sử dụng nguồn vốn lãi suất ưu đãi từ quỹ bảo vệ môi trường. Dự án được đánh giá thuộc diện được hỗ trợ ưu đãi từ Bộ TN&MT. Việc tiếp cận được với nguồn vốn vay này nhận được sự theo dõi và đôn đốc sát sao của Chính phủ. Theo đó, Thông báo ngày 07/02/2013 của Phó Thủ tướng Hoàng Trung Hải - Trưởng Ban chỉ đạo về đầu tư theo hình thức đối tác công - tư đã chỉ đạo rõ: “Dự án Nâng cấp nhà máy xử lý nước thải tập trung khu công nghiệp An Nghiệp, tỉnh Sóc Trăng: Bộ Tài nguyên và Môi trường phối hợp với Bộ Kế hoạch và Đầu tư và Ủy ban nhân dân tỉnh Sóc Trăng nghiên cứu về khả năng cho vay đối với dự án và lãi suất ưu đãi từ Quỹ Bảo vệ môi trường Việt Nam”.

200

Mặc dù Quỹ bảo vệ môi trường của Bộ TN& MT có cam • kết đối với việc cho vay lãi suất ưu đãi (đây là yếu tố quan trọng để dự án khả thi về mặt tài chính đồng thời thu phí sử dụng nước thải ở mức chấp nhận được đối với các do-anh nghiệp kinh doanh trong KCN Sóc Trăng), trên thực tế, trong điều kiện thắt chặt đầu tư công hiện nay, không rõ Bộ Tài nguyên và Môi trường và Bộ Kế hoạch và Đầu tư có thể thống nhất về chủ trương cho vay từ Quỹ bảo vệ môi trường này hay không. Ngoài ra, trong trường hợp tiếp cận được thì thời gian cần để giải ngân cho nguồn vốn cũng sẽ nằm ngoài tiến độ dự án; điều này gây rủi ro lớn về phương án tài chính đối với dự án.Do là dự án do Nhà đầu tư đề xuất, sự đóng góp của nhà • đầu tư đã đề xuất dự án được thực hiện trước giai đoạn hình thành quỹ PDF nên có thể không được thực hiện đúng yêu cầu về kỹ thuật và tài chính và có khả năng gặp khó khăn trong việc hoàn trả phí chuẩn bị dự án.

NHỮNG kHó kHăN VƯỚNG MắC TRONG VIỆC ÁP DỤNG PPP Ở VIỆT NAM

Những vấn đề trong cơ chế quản lý, điều phối vĩ mô về PPP

Khung pháp lý về phương thức PPP chưa đầy đủ, hoàn thiện. Văn bản hướng dẫn cụ thể thiếu nên các dự án được đề xuất cũng không triển khai được hoặc không khả thi. Đồng thời, cơ chế quản lý hiện nay đã khiến công tác điều phối vĩ mô về PPP rất khó khăn, chồng chéo và đạt hiệu quả thấp.

Ở cấp trung ương, nỗ lực của Văn phòng PPP thuộc Cục Quản lý Đấu thầu - Bộ Kế hoạch và Đầu tư trong sửa đổi và hoàn thiện khuôn khổ pháp lý về PPP là đáng ghi nhận, đồng thời với sự chỉ đạo sát sao của Trưởng ban Ban chỉ đạo PPP, Phó Thủ tướng Hoàng Trung Hải. Mặc dù vậy, sự phối hợp giữa Văn phòng PPP thuộc Cục Quản lý Đấu thầu với các Bộ, ngành khác có liên quan chưa được

201

chặt chẽ và sự đóng góp của các Bộ, ngành khác trong việc thúc đẩy hoàn thiện hóa khung pháp lý về PPP (tiêu biểu là sửa đổi QĐ 71 và soạn thảo ban hành các Văn bản hướng dẫn) là tương đối hạn chế. Một số Bộ, ngành, địa phương vẫn chưa thực sự thống nhất và đồng thuận trong việc thực hiện thí điểm mô hình PPP. Bản thân sự tham gia của các Bộ, ngành có đại diện là thành viên Ban Chỉ đạo còn chưa thực sự chủ động, khẩn trương.

Trong khi đó, cần đặc biệt lưu ý rằng mục tiêu chính của việc phát triển phương thức PPP là để hướng tới thu hút các nguồn vốn nước ngoài vào phát triển các dự án hạ tầng cần thiết cho Việt Nam trong giai đoạn tới. Để có thể tạo dựng môi trường pháp lý đủ hấp dẫn các nhà đầu tư nước ngoài đầu tư vào lĩnh vực có rủi ro cao này, việc hướng các quy định pháp luật gần hơn và bảo đảm đồng bộ, dễ hiểu, dễ thực thi theo chuẩn chung của quốc tế là đặc biệt cần thiết. Trong điều kiện đó, mặc dù các chuyên viên và chuyên gia đang tham gia từ phía Việt Nam có trình độ chuyên môn và trình độ ngoại ngữ tương đối tốt và đã hết sức nỗ lực cho mục tiêu công việc này, cho đến nay sự tham gia của những luật gia và chuyên gia về luật từ phía Việt Nam tham gia cùng với các tư vấn quốc tế trong việc soạn thảo sửa đổi Quyết định 71 cũng như các văn bản hướng dẫn liên quan vẫn còn thiếu vắng.

Ở cấp địa phương, năng lực trong quản lý và điều phối về PPP càng đáng lo ngại. Nhận thức về triển khai PPP cho thấy phương thức này chưa thực sự được coi là khác biệt, hấp dẫn hơn so với các mô hình đầu tư truyền thống khác. Bản thân nhận thức của đội ngũ cán bộ làm công tác PPP mà đặc biệt là đội ngũ cấp địa phương vẫn chưa đúng với bản chất và mục tiêu của mô hình PPP. Do là phương thức mới, chưa có tiền lệ nên còn nhiều lúng túng trong cơ chế quản lý, áp dụng. Thực tế, ngay từ khi bắt đầu thí điểm đầu tư theo hình thức PPP tại Việt Nam, Chính phủ Việt Nam cũng xác định Nhà nước

202

sẽ xây dựng và chuẩn bị dự án, sau đó đấu thầu lựa chọn nhà đầu tư. Tuy nhiên, đề xuất dự án nếu do các địa phương xây dựng vì không có kinh phí ban đầu và cũng một phần do trình độ nên thường không đủ sức hấp dẫn và có tính thương mại thấp.

Những vấn đề trong triển khai các dự án PPP

Việc lựa chọn áp dụng phương thức PPP cho một dự án đầu tư hạ tầng là một khó khăn cho cả cơ quan quản lý nhà nước cấp địa phương và trung ương và có khả năng gây lãng phí lớn nguồn lực công. Bởi lẽ, sử dụng phương thức PPP đặc biệt tốn kém cho các giai đoạn chuẩn bị dự án do những yêu cầu chặt chẽ và ở mức cao về kỹ thuật, tài chính, pháp luật, tư vấn quốc tế, v.v… nhất là việc soạn thảo một Hợp đồng dự án có chất lượng trong Hồ sơ mời thầu. Chính quyền ở cấp địa phương trong nhiều trường hợp không tiên liệu được tất cả những chi phí này, chỉ thấy được một hình thức đầu tư dự án mới đang trong giai đoạn thí điểm, đang được tạo nhiều điều kiện thuận lợi từ cơ chế quản lý và cung cấp tài chính. Do vậy, rất có khả năng sẽ đề xuất áp dụng phương thức PPP tùy tiện trong khi nhiều dự án hoặc có quy mô quá nhỏ, hoặc hoàn toàn có khả năng áp dụng các phương thức đầu tư giản tiện hơn.

Các Bộ, ngành và địa phương chưa đề xuất các dự án thực sự có tính thương mại, đủ sức hấp dẫn các nhà đầu tư hoặc chất lượng chuẩn bị dự án kém. Trong khi trên thực tế hình thức triển khai PPP các nước cho thấy, phân khúc để các dự án thực hiện theo hình thức này phải là dự án hấp dẫn, có tính thương mại tốt, có khả năng sinh lời cao. Còn lại những dự án khó sinh lời mới cần nhiều nguồn vốn từ NSNN đầu tư.

Một số dự án có tính thương mại và hấp dẫn nhà đầu tư nhưng lại gặp những vấn đề phức tạp, vướng mắc khác, khó triển khai.

Dự án đường cao tốc Ninh Bình - Thanh Hóa, Nghi Sơn - • Bãi Vọt, Biên Hòa - Vũng Tàu v.v... đã được nghiên cứu có

203

tính khả thi cao, tuy nhiên vướng mắc do đã chỉ định nhà đầu tư, nhà tài trợ,...Dự án tuyến đường trên cao số 1 ở TP. Hồ Chí Minh; Dự án • đoạn đường vành đai 4 ở Hà Nội, đoạn từ quốc lộ 2 đến quốc lộ 32 là 2 dự án có tính thương mại tốt do chi phí đầu tư và giải phóng mặt bằng thấp, cũng như lưu lượng giao thông dự báo là cao. Tuy nhiên, việc thực hiện hai dự án này phải phụ thuộc vào việc triển khai các dự án liên quan, điều tương tự cũng đang xảy ra với Dự án đường liên cảng Nhơn Trạch tỉnh Đồng Nai, đã làm giảm đi tính hấp dẫn của các dự án.Một số dự án đã được triển khai dưới hình thức khác chuyển • sang, do đó thủ tục để giải quyết việc chuyển đổi các dự án này là rất lớn và không đơn giản.Việc đưa ra Hợp đồng dự án trong hồ sơ mời thầu là bước • tiến trong quá trình minh bạch hóa hoạt động đấu thầu, song việc bảo đảm tính giản tiện cho chấm thầu bằng cách cố định các tiêu chí và chỉ để mở 1 tiêu chí để chấm thầu (như trong thực tế quá trình chuẩn bị Hồ sơ mời thầu cho dự án Đấu thầu qua mạng hiện nay) không thực sự tạo điều kiện cho những hồ sơ dự thầu có hồ sơ kỹ thuật mang tính đột phá. Đồng thời, việc không quan tâm đúng mức tới vai trò của Bên cho vay, là bên theo kết cấu vốn đóng góp sẽ là bên chủ yếu cung cấp tài chính cho dự án, và tích cực tham vấn từ các Bên cho vay này có thể khiến Hồ sơ mời thầu thiếu tính hấp dẫn và tính thương mại, giảm khả năng tiếp cận với các nguồn vốn vay thương mại của dự án.Cơ chế thẩm định đánh giá hiệu quả tài chính và hiệu quả • kinh tế xã hội còn lỏng lẻo, mơ hồ, dễ dẫn tới phán đoán sai về hiệu quả của dự án.Quy trình sử dụng và hoàn trả vốn PDF còn khá phức tạp, • khả năng nắm bắt và thực hiện được quy trình này ở cấp địa

204

phương không chắc chắn, trong khi việc tăng cường đào tạo nâng cao năng lực đảm bảo cán bộ địa phương thực hiện được quy trình này sẽ mất rất nhiều thời gian với hiệu quả không chắc chắn.So với những nội dung của QĐ 71 hiện nay, việc sửa đổi • nội dung QĐ 71 với những quy định chi tiết hơn về thời hạn tiến hành các khâu, các bước trong triển khai một dự án PPP là cần thiết. Mặc dù vậy, việc cân nhắc khoảng thời gian yêu cầu cho việc hoàn tất một khâu nào đó trong quy trình này sẽ còn nhiều tranh cãi và phải cân nhắc nhiều hơn giữa việc tăng tính hấp dẫn của dự án PPP bằng quy trình minh bạch nhanh gọn với năng lực thực hiện và phối hợp giữa các cơ quan nhà nước có thẩm quyền.

Những vấn đề trong xây dựng cơ chế hợp tác, xác định trách nhiệm, phân chia lợi ích/rủi ro giữa các bên, ưu đãi trong các dự án PPP

1. Tỷ lệ đóng góp của nhà nước và tỷ lệ đóng góp tối thiểu vốn chủ sở hữu của nhà đầu tư tư nhân hiện là hai điểm quan trọng nhất của quá trình sửa đổi QĐ 71 đảm bảo những mục tiêu chính của việc ban hành QĐ 71 này hướng tới.

Đối với tỷ lệ đóng góp vốn chủ sở hữu của nhà nước, trong các dự án BOT thực hiện theo NĐ 108, cũng như theo QĐ 71, phần tham gia của nhà nước được định nghĩa một cách không rõ ràng bao gồm một số yếu tố (tính toán được và không thể tính toán được) mà Nhà Nước có thể cung cấp cho các dự án. Khác với định nghĩa này, một mức giới hạn 30% được áp dụng theo Quyết định 71 về bản chất có mục đích là kiểm soát nợ công. Việc duy trì một mức giới hạn (có thể là 30%, có thể là 49%) hoặc không đặt ra mức giới hạn này là một quyết định khó khăn trong quá trình sửa đổi bởi những rủi ro mà các phương án này có thể gây nên.

Đối với vốn chủ sở hữu tối thiểu, theo Quyết Định 71, vốn chủ sở hữu tối thiểu là 30%. Các phương án sửa đổi đang đề xuất bỏ mức

205

tối thiểu này hay đặt ở mức thấp hơn (15%), đồng thời mở rộng phạm vi cho phép vốn vay từ chủ sở hữu cũng được coi là vốn chủ sở hữu.

2. Quy định phần giải phóng mặt bằng là nhiệm vụ của phía Nhà nước là hợp lý để tăng sức hấp dẫn của một dự án PPP, nhất là những dự án phục vụ lợi ích công cộng và có thời gian thu hồi vốn dài với nhiều rủi ro. Tuy nhiên, việc quy định nguồn vốn phục vụ công tác giải phóng mặt bằng sẽ lấy từ nguồn ngân sách địa phương dường như không có tính khả thi cao. Bởi lẽ, những dự án đã buộc phải chuyển đổi hoặc đề xuất dưới hình thức PPP chủ yếu do khả năng ngân sách hạn chế của địa phương. Trong bối cảnh kế hoạch ngân sách hàng năm là tương đối ổn định, đồng thời xu thế cắt giảm đầu tư công vẫn sẽ tiếp tục mạnh mẽ trong thời gian tới, khả năng cung cấp vốn cho hạng mục này tương đối thấp, cũng như việc triển khai trong thực tế có thể phức tạp và kéo dài.

3. Bảo lãnh dẫn đến trách nhiệm tiềm tàng của Chính Phủ và có thể dẫn đến gánh nặng nợ công lớn hơn cho quốc gia. Vì vậy, đối với quá trình thí điểm PPP, quan điểm phổ biến là không khuyến khích áp dụng các hình thức bảo lãnh chính phủ. Tuy nhiên, việc cân nhắc xem các cam kết trực tiếp của Nhà nước trong Hợp đồng nhượng quyền cùng với vốn hỗ trợ của Nhà Nước (ví dụ Vốn VGF) đã đủ cho việc đảm bảo doanh thu của dự án hay chưa sẽ gặp nhiều khó khăn. Trong điều kiện chịu sức ép từ phía các nhà đầu tư, các bên tài trợ và áp lực về thời gian phải nhanh chóng hoàn thành tìm được nhà đầu tư cho dự án, hình thức bảo lãnh của Chính phủ có thể sẽ được áp dụng một cách thiếu cân nhắc.

4. Cơ chế tài phán chưa tạo đủ niềm tin cho nhà đầu tư, đặc biệt trong bối cảnh các luật về thực thi và bảo đảm hiệu lực thực hiện Hợp đồng dân sự còn nhiều lỗ hổng và hiệu lực pháp lý chưa cao như hiện nay.

206

207

PHẦN 4KHUYẾN NGHỊ HOÀN THIỆN KHUÔN KHỔ THỂ CHẾ PPP CHO VIỆT NAM

NHỮNG VẤN ĐỀ RúT RA Từ NGHIÊN CỨU LÝ LUậN VÀ THỰC TIễN ÁP DỤNG PPP

Bản chất của PPP là một hình thức hợp tác giữa Nhà nước và khu vực tư nhân, nhằm huy động nguồn vốn của khu vực tư nhân (bao gồm cả trong nước và nước ngoài) trong phát triển cơ sở hạ tầng, y tế, giáo dục, v.v... Với hình thức hợp tác này, một phần gánh nặng đầu tư trước đây đã tạo ra gánh nặng cho Nhà nước sẽ được chia sẻ bởi các nhà đầu tư tư nhân, đồng thời kết hợp thế mạnh về quản lý nhà nước với thế mạnh về triển khai dự án đầu tư hiệu quả và tiết kiệm của khu vực tư nhân, qua đó khuyến khích và thúc đẩy khu vực kinh tế nặng động này vào phát triển đất nước.

Trên cơ sở nghiên cứu thực tế triển khai một số dự án PPP ở các nước phát triển (Anh, Đức, Australia, Hàn Quốc) và đang phát triển (Trung Quốc, Ấn Độ, Thái Lan, Indonesia, Achentina và Uruguay), bao gồm cả các dự án thành công và chưa thành công, có thể rút ra một số điểm chính cần lưu ý đối với PPP:

Các dự án PPP thực chất là những dự án đầu tư, được thực - hiện theo mục đích kinh doanh, có sự tham gia hỗn hợp của cả khu vực nhà nước và khu vực tư nhân. Do vậy, khung pháp lý cho các dự án này chính là khung pháp lý dành cho kinh doanh, cho các dự án đầu tư, có bổ sung thêm những quy định điều chỉnh mối quan hệ và vai trò của khu vực nhà nước trong những dự án này.

Khung pháp lý cho thực hiện PPP cần bao quát những quan - hệ kinh tế - xã hội - kỹ thuật - công nghệ và pháp lý liên quan tới toàn

208

bộ quá trình từ chuẩn bị, thiết kế, xây dựng, vận hành, khai thác và chuyển giao các công trình được xây dựng bởi các dự án PPP. Ngoài những vấn đề chung trong kinh doanh và xây dựng thông thường, cần có các quy định liên quan: vị trí/ giá trị pháp lý của các cam kết trong các hợp đồng PPP; Cơ chế quản lý, thực hiện các cam kết của các bên liên quan trong quá trình thực hiện dự án; Cơ chế giám sát, theo dõi, chia sẻ thông tin liên quan tới việc thực hiện dự án; Cơ quan xử lý tranh chấp và chế tài đủ mạnh và có hiệu lực để buộc các bên liên quan thực hiện nghĩa vụ của mình; Cơ chế chia sẻ rủi ro trong quá trình hợp tác công- tư; Điều kiện, trách nhiệm và quyền hạn, quyền lợi của các bên khi chuyển giao công trình do dự án PPP tạo ra.

Các dự án PPP đều là những dự án đầu tư, trong đó các nhà - đầu tư tư nhân tìm kiếm lợi nhuận, do vậy lợi nhuận phải đủ lớn để ít nhất họ cũng có thể thu hồi vốn như trong các điều kiện kinh doanh thông thường khác. Trong trường hợp không đủ để bảo đảm lợi nhuận như trên, Nhà nước sẽ dành cho các nhà đầu tư tư nhân những ưu đãi để cân bằng lợi ích cho họ.

Căn cứ để xác định nhu cầu và tính cấp bách của các dự án - PPP là các quy hoạch phát triển kinh tế - xã hội của quốc gia, trong đó có xác định rõ thứ hạng ưu tiên, dự báo về số lượng, thời gian xuất hiện nhu cầu mà các công trình cần đáp ứng. Việc xác định nhu cầu thường đòi hỏi có những dự báo dài hạn có tính tổng hợp, toàn diện cao.

Để một dự án PPP thành công, cần thu hút sự tham gia thực - sự của các chủ thể liên quan ngay từ đầu và thực hành một chế độ chia sẻ thông tin đầy đủ và có hiệu quả trong suốt chu kỳ dự án.

Ở Việt Nam, mặc dù quy định về hình thức đầu tư PPP mới được ban hành năm 2010 theo Quyết định số 71/2010/QĐ-TTg, nhưng trên thực tế mô hình này đã tồn tại từ năm 1997, với Nghị định 77/CP ngày 18/6/1997 về quy chế đầu tư theo hình thức BOT và các văn bản sửa đổi, bổ sung, thay thế sau đó. Như vậy, sau 21 năm thực

209

hiện quy định về đầu tư theo hình thức BOT và PPP, có thể thấy Việt Nam đã đạt được một số kết quả đáng ghi nhận như sau:

Đã bước đầu huy động được nguồn vốn tư nhân cho phát triển - cơ sở hạ tầng, chia sẻ gánh nặng với nhà nước; qua đó góp phần đáng kể vào phát triển kinh tế - xã hội, cũng như đóng vai trò đòn bẩy thúc đẩy các dự án kinh tế khác. Phương thức đầu tư này không chỉ huy động nguồn vốn nước ngoài, mà thời gian gần đây đã thực sự thúc đẩy các nhà đầu tư trong nước mạnh dạn đề xuất và thực hiện nhiều dự án BOT, đặc biệt trong lĩnh vực giao thông.

Từng bước hoàn chỉnh khung pháp lý về BOT, PPP, theo - hướng ngày càng gần với chuẩn mực quốc tế, phản ánh đúng bản chất dự án và dần xác lập rõ căn cứ phân chia lợi ích và rủi ro giữa nhà nước và nhà đầu tư. Điều này được phản ánh rõ nét thông qua số lượng dự án thực hiện thời gian gần đây đã tăng đang kể. Đồng thời, quá trình chuẩn bị, triển khai dự án, vì thế, mà cũng giảm đáng kể so với trước đây.

Hình thành một số doanh nghiệp trong nước có quy mô vốn - đầu tư lớn, tiếp cận được với các công nghệ tiên tiến, sẵn sàng tham gia vào các dự án, mà trước đây không dám nghĩ tới. Điều này cho thấy tiềm năng của khu vực tư nhân khi tham gia đầu tư cơ sở hạ tầng là rất lớn, vấn đề đặt ra là làm thể nào để khơi dậy và duy trì dòng vốn đầu tư này có hiệu quả.

Tuy vậy, thực tiễn thời gian qua cũng cho thấy hình thức PPP vẫn tồn tại những hạn chế căn bản, ngày càng nghiêm trọng, trở thành rào cản đối với khu vực tư nhân khi tham gia đầu tư vào cơ sở hạ tầng, cụ thể là:

Khuôn khổ pháp lý thể hiện sự chồng chéo giữa quy định về - BOT và PPP. Về cơ bản, 2 chế định này là giống nhau, nhưng vẫn tồn tại những điểm khác biệt làm cho việc áp dụng trở nên khó khăn, thâm chí mâu thuẫn. Thêm vào đó, thực tiễn áp dụng cũng cho thấy Nghị định 108/2009/NĐ-CP và Quyết định 71/2010/QĐ-TTg còn

210

nhiều điểm chưa thật rõ ràng, minh bạch, tạo kẽ hở cho các bên liên quan lợi dụng làm sai lệch bản chất của hình thức đầu tư này, ví dụ như có trường hợp đã dùng hình thức BOT để tránh đấu thầu cho dự án, mà về bản chất đó là dự án sử dụng phần lớn nguồn vốn ngân sách nhà nước, hoặc dự án BT đường giao thông kết hợp với việc phát triển dự án bất động sản, mà về tổng quát có thể coi dự án giao thông là một phần của dự án bất động sản đó, v.v....

Tính khả thi và việc áp dụng các quy định hiện hành về PPP - còn thấp, làm cho số lượng và chất lượng các dự án PPP đến nay chưa nhiều và chưa cao như kỳ vọng của Nhà nước và tiềm năng của các nhà đầu tư. Điều này được giải thích bởi việc lập danh mục dự án chưa chất lượng; khuôn khổ pháp lý chưa hoàn chỉnh; ưu đãi và bảo đảm đầu tư của nhà nước chưa đủ hấp dẫn; lúng túng của cơ quan nhà nước chủ trì đàm phán làm cho quá trình đàm phán, chuẩn bị dự án quá dài, trong một số trường hợp làm lỡ cơ hội dự án...

Năng lực của cơ quan đầu mối về PPP cũng như các cơ quan - nhà nước có thẩm quyền đàm phán hợp đồng dự án còn hạn chế. Các cơ quan này hầu như chưa đánh giá được hiệu quả và rủi ro của dự án cơ sở hạ tầng - Cơ sở cho cả quá trình đàm phán và triển khai dự án sau này. Bên cạnh đó, năng lực đàm phán, quá trình ra quyết định, tổ chức và giám sát quá trình triển khai dự án chưa tốt, dẫn đến tình trạng bị nhà đầu tư dẫn dắt theo ý mình, hoặc thậm chí dẫn đến tiêu cực, tham nhũng.

Phương thức PPP tích hợp được những điểm mạnh/lợi thế nhất của cả 2 khu vực này trong việc thực hiện một dự án nào đó. Trong giai đoạn đầu mới xuất hiện, lĩnh vực truyền thống của PPP là phát triển cơ sở hạ tầng song hiện tại được mở rộng hơn sang các lĩnh vực khác như y tế, giáo dục, v.v… PPP là phương thức hữu hiệu huy động sự tham gia của khu vực tư nhân, mang lại nhiều lợi ích như thu hút vốn đầu tư và kinh nghiệm quản lý của khu vực tư nhân, chia sẻ rủi ro giữa các đối tác, tăng hiệu quả dự án… nhưng cũng không ít

211

thách thức đòi hỏi phải có một khuôn khổ thể chế phù hợp điều chỉnh hoạt động này. Các tổ chức quốc tế đã có những nghiên cứu sâu về khuôn khổ thể chế và các yêu cầu cần phải đạt được để có thiết lập môi trường pháp lý và cơ chế quản lý PPP có hiệu quả. Đó là các yêu cầu về chiến lược, lộ trình kêu gọi hợp tác theo hình thức PPP, về quy trình PPP, về hệ thống pháp luật điều chỉnh hoạt động PPP, các yêu cầu kinh tế, tài chính, thương mại đối với dự án thực hiện theo PPP, về cơ quan quản lý hoạt động PPP…

Kinh nghiệm triển khai các dự án PPP ở một số nước cho thấy Nhà nước cần thận trọng khi quyết định triển khai mỗi dự án và cam kết cung cấp những điều kiện để các nhà đầu tư tư nhân thực hiện. Những dự án được chấp thuận cần dựa trên những nhu cầu thực sự cấp bách và được điều tra, nghiên cứu, tính toán thận trọng để tránh những trường hợp công trình sẽ không được khai thác có hiệu quả khi xây dựng xong. Bên cạnh đó, lường trước các rủi ro là yếu tố có ảnh hưởng và tác động rất quan trọng tới việc đàm phán, ký kết và thực hiện các dự án PPP bởi lẽ dự báo về mức độ và những nhân tố ảnh hưởng tới việc khai thác và bảo dưỡng công trình cơ sở hạ tầng do dự án tạo ra thường có sai số lớn, phố biến nhất, hay dẫn tới yêu cầu đàm phán về điều chỉnh nội dung hợp đồng PPP nhất. Ngoài ra, các dự án PPP mang tính đặc thù, có thể được tổ chức theo những mô hình khác nhau, trong đó có những hạng mục có thể là những dự án độc lập, do vậy cần xây dựng tiêu chí để quyết định mô hình tổ chức quản lý và thực hiện các hạng mục. Vấn đề thường được thảo luận và tiêu tốn nhiều thời gian đàm phán nhất là (i) hình thức thu hồi vốn và lợi ích mà các nhà đầu tư được hưởng và (ii) mức lợi ích mà các nhà đầu tư được hưởng. Để một dự án PPP có thể được thực hiện thành công, cần thu hút sự tham gia thực sự của các chủ thể liên quan ngay từ đầu và áp dụng một chế độ chia sẻ thông tin đầy đủ và có hiệu quả trong suốt chu kỳ dự án.

So sánh với thông lệ quốc tế về yêu cầu đối với khuôn khổ thể chế PPP cũng như từ kinh nghiệm thực tế của các nước khi áp dụng

212

hình thức PPP trong việc thu hút đầu tư tư nhân vào các dự án cơ sở hạ tầng, có thể thấy khung thể chế PPP của Việt Nam cho đến thời điểm hiện nay mặc dù đã được cải thiện nhiều hơn trước nhưng vẫn còn nhiều bất cập. Trong khi đó, nhu cầu thu hút đầu tư vào cơ sở hạ tầng vẫn rất lớn, ngân sách nhà nước không thể gánh hết được. Vì vậy, việc sửa đổi khuôn khổ pháp lý về PPP, song song với việc nâng cao năng lực của cơ quan nhà nước, nhằm thu hút một cách nhanh chóng và có hiệu quả nguồn vốn tư nhân là hết sức cấp bách. Khung pháp lý về mô hình PPP chưa đầy đủ, hoàn thiện, thiếu các văn bản hướng dẫn cụ thể nên các dự án được đề xuất cũng không triển khai được hoặc không khả thi. Cơ chế quản lý hiện nay đã khiến công tác điều phối vĩ mô về PPP rất khó khăn, chồng chéo và đạt hiệu quả thấp. Quá trình đề xuất dự án PPP và đàm phán hợp đồng thường rất khó khăn do hạn chế về năng lực cán bộ cũng như sự thiếu hụt các quy định cần thiết. Bên cạnh đó, việc xây dựng danh mục kêu gọi PPP cũng chưa tính đến yêu cầu về tính hấp dẫn của dự án nên rất khó thu hút được sự quan tâm của các nhà đầu tư. Tỷ lệ đóng góp của nhà nước và tỷ lệ đóng góp tối thiểu vốn chủ sở hữu của nhà đầu tư tư nhân hiện là những vấn đề được quan tâm nhiều nhất trong quá trình sửa đổi Quyết định 71. Cơ chế quản lý PPP, trong đó có việc tổ chức các cơ quan quản lý nhà nước trong lĩnh vực này cũng cần được tiếp tục thảo luận, nghiên cứu tìm phương án tối ưu.

kHUYẾN NGHị HOÀN THIỆN kHUÔN kHỔ THỂ CHẾ PPP Ở VIỆT NAM8

Một số khuyến nghị về khuôn khổ thể chế cho hoạt động PPP tại Việt Nam

Khuôn khổ thể chế về PPP được hiểu là hành lang pháp lý, năng lực triển khai của cơ quan nhà nước và các điều kiện để đảm bảo tính khả thi của các quy định và quyết định về dự án. Vì vậy, để tiến tới hoàn thiện thể chế về PPP, chúng tôi cho rằng một số nội dung quan trọng cần thực hiện:8Các kiến nghị này đã được nhóm nghiên cứu gửi đến Cơ quan soạn thảo các văn bản sửa đổi, bổ sung, hợp nhất Nghị định 108/2009/NĐ-CP và Quyết định 71/2010/QĐ-TTg.

213

Hoàn thiện khuôn khổ pháp lý về PPP

Trong dài hạn, việc xây dựng một đạo luật về PPP là cần thiết nhằm luật hóa các quy định đã được áp dụng ổn định và khả thi về PPP, nhưng quan trọng hơn là đạo luật về PPP cho phép quy định những cơ chế đặc thù chỉ áp dụng cho dự án PPP, mà chưa được nêu hoặc vượt các quy định thông thường tại Luật Đầu tư, Luật Đấu thầu, Luật Đất đai, Luật Thuế thu nhập doanh nghiệp v.v... Luật về PPP cũng sẽ là cơ sở bảo đảm cho quyền và lợi ích của nhà đầu tư được đảm bảo cao nhất, qua đó khuyến khích nhiều nhà đầu tư tham gia vào lĩnh vực vốn lớn và rủi ro là cơ sở hạ tầng. Kinh nghiệm của Đức trong việc xây dựng và thực hiện Luật Thúc đẩy PPP có thể nghiên cứu áp dụng cho trường hợp của Việt Nam.

Trong ngắn hạn, việc sửa đổi Quyết định 71 và các quy định khác có liên quan cần được đẩy nhanh tiến độ, theo hướng hợp nhất Nghị định 108 và Quyết định 71, vì về bản chất đầu tư theo hình thức BOT, BTO, BT cũng là một dạng của PPP, trong đó một số vấn đề cần được lưu ý:

Về chiến lược, lộ trình kêu gọi hợp tác theo phương thức - PPP: hiện nay các dự án PPP thường do các Bộ ngành, địa phương đề xuất và thường là các dự án chưa tìm được nguồn vốn. Vấn đề ở đây là cần xây dựng bộ tiêu chí xác định dự án đưa vào danh mục kêu gọi PPP, trong đó quan tâm đến tính hấp dẫn của dự án, cũng như các điều kiện cần có để thu hút sự quan tâm của nhà đầu tư. Bên cạnh sự phù hợp với quy hoạch phát triển kinh tế - xã hội của địa phương, quy hoạch ngành, quy hoạch sử dụng đất v.v… các tiêu chí có thể là tính kinh tế của dự án (quy mô, tỷ lệ hoàn vốn, v.v…), mức độ tác động đến sự phát triển cộng đồng thụ hưởng dự án, tính kết nối của công trình hạ tầng với các mục tiêu khác, v.v… Bên cạnh đó, cần có cơ chế và ngân sách để tạo điều kiện cho các CQNNCTQ tính toán các chi tiêu kinh tế, tài chính về tính khả thi của dự án, làm căn cứ cho việc đàm phán sau này.

214

Về quy trình PPP, cần bổ sung điều khoản quy định rõ về từng - bước thực hiện, theo đó ghi rõ thời gian, trách nhiệm của từng cơ quan, từng bên và phương thức giải quyết vướng mắc trong quá trình đề xuất, đàm phán và triển khai dự án PPP. Đồng thời có chế tài xử lý những trường hợp không làm hết trách nhiệm.

Về mức trần tỷ lệ vốn nhà nước tham gia vào dự án PPP 30%: - Đúng là giới hạn 30% làm cho một số nhà đầu tư băn khoăn, nhưng căn cứ khoa học của việc tăng mức này 30% (ví dụ: lên 49%) thực sự không vững chắc, có thể giải quyết một vài dự án trước mắt nhưng về lâu dài là khó chấp nhận bởi lẽ một trong những mục tiêu của PPP là huy động vốn từ các nguồn ngoài nhà nước. Do vậy, nếu bắt buộc phải giữ quy định này (với mục tiêu hạn chế đầu tư công chẳng hạn) thì mức 30% là hợp lý.

Về tỷ lệ vốn chủ sở hữu trên tổng vốn đầu tư, quy định tối - thiểu 30% thực chất là mong muốn bảo đảm tính khả thi về mặt tài chính của dự án. Thông lệ quốc tế thường không có quy định cứng này. Hơn nữa, với các dự án quy mô lớn, giá trị thành tiền của phần 30% này là rất cao, nhà đầu tư khó có thể thu xếp được từ vốn chủ sở hữu. Do vậy, tỷ lệ này nên điều chỉnh giảm hoặc quy định trách nhiệm các bên trong việc thương thảo tùy từng trường hợp cụ thể.

Bên cạnh đó, các quy định về biện pháp khuyến khích đầu - tư, cam kết, đảm bảo của nhà nước về triển khai dự án cũng cần mở rộng, tạo linh hoạt cho quá trình đám phán và thực hiện dự án.

Tăng cường năng lực cơ quan nhà nước về PPP

Mô hình cơ quan quản lý hoạt động PPP nếu chỉ dừng ở tính - chất văn phòng PPP thì rất khó thực hiện vai trò điều phối, tham mưu về cơ chế chính sách cũng như kiến nghị các giải pháp đột phá. Cơ quan này cần được nâng cấp thành đơn vị tham mưu trực thuộc Bộ, hoặc lý tưởng hơn nữa là một cơ quan liên ngành trực thuộc cấp cao hơn. Tại các Bộ ngành và địa phương có nhiều dự án PPP có thể thành lập các Tổ công tác PPP, tuy nhiên vai trò của các tổ này và

215

mối quan hệ như thế nào với các Bộ, cơ quan trung ương cũng cần được quy định rõ ràng.

Về cơ chế điều phối, quản lý hoạt động PPP, nhất là mô hình - cơ quan quản lý PPP, cũng rất cần được nghiên cứu, đề xuất phương án tối ưu. Cơ chế phối hợp mặc dù đã được quy định tại các văn bản nhưng trên thực tế rất khó đánh giá hiệu quả phối hợp. Do vậy trong Quyết định 71 cần bổ sung điều khoản cụ thể quy định phương thức phối hợp của các bên liên quan.

Về tăng cường năng lực của các cơ quan và cá nhân tham gia - vào quy trình PPP: hạn chế về năng lực tham mưu và thực thi chính sách là cản trở rất lớn đối với hoạt động của các dự án PPP, phần nào thể hiện ở việc “thí điểm PPP” cho đến nay hầu như chưa đạt được như mong muốn. Cần có đề án bồi dưỡng nhận thức, kiến thức về PPP cũng như hiểu biết về pháp luật và năng lực triển khai dự án, góp phần đưa chủ trương kêu gọi PPP vào hiện thực.

Về căn cứ khoa học để quyết định phương án đầu tư, phương - án chia sẻ lợi ích/rủi ro, cần có quy định bắt buộc nghiên cứu chuyên sâu, phân tích, dự báo, lượng hóa các tác động khi thực hiện dự án PPP, trên cơ sở đó quyết định cơ chế chia sẻ lợi ích/rủi ro, cơ chế xác định giá/phí dịch vụ, phương án quản lý, cơ chế giám sát và cơ chế ưu đãi phù hợp cho từng trường hợp để vừa bảo đảm yêu cầu của Nhà nước vừa bảo đảm lợi ích hợp pháp của nhà đầu tư, có như vậy mới thúc đẩy và hiện thực hóa được các dự án PPP.

Bảo đảm các điều kiện cần thiết để dự án PPP được thực hiện

Cùng với việc xây dựng đạo luật về PPP, các đạo luật liên quan - khác cũng cần được xem xét, sửa đổi, bổ sung vào thời điểm thích hợp, nhằm tạo sự đồng bộ và nhất quán trong hành lang pháp lý.

Bảo đảm điều kiện về ngân sách cho việc chuẩn bị và triển - khai dự án PPP đúng cam kết và đúng tiến độ, đặc biệt là phần tham gia của Nhà nước, chi phí đền bù giải phóng mặt bằng v.v...

216

Bảo đảm tính đồng bộ trong quy hoạch, kế hoạch phát triển - và triển khai các dự án thành phần, để dự án PPP đóng góp được vai trò vào quy hoạch phát triển chung.

Ngoài ra, các nội dung liên quan khác theo đặc thù của từng - dự án cũng cần được quan tâm, đảm bảo tính khách quan và công bằng trong thu hút đầu tư của Nhà nước.

Một số khuyến nghị cho hai dự án nghiên cứu

- Đối với dự án đường liên cảng huyện Nhơn Trạch: vướng mắc hiện nay là dự án dường như chưa đủ độ hấp dẫn nhà đầu tư và việc tham gia của nhà nước vào dự án có thể chưa đủ sức thuyết phục đối tác tư nhân. Dự án cần được tính toán lại một cách có căn cứ, các phương án không nên chốt cứng nhắc mà nên dự báo một số khả năng có thể xảy ra (về lưu lượng xe, về giá cả, về các chi phí…), kèm theo đó là kiến nghị các ưu đãi hoặc cam kết của nhà nước tương ứng. Trong trường hợp sau khi cân nhắc các phương án mà dự án vẫn không đủ hấp dẫn thì có thể xem xét bổ sung ưu đãi từ việc cho phép nhà đầu tư kinh doanh dự án khác để bù đắp chi phí và có lợi nhuận ở mức hợp lý.

- Đối với dự án nhà máy xử lý nước thải KCN An Nghiệp, Sóc Trăng: đây là dự án tương đối hiện thực. Trong bối cảnh năng lực cán bộ ở địa phương còn chưa theo kịp yêu cầu, việc cần làm gấp là các Bộ, ngành Trung ương (Bộ Tài chính, Bộ Kế hoạch và Đầu tư, Bộ Tài nguyên Môi trường) cần lập tổ công tác trực tiếp đến hỗ trợ tỉnh xác định giá trị của nhà máy hiện có (phần góp của nhà nước Việt Nam), tính toán các phương án, kể cả khả năng đặc cách vay vốn ưu đãi từ Quỹ Bảo vệ môi trường để thúc đẩy quá trình của dự án.

217

KẾT LUẬN

PPP là phương thức tốt kết hợp sự tham gia của tư nhân với nhà nước để tận dụng lợi thế, năng lực của từng bên. Với đặc thù của hình thức hợp tác này, khuôn khổ thể chế cần được xây dựng theo hướng các quy định khung, bao quát các loại hình PPP, nhưng không tham vọng quy định được quá chi tiết cho từng trường hợp. Mỗi dự án PPP bản thân nó có những đặc điểm riêng, nhất là yêu cầu cụ thể về quản lý, về cơ chế hợp tác đầu tư, vận hành, chia sẻ lợi ích/rủi ro. Do vậy, việc xây dựng quy trình PPP và các tiêu chí lựa chọn dự án, lựa chọn đối tác, lựa chọn phương thức quản lý là những điều kiện tiên quyết bảo đảm thành công của dự án. Bên cạnh đó, cơ chế hợp tác chia sẻ lợi ích - rủi ro giữa các bên là yếu tố quan trọng, phải được quyết định dựa trên những tính toán, dự báo khoa học, bảo đảm hài hòa lợi ích của cả hai bên.

Trong bối cảnh nhu cầu thu hút đầu tư vào lĩnh vực cơ sở hạ tầng của Việt Nam lớn hơn nhiều so với khả năng đáp ứng của nguồn lực hiện tại, áp dụng phương thức PPP được coi là một trong những giải pháp cần được chú trọng. Để khắc phục tình trạng chậm chạp trong việc đưa chủ trương kêu gọi PPP vào thực tế, khuôn khổ thể chế về PPP của Việt Nam cần được sớm hoàn thiện, bao gồm cả khung pháp lý chung và những quy định đặc thù cho phép và tạo điều kiện về pháp lý, về kỹ thuật và năng lực để cấp có thẩm quyền đưa ra những cam kết, chính sách mang tính đột phá, thúc đẩy quá trình hình thành, ký kết và triển khai dự án PPP.

218

219

TÀI LIỆU THAM KHẢO

Tiếng Việt

ADB (2009), Mối quan hệ đối tác nhà nước - tư nhân, Ngân hàng Phát triển châu Á.

Hồ Công Hòa, “Mô hình hợp tác công tư - giải pháp tăng nguồn vốn, công nghệ và kỹ năng quản lý của tư nhân cho các dự án môi trường ở Việt Nam”, 2011.

Huỳnh Thị Thúy Giang, “Hình thức hợp tác công - tư (Public private partnership) để phát triển cơ sở hạ tầng giao thông đường bộ Việt Nam”, Luận án Tiến sĩ Kinh tế, Trường Đại học Kinh tế Thành phố Hồ Chí Minh, 2012.

Nguyễn Thị Kim Dung, “Quan hệ đối tác giữa Nhà nước với khu vực tư nhân (PPP) trong cung cấp một số loại dịch vụ công cơ bản: Kinh nghiệm, thông lệ quốc tế tốt và ý nghĩa ứng dụng cho Việt Nam”, Đề tài khoa học cấp Bộ, Bộ Kế hoạch và Đầu tư, 2008.

Phan Thị Bích Nguyệt “PPP - Lời giải cho bài toán vốn để phát triển cơ sở hạ tầng giao thông đô thị tại TP. Hồ Chí Minh”, Tạp chí Phát triển và Hội nhập, số 10 (20) 2013.

Thiên Thuận và Vân Anh (2012), “Cái bắt tay” giữa nhà nước và tư nhân, Dân trí online, truy cập ngày 14/01/2013, [http://dantri.com.vn/kinh-doanh/cai-bat-tay-giua-nha-nuoc-va-tu-nhan-633783.htm].

Vụ Pháp chế, “Hoàn thiện khung pháp lý về hợp tác giữa nhà nước và tư nhân”, Đề tài khoa học cấp Bộ, Bộ Kế hoạch và Đầu tư, 2011.

220

Tiếng Anh

Angel, Eduardo; Fischer, Ronald and Galetovic, Alexander. 2008. Public Private Partnership: When and How. 19th of July.

Asian Development Bank. 2008. Public Private Partnership Handbook.

Australian Centre for Public Infrastructure, University of Melbourne and Melbourne University Private (2005), PPPs in Australia.

Australian Centre for the Governance and Management of Urban Transport (GAMUT), University of Melbourne (2010), Sydney Cross City Tunnel, Australia.

Bureau of Planning, Department of Highways, Thailand (2008), Privatization of Highway Infrastructure in Thailand”.

Canada Council for Public Private Partnership. Colverson và Perera, Samuel and Perera, Oshani. 2012.

Harnessing the Power of Public Private Partnerships: The Role of Hybrid Financing Strategies in Sustainable Development. February.

Department of Economic Affairs (2011), National Public Private Partnership Policy, Ministry of Finance, Government of India.

Dutz, M., Harris, C., Dhingra, I., and Shugart, C. (2006), Public-Private Partnership Units, Public Policy for the Private Sector, Note Number 311, The World Bank Group.

EAP3N Project (2009), Public-Private Partnership in Infrastructure Development - Case Studies from Asia and Europe, Germany.

European Commission. 2003. Guidelines for Successful Public Private Partnerships. Brussels, February.

221

Farquharson, E., de Mastle, C. T., Yescombe, E. R., và Encinas, J. (2011), How to Engage with the Private Sector in Public-Private Partnerships in Emerging Markets, PPIAF and World Bank.

Forward, Paul and Aldis, Rob. 2009. Towards a New Public Private Partnership Model.

Heather Skilling và Kathleen Booth, PPP Hanbook Vietnam 2009.

Hemming, Richard and co.. 2006. Public Private Partnership, Government Guarantees, and Fiscal Risk. International Monetary Fund, Washington DC.

http://www.ncppp.org/howpart/index.shtml#define.http://www.ncppp.org/howpart/index.shtml#define.Istrate, E. và Ruentes, R. (2011), Moving Forward on Public

Private Partnerships: U.S. and International Experience with PPP Units, Project on State and Metropolitan Innovation, Brookings-Rockefeller, US.

Jing-Feng Yuan, Mirosław J. Skibniewski, Qiming Li & Jin Shan (2010), The driving factors of China’s public-private partnership projects in metropolitian transportation systems: Public sector’s viewpoint, Journal of Civil Engineering and Management.

Kappeler, Andreas and Nemoz, Mathieu. 2010. Public Private Partnership in Europe - Before and During the Recent Financial Crisis. July.

KDI & ADB (2011), Public-Private Partnership Infrastructure Projects: Case Studies from the Republic of Korea.

Ministry of Municipal Affairs. 1999. Public Private Partnership: A Guide for Local Government. British Columbia-Canada. May.

222

NASCIO. 2006. Keys to Collaboration: Building Effective Public Private Partnerships. May.

Planning Commission, Government of India. 2004. Report of the PPP Sub-group on Social Sector.

Public Private Unit, Prime Minister Department of Malaysia. 2009. Public Private Partnership Guideline.

Quium, Abdul. 2011. A Guidebook on Public Private Partnership in Infrastructure. United Nation Economic and Social Commission for Asia and the Pacific, Bangkok, January.

Tito Summa Siahaan (2013), After a Series of Delays, Govt Steps in on entral Java Power Project, Jakarta Globe.

UN (2008), Guidebook on Promoting Good Governance in Public-Private Partnerships, United Nations Economic Commission for Europe, United Nations, New York and Geneva.

UNDP (2012), Argentina and Uruguay - The Martin Garcia Channel.

US Department of Transportation (2007), Case Studies of Transportation Public-Private Partnerships around the World.

World Bank & Ministry of Finance (2010), Public Private Partnership Projects in India - Compendium of Case Studies, India.

World Bank (2006), India - Building Capacities for Public Private Partnerships.

World Bank (2012), Indonesia: Central Java IPP.

223

PHƯƠNG THỨC ĐỐI TÁC CÔNG - TƯ (PPP):

KINH NGHIỆM QUỐC TẾ VÀ KHUÔN KHỔ THỂ CHẾ TẠI VIỆT NAM

Chịu trách nhiệm xuất bản:

CHU HẢO

Biên tập:

NGUyễN BíCH THủy

Sửa bản in:

HOÀNG NAM

Vẽ bìa:

THÁI DũNG

ISBN: 978-604-908-852-0In 1000 cuốn, khổ 16x24 cm tại Doanh nghiệp tư nhân In Hà Phát. Giấy đăng ký KHXB số: 1676-2013/CXB/3-27/TrT. Quyết định xuất bản số: 80/QĐLK - NXB TrT của Giám đốc NXB Tri thức ngày 10/12/2013. In xong và nộp lưu chiểu quý I năm 2014.