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This project is funded by the European Union

2014 年 2 月环境保护部环境规划院

PROJECT/ 项目名称 :“Regulating and promoting public participation in EIA in selected pilot Provinces and Municipalities

(PUBLIC EIA)”提高试点地区公众参与在环境影响评价中的作用

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• 项目概况 /Background• 项目产出 /Outputs• 问题和建议 /Problem and Policy

Recommendation• 下一阶段工作计划 / Working plan in next stage

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Background项目概况

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Initiative项目来源

This project is belongs to “Lot2 ： Public participation in environmental consultation and decision making”, EU-China Environment Programme, EGP

本项目是中欧环境治理项目下“课题 2: 环境咨询与决策当中的公众参与” 中的一个子课题。

项目承担单位Partnership

Accademia Europea Bolzano (EURAC) 博尔扎诺欧洲科学院 Lead Partner/ 牵头单位Chinese Academy for Environmental Planning 环境保护部环境规划院Yunnan Institute of Environmental Science 云南环境科学研究院Shandong Academy of Environmental Science 山东环境保护科学研究设计院Green Istria Association 绿色伊斯特里亚协会

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The Project: Duration项目执行期

15 Months/15 个月 :

from March 2013项目启动于 2013 年 3 月

to May 2014计划于 2014 年 5 月结题

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The Project: Target areas项目目标区域

• Lincang and Xiangge Lila, Yunnan Province 云南省临沧市和香格里拉县• Rizhao and Linyi, Shandong Province 山东省日照市和临沂市 • Beijing as location for dissemination Workshops and Final

Conference / 北京负责协调和宣传工作

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Website项目网站

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Internal Platform工作平台

The Project: Main Objectives项目主要目的

to improve the quality, transparency and effectiveness of administrative procedures having an impact on environmental, economic and social sustainability by setting up clearly defined procedures for public participation in EIA in selected Provinces and Municipalities项目的主要目的是通过在试点地区明确环境影响评价过程中公众参与的步骤，提高环境影响评价的质量、透明度和效率，从而促进环境、社会的和谐发展 ;

to enhance the capability of public participation in EIA process and effectiveness of public participation in the same areas提高试点地区环境影响评价中公众参与的能力与公众参与的效率。

PUBLIC_EIA, EGP 1ST PPAB Meeting: Xiyuan Hotel, Beijing – March 22, 2013

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The Project: Specific Activities I主要活动 I

• Identification of main gaps of existing Chinese EIA public participation procedure; 研究中国目前环境影响评价中公众参与所面临的问题• Support to local EPBs in developing clear and transparent procedures on public

participation in EIA; 通过借鉴欧盟经验，协助和支持地方政府建立一套高效和透明的程序来指导和加强公众在环境影响评价当中的参与程度；

• Promotion of transparency and participation of the public by building a stronger connection and dialogue between public authorities in charge of EIA process and local target groups;

通过加强地方环保部门（环境影响评价的审批机构）与代表受影响人群的组织之间的沟通与对话，提高公众参与度和环境影响评价的透明度

• Dissemination of EIA procedures for public participation through tailor made dissemination material and specific public events for local communities and stakeholders;传播和宣传相关的项目工作信息与成果，帮助中国更多的地区加强和引导公众参与在环境影响评价中的效果与效率

PUBLIC_EIA, EGP 1ST PPAB Meeting: Xiyuan Hotel, Beijing – March 22, 2013

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The Project: Specific Activities II主要活动 II

• Support to local environmental, human rights groups, NGOs and Municipal Bureaus for Complaints (Xinfang offices) in promoting public awareness and rights on EIA;

支持与协助地方政府、社团等非政府组织开展加强公众参与环境影响评价的活动

• Dissemination of Project results in other Chinese Provinces by Workshops organized in Beijing通过对项目成果的宣传，使更多的省市能够受益并加强公众参与在环评中的效果

PUBLIC_EIA, EGP 1ST PPAB Meeting: Xiyuan Hotel, Beijing – March 22, 2013

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Output项目产出

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Works have been done已完成工作

• Project Launching Event/ 召开项目启动会• Gaps identification on China’s Public Participation in EIA/ 总

结中国环境影响评价当中公众参与存在的问题• Comparative matrix analysis on China and EU’s best

practices/ 总结欧盟和中国的最佳环评公众参与经验• Questionnaires to local communities and NGOs in Pilots/ 问

卷调查试点地区的社区和非政府组织• Questionnaires and interviews to local EPBs in Pilots/ 问卷调

查试点地区环保局环评审批和信访部门• Public Events/ 在两个试点省开展公众活动• Policy Briefing/ 编写政策建议

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Outputs项目产出

• Weaknesses of public participation in the Environmental Impact Assessment process in China/ 《中国环境影响评价当中公众参与存在的问题》

• Chinese and EU best practices of public participation in Environmental Impact assessment procedures/ 《 中国欧盟环境影响评价公众参与最佳案例研究》

• Results of questionnaire submitted to NGO in Yunnan and Shandong provinces/ 《 中国试点省份非政府组织问卷调查结果》

• Results of questionnaire submitted to local communities in Yunnan and Shandong provinces/ 《 中国试点省份社区问卷调查结果》

• Present situation of EIA public participation in selected Provinces in China: the NGOs and local communities' perspectives/ 《 中国试点省份环境影响评价公众参与调查现状》

• Recommendations for China and proposal of new EIA public participation procedures for the selected Provinces and Municipalities of Yunnan and Shandong / 《针对云南和山东试点地区的环评当中公众参与工作的政策建议》

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Public Event公众活动

依托当地正在进行的环评项目，由试点省组织开展

Aims/ 目的：• Strengthen local awareness on public participation in EIA/ 加

强试点地区公众对于环境影响评价中公众参与的认知；• Propaganda the importance of public participation in EIA/ 宣

传环境影响评价中公众参与的重要性；

已经开展的公众活动：临沂两次，丽江一次，香格里拉一次，临沧一次。计划中的公众活动：日照一次，昆明一次。

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临沂 I

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临沂 II

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香格里拉

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丽江

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Weaknesses of public participation in the Environmental Impact Assessment process in

China/ 《中国环境影响评价当中公众参与存在的问题》

• Mainly focused on theoretical framework on public participation in EIA such as legal framework, provision system, jurisdiction system and executive organizations in China/ 介绍中国环境影响评价当中公众参与的理论框架和组成部分：包括法律框架，规章制度以及保障制度和政策。

• The second part is more relevant with practical experiences in implementation of public participation in EIA and brief gaps analysis of current situation in China/ 介绍环境影响评价当中公众参与的实践活动以及由此产生的问题和结合两个试点地区山东和云南遇到的问题进行分析。

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Chinese and EU best practices of public participation in Environmental Impact assessment procedures/ 《

中国欧盟环境影响评价公众参与最佳案例研究》

A shared framework, that allows to map in a detailed and structured manner those characteristics of the process, which are considered essential for its best possible implementation, taking into consideration local conditions, was needed to compare different systems and experiences of public participation as those implemented in China and the EU. /该报告利用一个由欧盟专家开发的通用矩阵框架，考虑当地条件等因素、利用细化的结构化方法、评价公众参与过程特点、通过比较最佳执行模式的来对比分析中欧环境影响评价公众参与的不同并总结经验。

A matrix for best practice analysis was filled in by the experts to get complete information about best practices of public participation in EIA in China and EU against a set of criteria based on the instructions of various international bodies ； to reveal common features and differences in understanding the main principles objectives and assumed benefits of the process of PP in EIA/ 由最佳案例分析负责人进行填表分析对比的方法获得有关中国和欧盟环境影响评价公众参与最佳案例的全面信息，根据预先设定好的标准对不同国际主体的环境影响评价公众参与过程进行评估；就环境影响评价公众参与的原则、目标、预期成果等达成共识。

This report contains 4 China’s best practice cases and 7 EU’s best practice cases/该报告共收录了4 个国内的最佳案例和 7 个欧盟最佳案例

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Sample of Matrix矩阵表

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Results of questionnaire submitted to NGO in Yunnan and Shandong provinces/ 《 中国试点省份非政府组织问

卷调查结果》

1. Yunnan Environment Development Institute/ 云南环境发展研究所 (YEDI)2. Yunnan Environmental Industry Association/ 云南省环境保护产业协会 (YEIA)3. Yunnan Environment Practitioners’ Association/ 云南省环境科学学会 (YEPA)4. The Nature Conservancy (Kunming Office)/美国大自然保护协会昆明办公室 (TNC)

各个 NGO 均不同程度地参与过环境保护工作，但对环境影响评价工作参与程度不尽相同。部分组织对环境影响评价工作仅有一般了解，部分组织曾参与其中但深度不足；部分组织对环评公众参与做了一些尝试性工作，他们认为有时候会碰到一些阻力，这种阻力有时候来自于政府，有时候来自于组织本身如经费、时间、精力及参与身份等。

四家调查对象在接受调查的过程中都表现出较为积极的态度，大多数组织关心我国的环保事业，具有明显的参与意愿。

大多数调查对象已具备一定的专业素质，能客观公正地对每个问题进行思考、分析，能根据自己的工作经历，对参与活动进行了客观评价。

大多数 NGO 一定程度上能为官方提供客观的分析和有效的解决方案。

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Results of questionnaire submitted to NGO in Yunnan and Shandong provinces/ 《 中国试点省份非政府组织问

卷调查结果》

1. Shandong Environmental Science Institute/ 山东省环境科学学会2. Jinan Walk into Nature Environmental Protection Volunteer Association/济南走进自然环保志愿者协会3. Rizhao Ecological Institute/ 日照生态学会4. Linyi Diandian Environmental Protection Organization/ 临沂市点点环保

75% 的非政府组织了解环境影响评价的目标和程序， 50% 的非政府组织参与过 3 起环境影响评价。 75%的非政府组织知道负责环境影响评价的部门，调研的非政府组织全部认为环境影响评价是一个有效的工具， 75% 的认为公众参与环境影响评价可以影响政府决策， 75% 的了解环境影响评价公众参与的规则。

75%被调研的非政府组织了解环评的各种形式，认为公众可以看到政府对环评审查结论。被调研的非政府组织认为主管部门张贴的信息和网络是常用的获取环评信息的形式。 50% 的非政府组织认为信息公布的及时，同样， 50% 的认为公布的信息完整，可获得环评报告为电子版、简本。

50% 的被调查人员认为公众参与的时间足以进行交流， 50% 的表示会登记意见，并认为意见可以得到反馈， 75% 的认为对环评报告草稿的意见以及相关反馈会公布在主管部门网站上或者其他地方公众有途径对结果进行质疑，国家环保部和地方环保厅（局对项目作出最终决策时，会考虑公众的意见。 75% 的表示了解保障环评程序中参与权利的法律条款。 25%曾向信访部门反映过情况。 75% 的被调研单位认为可以自由表达反对意见。被调研的 4 家非政府组织都认为需要调整应用措施来提高环评公众参与地位。

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Present situation of EIA public participation in selected Provinces in China: the NGOs and local communities'

perspectives/ 《 中国试点省份环境影响评价公众参与调查现状》

通过对非政府组织和社区的问卷调查，编写报告介绍公众参与调查现状：

接受调查的 NGO 普遍认为有必要：• 调整介入时间：让公众参与能尽早介入项目决策，如规划之初就进行。• 加大宣传，提高公众参与意识，加强沟通。除国家规定需要保密的项目外，应将 环评报告向公众披露，引入公众参与制定决策，若公众能充分参与其中，对项目 决策会产生影响的。

• 对环评法律做出实质性修改，明确公众参与的地位。• 采取多种形式的公众的参与渠道：目前民意的表达渠道还不够畅通，政府应

当建立正常的信息发布制度，及时应对公众质疑。政府可以请第三方民意调查机 构、媒体等多种形式、多渠道进行调查。同时官方应该最直接与关心这个事的民 众面对面地交流。

• 加强监管，提高环评公众参与的有效性。只有政府一方监管还不行，鼓励民间第 三方的监管，并且应该从头至尾建立一个监管机制。

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Present situation of EIA public participation in selected Provinces in China: the NGOs and local communities'

perspectives/ 《 中国试点省份环境影响评价公众参与调查现状》

接受调查的公众普遍认为有必要：

• 加大宣传力度，提高公众参与意识，提高公民的社会责任感，端正公众的参与态度，鼓励公民对环境保护做出客观公正的判断。

• 拓宽参与渠道，政府或环评单位应当采取容易实现的公众参与方式进行公众意见调查工作，真正实现让公众参与其中；

• 政府、建设单位和环评单位应当与公众加强沟通，增加信息透明度，做到重大环评事项让民众知道，重大环评决策让群众参与；

• 对环评法律做出实质性修改，明确环评公众参与地位，保障公众参与质量。

• 加强监管，将法律法规落实到位，提高环评公众参与的有效性。

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Problem and Policy Recommendation

问题及建议

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公众参与本体制度的主要问题

公众参与对象范围窄

公众参与主体不全面

公众参与时间起点滞后

公众参与方式效果不佳

本体制度

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公众参与保障制度的主要问题

环境行政许可听证制度

待改进

环境司法救济制度待健全

环境信息公开制度待完

善

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National Level国家层面政策建议

• 1 ）增加启动方式与条件的规定，不仅包括环保部门、建设单位或环境影响评价机构自行采取，也包括由参与的公众建议采取。

• 2 ）选择社会中立或者与环境影响评价的规划与项目没有利益关系的机构或组织担任听证会的主持者。

• 3 ）细化听证会制度的操作程序

修订《行政许可法》

• 原则性完善环境影响评价公众参与中的环境信息公开制度。包括健全环境信息主动公开与建立环境信息被动公开制度两方面。

修订《政府信息公开条例》

• 强化环境司法救济途径，增加关于环境行政公益诉讼的规定，赋予参与环境影响评价过程的公众提起环境行政公益诉讼的原告主体资格。

修订《行政诉讼法》

针对制度与行政框架的政策建议：

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建议扩大公众参与的主体范围

不仅包括受影响的公民、单位和专家，也包括虽未受影响但有利害关系或者有兴趣的公民、单位、专家及具备专门知识或职能的政府机构。同时将环保民间组织纳入其中，可以通过立法促进民间环保组织的发展，促使其成为推动环境保护事业发展与进步的重要力量。

建议扩大公众参与的适用范围

无论是编制或填报环境影响评价报告表或登记表的建设项目还是需要编制环境影响评价报告书的建设项目，也不论是专项规划还是综合性规划均开展公众参与。在环境影响评价有关法律法规规章的制定过程或其他有关决策过程中也可以适当引入公众参与制度

提前公众参与的阶段

将公众参与的阶段提前到在判断项目或规划有无编制环境影响评价报告书必要的阶段以及环境影响评价报告书内容框架初步确定阶段，而不能以环境影响评价报告书草案的编制阶段为起点。另外目前对于环评报告的公众讨论阶段过于短暂，根据欧盟经验，这一阶段至少需要 30天得时间。

健全公众参与的方式

着重完善听证制度。关于听证制度的完善将放在下文专门论述。

针对法律框架的政策建议通过《环境影响评价法》的修改实现：

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明确参与环境影响评价公众的范围及确定标准。除了所有在卫生防护距离、环境防护距离之内的公民需要作为公众参与和调查对象，在防护距离范围外的潜在公众和机构也必须纳入考虑范围之内。

增加对建设单位或环境影响评价机构从事环境影响评价行为的审查规定。环评机构在公众参与工作中不负责任或弄虚作假，致使公众参与结论失实的，应当在一定期限内禁止其从事环评工作，情节严重的，应当直接取缔从业资格。

明确公众参与调查表的格式内容及真实性审查等内容。

细化公众意见的反馈处理程序。应当规定对于环境影响评价报告书草案编制前的阶段未采纳的公众意见需要说明理由并附证明材料

扩大公众对环境信息的知悉途径。应当视环境影响评价项目或规划所在区域的地理环境及当地公众生活条件等具体情况规定易于为参与环境影响评价的公众了解掌握的信息公开渠道

在进行环境影响评价公众参与之前，应对参与对象的环境影响评价和公众参与的了解程度进行摸底调查。

开展日常的宣传普及环保知识。为提高公众的环保素质

针对程序规则框架下的建议通过完善《环境影响评价公众参与暂行办法》来实现：

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Shandong山东

山东省率先在全国出台环境影响评价公众参与管理办法，该办法颁布实施一年多来，有效的规范了全省的环评公众参与工作。但是，在信息公告方式和提高参与公众的知识和意识等具体方面仍然有待进一步改进。针对这两方面工作，提出具体建议如下：

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Yunnan云南

建立半官方性质的组织和监督机构建议在云南省建设项目环境审核受理中心下设置专门的对环评公众参与进行组织和监督的半官方性质的委员会。

加大对社会组织扶持力度，鼓励社会组织参与环评程序，包括：

培育能参与环评的主体。建议在现有体制内，有计划地、逐步地将居民委员会、环境卫生委员会等组织发展为制度化、常态化的居民环境利益代言人。

建立有资格参与环评等听证的社会组织的遴选规则和标准。遴选标准既要保证居民有通畅的环境权益诉求通道，又要将一些非理性的社会组织排除在外。

立环保组织孵化器。按照“政府支持，民间力量兴办，专业团队管理，政府和公众监督”的模式，试点设立环保组织孵化器。

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Recommendations on provincial regulation revision/修改意见

• 根据项目工作要求，除提出针对试点地区提高环境影响评价中公众参与的政策建议以外，还要具体针对省级环境影响评价公众参与的管理条例和规定办法提出具体的修改意见。针对云南目前没有省级环境影响评价公众参与管理办法的状况，项目组结合其他地方经验拟提出一份针对云南省的环境影响评价公众参与管理办法供决策层参考。

• 山东省于 2012 年出台了针对环境影响评价公众参与的管理办法—《山东省环境保护厅关于加强建设项目环境影响评价公众参与监督管理工作的通知》（简称“通知”），根据本项目的问卷调查结果，结合省市两级环境影响评价监管部门的意见，针对《通知》中的具体条款提出进一步改进建议。

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Working Plan in Next Stage下一步工作计划

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Training session试点培训

Training session to be held in Shandong and Yunnan in 17-20, March/ 在山东和云南分别举办培训会，会期各一天半时间 ;

The training program will invite delegations from EPBs, NGOs and local communities/培训会将邀请试点地区环保厅局， NGO 和社区代表参会 ;

EU experts will be invited for introducing PP in EIA and best practice in EU/ 培训会将邀请欧盟专家介绍公众参与在欧盟的实践经验；Training materials and agenda will be finalized at the end of the month/培训会资料和会议日程将在本月底完成

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Dissemination Workshop项目结题会

Dissemination Workshop shall be held in Beijing, May 将于2014 年 5 月北京召开 ;

Invite delegations of EPB and NGOs from five provinces other than pilots/除邀请试点代表外，另在全国邀请五个省环保厅 / 局和 NGO 代表参会，宣传项目成果；

Launching publication/ 项目成果出版物发布；

Final policy recommendation submission/ 最终版政策建议提交给环保部和欧盟项目办

Partner Contacts联系方式

ACCADEMIA EUROPEA - BOLZANO (EURAC)博尔扎诺欧洲科学院Project Lead项目牵头单位Dr. Mariachiara AlbertonE-mail: mariachiara.alberton@eurac.edu CHINESE ACADEMY FOR ENVIRONMENTAL PLANNING (CAEP)环境保护部环境规划院Project PartnerMr. Weishan Yang杨威杉E-mail: yangws@caep.org.cn YUNNAN INSTITUTE OF ENVIRONMENTAL SCIENCE (YIES)云南省环境科学研究院Project Partner Mr Yihui Chen 陈异晖E-mail: cyh@yies.or.cn SHANDONG ACADEMY OF ENVIRONMENTAL SCIENCE (SAES)山东省环境保护科学研究设计院Project PartnerMr. Gang Xie 谢刚E-mail:sdaep@163.com UDRUGA ZELENA ISTRA (GREEN ISTRIA ASSOCIATION)绿色伊斯特里亚协会Project PartnerMs. Dusica RadojcicEmail: dusica.radojcic@zelena-istra.hr

PUBLIC_EIA, EGP 1ST PPAB Meeting: Xiyuan Hotel, Beijing – March 22, 2013

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This project is funded by the European Union

THANK YOU FOR YOUR ATTENTION!谢谢您的关注

Weishan Yang, Project Coordinator AssistantContact: yangws@caep.org.cn