Dr. Sepsey Tamás – számvevő igazgatóMagyar Könyvvizsgálói Kamara XIX. Országos Könyvvizsgálói

KonferenciájaBalatonalmádi, 2011. szeptember 8.

A helyi önkormányzatoknál végzett belső ellenőrzés az Állami Számvevőszék ellenőrzési

tapasztalatai tükrében

• A belső ellenőrzés helye, szerepe a helyi önkormányzatoknál

• A belső ellenőrzés szervezeti kereteinek kialakítása és szabályozása

• A belső ellenőrzés működésénél kialakított kontrollok megfelelősége

• Hogyan segítheti a belső ellenőrzés az önkormányzatok szabályos, gazdaságos, hatékony és eredményes működését

Küldetés

Az Állami Számvevőszék küldetése, hogy szilárd szakmai alapon álló, értékteremtő

ellenőrzéseivel előmozdítsa a közpénzügyek átláthatóságát, rendezettségét és járuljon

hozzá a „jó kormányzáshoz”.

Az állam olyan működési módja, amelyet konszenzuskeresés, részvételre ösztönzés, esélyegyenlőség, átláthatóság, elszámoltathatóság, eredményesség, hatékonyság, a jogállamiság tisztelete jellemez.

Jövőkép

Az állampolgárok bizalmát élvező, szakmai tekintéllyel rendelkező Állami Számvevőszék ellenőrzéseivel és tanácsaival támogatja az

Országgyűlést.

Javaslataival a közpénzek és a közvagyon szabályos, gazdaságos, hatékony és

eredményes felhasználását, használatát segíti.

Az Állami Számvevőszék ellenőrzési tevékenységére jellemző a hibák, hiányosságok megelőzésére, az

ellenőrzötteket segítő együttműködésre törekvés; hitelesen tárja fel és értékeli a

tényeket.

A számvevők elfogulatlanul végzik az ellenőrzéseket, feladatukat a szakmai és

az etikai szabályok maradéktalan betartásával látják el.

Alapértékek

„Bermuda háromszög”

polgár-mester

jegyző

képviselő-testület

Jogszabályok

• Ötv. – és annak módosításai

• Áptv., Vhr. R.,

• Áht. – és annak módosításai

• Htv. – pénzügyi-gazdasági ellenőrzés

• Ber1,

• Ber2 (2003. nov. 27.)

Belső ellenőrzés - egykor

• vezetői ellenőrzés

• munkafolyamatokba (szakmai, gazdasági, ügyviteli stb.) épített ellenőrzés

• költségvetési szerv vezetőjének közvetlen felügyelete alatt álló belső ellenőrzési szervezet

Belső ellenőrzés célja 1. (Egykor)

• a szaktevékenység ellátásának hatékonyságát, fejlesztésének tervszerűségét és gazdaságosságát, a működés és gazdálkodás szervezettségét;

• a munkaerő foglalkoztatásának, az állóeszközök optimális kihasználásának, fenntartásának és fejlesztésének ellenőrzésével a rendelkezésre álló erőforrások hatékony felhasználását;

• a jogszabályok és más általános érvényű rendelkezések, a belső szabályzatok és utasítások megtartását, a bizonylati és okmányfegyelem meglétét, a társadalmi tulajdon védelmét, annak szervezettségét, rendjét és hatékonyságát;

• a költségvetési beszámoló, az előző évi pénzmaradvány- és eredményelszámolás megalapozottságát.

Belső ellenőrzés célja 2. (Ma)

• független, tárgyilagos bizonyosságot adó és tanácsadó tevékenység, melynek célja, hogy az ellenőrzött szervezet működését fejlessze és eredményességét növelje. Az ellenőrzött szervezet céljai elérése érdekében a belső ellenőrzésnek rendszerszemléletű megközelítéssel és módszeresen kell értékelni, illetve fejleszteni az ellenőrzött szervezet kockázatkezelési, ellenőrzési és irányítási eljárásainak hatékonyságát, oly módon, hogy megállapításokat és ajánlásokat fogalmaz meg a költségvetési szerv vezetője részére.

DolgozókKöz

épve

zetésFels

ő vez

etés

A szervezet,egységek, egyedek

Elszám

olás

Meg

felelé

s

Műv

eletek

Forrás

véde

lemÁltalános

kontroll-célok

Kontrollkörnyezet

Kockázatértékelés

Kontrolltevékenység

Információ, kommunikáció

Monitoring

Kon

trol

lren

dsz

er

(bel

s ő ir

ányí

tás ,

sz

abál

yoz á

s ) e

lem

e i

A BELSŐ KONTROLLRENDSZER HÁROM DIMENZIÓS MÁTRIXA

Önkormányzati belső ellenőrzés

• a helyi önkormányzat felügyelete alá tartozó költségvetési szerveknél,

• a helyi önkormányzat többségi irányítást biztosító befolyása alatt működő gazdasági társaságoknál,

• közhasznú társaságoknál,• a vagyonkezelőknél,• a helyi önkormányzat költségvetéséből céljelleggel

juttatott támogatások felhasználásával kapcsolatosan a kedvezményezett szervezeteknél.

Állami Számvevőszék – belső ellenőrzés

• Régi Ászt. 2. § (8) bekezdés - figyelemmel kíséri az államháztartás belső pénzügyi ellenőrzési rendszerének működését

• Új Ászt. 5. § (6) bekezdés: értékeli az államháztartás belső kontrollrendszerének működését

• INTOSAI – Limai Nyilatkozat 3. § - a legfőbb ellenőrző intézmény feladata a belső ellenőrzés eredményességének vizsgálata

ISSAI 100

• Az elszámoltatás eredményes működtetéséhez szükség van a megfelelő információs, kontroll, értékelési és beszámolási rendszerek kialakítására. A jogszabályi keretek megteremtése a törvényhozó szerv és a kormányzat feladata, az adott szervezeten belül pedig a szervezet vezetője köteles a rendszerek kialakítására és működtetésére, beleértve a pénzügyi beszámolók és egyéb információk formájának és tartalmának helyességéért és elégségességéért való felelősséget is.

ISSAI 100

• a megfelelő belső kontroll rendszer minimálisra csökkenti a hibák és szabálytalanságok kockázatát

• a legfőbb ellenőrző intézmény kötelessége a kontrollrendszer működésének értékelése, s ha a kontrollokat nem megfelelőnek, vagy hiányzónak ítéli, úgy javaslatokat és ajánlásokat kell tennie a hibák kijavítására.

2003-2006 átfogó ellenőrzések

• egyik célja volt annak értékelése, hogy a gazdálkodás szabályszerűségét biztosító kontrollok (az akkori megfogalmazás szerint: a kiépített és működő belső irányítási és szabályozási rendszer, valamint belső ellenőrzési funkciók ellátása) megfelelően segítették-e a végrehajtást

• alapvetően szabályszerűségi ellenőrzés volt (az önkormányzat kialakította-e a belső ellenőrzési kötelezettség teljesítéséhez szükséges szervezeti kereteket, gondoskodott-e a az ellenőrzési feladatok megszervezéséről és végrehajtásáról)

Megnevezés 2003. év 2004. év 2005. év 2006. év2003-2006. év

összesenBudapest főváros 1 1 1 1 4 megye 4 6 4 5 19 megyei jogú város 6 4 6 6 22 Budapest fővárosi kerületet 6 6 5 6 23 város 54 64 65 72 255 nagyközség 27 22 21 9 79 község 252 268 715 394 1 629 Összesen: 350 371 817 493 2 031 kisebbségi önkormányzatok 123 150 71 71 415 Mindösszesen: 473 521 888 564 2 446

A HELYI ÉS HELYI KISEBBSÉGI ÖNKORMÁNYZATOK GAZDÁLKODÁSI RENDSZERÉNEK ÁTFOGÓ ÉS EGYÉB

SZABÁLYSZERŰSÉGI ELLENŐRZÉSÉBE BEVONT ÖNKORMÁNYZATOK SZÁMA 2003-2006 KÖZÖTT

0%

20%

40%

60%

80%

100%

belső ellenőrzési kézikönyv stratégiai terv éves ellenőrzési terv

megyék,Budapest főváros

megyei jogú városok

Budapest fővárosi kerületek

városok

nagyközségek

községek

A BELSŐ ELLENŐRZÉSI KÉZIKÖNYVVEL, A STRATÉGIAI ÉS AZ ÉVES ELLENŐRZÉSI TERVVEL RENDELKEZŐ

ÖNKORMÁNYZATOK ARÁNYA A 2005. ÉVBEN

A BELSŐ ELLENŐRZÉSI TAPASZTALATOK ÉRTÉKELÉSE A 2005. ÉVBEN

0% 20% 40% 60% 80% 100%

a képvselő-testület azellenőrzésektapasztalataitáttekintette

a jegyző készített abelső ellenőrzésselösszefüggésben

beszámolót

községek

nagyközségek

városok

Budapestfővárosikerületekmegyei jogúvárosok

megyék

2007-2010

• Stratégia: megújítja az önkormányzatok átfogó ellenőrzését, kiegészítve azt teljesítmény-ellenőrzési elemekkel

• a kontroll-teljesítmények értékelése, e körben ellenőrizhető, hogy megfelelően működtették-e a belső kontroll rendszereket

Ellenőrzés célja

A belső ellenőrzés:

• szabályozottságának,

• működési feltételei kialakításának,

• működése megfelelőségének értékelése.

A HELYI ÉS HELYI KISEBBSÉGI ÖNKORMÁNYZATOK GAZDÁLKODÁSI RENDSZERÉNEK ÁTFOGÓ ÉS EGYÉB

SZABÁLYSZERŰSÉGI ELLENŐRZÉSÉBE BEVONT ÖNKORMÁNYZATOK SZÁMA 2007-2010 KÖZÖTT

Megnevezés2007.év(tény)

2008.év(tény)

2009. év(tény)

2010. év(tény)

2007-2010. év összesen

megye 5 5 4 5 19megyei jogú város 5 6 6 6 23fővárosi kerület 6 6 6 5 23város 66 65 66 66 263nagyközség 9 2 4 1 16község 76 25 32 36 169Összesen 167 109 118 119 513

Szervezeti keret, működési feltétel

• 53 kérdés – elérhető kockázati pont: 84

• Kockázatok értékelése:

alacsony - 0-20% 0-17 pont

közepes - 21-40% 18-34 pont

magas - 40%-tól 35-84 pont

Kockázat minősítés

A kialakított belső kontrollokban rejlő kockázat • alacsony : a kontrollok – végrehajtásuk

esetén – megfelelő védelmet nyújtanak a hibák bekövetkezése ellen

• közepes: a kontrollok – végrehajtásuk esetén – a lehetséges hibák többsége ellen védelmet nyújtanak

• magas: a kontrollok – kialakításuk hiányában, vagy hiányos kialakításuk miatt – nem nyújtanak elegendő védelmet a lehetséges hibákkal szemben

ELLENŐRZÉSI ALAPDOKUMENTUMOKKAL RENDELKEZŐ ÖNKORMÁNYZATOK ARÁNYA

100%

100%

100%

100%

100%

100%

83% 10

0%

100%

100%

80% 10

0%

95%

85% 97

%

95%

86%

81% 95

%68%

belső ellenőrzésikézikönyv

stratégiai ellenőrzésiterv

éves ellenőrzésiterv

ellenőrzési program

megyék megyei jogú városok Budapest fővárosi kerületek városok községek

2010- ben vizsgált önkormányzatok

A BELSŐ ELLENŐRZÉSI SZERVEZET KIALAKÍTÁSÁNAK MÓDJA

21%

100%

100%

100%

11%

92%

53%

5%

15%

3%

0% 20% 40% 60% 80% 100%

községek

városok

Budapest

fővárosi

kerületek

megyei

jogú

városok

megyék

belső ellenőrzési egység, hivatal köztisztviselője szerződéssel társulással több ellátási mód

2010- ben vizsgált önkormányzatok

A BELSŐ ELLENŐRZÉSI TEVÉKENYSÉG SZERVEZETI KERETEINEK ÉS SZABÁLYOZOTTSÁGÁNAK KOCKÁZATA

11%30%

50%

59%39%

55%59%

60%83%

50%67%

100%67%

83%80%

100%100%

40%100%

61%70%32%

38%47%

40%24%

40%17%

33%33%

33%17%

60%

7%16%

3%16%

16%28%

18%

3%14%

5%17%

17%

20%

57%

46%

59%36%

50%27%

38%

47%

34%47%

0% 10% 20% 30% 40% 50% 60% 70% 80% 90% 100%

2010200920082007

2010200920082007

2010200920082007

2010200920082007

2010200920082007

2010200920082007

elle

nőrz

ött

önk

-ok

együ

ttese

n kö

zség

ekvá

roso

k

Bud

apes

tfő

váro

sike

rüle

tek

meg

yei j

ogú

váro

sok

meg

yék

Alacsony Közepes Magas

Nem … 1.

• határozták meg a képviselő-testületek a belső ellenőrzés ellátásának módját;

• gondoskodott a jegyző - amennyiben nem foglalkoztattak belső ellenőrt, a belső ellenőri tevékenység külső erőforrással (társulással, vállalkozással) történő megszervezéséről,

• rendelkeztek a társulással, vállalkozással történő feladatellátás esetén megállapodásban arról, hogy a belső ellenőri vezetői feladatokat a társulás látja el, illetve hogy a jogszabályban a belső ellenőri vezető számára meghatározott feladatokat milyen módon látják el;

• határozták meg az önkormányzati hivatalok SzMSz-ében a belső ellenőrzési kötelezettséget,

• biztosították a szabályozás során a belső ellenőrök funkcionális függetlenségét,

Nem … 2.

• rendelkezett a belső ellenőrzés kockázatelemzéssel alátámasztott stratégiai ellenőrzési tervvel,

• felelt meg az éves ellenőrzési terv tartalmában a jogszabályban előírtaknak,

• volt összhangban az éves ellenőrzési terv a stratégiai tervvel,

• tartalmazott az éves ellenőrzési terv időkeretet a soron kívüli ellenőrzésekre;

• hagyták jóvá a képviselő-testületek az éves ellenőrzési tervet az Ötv. –ben előírt határidőn belül;

Nem … 3.

• tervezték meg az éves ellenőrzési tervet megalapozó kockázatelemzésben magas kockázatúnak értékelt területek ellenőrzését,

• készítettek minden ellenőrzés lefolyatatásához a belső ellenőrzési vezető által jóváhagyott, a jogszabályi előírásoknak megfelelő tartalmú ellenőrzési programot;

• készítették el, illetve egészítették ki a belső ellenőrzési kézikönyvet a jogszabályban foglalt tartalmi előírásoknak megfelelően;

• biztosították, hogy a belső ellenőrök rendelkezzenek a megfelelő felsőfokú iskolai végzettséggel, illetve képesítéssel, valamint legalább két éves gyakorlattal.

A kontrollok működésének eredményessége, megfelelősége

• Kiváló: ha azok működése – esetleges apróbb hiányosságoktól eltekintve – megfelelt a hibák megelőzésére és kijavítására meghatározott szabályozásnak és a legmagasabb szintű elvárásoknak

• Jó: ha a hiányosságok száma ugyan jelentős volt, de nem veszélyeztette az ellenőrzött terület hibáinak megelőzését és kijavítását.

• Gyenge: amennyiben a hiányosságok mértéke nem biztosította a hibák megelőzését, feltárását, kijavítását és ezáltal veszélyeztette az eredményes, megbízható működést

Megfelelőség

• 52 kérdés – 82 pont

gyenge - 0 - 60% 0 - 49 pont

jó - 61- 80% 50 - 66 pont

kiváló - 81%-tól 67 - 82 pont

A BELSŐ ELLENŐRZÉSI TEVÉKENYSÉG VÉGREHAJTÁSÁNAK MEGFELELŐSÉGE

38%

4%1%

44%27%

12%6%

40%50%

17%33%

100%67%

33%40%

100%75%

60%40%

46%58%

74%32%

45%44%

49%48%

40%50%

67%50%

33%50%

40%

25%20%60%

12%24%

31%53%

16%25%22%

67%

11%29%

39%46%

20%

16%17%

17%20%

20%

7%

47%29%

14%

1

40%55%

41%47%

0% 10% 20% 30% 40% 50% 60% 70% 80% 90% 100%

2010200920082007

2010200920082007

2010200920082007

2010200920082007

2010200920082007

2010200920082007

elle

nőrz

ött

önk-

okeg

yütte

sen

közs

égek

váro

sok

Bud

apes

tfő

váro

sike

rüle

tek

meg

yei

jogú

váro

sok

meg

yék

Kiváló Jó Gyenge

Nem ellenőrizték.. 1.• az önkormányzati hivatalnál és az önkormányzat

költségvetési intézményeinél a FEUVE rendszer kiépítésének és működésének központi és helyi szabályoknak való megfelelését, a pénzügyi irányítási és ellenőrzési rendszerek működésének gazdaságosságát, hatékonyságát és eredményességét, a rendelkezésre álló erőforrásokkal való gazdálkodást, a vagyon megóvását, gyarapítását, a közbeszerzéseket, illetve a közbeszerzési eljárásokat;

• a rendelkezésre álló erőforrásokkal való gazdálkodást, a vagyon megóvását, gyarapítását, az elszámolások, beszámolók megbízhatóságát az önkormányzat többségi irányítást biztosító befolyása alatt működő gazdasági és nonprofit társaságoknál, vagyonkezelőknél;

• az önkormányzat költségvetéséből céljelleggel nyújtott támogatások rendeltetés szerinti felhasználását a kedvezményezett szervezeteknél;

Nem 2.

• az ellenőrzéseket nem a jogszabályban előírt tartalmú ellenőrzési program alapján végezték, a végrehajtás során nem biztosították a belső ellenőrök funkcionális függetlenségét;

• az ellenőrzések megállapításairól készült jelentések tartalma nem felelt meg a jogszabályi előírásoknak, nem gondoskodtak a belső ellenőrzési jelentésekben javasolt intézkedések nyomon követéséről,

• az éves ellenőrzési jelentés elkészítésekor önértékelés keretében nem értékelte a belső ellenőrzési vezető a belső ellenőrzés tárgyi, személyi feltételeit, ennek következtében nem tett javaslatot a költségvetési szerv vezetőjének a feltételek éves tervvel történő összehangolására;

A KÖLTSÉGVETÉS TERVEZÉSI ÉS ZÁRSZÁMADÁS KÉSZÍTÉSI FOLYAMATOK SZABÁLYOZOTTSÁGÁNAK KOCKÁZATA

67%62%

54%51%

60%50%50%

67%

66%83%83%

80%

80%100%

40%100%

18%21%

22%23%

40%50%

17%

17%

20%

40%

13%15%

24%24%

15%17%

24%26%

33%33%

17%17%17%

20%

20%

55%64%67%

57%

21%20%

21%19%

0% 10% 20% 30% 40% 50% 60% 70% 80% 90% 100%

2010200920082007

2010200920082007

2010200920082007

2010200920082007

2010200920082007

elle

nőrz

ött

önk-

ok

együ

ttes

en

váro

sok

Bud

apes

t

fővá

rosi

kerü

lete

k

meg

yei

jogú

váro

sok

meg

yék

Alacsony Közepes Magas

A KÖLTSÉGVETÉS TERVEZÉS ÉS A ZÁRSZÁMADÁS KÉSZÍTÉS FOLYAMATAIBAN A BELSŐ KONTROLLOK MŰKÖDÉSÉNEK

MEGFELELŐSÉGE

39%50%

35%38%

60%50%

17%67%

66%66%

83%60%

60%100%

100%

35%20%

23%24%

40%17%

33%

17%17%

40%

60%

22%28%

40%35%

26%30%

42%38%

33%50%

33%

17%17%17%

40%

40%

35%54%

44%

45%

18%34%

25%20%

0% 10% 20% 30% 40% 50% 60% 70% 80% 90% 100%

2010200920082007

2010200920082007

2010200920082007

2010200920082007

2010200920082007

elle

nőrz

ött

önk-

ok

együ

ttes

en

váro

sok

Bud

apes

t

fővá

rosi

kerü

lete

k

meg

yei

jogú

váro

sok

meg

yék

Kiváló Jó Gyenge

A GAZDÁLKODÁSI, A PÉNZÜGYI-SZÁMVITELI ÉS A FOLYAMATBA ÉPÍTETT ELLENŐRZÉSI FELADATOK SZABÁLYOZOTTSÁGÁNAK

KOCKÁZATA

46%50%

11%22%

73%59%

39%38%

60%50%

17%50%

67%83%

33%60%

80%100%

40%40%

35%36%

37%31%

24%36%

46%47%

40%50%

66%33%

33%17%

50%20%

20%

60%60%

8%7%

24%31%

19%14%

52%47%

3%5%

15%15%

17%17%

17%20%

30%58%

63%

31%

35%29%

46%38%

0% 10% 20% 30% 40% 50% 60% 70% 80% 90% 100%

2010200920082007

2010200920082007

2010200920082007

2010200920082007

2010200920082007

2010200920082007

elle

nőrz

ött

önk-

okeg

yütt

esen

kö

zség

ekvá

roso

k

Bud

apes

tfő

váro

sike

rüle

tek

meg

yei

jogú

váro

sok

meg

yék

Alacsony Közepes Magas

A SZAKMAI TELJESÍTÉS IGAZOLÁS ÉS AZ UTALVÁNY ELLENJEGYZÉS MŰKÖDÉSÉNEK MEGFELELŐSÉGE

28%19%

27%

41%30%

20%33%

40%50%

33%50%

50%50%

40%

100%25%

40%

14%11%

8%

15%17%

8%3%

20%17%

17%

17%17%

60%20%

50%54%

70%63%

68%58%

70%65%

44%53%

72%64%

100%

40%33%

50%50%

50%33%

83%60%

75%40%40%

18%31%

39%

27%

31%

15%11%

12%

5%

6%

0% 10% 20% 30% 40% 50% 60% 70% 80% 90% 100%

2010200920082007

2010200920082007

2010200920082007

2010

2010200920082007

2010200920082007

2010200920082007

elle

nő

rzö

tt

ön

k-o

k

eg

yü

tte

se

n

kö

zsé

ge

kvá

roso

kB

p.

Bu

da

pe

st

fővá

rosi

ke

rüle

tek

me

gye

i jo

gú

vá

roso

km

eg

yé

k

Kiváló Jó Gyenge

A PÉNZGAZDÁLKODÁS BELSŐ KONTROLLJAI KIALAKÍTÁSÁHOZ HIÁNYZÓ SZABÁLYOZÁSOK

14%

28%

41%

28%

8%

21%

szakmai teljesítés igazolásmódjának szabályozása

szakmaiteljesítés igazoló kijelölése

érvényesítő megbízása

2007. év

2008.év

2009.év

8%6%

1%

A BELSŐ ELLENŐRZÉSI TAPASZTALATOK ÉRTÉKELÉSE 10

0%

100%

83%

83%10

0%

100%

65% 83

%

56%

50%

a jegyző készített értékelést a belső kontrollokműködéséről

a polgármester tájékoztatta a képviselő-testületetaz ellenőrzések megállapításairól

megyék megyei jogú városok Budapest fővárosi kerületek városok községek

2010- ben vizsgált önkormányzatok

Felelősség

Önk.-k Felelős-ség

Ebből jegyző

Javaslat Ebből jegyző

2007 19 21 18 10 10

2008 17 20 19 10 9

2009 24 28 25 16 15

2010 26 33 27 20 19

Össz. 86 102 89 56 53

„Az operatív gazdálkodási folyamatok menetében üres járatok vannak, és azok követik egymást,

mely által nem volt biztosítva a szabályszerű működés, de annak

személyi feltételei sem.”

Köszönöm megtisztelő figyelmüket!