Universidad de Chile

Instituto de Estudios Internacionales

Magster en Estrategia Internacional y Poltica Comercial, MEIPC

Estudio de casoLa poltica de la Poltica Comercial. Brasil y Estados Unidos durante la negociacin del rea de Libre Comercio de las Amricas (ALCA)Autor: Juan Cristbal Marn SilvaProfesor Gua: Alberto Van Klaveren

Julio de 2012ndice I. Introduccin 2II. Para entender el ALCA. El contexto de las negociaciones... 13III. El rea de Libre Comercio de las Amricas y sus negociaciones....... 15IV. La poltica de la Poltica Comercial, casos de estudio.... 32 Brasil... 32El gobierno del Presidente Fernando Henrique Cardoso... 33El gobierno del Presidente Luiz Incio Lula da Silva 38 Estados Unidos.. 41Objetivos en el ALCA.... 41Resistencias internas hacia el ALCA. 44Poltica comercial e intereses durante la negociacin del ALCA.. 47V. Conclusiones..... 51 VI. Anexos 56VII. Bibliografa 57I. IntroduccinDurante el siglo XIX hubo diversos intentos por integrar polticamente a los pases latinoamericanos. El ms notable de ellos fue el Congreso de Panam, realizado en junio y julio de 1826, convocado por Simn Bolvar, entonces Jefe de Estado de la Gran Colombia. Bolvar cre un conjunto de ideas que inspiraron diversas iniciativas regionales, como el Congreso Americano de Lima, en 1847, o el Congreso Continental de Santiago, en 1856. Estos encuentros posean varios puntos en comn. En primer lugar, posibilitaban el establecimiento de algn tipo de unin poltica entre sus participantes. En segundo lugar, no se trataba de iniciativas de regionalismo econmico, toda vez que no incorporaban el concepto de integracin comercial, aunque ello poda ocurrir como consecuencia de una eventual integracin poltica. Finalmente, eran iniciativas acotadas a un cierto grupo de pases, principalmente del rea andina.

Desde la creacin de la Comisin Econmica para Amrica Latina (CEPAL) en 1948, Amrica Latina fue testigo de la generacin de mltiples experiencias de integracin econmica. En 1960, mediante la firma de los Tratados de Montevideo y Managua, se establecieron la Asociacin Latinoamericana de Libre Comercio (ALALC) y el Mercado Comn Centroamericano (MCCA), respectivamente. Por su parte, en 1969 se origin el Pacto Andino. Sin embargo la impronta comn a todos estos emprendimientos estuvo dada por un fuerte voluntarismo poltico que se traduca en un proceso del tipo topdown, caracterizado por el fuerte compromiso estatal que apuntaba a una vinculacin de los procesos de integracin regional con el modelo de industrializacin sustitutiva de importaciones, orientado al mercado interno. La meta planteada era la superacin de las limitaciones de dicho modelo a nivel nacional a travs de la creacin de mercados regionales. Adems, partiendo de una valoracin ms bien negativa con respecto al rol de la inversin extranjera directa y de las multinacionales, se definieron estrictas regulaciones dentro de los esquemas regionales. Si bien estos acuerdos generaron expectativas, hacia la dcada de 1970 haban entrado en crisis.Pese al fracaso de estas iniciativas, desde mediados de la dcada del 80 el ideario integracionista se vio beneficiado por una coyuntura ms favorable. En esa lnea, los acuerdos de complementacin econmica negociados en el marco de la ALADI (Asociacin Latinoamericana de Integracin, que en 1980 sustituy a la ALALC) dieron paso a proyectos como el del Mercosur. Por su parte, el Pacto Andino, convertido en 1995 en la CAN (Comunidad Andina de Naciones), reformul sus objetivos y estableci una unin aduanera imperfecta, mientras que el MCCA apunt a su revitalizacin por medio de su reordenamiento institucional entre 1991 y 1993. En forma paralela, en el norte del hemisferio se dieron desarrollos similares con el tratado de libre comercio entre Estados Unidos y Canad, que constituy el punto de partida para la firma del Tratado de Libre Comercio de Amrica del Norte (TLCAN) que incluy tambin a Mxico. En general, el surgimiento de nuevos proyectos integracionistas coincidi con un cambio de percepcin general respecto de las estrategias de desarrollo que conllevaba la necesidad de superar la concentracin en el mercado interno y acentuaba la orientacin exportadora y la integracin activa en el mercado internacional.

Concluida la dcada de 1980, recogida por la literatura como la dcada perdida, marcada por la crisis de la deuda y el agotamiento de una estrategia de desarrollo basada en la industrializacin por sustitucin de importaciones (modelo ISI), el decenio de 1990 estuvo caracterizado por el retorno a la democracia y la adopcin de un modelo de apertura comercial (unilateral, bilateral y/o multilateral) en prcticamente todos los pases del Continente Americano. En opinin de Armando di Filippo, era la primera vez, en la historia de Amrica Latina que comenzaba a existir tan alto grado de coincidencia en la vigencia simultnea de las instituciones del capitalismo (a escala nacional, regional y global) y de la democracia (a escala nacional). En efecto, el Consenso de Washington, como se denomin a este cmulo de ideas, sent las bases para emprender diversas reformas estructurales que pretendieron cambiar el rumbo econmico de la regin.En este contexto, recogiendo una iniciativa propuesta por el Presidente de Estados Unidos William Clinton, con ocasin de la I Cumbre de las Amricas, los Jefes de Estado y de Gobierno de todos los pases del Continente Americano, a excepcin de Cuba, plantearon el establecimiento de un rea de Libre Comercio para las Amricas (ALCA), que abarcara desde Alaska hasta Tierra del Fuego. Segn se indic, el objetivo de esta zona de libre comercio sera la eliminacin de las barreras al comercio y los flujos de capitales, a lo que se agregaban diversas disciplinas complementarias como propiedad intelectual, tratamiento a las inversiones, liberalizacin del comercio agrcola y de servicios, compras del sector pblico, establecimiento de normas tcnicas y fitosanitarias, estndares laborales y medioambientales, y la creacin de mecanismos supranacionales de solucin de diferencias. El ALCA pretenda crear la mayor zona de libre comercio del mundo, abarcando una poblacin de 780 millones de habitantes, un producto interno bruto (PIB) que superaba los 11 billones de dlares, 30% superior al de la Unin Europea, lo cual constitua ms de un tercio del producto mundial y ms de un quinto del comercio mundial.En opinin de Axel Huelsemeyer, la propuesta de conformacin de un rea de Libre Comercio de las Amricas representaba la primera oportunidad en que un esquema de integracin pretenda abarcar una zona geogrfica compuesta por cuatro acuerdos preferenciales existentes (NAFTA, Mercosur, Comunidad Andina y CARICOM). A su juicio, ello resultaba relevante por dos motivos: en primer lugar, la integracin variaba a lo largo de un eje Norte - Sur. Mientras el NAFTA era un rea de libre comercio con numerosos perodos de transicin y sectores exceptuados, los otros tres acuerdos preferenciales eran, de forma muy limitada, uniones aduaneras. Esta diferenciacin llev a la existencia de diversos puntos de vista sobre el alcance de la integracin hemisfrica. En trminos generales, el Sur, bajo el no siempre bien tolerado liderazgo de Brasil, se resista a la idea de Estados Unidos de establecer una agenda hemisfrica como una simple extensin del NAFTA. En segundo lugar, mientras los acuerdos preferenciales existentes tenan una membreca reducida, el ALCA deseaba incorporar una gran cantidad de pases.

Segn se estableci durante la primera Cumbre de Jefes de Estado y de Gobierno de las Amricas, la negociacin del ALCA deba estar concluida para el ao 2005 y presentar avances sustanciales para el ao 2000. Se determin que se tratara de un proceso balanceado, comprensivo, congruente con la Organizacin Mundial del Comercio (OMC), y coexistente con todos los acuerdos bilaterales y subregionales de integracin en los que participan los pases del hemisferio occidental. Adems, se aclara que se tomar en cuenta el nivel de desarrollo de las economas ms pequeas, el punto de vista de la sociedad civil, y que los acuerdos se alcanzarn por consenso y mediante un compromiso nico (single undertaking).

Debido a las importantes asimetras y diferencias de desarrollo que existan entre los pases que formaban parte de la negociacin, autores como Roberto Bouzas estimaban que haba pocas razones para pensar que el ALCA ira ms all de un ejercicio de retrica, tal como haba ocurrido con la Iniciativa para las Amricas. En efecto, en sus inicios era difcil ver como esta propuesta de poltica podra transformarse en una negociacin sustantiva. Las divergencias de intereses, las percepciones disimiles y el fracaso del Ejecutivo norteamericano para obtener una autorizacin del Congreso para negociar acuerdos comerciales bajo el mecanismo de la "va rpida" minaban su credibilidad. Sin embargo, en el periodo que transcurri desde esa fecha hasta el 2005, cuando la iniciativa fracas y fue abandonada, las negociaciones atravesaron por diversas etapas, marcando un hito en las relaciones comerciales del hemisferio, ya que simultneamente convocaban a ms de 1.000 negociadores de 34 equipos.En consideracin de lo anterior, el presente estudio de caso tiene por finalidad abordar la negociacin del rea de Libre Comercio de las Amricas desde el punto de vista de las posturas, intereses y dificultades de los dos principales actores del proceso de gestacin del acuerdo, Brasil y Estados Unidos. En ese sentido, se pretende identificar la poltica de la Poltica Comercial de ambos Estados.

Para un desarrollo armnico, se ha estimado conveniente estructurar la investigacin en cinco captulos. El primero de ellos corresponde a una introduccin, donde se describen los temas a analizar; se sealan los objetivos, generales y especficos; se enumeran las preguntas de investigacin; se formula la hiptesis; se define el marco terico; se expone la metodologa; y se analiza brevemente la bibliografa consultada. El segundo repasa, de manera general, el contexto internacional de las dcadas de 1990 y 2000, a fin de situar adecuadamente las diversas etapas de la negociacin del ALCA. El tercero realiza una descripcin del proceso de negociacin del ALCA, abarcando desde sus antecedentes en 1990, hasta el fracaso de la iniciativa, el 2005. El cuarto constituye el corazn del trabajo. En l se estudian las posturas de negociacin de Brasil y Estados Unidos, los dos pases que desempearon los roles ms relevantes durante la negociacin. Este captulo constituye un esfuerzo por identificar la poltica de la Poltica Comercial de esos Estados, analizando sus posiciones, dificultades, intereses y aproximaciones hacia el proceso de conformacin del acuerdo regional. El quinto y ltimo captulo corresponde a la conclusin, donde se retoman algunas ideas abordadas durante el desarrollo del trabajo, a fin de intentar responder las preguntas de investigacin.

El objetivo general del estudio de caso es realizar un anlisis de la poltica de la Poltica Comercial, reseando la negociacin del ALCA y situndola en el contexto de las posturas y particularidades de los dos actores ms relevantes del proceso. Como objetivo especfico se pretende determinar si el proyecto de ALCA significaba, de manera implcita, adoptar un determinado concepto de regionalismo; y analizar los intereses y dificultades de Brasil y Estados Unidos durante la negociacin de un rea de Libre Comercio de las Amricas.

Para lo anterior se han estructurado las siguientes preguntas de investigacin: Exista un modelo de regionalismo implcito en la negociacin del ALCA?

Cules fueron las posturas, intereses y dificultades de Brasil y Estados Unidos durante el proceso de negociacin del ALCA?

Cmo esas posturas, intereses y dificultades afectaron la negociacin general del acuerdo?

La hiptesis de trabajo es que el rea de Libre Comercio de las Amricas significaba ms que una zona de libre comercio entre 34 pases del Continente Americano. En su trasfondo se configuraba como un acuerdo econmico y poltico, mediante el cual se estableca un modelo de regionalismo basado en relaciones preferenciales con Estados Unidos. La negociacin del ALCA es abordada desde la perspectiva terica del nuevo regionalismo. En este sentido, cabe sealar que desde mediados de 1980 los pases de Amrica Latina comenzaron a suscribir diversos acuerdos preferenciales de comercio. Dicha tendencia no fue algo completamente novedosa, sin embargo, la diferencia radicaba en que la modalidad de discriminacin comercial difera de mtodos aplicados en el pasado, basndose en lo que se ha denominado como nuevo regionalismo. Este concepto es recogido por Rita Giacalone, quien seala que otro rasgo que lo diferencia de su antecesor [el viejo regionalismo] es que lo impulsan intereses econmicos y actores privados que se convierten en motores de la integracin y de la construccin de instituciones regionales, las cuales denotan un menor grado de desarrollo y una mayor variedad que sus antecesoras.

Este regionalismo moderno sufri algunos cambios de contexto y contenido que lo apartaban del viejo regionalismo. En cuanto al contexto, se trataba de un ambiente normativo menos aislacionista y con un renovado inters en profundizar la integracin con la economa mundial. En lo concerniente al contenido, se incorpor una cobertura ms amplia de disciplinas y se establecieron acuerdos norte-sur, que vincularon economas con grandes disparidades de ingreso per cpita.

Los beneficios del nuevo regionalismo se relacionaban con los cambios mencionados. Debido al nuevo marco normativo del comercio, las polticas menos aislacionistas haban reducido los costos econmicos del comercio para los miembros y la discriminacin negativa para los no miembros. Los acuerdos norte-sur ayudaban a los pases menos desarrollados, permitindoles obtener acceso preferencial a grandes mercados de altos ingresos, convirtindolos en poderosos incentivos a las exportaciones. Adicionalmente, dichos acuerdos podan ofrecer mayor certidumbre al rgimen de polticas y atraer mayores flujos de inversin extranjera hacia los pases con serias restricciones de balanza de pagos. La cobertura de un mayor nmero de disciplinas planteada por el nuevo regionalismo poda crear condiciones ms estables de acceso a mercado para las economas de menor desarrollo. Sin embargo, para que los pases obtuvieran dichas oportunidades, los acuerdos norte-sur deban cumplir cuatro desafos: asegurar la reciprocidad efectiva; ayudar al pas en desarrollo a cubrir los costos de transicin y ajuste; impedir la consolidacin de dinmicas de polarizacin y asegurar que los efectos institucionales indirectos sean positivos; y que el socio en desarrollo pueda asimilarlos de manera eficaz.

La reciprocidad era un principio bsico de este postulado, no obstante, no fue fcil de aplicar en el sistema multilateral de comercio. Algunas caractersticas estructurales de la integracin regional norte-sur parecan dificultar este proceso. En primer lugar, los pases industrializados suelen tener instituciones democrticas slidas, que hacen que los votos de sus ciudadanos tengan mayor relevancia en el proceso poltico interno que en los pases en desarrollo. Mientras que el sector privado generalmente est mejor organizado y promueve sus intereses con mayor eficacia que en los pases en desarrollo, los actores no empresariales de los pases desarrollados tambin participan activamente en el proceso de elaboracin de polticas. En segundo lugar, algunos temas controvertidos, muy delicados para algunos pases en desarrollo, surgen del juego de fuerzas en la economa poltica mundial. En tercer lugar, la aplicacin de la reciprocidad en los acuerdos preferenciales norte-sur tambin depende de la dinmica del proceso de negociacin.

Los acuerdos de preferencia comercial suscritos bajo el paradigma del nuevo regionalismo presentaban algunas ventajas en comparacin con los acuerdos del pasado, sin embargo, stas van acompaadas de algunas dificultades que no permiten afirmar necesariamente su superioridad. De hecho, muchos de los desafos y oportunidades de la discriminacin comercial se magnifican en los acuerdos norte-sur. Los beneficios a los que podra aspirar un pas en desarrollo dependen del contenido del acuerdo, la agenda bilateral, las caractersticas estructurales de los socios y las polticas internas. En ese sentido, en el caso del nuevo regionalismo se trata de un proceso de compleja y prolongada puesta en prctica que requiere a la vez de una clara visin acerca de sus oportunidades y riesgos, de una frrea y persistente voluntad poltica y de una ponderacin acertada acerca de los caminos por los cuales debe encauzarse.

En opinin de Roberto Bouzas, el ALCA es uno de los principales y ms complejos ejemplos del nuevo regionalismo, ya que los problemas que surgen con respecto a su arquitectura y contenido regulador son representativos de los obstculos y las ventajas que ofrece la nueva modalidad de discriminacin comercial.

La metodologa de investigacin se basa en el anlisis de fuentes primarias y secundarias. Las primeras incluyen la revisin del sitio web oficial del proceso del ALCA y entrevistas realizadas a la acadmica Alicia Frohmann, quien se desempe como Jefe del Departamento de ALCA y Amrica del Norte de la Direccin General de Relaciones Econmicas Internacionales (DIRECON) durante la negociacin del acuerdo, y al profesor Roberto Bouzas, quien ha publicado numerosos artculos sobre el ALCA. Las segundas se relacionan principalmente con la abundante cantidad de libros, artculos de revista y papers de diversa ndole que se han escrito sobre el rea de Libre Comercio de las Amricas. De esa forma, el anlisis bibliogrfico constituye la principal fuente de informacin del presente estudio de caso.El sitio web oficial del ALCA es la fuente primaria ms relevante de informacin utilizada. All es posible encontrar gran abundancia de material, entre el que se incluye: Declaraciones de las cinco Cumbres de las Amricas que se realizaron durante el proceso de negociacin del ALCA; los Planes de Accin que las acompaaron; las Declaraciones Conjuntas de las ocho Reuniones Ministeriales de Comercio que se efectuaron entre 1995 y 2003; los tres borradores del acuerdo; informacin sobre las reuniones y el trabajo del Comit de Negociaciones Comerciales; las actividades de los nueve grupos de negociacin; y antecedentes respecto de los cuatro Comits Especiales que se conformaron (Grupo Consultivo sobre Economas Pequeas, Comit de Representantes Gubernamentales sobre la Participacin de la Sociedad Civil, Comit Tcnico de Asuntos Institucionales y Comit Conjunto de Expertos del Gobierno y del Sector Privado sobre Comercio Electrnico); entre otra informacin relevante.Mucho se ha escrito sobre el rea de Libre Comercio de las Amricas, tanto en Chile como en el extranjero, en espaol, portugus e ingls. En ese sentido, la bibliografa utilizada puede ser agrupada, arbitrariamente por cierto, en tres categoras. En la primera se incluyen los textos relacionados con las perspectivas tericas sobre el regionalismo, que ayudaron a definir el enfoque conceptual. En este grupo destaca el trabajo de Rita Giacalone, quien dedica un captulo de su investigacin para analizar el marco terico del ALCA, abordando el proceso desde las perspectivas del neo-realismo, la interdependencia estructural y la globalizacin, el neofuncionalismo, el institucionalismo neoliberal y el constructivismo; y el artculo de Roberto Bouzas, quien aborda las caractersticas de este nuevo regionalismo y sus desafos y ventajas con respecto a los acuerdos preferenciales del pasado. Otros textos utilizados fueron los de Alberto Rocha Valencia, quien analiza las compatibilidades del ALCA con diversos foros subregionales y las dinmicas polticas internas de estos procesos, y Carlos Alzugaray, quien aborda el fenmeno del nuevo regionalismo en las relaciones internacionales y la integracin neoliberal neopanamericana.El segundo grupo se encuentra comprendido por trabajos que describen el proceso de la negociacin del ALCA. Aqu es posible ubicar los trabajos de Juan Manuel Rodrguez; Paulo Moraes; Esteban Tomic; Armando di Filippo; Roberto Bouzas y Gustavo Svarzman; Ada Lerman; y el Consejo Argentino para las Relaciones Internacionales (CARI). Si bien existe abundancia de artculos o papers sobre el ALCA, la gran mayora fue escrita antes del trmino de las negociaciones.Por ltimo, un tercer grupo est constituido por los artculos que analizan las posturas, intereses y dificultades de negociacin, tanto de Estados Unidos como de Brasil. Para el caso del primero destacan el trabajo de Gary N. Horlick y Claire R. Palmer, quienes explican la situacin poltica interna de Estados Unidos, los objetivos que este pas deseaba alcanzar con la creacin del ALCA y su posicin hacia los principales temas de negociacin; el documento de Juan Manuel Rodrguez, que aborda las razones por las cuales el pas norteamericano impuls el ALCA y repasa las condicionantes que formul el Congreso para otorgar el fast track al Presidente estadounidense; el artculo de Claudio Katz, que entrega su visin respecto de los objetivos inminentes e intereses subyacentes de Estados Unidos hacia el ALCA; y el escrito de Christian Deblock y Sylvain F. Turcotte, que aborda los temas relacionados con las iniciativas comerciales de Estados Unidos en la regin latinoamericana, que pueden ser considerados como antecedentes del ALCA, los cambios producidos por los atentados del 11 de septiembre de 2001 en la poltica comercial del pas norteamericano, la globalizacin y sus consecuencias respecto al comercio y los intereses estadounidenses. Para analizar el fast track o Trade Promotion Authority se utilizaron los textos de Marco Romero; Jos Manuel Salazar-Xirinachs; y Joaqun Roy.Para el caso de Brasil tambin existe abundante bibliografa, la cual puede ser agrupada en dos enfoques. El primero se refiere a la poltica exterior de Brasil durante el perodo de negociacin del ALCA. All destacan los trabajos de Ral Bernal-Meza; Alcides Costa; Luiz Alberto Moniz; y Paulo Roberto de Almeida. El segundo se relaciona con los intereses de Brasil hacia el ALCA, donde se pueden encontrar artculos como el de Jos Augusto Guilhon, que da cuenta de las reservas que gener la iniciativa y del mayor inters a contar de 1997; el texto de Ftima V. Mello, que narra la posicin de diversos sectores de la economa y la sociedad civil brasilea hacia el acuerdo; el trabajo de Clarisa Giaccaglia, que identifica a los diversos actores domsticos involucrados en la formulacin y ejecucin de la poltica exterior brasilea, resaltando su aumento en cantidad desde el final de la Guerra Fra; y el escrito de Mara Julieta Cortes, que entrega una aproximacin sobre la continuidad histrica de la poltica exterior de ese pas, resaltando que el modelo de Cardoso generaba mayores sintonas con la negociacin del ALCA, mientras que el planteamiento de Lula era ms contestatario del enfoque neoliberal.Uno de los principales aportes de este estudio de caso es la perspectiva histrica que entrega el paso del tiempo. Poco se ha escrito sobre el ALCA desde el ao 2005 2006, cuando la iniciativa fue abandonada. En ese sentido, se estima que faltan anlisis posteriores, sobre todo si se considera la recurrencia de los procesos de integracin en Amrica Latina. II. Para entender el ALCA. El contexto de las negociacionesPara analizar las negociaciones del rea de Libre Comercio de las Amricas, es necesario comprender el contexto internacional en que stas se desarrollaron.La dcada del 90 estuvo marcada por el triunfo de la globalizacin como consecuencia del fin de la Guerra Fra y la cada del bloque sovitico; el surgimiento de la Organizacin Mundial de Comercio (OMC) en 1995, como resultado del trmino de la Ronda Uruguay; y la profundizacin de la integracin de los mercados europeos luego de la firma del Tratado de Maastricht. Adicionalmente, este decenio presenci el crecimiento de Japn y de las economas del sudeste asitico; la creacin del Foro de Cooperacin Econmica Asia-Pacfico (APEC); y la existencia de una abundante oferta de capital que financiaba el acelerado crecimiento de las economas en desarrollo.Latinoamrica se encontraba inserta en un proceso de transicin hacia gobiernos democrticos. Adicionalmente, se estaba adoptando un modelo de apertura comercial, que buscaba superar la denominada dcada perdida A ello debe sumarse la creacin del Mercosur; el fin de los conflictos revolucionarios en Centroamrica, que haban recibido gran parte de la atencin que Estados Unidos brinda a Amrica Latina; y la incorporacin de Canad y los pases del Caribe a la Organizacin de Estados Americanos (OEA), permitiendo que por primera vez este organismo represente al hemisferio en su conjunto.Estas y otras transformaciones del sistema internacional de fines de los ochenta y comienzos de los noventa, posicionaron a los temas comerciales como el eje de las relaciones entre Estados Unidos y Amrica Latina, en reemplazo de temas geopolticos o ideolgicos. En ese sentido, el contexto de la dcada de 1990 resultaba bastante favorable para el multilateralismo comercial.

El cambio de decenio vino acompaado de cambios significativos, ya que desde fines de los noventa comenz a apreciarse un mayor escepticismo y cuestionamiento respecto de los beneficios de la globalizacin. Ello tuvo su punto ms lgido en violentos enfrentamientos durante la Reunin Ministerial de la OMC en Seattle, en noviembre de 1999. Se evidenciaba una mayor reticencia hacia las iniciativas multi y plurilaterales que durante la dcada anterior, cuestin que se manifest en el fracaso de la Reunin Ministerial de la OMC en Cancn el 2003 y la falta de acuerdo respecto de la Ronda Doha. A ello habra que sumar el derrumbe del mercado asitico en 1997, el desplome burstil de Estados Unidos hacia fines del ao 2000 y el atentado de las Torres Gemelas en Nueva York en septiembre de 2001, que gener una modificacin en los intereses internacionales de Estados Unidos.

Por ltimo, en trmino polticos en algunos pases de Amrica Latina se estaba produciendo un viraje hacia la izquierda, que conllev el establecimiento de posturas crticas hacia la agenda econmica neoliberal. Como seala Armando di Filippo, este proceso empez con el colapso de la economa argentina a fines del 2001 y la toma del mando por parte de Eduardo Duhalde, primero, y Nstor Kirchner despus; sigui con la asuncin al poder de Juan Ignacio Lula en Brasil, y ha continuado a lo largo del ltimo quinquenio con la eleccin de Tabar Vzquez en Uruguay, la consolidacin de Chvez en Venezuela, la eleccin de Correa en Ecuador.

III. El rea de Libre Comercio de las Amricas y sus negociaciones

En junio de 1990 el Presidente de los Estados Unidos, George Bush, lanz la Iniciativa para las Amricas, proyecto que buscaba establecer una zona de libre comercio en todo el Continente Americano. Sus objetivos eran primero, la conformacin en el largo plazo de una zona hemisfrica de libre comercio y, en el corto y mediano plazo, la paulatina liberalizacin comercial de las economas latinoamericanas mediante la suscripcin bilateral de acuerdos de comercio e inversin con Estados Unidos; segundo la promocin de reformas a los regmenes de inversin para favorecer los procesos de privatizacin y de regulacin simpticos al mercado. Provisin de ayuda tcnica y financiera apoyada con 1,5 billones de dlares provenientes mayoritariamente de EEUU, y complementariamente de otros pases de la OECD; y tercero la reduccin negociada de la deuda oficial o gubernamental de los pases latinoamericanos que se fueran adhiriendo al espritu de la Iniciativa. Durante ese mismo periodo, otras zonas del mundo transitaban hacia la conformacin de diversos bloques regionales. En Europa avanzaba el proceso de consolidacin de un mercado comn y se proyectaban las bases de una futura unin econmica y monetaria. En Asia proliferaban los acuerdos regionales, como el Foro de Cooperacin Econmica Asia-Pacfico (APEC), creado en 1989, el East Asia Economic Caucus (EAEC), propuesto por el Primer Ministro de Malasia en 1990, y el ASEAN Free Trade Area (AFTA), establecido en 1992. Paralelamente, entre 1986 y 1994, se efectuaron las negociaciones de la Ronda Uruguay.

Por esos aos la economa de Estados Unidos presentaba un menor crecimiento que otras regiones desarrolladas del mundo, perdiendo participacin en los mercados internacionales. En ese contexto, la Iniciativa para las Amricas lanzada apenas dos semanas despus que el Presidente Bush anunciara la intencin de negociar con Mxico un acuerdo de libre comercio, constituy una respuesta poltica de los EUA al nuevo ambiente internacional definido por la superacin de la guerra Fra, la difusin de la regionalizacin y los cambios internos en los pases de Amrica Latina: liberalizacin comercial y reformas estructurales en el plano econmico, democratizacin en el plano poltico." Sin embargo, por diversas razones, la propuesta del Presidente Bush no prosper.

Recogiendo una propuesta del Presidente de Estados Unidos, William Clinton, en diciembre de 1994, con ocasin de la I Cumbre de las Amricas, los Jefes de Estado y de Gobierno de todos los pases de Amrica Latina, Norteamrica y el Caribe, a excepcin de Cuba, decidieron establecer un rea de Libre Comercio de las Amricas (ALCA). Como fuera sealado en la introduccin, el propsito de esta iniciativa no consista slo en eliminar las barreras al comercio, sino que abarcaba diversas disciplinas complementarias, como propiedad intelectual, inversiones, liberalizaciones agrcolas, comercio de servicios, compras pblicas, normas tcnicas y fitosanitarias, temas laborales, estndares medioambientales y solucin de controversias, entre otros.En la Declaracin de Principios de la I Cumbre de las Amricas los Jefes de Estado y de Gobierno expresaron que el progreso econmico de sus pases dependa de polticas econmicas slidas, del desarrollo sostenible y de un sector privado dinmico. Una clave para la prosperidad es el comercio sin barreras, sin subsidios, sin prcticas desleales y con un creciente flujo de inversiones productivas. La eliminacin de los obstculos para el acceso al mercado de los bienes y servicios entre nuestros pases promover nuestro crecimiento econmico. Una economa mundial en crecimiento aumentar tambin nuestra prosperidad interna. El libre comercio y una mayor integracin econmica son factores clave para elevar el nivel de vida, mejorar las condiciones de trabajo de los pueblos de las Amricas y proteger mejor el medio ambiente. Por consiguiente, decidimos iniciar de inmediato el establecimiento del "rea de Libre Comercio de las Amricas" en la que se eliminaran progresivamente las barreras al comercio y la inversin. Asimismo, resolvemos concluir las negociaciones del "rea de Libre Comercio de las Amricas" a mas tardar en el ao 2005, y convenimos en alcanzar avances concretos hacia el logro de este objetivo para el final de este siglo. Sin embargo, en la misma Declaracin se reconoci que la integracin econmica y la creacin de un rea de libre comercio eran tareas complejas, especialmente en atencin de las grandes diferencias de desarrollo y disparidades de tamao entre las economas del Continente Americano.La aludida Declaracin de Principios fue acompaada de un Plan de Accin, el cual abord el rea de Libre Comercio de las Amricas, estableciendo las siguientes medidas de accin:Instruimos a nuestros ministros responsables del comercio a que adopten los siguientes pasos concretos iniciales para lograr el "rea de Libre Comercio de las Amricas".

6) Con el objetivo de garantizar una discusin plena y cabal entre las partes de los diversos acuerdos comerciales en el Hemisferio, ordenamos que se celebren reuniones en el marco de los foros de comercio e inversin existentes. Los miembros de estos foros determinaran las reas de coincidencia y divergencia en los acuerdos particulares bajo estudio, y debern considerar los medios de mejorar las disciplinas entre ellos y hacerlos ms parecidos. Instruimos, asimismo, a los miembros de estos foros a que informen a los ministros sobre el estado de sus discusiones y formulen recomendaciones para lograr el "rea de Libre Comercio de las Amricas".

7) [] Instruiremos a la Comisin Especial sobre Comercio de la OEA, con el apoyo del BID, de la CEPAL y de otras organizaciones regionales y subregionales especializadas, a que asista en la sistematizacin de datos en la regin y a que contine su labor de estudio de los arreglos de integracin econmica del Hemisferio, incluyendo descripciones comparativas breves de las obligaciones en cada uno de los acuerdos comerciales existentes en el Hemisferio.

8) Instruimos a nuestros ministros responsables del comercio a: a) revisar el progreso de la labor emprendida en los foros mencionados en los prrafos 6 y 7; b) ofrecer orientacin con respecto al trabajo posterior; y c) considerar las reas que requieren atencin inmediata, tales como la facilitacin aduanera, y pruebas y certificaciones de productos con miras a alcanzar acuerdos de reconocimiento mutuo, que puedan ser debatidos en los foros pertinentes.9) Por consiguiente, hoy lanzamos el "rea de Libre Comercio de las Amricas," mediante el inicio del siguiente proceso. Instruiremos a la OEA a que asista al pas anfitrin en la organizacin de las reuniones ministeriales.

Enero de 1995. Inicio de los programas de trabajo y establecimiento de calendarios en los foros contemplados en el prrafo 6 y en la Comisin Especial sobre Comercio.

Junio de 1995. Reunin de los ministros responsables del comercio (Informe preliminar sobre el estado de los trabajos en los foros descritos en el prrafo 6; informe preliminar de la Comisin Especial sobre Comercio; y reas para consideracin inmediata)Marzo de 1996. Reunin de los ministros responsables del comercio (informe final a los ministros de la Comisin Especial sobre Comercio; informes finales a los ministros de los foros descritos en el prrafo 6; y calendario para el trabajo posterior).

En 1990 Estados Unidos haba suscrito el Tratado de Libre Comercio con Canad, el cual se extendi a Mxico en 1994, conformando el Tratado de Libre Comercio de Amrica del Norte (TLCAN o NAFTA, por sus siglas en ingls). En diversos aspectos, el NAFTA rompi con la lgica tradicional de los acuerdos comerciales, por cuanto fue el primer proceso integracionista de envergadura que incorpora a pases con tan desiguales niveles de desarrollo y que sienta bases en el tratamiento de determinados temas relativamente novedosos para este tipo de esquemas, como es el caso de la liberalizacin de las inversiones. A partir de este momento los esquemas de este estilo han tomado este modelo como referencia y mantienen como una constante la incorporacin de cuestiones no propiamente comerciales tales como la liberalizacin de los flujos de capital y la apertura a las compras gubernamentales, entre otros. En ese sentido, durante la negociacin del ALCA Estados Unidos busc seguir patrones similares a los acordados en el NAFTA, que no slo abordaban temas de liberalizacin comercial, sino que abarcaban materias de ndole poltica, como democracia y gobernabilidad.

Como fuera instruido en el Plan de Accin, finalizada la I Cumbre de las Amricas comenz lo que se ha denominado como fase preparatoria del ALCA. En este perodo, que comprende hasta abril de 1998, los ministros responsables del comercio de cada uno de los 34 pases definieron el programa de trabajo tcnico para preparar las negociaciones. As, los mecanismos de ejecucin de la etapa preparatoria fueron definidos de la siguiente forma: Reuniones Ministeriales (desarrollaban el plan de trabajo completo para el ALCA). Reuniones Viceministeriales (dirigan y coordinaban los grupos de trabajo, asesorando a los Ministros de Comercio). Grupos de Trabajo. (Se encargaban del levantamiento de inventarios de la informacin relevante en cada una de las reas temticas, de la identificacin de necesidades de cooperacin y de la elaboracin de recomendaciones sobre las negociaciones hemisfricas.)

Comit Tripartito (formado por la OEA, el BID y la CEPAL, deban otorgar apoyo tcnico a las labores de los Grupos de Negociacin.).

En la I Reunin Ministerial, efectuada en junio de 1995 en Denver, Estados Unidos, los Ministros de Comercio de los 34 Estados acordaron desarrollar un programa de trabajo para dar inicio a las negociaciones. Se decidi el establecimiento de siete Grupos de Trabajo en las siguientes reas: Acceso a mercados; procedimientos aduaneros y reglas de origen; inversin; normas y barreras tcnicas al comercio; medidas sanitarias y fitosanitarias; subsidios, antidumping y derechos compensatorios; y economas ms pequeas.

Durante la II Reunin Ministerial, celebrada en marzo de 1996 en Cartagena, Colombia, se aprobaron los informes presentados por los Presidentes de los siete Grupos de Negociacin y se instruy a los Viceministros de Comercio para que dirigieran, evaluaran y coordinaran la labor de todos los Grupos de Trabajo, a fin de asegurar un avance significativo antes de la reunin Ministerial de 1997. Adicionalmente, se decidi la conformacin de cuatro nuevos Grupos de Trabajo en compras del sector pblico; derechos de propiedad intelectual; servicios; y poltica de competencia.

La III Reunin Ministerial, realizada en mayo de 1997 en Belo Horizonte, Brasil, marc un punto de inflexin respecto de las dos anteriores. No obstante la polarizacin que se gener en diversos temas de la negociacin, durante este encuentro se estableci un duodcimo Grupo de Trabajo sobre solucin de controversias y se lograron importantes definiciones sobre algunos de los principales criterios que guiaran las negociaciones del ALCA, a saber:

El consenso constituye el principio fundamental en la toma de decisiones del proceso del ALCA, que procura preservar y promover los intereses esenciales de nuestros 34 pases de manera equilibrada y comprensiva;

El resultado de las negociaciones del rea de Libre Comercio de las Amricas constituir un compromiso nico comprensivo (single undertaking) que incorpora los derechos y obligaciones que se acuerden mutuamente. El ALCA puede coexistir con acuerdos bilaterales y subregionales, en la medida que los derechos y obligaciones bajo tales acuerdos no estn cubiertos o excedan los derechos y obligaciones del ALCA;

El ALCA ser congruente con los acuerdos de la OMC;

Los pases podrn negociar y adherir al ALCA individualmente o como miembros de un grupo de integracin subregional que negocie como una unidad;

Debera acordarse especial atencin a las necesidades, condiciones econmicas y oportunidades de las economas ms pequeas, a fin de asegurar su plena participacin en el proceso del ALCA;

La necesidad de establecer una Secretara administrativa temporal a fin de apoyar las negociaciones; A ms tardar el ao 2005 como fecha para la conclusin de las negociaciones.

En la IV Reunin Ministerial, efectuada en marzo de 1998 en San Jos, Costa Rica, los Ministros de Comercio de los 34 Estados definieron los objetivos y principios generales del rea de Libre Comercio de las Amricas, as como la estructura, organizacin y diversos aspectos administrativos que deban orientar el proceso. De esa forma, se acord recomendar a los Jefes de Estado y de Gobierno iniciar las negociaciones del ALCA durante la Segunda Cumbre de las Amricas, a realizarse en Santiago de Chile durante los das 18 y 19 de abril del mismo ao. Para ello se reafirmaron los principios establecidos durante la III Reunin Ministerial, en el sentido que el acuerdo sera balanceado; comprensivo; congruente con los principios de la OMC; constituira un compromiso nico; tomara en consideracin las necesidades, condiciones econmicas y oportunidades de las economas ms pequeas; adoptara sus decisiones por consenso; y coexistira con acuerdos bilaterales y subregionales, en la medida en que los derechos y obligaciones de dichos acuerdos no estuvieran cubiertos o excedieran los derechos y obligaciones del ALCA. Se mantuvo la meta de concluir las negociaciones a ms tardar el 2005, realizando avances concretos para el logro de este objetivo hacia finales de siglo.Se acord que las negociaciones mantendran una estructura flexible, la cual podra ser modificada durante el proceso. Se estableci que los Ministros de Comercio se reuniran al menos una vez cada 18 meses. Se conformaron nueve Grupos de Negociacin, que reemplazaron a los doce Grupos de Trabajo, sobre acceso a mercados; inversin; servicios; compras del sector pblico; solucin de controversias; agricultura; subsidios, antidumping y derechos compensatorios; propiedad intelectual; y poltica de competencia. A nivel de Viceministros, se cre el Comit de Negociaciones Comerciales (CNC), con la responsabilidad de guiar el trabajo de los Grupos de Negociacin; decidir sobre la estructura general del acuerdo y los asuntos institucionales; asegurar la plena participacin de todos los pases en el proceso del ALCA; y garantizar que las preocupaciones de las economas ms pequeas y de los pases con distintos niveles de desarrollo fueran tratadas al interior de cada grupo de negociacin. Adicionalmente, se conform un Grupo Consultivo sobre Economas ms pequeas, abierto a todos los pases del ALCA; se cre una Secretara Administrativa de Negociaciones; se mantuvo el Comit Tripartito conformado por la OEA, el BID y la CEPAL; se incorpor un Comit de Representantes Gubernamentales sobre la Participacin de la Sociedad Civil (SOC); y se constituy un Comit Conjunto de Expertos del Gobierno y del Sector Privado sobre Comercio Electrnico.En esta Reunin Ministerial tambin se adoptaron determinaciones sobre otros temas relevantes para la negociacin. Se establecieron los pases que ejerceran la Presidencia y la Vicepresidencia del proceso, acordndose que desde el 1 de mayo de 1998 al 31 de octubre de 1999 las negociaciones seran presididas por Canad y secundadas por Argentina; entre el 1 de noviembre de 1999 y el 30 de abril de 2001 la Presidencia sera ejercida por Argentina y la Vicepresidencia por Ecuador; entre el 1 de mayo de 2001 y el 31 de octubre de 2002 la Presidencia recaera en Ecuador y la Vicepresidencia en Chile; y entre el 1 de noviembre de 2002 y el 31 de diciembre de 2004 habra una Co-presidencia establecida por Brasil y Estados Unidos. Se determin que el pas que se encontrara ejerciendo la Presidencia del ALCA sera la sede de las Reuniones Ministeriales y presidira el CNC. Adicionalmente, se estipul que las reuniones de los Grupos de Negociacin se realizaran en una sede nica que rotara de la siguiente forma: Miami, Estados Unidos, del 1 de mayo de 1998 al 28 de febrero de 2001; Ciudad de Panam, Panam, del 1 de marzo del 2001 al 28 de febrero del 2003; y Mxico D.F., Mxico, del 1 de marzo de 2003 al 31 de diciembre de 2004 o hasta que concluyeran las negociaciones. Para una mayor comprensin, el Anexo N 1 es un cuadro que resume la estructura de la negociacin del rea de Libre Comercio de las Amricas.

Cabe sealar que para alcanzar consenso en torno a los objetivos, principios y estructura de la negociacin, los 34 pases debieron realizar importantes esfuerzos tcnicos, humanos, financieros y polticos. En esa lnea, un artculo de Bouzas y Svarzman precisa que entre las dos primeras cumbres presidenciales los funcionarios nacionales participaron de cuatro reuniones ministeriales, catorce encuentros de viceministros y cerca de un centenar de reuniones de grupos de trabajo. A lo largo de este proceso los gobiernos recolectaron una masa significativa de informacin cuantitativa y cualitativa sobre flujos de comercio y regmenes de comercio e inversin en el hemisferio. Estos autores agregan que la fase preparatoria puso en evidencia que los intereses y las prioridades de negociacin no eran plenamente convergentes. Se explicitaron visiones diferentes sobre cmo avanzar en el proceso de liberalizacin preferencial, cunto ms all ir con relacin a los compromisos asumidos en la OMC o qu tipo de tratamiento especial, si acaso alguno, deba darse a las economas ms pequeas y menos desarrolladas. En buena medida, estas diferencias reflejaban divergencias estructurales de tamao, patrones de comercio, niveles de proteccin y grados de desarrollo. Pero tambin eran el resultado de diferentes preferencias de poltica y de contrastantes economas polticas nacionales.

Las recomendaciones formuladas por los Ministros de Comercio con ocasin de la IV Ronda Ministerial de San Jos fueron ratificadas en la II Cumbre de las Amricas, efectuada en abril de 1998 en Santiago de Chile. En la Declaracin de Principios suscrita por los Jefes de Estado y de Gobierno de los 34 pases se estipul que la integracin econmica, la inversin y el libre comercio son factores claves para elevar el nivel de vida, mejorar las condiciones laborales de los pueblos de las Amricas y lograr una mejor proteccin del medio ambiente, por lo cual se instruy a los ministros responsables del comercio que inicien las negociaciones correspondientes al ALCA de acuerdo con la Declaracin Ministerial de San Jos, de marzo de 1998. Reafirmamos nuestra determinacin de concluir las negociaciones del ALCA a ms tardar en el ao 2005 y a lograr avances concretos para finales del presente siglo. El acuerdo del ALCA ser equilibrado, amplio y congruente con la Organizacin Mundial de Comercio (OMC), y constituir un compromiso nico. En el Plan de Accin que acompa a la Declaracin se resolvi que las negociaciones se realizaran de manera tal que se genere amplio respaldo y comprensin pblica acerca del ALCA, y consideren las opiniones sobre asuntos comerciales emitidas por diferentes sectores de nuestras sociedades civiles, tales como empresarios, trabajadores, consumidores, grupos ambientalistas y acadmicos, que se presenten al Comit de Representantes Gubernamentales creado en la Cuarta Reunin de Ministros de Comercio realizada en Costa Rica.

Juan Manuel Rodrguez destaca que para la II Cumbre de las Amricas se presentaron dos propuestas sobre la construccin del ALCA, cuya diferencia principal radicaba en el tiempo que deban durar las negociaciones y en el momento de entrada en vigor del acuerdo. En su opinin, detrs de esta divergencia se escondan dos estrategias claramente diferenciadas, la del Mercosur y la de Estados Unidos, contando cada una con el apoyo de diversos pases. En ese sentido, la posicin americana era que deban acortarse los plazos al mnimo posible y por lo tanto que el ALCA deba entrar en vigor cuanto antes. La posicin del Mercosur haba sido acordada en reuniones de Ministros y de Presidentes del bloque y en lo esencial propona mantener los plazos acordados en Miami, es decir terminar las negociaciones en el ao 2005. La firme postura del Mercosur, sumado al hecho que la delegacin norteamericana fue a la reunin debilitada porque el Congreso no haba otorgado el fast track al Presidente, que le hubiera permitido concretar acuerdos con posibilidad de ser aprobados en el Congreso, determin que la resolucin final no incluyera cambios en los acuerdos anteriores como se pretenda, frustrndose las aspiraciones norteamericanas.

Durante la V Reunin Ministerial, efectuada en noviembre de 1999 en Toronto, Canad, los ministros responsables del comercio instruyeron a cada Grupo de Negociacin que preparara un borrador de texto. Se estableci que dichos borradores deban ser remitidos al CNC a ms tardar doce semanas antes de la prxima Reunin Ministerial, a celebrarse en abril del 2001. Al CNC se le otorg la responsabilidad de compilar los textos proporcionados por los Grupos de Negociacin y preparar un informe para la sexta Reunin Ministerial. Ello result un avance considerable, ya que los nueve Grupos cumplieron el mandato en el plazo estipulado. Adicionalmente, se acordaron 18 Medidas de facilitacin de negocios, ocho referentes a Asuntos Aduaneros y diez a Transparencia. Con ocasin de la VI Reunin Ministerial, efectuada en abril de 2001 en Buenos Aires, Argentina, los ministros encargados del Comercio de los 34 pases del ALCA recibieron el primer borrador del acuerdo con mltiples corchetes, lo cual reflejaba la falta de consenso en diversas materias. Adicionalmente, se cre el Comit Tcnico de Asuntos Institucionales para considerar la estructura del acuerdo en sus aspectos generales y se alab el progreso en la implementacin de las dieciocho Medidas de facilitacin de negocios aprobadas durante la V Reunin Ministerial. Los 34 ministros instruyeron a los Grupos de Negociacin que intensificaran los esfuerzos tendientes a resolver las divergencias y remitir un nuevo borrador al Comit de Negociaciones Comerciales, a ms tardar ocho semanas antes de la prxima ministerial. Por ltimo, en cumplimiento de la instruccin recibida de los Jefes de Estado y de Gobierno durante la II Cumbre de las Amricas, se acord que despus de la III Cumbre de las Amricas se publicara, en el sitio web oficial del proceso, el primer borrador del acuerdo en los cuatro idiomas oficiales. Esta medida tena por objeto aliviar la preocupacin pblica acerca del ALCA y establecer nuevos estndares de transparencia en las negociaciones comerciales.

En la Declaracin de la III Cumbre de las Amricas, realizada en abril de 2001 en Quebec, Canad, los Jefes de Estado y de Gobierno expresaron que acogan el progreso significativo logrado hasta la fecha para el establecimiento de un rea de Libre Comercio de las Amricas (ALCA), incluyendo la elaboracin de un borrador preliminar del Acuerdo ALCA. Tal como se acord en la Cumbre de Miami, el libre comercio, sin subsidios ni prcticas desleales, acompaado de flujos crecientes de inversin productiva y de una mayor integracin econmica, favorecer la prosperidad regional, permitiendo elevar los niveles de vida, mejorar las condiciones laborales de los pueblos de las Amricas y proteger mejor el medio ambiente. La decisin de hacer pblico el borrador preliminar del Acuerdo ALCA es una muestra clara de nuestro compromiso colectivo con la transparencia y con una comunicacin creciente y sostenida con la sociedad civil. Adicionalmente, acordaron instruir a sus ministros para que aseguren que las negociaciones del Acuerdo ALCA concluyan, a ms tardar, en enero de 2005, para tratar de lograr su entrada en vigencia lo antes posible, y no ms all de diciembre de 2005. Esto ser un elemento clave para generar el crecimiento econmico y la prosperidad en el Hemisferio, y contribuir al logro de los amplios objetivos de la Cumbre. El Acuerdo deber ser equilibrado, comprensivo, y congruente con las reglas y disciplinas de la Organizacin Mundial del Comercio (OMC), y deber constituir un compromiso nico. Otorgamos gran importancia a que el diseo del Acuerdo tenga en cuenta las diferencias en tamao y niveles de desarrollo de las economas participantes.

La Declaracin de Quebec incorpor una clusula democrtica, estableciendo que cualquier alteracin o ruptura inconstitucional del orden democrtico en un Estado del Hemisferio constituye un obstculo insuperable para la participacin del Gobierno de dicho Estado en el proceso de Cumbres de las Amricas. Tomando debidamente en cuenta los mecanismos hemisfricos, regionales y subregionales, existentes, acordamos llevar a cabo consultas en el caso de una ruptura del sistema democrtico de un pas que participa en el proceso de Cumbres.

A fines del 2001 ocurri un hecho relevante para la negociacin. En esa fecha la Cmara de Diputados de Estados Unidos le entreg su autorizacin al Presidente Bush para realizar negociaciones comerciales mediante la va rpida o fast track, ahora denominado Trade Promotion Authority (TPA). Posteriormente, en agosto del 2002 el Senado de ese pas entreg su aprobacin al TPA, con lo cual concluy el trmite parlamentario. Luego de nueve aos, el Presidente de Estados Unidos estaba en facultad de negociar acuerdos comerciales sin la necesidad de discutir cada uno de los captulos de los acuerdos al interior del Congreso. Sin embargo, la autorizacin otorgada contena importantes limitaciones, que de no ser reflejadas en el acuerdo final del ALCA supondran la eventual revisin de todo el contenido por parte del Congreso norteamericano, pudiendo postergar por mucho tiempo la aprobacin del acuerdo. Este hecho redujo apreciablemente el margen de maniobra del ejecutivo estadounidense, disminuyendo las expectativas de finalizar con xito las negociaciones del rea de Libre Comercio de las Amricas.

Paralelamente, en julio de 2002 tuvo lugar en Guayaquil, Ecuador, la II Cumbre Suramericana. All los de Jefes de Estado acordaron continuar con el proceso de conformacin de un espacio econmico comn en Amrica del Sur e instruyeron a sus ministros para que a fines de ese ao concluyeran las negociaciones entre la CAN y el Mercosur, a fin de crear un rea de libre comercio en el subcontinente. Segn se seal, el nuevo gobierno de Brasil, encabezado por Luiz Incio Lula da Silva, pretenda focalizar sus esfuerzos integracionistas en el Mercosur, antes de enfocarse en el ALCA. Este hecho gener incertidumbre respecto de la prioridad que algunos pases le otorgaban a las negociaciones del ALCA.La VII Reunin Ministerial, efectuada en noviembre de 2002 en Quito, Ecuador, registr modestos avances en relacin a la Reunin Ministerial de Buenos Aires. Se present un segundo borrador de acuerdo con una mnima eliminacin de corchetes y se instruy al CNC para presentar un tercer borrador, a ms tardar ocho semanas antes de la VIII Reunin Ministerial. Los ministros reiteraron la necesidad de aumentar la participacin de la sociedad civil en la negociacin del ALCA, instando a todos los pases del hemisferio a profundizar sus procesos de consulta. Adicionalmente, se estableci que entre el 15 de diciembre de 2002 y el 15 de febrero de 2003 se deba proceder al intercambio de ofertas iniciales para el acceso a mercado en bienes agrcolas y no agrcolas, servicios, inversin y compras del sector pblico. Entre el 16 de febrero y el 15 de junio de 2003 deban revisarse dichas ofertas y presentar solicitudes de mejoramiento. Finalmente, a partir del 15 de julio de 2003, los pases propondran ofertas revisadas e iniciar las negociaciones. El lanzamiento de las negociaciones en esos cinco grupos (agricultura, acceso a mercado, servicios, inversin y compras del sector pblico) sembr dudas sobre la capacidad de cumplir con los plazos establecidos, ya que no se determinaron directrices sobre temas importantes, como la estructura del captulo de servicios (lista positiva o negativa); la relacin entre servicios e inversin; la forma de presentar concesiones arancelarias en bienes (Nacin Ms Favorecida o tratamiento diferenciado segn pases o grupos de pases); y el contenido del principio de tratamiento diferenciado. Como seala Roberto Bouzas Las ofertas realizadas a partir de diciembre del 2002 reflejaron esas ambigedades. Casi todos los pases presentaron ofertas relativas a bienes y servicios antes de la fecha establecida (15 de febrero de 2003), pero no ocurri lo mismo en el caso de los captulos de inversin y compras del sector pblico. Los grupos de pases que presentaron ofertas conjuntas (el Mercosur, la Comunidad Andina y el Mercado Comn Centroamericano) lo hicieron con diferente formato, cobertura y estructura, situacin que reflej las dificultades para encontrar un enfoque comn. Estados Unidos, a su vez, present cuatro ofertas distintas de acceso al mercado, segn el grupo de pases destinatarios. Todos los dems participantes realizaron una nica oferta, indicando la posibilidad de algn tipo de tratamiento especial para las pequeas economas. Las ofertas relativas a los servicios e inversiones tambin se realizaron con distintos enfoques estructurales. Adicionalmente, la falta de ofertas por parte de Argentina y Brasil en sectores como compras del sector pblico, servicios e inversiones reflejaron una creciente preocupacin por el equilibrio general de las negociaciones. En efecto, la reticencia de Estados Unidos por abordar materias como subsidios agrcolas o antidumping en el mbito hemisfrico, provoc que temas considerados de inters ofensivo por ese pas (inversin, servicios y compras del sector pblico), fueran excluidos de la negociacin. El captulo sobre inversiones gener dificultades porque la propuesta norteamericana pretenda reproducir la experiencia del artculo XI del NAFTA, que haba sido cuestionado por numerosos expertos, ya que incorporaba definiciones demasiado amplias respecto del concepto de inversin y de la proteccin que sta deba recibir en los pases receptores.

Como consecuencia de lo anterior, en mayo de 2003 el Mercosur present una propuesta para continuar la negociacin por tres vas paralelas: una bilateral, para el acceso a mercados; otra multilateral, donde mandaban a la OMC todos los temas sensibles para ellos pero importantes para Estados Unidos; y el regional o ALCA, donde se desarrollaran algunas disciplinas comunes. Esto es lo que se ha conocido como ALCA light. Esta frmula coincidi con una estrategia de bilateralizacin del proceso de apertura comercial. En esa lnea, Estados Unidos firm un tratado de libre comercio con Chile y concluy negociaciones con los miembros del Mercado Comn Centroamericano. Tambin lanz negociaciones con la Repblica Dominicana, Per, Colombia, Ecuador y Bolivia. Desde el punto de vista de los intereses de los Estados Unidos, estas negociaciones secuenciales apuntaron a consolidar gradualmente una agenda y una arquitectura coherente con sus objetivos de negociacin ms amplios. Esta estrategia no fue slo de los Estados Unidos. En efecto, el Mercosur intent con mucho menos xito establecer un rea de libre comercio en Amrica del Sur, mientras que Mxico y Chile consolidaron su papel como centros de conexiones en el sistema de ejes y rayos que se estaba construyendo.

Convencido que Brasil no modificara su postura frente al ALCA y preocupado que la Reunin Ministerial de Miami no fracasara, el 7 de noviembre del 2003 el responsable del comercio exterior de Estados Unidos, Robert Zoellick, invit a su colega brasileo, Celso Amorim, a una reunin privada. El objetivo de este encuentro fue intercambiar opiniones acerca de la negociacin e intentar consensuar posturas entre ambos pases. Al da siguiente se efectu una mini cumbre con los Cancilleres de16 pases de la regin (Argentina, Brasil, Canad, Chile, Colombia, Costa Rica, Ecuador, El Salvador, Estados Unidos, Jamaica, Mxico, Panam, Per, Repblica Dominicana, Trinidad y Tobago y Uruguay), destinada a destrabar las negociaciones y evitar el fracaso de la Ministerial de Miami. En dicho encuentro Estados Unidos y Mercosur acordaron las bases para establecer un ALCA menos ambicioso.Celebrada slo semanas despus del fracaso de la Quinta Conferencia Ministerial de la OMC en Cancn, la VIII Reunin Ministerial, que tuvo lugar en noviembre de 2003 en Miami, Estados Unidos, no logr disipar las dudas respecto del futuro del ALCA. Este encuentro marc el abandono del principio de compromiso nico o single undertaking, ya que los ministros reconocieron que los pases podan asumir diferentes niveles de compromisos. En efecto, se acord desarrollar un conjunto comn y equilibrado de derechos y obligaciones que fuesen aplicables a todos los pases, permitiendo adems que aquellos que as lo desearan pudieran negociar, en el contexto del ALCA, beneficios y obligaciones adicionales. En lneas generales, el acuerdo de Miami no resolvi las discrepancias de fondo, ya que se pospuso la negociacin sobre los temas principales, a pesar que slo faltaban 12 meses para la fecha en que deban finalizar las negociaciones. Este nuevo esquema del ALCA supuso una victoria diplomtica para Brasil, pero no se lograron superar las diferencias que haban impedido avanzar bajo el esquema anterior.En enero de 2004 tuvo lugar en Monterrey, Mxico, una Cumbre Extraordinaria de las Amricas, cuyo objetivo era discutir polticas pblicas en torno a tres ejes fundamentales: desarrollo social, crecimiento econmico con equidad y fortalecimiento de la actividad democrtica. Previo al inicio de este encuentro, su principal promotor, el Primer Ministro de Canad, Jean Chrtien, haba sealado que la reunin no abordara temas que tuvieran su propio curso de negociacin, como el ALCA. No obstante la oposicin brasilea, pero sin el alcance deseado por Estados Unidos, finalmente la Declaracin de Nuevo Len incluy una breve alusin a la negociacin del ALCA, sealando que se acogen los avances logrados hasta la fecha para el establecimiento de un rea de Libre Comercio de las Amricas (ALCA) y tomamos nota con satisfaccin de los resultados equilibrados de la VIII Reunin Ministerial del ALCA realizada en Miami en noviembre de 2003. Apoyamos el acuerdo de los ministros sobre la estructura y el calendario adoptado para la conclusin de las negociaciones para el ALCA en los plazos previstos, que fomentar, con la mayor eficacia, el crecimiento econmico, la reduccin de la pobreza, el desarrollo y la integracin, a travs de la liberalizacin del comercio, contribuyendo al logro de los amplios objetivos de la Cumbre.

La IV Cumbre de las Amricas, celebrada en noviembre de 2005 en Mar del Plata, Argentina, marc el fracaso de las negociaciones que pretendan establecer el rea de Libre Comercio de las Amricas. Debido a la existencia de posturas divergentes en torno al futuro del ALCA, la Cumbre corri el riesgo de culminar sin una Declaracin. En ese sentido, el decimonoveno prrafo de la Declaracin de Mar del Plata dej claramente planteadas las divisiones existentes al sealar que: reconociendo la contribucin que la integracin econmica puede efectuar al logro de los objetivos de la Cumbre de crear trabajo para enfrentar la pobreza y fortalecer la gobernabilidad democrtica:

A. Algunos miembros sostienen que tengamos en cuenta las dificultades que ha tenido el proceso de negociaciones del rea de Libre Comercio de las Amricas (ALCA), y reconozcamos la contribucin significativa que los procesos de integracin econmica y la liberalizacin del comercio en las Amricas pueden y deben aportar al logro de los objetivos de la Cumbre de crear trabajo para enfrentar la pobreza y fortalecer la gobernabilidad democrtica. Por ello, mantenemos nuestro compromiso con el logro de un Acuerdo ALCA equilibrado y comprensivo, dirigido a la expansin de los flujos comerciales y, en el nivel global, un comercio libre de subsidios y de prcticas que lo distorsionen, con beneficios concretos y sustantivos para todos, teniendo en cuenta las diferencias en el tamao y nivel de desarrollo de las economas participantes, y las necesidades especiales y el tratamiento especial y diferenciado de las economas ms pequeas y vulnerables. Participaremos activamente para asegurar un resultado significativo de la Ronda de Doha que contemple asimismo las medidas y propsitos del prrafo anterior. Continuaremos promoviendo las prcticas y actividades establecidas en el proceso del ALCA, que garanticen la transparencia y promuevan la participacin de la sociedad civil. Instruimos a nuestros responsables de las negociaciones comerciales a reanudar sus reuniones en el curso del ao 2006, para examinar las dificultades del proceso ALCA, a fin de superarlas y avanzar en las negociaciones, de acuerdo con el marco adoptado en Miami, en noviembre de 2003. Asimismo, instruimos a nuestros representantes en las instituciones del Comit Tripartito a que continen asignando los recursos necesarios para apoyar la operacin de la Secretara Administrativa del ALCA.

B. Otros miembros sostienen que todava no estn dadas las condiciones necesarias para lograr un acuerdo de libre comercio equilibrado y equitativo, con acceso efectivo de los mercados, libre de subsidios y prcticas de comercio distorsivas y que tome en cuenta las necesidades y sensibilidades de todos los socios, as como las diferencias en los niveles de desarrollo y tamao de las economas. Por primera vez desde la I Cumbre de las Amricas, celebrada en Miami en 1994, el Plan de Accin que acompa a la Declaracin no contuvo ninguna referencia al rea de Libre Comercio de las Amricas.

IV. La poltica de la Poltica Comercial, casos de estudioBrasil y Estados Unidos fueron los dos actores ms relevantes durante la negociacin del rea de Libre comercio de las Amricas. Si bien ambos propusieron caminos alternativos, muchas veces opuestos, compartan la condicin de aglutinar a otros pases con intereses similares. As, mientras Brasil ejerca sus influencias sobre los miembros del Mercosur, Estados Unidos haca lo propio con los del NAFTA. Para Estados Unidos, Brasil era el actor clave del ALCA, ya que de no lograr beneficios para acceder a ese mercado, el acuerdo no presentara grandes ganancias para ellos. Por otra parte, el 60% de las exportaciones brasileas hacia Estados Unidos se vean afectadas por algn tipo de obstculo no arancelario y, de no lograr reducir significativamente ese porcentaje, Brasil no tena incentivos para avanzar en un proceso de integracin ms all de las fronteras del Mercosur. En esa lnea, este captulo pretende examinar las posturas, intereses y dificultades que posean ambos Estados en relacin a la negociacin del ALCA, a fin de intentar responder a los objetivos y preguntas planteadas en la introduccin.Brasil

Hacia comienzos de los aos 80, Brasil era considerado como una potencia intermedia emergente. Posea esa condicin por su dinmica economa, abundante en recursos naturales y capacidad tecnolgica. Sin embargo, las dos dcadas siguientes estuvieron caracterizadas por dramticos cambios, en los cuales su rol internacional se redujo de manera considerable. La crisis de la deuda interrumpi cinco dcadas de progreso econmico, donde la economa brasilea fue una de las que ms creci a nivel mundial. Con este panorama, y con una inflacin desbordada, Fernando Collor de Mello fue electo Presidente en 1989. Su gobierno se caracteriz por instaurar un modelo neoliberal, aplicar una poltica de privatizaciones y desarrollar un acelerado y desordenado proceso de desgravacin arancelaria.Como ha sido mencionado, en 1990 el Presidente George H. W. Bush lanz la Iniciativa para las Amricas. A diferencia de otros pases de la regin, esta propuesta no gener entusiasmo en Brasil. La diplomacia brasilea critic su falta de amplitud, sobre todo por no incorporar la transferencia de ciencia y tecnologa. La respuesta de ese pas produjo acciones en dos mbitos, ya que de un lado, llev a un acuerdo con Argentina, dando un paso ms en la integracin econmica y poltica con sus vecinos, mediante la adopcin del Tratado de Asuncin que cre Mercosur en 1991. Del otro, se logr un modelo peculiar de acuerdo con Estados Unidos, el 4+1. El acuerdo con Argentina estableca que los dos pases se alinearan en para entregar una respuesta a la propuesta norteamericana, lo cual protega al gobierno brasileo de un eventual aislamiento. La creacin del Mercosur tambin fue una respuesta contundente, ya que ambos pases definieron a la integracin regional como su prioridad. El mecanismo del 4+1 reflej esta situacin, pues slo se firm una vez que Estados Unidos acept negociar con el Mercosur como bloque, no aisladamente con cada uno de los cuatro Estados. Lo interesante de esto ltimo es que Mercosur an no haba sido constituido formalmente como una entidad internacional. Como sealramos, la iniciativa del Presidente Bush no prosper.

El gobierno del Presidente Fernando Henrique Cardoso

En diciembre de 1994, durante la I Cumbre de las Amricas, se propuso crear el rea de Libre Comercio de las Amricas. Un mes despus, en enero de 1995, Fernando Henrique Cardoso asumi la Presidencia de Brasil. La posicin de su gobierno hacia el ALCA no vari sustancialmente en relacin a la postura hacia la Iniciativa de las Amricas. As, la diplomacia brasilea busc descalificar la celebracin de la Cumbre, criticando temas de forma.

Segn lo establece Jos Augusto Guilhom, Brasil posea cinco argumentos en contra de los procesos de integracin continental. Primero, el argumento global trader: Brasil tiene un perfil comercial bien equilibrado internacionalmente y posee intereses en todas las regiones del mundo. Un acuerdo regional como el ALCA no tendra gran relevancia en comparacin con el comercio exterior del pas. Segundo, la superioridad del Mercosur: segn el Canciller brasileo, Celso Lafer, mientras Mercosur es un destino el ALCA es apenas una opcin. Mercosur es comercial, poltico cultural, etc. Tercero, desinters-unilateralismo de Estados Unidos: su mximo inters estara en Europa y en Asia-Pacfico, por lo tanto la negociacin de un rea de Libre Comercio sera una mera accin para dividir y limitar la integracin del Cono Sur, o incluso hacerla inviable, de modo que se mantenga al resto del continente bajo su dependencia. Cuarto, la superioridad de la UE: un acuerdo con la UE sera ms ventajoso para Brasil por diversas razones, desde el paralelismo entre los dos modelos de integracin hasta el inters anlogo en limitar la hegemona de Estados Unidos. Quinto, el desmantelamiento: partiendo de la idea de la mayor competitividad global de la economa de Estados Unidos y el dficit en la balanza comercial bilateral, se concluye que la industria y el sector servicios brasileos seran desmantelados en la hiptesis de un aumento de competitividad con Estados Unidos.

En diciembre de 1995, luego de la firma del Acuerdo Marco Interregional (AMI), la Unin Europea y Mercosur emprendieron negociaciones destinadas a alcanzar un Acuerdo de Asociacin Interregional. As, mientras resista las presiones de Estados Unidos para acelerar en las negociaciones del ALCA, el gobierno brasileo intentaba avanzar en el frente Mercosur-UE, explorando las oportunidades del paralelismo entre ambos procesos. Al mismo tiempo, asuma posturas ms comprometidas en la defensa de los intereses de los pases en desarrollo en la definicin de la agenda de lo que vendra a ser la primera rueda de negociaciones en el marco de la OMC.

El gobierno de Fernando Henrique Cardoso defenda un ALCA en el que todos los pases tuvieran mejores condiciones de acceso a mercado. Es importante sealar que, contrario a lo que suceda en otros pases del continente, en los cuales las exportaciones eran altamente dependientes del mercado norteamericano, Brasil era un comerciante global, que buscaba mantener un equilibrio en sus relaciones comerciales con las diversas regiones. Para este pas, el acuerdo hemisfrico deba seguir el modelo OMC y no el del NAFTA, lo cual implicaba no adherir a cualquier ALCA. Uno de los principales beneficios que el gobierno brasileo observaba en las negociaciones del ALCA era la posibilidad que sus productos accedieran al mercado de Estados Unido, donde padecan importantes barreras arancelarias y paraarancelarias.

Hasta 1997, Brasil asumi un bajo compromiso con la etapa preparatoria del ALCA. Su estrategia consista en postergar la negociacin para ganar tiempo, argumentando que tenan mucho que perder y poco que ganar con la propuesta norteamericana. Ese anlisis se fundamentaba en una relacin entre la vulnerabilidad externa brasilea y el dficit en su balanza de pagos. Sin embargo, debido a los avances de las negociaciones, hacia 1997 la agenda externa de Mercosur y Brasil comenz a verse afectada. Al respecto, Samuel Pinheiros Guimares seal que la posicin defensiva asumida frente al ALCA puede ser vista, desde otro ngulo, como una posicin ofensiva en lo que se refiere a la poltica regional y global del pas. Por lo tanto, yo no dira que se trata propiamente de estar presenciando una nueva polmica entre Brasil y Estados Unidos, pero si una bsqueda para negociar los lmites de la adhesin brasilea a esa rea de libre comercio Adicionalmente, Brasil comprendi que su falta de entusiasmo no impedira el avance de los preparativos para la negociacin del ALCA. A ello se sumaba que la III Reunin Ministerial tendra lugar en mayo de 1997 en Belo Horizonte, Brasil, y no deseaban que se produjera un fracaso. Producto de este mayor compromiso hacia la negociacin, comenzaron los debates sobre qu posicin deba asumir el pas frente al proceso de integracin continental.

Entre los temas de inters para Brasil figuraba la eliminacin de las barreras al comercio agrcola, en particular los subsidios que otorgaba el Gobierno norteamericano a sus productores; la reduccin consensuada de la aplicacin de medidas antidumping por parte de Estados Unidos, consideradas discriminatorias para sus exportaciones agrcolas y de manufacturas; y el apoyo a la transferencia de tecnologa hacia los pases con menor desarrollados. Entre las materias que le complicaban se encontraban: inversiones; compras pblicas; medio ambiente; servicios; y propiedad intelectual.

Para Brasil, la administracin norteamericana quera consolidar medidas ultra liberales forzando la apertura unilateral de las economas latinoamericanas para obtener ventajas comerciales por medio de reducciones en las barreras a sus exportaciones y capitales. Sin embargo, el Congreso norteamericano no se manifest dispuesto a hacer concesiones eliminando los elevados subsidios a la agricultura y manteniendo la legislacin antidumping que afecta la venta de productos manufacturados, entre los cuales se encuentran los siderrgicos, exportados por Brasil. Adicionalmente, el Congreso norteamericano haba establecido limitaciones para las negociaciones de mercancas como la carne, el aceite de soja y de otros vegetales, frutas, legumbres, azcar, jugo de naranja, cacao, chocolate, preparados de caf y t, algodn, cigarros, etc., productos exportados por Brasil. En referencia a la disputa entre Brasil y Estados Unidos por la conformacin del ALCA, el Presidente Cardoso seal: Brasil no tiene fuerza para tanto. El mundo no debe ser pensado en trminos de hegemona. Lo que s, Brasil no acepta una hegemona absoluta de cualquier otro pas y no queremos tampoco imponer la nuestra. Y adems de no tener fuerza, no tenemos anhelo en esa direccin. Brasil tiene una actuacin a nivel global. Estados Unidos no es nuestro primer cliente; es Europa, segundo Estados Unidos, que es ms o menos equivalente a Amrica Latina, y luego est Asia. Es mejor para el mundo, incluso para Estados Unidos, que exista una redistribucin ms significativa de poder en el plano mundial y en esta redistribucin queremos ser partcipes junto con otros pases de la regin.

La postura pro-ALCA adoptada por la administracin Cardoso a contar de la III Cumbre de las Amricas, efectuada en abril de 2001 en Quebec, produjo quiebres al interior de Itamaraty. Ello sucedi cuando el Embajador Samuel Pinheiros Guimares, quien a la fecha se desempeaba como Director del Instituto de Investigaciones de Relaciones Internacionales (IPRI), afirm en un foro realizado en San Pablo que era un mito que el libre comercio beneficiase a todos los pases por igual. Agreg que Brasil no tena nada que ganar con la apertura de su comercio exterior, ya que, a su juicio, las empresas de su pas no estaban en condiciones de competir con las americanas. Expres que mediante el ALCA, Estados Unidos deseaba alinear a los pases latinoamericanos con su poltica externa. Celso Lafer, Ministro de Relaciones Exteriores de Cardoso, reaccion con molestia y le solicit su la renuncia. Pinheiros se neg, pues seal que haba hablado a ttulo personal, respondindole use la navaja si quiere servir mi cabeza en alguna bandeja en la reunin de Quebec. Finalmente, fue aparatado del cargo. Este hecho, aunque puntual, demuestra que Brasil haba adoptado la decisin de no marginarse del proceso. Su estrategia apuntara a consolidar un bloque latinoamericano para hacer valer sus posiciones y alcanzar resultados.

La intervencin del Presidente Cardoso durante la Cumbre de Quebec oficializ el viraje de la poltica brasilea y dej claro que su pas tena una agenda para el ALCA, Brasil quiere imponer un lmite a los instrumentos unilaterales de proteccionismo; quiere un acceso ms libre a sectores en los que el pas es competitivo; quiere patrones mnimos negociados de proteccin a los derechos humanos, a los derechos sociales, a la competitividad; y quiere condiciones factibles de ajuste para los sectores sensibles, ms tiempo, ms polticas compensatorias. En su mensaje seal que el ALCA era factible, pero que poda resultar muy beneficioso o muy daino segn se negociara.

Es pertinente destacar que durante la negociacin del ALCA, Brasil no actuaba como pas, sino que lo haca a travs del Mercosur. En los Grupos de Negociacin la posicin de Brasil era manifestada a travs de este bloque subregional. En efecto, durante su intervencin en la Cumbre de Quebec, el Presidente Cardoso reiter la idea que para su pas "Mercosur es un destino y el ALCA es una opcin", por lo cual sus mayores esfuerzos apuntaban al fortalecimiento de este bloque. Se mostr contrario a suscribir el ALCA si slo responda a intereses norteamericanos.

Durante la administracin de Cardoso ocurrira otro hecho relevante para la negociacin. Como se ha mencionado, en agosto del 2002 el Senado de Estados Unidos le concedi al Presidente Bush el Trade Promotion Authority para negociar acuerdos comerciales. Sin embargo, esta autorizacin contena importantes limitaciones respecto de las concesiones que los negociadores podan otorgar, lo cual produjo molestia y frustracin en las contrapartes. En efecto, los representantes brasileos expresaron inmediatamente su preocupacin por las tendencias proteccionistas que predominaban en los legisladores estadounidenses. Al respecto, el Presidente Cardoso manifest que el Congreso americano acaba de aprobar el fast track para negociaciones como el ALCA. Pero lo aprob con condicionantes que si fueran llevadas al pie de la letra significan que no va a haber TLC Agreg que "el ALCA es slo una propuesta comercial. Ser aceptada o no dependiendo de nuestros intereses. La cuestin en una negociacin es tener claros los intereses de cada uno, y tiene que ser una cosa recproca". Las crticas al TPA llegaron inclusive desde la Cmara de Diputados brasilea, ya que all se prepar una mocin para solicitar la retirada de sus negociadores, ya que condicionaba las negociaciones del ALCA al mantenimiento y ampliacin de los mecanismos proteccionistas que perjudicaban a las exportaciones brasileas, como los subsidios agrcolas y la ampliacin indiscriminada de medidas antidumping". La disconformidad por la aprobacin del TPA con restricciones fue compartida por Luis Igncio Lula da Silva, entonces candidato a la Presidencia.

El gobierno del Presidente Luiz Incio Lula da SilvaA fin de disipar la incertidumbre respecto del inters que tendra Brasil hacia el ALCA durante un eventual gobierno suyo, el candidato a la Presidencia Luiz Incio Lula da Silva expres que nos sentaremos a negociar en el ALCA con mucha firmeza, luchando mucho, de la misma manera en que los Estados Unidos son intransigentes en la defensa de sus intereses () Nosotros vamos a ser intransigentes en la defensa de nuestros intereses, y esa lucha va a permitir que la gente llegue a un acuerdo que interese al Brasil, a los Estados Unidos, y a los dems pases el continente que van a participar en el ALCA () Si no creamos un mecanismo por el cual los pases ms ricos puedan ayudar a los ms pobres, como la UE ayud a Espaa, a Grecia y a Portugal a adquirir una infraestructura para que se volvieran competitivos () la economa ms fuerte puede sofocar a la economa ms dbil () Yo pienso que un acuerdo de libre comercio tiene que presuponer la supervivencia de la economa de cada pas que forma parte del bloque. Con esta afirmacin buscaba disipar cualquier duda sobre lo que sera su eventual administracin.

En enero de 2003, Lula asumi sin establecer ninguna ruptura directa con el modelo del Presidente Cardoso, sin embargo, la Poltica Exterior de su gobierno se construy sobre la base de una evaluacin crtica de la construccin y resultados alcanzados por su predecesor. As, con una postura revisionista, pero sin querer apartarse de forma dramtica de los legados de Cardoso, Lula seal que su poltica exterior estara fundada en 1) la subordinacin directa de la poltica exterior a los dictmenes del desarrollo, orientado ste por una perspectiva humanista; 2) la reafirmacin de la soberana y de los intereses nacionales en el plano internacional; 3) la centralidad y el apoyo al comercio exterior como herramienta esencial para el desarrollo econmico y para la reduccin de las vulnerabilidades externas del pas; 4) el compromiso en la construccin de alianzas y sociedades en los planos regional y global simultneamente, en favor de objetivos y causas identificadas con las necesidades del desarrollo econmico y social; y, por ltimo, como rasgo efectivamente distintivo, 5) la accin decidida en favor de la promocin de un orden poltico y econmico ms democrtico, justo y equitativo entre las naciones.

El nuevo gobierno de Brasil deseaba focalizar sus esfuerzos en el Mercosur antes de insertarse en el proceso del ALCA. Para Lula, la compatibilidad entre la integracin regional o subregional de los pases de Amrica Latina y el Caribe, y la integracin hemisfrica, era un problema que no haba sido adecuadamente abordado. Al respecto, los socios del Mercosur estimaban que la plena insercin internacional de sus economas radicaba en una consolidacin previa y profunda del proceso de integracin en el Cono Sur. Se estimaba que una integracin continental acelerada podra perjudicar la meta de fortalecer poltica y econmicamente al Mercosur y establecer relaciones de excesiva dependencia con Estados Unidos.

Si bien su prioridad estaba destinada a fortalecer los procesos subregionales de integracin, el Presidente Lula sealaba que las negociaciones comerciales posean una gran importancia para Brasil, como una forma de integrar completamente al pas en las dinmicas del comercio internacional, respetando, al mismo tiempo, su derecho soberano a tomar decisiones de acuerdo a su modelo de desarrollo. En ese sentido, el Gobierno de Lula renov el compromiso de Brasil de continuar su activa participacin en las negociaciones hemisfricas, que entraban en una etapa decisiva en noviembre de 2002 durante la Reunin Ministerial de Quito, cuando Brasil y Estados Unidos asumieron la co-Presidencia.

Frente a la opcin de Estados Unidos de negociar su poltica de defensa comercial y apoyo a la agricultura exclusivamente en la Organizacin Mundial de Comercio, Brasil decidi responder con una medida similar y plante que los temas relacionados con propiedad intelectual, compras pblicas, servicios, inversiones y medio ambiente, deban ser abordados en el mismo foro multilateral. En opinin del nuevo Gobierno brasileo, incorporar estas materias a las negociaciones del ALCA minara su capacidad para desarrollar polticas pblicas de tipo social, medioambiental y tecnolgico.

A fin de destrabar esa situacin y reformular la estructura de la negociacin, en mayo de 2003, previo a la VIII Reunin ministerial de Miami, Brasil present una propuesta denominada de tres trilhos (tres vas), las cuales podan ser desarrolladas de forma paralela. As, la primera va se denomin El ALCA posible. Esta implica tratar en forma bilateral - entre los pases y Estados Unidos, o entre bloques regionales y Estados Unidos- la apertura de los mercados para la mayora de los productos, la reduccin de tarifas para las mercaderas y la notificacin de los mecanismos aduaneros utilizados por los pases miembros. En esta va no se consideran temas controvertidos como salvaguardas o subsidios. La segunda va consiste en dejar en el seno de la Organizacin Mundial del Comercio la resolucin de los asuntos complicados como la apertura agrcola, las compras gubernamentales, servicios, propiedad intelectual e inversiones. Una vez resueltos estos temas en la OMC se incorporaran al ALCA. La tercera es la va la hemisfrica, el ALCA propiamente dicho y propone un ALCA a mediano plazo, es decir la integracin hemisfrica ser alcanzada entre los aos 2005 y 2015. Ac se incluyen las definiciones pertinentes a sistemas de origen, armonizacin de mecanismos aduaneros, barreras no tarifarias, salvaguardas y solucin de controversias. La iniciativa fue rechazada por Chile, Mxico, Colombia, algunos pases centroamericanos y Estados Unidos. Como fuera sealado, durante la Ministerial de Miami la situacin se salv mediante el abandono del principio del single undertaking y el establecimiento de diferentes niveles de compromisos.

De la mano de la nueva Poltica Exterior de Lula, hacia el 2003 2004, Brasil se haba posicionado como un actor internacional relevante. Ello qued demostrado mediante los resultados obtenidos en la Ronda de Doha, que culmin con un acuerdo para el lanzamiento de una nueva ronda de negociaciones multilaterales, fueron considerados como muy importantes para el Brasil y las economas en desarrollo; en dicho desenlace ese pas jug un papel muy activo, conjuntamente con otros pases menos desarrollados, consiguiendo, mediante una estrategia de alianzas flexibles, acuerdos de principio sobre la limitacin de los derechos de patentes en el caso de las medicinas; la eliminacin de las barreras y subsidios al comercio agrcola; y la discusin de restricciones en el uso de barreras fitosanitarias para limitar las importaciones. En noviembre del 2004, Robert Zoellick, representante comercial de Estados Unidos, reconoca el posicionamiento internacional que haba alcanzado Brasil al declarar que quienes quieren impulsar a Brasil como potencia deben entender que no est listo si no afronta polticas adecuadas, y deben ayudar a crear incentivos".

Estados UnidosObjetivos en el ALCA

Desde el fin de la Segunda Guerra Mundial, Estados Unidos desempe un papel importante en la promocin del multilateralismo comercial, liderando diversas rondas negociadoras del Acuerdo General sobre Aranceles Aduaneros y Comercio (GATT). Su objetivo era impulsar una fuerte reduccin de aranceles, sobre todo en el sector industrial, para eliminar las barreras al comercio y ampliar sus mercados.

Hacia fines de los aos ochenta, la competitividad de la economa norteamericana haba decrecido sustancialmente. Si bien las principales razones se relacionaban con problemas micro y macroeconmicos internos, su poltica comercial necesitaba algunos cambios. En atencin a ello, durante dicha dcada Estados Unidos promovi la firma de acuerdos comerciales con algunas regiones y pases americanos. El primero de ellos fue la Iniciativa para la Cuenca del Caribe, formulada en mayo de 1982, cuyo resultado fue una ley que otorg un estatuto comercial preferencial a los pases caribeos. Sin embargo, ello estuvo sujeto a tres condiciones: Primero, que los pases fueran democrticos. Segundo, que se emprendieran reformas orientadas hacia el mercado y el libre comercio. Tercero, que se brindara amplia proteccin a las inversiones estadounidenses. Ese sistema preferencial fue utilizado como un modelo para promover el crecimiento y la integracin econmica de los pases en desarrollo. El primer hito de esta nueva estrategia ocurri en 1988, mediante la firma de un acuerdo de libre comercio con su principal socio comercial, Canad. En 1990, Estados Unidos mir hacia Mxico, pas con el cual estableci negociaciones destinadas a ampliar el acuerdo conseguido con Canad. stas concluyeron a finales de 1992 con la firma del Tratado de Libre Comercio de Amrica del Norte (NAFTA o TLCAN), el cual entr en vigor el 1 de enero de 1994. La importancia del NAFTA respecto del ALCA consista en que sus tres miembros deseaban utilizarlo como punto de partida para las negociaciones. En efecto, las clusulas del TCLAN seguirn siendo vlidas para Canad, Mxico y los Estados Unidos, que intentarn extenderlas tambin a otros pases. Cuanto ms dbil sea el ALCA, ms importante seguir siendo el TCLAN para estos tres pases. Sin embargo, el proceso del ALCA puede incitarles a aumentar su grado de integracin en el TCLAN ms all de los asuntos comerciales.

En junio de 1990, el Presidente Bush anunci el lanzamiento de un proyecto mayor, la Iniciativa para las Amricas. Si bien esta empresa no logr materializarse, trajo consigo dos consecuencias positivas para Estados Unidos: los pases latinoamericanos se interesaron en la propuesta, ya que les otorgaba la posibilidad de obtener mayor acceso al mercado norteamericano, y Washington logr transmitir un mensaje claro, dirigido tanto a los pases del hemisferio como a los miembros del GATT. Con el terreno as preparado, en diciembre de 1994 se celebr la I Cumbre de las Amricas, donde se reunieron 34 de los 35 Jefes de Estado y de Gobierno de Continente Americano. De esta Cumbre naci un Plan de Accin que constaba de 23 iniciativas y ms de 150 medidas, divididas en cuatro grandes temas: la preservacin y reforzamiento de la comunidad de democracias de las Amricas; la promocin de la prosperidad mediante la integracin econmica y el libre comercio; la erradicacin de la pobreza y de la discriminacin en el continente; y la garanta de un desarrollo sustentable y la conservacin del medio ambiente natural para las generaciones futuras. Uno de los objetivos ms importantes anunciados durante esta Cumbre fue la decisin de crear el rea de Libre Comercio de las Amricas (ALCA). Esta propuesta debe entenderse en el contexto de la estrategia norteamericana que pretenda consolidar a Amrica Latina como una privilegiada zona de comercio e inversin. Frente a la iniciativa del Presidente Clinton, cabe preguntar por qu Estados Unidos escogi a Amrica Latina. Para Juan Pedro Rodrguez, las principales razones se relacionaran con factores histrico-econmicos; con el reducido nmero de regiones en el mundo que todava no participaban de un proceso de integracin comercial con alguna potencia econmica; con el importante crecimiento econmico y comercial que registraba Amrica Latina; y con los acuerdos subregiona