סוגיות במינהל הכנסת

סוגיות במינהל הכנסתשם הדוח:דוח ביקורת מיוחדמסגרת הפרסום:

2015התשע"ה-שנת פרסום:

סוגיות במינהל הכנסתשם הדוח:דוח ביקורת מיוחדמסגרת הפרסום:

2015התשע"ה-שנת פרסום:

39

סוגיות במינהל הכנסת

תקציר

רקע כללי

הכנסת משמשת בית הנבחרים בישראל ומקום מושבה בירושלים. לפי חוק-יסוד: הכנסת, כנסת חדשה בוחרת את היו"ר שלה מבין חבריה. יו"ר הכנסת נבחר לכל ימי כהונתה, והוא העומד בראש הכנסת, מנהל את ענייניה ומייצג אותה. לכנסת מנגנון מינהל עצמאי, האחראי ליצור את התנאים המתאימים לפעילות הכנסת ולהעמיד לרשות חברי הכנסת את השירותים והמשאבים הנחוצים להם לשם מילוי תפקידם. עצמאותו של מינהל הכנסת מיועדת להבטיח את אי-תלותה של הכנסת ברשות

החליטה יו"ר הכנסת דאז למנות מנכ"ל2006המבצעת. באמצע שנת הכנסת לניהול הקשורות הסמכויות כלל את לו ולהעניק לכנסת והשירות הציבורי הניתן בכנסת, ובכלל זה את האחריות לתקציב הכנסת ולהוצאותיה, להתקשרויות ומכרזים של הכנסת, לניהול משאבי אנוש

ולתנאי העבודה בה. מאפריל עד אפריל 2009בכנסת כיהן2013 באפריל החל לנדאו. דן מר מנכ"ל2013בתפקיד בתפקיד מכהן

הכנסת מר רונן פלוט.)להלן - חוק המינויים(,1959חוק שירות המדינה )מינויים(, התשי"ט-

מסדיר את הליכי קבלת העובדים לשירות המדינה. על פי החוק, עובדי הכנסת הם עובדי מדינה, ומשרדי הכנסת הם מיחידות שירות המדינההכנסת, של ואי-התלות העצמאות עקרון לפי עליהן. חל שהחוק ליו"ר נתונות הכנסת עובדי לגבי המדינה שירות ונציב שר סמכויות יחידות הכנסת או למי שהוא ימנה לכך. מינהל הכנסת נחלק לכמה וקשרי - חטיבת התפעול, חטיבת המידע, חטיבת תקשורת ארגוניות ציבור, אגף בכיר למשאבי אנוש )להלן - אגף משא"ן( וחשבות הכנסת )כל אלה יכונו להלן - מינהל הכנסת או הכנסת(. נוסף על כך, פועלים

בכנסת היועץ המשפטי לכנסת, מזכירות הכנסת ומשמר הכנסת.

פעולות הביקורת

פברואר-אוגוסט סוגיות2014בחודשים המדינה מבקר משרד בדק

סוגיות במינהל הכנסתשם הדוח:דוח ביקורת מיוחדמסגרת הפרסום:

2015התשע"ה-שנת פרסום:

דוח ביקורת40

וכן ושירותים של הכנסת ולרכש טובין לניהול משאבי אנוש הנוגעות לפעילותו של משמר הכנסת. הבדיקה נעשתה בכנסת ובדיקות השלמה

נעשו בנציבות שירות המדינה )להלן - נש"ם(.

הליקויים העיקריים

גידול כוח האדם ושינויים ארגוניים בכנסת ,2014 ועד שנת 2008מנתוני מינהל הכנסת עולה שבשש שנים, משנת

משרות, כלומר מספר המשרות גדל ב-151נוספו למינהל הכנסת 38% - הגידול במספר המשרות עיקר .26%( - חל112 משרות(

.2013 עד אמצע 2010משנת חלו שינויים במבנה הארגוני של מינהל הכנסת,2013-2010בשנים

בהם הקמתן של חטיבת המידע וחטיבת התפעול ושינוי ארגוני באגף משא"ן. שינויים אלה היו כרוכים גם בתוספת משרות למינהל הכנסת

ובשדרוג משרות קיימות. נמצא כי מנכ"ל הכנסת דאז אישר את השינויים הארגוניים, ובכלל זהמידע ואת שדרוג המשרות הקיימות, על סמך את תוספת המשרות הארגוניים השינויים של בעניינם וההחלטה הבחינה הליכי חסר; מפורט של ניתוח לפניו הובא בין השאר, לא לקויים. היו האמורים השפעות השינויים על תקציב הכנסת ועל תקן הארגון בטווח הקצר

ובטווח הארוך.

העסקת עובדים על פי דירוג שכר למומחים על פי חוק המינויים, דרך המלך להעסקת עובדים בשירות המדינה היא העסקה על פי כתב מינוי, וחלופה לכך היא העסקה על פי חוזה מיוחד. חוזה מיוחד לדירוג מומחים נועד לאפשר באופן חריג העסקה בתנאי שכר טובים מן המקובל בשירות המדינה כאשר נדרשת העסקת אדם בעל מומחיות מיוחדת בתחום שבו היצע העובדים בשוק העבודה קטןבשירות המקובלים שכר בתנאי להעסיקו ואי-אפשר הביקוש, מן

המדינה. השימוש בחוזה מיוחד להעסקת מומחים, דהיינו חוזה מיוחד אשר השכר בו נקבע על פי סמל השכר של מומחים, נעשה במשורה. נמצא כימן יותר מינהל הכנסת משתמש במודל העסקה של מומחים הרבה

בשנת המדינה: שירות בכלל חוזה2013המקובל פי על הועסקו עובדים מתוך כ-500מומחים עובדי שירות המדינה, דהיינו71,200

מכלל העובדים0.7% מתוך19, ואילו על פי נתוני חשבות הכנסת, 1 עובדיה הועסקו בחוזה מיוחד ובו דירוג שכר למומחים, דהיינו כ-544

הנהוג3.5% מזה חמישה פי הגדול שיעור - הכנסת עובדי מכלל

סוגיות במינהל הכנסתשם הדוח:דוח ביקורת מיוחדמסגרת הפרסום:

2015התשע"ה-שנת פרסום:

41סוגיות במינהל הכנסת

בשירות המדינה.

מכרז לאיוש משרות של דוברי ועדות הכנסתמערך2010בינואר להקים משא"ן ואגף הכנסת מנכ"ל החליטו

דוברות לכנסת. לצורך זה פרסם מינהל הכנסת מכרז פומבי לתפקיד דוברים של ועדות הכנסת. אחד מתנאי הסף הנוגעים לניסיון המועמד - היכרות מעמיקה עם עבודת הכנסת - עשוי להעניק יתרון למועמדים שכבר עובדים במשכן הכנסת, כגון עוזרים פרלמנטריים לחברי כנסת,לתפקיד במכרז. שנקבעו הנמוכות ההשכלה דרישות לנוכח בעיקר

מן המועמדים במכרז.11נבחרו מינהל הכנסת קבע במכרז דרישות סף נמוכות שאינן כוללות דרישהמודל פי על יועסקו שייבחרו וכן קבע שהמועמדים לתואר אקדמי, העסקה של מומחים, אף שעל פי הוראות נש"ם, מאפייני התפקיד לא הצדיקו אימוץ של מתכונת העסקה חריגה זו. כך נוצר פער ניכר בין דרישות הסף במכרז ובין תנאי ההעסקה שנקבעו לעובדים שאיישו את

המשרות בפועל עריכת מכרז תוך קביעת תנאי העסקה מוצעים שאינם מתאימים לתנאי סף שנקבעו ותוך אימוץ מודל העסקה שאינו הכרחי לאיוש המשרות

משקפת ליקוי בהליכי התכנון והיישום של המכרז.

מכסת ימי חופשה לעובדי מינהל הכנסתלעובד החופשה ימי מכסת )התקשי"ר(, המדינה שירות תקנון לפי

ימי22מדינה במשרדים שבהם נהוג שבוע עבודה של חמישה ימים היא חופשה בשנה. אף ששבוע העבודה במינהל הכנסת אורך חמישה ימים,

26קבע מינהל הכנסת כי "עובדים מן המניין במשרה מלאה: זכאים ל-השנתית החופשה ימי שמכסת היא הדבר משמעות חופשה". ימי

מזו שנקבעה לעובדי המדינה.18%שנקבעה לעובדי הכנסת גדולה ב-ל- זכאים עובדי הכנסת כי נמצא זאת נוספים20מלבד ימי חופשה

בפגרות, במגבלות שקבעה הכנסת. עולה אפוא כי אף שעובדי הכנסתימי חופשה בשנה46הם עובדי המדינה, עובד מינהל הכנסת זכאי ל-

מימי החופשה שעובד יותר מכפליים - ימי חופשה בפגרות( )לרבות המדינה זכאי להם.

המדינה, 1 שנתי מבקר עמ' 2012)ג 63דוח עובדים359(, "העסקת , ל- הנתונים של נש"ם עדכון מיוחדים"; חוזים באמצעות הציבורי בשירות

. על פי נתוני נש"ם, בשירות המדינה יש קבוצות מסוימות של עובדים -2013בעלי שהם - המדויקים והמדעים ההנדסה מתחומי מקצוע בעלי ככלל, מומחיות נדרשת בשוק העבודה בישראל, ובקרב קבוצות אלה שכיחה יותר

העסקת מומחים.

סוגיות במינהל הכנסתשם הדוח:דוח ביקורת מיוחדמסגרת הפרסום:

2015התשע"ה-שנת פרסום:

דוח ביקורת42

התקשרויות עם ספקים הוראות תכ"ם מטילות מגבלות על עריכת התקשרויות חוזרות בשווי. 1

50,000נמוך עם ספק מסוים, כאשר סכומן המצטבר עולה על רכשה הכנסת מוצרים ושירותים2013-2012ש"ח. נמצא כי בשנים

ש"ח לספק בלי50,000משישה ספקים בסכום מצטבר הגבוה מ-להביא זאת לדיון של ועדת המכרזים, כנדרש.

מינהל הכנסת קבע בעצמו את תנאי ההתקשרויות הנוגעות לשירותי. 2בהסכם קבע וכן להתקשרויות הזמנים לוחות ואת ההסעדה ידיעה שהספק ההתקשרות אופציה להארכת ההתקשרות, מתוך רשאי לסרב לכך. אף על פי כן ועדת המכרזים של הכנסת החליטה

עם ספק הסעדה חדש2012לפטור ממכרז התקשרות שנעשתה ב- במשכן הכנסת בהיעדר זמן להשלמת הליכי המכרז, לטענתה, ועלחובת בתקנות הקבוע מיוחדות", "נסיבות הפטור סעיף יסוד

)להלן - תקנות המכרזים(.1993המכרזים, התשנ"ג-

רכישת שירותי מחשובא,.1 חברה עם המשך התקשרות לאישור בקשות ארבע בדיקת

ש"ח, מיליוני של כולל בשווי מחשוב שירותי לכנסת שסיפקה העלתה כי ועדת המכרזים של הכנסת הגישה אותן ליו"ר הכנסת בליובכלל זה לצרף להן את כל הנתונים החיוניים לקבלת החלטה, השווי הכולל של ההתקשרות עם הספק עד מועד הפנייה ופירוטהמשך את המצדיקים המיוחדים והטעמים הנסיבות של ברור יסוד יו"ר הכנסת, על ההתקשרות ללא מכרז. למרות זאת אישר מבקר משרד ההמשך. התקשרויות ארבע את הללו, הבקשות המדינה מעיר כי הליך של אישור בקשות להתקשרות ללא מכרז שאינו נסמך על כל הנתונים הדרושים לקבלת החלטה כזאת אינו

עולה בקנה אחד עם כללי מינהל תקין.מיליון19.4הכנסת התחייבה לשלם לחברה א סכום כולל של כ-.2

ושיפורים במערכות המחשוב שלה. נמצא כי ש"ח תמורת שינויים סכום זה הוא יותר מכפול מהסכום המרבי שנקבע בחוזה עם חברה א בעבור שינויים ושיפורים. על פי תשובת הכנסת, הפער האמורלשם ייעודי" שעות ב"בנק עשתה שהיא מהשימוש בעיקר נובע המדינה מבקר משרד "סנהדרין". הממוחשבת המערכת שדרוג מעיר למינהל הכנסת, כי הן קביעתו של הסדר כולל בדבר "בנק שעות ייעודי" שהיקף שעותיו והיקפו הכספי בלתי מוגדרים בחוזה, והן ניצולו הנרחב, אינם עולים בקנה אחד עם סדרי המינהל התקין.השעות של"בנק" העובדה נוכח תוקף משנה מקבלת זו הערה נעשתה שלפיו במכרז ומוגדר ברור ביטוי ניתן לא האמור

סוגיות במינהל הכנסתשם הדוח:דוח ביקורת מיוחדמסגרת הפרסום:

2015התשע"ה-שנת פרסום:

43סוגיות במינהל הכנסת

ההתקשרות. ועדת המכרזים המליצה לאשר את המשך ההתקשרות עם חברה א.3

מתנאי בחריגה כרוך היה שהדבר אף ברציפות שנים לארבע ההסכם עם החברה בדבר הארכת ההתקשרות. ההמלצה הותנתהתבחן ההתקשרות להארכת הראשונות השנתיים שבתום בכך הוועדה את המשך ההתקשרות ותקבל החלטה בנושא על סמך דוחנמצא החברה. ידי על ההתקשרות ביצוע אופן על לה שיוצג

שהוועדה לא קיימה את התנאי שהיא עצמה קבעה.את.4 שמימשה לאחר א חברה עם התקשרות האריכה הכנסת

תקופות האופציה שנקבעו בחוזה, ובסך הכול ארכה ההתקשרות על פי החוזה שבע שנים. ואולם נמצא כי הכנסת לא פרסמה מכרז חדש בעוד מועד, ולכן המשיכה לרכוש שירותים מן החברה בשווי

כ- כולל של נוספת, שחרגה11.1כספי שנה במשך מיליון ש"ח מתקופות האופציה.

פעמים.5 כמה לאשר המכרזים ועדת נדרשה וחצי כשנה במשך לפעילות הנוגע מרכזי מחשוב במיזם ומהותיים יסודיים שינויים מידע שהביא על סמך )מערכת סנהדרין(, בכנסת הפרלמנטרית לפניה אגף מחשוב: בתחילה היא התבקשה להמליץ על הקמת מערכת חדשה כדי להבטיח לכנסת מערכת מתפקדת; כעבור כחצי שנה היא התבקשה להמליץ על שינוי יסודי ומהותי במיזם לאותה התכלית; וכעבור עשרה חודשים נוספים נראה כי גם השינוי הזה לאהמדינה, מבקר משרד לדעת היטב. מתפקדת מערכת יבטיח הבסיס את לחזק הצורך על מצביעה זו עניינים השתלשלות המקצועי של הגורמים במינהל הכנסת האחראים לתכנון, אישור

וביצוע של פרויקטים תשתיתיים בתחום המחשוב.

נוהלי משמר הכנסתהכנסת, התשכ"ח- ומשמר פי חוק משכן הכנסת, רחבתו ,1968על

תנאי שירותם של עובדי משמר הכנסת מקבילים לאלה של שוטרים,ההתאמות את לאשר מוסמך הכנסת יו"ר הנדרשות. בהתאמות נוהלי התאמת של כוללת בחינה נעשתה לא כי נמצא, האמורות. גם כאשר קבע המשמר לעצמו המשטרה למאפייני משמר הכנסת. בתחומים המשטרה של מאלה ניכרת במידה השונות פעולה דרכי במסמך אותן עיגן לא הוא אנוש, משאבי לניהול הנוגעים מסוימים רשמי, לא הציגן לפני היועץ המשפטי לכנסת ולא הביאן לאישורו של

יו"ר הכנסת, ככל שנדרש בעניינן של התאמות על פי החוק.

סוגיות במינהל הכנסתשם הדוח:דוח ביקורת מיוחדמסגרת הפרסום:

2015התשע"ה-שנת פרסום:

דוח ביקורת44

תנאי השירות במשמר הכנסתשנים,. 1 חמש של לתקופה לעבודה מתקבל הכנסת משמר איש

ובסיומן הוא מסיים את עבודתו במשמר הכנסת, אלא אם כן הוא מתמנה לתפקיד המזכה אותו בהמשך שירות במשמר. נמצא כי עד

כללים2014יוני סמך על זה בנושא ההחלטות התקבלו לא מועד עד אולם בנושא, כללים נוסחו הביקורת במהלך כתובים.

, הם לא פורסמו לעובדים. כמו כן נמצא כי2014סיומה, אוגוסט הכללים שגובשו לא נבחנו בבחינה משפטית, כנדרש, הנחוצה בין

היתר כדי לוודא שהם עולים בקנה אחד עם דיני העבודה. נמצא כי משמר הכנסת סטה כמה פעמים מכלל שהוא עצמו קבע. 2

בדבר משך השירות המרבי של אנשי משמר שסיימו חמש שנותמונו לתפקיד המזכה בהמשך שירות במשמר. משרד ולא שירות זו עלולה לפגוע כי חריגה מבקר המדינה העיר למשמר הכנסת

באמון העובדים במשמר הכנסת ובקצין הכנסת.

סוגיות במינהל הכנסתשם הדוח:דוח ביקורת מיוחדמסגרת הפרסום:

2015התשע"ה-שנת פרסום:

45סוגיות במינהל הכנסת

תוספת לשכר אנשי משמר הכנסתוהן למשטרה הייחודיות מתוספות הן נהנים הכנסת משמר עובדי

ניתנה חוות דעת2009מתוספות הייחודיות למינהל הכנסת. עוד בשנת משפטית שלפיה נדרש תיקון בעניין שכר עובדי המשמר, ואולם מאז לאולתיקונו. משרד מבקר נושא השכר נעשתה כל פעולה לבחינה של המדינה מעיר כי המצב לפיו עובדי משמר הכנסת נהנים משתי מערכות

של הטבות, מחייב בחינה. הונהגה במשטרה תוספת "שיטור חדש", ושאלת החלתה2013בשנת

סוגיית הסדרי היום את על שכר עובדי המשמר העלתה שוב לסדר השכר של עובדי המשמר. המחלקה המשפטית הסתייגה מאימוצה של התוספת, והיועצת המשפטית למינהל הכנסת כתבה כי פערי השכר ביןהחוק הוראת עם אחד בקנה עולים אינם לשוטרים המשמר אנשי שלפיה יש להצמיד את שכר אנשי המשמר לשכר השוטרים. באוגוסט

החליט יו"ר הכנסת, על יסוד המלצה שהוגשה לו, להחיל את2013 תוספת "שיטור חדש" גם במשמר הכנסת.

נמצא כי החלת תוספת "שיטור חדש" במשמר הכנסת נעשתה על פימ- ליותר התוספת ניתנה לכן מקלות, מידה מעובדי80%אמות

המשמר. בנושא זה העיר משרד מבקר המדינה, כי חוות דעת משפטיות המונחות על שולחן מינהל הכנסת ומסתייגות באופן נוקב מתשלום תוספות שכרוקבלת שהועלו הקשיים עם והתמודדות בחינה מחייבות מסוימות, החלטות שמיישבות את ההסתייגויות. אולם את זאת לא עשתה הכנסת.לא חדש" "שיטור תוספת בדבר הכנסת שקיבלה ההחלטה כן כמו

נומקה ותועדה, כנדרש.

טיפול בקבילות אנשי משמר הכנסת משמר הכנסת, כמו המשטרה, הוא גוף הייררכי ופיקודי. בקבילות של

. בדוח1980שוטרים וסוהרים מטפלת נציבות קבילות שהוקמה עוד ב- הומלץ למנות גורם שיטפל2007ביקורת של מבקרת הכנסת מינואר

בקבילות אנשי משמר הכנסת, לקבוע נוהל להגשת תלונות וקבילות שליותר במשך הזו, ההמלצה ניתנה מאז בהן. ולטיפול המשמר אנשי משמר אנשי בקבילות לטיפול רשמי גורם מונה לא שנים, משבע

הכנסת.

ניהול תחקירים שלא כמו גופים פיקודיים אחרים - משטרת ישראל ושירות בתי הסוהר - משמר הכנסת לא קבע כללים לביצוע תחקיר, ובכלל זה לא קבע מה

סוגיות במינהל הכנסתשם הדוח:דוח ביקורת מיוחדמסגרת הפרסום:

2015התשע"ה-שנת פרסום:

דוח ביקורת46

להפקת וכללים מהי מתכונת הצגתם של ממצאי התחקיר יתוחקר, לקחים וליישומם.

נמצא כי למשמר הכנסת אין מידע מלא ומרוכז בדבר כלל התחקיריםמהותיות חולשות הועלו בביקורת מהם. שהופקו והלקחים שעשה בביצוע התחקירים במשמר הכנסת, לרבות ביצוע כמה תחקירים בה

בעת בלי לאחדם.

ההמלצות העיקריות

על מינהל הכנסת להקפיד לקבל את החלטותיו בעניין שינויים ארגוניים באופן מושכל, על בסיס מלוא המידע הנדרש, ולרכז את המידע האמור

במסמך רשמי. יש לוודא כי העסקת עובדים במתכונת להעסקת מומחים תיעשה רק

בתפקידים שמאפייניהם מצדיקים זאת.זכויות יו"ר הכנסת לבחון את הנתונים שהועלו לגבי הפער שבין על החופשה ימי בעניין הכנסת מינהל עובדי זכויות ובין המדינה עובדי ודיני העבודה, אם לפעול לתיקון ולהחליט, על סמך הנתונים האלה

ההסדרים שנקבעו בנושא זה.בכל תכ"ם הוראות פי על לפעול להקפיד הכנסת מינהל על

התקשרויותיו.באופן ספקים עם התקשרויות לנהל להקפיד הכנסת מינהל על

שיאפשר לקיים מכרז פומבי חדש כאשר הדבר נדרש. על ועדת המכרזים של הכנסת להקפיד שבקשות לאישור התקשרותלו הדרושים הנתונים כל עם הכנסת ליו"ר יוגשו מכרז ללא המשך יו"ר יירשמו באופן ברור וממצה. על לקבלת החלטה ושנתונים אלה

הכנסת לאשר התקשרות ללא מכרז רק על סמך מידע מלא ומפורט.לאגף ואחראי המחשוב ועדת בראש העומד הכנסת, מנכ"ל על טכנולוגיה ומחשוב )להלן - אגף המחשוב(, לוודא שהסמכויות לקביעתגורמים מקצועיים מתאימים בידי יהיו צורכי הכנסת בתחום המחשוב ושגורמים כאלה יבצעו את הליכי הבחינה והאישור של מיזמים בתחום זה. עוד עליו לוודא שהמידע המקצועי שנכלל בבקשות שמגיש האגףשל המכרזים ועדת חברי על ומהימן. מלא יהיה המכרזים לוועדת לקבל נציגיהם, או והחשב לכנסת המשפטי היועץ ובהם הכנסת, החלטות רק לאחר שהשתכנעו כי הובא לפניהם מידע מספק מגורמי

המקצוע בכנסת.את לכנסת, המשפטי היועץ בשיתוף להשלים, הכנסת משמר על הבחינה הכוללת של התאמת נוהלי המשטרה למשמר הכנסת ולנקוט

את הפעולות הנדרשות מתוצאות בחינה זו. מצב שבו עובדי משמר הכנסת נהנים משתי מערכות של הטבות מחייב

סוגיות במינהל הכנסתשם הדוח:דוח ביקורת מיוחדמסגרת הפרסום:

2015התשע"ה-שנת פרסום:

47סוגיות במינהל הכנסת

מ- משפטית דעת בחוות שהועלה כפי היועצת2009בחינה, של הועלה קושי משפטי בחוות2013המשפטית דאז למינהל הכנסת. ב-

משמר עובדי זכאות לגבי הכנסת של המשפטי היועץ מטעם דעת הכנסת לתוספת שכר המכונה "תוספת שיטור חדש". על יו"ר הכנסתבחוות את הקושי המשפטי שהועלה ביסודיות לבחון ומינהל הכנסת

הדעת, ולפעול על פי ממצאי הבחינה. לנוכח ממצאי משרד מבקר המדינה, ובדומה להמלצה בדוח מבקרת הפנים, יש למנות אדם או גורם בלתי תלוי במשמר הכנסת לשם בירור קבילות של אנשי משמר הכנסת. על מינהל הכנסת לגבש נוהל שבוקבילה, להגשת הכללים המשמר, אנשי לקבילות הכתובת תצוין סמכויות המטפל בקבילות ודרכי הטיפול בהן. כמו כן עליו להפיץ נוהל

זה לכל אנשי המשמר.זה לקבוע ובכלל לביצוע תחקירים, על קצין הכנסת לקבוע כללים באילו מצבים יש לבצע תחקיר, מי יבצע אותו וכן קווים מנחים לביצוע

הבדיקה, לאופן הצגת ממצאיה ולתהליך הפקת הלקחים.

סיכום

התנאים את ליצור האחראי עצמאי, מינהל מנגנון לכנסת המתאימים לפעילות הכנסת ולהעמיד לרשות חברי הכנסת את השירותים והמשאבים הנחוצים להם לשם מילוי תפקידם. מינהל הכנסת אינו כפוף למנגנוני בקרה ממשלתיים, ועצמאותו מיועדת להבטיח את אי-תלותה של הכנסת ברשות המבצעת. לכנסת ניתנווניהול אנוש משאבי ניהול בהם תחומים, במגוון סמכויות הכספים. לנוכח עצמאותה של הכנסת, על גורמי הניהול והבקרה שלה ועל שומרי הסף בה מוטלות אחריות וחובה להבטיח הקפדהבעבודת המינהל. ענייני בכל תקין מינהל כללי על מדוקדקת משאבי בתחומי מהותיים, ליקויים כמה הועלו הכנסת מינהל

האנוש והרכש, ויש לפעול בהקדם לתיקונם. משמר הכנסת הוא גוף פיקודי שעוסק בשמירת הביטחון והסדר במשכן הכנסת וברחבתו, ובראשו עומד קצין הכנסת. בפעולות משמר הכנסת הועלו ליקויים המחייבים פעולות תיקון, ובכלל זה נדרש להקפיד שניהול משאבי האנוש במשמר יושתת על כלליםזו נדרשת ביתר ופורסמו לכלל העובדים. פעולה שנקבעו כדין שאת בכל הנוגע להחלטות בדבר המשך שירות של אנשי משמר,בהליכים המשמר עובדי של אמונם להבטחת נחוצה והיא

המינהליים המקוימים בו.נחושות פעולות מחייבים השונים בתחומים הביקורת ממצאי לתיקון הליקויים. בשל כפיפותן של כמה מהיחידות, כגון משמר

הכנסת, ליו"ר הכנסת נדרשת גם מעורבותו בפעולות התיקון.

סוגיות במינהל הכנסתשם הדוח:דוח ביקורת מיוחדמסגרת הפרסום:

2015התשע"ה-שנת פרסום:

דוח ביקורת48

♦

סוגיות במינהל הכנסתשם הדוח:דוח ביקורת מיוחדמסגרת הפרסום:

2015התשע"ה-שנת פרסום:

49סוגיות במינהל הכנסת

מבואלפי בירושלים. מושבה ומקום בישראל הנבחרים בית משמשת הכנסת חוק-יסוד: הכנסת, כנסת חדשה בוחרת את היו"ר שלה מבין חבריה. יו"רוהוא העומד בראש הכנסת, מנהל את ימי כהונתה, הכנסת נבחר לכל ענייניה ומייצג אותה. הוא אחראי לשמירת כבודה, לסדר ישיבותיה, לקיום תקנונה וכן לקביעת סדר היום של ישיבותיה. בתקופת הביקורת כיהן חבר

הכנסת יואל )יולי( אדלשטיין בתפקיד זה.המתאימים התנאים את ליצור האחראי עצמאי, מינהל מנגנון לכנסת לפעילות הכנסת ולהעמיד לרשות חברי הכנסת את השירותים והמשאבים"שירות בגדר הוא הכנסת מינהל תפקידם. מילוי לשם להם הנחוצים המדינה". חוק המינויים מסדיר את הליכי קבלת העובדים לשירות המדינה. החוק מעניק סמכויות בעניין זה, בין היתר, לנציב שירות המדינה )נוסף על בעלי תפקידים מקבילים במשרדי הממשלה(. על פי החוק, עובדי הכנסת הם עובדי המדינה, ומשרדי הכנסת הם מיחידות שירות המדינה שהחוק חל עליהן. עוד נקבע בחוק המינויים כי סמכויות שר ונציב שירות המדינה לגבי

עובדי הכנסת נתונות ליו"ר הכנסת או למי שהוא ימנה לכך. מינהל הכנסת אינו כפוף למנגנוני בקרה ממשלתיים: חשב הכנסת, היועץ המשפטי לכנסת וראש האגף הבכיר למשאבי אנוש בכנסת אינם כפופים, בהתאמה, לחשב הכללי במשרד האוצר, ליועץ המשפטי לממשלה ולנציב שירות המדינה. סמכויות נציב שירות המדינה לגבי עובדי מינהל הכנסתלכנסת ניתנו בפועל לכך. שמינה למי או הכנסת ליו"ר כאמור נתונות סמכויות במגוון תחומים, בהם ניהול משאבי אנוש וניהול הכספים. עצמאותוברשות הכנסת של אי-תלותה את להבטיח מיועדת הכנסת מינהל של המבצעת. ככלל פועלת הכנסת על פי דינים החלים על עובדי ציבור ועובדי המדינה, הוראות תקנון שירות המדינה )התקשי"ר(, דינים המסדירים את ניהול משק המדינה, תקנון כספים ומשק של החשב הכללי במשרד האוצר

)להלן - תכ"ם( והנחיות היועץ המשפטי לממשלה, בשינויים המחויבים.שנת לכנסת2006באמצע מנכ"ל למנות דאז הכנסת יו"ר החליטה

ולהעניק לו את כלל הסמכויות הקשורות לניהול הכנסת והשירות הציבוריוהוצאותיה, הכנסת לתקציב האחריות את זה ובכלל בכנסת, הניתן ולתנאי בכנסת אנוש לניהול משאבי הכנסת, ומכרזים של להתקשרויות ולאחר מינוי למזכיר הכנסת, ניתנו סמכויות אלה כן בה. לפני העבודה המנכ"ל נשארו בידי המזכיר הסמכויות הקשורות לפעילותה הפרלמנטרית

של הכנסת ולעבודה השוטפת של מליאתה. מונה לראשונה מנכ"ל לכנסת, והוא כיהן בתפקיד עד אפריל2006ביוני

כיהן בתפקיד מר דן לנדאו. החל2013 עד אפריל 2009. מאפריל 2009ט. מכהן בתפקיד מנכ"ל הכנסת מר רונן פלו2013באפריל

מיליון730 מיליון ש"ח, וביצועו היה 927 היה תקציב הכנסת 2012בשנת 503 מיליון ש"ח, וביצועו היה 797 היה תקציב הכנסת 2013ש"ח; בשנת

מיליון ש"ח. בשנה זו היו במינהל הכנסת )לרבות הלשכה המשפטית שלה משרות של עובדים.544ומזכירות הכנסת(

סוגיות במינהל הכנסתשם הדוח:דוח ביקורת מיוחדמסגרת הפרסום:

2015התשע"ה-שנת פרסום:

דוח ביקורת50

משמר הכנסת, בפיקודו של קצין הכנסת, פועל לשמירת הביטחון והסדר במשכן הכנסת וברחבתה. בתקופת הביקורת שימש תנ"צ יוסף גריף קצין

מתואר1 משרות. בתרשים 209 היו במשמר הכנסת 2013הכנסת. בשנת המבנה הארגוני של מינהל הכנסת ומשמר הכנסת:

סוגיות במינהל הכנסתשם הדוח:דוח ביקורת מיוחדמסגרת הפרסום:

2015התשע"ה-שנת פרסום:

51סוגיות במינהל הכנסת

1תרשים 2014המבנה הארגוני של הכנסת,

פברואר-אוגוסט סוגיות2014בחודשים המדינה מבקר משרד בדק של ושירותים טובין לרכש הכנסת, של האנוש משאבי לניהול הנוגעות הכנסת וכן לפעילותו של משמר הכנסת. הבדיקה נעשתה בכנסת ובדיקות

השלמה נעשו בנש"ם.

סוגיות במינהל הכנסתשם הדוח:דוח ביקורת מיוחדמסגרת הפרסום:

2015התשע"ה-שנת פרסום:

דוח ביקורת52

סוגיות הנוגעות לניהול משאבי אנוש במינהלהכנסת

- חטיבת התפעול, חטיבת יחידות ארגוניות מינהל הכנסת נחלק לכמה וחשבות הכנסת. וקשרי הציבור, אגף משא"ן המידע, חטיבת התקשורת הכנסת מזכירות לכנסת, המשפטי היועץ בכנסת פועלים כך, על נוסף

ומשמר הכנסת. הכנסת2בתרשים .1 במינהל נתונים על מספר המשרות מוצגים 0

.2014-2004)ללא משמר הכנסת( בשנים

משנת 2מתרשים שנים, שבשש עולה שנת 2008 ועד נוספו2014 , . עיקר38% משרות, כלומר מספר המשרות גדל ב-151למינהל הכנסת

- )26%הגידול במספר המשרות משרות( - חל משנת 112 עד2010 . 2013אמצע

בשנים שנוספו המשרות רוב התפלגות יחידות2014-2008להלן לפי המידע; 40הכנסת: לחטיבת נוספו משרות לחטיבת התפעול; 34 18

הכנסת; דובר התחבורה13ליחידת לאגף המחשוב; 12; 0 לאגף 16 ללשכת מנכ"ל הכנסת; 3ללשכת היועץ המשפטי; לחשבות; 3 לאגף3

ללשכת יו"ר הכנסת. 1משא"ן; ובכלל זה מזכירות הכנסת. מספר המשרות כולל "שיא כוח אדם" ו"עבודה0

בלתי צמיתה". משרות נהגים שהועמדו לרשותם של חברי כנסת המוגבלים בניידות, לפי13 0

ותשלומים(, ועדת הכנסת – החלטת שכר חברי הכנסת )הענקות החלטת .2001התשס"א-

סוגיות במינהל הכנסתשם הדוח:דוח ביקורת מיוחדמסגרת הפרסום:

2015התשע"ה-שנת פרסום:

53סוגיות במינהל הכנסת

בתשובת מינהל הכנסת למשרד מבקר המדינה נאמר כי במרוצת השנים האחרונות חל שינוי מהותי בהיקף הפעילות הפרלמנטרית בכנסת, ומינהל הכנסת נדרש להיערך לכך. נוסף על כך, ציין מינהל הכנסת כי הוחלט להעצים את השירות המקצועי המוענק לחברי הכנסת באמצעות הדרגולהרחיב את תחומי הפעילות הקיימים בכנסת. עוד נאמר, כי המקצועי

היה פועל יוצא2013-2009הגידול בכוח האדם בכנסת במהלך השנים הוחלט וכי זו, בתקופה בכנסת והתמורות שחלו השינויים של הצרכים, בפעילות התומכים בכנסת הגורמים את משמעותי באופן לחזק הפרלמנטרית. לדבריו, מצב דברים זה חייב את הכנסת להקצות כוח אדם

מן המשרות שנוספו לו בשנים האלה היו משרות15נוסף. הוא הוסיף כי קבועים, כנסת כעובדי נקלטו אשר מיוחדים, צרכים בעלי עובדים של

והדגיש שהוא רואה חשיבות רבה בקידום מעמדה של קבוצת עובדים זו. בשינויים כרוך היה הכנסת במינהל העובדים במספר האמור הגידול ארגוניים שחלו בכנסת בשנים הללו. משרד מבקר המדינה בדק את הליכי הבחינה וההחלטה שהתקיימו בעניינם של כמה מהשינויים שנעשו במבנה

הארגוני של הכנסת, כמפורט להלן.

שינויים במבנה הארגוני מבנה ארגוני הוא כלי ניהולי להשגת יעדיו ומטרותיו של הארגון. שינוי ארגוני הוא תהליך המיועד להתאים את המערכות והתהליכים הארגוניים לשינוייםופנימיים, בהם שינויים בתפקידי הארגון, בשירותים שהוא אמור חיצוניים והכנסת טכנולוגיים פיתוחים וכן בתרבותו או הארגוני בחזונו לספק, מערכות מידע ממוחשבות. ככלל, שינוי ארגוני נעשה עקב חולשה במבנהעל המוטלות משימות מילוי לשם האדם כוח בהגדלת צורך או הקיים היחידה שבה נעשה השינוי, ולכן פעמים רבות הוא כרוך בהקצאת משאבים

נוספים.מינהלית, מחייבת לפעול.1 כמו כל החלטה שינוי ארגוני, החלטה על

עובדתיים, נתונים ומתועד, על סמך חלופות המציגות באופן מסודר בדבר דרך קבלתה0שיקולי עלות ועוד. מפסיקת בית המשפט העליון

להיות צריך תהליך קבלת ההחלטה כי עולה מינהלית החלטה של מוסדר ולכלול כמה שלבים: )א( איסוף המידע והנתונים המשמשים)ג( וגיבוש חלופות שונות; בסיס להחלטה; )ב( עיבוד הנתונים בחלופה מנומקת ובחירה וביסודיות בשיטתיות החלופות שקילת

המועדפת. משרד ממשלתי המבקש לבצע שינוי ארגוני הכרוך בתוספת משאבים.2

נדרש להביא את הצעת השינוי לשני גורמים ממשלתיים - נש"ם ואגףייזום, הובלה, הכוונה התקציבים במשרד האוצר. נש"ם מופקדת על ניהול ההון האנושי בשירות המדינה, על הבטחת ובקרה של מערך תקינות התנהלותו של שירות זה ועל ניהול המערך הארגוני בשירות,

(.1983 )29(3, פ"ד לז)ברגר נ' שר הפנים 297/82 בג"ץ 0

סוגיות במינהל הכנסתשם הדוח:דוח ביקורת מיוחדמסגרת הפרסום:

2015התשע"ה-שנת פרסום:

דוח ביקורת54

לרבות אישור המבנה הארגוני במשרדי הממשלה וביחידות הסמך שלה. , לכל שנת תקציב נקבע1985על פי חוק יסודות התקציב, התשמ"ה-

כוח אדם. - שיא לאייש מספר המשרות המרבי שהממשלה רשאית הסמכות להסדיר את ההיבטים הנוגעים לשיא כוח האדם ניתנה בחוקוהוא אצל אותה לממונה על התקציבים במשרדו. זה לשר האוצר, לנוכח התפקידים האמורים של נש"ם ואגף התקציבים, על נש"ם לאשרקיומו של מקור ועל אגף התקציבים לאשר את בשינוי, את הצורך

תקציבי למימון המשרות.וליחידות הסמך שלה2002בשנת .3 הפיצה נש"ם למשרדי הממשלה

"מודל לעיצוב שינוי ארגוני", ובו פירטה את המידע והמסמכים הדרושיםוהיעדים המטרות היחידה; תפקיד עיקרי ארגוני: שינוי של לביצועו בהצעה לשינוי; היקף השינוי המוצע והשפעתו הצפויה; התקציב העומדשאינן הקיים המבנה חולשות הצפויות; התפוקות היחידה; לרשות השינויים יישום לבחינת האמצעים המטרות; השגת את מאפשרות והשפעות הרוחב הצפויות של השינוי המוצע. עוד קבעה נש"ם שישתיאורי ואת והחדש הקיים הארגוני המבנה של תרשימים להציג

בשנת לה. המועמדים מן והדרישות משרה כל של 2014התפקיד מ- למודל בעיקרו הדומה ארגוני, לעיצוב חדש מודל נש"ם בנתה

נוסף הנחוץ לביצוע שינוי ארגוני2002 ובו דרישה למידע . המודל0, שהפיצה נש"ם בדבר דרך קבלת החלטה על שינוי ארגוני מיישם כמה

עקרונות לקבלתה של החלטה מינהלית שנקבעו בפסיקת בג"ץ לעיל.הכנסת, במינהל אנוש משאבי לניהול הקשורות הסמכויות כאמור,

לרבות הסמכות לאשר שינויים ארגוניים בו, נמסרו למנכ"ל הכנסת.החל מינהל הכנסת לפעול ליצירת מבנה ארגוני חדש2010בשנת .4

וכמה הכנסת מנכ"ל של השליטה מוטת תבוזר שלפיו לכנסת, לחטיבות יועברו אחריותו שבתחום הפעילות ומתחומי מסמכויותיו מקצועיות, שיהיו כפופות אליו. מינהל הכנסת ציין כי השינוי הארגוניהמערך של ומעמיקות מקיפות בדיקות בו ונעשו שנים שלוש ארך בכללותו ושל היחידות השונות, סקירות והתייעצויות וכן בחינת היבטים

שונים, לרבות השוואה לארגונים אחרים. מבקר למשרד בתשובתו דאז הכנסת מנכ"ל שמסר דברים פי על המדינה, התרשים הארגוני של הכנסת מבטא תהליך של בנייה ארגוניתלפי אורגנו המינהל יחידות הכנסת: במינהל הייררכי מבנה שיצרה כפיפויות ותחומי אחריות וסמכות והוקמו יחידות חדשות. כמו כן נכתב בתשובתו כי הוקמה הנהלה חדשה, המורכבת ממנהלי יחידות הכנסת,

שבידיהם הופקדו תחומי האחריות, הסמכויות והמשאבים בארגון. בלי לנקוט עמדה בדבר מידת נחיצותם של השינויים הארגוניים שנעשו.5

, בדק משרד מבקר המדינה אם2013-2010במינהל הכנסת בשנים כל המידע הנחוץ לצורך קבלת ההחלטות הוצג לפני מנכ"ל הכנסתמחמש בשלוש נעשתה הבדיקה ההחלטות. את קיבל אשר דאז, החטיבות בכנסת: חטיבת התפעול, חטיבת המידע ואגף "מערכת דברי

הכנסת" בחטיבת המידע ואגף משא"ן. להלן ממצאי הבדיקה:והמועד0 היחידה ושינויים שחלו בפעילות המידע הנוסף הנדרש: תהליכים

האחרון שבו בוצע שינוי ארגוני ביחידה.

סוגיות במינהל הכנסתשם הדוח:דוח ביקורת מיוחדמסגרת הפרסום:

2015התשע"ה-שנת פרסום:

55סוגיות במינהל הכנסת

הקמת חטיבת התפעולבחינה2010במאי ובו דאז מסמך הכנסת למנכ"ל אגף משא"ן הגיש

.0ארגונית והצעה להקים אגף בכיר לרכש, ללוגיסטיקה, לבינוי ולמחשובבינוי, זה אגף ובכלל בכנסת, היחידות התפעוליות כי נכתב זה במסמך מחשוב(, אגף - )להלן ומחשוב טכנולוגיה ואגף ולוגיסטיקה תחזוקה מאפשרות לה להעניק את השירותים הנדרשים לחברי הכנסת, לעובדיה ולאנשים הפוקדים את משכן הכנסת. מניתוח ממצאי הבחינה הארגוניתאחראי גורם היעדר ובראשן התפעול, בתחום בעיות כמה יש כי עלה הממונה על כלל היחידות התפעוליות ומשמש יד מכוונת בעבורן, וכי הדבר מנע ראייה כוללת בדבר צורכי הכנסת ותפקודן התקין של יחידות אלה. עוד עלה כי ליחידות התפעוליות התווספו משימות, כגון ניהול צי רכב שחל בו

הוקצו לתחומי התפעול בכנסת כ-2010גידול ניכר, וכי בשנת מיליון72 הכנסת חברי של רכב ועלויות מחשוב ושיפוצים, בינוי )לרבות ש"ח ועובדיה(. במסמך הציג אגף משא"ן כמה המלצות, ובהן ההמלצות האלה:לניהול תחומי התפעול השונים, כמו יהיה אחראי בכיר אשר יוקם אגף הנכסים, הרכב והתחבורה, הרכש והמלאי; ראש האגף שיוקם יהיה חברהמפורטים כישורים יידרשו לתפקיד המועמדים מן הכנסת; בהנהלת

במסמך.

בביקורת עלה כי בהצעה זו, ששימשה בסיס לקבלת ההחלטה מידע שנדרש כדי לקבל החלטה מינהלית מושכלת, ָחַסרבנושא,

במשרד ארגוניים שינויים של ואישור בחינה בהליך כנדרש ָחַסרממשלתי: ובראשונה העלויות בראש בדבר יסודי מידע

הכספיות של השינוי המוצע והמשמעויות התקציביות של יישומו;מידע יסודי על שיעור הגידול במספר המשרות, ולא צויןָחַסר

ו הקיימות; המשרות של שדרוג צפוי בדברָחַסראם מידע השפעות הרוחב הצפויות על מינהל הכנסת והאמצעים העומדים

לרשותו לבחינת יישום השינוי. למרות2010במאי ההצעה, את דאז הכנסת מנכ"ל אישר

חסרונו של המידע האמור, ועל יסוד אישור זה הוקמה חטיבתהתפעול.

בתשובת הכנסת למשרד מבקר המדינה נאמר: "שינוי ארגוני זה התייחס לאיגודן של מספר יחידות בכנסת לכדי חטיבה אחת. אין מדובר בהקמתה של יחידה יש מאין, אלא כאמור בריכוזן של היחידות הקיימות תחת גורם

מתכלל אשר ינהל, ינחה ויוביל את החטיבה". , במסגרת השינוי2013-2011עוד עלה מתשובת מינהל הכנסת כי בשנים

משרות ליחידות שהרכיבו את חטיבת25הארגוני ולאחר שבוצע, נוספו , לפני אישור2009 ממספר המשרות שהיו בכנסת ב-6%התפעול, שהן כ-

מנהלת אגף משא"ן מסרה במהלך הביקורת ש"חטיבה" ו"אגף בכיר" הם שני0כינויים לדרג אחד במבנה הארגוני.

סוגיות במינהל הכנסתשם הדוח:דוח ביקורת מיוחדמסגרת הפרסום:

2015התשע"ה-שנת פרסום:

דוח ביקורת56

ל- נתוני חשבות הכנסת, תקציב החטיבה ,2013השינוי הארגוני. על פי מיליון ש"ח.149לרבות התקציב לשכר, היה

הקמת חטיבת המידעהגיש אגף משא"ן למנכ"ל הכנסת דאז מסמך ובו הצעה2010ביוני .1

כוללת הכנסת "עבודת נכתב: במסמך למידע. בכיר אגף להקים פעילות פרלמנטרית, משפטית, אדמיניסטרטיבית ולוגיסטית. כל יחידהמידע. מייצרת שאחר, ובין פרלמנטרי עיסוקה שתחום בין בכנסת, מחלקות הכנסת השונות פועלות כיום כל אחת בנפרד, ולעתים קרובות ללא תיאום, בניהול המידע שלהן, הן מהבחינה הטכנולוגית והן מבחינת נוהלי העבודה. לכן, למשל, אין בכנסת מאגרי מידע אינטגרטיביים וכל פעולה לאיתור מידע היא בעייתית ולוקה בחסר. יצירת המידע והטיפול בו במחלקות השונות נעשים ללא הכוונה של גוף מקצועי האמון על ראייה כוללת בתחום ניהול הידע הארגוני. כיום אין בכנסת גורם הקובע מדיניות, סטנדרטים, כלים ושיטות בתחום המידע". אגף משא"ן המליץשימורו ניהולו, המידע, לגבי מדיניות יקבע למידע הבכיר האגף כי יוענקו לו סמכויות וכי יחידות הכנסת הנדרשות למידע, והפצתו בכל במסמך והידע. המידע ניהול בתחום ושיטות כלים תקנים, לקביעת

ופורטו תפקידיהן. כן0הוצע לשייך לאגף בכיר זה שש מיחידות הכנסת הוצע שראש האגף הבכיר יהיה חבר בהנהלת הכנסת, והוצעו הכישורים

שיידרשו ממי שימלא תפקיד זה.

משרד מבקר המדינה העלה כי גם בהצעה זו, ששימשה בסיס מידע ָחַסרלקבלת ההחלטה בדבר הקמת חטיבת המידע,

שנדרש כדי לקבל החלטה מינהלית מושכלת כאמור: בראשבאותהָחַסרובראשונה התקציב שעמד בדבר יסודי מידע

הנדרשת ותוספת התקציב היחידות האמורות לרשות העת יישום השינוי המוצע; יסודי בדבר הגידולָחַסרלשם מידע

המשרות צפוי שדרוג של אם צוין ולא המשרות, במספר ו הצפויות שלָחַסרהקיימות; הרוחב השפעות בדבר מידע

הכנסת מינהל העומדים לרשות והאמצעים השינוי המוצע לבחינת יישום השינוי.

אישר מנכ"ל הכנסת דאז את ההצעה, למרות2010ביוני חסרונו של המידע האמור. על יסוד אישור זה הוקמה חטיבת

מונה לה מנהל.2011המידע, ובינואר

לשנת הכנסת, תקציב החטיבה נתוני חשבות פי לרבות2013על , מיליון ש"ח. על פי נתונים שמסר אגף משא"ן33התקציב לשכר, היה

במהלך הביקורת, במסגרת הקמת חטיבת המידע נוספו שלוש משרות, לרבות משרת מנהל החטיבה, ושודרגו ארבע משבע המשרות הקיימות

במערכת דברי הכנסת שבחטיבה )ראו להלן(. ומרכז0 הכנסת ארכיון הכנסת, דברי מערכת פרוטוקולים, מחלקת בהן

המחקר והמידע.

סוגיות במינהל הכנסתשם הדוח:דוח ביקורת מיוחדמסגרת הפרסום:

2015התשע"ה-שנת פרסום:

57סוגיות במינהל הכנסת

מנתונים שצירף מינהל הכנסת לתשובתו למשרד מבקר המדינה עולה , במסגרת השינוי הארגוני ולאחר שבוצע, נוספו2013-2011כי בשנים

מכלל המשרות במינהל הכנסת6% משרות, שהן 26לחטיבת המידע , קודם לשינוי הארגוני. 2009ב-

עוסקת.2 "דברי הכנסת", המשתייכת כאמור לחטיבת המידע, מערכת הגיש אגף2013 של ישיבות מליאת הכנסת. בינואר 0בעריכה ובמפתוח

משא"ן למנכ"ל הכנסת מסמך ובו המלצה לשינוי המבנה הארגוני שלהכנסת" "דברי מערכת של תפקידיה כי נכתב במסמך זו. יחידה התרחבו, בין השאר בשל שינויים טכנולוגיים וריבוי של מסמכי הכנסת הדורשים עריכה ומפתוח, וכי המבנה הארגוני אינו משקף את השינויים

שחלו בעבודת המערכת במרוצת השנים.

מידע יסודי ָחַסרמשרד מבקר המדינה העלה כי גם בהצעה זו מידע ָחַסרהנחוץ כאמור לקבלת החלטה מינהלית מושכלת:

בדבר התקציב שעמד באותה העת לרשות היחידה ותוספת מידע על ָחַסרהתקציב הנדרשת לשם יישום השינוי המוצע; מידע על ָחַסרהשפעות הרוחב הצפויות של השינוי המוצע;

שיעור הגידול במספר המשרות, ולא צוין אם צפוי שדרוג של המשרות הקיימות ואם יש לכך משמעות תקציבית. בינואר

אישר מנכ"ל הכנסת את ההצעה, למרות חסרונו של2013המידע האמור.

שינוי ארגוני באגף משאבי אנוש אגף משא"ן אחראי, בין השאר, לפיתוח המשאב האנושי בכנסת, לגיוס כוח אדם, לגיבוש צורות העסקה שונות של עובדים בכנסת ולהטמעתן ולקביעת

העביר אגף משא"ן למנכ"ל הכנסת דאז הצעה2012סדרי עבודה. ביוני לשינוי ארגוני באגף, ובה נאמר כי בשל עקרון הפרדת הרשויות אגף משאבינציבות דוגמת אינו כפוף ליחידות המטה בשירות המדינה, אנוש בכנסת שירות המדינה, וכי הדבר מטיל על העוסקים במלאכת הטיפול במשאבבשירות מקבילות יחידות על המוטלת מזו רבה אחריות האנושי ההון המדינה: האגף שותף לקביעת מדיניות, שבמשרדי ממשלה נעשית גם בידיומשמש העובדים ענייני בניהול בפועל עוסק האמורות, המטה יחידות התרחבה האחרונות בשנים כי במסמך נכתב עוד בכנסת. סף" "שומר באגף האדם בכוח הולם בגידול לווה לא זה שינוי אך האגף, פעילות ובקידום מקצועיותם של עובדי האגף, וכי יש להעצים את בעלי התפקידיםצוינו ופיתוחם המקצועי. במסמך עליהם אחריות שבו באמצעות הטלת שיפור והסמכות, האחריות תחומי הגדרת ובהן הארגוני, השינוי מטרות

השירות וטיפוח עתודה ניהולית. מאחר שאגף משא"ן הוא היחידה העוסקת בבחינת המבנה הארגוני של מינהל הכנסת, ויש בכך כדי לפגוע ביכולתו לבצע את הבחינה הארגונית שלו בשקיפות ובאובייקטיביות, פנה מנכ"ל הכנסת אל סמנכ"לית בכירה

מפתוח הוא הכנת מפתח )אינדקס( לספר, לפרסום וכדומה.0

סוגיות במינהל הכנסתשם הדוח:דוח ביקורת מיוחדמסגרת הפרסום:

2015התשע"ה-שנת פרסום:

דוח ביקורת58

את שתבצע בבקשה הממשלה ממשרדי באחד אנוש ומשאבי למינהל בין השאר, להשוות את הבחינה הארגונית באגף. הסמנכ"לית המליצה, את ולהשוות בכנסת חטיבה מנהל של לתפקידו האגף ראש תפקיד הזו, הבחינה במסגרת בחטיבות. לתפקידים באגף האחרים התפקידים

העובדים בו באמצעות שדרוג13 מ-6הומלץ להוסיף משרות לאגף ולקדם משרותיהם.

מידע מהותי ָחַסרמשרד מבקר המדינה העלה כי גם בהצעה זומינהלית מושכלת כאמור: מידעָחַסרהנדרש לקבלת החלטה

בדבר התקציב העומד לרשות היחידה ותוספת התקציב הנדרשתוחַָסר מידע לגבי השפעות הרוחב לשם ביצוע השינוי המוצע; הצפויות של השינוי המוצע והאמצעים הקיימים לבחינת יישום

ביוני ההצעה,2012השינוי. את דאז הכנסת מנכ"ל אישר למרות חסרונו של המידע האמור.

אגף משא"ן מסר למשרד מבקר המדינה כי במסגרת השינוי הארגוני הזהשודרגו וכן חדשות משרות ארבע ונוצרו משרות שתי מ-8בוטלו 14

2013המשרות הקיימות. על פי נתוני חשבות הכנסת, תקציב האגף לשנת מיליון ש"ח.6היה

לדעת משרד מבקר המדינה, הליכי הבחינה וההחלטה בעניינם של השינויים הארגוניים האמורים היו לקויים, בין השאר בשל היעדר ניתוח מפורט של השפעות השינויים על תקציב הכנסת

ועל תקן הארגון הן בטווח הקצר והן בטווח הארוך.

מינהל הכנסת מסר בתשובתו למשרד מבקר המדינה כי מנכ"ל הכנסת דאז, אשר אישר את השינויים הארגוניים האמורים, היה מעורב בהליכים ו"קיבל את החלטותיו בהסתמך על מכלול הנתונים הנדרשים לצורך קבלת החלטה מינהלית מושכלת". עוד נכתב בתשובה כי מינהל הכנסת הקפידשל ארגוני שינוי לעיצוב מודל פי על ארגוניים שינויים לביצוע לפעול הכנסת, המבוסס על המודל שהפיצה נש"ם. מהמודל שצירף לתשובתו

: אין בו2014עולה כי עניין אחד בלבד מבדיל בינו ובין המודל של נש"ם מ-דרישה לפירוט תקציב היחידה.

לדעת משרד מבקר המדינה, קבלתה של סדרת החלטות בעלותובשדרוג משרות של בתוספת הכרוכות תקציבית משמעות משרות קיימות מחייבת בראש ובראשונה הצגה וניתוח מפורטים של כלל ההשפעות בתחומי התקציב והתקן בטווח הקצר ובטווח

הארוך.

סוגיות במינהל הכנסתשם הדוח:דוח ביקורת מיוחדמסגרת הפרסום:

2015התשע"ה-שנת פרסום:

59סוגיות במינהל הכנסת

בדבר מינהליות החלטות לקבל להקפיד הכנסת מינהל על שינויים ארגוניים באופן מושכל, על בסיס מלוא המידע הנדרש,יועלה אשר השינויים, של התקציבית המשמעות לרבות

במסמכים רשמיים.

העסקת עובדים על פי דירוג שכר למומחים חוק המינויים מסדיר את קבלת העובדים לשירות המדינה, ועל פיו נקבעות צורות העסקתם. על פי החוק, דרך המלך להעסקת עובדים היא העסקה

40על פי כתב מינוי, וחלופה לכך היא העסקה על פי חוזה מיוחד. בסעיף לחוק נקבע כי "שום דבר האמור בחוק זה אינו בא למנוע את הממשלה לעשות חוזה מיוחד עם אדם שיועסק בשירות המדינה במקרים ולפי תנאיםועדת עם ובהתייעצות השירות ועדת המלצת פי על בתקנות שייקבעו העבודה של הכנסת; בעשיית חוזה מיוחד כאמור תיוצג הממשלה על ידי נציב השירות; הוראות חוק זה לא יחולו על אדם המועסק לפי חוזה מיוחד

( לתקנות שירות המדינה3)1אלא במידה שנקבע בחוזה". על פי תקנה לא יחולו על עובד40, הוראות סעיף 1960)מינויים()חוזה מיוחד(, התש"ך-

אשר נציב שירות המדינה קבע לגביו כי עבודתו חיונית, וכי אין אפשרות מעשית להעסקתו בתנאי העבודה או השכר המקובלים בשירות המדינה.

( לתקנות שירות המדינה )מינויים(3)1אשר לעובדי הכנסת נקבע בתקנה לא40, כי הוראות סעיף 1963)חוזה מיוחד()עובדי הכנסת(, התשכ"ד-

אין וכי חיונית, כי עבודתו לגביו יו"ר הכנסת קבע יחולו על עובד אשר אפשרות מעשית להעסקתו בתנאי העבודה או השכר המקובלים בשירות

המדינה. בין השאר, את מתכונת ההעסקה של כל אחד משרד ממשלתי קובע, מעובדיו ואת דירוג השכר שלהם. נש"ם קבעה כמה סוגים של חוזה מיוחדשל השכר סמל בהם מצוין וככלל, המדינה, בשירות חיוניים לעובדים העובד, המלמד על טבלת השכר שנקבעה לו. את רמות השכר בשירות המדינה קובע ומעדכן הממונה על השכר במשרד האוצר, ובמידת הצורך הוא אף מגדיר, בשיתוף פעולה עם נש"ם, חוזים חדשים ודירוגים חדשים

.0לאחר בחינת שוק העבודה אחד החוזים לעובדים חיוניים שקבעה נש"ם הוא חוזה למומחים. בהודעתהעקרונות מפורטים שלה הסמך וליחידות הממשלה למשרדי נש"ם מיוחד בחוזה "העסקה למומחים: מיוחד חוזה פי על עובד להעסקת מיועדת להעסקת עובד שעבודתו חיונית ושנציב שירות המדינה קבע שלא ניתן להעסיקו בתנאי העסקה המקובלים בשירות המדינה. ככלל, העסקההמקובלים השכר תנאי על מיטיבים או שונים בתנאים הנה זה בחוזה

השונים" בדירוגים הקיבוציים לפי ההסכמים נכתב0בשירות המדינה כן . באופן חריגבהוראה: "מתכונת ההעסקה בחוזה מומחים נועדה לאפשר

מבקר המדינה, 0 עמ' 2012)ג 63דוח שנתי עובדים359(, "העסקת , בשירות הציבורי באמצעות חוזים מיוחדים".

.2012 של נש"ם, נובמבר 5הודעה עג/0

סוגיות במינהל הכנסתשם הדוח:דוח ביקורת מיוחדמסגרת הפרסום:

2015התשע"ה-שנת פרסום:

דוח ביקורת60

העסקה בתנאי שכר גבוהים מן המקובל בשירות המדינה, כאשר נדרשתשכר בתנאי להעסיקו ניתן שלא מיוחדת, מומחיות בעל אדם העסקת

המקובלים בשירות המדינה" )ההדגשה אינה במקור(. חוזה מומחים הם: מומחיות פי על נש"ם להעסקה התבחינים שקבעה מיוחדת - תחום מומחיות ייחודי שבו היצע העובדים בשוק העבודה קטן מן)עדיפות ולתפקיד הביקוש; השכלה אקדמית הנוגעת לתחום המומחיות באותה הייחודי. בתחום המומחיות רב ניסיון לבעלי תארים מתקדמים(; הודעה פרסמה נש"ם את טבלאות השכר לחמישה סוגי חוזים מיוחדים,נש"ם ביותר. הגבוהה היא בדירוג המומחים כי רמת השכר עולה ומהן מסרה למשרד מבקר המדינה כי נוהל זה עיגן את המדיניות שנהגה בנושא

העסקה על פי חוזה מיוחד למומחים עוד טרם פרסומו. השימוש בחוזה מיוחד להעסקת מומחים, אשר השכר בו נקבע על פי סמל

( מומחים של שיעורי9640השכר ילמדו כך ועל במשורה, נעשה ,) עובדים500 הועסקו על פי חוזה מומחים 2013ההעסקה בדרך זו: בשנת

מכלל העובדים. 0.7% עובדי שירות המדינה, דהיינו 71,200מתוך כ-

על פי נתוני חשבות הכנסת, האחראית לחישוב השכר של עובדיב- ולהסדרת תשלומי השכר, הועסקו 2013הכנסת מתוך19

עובדי הכנסת על פי חוזה מיוחד שבו דירוג שכר למומחים,544מכלל עובדי הכנסת - שיעור הגדול פי חמישה3.5%דהיינו כ-

שתי הכנסת העסיקה זו בשנה המדינה. בשירות הקיים מזה קבוצות של עובדים בעלי סמל שכר למומחים: עובדים בתחום

המחשוב ודוברים של ועדות הכנסת, כמפורט להלן.מומחים, להעסקת במתכונת אפוא משתמש הכנסת מינהל יותר מן לרבות טבלת השכר המשמשת לחישוב השכר, הרבה המדינה, מבקר משרד לדעת המדינה. שירות בכלל המקובל יסוד על לבחון, הכנסת מנכ"ל על האלה הנתונים לנוכח העקרונות שנקבעו להעסקת עובדים באמצעות חוזי מומחים, אם מתכונת העסקה זו הולמת את מאפייני העובדים במינהל

הכנסת המועסקים על פיה.

מכרז לאיוש משרות של דוברי ועדות הכנסתהחליטו מנכ"ל הכנסת ואגף משא"ן להקים מערך דוברות2010בינואר

לכנסת, שבכללו שמונה משרות של דוברים לוועדות הכנסת. הדוברים גויסו במכרז פומבי שפרסמה הכנסת, ונקבע שהם יעבדו באגף בכיר לתקשורת,ועדה וקשרי חוץ. על פי תיאור התפקיד במכרז, דובר דוברות, הסברה מופקד על דברור ועדות הכנסת; מנהל את פורטל הוועדה; מדברר אתשעלו הדיון ונושאי השאילתות החוקים, סיכום לרבות המליאה, דיוני

חל שינוי במתכונת ההעסקה על פי חוזים שבהם שכר כולל2012 בנובמבר 0שונה ל-964בשירות המדינה, וסמל השכר של5, על פי הודעה עג/555

נש"ם.

סוגיות במינהל הכנסתשם הדוח:דוח ביקורת מיוחדמסגרת הפרסום:

2015התשע"ה-שנת פרסום:

61סוגיות במינהל הכנסת

במליאה והפצתם בכלי התקשורת ובפורטל הכנסת; וכותב תכנים לאתרהאינטרנט )המרשתת( של הכנסת, על פי קביעת הממונה עליו.

במכרז הדוברים של הכנסת נקבעו כמה תנאי סף הנוגעים להשכלה.1 ולניסיון: מבעלי השכלה תיכונית, שהיא ההשכלה המזערית להשתתפות במכרז, נדרש ניסיון מוכח של שלוש שנים או יותר בעבודה תקשורתית בתחום הדוברות או יחסי הציבור והיכרות מעמיקה עם עבודת הכנסת במשך שלוש שנים לפחות; מבעלי השכלה אקדמית ממוסד להשכלהיותר או אחת שנה של מוכח ניסיון נדרש בישראל המוכר גבוהה בעבודה תקשורתית בתחום הדוברות או יחסי הציבור והיכרות מעמיקה

עם עבודת הכנסת במשך שנה אחת לפחות. הדרגות בטווח היו במכרז שפורסמו ההעסקה בדירוג19-16תנאי

המינהלי. על פי אגף משא"ן, המשרה נקבעה ברמה זו כדי להגדיל אתוניסיון הכשרה השכלה, בעלי עובדים קליטת ו"לאפשר התחרות מגוונים, כגון חרדים העוסקים בתחום, בוגרי גל"צ, אנשים העוסקים

מרץ באמצע וכיו"ב". משודרת או כתובה הסתיים2010בעיתונות מועמדים, מהם אחד ללא השכלה אקדמית.11המכרז והתקבלו בו

חתם מינהל הכנסת על חוזה מיוחד להעסקת עובד2010בספטמבר . תנאי העסקתם0חיוני עם כל אחד מהדוברים שנבחרו במכרז הדוברים

נקבעו על פי דירוג השכר למומחים, כמפורט להלן.בדרגות .2 הוראות התקשי"ר, פי מדורגים25-12על בדירוג המינהלי

שאינם מקצועות ובעלי ובאמרכלות במינהל המועסקים עובדים מקצועי בדירוג למשרות0מדורגים פומבי במכרז ההשכלה דרישות ;

בדרגות תואר19-17המדורגות השאר, בין יהיו, המינהלי בדירוג אקדמי או תעודת הנדסאי או טכנאי מוסמך.

לנוכח קביעת מינהל הכנסת שהשכלה אקדמית אינה תנאי סף להתמודדות במכרז למשרות הדוברים, היה עליו לקבועפי דרגות מתאים לתנאי הסף למשרות הדוברים על טווח

הוראות התקשי"ר.

יצוין כי אחד מתנאי הסף הנוגעים לניסיון המועמד - היכרות מעמיקה.3עובדים שכבר למועמדים יתרון להעניק עשוי - הכנסת עבודת עם במשכן הכנסת, כגון עוזרים פרלמנטריים לחברי כנסת, בעיקר לנוכח

דרישות ההשכלה הנמוכות שנקבעו במכרז. נמצא כי כמה מהדוברים שנבחרו במכרז עבדו קודם לכן בכנסת או בסיעות הכנסת: דובר א שימש דובר של סיעה בכנסת, ולפני כן היה דובר של אחת המפלגות; דובר ב שימש יועץ מיוחד לחבר כנסת; ודובר ג שימש דובר של שני חברי כנסת וכן שימש עוזר פרלמנטרי של יו"ר

מפלגה.

.2011חוץ מדוברת אחת, שעמה נחתם חוזה ביולי 0דירוג0 דירוג מקצועי הוא לדוגמה דירוג האקדמאים במדעי החברה והרוח,

העובדים הסוציאליים ודירוג העיתונאים.

סוגיות במינהל הכנסתשם הדוח:דוח ביקורת מיוחדמסגרת הפרסום:

2015התשע"ה-שנת פרסום:

דוח ביקורת62

כי עולה הביקורת במהלך משא"ן אגף מנהלת שמסרה מדברים ניגוד סוגיית נבחנה הדוברים למשרות המועמדים שיבוץ במסגרת של העניינים ניגוד זה ובכלל קודם, עיסוק לעניין לרבות העניינים, בשיבוץ נשקל והדבר כנסת, לחברי לשעבר פרלמנטריים עוזרים המועמדים שנבחרו. היא ציינה לדוגמה כי מועמד שנבחר לאיוש אחת משמונה המשרות ושימש עוזר פרלמנטרי ליו"ר ועדה של הכנסת טרםמנכ"ל של מתשובתו אחרת. ועדה של דובר לשמש שובץ בחירתו בעבודת בקיאות מצריך פרלמנטרית ועדה דברור כי עולה הכנסת וייתכן שאדם בעל ניסיון ובקיאות כזאת שאינו מצויד בתואר הכנסת, אקדמי הוא בעל יתרון מובהק על פני מועמד אקדמאי שיש לו ניסיון

עשיר כדובר, אך אין לו היכרות עם הכנסת. דירוג שכר של.4 פי על נקבעו הדוברים תנאי העסקתם של כאמור,

מומחים. לשם העסקת העובדים שנבחרו במתכונת העסקת מומחיםמומחיות בהם מצטברים, נוספים תנאים של קיומם כאמור נדרש

בתחום ייחודי שבו היצע העובדים בשוק העבודה קטן מן הביקוש. תשעה מעשרת המועמדים שהתקבלו היו בעלי תארים אקדמיים באחדמדע עסקים, מינהל וניהול, תקשורת האלה: מהתחומים יותר או

ניגשו למכרז משא"ן, אגף נתוני פי על והיסטוריה. 119המדינה 24מועמדים אשר עמדו בתנאי הסף, ולאחר הליך מיון, שכלל מבחנים,

מהם זומנו לוועדת בוחנים בכנסת. בסופו של התהליך התקבלו עשרהמהם לתפקיד )דובר נוסף התקבל אחר כך(.

היצע כי להסיק אפשר הסף בתנאי שעמדו המועמדים ממספר העובדים בתחום זה אינו קטן מהביקוש. כלומר, תנאי בסיסי להעסקה על פי חוזה מומחים - תחום מומחיות ייחודי שבו היצע העובדים בשוק

העבודה קטן מן הביקוש - אינו מתקיים בעניין זה. , עת הוחלט להקים מערך דוברות, המליץ אגף משא"ן2010בינואר .5

למנכ"ל הכנסת דאז על העסקת הדוברים שייקלטו במתכונת של שכרואין חיונית זה בתפקיד העבודה כי האגף הסביר זה בעניין כולל. השכר או העבודה בתנאי מבצעה את להעסיק מעשית אפשרות למערך המשתייך ועדה, מדובר וכי המדינה, בשירות המקובלים נדרש לעתים לעבוד בשעות שאינן שגרתיות התקשורת של הכנסת, ואינן מוגדרות מראש שעות עבודתו, לבצע את עבודתו מחוץ למשכן הכנסת, ולהתייצב לעבודתו בלי התראה מראש. כן הסביר אגף משא"ןועדות נקבעו ארבע דרגות שכר, על בסיס חישוב דוברי כי למשרת הכולל רכיבי שכר, ובהם תוספת בגין שעות נוספות, וכי לאחר שהכנסתאיתור בדיקה של תחשיבים אלה לצורך "נערכה חישבה את השכר המדינה... שירות של השכר במערכת הקיימים מאלה שכר סמל לשכר הניתן ככל המתאים קיים, בסמל שימוש עדיף כי ]ו[הוחלט בטבלת להשתמש הוחלט לכך בהתאם ולדרגות. למשרה המחושב

בדירוג הכולל בשירות964השכר למומחים שכר טבלת דהיינו ," אישר מנכ"ל2010המדינה, המועסקים במתכונת של שכר כולל. ביולי

הכנסת דאז בחתימתו את העסקת הדוברים במתכונת של שכר כולל.

סוגיות במינהל הכנסתשם הדוח:דוח ביקורת מיוחדמסגרת הפרסום:

2015התשע"ה-שנת פרסום:

63סוגיות במינהל הכנסת

לצורך הבהרת ההבדלים שבין שכר בדירוג המינהלי ובין שכר מומחים )הסכומים2014 נתוני הכנסת על השכר בשנת 1בכנסת מובאים בלוח

מעוגלים(: 1לוח

נתונים על השכר

סוג הדירוג טווח השכר

לחודש, בש"ח19-167,500-5,600דירוג מינהלי, דרגות

29,000-9,900מומחים*או 964סמל שכר * - הוא הסף השכיח29,000. הסף העליון - 555

ש"ח.57,000בדירוג שכר זה. הטווח המלא של השכר הוא עד מינהל הכנסת השיב למשרד מבקר המדינה כי נקבע שדוברי הוועדות יועסקו במתכונת העסקה של עובד משרד חיוני, ונקבעו להם ארבע רמות שכר, על פי ארבע דרגות המשרה. עוד ציין מינהל הכנסת כי מאחר שאין בשירות המדינה טבלת רמות שכר למשרת דובר במתכונתמינהל הכנסת להגדרת טבלת חיוני, פעל העסקה של עובד משרד שכר. לדבריו, מסיבות טכניות ולשם הימנעות מהגדרת קוד שכר ייעודי במערכת השכר בעבור טבלה זו, נבחן מערך הקודים הקיים כדי למצוא קוד מתאים לשימוש, ולאחר בדיקה התברר כי קוד השכר של חוזה המומחים, ברמותיו הנמוכות, הוא המתאים ביותר לרמות השכר שלהכנסת מינהל בחר בלבד נוחות מטעמי לפיכך הדובר. משרת

להשתמש בקוד שכר זה.

שאינן נמוכות סף דרישות במכרז אפוא קבע הכנסת מינהל וכן קבע שהמועמדים שייבחרו כוללות דרישה לתואר אקדמי, יועסקו על פי מודל העסקה של מומחים, אף שעל פי הוראות נש"ם, מאפייני התפקיד לא הצדיקו אימוץ של מתכונת העסקה חריגה זו. כך נוצר פער ניכר בין דרישות הסף במכרז ובין תנאי

ההעסקה שנקבעו לעובדים שאיישו את המשרות בפועל.שמאפייניהם בדוברים צורך שיש סבר הכנסת מינהל אם מצדיקים את העסקתם במתכונת ההעסקה של מומחים, היה עליו לקבוע דרישות סף מתאימות ולהביאן לידיעת מתמודדיםיכולה כאלו מלכתחילה דרישות בכוח במכרז שפרסם. הצבת הייתה ללמד על מידת הבכירות של המשרה המוצעת ולהרחיב את מספר המועמדים שנתוני ההשכלה והניסיון שלהם גבוהים

יותר.

סוגיות במינהל הכנסתשם הדוח:דוח ביקורת מיוחדמסגרת הפרסום:

2015התשע"ה-שנת פרסום:

דוח ביקורת64

עריכת מכרז תוך קביעת תנאי העסקה מוצעים שאינם מתאימיםהכרחי שאינו העסקה מודל אימוץ ותוך שנקבעו סף לתנאי של והיישום התכנון בהליכי ליקוי משקפת המשרות, לאיוש

המכרז.

מכסות ימי חופשה לעובדי מינהל הכנסתלעובד מדינה המועסק במשרה.1 ימי החופשה לפי התקשי"ר, מכסת

נהוג שבוע עבודה של שישה מלאה היא כדלקמן: במשרדים שבהם ימי חופשה בשנה; במשרדים שבהם נהוג שבוע26ימים זכאי העובד ל-

ימי חופשה בשנה22עבודה של חמישה ימים זכאי העובד ל- . בכנסת0 אורך שבוע העבודה חמישה ימים. הפעילות השנתית של מליאת הכנסתומסתיים לפני נעשית בשני כנסים: כנס חורף, המתחיל אחרי סוכות פסח, וכנס קיץ, המתחיל אחרי יום העצמאות ומסתיים בחודש אוגוסט.

אף ששבוע העבודה במינהל הכנסת אורך חמישה ימים, קבע מינהל הכנסת כי "עובדים מן המניין במשרה מלאה: זכאים

ימי חופשה", שהם מכסת ימי החופשה השנתית של26ל- עובד המדינה במשרד שבו נהוג שבוע עבודה של שישה ימים.

נוסף על כך, עובד מינהל הכנסת זכאי לימי חופשה בתקופות הפגרהימי החופשה השנתית: עובד של הכנסת, אשר אינם נכללים במכסת אשר השלים במועד תחילת הפגרה שישה חודשי העסקה בכנסת עד שלוש שנים זכאי לשישה ימי פגרת קיץ ולארבעה ימי פגרת פסח, ועובד אשר השלים במועד תחילת הפגרה שלוש שנות העסקה בכנסת או יותר

ימי פגרת פסח. הכנסת קבעה כי12זכאי ל- ימי פגרת קיץ ושמונה עם בתיאום בלבד, הפגרה בתקופת הפגרה ימי את לנצל אפשר

הממונה ובכפוף לאישורו, ואין לצבור אותם. מנהלת אגף משא"ן מסרה למשרד מבקר המדינה כי "מאז ומתמיד

בכנסת נהוג26קיימים כפי שהיה וזאת לעובד הכנסת ימי חופשה בשירות המדינה", וכי אם יו"ר הכנסת או מזכיר הכנסת קיבלו החלטה בעניין זה, הרי מדובר בהחלטה משנות השישים של המאה העשרים,

החליט מזכיר הכנסת דאז כי1974והיא אינה מצויה באגף. לדבריה, ב- עובדי הכנסת ימלאו את מכסת שעות העבודה שלהם בימים א'-ה' כדי להתאים את שעות העבודה לשעות פעילותה של מליאת הכנסת, וכי ביום ו' תבוצע רק עבודה חיונית. מנהלת האגף הדגישה כי שינוי זה לא הביא לידי קיצור שבוע העבודה בכנסת, אלא לידי חלוקה מחדש של שעות העבודה על פני ימות השבוע. עוד הדגישה מנהלת האגף כי שינוישנות בסוף המדינה בשירות שנעשה מהשינוי בנפרד נעשה זה

בתקשי"ר נקבע כי כמה קבוצות של עובדים, בהם רופאים ואחים החשופים0לקרינה מייננת ופרקליטים, זכאים למספר גדול יותר של ימי חופשה בשנה.

סוגיות במינהל הכנסתשם הדוח:דוח ביקורת מיוחדמסגרת הפרסום:

2015התשע"ה-שנת פרסום:

65סוגיות במינהל הכנסת

השמונים, שלפיו שירות המדינה עבר לשבוע עבודה של חמישה ימיםומספר שעות העבודה השבועיות הצטמצם.

עובדי הם הכנסת שעובדי אף כי עולה לעיל האמור מן המדינה, מכסת ימי החופשה השנתית שנקבעה להם גדולה

מזו שנקבעה לעובדי המדינה. מלבד זאת הם זכאים18%ב- ימי חופשה נוספים בפגרות, במגבלות שקבעה הכנסת.20ל-

ימי חופשה בשנה,46בסך הכול זכאי עובד מינהל הכנסת ל-יותר מכפליים מאלו שזכאי להם עובד המדינה.

אגף משא"ן מסר למשרד מבקר המדינה במהלך הביקורת שמספר ימי.2 החופשה של עובד מינהל הכנסת גדול מזה של עובדי המדינה האחריםלהלן הכנסים. בתקופת בכנסת הגדול העבודה שעות מספר בשל יובהר כי טענה זו אינה מדויקת, ואין בה כדי להסביר את ימי החופשה

הרבים של עובדי הכנסת.ביחידות המשרדיות לפי התקשי"ר, מספר שעות העבודה השבועיות

בכל חודשי השנה. מכסת השעות השבועיות42.5בשירות המדינה הוא היא זאת, לעומת הכנסת 44בכנסת, כנסי בשני

בפגרות.35ו-סגניו עם התייעצות לאחר יקבע, הכנסת יו"ר הכנסת, תקנון לפי כנסי ויסתיימו ייפתחו שבהם המועדים את הכנסת, ועדת ובאישור הכנסת. על מועדי הכנסים - קיץ וחורף - מחליטה ועדת הכנסת. משרדבשנים הכנסת של הכנסים מועדי על נתונים ריכז המדינה מבקר

וחצי2010: בשנת 2013-2010 ארכו כנסי הכנסת שמונה חודשים ארכו2011בסך הכול, והפגרות ארכו שלושה חודשים וחצי; בשנת

ארבעה ארכו והפגרות הכול, בסך חודשים שמונה הכנסת כנסי ארכו כנסי הכנסת שישה חודשים בסך הכול,2012חודשים; בשנת

ארכו כנסי הכנסת2013; בשנת 0והפגרות ארכו גם הן שישה חודשיםשבעה חודשים וחצי בסך הכול, והפגרות ארכו ארבעה חודשים וחצי.

על פי חישוב משוקלל של שעות העבודה השבועיות של עובדי מינהל היה מספר שעות העבודה הממוצע2010הכנסת בשנים הללו, בשנת

- 2011; בשנת 41.4לשבוע - 2012 שעות; בשנת 41 שעות;39.5 שעות.40.6 - 2013ובשנת

מחישובים שעשה משרד מבקר המדינה עלה כי מספר שעות העבודה-7.5%השבועיות של עובדי מינהל הכנסת )ללא שעות נוספות( קטן ב-

ממספר שעות העבודה השבועיות של עובדי שירות המדינה.2%

את לבחון הכנסת יו"ר על המדינה, מבקר משרד לדעת הנתונים שהועלו בפרק זה בדבר הפער שבין זכויות עובדי המדינה ובין זכויות עובדי מינהל הכנסת בעניין ימי החופשה, ולהחליט, על סמך הנתונים האלה ודיני העבודה, אם לפעול

לתיקון ההסדרים שנקבעו בנושא זה.

הייתה שנת בחירות.2012שנת 0

סוגיות במינהל הכנסתשם הדוח:דוח ביקורת מיוחדמסגרת הפרסום:

2015התשע"ה-שנת פרסום:

דוח ביקורת66

רכש טובין ושירותים )להלן – חוק חובת המכרזים(,1992על פי חוק חובת המכרזים, התשנ"ב-

המדינה לא תתקשר בחוזה לביצוע עסקה בטובין או במקרקעין או לביצועלכל אדם הנותן פומבי פי מכרז שירותים, אלא על לרכישת או עבודה

הזדמנות שווה להשתתף בו.המינהלית, בעבור הרשות - יעילות קיום המכרז שלוש מטרות: לחובת הענקת פנים; ומשוא שחיתות מניעת הציבור; כלל בעבור ולמעשה הזדמנות לכל פרט בחברה להתמודד על ההתקשרות החוזית עם הרשות

. 0המינהלית בתנאים של שוויון והגינות על פי תקנות המכרזים, "גוף ציבורי יערוך מכרז, או פנייה פרטנית בעקבות מכרז מרכזי, באופן שקוף ככל הניתן בנסיבות העניין, הוגן ושוויוני, המבטיח את מרב היתרונות לגוף הציבורי". בתקנות המכרזים נקבעו סוגי המכרזים שאפשר לבצע לצורך התקשרות משרד עם ספק וכן התנאים למתן פטור ממכרז. לפי תקנות המכרזים, "משרד" הוא גם "הכנסת", ו"השר", "החשב הכללי" ו"המנהל הכללי" לעניין הכנסת הם "יושב ראש הכנסת, וכן מזכיריושב ראש הכנסת או המנהל הכללי של הכנסת, אם הוסמכו לכך בידי

הכנסת". ויחידות הסמך שלה קבע לשם ניהול מערך ההתקשרויות של הממשלה והן וביצועו, לייזום תהליך הרכש הוראות החשב הכללי במשרד האוצר יחידות הסמך שלה. ואת כלולות בתכ"ם, המחייב את משרדי הממשלה הוראות אלו מיועדות להבטיח ניהול תקין ויעיל של ההתקשרויות והרכש

ובקרה שיטתית עליהם. על פי תקנות המכרזים, מנהל כללי של משרד רשאי למנות למשרדו ועדת מכרזים אחת או יותר מבין חברי המשרד: המנהל הכללי של המשרד אונציגו או היתר, חשב המשרד בין יהיו, וחבריה הוועדה, יו"ר יהיה נציגו

תקנה פי על נציגו. או המשרד של המשפטי לתקנות10והיועץ )ב( בעניינים תכריע בוועדה נציגו או המשפטי היועץ עמדת המכרזים, בעת תקציב. בענייני תכריע בוועדה נציגו או החשב ועמדת משפטיים, הביקורת שימש מנהל חטיבת התפעול יו"ר ועדת המכרזים של הכנסת. על

, שחבריה יהיו, בין0פי התקנות, על משרד למנות גם ועדת פטור משרדיתשל המשפטי והיועץ המשרד חשב המשרד, של הכללי המנהל היתר,

המשרד. מינהל הכנסת אינו כפוף כאמור לאגף התקציבים, לאגף החשב הכללי ולאגף השכר והסכמי העבודה במשרד האוצר, המשמשים מנגנוני בקרה ממשלתיים וממלאים תפקידים של קביעת מדיניות, הנחיה, פיקוח, בקרה

.40(, עמ' 2004, כרך ראשון )מכרזיםעומר דקל, 0בתחום0 שאינן להתקשרות בקשות פטור לוועדת מגישה המכרזים ועדת

סמכות האישור של ועדת המכרזים. סמכויותיה ותפקידיה של ועדת הפטור.7.2.6נקבעו בתקנות חובת המכרזים וכן נרשמו בהוראת תכ"ם

סוגיות במינהל הכנסתשם הדוח:דוח ביקורת מיוחדמסגרת הפרסום:

2015התשע"ה-שנת פרסום:

67סוגיות במינהל הכנסת

וניהולם. הצעת התקציב נכסי המדינה כגון תקצוב ביצוע בנושאים ואף השנתי של הכנסת מגובשת בנפרד מתקציב המדינה, ועל פי תקנון הכנסת, יו"ר הכנסת מביא אותה לאישור ועדה המשותפת לוועדת הכנסת ולוועדת הכספים. על ניהול הכספים של מינהל הכנסת ומשמר הכנסת מופקד חשב הכנסת, העומד בראש החשבות שלה. ככלל, הכנסת פועלת לפי התכ"ם,

.0בשינויים המחויביםרכשה הכנסת, לרבות משמר2012על פי נתוני מינהל הכנסת, בשנת

ושירותים מוצרים הכנסת, מיליון ש"ח מכ-183בכ- ספקים, ובשנת 900 היא רכשה מוצרים2013

מיליון ש"ח מכ-179ושירותים בכ- ספקים. מ-930 מנהלת הכנסת2012 . 0את כספיה במערכת מרכב"ה

התקשרויות עם ספקים תקנות המכרזים מפרטות סוגי התקשרויות של משרד בחוזה לביצוע עסקה בטובין או במקרקעין, לביצוע עבודה או לרכישת שירותים שאינן טעונות

עולה על אינו ש"ח פטורה ממכרז,50,000מכרז. התקשרות ששווייה חודשים לא יתקשר המשרד עם מתקשר12ואולם בכל תקופה רצופה של

על העולה כולל בסכום מכרז בלא -100,000מסוים )להלן ש"ח התקשרויות שאינן טעונות מכרז בשל שווי נמוך(. על ביצוע התקשרויות

ש"ח מופקד מדור בכיר רכש ומחסנים. חשבות50,000ששוויין קטן מ- הכנסת מבקרת את ביצוע ההתקשרויות ואת אופן רישומן.

כי התקשרות20090החשב הכללי במשרד האוצר קבע בהוראת תכ"ם מ- ש"ח לא תהיה טעונה50,000חד-פעמית בשווי שאינו עולה על סכום של

חודשים12מכרז. עוד נקבע בהוראה האמורה כי "בכל תקופה רצופה של לא יתקשר המשרד עם ספק מסוים ללא מכרז ביותר מהתקשרות אחת

הרחבה, או אם הסיבה לפיצול היא הימנעות מעריכת מכרז; באותו עניין או התקשרות נוספת באותו עניין או בעניין אחר עם אותו ספק,הארכה

חודשים, תהיה טעונה אישור12אף אם היא אינה בתקופה רצופה של )ההדגשות המכרזים[" ]תקנות לתח"ם בהתאם וסיווגה המכרזים ועדת

מאפריל האמורה תכ"ם להוראת בתיקון כי 20130במקור(. נקבע ש"ח50,000התקשרויות נוספות עם ספק מסוים בסכום כולל של יותר מ-

חודשים מחייבות אישור של ועדת המכרזים.12בכל תקופה רצופה של

, בין השאר, על פי0 על פי תיאור התפקיד של חשב הכנסת, עליו לפעול .1311(, עמ' 2008)ב 60דוח שנתי הוראות תכ"ם. ראו גם מבקר המדינה,

מרכב"ה - מערכת רוחבית כוללת במשרדי הממשלה. משמשת גם לפיקוח על0הפעולות הכספיות במשרדי הממשלה.

הוראת תכ"ם מס' 0 בעניין "התקשרות בהליך מקוצר", מהדורה 7.8.3 02, .1.6.09בתוקף מ-

.03 בעניין "התקשרות בהליך מקוצר", מהדורה 7.8.3הוראת תכ"ם מס' 0

סוגיות במינהל הכנסתשם הדוח:דוח ביקורת מיוחדמסגרת הפרסום:

2015התשע"ה-שנת פרסום:

דוח ביקורת68

1.

בשנים כי או2013-2012נמצא מוצרים הכנסת רכשה שירותים משישה ספקים בסכום רכישות מצטבר לספק שעלה

לפני50,000על לדיון אלה רכישות בלי שהביאה ש"ח, ועדת המכרזים; סכום הרכישות המצטבר מאחד הספקים אף

נרשמו במערכת100,000עלה על ש"ח. הרכישות הללו מרכב"ה כהתקשרויות שאינן טעונות מכרז בשל שווי נמוך. השווי המצטבר של ההזמנות שהפנה מינהל הכנסת אל כל

היה ספקים מאותם פיזור107,000-60,000אחד ש"ח. הרכישות על פני השנה והיקף הרכישות מלמדים שכל אחת מן ההתקשרויות האמורות הייתה התקשרות שנתית באותו

עניין שנעשתה במנות.

נציג חשבות הכנסת מסר במהלך הביקורת למשרד מבקר המדינה כי ברכישות אלה הסתפקה הכנסת בהליך של בחינת הצעות מחיר של

כמה ספקים. להלן הפרטים על אודות רכישות אלה: רכשה הכנסת2012מהבדיקה ומתשובת מינהל הכנסת עולה כי בשנת

60,000 פעמים שירותים מסוג מסוים בשווי כולל של כ-12מספק א פעמים שירותים כאלה בשווי כולל9 היא רכשה ממנו 2013ש"ח, וב-

18 רכשה הכנסת מספק ב 2012 ש"ח נוספים; בשנת 63,000של כ- היא2013 ש"ח, וב-63,000פעמים שירותים מסוג מסוים בשווי של כ-

ש"ח86,000 פעמים שירותים כאלה בשווי כולל של כ-19רכשה ממנו רכשה הכנסת - מספק ג כמה פעמים שירותים2013נוספים; בשנת

ש"ח; מספק ד רכשה הכנסת כמה107,000מסוג מסוים בשווי של כ- ש"ח; מספק ה היא88,000פעמים מוצרים מסוג מסוים בשווי של כ-

ש"ח95,000רכשה כמה פעמים שירותים מסוג מסוים בשווי של כ- 0; ומספק ו היא רכשה כמה פעמים שירותים מסוג מסוים בשווי של כ-

ש"ח.88,000 הכנסת השיבה כי במקרה שבו מינהל הכנסת עשה כמה התקשרויות,

שעמד בפני עצמו וספק0אשר כל אחת מהן בוצעה בהליך תחרותי מדובר בהתקשרות לא אך אחד, ביותר מהליך תחרותי זכה מסוים המשך להליך מקוצר קודם, פרשנותה של הכנסת להוראת התכ"ם הנדונה היא שלא נדרשת פנייה לוועדת המכרזים, הגם שסכומן הכולל

על עולה ההתקשרויות על50,000של עלה שלא ובלבד ש"ח, ש"ח. 100,000

הכנסת שבנובמבר עלה מתשובת לה שמערכת2013עוד התברר מרכב"ה אינה מתריעה כאשר היקף הרכישות מספק מסוים עולה על

ש"ח, ולכן היא ביקשה לתקן זאת. הכנסת ציינה בתשובתה כי50,000 , ניתנו2011במערכת ממוחשבת קודמת, ששימשה לניהול הכספים עד

התרעות כגון אלה.

בסך 0 ההתקשרויות, משש אחת ועדת14,000 לאישור הובאה ש"ח, המכרזים.

ההליך התחרותי היה פנייה לקבלת הצעות מספקים.0

סוגיות במינהל הכנסתשם הדוח:דוח ביקורת מיוחדמסגרת הפרסום:

2015התשע"ה-שנת פרסום:

69סוגיות במינהל הכנסת

התקשרויות עריכת על מגבלות מטילות תכ"ם הוראות חוזרות בשווי נמוך עם ספק מסוים, כאשר סכומן המצטבר

ש"ח. על פי אותן הוראות, ההתקשרויות50,000עולה על ב- - הכנסת מינהל של וב-2012האמורות היו2013 -

טעונות אישור ועדת המכרזים, אף אם מדובר בהליך תחרותימשום ובעיקר הכנסת, מינהל כטענת עצמו, בפני שעמד שפיזור הרכישות על פני השנה והיקף הרכישות מלמדים שכלשנתית התקשרות הייתה האמורות ההתקשרויות מן אחת להקפיד הכנסת מינהל על במנות. שנעשתה עניין באותו

לפעול על פי הוראות תכ"ם בכל התקשרויותיו.

קבלת .2 לשם ספקים עם מתקשרת במשכןהכנסת הסעדה שירותי מיליון ש"ח בשנה. בספטמבר4, ושווי התקשרות כזאת הוא כ-הכנסתהחליטה ועדת המכרזים של הכנסת להאריך את ההתקשרות2011

. עוד2012עם ספק ז, שבאותה העת נתן לה שירותי הסעדה, עד מרץ החליטה הוועדה כי ייבחנו מתכונת ההתקשרות הנדרשת ואופן ביצוע ההליך לבחירת ספק ההסעדה. פרק הזמן שעמד אפוא לרשות מינהלהסעדה לשירותי מכרז פרסום הייעוץ, שירותי קבלת לשם הכנסת

ובחירת הספק הזוכה היה אפוא כחצי שנה.שירותי מערך לבחינת יועץ לבחירת הליך הכנסת קיימה כך אחר ההסעדה במזנוני הכנסת, והוא נמשך זמן רב מן הצפוי. על פי מינהלהמכרז הליך את להשלים אפשר היה לא העניין בנסיבות הכנסת,

ז2012לבחירת ספק חדש עד מרץ כן הציע המינהל לספק . על לפיכך עלה הצורך בבחירת סירב. הוא אולם להמשיך בהתקשרות,

ספק לתקופת הביניים, עד בחירתו של ספק חדש. חדש2012במרץ ספק עם להתקשר המכרזים ועדת החליטה

( לתקנות28)3לתקופת ביניים ולפטור התקשרות זו ממכרז, לפי תקנה המכרזים, הקובעת כי התקשרות בנסיבות מיוחדות ונדירות המצדיקות את עשייתה ללא מכרז תהא פטורה ממכרז. בעקבות ההחלטה בחרלקבלת אליהם שפנה בכוח משלושה ספקים באחד הכנסת מינהל הצעות. המינהל החליט להתקשר עם הספק שנבחר למשך שבעה- או עד בחירת ספק חדש במכרז להארכה( אופציה )עם חודשים

מיליון3.8 היה כ-2012המוקדם בהם. שווי ההתקשרות הזאת בשנת ש"ח.

הוא פעל כי מבקר המדינה למשרד בתשובתו הכנסת מסר מינהל במשך יותר משישה חודשים מראש לשם קיום המכרז העתידי, ומכלול של גורמים, שאינם תלויים בכנסת דווקא, בעיקר סירובו של ספק זהחריג המצב את יצרו הקיימים, בתנאים ההתקשרות את להמשיך

שאליו נקלעה הכנסת.

תנאי את בעצמו קבע הכנסת מינהל כי יצוין זה לעניין ההתקשרויות הנוגעות לשירותי ההסעדה, לרבות ההתקשרות לקבלת שירותי ייעוץ, ואת לוחות הזמנים להתקשרויות אלו.

סוגיות במינהל הכנסתשם הדוח:דוח ביקורת מיוחדמסגרת הפרסום:

2015התשע"ה-שנת פרסום:

דוח ביקורת70

להארכת אופציה ההתקשרות בהסכם קבע גם המינהל ההתקשרות, מתוך ידיעה שהספק רשאי לסרב לכך.

עליו היה כי הכנסת למינהל מעיר המדינה מבקר משרד התוצאה את שימנע באופן אלו הסדרים וליישם לקבוע הכנסת של המכרזים ועדת של החלטתה – רצויה הבלתי לפטור את ההתקשרות עם הספק החדש ממכרז על פי טענהסעיף יסוד ועל המכרז, הליכי להשלמת זמן היעדר של

הפטור "נסיבות מיוחדות", הקבוע בתקנות המכרזים.ספקים עם התקשרויות לנהל להקפיד הכנסת מינהל על באופן שיאפשר לקיים מכרז פומבי חדש כאשר הדבר נדרש.

בחינה ואישור של רכישות בתחום שירותי המחשוב גורמי מינהל הכנסת העוסקים במיזמים של מחשוב הם אגף המחשוב.1

וועדת מחשוב, שבראשה עומד מנכ"ל הכנסת וחברים בה מנהל חטיבתלאבטחת הכנסת קצין סגן החשב, התפעול, חטיבת מנהל המידע,

. ועדת המחשוב היא הקובעת את הצורך0מידע ומנהל אגף המחשוב בביצוע מיזמי מחשוב בכל היקף. לאחר קביעת הצרכים ועדת המכרזים של הכנסת מוסמכת לאשר התקשרויות עם ספקים לצורך ביצוע מיזמייו"ר לפני להמליץ - המכרזים בתקנות שפורטו ובמקרים מחשוב,

הכנסת, המוסמך לאשרן. השתייך אגף המחשוב לחטיבת התפעול במינהל הכנסת.2013עד יולי

הודיע מנכ"ל הכנסת לאגף משא"ן על החלטתו להכפיף2013ביולי יועץ למנכ"ל מונה זמן וכעבור את אגף המחשוב ללשכת המנכ"ל,

באפריל אמון. במשרת המחשוב מקום2014בתחום ממלא מונה למנהל אגף מחשוב בכנסת.

למתן2006בשנת .2 הצעות לקבל כדי מכרז הכנסת מינהל פרסם שירותי מחשוב בשיטת מיקור חוץ. על פי מסמכי ההתקשרות, הספק נדרש לספק, בין השאר, סל שירותים בסיסי - שירותי תפעול ותחזוקהלמשתמשים טכניים ופתרונות תמיכה שירותי של מערכות המחשוב, במערכות אלה, הפעלת מערכת הדרכה והטמעה ופעולות נוספות - כל אלה תמורת תשלום חודשי קבוע. עוד היה על הספק לבצע, על פיתוספות של "פיתוח שמשמעם ושיפורים", "שינויים הכנסת, בקשות פונקציונליות למערכות המחשוב הקיימות, שינויים, שיפורים, הרחבות ופיתוח של מערכות מחשוב חדשות". נקבע כי התשלום תמורת שינויים ושיפורים יחושב על פי שעות עבודה עד מכסה שקבעה הכנסת )להלן -לדרוש הייתה הכנסת רשאית מאגר שעות(. במסגרת מאגר השעות מערכת שהיא סנהדרין, במערכת ושיפורים שינויים לבצע מהספק ממוחשבת של הכנסת לניהול התהליכים הפרלמנטריים בה. במערכת

מיוחדת0 מינהלה גם הכנסת של תשתיתי במיזם מחשוב עסקה מה זמן - מיזם )ראו להלן שהוקמה לשם כך ובראשה עמד מנהל חטיבת המידע

סנהדרין(.

סוגיות במינהל הכנסתשם הדוח:דוח ביקורת מיוחדמסגרת הפרסום:

2015התשע"ה-שנת פרסום:

71סוגיות במינהל הכנסת

זו מתועדים, בין השאר, דיוני המליאה ודיוני ועדות הכנסת, ומצויים בההכנסת חברי נוכחות על נתונים המליאה, ישיבות של פרוטוקולים

בדיונים, הצעות חוק והצעות לסדר, הצעות אי-אמון ושאילתות. עם החברה שנבחרה2007על פי הסכם שחתמה הכנסת בפברואר

במכרז, תמורת אספקת סל השירותים הבסיסי היא התחייבה לשלם כ-מערכות633,000 של והשיפורים השינויים ותמורת לחודש; ש"ח

ועד עבודה לפי שעות לשלם היא התחייבה שעות6,000המחשוב ש"ח לשעה, ובסך הכול כ-179.2בשנה בעלות ממוצעת של 1.075

של התשלומים סך השעות. מכסת מלוא ניצול בעבור ש"ח מיליון הכנסת לספק בשנה בעבור סל השירותים הבסיסי ומאגר השעות היה

מיליון ש"ח. בהסכם נקבע מנגנון לעדכון8.7עשוי להגיע אפוא לכ- התמורה בעבור סל השירותים הבסיסי. התקשרות זו הייתה בעלת השווי הכספי הגדול ביותר מבין ההתקשרויות של הכנסת בשנים האלה )אם

לא מביאים בחשבון התקשרויות לשם בינוי אגף חדש במשכן הכנסת(. .2007תקופת ההתקשרות שנקבעה בהסכם הייתה שלוש שנים ממרץ

את להאריך רשאית תהיה לבדה הכנסת כי בהסכם נכתב כן כמו תקופת ההתקשרות לשתי תקופות נוספות של שנתיים כל אחת, על פי הוראות חוק חובת המכרזים ותקנות המכרזים. עוד צוין בהסכם כי אם תוארך תקופת ההתקשרות יהיה הספק מחויב להמשיך במתן שירותיותישמר לכנסת הזכות והמפרט שבו, פי תנאי ההסכם המחשוב על

לבטל את ההסכם, כולו או מקצתו. לתקופת ההתקשרות את להאריך רשאית הכנסת כי נכתב כן כמו מעבר של שנה לכל היותר, כלומר לשנה שמינית בסך הכול. הארכת ההתקשרות עם הספק לתקופת מעבר זו נועדה לאפשר חפיפה בינומתן של הרציפות את ולהבטיח במכרז שייבחר החדש הספק ובין

השירותים לכנסת. הודיעה החברה שזכתה במכרז על מיזוגה עם חברה א,2010בינואר

ועל פי בקשת שתי החברות, ההתקשרות הוסבה על שמה של חברהא, והדבר עוגן בתוספת ראשונה להסכם ההתקשרות.

אישור התקשרויות המשך היא התקשרות3על פי תקנה לתקנות המכרזים, "התקשרות המשך"

ראשונה התקשרות להארכת או ראשונה התקשרות להרחבת הנעשית ַבְּרֵרָהשלא מכוח זכות הנתונה למשרד בהסכם ההתקשרות הראשונה;

התקשרות המשך בתנאים זהים לתנאי ההתקשרות הראשונה או בתנאיםנדרשת מטעמי בנסיבות שבהן שמירת האחידות עם המזמין, המיטיבים פטור ועדת באישור או המכרזים ועדת באישור תיעשה ויעילות חיסכון או אלה, אישורים לעניין בתקנה המפורטים התנאים פי על משרדית, באישור החשב הכללי או מי שהוא הסמיך לכך, בנסיבות מיוחדות ומטעמיםליו"ר הכנסת מסורה כאמור הסמכות הנתונה לחשב מיוחדים שיירשמו. היא הנוגע למשרדי הממשלה. הרחבת התקשרות ראשונה בכל הכללי הגדלה של כמות הטובין, העבודה, המקרקעין או השירותים שיספק ספק

מכוח התקשרות ראשונה.

סוגיות במינהל הכנסתשם הדוח:דוח ביקורת מיוחדמסגרת הפרסום:

2015התשע"ה-שנת פרסום:

דוח ביקורת72

במסגרת התקשרות הכנסת עם חברה א, שסיפקה לכנסת שירותי מחשובאוגוסט 2010מאז הביקורת, סיום מועד ועד ועדת2014 הגישה ,

המכרזים של הכנסת ליו"ר הכנסת כמה בקשות לאישור התקשרות המשךתקנה לפי מכרז, ללא זה ספק -3()ב()4)3עם המכרזים לתקנות )

התקשרות המשך בתנאים זהים לתנאי ההתקשרות הראשונה או בתנאיםמטעמי נדרשת האחידות שמירת שבהן בנסיבות המזמין עם המיטיבים חיסכון ויעילות, הנעשית בנסיבות מיוחדות ומטעמים מיוחדים ומצריכה את

קבלת אישורו של החשב הכללי, ובכנסת - יו"ר הכנסת.

בדיקת ארבע בקשות כאלה העלתה כי לגבי כל בקשה הגישהההמשך התקשרות פרטי ובו מסמך הכנסת ליו"ר הוועדה ופרוטוקול של ועדת המכרזים, על נספחיו, ובו המלצתה. ככלל, במסמכי הבקשות לא ציינה הוועדה מהו שווי ההתקשרות הכוללכן כמו הפנייה. מועד עד העניין באותו המסוים הספק עם בשלוש מארבע הבקשות לא צוינו בבירור הנסיבות המיוחדותכאמור המיוחד, האישור נדרש שבגינם המיוחדים והטעמים

לתקנות המכרזים. למרות חסרונו של המידע הזה,3בתקנה התקשרויות אישר הכנסת יו"ר החלטה, קבלת לשם שנדרש

המשך על יסוד ארבע הבקשות הללו, כמפורט להלן.

לשם השוואה נבדק המידע שמבקש אגף החשב הכללי במשרד האוצר פירט אגף החשב הכללי2013להגיש לו בנסיבות דומות. במסמך ממרץ

של לפטור בקשות הכללי החשב לאישור להעביר יש שבו האופן את שווי ואת הנתונים שיש לצרף לבקשה, בהם התקשרויות המשך ממכרז ההתקשרות )בש"ח, כולל מע"ם(; פרטים על ההתקשרות המקורית והדרך שבה נעשתה; פניות קודמות לוועדת הפטור; שווי ההתקשרות הכולל עם הספק המסוים באותו העניין עד מועד הפנייה; נימוק הצורך של המשרד בספק המסוים ובשירות המסוים, לרבות נימוקים מיוחדים; נימוקים מדוע אין לצאת במכרז בעת הזאת; תוצאות בחינת קיומם של ספקים נוספים. הנחיה זו מיועדת להבטיח שלפני החשב הכללי יובא מלוא המידע הנחוץ

לקבלת החלטה אם לאשר פטור ממכרז להתקשרויות המשך.הוגשה ליו"ר הכנסת בקשה לאשר התקשרות המשך2010באפריל .1

מיליון ש"ח )ללא מע"ם(. בבקשה לא צוין מהו שווי2בשווי כולל של כ- ההתקשרות הכולל עם הספק המסוים באותו העניין עד מועד הפנייה ומהו השווי הכולל של התקשרות ההמשך )בש"ח, כולל מע"ם(. כמו כןצורף לטופס המיוחדים. והטעמים המיוחדות הנסיבות צוינו לא פרוטוקול מפורט מדיון ועדת המכרזים, הנפרש על פני יותר מעשרה עמודים, שבו תועדו חילופי הדברים בין חברי הוועדה. הפרוטוקול לא

שיקף בבירור את מלוא המידע הנדרש כאמור. בגין2012באפריל .2 ליו"ר הכנסת בקשה להתקשרות המשך הוגשה

דולר36,227 ש"ח, 335,590הרחבות ההתקשרות בסכומים האלה: דולר אמריקני )בעבור תחזוקה שנתית( ו-12,421אמריקני, 21,000

לתשלום(. החודשים מספר ציון ללא מסוימת חודשית )עלות ש"ח הכולל של התקשרות ההמשך השווי מהו צוין לא במסמך הבקשה וכיצד לחשב את התוספת הנקובה בדולר אמריקני. בטופס הבקשה

סוגיות במינהל הכנסתשם הדוח:דוח ביקורת מיוחדמסגרת הפרסום:

2015התשע"ה-שנת פרסום:

73סוגיות במינהל הכנסת

הסברים נמצאו ובו המכרזים, ועדת לפרוטוקול הפניה נרשמה והבהרות שנתנו משתתפי הישיבה, בהם מנהל אגף המחשוב, שאלות

שהציגו המשתתפים ושווי התקשרות ההמשך. בהחלטת הוועדה, בשני פרוטוקולים מדיוניה שצורפו להחלטה ובטופס הבקשה שהוגש ליו"ר הכנסת לא נרשמו שווי ההתקשרות הכולל עם הספק המסוים עד מועד הפנייה. בטופס הבקשה ובהחלטת הוועדהלאישור המיוחדים והטעמים המיוחדות הנסיבות מהן נרשם לא התקשרות ההמשך. אמנם באחד הפרוטוקולים נרשמו הסבריו של נציג אגף המחשוב, שהוא הגורם המקצועי, והשגה של אחד מחברי הוועדה,המחשוב, אגף נציג של נוספים הסברים הובאו האחר ובפרוטוקול אולם לא נרשם בבירור מהי מסקנת הוועדה בדבר הנסיבות והטעמים

המיוחדים המצדיקים את התקשרות ההמשך.נוספת2013בדצמבר .3 ליו"ר הכנסת בקשה ועדת המכרזים הגישה

מיליון ש"ח. בטופס הבקשה לא צוינו שווי6.5להתקשרות המשך בשווי והטעמים והנסיבות אותה העת ההתקשרות הכולל עם החברה עד המיוחדים כאמור. לטופס צורפו כמה מסמכים, ובהם שני פרוטוקולים של ישיבות ועדת המכרזים וסיכום ישיבה מקדמית. גם בסיכום של כלהטעמים צוינו לא המכרזים, ועדת החלטות נרשמו שבו פרוטוקול, והנסיבות לבקשה. מן הסיכום לישיבה המקדמית עולה סיבה לבקשה:והכנסת תוקף ההתקשרות עם חברה א עומד לפוג בתוך חודשיים,

עדיין לא סיימה את הכנתו של מכרז לבחירת ספק חדש. , במהלך הביקורת, הוגשה ליו"ר הכנסת בקשה להתקשרות2014ביוני .4

ששווייה של6.4המשך הכולל השווי צוין זו בבקשה ש"ח. מיליון הנסיבות צוינו לבקשה שצורפו ובמסמכים ההמשך, התקשרות והטעמים המיוחדים המצדיקים את התקשרות ההמשך. גם במסמכי

בקשה זו לא צוין שווי ההתקשרות הכולל עד מועד הפנייה. מינהל הכנסת מסר למשרד מבקר המדינה כי פניות כאלה ליו"ר הכנסתועדת וכי מצורפים אליהן פרוטוקולים של וסדור, מותווה נעשות בהליך הגורמים עמדות שנבחנו, השיקולים לבקשה, הרקע ובהם המכרזים

השונים בכנסת, עיקרי הדיון, המלצות הוועדה והנמקותיה. כן ציין מינהל הכנסת כי הוא ער לחשיבותה של העברת הנתונים ליו"רהכנסת בעת הגשת הבקשות לאישור, ולכן יפעל לגיבוש נוהל כתוב בעניין.

משרד מבקר המדינה מעיר למינהל הכנסת כי צירוף פרוטוקולעשרה פני על לעתים הנפרש המכרזים, ועדת מדיון מפורט עמודים ויותר, שבהם מתועדים חילופי דברים בין חברי הוועדה, או צירוף מסמכים שונים, שבכל אחד מהם מידע חלקי, אין בהםכזאת, בקשה בכל לכלול הבסיסית החובה את למלא כדי ההתקשרות שווי וממצה: ברור מידע הכנסת, ליו"ר המוגשת הכולל עם הספק עד מועד הפנייה; השווי הכולל של התקשרות ההמשך ללא מכרז שלגביה מוגשת הבקשה; הנסיבות והטעמים המיוחדים המצדיקים את המשך ההתקשרות ללא מכרז. מידע

זה לא הובא במלואו בבקשות שפורטו בפרק זה.

סוגיות במינהל הכנסתשם הדוח:דוח ביקורת מיוחדמסגרת הפרסום:

2015התשע"ה-שנת פרסום:

דוח ביקורת74

על ועדת המכרזים של הכנסת להקפיד לציין בבקשות לאישורכל את הכנסת ליו"ר המוגשות מכרז ללא המשך התקשרות הנתונים הדרושים לו לקבלת החלטה באופן ברור וממצה. על יו"ר הכנסת לאשר התקשרות ללא מכרז רק על סמך מידע מלא

ומפורט.

שינויים בהתקשרות לרכישת שירותי מחשובלביצוע במקרקעין, או בטובין עסקה לביצוע בחוזה משרד התקשרות עבודה או לרכישת שירותים אינה טעונה מכרז כאמור אם היא "התקשרות המשך" בתנאים זהים לתנאי ההתקשרות הראשונה או בתנאים המיטיבים עם המזמין ובנסיבות שבהן שמירת האחידות נדרשת מטעמי חיסכון ויעילות.פטור ועדת של או מכרזים ועדת של אישור טעונה כזאת התקשרות "בנסיבות הכללי החשב אישור לכך נדרש מסוימים ובתנאים משרדית, מיוחדות ומטעמים מיוחדים שיירשמו". בכנסת ניתנה סמכות החשב הכללי

ליו"ר הכנסת. הודיעה כאמור החברה שזכתה במכרז על מיזוגה עם2010בינואר .1

חברה א, ועל פי בקשת שתי החברות, הוסבה ההתקשרות על שמה של חברה א, והדבר עוגן בתוספת ראשונה להסכם ההתקשרות. עד

אוגוסט הביקורת, סיום כמה2014מועד על הכנסת חתמה , התקשרויות המשך עם חברה א. על פי מסמכי ההתקשרויות האלה, ההתקשרות עם החברה הורחבה והוטלו עליה משימות נוספות תמורת

מוצגות התקשרויות ההמשך של הכנסת עם2תשלומים נוספים. בלוח . 2014חברה א עד יוני

סוגיות במינהל הכנסתשם הדוח:דוח ביקורת מיוחדמסגרת הפרסום:

2015התשע"ה-שנת פרסום:

75סוגיות במינהל הכנסת

2לוח התקשרויות המשך עם חברה א

מהות השירות או הטובין

מועד ההתקשרו

ת

המחיר הנקוב

בתוספתלהסכם

באלפי ש"ח)מעוגל ולא כוללמע"ם(

: מיזם של מערכת אישוריתוספת שנייה להסכםכניסה לכנסת

מרץ2010

536

להסכם שלישית אפיון-עלתוספת למיזם(1): החדשה סנהדרין

ולאתר המרשתת; רכישת תכנה20112,055יוני

להסכם רביעית התקשרותתוספת הארכת : שנים; בארבע

DRP(2)הרחבת ההתקשרות לצורך ביצוע מיזם

2012923מאי

: ארכיטקטורה של מיזםתוספת חמישית להסכםהחדשה סנהדרין )ראו להלן( ואפיון מפורט של המיזם; ליווי מקצועי

של מנתח מערכות

אוקטובר2012

432 (3)

: אפיון מפורט ושכתוב שלתוספת שישית להסכםמערכת סנהדרין

אפריל2013

5,434

: הארכת ההתקשרות עםתוספת שביעית להסכםבחמישה החברה

)לרבות שינויים4,000חודשים לביצוע שעות ושיפורים(

ינואר2014

4,753 (4)

תוספת תוספת שמינית להסכם שעות2,000: שינויים לביצוע

; הארכת ההתקשרות(5)ושיפורים; אחסון שרתיםבכחצי שנה

(6) 20146,389יוני

סך התקשרויות ההמשך וההרחבות של ההתקשרות הראשונה

20,522

על פי נוהל מפת"ח - מתודולוגית פיתוח ותחזוקה לטכנולוגיית המידע, "אפיון". 1 מיועד ליצור הסכמה ברורה בארגון לגבי מטרות מערכת המחשוב, מהותה וגודלה. הוא משמש בסיס למפרט לצורך פנייה לספקים; "אפיון-על" הוא השלב הראשון של אפיון המערכת, ש"בו מתבצע מעבר רוחבי על פני כל

רכיבי עץ המערכת ואפיון ראשוני שלהם". מיזם התאוששות מאסון - בניית אתר נוסף המשמש אתר חלופי לאתר של. 2

הכנסת לתשתיות ולמערכות המחשוב.זו בוטלו או לא מומשו בשלב3,073,000. 3 ש"ח נוספים שאושרו בתוספת

מאוחר יותר )ראו להלן(.המחשוב,730,000. 4 במערכות ושיפורים שינויים בעבור זה מסכום ש"ח

והשאר בעבור סל השירותים הבסיסי..DRPאחסון שרתים באתר חלופי לצורך מיזם . 5

סוגיות במינהל הכנסתשם הדוח:דוח ביקורת מיוחדמסגרת הפרסום:

2015התשע"ה-שנת פרסום:

דוח ביקורת76

כ-.6 במערכות560,000מהם ושיפורים שינויים בעבור מע"ם( )ללא ש"ח המחשוב.

ועד2007ההתקשרות על פי החוזה נמשכה כשבע שנים, מפברואר ולאחריהן2014פברואר שנים, לשלוש נעשתה התקשרות : תחילה

בארבע ההתקשרות את להאריך בחוזה שניתנה האופציה מומשה שנים. השווי המרבי של ההתקשרות לתקופה זו )כפי שעולה מהסכם ההתקשרות; בלי הצמדה למדד, מע"ם ועדכון של מחיר התמורה( היה

כ- שנים7.5כאמור לשבע ש"ח מיליון ושיפורים0 שינויים בעבור מיליון ש"ח לשבע שנים בעבור סל שירותים61במערכות המחשוב וכ-

בסיסי.

נמצא כי לאחר תקופת התקשרות ממושכת זו האריך מינהללתקופת מעבר נוספת בשנה ההתקשרות את הכנסת האופציות )לרבות החוזה פי על שנעשתה ההתקשרות בחרה לא עדיין השנים שבע שבתום כיוון בו(, שנקבעו החברה מן רכש הוא שנה באותה חדש. בספק הכנסת

מיליון ש"ח )ראו התוספת השביעית11.1שירותים בשווי של (. 2והתוספת השמינית להסכם בלוח

וחצי מינהל הכנסת מסר בתשובתו למשרד מבקר המדינה כי כשנה לפני תום תקופת האופציה להארכת ההתקשרות הוא החל להיערךוהשירותים שביקש מורכבותו של ההליך נוכח לדבריו, למכרז חדש. לרכוש באמצעות ההתקשרות החדשה פעלה הכנסת להתקשרות עם יועץ חיצוני אשר יסייע, בין השאר, באפיון הצרכים והדרישות של יחידותההצעות בחינת הליך בליווי המכרז, מסמכי בהכנת הכנסת, מינהל ובבחירת הספק הזוכה. הוא הוסיף כי הליך בחירת היועץ נמשך זמן רב

מן הצפוי, ולכן התעכב הליך הכנת המכרז.

הכנסת לא פרסמה אפוא מכרז בעוד מועד כדי לבחור ספקבאפריל רק מחשוב. שירותי של כחודשיים2014חדש ,

לאחר סיום ההתקשרות עם חברה א על פי החוזה, פרסמה הכנסת מכרז חדש להתקשרות עם ספק לשם קבלת שירותי

ובדצמבר חוץ, במיקור בשני2014מחשוב בחרה היא ספקים חדשים.

על פי החוזה שחתמה הכנסת עם חברה א, החברה התחייבה לספק.2 סל שירותים בסיסי וכן "שינויים ושיפורים" במערכות המחשוב הקיימות, לרבות פיתוח של מערכות מחשוב חדשות. כמו כן נכתב בחוזה כי: ידועלהיערך והוא מתחייב מערכת, שינויי לביצוע תכנית לספק שקיימת ולא מחויבת, עשויים לחול בה שינויים זו היא משוערת לכך; תכנית קיצוניים, והכנסת רשאית לבטל את כולה או מקצתה, הכול לפי שיקול דעתה הבלעדי, תקציבה וסדר העדיפויות שייקבע; הכנסת תשקול אםייעודי" לשדרוג מערכת סנהדרין. בחוזה נקבעו להקצות "בנק שעות

אשר לסכום לתשלום הכולל גם שנה שמינית - ראו להלן.0

סוגיות במינהל הכנסתשם הדוח:דוח ביקורת מיוחדמסגרת הפרסום:

2015התשע"ה-שנת פרסום:

77סוגיות במינהל הכנסת

מאגר היקף הבסיסי, השירותים סל בעד הכנסת התמורה שתשלם השעות השנתי לשינויים ולשיפורים וכן התמורה השנתית בגין הניצול של

מלוא מכסת השעות.

ייעודי" נמצא כי בחוזה לא נקבע ההיקף של "בנק שעות לצורך שדרוג מערכת סנהדרין", ואף לא הובאה כל הערכה בדבר היקף השעות וכן לא הוגבלה התמורה המרבית בעד

שעות אלה.

מהחוזה עם חברה א עולה כי הכנסת התחייבה לשלם תמורת שינויים מיליון ש"ח8.7ושיפורים, על פי מכסת שעות העבודה לצורך זה, עד כ-

. 0במהלך שמונה שנים

מינהל הכנסת חרג מהתמורה המרבית שנקבעה כי נמצא מיליון ש"ח בעבור שינויים19.4בחוזה ושילם לחברה א כ-

, סכום הגדול פי שניים ויותר מן הסכום העולה מן0ושיפוריםהחוזה.

הכנסת מסרה בתשובתה למשרד מבקר המדינה כי הפער הכספי בין הסכום העולה מן החוזה ובין הסכום ששולם בפועל לחברה א בעבור שינויים ושיפורים נובע בעיקר משימושה ב"בנק השעות הייעודי" לשם

שדרוג מערכת סנהדרין.

משרד מבקר המדינה מעיר למינהל הכנסת כי קביעת הסדר של "בנק שעות ייעודי" לעבודות הנוגעות לאחת ממערכות המחשוב שלו בלי להגדיר בחוזה את היקף שעות העבודה והתמורה בעדן, או לפחות לציין הערכה כללית בעניין זה,מתשובת שעולה כפי האמור, ההסדר של הנרחב וניצולו הכנסת, אינם עולים בקנה אחד עם סדרי מינהל תקין. הערההשעות של"בנק העובדה לנוכח תוקף משנה מקבלת זו הייעודי" האמור לא ניתן ביטוי ברור ומוגדר בכלל המסמכיםמינהל על ההתקשרות. בוצעה פיו שעל במכרז שנכללו השירותים היקף את במכרזים לפרט להקפיד הכנסת

הנכללים בהם.

שמונה שנים - לרבות "שנת מעבר", על פי תנאי החוזה.0 סכום זה מורכב מהתחייבות הכנסת לשלם, על פי החוזה עם חברה א עבור0

מיליון ש"ח לשמונה שנים, וכן התחייבותה8.7שינויים ושיפורים, בסך הכול (,2בהתקשרויות ההמשך )תוספות שנייה עד שמינית להסכם, כמפורט בלוח

מיליון ש"ח, בגין הגדלת מכסת השעות לשינויים ושיפורים.10.7בסך הכול כ-

סוגיות במינהל הכנסתשם הדוח:דוח ביקורת מיוחדמסגרת הפרסום:

2015התשע"ה-שנת פרסום:

דוח ביקורת78

ם י דש ח ם י מ ז י מ ע ו צ י ב ל ך ש מ ה ת ו ר ש ק הת התנאי הראשון לתחולתה של הוראת הפטור הוא שההתקשרות מהווה המשך להתקשרות ראשונה, דהיינו חייבת להתקיים זיקה בין ההתקשרותובין ההתקשרות השנייה, שלגביה הראשונה, שנעשתה בעקבות מכרז, מתבקש פטור ממכרז, באופן שניתן לומר כי ההתקשרות השנייה מהווה את המשכה של ההתקשרות הראשונה, ואינה מהווה התקשרות שונה ונפרדת. לפי התנאי השני, התקשרות המשך ללא מכרז אפשרית רק בנסיבות שבהן השמירה על האחידות נדרשת מטעמי חיסכון או יעילות. נטל ההוכחה כי תנאים אלה אכן מתקיימים בנסיבות העניין מוטל על כתפי הרשות, ולצורך כך אין די בטענה סתמית ולכן היא נדרשת להראות שהיא בחנה את הסוגיה

. על פי0בחינה של ממש וההחלטה מבוססת על תשתית עובדתית מהימנה תקנות המכרזים, התקשרות למימוש זכות ברירה הכלולה בחוזה טעונה

את אישור ועדת המכרזים. המליצה ועדת המכרזים ליו"ר הכנסת לאשר התקשרות2010באפריל .1

המשך עם חברה א לצורך רכישת תכנה מסוימת וכן לצורך התחלת ביצועם של שני מיזמים חדשים: שלב א של פיתוח מערכת סנהדרין החדשה, אשר נועדה להחליף את מערכת סנהדרין הקיימת; אפיון-על של פיתוח אתר אינטרנט )מרשתת( חדש לכנסת. בהמשך נחתמה, על

בלוח כמפורט השלישית, התוספת הזאת, ההמלצה .2סמך עולה כי בהתקשרות2010מפרוטוקול דיון של ועדת המכרזים ממרץ

ההמשך הזאת חרגה הכנסת במידה מסוימת מתנאי ההסכם הן לגבי השימוש במאגר השעות והן לגבי מימוש האופציה שניתנה לה להארכת

ההסכם. להלן הפרטים: פיתוח אתר המרשתתא. כי בדיון האמור אגף מחשוב הסביר נציג

היה בכוונת לא ומלכתחילה הוא מיזם חדש, החדש של הכנסת הכנסת להכלילו בהסכם ההתקשרות המקורי, וכי ביצוע מיזם זה ידרוש שעות עבודה נוספות רבות של החברה. על שאלת נציגת הלשכה המשפטית בדיון, מהו היתרון של חברה א בהקמת אתררב ניסיון יש לחברה כי מחשוב אגף נציג השיב חדש, מרשתת

בתחום. מינהל הכנסת מסר בתשובתו למשרד מבקר המדינה כי חלק הארי של המיזם לפיתוח אתר המרשתת בוצע באמצעות מאגר השעות שנקבע בחוזה ההתקשרות, והתקשרות ההמשך נעשתה רק לשם

אפיון-על של המיזם.

נמצא כי ועדת המכרזים קיבלה את החלטתה בנושא בלא שהובא בפניה מידע ממשי ומלא כגון ייחודיות הניסיון שלניסיונם של ספקים בכוח של השירות מול החברה אל שאלות הציגו לא מצדם המכרזים ועדת חברי הזה. לביצוע ההתקשרות שבקיום הטעמים בעניין נוספות

המיזם עם חברה זו דווקא.

.234-233(, עמ' 2004, כרך ראשון )מכרזיםעומר דקל, 0

סוגיות במינהל הכנסתשם הדוח:דוח ביקורת מיוחדמסגרת הפרסום:

2015התשע"ה-שנת פרסום:

79סוגיות במינהל הכנסת

אשר למיזם סנהדרין החדשה הוסבר בדיון ועדת המכרזים שהואב.את להאריך שיש ומכאן וחצי, שנים כשלוש להימשך צפוי בלבד, בשנתיים ולא שנים, בארבע א חברה עם ההתקשרות שבסיומן תיבחן האופציה להאריכה בשנתיים נוספות, על פי תנאי ההסכם. בעקבות דרישת יו"ר הוועדה לאפשר לכנסת "לנצל את

]זכות הלשכהַהבְּרֵרָההאופציה נציגת הציעה שנים", לארבע ] המשפטית לקבוע "תחנה מסוימת של שיקול דעת" בתום השנתיים הראשונות, ועל סמך הצעה זו החליטה הוועדה להמליץ לפני יו"ר הכנסת להרחיב את ההתקשרות עם חברה א לצורך ביצוע המיזם.

הודיעו2010יו"ר הכנסת אישר את הרחבת ההתקשרות, ובמאי סוף עד תוארך ההתקשרות כי לחברה והחשב הכנסת מנכ"ל

יובא נושא ההתקשרות,2011, וכי בסוף דצמבר 2014פברואר ובכלל זה דוח המפרט את אופן ביצועה, לדיון של ועדת המכרזים

כדי שתכריע אם להמשיך בהתקשרות. כעבור שלושה חודשים מתום השנתיים הראשונות להתקשרות על

, דנה ועדת המכרזים בבקשת אגף2012, במרץ ַהבְּרֵרָהיסוד זכות מחשוב לאשר התקשרות המשך נוספת עם החברה. נציגת היועץהוועדה החלטת את הוועדה לחברי הזכירה לכנסת המשפטי האמורה, שלפיה היה צורך לדון בהמשך ההתקשרות עם החברה על סמך הדוח המפרט את אופן ביצועה של ההתקשרות במשך שנתיים. לאחר חילופי דברים שבהם הוסבר שוועדת המחשוב כבר דנה בדוח הזה הסכימה הנציגה שלא לדון בנושא, וועדת המכרזים

ההתקשרות את להמשיך הקודמת ההחלטה את עדאשררה . ַהבְּרֵרָה על יסוד זכות 2014פברואר

בדיקה בפרוטוקולים של ועדת המחשוב העלתה שבשונה מהכתוב בפרוטוקול ועדת המכרזים, ועדת המחשוב לא דנה בהמשך ההתקשרות על בסיס דוח של החברה בדבר אופן ביצוע ההתקשרות ולא קיבלה החלטה בדבר המשך

ההתקשרות. מן האמור לעיל עולה כי ועדת המכרזים המליצה לאשרשנים לארבע החברה עם ההתקשרות המשך את ברציפות, אף שהדבר היה כרוך בחריגה מתנאי ההסכםהוועדה קבעה ההתקשרות. הארכת בדבר עם החברה שבתום בתנאי תתקיים ההסכם מתנאי זו שחריגה - בסוף שנת השנתיים הראשונות להארכת ההתקשרות

- יוצג לה דוח המפרט את אופן ביצוע ההתקשרות2011 על ידי החברה, והיא תוכל להסתמך עליו בבואה להחליטואולם נוספות. שנתיים ההתקשרות את להמשיך אם נמצא כי בפועל הוועדה המליצה על המשך ההתקשרות בלא שעמדה על התנאי שקבעה - קבלת דוח על אופן ביצוע ההתקשרות וקבלת החלטה על המשך ההתקשרות

על פי המסקנות שיעלו ממנו.

סוגיות במינהל הכנסתשם הדוח:דוח ביקורת מיוחדמסגרת הפרסום:

2015התשע"ה-שנת פרסום:

דוח ביקורת80

יו"ר.2 את התקשרות ההמשך על פי התוספת השלישית להסכם אישר )3הכנסת על יסוד המלצת ועדת המכרזים של הכנסת והוראות תקנה

( לתקנות המכרזים, המאפשרת התקשרות המשך ללא מכרז3()ב()4 בתנאים זהים לתנאי ההתקשרות הראשונה או בתנאים המיטיבים עם המזמין בנסיבות שבהן שמירת האחידות נדרשת מטעמי חיסכון ויעילות.נימוק בעניין התקשרות ההמשך הזאת הועלה ועדת המכרזים בדיון סנהדרין מערכת בהם מיזמים, פיתוח - בהתקשרות לצורך מרכזי החדשה ואתר מרשתת חדש. שיקולים של חיסכון ויעילות לא עמדו, על

פי הפרוטוקול, בבסיס ההחלטה להמליץ על התקשרות ההמשך. מינהל הכנסת מסר בתשובתו למשרד מבקר המדינה כי ועדת המכרזים פעלה לאיסוף כלל הנתונים הנדרשים מהגורם המקצועי, בחנה אתבמסגרת לרבות החיסכון שברכישת ההתקשרות והעלויות, ההיקפים של התקשרות המשך, משך הזמן לביצוע השירותים, היעילות והיתרונותאת להטמיע יכולתה זה ובכלל א, חברה באמצעות שבביצועם על בשמירה הצורך בארגון, השוטפת פעילותה במסגרת המערכת גנרי לפרויקט שביסודו פיתוח מערכת בין פרויקט אחידות, האבחנה האלה השיקולים מכלול בחינת שלאחר הוסיף הוא וכיו"ב. ייעודית ליו"ר אותה והעבירה המלצתה את מושכל באופן הוועדה גיבשה

הכנסת.

התקשרות לאשר הכנסת ליו"ר המליצה המכרזים ועדת בהמלצתה בלא שהציגה מכרז, ללא א עם חברה המשך לפניו נסיבות ברורות שבהן שמירת האחידות נדרשת מטעמי

יעילות וחיסכון, כנדרש בתקנת חובת המכרזים האמורה.

ן י ר ד ה נ ס ת כ ר ע מ ל ע ג ו נ ה ם ז י מ ב י ת ו ה מ י ו נ י שהורחבה א חברה עם הכנסת מינהל של ההתקשרות בשנות כאמור, ההתקשרות עמה, בין השאר לשם פיתוח מיזם סנהדרין החדשה. מערכתלניהול התהליכים הפרלמנטריים בכנסת, לרבות סנהדרין מיועדת כאמור ישיבות של פרוטוקולים בה ומצויים הכנסת, ועדות ודיוני המליאה דיוני המליאה, נתונים על נוכחות של חברי הכנסת בדיונים, הצעות חוק והצעות לסדר, הצעות אי-אמון ושאילתות. לדברי מינהל הכנסת, מערכת זו חיונית

לניהול תקין של הפעילות הפרלמנטרית בכנסת. התקשרויות לשם ביצוע מיזמים של מחשוב בכנסת מנוהלות כאמור בידי אגף מחשוב וועדת מחשוב. ועדת המכרזים מופקדת על בחינה ואישור של בקשות לפרסם מכרז או להתקשר עם ספק, ובמקרים מסוימים, שפורטו

לעיל, ההחלטה אם לאשר את ההתקשרות מסורה ליו"ר הכנסת. מערכת2014-2011בשנים לפיתוח הכנסת בתכניות מהותי שינוי חל

סנהדרין החדשה. להלן הפרטים:בין2011ביוני . 1 נחתמה כאמור תוספת שלישית להסכם ההתקשרות

הכנסת ובין חברה א, בין השאר לצורך אפיון-על של מערכת סנהדרין החדשה. החלטת ועדת המכרזים להמליץ על כך התבססה על תמונת

סוגיות במינהל הכנסתשם הדוח:דוח ביקורת מיוחדמסגרת הפרסום:

2015התשע"ה-שנת פרסום:

81סוגיות במינהל הכנסת

מצב שהציג אגף המחשוב, ולפיה מערכת סנהדרין הקיימת מבוססת על טכנולוגיות ישנות ורכיבי תשתית שאי-אפשר עוד לתמוך בהם. עודעבודת בסיכון כרוך הקיימת המערכת תחזוקת המשך כי הוסבר

2012הכנסת, עד כדי קריסתה של המערכת הממוחשבת. באוגוסט ועדת המכרזים בבקשה להתקשרות המשך עם החברה לצורך דנה ביצוע שלב נוסף במיזם סנהדרין החדשה - אפיון מפורט של המערכת.

על פי המלצת הוועדה, אישר יו"ר הכנסת את הבקשה. פעלה בכנסת מינהלה לקידום ובקרה2013 - ינואר 2012באוקטובר . 2

של מיזם סנהדרין החדשה. בראש המינהלה עמד מנהל חטיבת המידע, ובין חבריה היו מנהל חטיבת התפעול ונציגי אגף המחשוב. המינהלהבינואר שבהם האחרון המיזם, של שונים שלבים על דיונים קיימה

הועלה כי חל עיכוב ניכר בהשלמת שלב מסוים2013. במרץ 2013 באפיון המפורט של המערכת, שהיה באחריות אחת מיחידות הכנסת.

, כחצי שנה לאחר שוועדת המכרזים החליטה לכלול2013באפריל בהסכם עם חברה א אפיון מפורט של מערכת חדשה זו, דנה ועדת המכרזים בבקשה להפסיק את האפיון המפורט לצורך פיתוח מערכת סנהדרין החדשה, ותחת זאת להמליץ ליו"ר הכנסת על שדרוג מערכתליו"ר הכנסת לאשר את ועדת המכרזים המליצה הקיימת. סנהדרין השינוי בהתקשרות עם החברה לצורך הכנת אפיון מפורט למיזם שדרוג

של מערכת סנהדרין הקיימת.את2014בפברואר .3 אישר הכנסת שיו"ר לאחר חודשים עשרה ,

התקשרות ההמשך לצורך שדרוג מערכת סנהדרין הקיימת, כתבו שני חברי ועדת המכרזים - חשב המשרד ונציגת היועץ המשפטי - וכן עוזר

על מיזם זה: "לאחרונה נמסרהשגותיהם המנכ"ל לענייני מחשוב את סנהדרין מערכת ]שדרוג הפרויקט תכולת כי המחשוב אגף ידי על הקיימת[ כפי שהוגדרה במסגרת מסמכי ההתקשרות אינה כוללת את כל האלמנטים הנדרשים לצורך עלייתו לאוויר של ]ה[פרויקט... ועל כןמערכת הכנסת לרשות מעמיד אינו הנוכחית במתכונתו הפרויקט הרלוונטיים לגורמים שהוצג למה בניגוד וזאת ומתפקדת, שמישה בכנסת בעת קבלת ההחלטה על ההתקשרות עם ]חברה א[. על מנת שהכנסת תוכל לעשות שימוש במערכת יש לרכוש שירותים נוספים אשר

מלש"ח. בנוסף, נמסר על ידי אגף המחשוב כי,4עלותם מסתכמת בכ- ביצוען של עבודות אלה ידחה את השלמת הפרויקט בשנה נוספת לכלהינו סוף שנת לסיום פרויקט שיכתוב הסנהדרין הפחות, כך שהצפי

2015 ." עוד כתבו בעלי התפקידים הללו: "נמסר כעת, לראשונה, על ידי עובדי אגף המחשוב כי לא ניתן יהיה לעשות שימוש במערכת שיכתוב הסנהדרין מבלי שיושלמו העבודות הנוספות". הכותבים הוסיפו כי אגף המחשוב סבור שיש לבצע את עבודת האינטגרציה, שעלויותיה הן חלק מהעלויות הנוספות,יכולה הכנסת לרכוש יתר השירותים הנדרשים באמצעות חברה א, ואת באמצעות התקשרות עם ספק אחר. הם המליצו למנכ"ל לפעול על פי

עמדת אגף המחשוב. אישר יו"ר הכנסת התקשרות המשך נוספת עם החברה בשווי2014ביוני מיליון ש"ח ובהיקף של עד 6.4 שעות, על בסיס המלצתה של2,000

לאשר הרחבה והארכה של ההתקשרות.2013ועדת המכרזים מאוקטובר

סוגיות במינהל הכנסתשם הדוח:דוח ביקורת מיוחדמסגרת הפרסום:

2015התשע"ה-שנת פרסום:

דוח ביקורת82

ועדת כי החלטת מינהל הכנסת מסר בתשובתו למשרד מבקר המדינה בעניין שדרוג מערכת סנהדרין הייתה מושכלת והתקבלה2013המכרזים ב-

לאחר שנשקלו מכלול הנסיבות, הנתונים והשיקולים בנושא. לדבריו, השינוי המהותי נועד לאפשר את ביצוע המיזם במתכונת המצומצמת ביותר כדי

שלא לחרוג מתקופת ההתקשרות עם חברה א.

לנוכח עצמאות הכנסת, הסמכות לאשר התקשרויות המשך ללא מכרז כגון אלה שנדונו בפרק זה מסורה ליו"ר הכנסת. החלטותלפניו המובאים מסמכים סמך על מתקבלות הכנסת יו"ר והמלצות ועדת המכרזים של הכנסת, המתגבשות על יסוד המידעהנוגע ובכל בכנסת, המקצועיים הגורמים לפניה שמביאים

למיזמים של מחשוב - אגף מחשוב וועדת מחשוב. במהלך תקופה של כשנה וחצי נדרשה ועדת המכרזים לאשרבמיזם מחשוב מרכזי ומהותיים יסודיים שינויים כמה פעמים אגף לפניה שהביא מידע סמך על סנהדרין למערכת הנוגע מערכת הקמת על להמליץ התבקשה היא בתחילה מחשוב: חדשה כדי להבטיח לכנסת מערכת המתפקדת היטב; כעבור חציבמיזם ומהותי יסודי שינוי על להמליץ התבקשה היא שנה גם כי נראה נוספים חודשים וכעבור עשרה התכלית; לאותה השינוי הזה לא יבטיח מערכת מתפקדת היטב. כאמור, לדעת מינהל הכנסת, מערכת סנהדרין חיונית לפעילותה הפרלמנטרית של הכנסת. לדעת משרד מבקר המדינה, השתלשלות העניינים

גורמיםצורך בחיזוק הבסיס המקצועי של ההזאת מלמדת שיש במינהל הכנסת האחראים לתכנון, לאישור ולביצוע של מיזמים

תשתיתיים בתחום המחשוב. משרד מבקר המדינה מעיר כי על מנכ"ל הכנסת, העומד בראששהסמכויות לוודא המחשוב, לאגף ואחראי המחשוב ועדת גורמים בידי יהיו המחשוב בתחום הכנסת צורכי לקביעת הליכי את יבצעו מקצועיים ושגורמים מתאימים מקצועיים לוודא עליו עוד זה. בתחום מיזמים של והאישור הבחינה המחשוב אגף שמגיש בבקשות שנכלל המקצועי שהמידע לוועדת המכרזים יהיה מלא ומהימן. על חברי ועדת המכרזים

או נציגיהם,היועץ המשפטי לכנסת והחשב של הכנסת, בהם לפניהם מידע כי הובא לקבל החלטות רק לאחר שהשתכנעו

מספק מגורמי המקצוע בכנסת.

סוגיות במינהל הכנסתשם הדוח:דוח ביקורת מיוחדמסגרת הפרסום:

2015התשע"ה-שנת פרסום:

83סוגיות במינהל הכנסת

משמר הכנסת )להלן -1968על פי חוק משכן הכנסת, רחבתו ומשמר הכנסת, התשכ"ח-

חוק המשמר(, איש משמר הכנסת הוא אדם שהתמנה לשמור על הביטחון והסדר במשכן הכנסת וברחבתו. על משמר הכנסת מופקד קצין הכנסת, שאותו ממנה, על פי החוק, יו"ר הכנסת, בהתייעצות עם סגניו ובאישורה של ועדת הכנסת. עוד קובע חוק המשמר כי קצין הכנסת יהיה ממונה על שמירת הביטחון ועל קיום הסדר במשכן הכנסת וברחבה, על אבטחת מידע מסווג של הכנסת או מידע מסווג המצוי ברשותה ועל אכיפת הוראות חוק זה והוראות שניתנו לפיו בעניינים אלו. נוסף על כך, נקבע בחוק כי לקצין הכנסת יהיו כל הסמכויות הדרושות לו לביצוע תפקידיו, ולשם כך יינתנו לו גם הסמכויות הנתונות בכל דין אחר למפקד משטרת מחוז, וכי קצין הכנסת

יכהן גם בתפקיד מפקד משמר הכנסת.ומוצרים בכל הנוגע לתקציב משמר הכנסת, לניהול כספיו ולרכש טובין מנוהלים ותקציבו כספיו ענייני הכנסת; ממינהל כחלק המשמר פועל בחשבות הכנסת, המשלמת גם את שכרם של עובדי המשמר. את משאבי

האנוש שלו מנהל משמר הכנסת בעצמו.

תנאי השירות במשמר הכנסת על פי חוק המשמר, קבלת אנשי משמר הכנסת לשירות ותנאי שירותם יהיו כקבלת שוטרים לשירות וכתנאי שירותם, בהתאמות שיקבע יו"ר הכנסת.

, לא1951עוד נקבע בחוק המשמר כי חוק שעות עבודה ומנוחה, התשי"א- יחול על עבודתם של אנשי המשמר. על בסיס ההקבלה בין משמר הכנסת למשטרה בכל הנוגע לניהול משאבי האנוש, קיבל עליו המשמר את כללי העבודה שקבעה לעצמה המשטרה. עם זאת בנושאים שונים, כפי שיפורט

להלן, קבע המשמר לעצמו דרכי פעולה שונות מאלה של המשטרה.כיועצת2009במרץ בתפקידה לכנסת, המשפטי היועץ נציגת כתבה

עובד שלפיהם הנהלים על הכנסת לקצין הכנסת, למינהל המשפטית נוהלי את מיישם אינו הכנסת עולה שמשמר מהמכתב הכנסת. משמר המשטרה במלואם, ולכן יש לבחון היטב את נוהלי המשטרה ואת התאמתםיעמדו המשמר עובד שלפיהם שהנהלים כדי הכנסת משמר למאפייני

בהוראות הדין ובעקרונות מכוח המשפט הציבורי ודיני העבודה.

סוגיות במינהל הכנסתשם הדוח:דוח ביקורת מיוחדמסגרת הפרסום:

2015התשע"ה-שנת פרסום:

דוח ביקורת84

במשך כחמש שנים מאז שליחתו של מכתב זה לא נעשתה בחינה כוללת של התאמת נוהלי המשטרה למאפייני משמר הכנסת. גם כאשר קבע המשמר לעצמו דרכי פעולה השונות במידה ניכרת מאלה של המשטרה בתחומים מסוימים הנוגעים לניהול משאבי אנוש, כפי שיפורט להלן, הוא לא עיגן אותן במסמך רשמי, לא הציגן לפני היועץ המשפטי לכנסת ולא הביאן לאישורו של יו"ר הכנסת, ככל שנדרש בעניינן של התאמות על פי חוק המשמר. יצוין כי במשך חמש השנים שחלפו מאז נשלח המכתב האמור

היועץ המשפטי לכנסת לא שב והעלה נושא זה.

2014מינהל הכנסת מסר בתשובתו למשרד מבקר המדינה כי בתחילת החל מהלך שיטתי של כתיבת נהלים פנימיים למשמר הכנסת, המבוססים על נוהלי המשטרה. הוא ציין כי כמה מהנהלים מעוגנים במסמכים, כגוןדיון ותכתובות פנימיות, אך אינם מרוכזים בנוהל כולל, מכתבים, סיכומי

ומשילובם יחד עולה תמונת הנוהל בכללותה. עוד מסר מינהל הכנסת כי הלשכה המשפטית פעלה בעקיבות בכל מקרה שבו התבקשה חריגה מנוהלי המשטרה. הוא הוסיף כי אין זה מתפקידה של הלשכה המשפטית לנהל את משמר הכנסת במקומו של קצין הכנסת, ועליה להתריע על כשלים משפטיים ולהעניק לו ליווי משפטי כדי להבטיח

את תקינות התנהלותו של משמר הכנסת.

משרד מבקר המדינה מעיר למינהל הכנסת כי עליו להשלים,של הכוללת הבחינה את לכנסת, המשפטי היועץ בשיתוף התאמת נוהלי המשטרה למשמר הכנסת ולנקוט את הפעולות הנדרשות על פי תוצאות בחינה זו. הצורך בכך מתחדד לנוכחפעל משמר לעתים ולפיהם להלן, שיפורטו הביקורת ממצאי הכנסת, בין היתר בתחום של ניהול משאבי אנוש, על פי כלליםעוגנו ולא ידי הלשכה המשפטית של הכנסת על נבחנו שלא

בכתב ופורסמו לעובדיו.

המשך שירות במשמר הכנסת וקידום בתפקיד תנאי השירות של אנשי משמר הכנסת רשומים במסמך העסקה שחותםהמשמר איש לו. הוסברו שהתנאים בכך המאשר המשמר, איש עליו מתקבל לעבודה לתקופה של חמש שנים, שבה הוא משרת בדרך כלל ברחבה שמחוץ למשכן הכנסת. בתום חמש שנים הוא מסיים את עבודתו במשמר הכנסת, אלא אם כן הוא מתמנה לתפקיד מזכה, כלומר לתפקיד המזכה את העובד בהמשך שירות במשמר: בשלב הראשון יאריך המשמר את העסקתו בחמש שנים וכך גם בשלב השני והשלישי. לאחר עשרים שנותלדוגמה הוא עובד קבוע. תפקיד מזכה יקבל העובד מעמד של שירות בשני מותנה מזכה לתפקיד המינוי כנסת. חברי בכוח אבטחת מאבטח תנאים: המשמר זקוק למינוי באותה העת ואיש המשמר מתאים לתפקיד המיועד. כמה מהכללים האלה שונים מהכללים שקבעה המשטרה לגבי

שנים; חמש של לתקופה מגויס שוטר לדוגמה, שוטרים. 24העסקת

סוגיות במינהל הכנסתשם הדוח:דוח ביקורת מיוחדמסגרת הפרסום:

2015התשע"ה-שנת פרסום:

85סוגיות במינהל הכנסת

מפכ"ל מחליט סיומה ולקראת ניסיון, תקופת הם הראשונים החודשים המשטרה, או מי שהסמיך לכך, אם השוטר עמד בתקופת הניסיון ואם לאו.

מזכה:מסמך א. . 1 המדינהתפקיד מבקר משרד בקשת על במענה לקבל מסמך המתעד את הכללים הנוגעים להמשך שירות של איש משמר הכנסת, מסר הקצין הממונה על משאבי אנוש של משמרמסמך - )להלן נוהל של טיוטה משא"ן( קצין - )להלן הכנסת תפקיד מזכה(, אשר נכתבה במהלך הביקורת. קצין משא"ן הסביר שבמסמך נרשמו כללי המשמר הנהוגים זה שנים רבות, אשר לא

יוני עד על הכתב הכנסת.2014הועלו קצין אותם אישר עת , צוינו, בין השאר, תנאים להמשך שירות במשמר הכנסת במסמך בתפקידים מזכים לאחר חמש שנות שירות ראשונות. תנאים אלה,לתפקידים באנשי משמר להליך הבחירה הנוגעים תנאים למשל

השונים והתנאים לשיבוצם בתפקידים, ייחודיים למשמר הכנסת.

לא נסמכו החלטות בדבר2014עולה אפוא כי עד יוני המשך שירותו של איש משמר על כללים כתובים.

איש של קידומו הליך יתבצע כיצד מצוין מזכה תפקיד במסמך משמר לתפקיד מזכה: בישיבת מטה בראשות קצין הכנסת תינתן סקירה בדבר שירותו של המועמד לתפקיד מזכה, תפקודו באימון ובבוחן כושר וכן התנהלותו הכללית; מטה המשמר יבחן את כלל הנתונים וימליץ לפני קצין הכנסת על מועמדים מתאימים שיש לבחוןייבחנו במרכז יחליט אילו מועמדים במרכז הערכה; קצין הכנסת הערכה; גוף בלתי תלוי יבחן את המועמדים במרכז הערכה, וקצין הכנסת יקבע אם יהיו בו נציגי קצונה ממשמר הכנסת. עוד נכתב במסמך כי "מרכז ההערכה הוא גורם ממליץ נוסף בכלל שיקלול הנתונים של המועמד", ובישיבת המטה של משמר הכנסת תתקבלשיבוצם לשם מקצועי לקורס יישלחו מועמדים אילו החלטה

בתפקיד מזכה. קבלת אנשי משמר הכנסת לשירות ותנאי שירותם הם כאמור כשללוודא שההתאמות כדי הכנסת. יו"ר בהתאמות שקבע שוטרים, מתיישבות עם הוראות הדין, ובכלל זה דיני העבודה, יש לבחון אותןלמינהל המשפטית היועצת מסרה זה בעניין משפטית. בחינה

כי מסמך תפקיד2014הכנסת למשרד מבקר המדינה באוגוסט מזכה לא הועבר לעיונה.

אוגוסט הביקורת, סיום מועד נבחנו2014עד לא , שהם לוודא כדי כנדרש, משפטית, בבחינה הכללים עומדים בהוראות הדין, ובכלל זה דיני העבודה, והם לא

פורסמו לעובדים.

כי מסמך למשרד מבקר המדינה בתשובתו הכנסת מסר מינהל תפקיד מזכה לא יאושר אלא לאחר שהלשכה המשפטית תשלים

סוגיות במינהל הכנסתשם הדוח:דוח ביקורת מיוחדמסגרת הפרסום:

2015התשע"ה-שנת פרסום:

דוח ביקורת86

את בחינתו, יתקבלו האישורים הדרושים על פי מסקנות הבדיקה,והכנסת תבחן אם יש צורך בקביעת התאמות בידי יו"ר הכנסת.

באיושב. צורך שעולה בעת כי הכנסת מינהל בתשובת צוין עוד תפקידים מזכים, מופץ למנהלי המחלקות, ובאמצעותם לפקודיהם, מסמך ובו אמות המידה להגשת מועמדות לתפקיד מזכה. מינהל הכנסת הוסיף כי מסמך זה מתפרסם גם על לוחות המודעות, וכל

איש משמר רשאי להגיש את מועמדותו.

משרד מבקר המדינה מעיר למינהל הכנסת כי תשובתו אינה עולה בקנה אחד עם האמור במסמך תפקיד מזכה, אשר נמסר כי נכתבו בו כללי המשמר הנהוגים זה שניםלהגיש רשאי משמר איש כל התשובה, פי על רבות: הם המשמר קציני כי נכתב במסמך ואילו מועמדות, שיציעו מועמדים לתפקידים מזכים. הדבר ממחיש ביתרוהעברת בכתב כללים של גיבושם חשיבות את שאת

המסמך לידיעת אנשי המשמר. על מינהל הכנסת להשלים את גיבושו של מסמך תפקיד מזכה, ואם יידרשו התאמות יש להביאו לפני יו"ר הכנסת,

המוסמך לאשרן על פי החוק.

הכנסת: .2 משמר אנשי של השירות למשרדמשך מסר משא"ן קצין מבקר המדינה במהלך הביקורת כי משמר הכנסת מאפשר למאבטחיםבמסלול נמצאים ואינם ראשונות העסקה שנות חמש שמסיימים פרישתם מהמשמר, טרם נוספות שנתיים עד לשרת מזכה לתפקיד

כלומר במסלול זה יכול המאבטח לשרת עד שבע שנים. בעניין זה קובע מסמך תפקיד מזכה כי איש משמר אשר לא נמצא בתפקיד מזכה ומבקש לשרת שנה נוספת על חמש שנות שירותו יגיש בקשה מנומקת למפקדו הישיר טרם הגיעו לחמש שנות שירות; מפקד המחלקה יעביר לידי מטה היחידה חוות דעת מסודרת ומנומקת בעניין; וקצין הכנסת יחליט אם לאשר שנת שירות נוספת. עוד נקבע במסמך כי המשך השירות יאושר רק במקרים חריגים ולאחר שקצין הכנסת ישקולאת כל ההיבטים, לרבות תפקוד המאבטח, המלצות ונסיבות מיוחדות.

בשנים א. כי עלה הכנסת משמר הסתיימה2013-2009מנתוני אנשי משמר שלא מונו לתפקיד מזכה, וכי18תקופת שירותם של

( הועסקו יותר מחמש שנים. מכאן שבפועל המשך78% מהם )14שירות אינו חריג כפי שנכתב במסמך תפקיד מזכה.

כי מסמך למשרד מבקר המדינה בתשובתו הכנסת מסר מינהל תפקיד מזכה אינו משקף במדויק את הנוהג בנושא, ונכון היה שלא

לכתוב בו "רק במקרים חריגים". משרד מבקר המדינה מעיר כי גם תשובה זו מלמדת על חשיבותו

של גיבוש מסמך כללים מאושר, כדין.

סוגיות במינהל הכנסתשם הדוח:דוח ביקורת מיוחדמסגרת הפרסום:

2015התשע"ה-שנת פרסום:

87סוגיות במינהל הכנסת

ב.

, מועד סיום2014על פי נתוני משמר הכנסת, באוגוסט מונו שלא משמר אנשי שלושה בו שירתו הביקורת, לתפקיד מזכה ותקופת שירותם חרגה מתקופת השירות המרבית שנקבעה לאנשי משמר שלא מונו לתפקיד מזכה

. משמר הכנסת סטה אפוא מהכלל שהוא0- שבע שנים עצמו קבע, ולפיו משך השירות המרבי של אנשי משמר

שלא מונו לתפקיד מזכה הוא שבע שנים.

משרד מבקר המדינה מעיר למשמר הכנסת כי חריגה זוובקצין הכנסת במשמר העובדים באמון לפגוע עלולה

הכנסת.

תוספת לשכרם של אנשי משמר הכנסת כאמור, בחוק המשמר נקבע כי "קבלת אנשי משמר הכנסת לשירות ותנאי שירותם יהיו כקבלת שוטרים לשירות וכתנאי שירותם", בהתאמות שיקבע יו"ר הכנסת. על סמך זאת נקבעו הדרגות במשמר וכן תנאי שכר של אנשיבהן שכר, ומתוספות יסוד משכר מורכב המשמר אנשי שכר המשמר.

תוספות ייחודיות הנהוגות במשטרה ותוספות הנהוגות במינהל הכנסת.בחוות2008רכיבי השכר של אנשי משמר הכנסת נדונו כבר בשנת .1

בשנת גם הכנסת. למינהל דאז היועצת המשפטית 2009דעת של שלחה היועצת המשפטית דאז חוות דעת בנושא וכך נכתב בה: "אין ספק, כי יש לשנות את המצב הנוכחי בו אנשי המשמר נהנים הן מן התוספות הייחודיות לכנסת והן מן התוספות הייחודיות למשטרה, ואףהתוספות לרבות הפרלמנטרית... התוספת מחישוב נהנים המשטרתיות... תשלום זה עומד בניגוד לכוונה המקורית, כי התוספת הפרלמנטרית תבוא במקום תוספות ייחודיות הנהוגות בדירוגים השוניםזכאי כנסת עובד שהרי כפול, בתשלום מדובר המדינה. בשירות הייחודיות של לתוספות זכאי ושוטר הייחודיות של הכנסת, לתוספות משטרה, ואיש משמר מקביל להם נהנה משני העולמות ללא הצדקה נראית במישור היקף העבודה או טיבה. מצב זה של תשלום כפול על

חשבון קופת הציבור הינו בלתי נסבל ויש לתקנו". כתב קצין הכנסת למנכ"ל הכנסת דאז כי תוספת השכר2013בינואר

הפרלמנטרית משולמת באופן שונה לעובדי הכנסת ולאנשי המשמר,שכן התוספת לאנשי המשמר חלה על חלק קטן יותר מהשכר.

לכלל2012באפריל .2 האוצר ומשרד הפנים לביטחון המשרד באו הסכמות הנוגעות לרמת פעילות ולמספר שנות ותק של שוטרים. על

ניתנה לחלק מהשוטרים תוספת2013יסוד הסכמות אלה, מתחילת שכר המכונה תוספת "שיטור חדש". הוחלט שזכאות שוטרים לתוספת זו תיקבע על פי "טבלת שקילה" ו"מפתח ניקוד" המגלמים, בין השאר,העבודה, סביבת והפעילות, העיסוק אופי האלה: התבחינים את

אחד מהם שירת באותה עת כשבע שנים ושמונה חודשים, והאחרים - שבע0שנים וחודשיים.

סוגיות במינהל הכנסתשם הדוח:דוח ביקורת מיוחדמסגרת הפרסום:

2015התשע"ה-שנת פרסום:

דוח ביקורת88

החשיפה לסיכון בביצוע התפקיד והמיקום הגאוגרפי. לדוגמה, טבלתעבודה ומחייב מסוכן שעיסוקו לשוטר גבוה ניקוד מקנה השקילה סמויה; לשוטר שתפקידו מחייב עבודה בשטח; לשוטר המשרת באזורי

יהודה ושומרון ולשוטר המשרת דרך קבע על קו הגבול. בעקבות מתן תוספת "שיטור חדש" לשוטרים מינה מנכ"ל הכנסת ביוני

למינהל2013 המשפטית והיועצת הכנסת חשב הכנסת, קצין את הכנסת לבחון אם להעניק תוספת זו גם לאנשי משמר הכנסת. בעלי התפקידים האמורים קיימו כמה דיונים אך לא הושגה תמימות דעים,

ובו2013וביולי מסמך הכנסת למנכ"ל המשפטית היועצת שלחה סיכום העמדות של כל אחד מהם בדבר ההצעה להעניק את תוספת השכר הזאת לאנשי משמר הכנסת ואמות המידה למתן התוספת. ואלו

עיקרי הדברים שהועלו במסמך: קצין הכנסת המליץ שיו"ר הכנסת יקבע, על פי סמכותו בחוק המשמר, התאמות שלפיהן תוספת "שיטור חדש" תחול על שכרם של כל אנשי המשמר "בלי להידרש לטבלת שקילה ומפתח ניקוד כלשהו". הוא טען כי יש הצדקה לכך ששכרם של אנשי המשמר גבוה משכרם של עובדיולעבודה יותר ארוכות עבודה לשעות נדרשים הם שהרי הכנסת, מאומצת יותר הדורשת כשירות מיוחדת. כמו כן הוא טען כי יש הצדקה לכך ששכרם יהיה גבוה במידה ניכרת משכרם של שוטרים, שכן פער זהעובדים בגיוס ומסייע לאטרקטיבי הכנסת משמר את שהופך הוא

איכותיים חדשים. החשב גרס שבשל תוספות שכר שניתנו בעבר לאנשי משמר הכנסת נוצר פער בין שכרם ובין שכרם של שוטרים בדרגות מקבילות ושכרם של כמה מעובדי הכנסת. לדבריו, משהגיעו הפערים למצב הנוכחי, ישיו"ר הכנסת יקבע למצוא דרך לעצור את גדילתם. החשב המליץ כי התאמות שיאפשרו להחיל את תוספת "שיטור חדש" על שכר אנשייסודית בדבר התפקוד בפועל של אנשי וכי תיעשה בדיקה המשמר, יימצאו אנשי משמר שאין כל סיכוי שיתפקדו בפעילות המשמר, ואם קבע דרך המושאלים משמר אנשי למשל התוספת, את המצדיקה

לכנסת, לא תינתן להם תוספת זו. כי2013היועצת המשפטית למינהל הכנסת כתבה באותו מסמך מיולי

זכאי ושוטר הייחודיות של הכנסת, לתוספות זכאי כנסת עובד בעוד לתוספות הייחודיות של המשטרה, איש משמר מקביל להם נהנה משני סוגי התוספות כאחד. עוד כתבה היועצת כי על פי ניתוח שעשו הגורמים המקצועיים בכנסת, שכרם של אנשי המשמר גבוה בעשרות אחוזיםלהם מקבילות בדרגות במשטרה המשרתים השוטרים של משכרם בדרגות המועסקים אחרים, בדירוגים כנסת עובדי של ומשכרם מקבילות להם. היא ציינה כי שכרו של קצין משמר בדרגה מסוימת

משכרו של קצין משטרה באותה דרגה וגבוה ב-54%גבוה ב- 130% משכרו של עובד כנסת בדרגה ובדירוג שהם בני השוואה לדרגת הקצין. לדבריה, הפערים בין שכר אנשי המשמר לשכר השוטרים אינם עולים

לחוק המשמר, שבה ביקש המחוקק17בקנה אחד עם הוראת סעיף שאין וודאי אנשי המשטרה, אנשי המשמר לשכר את שכר להצמיד

מקום להרחיבם.

סוגיות במינהל הכנסתשם הדוח:דוח ביקורת מיוחדמסגרת הפרסום:

2015התשע"ה-שנת פרסום:

89סוגיות במינהל הכנסת

כלל עומדים אינם המשמר אנשי כי המשפטית היועצת כתבה עוד המזערי לניקוד מגיעים אינם הם התוספת: לקבלת המידה באמות המזכה בתוספת "שיטור חדש" לפי טבלת השקילה ומפתח הניקוד של המשטרה, ולכן לא היו זכאים לתוספת זו אילו הוחלה כמות שהיא על המשמר. היא הוסיפה כי לאנשי משמר הכנסת אין זכות מוקנית לקבלת תוספת שכר זו שניתנה לשוטרים, ועל יו"ר הכנסת מוטלת החובה לבחון את הצורך בהענקת התוספת לנוכח מכלול הנתונים הנוגעים לעניין. אשר לנימוקים שהציג קצין הכנסת הסבירה היועצת המשפטית שהם "אינם תקפים במצב הנוכחי, שהרי כבר היום קיים פער משמעותי בין

שכרם של אנשי המשמר ובין שכרם של השוטרים". בהשתתפות מנכ"ל הכנסת, קצין הכנסת,2013בדיון שהתקיים ביולי

המנכ"ל ואחרים החליט הכנסת למינהל המשפטית היועצת החשב, להמליץ לפני יו"ר הכנסת להחיל את תוספת השכר הזאת על שכרם של אנשי משמר הכנסת, על פי שיעורי התוספת שקבעה המשטרה לכל

יו"ר הכנסת,דרגה של שוטרים. בדיון שהתקיים באותו החודש אצל הכנסת לקבל את המלצת המנכ"ל, וכך קבע: איש משמרהחליט יו"ר

הכנסת יהיה זכאי לתוספת "שיטור חדש" אם מתקיים אחד מן התנאיםבבוחן עמידה הכוללת מבצעית כשירות בעל "הוא )א( האלה: מבצעית כשירות על שמר או כמאבטח שימש "הוא )ב( בר-אור";

לא2018במשך חמש שנים לפחות". עוד נכתב כי עד תחילת אוגוסט יועלה שכרם של אנשי משמר הכנסת בעקבות תוספות ייחודיות שיינתנו

ונכנסה0לעובדי מינהל הכנסת, אם יינתנו. ההחלטה פורסמה ברשומות.2013לתוקף באוגוסט

מינהל הכנסת מסר בתשובתו למשרד מבקר המדינה כי המלצת מנכ"ל הכנסת והחלטת יו"ר הכנסת הסתמכו על הטעמים המפורטים במסמך

האמור ששלחה היועצת המשפטית למינהל הכנסת למנכ"ל הכנסת.

משרד מבקר המדינה בדק מה היו הנימוקים להחלטתו של ומצא שאין תיעוד לנימוקים לקבלת ההחלטהיו"ר הכנסת

היועצת המשפטית למינהל ולדחיית ההסתייגויות שהעלתה הכנסת.

להעניק.3 הכנסת יו"ר בהחלטת שנקבעו המידה אמות כי עלה עוד את לדוגמה, מקלות. היו המשמר לאנשי חדש" "שיטור תוספת התוספת זכאי לקבל גם מי שאינו מצוי בכשירות מבצעית אם היה בעל כשירות מבצעית במהלך חמש שנים לא רצופות בעת שירותו במשמר.

מאנשי המשמר )81%לפיכך הוענקה תוספת השכר הזאת לכ- 159 כי 196מתוך יצוין אנשי משמר(. )כ-17 אנשי משמר אחרים 9%)

זכאים ממילא לתוספת שכר גבוהה יותר בגין פעילותם )"תוספת רמהב"(, ולכן לא זכו לתוספת "שיטור חדש".

מינהל הכנסת מסר בתשובתו למשרד מבקר המדינה כי אמות המידה שנקבעו בעניינם של השוטרים לא התאימו למאפייני העבודה של אנשי

המשמר, ולכן נדרשה קביעה של אמות מידה ייעודיות לאנשי המשמר..7816, עמ' 28.8.13, 6652ילקוט הפרסומים 0

סוגיות במינהל הכנסתשם הדוח:דוח ביקורת מיוחדמסגרת הפרסום:

2015התשע"ה-שנת פרסום:

דוח ביקורת90

מצב שבו עובדי משמר הכנסת נהנים משתי מערכות של הטבותב- עוד בחינה. דאז2009מחייב המשפטית היועצת נתנה

חוות דעת משפטית בסוגיית שכרם של עובדי למינהל הכנסת לחוק המשמר. על פי חוות הדעת,17המשמר ויישומו של סעיף

כבר בעת ההיא נדרש תיקון בעניין שכרם של עובדי המשמר, שנהנו הן מתוספות הייחודיות למשטרה והן מתוספות הייחודיותלבחינה פעולה כל נעשתה לא מאז ואולם הכנסת. למינהל

ולתיקון. ושאלת2013החלתה של תוספת "שיטור חדש" במשטרה בשנת

החלתה של התוספת על שכר עובדי המשמר העלו שוב לסדר היום את סוגיית השכר של עובדי המשמר. המחלקה המשפטיתלמינהל המשפטית והיועצת התוספת, מאימוצה של הסתייגה הכנסת כתבה כי פערי השכר בין אנשי המשמר לשוטרים אינם

לחוק המשמר, שלפיה17עולים בקנה אחד עם הוראת סעיף יש להצמיד את שכר אנשי המשמר לשכר השוטרים.

החליט יו"ר הכנסת, על יסוד המלצה שהוגשה2013באוגוסט לו, להחיל את תוספת "שיטור חדש" גם במשמר הכנסת. החלת התוספת במשמר נעשתה על פי אמות מידה מקלות לעומת אלה

מעובדי80%שקבעה המשטרה, ולכן ניתנה התוספת ליותר מ- המשמר.

הכנסת מינהל שולחן על המונחות משפטיות דעת חוות ומסתייגות באופן נוקב מתשלום תוספות שכר מסוימות מחייבותוקבלת שהועלו הקשיים עם התמודדות הדברים, של בחינה החלטות שמיישבות את ההסתייגויות. אולם הכנסת לא עשתהותועדה, נומקה לא הכנסת שקיבלה ההחלטה כן כמו זאת. כנדרש. טרם אישורה של תוספת "שיטור חדש" נדרש היה ללבןמנומקת החלטה לתת כך ואחר המשפטיות ההסתייגויות את

לחוק המשמר. 17ומתועדת שתתיישב עם הוראת סעיף ומינהל הכנסת יו"ר הכנסת לדעת משרד מבקר המדינה, על הדעת, בחוות שהועלה המשפטי הקושי את ביסודיות לבחון

ולפעול על פי ממצאי הבחינה.

סוגיות במינהל הכנסתשם הדוח:דוח ביקורת מיוחדמסגרת הפרסום:

2015התשע"ה-שנת פרסום:

91סוגיות במינהל הכנסת

טיפול בקבילות אנשי משמר הכנסתבשנת ופיקודי. הייררכי גוף הוא כמו המשטרה, הכנסת, 1980משמר

הוקמה נציבות קבילות שוטרים וסוהרים לשם טיפול בקבילות של שוטרים וסוהרים הסבורים כי נגרם להם עוול הנוגע לשירותם. הנציבות הזאת היא גוף עצמאי שאינו תלוי במשטרה או בשירות בתי הסוהר. נציב הקבילות

)להלן – חוק המשטרה(, ועל2006פועל על פי חוק המשטרה, התשס"ו-. 1971פי פקודת בתי הסוהר ]נוסח חדש[, התשל"ב-

בחוק המשטרה נקבע כי רשאים להגיש קבילה, בין השאר, שוטר שנפגע וסוהר שנפגע או אדם מטעמם. עוד נקבע כי נושא לקבילה הוא מעשהנוגע לשירותו של שוטר או סוהר; הוא פוגע בו אלה: הוא שמתקיימים במישרין בשוטר או בסוהר או מונע ממנו במישרין טובת הנאה; הוא נעשה, בין השאר בלא סמכות חוקית, או שיש בו משום שרירות, נוקשות יתרה או אי-צדק בולט. בחוק המשטרה נקבעו דרכי טיפול בתוצאות בירור הקבילה.יינקטו הליכים משמעתיים כנגד שוטר או סוהר כי לא עוד נאמר בחוק שקבילתו נמצאה לא צודקת, אלא אם כן נציב הקבילות קבע כי הקבילה

הייתה כוזבת והמליץ לנקוט הליכים משמעתיים. נושא הכתובת לקבילות של אנשי משמר הכנסת עלה בדוח ביקורת של

, שבו המליצה המבקרת למנות גורם שיטפל2007מבקרת הכנסת מינואר בקבילות אנשי המשמר ולקבוע נוהל להגשת תלונות וקבילות של אנשי המשמר ולטיפול בהן. מתשובת מינהל הכנסת עולה כי יו"ר הכנסת לשעבר סבר שהיקף הקבילות הפוטנציאלי אינו מצדיק מינוי נציב קבילות חיצוני למשמר הכנסת, שכן מדובר ביחידה קטנה לעומת גופי ביטחון אחרים בעלימעובדי עובד על בקבילות הטיפול את להטיל יש ולכן קבילות, נציב

הכנסת, למשל עובד הלשכה המשפטית. קצין הכנסת מסר במהלך הביקורת כי עורכת דין מלשכת היועץ המשפטי

לטפל בתלונות של אנשי משמר הכנסת.2014לכנסת התבקשה באמצע בתשובת מינהל הכנסת למשרד מבקר המדינה נמסר כי עורכת הדין לאבמהלך מסרה הדין עורכת הכנסת. למשמר קבילות" ל"נציבת מונתה הביקורת שכדי לעודד פניות ולוודא שאנשי המשמר אינם נרתעים מפנייה ללשכה המשפטית, ביקשה הלשכה לאחרונה מקצין הכנסת שיעביר מסר

מתאים בדבר הטיפול בתלונות לכל אנשי המשמר.

יותר משבע מאז ניתנה ההמלצה בדוח מבקרת הכנסת, לפני שנים, לא מונה גורם באופן רשמי לטיפול בקבילות אנשי משמר הכנסת. לנוכח ממצאי משרד מבקר המדינה, ובדומה להמלצה בדוח מבקרת הפנים, יש למנות אדם או גורם בלתי תלוי במשמר הכנסת לשם בירור קבילות של אנשי משמר. נוסף על כך, יש לוודא שהליכי הגשת הקבילה והטיפול בה יעוגנו בנוהל שיופץהכללים לקבילות, הכתובת יצוינו ובו המשמר, אנשי לכלל

להגשת קבילה, סמכויות המטפל בקבילות ודרכי הטיפול בהן.

סוגיות במינהל הכנסתשם הדוח:דוח ביקורת מיוחדמסגרת הפרסום:

2015התשע"ה-שנת פרסום:

דוח ביקורת92

מינהל הכנסת מסר בתשובתו למשרד מבקר המדינה כי הוא יפעל לגיבוש נוהל מסודר בעניין הטיפול בקבילות אנשי משמר, והוא יופץ לכלל אנשי

המשמר.

ניהול תחקירים במשטרה ובשירות בתי הסוהר נקבעו כללים הנוגעים לביצוע תחקירים. תחקיר, על פי פקודה של נציבות בתי הסוהר, הוא לימוד פרטי ביצועה של פעילות על פי מטרתה ותוצאותיה לשם הסקת מסקנות והפקת לקחים.העיקרי האמצעי הוא הפקודה, אותה פי על לקחים, הפקת תהליך ללמידה ארגונית. בפקודה נקבעו אופן אישור התחקיר, המצבים שבהם יש לבצעו והמצבים שבהם יש להימנע מביצועו. כך, לדוגמה, יש לבצע תחקיר בתום פעילות חשובה שבה היה פער בין התוצאות למטרה ובהתרחש אירוע

חריג. המשטרה קבעה כללים לביצוע תחקיר, לרבות קווים מנחים ומרכיבי דוחהעובדות, התחקיר, שאלת בתחקיר, המשתתפים פרטי - תחקיר ולוח ליישומם האחראי הגורם ליישום, הלקחים המסקנות, הממצאים,

הזמנים לביצוע. הכנסת מבצע.1 כי משמר למשרד מבקר המדינה הכנסת מסר קצין

תחקירים כשקצין הכנסת סבור שיש צורך בכך, וקצין הכנסת קובע מתי יבוצע תחקיר ומי יבצע אותו. ביצוע התחקיר מוטל בדרך כלל על קצין

. כשעולה חשש שלקצין החקירות2010חקירות ונהלים, אשר מונה ב- יש זיקה כלשהי לנושא הנחקר או למעורבים בו, ממנה קצין הכנסת

קצין אחר לביצוע התחקיר.

תחקיר, לביצוע כללים קבע לא הכנסת משמר כי נמצא יתוחקר, מהי מתכונת הצגתם של זה לא קבע מה ובכלל

ממצאי התחקיר והכללים להפקת לקחים וליישומם.

נמצא כי למשמר הכנסת אין מידע מלא ומרוכז בדבר כלל התחקירים.2 שביצע והלקחים שהופקו מהם. ממסמכים הנוגעים לשלושה תחקירים

שאותרו בין מסמכי המשמר עלו הממצאים האלה: אחד התחקירים עסק בתאונת רכב שהייתה בשער הכניסה לכנסתא.

. קצין הכנסת דאז הגיש למנכ"ל הכנסת דאז דוח על2006בשנת ממצאי הבדיקה של הנושא. המנכ"ל לא הסתפק בדוח זה ומינה את מבקרת הפנים לבדוק את האירוע. נמצא שהיה פער ניכר ביןביסודיות הן הפנים ביקורת דוח ובין הכנסת קצין שהגיש הדוח הבדיקה והיקפה והן בפירוט השתלשלות העניינים לפני התאונה. כמו כן ניכר פער במסקנות: אחת המסקנות של דוח ביקורת הפנים היא שהיה ליקוי בפעילותו של קצין בכיר. מסקנה בעניין זה לא

עלתה מהדוח שהגיש קצין הכנסת.

סוגיות במינהל הכנסתשם הדוח:דוח ביקורת מיוחדמסגרת הפרסום:

2015התשע"ה-שנת פרסום:

93סוגיות במינהל הכנסת

בשנת ב. שהתרחש באירוע עסק שני לענייני2011תחקיר ונגע מפקדי את הכנסת קצין הנחה האירוע בעקבות אבטחה. מן מחלקתית לקחים הפקת לבצע הכנסת במשמר המחלקות האירוע. כל אחד מהמפקדים הגיש לקצין הכנסת מסמך ובו לקחים

שהפיק, ובסך הכול הוגשו לו שמונה מסמכים.

אחד, שהיה למסמך אוחדו לא אלה נמצא שמסמכים מאפשר להפיק לקחים מערכתיים מן האירוע.

נכנסו לרחבת הכנסת שני שוטרים, האחד ללא אישור2013בינואר ג. כניסה והאחר, שהיה חמוש בנשק, לא הצהיר על כך כנדרש.

נמצא כי ביצוע התחקיר הוטל על מפקד מחלקה במשמר שהיה אחראי לאבטחת שער הכניסה שדרכו נכנסו השוטרים ושימש, לצד כמה מפקודיו, מאבטח בעת האירוע. מפקד המחלקה כתב את דוח התחקיר והסיק מהתחקיר מסקנות, שלפיהן המאבטחים שבדקו את השוטרים פעלו כנדרש, והשוטרים האורחים פעלו

באופן לקוי. משרד מבקר המדינה מעיר כי המקרים שהוצגו חושפים חולשות מהותיות בביצוע התחקירים במשמר הכנסת והיעדר הליך סדור

ומתועד של הפקת לקחים. כללים לקבוע הכנסת לדעת משרד מבקר המדינה, על קצין לבצע יש מצבים באילו לקבוע זה ובכלל תחקירים, לביצוע תחקיר, מי יבצע אותו וכן קווים מנחים לביצוע הבדיקה, לאופן

הצגת ממצאיה ולתהליך הפקת הלקחים.

מינהל הכנסת מסר בתשובתו למשרד מבקר המדינה כי משמר הכנסתיובאו המדינה מבקר משרד והערות בנושא, נוהל של בהכנתו עוסק

בחשבון.

סיכום

התנאים את ליצור האחראי עצמאי, מינהל מנגנון לכנסת המתאימים לפעילות הכנסת ולהעמיד לרשות חברי הכנסת את השירותים והמשאבים הנחוצים להם לשם מילוי תפקידם. מינהלועצמאותו ממשלתיים, בקרה למנגנוני כפוף אינו הכנסת מיועדת להבטיח את אי-תלותה של הכנסת ברשות המבצעת. לכנסת ניתנו סמכויות במגוון תחומים, בהם ניהול משאבי אנוש וניהול הכספים. לנוכח עצמאותה של הכנסת, על גורמי הניהולוחובה אחריות מוטלות בה הסף שומרי ועל שלה והבקרה

סוגיות במינהל הכנסתשם הדוח:דוח ביקורת מיוחדמסגרת הפרסום:

2015התשע"ה-שנת פרסום:

דוח ביקורת94

ענייני בכל תקין מינהל כללי על מדוקדקת להבטיח הקפדה המינהל.

1.

ויש מהותיים, ליקויים כמה הועלו הכנסת מינהל בעבודת לפעול בהקדם לתיקונם: יש להקפיד לבצע התקשרויות גם על פי הוראות תכ"ם; ראוי כי הבאת נושאים לאישור יו"רהליכי לקיים מידע מלא המאפשר בצירוף תיעשה הכנסת מערך של מקצועי חיזוק נדרש נאותים; והחלטה בחינה הטיפול בתחום המחשוב; יש לקבל החלטות בדבר שינוייםכי לוודא יש ארגוניים על סמך מלוא המידע הנחוץ לכך; רק תיעשה מומחים להעסקת במתכונת עובדים העסקת

בתפקידים שמאפייניהם מצדיקים זאת.

2.

הביטחון בשמירת שעוסק פיקודי גוף הוא הכנסת משמר והסדר במשכן הכנסת וברחבתו, ובראשו עומד קצין הכנסת.פעולות המחייבים ליקויים הועלו הכנסת משמר בפעולות האנוש משאבי שניהול להקפיד נדרש זה ובכלל תיקון, לכלל ופורסמו כדין שנקבעו כללים על יושתת במשמר העובדים. פעולה זו נדרשת ביתר שאת בכל הנוגע להחלטות בדבר המשך שירות של אנשי משמר, והיא נחוצה להבטחתאמונם של עובדי המשמר בהליכים המינהליים המקוימים בו.

נחושות פעולות מחייבים השונים בתחומים הביקורת ממצאי לתיקון הליקויים. בשל כפיפותן של כמה מהיחידות, כגון משמר

הכנסת, ליו"ר הכנסת נדרשת גם מעורבותו בפעולות התיקון.

סוגיות במינהל הכנסתשם הדוח:דוח ביקורת מיוחדמסגרת הפרסום:

2015התשע"ה-שנת פרסום: