ב60דוח שנתי מבקר המדינהתקציר

מבקר המדינה

ב60דוח שנתי 2009לשנת

ולחשבונות שנת הכספים2008תקציר

2010ירושלים, אייר התש"ע, מאי

ב- תקציר60דוח שנתי שם הדוח:ב60דוח שנתי מסגרת הפרסום:

2010התש"ע-שנת פרסום:

960-2010מס' קטלוגי ת/ISSN 0334-9713

ניתן לקבל גרסה אלקטרונית של דוח זה מאתר האינטרנט של משרד מבקר המדינה בכתובת:

www.mevaker.gov.il

סדר: אונית שירותי מחשב בע"מדפוס: כתר בע"מ

הוא דוח הביקורת השנתי, המונח עלב60דוח מבקר המדינה חוק מבקר המדינה, התשי"ח- פי על ]נוסח1958שולחן הכנסת

פרקים אשר כל אחד מהם מעלה48משולב[. השנה דוח זה כולל על סדר היום הציבורי ממצאי ביקורת חשובים הנוגעים לכל תחומי

החיים ולכל אחד ואחת מאתנו. חלשות באוכלוסיות עוסק מהדוח ניכר חלק האחרונות, כבשנים בחברה ובאופן שבו המדינה נוהגת בהן. פרקים אלה משקפים את הפער ההולך ומתרחב בחברה הישראלית בין עשירים לעניים, ביןפרק הוקדש למשל כך לצעירים. קשישים בין לחולים, בריאים מבקר הצביע שעליהם הליקויים לתיקון בנוגע מעקב לביקורת

, בדבר הטיפול בניצולי2007המדינה בדוח מיוחד שפורסם באוגוסט ועדת החקירה של ביישום ההמלצות גם עוסק זה השואה. פרק

על20.1.08הממלכתית בנושא הסיוע לניצולי השואה, שמונתה ב-בעקבות הכנסת של ביקורת המדינה לענייני הוועדה החלטת פי הדוח המיוחד. פרק אחר בדוח העלה ליקויים באופן ניהולן ותפקודן של הוועדות הרפואיות במוסד לביטוח לאומי ובאיכות השירות הניתן לתובעי קצבת נכות כללית. משרד מבקר המדינה מצא ליקויים גםהמרפאות שירותי ובהם הנפש בריאות בתחום נושאים בכמה בקהילה, שיקום נכי הנפש בקהילה ומערכת האשפוז של פגועי נפש.

ב- תקציר60דוח שנתי שם הדוח:ב60דוח שנתי מסגרת הפרסום:

2010התש"ע-שנת פרסום:

כמו כן נבחן האופן שבו מתוחזקות הדירות בדיור הציבורי - דירותיחסית, נמוך דירה שכר בעד ומושכרות המדינה, בבעלות שרובן בדרך כלל לשכבות אוכלוסייה שמצבן החברתי-כלכלי קשה. פרקים אלה הצביעו, לצערנו, על ליקויים בטיפולה של המדינה באוכלוסיות

החלשות בחברה. בהמשך לכך, ובמסגרת העיסוק בתחום הרווחה והחברה, הוקדשומבקר בחן משרד כך לעוסקים במלאכה. בדוח מסוימים פרקים המדינה את הפעלת מערך השירות הלאומי ובכלל זה פעולותיה שלוכן נבחנו היבטים אחדים של מינהלת השירות והפעלת מתנדבים, הפעלת השירות האזרחי לפי "חוק טל" )חוק דחיית שירות לתלמידי

התשס"ב- אומנותם, שתורתם עוסק2002ישיבות אחר פרק .) בתחומי שירותים המספקים ציבור עובדי כלפי באלימות בטיפול אלה בפרקים המובאים הליקויים כי נראה והבריאות. הרווחה משלימים את התמונה הכוללת העולה מן הדוח בדבר טיפולה של

המדינה בתחומי הרווחה והחברה.בבחינת רבים משאבים שנה בכל משקיע המדינה מבקר משרד היבטים שונים של השירות שהמדינה נותנת לאזרח. נושא זה נבחן ביןידי על אלמונים ובזיהוי נעדרים באיתור העוסקים בפרקים היתר לרפואה המרכזים - המיון חדרי של עבודתם בסדרי המשטרה; על ובפיקוח האזרחית הקבורה חוק ביישום )מלר"דים(; דחופה להעמיד החולים קופות אמורות שלפיהם בהסדרים יישומו; לנוסעי שניתן ובשירות שירותים נותני לבחור למבוטחיהן אפשרות הרכבת. השירות לאזרח מושפע גם מתחום המחשוב בשירות הציבורי אשר נבדק בכמה פרקים, ובהם ביקורת שנעשתה על פרויקט נמ"ר- פרויקט לפיתוח ולהקמה של מערכת ממוחשבת שאמורה לסייע ל-

בתי חולים ממשלתיים בניהול פעולות מינהליות וקליניות; נעשתה11ממוחשבת מערכת פיתוח בנושא המשפט בתי בהנהלת ביקורת המבוססת על הרעיון של תיק אלקטרוני - "בית משפט ללא נייר" - וכן נבדקו היבטים של ניהול מינהל תקשוב ומערכות מידע שבמשרד

. החינוך

על פי מדיניות מבקר המדינה, עוסק המשרד גם בביצוע ביקורות מעקב לבדיקת תיקון הליקויים שעליהם הצביע בעבר. בדוח מובאיםלכנסת השמונה לבחירות בהיערכות נרחב שעסק מעקב ממצאי מבקר משרד עובדי של צוותים עשו ובמסגרתו וניהולן, עשרה האזוריות הבחירות בוועדות ביקורת הבחירות ביום המדינה ובקלפיות, לבדיקת מהלך הבחירות ולבדיקת התאמתן של הקלפיות הנגישות לייעודן. מעקב נוסף נעשה באגף שוק ההון, ביטוח וחיסכוןמבקר משרד שהעלה הליקויים תיקון לבדיקת האוצר, במשרד

ב בדבר הסדרי ביטוח שיורי לכלי רכב.52המדינה בדוח שנתי גם השנה, דוח הביקורת מוסיף להוות אפיק ביטוי לקשר המצוין שביןפרקים כמה כולל והוא המבקרת, לרשות המחוקקת הרשות בכנסת הביקורת נושא העלאת הוא לכתיבתם הראשוני שהמניע ניתן למנות את ובעיקר בוועדה לענייני ביקורת המדינה. בין אלה הפרק העוסק בהליכי המינוי והקידום של קצינים בכירים במשטרתוכן את הפרק העוסק ואישורם בידי השר לביטחון הפנים, ישראל הזיתים, בהר היהודי העלמין בית של לשיקום הפעולות בבדיקת לפיתוחו ולאבטחתו. פרקים אלה מצטרפים לדוחות המיוחדים אשרבנושא מבקר המדינה דעת חוות כולה: לאורך השנה התפרסמו ופעולות פלמחים בחוף נופש כפר הקמת המים; מחיר קביעת

ממשלות ישראל לשחרור יהונתן פולארד.ונוגעים לפני סיום עוד אזכיר שני פרקים חשובים המופיעים בדוח השואה בהוראת עוסק האחד ישראל. עם של לעתידו לעברו ובהנחלת לקחיה במערכת החינוך. ביקורת חשובה זו העלתה כי עלליקויים קיימים ולא לשכוח", "לזכור לציווי אף הקונצנזוס באשר עוסק השני הפרק בנושא. החינוך מערכת בטיפול משמעותיים ומהווה ביום העצמאות מדי שנה בשנה ישראל" המוענק ב"פרס אחד מהסמלים לתקומת העם היהודי במדינה היהודית, ולצערנו, גם

בנושא זה עלו ממצאי ביקורת קשים. מבוא זה עוסק רק במקצת הפרקים המופיעים בדוח השנתי ואשרהמקצועיות, במלוא המדינה מבקר משרד עובדי ידי על הוכנו

ב- תקציר60דוח שנתי שם הדוח:ב60דוח שנתי מסגרת הפרסום:

2010התש"ע-שנת פרסום:

היסודיות, ההגינות והקפדנות. כל אחד ואחד מהפרקים המופיעים בדוח פותח לפני הציבור, ובתוכו מקבלי ההחלטות, צוהר לפעילות הגופים המבוקרים ומסייע בידי כולנו להבטיח את תקינות השירותהייתה ובהכנת הדוחות ישראל. בביצוע הביקורת הציבורי במדינת הקפדה רבה על מימוש עמדת משרד המבקר בדבר ביצוע ביקורתויסודית בזמן אמת, פרסום שמות מבוקרים לאחר בדיקה קפדנית הפירמידה במעלה שנמצאים מי על אישית אחריות והטלת השלטונית. אין דמוקרטיה ללא ביקורת ראויה, ואנו, הפועלים על פיכל מאמץ עושים וחוק מבקר המדינה, יסוד מבקר המדינה חוק והכול בשיתוף מלא עם הכנסת בישראל, לחזק את הדמוקרטיה וועדת הכנסת לענייני ביקורת המדינה. האמון הציבורי כלפי משרדואין בשנים האחרונות, בצורה משמעותית מבקר המדינה התגבר האמינים הדוחות היא לכך העיקריות הסיבות שאחת מחלוקת אנשי ידי על פנים, משוא ובלי מורא בלי הכתובים והמקצועיים, המקצוע המועסקים במשרד מבקר המדינה וממלאים את תפקידם

הציבורי מתוך הרגשת שליחות של ממש.

מיכה לינדנשטראוס, שופט )בדימ'(מבקר המדינה

ונציב תלונות הציבוראייר התש"עירושלים,

2010מאי

תוכן הענייניםפרק ראשון - מטלות רוחב

....ייזום ומימוש של תכניות פיתוח בתחום התשתית15

.......................הטיפול באלימות כלפי עובדי ציבור19

פרק שני - משרדי ממשלהמשרד ראש הממשלה

שיקום בית העלמין היהודי בהר הזיתים, פיתוחו.................................................................ואבטחתו

29...........................................................משרד האוצר

33אגף החשב הכללי

- השקעות המדינה 31.12.08מאזן המדינה ל-..........................................בחברות ובישויות מוחזקות

35אגף שוק ההון, הביטוח והחיסכון

....................................הפיקוח על נותני שירותי מטבע39

.............הסדרת מנגנוני הגנה למחזיקי תעודות התחייבות41

...................הסדרת שוק החיסכון הפנסיוני והפיקוח עליו43

....................................הסדרי תגמול בגופים המוסדיים45

ממצאי מעקב.............................הסדרי ביטוח שיורי לכלי רכב

47

ב- תקציר60דוח שנתי שם הדוח:ב60דוח שנתי מסגרת הפרסום:

2010התש"ע-שנת פרסום:

הרשות לזכויות ניצולי השואהממצאי מעקב

......................................הסיוע לניצולי השואה49

רשות המסים בישראל..........................................מיסוי הכנסות בלתי חוקיות

53הפיקוח על החזר מס ערך מוסף לתיירים

.........................................ועל אזור סחר חופשי אילת55

...........................................המשרד לביטחון הפנים59

משטרת ישראל.......................מינוי וקידום של קצינים בכירים במשטרה

61..............טיפול המשטרה באיתור נעדרים ובזיהוי אלמונים

69משרד הבינוי והשיכון

...................ליקויים משמעותיים בתחזוקת הדיור הציבורי73

............................................מינהל מקרקעי ישראל79

................................קבורה אזרחית ביישובים חקלאיים81

.....................................................איוש נחלות פנויות87

...................................................יישובים בתת-אכלוס91

........................................................משרד הבריאות95

..........ניהול הקניין הרוחני במערכת הבריאות הממשלתית97

חדרי מיון )מלר"דים( של בתי החולים הכלליים - .................................................היעדר תקינה סדורה

99 הסדרים כלכליים בין קופות חולים לבתי חולים הכלליים

...........................................והשפעתם על המבוטחים109

........................................סוגיות בתחום בריאות הנפש117

פרויקט נמ"ר - הקמת מערכת ממוחשבת עבור בתי...................................................................החולים

125משרד ההסברה והתפוצות

..............לשכת הפרסום הממשלתית - היבטים בפעולתה129

..............................................................משרד החוץ137

................הקונסוליה ונציגות הקבע ליד האו"ם בניו יורק139

התקשרות עם חברה לניהול ביטוח הבריאות של................................העובדים בנציגויות בארצות הברית

143...........................................................משרד החינוך

147.............................................................פרס ישראל

149 ניצול שעות לימוד בבתי הספר היסודיים ובחטיבות

...................................................................הביניים153

.........................ניצול משאבי ההדרכה במערכת החינוך163

..............הוראת השואה והנחלת לקחיה במערכת החינוך173

..................מינהל תקשוב ומערכות מידע במשרד החינוך177

ב- תקציר60דוח שנתי שם הדוח:ב60דוח שנתי מסגרת הפרסום:

2010התש"ע-שנת פרסום:

התקשרות עם קבלן ובאמצעותו עם אחד עשר קבלני.....................................................................משנה181

משרד החקלאות ופיתוח הכפר....................................היבטים בתפקוד מועצת הזיתים

183.......................................משרד המדע והטכנולוגיה

191........................................................השירות הלאומי

193יישום השירות האזרחי לפי חוק טל והבקרה עליו -

.........................................................היבטים אחדים201

משרד המשפטים...........................הליכים ופעולות למחשוב בתי המשפט

205............................................................משרד הפנים

209...........ההיערכות לבחירות לכנסת השמונה עשרה וניהולן

211.היתרים להעסקת עובדים זרים בענפי החקלאות והבנייה . .

215המשרד לשירותי דת

.......................רבני שכונות המועסקים במועצות הדתיות223

משרד התשתיות הלאומיות...........................................שינוי מבני במשק החשמל

227

פרק שלישי - מוסדות המדינה, חברות ממשלתיות ותאגידים

המוסד לביטוח לאומי....היבטים בעבודת הוועדות הרפואיות לקביעת זכויות נכים

233רשות ההגבלים העסקיים

..................................................פעילות וסדרי מינהל241

חברת החשמל לישראל בע"מ....................................................רכישת שירותי ייעוץ

245.......................................חברת רכבת ישראל בע"מ

249 קו הרכבת המהיר לירושלים - הקמת קטע באזור הרי

..................................................................ירושלים251

..........................................................השירות לנוסע255

מכון וינגייט לחינוך גופני ולספורט.....................................מכון וינגייט - היבטים בפעילותו

259רשות שדות התעופה

....................סדרי פרישת עובדים ברשות שדות התעופה265

פרק רביעי - ניגוד עניינים של שר הודעה בדיעבד של שר החקלאות ופיתוח הכפר

מר שלום שמחון על עניין אישי ברפורמה בענף

ב- תקציר60דוח שנתי שם הדוח:ב60דוח שנתי מסגרת הפרסום:

2010התש"ע-שנת פרסום:

.........................................................................הלול271

פרק ראשון

מטלות רוחב

17

ייזום ומימוש של תכניות פיתוח בתחום התשתית

לות הביקורת פעו באגף התקציבים ובאגף החשב הכללי במשרד האוצר, במשרד ראש הממשלה, במשרד התחבורה והבטיחות בדרכים ובמשרד התשתיות הלאומיות נבדקו תהליכי האישור וההוצאה לפועל של תכניות פיתוחבדיקות האזרחית. הפיזית התשתית בתחומי גדולים ופרויקטים ברשויות הפנים, במשרד הסביבה, להגנת במשרד נעשו השלמה

סטטוטוריות ובחברות ממשלתיות רלוונטיות.

ההשקעה בתשתיות נועדה, בין היתר, לספק שירותים חיוניים לאזרחי המדינה ולקדם את כלכלתה. פערים בין רמות הביקוש והצריכה וביןפוגעים האסטרטגית התשתית בתחומי האספקה ויכולת ההיצע בצמיחה וברמת החיים של תושבי המדינה. הממשלה הכירה בפערים- ותחבורה מים חשמל, כגון - התשתית מתחומי בחלק מהותיים

. 1ובצורך לצמצמם ויזמה לשם כך תכניות פיתוח ייעודיותואלה האחרות המדינה רשויות בדבר, הנוגעים הממשלה משרדי פיתוח: תכניות ומממשים יוזמים מטעמם העבודות את שמבצעים משרד ראש הממשלה, אגף התקציבים ואגף החשב הכללי במשרד האוצר הם גופי מטה מרכזיים שמטפלים בכל תחומי הפיתוח. משק החשמל מטופל בעיקר על ידי משרד התשתיות הלאומיות )להלן - משרד התשתיות(, הרשות לשירותים ציבוריים - חשמל )להלן - רשות החשמל( וחברת החשמל לישראל בע"מ )להלן - חברת החשמל(;למים ידי משרד התשתיות, הרשות הממשלתית על - המים משק ולביוב )להלן - רשות המים( ומקורות - חברת מים בע"מ )להלן -והבטיחות התחבורה במשרד מטופל התחבורה תחום מקורות(; בדרכים )להלן - משרד התחבורה( ובידי חברות ממשלתיות שמנהלות פרויקטים של תחבורה כדוגמת חברת רכבת ישראל בע"מ )להלן -בע"מ בישראל לדרכים הלאומית והחברה ישראל( רכבת חברת נוספים ממשלתיים גורמים עוסקים לעת מעת מע"צ(. - )להלן במימושן של תכניות הפיתוח על פי הצורך ועל פי תחומי הפעילות

הרלוונטיים.

תכנית פיתוח כוללת מרכיבים שונים המשלימים זה את זה ובכללם הקמת1 תשתיות ופרויקטים, שינויים רגולטוריים, עדכוני חקיקה ונהלים.

ב60דוח שנתי 18

חלק מתכניות הפיתוח אינן מבוצעות על פי לוחות הזמנים שנקבעו להן, יעדיהן אינם מושגים, ותקציבן חורג בהרבה מהתקציב הראשוני שאושר להן. הכשלים המתגלים במהלך ביצוען של תכניות מסוימותוסביבתיים כלכליים נזקים גורמים אחרות תכניות של ואי-מימושן גורמי הממשל כושל של מניהול נובעים לעתים הליקויים גדולים.

במדינה של התהליכים הקשורים לתכניות הפיתוח.מורכבת הוא משימה מרכיביהן כל על תכניות פיתוח מימושן של המחייבת מקצועיות ותהליכי עבודה סדורים. על הממשלה לשקולאת ההשקעות, יעדי את בחשבון להביא עליה רחבים: שיקולים היקפן הכולל ואת השפעתן על המשק. היקפן הכספי של תכניות הפיתוח והשפעתן הגדולה על המשק מחייבים את הממשלה לפעולובתקציבים הזמן בפרק לפועל להוצאתן ובנחרצות בנחישות שנקבעו. מורכבות התכניות והשפעתן על תחומים רבים מחייבות אתביצוען. את המעכבים מכשולים להסיר בהן המעורבים הגורמים קידום התכניות מחייב שיתוף פעולה מלא בין כל הגורמים המעורבים במימושן תוך הגדרת גבולות הסמכות והאחריות של כל אחד מהם

והכפפתם לגוף מנהל אחד שיהיה היד המכוונת.

פעולות הביקורת במשך השנים פרסם משרד מבקר המדינה דוחות ביקורת רבים שהעלותשתיתיים פרויקטים של והביצוע הניהול בתחומי ליקויים של שורה ספציפיים. דוח הביקורת הנוכחי עוסק בבחינת הטיפול המערכתי של גורמיהצרכים הגדרת בשלב החל תשתיות בפיתוח במדינה השונים הממשל

וההיערכות המקדימה ועד ביצוע הפרויקטים ותפעולם. בדק משרד מבקר המדינה את2009-אוקטובר 2007בחודשים ספטמבר

גדולים ופרויקטים פיתוח תכניות של לפועל וההוצאה האישור תהליכי התקציבים באגף נעשתה הבדיקה האזרחית. הפיזית התשתית בתחומי )להלן - אג"ת( ובאגף החשב הכללי )להלן - החשכ"ל( במשרד האוצר, במשרד ראש הממשלה, במשרד התחבורה ובענבל - חברה לביטוח בע"מ )להלן - ענבל או חברת ענבל(. בדיקות השלמה ועיון במסמכים נוספיםלהגנת במשרד התשתיות, במשרד הנוכחית הביקורת במהלך נעשו הסביבה, במשרד הפנים, בחברת נ.ת.ע - נתיבי תחבורה עירוניים להסעת המונים בע"מ )להלן - נת"ע(, במע"צ, בחברת רכבת ישראל, בחברת נתיבי איילון בע"מ )להלן - חברת נתיבי איילון( ברשות המים, ברשות החשמל

ובחברת מקורות.

עיקרי הממצאים אי-יישומן של תכניות פיתוח של תשתיות חיוניות למשק, חריגה מלוחות.1

ומעודכן מפורט מרוכז, מידע והיעדר להן שיועדו ומהתקציבים הזמנים

19ייזום ומימוש של תכניות פיתוח בתחום התשתית

שיאפשר השוואה בין העלויות ולוחות הזמנים המתוכננים ובין המצב בפועל - מלמדים על כשל ניהולי של משרדי הממשלה, רשויות המדינה האחרות

ואלה שמבצעים את העבודות מטעמם ושל העומדים בראשם. הממשלה לא הסמיכה באופן רשמי גוף מטה שירכז את נתוני צורכי.2

מקיפה תמונה לה להציג ויוכל השונים התשתית תחומי בכל הפיתוח ומפורטת של כלל צורכי התשתית בכל תחום, ותכניות מפורטות שיאפשרו לספק צרכים חיוניים בכלל וצרכים דחופים בפרט. כפועל יוצא מהיעדר גוף כזה, אג"ת שאינו הגוף האחראי למתן פתרונות בתחומי התשתיות ולקביעתהפיתוח צורכי על הנתונים את מרכז העדיפויות שלהם, וסדר חיוניותם המשרדים בין דעות חילוקי גורם הדבר הפיתוח. תכניות את ומתעדף המקצועיים לבין גופי המטה השונים כדוגמת משרד האוצר, בעניין תוקפן

של החלטות התעדוף השונות. במקרים מסוימים מאשרים בממשלה או במשרדים פרויקטים הכלולים.3

וכדאיותן השונות החלופות כנדרש נבחנו שלא אף הפיתוח, בתכניות הכלכלית והמקורות התקציביים למימושם. יתרה מזו - התמונה הכלכלית המוצגת בפני מקבלי ההחלטות לשם קידום הפרויקט ואישור המשאבים המוקצים לו, אינה שלמה, והיא מוטה בדרך כלל כלפי מטה. פער זה מביא לאי-הקצאת מקורות מתאימים, לבזבוז משאבים, לפיגורים בלוחות הזמנים

המתוכננים ולכשלים מרובים. הגופים.4 בין והאחריות להסדרת הסמכויות די עושה אינה הממשלה

המעורבים בקידום תכניות הפיתוח. מורכבות תכניות הפיתוח השונות בכל תחום מחייבת שלכל תכנית פיתוח ימונה מנהל תכנית, לריכוז הטיפול בכל המרכיבים הכלולים בה, משלב אישור התכנית ועד מימושה. נמצא כי לא נקבעו גופים מנהלים כאמור. כמו כן אין תהליך של תיאום מובנה ושיטתיוגופים בין הגוף היוזם את הפרויקטים התשתיתיים ובין משרדי הממשלה

רלוונטיים אחרים הנוגעים בדבר. של.5 בדרך פיתוח בתכניות הכלולים פרויקטים לתקצב נוהג אג"ת

הרשאה להתחייב הניתנת לכל פרויקט בנפרד. תקצוב פרויקט בודד מתוך תכנית פיתוח בהרשאה להתחייב אינו משקף את העובדה שהפרויקט הואעלול הדבר בתכנית. הכלולים הפרויקטים במכלול בלבד אחד מרכיב לפגוע ביישומם של מרכיבים אחרים הכלולים בתכנית הפיתוח, מאחר שהם

משלימים, המשכיים או תלויים זה בזה ולמנוע את השגת יעדי התכנית. התממשותם החוזרת ונשנית של סיכונים רבים שהטיפול בהם באחריות.6

הממשלה כגון טיפול לקוי בהשגת אישורים סטטוטוריים, עיכובים בהפקעותלהיות שאמורים פרויקט של קטעים בביצוע ועיכובים שינויים קרקע, גורמי הממשל כי חשש מעלים ידי הממשלה על ישיר באופן מבוצעים השונים לא טיפלו כנדרש במניעת הסיכונים שבאחריותם ובצמצום נזקיהם.

לפיכך נאלצה לעיתים המדינה לשאת בנטל הכספי הכרוך בהם.אינה.7 העבודה התחלת לפני עוד המדינה של התכנונית היערכותה

מספקת משום שאין היא כוללת בדיקה של איכות התכנון ומרכיביו. הדברההחלטות מקבלי בפני המוצגים הנתונים וביתר העלות באומדני פוגע ומביא לידי חיכוכים עם הזכיין, להתארכות הזמן הנדרש להשלמת הפרויקט

ב- תקציר60דוח שנתי שם הדוח:ב60דוח שנתי מסגרת הפרסום:

2010התש"ע-שנת פרסום:

ב60דוח שנתי 20

ולנזקים כלכליים וסביבתיים כבדים. לעתים אף מעמידים נזקים אלו בספקאת כדאיות הפרויקט מהבחינה הכלכלית והתפעולית.

סיכום והמלצות ממצאי הביקורת בדוח זה מצביעים על ליקויים מהותיים רבים באופן שבו הממשלה מנהלת את התכניות לפיתוח התשתיות. חלק מתכניות הפיתוחיעדיהן אינם מושגים, אינן מבוצעות על פי לוחות הזמנים שנקבעו להן, ותקציביהן חורגים בהרבה מהתקציבים הראשוניים שהוקצו להן. הממצאים מלמדים שיש צורך דחוף בהפקת לקחים ובשיפור דרכי הטיפול והניהול של תכניות הפיתוח. כתוצאה מאי-יישומן באופן שיטתי ועל פי תכנון רב-שנתימהירים פתרונות למצוא כדי משברית להתנהלות הממשלה נקלעת

ובלתי-יעילים לצרכים חיוניים. פיתוח תשתיות דורש שיקולים רחבים וראייה מערכתית רב-שנתית של היקףמבקר משרד לדעת לפיכך, המשק. על והשפעתו הכולל ההשקעות המדינה, על הממשלה להסמיך גוף מטה לרכז את נתוני צורכי הפיתוח ולהכין תכנית מערכתית רב-שנתית מקיפה. גוף זה יאתר את הצרכים ואת החסמים, יבחן את כל תכניות הפיתוח שעל סדר היום בכל אחד מתחומי התשתית ואת כדאיותן ויציע סדרי עדיפויות לממשלה. כל זאת - בתיאום ובשיתוף פעולה מלא בין כל הנוגעים בדבר. התוצרים של עבודת מטה מעין זאת חיוניים כבסיס לדיון בממשלה כדי שתוכל לקבוע סדר עדיפויות ולקבל

החלטות מושכלות בתחום התשתיות. על כל שר מוטלת האחריות לפעול לקידום ולמימוש של התכנית לפיתוחהסמכויות כל את לידיו להעביר צורך יש כך לשם בתחומו. התשתיות הנדרשות כדי להוציא את המדיניות מן הכוח אל הפועל. עליו לקבוע גורם מוסמך, להעניק לו סמכויות מתאימות ולהטיל עליו את האחריות לניהולה

הכולל של התכנית על מקבץ הפרויקטים הכלולים בה.

21

הטיפול באלימות כלפי עובדי ציבור

לות הביקורת פעונבדקה הבריאות ובמשרד החברתיים והשירותים הרווחה במשרד ההיערכות לטיפול באלימות כלפי עובדי ציבור המספקים שירותים בתחומי הרווחה והבריאות: גיבוש מדיניות והנחיות לטיפול בתופעתסביבת ויצירת אלימות באירועי הטיפול ויישומן, הסדרת האלימות עבודה בטוחה ומוגנת. במשטרת ישראל נבדקו סדרי החקירה של

תלונות שהגישו נפגעי האלימות.

האלימות בחברה הישראלית רווחת בכל תחומי החיים ומחלחלת גם לגופים ציבוריים המספקים שירותים שונים לציבור הרחב. נוסף עלציבור עובדי כלפי האלימות לתופעת יש הפליליות, משמעויותיה השפעות אישיות ומערכתיות: עובדים שחוו אלימות עשויים להרגישוחוסר שחיקה תשישות, הרוח, במצב פגיעה השפלה, לחץ, מוטיבציה, וחשוב לא פחות - יש חשש שתפקודם ייפגע וכך גם איכות השירות הניתן לכלל הציבור. נוסף על כך, תופעת האלימות עלולה

לגרום להיעדרויות מהעבודה ולתחלופת עובדים גבוהה.

פעולות הביקורת בדק משרד מבקר המדינה את דרכי הטיפול2009בחודשים מרס-אוגוסט

ושל הרווחה( - משרד )להלן והשירותים החברתיים הרווחה של משרד של טיפולה סדרי את וכן ציבור עובדי כלפי באלימות הבריאות משרד במשרד נעשתה הבדיקה האלימות. נפגעי שהגישו בתלונות המשטרה הרווחה, במשרד הבריאות, בשירותי בריאות כללית )להלן - הכללית(, בבתימחוז בפרקליטות נעשתה השלמה בדיקת ישראל. ובמשטרת החולים

.0ירושלים

מבקר0 ראו החינוך במערכת האלימות בתופעת המאבק לנושא אשר .693(, עמ' 2008 )ב58דוח שנתי המדינה,

ב60דוח שנתי 22

עיקרי הממצאיםמשטרת ישראל

, מבחין בין "תקיפה סתם", שדינה שנתיים1977חוק העונשין, התשל"ז- מאסר, ובין "תקיפת עובד ציבור", שדינה חמש שנות מאסר. יתר על כן, עלגבוהה לחקירה של תלונות על עדיפות יש לתת הוראות המשטרה, פי תקיפת עובדי ציבור ולתביעה בעניינן: לפתוח מיד בחקירה, לגבות הודעות מהנפגעים ומהעדים ללא דיחוי, ולהעמיד לדין בהקדם חשוד שנמצאו נגדולסגור תיקים שעניינם תקיפת אין כי ככלל עוד נקבע בהוראות ראיות.

עובדי ציבור בעילה של "חוסר עניין לציבור".3 תיקי חקירה ל-2,938 נפתחו 2006-2008, בשנים 0על פי נתוני המשטרה

(36% חשודים )1,299. תיקיהם של 0 חשודים בתקיפת עובדי ציבור593,)תיקיהם של לציבור,563נסגרו עניין בעילה של חוסר חשודים נסגרו

21 חשודים נסגרו בעילה של חוסר ראיות ותיקיהם של 715תיקיהם של חשודים )777חשודים נסגרו בעילות אחרות(; תיקיהם של ( נדונו22%

חשודים )840בבית משפט; נגד ( הוגשו כתבי אישום; תיקיהם של23% ( נמצאים עדיין ביחידות החקירה או התביעה; ותיקיהם18% חשודים )649

חשודים 28של ( נמחקו.1%)

החלה המשטרה לעבוד על פי תכנית רב-שנתית לחמש שנים,2008ב- יצטמצמו עברות האלימות ב-2008שאחד מיעדיה היה שב- לעומת30%

עברות2006 הצטמצמו ובפועל ביעד, עמדה לא המשטרה אולם . , ועברות של אלימות כלפי עובדי ציבור לא פחתו כלל. 12%האלימות ב-

משרד מבקר המדינה בדק את סדרי עבודתה של המשטרה באמצעותתיקי חקירה197מדגם של מכלל תיקיהם של 0 חשודים שנסגרו1,299

בלא הגשת כתב אישום. להלן הממצאים:

ר ו ב י צ י ד ב ו ע ת פ י ק ת ל ע ת ו נ ו ל ת ת ר י חק: ה ר י חק ה י ו צ י מהתיקים שנבדקו לא מוצתה החקירה -27% בכ-מ

לא נגבתה עדות מכל המעורבים או העדים בלא הנמקה. זאת ועוד, לעתיםללא נסגר ותיק החקירה בוצעה לא היא נדרשה השלמת חקירה, אך

מהתיקים שהחזירו יחידות התביעה ליחידות החקירה לשם48%נימוק: כ- השלמת חקירה נסגרו ביחידות החקירה בלא ההשלמות הנדרשות. חקירה לא ממצה אינה מתיישבת עם מדיניותה המחמירה של המשטרה בעניין

עברות אלימות כלפי עובדי ציבור.

.1.5.09על פי קובץ נתוני המשטרה שהועבר למשרד מבקר המדינה ב-0בחלק מתיקי החקירה יש יותר מחשוד אחד.0 12 תיקי חקירה: 210משרד מבקר המדינה פנה למשטרה בבקשה לקבל 0

עסק לא שהתקבלו התיקים ואחד שונות מסיבות הועברו לא תיקים בתקיפת עובד ציבור.

23הטיפול באלימות כלפי עובדי ציבור

: ה ב ו ר ע ב ד ו ש ח ה ר ו ר ח על פי חוק סדר הדין הפלילי )סמכויותש , לקצין משטרה מוקנית סמכות לשחרור1996אכיפה - מעצרים(, התשנ"ו-

חשוד בערובה. בהסכמת החשוד יכול קצין המשטרה להתנות את השחרור בערובה בתנאים שיספקו הגנה לנתקף, כגון אי-כניסה למוסד שבו בוצעה העברה ואי-יצירת קשר עם המתלונן. שחרור בערובה והטלת מגבלות על החשוד המרחיקות אותו מהמותקף עשויים להרתיע את החשוד מלבצע

עברות נוספות ולתרום להרגשת הביטחון של עובד הציבור שהותקף. מבדיקת תיקי המדגם עלה כי קציני המשטרה אינם ממצים את הסמכויות

מהתיקים שוחררו בלא שהוחתמו10%שניתנו להם בחוק: החשודים בכ- מהתיקים שוחררו בערובה אך לא28%על כתב ערובה; החשודים בכ-

החשודים ועל לנתקף; הגנה לספק המיועדות מגבלות עליהם הוטלו בארבעה תיקים בלבד הוטל מעצר בית. זאת ועוד, למרות ההנחיה לשקול את האפשרות להביא חשודים בעברה זו לפני שופט לשם שחרור, משום שהוא מוסמך להטיל עליהם הגבלות חמורות מאלו שמוסמך להטיל קצין

חשודים הובאו לפני שופט טרם שחרורם. 14חקירות, רק

ר ו ב י צ י ד ב ו ע ת פ י ק ת ם נ י י נ ע ש ם י ק י ת ת ר י ג סר ו ב י צ ל ן י י נ ע ר ס ו ח ל ש ה ל י ע ב ה ר י ק ח י ק י ת ת ר י ג :ס

כאמור, על פי הוראות המשטרה, ככלל אין לסגור תיקים שעניינם תקיפתנתוני פי על זאת, למרות לציבור. עניין חוסר של בעילה ציבור עובדי

של תיקיהם מכלל 563המשטרה, 2,076( החשודים ( שהטיפול27% הסתיים2006-2008בתיקי החקירה שנפתחו נגדם בגין עברה זו בשנים

נסגרו בעילה של חוסר עניין לציבור. אי-יישומה של ההנחיה עלול ליצור בקרב הציבור תחושה שהמשטרה נוטה לנהוג בסלחנות בחשודים בעברות

אלימות כלפי עובדי ציבור.ר ו ב י צ ל ן י י נ ע ר ס ו ח ל ש ה ל י ע ב ה ר י ק ח י ק י ת ת ר י ג ס

: ת ו מכ ס לא רק פרקליט מחוז או ראש לשכת תביעות במשטרהב מוסמכים לסגור תיק חקירה שעניינו תקיפת עובד ציבור בעילה של חוסר

מהם )43%עניין לציבור. בבדיקת תיקי המדגם נמצא כי כ- מ-85 197 וכי מהם נסגרו בידי60%תיקים( נסגרו בעילה של חוסר עניין לציבור,

תיקים נסגרו ביחידות החקירה אף38גורם שלא הוסמך לכך על פי החוק: תיקים נסגרו ביחידות התביעה שלא בידי ראש13שאינן מוסמכות לכך, ו-

לשכת תביעות. על פי הנחיית מחלקת חקירות ותביעות, על סוגר התיקהנמקה לסגירה:

לציין את עילת הסגירה ולנמק את החלטתו. הדבר חשוב לשם ביסוס אמות מידה של שקיפות ואחידות וכן כדי לאפשר פיקוח יעיל על החלטות אלה,

72 מ-34כמתחייב במינהל ציבורי תקין. בבדיקת תיקי המדגם נמצא כי ב- התיקים שנסגרו85 מ-12(, ב-47%התיקים שנסגרו ביחידות החקירה )כ-

התיקים שנסגרו בפרקליטות )כ-40 מ-21( וב-14%ביחידות התביעה )כ-מ-18( לא פורטו הנימוקים לסגירה. עוד נמצא כי ב-52% התיקים40

שנסגרו בפרקליטות לא צוין שמו של הפרקליט שהחליט לסגור את התיקותפקידו.

ב- תקציר60דוח שנתי שם הדוח:ב60דוח שנתי מסגרת הפרסום:

2010התש"ע-שנת פרסום:

ב60דוח שנתי 24

הפרקליטות: בידי חקירה תיקי של בדיעבד אחדיםסגירה תיקים בשנים עוד במשטרה החקירה ביחידות נסגרו במדגם -2006שנכללו

בשנת 2007 רק בסמכותן. היה לא אף שהדבר פניית2009, לאחר , לבדיקה, התיקים את לקבל בבקשה למשטרה המדינה מבקר משרד הועברו התיקים לפרקליטות, והיא סגרה את התיקים בדיעבד בלא להעיר

למשטרה על התנהלותה הלא-ראויה.

סדרי עבודת המשטרה מול עובדי הרווחה והבריאות מדיווחי המחלקות לשירותים חברתיים )להלן - המחלקות לש"ח( ברשויותעם במגעיהן בקשיים נתקלו הן כי עולה הרווחה למשרד המקומיות המשטרה, למשל: שוטרים איחרו להגיע לאירועי אלימות או שלא הגיעו כלל; שוטרים ניסו לשכנע עובד שלא להגיש תלונה כנגד תוקף; ושוטרים

סירבו לקבל תלונה במקום העבודה של עובד שהותקף. להגיש ממעטים החולים בתי עובדי כי נמצא - הבריאות למשרד אשר תלונות למשטרה בגין אירועי אלימות שהתרחשו בבתי החולים, בין היתר

משום שהם סבורים כי המשטרה אינה מטפלת בתלונות ביעילות.משרד הרווחה ומשרד הבריאות

משרד הרווחה ומשרד הבריאות אחראים למתן שירותים לאוכלוסייה.1ברשויות לש"ח המחלקות באמצעות מספק הרווחה משרד במצוקה: ולמשפחות המתקשים לתפקד באורח ליחידים רווחה שירותי המקומיות תקין בחיי היום-יום. המשרד אחראי, בין היתר, להתוויית מדיניות כוללת בתחומי פעילותו, והוא משתתף במימון שכרם של עובדי המחלקות לש"ח.בריאותם של תושבי המדינה, נושא באחריות להבטחת משרד הבריאות והוא מפעיל, בין היתר, בתי חולים כלליים, פסיכיאטריים וסיעודיים ומפקח

על קופות החולים.מקבלי של לאלימות חשופים והבריאות הרווחה במערכות עובדים השירותים. על כן במסגרת אחריותם על משרדי הרווחה והבריאות לגבש מדיניות בעניין ההגנה עליהם וליזום תכניות שיאפשרו להם לספק שירותים הולמים בסביבת עבודה בטוחה ומוגנת. נוסף על כך, עליהם להסדיר את

הטיפול באירועי האלימות.- תע"ס( קבע משרד הרווחה.2 )להלן עבודה סוציאלית בתקנון ואכן

הנחיות להתמודדות עם אירועי אלימות, ולפיהן יש לדווח למשרד הרווחה על כל מקרה אלימות; להגיש תלונה למשטרה בגינו; לדאוג לאמצעי הגנה; למנות נאמן ביטחון; ולהקים בכל מחוז ועדת אל-אלימות, שתדון באירועי

האלימות ותעניק תמיכה לעובד שהותקף.והן באירועי האלימות, הטיפול בעניין הבריאות קבע הנחיות גם משרד מופיעות בחוזרי המנכ"ל. על פי הנחיות אלו, יוקם מסד נתונים למידע עליופעל מערך דיווח; שוטרים בתפקידים ובכל בית חולים אירועי אלימות, לשליטה טכניים יותקנו אמצעים הכלליים; החולים בבתי יוצבו מיוחדים

25הטיפול באלימות כלפי עובדי ציבור

ישתתפו בהשתלמויות בנושא ולבקרה; צוותי המחלקות לרפואה דחופה התמודדות עם אירועי אלימות; וימוסד שיתוף פעולה עם משטרת ישראל.

ך ר מע ו ת מו י ל א ה י ע ו ר י א ל ע דע מי ל ם י נ ו ת נ ס י ס ב: ח ו ו י האלימותד היקף על למידע מהימן נתונים בסיס של קיומו

ולבחינת התופעה עם להתמודדות אמצעים לפיתוח חשוב ומאפייניה יעילותם לצמצום היקפה. אולם נתוני משרד הרווחה ומשרד הבריאות על היקף התופעה הם נתוני חסר משום שהם מקבלים דיווחים חלקיים בעניין זה. אמנם המשרדים הפיצו הנחיה שלפיה חובה לדווח על אירועי אלימותחשיבות את להטמיע הצליחו לא הם אולם במוסדותיהם, המתרחשים - הם לא הצליחו להגביר את הדיווח בקרב העובדים, וחשוב לא פחות נכונות העובדים לדווח על אירועים מעין אלה. לפיכך העובדים ממעטים

לדווח על אירועי אלימות שחוו, כמפורט להלן: משרד הרווחה העריך שמספר אירועי האלימות בפועל במחלקות לש"ח

ממספר האירועים המדווחים. בשנת 50%גבוה בכ- עשה המשרד2006 מיפוי של מצב הבטיחות, וממנו עלה שמספר אירועי האלימות בפועל גבוה

אירועי אלימות786עוד יותר: מנהלי המחלקות לש"ח ציינו כי בשנה זו היו אירועי123במחלקותיהם, ואילו לפי נתוני המשרד הרשמיים התרחשו בה

אלימות בלבד. גם להערכת משרד הבריאות מספר אירועי האלימות המדווחים אינו משקף

במאי קפלן החולים בבית רופא דקירת המציאות. הגבירה2008את במידה ניכרת את המודעות והרגישות לאירועי אלימות המתרחשים בבית

אירועי אלימות, יותר מפי שניים3,638 דווח למשרד על 2008החולים, וב- לעומת שנים קודמות. עם זאת הערכת המשרד היא כי עדיין לא מדווחים

כל מקרי האלימות.בשנת כי מידע2008יצוין מערכת להפעיל הבריאות משרד החל

ממוחשבת ייעודית לאירועי אלימות, המקשרת בין בתי החולים הממשלתייםטרם המערכת כי נמצא בביקורת אולם שבמשרד, הביטחון אגף ובין

הוטמעה בבתי החולים, והוזנו לה נתונים חלקיים ולעתים אף שגויים. : ת ו מ י ל א י ע ו ר י א ב ן ו י ד ל ת ו ד ע הקמת ועדות לדיון באירועיו

אלימות ובאופן הטיפול בהם ולהסקת מסקנות יש בה כדי לסייע בפיתוחאמצעים למניעת הישנותם של אירועים אלה.

ועדת.1 תוקם הרווחה משרד של מחוז בכל תע"ס, הוראת פי על מקרי ולנתח לבדוק כדי לחודש, אחת רצוי תתכנס, והיא אל-אלימות, אלימות שדווחו לה, להסיק מהם מסקנות, ולהעיר על דרכי פעולתן של

המחלקות לש"ח. נמצא כי ועדת אל-אלימות במחוז הצפון כלל לא התכנסה, והוועדות במחוז ירושלים ובמחוז הדרום לא התכנסו בתדירות הרצויה. לפיכך לא פעם דנו הוועדות באירועי אלימות כמה חודשים אחרי התרחשותם, ולכן החלטותיהןאינן הוועדות כי נמצא עוד רלוונטיות. היו לא כבר אירועים אלה לגבי אמצעים ופיתוח לקחים הפקת לצורך המלצותיהן ביצוע אחר עוקבות

להתמודדות עם התופעה.

ב- תקציר60דוח שנתי שם הדוח:ב60דוח שנתי מסגרת הפרסום:

2010התש"ע-שנת פרסום:

ב60דוח שנתי 26

שתי ועדות שמינו שרי הבריאות בשנים האחרונות - ועדה בין-משרדית.2הבריאות", במערכת האלימות מקרי מול ההתמודדות "דרכי לבחינת

, ו"ועדת היגוי לנושא מניעת אלימות כנגד עובדים1999שמונתה בשנת - היו אמורות לרכז ולנתח מידע2008במערכת הבריאות", שמונתה בשנת

על יישום דרכי הפעולה לצמצום האלימות במערכת הבריאות לשם קבלתפעלו, לא הוועדות שתי אולם העתידיות. הפעולה דרכי על החלטות

ולמותר לציין שלא ריכזו את המידע האמור. : ם י י ז י פ ן ו ג י מ י ע מצ א ו ה ח ט ב אבטחה ואמצעי מיגון פיזייםא

נועדו לסייע במניעת אירועי אלימות ובטיפול בהם בעת התרחשותם, וכן להגביר את תחושת הביטחון של העובדים. הביקורת העלתה כמה ליקויים

בעניין זה, כמפורט להלן: משרד הרווחה, מרכז השלטון המקומי והרשויות המקומיות לא הסדירו.1

את נושא אבטחתם של עובדי המחלקות לש"ח באמצעות מאבטח בעל סמכויות או שומר ואת מימון עלויותיו. בפועל בכניסה למרבית המחלקות לש"ח לא הוצב מאבטח. נוסף על כך, חסרים במחלקות לש"ח אמצעי בטיחות ומיגון. כך, למשל, בכניסה לכמחצית המחלקות לש"ח לא היו דלת ממוגנת ואינטרקום; בכמחצית המבנים ששוכנות בהם המחלקות לש"ח לאכנדרש; החדרים בין מילוט פתחי או החוצה מילוט פתח היה

מהמבנים לא היו לחצני מצוקה.60%וב-קבע משרד הרווחה בתכנית תלת-שנתית שגיבש כי בשנים2008בשנת

ש"ח נטו לשנה לסיוע לרשויות500,000 הוא ייעד סכום של 2008-2010ביולי באותה השנה הודיע המקומיות בהתקנת "סל אבטחה מינימאלי".

רשויות מקומיות כי הוא יקצה להן כספים למטרה זו. נמצא28המשרד ל- הרשויות המקומיות הללו לא השתמשו בסכום שהוקצה להן28 מ-12כי

משום שהתקציב הועבר מאוחר או בשל חוסר יכולת להשלים את המימוןמתקציבן.

של.2 גבוהה בשכיחות מאופיינים גדולים רפואיים שמרכזים מאחר התפרצויות אלימות, נוכחות שוטר בהם נחוצה להרתעה ולדיכוי אלימות, ויש בה כדי לתרום לאווירת חוק וסדר ולרגיעה. כדי להגן על עובדי מערכת

להעסיק הבריאות הבריאות משרד הנחה אלימות לאירועי החשופים שוטרים בתפקידים מיוחדים בכל בית חולים כללי. אף על פי כן ברוב בתי החולים לא מוצבים שוטרים, משום שעלות העסקתו של שוטר גבוהה פי

שלושה בערך מעלות העסקתו של מאבטח.ת ו מ י ל א ם ע ת ו ד ד ו מ הת א ש ו נ ב ת ו י ו מ ל ת ש ה ו ה כ ר ד :ה

כדי שעובדים יוכלו להתמודד ביעילות עם אירועי אלימות ואף למנוע אותםיש להקנות להם ידע בנושא וכן מיומנויות וכלים נחוצים.

עובדי בהכשרת הצורך על בשנים האחרונות הרווחה עמד ואכן משרד ובינואר אלימות, אירועי עם להתמודדות לש"ח קבע2008המחלקות

לעובדי וסדנאות עיון ימי יתקיימו השתלמויות, כי בתכנית התלת-שנתית המחלקות, אולם לא פירט את העלויות ואת דרכי הביצוע. בפועל בשנת

התקיימו שתי סדנאות בלבד בנושא זה - לעובדי המחלקות לש"ח2009בקריית ים ובערד.

27הטיפול באלימות כלפי עובדי ציבור

נקבע כי העובדים במחלקות2000בחוזר מנכ"ל משרד הבריאות משנת בנושא בהשתלמות ישתתפו לאלימות פוטנציאל בהן שיש החולים בתי התמודדות עם מצבי אלימות לפחות אחת לשנה. עלה כי משרד הבריאות לא הקצה תקציבים לחינוך ולהשתלמויות לצוותי בתי החולים, לא גיבשהנחייתו יישום אחר עוקב אינו והוא לנושא, מובנית תכנית השתלמויות

בדבר קיום השתלמויות שנתיות. מן האמור לעיל עולה שלא נעשה די לחיזוק ביטחונו של העובד החשוף

לאלימות בעבודתו.

סיכום והמלצות האלימות הרווחת בחברה הישראלית מחלחלת גם לשירות הציבורי. תופעתובטיב הציבור עובדי של בתפקודם פוגעת ציבור עובדי כלפי האלימות יוכלו להשקיע בעבודתם את השירות הניתן לציבור. כדי שעובדי הציבור הטיפול את ללקוחותיהם ולהעניק ומרצם המקצועיים כישוריהם מלוא

המיטבי נדרשת המדינה לספק להם את התנאים שיבטיחו את ביטחונם. מהבדיקה שעשה משרד מבקר המדינה עולה שמשרדי הבריאות והרווחהבמערכות לעובדים הגנה להבטיח כדי הראויה במידה פועלים אינם בעבודתם לאלימות וחשופים הציבור את המשרתים והרווחה הבריאות ולהכשירם להתמודדות עם אירועי אלימות, והמשטרה אינה ממצה כראויממעטים שהעובדים נמצא עוד בתקיפות. החשודים כנגד ההליכים את להתלונן וממעטים שחוו אלימות אירועי על המשרדים להנהלות לדווח במשטרה בגין אירועים מסוג זה, בין היתר משום שהם סבורים שתלונתם

לא תטופל כיאות. על משרד הבריאות ומשרד הרווחה לפעול להטמעת חשיבות הדיווח על אירועי אלימות בקרב העובדים; ליצור בסיס נתונים מלא ואמין למידע עללצמצום יעילה לתכנית בסיס לשמש שיוכל ומאפייניה, האלימות היקף לטיפול והמחוזיות המוסדיות הוועדות של פעילותן את לבקר התופעה; באלימות; להסדיר את אבטחתם של העובדים במוסדותיהם; וכן להסדיר אתלצוותים המיועדות אלימות למניעת שוטפות השתלמויות של קיומן

המקצועיים הנותנים שירות לאוכלוסייה וחשופים לאלימות. על המשטרה לוודא את יישומן של מדיניותה והוראותיה לגבי עברות של תקיפת עובד ציבור, ובכלל זה מתן עדיפות גבוהה לטיפול בתלונות על עברות אלו, מיצוי הליכי החקירה והבטחה שסגירת התיקים הללו בעילה של חוסר עניין לציבור תיעשה רק כשהדבר נחוץ ובידי הגורמים המוסמכים לכך. כמו כן עליה למצות את האפשרויות המוקנות לה לשחרר חשודים

בתנאים שיגבירו את ביטחונם של עובדי הציבור.

ב- תקציר60דוח שנתי שם הדוח:ב60דוח שנתי מסגרת הפרסום:

2010התש"ע-שנת פרסום:

פרק שני

משרדי ממשלה

31

משרד ראש הממשלה

לות הביקורת פעוירושלים, בחברה לפיתוח במשרד ראש הממשלה, ברשות לפיתוח ירושלים בעיריית והשיכון, הבינוי במשרד בע"מ, ירושלים מזרח ובמועצת בתי העלמין היהודיים בירושלים נבדקו הפעולות לשיקום

של בית העלמין היהודי בהר הזיתים, לפיתוחו ולאבטחתו.

שיקום בית העלמין היהודי בהר הזיתים, פיתוחו ואבטחתו

שגילו העלמין(, בית - )להלן הזיתים בהר היהודי העלמין בית כשלושת אלפים שנה, הוא אחד מבתי העלמין החשובים ביותר לעםהיהודי מהבחינה הדתית וההיסטורית. על פי ההערכה, יש בו יותר מ-

דונם. בתקופת השלטון הירדני )300 קברים בשטח של כ-60,000 ( חוללו בו עשרות אלפי קברים, והוא נהרס והושחת.1948-1967

וחודשה רק כעבור1948הקבורה היהודית בו פסקה לחלוטין בשנת קיבלו1968 שנה, לאחר מלחמת ששת הימים. אף שמספטמבר 19

ישראל החלטות וגם0ממשלות ואבטחתו בעניין שיקומו, תחזוקתו עשו פעולות מסוימות בעניין, הטיפול בו התעכב עוד שנים רבות.

בעניין "סדרי עדיפויות -0 קיבלה הממשלה החלטה2005באוגוסט חיזוק העיר ירושלים" )להלן - החלטת הממשלה(, ובה נקבע כי בכל

יוקצו 2006-2013אחת מהשנים מיליון ש"ח לשיקום, לפיתוח50 - )להלן הזיתים והר העתיקה העיר אגן מרחב של ולתחזוקה מנכ"ל משרד ראש הממשלה, כי נקבע בהחלטה עוד הפרויקט(. ירושלים עיריית ומנכ"ל האוצר במשרד התקציבים על הממונה )להלן - ועדת המנכ"לים( יסכמו תכנית רב-שנתית מפורטת בנושאים

תבצע אותה. הסכום0אלה, והרשות לפיתוח ירושלים )להלן - הרל"י(בעניין "שיקום בתי העלמין על הר הזיתים1968 מספטמבר 715 החלטה 0

ציון"; החלטה הר מיוני 3913וליד ירושלים";1998 של "חיזוקה בעניין בעניין "בית העלמין בהר הזיתים בירושלים".2004 מנובמבר 2731החלטה

.9.8.05 מ-4090 החלטה 0היא תאגיד שהוקם בשנת 0 הרל"י ייזום1988 ובין תפקידיה פי חוק, על

פעולות והכנת תכניות לפיתוחה הכלכלי של ירושלים; עידוד יזמות כלכליותהפועלים והגופים משרדי הממשלה, הרשויות בין תיאום ירושלים; לפיתוח

לפיתוח ירושלים.

ב60דוח שנתי 32

התקציב הממשלה. ראש משרד בתקציב נכלל הפרויקט למימון בכ-2009הרב-שנתי לשיקום ולפיתוח של הר הזיתים הסתכם ביולי

מיליון ש"ח מתקציב הפרויקט כולו. 84.5פעולות הביקורת

בדק משרד מבקר המדינה את הפעולות2009בחודשים מאי-ספטמבר לשיקום ולפיתוח של בית העלמין היהודי בהר הזיתים ולאבטחתו. הבדיקותבחברה בהרל"י; רה"מ(; -משרד )להלן הממשלה ראש במשרד נעשו

; במשרד הבינוי והשיכון )להלן0לפיתוח מזרח ירושלים בע"מ )להלן - פמ"י( - משרד השיכון(; במועצת בתי העלמין היהודיים בירושלים )להלן - מועצת

ירושלים. כמו כן נפגשו נציגי מבקר0בתי העלמין או המועצה( ובעיריית המדינה עם גורמים שיש להם נגיעה לנושא, ובהם חברות קדישא הפועלות

בבית העלמין, משטרת ישראל והמועצה לביטחון לאומי.

עיקרי הממצאיםהתכנון והביצוע של שיקום בית העלמין ופיתוחו

יישום התכנית לשיקום בית העלמין אמור.1 על פי החלטת הממשלה, שנת עד בספטמבר2013להימשך הביקורת, סיום במועד כי נמצא .

, עדיין לא הגדירה ועדת המנכ"לים שהוסמכה לנהל את הפרויקט2009זמנים לביצוען של תכניות השיקום ולוחות יעדים מפורטים ולפקח עליו

והפיתוח של בית העלמין.הפיתוח2006ביוני .2 השיקום, עבודות את המנכ"לים ועדת אישרה

והתחזוקה בבית העלמין. אף שהגדירה אותן "דחופות", ביצוען התעכב. במועד סיום הביקורת עדיין לא השלימו הרל"י ומועצת בתי העלמין אתלוח ואת בית עלמין בכל הכנתה של תכנית מפורטת לשיקום הקברים הגורמים האמורים לעשות את עבודות לא נקבעו כן כמו לכך. הזמנים השיקום. עקב כך לא ניתן להעריך אם ניתן יהיה להשלים את השיקום עד

המועד שקבעה הממשלה. אישרה ועדת המנכ"לים להקים מרכז מידע בבית2006באוקטובר .3

העלמין. נמצא כי במועד סיום הביקורת טרם הכינה הרל"י תכנית עבודה רב-שנתית מפורטת עם לוחות זמנים ואבני דרך להקמתו, והיא טרם קיבלה את הסכמתן העקרונית של חברות הקדישא לקבל מהן את המידע הנוגע

לנפטרים הטמונים בבית העלמין.

חברה ממשלתית שהוקמה בשנת 0 , ומטרותיה הן פיתוח ותפעול של1966 אתרי תיירות ותשתיות במזרח ירושלים ובירושלים רבתי. החברה פועלת כזרוע

משותפת לממשלת ישראל ולעיריית ירושלים.המועצה שהוקמה על פי תקנות מועצת בתי העלמין היהודיים בירושלים,0

בתי העלמין1967התשכ"ז- ופיתוחם של ניהולם על תחזוקתם, , הופקדה בירושלים, לרבות בית העלמין בהר הזיתים.

33משרד ראש הממשלה

התקשרויות של הרל"י ופמ"י הליך ההתקשרות של הרל"י עם פמ"י לא התיישב עם חוק חובת המכרזים ועם תקנותיו. גם הליכי התקשרות של פמ"י עם היועץ לניהול ופיקוח ועם

יועץ הביטחון בוצעו שלא לפי החוק והתקנות האמורים, כמפורט להלן: י.1 " מ לפ י " ל ר ה ן י ב ת ו ר ש ק בהרל"י:הת המכרזים ועדת

אישרה מתן פטור ממכרז להזמנת עבודות תכנון וביצוע מפמ"י בלי שציינה בפרוטוקולים כיצד ההתקשרויות עומדות בתנאי התקנות המסדירות את מתן הפטור. עוד התברר כי הרל"י לא חתמה עם פמ"י על הסכם המחייב את הצדדים. בנסיבות אלה העבודות נמסרו לפמ"י מבלי שהרל"י פירטה עניינים מהותיים כגון עבודות התכנון הנדרשות ותנאי התשלום. נוסף עלאחרים צדדים עם פמ"י של שהתקשרויותיה התנתה לא הרל"י כך,

לאספקת שירותים יתבצעו על פי תקנות חובת המכרזים. ח.2 ו ק י פ ו ל ו ה י נ ל ץ ע ו י ה ם ע י " מ פ ל ש ת ו י ו ר ש ק הת

: ן ו ח ט י ב ה ץ ע ו י ם ע תיעדהו לא בפמ"י המכרזים ועדת בפרוטוקולים את תהליך קבלת החלטות בנוגע להתקשרויות ללא מכרזבלי הביטחון מיועץ שירותים קיבלה פמ"י ולפיקוח. לניהול היועץ עם שהדבר נדון ואושר בוועדת המכרזים שלה ובלי שנחתם עמו הסכם המסדיר את תנאי ההתקשרות ואת אופן מתן השירותים האמורים. רק באוקטובר

, כשלוש שנים לאחר שהחל היועץ בעבודתו, חתמה פמ"י על הסכם2008עם היועץ.

עבור ליועצים מקצועיים שילמה פמ"י - עמותה ההתקשרות באמצעות שירותים שניתנו לה במסגרת התכניות לשיקום ולפיתוח של בית העלמין והר הזיתים באמצעות מימון ביניים שהתקבל מעמותה. לדעת משרד מבקר המדינה, סוגיית מעורבותה של העמותה במימון התכניות בהר הזיתים היאבהתאם המנכ"לים ועדת ידי על ואישור דיון שמצריכים העניינים בגדר על המנכ"לים לוועדת דיווחה הרל"י כי נמצא לא פעולתה. לעקרונות

מעורבותה של העמותה.

ביטחון בית העלמין מהביקורת עולה כי משרד השיכון שעוסק בליווי משפחות ומבקרים.1

בבית העלמין אמור גם לשמור על השטחים הציבוריים ועל חלקות הקבורהשטיפל זאת, שלא כמשרד הדתות עשה לא הוא אולם העלמין, בבית

.2004בנושא עד פירוקו בשנת למרות הוונדליזם והפעילות הפלילית בבית העלמין לא התרכזה הרל"י.2

לפני הכול בהסדרת השמירה השוטפת בבית העלמין, אלא פעלה לקידום התכנון והיישום של תכנית הביטחון הכוללת לאזור רכס הר הזיתים ובכלל זה לבית העלמין. עקב כך טרם הוסדרו במועד סיום הביקורת השמירה עלשקלים מיליוני של שהשקעה חשש יש ולפיכך ואבטחתו, העלמין בית בפעולות שיקום ופיתוח תרד לטמיון. יצוין לטובה שבעקבות הביקורת קיים

מנכ"ל משרד רה"מ דיון עם הנוגעים בדבר, ולאחר מכן2009בדצמבר

ב- תקציר60דוח שנתי שם הדוח:ב60דוח שנתי מסגרת הפרסום:

2010התש"ע-שנת פרסום:

ב60דוח שנתי 34

הממשלה להטיל על משרד השיכון את האחריות לאבטחת בית0החליטההעלמין.

האחריות לניהול השוטף של בית העלמיןניהול, לפי תקנות מועצת בתי העלמין תפקיד המועצה הוא, בין היתר, פיתוח ותחזוקה של בתי העלמין ופיקוח עליהם. לצורך כך נדרשת המועצה לתאם ולהסדיר את הפעילות של גופים רבים, ובהם חברות הקדישא, כוחאולם לא וממשלתיים, מוניציפליים גורמים וכן הניקיון האבטחה, חברת הוגדרו בתקנות סמכויות המועצה לעניין התיאום בין הגופים בבית העלמין והנחייתם ולעניין סמכותה לאכוף את דרישותיה עליהם. עקב כך יש חשש

שלא יטופלו הליקויים שהועלו בדוח זה ושתימשך הפגיעה בקברים.

סיכום והמלצות ממשלות ישראל היו ערות לאירועים הקשים בבית העלמין וביקשו לתקן את הדרוש תיקון. אף על פי כן שיקום בית העלמין מתקדם בעצלתיים, רמתונדליזם ואירועי ירודה שלו האבטחה רמת מספקת, אינה תחזוקתו תובטח לא שאם חשש ויש בו, להתרחש ממשיכים פליליים ואירועים

השמירה בו ירדו לטמיון הכספים והעבודה שהושקעו בו.תכנית לוודא שתוכן בראשות מנכ"ל משרד רה"מ ועדת המנכ"לים על עבודה רב-שנתית לעבודות השיקום והפיתוח של בית העלמין אשר תאפשר לנצל באופן המיטבי את התקציב שהוקצה לצורך כך. יש לקבוע גוף ציבורי שתהיינה לו היכולת והסמכות לטפל בכל העניינים הנוגעים לבית העלמין,

2009גם לאחר שהמדינה תסיים לשקמו ולפתחו. בהחלטתה בדצמבר בעקבות הביקורת, מינתה הממשלה גופים להסדרת השמירה והאבטחה

בבית העלמין; עליהם למלא כנדרש את התפקיד שהוטל עליהם.

20.12.09 מ-1095 החלטה 0

35

משרד האוצר

לות הביקורת פעואגף החשב הכללי

במסגרת הדין וחשבון על מאזן זכויותיה והתחייבויותיה של המדינה נבדקו ניהול השקעות המדינה בחברות ובישויות מוחזקות, הבקרהממשלת של הכספיים בדוחות עליהן והדיווח אלה השקעות על

. 31.12.08ישראל ליום

אגף שוק ההון, הביטוח וחיסכון ביחידה לנותני שירותי מטבע באגף שוק ההון נבדקו דרכי הרישום והדיווח של נותני שירותי המטבע, וסדרי הפיקוח והבקרה עליהם.שבמשרד הון הלבנת לאיסור ברשות נעשו השלמה בדיקות

המשפטים, במשטרת ישראל, בבנק ישראל וברשות ניירות ערך. נבדקו פעולותיהם של רשות ניירות ערך ואגף שוק ההון בכל הנוגע להסדרת תפקידם של הנאמנים לתעודות התחייבות וסדרי מינויה של

ועדה מייעצת לאגף שוק ההון. נבדקו כמה היבטים של פעילות אגף שוק ההון בתחום הסדרת שוק החיסכון הפנסיוני והפיקוח עליו. בדיקות השלמה נעשו ברשות ניירות

ערך ובבנק ישראל. עובדים של התגמול בהסדרי ההון שוק אגף של הטיפול נבדק

בגופים המוסדיים. באגף שוק ההון, ביטוח וחיסכון נעשה מעקב לבדיקת תיקון הליקויים

ב בדבר הסדרי ביטוח52שהעלה משרד מבקר המדינה בדוח שנתי שיורי לכלי רכב.

הרשות לזכויות ניצולי השואה ברשות לזכויות ניצולי השואה נעשתה ביקורת מעקב בנוגע לתיקוןשפורסם מיוחד בדוח המדינה מבקר הצביע שעליהם הליקויים

ב60דוח שנתי 36

, בדבר הטיפול בניצולים והשירות הניתן להם על ידי2007באוגוסט של יישום ההמלצות נבדק כן השונים. ומשרדי הממשלה הרשות ועדת החקירה הממלכתית בנושא הסיוע לניצולי השואה, שמונתה על פי החלטת הוועדה לענייני ביקורת המדינה של הכנסת בעקבות

הדוח המיוחד.רשות המסים בישראל

נבדק טיפולה של רשות המסים בעניין מיסוי הכנסות בלתי חוקיותנעשו במשרד האוצר, בירורי השלמה שמקורן בפעילות עבריינית. במשרד המשפטים, במשטרת ישראל, במשרד התשתיות הלאומיות

ובמשרד הביטחון. עוד נבדק הפיקוח על רשות המסים על החזר המע"מ לתיירים על רכישותיהם בישראל ופיקוחה על הטבות המס הניתנות באזור סחר

חופשי אילת. בירורי השלמה נעשו במשרד התיירות.

37משרד האוצר

אגף החשב הכללי

-31.12.08מאזן המדינה ל- השקעות המדינה בחברות ובישויות

מוחזקות]נוסח משולב[, נקבע כי מדי1958בחוק מבקר המדינה, התשי"ח-

זכויותיה ימציא שר האוצר למבקר המדינה את מאזן שנה בשנה והתחייבויותיה של המדינה )להלן - מאזן המדינה( למועד תום שנת

הגיש שר האוצר דאז, מר רוני2009הכספים שחלפה. בסוף מרס בר-און, למבקר המדינה את "הדוחות הכספיים של ממשלת ישראל

בדצמבר 31ליום בדוחות "2008 הכספיים(. הדוחות - )להלן הכספיים הוצגה יתרת ההשקעות בחברות ובישויות מוחזקות )להלן

מיליארד ש"ח.61גם - השקעות המדינה בגופים מוחזקים( בסך כ- כמו כן הוצגה בדוחות הכספיים יתרת התחייבויות בגין הפסדי ישויות

כ- בסך וההתחייבויות4מוחזקות ההשקעות רוב ש"ח. מיליארד הכלולות ביתרות האמורות הן בגין השקעות בחברות ממשלתיות.

פעולות הביקורתבחודשים מוחזקים. בגופים המדינה השקעות בנושא מתמקד זה דוח

בדק משרד מבקר המדינה את סדרי ההיערכות,2009אפריל-ספטמבר מוחזקים. בגופים המדינה להשקעות בנוגע והבקרה הדיווח הניהול, הבדיקה נעשתה במשרד האוצר: באגף החשב הכללי )להלן - החשכ"ל(

וברשות החברות הממשלתיות )להלן - רשות החברות(.

עיקרי הממצאיםכ-.1 הכספיים, הדוחות נתוני הממשלתיות67%לפי מהחברות

)0והמעורבות לשנת61 כספיים דוחות של טיוטות רק הגישו חברות( . לפיכך0 חברות( טרם התקבלו דוחות כספיים18 מהן )20%, ומכ-2008

המידע שבדוחות הכספיים של הממשלה אינו מלא ואינו משקף כיאות את.2008השקעות המדינה בחברות הממשלתיות לסוף שנת

התשל"ה-0 הממשלתיות, החברות בחוק מעורבת:1975 חברה הוגדרה , ההצבעה מכוח פחות או מחצית ואשר ממשלתית חברה שאינה חברה באספותיה הכלליות או הזכות למנות מחצית או פחות ממספר הדירקטורים

שלה הם בידי המדינה. ונכללו24.3.09 כמות דיווחי החברות הממשלתיות והמעורבות שהתקבלו עד 0

בדוחות הכספיים של הממשלה.

ב- תקציר60דוח שנתי שם הדוח:ב60דוח שנתי מסגרת הפרסום:

2010התש"ע-שנת פרסום:

ב60דוח שנתי 38

חוץ.2 הציבוריים(, התאגידים - )להלן הסטטוטוריים התאגידים נתוני בדוחות כלשהו ביטוי מקבלים אינם לאומי, לביטוח המוסד של מאלה בשליטת גופים נחשבים נבדק אם התאגידים האלה לא ואף הכספיים, המדינה לצורך דיווח כספי. בביאורים לדוחות הכספיים לא נכללה רשימה של עשרות התאגידים הציבוריים. רשימה זו דרושה לשם השקיפות ולשם ריכוז המידע עליהם, שיסייע לקיים ביעילות פיקוח ובקרה על פעולותיהםשל נטו הנכסים של הכוללת שהיתרה ייתכן הכספיים. דיווחיהם ועל לדוחות בביאורים זאת ולמרות גבוהה, יתרה היא האלה התאגידים הכספיים לא נכללה הערכה של יתרה זו, ולא צוינה השפעתה על יתרת השקעות המדינה בגופים מוחזקים. משרד האוצר לא קידם את יישומם של כללי הדיווח הכספי על ידי התאגידים הציבוריים ולא דרש מהם להגיש לוהטיפול נמשך רבות שנים מבקר. חשבון רואה ולמנות כספיים דוחות בקביעת המסגרת לפעולות התאגידים הציבוריים ובקביעת סדרי הפיקוח

והבקרה עליהם. טרם הושלם מיפוי הגופים שיש לבחנם לפי סוגי החזקת המדינה בהם..3

היחידות ובשיתוף החשכ"ל באחריות מקיפה מיפוי עבודת נדרשת והמשרדים הממשלתיים. אין נוהל להסדרת הפיקוח והבקרה על פעולות הגופים המוחזקים בין כל המעורבים בטיפול בגופים אלו, ובכללם משרדי

( טרם2009הממשלה. נוסף על כך, עד מועד סיום הביקורת )ספטמבר ליישם בדיווח בגופים המוחזקים שמטרתו נוהל למעורבים בטיפול גובש

הכספי את ההיבטים הדרושים על פי התקנים החשבונאיים הממשלתיים.לחברות.4 שנקבעו המטרות השגת על הממשלה של דיווח חסר

הממשלתיות: דיווח במתכונת מרוכזת, על פי היעדים שנקבעו, ושמועדיו מתאימים למועדי הדוחות הכספיים. לכשיהיה הדיווח עשוי במתכונת כזאת,

יהיה טעם להפנות אליו מהדוחות הכספיים של הממשלה. מיליארד ש"ח, הכלולה7.6יתרת ההשקעה ב"גופים אחרים" בסך כ-.5

בדוחות מפורטת אינה מוחזקות, ובישויות בחברות השקעות בסעיף בדוחות כזה פירוט אין בה. הכלולים מהגופים אחד כל לפי הכספיים הכספיים גם בנוגע ליתרת ההתחייבויות בגין הפסדי ישויות מוחזקות בסך כ-

של4 חלקה גם מדיבידנדים. להכנסות בנוגע לא וגם ש"ח מיליארד מיליארד ש"ח, המוצג1.4המדינה ברווחי חברות וישויות מוחזקות בסך כ-

בדוחות על הביצוע הכספי, אינו מפורט לפי כל אחד מהגופים הכלולים בו. בחישוב השווי המאזני של השקעות המדינה בגופים המוחזקים לא בוטלו רווחים שטרם מומשו בגין פעולות הדדיות בין הממשלה לבין הגופים הללו ובין הגופים עצמם. הסיבה לכך וההשפעות שיש לכך על איכות המידע לאההדדיות העסקאות מהות על מידע ניתן לא הכספיים ובדוחות צוינו,

האלה.החשבונאיים.6 הרישומים את לבסס יש שעליהם מסמכים כי הועלה

לחשבונאות ביחידה נמצאו לא הממשלתיות בחברות להשקעות בנוגע ולדיווח באגף החשכ"ל. חסרים אמצעים ממוחשבים לקישור בין הנתונים שבדוחות הכספיים ובין ניירות העבודה ובין המסמכים הנוגעים להשקעות

בגופים המוחזקים.

39משרד האוצר

בביקורת עלה כי רוב חשבי היחידות והמשרדים הממשלתיים לא היו.7ו-7, 6ערוכים ליישם את תקן בדוחות הכספיים של משרדיהם לשנת8

בעניינים האלה. רובם לא סיווגו0, ואף לא נעזרו בהוראות התכ"ם2008את הגופים שבטיפולם לפי התקנים האמורים.

סיכום והמלצות משרד מבקר המדינה העלה בבדיקותיו פערים גדולים בין הדיווח הקייםפי על הנדרש הדיווח ובין מוחזקים בגופים המדינה השקעות בנושא איכות כי העלה הוא עוד בנושא. הממשלתיים החשבונאיים התקנים הנתונים הכלולים בסעיף זה בדוחות הכספיים לוקה בחסר. כדי לקיים אתובישויות בחברות המדינה השקעות בנושא הממשלה של הדיווח חובת לפעול החשכ"ל על הכספי, הדיווח מטרות את להשיג וכדי מוחזקות של והבקרה הפיקוח הדיווח, מערך ולשיפור הנתונים איכות לשיפור הממשלה בנושא זה, וכן עליו לציין בדוחות הכספיים את כל הגופים שישלרבות בהם, המדינה של החזקתה סוגי לקביעת במבחנים להעמידם התאגידים הציבוריים. אשר לתאגידים הציבוריים, על משרד האוצר לקדם את יישום כללי הדיווח הכספי על ידי תאגידים אלו ולדרוש מהם להגיש לו דוחות כספיים ולמנות רואה חשבון מבקר, כדי שזה יחווה את דעתו עלההסדרה את לזרז האוצר משרד ועל המשפטים משרד על הדוחות.

הכוללת של פעילות התאגידים הציבוריים ושל הפיקוח והבקרה עליהם.

תכ"ם - תקנות כספים ומשק שמפרסם החשכ"ל.0

ב- תקציר60דוח שנתי שם הדוח:ב60דוח שנתי מסגרת הפרסום:

2010התש"ע-שנת פרסום:

41משרד האוצר

אגף שוק ההון, הביטוח וחיסכון

הפיקוח על נותני שירותי מטבע נותן שירותי מטבע הוא מי שנותן אחד או יותר מן השירותים האלה: שירות המרת מטבע; מכירה או פדיון של המחאות נוסעים; קבלת נכסים פיננסיים במדינה אחת כנגד העמדת נכסים במדינה אחרת;הגוף שמטפל בנותני ושטרי חליפין. ניכיון צ'קים החלפת שטרות; שירותי מטבע ומפקח עליהם הוא יחידת נותני שירותי מטבע )להלן - היחידה( באגף שוק ההון ביטוח וחיסכון במשרד האוצר )להלן - אגףוהפיקוח עליהם נותני שירותי מטבע שוק ההון(. ההסדרה בנושא

)להלן - החוק(. 2000נקבעו בחוק איסור הלבנת הון, התש"ס-

פעולות הביקורתעשה משרד מבקר המדינה ביקורת2009-אוגוסט 2009בחודשים מרס

המטבע. שירותי נותני של והדיווח הבקרה הפיקוח, הרישום, דרכי על הבדיקה נעשתה בעיקר במשרדי היחידה. בדיקות השלמה נעשו ברשות לאיסור הלבנת הון שבמשרד המשפטים )להלן - הרשות לאיסור הלבנת הון

או הרשות(, במשטרת ישראל, בבנק ישראל וברשות ניירות ערך.

עיקרי הממצאים היחידה אינה נוקטת כיום שום אמצעי לאיתור נותני שירותי מטבע לא.1

רשומים ואף אין בידיה הערכות בדבר מספרם והיקף פעילותם. אף על פי שנתינת שירותי מטבע על ידי גורמים שאינם רשומים כחוק.2

נחשבת עברה פלילית המשטרה עושה מעט נגד נותני שירותי מטבע לארשומים. היחידה אינה מוסמכת להטיל קנס מינהלי על היעדר רישום.

מספר הביקורות שעושה היחידה בקרב נותני שירותי מטבע רשומים.3 זניח לנוכח היקף פעילותם, ואילו על נותני שירותי מטבע לא רשומים כמעט לא נעשית בקרה כלל. כמעט שלא ננקטות פעולות ביקורת ואכיפה בקרב המגזר הערבי והמגזר החרדי למרות ההיקף הנרחב של פעילות שירותי

המטבע הניתנים במגזרים אלו. על פי החוק והתקנות שהותקנו מכוחו הרשות לאיסור הלבנת הון היא.4

האמצעים שבידיו הגוף אך מטבע, שירותי מנותני דיווחים שמקבלת נותני השירותים הוא היחידה. ובקרה על והסמכות לבצע בשטח פיקוח כתוצאה מכך נוצר עיוות שבו היחידה אינה מקבלת את הדיווחים הדרושים

לה לצורך ביצוע פיקוח ובקרה יעילים ומועילים על נותני שירותי המטבע.

ב- תקציר60דוח שנתי שם הדוח:ב60דוח שנתי מסגרת הפרסום:

2010התש"ע-שנת פרסום:

ב60דוח שנתי 42

נמצא כי לא מעטים מבין נותני שירותי המטבע מעניקים גם הלוואות.5 חוץ-בנקאיות. נוכח המגבלות שבהפעלת סנקציות פליליות על פי הדינים הקיימים לא היה פיקוח מתאים על תחום זה. עוד נמצא כי יש כיום בישראל

זירות מסחר שאינן מפוקחות המאפשרות למשקיעים לסחור מול20כ- מפעילי הזירה במוצרים פיננסים שונים ובהם מטבע חוץ. הפעולות שנעשות בזירות אלה יכולות להביא את בעלי הזירה להיכנס לגדר של נותן שירותי

מטבע.

סיכום והמלצות יש חשיבות רבה לפיקוח על נותני שירותי מטבע הרשומים והלא רשומיםזה בתחום הגדולים המעורבים הן מפאת החשש שסכומי הכסף כאחד ולמימון פעולות הון עלולים לשמש להלבנת נוספים ובתחומים משיקים עולם ובין אלה כספים בין לעתים הקיימים הקשרים והן מפאת טרור, מפוקח אינו זה תחום כי מלמדים זה דוח שמעלה הממצאים הפשע. ומוסדר דיו, וכי אמצעי האכיפה הקיימים אינם אפקטיביים. לדעת משרד מבקר המדינה על רשויות הפיקוח והאכיפה לתת לנושא זה את העדיפות

הראויה ולשתף פעולה ביניהן כדי להבטיח פיקוח ואכיפה נאותים.

43משרד האוצר

הסדרת מנגנוני הגנה למחזיקי תעודותהתחייבות

0בשנים האחרונות גדל מאוד מספרן והיקפן של תעודות ההתחייבות שהנפיקו תאגידים בבורסה לניירות ערך )להלן - תעודות התחייבות או אג"ח קונצרניות(. תעודות אלו מקנות למחזיקים בהן זכות לתבוע כסף מהתאגיד שהנפיקן בתאריך קבוע או בהתקיים תנאי מסוים, אך אינן מקנות להם כל זכות אחרת מלבד זכות הנשייה. היקף ההשקעה של קופות הגמל, חברות הביטוח וקרנות הפנסיה )להלן - הגופים

מיליארד52המוסדיים( בתעודות התחייבות לא ממשלתיות עלה מ- בשנת 2004ש"ח

מסך נכסי הגופים המוסדיים(, ל-18%) מיליארד ש"ח במרס116 התעצם גם בארץ2008. בספטמבר 0 מסך נכסיהם(30% )כ-2009

המשבר הפיננסי העולמי שהחל כשנה לפני כן. הדבר התבטא, ביןשהונפקו התחייבות תעודות של במחיריהן חדות בירידות השאר, ניירות ערך, התשכ"ח- ובמצוקת אשראי חריפה. לפי חוק לציבור

)להלן - חוק ניירות ערך(, לא יוצעו לציבור תעודות התחייבות1968 אלא אם כן מינה המנפיק נאמן למחזיקים בהן. תפקידו של הנאמןולפעול לכך שהמנפיק להגן על האינטרסים של מחזיקי התעודות

יקיים את התחייבויותיו כלפיהם.

פעולות הביקורת בדק משרד מבקר המדינה את פעולותיהם2009בחודשים יוני-ספטמבר

של אגף שוק ההון, הביטוח והחיסכון במשרד האוצר )להלן - אגף שוקלהסדרת הנוגע בכל הרשות(, - )להלן ערך ניירות רשות ושל ההון(

תפקידם של הנאמנים לתעודות התחייבות.

עיקרי הממצאיםבעדכון.1 הרשות של הטיפול מהתחלת שנים כארבע שחלפו אף

, עדיין לא הוסדרה חקיקה זו2005החקיקה הרלוונטית לנאמנים בדצמבר . 2009עד מועד סיום הביקורת-ספטמבר

א לחוק ניירות ערך, התשכ"ח-35 תעודות התחייבות - על פי הגדרתן בסעיף 01968.

על פי דוח הביניים של הוועדה לקביעת פרמטרים להתייחסות גופים מוסדיים0 המעמידים אשראי באמצעות רכישת איגרות חוב לא ממשלתיות, ספטמבר

2009.

ב- תקציר60דוח שנתי שם הדוח:ב60דוח שנתי מסגרת הפרסום:

2010התש"ע-שנת פרסום:

ב60דוח שנתי 44

על פי חוק ניירות ערך היה על שר האוצר להתקין תקנות שיסדירו את.2דרכי ואת נאמני תעודות ההתחייבות המינימאלי של ההון העצמי גובה

השקעתו. אולם עד מועד סיום הביקורת תקנות אלו טרם הותקנו. נמצא, כי עד מועד סיום הביקורת לא עשו מבקרים מקצועיים מטעם.3

הרשות ביקורת במשרדי הנאמנים עצמם. זאת על אף הודעת יו"ר הרשות בדבר כוונתו לבצע ביקורת כזו.2006במליאת הרשות מפברואר

העיר משרד מבקר המדינה כי2006 שפורסם במאי 0ב56כבר בדוח .4תאגידי ממשל של וכללים עקרונות להחיל פרטיות0יש חברות על

של טיפולם הסתיים לא עדיין אך לציבור, קונצרניות אג"ח המנפיקות הרשות ומשרד המשפטים בעניין זה.

מינה הממונה על אגף שוק ההון דאז, מר ידין ענתבי,2009במאי .5 ועדה שתקבע פרמטרים שייבחנו על ידי גופים מוסדיים המבקשים לרכוש איגרות חוב לא ממשלתיות. מתברר כי במהלך מינוי חברי הוועדה לא דאגו הממונה והייעוץ המשפטי של משרד האוצר לקבוע הסדרים למניעת ניגוד

עניינים ברוח הנחיות היועץ המשפטי לממשלה.

סיכום והמלצות המשבר בשוק ההון בכלל ובשוק האג"ח הקונצרניות בפרט המחישו ביתרלתעודות הנאמנים בנושא והחקיקה ההסדרה של חשיבותן את שאת הגדרת תפקידם, בתחום כיום השוררת המשפטית התחייבות. העמימות הנאמן, מוסד להחלשת תורמת הנאמנים של וסמכויותיהם אחריותם

ופוגעת בהגנה הניתנת למחזיקי תעודות התחייבות. הטיפול בעניין רגיש וחשוב זה החל לפני שנים, אך עדיין לא הושלמו תהליכי ההסדרה והחקיקה הכרוכים בו. מן הראוי להגביר את התיאום ואת שיתוף הפעולה שבין הרשות לאגף שוק ההון ולגורמים אחרים לפי הצורך, כדי לזרז את פעולות ההסדרה בשוק האג"ח הקונצרניות. זאת במטרה לשפר

את תפקודו של שוק ההון ואת סדרי הבקרה והפיקוח עליו.

)ב56דוח שנתי ראו מבקר המדינה, 0 (, בפרק "הפיקוח על הנפקת2006 .1036-1037ני"ע", עמ'

"עקרונות של ממשל תאגידי - אוסף של כללים ועקרונות המגדירים כיצד0 דוח הוועדה לבחינת קודראוי שיתנהלו הבקרה והפיקוח בחברות ציבוריות"

(.2006 )ממשל תאגידי

45משרד האוצר

הסדרת שוק החיסכון הפנסיוני והפיקוחעליו

המשבר הכלכלי העולמי הביא לידי ירידות חדות והגדלת התנודתיות גם בשערי ניירות הערך בשוק ההון בישראל, והם באו לידי ביטוי גםשהוא הפנסיוני, החיסכון של היקפו הפנסיוני. החיסכון בשוק

2008המרכיב העיקרי של החיסכון לטווח ארוך, הסתכם בסוף שנת מיליארד ש"ח. עם מכשירי החיסכון הפנסיוני נמנות קרנות574בכ-

פנסיה, קופות גמל ותכניות ביטוח חיים שיש בהן מרכיב של חיסכון )להלן - ביטוחי מנהלים או קופות ביטוח( והן מנוהלות בידי חברות ביטוח, חברות בעלות רישיון לעסוק בניהול קופת גמל או חברותהיתר, בין מוסדיים(. גופים - )להלן פנסיה קרנות של מנהלות המופקדים החוסכים כספי בהשקעת המוסדיים הגופים עוסקים

במכשירי החיסכון הפנסיוני.- אגף שוק וחיסכון במשרד האוצר )להלן אגף שוק ההון, ביטוח ההון( אחראי על הפיקוח וההסדרה בשוקי הביטוח, הפנסיה והגמל.ביטחון של מיטבית רמה להבטיח הוא האגף של העיקרי ייעודו גופים מוסדיים פיננסי לצרכני השירותים הפיננסיים. פעילותם של המנהלים חסכונות פנסיוניים מוסדרת באמצעות כמה חיקוקים: חוק

, והתקנות1981הפיקוח על שירותים פיננסיים )ביטוח(, התשמ"א-גמל(, לפיו; חוק הפיקוח על שירותים פיננסיים )קופות שהותקנו

התחרות2005התשס"ה- להגברת חוק לפיו; והתקנות שהותקנו , )תיקוני בישראל ההון בשוק העניינים וניגודי הריכוזיות ולצמצום

התשס"ה- פיננסיים2005חקיקה(, שירותים על הפיקוח חוק ; פנסיוני(, התשס"ה- ובשיווק פנסיוני בייעוץ ; תקנות2005)עיסוק

.1964מס הכנסה )כללים לאישור ולניהול קופות גמל(, התשכ"ד-

פעולות הביקורת בדק משרד מבקר המדינה את פעילות2009בחודשים פברואר-ספטמבר

עליו. והפיקוח הפנסיוני החיסכון שוק הסדרת בתחום ההון שוק אגף בדיקות השלמה נעשו ברשות ניירות ערך ובבנק ישראל.

עיקרי הממצאיםועדת.1 - דוח הצוות הבין-משרדי לעניין הרפורמה בשוק ההון )להלן

)רפורמת2004בכר( מספטמבר ההון בשוק בסיס לרפורמה , ששימש בכר(, המליץ למנות שני צוותים: צוות שיבחן ויגבש המלצות בעניין התוכן והמבנה של הפיקוח הרצוי בשוקי הכספים וההון, וצוות היגוי שילווה אתבכר ועדת המלצות את אימצה הממשלה הנדרש. החקיקה תהליך

ב- תקציר60דוח שנתי שם הדוח:ב60דוח שנתי מסגרת הפרסום:

2010התש"ע-שנת פרסום:

ב60דוח שנתי 46

. נמצא כי שני הצוותים לא הוקמו. רפורמת בכר, שיישומה2004בנובמבר החיסכון שוק במבנה מהותי שינוי גרמה מהצפוי, מהיר היה בפועל יוודא שהושלמו הפערים שמצאה היה שאגף שוק ההון וראוי הפנסיוני,

הוועדה בנושאים שבתחומי אחריותו. מכספי החוסכים במכשירי החיסכון הפנסיוני השונים מושקעים95%כ-.2

"כלליים" ללא התאמת רמת הסיכון שהכספים נחשפים אליו במסלולים למאפייני החוסכים. הגופים המוסדיים מנהלים מאות קופות גמל במסלולי השקעה שונים, אך במקרים רבים אין הבדל של ממש בין המסלולים. אגףההון, בשוק המשבר לפרוץ עד מספקת, במידה טיפל לא ההון שוק בריכוזם הגבוה של כספי חיסכון במסלולים ה"כלליים", ובבעייתיות הקיימת בהגדרת מסלולי ההשקעה ומדיניות ההשקעה, וטיפולו היה רק בשלבים

התחלתיים. אגף שוק ההון בודק רק באופן חלקי את עמידת הגופים המוסדיים.3

במגבלות ההשקעה הקבועות בחוקים ובתקנות, ואת עמידתן של קופותשעליה ההשקעה במדיניות השקעה מסלולי מראש שהגדירו וקרנות או לחודש אחת המדווחים הנתונים מתקבלים הקיים, במצב הצהירו. לרבעון בלבד. למעשה, אין בקרה על המתרחש בתדירות העולה על אחתסיכונים אמת בזמן האפשר ככל לאתר מנת על שנדרש דבר לחודש,

לחסכונות הציבור. לפני פרוץ המשבר הנחיותיו של אגף שוק ההון בנושאי מתן אשראי,.4

טיפול בחובות בעייתיים וגביית חובות על ידי גופים מוסדיים לא היו מקיפות ומפורטות דיין. כך למשל היה על האגף לבדוק בשלב מוקדם יותר אם תנאי הנפקות שנעדרים מהם תניות חוזיות, אמות מידה פיננסיות ובטוחות, ובנוסף לכך, קיומן של רמות מינוף גבוהות בקרב החברות המנפיקות -השקעה בעת חריגים לסיכונים המוסדיים הגופים את לחשוף עלולים באיגרות חוב קונצרניות. לכן היה צריך האגף לפרסם בעיצומו של המשבר חוזר אשר יגרום לגופים המוסדיים להיערך ארגונית ולהתמודד עם הבעיות

בשוק איגרות החוב.

סיכום והמלצותיישום הרפורמות בשוק ההון חסרו מנגנוני הביקורת העלתה, כי במהלך וליברליזציה של השווקים ופיקוח שיאזנו בין שיקולים של פיתוח הסדרה לבין סדרי פיקוח ושיקולים של הגנה על כספי החוסכים. רמת ההסדרה, הפיקוח והבקרה של אגף שוק ההון על פעילות הגופים המוסדיים הייתה חלקית בתחומים מסוימים, והמשבר בשוק ההון האיץ את תהליכי הרגולציה שמבצע האגף. על האגף לדאוג לאיסוף נתונים שיאפשרו לו לקיים תהליך מסודר של פיקוח ובקרה שבמהלכו יוכל לנטר סיכונים קרוב ככל האפשר לזמן אמת ולטפל בהם. כל זאת כדי להגן כנדרש על חסכונות הציבור

המנוהלים על ידי הגופים המוסדיים.

47משרד האוצר

הסדרי תגמול בגופים המוסדייםשנת כ-2008בסוף בישראל פעלו פנסיה145 קרנות מבטחים,

גופים - )להלן גמל קופת בניהול לעסוק רישיון בעלות וחברות כ- השונים החיסכון באפיקי שניהלו מיליארד ש"ח574מוסדיים(

מכספי הציבור. הועלו טענות2007לאחר פרוץ המשבר הפיננסי העולמי בסוף שנת

בגופים עובדים של התגמול הסדרי היו למשבר הגורמים בין כי ביצועים על המתבססים תגמול הסדרי כי נטען בעולם. פיננסיים מעודדים נטילת סיכונים בלתי סבירים, ויוצרים חשש לניגוד ענייניםלניהול האחראים של האישי עניינם ובין החוסכים טובת בין בגופים גם כאמור עניינים ניגוד שקיים האפשרות ההשקעות.

המוסדיים בישראל מחייבת בדיקה מעמיקה.

פעולות הביקורתיוני-ספטמבר בדק משרד מבקר המדינה, לסירוגין, את2009בחודשים

נושא הטיפול בהסדרי התגמול בגופים המוסדיים. הביקורת נעשתה בעיקרבאגף שוק ההון, הביטוח והחיסכון במשרד האוצר )להלן - אגף שוק ההון(.

עיקרי הממצאים הצוות הבין-משרדי )להלן - ועדת בכר( המליץ כי בד בבד עם יישומם.1

יימשך התהליך של איתור בעיות של השינויים המבניים שעליהם המליץ, נוספות בשוק ההון וחיפוש דרכים לפתרונן. ואולם אגף שוק ההון לא עשהבין מבנה כל פעולה לבחינת הקשר שבין הגברת התחרות בשוק ההון,

הסדרי התגמול בגופים המוסדיים ובין מידת הסיכון שבהשקעותיהם. אגף שוק ההון לא אסף באופן שיטתי מידע מבוסס על הסדרי התגמול.2

נטילת מעודדים הם אם לבדוק כדי בארץ, המוסדיים בגופים הנהוגים מהגופים לדרוש מוסמך שהוא אף החוסכים, כספי בניהול סיכונים

המוסדיים מידע בנושא.טיוטת חוזר בעניין הסדרי2009הממונה על שוק ההון פרסם ביוני .3

התגמול בגופים מוסדיים, אך עבודת המטה שנעשתה לקראת הוצאתה לא תועדה כנדרש ולא נאסף די מידע לשם קבלת החלטה מושכלת בנושא. טיוטת החוזר פורסמה לפני שהתקיימה התייעצות של הממונה על שוקפי הוראות חוק הפיקוח על ההון עם ה"וועדה המייעצת" הנדרשת על

התשמ"א- )ביטוח(, פיננסיים על1981שירותים הפיקוח חוק פי ועל , .2005שירותים פיננסיים )קופות גמל(, התשס"ה-

ב- תקציר60דוח שנתי שם הדוח:ב60דוח שנתי מסגרת הפרסום:

2010התש"ע-שנת פרסום:

ב60דוח שנתי 48

בחינת טיוטת החוזר מעלה כי הוראותיה מנוסחות באופן כללי ועמום,.4 מסתפקות בקביעת עקרונות להתנהגות הגופים המוסדיים ומאפשרות טווחפעולות על פרסום החוזר נבחנו ההשפעות של לא פרשנות; רחב של הפיקוח של האגף; לא נמצא כי אגף שוק ההון נתן את דעתו לאפשרות שהוראות החוזר יובילו ליישור הקו של הסדרי התגמול כלפי מעלה, באופן

שיביא, בסופו של דבר, לידי הגדלת תשלומי הציבור בעבור דמי הניהול.

סיכום והמלצות הסדרי תגמול מסוימים בגופים מוסדיים עלולים ליצור ניגוד אינטרסים בין עניינם האישי של מנהלי ההשקעות ונושאי משרה אחרים ובין טובתו שלבדיקה מצדיק זה חשש חסכונותיו. ניהול על מופקדים שהם הציבור מעמיקה, ועל כן מן הראוי שאגף שוק ההון יעשה עבודת מטה מקיפה, יסודית ומתועדת יותר מזו שנעשתה, לפני שיקבע הנחיות לגופים המוסדיים. יש לדאוג לכך שהנחיות אלה יהיו ברורות, אפקטיביות וישימות, ולהבטיח

שאגף שוק ההון יוכל לפקח על אופן מילוי ההנחיות.

49משרד האוצר

ממצאי מעקב

הסדרי ביטוח שיורי לכלי רכב הסדר הביטוח השיורי נועד לספק ביטוח רכב חובה )להלן - ביטוחביטוחי כיסוי להשיג הצליח שלא מנועי ברכב ל"משתמש חובה( באופן ישיר אצל מבטח", ומדובר בעיקר בבעלי כלי רכב מסוכנים"המאגר הוקם הזה הביטוח את לספק כדי מסוכנים. ובנהגים לכל והוא משותף הפול(, - )להלן שיורי" רכב לביטוח הישראלי חברות הביטוח העוסקות בביטוח חובה )להלן - המבטחים(. תעריפימשלם, שהפול הפיצויים מלוא את מכסים אינם השיורי הביטוח בייחוד לא את הפיצויים שהוא משלם לבעלי אופנועים. הכיסוי של ההפרש )הפסדי הפול( מוטל על כלל המבוטחים בביטוח חובה בשוק

החופשי.

פעולות הביקורת עשה משרד מבקר המדינה מעקב אחר2009בחודשים פברואר-ספטמבר

על הסדרי הביטוח השיורי. המעקב0ב52תיקון הליקויים שהעלה בדוח נעשה באגף שוק ההון, ביטוח וחיסכון שבמשרד האוצר )להלן - האגף(. מבחינת משרד מבקר המדינה, הדגש בדוח זה הוא בצורך ליצור תמריץ

כלכלי מרתיע למי שנוהג ברכב באשמתו נהיגה מסוכנת.

עיקרי הממצאים ב המליץ משרד מבקר המדינה לשקול את האפשרות להנהיג52בדוח .1

ביטוח החובה, כדי נתוני רישיון הרכב לבין נתוני בין הצלבה ממוחשבת להגביר את האכיפה של איסור הנהיגה ברכב בלא ביטוח חובה, בין היתר

התקבלה בכנסת הוראת חוק2008עקב העלאת תעריפי הביטוח. בשנת זה דוח סיום כתיבת יוצלבו הנתונים בכל חודש, אולם עד מועד ולפיה

יישום2010בפברואר נדחה ולכן הנדרשות, התקנות הותקנו טרם ההוראה.

וחיסכון לשנים.2 ביטוח בדוחות השנתיים של הממונה על שוק ההון, ואילך לא נדון נושא הפול, וממילא לא נאמר בהם על מי מוטל נטל2002

הכיסוי של הפסדיו, ולא הוצגו בהם סכומיהם ושיעוריהם של הסובסידיותבביטוח ושל הנטל הכספי המוטל על כלל המבוטחים למבוטחים בפול

חובה בשוק החופשי כדי לכסות הפסדים אלו.

.417-431(, עמ' 2002 )ב52דוח שנתי מבקר המדינה, 0

ב- תקציר60דוח שנתי שם הדוח:ב60דוח שנתי מסגרת הפרסום:

2010התש"ע-שנת פרסום:

ב60דוח שנתי 50

ובשנים.3 גדולים, הפסדים דרך קבע הפול מפסיד אופנועים בביטוח ב- ההפסד )סכום וגדלו הלכו הם כ-2008האחרונות היה מיליון217

ש"ח(. לעומת זאת, הביטוח בפול לכלי רכב פרטיים ואחרים, שרבים מהם נהוגים בידי נהגים מסוכנים, התקרב בשנים האחרונות לאיזון כספי )הפסד

ב- בביטוחם הושג2008הפול זה שיפור ש"ח(. ממיליון פחות היה באמצעות העלאת הפרמיות של נהגים מסוכנים המבוטחים בפול בשיעורים

גבוהים על פי הוראת המפקח על הביטוח )להלן - המפקח(. ב-.4 במסגרת הרפורמה בביטוח חובה שהפעיל האגף בהדרגה החל

, הנהיג המפקח תעריפים דיפרנציאליים לפי מאפייני הנהג והרכב:2001החופשי, בשוק תחילה

גם בפול - בביטוח אופנועים. אולם המפקח לא הנהיג שונות2007ומ- בתעריפי הפול לכלי הרכב הפרטיים והאחרים, הנהוגים בעיקר בידי נהגים

מסוכנים. סמכותו של המפקח לאשר תעריפים המבוססים על סבסוד מבוטחי.5

למימון העמסה" "מרכיב החפשי בשוק המבוטחים על ולהטיל הפול לא ואף בחקיקה במפורש עוגנה לא הפול הפסדי לכיסוי הסובסידיה

בהחלטה מפורשת של גוף מוסמך.

סיכום והמלצות המעקב מצביע על היעדר שקיפות בעניין הסובסידיה ו"מרכיב ההעמסה", הן בדוחות הממונה לציבור והן בהודעות הפרטניות למבוטחים. החלטות המפקח צריכות להיות מבוססות על הסמכה מפורשת ועל תהליך מובנה,

ועליו להציג בפירוט את השיקולים בהחלטותיו. מן הראוי שתנאי ביטוח החובה ייצרו תמריץ כלכלי לנהיגה בטוחה. לדעת משרד מבקר המדינה, מן הראוי שהמפקח ישקול, בתוך כלל השיקולים, את הצורך להסדיר את תנאי הביטוח בפול כך שיחדדו ויגבירו את התמריץ

הזה.

51משרד האוצר

הרשות לזכויות ניצולי השואה

ממצאי מעקב

הסיוע לניצולי השואה)להלן - הדוח הקודם( עסק20070דוח מבקר המדינה מאוגוסט

בסיוע הניתן לניצולי השואה במדינת ישראל. כבר בדוח הקודם ציין מבקר המדינה כי "חובה ראשונה במעלה עלינו, כמדינה וכחברה, לדאוג לניצולי השואה בשנות חייהם האחרונות, כשמספרם מתמעטרשויות על המוטלת והמוסרית החוקית החובה ביומו... יום מדי הטיפול לשיפור ובנחרצות... במהירות מיד, לפעול היא המדינה בניצולי השואה החיים בתוכנו". הדוח עמד על כמה וכמה ליקוייםלזכויות ליקויים בשירות שהרשות לרבות בניצולי השואה, בטיפול

השואה הקצבאות0ניצולי סכומי בין הבדלים לניצולים, נותנת וקשיי התקצוב של ארגונים ניצולים הניתנות לקבוצות שונות של

חוץ-ממשלתיים הפועלים לטובת ניצולי השואה. , על פי החלטת20.1.08בעקבות פרסום הדוח הקודם מונתה ב-

, ועדת חקירה ממלכתית7.1.08הוועדה לענייני ביקורת המדינה מ- בנושא הסיוע לניצולי השואה בראשות השופטת בדימוס דליה דורנר )להלן - ועדת דורנר(. הוועדה הוסמכה לתת את המלצותיה בדבר המענה שראוי שיינתן לניצולי השואה ולפליטיה, תוך השוואה לסיוע שנותנות להם ממשלות זרות, וכן בדבר תפקודה של הרשות לזכויות ניצולי השואה ואופן טיפולה בציבור נכי רדיפות הנאצים. בדוח ועדת

מיוני לניצולי2008דורנר הניתן הסיוע בנושא ליקויים הועלו לניצולים, נותנת ישראל שמדינת הגמלה סכום לרבות השואה, במערך ליקויים השואה, ניצולי לזכויות הרשות בפעילות ליקויים השירותים הניתנים לניצולים והקשיים הניצבים לפני הניצולים לענייןבליקויים לטיפול המלצות בדוח הובאו כן כמו זכויותיהם. מיצוי

האמורים. החליטה ממשלת ישראל לאמץ את עיקרי ההמלצות של17.8.08ב-

דוח ועדת דורנר ולנקוט כמה צעדים לסיוע לניצולי השואה כהשלמהלתכנית הסיוע לניצולי השואה שאושרה בהחלטות ממשלה קודמות.

(.2007 )דוח ביקורת על הסיוע לניצולי שואה מבקר המדינה, 0 נקרא גוף זה "הלשכה לשיקום נכים". 2009עד נובמבר 0

ב- תקציר60דוח שנתי שם הדוח:ב60דוח שנתי מסגרת הפרסום:

2010התש"ע-שנת פרסום:

ב60דוח שנתי 52

פעולות הביקורתמאי-ספטמבר תוקנו2009בחודשים אם המדינה מבקר משרד בדק

דורנר. ועדת של ההמלצות יושמו ואם הקודם בדוח שצוינו הליקויים בביקורת נבדקו פעולותיהם של משרד האוצר לרבות הרשות לזכויות ניצולי השואה )להלן - הרשות(, של משרד הרווחה והשירותים החברתיים )להלן -השלמה בדיקות בוצעו כן כמו הבריאות. משרד ושל הרווחה( משרד המשפטים במשרד הממשלה, ראש במשרד גמלאים, לענייני במשרד

ובמשרד הבינוי והשיכון.

עיקרי הממצאים הממשלה החליטה לאמץ את המלצת ועדת דורנר להעמיד את סכום.1

75%, על 1975הגמלה הניתנת מכוח חוק נכי רדיפות הנאצים, התשי"ז- מסכום הרנטה הגרמנית. עם זאת, עדכון סכומה של הגמלה מתבצע בכלנכי רדיפות הנאצים )תוספת לתגמול(, שנה בתחילת מאי, בהתאם לצו

ינואר כפי שהמליצה2008התשס"ח- ואינו מוחל רטרואקטיבית מחודש , ועדת דורנר.

)להלן - מועד סיום הביקורת( טרם שינתה הרשות2009בספטמבר .2 הממוחשבת המערכת את הטמיעה וטרם שלה העבודה תהליכי את בדוח הקודם, שפורסם כי אף החדשה במחלקת התביעות של הרשות כשנתיים לפני אותו מועד, הומלץ על ביצוע השינויים האמורים. כמו כן, בשנתיים שעברו מאז פורסם הדוח הקודם לא פעלה הרשות, בד בבד עם הטמעת המערכת החדשה, לשיפור הבקרה על הטיפול בפניות הממתינותהטיפול התקדם לא כך עקב הישנה. המערכת באמצעות למענה

פונים שחלק נכבד מהם הגישו תביעה לגמלה7,144בתביעותיהם של לפני שהסתיים הטיפול לעולמם וחלקם אף הלכו כן, לפני שנים רבות

בפנייתם. ועדת דורנר המליצה כי קביעת הקשר הסיבתי בין מאורעות השואה.3

למחלות שמהם סובלים הניצולים תהיה בסמכות הוועדות הרפואיות ולא בסמכותו הבלעדית של רופא הרשות. הרשות מינתה ועדה חיצונית לקביעת הקשר הסיבתי בין נרדפותם של הניצולים בתקופת השואה ובין שש מחלות עיקריות. נמצא כי רופא הרשות הוא שקובע לבדו, שלא לפי המלצות ועדת דורנר, את הקשר הסיבתי בנוגע למחלות אלה על בסיס מסקנות הוועדה החיצונית. בכל הנוגע ליתר המחלות ממשיך רופא הרשות להיות הגורם

המכריע לעניין קביעת הקשר הסיבתי בין המחלות למאורעות השואה. במיצוי.4 סיוע לצורך השואה לניצולי הארצי המידע מרכז הקמת

זכויותיהם הושלמה רק שנה ושלושה חודשים לאחר שהחליטה הממשלה להקימו. פרק זמן זה ארוך מהנדרש בהתחשב בגילם ובמצבם הבריאותיבבד עם הפעלת מרכז בד המידע. הוקם מרכז הניצולים שעבורם של המידע הארצי מנהלת הרשות לזכויות ניצולי השואה מרכז מידע לפניותהמידע למרכז מסוימת כפילות בו שיש שבאחריותה, לנושאים הנוגעות

53משרד האוצר

הניצולים לרשות העומד אחד שירות מרכז בנמצא שאין ומכאן הקיים לניצולים לקבל במרוכז את המידע הדרוש להם. במועד סיום ומאפשר המידע מרכז הוקם מאז שעברו החודשים בשבעת כי נמצא הביקורת של בפניותיהם רק הטיפול הסתיים הארצי

הניצולים שנעזרו בשירותי מרכז המידע הארצי,35,000 מבין כ-6,000כ-או הרלוונטי הגוף ידי על טיפול להמשך ממתינות הפניות יתר ואילו

להשלמת מסמכים נדרשים לביסוס התביעה על ידי הפונה למרכז המידע.משרד.5 מנכ"ל בראשות צוות הוקם הממשלה להחלטת בהתאם

נוהלי העבודה בין הממשלה לקופות החולים הבריאות כדי להסדיר את נכותם בתחום הניצולים זכאים תרופות שלהן על השיפוי מנגנון בנושא המוכרת על ידי הרשות. הצוות סיים את עבודתו רק זמן קצר לפני סיום הביקורת, כתשעה חודשים לאחר המועד שנקבע לכך בהחלטת הממשלה.ובראשם הגורמים הנוגעים בדבר, עדיין לא חתמו ואולם באותו המועד הרשות, על הסכם מחייב עם קופות החולים על פי המתווה שעליו המליץ

הצוות. עד2007בשנתיים שעברו ממועד פרסום דוח מבקר המדינה באוגוסט .6

מועד סיום הביקורת חל שיפור בתקצוב מרכז הארגונים של ניצולי השואהו-2007בישראל. עם זאת, מאחר שכספי התמיכה לשנים הועברו2009

מרכז מאוד התקשה שנים, אותן סוף לקראת רק הארגונים למרכז הארגונים להשתמש בהם למטרות שלשמן נועדו.

סיכום והמלצות , מועד פרסומו של הדוח הקודם, ועד מועד סיום הביקורת2007מאוגוסט

חל שיפור ניכר בסיוע הניתן לניצולי השואה - הוגדל שיעור הזכאים לגמלה,וסל השירותים, הוקם מרכז המידע ניכרת סכום הגמלה הוגדלו במידה

וכן פעולות שנועדו לסייע לניצולים במיצוי זכויותיהם.0ובוצעו פעולות שיחור עם זאת במועד סיום הביקורת עדיין נמצאו ליקויים בטיפול בניצולי השואה ובסיוע הניתן להם. חלק מהפעולות הננקטות לטובת ניצולי השואה עדיין מתבצעות באטיות ובאופן לא ממוקד והדבר גורם לניצולי השואה נזק של

ממש. אוכלוסיית ניצולי השואה בישראל מתמעטת מדי שנה בשנה. הדבר מחייב את רשויות המדינה לפעול ביתר שאת וללא שהות לטובת הניצולים בשנים שעוד נותרו להם לחיות, על מנת שהם יוכלו למצות את הזכויות שהוקנו להם על פי חוק. משרדי האוצר, הבריאות והרווחה נדרשים לנקוט את כלולדאוג המעקב ביקורת שהעלתה הליקויים לתיקון הדרושים הצעדים לניצולים למילוי צורכיהם הבסיסיים במהירות המרבית על מנת לאפשר

איכות חיים ראויה.

שיחור - פעילות לאיתור הזכאים לשירות ולסיוע להם בקבלתו.0

ב- תקציר60דוח שנתי שם הדוח:ב60דוח שנתי מסגרת הפרסום:

2010התש"ע-שנת פרסום:

55משרד האוצר

רשות המסים בישראל

מיסוי הכנסות בלתי חוקיות )להלן - הפקודה(,1961פקודת מס הכנסה ]נוסח חדש[ התשכ"א-

אינה פוטרת ממס הכנסה שהופקה ממקור בלתי חוקי; גם על פי הפסיקה וההנחיות המקצועיות של רשות המסים בישראל )להלן -

הרשות או רשות המסים(, הכנסה ממקור זה חייבת במס.

פעולות הביקורתלסירוגין בדק משרד מבקר המדינה את2009בחודשים ינואר-ספטמבר

חוקיות. הבלתי ההכנסות מיסוי בתחום המסים רשות של פעולותיה הביקורת נעשתה בהנהלת רשות המסים, במשרדים אזוריים של מס הכנסההאוצר, במשרד נעשו השלמה בירורי מע"מ. של אזוריים ובמשרדים במשטרת ישראל, במשרד המשפטים, וברשות לאיסור הלבנת הון ומימון

טרור.

עיקרי הממצאיםו-2003בהחלטות ממשלה מ-.1 הוטל גם על הרשות להיאבק2006

ליישום החלטות הממשלה. דיונים בפשיעה החמורה. הרשות לא קיימה לא כללה הרשות בתכניות העבודה שלה ביקורי שטח2007-2009בשנים

לשם איתור עסקים בלתי חוקיים, ולא אספה מידע לצורך הכללת בעליהם ברשת הנישומים. אם כבר בוצעו חקירות, הרי שברובן הייתה התייחסות רק לאחד מהיבטי המס )מס הכנסה או מע"מ(. הרשות לא קבעה הנחיות

בשאלה אילו הוצאות מותרות בניכוי בעת עריכת שומה לעסק בלתי חוקי. הביקורת מצאה שורה של ליקויים בסיסיים בפעילות הרשות ובטיפולה. 2

במיסוי ההכנסות הבלתי חוקיות: היעדר אחזור מידע מתקדם; מידע חסר במערכת המחשב; היעדר סיווג מודיעיני מתאים לעובדי החקירות; היעדרגמישות היעדר חוקית; הבלתי הכלכלית לפעילות ממוחשב ענפי סיווג בטיפול במידע המודיעיני; וחוסר תיאום בין אגפי המס בעת הוצאת שומות.

, חל על "עברות מקור", שהן2000החוק לאיסור הלבנת הון, התש"ס-. 3בעברות כלולה אינה מס העלמת יתרה. בחומרה המתאפיינות עברות אלה, ולכן, משנאסף במשטרה או ברשות לאיסור הלבנת הון ומימון טרור מידע הקשור להעלמות מס, הוא אינו מועבר באופן שגרתי לרשות. אי לכךלאיסור ברשות רב שנצבר ערך בעל מידע המסים לרשות מועבר לא הלבנת הון ומימון טרור ובמשטרה אגב חקירות הלבנת הון. בימים אלה

ב- תקציר60דוח שנתי שם הדוח:ב60דוח שנתי מסגרת הפרסום:

2010התש"ע-שנת פרסום:

ב60דוח שנתי 56

למצב פתרון בו אין אך החוק, לתיקון תזכיר מופץ במשרד המשפטים האמור.

הרשות לא נקטה הליכים לחייב במס אנשים שהורשעו בביצוע עברה. 4פלילית ואגב כך הפיקו הכנסה.

נגד.5 להתבצע אמור נגד העבריינים הכלכלית גדול מהתקיפה חלק עסקים שבשליטתם, ושבאמצעותם הם מלבינים ומסווים את כספי הפשע. הועלה כי עצם הזיקה העבריינית של עסקים אינה מהווה לכשלעצמה אמת

מידה או סימן מחשיד על מנת להכלילם בתכנית העבודה. בפקודה, שבו נקבעה חזקת223הרשות לא עשתה שימוש בסעיף .6

אשמה )כלומר, העברת נטל ההוכחה מהרשות לנישום( למי שרמת מחייתו עולה על רמת הכנסותיו המדווחת, ללא הסבר מניח את הדעת מצידו.

של פרטים בדק מנהלת82משרד מבקר המדינה אנשים שהמשטרה עוקבות הון הצהרות הגשת נדרשה לא ככלל, נגדם. פלילית 0חקירה

מהאנשים שנבדקו. בבדיקה נמצא שיעור גדול של תאגידים קשורים שלאהיו רשומים במס הכנסה או במע"מ.

ושיתוף פעולה בין.7 ולתיאום הרשות לא גיבשה נהלים לחילופי מידע הרשות לרשויות שלטוניות רלוונטיות כמו בנק ישראל, רשות ניירות ערך, רשם נותני שירותי מטבע, רשם העמותות, הרשות להגבלים עסקיים ועוד.

הועלו0ב'59זאת בכפוף למגבלות המשפטיות הקיימות. בהקשר זה, בדוח ליקויים הנוגעים לשיתוף הפעולה בין הרשות למשטרה. הועלה כי טרם

תוקנו רוב הליקויים שהועלו בדוח. כדי למנוע הברחת נכסים צריכה הרשות להוציא שומות לעבריין ולעקל.8

את נכסיו כבר בשלב החקירה. הועלו ליקויים ביישום ההליך. מתוך עשרות אנשים ותאגידים שנישומו בגין הכנסותיהם הבלתי חוקיות, הרשות גבתה רקנמצאו ושלגביהם להם שהוצאו בשומות המס מסכומי מזערי שיעור

ממצאים פליליים. הועלה כי יכולת הרשות לטפל בענף נותני שירותי המטבע, המוגדר על.9

ידי הרשות כקבוצת סיכון בתחום הלבנת כספי פשיעה, לוקה בחסר. מבין( אין תיק במס הכנסה. 27% )כ-358 נותני שירותים אלה, ל-1,335

סיכום והמלצות הרשות אינה משקיעה מאמצים משמעותיים לגביית מס שמקורו בפעילות בלתי חוקית. מכלל פוטנציאל המיסוי של אלפי אנשים שהכנסתם נובעת מפעילות מעין זו, הוצאו ברשות שומות לכמה עשרות בלבד, ולגבי רובן אף

לא נגבו המסים.

כדי לעמוד על גידול בהון, על הרשות לערוך השוואה בין שתי הצהרות הון0בפער של כמה שנים בין הראשונה לשנייה.

, "המאבק בארגוני פשיעה".3(, עמ' 2009 )ב59דוח שנתי מבקר המדינה, 0

57משרד האוצר

ואפקטיבית יעילה מקיפה, להיערכות תפעל המסים שרשות הראוי מן בתחומים האלה: תכניות העבודה; איסוף ועיבוד של מידע על הכנסותיהם של מורשעים בעברות פליליות; משלוח דרישות להגשת הצהרות הון ודוחותבליקויים טיפול העסקית; פעילותם איתור מעבריינים; ההכנסה על בתחום סיכון קבוצת שמוגדרים במי וטיפול הפעולה; ובכלי הבסיסיים

הלבנת כספי העבריינים.

ב- תקציר60דוח שנתי שם הדוח:ב60דוח שנתי מסגרת הפרסום:

2010התש"ע-שנת פרסום:

ב60דוח שנתי 58

הפיקוח על החזר מס ערך מוסף לתיירים ועל אזור סחר חופשי אילת

יש עסקאות שרשות המסים בישראל )להלן - הרשות( מחייבת אותן )להלן - חוק מע"ם(,1975בהתאם לחוק מס ערך מוסף, התשל"ו-

במס ערך מוסף )להלן - מע"ם( בשיעור אפס, דהיינו אף על פי שלאזכאי לנכות את בגין העסקאות שביצע העוסק, הוא שולם מע"ם המע"ם שהוטל על התשומות ששימשו לצורך העסקאות האלה. ביןטובין רכישת וכן לתיירים, מסוימים שירותים מתן העסקאות: מסוימים בישראל על ידי תיירים בכוונה להוציאם מן הארץ וקבלת החזר על המע"ם ששולם בגינם. זאת ועוד, בחוק אזור סחר חפשי

התשמ"ה- ממסים(, והנחות )פטורים חוק1985באילת - )להלן אס"ח אילת(, נקבע כי מע"ם בשיעור אפס יוטל על מכירת טובין

מסוימים לאזור אילת, והוא מעניק הטבות מס למעסיקים באילת.

פעולות הביקורת בדק משרד מבקר המדינה את הפיקוח של2009בחודשים מרס עד יוני

הרשות על החזר המע"ם לתיירים ועל מתן הטבות המס לפי חוק אס"ח אילת. הביקורת נעשתה בהנהלת הרשות, בתחנת המכס והמע"ם אילת, בכמה משרדי מע"ם ובמשרד התיירות. בדיקת השלמה נעשתה במשרד

פקיד השומה אילת.

עיקרי הממצאיםהחזר המע"ם לתיירים

מכרז לבחירת זכיין למתן0 פרסם אגף המכס והמע"ם1997בנובמבר .1לניגוד העניינים שירותי החזר המע"ם לתיירים. הרשות לא נתנה דעתה המובנה שהזכיין הנבחר )להלן - הזכיין( הועמד בו. מצד אחד, הוא המאשר את החזר המע"ם לתיירים ואת סכום ההחזר; ומצד שני, העמלה שהוא מקבל נגזרת מסכום ההחזר, לכן יש לו עניין שסכומי ההחזר יהיה גבוהים

ככל האפשר. הרשות לא עשתה די לתיקון הליקויים שנמצאו בביקורות שנערכו אצל.2

הזכיין. כמו כן, היא לא הורתה לגובי המכס לבקר את פעילותו של הזכייןובמעברי בתחום שדות התעופה פעילות פי שכל על אף עליו, ולפקח

הגבול היא באחריותם.

האגף אוחד עם אגפים אחרים לרשות המסים בישראל. 0

59משרד האוצר

לסיום ההתקשרות עם2008הרשות לא נערכה כראוי במהלך שנת .3 הזכיין, ולכן היא נאלצה להאריך את ההתקשרות עמו לשנה נוספת. רק

פרסמה הרשות מכרז חדש לבחירת זכיין למתן שירותי2009בסוף ינואר החזר המע"ם לתיירים. בבדיקה שעשה משרד מבקר המדינה בעיצומם של הליכי המכרז האמור התברר כי חלק מהנתונים שהתפרסמו בו היו שגויים והיה הפרש גדול ביניהם לבין הנתונים הנכונים. בעקבות הבדיקה האמורה

תיקנה הרשות את פרטי המכרז וקבעה מועד חדש להגשת ההצעות. נמצא כי למשרד התיירות אין תכנית עבודה שנתית שעניינה פיקוח על.4

בתי העסק שייכללו בהסדר החזר המע"ם לתיירים )להלן - ההסדר(. נכון בתי העסק שאישר משרד התיירות,5,479( מ-18% )980, כ-2008למאי

לא היו צריכים להיכלל בהסדר. הרשות אינה מקפידה לעדכן את משרדובמיוחד לגבי עסקים שאינם רשאים להוציא התיירות לגבי עסקים אלו, חשבוניות מס. הרשות גם אינה מקפידה לבצע בדיקה שיטתית של העסקים

המצטרפים להסדר ולתעדם. חשבוניות15,000 היו יותר מ-2009 עד אפריל 2005נמצא כי משנת .5

מיליון ש"ח שהמע"ם עבורן לא הוחזר26בסכום עסקאות כולל של יותר מ-קיום ההוראות שבהסדר, בתי העסק על אי-הקפדה של לתיירים עקב ומשרד התיירות לא בדק את הסיבות לכך. כמו כן, משרד התיירות לא פעל נגד בתי עסק הכלולים בהסדר החזר המע"ם לתיירים שמבצעים, בעת מכירת טובין לתיירים, המרה של מט"ח לשקלים ביחס המרה המרע עם

התיירים.

אזור סחר חפשי אילת או.1 עוסקים כלפי שתינקט סנקציה נקבעה לא אילת אס"ח בחוק

מובילים שבמסוף הכניסה לאילת מבקשים לקבל חותמת אישור של פקיד המכס על חשבוניות המס בלי שהטובין ברשותם. בדרך זו ניתן לנצל לרעהבמע"ם כחייבת מדווחת כזו עסקה שכן החוק, שמקנה ההטבות את יכולים לדווח על הכנסת טובין החייבים בשיעור אפס. כלומר, העוסקים

במע"ם בשיעור אפס מבלי שאלה הוכנסו לאילת בפועל.אינו.2 היציאה מאילת לחוק אס"ח אילת, מסוף בניגוד להוראות

בגדר הברחה. סימון של המקום שהוצאת טובין ממנו היא ואין מאויש, הרשות לא יזמה הצעה לתיקון ההוראות לחוק אס"ח אילת לגבי הוצאת

ש"ח הנחשבת להברחה אם לא שולם30טובין מאילת בשווי העולה על המע"ם.

משרד האוצר והרשות לא בחנו ביסודיות את האפשרות לשכלל את.3 שיטת המע"ם שנקבעה בחוק אס"ח אילת, כפי שהמליצה ועדה מקצועיתלפני יותר מעשור. השינוי יפשט ויעמיק את השליטה והביקורת של הרשות.

הנותנות שירותים.4 נוקטת מדיניות אחידה כלפי חברות אינה הרשות באס"ח אילת בלי שפתחו בו סניף. חברות כרטיסי האשראי זוכות לפטור ממע"ם על שירותים שהן מעניקות לאס"ח אילת מבלי שפתחו בו סניף

ממשי, זאת בניגוד לנדרש בחוק אס"ח אילת.

ב- תקציר60דוח שנתי שם הדוח:ב60דוח שנתי מסגרת הפרסום:

2010התש"ע-שנת פרסום:

ב60דוח שנתי 60

משרד פקיד השומה אילת, הקטן בהיקפו, אינו מבצע ביקורות ניהול.5 פנקסים כמקובל ברשות, ומבצע מעט ביקורות לבדיקת ההטבות שניתנות למעסיקים באס"ח אילת. זאת בשעה ששיעור הליקויים המהותיים שנמצאו בביקורות ניהול הפנקסים המועטות שנעשו באזור אילת, באמצעות עובדים

ממשרדים אחרים, הוא מהגבוהים בארץ.

סיכום והמלצות קביעת מע"ם בשיעור אפס נועדה לעודד תחומי פעילות מסוימים במשק. מממצאי הביקורת עולה כי קיימים ליקויים בבקרה ובפיקוח של הרשות עלביצוע החזר כל שלבי את וכי הרשות הפריטה לתיירים; החזר המע"ם המע"ם לתיירים, בדרך המעמידה את הזכיין במצב של ניגוד עניינים מובנה. כמו כן, מתבקש כי רשות המסים תפעל לשינויים בחוק אס"ח אילת כדי

לקבוע הסדרי בקרה ופיקוח נאותים למניעת ניצול לרעה של החוק.

61משרד האוצר

ב- תקציר60דוח שנתי שם הדוח:ב60דוח שנתי מסגרת הפרסום:

2010התש"ע-שנת פרסום:

62

המשרד לביטחון הפנים

לות הביקורת פעומשטרת ישראל

המינוי הליכי נבדקו הפנים לביטחון ובמשרד ישראל במשטרת והקידום של קצינים בכירים ואישורם בידי השר.

ובזיהוי נעדרים באיתור הטיפול נבדק ישראל משטרת בתחנות אלמונים על פי פקודות המטה הארצי של המשטרה ונוהלי חטיבת החקירות במטה הארצי. בחוליית נעדרים שבחטיבת החקירות נבדקוקיומם של טיפולן של תחנות המשטרה בנושא אופן הפיקוח על מידע לצורך נאותה להצלבת ושל תשתית טכנולוגית מידע מאגר

איתור נעדרים וזיהוי אלמונים.

ב60דוח שנתי 64

מינוי וקידום של קצינים בכירים במשטרה , רשאי השר1971על פי פקודת המשטרה ]נוסח חדש[, התשל"א-

לביטחון הפנים )להלן - השר לבט"פ( "למנות שוטר או אדם אחר למלא כל תפקיד מתפקידיו של קצין משטרה בכיר". קצין משטרה בכיר הוא שוטר בדרגת סגן ניצב )להלן - סנ"ץ( ומעלה. ראשיתם של הליכי הקידום והמינוי של קצינים הוא במשטרה, המשכם במשרדהשר באישור וסיומם לבט"פ( המשרד - )להלן הפנים לביטחון

ובחתימתו על המינוי.אינם כפופים בכירים במשטרה והמינוי של קצינים הליכי הקידום להליכי מכרז, אולם הם צריכים להיות ענייניים ואחידים כדי להבטיח

את מינויו של המתאים ביותר לכל תפקיד. הנחה השר דאז לבט"פ, אבי דיכטר, את המשטרה2006בסוף שנת

לגבש מתכונת חדשה למינוי קצינים בכירים. על בסיס המלצות צוות , סגל הפיקוד2008שהקים המפכ"ל, רב ניצב דודי כהן, אישר ביוני

הכללי של המשטרה )להלן - הספ"כ( מתכונת חדשה למינוי וקידוםשל והקידום המינוי הליכי קוימו לה ובהתאם בכירים, קצינים

. 2009הקצינים לשנת

פעולות הביקורת- פברואר 2008בחודשים אפריל בדק משרד מבקר המדינה את2009

במשטרה נעשתה הבדיקה בכירים. קצינים של והקידום המינוי הליכי ובמשרד לבט"פ. במשטרה נבדקו הליכי המינוי והקידום של קצינים בכירים

אפריל 2007מינואר עד המינוי2008 והליכי הקודם, לנוהל בהתאם , שנעשו על פי מתכונת המינוי והקידום2009והקידום של קצינים לשנת

החדשה. במשרד לבט"פ נבדקו הליכי הבחינה וההמלצה על המועמדיםלמינוי שהועברו לאישור השר.

עיקרי הממצאיםמינוי קצינים בחריגה מסדרי מנהל תקין

1.: ם י נ י י נ ע ד ו ג י נ ב ג א ה ח פ מש ב ו ר ק י ו נ י לפי כללי מ היסוד של המינהל הציבורי עובד ציבור צריך להימנע מלהימצא במצב של ניגוד עניינים. בהתבסס על עקרונות אלו פורטו בהנחיית היועץ המשפטי

כללים להסדרים למניעת ניגוד עניינים0 ובפקודת המטה הארצי0לממשלהנודעת חשיבות ניגוד עניינים צוין שבנושא והאחראים לעריכתם. בהנחיה

.2006 מיוני 1.1555הנחיה 0.06.02.10פקודת מטא"ר 0

65פניםההמשרד לביטחון

מיוחדת למראית פני הדברים. כמו כן נקבע בהנחיה, בין השאר, שהעברת הסמכות הרלוונטית לטיפולו של עובד הכפוף לעובד המצוי בניגוד העניינים מעוררת קשיים, לכן נקבע כי במקרים בהם, בלית ברירה, יש להעביר אתלניגוד חשש יש שלגביו למי הכפוף תפקיד בעל של לטיפולו הנושא העניינים, יש לשקול לשתף בטיפול עובד נוסף, שאינו כפוף לעובד שלגביו יש חשש לניגוד העניינים. עוד קובעת ההנחיה שהיועץ המשפטי של הגוף

הנוגע בדבר הוא שאחראי לערוך הסדר בעניין. אחי המפכ"ל, תת ניצב )להלן - תנ"ץ( מרדכי )מוטי( כהן, משרת במשטרה

קודם לדרגת ניצב משנה וכיהן בדרגה זו עד יוני2002. בשנת 1987משנת , בתפקיד קצין אג"מ במחוז ת"א ולאחר מכן כמפקד מרחב )להלן -2007

ממ"ר( יפתח במחוז תל אביב. פנה7.6.07בסמוך לאחר שמונה לתפקידו, בפגישת עבודה שהתקיימה ב-

המפכ"ל, רב ניצב דודי כהן, ביוזמתו לשר לביטחון הפנים דאז, מר אבי דיכטר )להלן - השר(, העלה את סוגיית ניגוד העניינים העלול להתעורר בכל הנוגע לקידום אחיו וביקש לפסול את עצמו מלעסוק במינוי או בקידום של אחיו. השר קבע כי בכל נושא הקשור למינוי אחיו של המפכ"ל "יעסוקאיילון כפוסק אחרון לפני העלאה ]של המינוי[ לאישור הסמפכ"ל שחר

השר" )להלן - סיכום השר(. הסיכום שקבע השר ולפיו הסמפכ"ל יהיה הפוסק האחרון בעניין מינוי אחיו של המפכ"ל לא תאם את הנחיית היועמ"ש, הקובעת עקרונות לעריכת הסדרים למניעת ניגוד עניינים ולא נתן מענה שלם ונאות לניגוד הענייניםאת בעצמו אחיו. ראשית, השר קבע לקידום הנוגע בכל של המפכ"ל ולפיה היועמ"ש, להנחיית בניגוד זאת העניינים, ניגוד למניעת ההסדר האחריות לעריכת ההסדר תוטל על היועץ המשפטי של הגוף הנוגע בדבר.ההכרעה סמכות לסמפכ"ל הועברה אמנם השר שקבע הסיכום לפי הסופית בדבר המועמד שיובא לאישור, אך לא נאמר בו דבר בנוגע לכל אחד מהשלבים האחרים הנוגעים להליך. כמו כן חסר בסיכום זה מרכיב מהותי, הכלול בהנחיית היועץ המשפטי לממשלה, והוא שיתוף שומר סף

בדיונים בראשות הסמפכ"ל. הועלה שהמפכ"ל לא עמד בסיכום השר והיה מעורב בפועל בהליכי המינוי

כי תוגש המלצה שאחיו ימונה2008של אחיו: המפכ"ל סיכם בספטמבר לתפקיד סגן מפקד מחוז מרכז, וזאת משום שלא היה אפשר להפריד את הדיון במינוי לתפקיד זה מהדיונים על המינויים לשאר התפקידים בדרגת

על טופס ההמלצה לקידום אחיו2007תנ"ץ. כמו כן חתם המפכ"ל ביוני לדרגת תנ"ץ ולמינויו לתפקיד מפקד מרחב ירקון.

לשני אחי המפכ"ל מינויו של את אישר דיכטר, אבי מר לבט"פ, השר ייחד לא הוא בהם; המפכ"ל מעורבות למרות תנ"ץ בדרגת תפקידים למינויים הליך מיוחד אלא אישר אותם עם שאר ההמלצות למינוי לתפקידי

תנ"ץ ולא התייחס לאי-תקינות הדבר.ו.2 ת ו ח מ ת ה ל ל י ב ק מ ב ל ט ו ב ש ד י ק פ ת ל ן י צ ק י ו נ י מ

: ן י ד ת כ י ר ע תקן של תפקיד במשטרה צריך להיקבע בהתאם לנוהלי ב המשטרה והמשרד לבט"פ - לאחר שמחוזות המשטרה ואגפיה או המשרד

ב- תקציר60דוח שנתי שם הדוח:ב60דוח שנתי מסגרת הפרסום:

2010התש"ע-שנת פרסום:

ב60דוח שנתי 66

לבט"פ מצביעים על הצורך בתקן לתפקיד מסוים, ולאחר שאגף התכנוןוהאמצעים ייעודו, משימותיו נחיצותו, במשטרה ערך עבודת מטה בעניין

הדרושים לכך. התמחות בעריכת דין במסגרת המשטרה גילמה בתוכה הטבה משמעותית לפרט, שכן בעת ההתמחות השוטר ממשיך לקבל שכרו לפי דרגתו הקיימת ובתוספת כל הרכיבים הקבועים של שכרו במשטרה. אשר על כן, על פי

היא לא2004מדיניות המשטרה בעניין התמחות בעריכת דין, מדצמבר במסגרת המשטרה, להתמחות הדרגות בכל לשוטרים לחלוטין אפשרה

.20080וזאת עד לגיבוש נוהל חדש בנושא בשנת בינואר מכלליה: המשטרה חרגה מסוים במקרה קבע2006בפועל,

המשרד לבט"פ שאין צורך ארגוני במשרה מלאה למילוי תפקיד נשיא ביתהתקן ודרגת הזמני התקן שיבוטלו והוחלט לערעורים, הדין המשמעתי שהוקצו לתפקיד. למרות זאת, כחודש בלבד לאחר הביטול החליטו השרכדי זה לתפקיד זמני לאשר תקן דאז, משה קראדי, והמפכ"ל לבט"פ למנות לתפקיד קצין בדרגת תנ"ץ, וזאת על מנת לפתור בעיה בין-אישית בין הקצין ומפקדו ביחידתו הקודמת. במקביל אישר המפכ"ל דאז לקצין להתמחות בעריכת דין בלשכת היועץ המשפטי של המשטרה, זאת בניגוד למדיניות המשטרה בנושא. יצוין כי עלות שכרו החודשי של הקצין כשהיה

ש"ח, זאת לעומת40,500נשיא בית הדין המשמעתי לערעורים הייתה כ- שכר של מתמחה שהינו נמוך בהרבה. מכאן שבמשך השנה שבה אויש תפקיד שלמעשה בוטל, נשאה לכאורה הקופה הציבורית בעלות נוספת

שהייתה נחסכת אם התקן היה מבוטל.

אי-קידום קצינים בדרגת תת ניצב מחמת גילהתש"ל- משולב[, ]נוסח )גמלאות( המדינה שירות חוק גיל1970לפי ,

; לשוטר ששירת עשר שנים לפחות67הפרישה לעובדי המדינה הוא כעת יש זכות לפרוש לגמלאות, והמפכ"ל רשאי להוציאו לגמלאות. על57וגילו

הוא גיל57, לפיה 0יסוד החוק קבעה המשטרה מדיניות שעוגנה בנוהל פרישת החובה לשוטרים, למעט במקרים חריגים. נוסף על כך, מקנה סימן

15 )להלן - סימן 1922-1947 לדבר המלך במועצה על ארץ ישראל 15סמכות לפטר שוטר לפני גיל הפרישה בשל0לדבר המלך( לשר לבט"פ

אי-התאמתו לתפקידו או מטעמים ארגוניים. פיטורים אלה יזכו את המפוטרמיידית עם פרישתו. בדצמבר בית המשפט העליון2006בקצבה הורה

למשטרה לבטל את הסדר הפרישה האמור לאחר שקבע שיש בו אפליה פקודת מטא"ר2008. בעקבות זאת נכנסה לתוקף בנובמבר 0מחמת גיל

, אך מאפשרת לכל שוטר57, שככלל משאירה את גיל הפרישה 0חדשהלבקש לדחות את מועד פרישתו בהתאם לתנאים הקבועים בה.

"התמחות במשפטים לקצינים מצטיינים".05.03.14נוהל אגף משאבי אנוש 0.16.02.09נוהל אמ"ש 0הסמכות היא לממשלה שאצלה אותה לשרים.0 פדאור.רוזנבאום נ' נציב שירות בתי הסוהר ואח', 10076/02בג"ץ 0 "הפרישה לגמלאות - הארכת השרות מעבר07.07.10פקודת מטא"ר מס' 0

לגיל הפרישה".

67פניםההמשרד לביטחון

התווה המפכ"ל מדיניות שנועדה לאתר ולהכשיר מראש את2008ביוני את להם ולהתוות בספ"כ להיכלל שעתידים הבכירים הקצינים קבוצת ימונו שלא המפכ"ל החליט זאת במסגרת המתאימים. השירות מסלולי לספ"כ קצינים שאין להם אופק שירות של ארבע עד שש שנים, בשים לב

לגילם ולגיל הפרישה לגמלאות של שוטרים.ודרכי ציבורי גוף טווח על הרכב גיבוש מדיניות בעלת השלכות ארוכות את וממצה. שיטתית מטה עבודת במסגרת להיעשות צריך פעולתו המדיניות יש לפרסם לפני שמתחילים ביישומה ולגבש מענה ל"דור מעבר".לגיבוש המדיניות להכשרת ביצעה עבודת מטה לא התברר שהמשטרה עתודה לספ"כ. היא לא דנה בין השאר בהתאמת המדיניות לפסיקת בג"ץ ולהסדר הפרישה שגובש בעקבותיה, המאפשר לשקול לדחות את מועד

גיל כל57הפרישה אחרי קידומם של על ניתחה את השפעותיה לא , הקצינים הבכירים, לא נסמכה על חוות דעת מקצועיות לרבות חוות דעת

בסימן הבוחנות את השימוש יישום15משפטיות למטרות לדבר המלך את המדיניות לא פרסמה גם היא עלותה. את ולא אמדה זו, מדיניות

, ואף לא גיבשה מענה ל"דור2008שגיבשה לפני שהחלה ביישומה ביולי מעבר" של הקצינים הבכירים, שהמדיניות משנה את מצבם.

נוסף על כך העלתה בדיקת הליכי הקידום והמינוי של קצינים בדרגת תנ"ץ, שהמדיניות שגובשה לא יושמה בעקביות ובשוויוניות ולא התחשבה בהסדר

הפרישה החדש, המאפשר לדחות את מועד הפרישה.

גיבוש הליך חדש למינוי ולקידום של קצינים בכיריםבשנת של2001כבר והמינוי הקידום בהליכי בעיות איתרה המשטרה

קצינים בכירים, שגרמו חוסר אמון ופגיעה במוטיבציה בקרב הקצינים. על מתכונת מינוי וקידום חדשה, שהוכנה2008רקע זה גובשה והופעלה ביוני

לפי כהן. דודי רב-ניצב והמפכ"ל דיכטר אבי דאז לבט"פ השר ביזמת המתכונת החדשה אמורים לדון במינוי ובקידום של קצינים בכירים אחת לשנה בראייה כוללת ובתכנון ארוך טווח, וההחלטות אמורות להתקבל על

בסיס כלי מיון והערכה אובייקטיביים ומקצועיים וכלים תומכי החלטה. , לא הושלמה הסדרת מרכיבים2009עד מועד סיום הביקורת, פברואר

והקידום החדשה: לא הושלמה הכנת ספר מרכזיים של מתכונת המינוי תפקידים שנועד לקבוע את המאפיינים לכל תפקיד ולהבטיח שהדרישותבמגזר קצינים לגבי חובה נקבעה וטרם ומקצועיות, אחידות יהיו להם

להיבחן במרכז הערכה כתנאי לקידום לדרגת סנ"ץ. זאת ועוד,0המינהלי במתכונת החדשה לא נקבעו תנאי סף גבוהים יותר לאיושם של תפקידים

, שמילוים מגביר את הסיכוי0מבוקשים באותה דרגה, כמו תפקידי ליבהלקידום בדרגה.

שוטרים המוצבים בתפקידי מינהלה ותפקידם לתמוך ולסייע למגזר הייעודי0)כמחצית מקציני המשטרה(.

כגון מפקדי תחנות ומפקדי מרחבים.0

ב- תקציר60דוח שנתי שם הדוח:ב60דוח שנתי מסגרת הפרסום:

2010התש"ע-שנת פרסום:

ב60דוח שנתי 68

מינוי וקידום של קצינים לדרגות סגן ניצב וניצב משנה משרד מבקר המדינה בדק את הליכי המינוי והקידום של קצינים בכירים

. עלה שהמשטרה חרגה מהוראות הנוהל2009 עד פברואר 2007מינואר בעניין הקידום, השיבוץ וההכשרה של2008שהיה בתוקף עד לסוף יוני

קצינים. נוסף על כך היא חרגה, אם כי במידה פחותה, מהוראות הנוהל , ליישום2009החדש, שהיה כבר בתוקף בסבב המינויים והקידומים לשנת

מתכונת המינוי והקידום החדשה, כמפורט להלן:1. : כ " ספ ב ם י צ ו ב י ש ן ו י ד ך י ל ה ת פ י ק לפי הנוהל הקודםע

פרסמה מחלקת כוח אדם באגף משאבי אנוש )אמ"ש( הודעה למחוזות המשטרה והאגפים במטא"ר )להלן - היחידות( על תפקידים שהתפנו; על היחידות היה להמליץ על מועמדיהן, מחלקת כוח אדם הייתה צריכה לבחוןהסופית המועמדים רשימת את ולהעביר הסף בתנאי עומדים הם אם לריאיון מקדים למפקדי היחידות. לאחר מכן התקיים בספ"כ דיון לבחירת המועמד המתאים ביותר מבין המועמדים, ובסיומו המליץ המפכ"ל לשר

לבט"פ על המועמד לקידום. יחידות פנויים, תפקידים בהם שפורסמו מקרים שני העלתה הביקורת המשטרה הציעו מועמדים שנבחנו ואושרו כמועמדים לתפקידים המוצעים,לאחר אולם הרלוונטיים. המפקדים עם ראיונות נערכו אף ולחלקם השלמת כל התהליך, לא התקיים בספ"כ דיון שיבוצים. במקום זאת הובאשהעבירו המועמדים ברשימות נכלל שלא בלבד אחד מועמד לאישורו והקידום המינוי מתכונת יישום של בבדיקה כי יצוין המשטרה. יחידות

לא היו מקרים דומים של שינוי2009החדשה בסבב המינוי והקידום לשנת הליך בחירת המועמדים או מינוי מועמדים שלא נכללו ברשימות.

2. : ם י י ו נ פ ם י ד י ק פ ת ל ם י ד מ ע מו ת ו מ י ש ר ש ו ב י לפיגימנה ועדות איתור והשמה - כלי מתכונת הקידום החדשה, ראש אמ"ש לראיין את ועדות האיתור לקידום. על לדירוג המועמדים המיון המרכזי המועמדים ולהמליץ על רשימת מועמדים מתאימים לכל תפקיד )להלן -

אשכול מועמדים(. משרד מבקר המדינה בדק את פעילותן של חמש ועדות איתור ומצא בהןאיתור לוועדות המתאימים: המועמדים למיון בתרומתן שפגמו ליקויים אחדות לא היה מידע שלם על התפקידים הנדונים, ולאחרות היו חסרים פרטים על חלק מהמועמדים. לא הייתה אחידות באופן הערכת המועמדים ובחישוב ציוניהם. קצינים שציוניהם היו נמוכים משל אחרים נכללו באשכול

דומים במהותם לליקוייםללא שום נימוק. ליקויים אלה בפעילות הוועדות .2008בהליכי הקידום לפי הנוהל שהיה בתוקף עד לסוף יוני

ם:.3 ו ד י ק ל ף ס ה י א נ ת ב ה ד י מ בנוהל הקודם ובנוהל החדש ע נקבעו תנאי סף לקידום קצינים בכירים, המתייחסים בין השאר לפרק זמן מינימלי לשהייה בדרגה או בתפקיד, למילוי תפקידים קודמים, להשכלה ולהכשרה ולהערכות מפקדים. הנוהל בשתי גרסותיו מקנה למפכ"ל סמכות להמליץ לשר על קידום מועמד שלא עומד בתנאי הסף אגב הנמקתה

בכתב באופן שילמד על סבירותה.

69פניםההמשרד לביטחון

לקידומם, הסף בתנאי יעמדו שהקצינים המשטרה הקפידה תמיד לא לעתים אף ביותר מתנאי סף אחד. המפכ"ל אישר לקדם קצינים שאינם עומדים בתנאי הסף מבלי לנמק זאת כך שיהיה ניתן ללמוד על השיקולים

לכך ואם התקיימו לגביהם נסיבות מיוחדות המצדיקות זאת. ם.4 ו כ י ס " ל ש ך י ל ה ב ד י ח י ד מ ע מו י ו נ י מ ו ם ו ד י ק

: " ן ו י דיון",ד "סיכום המוגדר מיוחד, הליך נקבע המשטרה בנוהל שמאפשר לבחור מועמד לתפקיד פנוי כאשר הוא מוצג כמועמד יחיד ואינו מתמודד עם אחרים על התפקיד בדיון השיבוצים, ובלבד שהוא עומד בתנאי הסף המחייבים. הליך זה מיועד בעיקר למינוי לתפקידי רוחב של קצינים"משרות למשרות המכונות לקידום שנתיים בדרגתם, שמשרתים לפחות בעקבות ולקידום דובר( או יחידות מפקדי בלשכות עוזר )כגון אמון"

העלאת דרגת תקן המשרה. הביקורת העלתה כי לא תמיד הקפידה המשטרה שהקידום או המינוי ייעשואישרה וכן דיון" "סיכום הליך לקיום בנוהל שנקבעו התנאים פי על במסגרת הליך זה מינויים שהיו צריכים להידון בדיון שיבוצים סדור, כמפורט

להלן: מינואר יחידים מועמדים המינויים של אפריל 2007בדיקת עד 2008,

קצינים הועלו בדרגה בעקבות20שבוצעו בהליך "סיכום דיון" העלתה כי ( קודמו50%העלאת תקן תפקידיהם, חלקם בניגוד לנוהל: עשרה מהם )

בדרגה בעקבות העלאת תקן התפקיד, אף שלא נעשתה בעניין עבודת מטה מסודרת והשינויים לא הובאו מראש לאישור המשרד לבט"פ; לשני קצינים אחרים הועלתה דרגת תקן התפקיד והם קודמו בדרגה אף שלא עמדו בתנאי הסף לקידום; שבעה קצינים מונו לתפקידים שכונו משרות אמון וקודמו, למרות שהמשרות על פי הגדרתן אינן משרות אמון, וחלקם

קצינים אחרים )שהם20אף לא עמדו בתנאי הסף לקידום. בנוסף מונו מהקצינים שמונו לתפקיד רוחב באותה תקופה( לתפקיד רוחב אחר10%

אף ששהו בתפקידם הקודם פרק זמן קצר מהנדרש.

סמכויות השר לבט"פ בעניין מינוי קציני משטרה כאמור, לפי פקודת המשטרה מוסמך השר לבט"פ למנות קציני משטרה בכירים. נוהל גיוס, מינוי, העלאה בדרגה ופרישה של קצונה בכירה מפרט את הליך הטיפול של המשרד בהמלצות המשטרה למינוי ולהעלאה בדרגה של קצינים בכירים. על האגף לתכנון, ארגון, תקציבים ובקרה שבמשרד לבט"פ )להלן - את"ב( לבחון אם המלצות המשטרה הוגשו בהתאם לנוהליהייעוץ יחידת של דעת חוות לבקש הצורך ובמידת והמשטרה, המשרד

המשפטי לפני שהוא מעביר אותן לאישור השר. את"ב העביר לשר לבט"פ את המלצות המשטרה למינוי ולקידום בדרגה של קצינים בכירים לאחר שבחן אותן, ובנוגע לחלקן ציין שהן בעייתיות ואינן תואמות את נוהלי המשרד והמשטרה. השר אישר את כל ההמלצות מבלי

שנימק את אי-קבלת הערות את"ב.

ב- תקציר60דוח שנתי שם הדוח:ב60דוח שנתי מסגרת הפרסום:

2010התש"ע-שנת פרסום:

ב60דוח שנתי 70

סיכום והמלצות ביזמת השר לבט"פ, מר אבי דיכטר, והמפכ"ל, רב-ניצב דודי כהן, שינתה

את מתכונת המינוי והקידום של הקצונה הבכירה,2008המשטרה ביוני גיבשה הליך מתוכנן מראש הפתוח ליותר מועמדים, הוסיפה כמה כלי מיון אובייקטיביים ומקצועיים, והגבירה את שקיפות ההחלטות בשלבים השונים של הליכי המינוי והקידום. כל אלה נועדו לשפר את תוצריו ולהבטיח כיהציבור אמון את להגביר וכן המתאימים, המועמדים ויקודמו ייבחרו

והקצינים בהליכים אלה. המתכונת החדשה של מינוי וקידום קצינים אכן הביאה לשיפור בהליכיםולמתן הזדמנות לקצינים מיון אובייקטיבים כלי לגיבוש הנוגע אלה בכל

,2009להתמודד על תפקידים. עם זאת, במועד סיום הביקורת, פברואר ועדות האיתור ופעולתן של גיבושם של חלק מכלי המיון, טרם הסתיים נמצאה לקויה בהיבטים שונים. נוסף על כך הממצאים המתוארים לעיל

, ובמידה פחותה מיולי2008 עד אפריל 2007מצביעים על כך, שמינואר , חרגה המשטרה מהוראות הנוהל בנוגע לעמידה2009 עד פברואר 2008

בתנאי הסף לקידום.כלי המיון הנחוצים לשימוש כל גיבוש לסיים בהקדם את על המשטרה לשיפור המיון לרבות אלה הדרושים והקידום החדשה, במתכונת המינוי לתפקידים במגזר המינהלי. ואולם בראש ובראשונה להקפיד ביישום נהליה לקידום ולמינוי קצינים בכירים, בין שהם חדשים ובין שנקבעו זה מכבר והםבחירת המועמדים את להבטיח כדי בה יש זאת בתוקף. הקפדה עדיין

המתאימים ביותר ולחזק את אמון הציבור והקצינים בארגון ובמפקדיו. הנוהל אמנם מקנה למפכ"ל סמכות להמליץ לשר על קידום מועמד שלא עמד בתנאי הסף, אולם ראוי שהמפכ"ל ישתמש בסמכות זאת במשורה,יקפיד לנמק בכתב כל וכן ביותר, וייחדה ככל האפשר לנסיבות חריגות חדשים תהליכים של והטמעה פיתוח על דגש שימת בעניין. החלטה להוות תחליף להן הן פעולות חשובות, אך אל לכך והקצאת משאבים

לקיום נהלים. ולקידום למינוי המשטרה המלצות כל את אישר הפנים לביטחון השר קצינים בכירים גם במקרים שהגורמים המקצועיים במשרד לבט"פ הצביעושל הפיקוח את מתוכן רוקן ובכך למניעתם, אפשרית עילה על לפניו

המשרד על הליך המינוי והקידום של קציני המשטרה.

ב60דוח שנתי 72

טיפול המשטרה באיתור נעדרים ובזיהויאלמונים

איתור נעדרים וזיהוי אלמונים, עניינים שהם מדיני הנפשות ממש, הםשל המובן האינטרס על בה. להמעיט ניתן שלא חשיבות בעלי לגורל הקשורה מידע פיסת לכל המייחלות הנעדרים משפחות משפטית משמעות בעלי עניינים גם נוספים שנעלמו, יקיריהן כמו זוג, בני אישי של בענייני מעמד לרבות השלכות קונקרטית, וכיוצא באלה. המשטרה אחראית ירושה וממזרות, בענייני עגינות לאיתור נעדרים ולזיהוי אלמונים וטיב הפעולות שהיא נוקטת ועיתויןולעתים, אף להציל את עשויים להשפיע על הסיכוי לאתר נעדר, חייו. יתרה מזאת, אלמוני שזוהה יכול להיות אדם שהוכרז קודם לכן

.0כנעדרכ-0מנתוני המשטרה עולה שמדי שנה מהנעדרים שפרטיהם15-30

-14 נמצאו 0מדווחים למשטרה אינם מאותרים. עוד עולה שמדי שנה 492 היו רשומים במשטרה 2009 אלמונים שלא זוהו. בספטמבר 22

אלמונים שלא זוהו, מאז קום המדינה.473נעדרים שלא אותרו ו- תחנות המשטרה הפרושות ברחבי הארץ הן הגורם האחראי לאיתור נעדרים ולזיהוי אלמונים. חוליית נעדרים במטה הארצי של המשטרהעל לפיקוח האחראי המטה גורם היא נעדרים( חוליית - )להלן ולמתן אלמונים ולזיהוי נעדרים לאיתור המשטרה תחנות פעולות

הנחיות וייעוץ בכל הנוגע לנושא זה.

פעולות הביקורתפברואר-אוגוסט טיב2009בחודשים את המדינה מבקר משרד בדק

טיפולה של המשטרה באיתור נעדרים ובזיהוי אלמונים שבחלוף תקופה לאתחנות טיפול שנבדקו: הנושאים אלה זוהו. לא או אותרו לא קצרה המשטרה בנושא, לרבות ביצוע פעולות חקירה שהיה עליהן לבצע על פיחטיבת ונוהלי הפקודה( - )להלן המשטרה של הארצי המטה פקודת החקירות של המשטרה )להלן - הנהלים( לפי נסיבות האירוע, קיום דיוני הערכת מצב תקופתיים לצורך הפקת לקחים, קבלת החלטות ומתן הנחיות בהתאם והקפדה על רצף בחקירה. עוד נבדק אם חוליית נעדרים פעלה באופן ראוי ונכון בטיפול בנושאים שבאחריותה, ובהם פיקוח על טיפולן של תחנות המשטרה בנושא איתור נעדרים וזיהוי אלמונים, קיום מאגר מידע

על פי פקודת המטה הארצי של המשטרה נעדר הוא כל אדם שהיה אמור0 להגיע לביתו או לכל מסגרת מגורים אחרת שהוא לן בה, ולא חזר לאותה מסגרת מגורים במשך זמן סביר ומקום הימצאו אינו ידוע. אלמוני הוא כל אדם, חי או מת, שלא ניתן לזהותו אם בגלל מצבו הנפשי אם בעקבות פגיעה

גופנית, לרבות שלד וחלקי שלד שזהותם לא ידועה..2002-2007 בשנים 0.2005-2009 בשנים 0

73פניםההמשרד לביטחון

וזיהוי נעדרים איתור לצורך מידע להצלבת נאותה טכנולוגית ותשתית והנהלים. הפקודה ועדכון נעדרים אלמונים בחוליית נעשתה הבדיקה

ונבדקו המשטרה נגנזו34ובתחנות שטרם פתוחים תיקים שמועד0 , ( מתיקי הנעדרים בארץ ו-35% )16 - 2004-2008פתיחתם היה בשנים

( מתיקי האלמונים. 18% )18עיקרי הממצאים

בפקודה, מוסדרות אלמונים ולזיהוי נעדרים לאיתור המשטרה פעולות ולפיה, כדי לאתר נעדר ולזהות אלמוני על תחנות המשטרה לבצע פעולות חקירה לפי נסיבות האירוע ולהמשיך במאמצי האיתור והזיהוי במשך חמשבין הוראות הפקודה מפרטים, פי הנהלים שנקבעו על שנים ברציפות. השאר, את פעולות החקירה שיש לבצע בטיפול מתמשך בתיקי נעדרים. אף כי אין נוהל המפרט באופן דומה את הפעולות שיש לבצע בחקירהבסיסיים, חקירה באמצעי ששימוש לכך מקום יש אלמונים, לזיהוי תחנות את ינחו המתחייבים, בשינויים האמורים בנהלים המפורטים של תיק הפקודה, פי על אלמונים. בתיקי מתמשך בטיפול המשטרה אלמוני ייסגר כאשר הוא זוהה בוודאות ותיק נעדר ייסגר כאשר הוא אוכן, דהיינו כאשר אותר חי או מת. אם אין זיהוי ואין איכון בתום חמש שנים מיום פתיחת התיק, הוא ייגנז בארכיון נעדרים שבמטה הארצי של המשטרה על

פי התנאים המפורטים בפקודה.

הליכי הטיפול בנעדרים ובאלמונים בתחנות המשטרה: ה ר י ק ח ב ת ו י ה ש ה ו ב צ מ ת כ ר הע י נ ו י הנהלים, ד פי על

בתיקים שהחקירה מתמשכת יש לקיים הערכות מצב תכופות כדי להחליט אילו צעדים יש לנקוט ומה דחיפותם, ולכתוב סיכום ביניים כבר חודשיים לאחר פתיחת התיק. הערכות המצב משמשות כלי חשוב וחיוני בידי תחנות המשטרה לצורך בחינת פעולות החקירה שנעשו, הפקת לקחים וחיפוש

מחודש של כיווני חקירה אפשריים אחרים.התיקים של המכריע ברוב כי העלתה המדינה מבקר משרד בדיקת

מ-30שנבדקו, 34( שנבדקו התיקים מצב88% הערכות נעשו לא ,) בתכיפות הראויה, דהיינו המשטרה לא בדקה עד כמה מועילה החקירה

)30 מ-23שבוצעה ולא נבחנו כיווני חקירה אפשריים אחרים; במרביתם, מ-12(, לא נעשתה הערכת מצב במשך שנה או יותר כשבמחציתם, 77%

, היא לא נעשתה במשך שנתיים עד ארבע שנים ויותר.23( שנבדקו התיקים של המכריע שברוב עלה השהיות88%עוד היו )

משמעותיות בחקירה. במרביתם היו ההשהיות כבר בסמוך לפתיחת התיק, ובחלק מתיקי האלמונים נפסקו פעולות החקירה חודשים ספורים לאחר

קבלת ההודעה על מציאת האלמוני, ובעצם, התיק נגנז. אם נעדר לא אוכן ואלמוני לא זוהה במשך חמש שנים ממועד פתיחת התיק,0

התנאים לפי המשטרה של הארצי במטה נעדרים בארכיון התיק ייגנז וההליכים המפורטים בפקודה.

ב- תקציר60דוח שנתי שם הדוח:ב60דוח שנתי מסגרת הפרסום:

2010התש"ע-שנת פרסום:

ב60דוח שנתי 74

: ה ר י ק ח ה י ו צ י על פי הפקודה והנהלים, כדי להביא לאיכונו של מ נעדר או לזיהויו של אלמוני על דרגי הפיקוד והחוקרים בתחנות המשטרההקצין של דעתו שיקול פי על לרשותם העומדים באמצעים להשתמש

הממונה על החקירה, לרבות בדיקת כל קצות החוט שהועלו בחקירה. אולם הביקורת העלתה שבכל התיקים שנבדקו לא מיצו תחנות המשטרה את אמצעי החקירה העומדים לרשותם והועלו כשלים בשימוש באמצעים השונים, למשל: יש שלא נגבו עדויות אף שהממונים על החקירה הורו על כך; יש שלא נעשתה פנייה לגורמי מודיעין לחיפוש מידע כנדרש בנהלים; יששיחות על מידע בקבלת או סלולרי טלפון באיכון שימוש נעשה שלא נכנסות ויוצאות מטלפון; ויש שלא טופלו, כנדרש בנהלים, חפצים שנמצאו

עם האלמונים שעשויים היו לסייע בזיהוים. נמצא אפוא שהמשטרה לא פעלה על פי נהליה שלה עצמה. לא זו בלבדולזיהוי אלמונים נזנחו פעולות החקירה לאיתור נעדרים שברוב התיקים כבר בסמוך לתחילת החקירה, אלא שברוב המקרים גם לא נערכו הערכות מצב תכופות כנדרש, החקירה לא תמיד מוצתה עד תום ולא תמיד נעשהאו נעדר לאתר כדי החוקרים לרשות העומדים באמצעים ראוי שימוש לזהות אלמוני או כדי לייצר "קצוות חוטים" לבדיקות ולהשלמות נוספות. מנגד עומדות משפחות חרדות ודואגות המצפות לטיפולה הראוי והבלתי

פוסק של המשטרה בעניינן ומייחלות למענה מהיר ככל האפשר.

פיקוח ובקרה על הליכי החקירה וגניזת התיקים חוליית נעדרים היא יחידת מטה האחראית, כאמור, למתן הנחיות מקצועיותהפקודה הוראות של לעדכונן אלמונים, וזיהוי נעדרים איתור בנושא והנהלים, לפיקוח על פעולות החקירה של תחנות המשטרה וכן לביצועלעמוד כדי לגניזה. המשטרה מתחנות המועברים התיקים על בקרה במשימותיה החוליה מנהלת קובץ נתונים ממוחשב על נעדרים ואלמונים )להלן - קובץ נעדרים ואלמונים(. שימוש יעיל במידע הנאגר בקובץ עשויבין לסייע באיכון נעדרים או בזיהוי אלמונים במקרים שנמצאה התאמה

פרטיהם של מי מהם.את.1 מצליבה החוליה שבאמצעותה הממוחשבת שהמערכת הועלה

מתקדם, נתונים חיפוש לבצע אפשר ואי דיה משוכללת אינה הנתונים חיפוש פרטני באמצעות תפריט שאילתות נאלצת לבצע החוליה לפיכך באופן לפקח - במשימותיה לעמוד החוליה התקשתה במערכת. הקיים בנושאים החוקרים את ולהנחות הפעילים התיקים על ומקצועי הדוק שהחוליה אחראית להם. עוד עלה שהפקודה והנהלים שתחנות המשטרהפועלות לפיהם בכל הנוגע לאיתור נעדרים ולזיהוי אלמונים אינם מעודכנים.

כאמור, תיק של נעדר שלא אוכן או תיק של אלמוני שלא זוהה בתום.2 חמש שנים מיום פתיחתו ייגנז בארכיון שבמטה הארצי של המשטרה לפי

75פניםההמשרד לביטחון

. בתום חמישים שנה מיום ההיעדרות או מיום0התנאים המפורטים בפקודהמציאת האלמוני יבוער התיק.

60 שהחוליה מנהלת עלה כי למעלה מ-0מבדיקת קובץ נעדרים ואלמונים טרם נגנזו,0 ואמורים היו להיגנז1962-2003 מהתיקים שנפתחו בשנים %

ועשרות תיקים שהגיע מועד גניזתם לא הועברו מתחנות המשטרה לחוליה אלא בוערו בתחנות עצמן, בניגוד להוראות הפקודה ולנהלים. בכל התיקיםובמקרים רב, באיחור הבקרה נערכת לחוליה במועד מועברים שאינם שנמצאים בהם כשלים בטיפולן של תחנות המשטרה בתיק, לעתים מאוחר

מדי לבצע השלמות לחקירה.

סיכום והמלצות לאיתור נעדרים ולזיהוי אלמונים ישנה חשיבות רבה משום שמדובר בדיני נפשות. מדובר במשפחות החרדות לגורל יקיריהן שנעלמו וגם בהשלכות היכולות להיות לזה על מעמד אישי, כמו עגינות וממזרות, על ירושה וכיוצא באלה. כדי לאתר נעדר ולזהות אלמוני על תחנות המשטרה לבצע פעולותבנוהלי מפורטות שרובן האירוע, נסיבות לפי ומגוונות רבות חקירה המשטרה. הדגש העיקרי בנושא איתור נעדרים וזיהוי אלמונים הוא טיפול

ראוי ושוטף ללא השהיות תוך כדי קיום הערכות מצב תכופות. אולם הועלה כי ברוב התיקים שנבדקו במסגרת ביקורת זו, סמוך לאחרזנחו תחנות המשטרה את פעולות או מציאת אלמוני נעדר הודעה על החקירה, ובחלק ניכר מהמקרים לא ננקטו כל הפעולות הנדרשות, לא מוצו אמצעי החקירה ולעתים אף לא בוצעו הנחיות מפורשות שניתנו עלוהנהלים מהפקודה ומשמעותית ניכרת סטייה והמטה. הפיקוד דרגי ידי פירושה לא רק אי-מילוי אחר אותן הוראות אלא גם קיומה של אפשרות

פגיעה ממשית ביכולת לאתר נעדר ולזהות אלמוני.מצליבה נעדרים חוליית שבאמצעותה הטכנולוגית שהתשתית עלה עוד בתפקודיה, ומוגבלת משוכללת אינה אלמונים נתוני עם נעדרים נתוני

והפקודה והנהלים אינם מעודכנים.תחנות של טיפולן אחר לעקוב במשטרה והמטה הפיקוד דרגי על המשטרה באיתור נעדרים וזיהוי אלמונים ולוודא שהטיפול בנושא רגיש זההחקירה שפעולות לוודא יש ובהקפדה. בשקידה ראוי, באופן ייעשה ייעשו הערכות מצב תכופות וללא השהיות, דיחוי יבוצעו ללא הנדרשות וייעשו מרב המאמצים למצוא, בכל אירוע ואירוע, עוד דרכי פעולה שיסייעוהתשתית לשיפור תפעל הראוי שהמשטרה מן כן כמו לחקירה. ויועילו וזיהוי איכון נעדרים יעילה לצורך הטכנולוגית כדי להשיג הצלבת נתונים

אלמונים ותדאג לעדכון מיידי של הפקודה והנהלים העוסקים בנושא זה.ייגנז עד שייוודע למשטרה דבר מותו של אותו0 תיק אלמוני שנושאו חי לא

אלמוני. .14.6.09נכון ל-0התפקידים0 שבעלי או מוצתה לא עדיין בהם שהחקירה התיקים למעט

המפורטים בפקודה טרם המליצו על גניזת התיק.

ב- תקציר60דוח שנתי שם הדוח:ב60דוח שנתי מסגרת הפרסום:

2010התש"ע-שנת פרסום:

ב60דוח שנתי 76

77

משרד הבינוי והשיכון

לות הביקורת פעו במשרד הבינוי והשיכון, בחברות "עמידר, החברה הלאומית לשיכון בישראל בע"מ", "חלמיש חברה ממשלתית עירונית לדיור לשיקום ולהתחדשות שכונות בתל-אביב-יפו בע"מ", "פרזות חברה ממשלתית עירונית לשכון ירושלים בע"מ", "שקמונה חברה ממשלתית-עירוניתעירונית ממשלתית חברה "חלד בע"מ", בחיפה הדיור לשקום לשיקום דיור ופיתוח בע"מ" ועיריית בית-שמש נבדק אופן תחזוקתהציבורי, בדיור הדייר זכויות חוק יישום זה ובכלל הציבור, הדיור

, והתקנות שהותקנו על פיו; המצב הפיזי של בניינים1998התשנ"ח- ודירות ומצב תחזוקתם, הקצאת דודי שמש לדיירים בדיור הציבורי;זכויות הדייר בדיור פעילות ועדת החריגים שהוקמה על פי תקנות

; הטיפול בחריגות בתחומי התכנון והבנייה2000הציבורי, התשס"א-ותחזוקת הדירות בפרויקט דיור ציבורי להשכרה בבית שמש.

ליקויים משמעותיים בתחזוקת הדיורהציבורי

דירות )להלן - הדיור66,000מלאי הדיור הציבורי במדינה מונה כ- הציבורי(; דירות אלה מושכרות בעד שכר דירה נמוך יחסית, בדרך כלל לשכבות אוכלוסייה שמצבן החברתי-כלכלי קשה. רוב הדירות נבנו בשנות החמישים והשישים של המאה העשרים, כאשר היה צורך לספק קורת גג לאלפי משפחות עולים. במשך השנים נפגעו דירות אלה מבלאי טבעי, מפגעי מזג האוויר, משקיעות קרקע ומתחזוקה

לקויה. )להלן - החוק(,1998חוק זכויות הדייר בדיור הציבורי, התשנ"ח-

נועד להסדיר את הזכויות הבסיסיות של הדיירים בדיור הציבורי ואת חובת המדינה כלפי דיירים אלה. שר הבינוי והשיכון ממונה על ביצוע

(. 0 הוא התקין תקנות על פיו )להלן- התקנות2000החוק, ובשנת ומקצתן המדינה בבעלות נמצאות הציבורי בדיור הדירות רוב נמצאות בבעלות החברות לדיור ציבורי )להלן - חברות האכלוס אוממשלתיות-עירוניות. או ממשלתיות חברות רובן אשר החברות(

.2000 תקנות זכויות הדייר בדיור הציבורי, התשס"א- 0

ב60דוח שנתי 78

חברה נוספת נמצאת בבעלות הסוכנות היהודית לארץ ישראל )להלן - הסוכנות(. האחריות לדיור הציבורי מוטלת על משרד הבינוי השיכוןבחברות; הנעשה על לפקח אמור אשר המשרד(, גם - )להלן החברות מנהלות את הדירות, והן עומדות בקשר עם השוכרים שעמם הן חותמות על חוזי שכירות. מאידך היחסים בין משרד הבינוי והשיכון

ובין החברות הוסדרו בחוזי ניהול שנחתמו אתן.פעולות הביקורת

עשה משרד מבקר המדינה ביקורת בנושא2009בחודשים מרס-ספטמבר חברות היתר, האופן שבו בין נבדקו, בביקורת תחזוקת הדיור הציבורי. האכלוס מיישמות את החוק ואת התקנות; המצב הפיזי של דירות ובניינים; פעילותה של ועדת החריגים, שהוקמה על פי התקנות כדי לטפל בעבודות תחזוקה חריגות; פעולות תחזוקת הדיור הציבורי; היבטים שונים של תכנון, בנייה ותחזוקה של דירות בפרויקט בית שמש. הביקורת נעשתה במשרדבישראל בע"מ לשיכון הבינוי השיכון, בחברת עמידר, החברה הלאומית ובחברות חלמיש עמידר(, - )להלן ובית שמש( השרון איילון, )בסניפים חברה ממשלתית עירונית לדיור לשיקום ולהתחדשות שכונות בתל אביב יפו בע"מ )להלן - חלמיש(, פרזות חברה ממשלתית עירונית לשכון ירושלים בע"מ )להלן - פרזות(, שקמונה חברה ממשלתית-עירונית לשיקום הדיור בחיפה בע"מ )להלן - שקמונה( וחלד חברה ממשלתית עירונית לשיקוםבדיקות - חלד(. באזור פתח תקווה )להלן ופיתוח בע"מ הפועלת דיור עמיגור( - )להלן בע"מ נכסים ניהול עמיגור בחברת נעשו השלמה

ובמחלקת ההנדסה של עיריית בית שמש.

עיקרי הממצאיםהמצב הפיזי של הדירות

בדירות. על מנת לעמוד על חברות האכלוס מבצעות פעולות תחזוקה איכות התחזוקה בדק משרד מבקר המדינה, בסיועו של מהנדס בנייה, אתהדיור הציבורי במרכז במאגר הנכללים ובניינים דירות המצב הפיזי של

דירות שנבחרו35הארץ. הבדיקה אינה מהווה מדגם סטטיסטי. נבדקו מהדירות שנבדקו הן בניהול חברת עמידר, שש דירות בניהול27באקראי:

חברת חלמיש, ושתיים בניהול חברת חלד; כמו כן נבדקו תשעה בניינים,שמונה בניהול של חברת עמידר ובניין אחד בניהול של חברת חלמיש.

ליקויים בדירות)כ-30ב- הדירות שנבדקו נמצאו ליקויי תחזוקה ובנייה.35( מכלל 86%

( נמצא יותר מליקוי אחד. הליקויים שנמצאו במרבית הדירות25במרביתן ) מקורם בתחזוקה ירודה הן של הדיירים והן של חברות האכלוס או בבנייה

לקויה.

79המשרד הבינוי והשיכון

נזקי10ב- - חיי אדם מהדירות שנבדקו נמצאו מפגעים העלולים לסכן דירות נוספות נמצאו10רטיבות קשים, מעקות ומדרגות לא בטיחותיים; ב-

מפגעים חמורים, שאם לא יטופלו כראוי יוחרפו עד כדי סכנה לחיי אדם; ב- הדירות האמורות נמצאו ליקויי תחזוקה אחרים המחייבים טיפול.30 מ-10

ליקויים בבניינים בארבעה מבין תשעה בניינים שנבדקו נמצאו ליקויי בטיחות העלולים לסכן חיי אדם. בארבעה אחרים נמצאו ליקויים חמורים. מצבו של בניין אחד

בלבד מכלל הבניינים שנבדקו היה סביר. משרד מבקר המדינה מעיר כי עמידר, בהיותה מופקדת על ניהול הדיוררק ולא הרכוש על ולשמירה דייריהן לבטיחות גם אחראית הציבורי, לתחזוקה שוטפת של הדירות. מצבם של ארבעת הבניינים כאמור )שלושהצעדים נקיטת מחייב בניהול חלמיש( ואחד עמידר חברת בניהול מהם דחופים ופעולה מתואמת מצד החברות והרשויות המקומיות, ומשרד הבינוי

והשיכון לביצוע התיקונים הדרושים.

אי-קיום ביקורי בית סדירים לשם קבלת מידע על מצב הדירות ביקורי בית של חברות האכלוס בבתיהם של הדיירים אמורים לספק מידע רב הנוגע לתחזוקת הדירות והרכוש. על בסיס מידע זה, בין היתר, על החברות לקבוע סדרי עדיפות לביצוע תיקונים ולהכין תכנית לביצוען של

עבודות תחזוקה. משרד הבינוי והשיכון, כגוף האחראי לרכוש הציבורי, אמור להנחות אתאולם ביצועם. על ולפקח הבית ביקורי בממצאי לטפל כיצד החברות זהות הדיירים, לא נמצא כי הוא עשה למעט פיקוח שהתמקד בבדיקת פיקוח כמתבקש על האופן שבו קיימו החברות ביקורי בית, בנושא מצבן

הפיזי של הדירות, וכן הלקחים שהפיקו החברות מהביקורים.

ליקויים בדוחות של ביקורי הביתמצב את אינם משקפים הביקורת שבדקה הבית מביקורי הדוחות רוב

הדירות ולפיכך מתעורר חשש לגבי אמינותם.

היערכות חברות האכלוס בעקבות חקיקת החוק והתקנותמפרט בתקנות השר( - )להלן והשיכון הבינוי שר קבע לחוק בהתאם לתחזוקה שוטפת של דירות ציבוריות )להלן - המפרט(; לפי תקנות אלה היעדר פרט מפרטיו של אותו מפרט או פגם בדירה שמקורו בבלאי ייחשב לליקוי, ועל חברת האכלוס להתחיל בביצוע התיקון בדחיפות המתחייבת,

ב- תקציר60דוח שנתי שם הדוח:ב60דוח שנתי מסגרת הפרסום:

2010התש"ע-שנת פרסום:

ב60דוח שנתי 80

יום מיום שנודע לה על דבר הליקוי ולהשלימו בתוך פרק60ולא יאוחר מ-זמן סביר.

עם פרסומו של החוק, הנחה משרד הבינוי והשיכון את חברות האכלוס להיערך לביצוע החוק והתקנות על ידי הכנת נהלים מתאימים והטמעתם בתהליך העבודה השוטף של החברות; כמו כן היה עליהן להתאים להוראות

החוק את החוזים שנחתמו בינן ובין שוכרי הדירות. הבדיקה העלתה כי אין אחידות בין החוזים שחתמו החברות השונות עםהתקנות ואת החוק הוראות את בחוזים מזכירות אינן חלקן - דייריהן שהותקנו על פיו ואחרות מזכירות אותו באופן חלקי בלבד, אולם מאחרביצע מעקב בנושא הוא לא היה ער למצב שמשרד הבינוי והשיכון לא

האמור.

המפרט המפרט שקבע השר כולל רשימה של פריטים שעל החברות להחליף אוהמים למערכת הקשורים בפריטים הן מדובר לצורך. בהתאם לתקן הדירתית; לאינסטלציה הסניטרית; למערכת החשמל; לנגרות ולאלומיניום, הן בהעדר מרצפות או בפגם בטיחותי בהן והן בסדקים שנדרש לאטמם

ולתקנם. המפרט מצומצם ביותר וחסרים בו פריטים מהותיים כגון: תריסים, דלתות בין החדרים, אביזרים סניטריים, ברזים, ארונות מטבח, שיש וכיור מטבח,

שבלעדיהם לא יכולים הדיירים לקיים רמת חיים סבירה.

ועדת חריגים כאשר דיירי הדיור הציבורי מבקשים לשפץ את דירתם או להתקין בה אחד מהפריטים שאינם כלולים במפרט, מופנות בקשותיהם לוועדת חריגים של

משרד הבינוי והשיכון.אקראי באופן נבדקו לוועדת28בביקורת שהופנו דיירים של בקשות

, ונמצאו ליקויים באופן2009 עד אמצע שנת 2007החריגים מתחילת שנת מהבקשות היה יותר20( מהן. בטיפול ב-93% )26שבו טיפלה הוועדה ב-

מליקוי אחד. שיעור כה גדול של ליקויים בטיפול בבקשות מלמד על תפקודכושל של הוועדה.

הוועדה התכנסה לעתים רחוקות מהנדרש, ולעתים נאלצו הדיירים.1 נרשם לא כלל בדרך פנייתם; בנושא למענה רבים חודשים לחכות היו לא הוועדה החלטות לעתים הוועדה; בישיבות נוכח מי בפרוטוקול לא שיקולים עקב עוכב בקשות בשלוש הדיון מנומקות; או ברורות

רלוונטיים.

81המשרד הבינוי והשיכון

מאז הוקמה הוועדה לא פעל משרד הבינוי והשיכון להסדיר את אופן.2לא לעתים חוזרים, בשליחת הסתפק אלא נוהל, באמצעות פעילותה

ברורים, לחברות האכלוס. משרד הבינוי והשיכון לא ניצל את מלוא התקציבים שקבע לפעולות.3

לשנים החריגים ו-2007ועדת המידה2008 אמות פי על שממילא , שקבעה הוועדה היא מספקת פתרונות לבעיותיה של אוכלוסייה מצומצמת

בלבד.

פעולות התחזוקה בחברותדירות שבניהולן של החברות משרד מבקר המדינה עשה בדיקה בכמה עמידר, חלמיש, חלד ועמיגור, כדי לעמוד על האופן שבו טיפלו החברות

ועל מהירות טיפולן בליקויים. הועלה כי כמה2008בליקויים בדירות בשנת חברות לא טיפלו כלל בחלק מהליקויים שהובאו לידיעתן ובחלק מהם הן טיפלו בתוך פרק זמן ארוך מהנקוב בחוק. עוד נמצא כי חלק מהחברות

לא תיעדו כנדרש בתיקיהן את מועדי ההתחלה או הסיום של העבודות.

תחזוקת דירות בפרויקט בית שמש דירות264 מימן משרד הבינוי והשיכון את בנייתן של 1998-2001בשנים

בבית שמש )להלן - הפרויקט( שיועדו להשכרה לזכאים. אכלוס הדירות מכר משרד2009. עד מועד סיום הביקורת באוגוסט 2003הסתיים בשנת דירות במסגרת מבצעי המכירות שנועדו לעודד את138הבינוי והשיכון

126דיירי השיכון הציבורי לרכוש את דירותיהם; בבעלות המדינה נותרו דירות בפרויקט.

ניהול בזו ניהול השכרת הדירות ותחזוקתן נמסר לארבע חברות תפקיד באוקטובר זו: פרטיות,1999אחר חברות לשתי כן אחרי לפרזות, -

- לעמידר, כלומר בתוך עשר שנים ניהלו את הפרויקט2008ובפברואר לאחר שחברות בוצעה עמידר לניהול הפרויקט חברות. העברת ארבע הניהול האחרות כשלו לדעת משרד הבינוי והשיכון בניהול הפרויקט, אף כי

המשרד היה שותף לבחירתן. , פרק הזמן שבו הועברו הדירות מהחברות2001 למרס 2000בין ינואר

הקבלניות לידי משרד הבינוי השיכון, התגלו במבנים ובדירות פגמים רבים.ליקויים ועל הדירות מצב על בפרויקט דיירים התלוננו השנים במשך בעבודות הפיתוח לפני משרד הבינוי והשיכון ולפני גורמים שונים, כגון עירייתגם הוגשו בפרויקט דיירים של תלונות כמה פרזות. וחברת שמש בית לנציבות תלונות הציבור, ובעקבות כך בדק משרד מבקר המדינה את מצב

הדירות בפרויקט ואת אופן ניהולו.ף ת ו ש מ ה ש ו כ הר ו ת ו ר י ד ה ב . משרד מבקר המדינה1: מצ

מבין 12בדק באופן אקראי דירות שהושכרו ומצא שכולן פגומות:126 בתשע מהן נמצאו ליקויי בנייה )רטיבות וסדקים בקירות, ותחלופת אוויר

ב- תקציר60דוח שנתי שם הדוח:ב60דוח שנתי מסגרת הפרסום:

2010התש"ע-שנת פרסום:

ב60דוח שנתי 82

מהן נמצאו11בלתי נאותה(. שלוש דירות נמצאו בלתי ראויות למגורים. ב- ליקויי תחזוקה )סימני רטיבות שהתייבשו, עובש, שקיעת ריצוף ומטבחים

פגומים(. ברכוש המשותף בשני בניינים שנבדקו נמצאו ליקויי בנייה )צנרת מים.2

דולפת, צנרת חשמל חשופה ואיטום פגום( וליקויי תחזוקה )נזקי רטיבותוהיעדר דרכי גישה לגג לצורכי תחזוקה(.

ם י מ ג פ ה ן ו ק י לת ן ו כ י הש ו י ו נ י הב ד ר ש מ ת ו ל י ע רק: פהדירות2007במרס מצב את ביסודיות והשיכון הבינוי משרד בדק

בדירות מהותיים ליקויים נמצאו בבדיקתו מתכנן. באמצעות והבניינים בינואר המתכנן שהגיש אומדן פי על ציבוריים. עלות2008ובשטחים ,

מיליון ש"ח.4.8העבודות הדרושות לתיקון הליקויים מסתכמת בכ-הטיפול את והשיכון הבינוי משרד תקצב לא האומדן הכנת לאחר גם חיי יש כדי לסכן ולא פעל לתיקונם, אף שבמקצתם בליקויים שבדירות

אדם.ר ד י מ ע ת ר חב י ד י ל ם י נ ב מ ה ת ר י ס מ י ר ד משרד הבינוי: ס

והשיכון לא דיווח לחברת עמידר על הבדיקה, שכאמור ביצע באמצעות.2008המתכנן, בעת שהעביר את הדירות לניהולה בפברואר

ת פ ט ו ש ה ק ו ז ח בו: ת היו עמידר לניהול הפרויקט שהועבר בעת פגמים רבים מאחר שהליקויים המהותיים לא טופלו ביסודיות לפני שנמסרו הדירות לעמידר. אין בטיפולים ובתיקונים השוטפים שביצעה עמידר בדירות

כדי לתקן את המעוות בפרויקט באופן יסודי.

סיכום והמלצותחמורים.1 הם לעיל שתוארו הציבורי בדיור הדיירים של הדיור תנאי

וגורמים לפגיעה בכבוד האדם, נוסף על הנזק שנגרם לרכוש ועל החשש שתיגרם בגינם פגיעה גופנית עד כדי סיכון חיי אדם. משרד הבינוי והשיכון וחברות אכלוס לא עשו את המוטל עליהם, כל אחד בתחומו בכל הנוגע לשמירת נכסי המדינה ולא השכילו לדאוג לרווחתם של הדיירים הנמנים עם

השכבות הפחות מבוססות בחברה. לדעת משרד מבקר המדינה, משרד הבינוי והשיכון לא מילא כראוי אתיעיל את הרכוש ובאופן בנאמנות לנהל חובתו ובהן חובותיו השלטוניות שבידיו, תוך שמירה על הנכס ועל כספי ציבור שמושקעים בו תוך הימנעות מפגיעה בנזקקים. לעניין זה מציין מבקר המדינה כי בית המשפט העליון, בשבתו כבג"צ, קבע מפי כבוד הנשיא, השופט אהרון ברק, כי "כבודו של האדם כולל בחובו... הגנה על מינימום הקיום האנושי... אדם הנאלץ לחיות

בתנאים חומריים משפילים, הוא אדם שכבודו כאדם נפגע". המפרט אשר נקבע בתקנות, הכולל את הפריטים שדיירי הדיור הציבורימהותיים, פריטים כולל אינו בדירתם, לתיקונם או להחלפתם זכאים שבלעדיהם אין הדיירים יכולים לקיים רמת חיים סבירה; אם הם מבקשים

83המשרד הבינוי והשיכון

החריגים לוועדת לפנות עליהם אלה, מפריטים אחד בדירתם להתקין לאוכלוסיה סיוע המאפשרות מידה אמות פי על הפועלת במשרד מצומצמת בלבד ואינה מנצלת אפילו את מלוא התקציב המוקצב לה. מן הראוי שמנכ"ל משרד הבינוי והשיכון יפנה לשר על מנת שישקול לכלול

במפרט שבתקנות פריטים חיוניים המאפשרים תנאי מחיה הולמים. ההוצאות הנמוכות על תחזוקת הדירות במשך שנים רבות גרמו להידרדרות מצבן הפיזי. על המשרד לפעול בדחיפות כדי לעמוד על מצב התחזוקה שלפי תוצאותיו ועל ביצוע סקר, ידי הדירות שבניהול החברות, לרבות על לדיירי ולהקצות משאבים שיבטיחו קורת גג סבירה להכין תכנית עבודה

הדיור הציבורי. על המשרד להכין לאלתר חוזה אחיד שישמש את כל החברות, תוך שימתידי על קיפוחם מניעת ועל הדיירים זכויות על החוזה, הגינות על דגש

החברות. ממצאי הביקורת מלמדים על כשל מערכתי בטיפולו של משרד הבינוי.2

היעדר בכל שלביו: והשיכון בפרויקט הדיור הציבורי בבית שמש, כמעט פיקוח נאות בעת בניית המבנים; קבלת מבנים פגומים מקבלנים; מסירת ניהול הדירות לארבע חברות בפרק זמן של כעשר שנים והיעדר פיקוח על חלקן; טיפול ממושך ובלתי מועיל בליקויים החמורים שהתגלו בפרויקט; חוסר פעילות שיטתית לגיוס תקציבים לטיפול יסודי באותם ליקויים חמורים. על משרד הבינוי והשיכון להקפיד על תקינותם של המבנים שמוסרים לו הקבלנים, לפקח על תיקון הליקויים שהתגלו ולתחזקם באופן שוטף וראוי

למגורי בני אדם.

ב- תקציר60דוח שנתי שם הדוח:ב60דוח שנתי מסגרת הפרסום:

2010התש"ע-שנת פרסום:

84

מינהל מקרקעי ישראל

לות הביקורת פעווהבקרה הפיקוח ובעיקר האזרחית, הקבורה חוק יישום נבדק שמקיימים מינהל מקרקעי ישראל, המוסד לביטוח לאומי והמשרד

לשירותי דת על הפעלת בתי העלמין בכמה יישובים חקלאיים. נבדק הכפר ופיתוח ובמשרד החקלאות ישראל במינהל מקרקעי מאוכלסים שאינם ביישובים והטיפול פנויות נחלות איוש נושא

במלואם במגזר הכפרי.

ב60דוח שנתי 86

קבורה אזרחית ביישובים חקלאיים הקבורה בישראל הוסדרה, בין היתר, בחוק שירותי הדת היהודיים

)להלן - חוק שירותי הדת(, בחוק1971]נוסח משולב[, התשל"א- חלופית אזרחית לקבורה התשנ"ו-0הזכות חוק1996, - )להלן

באחריות היא הקבורה הסדרת ובתקנותיהם. האזרחית(, הקבורה המשרד לשירותי דת )להלן - המשרד(, ומעורבים בה המוסד לביטוחהתכנון(, מינהל - )להלן הפנים שבמשרד התכנון מינהל לאומי, הרשויות המקומיות ומינהל מקרקעי ישראל )להלן - ממ"י( במסגרת

. בשנים האחרונות גובר1960חוק מינהל מקרקעי ישראל, התש"ך-בשל הדתית. לקבורה כחלופה אזרחית בקבורה הצורך בציבור אזרחית לקבורה קרקעות של ההיצע במדינה הקרקעות מצוקת מצומצם; לכן גבר הביקוש לה ביישובים חקלאיים מסוימים והללובתשלום. אזרחית לקבורה קברים שלהם העלמין בבתי הקצו הקצאת קרקע לבית עלמין היא מעשה לדורות: אין אפשרות לשנות

ייעוד של קרקע שהוקצתה לקבורה.

פעולות הביקורתינואר-יולי חוק2009בחודשים יישום את המדינה מבקר משרד בדק

הקבורה האזרחית. משרד מבקר המדינה סקר את מצב הקבורה האזרחית באותו מועד והתמקד בבדיקת הפיקוח והבקרה שמקיימים ממ"י, המוסדלביטוח לאומי והמשרד על הפעלת בתי העלמין במספר יישובים חקלאיים.

עיקרי הממצאיםיישום חוק הקבורה האזרחית

עם השנים התעורר צורך בפתרונות קבורה לשתי קבוצות אוכלוסיה: מיומי שחפץ בקבורה עפ"י השקפת עולמו בטקס שאינו שנחשב חסר-דת בית בכל מיוחדת בחלקה הנחשב חסר-דת אפשרית אדם דתי. קבורת עלמין וגם בבתי עלמין אזרחיים. אוכלוסיה זו נאמדה בעת הביקורת בכ-

איש. יהודים החפצים בקבורה שאינה דתית יכולים להיקבר בבתי300,000למענם נחקק האזרחית הקבורה וחוק בלבד, חלופיים אזרחיים עלמין ומתאים גם לכל אדם אחר המעוניין בקבורה אזרחית. בחוק נקבע כי השראזרחיים עלמין בתי להקמת יקבע מקומות הממונה על משרד הדתות

ב- לעמותות13חלופיים. המשרד הקצה מחקיקתו שחלפו השנים 3.5 מיליון ש"ח. יתר על כן, 5.8שמפעילות בתי עלמין אזרחיים בסך הכול

רק לאחר עתירה שהגישו העמותות2008מיליון ש"ח מהם ניתנו בתחילת נחנך בית עלמין אזרחי חלופי בבאר1999לבית המשפט העליון. בשנת

קבורה על פי השקפתו ורצונו של אדם.0

87מינהל מקרקעי ישראל

ובמאי במימון2009שבע, סבא בכפר חלופי אזרחי עלמין בית נחנך עמותה. מתברר אפוא כי בחלוף שלוש עשרה שנים מחקיקת חוק שבו מוכרת זכותו של אדם לקבורה אזרחית חלופית, משתרך יישומו בקצב איטילהניח אפשר במיוחד. לקבורה מקומות של היצע והיעדר הנדרש בהיקף החוק שאי-מימוש

אזרחית הגבירו את הביקוש לה ביישובים חקלאיים.

קבורה אזרחית במספר יישובים חקלאיים כעסק מסחרי בתי העלמין ביישובים החקלאיים נועדו לקבורת חברי היישוב החקלאי ובניביישובים החקלאיים הן חלק משפחותיהם בלבד. קרקעות בתי העלמין מקרקעות המדינה אשר בגינן נחתם חוזה בין ממ"י ובין הישובים החקלאייםמיועדות הקרקעות המשבצת, חוזה פי על המשבצת(. חוזה - )להלן לחקלאות או לצרכים ציבוריים של חברי היישוב החקלאי או למגוריהם. בתי העלמין בישובים החקלאיים הוקמו על קרקע שיועדה לצורכי ציבור, והם

נועדו לקבורת חברי היישוב החקלאי ובני משפחותיהם בלבד.יישובים עשר באחד האזרחית הקבורה הפכה לעיל האמור למרות חקלאיים )להלן - יישובים חקלאיים( להיות עסק מסחרי, ונמכרות חלקות לקבורת נפטרים שאינם חברי היישוב החקלאי או בני משפחותיהם. חלקותבתקנות. גבוה החורג מהתעריפים שנקבעו נמכרו תמורת תשלום קבר

בין ש"ח ל-7,000הסכום שנגבה בעבור כל חלקת קבר הוא 24,000 כ- דמי קבורה של נוסף על - וזאת ש"ח, שאותם משלם3,500ש"ח,

המוסד לביטוח לאומי. פעילות זו נעשית ללא רישיון על פי חוק שירותי הדת או על פי חוק הקבורה האזרחית, ללא אישור ממ"י ועל כן לכאורה בניגוד

לחוק. יישום חוק הקבורה האזרחית יאפשר לספק את הביקוש לקבורה על פי השקפת עולמו של אדם. בדרך זו תתאפשר קבורה אזרחית בהיקף גדול יותר ובמרחק סביר בין בית עלמין אחד למשנהו ובעלות נמוכה, בהתאם

להוראות החוק.

גביית תשלומי יתר בגין קבורה אזרחית והיעדר בקרה על כך )להלן - חוק הביטוח1995חוק הביטוח הלאומי ]נוסח משולב[, התשנ"ה-

, וכן תקנות1976הלאומי(, תקנות הביטוח הלאומי ]דמי קבורה[, התשל"ו-וקביעת לענייני קבורה )רישוי תאגידים חלופית אזרחית לקבורה הזכות

, קובעים כי הקבורה תהיה ללא תשלום,1998נוהלי קבורה(, התשנ"ט- זולת סכומים שהותר לגבותם בהתאם להוראות החוק והתקנות. על פי חוק הביטוח הלאומי, את דמי הקבורה מעביר המוסד לביטוח לאומי לחברת הקבורה. תקנות אלה חלות גם על קבורה ביישובים חקלאיים. תנאים אלו גם נכללים בהסכם שנחתם בין המוסד לביטוח לאומי ובין חברות הקבורה של היישובים החקלאיים. כאמור, הביקורת העלתה כי למרות מדיניות זו גבו

יישובים חקלאיים ממשפחות נפטרים כספים2004-2008בשנים מספר

ב- תקציר60דוח שנתי שם הדוח:ב60דוח שנתי מסגרת הפרסום:

2010התש"ע-שנת פרסום:

ב60דוח שנתי 88

שלא כדין; המוסד לביטוח לאומי אמנם פעל להשבת הכספים למשפחות הנפטרים כשאלה התלוננו, אולם יישובים חקלאיים אלו לא הפסיקו לגבות

תשלום בעבור קבורה אזרחית בשטחיהם. המוסד לביטוח לאומי לא פעל לאכיפת החוקים והתקנות באמצעות הכלים

הוא הסתפק רק בקבלת הצהרות2009העומדים לרשותו. עד אפריל ביטול ובהתראות על כי אינם עוברים על החוק, מהיישובים החקלאיים הסכמי קבורה שכבר נחתמו עמם. אולי בשל כך היה להם קל להמשיךלמוסד אף שהגיעו נגבו; במקום שאלה לחוק בניגוד ולגבות תשלומים לביטוח לאומי תלונות בנדון ועל אף מספר הנקברים החריג בבתי עלמין

הוא לא דרש לקבל את הדוחות הכספיים של בתי0של היישובים החקלאיים העלמין האלה, לא הפסיק להעביר אליהם את דמי הקבורה ולא ביטל את

ההסכמים עמם.באפריל של2009רק הכנסות לראשונה לאומי לביטוח המוסד בדק

חברות קבורה של תשעה יישובים חקלאיים מקבורה וממכירת חלקות קבריישובים חמישה בשטחיהם. אשר העלמין בבתי בחיים בעודם לאנשים חקלאיים סירבו למסור פרטים; ארבעה מהיישובים החקלאיים גבו סכומיםובגין מכירת חלקות קבר בגין קבורה ובתקנותיו גבוהים מהמותר בחוק

לאנשים בעודם בחיים. נמצא כי יישוב חקלאי אחד אפשר קבורה בבית העלמין שבשטחו בתיווך חברת אמבולנסים פרטית; המוסד לביטוח הלאומי לא בדק את חוקיותו

של הקשר העסקי בין הקיבוץ ובין החברה בטרם העביר לו דמי קבורה.

גביית תשלומי יתר - אחריות המשרד לענייני דתות על פי חוק שירותי הדת היהודיים, לפי חוק הזכות לקבורה אזרחית חלופית ובהתאם לתקנות חברות לענייני קבורה, המשרד אחראי לענייני הקבורהקביעת עליהן, והבקרה והפיקוח קבורה חברות רישוי לרבות בישראל בעודו לאדם קבר לרכישת התעריף ותעריפיהן. נותנות שהן השירותים

ש"ח.4,254בחיים גם באמצעות חברות קבורה ביישובים חקלאיים הוא גביית סכום גבוה יותר היא עברה פלילית, והעוסק בקבורה ללא רישיון, דינו מאסר שלושה חודשים. גם לפי תקנות הזכות לקבורה אזרחית חלופית

התשנ"ט- קבורה(, נוהלי וקביעת קבורה לענייני תאגידים ,1998)רישוי חברת הקבורה לא תדרוש ולא תגבה כל סכום מאדם בעד רכישת קבר

בעודו בחיים אלא לפי חוק שירותי הדת היהודיים. הביקורת העלתה כי המשרד לא טיפל כראוי בתלונות שהגיעו אליו בשנים

בדבר גביית תשלומי יתר בגין רכישת חלקות קבר לאנשים2006-2008 בעודם בחיים, לא בדק את המחירים שנגבו בעבור כל חלקה שנרכשה, לא ביטל את רישיונות הקבורה של היישובים החקלאיים שגבו סכום גדול מן

המותר ולא נקט צעדים כלשהם.

על פי מספר הבקשות של היישובים החקלאיים למוסד לביטוח לאומי לקבלת0דמי קבורה.

89מינהל מקרקעי ישראל

דיווח כי המשרד לא דרש מהיישובים החקלאיים עוד העלתה הביקורת חידוש על ולא הקפיד הקבורה שבשטחיהם בגין הכנסותיהם על שנתי )כל שנתיים(. רישיונות חברות הקבורה של היישובים החקלאיים במועד החקלאיים היישובים מרבית הביקורת, סיום מועד עד מכך, כתוצאה

שעוסקים בקבורה עושים זאת מבלי שיש בידיהם רישיון בר-תוקף.שבשטחו העלמין בבית קבורה מקיים אחד חקלאי יישוב כי נמצא הפרטית לחברה החקלאי היישוב בין פרטית. קבורה חברת באמצעות נחתם הסכם שנועד לכאורה למטרות רווח. המשרד לא בדק את ההסכם שנחתם בין היישוב החקלאי לחברה ולא בחן אם הוא מהווה תמריץ לגביית

תעריפים החורגים מאלו המאושרים בחוק.

מודעות הציבור לזכויותיו על פי חוק, יש להציג מידע הנוגע לקבורה ולרכישה של חלקת קבר בכמהלכל בכתב זה מידע ולמסור בית העלמין במשרד בולט במקום שפות לאומי לביטוח במוסד מההתכתבויות קבר. חלקת לרכוש המבקש עולים מקרב הנפטרים משפחות לכאורה כי עולה שקיבל ומהתלונות חדשים חסרי דת אשר משתמשים בשירותי הקבורה ביישובים החקלאיים, אינן מודעות לזכויותיהן ולתעריפי השירותים שמותר לגבות מהן בגין קבורה. לדעת משרד מבקר המדינה, נדרשת לכן פעולה שתביא לידיעת הציבור

את זכויותיו.

מדיניות הממשלה בעניין מקרקעין לקבורהמספר ישראל ממשלת קיבלה לעיל, כאמור הקרקע, מצוקת בגלל

.0החלטות בדבר הקמת בתי עלמין אזוריים ובדבר עידוד קבורה רוויה הואיל וכאמור, שטחי בתי העלמין ביישובים חקלאיים הם חלק מהקרקע לצורכי ציבור שממ"י החכיר להם על פי הסכם החכירה, והקבורה בהםחלק של הייעוד שינוי בלבד, ולקרוביהם היישובים לחברי מיועדת ביישוב מחייב חתימה על עסקה בהתאם להחלטת מועצת מהמקרקעין

; לפיה, דמי החכירה במקרה זה ייגבו בגין פעילות949 0מקרקעי ישראל בהחלטה שקבעה כי2004מסחרית. הממשלה עיגנה מדיניות זו באוגוסט

ותכנון בתי עלמין חדשים על ממ"י לאסור הרחבת בתי עלמין מקומיים בתחומי היישובים החקלאיים, עליו להסדיר את הפעילות המסחרית ולהגישהפעילות בגין התשלום את יסדירו שלא יישובים נגד משפטיות תביעות

המסחרית שנעשתה בשטחי בתי העלמין שלהם שלא כדין. למרות זאת נמצאו מספר יישובים חקלאיים אשר הרחיבו את בתי העלמין שלהם: חלקם - ללא אישור, ומקצתם - מבלי שממ"י היה מודע להרחבהלא חשפה הפיקוח של ממ"י מינהל התכנון. מחלקת ידי על שאושרה

מכלול של שיטות קבורה המאפשרות קבורה בניצולת גבוהה של הקרקע.0יישובים0 של במשבצות מסחרית לפעילות קרקע החכרת בדבר החלטה

חקלאיים.

ב- תקציר60דוח שנתי שם הדוח:ב60דוח שנתי מסגרת הפרסום:

2010התש"ע-שנת פרסום:

ב60דוח שנתי 90

ארבעה יישובים חקלאיים נוספים אשר על פי מסמכי המוסד לביטוח לאומיאת להסדיר כדי בשטחיהם. אשר העלמין בבתי מסחרי שימוש עשו

להחלטה בהתאם נגד949הפעילות של ממש צעדים נקט ממ"י לא היישובים החקלאיים שעליהם דיווחה מחלקת הפיקוח כי הם מנצלים את המקרקעין בשטחם לקבורה מסחרית. רק בעקבות הביקורת של משרד מבקר המדינה פתח ממ"י בהליכים משפטיים נגד ארבעה יישובים חקלאיים

נוספים.

סיכום והמלצות בשנים האחרונות גובר בציבור הצורך בקבורה אזרחית כחלופה לקבורה הדתית. ברוח זו חוקקה המדינה חוקים והתקינה תקנות שמטרתם לאפשר זאת, אולם הפעולות שהמשרד נקט מצומצמות ויש לתת לכך את הדעת. נראה כי המחסור בחלופות לקבורה אזרחית הגביר את הביקוש לקבורה אזרחית ביישובים חקלאיים; מספר יישובים חקלאים הציעו את הקרקעות שהמדינה החכירה להם לשימוש ציבורי, לקבורה מסחרית וגבו תמורתה כספים בניגוד לחוק. הגופים הנוגעים לעניין שאמורים לאכוף את החוקים והתקנות הרלוונטיים - ממ"י, המוסד לביטוח לאומי והמשרד - לא נקטו צעדים לאכיפתם, לא פיקחו על פעילות אותם יישובים חקלאיים ולא קיימו

עליה בקרה.על המופקדים הגורמים על אחד, מצד המדינה, מבקר משרד לדעת הקבורה את ולקדם להרחיב כדי ובראשונה בראש לפעול הקבורה ליישום החוקים בדבר הקבורה האזרחית בהתאם לחוק; עליהם לפעול האזרחית שמטרתם לכבד את השקפת עולמו של כל אזרח ואזרח במדינה, ולפתח מקומות קבורה אזרחית בהקדם. מצד אחר, על הגופים המופקדים על האכיפה, על הפיקוח ועל הבקרה בעניין זה לפעול במשותף כדי למנועניצול קרקעות המדינה המיועדות לחקלאות לצרכים מסחריים תוך את עקיפה של החוק. על הרשויות להבטיח שזכויות משפחות הנפטרים לארווחים לעשיית תנוצל לא ומצוקתן הקשות, בשעותיהן דווקא ייפגעו ייושמו בלתי-הוגנים ושלא על פי דין. על המשרד לשירותי הדת לוודא כי הוראות החוק הנוגעות להצגה לציבור של המידע הנוגע לקבורה ולרכישת

קבר.

ב60דוח שנתי 92

איוש נחלות פנויות מיליון דונם, שהם22מינהל מקרקעי ישראל )להלן - ממ"י( מנהל כ-

מועצת93%כ- שקובעת המדיניות לפי ישראל, מדינת משטח - המועצה(. בשנת קבעה המועצה1965מקרקעי ישראל )להלן

מס' ישראל.1בהחלטה מקרקעי ינוהלו שלפיה המדיניות את הכללים שנקבעו לגבי קרקע חקלאית עיגנו את התפיסה שרווחהעבודה על המבוסס המשפחתי המשק את לעודד העת: באותה עצמית של בני משפחת האיכר ולהימנע מעבודה שכירה. לכן כדי לאפשר ניצול מיטבי של הקרקע נקבעו כללים שנועדו להבטיח קיוםקרקע הלאום. קרקע על ושמירה קבוע שגודלו משפחתי משק

. את0חקלאית נמסרת בדרך של חכירה בלבד ובמסגרת של נחלות תקן הנחלות ואת שטח הנחלה קובע שר החקלאות בהמלצת הרשות לתכנון שבמשרד החקלאות ופיתוח הכפר )להלן - משרד החקלאות(.

-100 נחלות במושב ו-60-80התקן שהיה תקף בעת הביקורת הוא דונם,30 נחלות בקיבוץ. שטח נחלה שכיח באזור המרכז הוא 120

עד - לפרנס80ובפריפריה די בו היה התקופה באותה דונם. משפחה.

בשנים שעברו מאז נקבעה מדיניות השימוש בקרקע חקלאית חלוההפרטה תהליכי ובחקלאות. בהתיישבות גדולות תמורות של התשעים משנות הישראלית הכלכלה שעברה והגלובליזציה המאה העשרים ואילך לא פסחו על המגזר החקלאי: בעידן השוק הגלובלי הנחלה בגודלה ההיסטורי אינה מייצרת עוד הכנסה ראויה לחקלאי. חלה שחיקה ברווחים מחקלאות ויש ענפים שאי-רווחיותם הביאה לחיסולם או לצמצום שטחי הגידול )כותנה, למשל(. גם דפוסבלבד מחקלאות המתפרנסים מספר השתנה, החקלאית העבודה גדולות. מעט חקלאים חברות ואת הקרקע מעבדות בעיקר קטן, מעבדים את רוב הקרקעות, ויתר בעלי הנחלות מתגוררים בהן אךלבנייה חקלאית קרקע הסבת מנגד, מחקלאות. מתקיימים אינם יצרה ביקוש גדולים. העלייה ברמת החיים בישראל הניבה רווחים סמוך כפרית בסביבה בייחוד קרקע צמודי פרטיים לבתים גדול מבוקשות והנחלות הארץ, במרכז במושבים כלומר למטרופולין, שנות בראשית חקלאית. עבודה לצורכי ולא למגורים, בעיקר לאגודות לאפשר המועצה החליטה העשרים המאה של התשעים

לבנייה למגורים0חקלאיות להפשיר קרקע חקלאית בשטח המשבצתתשלום תמורת לממ"י עליהם המליצו שהאגודות גורמים בשביל לממ"י בעבור הקרקע )להלן - מגרשי הרחבה(. מדיניות זו נועדה

. 0לחזק את היישובים באוכלוסייה צעירה חדשה

"נחלה" - קרקע חקלאית בשטח שנקבע על-ידי שר החקלאות, המיועדת0 למתיישב לפרנסה מהמשק החקלאי שפותח או יפותח בה ולמגוריו.

השטח המיועד למגורים ולעיבוד חקלאי של כל חברי האגודה.0.311(, עמ' 2009 )ב של מבקר המדינה59דוח שנתי בעניין זה ראו 0

93מינהל מקרקעי ישראל

ביישובים חקלאיים רבים יש נחלות פנויות, כלומר נחלות שכלולותמתיישב ידי על אוישו טרם המשבצת אך ובהסכם הנחלות בתקן

של הרשות לתכנון, ברחבי2002ראשון. לפי מסד הנתונים לשנת נחלות פנויות, מהן כ-4,000הארץ יש כ- באזור המרכז )על330

מסד הנתונים ראו להלן(. אמנם שיעורן של הנחלות הפנויות באזורכ- רק הוא מוערך8%המרכז שוויין אולם הפנויות, הנחלות מן

בממון רב. הקצאת נחלות פנויות שטרם אוישו ביישובים חקלאיים למתיישביםלפי לכך, ולחזקה. בהתאם נועדה לעבות את ההתיישבות חדשים

בתוקף עד אפריל למתיישב2003ההנחיות שהיו זכויות מסירת , ראשון בנחלה נעשתה על יסוד המלצת האגודה ובאישור ממ"י, ללא כל תשלום, למעט כספים שאותם רשאית האגודה לגבות מהמתיישב עבור השקעותיה בפועל ועבור השקעות בהון האגודה על פי אישור

.0ברית פיקוח

פעולות הביקורת בדק משרד מבקר המדינה במינהל מקרקעי2009בחודשים מרס-אוגוסט

ישראל ובמשרד החקלאות את הטיפול באיוש נחלות פנויות.

עיקרי הממצאיםהיעדר מדיניות מוסכמת

חילוקי דעות קשים2003בין ממ"י ובין משרד החקלאות נתגלעו מאז .1 בשאלות יסוד כגון אלה: האם אפשר להקצות נחלות ללא תמורה; האם

צריך לעשות הבחנה בין מרכז הארץ לפריפריה.סברה הנהלת ממ"י שאין זה ראוי שנחלות יוקצו ללא2003עוד בשנת

תמורה, ואילו מגרשי הרחבה )בגודל חצי דונם באותה עת( באותו היישוב . בהתאם לעמדת הנהלת ממ"י, מאחר שאין כמעט דרישה0יוקצו בתשלום

לנחלה לצורכי חקלאות, וכיוון ששווי הנחלה נגזר בעיקר מהשטח למגורים - נוכח שוויין של הנחלות, אין להקצותן בחינם. הקצאת נחלות פנויות בלישימוש בנחלה ייעשה שלא ברור כאשר הקרקע עבור תשלום לגבות להגיע למיליוני יכול בייחוד במרכז הארץ, שבה שווייה הנדל"ני חקלאי, שקלים, אינה בגדר הסביר, ומשמעה מתן הטבה כלכלית ניכרת למעטיםמשאבים חלוקת היא זו מדיניות של התוצאה האגודה; שאותם תקבע

השיתופיות0 באגודות חשבונות לביקורת היתר, בין דואגת, פיקוח ברית ש"ח50,000החברות בה. אם הסכום הכולל שהמתיישב משלם אינו גדול מ-

, אין צורך באישור ברית פיקוח.1992צמודים למדד שפורסם לחודש יולי ובהחלטת2004 מינואר 1046 הדברים פורטו, בין היתר, בהחלטת הנהלה 0

. עמדת ממ"י פורטה גם בחוות דעת של האגף2004 ממרס 1103הנהלה .2006לייעוץ משפטי מיוני

ב- תקציר60דוח שנתי שם הדוח:ב60דוח שנתי מסגרת הפרסום:

2010התש"ע-שנת פרסום:

ב60דוח שנתי 94

ציבוריים באופן בלתי-שוויוני ובלתי-צודק, משום שאיוש הנחלות ללא תמורהמפלה לטובה את המתיישבים בהן, לעומת יתר אזרחי המדינה.

להטיל על האגף החקלאי של2003לפיכך החליטה הנהלת ממ"י באפריל המינהל לגבש הצעת החלטה למועצה בנושא נחלות פנויות ועד אז לא- החלטת )להלן ב' עדיפות ובאזור במרכז הארץ פנויות נחלות לאייש ההקפאה(. כעבור זמן קיבלה הנהלת ממ"י עוד החלטות אחדות שתיקנו והרחיבו את ההחלטה הראשונה, בהן החלטה להקפיא גם את האיוש של נחלות פנויות במושבים באזור עדיפות א', למעט מושבים שבהם שווי נחלה,

דולר. האגף החקלאי גיבש הצעת100,000כולל דמי פיתוח, אינו גדול מ- החלטה למועצה, ולפיה, איוש הנחלות הפנויות ייעשה במכרז, והן ישווקו

על ידי ממ"י. משרד החקלאות מתנגד בכל תוקף לאימוץ שיטת המכרז בנוגע לנחלות. לשיטתו, באזור המרכז יש לבטל את הנחלות הפנויות ולאפשר את עיבודפריסת המשך את לעודד יש בפריפריה החקלאית. המשבצת שטח ההתיישבות על ידי הארכת התקופה לאיושן לפי ההוראה שלפיה נהגו עד

להחלטת ההקפאה ולעודד קליטת משפחות חדשות. ,2003החלטת ההקפאה נכנסה לתוקף מיד לאחר קבלתה באפריל .2

, כעבור שנתיים, נדונה במועצה ולא אושרה. תחת זאת2005אך רק במאי החליטה המועצה להעביר את הנושא לדיון בוועדת משנה שמינתה לצורךואולם הנושא, ועדת שימוע לבחינת ועדת המשנה החליטה להקים זה. ובין עמדת ממ"י בדבר הדרך בין עמדת משרד החקלאות בשל פערים הרצויה לאייש נחלות פנויות לא התקבלה הכרעה, ובמועד סיום הביקורת,

הוועדות2009אוגוסט גיבשו שתי שנים מההקפאה, טרם , כעבור שש המלצות, וועדת המשנה אף לא שבה למועצה בנושא זה ולו רק כדי לדווח. בסופו של דבר, המועצה לא קבעה מדיניות חדשה, והקפאת איוש הנחלות הפנויות הייתה תקפה בעת הביקורת כבר יותר משש שנים, למעט באזור

100,000עדיפות לאומית א' וקו העימות - אם שווי הנחלה אינו גדול מ-דולר. מצב זה אינו תקין.

היעדר מידע שיאפשרו.3 ולקבל החלטות כהלכה את קרקעות המדינה לנהל כדי

תכנון מיטבי של ההתיישבות הכפרית יש צורך בבסיס נתונים מעודכן בתחוםהחקלאות של ולפיתוח לתכנון האחראית לתכנון, וברשות בממ"י זה. וההתיישבות הכפרית, אין מאגר מידע מעודכן על נחלות, שכן את סקר

. התוצאה היא2002הנתונים האחרון בנושא עשתה הרשות לתכנון בשנת שלמדינה אין מידע מעודכן על השימוש בנחלות הפנויות.

95מינהל מקרקעי ישראל

סיכום והמלצות ממ"י ומשרד החקלאות עוסקים במשך שנים רבות בשאלת המדיניות שללהסכמות להגיע הצליחו לא המקצועיים הגורמים פנויות. נחלות איוש בעניין זה, ועדיין אין פתרון באופק. לדעת משרד מבקר המדינה, עליהם להביא את העניין לידי הכרעה בתוך זמן קצר. לא זו בלבד שדיון בנושא במשך תקופה כה ארוכה אינו תקין מבחינת סדרי המינהל, אלא שבמהלך הזמן עלולות להיקבע עובדות בשטח, והטיפול בכך לאחר מעשה יגזול זמן

ומשאבים נוספים של גופים ציבוריים. על ממ"י ועל משרד החקלאות להגיע בהקדם להחלטה מוסכמת בעניין

ישקף2003איוש אלפי הנחלות הפנויות בישראל. המשך ההקפאה משנת כשל חמור בתפקודם של הגופים השלטוניים המופקדים על ניהול המדיניות הלאומית בתחום המקרקעין והחקלאות. אם שני הגופים לא יגיעו להחלטה מוסכמת בהקדם, יהיה על מועצת מקרקעי ישראל להתכנס לצורך הכרעה בדבר מדיניות האיוש של הנחלות הפנויות. ראוי כי שר הבינוי והשיכון ושר החקלאות יעקבו מקרוב בחודשים הקרובים אחר הפעולות הנעשות לשם

כך.

ב- תקציר60דוח שנתי שם הדוח:ב60דוח שנתי מסגרת הפרסום:

2010התש"ע-שנת פרסום:

97מינהל מקרקעי ישראל

יישובים בתת-אכלוס החלטות יסוד של מועצת מקרקעי ישראל )להלן - המועצה( ממאי

)החלטות 1965 1 חקלאית8ו- "שקרקע וקבעו בישראל הקרקע במדיניות עסקו )

תוחכר בדרך של נחלה, לפי המלצת שר החקלאות או מי שיוסמך עלידיו לעניין זה, למטרות ולחוכרים המפורטים להלן".

יישוב לכל המתוכננות הנחלות מספר המועצה, החלטות פי על חקלאי )להלן - תקן הנחלות( ומכסת הקרקע לנחלה נקבעים על ידי

ופיתוח הכפר )להלן - משרד0הרשות לתכנון שבמשרד החקלאות החקלאות( ושר החקלאות.

שעדיין מחזיקים בתקן הנחלות0יש יישובים בתת-אכלוס ובאמצעי0 ומים )קרקע לשרת0הייצור ונועדו הקמתם עם להם שהוקצו )

חברתיות-כלכליות: שאלות מעורר מצבם יותר. גדולה אוכלוסייה האם צריך ואפשר לחזק אותם; האם יש לפצות את המתיישבים אם

יוחלט על שינוי במעמד היישוב ובהקצאת המשאבים לו ועוד.כלכליים לקשיים שבתת-אכלוס היישובים נקלעו רבים במקרים פעולות נקיטת מחייבת מצוקתם עם ההתמודדות ולכן וחברתיים, יסודיות. בעיית היישובים בתת-אכלוס התעוררה ביתר שאת לנוכח מצוקתם של יישובים מבוססים המתקשים למצוא עתודות קרקע כדי להגדיל את שטח הקרקע שברשותם כדי שיהיה לפי התקנים או כדי

שלהם לטובת קליטה של אוכלוסייה חדשה.0להגדיל את הפרוגרמה עם הגופים המטפלים ביישובים בתת-אכלוס נמנים משרד החקלאות )באמצעות הרשות לתכנון(, מינהל מקרקעי ישראל )להלן - ממ"י(, רשם האגודות השיתופיות, הסוכנות היהודית לארץ ישראל, תנועותועדת הוא זה לעניין המרכזיים הגופים אחד ועוד. ההתיישבות הפרוגרמות שברשות לתכנון, שעיקר תפקידה לבחון את הפרוגרמות

היישוביות ולשנותן. החלטותיה מובאות לאישורו של שר החקלאות.

הרשות לתכנון במשרד החקלאות ופיתוח הכפר היא יחידת מטה מרכזית0 הממונה על תכנון ופיתוח של החקלאות וההתיישבות הכפרית.

לפי הגדרת הרשות לתכנון במשרד החקלאות ופיתוח הכפר, יישוב חקלאי0 , ובאגודה1985בתת-אכלוס הוא יישוב חקלאי מתוכנן שעלה לקרקע לפני

)לפי חברים משישים פחות או משפחות מארבעים פחות שלו החקלאית המספר הקטן(.

מספר הנחלות המתוכננות שאישרה הרשות לתכנון ליישוב חקלאי.0בפועל לא הוקצו לכל היישובים כל אמצעי הייצור שהם זכאים להם לפי0

התקן המאושר. פרוגרמה היא מסגרת תקני הקרקע והמים של היישוב, שהם הבסיס החקלאי0

שלו.

ב- תקציר60דוח שנתי שם הדוח:ב60דוח שנתי מסגרת הפרסום:

2010התש"ע-שנת פרסום:

ב60דוח שנתי 98

פעולות הביקורתמרס-אוגוסט הטיפול2009בחודשים את המדינה מבקר משרד בדק

ביישובים בתת-אכלוס. הביקורת נעשתה בממ"י ובמשרד החקלאות.

עיקרי הממצאיםישראל מקרקעי במועצת לדיון עלתה לא בתת-אכלוס היישובים בעיית גיבשה המועצה, שתפקידה לקבוע את המדיניות לא ולכן כולל, באופן לא ממ"י הנהלת גם בהם. לטיפול כוללות ותכנית מדיניות הקרקעית, הכינה תכנית כזאת, וההחלטות שקיבלה בנושא עסקו בכל יישוב בנפרד,

לפי הצורך.ביישובים2007בנובמבר לטיפול נוהל טיוטת לתכנון הרשות הכינה

בתת-אכלוס, שמטרתו לבחון את מצבם ולהמליץ על שינויים במידת הצורך )להלן - טיוטת הנוהל(. בטיוטת הנוהל נקבע הליך פרוצדורלי שכולל גםבוועדת נדון הנוהל הפרוגרמות. בוועדת הרלוונטיים לגופים שימוע

בדצמבר התנועות2007הפרוגרמות התנגדות בגלל אושר לא אך , המיישבות. את טיוטת הנוהל לא אישרו ממ"י והרשם. הרשות לתכנון מנסה

לטפל ביישובים בתת-אכלוס באופן פרטני, לפי טיוטת הנוהל. הכינה החטיבה להתיישבות בהסתדרות הציונית העולמית2008בפברואר

)להלן - החטיבה להתיישבות( נייר עמדה המפרט את המלצותיה לטיפול ביישובים בתת-אכלוס. ההבדל העיקרי בין הצעת החטיבה להתיישבות ובין טיוטת הנוהל הוא הקביעה של הדרג מגבש ההמלצות לגבי גורל כל יישוב. לפי טיוטת הנוהל, על ועדת הפרוגרמות לגבש המלצות ולהביאן לאישורוואילו לפי הצעת החטיבה להתיישבות, צוות מאבחן של שר החקלאות, וועדת שרים לענייני התיישבות. ויביאן לאישור ועדת היגוי יקבל המלצות נוהל ואין להתיישבות, החטיבה הצעת את קיבלה לא לתכנון הרשות

מוסכם. דבר זה אינו תקין וראוי להכריע בו לאלתר.יישובים בתת-אכלוס השלכות מרחיקות להחלטות העוסקות בעתידם של לכת לגבי תושביהם ועל גורמים אחרים כגון נושים, התנועה המיישבת ועוד.קנייניים כלכליים, חברתיים, בהיבטים הכרוכות בהחלטות מדובר של רחבה הסכמה הדברים, מטבע מחייב, יישומן אשר והתיישבותיים, יש לכן זה בקשיים. הגורמים הרלוונטיים. עד כה נתקל הטיפול בנושא ציבורית או ממשלתית אשר תגיש את ועדה בידי לבחון פתרונות מקום המלצותיה לצורך קבלת החלטה מחייבת. כך ניתן יהיה להבטיח קיום הליךהיכולת את לשפר ואף ההיבטים של ההחלטה במכלול העוסק בחינה להגיע להחלטה המוסכמת על מירב הגורמים הרלוונטיים. על כל פנים

היעדר הסכמה מתמשך אינו תקין.

99מינהל מקרקעי ישראל

בדיקת הטיפול בארבעה ביישוביםממ"י ושל לתכנון הרשות של הטיפול את בדק המדינה מבקר משרד יישובים בתת-אכלוס. הבדיקה העלתה שריבוי הגופים הנוגעים בארבעה ולכן החתירה להשגת פתרון לעניין מקשה עליהם להגיע לעמק השווה, מקבילים טיפול שהליכי גם העלתה הבדיקה רב. זמן נמשכת ובלתי-מתואמים של ממ"י ומשרד החקלאות פגעו בחלק מהמקרים ביכולת ליישם פתרונות מוסכמים. נוסף על כך, משרד החקלאות וממ"י לא היו נחרצים דים להוציא מן הכוח אל הפועל החלטות שקיבלו בדבר חלוקהולהעבירם מיישובים ומים( הייצור שיש בהם מחסור )קרקע של אמצעי

בתת-אכלוס ליישובים אחרים הזקוקים להם.ארבעת בכל ארוכות. שנים נמשכים ביישובים להסדר להגיע הניסיונות היישובים לא נבחנו חלופות אפשריות ועלויותיהן לפני שהוחלט על פתרון

מסוים.מאגר מידע

במועד סיום הביקורת לא הייתה ברשות לתכנון ובממ"י רשימה מדויקת של כל היישובים המוגדרים כיישובים בתת-אכלוס, ואף לא היה להם מידע כולל

על אמצעי הייצור שמחזיקים יישובים אלה )קרקעות, מכסות מים ועוד(.

סיכום והמלצותאת לקבל כדי רבים. גורמים מעורבים בתת-אכלוס ביישובים בטיפול הגופים כל של משותפת מטה עבודת לקיים יש בעניינם ההחלטות הרלוונטיים. משרד החקלאות וממ"י צריכים להיות נחושים והחלטיים יותר בעניין יישום החלטותיהם, לתאם ביניהם את הפעילות ולשתף פעולה עם רשם האגודות השיתופיות. אם לא יגיעו בהקדם לפתרון מוסכם, לא יהיההייצור החקלאיים, שיש בהם מחסור, חלוקה אפשר לחלק את אמצעי

הוגנת יותר.

ב- תקציר60דוח שנתי שם הדוח:ב60דוח שנתי מסגרת הפרסום:

2010התש"ע-שנת פרסום:

101

משרד הבריאות

לות הביקורת פעוופיתוח והמשפטים, במשרד החקלאות האוצר הבריאות, במשרדי הכפר, בנציבות שירות המדינה ובכמה בתי חולים ממשלתיים נבדקה הפעילות הממשלתית בעשור האחרון להסדרת זכויות הקניין הרוחניהחלטת ביצוע היתר בין נבדקו הממשלתית. הבריאות במערכת ממשלה והמעקב אחר ביצועה, מינוי ועדות להסדרת הנושא ויישום

המלצותיהן. במשרד הבריאות, בקופות החולים ובכמה מרכזים רפואיים נבדקו

חדרי של עבודתם דחופהסדרי לרפואה המרכזים - המיון להסדרת)מלר"דים(; הבריאות משרד פעולות נבדקו זה בכלל

זיהוי הסיבות לעומס במלר"דיםפעילות המלר"דים ולפיקוח עליהם; והפעולות להקלתו; היבטים של תכנון מלר"דים והתאמתם לצורכיוהסיעודי הרפואי האדם כוח מיומנות המטפל; והצוות החולים במלר"דים והכשרתו; הפעולות שעשו בתי החולים לפרסום הסדרישחרור מכתבי הנפקת ואופן במלר"דים; הטיפול עבור התשלום

מהמלר"דים. ובארבע קופות במשרד הבריאות, בבתי חולים ממשלתיים אחדים להעמיד הקופות אמורות שלפיהם ההסדרים נבדקו החולים למבוטחיהן אפשרות לבחור נותני שירותים, כגון בית חולים שבו הםהבאתם וסדרי לציבור ההסדרים פרסום אופן להינתח; מעוניינים הרפואיים השירותים מחירי קביעת אופן הבריאות; שר לידיעת

שהקופות רוכשות מבתי החולים וההתחשבנות לגבי שירותים אלה. במשרד הבריאות ובמועצה הארצית לשיקום נכי נפש בקהילה נבדקו כמה סוגיות בתחום בריאות הנפש ובהן: שירותי המרפאות בקהילה, שיקום נכי הנפש בקהילה ומערכת האשפוז של פגועי נפש. במסגרת זו נבדקו פעולות משרד הבריאות להעברת האחריות למתן שירותים פסיכיאטריים ממנו לקופות החולים, נושאי כוח אדם, הבקרה שלכן כמו הנפש. נכי לצורכי והתאמתן שיקום מסגרות על המשרד

נבדקו ענייני תקציב וסדרי מינהל. פרויקט - נמ"ר פרויקט על ביקורת נעשתה הבריאות במשרד

בתי11לפיתוח ולהקמה של מערכת ממוחשבת שאמורה לסייע ל- וקליניות, בהן: תהליכי חולים ממשלתיים בניהול פעולות מינהליות

ב60דוח שנתי 102

, ניהול מכוני דימות, ניהול חדרי ניתוחקבלת מטופלים בחדר המיוןמעבדות. ובתיוניהול הבריאות משרד הנהלת יזמו הפרויקט את

והעמידה הפרויקט עלויות בעיקר נבדקו הממשלתיים. החולים שנבחר הספק עם ההסכמים יישום לו, שנקבעו הזמנים בלוחות

לביצועו, תקינות ההתקשרות עם הספק והתשלומים ששולמו לו.

ב60דוח שנתי 104

ניהול הקניין הרוחני במערכת הבריאותהממשלתית

"קניין רוחני" הוא שם כולל לזכויות על נכסים לא מוחשיים שהם פרי יצירתו של האדם. בתחילת שנות השמונים של המאה העשרים החלוהרוחני הקניין נושא להסדרת לפעול בעולם המתועשות המדינות וציבוריים במטרה להביא לניצולו היעיל שהפיקו גופים ממשלתיים

מבחינה כלכלית. נושא זכויותיה של המדינה על תוצרי ידע שנוצרו אגב פעילות שלהפטנטים, חוק ובהם חוקים במערכת מוסדר המדינה עובדי

, הקובע, בין היתר, כי עובד חייב להודיע למעבידו על1967התשכ"ז- כל המצאה שהמציא עקב שירותו או בתקופת שירותו אצל המעביד, וזכות הקניין על ההמצאה תקום למעביד. הגופים העיקריים שבהםהנמצאים והפיתוח המחקר מרכזי הם ידע תוצרי בארץ נוצרים מרכזים אוניברסיטאות, כגון והציבוריים, הממשלתיים בגופים

רפואיים ומכוני מחקר. מפעיל הבריאות ממשלתיים11משרד כלליים רפואיים מרכזים

ותאגיד חולים בית כולל רפואי מרכז כל וממשלתיים-עירוניים. תפקידם כעמותה. ומאוגד תאגיד( - )להלן לידו הפועל בריאות העיקרי של בתי החולים הוא מתן שירותי בריאות, אך בבתי החולים ובתאגידים נעשית גם פעילות מחקרית ענפה שהיא בעלת חשיבות רבה לקידום הרפואה ולשיפור שירותי הבריאות וטמון בה פוטנציאל

כלכלי רב.

פעולות הביקורתבדק משרד מבקר המדינה את הפעילות2009בחודשים אפריל-נובמבר

הממשלתית בעשור האחרון בנושא הסדרת זכויות הקניין הרוחני במערכתבנושא ממשלה החלטת ביצוע נבדקו היתר בין הממשלתית. הבריאות ויישום המלצותיהן. הנושא ועדות להסדרת מינוי ביצועה, והמעקב אחר ובנציבות שירות הביקורת נעשתה במשרדי הבריאות, האוצר והמשפטים המדינה )להלן - נש"ם(. בדיקות השלמה נעשו במשרד החקלאות ופיתוח

הכפר ובבתי חולים ממשלתיים אחדים.

עיקרי הממצאים אף שנושא הקניין הרוחני מוסדר זה שנים בגופים ממשלתיים וציבוריים.1

אחדים - מינהל המחקר החקלאי שבמשרד החקלאות ופיתוח הכפר )מכון וולקני(, אוניברסיטאות ומכוני מחקר, כמו מכון ויצמן למדע - המדינה לא

105משרד הבריאות

פעלה להגן על תוצרי הידע שמפיקה מערכת הבריאות הממשלתית ולאהביאה להסדרת הנושא.

קיבלה הממשלה כמה החלטות להסדרת הקניין2004-2005בשנים .2 , אשר קבעה מדיניות בנושא הקניין2005הרוחני, ובהן החלטה מאוגוסט

ליישם ושר הבריאות והטילה על שר האוצר הרוחני במערכת הבריאות אותה ולקבוע תקנות והסדרים לשם כך. אולם חילוקי דעות בין משרדי

. 0האוצר והבריאות מנעו את הסדרת הנושאביצוע.3 אחר מעקב על היתר בין המופקדת הממשלה, מזכירות

הממשלה החלטת של ביצועה אחר עקבה לא הממשלה, החלטות ולשר האוצר2005מאוגוסט פנייה חד-פעמית לשר הבריאות - למעט

שנתיים לאחר קבלת ההחלטה. פעלו גם כמה ועדות וצוותים שדנו בנושא והגישו1999-2005בשנים .4

במשרד הכללי ולחשב הבריאות משרד למנכ"ל האוצר, לשר המלצות גם אולם החשכ"ל(, - )להלן הביאו האוצר לא אלה וצוותים ועדות

להסדרת הקניין הרוחני במערכת הבריאות. ועדת היגוי בין-משרדית להסדרת נושא0 הקים החשכ"ל2004במרס .5

הקניין הרוחני במשרדי הממשלה. אף שחלק נכבד מהנושאים שהיה צורךשל נציג נכלל לא הבריאות, במערכת הרוחני לקניין נגעו בהסדרתם מערכת הבריאות הממשלתית בוועדת ההיגוי עצמה אלא רק בוועדת משנההולם ביטוי נתנה לא הוועדה כאמור נציג בהיעדר ההיגוי. ועדת של יכולתה להביא לעמדתה של מערכת הבריאות הממשלתית ובכך נפגעה

להסדרת הנושא. המלצות להסדרת הנושא2005ועדת ההיגוי הגישה לחשכ"ל בדצמבר

במערכת הבריאות הממשלתית. אולם מנכ"ל משרד הבריאות ומנהלי בתילהמלצות התנגדו כאמור, בוועדה שותפו שלא הממשלתיים, החולים נזק בלתי הפיך לפיתוח הקניין הרוחני יגרום כי מימושן וטענו האמורות במערכת הבריאות הממשלתית. גם ההסתדרות הרפואית בישראל התנגדה

להמלצות ועדת ההיגוי.

סיכום והמלצות הגורם העיקרי לאי-הסדרת נושא הקניין הרוחני הוא מחלוקת בין משרד האוצר למשרד הבריאות שנמשכת כבר כעשור, בין היתר לגבי מודל חלוקת התמלוגים והליך המסחור. עקב זאת נגרמים למדינה נזקים כספיים ניכרים

. היעדר הסדרה גם עלול לגרום ל"בריחת מוחות"0שקשה לאמוד אותםבין הנושאים שבמחלוקת: מודל התמלוגים, הליך המסחור, התשלום לבית0

החולים מתקציבי המחקר בשל השימוש בתשתיותיו וצורת ההתחשבנות עםחברה משקיעה המקבלת ייעוץ מחוקר.

החשכ"ל אחראי לניהולם של הנכסים שבבעלות המדינה בהתאם לסמכויות0.1951המוקנות לו מכוח חוק נכסי מדינה, התשי"א-

בשנת 0 קיבלה המדינה אחד במקרה של 2009 סכום ש"ח66.4 מיליון תמורת אישורה לעסקה למכירת תכשיר, שאחד הפטנטים ששימשו להמצאתו

ב- תקציר60דוח שנתי שם הדוח:ב60דוח שנתי מסגרת הפרסום:

2010התש"ע-שנת פרסום:

ב60דוח שנתי 106

ולזליגת ידע מהמערכת הממשלתית, שפירושן נזק מתמשך נוסף למדינה,שאינו בר תיקון, הן מהבחינה הכספית והן מבחינת ההון האנושי.

אין זה סביר ואין זה ראוי - ניהולית וכלכלית - שנושא הקניין הרוחני לא הוסדר במשך שנים רבות. בעולם ואף בארץ קיימות שיטות לתגמול עובדי מחקר על תוצרי הידע, הנהוגים בגופים כגון המוסדות להשכלה גבוההבמערכת ליישמם האפשרות את לבחון וראוי אחדים, רפואיים ומרכזים הבריאות הממשלתית. על הממשלה בכלל ועל משרדי האוצר והבריאות

בפרט לפעול להסדרת הנושא בהקדם.

נרשם על שם רופא בכיר המועסק במרכז הרפואי ע"ש חיים שיבא; במקרה אחר, לאחר סיום הביקורת הגישה המדינה תביעה כנגד חברה פרטית בסכום

בכיר500של רופא של המצאה על המבוסס תכשיר בגין ש"ח מיליון המועסק במרכז הרפואי ע"ש חיים שיבא.

107משרד הבריאות

של בתי החוליםחדרי מיון )מלר"דים(הכלליים - היעדר תקינה סדורה

מיון,0מלר"ד חדר נקראה שבעבר החולים, בבית מחלקה הוא ומטרתה לספק שירותי רפואה דחופה. בכלל מוסדות הבריאות בארץ

עמדות )מיטות( לרפואה דחופה, מהן כ-1,115יש עמדות1,000 הנפש לבריאות במוסדות הן העמדות )שאר כלליים חולים בבתי

2.5ובמוסדות למחלות ממושכות(. מספר הפניות למלר"דים הוא כ-מיליון בשנה.

במלר"ד יש חשיבות מכרעת למהירות האבחון והטיפול ולמומחיותבכך. תלויים אדם חיי קרובות ולעתים והמטפל, המאבחן הצוות המלר"דים עולים לעתים תכופות לסדר היום הציבורי, בעיקר בשלולפעמים אף טענות על טענות על תורים ארוכים, טיפול מאוחר זה, טיפול ואבחון לא מיטביים. לכן חשוב שבבואו להסדיר תחום יביא משרד הבריאות )להלן - המשרד( לכך שצוות המלר"דים יאוישמתאים ציוד להקצות מתאימה, הכשרה בעלי ובצוות ברופאים

ומודרני, לקבוע נוהלי עבודה ולעדכנם.

פעולות הביקורת בדק משרד מבקר המדינה את הנושאים2009בחודשים פברואר-נובמבר

בהסדרת הבריאות משרד פעולות ובפיקוחהאלה: המלר"דים פעילות עליה; פעולות המשרד, קופות החולים ובתי חולים לזיהוי הסיבות לעומס במלר"דים ולהקלתו; היבטים של תכנון מלר"דים והתאמתם לאוכלוסייה;בתי והכשרתו; פעולות והסיעודי במלר"דים מיומנות כוח האדם הרפואי החולים להבאת הסדרי התשלום במלר"דים לידיעת הציבור; אופן הנפקת

מכתבי שחרור מהמלר"דים; והסדרת פעילות המלר"דים בנהלים. שבמינהל כללית לרפואה באגף - הבריאות במשרד נעשתה הביקורת הרפואה, באגף לאבטחת איכות, במינהל הסיעוד ובנציבות תלונות הציבור לעניין חוק ביטוח בריאות ממלכתי, בנציבות שירות המדינה )להלן - נש"ם( שבמשרד ראש הממשלה ובארבע קופות החולים. בדיקות השלמה נעשו

ובמרכזים הרפואיים האלה: המרכז הרפואי0במועצות הלאומיות לבריאות- תל השומר(, המרכז )להלן בתל השומר שיבא חיים ע"ש הממשלתי הרפואי סורוקה )להלן - סורוקה( והמרכז הרפואי העמק )להלן - העמק(, שני האחרונים של שרותי בריאות כללית. בשלושת בתי החולים שנבדקו

כ- )493,000התקבלו מכ-20% בשנת2.5( למלר"דים הפניות מיליון . מידע נוסף התקבל מבתי חולים ציבוריים. 2007

מחלקה לרפואה דחופה.0גופים מקצועיים המייעצים להנהלת המשרד בכל תחומי מערכת הבריאות.0

ב- תקציר60דוח שנתי שם הדוח:ב60דוח שנתי מסגרת הפרסום:

2010התש"ע-שנת פרסום:

ב60דוח שנתי 108

עיקרי הממצאיםסוגיית העומס במלר"דים

ס מ ו הע ת י י ע ב ב ד ר מש ה ל ש ק ספ מ א ל ל ו פ י טם י ד " ר ל מ רבות, :ב השלכות זה לעומס רב. עומס יש במלר"דים

על יתר עומס הפונים; של ארוכים המתנה משכי הן: בהן שהעיקריות מחלקות האשפוז עקב הפניות מיותרות; חוסר שביעות רצון של הפונים;נגד הצוות. המשרד לא ביעילות העבודה של הרופאים; אלימות פגיעה עשה די במעקב אחר העומס במלר"דים, בהנחיית בתי החולים לאסוף

מידע עליו ובחקירת הגורמים לעומס, השפעתו והדרכים להקלתו. שעסק בפניות של קשישים, ילדים וחיילים למלר"דים,0המשרד עשה סקר

אחרות, מערביות בארצות למדווח שבדומה כך על הצביעו וממצאיו בישראל קיימת תופעה של פניות מיותרות רבות למלר"דים, שקיימת להן חלופה טיפולית זמינה במסגרות הרפואה בקהילה. משרד הבריאות לא דן

כלל בממצאי הסקר ובהמלצותיו. : ם י ד " ר ל מ ב ת ו מ י ל הא ם ע ת ק פ ס מ א ל ת ו ד ד מו הת

מצביע על כך שמספר מקרי האלימות במלר"ד0מחקר שנעשה בישראלסוגיית לבחינת ועדה המלצות בעקבות שבו. לעומס ישר ביחס עומד התופעה, עם התמודדות דרכי ולמציאת הבריאות במוסדות האלימות

בשנים המשרד, ו-2000פרסם בתי2004 את שהנחו מנכ"ל חוזרי , פעולות ליזום המלר"דים, לאבטחת שוטרים להציב היתר, בין החולים, ולהפעיל מערך תיעוד על אלימות והשתלמויות של הצוות בנושא חינוך שולבו לא זה ובכלל יושמו, לא חלק מההנחיות האלה החולים. בבתי שוטרים באבטחת המלר"דים. המשרד גם לא פיקח על יישום הנוהל ולאאכיפה סמכויות הענקת לצורך הפנים לביטחון המשרד עם דיון יזם

והבהרת סמכויותיהם לטיפול במקרי האלימות.0למאבטחים במלר"דים: ד " ר ל מ ל ש י ז י פ ן ו נ כ לת ת י ז כ מר ה חי נ ה ר ד ע כדי הי

להתאים את המלר"ד למספר הפונים אליו יש צורך לקבוע אמות מידה להיבטים פיזיים שלו, ובין היתר למספר עמדות הטיפול שיהיו בו, ויש לעדכן אמות מידה אלה מדי כמה שנים. המשרד הקים ועדות שעסקו בנושא זהלפי המידה לשינוי אמות פעל לא הוא אך לפניו המלצות, הביאו ואף

המלצות הוועדות, והסטנדרדים שהוועדות המליצו עליהם לא פורסמו. הרחבת מלר"דים מתבצעת לעתים על ידי ציפוף המיטות בלא הגדלת שטחלכך, ראויים שאינם במקומות עמדות להצבת מביא הדבר המלר"ד. ומתעורר חשש לפגיעה באיכות הטיפול הרפואי וברווחת הפונים. כך למשל

סקר מחלקות לרפואה דחופה )מלר"דים( בישראל,אלישבע שמחן ואח', 0(.2008 )דו"ח ראשון

אלימות נגד צוותים רפואיים ואחרים בחדרי מיון בבתי שמחה פ' לנדאו, 0בישראל, לקרימינולוגיה,חולים המכון בירושלים, העברית האוניברסיטה

.2004הפקולטה למשפטים, דצמבר בדוח זה בנושא "הטיפול באלימות כלפי עובדי19בעניין זה ראו גם עמ' 0

ציבור".

109משרד הבריאות

נמצאה עמדת מלר"ד לבדיקות בישיבה שחוסמת את אחד הפתחים לחדר , שצריך להיות פנוי למעבר מהיר, הן של מיטות חולים והן של אנשי0ההלםצוות.

: ת ו לק ח מ ב ם ו מק ר ס ו ח ב ק ע ד " לר מ ב ם י נ ו פ ת י י ה הש העומס במחלקות האשפוז, בעיקר הפנימיות, אינו מאפשר לעתים לאשפז במחלקה פונים שהוחלט על אשפוזם, ולכן הם נשארים במלר"ד במעין "מחלקת השהיה" - לעתים למשך כמה יממות וכתחליף למחלקת אשפוז. המשרד לא קבע הנחיות בנושא המושהים במלר"ד, בין היתר באשר לצוות

הרפואי, לציוד והמכשור הנדרשים כדי לתת טיפול הולם לפונים אלה. ן י י נ ע ב ת י מ ו לא ת ו י נ י ד מ ת ע י ב לק ה ט מ ת ד ו ב ע ר ד ע הי

ה ל י ה ק ב ה פ חו ד ה א ו פ ר ל ם י ד ק אחת הדרכים להקלת :0מוראשונית רפואה שירותי לקבלת פניות ולמניעת במלר"דים העומס במלר"ד, היא באמצעות מוקדים לרפואה דחופה בקהילה )להלן - מוקדים רפואיים(. חלק מהמוקדים מוקמים על ידי קופות החולים בעצמן, ואחרים הם בבעלות חברות פרטיות. למרות היקף פעילותם הנרחב של המוקדים, הפוטנציאל הגלום בהם להקלת העומס במלר"דים, והיותם ספקי שירותמטה עבודת המשרד קיים לא המשרד, של האחריות שבתחום רפואי בתחום היתר בין הרפואיים, המוקדים בעניין לאומית מדיניות לקביעת הכשרת הצוות הרפואי, התנאים הפיזיים, המכשור והנגישות. המשרד גםיתרה מכך, המשרד אפילו לא קבע אינו מקיים בקרה במוקדים אלה. אותו לרישוי בדומה המשרד, מטעם כלשהו לרישוי נדרשים שהמוקדים

חייבים לעבור מרפאות כירורגיות פרטיות. קופות החולים רוכשות מבתי החולים הכלליים שירותים שונים, כגון פניותשירותים וכן שונים לניתוחים פניות דחופים, במקרים למלר"דים

. הקופות ובתי החולים מתקשרים ביניהם לעתים בהסכמים0אמבולטוריים גלובליים, ונקבע בהם היקף רכש מזערי שהקופה מתחייבת לרכוש מבית החולים. מעבר להיקף זה יורד או מתבטל לחלוטין התשלום של הקופה

לבית החולים עבור השירות. עלויות הפניות למלר"ד כלולות בהסכמים. , במסגרת הניתוח2009חשב משרד הבריאות המליץ בעניין זה באוקטובר

לשנת הקפינג20080הפיננסי מנגנון את לבחון יש כי וההסכמים0, חדר המיועד בעיקר לביצוע החייאות. 0 נושא המוקדים הרפואיים בקהילה נבדק בעבר על ידי משרד מבקר המדינה.0

"סוגיות בתחום2006)ב 56דוח שנתי בעניין זה ראו: מבקר המדינה, ,) )49דוח שנתי ; 405הרפואה הראשונית בקהילה", עמ' (, "מוקדים1999

.156רפואיים של קופות החולים", עמ' שירותים 0 בתי של החוץ במרפאות בעיקר חוץ-אשפוזי, בשירות הניתנים

., בדיקת רופא מומחה ובדיקת דם.C.Tהחולים, לדוגמה - בדיקת פיננסי 0 ותאגידי2008ניתוח הממשלתיים הכלליים החולים בתי ,

. 2009, חשבות משרד הבריאות, פורסם באוקטובר הבריאות שיטת התחשבנות בין קופות החולים למרכזים הרפואיים, המוסדרת מבחינה0

יעדי להשגת חקיקה )תיקוני המדינה במשק ההסדרים בחוק משפטית . החוק2002(, התשס"ב-2002התקציב והמדיניות הכלכלית לשנת הכספים

אחת רפואי. מרכז בכל חולים קופת לכל )"קפינג"( צריכה קבע תקרת נקודת מהווה הצריכה תקרת המנגנון. של עדכון נעשה שנים לשלוש

התייחסות לאמור בהסכם הגלובלי.

ב- תקציר60דוח שנתי שם הדוח:ב60דוח שנתי מסגרת הפרסום:

2010התש"ע-שנת פרסום:

ב60דוח שנתי 110

הגלובליים בין המרכזים הרפואיים לקופות החולים וכי פעילות המלר"דים לא תיכלל במנגנון הקפינג. לדבריו בשיטה זו יימנע מקופות החולים לקבלבעקבות הצפת נמוכים משמעותית ממחירי המחירון, במחירים שירותים

המרכזים הרפואיים בחולים הפונים למלר"ד. לדעת משרד מבקר המדינה, ראוי כי המשרד יקיים עבודת מטה שתבחן את השפעת ההסכמים הנהוגים כיום בין קופות החולים לבין בתי החולים על הקמה והתקשרות של קופות החולים עם מוקדים רפואיים ומתוך כך

גם על העומס במלר"דים.

כוח אדם רפואי במלר"ד - תקינה והכשרהי א ו פ ר ם ד א ח ו כ ל ת נ כ ד ו מע ה נ י ק ת ר ד ע הי

ם י ד " ר ל מ מרכזי :ב מרכיב הם והכשרתו הרפואי האדם כוח כמות בתפעול מערכת הבריאות בכלל והמלר"ד בפרט, ולכן עליהם להיות ברמה שתספק מענה ראוי לפונים. אולם כמות כוח האדם הרפואי המועסק בבתי החולים נקבעת על פי מפתחות תקינה שנקבעו בשנות השבעים של המאהעדכון מנגנון מכן. שלאחר בשנים בפעם פעם מדי ועודכנו העשרים, התקינה לא שונה, ואין הוא מביא בחשבון שינויים שחלו במשך השנים, כגון שינויים טכנולוגיים, גידול האוכלוסייה והזדקנותה, היקף הפעילות הרפואית והתפתחות של מקצועות בתחום הרפואה. המשרד לא יזם תקינת כוח אדם

חדשה ונכונה למלר"דים, והוא אינו מקיים בקרה אחר מילוי הנחיותיו.ם " ש נ ל ש ה ר ק ב לא ל ן ק ת י ו נ י נש"ם מקיימת, בשיתוף בתי :ש

החולים הממשלתיים, עבודת מטה לקביעת תקן הרופאים בהם, ובכלל זה במלר"ד. ואולם לאחר עבודת המטה האמורה מחלק בית החולים את סך התקנים שקיבל באופן שונה מקביעת הנש"ם וללא התערבותו או בקרתו. בסופו של דבר אין כמעט קשר בין תקן הרופאים שקבע נש"ם למצבתם

בפועל בבתי החולים הממשלתיים. ד " ר ל מ ב ה א ו פ הר ת ו ע ו צ ק מ ל י ה מ לת ר ד ס ה ר ד ע :הי

מגוונים מומחיות בתחומי רפואי שירות מחייב במלר"ד הפעילות אופי וכו'( ובכל שעות היממה. המשרד )רפואה דחופה, כירורגיה, אורתופדיה

הוקמה ועדה שדנה2000נתן דעתו לצורך בהסדרת נושא זה, ובשנת בארגון מחדש של המלר"ד ובבחינת תמהיל צוות הרופאים שבו. בוועדה הסתמנה הסכמה שתמהיל המקצועות הרפואיים של רופאי המלר"ד יהיה מורכב משליש מומחים ברפואה דחופה, שליש מתמחים ברפואה דחופהוכו'( אורתופדיה )כירורגיה, השונים הרפואה ממקצועות רופאים ושליש ממחלקות בית החולים. הוועדה המליצה בין השאר לקיים פיילוט )ניסוי( בבית החולים קפלן, אולם הפיילוט לא התקיים וגם שאר המלצות הוועדה לא יושמו. כמו כן המשרד לא הכריע במחלוקת מקצועית עד כמה צריך להיות המלר"ד מאויש במומחים ברפואה דחופה, ולא קבע אילו תחומירופאים לעבור צריכים הכשרות ואילו המלר"ד יכלול רפואית מומחיות

במלר"ד שהתמחותם אינה בתחום הרפואה הדחופה.

111משרד הבריאות

ת ו ע ש ר ח לא ם י ח מ ו מ ת ו י ו נ ר ו לת ם י י ו א ר לא ם י ר ד ס הת ו ל י ג הר ת ו ל י ע בחלק מבתי החולים אין במלר"ד רופא מומחה :הפ

לשעות מחוץ קיים אחרים חולים ובבתי שבוע, ובסופי הלילה בשעות העבודה הרגילות חוסר במומחים בחלק מהמקצועות העיקריים החיוניים לפעילות המלר"ד. יתרה מכך, הרופאים שמבצעים את התורנויות במלר"ד מטעם המחלקות הם לפעמים "תורני חוץ" - רופאים שאינם חלק מסגל העובדים בבית החולים. חלקם מאיישים מעט מאוד משמרות, ועקב כךהחולים מבתי בחלק כן, כמו במקצועם. להתעדכן יכולתם גם נפגעת אינה המחלקות מטעם התורנים כשירות את לאשר הסמכות שנבדקו, נתונה בידי מנהל המלר"ד, אלא בידי מנהלי מחלקות האשפוז. כך שבעצם, בשעות הערב, הלילה וסופי השבוע מנהל המלר"ד אינו אחראי בפועל על

עבודת התורנים במלר"ד. הסמכות לאשר רופאים כתורני מלר"ד עשויה לחזק את יכולתו של מנהל המלר"ד לקיים פיקוח ובקרה על התורנים. הועלה כי בין בתי החולים קיים שוני משמעותי בהגדרת סמכותו של מנהל המלר"ד לאשר רופאים כתורני

המלר"ד. ת חו מ הת ה א ש ו נ ב ד ר ש מ ה ת ד מ ע ב ת ו ר י ה ב - י א

ה פ ו ח ד ה א ו פ ר בישראל, בניגוד לקיים בארה"ב, לא נקבעו צורכי :ב מערכת הבריאות במומחים בתחום הרפואה הדחופה, והיא הוגדרה כתחום

- עובדה המשפיעה על היצע הרופאים בתחום. כמו כן0של מומחיות-על לא קבע המשרד מהו מספר המומחים ברפואה דחופה שיש לשלב בכל

משמרת. למשרד הבריאות גם אין מאגר נתונים עדכני ושלם על מומחים בתחום זה, ואין לו למשל נתונים כמה מהרופאים עזבו את ישראל או אינם עוסקים

במקצועם.

- תקינה והכשרהכוח אדם סיעודי במלר"די ד ו ע י ס ה ם ד א ה ח ו כ ל ש ת נ כ ד ו מע ה נ י ק ת ר ד ע הי

ד " ר ל מ דעים: ב תמימות יש המלר"ד במקצועות העוסקים בקרב ששינויים שחלו במערכת הבריאות צריכים להביא לתוספת תקנים, ולכלאת שתנתח מטה עבודת לקיים הבריאות משרד את מחייבים הפחות

השינויים ותקבע תקן הולם ועדכני. דבר זה לא נעשה.י ד ו ע י ס ה ם ד א ה ח ו כ ל ש ה מ י א ת מ א ל ה ר ש הכ

: ד " ר ל מ מינהל הסיעוד שבמשרד הכיר בחשיבות של קיום הכשרה ב הוא פרסם חוזר שקבע כי1999 המלר"ד, ולכן בשנת 0מתאימה של אחיות

אחראי משמרת במלר"ד יהיה בוגר קורס על-בסיסי ברפואה דחופה, אולם לא אסף2004מינהל הסיעוד לא ביצע בקרות על קיום הנוהל, ומאז שנת

"מומחה-על" - רופא בעל מומחיות נרכשת מעבר למומחיות ראשונית; שלא0בסיסית בתחום בחו"ל, שבהם קיימת גם מומחיות כמקובל בכמה מדינות

הרפואה הדחופה. כל מקום שכתוב בו "אחיות" הכוונה גם לגברים העוסקים במקצוע.0

ב- תקציר60דוח שנתי שם הדוח:ב60דוח שנתי מסגרת הפרסום:

2010התש"ע-שנת פרסום:

ב60דוח שנתי 112

נתונים בתחום זה. התברר כי בבתי החולים שנבדקו אין הקפדה על כךשכל אחראי המשמרת יהיו בוגרים של הקורס העל-בסיסי ברפואה דחופה.

בחלק מבתי החולים המלר"ד מפוצל לתת-מחלקות באולמות נפרדים, אךאחראי להיות צריך במלר"ד תת-מחלקה בכל אם קבע לא המשרד

משמרת בעל הכשרה על-בסיסית כאמור.' ז א י ר ט ה ת ט י ש ת ג ה נ ה ל ר ש א ב ה ט ל ח ה ר ד ע הי

ם י ד " ר ל מ אחת הדרכים לייעל את עבודת המלר"ד היא מיון ראשוני: באת שמנתבת ומקצועית ותיקה אחות באמצעות למלר"ד הפונים של - )להלן הבריאותי מצבם לפי בהם הטיפול סדר את וקובעת הפונים ותוצאותיו כלליים, חולים נבחנה במחקר בבתי טריאז'(. שיטת הטריאז' הצביעו על הצלחתה, על עלייה בשביעות הרצון של המטופלים ועל ירידה בזמן השהייה של החולים. במחקר הומלץ לשקול הפעלה של הטריאז' בכל בתי החולים, ואולם המשרד לא דן בהמלצות המחקר ולא החליט אם יש להנחות את בתי החולים לפעול בשיטה זו. מינהל הסיעוד במשרד גםוהניסיון זו, מהם ההכשרה לא הנחה את בתי החולים שפועלים בשיטה הטריאז' את כי נמצא החולים העמק בבית טריאז'. הנדרשים מאחיות מבצע בפועל צוות פקידים במשרד הקבלה, ללא הכשרה מספקת למטלה

זו.

פעולות משרד הבריאות להסדרת עבודת המלר"דים המשרד נושא באחריות הממלכתית להבטחת בריאות תושבי המדינה, ולשםוהרפואה, הבריאות שירותי בתחום המדיניות קביעת על אמון הוא כך ומופקד על תכנון, פיקוח, בקרה, רישוי ותיאום בתחום זה, ובכלל זה בנוגע

לעבודת המלר"דים. ד " ר ל מ ה ד י ק פ לת ה ד י ח א ה ר ד הג ב ר ס זכויות: חו בחוק

החולה ושאר החוקים המאזכרים את המלר"דים, תואר תפקיד המלר"ד בקווים כלליים ובסיסיים, ובפועל נמצא בביקורת כי יש מלר"דים המנוהליםמקצועיות לתפיסות בהתאם מצמצמת, או מרחיבה לפרשנות בהתאם וניהוליות שונות, מצד אחד נמצאים בתי חולים המתייחסים למיון כמקום בו הבירור לגבי החולה צריך להיעשות בצורה הטובה ביותר, כך שההחלטה על אשפוז תהיה מבוססת ביותר; ומהצד האחר נמצאים בתי חולים הרואים בחדרי המיון מקום לטיפול דחוף במקרי חירום, ומעודדים החלטה מהירה לגבי אשפוז או שחרור, ובמקרי ספק עושים את הבירור במסגרת מחלקות האשפוז. ואולם, המשרד לא קבע דבר בתחום הגדרת תפקיד המלר"ד

(, שנקבע בו ש"חדרי המיון2008ולא דן בממצאי סקר המלר"דים שביצע )הקים שהמשרד ועדות המיון". תפקיד לגבי עולמם בהשקפת נבדלים למשל, כך עבודתן. את סיימו לא למלר"דים בסיסיים נהלים לקביעת

שמינה0המשרד לא הביא למיצוי עבודתה של "ועדה לקביעת סטנדרטים". 1997כבר ב-

ופעלה בראשות ד"ר יצחק סבר,1997ועדה שמונתה על ידי המשרד בשנת 0אז ראש האגף לרפואה כללית.

113משרד הבריאות

וגורמי פיקוח ובקרה אחרים בהיעדר הגדרה לתפקיד המלר"ד, המשרד לבחון מרכיבים חשובים בתפקודו של המלר"ד, הן בתחום יכולים אינם הטיפול והן בתחום השירות לציבור. בהיעדר הגדרה גם לא יכול המשרדהראויות הבדיקות כלל את עשה כלשהו מלר"ד אם ולקבוע לבחון והמתאימות לכל פונה, שכן הבדיקות שונות בהתאם להגדרת המלר"ד בכל מרכז רפואי. השוני בתפיסת תפקיד המלר"ד מטעה גם רופאים בקהילה,נוסף רפואי ייעוץ לקבלת במלר"ד לעתים קרובות הם משתמשים שכן

בדבר מצבו של החולה.

הכנת קובץ נהלים והנחיות בתחום המלר"ד: ד " ר ל מ ה ם ו ח ת ב ם י ל ה נ ו ת ו י ח הנ ר ד של הע מתפקידו

שונים: בתחומים המלר"דים לעבודת בסיסיים נהלים לקבוע המשרד הנהלים לעדכון קבוע פורום לקיים ועליו ומשקיים, מינהליים רפואיים, להסדיר ניסה המשרד וכד'. רפואיות טכנולוגיות, להתפתחויות בהתאם הסדרה מהיעדר כתוצאה הסתיימה. לא המלאכה אולם אלה, נהלים יש חוסר אחידות בדרך שבה פועלים מלר"דים בתחומים רבים. כאמור, היעדר סטנדרדים בתחומים אלה ואחרים מקשה על המשרד לקיים בקרה

על תחום הרפואה הדחופה. אגפי המשרד הכינו במשך השנים נהלים הנוגעים לעבודת בתי החולים,לרבים אלה. לנהלים חיפוש מנוע ובו אינטרנט אתר מפעיל והמשרד ניתנים אינם הם ואולם המלר"ד, לעבודת גם נגיעה יש אלה מנהלים נהלים ולעומת ומרוענן, אינו מעודכן לאחזור מרוכז. מאגר הנהלים גם

שחסרים בו, ניתן למצוא בו גם נהלים לא רלוונטיים או בלתי תקפים. ניסה בעבר להכין נהלים בנושאים שהוא ראה צורך כי המשרד הועלה תויקו והם דבר, של בסופו פורסמו לא אלה נהלים אולם בהסדרתם, כ"נהלים בהקפאה", בלא שאותו נושא הוסדר בדרך אחרת. לדוגמה, נוהל

בנושא "חובת הוצאת סיכומי מחלה מודפסים". - בדיקה בשלושה בתי אשר להסדרת עבודת המלר"ד בנהלים פנימיים חולים העלתה שבשניים מהם רמת הארגון של הנהלים החיוניים לעבודתלצורכי העונה יעיל שימוש בהם לעשות מאפשרת אינה המלר"דים

המלר"דים. ובתי החולים שנבדקו לא קבעו משכי זמן מרביים למתן שירות המשרד לפונים, כגון קבלת אבחון של מומחה, וביצוע בדיקות שונות, כולל במערך

בינואר רק תוצאותיהן. ובקבלת סיום2010הדימות, מועד לאחר , לפונים לשירות מרביים זמן משכי ובו נוהל הכללית הביקורת, פרסמה

למלר"ד.

ב- תקציר60דוח שנתי שם הדוח:ב60דוח שנתי מסגרת הפרסום:

2010התש"ע-שנת פרסום:

ב60דוח שנתי 114

פיקוח ובקרה על מלר"דים אחד מתפקידיו של משרד הבריאות כרגולטור בתחום הבריאות הוא לקיים

פיקוח ובקרה על בתי החולים, ובכלל זה על המלר"דים הפועלים בהם.ה נ י א ם י ל ו ח ת י ב ן ו י ש י ר ש ו ד י ח ת א ר לק ה ר ק הב

ד " ר ל מ ה ם ו ח ת ת א ק י פ ס מ ה ס מפעיל2003החל משנת :מכולרישוי של בתי חולים החייבים ברישוי. בהתאם המשרד תהליך לבקרה לבית הרישיון תוקף את להאריך אם המשרד קובע הבקרה לממצאי החולים, ולמשך כמה זמן. ואולם, בין רשימות התיוג שמשמשות את צוותיובצוות למלר"ד, הנוגעת רשימה אין הרישוי, בקרת בתהליך הבדיקה הבקרה אין מומחה בתחום הרפואה הדחופה. יוצא שלמעשה המשרד אינו

מבצע בקרה ייעודית לתחום החשוב של המלר"דים. : ן ד ע ו מ ן ו נ כ ת ב ו ת ו ר ק ב ה ד ו ע י ת ב ם י י ו ק י המשרד לא ל

, ואין2008מנהל רישום ותיעוד מרוכז וזמין על בקרות שנעשו לפני שנת נמצא2010בידיו תכנית לבקרות עתידיות. מעיון בתכנית הבקרות לשנת

תכניות לבקרת רישוי שנכללו בה, 28שמבין תוכננו למועד שאחרי15 תאריך תפוגת הרשיון.

אשר להיקף ומחזור הבדיקה - מאחר שמדובר בבקרה המתקיימת אחתהבקרה נושאי בו נבדקו שלא שמלר"ד היא המשמעות שנים, לשלוש

הקשורים אליו, יופעל למעשה כשש שנים בלא בקרה של המשרד. ה י צ ט י ד ר ק א ה ך י ל ה ת ל ש ד לב ב י ק ל ח ם ו ש י ת 0י ר ק ב ב

: י ו ש י בחלק מבתי החולים הכלליים בארץ ובעולם מקובל לעשות הר- לעקוב לדוגמה אחר החולה מרגע תהליך אקרדיטציה, שבין מטרותיו כניסתו למלר"ד עד שחרורו, ולאתר את הליקויים בתהליך. בדרך זו כוללת הבקרה את כל פעילות המלר"ד וגם את הממשק של המלר"ד עם שאר מחלקות בית החולים. ואולם תהליך בקרת הרישוי שמבצע המשרד אינו

כולל עקרונות בקרה חשובים שקיימים בתהליך האקרדיטציה. : ם י ד " ר ל מ ב ת ו כ י א ת ר ק ב ר ד ע תהליכי הבטחת איכות הם הי

-1993תהליכים משלימים לתהליכי הפיקוח והבקרה. ואולם, בין השנים לא נערך אף תהליך כולל של הבטחת איכות2009 במלר"דים, למעט0

בשנת החולים לבתי נשים1996סקר מאפיינים שנשלח איתור ונושא , . זאת אף על פי שהמשרד עמד על1999נפגעות אלימות במלר"ד בשנת

הוא אף תכנן לבצע תהליך בקרת איכות. ואולם1999הצורך בכך, ובשנת התהליך נעצר עוד לפני שהחל, ומאז לא נעשתה כל פעילות בתחום זה.

י ת ב ל ש ת מי י נ פ ה ר ק ב ל ע ד ר מש ה ל ש ח ו ק י פ ר ד ע הים י ד " ר ל מ ב ל ו פ י ט ה ת ו כ י א ל ע ם י ל ו ח תפקוד: ה לצורך

שוטף ותקין של המלר"דים, על הנהלת בית החולים לקיים בקרה פנימית,חיצוני שנעשה בחלק מבתי החולים בארצות0 בחינה - תהליך אקרדיטציה

מפותחות ובחלק מבתי החולים של הכללית, המעריך את איכות הטיפול תוךכדי מעקב אחרי כל שלבי הטיפול, במטרה לעודד שיפור איכות.

הבטחת איכות - תכניות מתמשכות ומובנות שכוללות "מעגל איכות" של איסוף0 וניתוח נתונים לצורך זיהוי בעיות, בניית התערבות ויישומה, ואיסוף נתונים חוזר

כדי לבחון את השפעת ההתערבות ולהכניס בה תיקונים במקרה הצורך.

115משרד הבריאות

ואולם בקרה. מקיימת אכן החולים בית שהנהלת לוודא המשרד ועל המשרד לא קבע אילו פעולות של פיקוח ובקרה פנימיים על בתי החולים לבצע בתחום איכות הטיפול במלר"דים, וכיצד הן תתועדנה כדי שהוא יוכל לבדוק אותן. גם לא נמצא שהמשרד מפקח אם וכיצד בודק בית החולים את המלר"ד שלו. המשרד גם לא מפעיל באופן שוטף ומתוכנן בקרה על

המשתנים הקובעים את איכות הטיפול הרפואי במלר"דים.

הנמכת רף ההכשרה הנדרשת לצורך הסמכה לשחרר פונהמהמלר"ד

ההחלטה על שחרור אדם שפנה למלר"ד משמעותה שהבירור הסתיים,החולים, בבית ו/או השגחה מחייב אשפוז במצב שאינו נמצא ושהפונה ומלווה בהנחיות להמשך טיפול אצל רופאי הקהילה. טעות בהחלטה מסוג זה עלולה לעלות בחיי אדם, אולם מנגד - הרופא המשחרר צריך להביא בחשבון את הסיכון לחולים בשל אשפוז מיותר. לכן חשוב שהמשרד יקבעשבסמכותו התפקיד בעל של והניסיון הוותק ההכשרה, מאפייני את

הנחה המשרד כי יוסמכו לכך רק1979להחליט על שחרור. ואכן, בשנת ואולם במשך רופא מומחה או מתמחה בשנתיים האחרונות להתמחותו. השנים לאחר מכן הפיץ המשרד למלר"דים סדרה של הנחיות, ובהן הוריד את הדרישות המתנות הסמכה כזו. במועד סיום הביקורת, גם רופא שזהפונים מהמלר"ד יכול לשחרר ניסיון, כל לו ואין לימודיו סיים את עתה במידה ויש לו אישורים כפי שנקבע. המבקר הפנימי במשרד הבריאות מצא

שוחררו פונים רבים מהמלר"ד על ידי רופאים שאינם2004-2006שבשנים עומדים אפילו בדרישות המקלות של המשרד עצמו.

תשלום תמורת שירות רפואי במלר"דו א א ל מ ר ו ט פ ב ם י כ מז ה ם י ר ק מ ה ת מ י ש ר ב ם י מ ג פ

ם ו ל ש מת י ק ל מראש, :ח מוגדרים למקרים פרט כי נקבע בחוק שקובע תעריף פי על בתשלום כרוך במלר"דים הניתן הרפואי הטיפול המשרד. בחוק נמנתה רשימת מקרים שהפונה זכאי בהם לפטור מלא או חלקי מתשלום זה. ראוי לציין כי חלק מקופות החולים הרחיבו את מספרכללי הפטור אינם כי בביקורת נמצא המקרים המזכים בפטור מאגרה. ברורים דיים, ויש הרבה תלונות מוצדקות של מבוטחים בעניין זה. המשרדשתמנע כך הצורך במידת ולשינויה בנדון החקיקה לבחינת פעל לא

פרשנות מצמצמת של קופות החולים.ם י ר ו ט פ ה ן י י נ ע ב ר ו ב י צ ל י ו א ר ם ו ס ר פ ר ד ע הי

: ם ו ל ש המידע על מקרים המזכים בפטור מתשלום אינו נגיש לפונים, מתאו שהוא מוצנע ואינו גלוי לעיניהם. המשרד לא נתן כל הנחיות בנושא זה.

ב- תקציר60דוח שנתי שם הדוח:ב60דוח שנתי מסגרת הפרסום:

2010התש"ע-שנת פרסום:

ב60דוח שנתי 116

מכתבי שחרור וסיכומי מחלהל ש ב ד " לר מ ה מ ר ו ר ח ש ה י ב ת מכ ל ש ת ו ר י ה ב - י א

ד י ב ת כ ב ם מ ו ש י התייחסות :ר מצריך מהמלר"ד השחרור מכתב מכאן ועוד. בקהילה רופאים במחלקות, רופאים מטעם טיפול והמשך וברור, ולשם כך עליו להיות שחשוב לקיים רישום רפואי מפורט, מדויק קריא. אינו שלעתים יד בכתב כתוב ולא מודפס

החל המשרד להסדיר תחום זה במסגרת נוהל שעסק ב"חובת2001ב- הוצאת סיכומי מחלה מודפסים". בסופו של דבר הטיפול בנוהל הופסק בלא כל החלטה רשמית להקפיא את הנוהל ובלא שהנושא הוסדר. יצוין כי

ביקרו0במועד סיום הביקורת, כל המלר"דים שנציגי משרד מבקר המדינהבהם, הפיקו גיליונות רישום רפואי בכתב יד.

סיכום והמלצותגם מכך, יתרה במלר"דים; העומס להפחתת דרכים בחן לא המשרד ותוצאותיו העידו שנעשות פניות המלצות סקר שהוא עצמו עשה בנושא טופלו ולא נדונו לא בקהילה, חלופה להן כשיש גם למלר"דים רבות ראוי למלר"דים. הפניות מספר לצמצום דרכים נבחנו לא וכן כהלכה, דיון על ממצאי יקיים אפוא, שמשרד הבריאות, בשיתוף קופות החולים,

הסקר ויקבל החלטות בהתאם. ראוי כי בתי החולים יבצעו מדי תקופה תהליך של איסוף וניתוח מידע על העומס במלר"ד, ויפעלו להקלתו - הן על ידי טיפול בגורמים לעומס והן על ידי טיפול בתופעות שנגרמות על ידי העומס, למשל על ידי הוספת כוח אדם

רפואי וסיעודי בשעות העומס, כפי שנעשה בתל השומר. בשל העומס במלר"דים ובמחלקות האשפוז, חולים רבים אינם מתאשפזים

במחלקות אלא מושהים במלר"ד. על המשרד להסדיר תחום זה. על המשרד לחדש את עבודת הוועדה שעסקה בקביעת תחומי הגדרת תפקיד המלר"דים וקביעת ההנחיות הבסיסיות לפעולתם וכן לפעול לשפרהנהלים כלל למציאת האפשרות ואת המקוון המידע ריכוז דרך את הקשורים למלר"דים, כך שיהוו כלי עבודה זמין ומעודכן. גם על בתי החולים לפעול לשפר את האפשרות למציאת כלל הנהלים החיצוניים והפנימיים

הקשורים למלר"דים. על המשרד ובתי החולים לפעול להסדרת פרקי זמן מרביים למתן שירות לפונים למלר"ד, הן על ידי הצוות במלר"ד והן על ידי נציגי מחלקות אחרות

ומכונים בבתי החולים, בדומה למה שנקבע בכללית. על המשרד להעמיק את הבקרה במלר"דים, ולשם כך עליו לפתח רשימותלכך לדאוג ו/או המלר"ד בעבודת משמעותיים להיבטים הנוגעות תיוג נושאי בדיקה גם יתווספו רישוי כיום בבקרות שלרשימות תיוג שנבדקות

במלר"דים.העמק, וולפסון,סורוקה, רמב"ם, תל השומר ובתי חולים ציבוריים נוספים.0

117משרד הבריאות

אחר לעקוב דחופה: ברפואה ההתמחות נושא את לקדם על המשרד מספר המומחים והמתמחים ברפואה דחופה, כדי להגיב למחסור המסתמןאיוש המלר"דים במומחים לגבי בהם; לפתור את המחלוקת העקרונית ומתמחים ברפואה דחופה ובתחומי רפואה אחרים; לעודד רופאים לפנותהעסקה של חובת ולשקול לצורך, בהתאם דחופה ברפואה להתמחות

מומחים ברפואה דחופה בכלל המלר"דים ובכל שעות היממה. במלר"ד הרופאים העסקת לשקול החולים ובתי הכללית המשרד, על ולא קבוע, באופן שפעילה למחלקה יותר שמתאים משמרות במבנה האשפוז במחלקות שמקובל כפי וכוננויות תורנויות של בשיטה לפעול

הרגילות. עליו במלר"ד, והסיעודי הרפואי הצוות על הכשרת לפקח המשרד על להשלים את עבודת המטה בתחום תמהיל הרופאים במלר"ד, ועליו לעדכן

את תקני כוח האדם הרפואי והסיעודי במלר"דים. על המשרד לקיים בדיקה של המצב הקיים בענין שחרור פונים למלר"ד אל מול הדרישות המקצועיות שהוא קבע לרופאים ולבעלי הכשרה מסויימת או בעלי אישור מיוחד, ובמידה ויעלה צורך, להעלות את דרג המורשים לשחרר

פונים. משחלפו המדינה, מבקר משרד ביטוח15לדעת חוק מפרסום שנה

התשנ"ד- ממלכתי, פנייה1994בריאות בגין התשלום סדרי נקבעו בו , למלר"ד, על המשרד לבחון את מקרי הפטור שקבע החוק ולפעול לעדכונןולקבוע את היקף המידע כן על המשרד לשקול בהתאם לצרכים. כמו

שיימסר לפונים למלר"ד בנוגע למקרי הפטור ואת הדרכים להצגתו. על מנת לשפר את הטיפול הרפואי והשירות הניתן במלר"דים, ראוי היהלעבודת הנוגעים בתחומים ידע בניהול יעסוק כמיניסטריון שהמשרד המלר"דים בארץ ובעולם, ובמסגרת זו ירכז ידע ממקורות שונים ובכלל זה מבתי החולים בארץ, מקבילות ותלונות שהוגשו לנציבויות השונות על ידי הציבור, מאירועים חריגים וכו', ינתח את המידע שרוכז על ידו, יחליט עלבכלל אותו ויטמיע הידע, וניתוח ריכוז בעקבות הנדרשים הצעדים

המלר"דים בארץ.

ב- תקציר60דוח שנתי שם הדוח:ב60דוח שנתי מסגרת הפרסום:

2010התש"ע-שנת פרסום:

ב60דוח שנתי 118

הסדרים כלכליים בין קופות חולים לבתי החולים הכלליים והשפעתם על

המבוטחיםהדוח עוסק בשני נושאים מרכזיים:

בבחירת.1 הקופות( - )להלן החולים קופות הגבלת הסדרי המרכזים הרפואיים שמבוטח יכול לקבל בהם שירותים רפואיים: לפי

)להלן - החוק, חוק1994חוק ביטוח בריאות ממלכתי, התשנ"ד- הכלולים בריאות שירותי לספק נדרשות הקופות בריאות(, ביטוח "לפי שיקול דעת בסל שירותי הבריאות לתושבים הרשומים אצלן רפואי באיכות סבירה, בתוך זמן סביר ובמרחק סביר ממקום מגוריהיא אחד, שירותים מנותן יותר עם קופה קשורה המבוטח". אם - הסדרי )להלן והיקפם תקבע את הסדרי הבחירה של מבוטחיה בחירה(. מבוטחי הקופות רוצים לפעמים לבחור מרכז רפואי מסוים לצורך קבלת טיפול רפואי )למשל ניתוח או בדיקה(, אולם הקופה

מגבילה את בחירתם. בעניין זה יש תלונות רבות של מבוטחים. סדרי ההתקשרות בין הקופות לבתי החולים לשם מתן שירותים.2

רפואיים ושירותים אשפוז שירותי מספקות הקופות רפואיים: באמצעות0אמבולטוריים ואם ישיר באופן אם האוכלוסייה, לכל

רכישת שירותים רפואיים מבתי חולים כלליים )להלן - בתי החולים(.כך מתקשרות הקופות עם בתי החולים בהסדרים כלכליים לצורך

בשנת ניכר: כ-2008בהיקף הקופות הוציאו ש"ח13 מיליארד .0 מהוצאותיהן(41%תמורת שירותי אשפוז בבתי החולים )כ-

פעולות הביקורת משרד מבקר המדינה בדק את ההסדרים הקיימים למבוטחי קופות החוליםשר לידיעת ולהבאתם לציבור לפרסומם שירותים, נותני לבחור בבואם לגבי הממשלה שקבעה ההתחשבנות הסדרי נבדקו כן כמו הבריאות. השירותים הרפואיים שרוכשות הקופות מבתי החולים הכלליים, ובכלל זה

ממצאי ביקורת קודמת בנושאיםאת אופן קביעת מחירי השירות לסוגיו. הבדיקה הנוכחית.20040אלה )להלן - הביקורת הקודמת( פורסמו בשנת

בתי0 של החוץ במרפאות בעיקר חוץ-אשפוזי, בשירות הניתנים שירותים ביחד מרכז )המהווים שלידם הבריאות ותאגידי החולים בתי בידי החולים, רפואי ממשלתי(. המושג "רפואה אמבולטורית" מתייחס לשירותי רפואה בשתירופאי כגון )רופאים ראשוניים, הרמות הראשונות של השירותים הרפואיים

משפחה, ורופאים מומחים(.משרד הבריאות, 0 ,2008דוח מסכם על פעילות קופות החולים לשנת

.2009אוקטובר (, בפרק "מחיר שירותי בריאות2004 )ב54דוח שנתי ראו מבקר המדינה, 0

ואילך.445בבתי החולים הכלליים", עמ'

119משרד הבריאות

במשרד הבריאות )להלן - המשרד(,2009נעשתה בחודשים מרס-אוגוסט בבתי חולים ממשלתיים אחדים, בשירותי בריאות כללית )להלן - הכללית(,- )להלן - מכבי(, בקופת חולים מאוחדת בריאות )להלן במכבי שירותי מאוחדת( ובקופת חולים לאומית )להלן - לאומית(. בדיקות השלמה נעשו

במשרד האוצר. עיקרי הממצאים

הסדרי בחירה של מבוטחי קופות החולים בין נותני שירותים ניתוח למשל )מתוכננים(, אלקטיביים שירותים לקבל המבקש מבוטח במרכז רפואי או בדיקה במכון רפואי או במרכז רפואי, חייב לקבל את

. לכל0(17אישור הקופה לכך, ולהביא עמו טופס התחייבות כספית )טופס . החוק קובע כי0קופה נותני שירותים רבים, והיא קובעת הסדרי בחירה

שירותי בסל הכלולים בריאות שירותי לספק נדרשות החולים קופות הבריאות "לפי שיקול דעת רפואי באיכות סבירה, בתוך זמן סביר ובמרחק סביר ממקום מגורי המבוטח". אלה הן הגדרות כלליות, ובגינן יש תלונות רבות של מבוטחים נגד הקופות. אשר על כן, מונחים אלה חייבים הגדרה והבהרה. לשון אחר, כדי שהמשרד, שהוא הרגולטור והמפקח על הקופות, וכדי שהמבוטח מקבל השירות, יוכלו לבחון ולהעריך אם הקופות עומדות בתקנות הסדרי הבחירה, ראוי שהאמור לעיל בחוק יוגדר בבהירות במסמך רשמי או שיהיו תקנות שיפרטו וימחישו אותו. ואולם, המשרד לא הגדיר את המונחים "איכות סבירה", "זמן סביר" ו"מרחק סביר". בכך נותרה עמימותואפשרות לפרשנות מצמצמת, ועל כן יש חשש לפגיעה בזכויות המבוטחים. או חולים לבתי חולים הכללית חודשים הפנתה כמה כך קרה שבמשך לנותני שירותים אחרים במקומות מרוחקים ממקום מגוריהם )למשל חוליםאיכילוב חולים לבית שהופנו חולים בצפת, לזיו במקום לשיבא שהופנו במקום לוולפסון(. מספר הפונים לנציבת הקבילות לחוק ביטוח בריאות ממלכתי במשרד גדל במידה ניכרת כאשר הסכמים בין קופות חולים לבתי חולים מצויים בשלבי המשא ומתן )ראו להלן(, משמע החולים הם הסובלים

מחילוקי הדעות על ההסכמים.

ם חי ט ו ב מ ה ל ע ה ר חי הב י ר ד ס ה ת ע פ הש1.: ת י ל ל כ ה ל ש ת ו ז ו ח מ ן י ב ה ר י ח ב ה י ר ד ס ה ב ת ו נ ו ש

כל מחוז בכללית, שהיא הקופה הגדולה ביותר, פועל במסגרת תקציבית עצמאית, ויש לו הסדרי בחירה משלו המעדיפים בדרך כלל בתי חולים של הכללית ואוסרים או מקשים על מתן הפניות לבתי חולים אחרים. הדבר

מצריך הסדרה.

מבוטח הנזקק לשירותי מחלקה לרפואה דחופה )חדר מיון( רשאי לפנות0 לבית חולים במקום הימצאו.

קופות החולים רשאיות להתקשר עם מוסדות המספקים שירותים רפואיים0 ולווסת את הפניית מבוטחיהן כך שרובם יופנו למוסדות אלה.

ב- תקציר60דוח שנתי שם הדוח:ב60דוח שנתי מסגרת הפרסום:

2010התש"ע-שנת פרסום:

ב60דוח שנתי 120

ת.2 טי ר פ ה א ו פ לר ם י ח ט ו ב מ ל ש ת ו י נ פ ב ה י י ל :ע מבוטח שהוא חבר בתכנית לשירותי בריאות נוספים )שב"ן(, ורוצה להיותיכול לפנות מנותח בבית חולים מסוים והקופה אינה מאפשרת לו זאת, ויש בכך לבית חולים פרטי ולבחור מנתח. הדבר כרוך בעלות למבוטח,

. מדובר גם בהרחבת הרפואה הפרטית0גידול בהוצאה הפרטית לבריאות על חשבון זו הציבורית, וזאת תוך פגיעה בעקרון השוויון, שהוא מאושיות החוק. פתרון מעין זה אינו ישים למבוטחים מקרב האוכלוסיות החלשות,לשאת בהשתתפות ביכולתם או שאין בשב"ן חברים אינם כלל שבדרך גידול יש חולים פרטי. בשנים האחרונות בניתוח בבית העצמית הכרוכה חולים בבתי הרכש )עיקר השב"ן בתכניות לניתוחים הקופות בהוצאות

פרטיים(.

ה ח מ ת מ י א ו פ ר ת ו ר י ש לפי תקנות הסדרי הבחירה, במקרה של מחלה או מצב רפואי המצדיקיםמקצועי וניסיון ידע של גבוהה רמה בעל רפואי מוסד במסגרת טיפול

(, תינתן למבוטח האפשרות0בתחום מסוים )להלן - שירות רפואי מתמחה לבחור את המוסד המטפל. בכלל זה נקבע שרשימת המחלות או המצביםתפורסם מתמחה" רפואי "שירות במסגרת טיפול המצדיקים הרפואיים ותעודכן מזמן לזמן בחוזרי מינהל רפואה במשרד. ואולם, ממועד התקנת

,2009, עד תחילת הביקורת, מרס 2005תקנות הסדרי הבחירה, שנת הגדיר המשרד רק שלושה מרכזים רפואיים כ"מתמחים" - כל אחד בתחום

אוגוסט הביקורת, תקופת בסוף רק אחר. ייחודי הגדיר2009רפואי , המשרד עוד תשעה מרכזים כאלה. יוצא שבמשך תקופה ארוכה עמד בפני

המבוטח רק היצע קטן של מרכזים רפואיים מתמחים.

ם י ש ק ו א ם י י נ ו ר כ ם י ל ו ח ל י מ ו ח ת - ב ר ל ו פ י ט חולים במחלה כרונית אחת עלולים לחלות במחלות נוספות )למשל מושתל שפיתח סוכרת(. חולים כאלה נמצאים לעתים בטיפול ובמעקב במרפאת חוץ של בית חולים בגין המחלה הכרונית שלהם. רופאים במרפאות החוץאו הכרונית במחלה לטפל להם מאפשרות החולים שקופות מתלוננים את מפנים הם ה"נוספות" במחלות טיפול לצורך ואילו בלבד, הקשה החולים לקהילה. לדעתם יש לאפשר לחולים לקבל טיפול כוללני במרכז

האפשרות לבחור מנתח קיימת לכל החברים בתכניות השב"ן, אולם סירוב0 של הקופה לאשר בקשת מבוטח לניתוח בבית חולים מסוים עלולה "לדחוף"הפרטית ההוצאה של בחלקה הגידול על הפרטית. הרפואה לכיוון אותו

)ב58דוח שנתי לבריאות בשנים האחרונות ראו מבקר המדינה, 2008,) בפרק "סוגיות בנושא השתתפות עצמית של מבוטחים בתשלומים עבור שירותי

.409בריאות", עמ' הפוגעת0 נדירה גנטית )מחלה משפחתית דיסאוטונומיה מחלת למשל,

שלגביה תפקוד קשות( לבעיות וגורמת רצונית, במערכת העצבים הבלתי תהוגדר בית חולים הדסה הר-הצופים כמרכז מתמחה; מחלות טרופיות; מחל

C.T.X( ההתבגרות ובתקופת בשלשולים בילדות המתבטאת גנטית מחלה בסימנים נוירולוגים הגורמים לירידה תפקודית( ועוד.

121משרד הבריאות

הרפואי, הן כדי לתת להם את השירות הרפואי הטוב ביותר והן כדי לאלטלטל אותם בין כמה נותני שירותים רפואיים.

ת ו י פ ס כ ת ו ק ו ל ח מ ל ש ב ת ו י נ פ ה ב ם י ב ו כ י ע מחלוקת כספית בין הקופה לנותן שירותים שלה גורמת לעתים לצמצום

היצע נותני השירות למבוטחים, ויש בכך פגיעה בהם.

ת ו א י ר הב ר ש ת ע י ד י ל ה ר י ח ב ה י ר ד ס ה ת א הב החוק קובע כי קופת חולים תביא את הסדרי הבחירה שלה לידיעת שר

במשך כי הועלה אולם חבריה. בקרב ותפרסמם שנים,14הבריאות , רק הכללית2009, עד תחילת שנת 1995ממועד חקיקת החוק, שנת

ומכבי הביאו את ההסדרים לידיעת שר הבריאות, ובמהלך הביקורת )שנת ( עשתה זאת גם לאומית, וגם זאת רק לאחר פנייה של נציגי משרד2009

שר לידיעת ההסדרים את הביאה לא עדיין מאוחדת המדינה. מבקר במהלך בעניין אליה פנה מבקר המדינה לאחר שמשרד גם הבריאות, הביקורת. ואילו המשרד, שהוא הרגולטור, לא דרש משתי הקופות שלא

להביא את ההסדרים לידיעת שר הבריאות. בכך לא2009פעלו כחוק עד קוים הליך חשוב שהמחוקק דרש אותו.

התקשרות בין הקופות לבתי החולים וקביעת תקרות צריכהוהסכמים גלובליים

בהתקשרות בין הקופות לבתי החולים לשם קבלת שירותי אשפוז ושירותים אמבולטוריים קיימים הסדרים כספיים, ולפיהם עד סך גובה כספי מסוים שלבית חולים מחיר מלא לכל צריכת שירותים רפואיים משלמת כל קופה תמורת אותם שירותי הבריאות, ותמורת צריכה החורגת מהתקרה משלמותחוק ההסדרים לפי צריכה(. - תקרת )להלן מופחתים מחירים הקופות

כל הקופות חותמות הסכמים גלובליים2002משנת שתוקפם עד שלוש0 שנים עם חלק ניכר מבתי החולים. בהסכמים נקבע לעתים רכש מזעריאו מתבטל לחלוטין יורד זה להיקף ומעבר לרכוש, שהקופה מתחייבת לבית החולים עבור השירות. ההסכמים האחרונים התשלום של הקופה

, אולם אלה נחתמו רק במחצית2008-2010שנחתמו הם בתוקף לשנים . תקרות הצריכה מהוות2009 וחלקם אף בתחילת 2008השנייה של שנת

נקודות התייחסות להסכמים הגלובליים שנחתמים בין הקופות לבתי חולים, ולכן ההסכמים נחתמים רק לאחר פרסומן. העיכוב בחתימת ההסכמים נוצר מכיוון שמשרדי הבריאות והאוצר לא פרסמו את תקרות הצריכה מיד

להסכמים גלובליים יתרונות אחדים. לבתי החולים: צמצום אי-הוודאות בעניין 0קבוע, די מזומנים תזרים החולים, הבטחת בית של יעד ההכנסות השגת את שיכסו מחירים לקבוע ואפשרות משנה, ארוך לטווח תכנון אפשרות חיסכון בהוצאותיהן, ניכר בחלק אי-הוודאות צמצום לקופות: העלויות.

. בעלויות ואפשרות תכנון פעולות לטווח ארוך משנה

ב- תקציר60דוח שנתי שם הדוח:ב60דוח שנתי מסגרת הפרסום:

2010התש"ע-שנת פרסום:

ב60דוח שנתי 122

אלא רק במהלכה - באפריל. פרסום התקרות באיחור2008בתחילת שנת גורם לאי-ודאות בהיקפי הרכש, לקשיים במשא ומתן ולפגיעה בחולים. כך למשל, כל עוד לא נחתמו ההסכמים בין הכללית לבית חולים זה או אחר, הרי שחוליה שנזקקו לטיפול בבית חולים ממשלתי באזור מגוריהם שלא היה לו הסכם עם הקופה, נשלחו לבית חולים רחוק ונגרמה להם אי-נוחות. הדבר גם פוגע בהכנסות בית החולים שממנו מועברת הפעילות, ובסופו של

דבר המדינה היא שסופגת ומממנת את הגירעון שנוצר בו.ההסכמים על המשרד של בקרה להיות אמורה ההסדרים חוק לפי שירותים הקופות למבוטחי יספקו החולים שבתי לוודא כדי הגלובליים החולים לוודא שבתי כמתחייב מהחוק, ובאיכות בזמינות נאותה, ברמה

, ועוד. כתוצאה מחתימת ההסכמים0יעמדו ביעדי ההכנסות שנקבעו להםיתרה מכך, את2009באיחור אישר המשרד את ההסכמים רק בשנת .

ההסכמים של הכללית עם בתי החולים הממשלתיים אישר המשרד רק(.2008 חודשים מתחילת שנת 21 )2009בספטמבר

בנוסף, ניתוח שיטת ההתחשבנות בין הקופות לבתי החולים מעלה שהיאאחד המשרד, לדעת כך מהותיים. חסרונות בה ויש מאוד מורכבת החסרונות הוא הסכנה לשחיקה פיננסית בבתי החולים, שלא יתוגמלו על שירותים רבים שהם מספקים. הדבר גורם גם לבתי החולים לפעול לקיצורובכך לחסוך כסף, בעולם, לנורמות המקובלות ימי האשפוז אל מתחת מעניקים שהם הרפואי הטיפול באיכות פגיעה - היא התוצאה אולם

למאושפזים. כל אלה מחייבים חשיבה חדשה ובחינת השיטה. כל הקופות שחתמו הסכמים עם בתי חולים שאינם ממשלתיים, כולל שלמודע אינו שהמשרד אפוא יוצא למשרד. אותם העבירו לא הכללית, לקיומם של הסכמים שחתמו הקופות עם בתי חולים שאינם ממשלתיים. עובדה זו מקשה על המשרד לפקח על ההסכמים ולבדוק אם הם עולים

בקנה אחד עם הוראות חוק ביטוח בריאות.

הנחות שנותנים בתי החולים לקופות1. : ת ו ח הנ ב ל ו ד י למרכזיםג הקופות בין ומתן המשא במסגרת

של ובשיעורים בהיקפים ניכר גידול האחרונות בשנים ניכר הרפואיים גירעוניים, ההנחות שנותנים המרכזים הרפואיים הממשלתיים, שמרביתם

לכ-2008לקופות החולים בגין שיטת ההתחשבנות; ההנחות הגיעו בשנת מיליון ש"ח. עקב הרעת מצבם הכספי של המרכזים הרפואיים, בין700

לכיסוי המשרד של הסבסוד במקביל גדל אלה, הסדרים בגין היתר לכ- והגיע תלות650גירעונותיהם, את משמר זה מצב ש"ח. מיליון

המרכזים הרפואיים במשרד ומקשה על עצמאותם הכלכלית ועל הפיכתם. 0לתאגידים עצמאיים

בתקציב המדינה נקבע סכום הכנסות שעל כל בית חולים לעמוד בו.0זה התקבלו החלטות רבות שלא בוצעו. ראו מבקר המדינה, 0 בעניין דוח

)ב59שנתי הכלליים2009 החולים בתי ליד בריאות "תאגידי בפרק ,) .399הממשלתיים", עמ'

123משרד הבריאות

2.: ת ו פ ו ק ב ה י ו ל ג לא ת י ב י צ ק ת ה כ י מ הקופות מקבלות תקפיטציה נוסחת לפי כספים מספר0מהמדינה את בחשבון שלוקחת ,

מקבלות שהן בהנחות בעת, בה נוספים. ורכיבים שלהן המבוטחים מהמרכזים הרפואיים גלומה למעשה תמיכה )סובסידיה( ממשלתית נוספת

בקופות, שאינה שקופה וגלויה.

מחיר שירותי בריאות - הצורך בכלים ניהוליים-תמחירייםאלפי בהם ונעשות גדולות רפואיות-כלכליות מערכות הם החולים בתי מעבדה(, בדיקות רופא, )בדיקות בדיקות ניתוחים, כגון שונות, פעולות אשפוזים, צילומים והדמיות. אחד האמצעים הניהוליים במערכת כלכלית כזו הוא מערכת תמחיר ממוחשבת, אשר מאפשרת לדעת בבירור את סוגי

, לקשור בין העלויות ובין ההכנסות0עלויות המוצרים והשירותים הרפואייםרפואית ניהולית מצב תמונת ולקבל מהקופות החולים בתי שמקבלים

בשנת עוד תמחיר1996חשובה. מערכת להקים המשרד החליט ממוחשבת, אך ההחלטה לא מומשה, ומשרד מבקר המדינה העיר על כך

ו-2000בשנים המליצה ועדה לתמחור שירותי בתי2006. בשנת 20040 חולים להקים מערכת תמחיר על בסיס מערכות קיימות. אולם המשרד לאשהועלו הבעיות כנן על נותרו ועדיין ממוחשבת, תמחיר מערכת הקים כלים ואין עלותם, את שיקף לא הבריאות שירותי מחיר - בעבר

ניהוליים-רפואיים-כלכליים ראויים.

ז ו פ ש א ם ו י ר י ח מ קביעת מחיר יום אשפוז, לרבות עדכון וקביעה של תעריפים חדשים,.1

מבוססת על מחיר היסטורי, וכל זאת בלי שמשרדי הבריאות והאוצר בדקויום האשפוז ואת השינויים שחלו במהלך השנים מחדש את מרכיביו של

במוצר הנקרא "יום אשפוז". לשתי.2 מיוחדים אשפוז יום מחירי קבעו והאוצר הבריאות משרדי

, אף על פי שעלות האשפוז במחלקות רבות נוספות שונה0מחלקות בלבד ממחיר יום האשפוז הרגיל. יודגש כי התגמול על ימי אשפוז מהווה בממוצע

מהכנסות בתי החולים. 43%

נוסחת הקצאת המקורות לקופות החולים. הנוסחה קובעת בין היתר משקל0 יחסי לכל קבוצת גיל, המשקף את ההבדלים בשיעורי ההוצאות של הקופותמקרה בכל תשלום בהם שנקבע קשות במחלות וכן המבוטחים, בעבור

ומקרה. ישירות, עקיפות, קבועות ומשתנות.0 (, בפרק "הסדרי התחשבנות בין2000 )ב50דוח שנתי ראו מבקר המדינה, 0

דוח שנתי; מבקר המדינה, 124קופות חולים לבתי חולים ממשלתיים", עמ' )ב54 (, בפרק "מחיר שירותי בריאות בבתי החולים הכלליים", עמ'2004

457. ש"ח, במחלקה פנימית -1,946 הוא 2009מחיר יום אשפוז אחיד באוגוסט 0

)זהו התעריף לארבעת ימי ש"ח3,892 ש"ח ובמחלקת טיפול נמרץ - 1,585האשפוז הראשונים, ואחר כך יורד המחיר לזה של יום אשפוז אחיד(.

ב- תקציר60דוח שנתי שם הדוח:ב60דוח שנתי מסגרת הפרסום:

2010התש"ע-שנת פרסום:

ב60דוח שנתי 124

ם י ר י ח מ - ת ו ר ח ב נ ת ו ל ו ע פ ל ם י ר י ח מ ת ע י ב ק ב ם י מ ג פם י י ל א י צ נ ר פ י ד

בשיטה זו בית החולים מתוגמל במחיר קבוע תמורת פעולה רפואית.1 . בפעולות הנבחרות ישנה בטיפול הרפואי ובעלותו שונות רבה בין0שבוצעה

אירוע לאירוע. השונות נובעת מגיל החולה, מחלות רקע ועוד. שונות זאת חייבה בנייה מורכבת יותר של תעריפים, אולם הביקורת העלתה כי המחירהתחשבות ללא למקרה, ממוצעת עלות על מבוסס נבחרת לפעולה באיכות התחשבות וללא העלויות, על המשפיעים האמורים במרכיבים ביצוע הפעולה. במצב זה יש לעתים תמריץ כלכלי לשחרר חולה מוקדם ככל האפשר, גם אם מצבו הרפואי יכול להשתפר בהמשך אשפוזו. הוספת מרכיבים אלה לאופן חישוב המחיר עשויה לשפר את מערך התמריציםתוספת את בחשבון לקחת יש זאת עם יחד החולים. בתי על הפועל המורכבות למערך המחירים, דבר שעלול להגדיל את עלויות הבקרה של

הקופות על חשבונות בתי החולים. לשם השוואה, במדינות מפותחות ישנם מחירים דיפרנציאליים לאלפי.2

הראויה שהשיטה הבריאות במערכת רבים סבורים בארץ גם פעולות. אולם )הדיפרנציאליות(. הפעולות מחיר לפי היא החולים בתי לתגמול מבחינת מספר הפעולות עולה שבעת סיום הביקורת הקודמת, ספטמבר

127 - 2008 בלבד, בינואר 46, היה מספרן של הפעולות הנבחרות 2003- 2009ובאוגוסט . אף שחל גידול במספרן, בראייה כוללת היקפן145 . 0עדיין זניח

ם י י ר ו ט ל ו מב א ם י ת ו ר י ש י ר י ח מ ל ש ן ו כ ד ע ר ד ע היו י ת ו א צ ו ת ו

שירותים לספק ובעולם בארץ מואצת מגמה יש האחרונות בשנים - כחלופה לשירותים0אמבולטוריים ובמרפאות בקהילה - בבתי החולים

שניתנו קודם לכן באשפוז. שירותים, אלא1,400המחירון של המשרד לשירותים אמבולטוריים כולל כ-

שתעריפיהם נקבעו לפני שנים רבות, ומאז הם עודכנו בדרך כלל רק לפי השינויים במחיר יום אשפוז. עקב השמירה על מחירים היסטוריים נוצר פער ניכר של עשרות אחוזים בין מחיריהם של השירותים האמבולטוריים במחירון

. התוצאה - הקופות הפנו את החולים0המשרד ובין עלויותיהם האמיתיות במחלות קשות לבתי החולים, ובחולים שמחלותיהם קלות יותר הן טיפלו

לדוגמה, לניתוח שבר צוואר הירך נקבע מחיר קבוע שמשולם לבתי החולים,0 שעות מתחילת האשפוז, ללא קשר למספר48וזאת אם הניתוח מבוצע בתוך

החולים. בית בהם שמשתמש ולאביזרים האשפוז הפעולותימי בקבוצת הנבחרות כלולים גם אלה: ניתוחי שבר )הרנייה(, ניתוחי לב, ניתוחי גב, ניתוחי

קרנית, צנתורים, השתלות, ניתוחי בטן.כ-2008בשנת 0 דיפרנציאליות מפעולות ההכנסות היוו בממוצע28%

, בתי2008ניתוח פיננסי . חשבות משרד הבריאות, מהכנסות בתי החולים.2009, אוקטובר החולים הכלליים הממשלתיים ותאגידי הבריאות

בעיקר 0 חוץ-אשפוזי, בשירות החולים בבתי ניתנים אמבולטוריים שירותים ., בדיקת רופא מומחה, בדיקת דם. C.T לדוגמה, בדיקת במרפאות החוץ.

125משרד הבריאות

. מבחינת משק המדינה,0מחוץ לבתי החולים, במרכזים רפואיים שהן הקימומרכזים ריבוי שכן לאומיים, ובזבוז משאבים כפל תשתיות זה יצר מצב רפואיים עשוי לעודד שימוש יתר בשירותים רפואיים, עלול לגרום לניצול לא

מלא של פוטנציאל התשתיות הקיימות וליצור עודף כושר ייצור.

מבנה מערכת הבריאות בארץ והשפעותיול.1 ל כ ו ש מ ק ו ש ו נ י א ץ ר א ב ת ו א י ר ב ה ק ו בו: 0ש אין

- בישראל ארבע קופות חולים המספקות למבוטחיהן תחרות משוכללת שירותי בריאות לפי החוק. קופה אחת - הכללית - מספקת שירותי בריאות

מהאוכלוסייה )אף שעם השנים חלקה פוחת והולך(, ושתי קופות53%לכ-מהאוכלוסייה.80%- הכללית ומכבי - מספקות שירותי בריאות לכמעט

בתי חולים ממשלתיים )11מול ארבע הקופות קיימים בתי חולים כלליים - עירוניים-ממשלתיים(, 9 ושניים מהם ממשלתיים בבעלות8 חולים בתי

בתי חולים ציבוריים )כגון16הכללית, בית חולים אחד בבעלות מאוחדת, בתי חולים פרטיים. הכללית, שמבטחת את רוב11הדסה ושערי צדק( ו-

האוכלוסייה, היא בעלים של בתי חולים כאמור ומעדיפה אותם.2. : ד ר ש מ ל ר ש תפקידיו הם לייצר ולספק שירותי בריאות, לגבשא

מדיניות בריאות, ולתאם ולפקח על מערכת הבריאות, אך בה בעת הוא גםשל והוצאותיהם11הבעלים להכנסותיהם ואחראי כלליים חולים בתי

ולמצבם הכספי-כלכלי. במציאות זו מובנה מצב של ניגוד עניינים מוסדי.

המלצות רבות על ניתוק המשרד מבתי החולים הממשלתיים טרם יושמו. משרד מבקר המדינה העיר כבר בעבר כי לנוכח העובדה ששוק מערכת הבריאות אינו שוק משוכלל, יש חשיבות לפיקוח הממשלתי, אולם כל עוד הגורם המפקח - המשרד - הוא גם הבעלים של בתי החולים הממשלתיים,

. 0שאלת יכולתו למלא את תפקידיו כמפקח נותרת בעינה3.: ם י ל ו ח ה י ת לב ר ש לשם הגברת התחרות והייעול במערכת א

החולים בתי תאגוד על שנה מעשרים למעלה מזה דובר הבריאות הממשלתיים, אולם עד כה הדבר לא בוצע. בבית חולים גם אין גוף ניהולי, דוגמת דירקטוריון, ואין משטר תאגידי ראוי לגוף כה גדול. אשר לבתי חוליםחולים: בבעלות קופות והם ציבור ניזונים מכספי שניים מהם - פרטיים אסותא בבעלות מלאה של מכבי, והרצליה מדיקל סנטר בבעלות חלקיתהחולים מבתי עובר מקצועי אדם כוח התוצאות: אחת הכללית. של הציבוריים לפרטיים, ובגלל המחסור שנוצר בכוח אדם, חדרי ניתוח בבתי

חולים ציבוריים מופעלים רק באופן חלקי.כך למשל, 0 ( סורק ממוחשב בדיקת בינוארC.Tמחיר .( במחירון המשרד

היה 2009 זו במכונים פרטיים1,225 ש"ח, שעה שהקופות רכשו בדיקה ש"ח.300-400בעלות של

עם זאת יש לציין כי הקופות מפנות חולים לקהילה לא רק מסיבות כלכליות,0אלא גם שירותיות.

בתחרות משוכללת יש ריבוי מוכרים וקונים. שינוי התנהגות של אחד מהם לא0משפיע על השוק ויש זרימה חופשית של מידע.

(, בפרק "מחיר שירותי בריאות2004)ב 54 דוח שנתי מבקר המדינה, ראו0.468בבתי החולים הכלליים", עמ'

ב- תקציר60דוח שנתי שם הדוח:ב60דוח שנתי מסגרת הפרסום:

2010התש"ע-שנת פרסום:

ב60דוח שנתי 126

סיכום והמלצות1.: ה ר חי ב י ר ד ס גורמים לפגיעה ה כיום הסדרי הבחירה הנהוגים

במבוטחים ולחיזוק הרפואה הפרטית על חשבון הציבורית. ראוי שהמשרד יבחן את העלויות שייגרמו לקופות אם יוגבר חופש הבחירה למבוטחים. ניתן למשל לשקול בין היתר ביצוע תכנית חלוץ )פיילוט( שיינתן בה חופש בחירה נרחב יותר באזור אחד, ומכך להסיק מסקנות. כמו כן, לצורך שיפור יכולת המבוטחים לבחור נותני שירותים ובעיקר בתי חולים, ראוי שהמשרד יבחןנותני אותם בין להשוואה שישמשו מדדים של ברבים ופרסום הכנה שירותים. ראוי גם שהמשרד יגדיר את המונחים "איכות סבירה", "זמן סביר"

ו"מרחק סביר".2. : ם י י א ו פ ר - ם י י ל ו ה י נ ם י ל כ ו ר י ח מ אלה אינם מספקים -ת

מחירי השירותים הרפואיים כיום אינם ריאליים ואינם משקפים את העלויות,משאבים ולבזבוז תשתיות לכפל גורם הציבור, בבריאות פוגע והדבר ובאמצעותם ראויים למערכת הבריאות, כלי תמחור לבנות יש לאומיים. לפעולות והן הדיפרנציאליות לפעולות הן נכונים, מחירים לקבוע האמבולטוריות. אחד הכלים הניהוליים במערכת כלכלית כה גדולה הוא

מערכת תמחיר ממוחשבת שראוי להטמיעה.3.: ד ר מש ה י ד י ק פ תשומת הלב מופנית פעם נוספת גם לכפל ת

תפקידיו של משרד הבריאות, המשמש רגולטור וגם בעלים של בתי חולים. הדבר מקשה עליו למלא את תפקידיו בשל ניגוד עניינים. רצוי ליישם את

ההמלצות הרבות על ניתוק בתי החולים הממשלתיים מהמשרד. 4. : ר ב ד ף ו יבחנו את כל מערכתס ראוי שהמשרד ומשרד האוצר

היחסים בין קופות החולים כמבטחות ובין בתי החולים כנותני שירותים, כולל אמצעים שיבטיחו הגברת היעילות ומניעת מצבי ניגוד עניינים. יש לשקול עיצוב של כללי משחק חדשים. מתחייבת על כן עבודת מטה שתתחשב בהמלצות הוועדות שפעלו בעבר בנדון, ותבחן את החלופות, ולאחר מכן נדרשת פעולה נחרצת של המשרד ושל משרד האוצר ליישם את מסקנות

עבודת המטה והמלצותיה.

127משרד הבריאות

סוגיות בתחום בריאות הנפש )להלן - המחקר של מכון20070מחקר שערך מכון ברוקדייל בשנת

מן האוכלוסייה הבוגרת דיווחו25%( קבע כי 2007ברוקדייל משנת להתמודד להם היה קשה עימה שנה, באותה נפשית מצוקה על בעצמם. לפיכך חלקם פנו לחברים או לבני משפחה ומרביתם נעזרו

חוזה כי במהלך שני העשורים0באיש מקצוע. ארגון הבריאות העולמיהקרובים ילקו מאות מיליוני אנשים בעולם במחלת הדיכאון. תחום בריאות הנפש דינמי ומחייב טיפול חדשני באוכלוסייה.

משרד הבריאות )להלן - המשרד( אחראי לקביעת מדיניות בתחוםהתשנ"ד- ממלכתי, בריאות ביטוח חוק וליישומה. הנפש בריאות

כי עד שיועברו לקופות החולים כל שירותי הבריאות1994 קבע בין אלה, שירותים המשרד יספק החלתו לפני המדינה שסיפקה

שיעשה זאת בעצמו בין שבאמצעות נותני שירותים.כחוליםהטיפול אובחנו שלא נפשית ממצוקה הסובלים לאנשים

)להלן - הסובלים ממצוקה נפשית( ולסובלים ממחלת נפש )להלן גםניתן בעיקר בקהילה: במרפאות ממשלתיות לבריאות- פגועי נפש(

- הכללית(, )להלן ובמרפאות של "שירותי בריאות כללית" הנפש מכבי שירותי בריאות" )להלן - מכבי(, ב"קופת חולים מאוחדת"ב"

לאומית(. - )להלן לאומית" חולים וב"קופת מאוחדת( - )להלן ניתן באמצעות רופאים פסיכיאטרים, פסיכולוגים עצמאייםהשירות

חלק מן הטיפול ניתןועובדים סוציאליים שסיימו לימודי פסיכותרפיה.נוספים בריאות שירותי באמצעות וחלק הבריאות שבסל כשירות )שב"ן(. טיפול במסגרת אשפוז ניתן בבתי חולים פסיכיאטריים ובבתי

חולים כלליים. בקהילה. ניתנים נפשית ממצוקה לסובלים הנפש טיפולי מרבית גם בעולם, רבות כפי שמקובל כבר שנים - הנפש לפגועי באשר למקד יש נפש בפגועי הטיפול שאת התפיסה ממומשת בישראל

)להלן - חוק2000בקהילה. חוק שיקום נכי נפש בקהילה, התש"ס- . חוק השיקום נועד לאפשר2001השיקום(, נכנס לתוקף בינואר של נכות בדרגת נפש נפש(40%0לפגועי נכי - )להלן לפחות

. 0להשתתף במסגרות השיקום שהמשרד יזם את פתיחתן בקהילה

רויטל גרוס ואח', "מצוקה נפשית ודפוסי קבלת טיפול לפני העברת האחריות0השירותים", צרכני של המבט נקודת החולים: לקופות הנפש לבריאות

. 2009מאיירס-גוינט-מכון ברוקדייל, יוני מדינות. הארגון מספק מידע והדרכה בנושאי בריאות שונים191 חברות בו 0

וקובע תקנים בינלאומיים בנושאי בריאות. שיעור זה נקבע כערך של פשרה עקב אילוצים כלכליים.0 יצוין כי חלק ממסגרות השיקום הוקמו עוד לפני שנחקק חוק השיקום.0

ב- תקציר60דוח שנתי שם הדוח:ב60דוח שנתי מסגרת הפרסום:

2010התש"ע-שנת פרסום:

ב60דוח שנתי 128

פעולות הביקורתבדק משרד מבקר המדינה היבטים אחדים בתחום2009במרס-אוגוסט

ביקורת קודמת נעשתה בשנת - הביקורת2006בריאות הנפש. )להלן פעולות0הקודמת( האלה: הנושאים בעיקר נבדקו הנוכחית בביקורת .

מן הפסיכיאטריים השירותים למתן האחריות העברת בעניין המשרד ; מצב שירותי בריאות הנפש במרפאות; הגורמים0המשרד לקופות החולים

לגידול בעומס העבודה המוטל על כוח האדם במרפאות ובבתי חולים. כמו כן נבדקו ענייני תקציב וסדרי המינהל, והתקיימה בדיקת מעקב בתחום

שיקום נכי הנפש בקהילה.המשרד, של הנפש בריאות בשירותי בעיקר במשרד, נעשתה הבדיקה

)להלן - המועצה לשיקום(.0ובמועצה הארצית לשיקום נכי נפש בקהילה בירורים נעשו בקופות החולים הכללית, מכבי, מאוחדת ולאומית, במרכז השלטון המקומי, בכמה רשויות מקומיות, במשרד האוצר, במשרד הרווחהלבריאות הרפואיים במרכזים בירורים נערכו כן לאומי. לביטוח ובמוסד הנפש ובמרכזים הרפואיים הכלליים שבהם מחלקות אשפוז או מרפאות

פסיכיאטריות.

עיקרי הממצאיםתקציב לתחום בריאות הנפש

שיעור הלוקים בנפשם בישראל דומה לזה שבמדינות מערביות. אולם.1 חלקו היחסי של התקציב לשירותי בריאות הנפש בישראל מסך ההוצאה הציבורית לבריאות נמוך בהשוואה למדינות אלה: בעוד שבחלק ממדינות

מסך ההוצאה10%אלה ההקצאה לשירותי בריאות הנפש עומדת על כ-. 5%0הציבורית לבריאות חלקם של שירותי בריאות הנפש בישראל הוא כ-

בפרק "שיקום,(2007)ב 57 דוח שנתי מבקר המדינה,ממצאיה פורסמו ב 0)ב 52, דוח שנתי מבקר המדינה . ראו גם391נכי נפש בקהילה", עמ'

דוחמבקר המדינה, ;212(, בפרק "שיקום נכי נפש בקהילה", עמ' 2002 עמ' ,(1999) 49שנתי נפש בקהילה", חולי "שיקום פרק מבקר ;135

בפרק "חוק ביטוח בריאות ממלכתי" עמ' (,1998) 48דוח שנתי המדינה, 159.

העברת האחריות הביטוחית לקופות מתייחסת לשירותי מרפאה ואשפוז )בתי0 החולים הממשלתיים יספקו לקופות החולים שירותי אשפוז כספקי שירותים(,

בעוד שמסגרות אחרות כשיקום נכי הנפש ימשיכו להינתן בידי המשרד. המועצה הארצית לשיקום נכי נפש בקהילה הוקמה על פי חוק השיקום כדי 0

כמו כן.במגוון נושאים שחלקם פורט בחוק השיקוםלשר הבריאות לייעץ עליה לקבל דיווח ונתונים בדבר ביצוע החוק ועליה ליזום מחקרים בנושאי

שיקום.אורי אבירם0 "רפורמה מקרטעת בשירותי בריאות הנפש בישראל: חסמים,

חברה ורווחה, רבעון לעבודהובלמים בהסטת מוקד הטיפול לקהילה", .133(, עמ' 2007 )מרס סוציאלית

129משרד הבריאות

מדינות רבות במערב משקיעות את רוב התקציב של בריאות הנפש.2 בטיפול בקהילה ולא בטיפול באשפוז. לעומת זאת בארץ ההוצאה לטיפול בקהילה ולשיקום גם יחד היא רק כמחצית מתקציב בריאות הנפש. זאת אף על פי שחל צמצום ניכר במיטות האשפוז ואף על פי שבבתי החולים

מאלה המטופלים בקהילה.10%מטפלים רק בכ-

אי-העברת האחריות הביטוחית לקופות החוליםתחומים בשלושה הנפש בריאות בנושא המשרד פעל האחרון בעשור עיקריים: מכ- במדינה הפסיכיאטריים החולים בבתי המיטות )א( צמצום מספר

בשנת 7,000 מיטות ל-1988 בשנת 3,112 מיטות 2009- )להלן המיועדות בקהילה שיקום מסגרות פיתוח )ב( המבנית(; הרפורמה

)רפורמה שיקומית(; )ג( נכי נפש 62,0000 מתוך כ-15,000לטיפול בכ-השירותים למתן האחריות את להעביר שמטרתו מהלך התחלת

(.0הפסיכיאטריים מן המשרד לקופות החולים )להלן - הרפורמה הביטוחיתמיד לאחר1995ההליכים לביצוע הרפורמה הביטוחית החלו כבר בשנת

המשרד, שהוא הרגולטור2010החוק. אולם עד פברואר מועד חקיקת נחתם2006האחראי למתן השירותים, משמש גם ספק השירותים. בשנת

הסכם בין משרד הבריאות לבין משרד האוצר שלפיו תועבר מלוא האחריותמינואר החולים לקופות הנפש בריאות שירותי של .2007הביטוחית

עברה2007הקופות הסתייגו מאוד מן ההסכם והן חולקות עליו. ביולי האחריות העברת את להסדיר שנועדה חוק הצעת ראשונה בקריאה

לא קודמה הצעת החוק. 2010לקופות, אולם עד ינואר לדעת המשרד ולדעת מומחים יש יתרונות משמעותיים לרפורמה המוצעתהעברת השאר בין שפעלו. וציבוריות ממלכתיות ועדות קבעו גם וכך ר )רגולטור( האחריות תקדם גם את התפיסה הרואה במדינה גורם מאסד ולא נותן שירותים ותבטיח את הרצף הטיפולי בסובלים ממצוקה נפשית

ובפגועי הנפש.

-18 אנשים בני 62,000 יש כ-2009 לפי נתוני המוסד לביטוח לאומי לשנת 0 לפחות.40% הסובלים ממחלות נפש שהמוסד הכיר בהם כנכים בשיעור 65

יש עוד כ-2009על פי מחקר שעשה מכון ברוקדייל בשנת אנשים27,000 לוועדות השיקום, ובהם כאלה הסובלים ממחלות נפש אשר זכאים לפנות שאינם מעוניינים לפנות למוסד לביטוח הלאומי עקב הסטיגמה הכרוכה בכך.למערכות פונים היו שלו להניח באנשים שסביר מדובר כי נכתב במחקר

לפחות.40%המתאימות, היו מזוהים כבעלי נכות נפשית של הקופות הן מעין מבטחות ומקבלות מן המדינה תקבול בעבור כלל החולים.0

חולים בבתי כולל עלויות שירותי אשפוז חולים כל ההוצאות בעבור אותם פסיכיאטריים יהיו באחריותן.

ב- תקציר60דוח שנתי שם הדוח:ב60דוח שנתי מסגרת הפרסום:

2010התש"ע-שנת פרסום:

ב60דוח שנתי 130

מקצוע אנשי לנוכח0יש בעיקר לקופות האחריות להעברת המתנגדים העובדה שהספרות המקצועית בתחום בריאות הנפש אינה תמימת דעיםשירותי עם הנפש בריאות שירותי של מוסדי שבשילוב הנחיצות בעניין הבריאות הכלליים. כמו כן יש מחלוקת על מידת התועלת של השילוב הזה שכן על רופא המשפחה המטפל בחולה בקופה לבצע אבחון לאדם הזקוקבתכנון שותפו לא המשפחה רופאי לדבריהם, נפש. בריאות לשירותי הרפורמה הביטוחית ולא הוכשרו בנושא. לכן הם אינם מתאימים לעסוקומעוטות לפגיעה בשירות לשכבות החלשות גם חשש הובע זה. בתחום

היכולת. משרד מבקר המדינה כבר העיר בביקורת הקודמת על הפגיעה הקשה

. גם הבדיקה0בשירות הרפואי שניתן לסובלים ממצוקה נפשית ופגועי הנפשלסובלים הניתן הרפואי השירות על עגומה תמונה העלתה הנוכחית ממצוקה נפשית ולפגועי הנפש. יוצא שעדיין קיימות מחלוקות וההעברת

האחריות לקופות לא בוצעה בניגוד להחלטות.

: מרפאות המשרד ומרפאות קופותהמרפאות לבריאות הנפשהחולים

המשרד והכללית מספקים שירותי בריאות נפש במרפאות שבקהילה. שארכ- עצמאיים. עובדים באמצעות בעיקר השירות את מעניקות הקופות

אנשים הסובלים ממצוקה נפשית ופגועי נפש מטופלים בקהילה.150,000ה.1 נ ת מ ה ה ך לגרום :מש עלול לטיפול ארוך המתנה שזמן אף

מרפאות שיש הועלה טיפול, לקבלת הפנייה את למנוע ואף לנזקים של מקרים היו ממושך. הוא לטיפול ההמתנה זמן שבהן ממשלתיות

מבוגרים וקטינים שזמן ההמתנה נמשך עד שנה וחצי. ת.2 ו א פ ר מ ה י ל ו פ י ט ל ל כ ל ע ם י לא מ ם י נ ו ת נ ר ד ע :הי

יש רק מידע חלקי בידי המשרד כי )א( כבר בביקורת הקודמת הוער ושל החולים קופות של הממשלתיות, המרפאות טיפולי על ומצומצם הכללית - אפילו לא דיווחים סטטיסטיים. היעדר מידע מפורט ומלא הקשה

על המשרד להתוות מדיניות בתחום בריאות הנפש.

עמם נמנים: פרופ' גבי שפלר, פסיכולוג ראשי בבית החולים הרצוג בירושלים;0 פרופ' דוד חיניץ, מרצה בכיר בבית הספר לבריאות הציבור הדסה ירושלים; פרופ' יוליה מירסקי מהמחלקה לעבודה סוציאלית באוניברסיטת בן גוריון; גב'הנפש לבריאות הירושלמי במרכז בכירה קלינית פסיכולוגית חנה שטרום, בירושלים ויו"ר "פורום הפסיכולוגים הקליניים והעו"ס בבריאות הנפש למען רפורמה מיטיבה"; ד"ר צביה זליגמן, מנהלת המרכז לטיפול בנפגעי תקיפה מינית בבית החולים איכילוב. מומחים נוספים בעלי תפקידים בכירים במערך

הממשלתי לבריאות הנפש ביקשו לא לחשוף את שמם. בין היתר נכתב בדוח הקודם: "השרות האמבולטורי ]המרפאתי[ לפני קריסה0

בתקופת ביניים טרם העברת האחריות הטיפולית לקופות. כולם מצמצמים ]את[ השירות: יש צמצום משמעותי במספר עובדי השירות האמבולטורי. לאונסוגות מאחריות מתנערות מאידך הקופות, מתפנות... משרות מאיישים ומצמצמות שירותים... יש סכנת קריסה וסכנה של נסיגה אצל משתקמים ללא

מענה טיפולי נדרש".

131משרד הבריאות

במרפאות)ב( הפעילות בדבר המשרד של החלקיים הנתונים מן ירידה במספר הממשלתיות המדווחות למשרד על פעילותן עולה שחלה הפניות החדשות ובמספר המטופלים שפנו לטיפול במרפאות הממשלתיות

. משרד מבקר המדינה העיר למשרד כי עליו לבדוק2007-2008בשנים המטופלים ובמספר החדשות הפניות במספר הירידה מגמת האם

במרפאות האלה נובעת מפגיעה בשירות הניתן לפגועי הנפש.ם.3 י ב ו ש י י ב ש פ נ ה ת ו א י ר לב ת ו א פ ר מ י ת ו ר י ש ר ד ע הי

ם י ב ו ש י י ב ם ר פ ש ל ך ר ו צ ה ו ם י מ י ו ס םמ י חר בעשרות: אולילדים אף שבחלקם מתגוררים אין שירותי מרפאות למבוגרים יישובים עשרות אלפי תושבים. היעדר השירות בולט ביישובי המגזר הערבי והמגזר החרדי. ביישובים רבים נוספים ניתנו שירותי מרפאות, אך היה צורך דחוף

לתגברם. להוספת פעל שלא כמעט המשרד האחרונות השנים במהלך כי יצוין

פרסם המשרד מכרז לאיתור יזמים2005. בשנת 0מרפאות לבריאות הנפשלמכרז, ספקים מצד היענות הייתה לא אך חדשות מרפאות שיפתחו

)לאחר סיום הביקורת( פרסם2009והשירותים לא תוגברו. רק בספטמבר נקבעו הזוכים בו.2010המשרד מכרז נוסף, ובינואר

ש.4 פ הנ ת ו א י ר לב ת ו א פ מר ה י נ ב מ ל ש י ז י הפ ם ב מצת ו ש י ג נ ה םו ה י ל המשרד סיפק שירותי מרפאה במתקנים שלו וכן: א

במבנים של רשויות מקומיות. במקרים רבים מצבם הפיזי של המבנים חמורנגישות אין המרפאות מן בחלק מלא. מידע כך על אין למשרד אך

למוגבלים אך גם על כך אין למשרד מידע מלא. אף שהמשרד נושא באחריות לספק שירותי בריאות לכלל האוכלוסייה,.5

בפריסה ניתנו לא נפש ולפגועי נפשית ממצוקה לסובלים השירותים וציודם. כדי והן במבנים והיו חוסרים הן בכוח אדם גיאוגרפית מספיקה וסיפקו המקומיות מהרשויות חלק נרתמו הללו הפערים את להשלים למרפאות הפועלות בתחומן את החסר. יוצא אפוא ששירות ממלכתי שהיה אמור להינתן לכלל האוכלוסייה בצורה שוויונית לא ניתן בצורה זו ואיכות השירות וזמינותו היו תלויים בגורמים נוספים שאינם אחראים ואינם חייבים

לתיתו.קיבל המשרד תקציב מיוחד של 2008-2009בשנים .6 מיליון ש"ח50

כל שנה לצורך תגבור שירותי מרפאות אולם השתמש רק בסכומים קטניםבשנת רק 2008מאוד:

מיליון ש"ח ובשנת 8.1ב- רק ב-2009 מיליון ש"ח. ביתרת הסכום19.6 השירות של העבודה בתכנית "פערים לכיסוי בעיקר המשרד השתמש

לבריאות הנפש". ש.7 פ נ ה ת ו א י ר ב ם ו ח ת ב ם ד א ח ו כ ב ר ו ס ח מ

ת ו י לת מש מ ה ת ו א פ מר הממשלתיות :ב המרפאות מנהלי לדברי . המצב קשה במיוחד0במקרים רבים כוח האדם אינו עונה על הצרכים

שירותי מרפאה הם למשל שיחה עם פסיכיאטר או עם פסיכולוג.0בעניין מחסור בכוח אדם רפואי ראו מבקר המדינה, 0 )ב59דוח שנתי

.355(, בפרק "כוח אדם רפואי וסיעודי: תמונת מצב", עמ' 2009

ב- תקציר60דוח שנתי שם הדוח:ב60דוח שנתי מסגרת הפרסום:

2010התש"ע-שנת פרסום:

ב60דוח שנתי 132

בפריפריה המאופיינת באוכלוסייה ממעמד סוציו-אקונומי נמוך. עם זאתהמחסור כגון אדם בכוח כללי-ארצי מחסור יש מסוימים במקצועות אין ונוער. לדברי מנהלי בתי החולים הממשלתיים לילדים בפסיכיאטרים יש מקומות מיפוי של הצרכים האמתיים בבריאות הנפש בקהילה אלא סכיזופרניה כגון ביותר, והדחופות לבעיות הקשות רק המספקים מענה ופסיכוזות אחרות. לדבריהם חלק גדול מן המטופלים המבוגרים מקבלים

בעיקר "התערבויות במשבר" ולא טיפול ממושך יותר. ת.8 מי ו א ל ם י ל ו ח ת פ ו ק ב ת א פ ר מ ה י ת ו ר י ש ת סק :הפ

אף שקופת החולים לאומית הייתה מחויבת על פי החוק לספק שירותים 2004לסובלים ממצוקה נפשית ולפגועי הנפש המבוטחים אצלה, בינואר

לכ- לתת שנהגה המרפאה שירותי את הפסיקה מבוטחיה4,000היא הסובלים ממצוקה נפשית ופגועי הנפש. ההפסקה נעשתה בלא תיאום עםבכך חסכה אחר. במקום יטופלו לוודא שהמבוטחים ובלי כלשהו גורם לאומית לעצמה משאבים. המשרד הוא המפקח על לאומית, אולם למעט כתיבת שני מכתבים בידי המנכ"ל לא עשה המשרד דבר לחידוש השירות.

( חידשה לאומית את השירות לכלל2009רק כעבור חמש שנים )בשנת מבוטחים פנו2,500, רק כ-2009מבוטחיה. עד סיום הביקורת, אוגוסט

לקבל שירות זה בקופה. ת.9 ו א פ ר מ ב ה ר ק ב ע ו צ י ב ל ד ר מש ה ת ו ל ו ע פ

ת ו פ ו פעולות :הק ולו בקופות, בקרה פעולות עושה אינו המשרד מדגמיות.

שיקום נכי הנפש בקהילהם.1 ו ק י הש ק חו ם ו ש י י ן ע מ ל ד ר ש מ ה ת ו ל י ע המשרד: פ

טרם יישם את כל הדרישות שקבע חוק השיקום: )א( ועדות השיקום לא בחנו מדי שישה חודשים את תכניות השיקום שנקבעו לנכי הנפש כדי לבדוק את התאמתן לצרכיהם; )ב( מספר מתאמי הטיפול שהיו אחראים ליישום)ג( מספיק; היה לא נפש לנכי הניתנים השירותים כל מתן ותיאום למועצה לשיקום הוקצו מעט משאבים להערכת היעילות והמועילות של

, כך שמעת החלת החוק נעשו רק מחקרים מועטים. 0תכניות השיקוםם.2 ו ק י ש י ת ו ר י ש ל ו צ י נ - י ובביקורת: א הקודמת בביקורת

הנוכחית הועלה שנכי נפש רבים לא מימשו את תכניות השיקום שאושרולהם. המשרד לא בחן את הסיבות לכך.

ש.3 פ נ ה י כ נ ל ת ו מ י א מת ם ו ק י ש ת ו ר ג ס מ ר ד ע לא: הי נמצאו מסגרות מתאימות עבור מאות זכאים לשיקום. מדובר למשל בנכי נפש הסובלים מן הבעיות האלה: אלימות, נטיות אובדניות, הפרעות אכילה

ועדות השיקום קובעות בעבור המשתקם תכנית טיפול שבה מוגדרות מסגרות0 סוגים של מסגרות שיקום. בסך הכול פועלות25השיקום המתאימות לו. יש כ-

משתקמים. 15,000מאות מסגרות שמשתתפים בהן כ-

133משרד הבריאות

. כתוצאה מכך, עשרות פגועי נפש נמצאו במסגרות0ובעיות קוגניטיביותשלא התאימו לצרכיהם.

ם.4 ו ק י ש ה ת ו ר ג ס מ ל ע ה ר ק ב ו ח ו ק י פ ת ו ל ו ע פת ו י ט ר המשרד כרוכש שירותי שיקום אינו מקיים בקרה על כל נותני: הפ

השירותים כדי לוודא שהם פועלים בהתאם לכללים ולרמה שהוא קבע. גם כשהתקיימה בקרה תדירותה הייתה נמוכה, אף על פי כן המשרד לא קבעבשנת אישר המשרד הבקרה. פעולות לביצוע הדרושה התדירות מהי

גיוס כוח אדם נוסף לביצוע פעולות בקרה, אולם רק לאחר מועד2008 , החל בגיוס העובדים הנוספים. עד2009סיום הביקורת הנוכחית, אוגוסט

(. 15 משרות )מ-2.25 גויסו עובדים רק ל-2010ינואר

שירותי בריאות הנפש במערכת האשפוז ם.1 ד א ח ו לדברי מנהלי בתי החולים הפסיכיאטריים, בבתי החולים: כ

החולים בבתי גם כך ואחר. רפואי - מקצועי אדם בכוח מחסור ניכר הכלליים שבהם מחלקות פסיכיאטריות לילדים ולמתבגרים. הסיבות לכך הן למשל: אי-יכולת לגייס כוח אדם לתקנים קיימים בגלל היעדר רופאים ואי

לצרכים התקנים חולים0התאמת בבתי הקיים האדם כוח על העומס . , עקב החולים הקשים והאלימים0פסיכיאטריים גדל עקב סבב מיטות גבוה

בוועדות להשתתף הצורך כגון עליהם המוטלות נוספות מטלות ועקב ולכתוב חוות דעת פסיכיאטריות בהתאם לצווי בית המשפט.

ם.2 י ל ו ח י ת ב מ ש פ נ י ע ו ג פ ב ל ו פ י ט ה ת ר ב העם י י ל ל כ ם י ל ו ח י ת ב ל ם י י ר ט א י כ י ס מגמה: פ קיימת

כלל-עולמית המצדדת בפתיחת מחלקות פסיכיאטריות בבתי חולים כלליים.צומצם הממשלתיים הפסיכיאטריים החולים בבתי המיטות שמספר אף

0 בתי חולים כלליים11בחצי בקירוב, לא נסגר אף אחד מהם. עדיין רק ב-בתי חולים ממשלתיים, ציבוריים ושל הכללית( אפשר לאשפז26)מתוך

חולים פסיכיאטריים וגם בהם לרוב בהקפים קטנים מאוד: בבתי החוליםיש יש 3,112הפסיכיאטריים הכלליים החולים בבתי ואילו מיטות 328

מיטות בלבד. בעקבות הרפורמה המבנית נותרו מבנים ריקים בבתי חולים ממשלתיים. כך למשל באברבנאל הצטמצם מספר המיטות בחצי, נותרו שטחים ומבנים יקרים שאינם מנוצלים כראוי. כמו כן מצבם הפיזי של חלק מבתי החולים

ירוד. )למשל באברבנאל בבת ים, כפר שאול בירושלים ומזרע שבעכו(.: )א(.3 ה ל ו פ כ ה א ו ל ח ת ניכרת עלייה משמעותית במספר פגועי

נפש שגם מכורים לסמים )תחלואה כפולה(. לדעת מנהלי בתי החולים באר יעקב, שלוותה בהוד השרון ומזרע שבעכו המחלקות הספורות הקיימות

בעיות קוגניטיביות: בעיות בתהליכי החשיבה של האדם. 0 דוח על חוסר העדכון של מערכת התקינה בבתי החולים ראו מבקר המדינה, 0

(, שם.2009 )ב59שנתי סבב מיטות: היחס שבין מספר החולים המאושפזים לבין מספר המיטות. 0", חלק ב'.2008המקור - משרד הבריאות "מוסדות אשפוז בישראל 0

ב- תקציר60דוח שנתי שם הדוח:ב60דוח שנתי מסגרת הפרסום:

2010התש"ע-שנת פרסום:

ב60דוח שנתי 134

אינן נותנות מענה מספק לבעיה. פגועי נפש מכורים לסמים מאושפזים יחדכן מידת ההשקעה בחולים אלה רבה,0עם כאלה שאינם מכורים . כמו

והעובדה שחולים מסוג זה מטופלים בבתי החולים גרמה להכנסת סמיםאווירת אלימות. קשיים אלה משפיעים ועוררה בית החולים לתוך כותלי

לשלילה על תפקוד המחלקות ועל סיכויי ההחלמה. :ב() ש פ נ י ע ו ג פ ם י ר ד ג ו מ ה ם י ט ס טי ו המיטות א מספר

בלבד.35המיועדות לאוטיסטים בבתי החולים הפסיכיאטריים בארץ הוא בני של השגחה שחייב דבר בביתם, לאשפוז המתינו אוטיסטים לפיכך משפחה שנאלצו להיעדר מן העבודה. כמו כן לעתים אוטיסטים קטינים

אושפזו באותה מחלקה עם אוטיסטים מבוגרים.ם.4 י ל ו ח י ת ב ב ך ר ו צ ל לא ש ם י ז פ ש ו מא

ם י י ר ט א י כ י ס נפש: פ בפגועי הטיפול להצלחת המרבי הסיכוי באמצעות אשפוז או שיקום טמון בין היתר בשהותו במסגרת המתאימההוא בבסיס הרפורמה המבנית העיקרון שעמד והרפואי. הגופני למצבו שפגועי נפש לא ישהו במסגרת אשפוז אלא אם כן מחלתם פעילה. אולם בכל עת יש עשרות פגועי נפש - מבוגרים וקטינים - המאושפזים במסגרות שאינן מתאימות למצבם על פי מדדים מקצועיים מקובלים, וחלקם נאלציםכגון: פגועי נפש להישאר במערכת האשפוז הפסיכיאטרית שלא לצורך, שאינם מועברים למסגרות שבאחריות משרד הרווחה ומכורים לסמים שאיןאת לעתים מחמיר לצורך שלא קטינים יצוין שאשפוז עבורם. מסגרות

מחלתם עד כדי גרימת נזק בלתי הפיך.

סיכום והמלצות ש.1 פ נ ה ת ו א י ר לב ת ו א פ על המשרד לתת מענה לבעיית: מר

התורים הממושכים שעלולה לפגוע בבריאותם של הזקוקים לטיפול. עלובמספר החדשות הפניות במספר לירידה הסיבות את לבדוק המשרד בשירות פגיעה על להצביע העשויה במרפאות הממשלתיות המטופלים הניתן לפגועי הנפש. יש גם לשפר את המצב הפיזי של המבנים ולפתור את

בעיות הנגישות למוגבלים. ז.2 ו פ ש א ה ת כ ר ע מ ב ש פ הנ ת ו א י ר ב י ת ו ר י על המשרד: ש

לפעול למיגור או למצער לצמצם את תופעת החולים המאושפזים שלא לצורך או של כאלה השוהים במסגרות שאינן מתאימות למצבם. על משרד הרווחה לשתף פעולה עם משרד הבריאות בעניין פגועי הנפש אשר המענהמסגרות או אבות בתי כגון: שבאחריותו במסגרות נמצא לבעייתם

לאוטיסטים באחריות משותפת עם משרד הבריאות.משרד.3 ועל הבריאות משרד על החולים, בתי מנהלי טענות לאור

בתחום המקצועיים הגורמים כל בשיתוף מטה עבודת לערוך האוצר לסוגיו לכוח האדם הצרכים את להגדיר מחדש במטרה הנפש בריאות

באברבנאל נמסר כי2009 בסיור שקיימו נציגי משרד מבקר המדינה במרס 0 חולים.20חולה אחד מכור לסמים יכול "להדביק" עד

135משרד הבריאות

במחלקות האשפוז. זאת כדי לבחון את השפעת צמצום מספר המיטותהמקרים מורכבות עקב הממשלתיים, הפסיכיאטריים החולים בבתי

הנשארים באשפוז, על עומס העבודה ועל תקני כוח אדם. ראוי לשקול להקדים להעביר את מחלקות האשפוז של ילדים פגועי.4

חולים כלליים כפי שכבר המליצה הוועדה לקידום מעמד הילד שלנפש לבתי צעד זה ראוי הן עקב תנאי האשפוז הירודים בבתי.2002הכנסת בשנת

ילדים פגועי נפש וכן הוא עשוי לקדם פניות של החולים הפסיכיאטריים לקבלת טיפול, שנמנעו מקבלתו עד כה בבתי חולים פסיכיאטריים, בשל

הסטיגמה )תווית שלילית( הכרוכה בו. ד.5 ר מש ה מ ם י ת ו ר י ש ן ת מ ל ת ו י ר ח א ה ת ר ב הע

: ם י ל ו ח ה ת ו פ ו ממצוקהלק לסובלים השירותים למתן האחריות נפשית ולפגועי נפש עדיין מוטלת על המשרד שמתפקידו לדאוג לאוכלוסיותהשירותים בטיב הרעה חלה האחרונות בשנים במיוחד. ורגישות שונות הניתנים לסובלים ממצוקה נפשית ולפגועי נפש בעיקר בשל הדשדוש שישמשרד על החולים. לקופות האחריות להעברת החוק הצעת בקידום הבריאות ומשרד האוצר בשיתוף קופות החולים להגיע ללא דיחוי להסכמותהנפש ובפגועי נפשית ממצוקה בסובלים הפגיעה את למנוע שיאפשרו

בתקופת הביניים, עד להשלמת ההעברה.שיינתן בהסכמים הללו מענה ראוי לחששות שהובעו מן הראוי כן, כמו ממצוקה בסובלים לפגיעה הנוגעים הביטוחית הרפורמה ליישום בקשר

נפשית ובפגועי הנפש מהשכבות החלשות ומעוטות היכולת.מחייבת זה בעניין הדיונים התמשכות המדינה מבקר משרד לדעת של אף ואולי האוצר ושר הבריאות שר של יותר פעילה התערבות

הממשלה.

ב- תקציר60דוח שנתי שם הדוח:ב60דוח שנתי מסגרת הפרסום:

2010התש"ע-שנת פרסום:

ב60דוח שנתי 136

פרויקט נמ"ר - הקמת מערכת ממוחשבת עבור בתי

החולים נמ"ר - ניהול מרכזים רפואיים - הוא פרויקט לפיתוח ולהקמה של מערכת ממוחשבת שאמורה לסייע בניהול פעולות מינהליות וקליניות

בתי חולים ממשלתיים כלליים, שיזמו הנהלת משרד11ובביצוען ב- הבריאות ובתי החולים הממשלתיים. מטרות הפרויקט הן, בין היתר: ניצול אפקטיבי של משאבים; שיפור השירות למטופל; זמינות מידעמידע; וזרימת אינטגרציה שיתוף, תהליכים; וייעול שיפור רפואי;

ב- ושרידותם. המחשוב תשתיות של ושיפור פרסם1997שדרוג מחשוב מערכת של ולתחזוקה לפיתוח מכרז הבריאות משרד המיון, בחדרי חולים קבלת - מינהל האלה: בפעולות שתתמוך הגורמים עם והתחשבנות החוץ ובמרפאות האשפוז במחלקות מעבדה, בדיקות הזמנת - מעבדות בהם; הטיפול את המממנים והמכשירים; הבדיקות איכות ואבטחת תוצאותיהן הפצת ביצוען, חדרי ניתוח - תכנית הניתוחים, שיבוץ מנותח בחדר ניתוח והעברתולבדיקה הפניה - רדיולוגיה ולמחלקה; ההתאוששות לחדר

, רישום ממצאי הבדיקה, שמירה ממוחשבת של הצילומים0רדיולוגית)להלן - תכנות נמ"ר או תתי-המערכות(.

במאי בחרה הבריאות משרד של המכרזים בהצעה1998ועדת נחתם עמה ההסכם הספק(. - )להלן החברות אחת שהגישה

או הסכם הפיתוח(.1998 )להלן - ההסכם מ-1998באוקטובר ותכנה חמרה רכישה של גם חייב נמ"ר תתי-המערכות של יישום שירותי ורכישת החולים בבתי והתקנתן בסיסית, תשתיות תקשורת

ותחזוקה. ייעוץ לתכנוןתפעול נרכשו שירותיה של חברת כן כמו דצמבר עד ולניהולו. הפרויקט לליווי הפיתוח, 2009דרישות

הסתכמה ההוצאה הכוללת לפרויקט מתקציבי משרד הבריאות ובתי מיליון ש"ח.257החולים בכ-

חולים בתי מנהלי היגוי בהשתתפות ועדת הפרויקט פעלו במהלך ונציגי המשרד וצוות שהופקד על ניהול הפרויקט, קידומו והשלמתו- הצוות המנהל(. בראשות שניהם עמד רוב הזמן מטעמם )להלן סוראסקי ע"ש תל-אביב הרפואי המרכז מנהל ברבש, גבי פרופ'

)איכילוב(.של והמורכבים הגדולים המחשוב מפרויקטי אחד הוא נמ"ר את לרתום החולים בתי ומנהלי הבריאות משרד יזמת הממשלה. טכנולוגית המידע לשיפור הניהול והפעילות הקלינית בבתי החולים הכלליים חשובה מאוד. זו משימה עם חזון, שביצועה כרוך במורכבותולהוספת הפרויקט להשלמת בחתירה לפיכך ובאי-ודאות. רבה

וכו'. CT, MRI מכוני הדמיה - רנטגן, 0

137משרד הבריאות

הבריאות מערכת של פעולותיה לייעול התורמות מידע מערכות הממשלתית יש ערך רב. יצוין, שבמועד סיום הביקורת פעלה מערכת

בתי חולים ממשלתיים.10נמ"ר ב-

פעולות הביקורת בדק משרד מבקר המדינה היבטים2009בחודשים פברואר עד אוקטובר

ועמידה הפרויקט עלויות בהם: נמ"ר, פרויקט לניהול הנוגעים אחדים בלוחות זמנים, ביצוע ההסכמים עם הספק, תקינות ההתקשרויות במסגרת הפרויקט ואישור התשלומים במהלכו. הביקורת נעשתה במשרד הבריאות: באגף לשירותי מידע ומחשוב )להלן - אגף המחשוב( ובחשבות. בדיקות

השלמה נערכו באגף התקציבים שבמשרד האוצר )להלן - אג"ת(.

עיקרי הממצאיםולפעול כבר בתחילת1998הפרויקט החל בשנת והיה אמור להסתיים

. ביצועו ויישומו התמשכו מעבר ללוח הזמנים המתוכנן. עם זאת2004שנת יש להביא בחשבון כי הפרויקט היה כרוך בהתמודדות עם שינויים טכנולוגיים

ועם שינויים בדרישות הלקוח ובצורך להתגבר על חיכוכים עם ספקים. תוספת להסכם שבה2001לאחר שנחתמה בשנת - חריגה מלוח הזמנים

לסוף הפרויקט של תתי-המערכות פרישת לסיום הזמנים לוח הוארך , לא עמדו מבצעי הפרויקט גם בלוח זמנים זה וחרגו ממנו בשש2003

שנים נוספות. עד מועד סיום הביקורת תתי-מערכות מסוימות טרם הותקנו.התמשכות הפרויקט גרמה לייקורו.

עלויות אחר המשרד עקב לא הפרויקט במהלך - הפרויקט תקצוב הפרויקט על מרכיביו השונים, מעקב שהיה צריך להתנהל באופן שיטתי

לרשותו. המימון התקציביים שעמדו למקורות בהשוואה המשרד וסדור, חרג בהתחייבויותיו מן האישורים שקיבל להתקשרויות בפטור ממכרז החל

מיליון ש"ח. 38 היו לו התחייבויות שחרגו ב-2009. בשנת 2006בשנת קבע שהמשרד ישלם1998הגדלת התחייבויות המשרד לספק - ההסכם מ-

לספק עבור פיתוח תתי-המערכות ויתר הפעולות שלהן התחייב בהסכם כ-מיליון ש"ח במחירי 39 מיליון ש"ח במחירי אוגוסט53.4, שהם כ-1997

5 - לאחר שיופעלו - יהיה התשלום כ-0, ועבור תחזוקת תתי-המערכות2009 מיליון7.3, שהם כ-1997 מיליון ש"ח לשנה במשך שבע שנים במחירי 3.

)כל הסכומים הם ללא מע"מ(. בהמשך גדלה2009ש"ח במחירי אוגוסט מ- האחת להסכם, תוספות שתי בעקבות מ-2001התמורה והאחרת

, ושונו גם לוח הזמנים והתכולה של ההסכם. המשרד נדרש עקב2006 שינוי במודל הרישוי של התכנות שבאמצעותן פותחו תכנות נמ"ר )להלן -

תחזוקה - תשלום שנתי שהלקוח מתחייב לו במהלך השימוש בתכנות או0 ולתמוך בתפעולן בחמרה שרכש בתמורה לאחריות שנותן הספק להמשיך

השוטף.

ב- תקציר60דוח שנתי שם הדוח:ב60דוח שנתי מסגרת הפרסום:

2010התש"ע-שנת פרסום:

ב60דוח שנתי 138

(, לשלם לספק תוספת תשלום בגין רישיונות נוספים0תכנות למגזר הרפואי של התכנות למגזר הרפואי ולשאת בעלויות שנתיות נוספות עבור תחזוקתם

( עלויות ההסכם מ-2006- בכך גדלו ביותר משמונה מיליון ש"ח )במחירי עבור1998 שנתי תשלום בגין בעתיד להוצאות ההתחייבויות גדלו וכן

תחזוקתם. כמו כן הוסיף המשרד עוד התחייבויות ותשלומים לספק עקבהסדרים אחרים. להלן הפרטים:

של נמ"ר יוקם בבעלותו,0המשרד קבע בדיונים פנימיים שהאתר המרכזי בניהולו ובהפעלתו. האתר המרכזי הוקם במתקן של הספק ומופעל בידיבשנים המשרד שילם לו סיפק המרכזי שירותים שהאתר עבור עובדיו.

ו-2007 כ-2008 ש"ח 1.5 מיליון עלות1.3וכ- משיקולי החליט, המנהל הצוות בהתאמה. ש"ח, מיליון

רכישת אולם מהספק, מרכזי אתר שירותי זה בשלב לרכוש תועלת, השירותים לא נעשתה על פי ההליכים המתחייבים מחוק חובת המכרזים,

המכרזים,1992התשנ"ב- חובת ותקנות חובת המכרזים( חוק - )להלן )להלן - תקנות חובת המכרזים(, דהיינו, קבלת אישור כדין1993התשנ"ג-

מוועדת הרכישות המשרדית, לרכישת שירותי האתר המרכזי, והמשרד לאחתם עם הספק הסכם לרכישת שירותים אלה.

1998תשלומים בגין תחזוקת תכנות נמ"ר שפיתח הספק - לפי ההסכם מ- היה על המשרד לקבל מהספק מדי שנה דיווחים על תכנות נמ"ר שהותקנו והחלת שנת האחריות לגביהן, ובסיומה היה על המשרד לשלם לספק מדילאחר גם בתוקף נשאר ההסכם של זה חלק תחזוקתן. תמורת שנה

העביר המשרד לספק תשלומים בגין2003. מ-2006 ו-2001התוספות מ- הסתכמו התשלומים הללו2009 עד 2006תחזוקת תכנות נמ"ר. בשנים

מיליון ש"ח. הביקורת העלתה כי המשרד לא קיבל דיווחים אלה40בכ- מהספק ולא דרש את קבלתם. הדיווחים נועדו לשמש אסמכתה לבדיקה

ואישור התשלומים שדרש הספק בגין תחזוקת תכנות נמ"ר. תחזוקת חמרה,שילם לספק עבור תשלומים בגין תחזוקת חמרה - המשרד

על פי נתוני חשבותאף שלא התקשר עמו כדין לרכישת שירותים אלה. עד 2003המשרד, התשלומים לספק בגין תחזוקת חמרה בשנים 2009

מיליון ש"ח.10.4הסתכמו בכ- על מסמך שבו הסכים לקבל2002העדפה לא מוצדקת - המשרד חתם ב-

כ- של בסכום והחזרים הנחות ועל1.9מהספק ציוד על דולר מיליון מיליון11שירותים שהמשרד ובתי החולים ירכשו מתוצרתו בעלות של כ-

יש - כדי לסייע בצמצום עלויות הפרויקט. בחתימה על הסכם זה דולר לרכש שנקבעו ההליכים את כדין לקיים המשרד חובת של הפרה ולהתקשרויות. העדפת מוצרים של ספק מסוים שיש למשרד הסכם אחרחובת חוק של תכליותיו עם מתיישבת אינה כספית הנחה בגלל עמו

המכרזים בדבר שוויון הזדמנויות ושקיפות תהליכי ההתקשרות. מדובר בתכנות של שני יצרני תכנה שבאמצעותן פיתח הספק את תכנות0

נמ"ר.אתר מרכזי נועד לתפעול שוטף של שירותי מערכת נמ"ר לרבות תחזוקה0

מונעת, פתרון תקלות לתכנה הבסיסית, עדכון גרסאות תכנה, ניהול והפצה של טבלאות ועוד.

139משרד הבריאות

נכלל סעיף אשר לפיו המשרד יקבל מהספק2006בתוספת להסכם מ- הרפואי, למגזר התכנות הנוספים של הרישיונות עם יחד ללא תשלום, יישומים קיימים או נוספים שיפתח בחמש השנים הבאות יצרן התכנה למגזר

. הסדר זה1998הרפואי, שלא בדרך של מכרז ושלא נכללו בהסכם מ- עשוי להביא להרחבה לא מאושרת של פעולות ולמתן התחייבויות שלא היו חלק מההסכם עם הספק בלי שנקבעו והוסדרו השירותים שהמשרד יידרשהנוספים. היישומים של ותחזוקתם הטמעתם התקנתם, לשם לקנות שירותים לרכישת המתחייבים הכללים לפי לבצע יש כאלה פעולות

ולהתקשרויות, כמפורט בחוק חובת המכרזים ותקנותיו. ובתי החולים לא נערכו לשלב התפעול השוטף לאחר השלמת המשרד הפיתוח של נמ"ר. הידע המקצועי על פרויקט נמ"ר ומערכותיו נצבר בידי גורמים חיצוניים ששירותיהם נרכשו לתקופה קצובה. לפיכך על הנהלת המשרד להיערך כראוי לתפעולה ולתחזוקתה של המערכת ולהחליט עלאומדן ואת השוטף לתפעול חלופות שתבחן מטה עבודת לאחר כך עובדי צוות מקצועי של לגיבוש בד בבד על המשרד לפעול עלויותיהן. המשרד שירכז ידע על הפרויקט, ויסייע בהמשך תפעול המערכת ובקבלת

החלטות בנושא.

סיכום והמלצות פרויקט נמ"ר הוא פרויקט מורכב לפיתוח ולהקמה של מערכת ממוחשבת שאמורה לסייע בניהול פעולות מינהליות וקליניות בבתי החולים ולתרוםזה מסוג פרויקטים של כדרכם הממשלתית. הבריאות מערכת לייעול הפרויקט הוא רווי טכנולוגיות וכרוכים בו שינויים ותוספות. יחד עם זאת, על הפרויקט להתנהל באופן תקין, במסגרת החלטות מאושרות כדין ותוך כדי

בקרה שוטפת והפקת לקחים מכשלים שאירעו. את המקורות התקציביים למימון פרויקט כה מורכב ועתיר עלויות יש לאשרהתקציב, יסודות חוק לפי כנדרש מלאה, ובשקיפות כללים פי על

נכסי המדינה, התשי"א-1985התשמ"ה- וחוק וההוראות הנובעות1951 מהם. בפרויקטים של מחשוב יש לפעול גם לפי הכללים שמפורטים בנוהל

פרויקט מחשוב0מפת"ח מרכיביו של כל למימון . המקורות התקציביים עלויות את ולהכיל אישורו בעת מראש במלואם מוצגים להיות צריכים והתקשורת, החמרה תשתיות עלויות תחזוקתה, עלויות התכנה, פיתוח

עלויות תחזוקתן ועלויות העסקת יועצים. על המשרד לפתח מנגנוני בקרה ומעקב אחר פרויקטים של מחשוב שהואעבור כאלה פרויקטים ולפתח להמשיך מתכנן שהוא כיוון ומבצע. יוזם ואיכותית בתחום ניהולית, מקצועית ליבה ליצור עליו מערכת הבריאות,

כולל0 לטיפול נוהל מסגרת הוא ותחזוקה( פיתוח )מסגרת מפת"ח נוהל בניהול המערכת הממוחשבת בארגון הן ברמת הפרויקט והן ברמת הארגון בכללותו. הממשלה החליטה עליו כנוהל מחייב לכל המערכות הממוחשבות הממשלתיות, הן על מערכות שהמשרדים מפתחים בכוחות עצמם, והן על

מערכות הנבנות בידי גורמי חוץ )ספקי חומרה ותכנה(.

ב- תקציר60דוח שנתי שם הדוח:ב60דוח שנתי מסגרת הפרסום:

2010התש"ע-שנת פרסום:

ב60דוח שנתי 140

את להקצות עליו חובה התקניים. מעובדיו חלק שתהווה המחשוב המשאבים הדרושים לשימור הידע הנצבר במהלך הייזום, התכנון והביצוע של פרויקטים מורכבים אלה. שימור הידע בקרב עובדיו יאפשר השבחת

פעולותיו ויתרום לניהול תקין ומקצועי.

141

משרד ההסברה והתפוצות

לות הביקורת פעולשכת הפרסום הממשלתית

בלשכת הפרסום הממשלתית )לפ"ם( נבדקו נושאים הנוגעים לרישוםהאדם כוח לניהול המשפטי-מינהלי, למעמדה וניהולם, כספים בהתאם לפ"ם פעלה שבה המידה וכן והתקשרויות, ולמכרזים להגדרת תפקידיה. בדיקות השלמה נעשו במשרד ראש הממשלה

הייתה לפ"ם באחריות משרד ראש2009ובמשרד האוצר )עד מאי ההסברה משרד לאחריות עברה חודש ובאותו הממשלה,

והתפוצות(.

לשכת הפרסום הממשלתית - היבטיםבפעילותה

לשכת הפרסום הממשלתית )להלן - לפ"ם( היא יחידה ממשלתית.1ולגופים למשרדי ממשלה ולספק שירותי פרסום לתכנן שתפקידה תקנון, הוראות לפי הממשלה. קבעה שאותם נוספים ציבוריים כספים ומשק )להלן - תכ"ם(, שהוציא אגף החשב הכללי במשרד האוצר )להלן - החשכ"ל(, משרדי הממשלה חייבים ככלל לבצע אתממשלה בהחלטת לפ"ם. באמצעות שלהם הפרסום עבודות

מספטמבר 1999מספטמבר הממשלה החלטת - )להלן 1999) רשאית לפ"ם לספק את שירותיה2003נקבע, בין היתר, כי משנת

רק למשרדי הממשלה, לתאגידים שהוקמו על פי חוק ואינם תאגידים עסקיים ולחברות ממשלתיות שאינן עסקיות. ההגבלות על פעילותה

של לפ"ם נועדו למנוע פגיעה בתחרות בענף הפרסום. כי "חשיבות הלפ"מ היא היתר, בין צוין, בדברי ההסבר להחלטה הגודל יתרון את לנצל לממשלה מאפשרת היא ראשית, כפולה: כגוף משמשת היא שנית, פרסומית. מדיה ברכישת לה המוקנה מפקח ומבקר, המונע, בין היתר, פרסומים מיותרים ובלתי חוקיים

ופגיעה בטוהר היחידות ]הכוונה כנראה לטוהר המידות[". פיתוח ובהם מקצועיים שירותים מגוון ללקוחותיה מספקת לפ"ם אסטרטגיה פרסומית-שיווקית, הכנת מסרים והפקתם באופנים שוניםובשלטי באינטרנט פרסום וטלוויזיה, רדיו ותשדירי מודעות כמו

ב60דוח שנתי 142

חוצות והעברת מסרים לכלי התקשורת. בלפ"ם פועלות, בין היתר, יחידת פרסום האחראית לקשר עם המשרדים השונים, יחידת פרסום האחראית לפרסום מודעות ומכרזים, יחידה להפקות סרטים, יחידה

ויחידות מינהל, משק וחשבונות. 0לעיצוב ממוחשב, יחידת קריאטיבהתקציב,.2 יסודות בחוק כמשמעותו עסקי מפעל היא לפ"ם

)להלן - חוק יסודות התקציב(. היא אמורה לפעול1985התשמ"ה-להיות אמורים לפעילותה הכספיים והמקורות סגור, כמשק

מאי עד שירותיה. ממכירת יחידה2009הכנסותיה לפ"ם הייתה רה"ם( משרד - )להלן הממשלה ראש במאי 0במשרד .2009

החליטה הממשלה להעביר את פעילותה של לפ"ם לאחריותו של . דוח זה עוסק בתקופה שמשרד רה"ם0משרד ההסברה והתפוצות

היה אחראי לפעילותה של לפ"ם. הסתכמו הכנסותיה2008על פי הדוחות הכספיים של לפ"ם לשנת

זו ממכירת שירותי פרסום בכ- - כ-288.1בשנה מיליון ש"ח 241 ( ש"ח וכ-83.7%מיליון ממשלה ממשרדי )47.1( ש"ח מיליון

28. הוצאותיה של לפ"ם בשנה זו הסתכמו בכ-0( מגורמי חוץ16.3%מיליון ש"ח. משנת 3.9 גם מפרסמת בחו"ל בעבור2006 לפ"ם

הסתכם היקף הפרסומים בחו"ל בכ-2008משרד התיירות, ובשנת מיליון ש"ח. 68

עובדים - 56 2009לפ"ם העסיקה בתחילת עובדי מדינה, 42 10 ו- אדם כוח מחברת מחשוב לפ"ם4עובדי חוץ. במיקור עובדים

מעסיקה מדי פעם בפעם גם יועצים חיצוניים "פרילנסרים" העובדיםבמשרדיה.

פעולות הביקורת הביקורת הקודמת של משרד מבקר המדינה על לפ"ם נעשתה בשנת.1

)להלן - הדוח הקודם(.19960 וממצאיה פורסמו בדוח בשנת 1995שנת .2 השנייה של ובמהלך שנת 2008במחצית בדק משרד2009

יישום החלטת הממשלה מספטמבר 1999מבקר המדינה, לסירוגין, את נבדקו כמה וכן בדוח הקודם, וכמה מהמלצות מבקר המדינה שהובאו היבטים בפעילותה של לפ"ם. הביקורת נעשתה בלפ"ם, במשרד רה"ם

יחידת קריאטיב היא יחידה העוסקת ביצירת המסר המילולי והחזותי שבתחום0הפרסום.

נציבות שירות המדינה הסבירה למשרד מבקר המדינה כי לפ"ם היא יחידה0 מינהלית בתוך משרד ממשלתי. משמעות הדבר היא שכל שירותי המינהל של לפ"ם כפופים מהבחינה המקצועית והמינהלית ליחידות המטה של המשרד

הממשלתי שבו היא פועלת, לרבות משאבי אנוש, ייעוץ משפטי, חשבות וכו'. עם זאת היועצת המשפטית, החשב, המבקרת הפנימית ויחידת משאבי האנוש0

במשרד רה"ם עדיין מנחים את הגורמים הרלוונטיים בלפ"ם. גופים ציבוריים שאינם משרדי ממשלה.0(, עמ' קלח.1996 )46דוח שנתי ראו מבקר המדינה, 0

143משרד ההסברה והתפוצות

ובמשרדי והתפוצות ההסברה במשרד נערכו ובירורים האוצר ובמשרד ממשלה נוספים הנזכרים בדוח.

עיקרי הממצאיםהיבטים כספיים

: י כספ ח ו ו י ד ו ב ו ביצוע התקציב של1תקצ דוחות פי . על לפ"ם כל הוצאותיה, כולל הוצאות השכר, ממומנות מהכנסותיה ממכירת

לשנת לפ"ם של הכספיים הדוחות פי על ואילו חלק2008שירותיה, ולא מהכנסותיה מהוצאות השכר שלה ממומנות מתקציב משרד רה"ם

ממתן שירותי פרסום. 2007 ו-2006מנתוני דוחות ביצוע התקציב של לפ"ם עולה כי בשנים .2

סיימה לפ"ם את2008סך ההוצאות היה שווה לסך ההכנסות, ובשנת מיליון ש"ח. למעשה1.2השנה עם עודף הכנסות על הוצאות בסך של כ-

היה עודף ההכנסות2008 סיימה לפ"ם בעודף ובשנת 2007גם את שנת יותר מהמוצג בדוח לאותה שנה. זאת משום שחלק גדול על ההוצאות מעודף ההכנסות של לפ"ם בשנים אלו הועבר לקרן לפיתוח והוצג בדוחות הביצוע כהוצאה אף שהכספים לא הוצאו אלא יועדו עבור הוצאה עתידית לצורך שיפוצים במבנה, מעבר לדיור חדש, חידוש ציוד יקר וכיוצא באלה.החישוב של הסכומים שהועברו אופן על נמצאו מסמכים המעידים לא

לקרן לפיתוח. בין היתר, דוח רווח.3 לפי התכ"ם, על מפעל עסקי להגיש לחשכ"ל,

העבירה2008והפסד, מאזן מסחרי ותזרים מזומנים. נמצא כי עד שנת לפ"ם לאגף החשכ"ל נתונים שונים מהמערכת הכספית שלה אך לא הכינה דוחות כספיים כנדרש, ואגף החשכ"ל לא התריע בפניה על כך. במהלך הביקורת של משרד מבקר המדינה הכינה לפ"ם לראשונה דוחות כספיים

. 2008לשנת : ת לפ"ם גובה בדרך כלל מלקוחותיה עמלה בשיעורים אחידים - עמלו

. העמלה נגבית ללא0 עבור פרסום בחו"ל6% בעבור פרסום בארץ ו-10% קשר למורכבות העבודה ולהוצאות של לפ"ם עצמה בגין העבודה. משום כך אי-אפשר לדעת אם אין מקרים של "סבסוד צולב" בין הלקוחות השוניםהפגם על העיר המדינה מבקר משרד לפ"ם. של עבודתה עלות בגין שבגביית עמלה בשיעור אחיד כבר בדוח הקודם, שפורסם כאמור לפני יותר

תמחור13מ- מערכת בלפ"ם הונהגה שטרם הוער דוח באותו שנה. אותן ולזקוף פרויקט לכל לייחס שניתן ההוצאות את לחשב שתאפשר

לעלות העבודות השונות שלפ"ם מבצעת עבור לקוחותיה.

העמלה מחושבת לפי סכום החשבוניות של הספקים החיצוניים לפני הוספת0מע"ם.

ב- תקציר60דוח שנתי שם הדוח:ב60דוח שנתי מסגרת הפרסום:

2010התש"ע-שנת פרסום:

ב60דוח שנתי 144

המעמד המשפטי-מינהלי של לפ"םוהעומד לפ"ם התנהלו בפועל מינהלית, כיחידה הוגדרה לפ"ם כי אף בראשה, מר נתן מאיר, במהלך השנים במקרים רבים כאילו היא יחידת סמך על כל המשתמע מכך מבחינת סמכויותיה ודרכי פעולתה. גם הגופים האחראים ללפ"ם התייחסו אליה בפועל ככזו. נציבות שרות המדינה )להלן - נש"ם( ומשרד רה"ם לא נקטו את הצעדים הדרושים להבהרת מעמדה של לפ"ם כיחידה מינהלית בתוך משרד ממשלתי, דהיינו כל שירותי המינהל שלה כפופים מהבחינה המקצועית והמינהלית ליחידות המטה של המשרד

הממשלתי שבו היא פועלת.

הפיקוח של משרד רה"ם על לפ"ם לקה לפ"ם על רה"ם במשרד השונים הגורמים של והבקרה הפיקוח בחסר: לא היה גורם אחד שריכז את נושא כוח האדם בלפ"ם, והדבר יצרבאופן נהגה לפ"ם זה; בנושא חשוב לטיפול המשרד בנוגע אי-בהירות יחסי הכפיפות הקיימים בינה לבין המשנה למנכ"ל; מאז עצמאי למרות

, המועד שהוטל על המבקרת הפנימית של משרד רה"ם לבצע1996שנת ,1992ביקורת פנימית בלפ"ם כקבוע בחוק הביקורת הפנימית, התשנ"ב-

נערכה בלפ"ם רק ביקורת אחת. כפועל יוצא לא נבדקו בלפ"ם נושאיםהנהלת משרד וחיסכון. יעילות המידות, טוהר ניהול תקין, כמו חשובים רה"ם לא דרשה מהמבקרת הפנימית לכלול את לפ"ם בתכנית העבודה

שלה.

בדיקה כלכלית בלפ"םביקש החשכ"ל דאז, ד"ר ירון זליכה, ממנהל מינהל הרכש2006בשנת

את לבחון זה ובכלל בלפ"ם, בדיקה לבצע האוצר במשרד הממשלתי הכלכלית של העבודה הכדאיות את ולבדוק מערך הפרסום הממשלתי הבדיקה - )להלן פרטיות פרסום לחברות בהשוואה לפ"ם, באמצעות

ביולי שהוגש בדוח ההמלצות אחת דוח2006הכלכלית(. - )להלן הבדיקה( הייתה להפוך את לפ"ם ליחידת מטה מקצועית, שתייעץ בענייןותתמקד ותפקח עליה אותה הפעילות הפרסומית של הממשלה, תכוון

ברכישת שירותי פרסום ושיווק. מנכ"ל משרד רה"ם דאז, מר רענן דינור, החליט שלא ליישם את המלצות

ביולי המנכ"ל החליט זאת במקום הבדיקה. צעדים2007דוח לנקוט לשיפור פעילותה של לפ"ם בנושאים שונים וכמו כן לקיים פיילוט למודל פעילות שלפיו לפ"ם תהיה גורם מתאם, מכוון ומפקח מול עשרה משרדי ממשלה, שיעבדו מול משרדי פרסום שייבחרו במכרז מרכזי, ולהקים ועדת מכרזים בין-משרדית, בראשות המשנה למנכ"ל, לרכישת שירותי פרסום.

שנת בסוף הביקורת, סיום טרם2009במועד המנכ"ל של החלטתו , רק חלק מהנושאים שמנכ"ל משרד רה"ם הטיל את ביצועם על יושמה.

מנהל לפ"ם לאחר הבדיקה הכלכלית בוצעו.

145משרד ההסברה והתפוצות

כוח אדםם י ר י כ ב ם י ד ב ו ע

למנהל לפ"ם, שהיה חבר במועצה הציבורית להנצחת זכרו של זאב.1 ז'בוטינסקי, נקבע הסדר למניעת ניגוד עניינים בין תפקידו זה ובין תפקידו בלפ"ם. למרות ההסדר ניצל מנהל לפ"ם את חברותו במועצה כדי לקדם

את ענייניה של לפ"ם ופעל במצב של ניגוד עניינים.מינוי.2 אישר האוצר משרד התקשי"ר, להוראות מנוגד שהדבר אף

בפועל של גזבר לפ"ם בעת שהמשרה הייתה פנויה, בטרם הוחל בהליכים לאיושה באופן קבוע במסגרת מכרז. ממלא תפקיד גזבר לפ"ם בפועל היה המתמודד היחיד במכרז לאיוש התפקיד באופן קבוע, והוא זכה בו. העסקה בתפקיד בפועל בטרם מינוי קבוע עלולה להקנות למועסק בפועל יתרון

הפוגע בעקרון השוויון והתחרות. מינה החשכ"ל את גזבר לפ"ם גם לתפקיד גזבר של יחידה נוספת2008ב-

- לשכת הקשר "נתיב" )להלן - "נתיב"( - בחצי משרה. החשכ"ל לא בדק אם קיים חשש למצב של ניגוד עניינים בין תפקידו של הגזבר בלפ"ם וביןלהסדיר כיצד קבע ולא לפ"ם, שירותי של כצרכנית ב"נתיב" תפקידו מניעתו של ניגוד העניינים. כדי למנות את גזבר לפ"ם לתפקיד גזבר "נתיב" צמצם החשכ"ל את היקף משרתו של גזבר לפ"ם לחצי משרה, למרות העובדה שחל גידול בפעילותה של לפ"ם, בלי לבחון אם קיימת הצדקה

לצמצום משרתו של הגזבר.

ם ד א ח ו כ ל ש ה נ י ק ת ו ה סק הע מאחר שבלפ"ם ובמשרד רה"ם לא היה מידע מלא ועדכני על מצבת כוח האדם המועסק בלפ"ם כמו היקף המשרה, מועד תחילת ההעסקה, סוגההעסקה ודירוג העובדים, לא ניתן לדעת כיצד נוהל כל נושא כוח האדם.

בלפ"ם הועסקו במשך שנים עובדים בלתי צמיתים במשרות מסגרת שהן חלק בלתי נפרד מפעילותה המרכזית של לפ"ם, אף על פי שבמשרות אלה יש להעסיק עובדים על פי תקן עם כתב מינוי או עובדים במשרות בלתי

צמיתות שמשרתם תוקצבה בחוק יסודות התקציב.

מכרזים והתקשרויותהתשנ"ב- המכרזים, חובת חוק הוראות חלות לפ"ם תקנות1992על ,

)להלן - התקנות(, הוראות התכ"ם והוראות1993חובת המכרזים התשנ"ג-אחרות של החשכ"ל.

אחר למלא לפ"ם הקפידה לא שבהם מקרים כמה העלתה הביקורת הוראות אלה: לפ"ם לא הקפידה להעביר התקשרויות הפטורות ממכרז פומבי לוועדת המכרזים לצורך סיווגן וקביעת אופן ביצוען בין במכרז סגור

ב- תקציר60דוח שנתי שם הדוח:ב60דוח שנתי מסגרת הפרסום:

2010התש"ע-שנת פרסום:

ב60דוח שנתי 146

בין במתן פטור; לפ"ם לא פרסמה באינטרנט רשימות של מציעים לפניות להשתתפות במכרזים סגורים לפי סוגי התקשרויות; לפ"ם עשתה אומדניםמההצעות ניכר באופן גבוהים שהיו ההתקשרויות שווי של סבירים לא שהוגשו; בניהול משא ומתן עם ספקים ונותני שירות, ניתן משקל רב ליכולת ההחלטה של בעלי תפקידים בודדים בלי שהחלטותיהם אושרו בכתב על ידי הממונים עליהם ובלי שוועדת המכרזים ביקרה החלטות אלה; לפ"ם לא נערכה מבעוד מועד לפרסם מכרז פומבי בעניין אירוע שהתקיים בשנים

קודמות והצורך בארגונו ידוע מראש.האלה: הליקויים הועלו הסביבה להגנת המשרד עבור חוברת בפרסום

פנתה לפ"ם למו"ל אחד בלבד וסיכמה אתו הצעה לביצוע2009באוגוסט העבודה, אף על פי שעל פי התקנות היה עליה לפנות לכמה מציעים; הפרסום הוצג בחוברת כפרסום מטעם המו"ל ולא כמודעה של המשרד להגנת הסביבה. בפרסום לא צוין שמה של לפ"ם ולא הוזכרה מעורבותה בו. כך עלול להיווצר רושם בעיני הקוראים שמדובר בפרסום של המו"ל, המתמחה בפרסום חוברות בנושאי בילוי ופנאי, ולא בפרסום של המשרד להגנת הסביבה; הפרסום במוסף מיוחד נעשה ללא אישור בכתב כנדרש של היועץ המשפטי של המשרד להגנת הסביבה; בחוברת שובצו מודעות

לקבל0פרסום מסחריות, בלא שלפ"ם פנתה כנדרש לוועדה הבין-משרדיתאישור לפרסומן.

עמלות יתר במהלך הביקורת הודיע מנהל לפ"ם למשרד מבקר המדינה כי לפ"ם אינה

מכלי התקשורת, משום שבמשא ומתן שהיא מקיימת0מקבלת עמלות יתרלהפחית דורשת מהם היא לקוחותיה, בעבור מחירי הפרסום על אתם מיטביים. מחירים לקבל כדי היתר ממחירי הפרסום את עמלות מראש לפ"ם לא המציאה למשרד מבקר המדינה אף לא נתון אחד המבסס אתכאמור שנעשתה הכלכלית הבדיקה ממצאי זאת, לעומת זו. טענתה

מעלים ספקות בנוגע לדבריו של מנהל לפ"ם,2006במשרד האוצר בשנת משום שלפי הממצאים האלה מחירי הפרסום של לפ"ם גבוהים מאלה של

משרדי הפרסום הפרטיים.

פעולות שלא לפי הגדרת תפקידה של לפ"םם.1 י י ר ו ט ו ט ט ס ם י ד י ג א לת ם ו ס ר פ י ת ו ר י ש ן מת

- ן ל ה ל ( ת ו י ק ס ע ת ו י ת ל ש מ מ ת ו ר חב ו ם י י ק ס ע) ם י י ק ס ע ם י ד י ג א 1999על אף החלטת הממשלה מספטמבר : ת

ועדה הכוללת נציג של החשב הכללי, של המשרד להגנת הסביבה, של היועץ0המשפטי לממשלה של לפ"ם ושל נש"ם.

שיטת העבודה של רוב כלי התקשורת בארץ מול משרדי הפרסום היא לקבל0 את תקציב הפרסום של הלקוח ממשרד הפרסום ואחר כך להחזיר למשרד הפרסום שיעור מסוים מתקציב הפרסום השנתי שלו. תשלום זה נקרא עמלת

יתר.

147משרד ההסברה והתפוצות

ואחריה, לתת שירותי פרסום לתאגידים2003המשיכה לפ"ם, גם בשנת תאגידים עסקיים בגין שירותיה בסכום17 היא חייבה 2008עסקיים. בשנת

מיליון ש"ח לא כולל מע"ם, ובשלושת החודשים הראשונים7.2כולל של כ- תאגידים עסקיים בגין שירותיה בסכום כולל13 היא חייבה 2009של שנת

מיליון ש"ח לא כולל מע"ם. 2.3של ן.2 י ל ו פ לת מש מ ל ם ו ס ר פ י ת ו ר י ש ן ביצעה: מת לפ"ם

קיבלה ממשרד אף שלא פולין פרסום לממשלת שירותי למתן פרויקט רה"ם אישור מראש והיתר בכתב למהלכיה בעניין ויצרה עובדות בשטח. ההתקשרות הזאת חרגה מסמכויותיה ומהגדרת תפקידיה של לפ"ם, שהיא כאמור יחידה ממשלתית שבדרך כלל לא נועדה לפעול בחו"ל ואין בידה את הסמכות לעשות זאת. ההתקשרות בפרויקט פולין הייתה חריגה ויוצאת

האוסרת על לפ"ם1999דופן גם לנוכח החלטת הממשלה מספטמבר ולתאגידים עסקיים, לגופים שאינם משרדי ממשלה שירותי פרסום לתת

בוודאי כשמדובר בהתקשרות מסחרית. יחידת המעקב על ביצוע החלטות ממשלה במשרד רה"ם, משרד רה"ם

, היועצת המשפטית של2009שהיה אחראי לפעילותה של לפ"ם עד מאי משרד רה"ם והיועצת המשפטית של לפ"ם לא מילאו את תפקידם כראוי

משנת פועלת שלפ"ם וידאו הממשלה2003ולא החלטת פי על . 1999מספטמבר

ם.3 " פ ל י ד י ל ע ם ו ס ר פ ת ו ד ו ב ע ע ו צ י בלפ"ם לא נמצאו: בקיימה1999מסמכים המעידים שלאחר החלטת הממשלה מספטמבר

הנהלת לפ"ם ישיבות לקביעת דרכי פעולתה לצמצום עבודות פרסום שהיא מבצעת בעצמה ולהתמקדות ברכישה של מדיה ושירותי פרסום מגורמים

חיצוניים. ה.4 ל ש מ מ י ד ר ש מ ל ם ו ס ר פ י ת ו ר י ש ן אחד מתפקידיה: מת

של לפ"ם הוא כאמור לשמש גוף מפקח ומבקר המונע פרסומים פוליטיים או מוטים מסיבות בלתי ענייניות כאלה או אחרות. נמצאו כמה מקרים של פרסומים, שפרסמו משרדי ממשלה באמצעות לפ"ם, שהכילו מידע שאין בווהוזכרו בהם שמות של נושאי תפקידים פוליטיים. משום תועלת לציבור

ש"ח.600,000עלות ההפקה של שלושה פרסומים כאלה הסתכמה בכ-

סיכום והמלצות תפקידה העיקרי של לפ"ם הוא לספק שירותי פרסום למשרדי ממשלה, לתאגידים על פי חוק שאינם תאגידים עסקיים ולחברות ממשלתיות שאינןבעיקר נועד לפ"ם בידי זה בנושא והסמכויות הפעולות ריכוז עסקיות. ולמנוע פרסומים פוליטיים או גופים אלה לחסוך בהוצאות הפרסום של

מוטים מסיבות בלתי ענייניות כאלה או אחרות. מממצאי הביקורת עולה כי לפ"ם לא פעלה כנדרש להשגה מיטבית של מטרות אלה. מהבחינה הכלכלית היא אינה עושה די כדי להבטיח חיסכון בהוצאות הפרסום של לקוחותיה, וייתכן שחלק מפעולותיה אף גרמו לגידול

ב- תקציר60דוח שנתי שם הדוח:ב60דוח שנתי מסגרת הפרסום:

2010התש"ע-שנת פרסום:

ב60דוח שנתי 148

בהוצאות לקוחותיה שלא לצורך. בעניין הפיקוח על תוכן הפרסומים לא מנעה לפ"ם פרסומים שהאדירו את שמם של ממלאי תפקידים פוליטייםבניגוד להוראת וזאת וממלאי תפקידים בכירים אחרים בשירות המדינה,

התכ"ם. לפי לפ"ם: של הכנסותיה למקורות הנוגעים בנושאים ליקויים הועלו

משרד רה"ם מממן חלק מהוצאות השכר2008דוחותיה הכספיים לשנת ביודעין חורגת אף לפ"ם עסקי. מפעל היותה למרות וזאת שלה, להם לספק עליה שנאסר לגופים פרסום שירותי ונותנת מסמכויותיה

שירותים אלה. הגופים האמורים לפקח על פעילות לפ"ם - משרד רה"ם, משרד האוצר ונש"ם )להלן - הגופים האחראים( - לא קיימו פיקוח ובקרה מספקים עלאת ממלאים היו אלה מגופים חלק אם כי נמצא אחת לא פעולותיה. לפ"ם, של בפעילותה ליקויים לאתר היה ניתן כראוי, האמור תפקידם

ובמקרים מסוימים אף למנוע את התרחשותם מבעוד מועד. על לפ"ם לפעול בהקדם לתיקון הליקויים המפורטים בדוח זה ובכלל זהידי הממשלה. להתאים את פעילותה לתפקידיה ולמטרותיה שנקבעו על המשך התנהלותה הבלתי תקינה של לפ"ם כמתואר בדוח זה עלול לפגוע

באינטרסים הציבוריים שהם הבסיס לקיומה. על הגורמים האחראים ועל משרד ההסברה והתפוצות לבחון את המתחייב מהממצאים החמורים שהובאו בדוח זה, לרבות אחריותו של מנהל לפ"םבקיום הצורך בדבר הנדרשות המסקנות את ולהסיק אלה, לממצאים בקרה ופיקוח ראויים ומועילים יותר. כמו כן עליהם לבחון מהי המסגרתיתרום אלה המלצות יישום לפ"ם. של לפעילותה המיטבית הארגונית לקידום ולשיפור פעילותה של לפ"ם מבחינת טיב השירות ושיקולי חיסכון

ויעילות ויביא לידי מניעת פרסומים לא ראויים. לנוכח הממצאים החמורים העולים מדוח זה הנוגעים לפעילותה של לפ"םאת לבחון האחראים הגורמים על רה"ם, במשרד מינהלית כיחידה ואת הנעשה בהן מינהליות אחרות במשרד רה"ם יחידות תפקודיהן של ולגבש הסדרים יעילים לפיקוח ולבקרה עליהן כדי לוודא שהן משיגות את

המטרות שהוצבו להן על פי חוק בחיסכון, ביעילות ובאפקטיביות.

150

משרד החוץ

לות הביקורת פעו בקונסוליה הכללית בניו יורק, בנציגות הקבע שליד האו"ם ובמשרד החוץ נבדקו היבטים בפעילות של הקונסוליה ושל הנציגות באו"ם,והדיווח השוטף למטה; בארץ מטה המשרד עם התיאום ובעיקר תהליך כניסתו של שליח לתפקיד; ענייני מינהל ומשאבי אנוש וענייני

כספים. בקונסוליה בניו יורק ובמשרד נבדק הליך ההתקשרות של המשרד עם חברה ישראלית לאספקת שירותים רפואיים לשליחים, לעובדיםעוד בארה"ב. הזרים המקומיים ולעובדים הישראלים המקומיים נבדקו הפיקוח והבקרה הכספיים של המשרד על קיום התחייבויותיה

.2006-2009של החברה בחוזים עמה בשנים

ב60דוח שנתי 152

הקונסוליה ונציגות הקבע ליד האו"ם בניויורק

בניו יורק פועלות שתי נציגויות מטעם משרד החוץ )להלן - המשרד(: הקונסוליה הכללית )להלן - הקונסוליה( ונציגות הקבע ליד האו"ם )להלן - הנציגות באו"ם(. הקונסוליה פועלת בתחומים מגוונים ובהםהקהילות עם הקשרים הידוק והסברתם; המדינה ענייני ייצוג היהודיות ועם נבחרי ציבור וקידום כלכלת ישראל ותרבותה. עיקרבו, החברות מדינות בקרב הוא באו"ם הנציגות של פעילותה בוועדותיו ובמוסדותיו. מתפקידיה לרקום קשרים עם נציגי המדינות באו"ם, בכלל זה מדינות שאין להן יחסים דיפלומטיים עם ישראל,כזירה באו"ם ולהשתמש מדינתם, של המדיניות על להשפיע כדי הסברתית. בכל נציגות מועסקים עובדי המשרד )להלן - שליחים(, עובדים מקומיים ישראלים )להלן - עמ"י(, שהם אזרחים ישראליםהשוהים בחו"ל באופן זמני, ועובדים מקומיים זרים )להלן - עמ"ז(.

פעולות הביקורתאפריל-אוקטובר יורק2009בחודשים בניו בדק משרד מבקר המדינה

ובמשרד החוץ היבטים בפעילות הקונסוליה והנציגות באו"ם. בעיקר נבדקושוטף ודיווח המשרד( מטה - )להלן בארץ המשרד מטה עם התיאום אנוש, ומשאבי מינהל ענייני לתפקיד; שליח של כניסתו תהליך למטה; וענייני כספים. בדיקות השלמה נעשו במשלחת הרכש של משרד הביטחון

וצה"ל )להלן - המשלחת הביטחונית(.

עיקרי הממצאים שלא כאמור בהנחיות המשרד, בתכנית העבודה של הקונסוליה לשנת.1

הוצגו הפעולות ונסיעות העבודה המתוכננות שלא בהקשר של היעד2009 שהן אמורות להשיג; לא הוצג התקציב המתוכנן לצד הפעולות שפורטועדיפויות. סדר פי על הוצגו לא המתוכננים והביקורים והנסיעות בה; הכללי הקונסול את הפעולות המתוכננות של כוללת אינה גם התכנית

)להלן - הקונכ"ל( ולא צוין בה מכלול הפעילויות של הקונסוליה.יש.2 ולכן כל נציגות היא הזרוע הארוכה של המשרד באזור משכנה,

חשיבות רבה לקשר שוטף בינה ובין המשרד באמצעות דיווחים ומשוב לשםושיתוף פעולה. דיווחי הקונכ"ל בכתב למשרד היו עדכון, הפריה הדדית מצב הערכות למשרד לשלוח המעיט והוא ובהיקפם, במספרם דלים היו בחתימתו אלא לא דיווחיו אישים מקומיים. פגישותיו עם ולדווח על בחתימתו של עמ"י שהיה מנהל לשכתו; מנהל הלשכה חתם גם על דיווחים

153משרד החוץ

במטה מהגופים משוב קיבל לא הקונכ"ל בהן. נכח שלא פגישות על המשרד שאליהם נשלחו הדיווחים והערכות המצב.

מקצת השליחים לא עברו מסלול הכשרה והדרכה או שעברו מסלול.3 הכשרה חלקי לפני שהחלו בתפקידם, ולכמה מהשליחים לא היה ניסיון קודם מתאים לתפקיד. המשרד לא הקפיד לדרוש מכל השליחים שסיימויורק להכין דוח סיום תפקיד, שהוא כלי חשוב לעובד את תפקידם בניו ניכר לחלק נזקקו השליחים מקצת החדש. התפקיד ללימוד המחליף משבוע ההתארגנות המוקדמת לשם התארגנות אישית, ולא נותר להם די

זמן לחפיפה המקצועית. המשרד אינו מחייב פרסום פומבי של משרות פנויות של עמ"י ועמ"ז.4

המועסקים על פי חוזה מיוחד, ולכן אין ניתנת הזדמנות שווה לכל המעונייןלהציע מועמדות למשרה.

פי.5 נקבע על חודש, בכל הייצוג המשולמת לשליחים שיעור קצובת הדרג של העובדים בלי להתחשב בסוג התפקיד, בהיקף האירוח המתחייבאינו ייצוג הדיווח של השליחים על הוצאות ובמקום השירות. מהתפקיד מפורט דיו, ולכן אי-אפשר לבדוק אם ההוצאות הוצאו במסגרת התפקיד

ועל פי הוראות תקנון שירות החוץ של המשרד. -2008המשרד אישר למרבית ילדי השליחים ללמוד בשנת הלימודים .6

סכום2009 את שקבע בלי יהודיים ולא יהודיים פרטיים ספר בבתי דולר10,000ההשתתפות המרבי בשכר הלימוד והסכום ששולם היה בין

דולר. שאר226,000 דולר לתלמיד בשנה, ובסכום כולל של כ-30,000ל- הילדים למדו בבתי ספר ציבוריים, שרמתם טובה והלימוד בהם אינו כרוך בתשלום. המשרד שילם עבור דירת השרד של הקונכ"ל שכר דירה הגבוהבעלי של אחרות שרד דירות שתי עבור הדירה משכר ויותר שניים פי

תפקידים בכירים באזור מנהטן. לקונסוליה ולנציגות באו"ם הוקצו בתקן שש משרות להעסקת עובדי.7

לאו"ם נמצא שלסגן השגרירה בית בבתיהם של ראשי הנציגויות. משק שנקבע1.75הוקצו מכפי שלושה מפי יותר ניקיון, לעבודות משרות בתקנון.

החנות.8 ניהול אופן על פיקח לא הקונסוליה של המינהלה קצין הפטורה ממסים, המנוהלת בידי המשלחת הביטחונית עבור כל המשלחות שבניו יורק, וגם לא בדק את הדיווחים הכספיים החודשיים ואת החישובים

שנעשו לקביעת חלוקת הרווחים בין המשלחות.

סיכום והמלצותבין בהידוק הקשרים חשוב נדבך באו"ם משמשות והנציגות הקונסוליה ישראל לארה"ב ובין ישראל לקהלי יעד שונים כמו הקהילות היהודיות, אנשי

תקשורת ונציגי המדינות באו"ם.

ב- תקציר60דוח שנתי שם הדוח:ב60דוח שנתי מסגרת הפרסום:

2010התש"ע-שנת פרסום:

ב60דוח שנתי 154

לשנת הקונסוליה הנחיות2009תכנית העבודה של פי על הוכנה לא המשרד. על אגף צפון אמריקה שבמשרד לעמוד על כך שתוגש לו תכנית עבודה שנתית על פי המתכונת שנדרשה. על התכנית להקיף את כל היבטיחלוקת את ולקבוע הקונכ"ל, פעולות זה בכלל הקונסוליה, עבודת עבודה כלי לאגף לשמש שתוכל כדי העדיפויות סדר פי על התקציב

למעקב אחר ביצוע הפעולות הדרושות להשגת היעדים. כיוון שכל נציגות היא הזרוע הארוכה של משרד החוץ באזור משכנה, יש חשיבות לדיווחים ולמשוב בכתב לשם קיום קשר שוטף בין הנציגות למשרד ושיח ביניהם, לשם עדכונים על המתרחש בארץ השירות ועל עמדותיהם שלהנחיות ולהעברת הדיפלומטי השיח את הנציגות מנהלת עמם אישים מהמשרד על פי דיווחים אלה. על המשרד אפוא, להקפיד ולדרוש משליחיו דיווח שוטף ומפורט, כדי שמהות הדיווחים ותדירותם לא יהיו נתונות לשיקול דעתו הבלעדי של ראש נציגות. על המשרד גם להבהיר לעובדים במטה כי עליהם לתת לנציגויות משוב על הערכות המצב והדיווחים שהם מקבלים

מהן. העלתה וכספים מינהל תחומי על המדינה מבקר משרד של הביקורת שככלל שתי הנציגויות פועלות על פי סדרי מינהל תקין. עם זאת הועלו כמה ליקויים שחלקם נוגעים לכלל נציגויות ישראל בחו"ל ולכן על המשרד לעשות לתיקונם באופן מערכתי. במהלך הביקורת החלו המשרד והוועדה הבין-משרדית לשכר ולתנאי שירות בחו"ל שבמשרד האוצר לנקוט צעדים לתיקונם של חלק מהליקויים. עם זאת על משרד החוץ לפעול לתיקונם של כמה ליקויים נוספים ולהקפיד על פעולה תקינה בהתאם לתקנון שירות

החוץ ולהוראות שכר ותנאי שירות בחו"ל של הוועדה הבין-משרדית.

ב60דוח שנתי 156

התקשרות עם חברה לניהול ביטוחהבריאות

של העובדים בנציגויות בארצות הברית תקנון שירות החוץ )להלן - התקנון( קובע כי על משרד החוץ )להלןיהיו בנציגויות שהעובדים לכך לפעול החובה מוטלת המשרד( - מבוטחים בביטוח בריאות. השליחים בחו"ל ובני משפחותיהם הנלווים אליהם מבוטחים ב"קרן ריפוי" הפועלת על פי חוק ביטוח בריאות

התשנ"ד- העקרונות1994ממלכתי, פי על פיו, על והתקנות , שלפיהם פועלות קופות החולים בארץ ולפי סל בריאות בסיסי. הקרן מתוקצבת בתקציב המשרד ומשלמת את ההוצאות על התרופות ועל הטיפולים הרפואיים הכלולים בסל הבריאות בארץ. הקרן רשאיתמשפחותיהם ובני השליחים את מסוימות במדינות לבטח להחליט בחברת ביטוח בריאות לאחר שבדקה את כדאיות הדבר, והשליחים

ובני משפחותיהם חייבים להיות מבוטחים בה.)להלן -2006בשנת לביטוח בארץ התקשר המשרד עם סוכנות

החברה הישראלית( לשם ניהול ביטוח הבריאות לשליחים בארה"ברפואיים שירותים מגוון סיפקה החברה שליחים(. חוזה - )להלן בריאות שירותי לרשת השייכים מקומיים ספקים באמצעות

נובמבר )עד שנים כשלוש במשך הסתכמו2009אמריקנית. ) וביטוח תקרת ההוצאות הניהול דמי ותשלומי ההוצאות הרפואיות

מיליון דולר.3.86לחברה ב-את לבטח חייבים עמ"י( - )להלן הישראלים המקומיים העובדים כל את להם להחזיר מחויבת והנציגות בריאות, בביטוח עצמם בחברה מבוטחים השליחים שבהן בנציגויות הפרמיה. הוצאות ביטוח ביטוח או בחברת מקומית, מבוטחים העמ"י באותה חברת עמ"ז( - )להלן הזרים המקומיים העובדים מרוכז. באופן אחרת או המקומיים ולנהלים לחוקים בהתאם בריאות לביטוח זכאים להסכם העבודה עמם. אם החוק מחייב את השתתפותם בהוצאות ביטוח הבריאות, יש לגבות מהם את חלקם ולהעביר את הסכומים

בשנת הביטוח. החברה2007לחברת עם המשרד התקשר הישראלית גם לניהול השירותים הרפואיים של העובדים המקומייםהסתכמו כשנתיים במשך ועמ"ז(. עמ"י חוזה - )להלן בארה"ב וביטוח תקרת ההוצאות הניהול דמי ותשלומי ההוצאות הרפואיות

מיליון דולר.2.7לחברה בכ-

פעולות הביקורתבדק משרד מבקר המדינה בקונסוליה2009בחודשים אפריל-אוקטובר

יורק ובמשרד החוץ את הליך ההתקשרות של המשרד עם החברה בניו

157משרד החוץ

הישראלית לאספקת שירותים רפואיים בארה"ב לשליחים, לעמ"י ולעמ"זקיום התחייבויותיה של והבקרה הכספיים של המשרד על ואת הפיקוח

.2006-2009החברה, המעוגנות בחוזים שנכרתו אתה, בשנים

עיקרי הממצאים התקשרות עם החברה הישראלית לביטוח בריאות לשליחים

בחו"ל: , והתקנות על פיו מסדירים את1992חוק חובת המכרזים, התשנ"ב-.1

ההליך שלפיו על משרדי ממשלה לרכוש שירותים מספקים. בתקנות חובת )להלן-תקנות חובת המכרזים(, נקבע שבנסיבות1993המכרזים, התשנ"ג-

מסוימות אפשר להתקשר בחוזה לרכישת שירותי ביטוח בהליך של מכרזתחרות ביניהם ולקיים ספקים למספר לפנות המזמין על שבו סגור, יש להכין, בין לבחירת הספק המתאים. כמו כן נקבע שלקראת המכרז היתר, כתב דרישות או מפרט, אומדן של ההוצאה הצפויה וטיוטת חוזהמשתי הצעות ביקש המשרד במכרז. להשתתפות התנאים את ולקבוע שנדרש את הכין לא אולם הישראלית ומהחברה אמריקניות חברות

בתקנות חובת המכרזים. בחנה ועדת המכרזים במסגרת מכרז סגור את הצעותיהן2006במרס .2

מבחינת בעיקר הישראלית החברה ושל האמריקניות של שתי החברות עלויות השירותים. לוועדה הוגשה חוות דעת כלכלית על החברה הישראלית בלבד ופורטו בה היתרונות שבהתקשרות איתה. בהיעדר חוות דעת כלכלית דומה על שתי החברות האמריקניות בחנה הוועדה את הצעתה של החברה

הישראלית בהשוואה לשתי ההצעות האחרות על בסיס לא שווה. ופנה בלתי-ברורה מסיבה הסגור המכרז הליכי את מיצה לא המשרד למסלול של פטור ממכרז. ועדת המכרזים פסלה את האפשרות לפטור ממכרז את החברה הישראלית בנימוק של ספק יחיד, משום שעל פי חוותישראלית אחרת היכולה ביטוח דעת כלכלית שהוגשה לה קיימת חברת

לספק שירותים דומים. יחיד.3 בנימוק של ספק לאחר שנפסלה האפשרות של פטור ממכרז

פנתה ועדת המכרזים באותו דיון למסלול אחר של פטור ממכרז. הוועדה 14פטרה ממכרז את ההתקשרות עם החברה הישראלית על פי תקנה

המיועדת להתקשרות של נציגות או של סניף של0לתקנות חובת המכרזיםהמשרד במדינת חוץ לשימוש עצמי.

אישרה.4 הישראלית עם החברה בחינת המשך ההתקשרות במסגרת התקשרות עם יועץ לביטוח. הוועדה לא2008ועדת המכרזים בדצמבר

עמדה על כך שיוצגו לה שלושה מועמדים לפחות או חוות דעת של גורםומשק כספים כנדרש בהוראות שבתקנות מוסמך שאין שלושה ספקים,

מטעם החשב הכללי במשרד האוצר )להלן - תכ"ם(. ( )ב(.31 )3 תקנה 2009 ו-)ב( ומיוני 2 )א(14 תקנה 0

ב- תקציר60דוח שנתי שם הדוח:ב60דוח שנתי מסגרת הפרסום:

2010התש"ע-שנת פרסום:

ב60דוח שנתי 158

התקשרות עם החברה הישראלית לביטוח בריאות לעמ"יולעמ"ז:

אמריקנים.1 אזרחים ביטוח של החוקיות בשאלת התייעץ המשרד )העמ"ז( באמצעות חברת ניהול ישראלית עם עורך דין אמריקני שעבד עם החברה הישראלית, שלו מחויבות וחובת נאמנות לחברה, ולא התייעץ עם

יועציו המשפטיים בארץ ובחו"ל. המשרד החל בהליך של מכרז סגור אולם ועדת המכרזים לא בדקה.2

את הצעותיהן של החברות למתן השירותים הרפואיים לעמ"י ולעמ"ז ולאהשליחים בהסכם שנעשה כפי הישראלית, החברה בחירת את אישרה

וכמתבקש מחוק חובת המכרזים והתקנות על פיו. המחלקה.3 - )להלן במשרד ואזרחי דיפלומטי למשפט המחלקה

המשפטית( שבחנה ואישרה את חוזה העמ"י והעמ"ז לא נתנה את הדעתאזרחים כאמור שהם לעמ"ז, הנוגעים בחוזה מהסעיפים שחלק לכך ישראליים; סעיפים אלה אינם אמריקנים, מחילים עליהם למעשה דינים

סבירים ואינם עולים בקנה אחד עם הוראות התקנון.

הבקרה והפיקוח של המשרד על ביצוע החוזים:את.1 שיטתי באופן אימתו ולא בדקו לא המשרד ומטה הקונסוליה

דרישות על הישראלית החברה אליהם שהעבירה שבדוחות המידע השליחים, העמ"י והעמ"ז לקבל שירותים רפואיים ועל התשלומים עבורהעברת את החברה ברשומות בדק לא גם המשרד אלה. שירותים

התשלומים לספקים. בחוזה שליחים ובחוזה עמ"י ועמ"ז נקבע שהם רשאים לקבל שירותים.2

עם בהסדר שנכללו מספקים רק הרפואי הביטוח במסגרת רפואיים החברה הישראלית. ההסדר עם ספקים אלו כלל הנחה בתעריפי השירותים למבוטחים. נמצא כי קרן הריפוי שילמה עבור שירותים רפואיים שהעובדיםכלולים בהסדר. בשלמו בעבור ההוצאות האלה קיבלו מספקים שאינם המשרד גם לא נהנה מההנחות שהיו ניתנות אילו השירותים סופקו בידי

הספקים שבהסדר, וכך הגדיל את הוצאותיו. למענק.3 התחייבות כוללים הישראלית החברה עם ההתקשרות חוזי

הצטיינות לחברה הישראלית או לחילופין החזר למשרד של חלק מדמיההנחה בשיעור תלויה התנאים אחד החלת קיבלה. שהחברה הניהול שהחברה השיגה מספקי השירותים הרפואיים. על פי חישובי החברה, היא

דולר עבור הנחות שהשיגה536,000זכאית לקבל מענק הצטיינות של כ-ולא2006-2009בשנים והמשרד לא בדקו נמצא שהקונסוליה אולם .

אימתו את שיעור ההנחות שעליו דיווחה החברה הישראלית; המשרד גם לאנערך מבחינה תקציבית לתשלום מענק זה.

159משרד החוץ

סיכום והמלצות בחוק נקבע כי הדרך הראויה והנכונה להתקשר עם ספק לקבלת שירותים היא באמצעות מכרז. דרך זו מטרתה להבטיח הזדמנות שווה לכל המעוניין להשתתף במכרז ולהבטיח שייבחר הספק המתאים ביותר במחיר הראוי ביותר תוך מקסום התועלת הכלכלית. בחירת חברה לביטוח בריאות של עובדי המשרד בחו"ל יכולה להיעשות גם באמצעות מכרז סגור שמשמעותושהמשרד התברר ביניהם. תחרותי הליך וקיום ספקים למספר פנייה התקשר עם חברה ישראלית לניהול ביטוח הבריאות לשליחים לפי תקנת פטור שאינה מתאימה, ואילו לגבי עמ"י ועמ"ז - שלא על פי דיני המכרזים. על המשרד להקפיד שכל התקשרות עם גוף חיצוני תיעשה על פי כל דין. מהתנהלות המשרד עולה חשש להעדפה מגמתית של החברה הישראלית,

בניגוד לדינים. המשרד לא קיים בקרה מספקת על התשלומים בגין ההוצאות הרפואיות שהיו לעובדים ועל ההנחות שהחברה השיגה מספקיה, ולא נבדקה מפעםנזק כספי לפעם הכדאיות בהמשך ההתקשרות עמה. כך עלול להיגרם למדינה. על המשרד להקפיד לשמור על הקופה הציבורית בעניין ההוצאות

בגין שירותים רפואיים ולהפעיל תהליכי בקרה ופיקוח אפקטיביים. , מועד סיום הביקורת, היה משרד החוץ בעיצומה של2009באוקטובר

ביטוח הבריאות לעובדים בארה"ב בכללותו. על המשרד להביא בדיקת וליישמן בכל בחשבון את הממצאים שעלו בדוח זה ואת ההמלצות שבו כן על כמו התקשרות עתידית לביטוח הבריאות של העובדים בארה"ב. משרד החוץ לבחון את יתר חוזי ההתקשרות שלו לביטוח בריאות לעובדי

שאר הנציגויות בחו"ל בהתאם לעולה מדוח זה.

ב- תקציר60דוח שנתי שם הדוח:ב60דוח שנתי מסגרת הפרסום:

2010התש"ע-שנת פרסום:

160

משרד החינוך

לות הביקורת פעו במשרד החינוך נבדקו ההליכים המינהליים הנוגעים להענקת פרסובחברה המדינה שירות בנציבות נעשו השלמה בדיקות ישראל.

למתנ"סים. נבדק ניצול שעות הלימוד בבתי הספר היסודיים ובחטיבות הביניים. הבדיקה נעשתה במטה משרד החינוך, בשלושה ממחוזותיו - מחוזירושלים לחינוך ובמינהלה - ירושלים ומחוז אביב תל מחוז צפון, )מנח"י(. הנושאים העיקריים שנבדקו הם ניצול תקן השעות והבקרה על ניצולו; הטיפול בממצאי בקרה שקיים משרד החינוך על ניצול שעות הלימוד שהקצה; תקן השעות בחינוך הממלכתי דתי; שעות

הלימוד שהוקצו במסגרת רפורמת "אופק חדש".במערכת ההדרכה משאבי לניצול הנוגעים שונים היבטים נבדקו החינוך. הבדיקה נעשתה במשרד החינוך ובשניים ממחוזותיו, מחוז המרכז ומחוז תל אביב, ובמינהל לחינוך התיישבותי. בדיקות השלמהנבדקו השאר בין האוצר. ובמשרד המדינה שירות בנציבות נעשו הנושאים האלה: העסקת מדריכים והבקרה על עבודתם; תקצוב ימיתכנית והכנת הדרכה; בימי השימוש והקצאתם; מימונם הדרכה,

עבודה להדרכה. במשרד החינוך ובבית הספר להוראת השואה ב"יד ושם" נבדק נושא הוראת השואה והנחלת לקחיה במערכת החינוך. בין היתר נבדקוהחינוך משרד של הפדגוגיות והפעולות ההוראות אלה: נושאים ומגזרים גיל קבוצות לימוד, מקצועות לפי השואה, להוראת )ממלכתי, ממלכתי-דתי, עצמאי וערבי( וקשרי הגומלין של המשרד

עם מכונים להנצחת זכר השואה וקרבנותיה. מידע שבמשרד ומערכות מינהל תקשוב ניהול נבדקו היבטים של החינוך. נבדקו בעיקר תכנון תכנית העבודה ותקצובה; תפקוד ועדת ההיגוי לענייני מחשוב; סדרי העסקת עובדי חברות כוח אדם ובתי תכנה; הסכם עם חברה; ואבטחת מידע. הביקורת נעשתה במשרד

החינוך, במשרד האוצר וברשות מקומית.עוד נבדקו היבטים של ביצוע חוזה בין משרד החינוך לבין קבלן.

ב60דוח שנתי 162

פרס ישראל מאז מוענק הפרס( - )להלן ישראל ביום1953פרס שנה בכל

העצמאות על ידי שר החינוך לאישים שגילו מצוינות מיוחדת והגיעומעמד הפרס קיבל השנים במהלך להערכה. ראויים להישגים ממלכתי המבטא את הערכתה ואת הוקרתה של המדינה לאזרחים ולמוסדות ישראלים אשר בפעילותם בתחומים שונים תרמו תרומההחינוך אחראי להליכים שבסופם ולמדינה. משרד חשובה לחברה מוענק הפרס. מטרת הפרס עם ייסודו הייתה לעודד ולחזק את ידי החוקרים, הסופרים והאמנים היושבים במדינת ישראל ופועלים בה. הפרס ניתן בתחומי חקר מדעי הרוח והחברה, חקר מדעי היהדות, חקר מדעי החיים והמדעים המדויקים ובתחומי האמנות והתרבות.

מוענק הפרס גם על מפעל חיים למי שתרמו תרומה1972משנת מאי עד ולמדינה. לחברה כ-2009מיוחדת הוענקו פרסים620

לתאגידים. הזוכים בפרס נקבעים בוועדות ייעודיות30ליחידים וכ- שמרבית החברים בהן הם מומחים בתחומים שבהם הוא מוענק.

פעולות הביקורתיוני-אוגוסט בחודשים בדק המדינה מבקר ההליכים2009משרד את

שבסופם מוענק הפרס. הבדיקה התמקדה בצד המנהלי של חלוקת הפרס ולא בבחירת הזוכים ובזכאותם לפרס. הביקורת נערכה במשרד החינוך:באגף החשב; בלשכת המשפטית; היועצת בלשכת ישראל; פרסי בגף

. בדיקות השלמה נעשו בנציבות שירות המדינה ובחברה למתנ"סים.0מנו"ףכמו כן התקיימו פגישות עם בעלי תפקידים שנוגעים לעניין.

עיקרי הממצאיםל.1 א ר ש י ס ר פ ב ם י כ ו ז ת ר י ח ב ל ן ו נ ק בפרס: ת הזוכים

שבעבורם התחומים את המפרט ישראל לפרסי תקנון פי על נבחרים של האחרון השינוי מאז בחירתם. הליכי את ומתווה הפרסים מוענקים

בשנת חברתיים,2002התקנון שינויים למרות אותו עדכן לא המשרד כלכליים, תרבותיים וטכנולוגיים שחלו במדינה.

ר.2 ג ר ב ד ל ו ג ב ד ' פ ו ר פ ת סק השנים : הע 1988-2008בין בעבודתו בהתנדבות. הזמן במרבית ישראל, פרס לעניין יועץ היה הוא התרכז בעיקר בבחירת השופטים לוועדות השונות לבחירת הזוכים ובליווי

עבודתן ותרם רבות למשרד בכל הנוגע להענקת הפרס.חוזר בנושא העסקת יועצים שאינם1988החשב הכללי באוצר פרסם ב-

עובדי מדינה ובו צוין שיש לחתום על הסכם עם כל יועץ גם אם הוא יועץ משק, נכסים ופרסומים. 0

163משרד החינוך

הודעות בדבר1997 ו-1996ללא שכר. נציב שירות המדינה פרסם בשנים הימנעות מהעסקת יועצים בהתנדבות, מלבד במקרים חריגים שיאושרו עלפרופ' את החינוך משרד העסיק כן פי על אף מראש. הנציבות ידי

ל-1990גולדברגר בין השנים בהתנדבות בלא שביקש את אישור2004 הנציבות לכך ובלא שחתם עמו על חוזה העסקה, כנדרש לפי חוזר החשב

הכללי. , קובעות כי התקשרות לעבודה1993תקנות חובת המכרזים, התשנ"ג-.3

אך המשרד מכרז, אינה טעונה ייעוץ כמו מיוחדים אמון יחסי הדורשת עוד הצעות". מספר בדיקת "לאחר שירות נותן עם כך לשם יתקשר קובעות התקנות כי בפנייה למתן ייעוץ יצוינו אמות המידה ומשקלן היחסי

בבחירת ההצעה הזוכה. העסיק משרד החינוך 2008 עד 2005 ומ-2003 עד יולי 2002מספטמבר

ועדת הרכישות במשרדאת פרופ' גולדברגר כיועץ בשכר בעניין הפרס. בשנת עמו ההתקשרות את אישרה פנה2002החינוך שהמשרד בלי

לקבלת הצעות מאחרים ובלי שנקבעו אמות המידה שלפיהן נבחר. בשנים פנה המשרד לפרופ' גולדברגר ולמועמדים נוספים בבקשה2006 ו-2005

להגיש הצעה לייעוץ. ועדת היועצים ששימשה כוועדת רכישות לעניין יועצים, שבה ובחרה בו. הוועדה נימקה את החלטתה בשקלול התוצאות על פיצוינו שלא העלתה הוועדה מסמכי בדיקת בפניה. שהיו המידה אמות

המשקלות של אמות המידה שלפיהן נבחנו המועמדים. פנה המשרד לשישה מועמדים בבקשה2009לקראת הענקת הפרס ב-

שיגישו הצעות לייעוץ. אחד המועמדים, עו"ד נחום לנגנטל, קיבל את הציוןהחלטתה, את הרכישות ועדת קיבלה בטרם ביותר. הגבוה המשוקלל ביקשה יו"ר הוועדה, הסמנכ"לית למינהל ולמשאבי אנוש, להתייעץ בנוגע לבחירה עם מנכ"לית המשרד דאז, הגב' שלומית עמיחי. הוועדה דחתה את הצעת המנכ"לית שפרופ' גולדברגר ימשיך לשמש כיועץ ויחנוך את עו"ד

לנגנטל ובחרה לתפקיד היועץ את עו"ד לנגנטל. עד לבחירתו של עו"ד לנגנטל עסק פרופ' גולדברגר בין החודשים נובמבר

והוסדרה2009-ינואר 2008 אושרה שהעסקתו מבלי הפרס, בענייני בוועדת היועצים ובלא חוזה העסקה.

ל.4 ט נ ג נ ל ד " ו ע ת סק הוא הועסק2009מפברואר עד מאי : הע בלי שהמשרד חתם עמו הסכם הכולל התחייבות לשמירת סודיות - בניגוד

לאמור בחוזר החשב הכללי, ובלי ששילם לו את שכר עבודתו. 5. : ם י ט פ ו הש ת ו ד ע נעשיתו לוועדות השופטים קביעת החברים

האחריות התקנון, פי על ובלתי-שקוף. פרוטוקולים נטול חשאי בהליך לבחירת חברי ועדות השופטים היא בידי השר, אולם המשרד העסיק אתכמעט שליטה לו ואפשר רבות שנים במשך כך לשם גולדברגר פרופ' בלעדית בבחירת חברי ועדות השופטים, בלי שהמשרד קבע אמות מידה

כלשהן לבחירה.

ב- תקציר60דוח שנתי שם הדוח:ב60דוח שנתי מסגרת הפרסום:

2010התש"ע-שנת פרסום:

ב60דוח שנתי 164

דיוני כי: הזוכים. התקנון קובע אינו קובע אמות מידה לבחירת התקנון ועדות השופטים חשאיים; אין נרשמים פרוטוקולים בדיונים אלה; כל פרטי

הדיונים ושמות המועמדים, למעט שמות הזוכים בפרס, נשארים כמוסים. 6. : ם י כ ו ז ה ת ו ג ל פ מעלההת הפרסים מקבלי זהות בדיקת

בין התפלגות לכך שאין הלימה מוביל הזוכים נבחרים שהתהליך שלפיו זוכים620האוכלוסייה לבין מקבלי הפרס במהלך השנים. לדוגמה, מכ-

. הן נשים, ורק חמישה ממקבלי הפרס אינם יהודים90יחידים רק כ-7. : ם י נ י י נ ע ד ו ג י פרסם החשב הכללי באוצר חוזר1988בשנת נ

אסור ציבור שלעובד בו צוין מדינה. עובדי שאינם יועצים העסקת על להימצא במצב שיש בו אפשרות ממשית של ניגוד עניינים, וכלל זה חל גםלניגוד חשש קיים אם לבדוק יש עמו ההתקשרות לפני לכן יועץ; על לממשלה המשפטי היועץ הנחיית לפי עניינים.

מקרים2006מ- בשלושה בעניין. נוהל המדינה שירות נציבות גיבשה , ניגוד למניעת הכללים שמירת על החינוך משרד הקפיד לא שנמצאו

העניינים של העוסקים בפרס, כמפורט להלן: היה פרופ' גולדברגר מנכ"ל החברה למתנ"סים -1990-2002בשנים )א(

חברה ממשלתית ששר החינוך אחראי לפעילותה ובמקביל יעץ בהתנדבות לשרי החינוך בעניין הפרס. כפיפותו לשר במקביל להיותו יועץ יש בה סממן

של אי-תקינות וחשש למראית עין של ניגוד עניינים.יו"ר )בהתנדבות( של2007בינואר )ב( נבחר פרופ' גולדברגר לתפקיד

ארגון המאגד עמותות ומלכ"רים בישראל שפעילותו מומנה בחלקה על ידיחל"ץ(. - )להלן חברתיים בפרויקטים העוסקת הציבור לתועלת חברה במרס אותה שנה זכתה חל"ץ בפרס על מפעל חיים. פרופ' גולדברגר היה משקיף בוועדת השיפוט שהחליטה על הענקת הפרס לחל"ץ. לא נמצאו

מסמכים המעידים כי פרופ' גולדברגר הצהיר על זיקתו לחל"ץ. במשך כשנתיים וחצי שקדמו לבחירתו לתפקיד היועץ נתן עו"ד לנגנטל)ג(

שירותי ייעוץ בשכר ל"מכון הישראלי לדמוקרטיה". נמצא שלקראת חלוקת הציעו עו"ד לנגנטל וקבוצת ממליצים את המכון ואת נשיאו2007הפרס ב-

זכה בפרס. לא אולם המכון חיים, ישראל על מפעל כמועמדים לפרס הוצעה שוב מועמדותו של המכון לפרס על2009לקראת חלוקת הפרס ב-

עו"ד לנגנטל הרכיב את ועדת השופטים ובהמשך השתתף בהמפעל חיים. החליטה להעניק למכון את הפרס על מפעל חיים.כמשקיף. הוועדה

יום לפני שהתכנסה ועדת השופטים להחלטה בדבר זוכי פרס ישראל על , פנה עו"ד לנגנטל ליועצת המשפטית של משרד2009מפעל חיים לשנת

החינוך באמצעות מנהל האגף האחראי על הפרס בבקשה לקבל הנחיה כיצד עליו לפעול, מאחר שלדבריו היו בין המועמדים לפרס גופים שהוא קשור עמם. עד מועד הישיבה לא קיבל עו"ד לנגנטל את תשובת היועצת המשפטית לבקשה ואף לא הנחייה כלשהי ממנהל האגף למרות שהובא

לידיעתם כי קיים חשש למראית עין של ניגוד עניינים.

165משרד החינוך

סיכום והמלצותלה שתרמו למי הוקרתה ואת המדינה תודת את מבטא ישראל פרס בתחומי עשייה מגוונים. יוקרתו של הפרס נובעת מההכרה שפעילותם של

הזוכים בו היא תרומה גדולה לחברה ולמדינת ישראל. הציבור לאהדת וזוכה הכול על מקובלת ישראל בפרס הזוכים בחירת ויכוחים ציבוריים על הזוכים, בייחוד כאלה אולם, כמה פעמים התעוררו יוקרתו של הפרס והעובדה שהפך להיות שקיבלו פרס על מפעל חיים. סמל להוקרה לאומית מחייבת שתהליך בחירת הזוכים יהיה הוגן, שוויוני,

נטול כל עניין אישי ויעורר כבוד כלפי הזוכים. ראוי שהמשרד ימנה ועדה מקצועית אשר תהיה אחראית לקביעת התקנון ולשינויים בו וכן תבחן מעת לעת את התאמתו לשינויים המתחוללים בחברה הישראלית כך שירחיבו את מעגל מקבלי הפרס ויאפשרו את הענקתו גםהנדרשת במצוינות לפגוע מבלי נוספות אוכלוסייה מקבוצות לבאים

לקבלתו. סדרי המינהל התקין מחייבים שבנושא רגישמשרד מבקר המדינה סבור כי

כמו בדיון על מועמדים לפרס ראוי שינוהל פרוטוקול שיסווג "סודי" ולא יהיה חשוף למי שאינו קשור לבחירה עצמה. הדבר יאפשר קיום בקרה על התהליך אם יתעורר צורך בכך. כדאי ששר החינוך ייתן את דעתו על כך

במועד שלא ירחק מדי. הגם שלא ניתן להטיל ספק בתרומתו של פרופ' גולדברגר לניהול הליכי הפרס, כדי להבטיח שהליך בחירת הזוכים בפרס יהיה תקין ומאוזן ראוי שהאחריות על הקמת ועדות השופטים לא תינתן בידי אדם אחד - מהימן ככל שיהיה. יש לשקול הקמה של ועדה מייעצת בראשות אישיות ציבורית דוגמת שופט בדימוס של בית המשפט העליון או אישיות ממלכתית רמת

מעלה אשר תרכז את תהליך בחירת השופטים. יש מקום שהממשלה תבחן אפשרות להעברת האחריות להענקתו לגורםדוגמת נשיא המדינה שישמור על הצביון הממלכתי-יוקרתי שלו ממלכתי ואף יעצימו. אנו כותבים זאת בשולי דוח זה ומשאירים את העניין, כאמור,

ב"צריך עיון".

ב- תקציר60דוח שנתי שם הדוח:ב60דוח שנתי מסגרת הפרסום:

2010התש"ע-שנת פרסום:

ב60דוח שנתי 166

ניצול שעות לימוד בבתי הספר היסודיים ובחטיבות הביניים

הוא.1 בישראל החינוך מערכת של החשובים מתפקידיה אחד להקנות לכל תלמיד כישורים בסיסיים, אשר יאפשרו לו להתמודדעל הרחב. לעולם והפתוח המודרני הישראלי במשק בהצלחה המדינה לספק לתלמידי ישראל חינוך ולהעניק לכל ילד וילדה שוויון

הזדמנויות להתפתח על פי דרכם. משרד החינוך )להלן - המשרד( מקצה חלק ניכר מתקציבו לחינוך

)0הרשמי התשס"ט הלימודים ובשנת בו0(2008-2009, פעלו בתי ספר יסודיים וחטיבות ביניים. את עיקר המשאבים הוא2,342

מקצה במונחים של שעות הוראה שבועיות )להלן - שעות(. בשנתמיליון שעות לבתי ספר1.23הלימודים התשס"ט הקצה המשרד כ-

וכ- המשרד420,000יסודיים תקציב הביניים. לחטיבות שעות 28% מיליארד ש"ח, שהם כ-8.4לשעות בחינוך הרשמי הסתכם בכ-

.20090מתקציבו הרגיל לשנת מחקרים בתחום החינוך מלמדים כי ההשקעה בתלמיד בחינוך היסודידומה גולמי( מקומי )תוצר מהתמ"ג כשיעור בישראל והעל-יסודי במדינות הממוצע לשיעור

יותר שעותOECD0ה- החינוך בכל שלבי מקבלים ישראל . תלמידי . במבחני הישגיםOECDלימוד ממספר השעות הממוצע במדינות ה-

בשנת שנעשו ובמתמטיקה בקריאה במדעים, 2006בין-לאומיים הגיעה ישראל להישגים נמוכים - בערך לראש הרבע האחרון בדירוגהציונים ששונות נמצא אחד במחקר בהם. שהשתתפו המדינות בישראל היא מן הגבוהות ביותר במדינות שהשתתפו בו: היא גדולה בין בתי הספר ובמיוחד בתוכם; ממוצעי הציונים בישראל בתחומים

; בין השאר,OECDשנבדקו נמוכים בהרבה מהממוצעים במדינות ה-הפערים גדולים בציוני תלמידים מרקע חברתי-כלכלי שונה.

, ובו הועלה2007מחקר שני כלל מבחני הישגים בין-לאומיים בשנת כי ממוצע ההישגים במתמטיקה של תלמידי כיתות ח' בישראל גבוה

של מהממוצע וישראל49במקצת במחקר, שהשתתפו המדינות ,25; במדעים דורגה ישראל רק במקום ה-24דורגה רק במקום ה-

וממוצע ההישגים של תלמידיה היה דומה לזה של תלמידי המדינות

הוגדר מוסד חינוך רשמי כ"מוסד המוחזק1949 בחוק לימוד חובה, התש"ט-0 על ידי המדינה או על ידי רשות חינוך מקומית או על ידי רשויות חינוך מקומיות אחדות במשותף, או על ידי המדינה ורשות מקומית, או על ידי המדינה ורשויות מקומיות אחדות במשותף ואשר שר החינוך הכריז עליו, באכרזה שפורסמה

ברשומות שהוא מוסד חינוך רשמי לצורך חוק זה". שנת הלימודים מתחילה בספטמבר ומסתיימת באוגוסט.0 לא כולל את תקציב הפיתוח של המשרד. 00 OECDשל בין-לאומי ארגון הוא כלכלי( ופיתוח פעולה לשיתוף )ארגון

מדינות.30המדינות המפותחות וחברות בו

167משרד החינוך

האחרות; רמת ההישגים של תלמידי ישראל נמוכה יחסית למדינות מפותחות וטעונה שיפור, בעיקר בהקטנת שיעור הנכשלים ובהגדלת

שיעור המצטיינים. "תקן השעות" של בית הספר כולל את מספר שעות ההוראה,.2

את מספר שעות הניהול ואת מספר שעות החינוך )שעות למחנכי כיתות( שקבע המשרד למוסד. את עובדי ההוראה של בית ספר, שגם שכרם מוגדר במונחי שעות, יש לשבץ לעבודה בשעות התקן שלו, עלובהתאם כיתה כל של הלימודים תכנית לפי המשרד, הנחיות פי לחלקיות משרתו של כל עובד הוראה. חוזר מנכ"ל המשרד בנוגע לתקצוב בתי ספר יסודיים )להלן - חוזר התקן( קובע כי בית הספרדעתו שיקול פי על לו מקצה שהמשרד המשאבים את יפעיל המקצועי; עם זאת, הוא אחראי למילוי צרכים שונים, למשל סיועלפי עליו במחויבויות שמוטלות לעמוד ועליו מתקשים, לתלמידים מדיניות המשרד. המשרד מקצה את תקן השעות לחטיבות הביניים בעיקר לפי מספר התלמידים בכיתה )ראו להלן(. הוא מקצה שעות

גם למנהלי המחוזות )להלן - סל מנהל מחוז(. מכלול של גורמים עשויים להשפיע על איכותה של מערכת החינוך ועל היכולת להשיג יעדים חינוכיים, בהם גודל הכיתות, שכר המוריםמערכתית התמודדות בחינוך. הלאומית ההשקעה בהיקף ושינויים שתכליתה להביא לשיפור תפקודה של מערכת החינוך והעלאת רמת ההישגים של הלומדים בה מחייבת, בין היתר, לבחון ולנתח את אופן- העשייה לליבת הנוגעת העיקריות מהתשומות הניצול של אחת שעות הלימוד. ככלל, ככל שתגדל הסטייה מההקצאה המתוכננת של שעות הלימוד, כך תיפגע היכולת לנצל את משאבי מערכת החינוך באופן מיטבי ובהתאם למדיניות שהוגדרה, והדבר עלול להשפיע, בין

היתר, גם על רמת ההישגים של התלמידים. על פי תכנית לאומית לחינוך שהכין כוח המשימה הלאומי לקידום

ב- בישראל "לומדים2005החינוך דברת(, ועדת כדוח )הידועה לילדים ביחס וימים שעות של דומה בהיקף בישראל התלמידים

במדינות המפותחות, אולם קיים ניצול בלתי יעיל של הזמן".

פעולות הביקורתפברואר-ספטמבר ביקורת2009בחודשים המדינה מבקר עשה משרד

בנושא ניצול שעות הלימוד בבתי ספר יסודיים ובחטיבות ביניים. הנושאים העיקריים שנבדקו: ניצול תקן השעות והבקרה על ניצולו; טיפול הנהלתהשעות ניצול על המשרד שקיים בקרה בממצאי ומחוזותיו המשרד ממ"ד(; - )להלן הממלכתי-דתי בחינוך השעות בתקן שימוש שהקצה;

. הבדיקה נעשתה0ושעות הלימוד שהוקצו במסגרת רפורמת "אופק חדש" רפורמה שיישומה החל בשנת הלימודים התשס"ח, ומטרותיה, כפי שהגדירן0

החברתי החינוכי, בתחום החינוך מערכת הישגי את לקדם הן המשרד, והלימודי ולשפר את המעמד המקצועי ואת הפיתוח המקצועי של המורה.

ב- תקציר60דוח שנתי שם הדוח:ב60דוח שנתי מסגרת הפרסום:

2010התש"ע-שנת פרסום:

ב60דוח שנתי 168

ומחוז - מחוז צפון, מחוז תל אביב במטה המשרד, בשלושה ממחוזותיו .0ירושלים - ובמינהלה לחינוך ירושלים )להלן - מנח"י(

עיקרי הממצאיםהבקרה על ניצול תקן השעות בחינוך היסודי ובחטיבות הביניים המינהל הפדגוגי בראשות סמנכ"לית המשרד, גב' לאה רוזנברג )להלן - הסמנכ"לית(, מקיים בקרה על ניצול השעות שהקצה לבתי ספר יסודיים- ולחטיבות הביניים בחינוך הרשמי, למעט מוסדות לחינוך מיוחד )להלן הבקרה או בקרת התקן(. את הבקרה מנהל סגן מנהלת המינהל הפדגוגי, ד"ר משה דקלו, המשמש גם כמנהל אגף בכיר לארגון הלימודים במינהל הפדגוגי )להלן - מנהל האגף(. ייחודה של הבקרה הוא ביכולתה לספק להנהלת המשרד מידע על ארגון הלימודים ועל ניצול המשאבים של בתי

הספר, אשר אינו מצוי במאגר נתונים אחר של המשרד. אולם.1 ספר, בתי מאות בכמה בדיקות על מתבססת התקן בקרת

לעתים חסרות בה קבוצות גדולות של בתי ספר בעלי מאפיינים ייחודיים. למשל, בשנה מסוימת לא כללה הבקרה בתי ספר ביישובים קטנים ולעתים החליטו מנהלי מחוזות שלא לכלול בבקרה בשנה כלשהי בתי ספר מסוימים

-2007מסיבות שונות, ובמקומם נכללו אחרים. משנת הלימודים התשס"ח )בתי ספר שמופעלת בהם2008 בבקרה לכלול ( החליט המשרד שלא

הראשונה הניהול בשנת שמנהליהם ספר ובתי חדש" "אופק רפורמת שלהם. בהשמטות אלה יש כדי לפגוע ביכולת של ממצאי הבקרה לשקף

נכונה את מצב הניצול של שעות הלימוד בכלל המוסדות בחינוך הרשמי. המשרד קבע שכל בית ספר יבוקר לפחות פעם בחמש שנים. מנגד,.2

מבתי הספר שהבקרה הייתה אמורה לכלול אותם20%נמצא שקרוב ל- מבתי הספר30%לא נבדקו; קיימת שונות רבה בין מחוזות המשרד - כ-

במחוז ירושלים ובמינהל לחינוך התיישבותי שהיו אמורים להיבדק לא בוקרו . שונות זו7%בחמש השנים האמורות, ואילו במחוז ת"א לא בוקרו רק כ-

יש בה כדי לפגוע במדידה ובתוצאות. יוצא אפוא שלמשרד לא היה מידעעל ניצול השעות בחלק ניכר מבתי הספר בשניים ממחוזותיו.

תכנית הליבה מגדירה, בין השאר, את תחומי הדעת שיש להורות וכן.3 את מספר השעות המזערי בכל אחד מהם. המשרד לא קיים בחטיבותניצול השעות בכל אחד ממקצועות הליבה בהשוואה הביניים בקרה על

לתכנית הלימודים שקבע.במועד.4 הספר בית של חד-פעמי" מצב "צילום היא התקן בקרת

הבקרה. אשר על כן יש חשיבות למועד שבו היא נעשית, כי בקרה במועד והקצאת0מוקדם בשנת הלימודים, לפני סיום עדכונה של מצבת התלמידים

שעות מסל מנהל מחוז, תציג נתונים לא מהימנים. תהליך בקרת התקן, מנח"י משמשת מחוז ייחודי במשרד, המאגד את אגף החינוך בעיריית ירושלים0

ירושלים בלבד, בעיר בתי הספר נכללים זה ואת מפקחי המשרד. במחוז להבדיל ממחוז ירושלים שבו נכללים בתי ספר ביישובים הסמוכים לירושלים.

169משרד החינוך

אשר נעשה בשני שלבים בשל שיקולים הנוגעים לתקציב המשרד, מתקייםבתי של השעות בתקני שינויים לחול עשויים עדיין שבו מוקדם, בשלב הספר. מנגד, הליך הבקרה נמשך זמן רב מדי ותוצריו מתקבלים מאוחרולכן התועלת ולעתים רק לאחר פתיחת שנת הלימודים העוקבת, מדי,

שניתן להפיק מממצאי הבקרה קטנה באופן ניכר. המשרד מקצה מיליארדי ש"ח בשנה לשעות לימוד במוסדות החינוך,.5

אך הוא אינו מקצה דרך קבע את הסכום הנדרש לבקרת ניצולן. בשנים חלו תנודות חדות במספר בתי הספר שבוקרו, ובשנתהתשס"א-התשס"ט

( בקרה(2004-2005הלימודים התשס"ה כלל. תקן בקרת קוימה לא יעילה עשויה לשמש בידי המשרד כלי להתייעלות ולחיסכון בשעות תקן, ואין

לו כלי אחר לשם כך.

ניצול השעות בפועל בחינוך הרשמי כולו על מאות מוסדותיו נוצל תקציב המשרד לשעות ללא

משמעותית. אולם אין הדבר נכון לגבי ניצול התקציב בכל מוסד0חריגה ומוסד, שכן חלק מהמוסדות חרגו מתקן השעות שאושר להם, ואחרים לא ניצלו אותו עד תום. משמעותה של חריגה היא שהמורה עבד בפועל, ולכןיותר שעות ממה שהקצה מלכתחילה לבית נדרש המשרד לשלם בעבור

הספר. אי-ניצול כל תקן השעות שהוקצה לבית הספר משקף גם הוא ניהול.1

ברמה להשיג ביכולת לפגוע ועלול הספר בית של התשומות של לקוי המערכתית, יעדים של המשרד. ואולם הביקורת העלתה שבדוחות בקרתמנוצלות. הבלתי הלימוד שעות על מרוכזים נתונים הובאו לא התקן מנתונים שקיבל משרד מבקר המדינה מארבעת המחוזות שנבדקו עלה כי

מבתי הספר שנבדקו לא ניצלו את כל השעות בשנת הלימודים40%-72%הספר מבתי כחמישית ניצלו לא ירושלים ובמחוז במנח"י התשס"ט;

או יותר מהשעות שהקצה להם המשרד. משמעות הדבר היא5%היסודיים לעתים אבדן של עשרות שעות הוראה באותם בתי ספר שבהם הוחסרו

השעות.התשס"ט.2 הלימודים לשנת שנבדקו המחוזות ארבעת נתוני מעיבוד

עולה כי יש שונות רבה בין המחוזות: במחוז תל אביב הייתה חריגה גדולהשעות ששוויין כ-6,404מן השעות שאושרו למוסדות החינוך - מיליון30

מכלל השעות שהוקצו לו, ובשלושת המחוזות האחרים3.5%ש"ח, שהן כ- בתחילת אוגוסט, כחודש לפני תחילת שנת הלימודים, מתחיל המשרד לעדכן0

את מצבת התלמידים לאותה שנה, והוא מסיים לעדכנה במהלך אוקטובר.כ- המשרד מקצה הלימודים שנת של פתיחתה התקן95%עם משעות

למחוזות, ואת יתרת השעות הוא מקצה, בדרך כלל, עד לסיום עדכונה שלמצבת התלמידים.

בבקרת התקן הגדיר המשרד "חריגה" כ"כל ביצוע ]של שעות, מספר כיתות0לעומת החובה במועד הבקרה בכמותו בבית הספר, השונה בפועל וכד'[ שלא שעות ניצול הפדגוגי". המינהל ובהנחיות המנכ"ל בחוזרי המוגדרת אושרו ייחשב חריגה אם מספרן גדול משתיים ואם לא נמצאו בידי מנהל בית

הספר אישורים בכתב של המחוז שהוא רשאי לנצלן.

ב- תקציר60דוח שנתי שם הדוח:ב60דוח שנתי מסגרת הפרסום:

2010התש"ע-שנת פרסום:

ב60דוח שנתי 170

עד 0.4%היה שיעור החריגה כ- בלבד. 0.6% ממוסדות החינוך24% יותר; ובשלושת המחוזות5%במחוז תל אביב חרגו מתקן השעות ב- או

. 3% עד 1%האחרים - לשאר אביב תל מחוז שבין הגדול הפער על למדים הנתונים מעיבוד

ב- חורג זה במחוז חורג" יסודי "בית ספר שעות29המחוזות שנבדקו. שעות לכל היותר במחוזות האחרים. "חטיבת12שבועיות בממוצע, לעומת

שעות שבועיות51ביניים חורגת" במחוז תל אביב חורגת מתקן שעותיה ב- שעות לכל היותר במחוזות האחרים. הנהלת המשרד27בממוצע, לעומת

הייתה ערה לחריגות של מחוז תל אביב, אולם הן חזרו ונשנו מדי שנה בשנה, ולא נמצא שהמשרד פעל בנחרצות להפסקתן. למעשה, נוצר מצב שבו חלוקתה של "עוגת התקציב" בפועל הייתה שונה מחלוקתה מראש בידי המשרד, בין היתר משום שהוא כשל בניסיונותיו להקטין את החריגה

של מחוז תל אביב מתקני השעות שהוקצו למוסדותיו. המשרד קבע כי למפקח אין סמכות לחרוג מתקן השעות על דעת.3

עצמו ואין לו משאבים לכך. נמצא כי מפקחים אישרו שיבוץ של מורים גם במקרים שבהם לא היו בבית הספר שעות פנויות, ובכך אפשרו לבתי הספר

לחרוג מתקן השעות. )א( המשרד הגדיר מהי כיתה תקנית לצורך תקצוב בתי הספר. כאשר.4

נפתחת כיתה שאינה עומדת בהגדרה זו, ללא אישור של גורם מוסמך, היא נקראת כיתה לא תקנית. כאשר מנהל בית ספר פותח כיתה לא תקנית, והוא מעוניין שמספר שעות הלימוד לתלמיד לא יפחת, הוא זקוק לשעות נוספות, והוא עלול להקצות לה שעות הוראה על חשבון שעות שנועדו לצרכים אחרים. נמצא כי חסרה קביעה ברורה וחדה של המשרד באשר לתופעה הרווחת של פתיחת כיתות לא תקניות. במצב זה מאמצים גורמיםהעוסקים למשל, כך בעניין. ומנוגדות שונות עמדות במשרד מקצועיים בבקרת התקן סבורים כי הדבר אסור; מנהלת מחוז תל אביב לשעבר - גב' אורלי פרומן, המשנה למנכ"ל - ד"ר יצחק תומר, ומפקח במחוז ירושלים, כל אחד וטעמיו עמו, סבורים שמנהל בית הספר רשאי לעשות זאת בתנאיםיותר שייפתחו מסוימים. כאשר מדיניות המשרד עמומה, יש סבירות רבה

כיתות לא תקניות, ללא תגובה של המשרד. למחוזות שנבדקו לא היה מידע על מספר הכיתות שנפתחו בשנת)ב(

מידע ולמערכות לתקשוב המינהל נתוני פי על התשס"ט. הלימודים היו בארבעת המחוזות שנבדקו כ- כיתות לא770במשרד, באותה שנה

כיתות לא תקניות כי על פי ממצאי בקרת התקן, פתיחת יצוין תקניות. גוררת בעקבותיה חריגות נוספות, כגון צמצום שעות התגבור לתלמידים הנזקקים להן ומתן שעות הוראה לתלמידים שהן מעטות מהנדרש. חריגות אלה עלולות לפגוע ביכולת לנצל באופן המיטבי את משאבי מערכת החינוך

בהתאם למדיניות המשרד ולתכנון. )א( טיפול דיפרנציאלי משמעו הקצאת זמן נוסף )לתלמיד או לקבוצה.5

קטנה(, תכנית מותאמת, חומרי למידה ודרכי הוראה מגוונים, הכול על פי צורכי הילד, במטרה להביאו להישגים טובים ולצמצם פערים בין קבוצות שונות באוכלוסייה. המשרד קבע שבתי ספר מחויבים להקצות שעות תגבור

171משרד החינוך

דיפרנציאלי, לתלמידים שזקוקים להן, אולם לא גיבה את קביעתו בהנחיותמפורטות על השימוש בהן.

בהיעדר הנחיות מפורטות בתי ספר, לעתים באישור המחוזות, ראו)ב( עצמם חופשיים להחליט על שימוש בשעות לתגבור דיפרנציאלי למטרות אחרות, ובין השאר השתמשו בשעות אלו לפתיחת כיתות לא תקניות והקצו שעות להוראת מקצועות שונים. כך על פי ממצאי בקרת התקן בחינוך

מבתי הספר לא הקצו שעות52%היסודי לשנת הלימודים התשס"ח, כ- שעות חסרות בכל אחד מהם. כלומר בתי32לתגבור כנדרש, ובממוצע -

הספר לא קיימו כללים הנוגעים לנדבך מרכזי במדיניות המשרד - צמצוםניתנו חלק מן השעות שהוקצו ותגבור תלמידים חלשים. לעתים פערים

לתגבור לכל התלמידים ולאו דווקא לזקוקים לתגבור. טיפוח.6 סל להפעלת מנחים קווים קבע במשרד הפדגוגי המינהל

לרבות גדול, חינוכי עם חסך לפצות תלמידים שנועד הביניים בחטיבות הכנת תכנית טיפוח אשר תיבדק ותאושר בידי המפקח על בית הספר ובידיבקרת התקן מממצאי מנגד, במחוז. ורווחה חינוך שירותי על הממונה

ב- כי עולה התשס"ח הלימודים בשנת המשרד מחטיבות36%שעשה סיבות מכמה וזאת מאושרת, טיפוח תכנית הייתה לא שנבדקו הביניים הגורמים בידי אושרה לא בהן שהייתה שהתכנית למשל אפשריות, טיפוח לשם יכול אפוא להפעיל סל בית הספר לכך. מנהל המוסמכים שזכאים התלמידים בעת, ובה המשרד, בידי אושרו שלא יעדים השגת

ליהנות ממשאבי הסל לא יזכו לקבלם. מורה בחינוך הרשמי מקבל שכר בגין שעות עבודתו בבית הספר, חלקן.7

שעות הוראה לתלמידים והשאר שעות המיועדות למילוי תפקידים אחרים )שעות תפקיד(, לרבות שעות הנכללות במכסת שעות הניהול המאושרת

למנהל בית הספר. נמצא כי בין הסמנכ"לית, שהיא מנהלת המינהל הפדגוגי, ובין סגנה,)א(

מנהל האגף, שוררים חילוקי דעות בנוגע לשעות תפקיד שמנהל בית ספר רשאי להקצות משעות הניהול שלו לעובדי ההוראה. כתוצאה מכך קוימה

הבקרה על פי כללים שונים מהוראות המינהל הפדגוגי. המשרד קבע כללים להקצאת שעות תפקיד בבתי הספר, אשר נועדו)ב(

להפריד בין שעות ההוראה לתלמידים לבין השעות שבהם ממלאים מורים תפקידים אחרים בבתי הספר, אולם ממצאי הבקרה העידו במשך חמש שנים על חריגות רבות מהם. כשליש מבתי הספר היסודיים ויותר ממחצית חטיבות הביניים שנבדקו בשנת הלימודים התשס"ח חרגו מהכללים והמירופי אומדן שעשה מנהל האגף, היקף שעות הוראה בשעות תפקיד. על

בכ- הסתכם היסודיים הספר בתי כל של הוראה173החריגה משרות מלאות. ממצאים אלה מעידים כי המשרד לא הצליח לאכוף את הכללים שקבע, ושעות הוראה שימשו גם שלא על פי ייעודן. המרת שעות הוראה בשעות תפקיד משמעה פחות שעות הוראה לתלמידים, דבר אשר עלול אף

לפגוע בהישגים הלימודיים.בבתי.8 המחייב היומי הלימודים משך את מציין אורך" "שעות הנתון

הספר, דהיינו מספר השעות המזערי לתלמיד בכיתתו בכל דרגת כיתה ביום

ב- תקציר60דוח שנתי שם הדוח:ב60דוח שנתי מסגרת הפרסום:

2010התש"ע-שנת פרסום:

ב60דוח שנתי 172

בכחמישית התשס"ח, הלימודים לשנת הבקרה ממצאי פי על לימודים. היה מספר הביניים שנבדקו ובכמחצית מחטיבות היסודיים מבתי הספר היה משך הלימודים היסודיים שעות האורך קטן מהנדרש; בבתי הספר

29 שעות מהמתחייב, ובחטיבת ביניים ב-30הממוצע בכלל הכיתות קצר ב-ח': ובכיתות ז' בכיתות במיוחד חמורים היו הממצאים שעות;

מכיתות ז' וב-66%ב- מכיתות ח' בבתי הספר שנבדקו היה מספר59% מכפי שקבע קצר לימודים יום המחייב. המספר מן האורך קטן שעות

המשרד עלול גם הוא לפגוע בהישגי התלמידים.

טיפולם של הנהלת המשרד ומחוזותיו בממצאי בקרת התקןלהקצאת הכוללת באחריות נושאת המנכ"ל בראשות המשרד הנהלת

2006המשאבים לחינוך הרשמי ולניצולם על פי הוראות המשרד. ממאי אוקטובר -2007עד )להלן המשרד מנכ"ל אבואב שמואל מר היה

עד אפריל 2007המנכ"ל לשעבר(; מאוקטובר הייתה המנכ"לית2009 המנכ"ל2009גב' שלומית עמיחי )להלן - המנכ"לית לשעבר(; מאפריל

הוא ד"ר שמשון שושני. בהם,.1 לדון והצורך בבקרה שעלו המשמעותיים הממצאים אף על

נמצא שדוחות ממצאי בקרת התקן לשנים התשס"ז והתשס"ח לא הופצולתקן כדי בממצאים להשתמש יחידותיו ממנהלי נמנע בכך במשרד. ליקויים. נוסף על כך, אף שממצאי הבקרה במחוז תל אביב היו חמורים

במיוחד, הם לא הוצגו למפקחים ולמנהלי היחידות שבו. ממצאי הבקרה מחייבים את הנהלת המשרד להגביר את הפיקוח ואת.2

זאת אף על שנה. בכל ונשנות חוזרות החריגות אם בייחוד האכיפה, הסתפקה לעתים הנהלת המשרד בביצוע הבקרה ובמימונה ולא השתמשה בחלק ניכר מממצאיה: המנכ"ל לשעבר טיפל רק בחלק מהחריגות ולאלא לשעבר המנכ"לית התערבותו; את שדרשו בסוגיות החלטות קיבל השתמשה בממצאים; מנכ"ל המשרד קיים דיונים בנוגע לממצאי הבקרה, אך במועד סיום הביקורת טרם יושמו ההחלטות שהתקבלו, כמו איתור בתיהחלטות קיבלה לא הסמנכ"לית לכך. הסבריהם ודרישת שחרגו ספר אף טיפול. דרשו הבקרה ממצאי פי שעל סמכותה, שבתחום בעניינים בחלק החלטות המשרד הנהלת קיבלה לא רבות, חריגות שנמצאו מהנושאים שהועלו בבקרה. בכך יש פגם מהותי בניהול שעות הלימוד, שהן

מהתשומות העיקריות של המשרד ומצויות בליבת העשייה שלו.לבית.3 שאושר השעות מתקן לחרוג שלא אחראי הספר בית מנהל

הספר ושלא להעסיק מורים מעבר לתקן המאושר. אולם נמצא כי המשנה למנכ"ל, הממונה על מנח"י, לא בירר עם מנהלי בתי הספר שחרגו את הסיבות לחריגות; הנהלת מחוז תל אביב קיבלה הסברים לממצאי הבקרה

לשנת הלימודים התשס"ז רק מחלק קטן ממנהלי בתי הספר. כאשר מנהל בית ספר או מפקח משבצים עובד הוראה במוסד חינוכי.4

אף שאין שעות פנויות לצורך זה, הם מעמידים את המשרד בפני עובדה מוגמרת ומחייבים אותו לשלם את שכר העובד אף שהמשרד לא אישר

173משרד החינוך

ונשנות חוזרות חריגות על הבקרה ממצאי למרות להעסקתו. שעות מהוראות המשרד, לא נקט המשרד פעולות כלפי מנהלים של בתי ספרולטיפול בהם לטיפול כללים קבע לא אף הוא כזה. באופן שחרגו במפקחים שלא פעלו למניעת חריגות. אמנם מנכ"ל המשרד לשעבר הורה

2007למנהל האגף להכין נוהל לביצוע פעולות אכיפה בתחום זה, ובינואר הציג מנהל האגף להנהלת המשרד את הצעתו לנוהל, אולם לא הוחלט

אם לאמצו.

שימוש בתקן השעות בחינוך הממלכתי דתי החינוך הממ"ד הוא חינוך ממלכתי, אלא שמוסדותיו הם דתיים לפי אורח חייהם, תכנית לימודיהם, מוריהם ומפקחיהם. לחינוך הממ"ד יש אוטונומיה

מינהלית ואידאולוגית, בכפוף לנוהלי המשרד. לפי ממצאי בקרת התקן, בתי ספר בחינוך הממ"ד השתמשו בתקן.1

כיתות לא תקניות בשיעורים גבוהים בהשוואה לבתי השעות כדי לפתוח הספר בחינוך הרשמי, הקצו פחות שעות מתקן השעות לתגבור תלמידיםהליבה. מקצועות להוראת מהנדרש שעות פחות והקצו לכך שנזקקו המשרד היה ער לכך ומינה צוות לבדיקת החינוך הממ"ד שנדרש להגיש המלצותיו למנכ"ל בתוך כחצי שנה, אולם נדרשה לו כשנה וחצי כדי להגישהחינוך משרד מנכ"ל של מתשובתו המשרד. להנהלת המלצותיו את למשרד מבקר המדינה עולה שמשרד החינוך קיבל כמה החלטות בנוגע לשעות הלימוד בחינוך הממ"ד, אולם הוא לא גיבש תכנית פעולה בנוגע לבעיית ריבוי הכיתות הלא תקניות בחינוך הממ"ד ובנוגע לקביעת המספר

המזערי של שעות הלימוד במקצועות הליבה.בנובמבר .2 קבע שחובה2005המשרד המזערי השעות מספר את

ללמד בבתי ספר יסודיים את כל אחד ממקצועות הלימוד בתכנית הליבה. אולם הוא לא הגדיר את המספר המזערי של השעות בכל אחד ממקצועות

הליבה בחינוך הממ"ד.

שעות לימוד שהוקצו לבתי הספר במסגרת "אופק חדש"המורים2007בספטמבר הסתדרות עם הסכם על הממשלה חתמה

בשם ידועה אשר החינוך, במערכת הרפורמה יישום לתחילת בישראל "אופק חדש" )להלן - "אופק חדש" או הרפורמה(. בהסכם עוגנו הסכמותלשינוי מבנה שבוע העבודה של המורים, בנוגע היתר, בין הושגו, אשר לרבות תוספת שעות שמיועדות לעבודה עם תלמיד אחד או עם קבוצת תלמידים )להלן - שעות פרטניות(. בשלוש שנות לימודים שבהן מיושמת

בתי ספר. 1,270הרפורמה היא הוחלה על כ-

ב- תקציר60דוח שנתי שם הדוח:ב60דוח שנתי מסגרת הפרסום:

2010התש"ע-שנת פרסום:

ב60דוח שנתי 174

בחינוך2008בספטמבר .1 והערכה הפיקה הרשות הארצית למדידה 2009 על יישום "אופק חדש", ובאוגוסט 0 דוח הערכה0)להלן - ראמ"ה(

היא הציגה לחלק מחברי הנהלת המשרד ממצאים של מחקר הערכההמחוזות, מנהלי לידיעת הובאו לא והמחקר הדוח ממצאי נוסף.

המופקדים על יישום הוראות המשרד. מנכ"לית ראמ"ה מייחסת חשיבות רבה לאיסוף נתוני בקרה כוללת על.2

הפרטניות השעות ניצול ועל בכלל חדש" ב"אופק לימוד שעות ניצול בשעות בתי הספר את השימוש שעשו ביקר לא אולם המשרד בפרט.

שהוקצו להם ולכן לא אסף את הנתונים האמורים. הספר בבתי חדש" "אופק יישום על ראמ"ה של ראשוניים ממצאים מלמדים, בין היתר, שהשימוש בשעות הפרטניות אינו עולה תמיד בקנה אחד עם הנחיות המשרד. הואיל והמשרד התקשה לאכוף על בתי הספר את הנחיותיו לניצול שעות הלימוד בכלל, ומסתמן כי קושי זה עדיין קיים,ניצול השעות שהוקצו במסגרת גוברת החשיבות של בקרה שיטתית על

"אופק חדש" ולנקיטת פעולות על פי ממצאיה.

סיכום והמלצות משרד החינוך מחויב על פי מדיניותו לעקרון השוויון ולצמצום פערים, מתוךכדי אלו. מטרות להשגת חשובים אמצעים הם והשכלה שחינוך הכרה לבתי הספר מחייבים כללים את מדיניותו הוא קבע מערכת של ליישם בחינוך הרשמי והקצה חלק נכבד מתקציבו לשעות הלימוד בהם. ממצאיולרבות שעות שמיועדות כך שחלק מהשעות, על זה מצביעים דוח של

לתגבור תלמידים מתקשים, נוצלו שלא על פי ייעודן. הממצאים מצביעים גם על ליקויים מהותיים בפעילותה של הנהלת המשרד בכל הנוגע לשימוש בשעות בחינוך הרשמי: ההנהלה לא קבעה מדיניות ברורה בכמה סוגיות עקרוניות ובכמה עניינים נתנה הנחיות עמומות בלבד. בידי ההנהלה היה כלי מרכזי אחד לבחינת ניצול השעות - בקרת התקן - והוא העלה שוב ושוב שכללים שקבע המשרד אינם מיושמים באופן מלא. ההנהלה בראשות מר שמואל אבואב טיפלה בחלק מממצאי בקרת התקןבהם; טיפלה לא עמיחי שלומית גב' בראשות וההנהלה באחרים, ולא החלטות שהתקבלו בעניין בתקופת כהונתו כמנכ"ל של ד"ר שמשון שושני

עדיין לא יושמו. כאשר מדיניות המשרד בנוגע לארגון הלימודים בבתי הספר אינה ברורה וחדה, וכאשר המשרד אינו אוכף את הכללים שקבע ומאפשר למחוזותיו לפעול שלא על פי המדיניות וההנחיות שנקבעו על ידו, מחולקים בפועל משאביו שלא לפי החלוקה שקבע. ניצול שעות הלימוד שלא על פי ייעודן

יחידת סמך במשרד שהיא הגוף המנחה מהבחינה המקצועית את מערכת0 החינוך בתחומי המדידה וההערכה.

ממצאי דוח ההערכה מבוססים בין השאר על ראיונות טלפוניים של מנהלים0של מיקוד קבוצות ועל הרפורמה בהם שהופעלה הספר בבתי ומורים

מנהלים, מורים ותלמידים.

175משרד החינוך

לרבות צמצום חינוכיים, יעדים להשיג ביכולת של המשרד לפגוע עלול הפערים במערכת החינוך ושיפור ההישגים הלימודיים. במחוז תל אביב היה ניצול יתר של המשאבים, ועקב כך הוא קיבל עבור תלמידיו נתח תקציבי גדול יותר מזה שהקצה לו המשרד. הנהלת המשרד הייתה ערה לכך אך

לא פעלה בנחרצות לתיקון המצב ולמניעת פגיעה בשוויון בין התלמידים. על הנהלת המשרד בראשות המנכ"ל לקבוע מדיניות מקום שזו חסרה או עמומה; לקבוע תכנית פעולה עקבית ותכליתית שתבטיח ניצול מיטבי שללהפיצם התקן, בקרת בממצאי שימוש שייעשה לדאוג הלימוד; שעות ולטפל במי לגורמים המתאימים, לעקוב אחר תיקון הליקויים שהעלתה שעוברים שוב ושוב על הנחיות המשרד; לעשות בבקרה שינויים שיאפשרו ללמוד מממצאיה על כלל בתי הספר בחינוך הרשמי; ולבחון דרכים להביאכללי עם יתיישב הממ"ד בחינוך הספר בבתי הלימודים שארגון לכך ובמרכזה חדש", "אופק רפורמת של ביישומה עוסק המשרד המשרד. תוספת משמעותית של שעות. ניצול יעיל של שעות אלה בבתי הספר עשוי

לסייע בהשגת יעדי הרפורמה.

ב- תקציר60דוח שנתי שם הדוח:ב60דוח שנתי מסגרת הפרסום:

2010התש"ע-שנת פרסום:

177משרד החינוך

ניצול משאבי ההדרכה במערכת החינוךבתפקידי הוראה עובדי מעסיק המשרד( - )להלן החינוך משרד הדרכה )להלן - מדריכים( במערכת החינוך. המשרד קבע כי מטרתאת לפתח ההוראה, איכות את לשפר בין השאר, היא, ההדרכה מקצועיותם של אנשי ההוראה ובכך להביא גם לידי שיפור הישגיהם

של התלמידים במערכת החינוך. המדריכים אמורים להיות עובדי הוראה הבולטים בכישורי ההוראהויכולים כגננות או כמורים עבודתם של הגבוהה ובאיכות שלהם המשרד החינוך. במוסדות הוראה לעובדי הרב מניסיונם לתרום מעסיק עובדי הוראה בהדרכה באופן זמני. בדרך כלל מנפיק המשרד כתב מינוי למדריך לשנה אחת, ולרובם הוא מחדש את המינוי לשנות

לימודים נוספות, אחת לשנה. שבועיים הדרכה ימי הוא המשרד של העיקרי ההדרכה .0משאב

( העסיק2009 - אוגוסט 2008בשנת הלימודים התשס"ט )ספטמבר מדריכים ב-2,372המשרד ימי הדרכה שלפי מספר שעות5,141

משרות. ההוצאה של המשרד על ימי850העבודה הם שווי ערך לכ- מיליון ש"ח. המשנה למנכ"ל101 הסתכמה ב-2008ההדרכה בשנת

המשרד ד"ר יצחק תומר )להלן - המשנה למנכ"ל( ממונה, בין היתר,הארצית ההדרכה ולשכת הוראה, עובדי של ההדרכה תחום על הכפופה לו היא יחידת מטה של המשרד המרכזת את מערך ההדרכה

לעובדי ההוראה.

פעולות הביקורתבדק משרד מבקר המדינה היבטים שונים2009בחודשים מרס-אוגוסט

מדריכים, העסקת החינוך: במערכת ההדרכה משאבי לניצול הנוגעים הקצאת משאבי הדרכה, שימוש בימי הדרכה, טיפול במקרים חריגים, תכנון עבודת ההדרכה ובקרה על עבודת המדריכים. הביקורת נערכה במשרד 0ובשניים ממחוזותיו, מחוז מרכז ומחוז תל אביב, ובמינהל לחינוך התיישבותי

)להלן - המחוזות שנבדקו(. בדיקות השלמה נערכו בנציבות שירות המדינה)להלן - נש"ם( ובמשרד האוצר.

יום הדרכה הוא יום בשבוע במשך שנת הלימודים כולה.0 המינהל לחינוך התיישבותי משמש כמחוז ארצי של המשרד, עבור בתי ספר0

על-יסודיים אזוריים-התיישבותיים, כפרי נוער ומוסדות פנימייתיים.

ב- תקציר60דוח שנתי שם הדוח:ב60דוח שנתי מסגרת הפרסום:

2010התש"ע-שנת פרסום:

ב60דוח שנתי 178

עיקרי הממצאיםהעסקת מדריכים

המדינה שירות חוק מדינה. עובדי הם הרשמי בחינוך הוראה עובדי )להלן - חוק המינויים(, מסדיר, בין היתר, את1959)מינויים(, התשי"ט-

אופן קבלתם של עובדים לשירות המדינה וקובע הליכים ליצירת תקן כוחואישורו ולבחירת עובדים למשרות התקן . במהלך השנים פטרה0האדם

הממשלה את המשרד מכמה מהוראות חוק המינויים המחייבות מינוי מורים וגננות בכפוף לקיומו של תקן מתאים והוראות המחייבות מינוי בהליך של

מכרז. מינוי עובד הוראה למדריך עשוי לקדם את סיכוייו להתמנות למפקח.1

פרסם המשרד רשימה של2009)ראו להלן(. בחודשים אוגוסט-אוקטובר (61% )24 מפקחים חדשים שזכו באותה עת במכרזים וממנה עולה כי 39

שימשו מדריכים בשנת הלימודים התשס"ט או בשנת הלימודים התשס"חאוגוסט 2007)ספטמבר - ו-2008 מפקחים17( לשמש מונו מהם

בתחומים שבהם שימשו מדריכים. עקרונות יסוד במינהל הציבורי מחייבים הקפדה בבחירת עובדי ציבור, למעןמתן כדי תוך הוגנת תחרות שיאפשר ובאופן ביותר המתאימים ייבחרו הזדמנות שווה לכל מועמד פוטנציאלי. גם במגזר העסקי נבחרים עובדיםשוויון המחייבים לדינים ובכפוף לתפקיד, והתאמתם כישוריהם לפי ומונעים ובתנאי ההעסקה, האוסרים הפליה הזדמנויות בקבלה לעבודה קבלת מועמד לעבודה שלא משיקולים ענייניים. עקרונות אלה חלים אףהמשאב מן חלק המהווים הדרכה לתפקידי הוראה עובדי בחירת על העובדים על המוטלת והמשימה הציבורי, בשירות משרות של הציבורי בתפקידים אלה היא בעלת חשיבות לאומית, חינוכית וערכית. לפיכך, מן הראוי לפנות לקהל היעד המתאים - עובדי הוראה בשטח - ולקיים הליךושוויוני תוך כדי הקפדה על מידת השקיפות הנדרשת כדי תחרותי, הוגן להבטיח שייבחרו המתאימים והכשירים ביותר. כמו כן יש למנוע מצב שבו מפקחים ומנהלים יאפשרו, משיקולים לא ענייניים, לעובדי הוראה מסוימים

להתקדם לתפקיד של מדריך ולא יאפשרו זאת לעובדי הוראה אחרים.הליך קיום ללא השנים במהלך מדריכים למנות נהג שהמשרד נמצא

תחרותי המבטיח תנאי התמודדות שווים לכלל עובדי ההוראה. נש"ם היא יחידת המטה המרכזית לניהול משאבי האנוש של הממשלה..2

היא עוסקת בנושאי כוח אדם של עובדים במשרות שבשיא כוח האדם של המשרד. אגף כוח אדם בהוראה במשרד )להלן - אגף כא"ב( עוסק בכל

הקשור לעובדי הוראה במוסדות החינוך. 2,039 המדריכים שהמשרד העסיק בשנת הלימודים התשס"ט 2,372מבין

ו-%86) קבועים מדינה עובדי היו )333( בעלויות%14 עובדי היו )0. עובדי בעלויות, ומכיוון שלא ראה בהם333המשרד חתם על חוזים עם

ב של55דוח שנתי , העסקת ותקינת כוח אדם במשרדי ממשלה ראו גם 0.39(, עמ' 2005 )מבקר המדינה

179משרד החינוך

עובדים בלתי צמיתים, הוא לא העביר לנש"ם מידע על מדריכים אלה, וזוגם לא אישרה את העסקתם.

יסודות התקציב, התשמ"ה-.3 , מוסדר ההיקף הכולל1985מכוח חוק של המשרות שהממשלה רשאית לאייש בשנת תקציב מסוימת. שיא כוח אדם מוגדר בחוק זה כ"מספר מרבי של משרות שבהן ניתן להעסיק עובדים קבועים זמניים וארעיים, למעט עובדים ארעיים למשימה חולפת המועסקים עד מאה ועשרים ימים". נתון זה נרשם במסמכי התקציב השונים כדי להציגועל מידע על מספר העובדים בשירות המדינה בפני מקבלי ההחלטות

תקציב השכר המיועד לכוח האדם המועסק. , על פי מסמכי התקציב2009שיא כוח האדם של המשרד לשנת )א(

עובדי משרד. נתונים אלה1,961, עמד על 2009-2010לשנות הכספים לא כללו את המדריכים למרות העובדה, כפי שיובא להלן, שרוב המדריכים עבדו במטה המשרד או במחוזותיו בחלק מימי ההדרכה שלהם או בכולם,כי אפוא יוצא במטה. ארגוניים-מינהליים בתפקידים שימשו אף וחלקם השכר תקציב ועל המשרד עובדי מספר על התקציב במסמכי המידע המיועד לכוח האדם המועסק בו היה חסר מכיוון שכלל לא הוצגו בו נתונים

על מדריכים. מתכונת זו של הצגת נתוני כוח האדם של המשרד לא עלתה בקנה אחד עם תכליתו של חוק יסודות התקציב שלפיה אמור תקציב המשרד לשקף

את כל כוח האדם המועסק בו. פרסם המשרד חוזר מנכ"ל בנושא עובדי הוראה2003באוקטובר )ב(

בתפקידי הדרכה )להלן - חוזר המנכ"ל(, ולפיו ההקצאה של ימי הדרכה תיעשה באמצעות סלים של ימי הדרכה, ובהם סל מטה המיועד ליחידות

31המטה של המשרד. משרד מבקר המדינה בדק את הרכב כוח האדם ב-הלימודים בשנת מטה מסל הדרכה ימי להן שהוקצו המטה מיחידות

( מספר משרות ההדרכה היה גבוה35% מהן )11התשס"ט, והעלה שב-ממספר המשרות המאושרות ליחידה בתקן.

במשך שנים מימן המשרד משאב משמעותי של מאות משרות של ימי)ג(א לאגף עצמו. במשרד ולמשימות החינוך במוסדות למשימות הדרכה היה לא אנוש במשרד, ולאגף כא"ב, האחראים למשאבי אנוש משאבי מידע על אותן משרות הדרכה. המידע היה בידיהם של לשכת ההדרכה

הארצית במשרד ושל המשנה למנכ"ל המשרד. כוח האדם שעומד לרשותו של המשרד מורכב משתי קבוצות עיקריות:.4

ועובדי המשרד. הביקורת העלתה כי בידי0עובדי הוראה בחינוך הרשמי , שהמשרד מעסיק עובדי הוראה2007נש"ם היו עדויות, לפחות מאז שנת

עובדי הוראה במוסדות חינוך, כמו מוסדות חינוך לכיתות י-יב, המקבלים את 0משכורתם מן הבעלים של המוסד החינוכי ולא ממשרד החינוך.

, הוגדר מוסד חינוך רשמי כ"מוסד המוחזק1949 בחוק לימוד חובה, התש"ט-0 על ידי המדינה או על ידי רשות חינוך מקומית או על ידי רשויות חינוך מקומיות אחדות במשותף, או על ידי המדינה ורשות מקומית, או על ידי המדינה ורשויות מקומיות אחדות במשותף ואשר שר החינוך הכריז עליו, באכרזה שפורסמה

ברשומות שהוא מוסד חינוך רשמי לצורך חוק זה".

ב- תקציר60דוח שנתי שם הדוח:ב60דוח שנתי מסגרת הפרסום:

2010התש"ע-שנת פרסום:

ב60דוח שנתי 180

בימי הדרכה, והיא הייתה ערה לחשש שימי הדרכה יכולים לשמש "דלת מסתובבת" להגדלת כוח האדם של המשרד. נש"ם לא עמדה איתן מול המשרד כדי לקבל את כל הנתונים שיכולים היו לחשוף את היקף הבעיה,

ובכך היא לא מילאה את תפקידה.

הקצאת משאבי הדרכה הדרכה במערכת החינוך היא משאב יקר שהמשרד מקנה לו חשיבות.1

עובדי של המקצועית ולהתפתחותם ההוראה איכות לשיפור ככלי רבה ההוראה. המשנה למנכ"ל הקצה את ימי ההדרכה, המשאב העיקרי של המשרד להדרכה, בלי שיהיו בידיו נתונים מלאים על משאבים נוספים שלמן בביקורת. הועלה מהם בחלק שהשימוש מדריכים, למימון המשרד הממצאים עולה כי אין לממונים על ההדרכה נתונים מקיפים ומלאים על

המשאבים העומדים לרשות המשרד בנושא הדרכה.שההדרכה.2 עולה המנכ"ל, בחוזר שנכתבו כפי ההדרכה, ממטרות

כי נקבע בחוזר ולעובדי ההוראה שבו. מכוונת בעיקרה למוסד החינוכי מימי ההדרכה יהיו בסל המוסד החינוכי )בתי ספר וגני ילדים(. נמצא60%

מימי ההדרכה )22%כי המשרד הקצה רק לסלים שמיועדים1,124 ) ישירות למוסד החינוכי - שיעור נמוך בהרבה מזה שנקבע בחוזר המנכ"ל - ואת רוב ימי ההדרכה הוא הקצה למטה שלו ולמחוזותיו. במשך כמה שנים,

ימי הדרכה כתחליף למשרות של2005לפחות משנת , הקצה המשרד עובדי משרד ולא למטרות שנקבעו להם בחוזר המנכ"ל.

חוזר המנכ"ל קובע כללים להקצאת ימי הדרכה, כדי שזו תיעשה על.3 פי צורכי היחידות השונות. אולם נמצא כי הליך הקצאת ימי ההדרכה שעליו ממונה המשנה למנכ"ל אינו עומד בדרישות החוזר. נמצא שיחידות המטה לא נדרשו להגיש תכניות עבודה שנתיות בכתב והמשרד גם לא הקים ועדתיוצא אפוא שהנהלת היגוי כנדרש, וממילא לא נדונו בה תכניות עבודה. המשרד הקצתה ימי הדרכה בלי שהיו לפניה נתונים מפורטים בכתב עלהעבודה תכניות את שאישרה ובלי במשרד המטה יחידות של צורכיהן

ליישום מדיניות ההדרכה. לא.4 מהם שכמה עולה ההדרכה ימי להקצאת התבחינים מבדיקת

ולעדכנו הקצאה מפתח לקבוע המנכ"ל חוזר שהציב בדרישה עומדים מפעם לפעם. בחמישה סלים שכללו כרבע מימי ההדרכה בשנת הלימודיםימי הדרכה למחוזות לפי גודלם, דהיינו לפי מספר בתי התשס"ט הוקצו הספר בתחומם. לא נקבע אף לא תבחין אחד של ממש בנוגע לחלוקת ימי ההדרכה ליחידות המטה. המחוזות או יחידות המטה במשרד לא יכולים היו לדעת, על פי התבחינים האלה, אם ההקצאה נעשתה באופן ראוי ואם כל

אחד מהם אכן קיבל את ימי ההדרכה המגיעים לו. ימי ההדרכה הן מתקציב המשרד שיועד מראש.5 המשרד מממן את

הן שמהם המטה יחידות של מתקציבים הן התקציב( )בסיס להדרכה את להגביל ביקש עולה שהמשרד מחוזר המנכ"ל ימי הדרכה. רוכשות מספר ימי ההדרכה שיחידות המטה רשאיות לרכוש מתקציבן באופן שלא

181משרד החינוך

בשנת אולם התקציב. מבסיס שהוקצו ההדרכה ימי מחצית על יעלה 31 ימי הדרכה מבסיס התקציב ל-318הלימודים התשס"ט הקצה המשרד

90% ימי הדרכה, 1,685יחידות מטה ונוסף על כך הוא אישר להן לרכוש מהם נרכשו בחריגה.

נמצא כי את אישור המטה להוצאת כתב מינוי נתן המשנה למנכ"ל ולא.6לקראת כי עולה בחוזר המנכ"ל. ממסמכי המשרד כנדרש היגוי, ועדת

)ספטמבר והתש"ע -2009שלוש שנות הלימודים התשס"ח, התשס"ט ( לא השלים המשרד את מינוי המדריכים במועד. הביקורת2010אוגוסט

מ-48העלתה ש- מדריכים שפרטיהם נבדקו )68 ( מונו רק לאחר71% כאשר התשס"ט. הלימודים בשנת כמדריכים עבודתם את החלו שכבר המשרד ממנה מדריך באיחור והמדריך עובד גם קודם למינויו, הדבר פוגםבחודשים עבודתו את כראוי לתכנן עליו הממונים וביכולת ביכולתו הראשונים של שנת הלימודים. יתרה מזאת, המדריך נאלץ לעבוד בתנאים של אי-ודאות בנוגע להעסקתו כמדריך בכלל ולעבודתו בתחומים ספציפיים

בפרט.

שימוש בימי הדרכה חוזר המנכ"ל מבחין בין שני סוגים של מדריכים: מורה בתפקיד הדרכה.1

הפועל בתוך המוסד החינוכי )להלן - מדריך מוסדי( ומדריך מרכז הפועל מחוץ למוסד החינוכי ברמת המטה והמחוז )להלן - מדריך ארצי ומדריך

.מחוזי, בהתאמה(האוצר2005באוגוסט )א( התקציבים שבמשרד לאגף המשרד הגיש

משרות, למשרות עבודה18בקשה להמיר ימי הדרכה, שהם שווי ערך ל- בלתי צמיתה כדי להסדיר את העסקתם של מדריכים בכמה יחידות במשרדבמשרד התקציבים על הממונה סגן מינהליים. בתפקידים המשמשים האוצר סירב לבקשה וביקש מהמשרד לפעול לביטול העסקתם של עובדים אלה באמצעות ימי הדרכה בתוך פרק זמן סביר. נמצא כי הנהלת המשרד לא פעלה לביטול העסקתם של מדריכים אלה, כפי שהתבקש המשרד

לעשות, ומשרד האוצר מצדו לא וידא שהמשרד ימלא אחר הנחייתו. החליטה הנהלת המשרד להפסיק, עד דצמבר2005כבר בנובמבר )ב(

ימי2005 באמצעות מינהליים בתפקידים עובדים של העסקתם את , הדרכה, ובמקרים מסוימים - עד סוף שנת הלימודים התשס"ו )ספטמבר

- אוגוסט 2005 , סיומה של שנת הלימודים2009(. אולם עד יוני 2006 התשס"ט, טרם יושמה ההחלטה.

המשרד )ג( מינה התשס"ט הלימודים ארציים789בשנת מדריכים ימי הדרכה בסל מטה, שלפי מספר שעות העבודה הם1,646והקצה להם משרות מלאות. ימי הדרכה במטה המשרד אינם מכוונים270שווי ערך ל-

מימי14%למטרות העיקריות של ההדרכה, והמשרד התיר להקצות עד המשרד הקצה התשס"ט הלימודים בשנת אולם למטה. שלו ההדרכה למטה ימי הדרכה בכמות כפולה ואף יותר - כשליש מהימים. יוצא אפוא שחלקם של ימי ההדרכה בכלל הימים, שאינם מיועדים למטרות ההדרכה

ב- תקציר60דוח שנתי שם הדוח:ב60דוח שנתי מסגרת הפרסום:

2010התש"ע-שנת פרסום:

ב60דוח שנתי 182

מוסדות בתוך בשטח ההוראה ולעובדי החינוך במוסדות ניתנים ואינם החינוך, גדל באופן ניכר.

המדריכים הארציים789 מ-84בדיקת דוחות עבודה חודשיים שהגישו )ד(ש- העלתה הלימודים התשס"ט )69בשנת דוחות. מרבית82% הגישו )

מגישי הדוחות דיווחו כי עיקר עבודתם נערכה מחוץ למוסדות החינוך ומחוץ למרכזים לפיתוח סגלי הוראה, דהיינו במשרד. המדריכים דיווחו שברוב ימי

ההדרכה הם עסקו בעבודה שבמהותה נעשית במשרד. התברר שמדריך ארצי נמצא במעין מעמד ביניים בין עובד משרד ובין)ה(

עובד הוראה במוסד חינוכי. רובם אינם עובדים ב"שטח" אלא עובדים גם, או בעיקר, במשרד או במחוזותיו. לשכת המשנה למנכ"ל העבירה למשרדאינה שעבודתם במטה ארציים מדריכים של רשימה המדינה מבקר בהדרכה והסבירה שרובם ממלאים תפקידים פדגוגיים ומקצתם ממלאים תפקידים מינהליים. אולם נמצא שהיו עוד מדריכים ארציים, אף באותהמכיוון ארגוניות-מינהליות. במשימות אלא בהדרכה עסקו שלא לשכה, הארציים מהמדריכים כמה המשרד נתוני פי על לדעת ניתן לא שכך,

עובדים בפועל בתפקידים ארגוניים-מינהליים. המשרד היה מעוניין להקצות עובדים לאגף לתכנון ולפיתוח תכניות)ו(

לימודים שבמזכירות הפדגוגית, אבל במשך שנים הוא העדיף להקצות לוימי הדרכה במקום לאשר עובדים במשרות תקן.

)א( קבוצת המפקחים נחלקת לשניים: מפקחים כוללים ומפקחים.2 מקצועיים. תפקידי מפקח כולל הם, בין השאר, קיום הערכה של המוסדעובד של פיטורין הצורך ובמידת מורים הערכת עליו, ובקרה החינוכי הוראה. למפקח מקצועי המבקר במוסד חינוכי במסגרת תפקידו, יש כמההמפקח של התפקידים מאפייני לנוכח כולל. מפקח של מסמכויותיו והמדריך יש להימנע ממצב שבו מפקח משמש גם מדריך, ולו רק משום שהוא אינו יכול מצד אחד להעריך את עבודתו של עובד הוראה, ובמקרה הצורך להחליט על פיטוריו, ומצד אחר לתמוך בו בעבודתו החינוכית ולקיים עמו קשר מקצועי בין-אישי. הלשכה המשפטית של המשרד קבעה, כבר

, כי לא ניתן להעסיק מדריך בתפקיד של מפקח מקצועי,2003בדצמבר היא קבעה כי לא ניתן לעשות שימוש בימי הדרכה במקום2006ובאפריל

עד7%משרות פיקוח. אולם נמצא כי במשך כמה שנים הקצה המשרד ימים בממוצע430 מכלל ימי ההדרכה לסל שמיועד לפיקוח, דהיינו 11%

בשנה. כלל 2009שיא כוח האדם של המשרד ל-)ב( מפקחים. באוגוסט734

ב-2007 בהדרגה לקצץ הממשלה החליטה הפיקוח30% תקני את במשרד, ובמהלך השנים האחרונות קוצצו בו עשרות תקני פיקוח. עם זאת

)כ-74נמצא ש- משרות בסך41( מהמפקחים במשרד, שעבדו ב-10% ערך שווה היה בהדרכה עבודתם והיקף מדריכים גם שימשו הכול,

זו עקף המשרד את שיא כוח האדם27ל- משרות נוספות. בהתנהלותו ופטר את עצמו מהצורך לקבל את אישור נש"ם להעסקת מפקחים באותן המשרות שנוספו. עולה אפוא החשש כי המשרד נקט את שיטת "הדלת

183משרד החינוך

בהחלטת שנקבע כפי פיקוח, תקני קוצצו אחד מצד - המסתובבת" הממשלה, ומצד אחר נוספו ימי הדרכה כתחליף למשרות שקוצצו.

ש-)ג( בימי74נמצא הושלמה שלהם הפיקוח שמשרת המפקחים ימי הדרכה קיבלו גמול פיקוח עבור משרת הפיקוח וגמול הדרכה עבור

עוד בשנת כי עולה הועלה2008ההדרכה. ממסמכים שהציג המשרד מן לדרוש עלולים פיקוח בתפקידי שהועסקו רבים שמדריכים החשש המשרד להכיר בעבודתם, לרבות ימי הדרכה, כעבודה המזכה בגמול פיקוח

ולא רק בגמול הדרכה.

טיפול במקרים חריגים קבעה הממשלה כי מנהל מחוז או מנהל לשכת ההדרכה1999בפברואר

חשב בהסכמת להתיר רשאי יהיה סמכותו, בתחומי אחד כל הארצית, לתקופה גם בתפקידי הדרכה וגננות מורים המשרד את העסקתם של מתאימה הכשרה עברו שהם ובלבד רצופות, שנים שש על 0שתעלה

במהלך חמש השנים שקדמו להעסקתם בהדרכה. לטיפול במקרים כאלה ולצרכים נוספים הקים המשרד ועדות חריגים מחוזיות וועדת חריגים ארצית.

נמצא כי במהלך שנת הלימודים התשס"ט העבירה לשכת ההדרכה.1 הארצית לאישור ועדת החריגים הארצית רשימות של כל שמות המדריכים הארציים שהעסקתם מותנית באישור הוועדה ויחידות המטה והמחוזות היו מעוניינים להעסיק. הדבר נעשה ללא כל הליך של "סינון" ובלי דיון מוקדם עד כמה נחוץ המשך העסקתם. גם המשנה למנכ"ל אישר את הרשימותבלי יהודה קיסר לאישורו של חשב המשרד מר והעבירן כמקשה אחת לנמק מדוע יש להמשיך ולהעסיק מדריכים אלה. החשב אישר באופן גורףלאחר רטרואקטיבית, רבות פעמים מדריכים, מאות של העסקתם את שכבר החלו לעבוד. האישור לא לווה בדיון ענייני, בהפעלת שיקול דעת לפני קבלת ההחלטה ובהנמקתה כנדרש. המשנה למנכ"ל וחשב המשרד קיימו הליך שנקבע לשם ביצוע החלטת הממשלה האמורה, אבל רוקנו

אותו מתוכן. קיבלה הממשלה כמה החלטות שמשמעותן היא1978-1999בשנים .2

שהמשרד יכול להעסיק מורים או גננות בתפקידי הדרכה, ובלבד שיועסקוהם של משרתם הנותר ובחלק היותר לכל משרתם במחצית בהדרכה יועסקו בהוראה, למעט במקרים חריגים. חוזר המנכ"ל קובע כי על מדריך מוסדי להורות בפועל בבית הספר בד בבד לעבודתו בהדרכה לפחות יומיים

מדריך מרכזבשבוע )שליש משרה(, למעט גננות בתפקיד הדרכה, ואילו יוצא אפוא שהוראות חוזראינו חייב להורות בפועל לצד עבודתו בהוראה.

מנכ"ל בעניין זה אינן עולות בקנה אחד עם החלטות הממשלה. יצוין ש- מכלל המדריכים בשנת הלימודים התשס"ט היו מדריכים מרכזים. 78%

הכשרה מתאימה, על פי חוזר המנכ"ל, פירושה כישורי הדרכה וידע בתהליכי0שעות הכשרה224הוראה ולמידה, והיא מסתכמת במכסה מצטברת של

לפחות.

ב- תקציר60דוח שנתי שם הדוח:ב60דוח שנתי מסגרת הפרסום:

2010התש"ע-שנת פרסום:

ב60דוח שנתי 184

ממצאי הביקורת העלו שרק כמחצית מהמדריכים שהם עובדי מדינה.3 קבועים עסקו בהוראה בשנת הלימודים התשס"ט, בהיקף הנדרש. לכן,בניגוד להחלטות וזאת מדובר בתופעה של הדרכה שאין הוראה בצדה,

הממשלה האמורות. ( מהמדריכים בשנת הלימודים התשס"ט היה ותק רציף23% )549ל-.4

יוצא אפוא שאין מדובר במקרים חריגים יותר משש שנים בהדרכה. של יותר משש שנים רצופות, כלשון שבהם המשרד מעסיק מדריכים במשך

, אלא בדבר שבשגרה. 1999החלטת הממשלה מפברואר נתונים על הכשרתם של.5 היו ועדת החריגים הארצית לא בידיה של

מדריכים מחוזיים ומוסדיים, וממילא היא לא הייתה יכולה לדעת אם הם מ-103עומדים בתנאי ההכשרה הנדרשים. אשר למדריכים הארציים - רק

)כ-205 העביר50% למנכ"ל המשנה הנדרש. בהיקף הכשרה עברו ) לאישורו של חשב המשרד את פרטיהם של מאות מדריכים, שעל פי נתוניזה נתונים בעניין המשרד לא הוכשרו כנדרש או שלא נמסרו בהקשרם דרישת לא מולאה בכך אישר את העסקתם. והחשב לוועדת החריגים,

המשרד להתנות את המינוי בהכשרה מתאימה כנדרש. חוזר המנכ"ל מציב תנאי סף למינוי עובד הוראה לתפקידי הדרכה..6

החוזר אינו כולל הוראות המאפשרות חריגה מתנאי הסף או הסמכה של גורם אחר לאשר חריגה. למרות זאת הועלה כי לשכת ההדרכה הארצית הפיצה למחוזות מערך כללים שבהם נקבע כי מועמדים שאינם עומדיםיובאו בכל זאת לדיון בפני בתנאי הסף "אינם מאושרים בעיקרון", אבל ועדת החריגים הארצית. בשנת הלימודים התשס"ט אישרה הוועדה שבעה מדריכים ארציים שלא עמדו בתנאי הסף, חשב המשרד אישר להעסיקם והם עבדו כמדריכים בשנת הלימודים האמורה. בנסיבות אלה עלולים היווזאת בתנאי הסף, עומדים אינם גם הם אחרים, עובדי הוראה להפגע לנוכח הוראות משום שהם נמנעים מלהציע את עצמם לתפקיד מדריך

חוזר המנכ"ל.

תכנון עבודת ההדרכה תכנית עבודה היא כלי לניהול משימות הארגון ולבקרה על ביצוען. היא.1

מבטאת את יעדי ההדרכה, את הדרכים להשגתם ואת התפוקות המצופות. הביקורת העלתה כי המשרד לא הגדיר בתכנית עבודה יעדים אופרטיביים,ומדידים לצורך השגת מטרות ההדרכה בתחומים השונים. באין כמותיים הגדרת יעדים כאלה, חסר המשרד כלי ניהולי חיוני שיסייע בידו להחליט אםעוד זה. בתחום הכרוכות בתשומות ולהשקיע להמשיך הצדקה קיימת הועלה כי אין למשרד תכנית עבודה ארצית להדרכה המשקפת את מטרות

ההדרכה ויעדיה. תכנית עבודה שנתית מטרתה תכנון העבודה במהלך שנת העבודה ויש.2

להשלימה קודם לתחילת השנה. לשכת ההדרכה הארצית לא השלימה אתקודם והתש"ע התשס"ט הלימודים לשנות עבודה תכניות של הכנתן לתחילתן. מבדיקת התכנית לשנת הלימודים התשס"ט עולה כי היא נגעה

185משרד החינוך

בעיקר לפעילותה של הלשכה ולבקרה על פעילות ההדרכה בשטח והיא לא כללה יעדים כמותיים. מכיוון שכך קשה לדעת אם הלשכה עמדה בכל

היעדים שהציבה לעצמה. בחוזר המנכ"ל נקבע שעל המדריכים להכין תכניות עבודה שנתיות..3

מ-84בדיקת מסמכיהם של המדריכים הארציים בלשכת ההדרכה789 )33הארצית העלתה שרק הגישו ללשכה תכניות עבודה לשנת39% )

הלימודים התשס"ט ורק חלקן היו חתומות בידי הממונים עליהם. תכניותשנת בתחילת כבר לעבוד שהחלו המדריכים של השנתיות העבודה הלימודים הוגשו כמה חודשים לאחר פתיחת שנת הלימודים. ברוב תכניות העבודה הוגדרו יעדיהן האופרטיביים באופן כללי ולא פורטו יעדים כמותייםמאפשר שאינו באופן הוגדרו המצופות ההדרכה תפוקות גם ומדידים.

לבחון הלכה למעשה בתום התקופה אם הושגו.

בקרה על עבודת המדריכים1 .- וחצי שנתית - שנתית דיווח שיטתית חוזר המנכ"ל קובע מתכונת

שתאפשר בקרה על תוצרי ההדרכה ותציג את הקשיים בביצועה. נמצא שהמשרד לא פעל על פי החוזר, ורק מדריכים אחדים עשו זאת, כנדרש. יוצא אפוא שלמשרד לא הייתה תמונת מצב כוללת ורצופה על תפוקתם של ימי ההדרכה. מידע מספק על תפוקות ההדרכה ועל הקשיים שבביצוע עבודתו של המדריך עשוי לסייע בידי המשרד בתכנון יעיל של ימי ההדרכה

ובהקצאתם באופן מיטבי. חוזר המנכ"ל קובע כי מדריך יגיש בכל חודש לממונה עליו דוח חודשי. 2

על עבודתו. הדוח נערך על גבי טופס שאינו מתאים להכיל מידע על מהות ההדרכה, על המודרכים ועל מקום ההדרכה. בדיקה מדגמית של הדוחותניתן ללמוד על החודשיים במחוזות שנבדקו מעלה שבמקרים רבים לא מהות ההדרכה, על מקום הפעילות ועל הצוות המודרך. כמו כן לא ניתןאו בפעילות עובדי הוראה במוסדות החינוך לדעת אם מדובר בהדרכת שאינה הדרכה. יתרה מזאת, בשל ההבדלים בין דיווחי המדריכים לא ניתן

להסיק מסקנות על סמך ניתוח סטטיסטי. בדיקת דוחות עבודה חודשיים של המדריכים הארציים שנבדקו העלתה. 3

17ש- ( המדריכים הארציים שנבדקו דיווחו שעבדו גם ביום הבחירות20% )84מ-

לכנסת השמונה עשרה, שנקבע כיום שבתון, והממונים עליהם אישרו את דיווחיהם. מממצאים אלה נראה שאותם ממונים חתמו על דוחות חודשיים של מדריכים בלי שביצעו בקרה נאותה. לשכת ההדרכה הארצית לא נתנה דעתה לדיווחים הלא-סבירים של המדריכים, לא התריעה עליהם וגם לא

דחתה אותם.

ב- תקציר60דוח שנתי שם הדוח:ב60דוח שנתי מסגרת הפרסום:

2010התש"ע-שנת פרסום:

ב60דוח שנתי 186

סיכום והמלצות המשרד רואה בהדרכה כלי חשוב ומרכזי לשיפור איכות ההוראה, המביאבשל החינוך. במערכת התלמידים הישגי שיפור לידי גם יום של בסופו חשיבותה של ההדרכה המשרד מקצה לנושא משאבים רבים והם מבוקשים ביותר: מטה המשרד, מחוזותיו ומוסדות החינוך מתחרים על הזכות לקבל

נתח גדול ככל האפשר ממשאבים אלה. המשנה למנכ"ל המשרד ניהל את נושא ההדרכה באופן לקוי. המשרד לא הגדיר בתכנית עבודה יעדים אופרטיביים להדרכה, לא הוכנה תכנית עבודהימי ההדרכה נעשתה לא נבחנו תוצאות ההדרכה. הקצאת ולא ארצית אחת ללא תבחינים ברורים וידועים, ולעתים אף באיחור. המחוזות ויחידותימי את קיבל אכן מהם אחד כל אם לדעת יכלו לא במשרד המטה ימי ההדרכה שימשו שלא למטרות ההדרכה, ההדרכה המגיעים לו. רוב ומקצתם נוצלו כפיצוי על קיצוץ במשרות של עובדים. אלפי מדריכים נבחרו

ללא הליך תחרותי. המשרד העסיק חלק מן המדריכים באופן שלא תמיד תאם את ההוראות והנהלים הנוגעים לעניין. בידי נש"ם היה מידע על התנהלות זו והיא חששה שימי הדרכה יכולים לשמש "דלת מסתובבת" כדי להגדיל בפועל את כוח האדם של המשרד, אבל היא לא פעלה בנושא כפי שהיה עליה לפעול, ובעצם אפשרה למשרד להמשיך לפעול במתכונת זו במשך תקופה ארוכה. ממצאי הביקורת מעלים את הצורך בשינוי של ממש בניהול נושא ההדרכה.וכפי להדרכה רק ישמשו הדרכה שימי להקפיד המשרד הנהלת על

ברובה בתוך הכיתהשהמשרד בעצמו קבע - על ההדרכה להתקיים . על עליו ארצית. עבודה תכנית ולגבש ההדרכה יעדי את לקבוע המשרד להעסיק מדריכים רק באופני ההעסקה המותרים למשרד ממשלתי ולבחור אותם באופן הוגן ושוויוני ובהליך תחרותי. את משאבי ההדרכה יש להקצות

תוצאות ההדרכה ולבקר באופןעל פי כללים סדורים וידועים ויש למדוד את שוטף את ביצועה.

ב60דוח שנתי 188

הוראת השואה והנחלת לקחיה במערכתהחינוך

היא אירוע טראומטי היהודי במלחמת העולם השנייה שואת העם בפרט. היהודי העם ובתולדות בכלל האנושית בהיסטוריה ומכונן השואה הפכה מרכיב מרכזי בתודעת הזהות הלאומית של היהודיםומרכיב חוליה מרכזית בחוויה הישראלית היא ובתפוצות. בישראל

מהותי בעיצוב הזהות הקולקטיבית הישראלית-יהודית.

פעולות הביקורתיוני בדק משרד מבקר המדינה את הוראת2009בחודשים אפריל עד

והפעולות ההוראות נבדקו החינוך. במערכת לקחיה והנחלת השואה הפדגוגיות של משרד החינוך )להלן - המשרד( והמסגרת המחייבת להוראת השואה לפי מקצועות לימוד ולפי קבוצות גיל בכל מגזר )להלן: ממלכתי -שונות של המשרד וערבי(; הנחיות - ממ"ד, עצמאי מ"מ, ממלכתי-דתי וקשרי הגומלין שלו עם מכונים להנצחת זכר השואה וקרבנותיה. הבדיקה)שפ"י(, ייעוצי פסיכולוגי שירות הבחינות, באגף נעשתה במשרד: באגף במינהל חברה ונוער, באגף מפקחים מרכזים )המפמ"רים(, באגף תכניות

לימודים, ביחידת חוזרי מנכ"ל ובבית הספר להוראת השואה ב"יד ושם".

עיקרי הממצאיםהתפתחויות בהוראת השואה

החליט המשרד להחיל את חובת הוראת השואה כפרק1979בשנת .1שעות בחטיבה העליונה בבתי הספר30בלימודי ההיסטוריה בהיקף של

התש"ם משנה"ל 0החל (. הוראת השואה בחטיבה העליונה החלה מבלי שהמשרד1979-1980)

קבע לכך מטרות חינוכיות, ללא תכנית לימודים מוגדרת וללא ספרי לימוד.התשי"ג-1980בשנת .2 ממלכתי, חינוך לחוק תיקון התקבל 1953,

חינוך בחוק מעוגנת הוראתו שחובת לימוד לנושא השואה את שהפך ממלכתי.

את השואה אפשר להורות מכמה נקודות מבט: עיונית, רגשית, חברתית ועוד. השואה רלוונטית לתחומי דעת שונים כמו היסטוריה, ספרות, מחשבת ישראל ואמנות. חוץ מהוראת הנושא במסגרת לימודי ההיסטוריה בחטיבה

העליונה, המשרד לא חייב את הוראתו בתחומי דעת נוספים.

שנת הלימודים מתחילה בספטמבר ומסתיימת באוגוסט.0

189משרד החינוך

מינה שר החינוך דאז )זבולון המר ז"ל( ועדה לבדיקת1991בשנת .3 מצב לימודי היהדות בחינוך הממלכתי - "ועדת שנהר". הוועדה המליצה, בין היתר, לעסוק במקומה של האנטישמיות בעולם המודרני, במשמעותה ובלקחיה של השואה ולהבטיח שתקופת השואה תוסיף להיות נושא מרכזי "במערך ההוראה והחינוך בבית הספר ובקהילה". המלצות הדוח לא יושמו בבתי הספר היסודיים ובחטיבות העליונות; בחטיבות הביניים יושמו מקצתן

לאחר כמה שנים.תכניות הלימודים העוסקות בהוראת השואה

לימודי מתווה מגדירה כלשהו דעת בתחום לימודים של המשרד תכנית לימודים תכניות בדיקת במדינה. התלמידים לכל ותקני מלא ברור, )הגיל הרך, בתי הגילים ובכל העוסקות בהוראת השואה בכל המגזרים הספר היסודיים, חטיבות הביניים והחטיבה העליונה( העלתה שהמשרד לאהלימודים לתכנית פרט השואה להוראת מחייבות לימודים תכניות הכין בהיסטוריה בחטיבה העליונה, ובספרות - בממ"ד. המשרד לא הנחה את הגננות והמורים שעסקו בהוראת השואה ולא סיפק להם אמצעים פדגוגיים

כדי להתמודד עם השאלות המורכבות הכרוכות בהוראת נושא רגיש זה.

הוראת השואה במגזר הערבי הוראת השואה במגזר הערבי נתקלת בקשיים. המשרד לא גיבש תכנית.1

מקיפה ללימוד הנושא במגזר זה וחלק רב מתכניות הלימודים הייחודיותלמגזר הערבי ישנות מאוד.

העוסקות ובוועדות בדיונים הערבי מהמגזר נציגים שיתף לא המשרד בהוראת השואה. המשרד גם לא התאים את תכניות הלימוד למגזר הערבי

לתפיסות עדכניות בנושא. היסטוריה היא מקצוע חובה בכל המגזרים. כדי לקבל תעודת בגרות יש.2

להיבחן בחינת בגרות בהיסטוריה לפחות בשתי יחידות לימוד, ונושא השואהנושא השואה בבחינת הבגרות במגזר הערבי משקל נכלל באחת מהן. לא נכלל בבחינות. הוא אפילו ובחלק מהשנים נמוך מאוד, בהיסטוריה רשות או חובה בשאלות הבגרות בבחינת מסוים לימוד תחום הופעת ומשקלן של השאלות בבחינה משפיעים על מידת ההשקעה באותו תחום

לימוד מצד המורים והתלמידים כאחד. המגזר.3 ומן הממלכתי מהמגזר נוער בני שותפים לפולין במסעות

העצמאי במגזר בעניין פעל לא במשרד ונוער חברה מינהל הממ"ד; ובמגזר הערבי.

המכונים.4 של בפעילויות הספר בתי השתתפות את מעודד המשרד אך או מכונים(, שואה - מכוני )להלן וקרבנותיה זכר השואה להנצחת נמצא שהתלמידים המגיעים למכונים ממערכת החינוך משתייכים בעיקר למגזר הממלכתי ולמגזר הממ"ד, ואילו תלמידי המגזר הערבי כמעט אינם

מגיעים אליהם.

ב- תקציר60דוח שנתי שם הדוח:ב60דוח שנתי מסגרת הפרסום:

2010התש"ע-שנת פרסום:

ב60דוח שנתי 190

חוזרי מנכ"ל המשרד העוסקים בהוראת השואה ובהנחלתלקחיה

מוסדות.1 ובין המשרד בין עיקרי תקשורת ערוץ הוא המנכ"ל חוזר ב- והנחיות. עדכונים מועברים ובו החינוך ועובדי השנים21החינוך

חוזרים בממוצע,10( פרסם המשרד כ-1988-2008האחרונות )השנים בנושא השואה, לכל שנת לימודים. חוזרי מנכ"ל אלה אינם יכולים להוות

תחליף לתכנית לימודים מסודרת. לספרים,.2 היתר בין מפנים השואה בנושא העוסקים המנכ"ל חוזרי

לסרטים, לתערוכות ולתכניות וידאו אך הם אינם מפרטים למי הם מיועדים,הפעילות את מפרטים ואינם מגזרים או גיל לפי אותם ממיינים אינם

הנוספת הנדרשת בכיתות הלימוד לאחר היחשפות להם.השואה שמתקיימים.3 בנושא עיון לימי תלמידים הפנו חוזרי המנכ"ל

לאילו ולא בדק ימי העיון בחן את מהות בעיקר במכונים. המשרד לא קבוצות גיל הם מתאימים.

ושם".4 ב"יד לביקורים בתי הספר את המשרד מנכ"ל הפנה בחוזרי ייחס להם חשיבות גדולה, הוא לא והדגיש את חשיבותם. אף שהמשרד

בדק אם הנחיותיו מיושמות.מאוקטובר .5 מנכ"ל עובדת1998בחוזר מונתה כי המשרד הודיע

ולייעוץ הנושא לריכוז הפדגוגית, במזכירות השואה ללימודי אחראית כי היא הועסקה בתפקיד רק נמצא, וליחידות המטה. למוסדות החינוך יותר מעשר כמה חודשים, ולאחר עזיבתה לא מונה עובד אחר תחתיה.

שנים אין במשרד אחראי לנושא.

הכשרת מורים להוראת השואהועדה במטרה2009בפברואר .1 דאז של המשרד מינתה המנכ"לית

לגבש עמדה להוראה מקיפה של השואה. לוועדה לא מונו נציגים מהמגזרהערבי, מהמגזר העצמאי ומהאגף להכשרת מורים.

הגישה הוועדה את מסקנותיה והצביעה, בין היתר, על2009באוגוסט .2 אי-פיתוח תכנית לימודים רב-תחומית מחייבת מגן הילדים עד כיתה י"ב ועללהוראת יחידת מטה במשרד שלה האחריות להנחיה המקצועית העדר

השואה מהגיל הרך ועד כיתה י"ב. במוסדות.3 השואה בנושא מורים להכשיר חובה שאין ציינה הוועדה

לבתי הספר מבלי מגיעים אפוא שמורים חדשים יוצא מורים. להכשרת שהייתה להם נגיעה לנושא השואה במהלך הכשרתם.

191משרד החינוך

מכונים להנצחת זכר השואה בידי שהוקמו ההנצחה ומוסדות המכונים לפעול החלו השנים במהלך קבוצות התיישבות, ארגוני ניצולים, ארגונים של יוצאי ארצות, ערים ועיירות,

רשויות מקומיות וביזמות משפחתיות. במכונים.1 חינוכיות לפעילויות ומורים תלמידים להפנות נוהג המשרד

ללא תיאום והכוונה עמם וללא בקרה על הפעילויות שעליהן הוא ממליץ. הספר.2 מבתי בנושא מהעיסוק ניכר חלק למעשה העביר המשרד

למכונים והפך אותם ל"סוכנויות משנה" שלו מבלי שבדק אם הם ראוייםלכך.

המשרד תומך בחלק מהמכונים על ידי הקצאת שעות הוראה, ובשנת.3 מליון ש"ח. נוסף3.8 שעות ששוויין נאמד בכ-1,000 הקצה להם כ-2007

על "יד ושם" הקצה המשרד שעות הוראה רק לחמישה מכונים נוספים:לעד"; ו"יד "משואה" מרדכי", "יד הגטאות", לוחמי "בית ועד", "אות אחרים כגון "בית טרזין", "מורשת", "אייבשיץ" ו"שם עולם", אינם נתמכים

בידי המשרד. במשרד אין הסברים לבחירת המכונים שבהם הוא תומך. המשרד מחלק את שעות ההוראה בין המכונים מבלי שהכין תבחינים.4

ומבלי שקבע את השיטה להקצאת יוקצו השעות לקביעת אלה שלהם השעות. המשרד לא הקפיד על שמירת איזון והתאמה בין מספר שעותמקדישים שהם השעות מספר לבין השונים למכונים שהקצה ההוראה בהקצאת עיוות יצר המשרד כך הוראה. ועובדי תלמידים של לפעילות

השעות למכונים.המכונים.5 לתקצוב נוספות שיטות המשרד בוחן שנים מחמש יותר

ולתמיכה בהם. אי-הסדרת הקשרים עם המכונים גורם להמשך אי-השוויוןבין המכונים שהמשרד הכיר בהם ותומך בהם ובין שאר המכונים.

סיכום והמלצות התלמידים בישראל נחשפים למוראות השואה עוד בטרם החלו בלימודיםורשמים חוויות ומגיעים למערכת החינוך עם מטען מסודרים על הנושא שמתעצמים במשך השנים. הנחלת זכר השואה היא אתגר חינוכי מורכב,בלתי-נפרד כחלק החינוך במערכת השואה" "תודעת את להטמיע ויש מתחומי הלמידה. בהוראת השואה חשוב לעודד את התלמידים להתמודד עם שאלות קשות. מממצאי הביקורת עולה שהמשרד לא השכיל להקנות

באופן שיטתי את הנושא בכל שכבות הגיל. על המשרד לפעול להוראת נושא השואה באופן מובנה, ולדאוג שייכלל באופן קבוע בבחינות הבגרות, לרבות במגזר הערבי. מוטלת עליו החובה להכין תכניות לימודים להוראת השואה לכל המגזרים ולכל הגילים, להרחיב את לימודה גם לתחומי דעת נוספים על היסטוריה, להנחות את המוריםהמורכבות השאלות עם להתמודד כדי פדגוגיים אמצעים להם ולספק

הכרוכות בהוראת נושא רגיש זה.

ב- תקציר60דוח שנתי שם הדוח:ב60דוח שנתי מסגרת הפרסום:

2010התש"ע-שנת פרסום:

ב60דוח שנתי 192

193משרד החינוך

מינהל תקשוב ומערכות מידע במשרדהחינוך

מינהל תקשוב ומערכות מידע )להלן - המינהל( אחראי לתחום מערכות המידע במשרד החינוך )להלן - המשרד(. המינהל הוא הגוף המופקד על ניהול תשתיות המחשוב, הנתונים המערכתיים ושירותי המחשוב של משרד החינוך. מנהלת מינהל תקשוב ומערכות מידע )להלן - מנהלת המינהל(

133 היו כ-2008כפופה ישירות למנכ"ל המשרד. הוצאות המינהל בשנת מתקציב הוצאות המינהל,74% מיליון ש"ח, שהם 99מיליון ש"ח, מהם כ-

אדם כוח לשירותי בעיקר שיועדו ויישומים", מחשוב "שירותי עבור היו עובדי46חיצוני. התקציב אינו כולל הוצאות משכורת והוצאות נלוות של

מדינה, שאף הם עובדי המינהל, שההוצאה בגינם נכללת בסעיפים אחריםשל תקציב המשרד.

פעולות הביקורתפברואר-ספטמבר היבטים2009בחודשים המדינה מבקר משרד בדק

בניהול המינהל, ובכללם: תכנון תכנית העבודה ותקצובה; תפקוד ועדת ההיגוי לענייני מחשוב; סדרי העסקת עובדי חברות כוח אדם ובתי תכנה;

מנב"ס פרויקט חברה; עם חוזרת השקעה ו0ומנבסוןהסכם אבטחת ובדיקות השלמה נעשו בבתי המידע. הביקורת נעשתה במשרד החינוך, ספר, ברשות מקומית ובמשרד האוצר - באגף התקציבים ובאגף החשב

הכללי.

עיקרי הממצאים נוהל מפת"ח )מתודולוגיה לפיתוח ותחזוקה של מערכות מידע( הוא נוהלוהן הפרויקט ברמת הן בארגון, המחשוב בניהול כולל לטיפול מסגרת ברמת הארגון בכללותו. הממשלה החליטה שהנוהל יחול על כל המערכות הממוחשבות הממשלתיות. הביקורת העלתה שהמשרד לא הכין את תכנית העבודה על פי נוהל מפת"ח, כנדרש. בין היתר, דרישות המשתמשים לא מוינו לפי סדרי עדיפויות, לא נבנתה מסגרת תקציבית מפורטת על פי אותן

המינהל לא דן עם הנהלת המשרד על חריגות בביצוע המשימות, דרישות כמו כן אין בידי המינהל נתונים על העלות הכספית של .ועל מתווה התכנית

ומשימה פרויקט אישור ההנהלה,כל את קיבלה התכנית זאת למרות . בביצוע חריגות על התרעות מקבלת אינה ההנהלה מכך וכתוצאה המשימות, ואין לה מידע מפורט על התמורה שהיא מקבלת עבור הכסף

שבו היא מתקצבת את המינהל.לשימוש0 פדגוגי כלי - מנבסון ספר; בית לניהול מידע - מערכת מנב"ס

המורה.

ב- תקציר60דוח שנתי שם הדוח:ב60דוח שנתי מסגרת הפרסום:

2010התש"ע-שנת פרסום:

ב60דוח שנתי 194

ממשלתי משרד קובעת שמנכ"ל של כל1997 משנת 0החלטת הממשלה מחשוב )להלן - הוועדה(, שתפקידיה בין היתר הם: לענייני היגוי ועדת ימנה

הנחיית פעילות המחשוב והתקשורת; גיבוש סדרי תכנון, בקרה ופיקוח על פיתוח ורכש מערכות מידע במשרד; גיבוש תקציבים, תפיסות מחשוביות לעבודת המשרד, סדרי קדימויות ואבטחת מידע. כיוון שהוועדה לא מילאהשל המחשוב תחום הממשלה, בהחלטת לה שנקבעו התפקידים את ומעקב בקרה לא התנהל תחת ההיקף רחבות ובו השקעותיו המשרד

סדורים.כ- מועסקים כ-310במינהל עובדים; במסגרת85% מועסקים מהם

לאספקת במכרזים שזכו תכנה ובתי אדם כוח חברות עם התקשרויות חיצוניים(. עובדים - )להלן למשרדי ממשלה הביקורת העלתהשירותים

, אישר חשב המשרד דאז התקשרות עם ספק שאינו0שבניגוד להוראת שעה נמנה עם קבוצת הספקים שעמה רשאי המשרד לעבוד, ובכך חרג מסמכותו.

התשנ"ב- המכרזים, חובת לחוק בניגוד עומד זה ולהוראת1992דבר , שעה, שמטרתם לשמור על שקיפות המכרז ועל שוויון בין ספקים.

הייתה העלות לעובד של העובדים החיצוניים גבוהה ביחס לזו2009במאי של עובדים בכירים בשירות המדינה. העלות לעובד של כמעט כמחציתם,

מעל 120כ- הייתה , 70,000 - 50,000 עובדים הייתה 11 ש"ח; העלות לעובד של 30,000ל-

ש"ח. העסקת עובדים חיצוניים, שמטבעה אמורה להיות זמנית, התארכה למשך שנים - כמחצית מהעובדים החיצוניים, בהם כאלה שעלות שכרם

מהעובדים החיצוניים20% שנים. כ-5גבוהה מאוד, מועסקים במשרד מעל שנה. העסקת20 עובדים מועסקים מעל 5 שנים, מהם 10מועסקים מעל

העובדים למשך זמן ארוך ובשכר גבוה אינה משקפת את תכלית מטרתהעסקת העובדים החיצוניים.

נוכחות כרטיסי באמצעות עבודתם שעות על מדווחים חיצוניים עובדים עלה הביקורת שביצעה אקראי במדגם נוכחות. בשעון המוחתמים

עובדים חיצוניים שנדגמו לא היה כרטיס נוכחות, והמשרד21שלארבעה מ- שילם עבור העסקתם על סמך דיווחים ידניים. עוד נמצא כי המינהל העסיקכוח אדם שני עובדים בתפקידים מינהליים בתעריפים באמצעות חברות

שנקבעו לעובדי מחשוב, בניגוד למכרזי מסגרת והוראת שעה. נחתם בין המשרד ובין חברה א' הסכם על שכירת רישיונות2004במאי

(, בעלותSchool Agreement)תכנה ועל הזכות לשדרוגה עבור מערכת החינוך מיליון ש"ח )לא כולל מע"מ(. בהסכם התחייבה החברה להעמיד53של כ-

תשתיות את לשפר שנועד חוזרת, להשקעה תקציב המשרד לרשות התקשוב במערכת החינוך, כאשר ההתקשרות עם הספקים והתשלום להם נעשים ישירות על ידי החברה. הסכם כזה מאפשר ביצוע של רכישות עבור

המשרד שלא לפי חוק חובת המכרזים.גוף הפועל במסגרת היא - המינהלת( )להלן וקישורים מינהלת מנב"ס המינהל באמצעות ספק שזכה במכרז; התשלום לספק היה אמור להיות על פי תפוקותיו. המינהלת מפקחת על יישום, הקמה, הפעלה, הטמעה ושירות לקוחות לתכנות המותקנות בבתי הספר על ידי המשרד. התברר כי

.20.3.97 מ-9 החלטה בק/0. 2002/40 הוראת שעה משקי 0

195משרד החינוך

למינהל אין כלים שיאפשרו לו למדוד את תפוקות המינהלת לפי המדדים שנקבעו בחוזה, מכיוון שטרם הושלם פיתוח תכנה המודדת ומנתחת את

לספק משלם המשרד וחצי שנתיים זה שכך, היות 90%התפוקות. וזאת באישור מנהלת המינהל וחשבות מהתמורה המרבית לפי ההסכם, המשרד. משרד מבקר המדינה רואה בחומרה מצב שהמינהל מתחייב בו בחוזה לשלם לספק לפי תפוקות, כשבידי המשרד אין אפשרות למדוד את

התפוקות, ובפועל התשלום נעשה על פי הערכה. מערכת מנבסון היא כלי פדגוגי לשימוש המורה, האמור לעזור לו לנהל את תהליכי ההערכה של התלמיד. המערכת מותקנת בחדר מורים או במחשב האישי של המורה. המערכת משמשת ככלי עזר למורה רק בשליש מבתי

הספר בתי יתר העלתה הספר; הביקורת חלופיות. בתכנות משתמשים שהמינהל לא בחן את הגורמים להיקף השימוש הנמוך במנבסון, וכי הוא

לא ערך סקר שביעות רצון של המשתמשים במערכת. המשרד פעל רק באופן חלקי ליישום מרכיבי תכנית חירום להמשך פעילות והתאוששות במקרה של אסון או שיבוש חמור של מערכות המידע, לאאו החיוניות רמת פי על הפעילויות את דרג ולא האיומים את מיפה הקריטיות שלהן. המשרד ביצע סקר סיכונים ומבחני חדירה חלקיים בלבד,

ולא סיווג את מערכות המחשוב לפי רגישותן.יומני פעילות )קובצי לוג( שנרשמים בהם בזמן מערכות מחשוב מייצרות אמת נתונים שונים על הפעילויות שנעשו במערכת. לדוגמה: נתונים על סוג הפעולה שנעשתה, זמני כניסה למערכת ופרטי המשתמשים. יומני פעילותהנעשות חריגות פעולות אחר ובקרה מעקב לביצוע מהותי כלי הם ממערכת רק מופקים פעילות שיומני העלתה הביקורת במערכת. אינם הם מנב"ס, מערכת לרבות היישומים, יתר מכל ואילו הבגרויות, אחר שוטף באופן עוקב לא שהמינהל היא הדבר משמעות מופקים.

פעילויות חריגות ועל שימוש לרעה במערכת המחשוב.

סיכום והמלצות מערכות המידע הן אמצעי חיוני לתפעולו השוטף של כל ארגון מודרני. מערכות מידע יעילות, תקינות ואמינות עשויות להגדיל את כוחו של הארגון. לא בכדי היקף ההשקעות בתחום זה, החל בייזום מערכות ופיתוחן וכלהותחזוקתן, הוא רחב. תלותו של הארגון במערכות אלה היא בהטמעתן

קריטית. מינהל תקשוב ומערכות מידע הוא היחידה האחראית על מערכות המידע של משרד החינוך. בידיו מסורים הניהול התקין של מאגרי המידע והנתונים של המשרד, זמינותם ואמינותם. בביקורת עלו ליקויים באופן שבו מנהלבניהול הן נמצאו הליקויים שבאחריותו. המידע מערכות את המינהל המערכות והן בתפעולן. בתחום ניהול המערכות יש להדגיש במיוחד אתיכולתו של המשרד לזהות את הסיכונים למערכותיו, את היערכותו חוסר ואת הפרצות בתחום יקרה להן, הלקויה להתאושש מאסון, אם חלילה יש להדגיש את הליקויים של המינהל אבטחת המידע. בתחום התפעול

ב- תקציר60דוח שנתי שם הדוח:ב60דוח שנתי מסגרת הפרסום:

2010התש"ע-שנת פרסום:

ב60דוח שנתי 196

בניהול המשימות שבאחריותו, היעדר בקרה תקציבית, וניהול והעסקה שלכוח אדם בניגוד להוראות השעה.

נוהל מפת"ח, המחייב את משרדי הממשלה, מסדיר את הדרך הראויההנוהל והן ברמת הארגון. הן ברמת הפרויקט לניהול המחשוב בארגון, מספק מתודולוגיה סדורה לפיתוח ותחזוקה של מערכות מידע. על המשרד להקפיד לפעול על פי הנוהל, אשר מלבד העובדה שהוא נוהל מחייב, הוא עשוי לסייע בידיו לבצע כראוי את תהליכי הפיתוח, הניהול והתפעול של מערכות המידע. כמו כן על המשרד לרכז מאמצים במיפוי כל הכשליםחשיבותם פי על לתיקונם תכנית ולבנות בביקורת, שעלו והליקויים

וחומרתם ועל פי יכולתו לתקנם.

ב60דוח שנתי 198

התקשרות עם קבלן ובאמצעותו עם אחד עשר קבלני משנה

המורים בישראל2007ביולי לבין הסתדרות בין הממשלה נחתם בשם שנודעה החינוך במערכת הרפורמה יישום לתחילת הסכם

"אופק חדש" )להלן - "אופק חדש" או הרפורמה(. פרסם משרד החינוך )להלן - המשרד( מכרז להפעלת2008בינואר

פי הרפורמה במערכת החינוך. המכרז פורסם על צוותים לשילוב בקשת לשכתו של המשנה למנכ"ל המשרד, ד"ר יצחק תומר )להלן -

על2008המשנה למנכ"ל(. בעקבות המכרז חתם המשרד במאי במערכת הרפורמה לשילוב צוותים הפעלת לשם קבלן עם חוזה החינוך. הסכום הכספי הכולל של חוזה זה, לאחר הארכתו והרחבתו,

מיליון ש"ח )כולל מע"ם(. 12.6היה

פעולות הביקורת בדק משרד מבקר המדינה במשרד החינוך את2009בחודשים יולי-אוגוסט

יישום החוזה מכמה היבטים, ובעיקר את אופן ההתקשרות של המשרד עםשקיבל הדיווחים ואת להם התשלומים את הקבלן, של משנה קבלני

המשרד על העבודה שנעשתה.

עיקרי הממצאיםכי .1 נקבע עם הקבלן המשרד שכרת לחוזה "מודוליבנספח יופעלו

תמיכה" בכל שלבי השילוב וההטמעה של "אופק חדש" במערכת החינוך. קבלני משנה. 11לצורך ביצוע המודולים העסיק הקבלן

קבלת לשם הקבלן עם חוזה על וחתם במכרז שימוש עשה המשרד מ- הכללים11שירותים לפי שלא בחר, שהמשרד שלו משנה קבלני

התשנ"ב- המכרזים, חובת בחוק שנקבעו שירותים נותן .1992לבחירת )כולל המשרד קיבל שירותים מקבלני המשנה תמורת כשני מיליון ש"ח מע"ם(, והקבלן היה הצינור להעברת התשלומים אליהם. המשרד בחר את קבלני המשנה וקבע את מספר שעות עבודתם ואת התעריף שלפיו ישלם להם הקבלן תמורת עבודתם, ובדרך זו לא מילא את חובתו לקיים הליך תחרותי לבחירת המומחים. כך נמנעה מן המשרד האפשרות לקבל את ההצעות המיטביות, ונפגעה זכותם של מציעים בכוח לקבל הזדמנות שווה

להגיש את הצעותיהם למתן השירותים. לקבלני.2 המשרד כספי להעברת כצינור בקבלן השתמש המשרד

המשנה ותמורת זאת שילם לו בכמה מקרים תשלומים גבוהים בעשרות

199משרד החינוך

פי אחוזים מהתשלומים שהיה על הקבלן להעביר לקבלני המשנה, על הוראות המשרד.

11המשנה למנכ"ל חתם על דוחות הביצוע או על החשבוניות של .3במרבית עבודתם. תמורת להם לשלם שיש אישר וכך המשנה, קבלני המקרים היו דוחות הביצוע של קבלני המשנה תמציתיים ביותר, ובמקרה אחד צורף לחשבוניות דוח ריק. בהסתמך על חתימת המשנה למנכ"ל עלהמשנה חתימת על ובהסתמך המשנה, לקבלני הקבלן שילם הדוחות למנכ"ל על החשבוניות של הקבלן, שילם המשרד לקבלן תמורת פעילות

זו. המשרד חתם על חוזה עם הקבלן כדי לקבל ממנו מגוון שירותים בעלי.4

חשיבות רבה להטמעת עקרונות הרפורמה בבתי הספר, ובהם ליווי של בתי הספר )גם בנוגע להסכם השכר הכרוך ברפורמה(. כדי להבטיח שהפעולות האלה אכן יבוצעו וכדי להוכיח זאת דרש המשרד מהקבלן לדווח לו דיווחיםשונים, חלקם בכל שבוע וחלקם בכל חודש, גם באמצעות אתר אינטרנט.

התברר שהמשרד לא עמד על כך שהקבלן יקים אתר אינטרנט ובו)א( מערכת דיווח, כנדרש במכרז. המשרד גם לא עמד על כך שהקבלן יגיש דוח ריכוז פעילות חודשי וכן יגיש דוחות מפורטים - כמותיים וכספיים - עלהמשנה בידי החשבוניות אישור בחוזה. שנקבע כפי מגנטית, מדיה גבי למנכ"ל ותשלום הכספים בלי שהמשרד קיבל את כל הדיווחים הנדרשים

אינם עולים בקנה אחד עם הצורך לשמור על כספי ציבור. חתימת המשנה למנכ"ל הייתה בבחינת אישור שהפעולות אכן בוצעו,)ב(

ובעקבות כך שילם המשרד לקבלן כשמונה מיליון ש"ח )כולל מע"ם( במשךרשימות16כ- סמך על לעתים החוזה, על החתימה ממועד חודשים

מרשימות שונות של בתי ספר שאי-אפשר לקשרן לרכיבי החשבוניות שהגיש הקבלן ולעתים בהיעדר אסמכתאות מלאות. ראוי היה שהמשרד לא ישלם

לקבלן בעד עבודתו עד שיתקבלו הדיווחים הנדרשים.

סיכום והמלצותבמערכת מהותיים שינויים לחולל שנועדה רפורמה היא חדש" "אופק החינוך להטמיע את עקרונות הרפורמה במוסדות כדי בישראל. החינוך שכר המשרד שירותים חשובים ומגוונים מהקבלן. הביקורת העלתה ליקוייםהמשרד של והתעלמות הקבלן של פעילותו על המשרד של בבקרה הקבלן של עבודתו הוכחת לשם מראש דרש עצמו שהוא מהדרישות ותוצאותיה. המשרד השתמש בקבלן כצינור להעברת כספים מהמשרד ל-

תחרותי11 הליך לקיים המחייבות ההוראות את בעקפו משנה קבלני בזכותם של מציעים כך פגע המשרד נותני השירותים; בעשותו לבחירת בכוח לקבל הזדמנות שווה. בכמה מקרים שילם המשרד לקבלן תמורת שירותיו תשלומים גבוהים בעשרות אחוזים מהתשלומים שהיה על הקבלן

להעביר לקבלני המשנה.

ב- תקציר60דוח שנתי שם הדוח:ב60דוח שנתי מסגרת הפרסום:

2010התש"ע-שנת פרסום:

ב60דוח שנתי 200

הקבלן, עם המשרד של להתקשרות אחראי המשרד למנכ"ל המשנה לבקרה על השירותים שהמשרד קיבל ממנו ולאישור הנדרש לשם תשלוםתנאי את גם קבעה למנכ"ל המשנה לשכת עבודתו. תמורת לקבלן

ההתקשרות של הקבלן עם קבלני המשנה. משרד מבקר המדינה רואה את הממצאים האמורים בחומרה, ועל משרד החינוך להסיק את המסקנות הנדרשות מכך הן לגבי ההתקשרות נשוא

הביקורת הנוכחית והן בנוגע להתקשרויות בעתיד.

201

משרד החקלאות ופיתוח הכפר

לות הביקורת פעווהנהלים ההנחיות והתקנות, הזיתים מועצת של תפקודה נבדק והטיפול פנויות נחלות איוש נבדקו כן כמו לפעילותה. הנוגעים

(. 87ביישובים שאינם מאוכלסים במלואם במגזר הכפרי )ראו עמ'

היבטים בתפקוד מועצת הזיתיםהיא תאגיד סטטוטורי בעל - המועצה( גם )להלן הזיתים מועצת )ייצור הפירות מועצת בחוק שהוקם עצמאית משפטית כשירות

התשל"ג- הזיתים(, מועצת )הקמת שר1973ושיווק(, ידי על , התעשייה, ושר החקלאות( שר - )להלן הכפר ופיתוח החקלאות המסחר והתעסוקה )להלן - שר התמ"ת(. המועצה עוסקת בתחוםמשרד מדיניות ליישום זרוע ומשמשת לשמן זיתים ושיווק גידול

החקלאות בנושא.זית בישראל מוערך ב- זיתים לשמן 210,000היקף השטח הנטוע

מהם בתנאי "בעל" )ללא השקיה(. ממוצע היבול165,000דונם, כ-טון שמן זית, ואילו הצריכה נאמדת7,000השנתי בישראל הוא כ-

טון שמן זית בשנה. תפוקת הייצור המקומי נאמדת בכ-14,000בכ-. 0 מיליון ש"ח200

בתקופה שנבדקה שלושת בעלי התפקידים המרכזיים במועצה )להלן - ההנהלה המצומצמת( היו: יו"ר המועצה, מר אילן אשל, שכיהן עד

; מנכ"ל המועצה, מר אמין חסן ז"ל, שכיהן עד2008חודש נובמבר )להלן - המנכ"ל(; וסמנכ"ל המועצה, מר2008פטירתו בסוף שנת

גדי הורביץ )להלן - הסמנכ"ל(. עובדים נוספים במועצה היו מנהלואחראי החשבונות(, מנהל - )להלן חדאד כמיל מר החשבונות,

האחזקה, מר אברהים ג'ובראן )להלן - אחראי האחזקה(.

פעולות הביקורת בדק משרד מבקר המדינה היבטים בתפקוד2009בחודשים יוני-ספטמבר

החקלאות במשרד הזיתים, במועצת נעשתה הבדיקה הזיתים. מועצת

במחירים סיטונאיים.0

ב60דוח שנתי 202

)להלן גם - המשרד( ובקרן לביטוח נזקי טבע לחקלאות בע"מ )להלן - . בדיקות השלמה2006-2008חברת קנט או קנט( והתמקדה בשנים

שבמשרד עבודה והסכמי השכר באגף הצפון, מחוז בפרקליטות נעשו משרד העביר הביקורת סיכום במהלך הגליל. לפיתוח וברשות האוצר מבקר המדינה ליועץ המשפטי לממשלה מידע בדבר ליקויים המעלים חשש

לפגיעה בטוהר המידות.

עיקרי הממצאיםביטוח "אסון טבע"

ח ט ב מ ל ן ו כ י ס א ל ל ח ו ט י ב ה ן ו מ עץ הזית נותן את פירותיו :מיזיתים "סירוגי", כלומר בשנה אחת הוא מצמיח כמות גדולה של באופן ובשנה שאחריה כמות קטנה. קנט ביטחה את מגדלי הזיתים לשמן בביטוח

. מרבית השטח שבוטח הוא0כנגד אסון טבע, בין היתר מפני פחיתת יבול בתנאי "בעל" )ללא השקיה(, שבו השקעת המגדלים נמוכה ביחס לשטחים

.0מושקים. המדינה השתתפה בתשלום פרמיית הביטוח של המגדלים נמצא כי כספי המדינה הפכו בעשור האחרון למעין הכנסה בטוחה עבור

מגדלי הזיתים, בעיקר למגדלים בשיטת ה"בעל".

ביטוח באמצעות אנשי קש ובשם מועצת הזיתים)המנכ"ל2005-2006בשנים .1 הזיתים מועצת הנהלת ביטחה

רובם זיתים, מטעי הביקורת והסמנכ"ל( אך לאומיים, פארקים באזורי העלתה כי הביטוח נעשה על שם ארבעה אזרחים שלא היו מגדלי זיתים,ידעו על לא וככל הידוע הם אף זיקה לשטח שבוטח, לא הייתה להם השימוש שעשתה המועצה בשמם )להלן - אנשי הקש(. למרות זאת קיבלה קנט אישור בכתב מסמנכ"ל המועצה על זיקתם של אנשי הקש לשטחיםלזכותם, והעבירה יבול פחיתת בגין פיצוי לקבל וזכאותם המבוטחים

באמצעות המועצה, את סכום הפיצוי. 350,000הביקורת העלתה כי הפיצויים שנזקפו לזכות אנשים אלה - כ-

לידיהם. חלק מהכספים העביר מנהל החשבונות של הגיעו לא - ש"ח הועברו והיתר האחזקה, ואחראי הסמנכ"ל של לחשבונותיהם המועצה

, שאת חלקן פדה במזומן אחראי האחזקה.0בהמחאות לפקודת אנשי הקש

ביחס לכמות היבול בשנה הקודמת, לפי חישוב ממוצע40%פחיתת יבול של 0אזורי.

עליהם(,0 יחול לא שהחוק נכסים )סוגי טבע אסון נפגעי פיצוי צו פי על מגובה הפרמיה80%, השתתפות המדינה הייתה בשיעור של 2000התש"ס-

בביטוח "אסון טבע". על ההמחאות לפקודת אנשי הקש לא נכתב "למוטב בלבד" כמקובל, ובשל0

כך היה אפשר להסב אותן, כפי שאכן קרה.

203משרד החקלאות ופיתוח הכפר

המועצה ביטחה את המטעים2008עוד העלתה הביקורת כי בשנת .2 האמורים על שמה בלי שהייתה לה זיקה כלשהי אליהם. בגין ביטוח שטחים

ש"ח, שמועצת340,000אלה שילמה חברת קנט למועצה פיצוי בסך כ- הזיתים לא הייתה זכאית לקבלם.

פעולות הסמנכ"ל ואחראי האחזקה מעלות לכאורה חשש לפגיעה בטוהר המידות; מהביקורת עולה כי הם הונו את קנט באופן שיטתי על מנת לקבלהעברות שביצע החשבונות, מנהל של פעולותיו גם כדין. שלא כספים ואחראי הסמנכ"ל של לחשבונותיהם הקש אנשי של מחשבונותיהם האחזקה, מעלות חשש כי הוא נתן ידו לפעילות חריגה הגובלת בפגיעה

בטוהר המידות. משרד מבקר המדינה מעיר כי על המועצה וחברת קנט לפעול ללא דיחוי להשבת הכספים שהועברו שלא כדין. משרד מבקר המדינה העביר את

הליקויים בנדון גם ליועץ המשפטי לממשלה.

שינוי פרטי חשבוניות כדי לקבל כפל החזרי הוצאותאת2006הרשות לפיתוח הגליל, שהיא רשות ממשלתית, הפיקה בשנת

כך היא שכרה את שירותיה של חברת הפקות לצורך "פסטיבל הזית". ש"ח כנגד שתי חשבוניות. נמצא כי עובד150,000ושילמה לה בין היתר

במועצה, שינה כמה פרטים בשתי החשבוניות שיועדו לרשות לפיתוח הגליל,לדבריו בהוראת הסמנכ"ל, ורשם כי הן הוצאו עבור מועצת הזיתים.

משרד החקלאות תקצב את המועצה מדי שנה בשנה, ולשם כך היא.1 נדרשה להמציא למשרד חשבוניות על הוצאות שהיא נשאה בהן. במרס

שלח הסמנכ"ל למשרד החקלאות העתק של שתי החשבוניות וכתב2007בסכום של 2006כי הן מוכיחות הוצאות של המועצה בשנת 150,000

ש"ח. בעקבות זאת העביר משרד החקלאות למועצה את התקציב. (, המסייע למדינות0I.O.O.Cמדינת ישראל חברה בארגון הזית העולמי ).2

2007החברות בו בפעילויות שיווק כגון פסטיבל הזית. נמצא כי במרס נציג מדינת שלח סמנכ"ל המועצה גם לארגון הזית העולמי, באמצעות ישראל בארגון, העתק של שתי החשבוניות האמורות לעיל על מנת לקבלכיוון שהארגון דרש ממנו סיוע כספי. בפועל לא הועבר הסיוע למועצה

חשבוניות מקור עבור התמיכה שלו, אך החריגה החמורה בעינה עומדת.

תשלומי יתר לסמנכ"ל החלה מועצת הזיתים להפיק תווית איכות במטרה להבדיל1997בשנת

את שמן הזית הישראלי האיכותי מיתר שמני הזית. הסמנכ"ל עסק בנושא ובמסגרת תפקידו דגם את בקבוקי השמן עם תווית האיכות. בדיקת משרד

אישרה הנהלת המועצה לסמנכ"ל2007העלתה כי במאי מבקר המדינהזו. בשנים5,000תוספת למשכורתו החודשית בסך ש"ח עבור פעילות

0International Olive Oil Council.

ב- תקציר60דוח שנתי שם הדוח:ב60דוח שנתי מסגרת הפרסום:

2010התש"ע-שנת פרסום:

ב60דוח שנתי 204

בסך 2007-2008 תשלומים הסמנכ"ל קיבל על75,000 נוסף ש"ח .0שכרו

נפרד בלתי לחלק הפכה היא איכות תווית הנפקת המועצה משיזמה יש משום זו מפעילותה ומכאן שבתשלום מיוחד לסמנכ"ל עבור פעילות

דרש משרד החקלאות2008שימוש לא נאות בכספי ציבור. כבר במרס ביתר, לו לחייב את הסמנכ"ל להחזיר את הכספים ששולמו מהמועצה

אולם עד מועד סיום הביקורת הוא טרם עשה זאת.

פיקוח ובקרה על נסיעות לחו"ל כי נמצא לחו"ל. אופן הנסיעות בנוהל כתוב את המועצה לא הסדירה הסמנכ"ל אישר לעצמו נסיעות לחו"ל מדי פעם בפעם. המועצה מימנהמימנה המועצה אישרה שבהן השתתף הסמנכ"ל; לעתים נסיעות שלא הוצאות אש"ל עבור נלווים, שאינם עובדי מועצה ושנסעו ללא אישורה; נמצאו אי-סדרים ברישום החשבונאי ובכלל זה תשלומים שאינם תואמיםראויים שניתנו לסמנכ"ל עבור לא הוצאות וכן החזרי את האסמכתאות

רכישת מוצרים אישיים. מהאמור לעיל עולה כי הסמנכ"ל עשה שימוש לא ראוי בכספי המועצה, גם עניין זה, מעלה חשש לפגיעה בטוהר המידות. הדבר התאפשר, בין היתר,בקרה, ללא כספים מנהל החשבונות, ששילם הלקוי של בשל תפקודו

ונוכח חוסר פיקוח ובקרה ראויים של המועצה.

תווית איכות - סדרי תפקוד של המועצה איכותו הבסיסית של שמן הזית נקבעת לפי כללים מחייבים הנוגעים לייצור

. כללים אלה מדרגים את שמן הזית לשתי קבוצות0ושיווק שמן זית בישראל"הכתית" קבוצת השמן0עיקריות: וקבוצת איכותי( זית שמן - )להלן

.0המזוכך האחריות לביצוע פיקוח ובקרה על שמן זית המיוצר בישראל והמיובא אליהזית יצרני שמן על הפיקוח כי נמצא אולם הבריאות, על משרד 0חלה

התקיים באופן לא אפקטיבי.1.: ו י ל ע ח ו ק י הפ ן פ ו א ו י ת ו כ י א ת י ז ן מ ש ג ו ת מי

יזמה המועצה הנפקת תווית איכות לשמן זית איכותי1997כאמור בשנת הנושאת את שם המועצה. יצוין כי לתווית האיכות משמעות שיווקית כלכלית

.2008תשלום היתר לסמנכ"ל הופסק על ידי המועצה במרס 0. 1998, שמן זית, אדר תשנ"ח - מרס 191 תקן ישראלי - ת"י 0 (- מופקים בכתישה קרה, באמצעים פיזיים,Virgin"כתית", "כתית מעולה" )0

ללא חימום וללא חומרים כימיים.והרתחה 0 והשמן עוברים תהליך של חימום - הזיתים זית" "מזוכך", "שמן

בשילוב מרכיבים כימיים.בעיקר יצרני שמן זית מזויף. 0

205משרד החקלאות ופיתוח הכפר

)להלן - המשווקים(, ששילמו0ניכרת עבור המגדלים והמשווקים המורשים למועצה עבור הרשות להשתמש בה, מאחר שבעיני הצרכנים, המועצה

מפקחת על שמן זית בעל תווית איכות. הנפקת תווית איכות חייבה הקמת מנגנון בקרה, אולם המועצה לא הקימה מנגנון מעין זה, ובפועל הסמנכ"ל הוא שביצע את הפיקוח והבקרה על משווקי שמן זית איכותי מטעם המועצה; הוא דגם בקבוקי שמן זית ושלחלגבי תיעוד וללא ושיטתית סדורה תכנית ללא מעבדה לבדיקות אותם הוסיפה לדגום בקבוקים מסוימים. המועצה אף אותו השיקולים שהנחו היו רשאים להשתמש בה, למשל להקצות תווית איכות למשווקים שלא

משווקים ששיווקו שמן זית מזויף, דבר שיכול לגרום להטעיית הצרכנים.2. : " ת ו כ י א ת מ ת חו " ת ק פ הזיתהנ שמן על נוסף כאמור,

האיכותי קיים בשוק גם "שמן זית" )שמן זית מזוכך שמעורבב עם שמן זית איכותי(; שמן זה אמנם מוגדר "שמן זית" בתקן, אולם יתרונותיו הבריאותייםוהסמנכ"ל כי המנכ"ל זית איכותי. נמצא קטנים במידה מובהקת משמן אפשרו לחברה מסוימת להשתמש בחותמת האיכות חודשים מספר לפני שהמועצה יידעה את שאר משווקי שמן הזית על האפשרות לקבלה. יצוין כי

,2006מליאת המועצה החליטה להפסיק את הפצת חותמת האיכות במאי ולמרות זאת המשיכה הנהלת המועצה להקצות חותמות איכות עד מועד

סיום הביקורת.בקרב.3 לא פרסמה האיכות. המועצה לתווית דומה האיכות חותמת

ציבור הצרכנים את העובדה כי היא הנפיקה חותמת איכות ל"שמן זית" ואת ההבדלים בין "שמן זית" לבין שמן זית איכותי. הנפקה מכוונת של חותמת

הדומה לתווית האיכות יש בה משום הטעיה של ציבור הצרכנים.

סדרי ניהול מועצת הזיתים ק.1 ב ט ה ן ר מק ם י פ ס כ ת כ י המועצה לייצור ושיווק טבק: מש

בשנת מועצת הטבק( הקימה - )להלן בע"מ כללית1985גולמי קרן לטבק )להלן - קרן הטבק(. מנכ"ל מועצת הטבק, מר עזאר ערטול )להלן - מנכ"ל מועצת הטבק(, ששימש באותה עת גם מנכ"ל מועצת הזיתים עד

, היה מורשה חתימה יחיד בכספי הקרן. במהלך השנים הצטבר1997שנת ש"ח, אולם לא ניתן היה למשוך כספים אלו860,000בקרן סכום של כ-

ללא פירוק רשמי של מועצת הטבק.מ-2007באוגוסט שהתנהלה פיצויים תביעת בעקבות הגיעו19990, ,

ההנהלה המצומצמת של מועצת הזיתים ומנכ"ל מועצת הטבק להסכםההנהלה התעלמה בכך ביניהם. יחולקו הקרן כספי ולפיו פשרה אישור שקיבלה בלי לה, שניתנו המשפטיות הדעת מחוות המצומצמת

"משווק מורשה" - אדם שהמועצה הרשתה לו לשמש כמשווק מורשה על פי0.1980כללי מועצת הזיתים )ייצור ושיווק( )היטלים(, התש"ם-

מנכ"ל מועצת הטבק הגיש תביעה בדרישה להגדיל את הפיצויים שניתנו לו0 עת יצא לגמלאות.1997בשנת

ב- תקציר60דוח שנתי שם הדוח:ב60דוח שנתי מסגרת הפרסום:

2010התש"ע-שנת פרסום:

ב60דוח שנתי 206

למהלך מהנהלת המועצה או המליאה ובלי שהביאה את ההסכם לאישורו.0של הממונה על השכר באוצר, כמתחייב

עדכנה את הלשכה המשפטית במשרד החקלאות0פרקליטות מחוז הצפון ואת הממונה על השכר במשרד האוצר בדבר הסכם הפשרה שנחתם ללא

אישור משרד האוצר, אולם הם לא פעלו למניעת יישומו.ת.2 ב י ת כ ו ה צ ע מו ה ת ו ב י ש י ל ו ה י נ י ר ד ס

: ם י ל ו ק ו ט ו ר לישיבותפ הסמנכ"ל שכתב הפרוטוקולים כי נמצא המועצה לא אושרו על ידי היו"ר דאז ולא הובאו לאישור חברי המועצהונמנעה כתיבתם לאחר שינויים בהם לערוך היה ניתן ומשכך כנדרש, האפשרות לפקח על ההחלטות שהתקבלו ולבקרן. ואכן ממצאי הביקורתנדונו שלא מהותיות החלטות והוספת פרוטוקולים לשינוי חשש מעלים

.0בישיבות

מנגנוני הבקרה על מועצת הזיתים1. : ת ו נ ו ב ש ח ה ל ה נ מ ל ש ת י פ ס כ ה ר ק חריגותב נמצאו

רבות בתפקודו של מנהל החשבונות: הוא העביר כספים מחשבון לחשבון, שילם לסמנכ"ל כל סכום שדרש לנסיעותיו לחו"ל ללא כל בקרה. מנהל החשבונות טען אמנם כי כל פעולותיו נעשו על פי הוראה של המנכ"ל או הסמנכ"ל ולא על דעת עצמו, אולם הוא עשה את כל האמור לעיל ללאוללא פיקוח אסמכתאות, ללא אישור של מליאת המועצה או הנהלתה

ובקרה כפי שראוי שיהיו בעניינים הנוגעים לכסף ציבורי.2.: י מ י נ פ ר ק מב ו ת ר ו ק י ב דת ע חוק מועצת הצמחים קובע ו

כי באחריות המועצה למנות באישור שר החקלאות ועדת ביקורת לפיקוח , קובע כי1992על פעולות המועצה. חוק הביקורת הפנימית, התשנ"ב-בכל גוף ציבורי תקוים ביקורת פנימית על ידי מבקר פנימי.

. נוסף2009 ועד 2004נמצא כי המועצה לא מינתה ועדת ביקורת משנת נמצא שמשנת כך מאי 2006על ועד למועצה מבקר2009 היה לא

אין ועדת2004. אף על פי שמשרד החקלאות ידע שכבר מאוגוסט 0פנימי ביקורת במועצה, הוא לא חייב את המועצה להקים ועדה כזאת. יוצא כיאחריותם את החקלאות שרי מילאו לא ארוכה תקופה במשך המיניסטריאלית בכך שלא פעלו להסדיר את פעילות המועצה כחוק ובכלל

זה לחייב את המועצה למנות ועדת ביקורת ומבקר פנימי.

.1985 לחוק יסודות התקציב, התשמ"ה-29לפי סעיף 0המחוז שייצג את משרד החקלאות ומועצת הטבק בתיק משפטי זה.0סדרי ניהול הישיבות וכתיבת2008יצוין שמכינון המועצה הזמנית בדצמבר 0

הפרוטוקולים מתנהלים כראוי.כי בשנת 0 כינונה של המועצה הזמנית, מינתה המועצה2009יצוין , לאחר

ועדת ביקורת ומבקר פנימי.

207משרד החקלאות ופיתוח הכפר

פיקוח שרי החקלאות תלונות על אי-סדרים במועצת0 הגיעו אל שרי החקלאות2005מדצמבר

הזיתים ובכלל זה חריגות בפעילותו של הסמנכ"ל. אולם משרד החקלאות ושרי החקלאות בתקופה האמורה לא פעלו כנדרש מהם; במשך תקופה ארוכה הם לא דאגו למנות את האורגנים החסרים במועצה - ועדת ביקורת

ומבקר פנימי - ולא הורו לבדוק את התלונות על אי-סדרים בפעילותה.

סיכום והמלצות ממצאי הדוח כפי שפורטו לעיל מעלים שורה של ממצאים חמורים, חלקםבקרב סמנכ"ל המועצה המידות בטוהר לפגיעה חשש לכאורה מעלים

ואחראי האחזקה. תפקוד הסמנכ"ל התאפשר בין היתר בשל כשל הבקרה שהתבטא בכךאישור בלי שדרש כל סכום שדרש הסמנכ"ל, שמנהל החשבונות שילם להוצאות אלו. לדעת משרד מבקר המדינה, על מועצת הזיתים לבחון את תפקודו של מנהל החשבונות ולבחון אם יש בפעולותיו כדי להשפיע על

המשך העסקתו בתפקיד זה.בתפקידם. כשלו הזיתים במועצת והחיצוניים הפנימיים הבקרה מנגנוני

לא היה למועצה מבקר פנימי ומשנת 2006משנת לא הייתה גם2004 ועדת ביקורת; שרי החקלאות לא חייבו את המועצה למנות מבקר פנימיתלונות הגיעו כאשר גם כראוי המועצה על פיקחו ולא ביקורת וועדת

למשרדם. כאמור, תפקודו של הסמנכ"ל מעלה חשש לפגיעה בטוהר המידות, ולדעתלמחדלים המפורטים אישית באחריות נושא הוא משרד מבקר המדינה בדוח. לכן ראוי שמועצת הזיתים וחברת קנט יבחנו את האפשרות לדרוש מהסמנכ"ל ומגורמים אחרים להשיב לקופותיהן את הכספים שקיבלו שלא כדין. כמו כן נוכח חומרת הממצאים יש לשקול את המשך העסקתו של

הסמנכ"ל במועצת הזיתים ובתפקידיו הציבוריים האחרים. לדעת משרד מבקר המדינה, על שר החקלאות לממש את סמכותו ולבצע שידוד מערכות מקיף במועצת הזיתים. בין היתר עליו למצות את הדין עם נושאי התפקידים במועצה המצוינים לעיל ובראשם הסמנכ"ל, למסד אתפנימיים בקרה מנגנוני ולמנות ציבורי מגוף כמצופה עבודתה נוהלי

וחיצוניים.

השר לשעבר, מר ישראל כץ; השר לשעבר, מר זאב בוים; והשר המכהן, מר0שלום שמחון.

ב- תקציר60דוח שנתי שם הדוח:ב60דוח שנתי מסגרת הפרסום:

2010התש"ע-שנת פרסום:

209

משרד המדע והטכנולוגיה

לות הביקורת פעוהמדע משרד שבאחריות האזרחי-לאומי השירות במינהלת הביקורת הלאומי. השירות מערך הפעלת נבדקה והטכנולוגיה התמקדה בעיקר בנושאים האלה: פעולותיה של מינהלת השירותהמוכרים, הגופים באמצעות המתנדבים הפעלת האזרחי-לאומי, הפעלת מתנדבים במשרדי הממשלה ובמוסדות אחרים ותקצוב תקני

השירות הלאומי במשרד החינוך. במינהלת השירות האזרחי-לאומי נבדקו גם היבטים אחדים בהפעלתישיבות דחיית שירות לתלמידי )חוק השירות האזרחי לפי חוק טל

(, ובהם תחומי השירות, הכשרה2002שתורתם אומנותם, התשס"ב-לקראת השירות ופיקוח ובקרה על מסגרות השירות השונות.

211משרד המדע והטכנולוגיה

השירות הלאומי , כל אזרח1986על פי חוק שירות ביטחון ]נוסח משולב[, התשמ"ו-

לו שמונה עשרה שנים ולא קיבל ישראלי או תושב קבוע שמלאו פטור, חייב בשירות צבאי. הדין מסדיר פטורים מטעמים שונים, ובהם פטורים מטעמי בריאות, מעמד אישי ומצפון. צעירים הפטורים מגיוס יכולים להתנדב לשירות לאומי המהווה מעין חלופה אזרחית לשירותיש ערך רב לשירות לאומי של בראייה לאומית כי יודגש הצבאי. שייכות תחושת להם להקנות כדי לצה"ל מגיוס צעירים הפטורים וההזדהות עם המדינה, תחושת נשיאה משותפת בנטל ואת הצורך

במילוי חובתו של אזרח כלפי מדינתו.מתנדבות כוללת הראשונה לאומי: שירות משרתות קבוצות שתי שקיבלו פטור משירות צבאי עקב הצהרתן כי מטעמים שבמצפון או מטעמי הכרה דתית אינן יכולות להתגייס. שירות לאומי של אלה החל

של המאה העשרים. הקבוצה השנייה כוללת בנים60בסוף שנות ה- ובנות מכל מגזרי החברה, חייבי שירות ביטחון, שקיבלו פטור מחובת שירות ביטחון או שלא נקראו לשירות סדיר )כגון בני המגזר הערבי

90ובעלי פרופיל רפואי נמוך(. שירות לאומי זה החל בסוף שנות ה-- תחומים במגוון פועל הלאומי השירות העשרים. המאה של ישראל במשטרת חולים, ובקופות חולים בבתי החינוך, במערכת

ועוד. בעוד שמשך שירות החובה הצבאי הוא שנתיים לבנות ושלוש שניםכלל בדרך - בהרבה קצר הנהוג ההתנדבות שמשך הרי לבנים, ההתנדבות היא לשנה בלבד - אם כי מסתמנת מגמה של התנדבות לשירות לאומי של שנתיים בקרב מקצת המתנדבים. השירות הלאומיקליטת חוק לפי משוחרר חייל בזכויות של המתנדבים את מזכה

- התשנ"ד משוחררים, חיילים1994חיילים חוק - )להלן משוחררים(.

ינואר טופל השירות הלאומי באגף לתפקידים מיוחדים2008עד מונתה ועדה ציבורית לכינון שירות2004במשרד הרווחה. בשנת

אזרחי-לאומי בישראל עבור מי שאינו נקרא לשירות ביטחון בראשות אלוף )מיל'( דוד עברי )להלן - ועדת עברי(. בעקבות מסקנותיה של

מינהלת2008ועדת עברי ועל פי החלטת ממשלה, הוקמה בינואר - מינהלת השירות( במשרד ראש - לאומי )להלן השירות האזרחי הממשלה. מינהלת השירות הוקמה במטרה לקדם שירות לאומי של צעירים הפטורים משירות צבאי או צעירים שאינם נקראים לשירות

החליטה הממשלה2009ושירות אזרחי של תלמידי ישיבות. באפריל על העברת מינהלת השירות לאחריות שר המדע והטכנולוגיה )להלן

- שר המדע( ולמשרדו. הגופים - )להלן גופים מופעל באמצעות שמונה הלאומי השירות הלאומי השירות מתנדבי את ומפעילים המשימים המוכרים(

ב- תקציר60דוח שנתי שם הדוח:ב60דוח שנתי מסגרת הפרסום:

2010התש"ע-שנת פרסום:

ב60דוח שנתי 212

הגופים - )להלן מתנדבים הם שבהם ובמוסדות בארגונים צעירים. 11,000 שירתו שירות לאומי כ-2008המפעילים(. בשנת

פעולות הביקורתינואר-יוני מערך2009בחודשים את המדינה מבקר משרד בדק

ספטמבר בחודש נערכו השלמה בירורי הלאומי. .2009השירות הביקורת נעשתה במינהלת השירות האזרחי-לאומי שבמשרד המדע והטכנולוגיה ובאגף לשירות לאומי במשרד החינוך, שהוא המפעילנעשו השלמה בדיקות לאומי. שירות מתנדבי של ביותר הגדול לאומי, לביטוח במוסד גמלאים, לענייני במשרד הרווחה, במשרד השלמה בירורי נעשו כן הסוהר. בתי ובשירות ישראל במשטרת

. בעניין יישום השירות האזרחי לפי חוק טל והבקרה עליובגופים המוכרים. 201ראו דוח זה, עמוד

עיקרי הממצאיםמינהלת השירות האזרחי-לאומי

ל.1 י ע פ מ ף ו ג ו ח ק פ מ ף ו ג כ ת ו ר י ש ה ת ל ה נ בפברואר: מי)החלטות ממשלה 2007ובאוגוסט ישראל החליטה ממשלת ו-1215

תפקידיה2295 בישראל. אזרחי-לאומי לשירות מינהלה הקמת על ) המשאבים ויסות מדיניות, התוויית הם השירות מינהלת של העיקריים המוקצים לשירות הלאומי ותעדופם, ייזום ופיתוח תכניות לשירות לאומי וכןהמתנדבים של הישירה ההפעלה מסגרותיו. על ובקרה פיקוח מעקב, צריכה להיעשות על ידי הגופים המוכרים. התברר שמינהלת השירות היא שותף מרכזי לקביעת המדיניות, היא מוציאה לפועל את המדיניות ומפקחת על פעילות הגופים המוכרים; נוסף על כך, היא מממנת ישירות מאות תקני מתנדבי שירות לאומי בפרויקטים שונים. במצב זה היא עלולה להיקלע

לניגוד עניינים. 2. : ם י נ ק ת ש ו י במינהלתא המשרות הממשלה החלטת פי על

השירות יאוישו תוך איגום כל המשאבים הממשלתיים "הנוכחיים" הכוללים תקנים ממשרד הרווחה, תקנים של צוות ההקמה ותקנים חדשים נוספים. צוות ההקמה של מינהלת השירות בשיתוף נציגי משרד ראש הממשלה,של הארגוני המבנה את קבעו האוצר ומשרד המדינה שירות נציבות

משרות מקצועיות. בנובמבר 12מינהלת השירות שכלל עדיין לא2009 אוישו ארבע מהן; נוסף על כך, ראש מינהלת השירות סיים את תפקידו

עדיין לא נבחר אחר במקומו. ללא2010, ועד סוף ינואר 2009באוגוסט יכולתה איוש נאות של עובדים נפגעת ובהעדר מנהל למינהלת השירות

למלא כראוי את התפקידים שנקבעו לה בהחלטת הממשלה. לפי המצב החוקי הקיים, הגדרת מתנדב בשירות הלאומי מצויה בחוק.3

התשנ"ה- משולב[, ]נוסח הלאומי הביטוח1995הביטוח חוק - )להלן

213משרד המדע והטכנולוגיה

מצויים הלאומי השירות מערך את המסדירים הכללים ורוב הלאומי(, התשס"ב- בהתנדבות(, לאומי בשירות )בנות הלאומי הביטוח בתקנות

בין2002 הענייני למרות שהקשר מכוחו, שהותקנו התקנות( - )להלן מערך השירות הלאומי לבין חוק הביטוח הלאומי משני, ולמרות שהאחריות על נושא השירות הלאומי אינה של המוסד לביטוח לאומי. במהלך חמשבייזום חקיקה ראשית שתסדיר באופן השנים האחרונות התעורר הצורך מקיף את כל העניינים הנוגעים לשירות הלאומי. למרות זאת רק בדצמבר

הפיצה מינהלת השירות לגורמים הקשורים לשירות הלאומי )משרדי2008התשס"ט- הלאומי, השירות חוק תזכיר מוכרים( וגופים .2008ממשלה

בעקבות העברת תחום השירות הלאומי לאחריות שר המדע, הרב פרופ' דניאל הרשקוביץ, השהה השר את המשך העבודה על התזכיר האמור, כדי

בפברואר את עמדתו. ולגבש הנושא את ללמוד העבירה2010שיוכל מינהלת השירות את נוסח החוק למשרד המשפטים לקראת הגשתו לוועדת

השרים לענייני חקיקה. ועדת עברי המליצה, בין השאר, על הרחבת מסגרות השירות על מנת.4

שיכללו גם צעירים מקבוצות אוכלוסיה כמו פטורי גיוס וצעירים מהמגזר הערבי שלא נקראים בדרך כלל לשירות חובה בצה"ל. בעקבות המלצות

להקים צוות אשר ימליץ2008ועדת עברי החליטה הממשלה בספטמבר בתוך שלושה חודשים על המתכונת והקצב של הגידול במספר המתנדבים ועל מספר התקנים שיופעלו על ידי מינהלת השירות האזרחי-לאומי בשנים

. עוד החליטה הממשלה להקים צוות בין-משרדי אשר ימליץ2009-2011השירות היקף על לשמירה הדרכים על חודשים שלושה בתוך האזרחי-לאומי במשרדי הממשלה השונים. אף כי הצוותים החלו בעבודתם,המדע למשרד הלאומי השירות תחום על האחריות העברת מאז

והטכנולוגיה הופסקה עבודתם. מתפקידה של מינהלת השירות לפקח על מסגרות השירות הלאומי.5

ומשרתיו ולקיים עליהם בקרה נאותה. למרות זאת מאז הקמתה אין בה גורם העוקב אחר דיווחי הגופים המוכרים ביחס למתנדבים שהם משימים,ואחר ההסכמים שבין אחר ההסכמים שבין הגופים המוכרים למתנדבים את תואמות שהוראותיהם ומוודא המפעילים לגופים המוכרים הגופים

הוראות הנוהל והתקנות. לא יוכר22לפי ההגדרות שבחוק הביטוח הלאומי, מי שעבר את גיל .6

כמתנדב בשירות לאומי ולא יזכה בהטבות לפי חוק הביטוח הלאומי ולפי חוק חיילים משוחררים. כתוצאה מכך מתנדב המתחיל את שירותו מעל גיל

הנושא21 היה שבה )בתקופה הרווחה משרד הן להטבות. זכאי אינו באחריותו( והן מינהלת השירות לא הצליחו לעגן בחקיקה את העלאת הגיל המזכה בהטבות ולאפשר לצעירים להתנדב לשירות לאומי לאחר שמלאו

מבלי לוותר על ההטבות. 21להם וגופים מפעילים אחרים משלמים לגופים המוכרים.7 משרדי הממשלה

ועדה ידי על שנקבע למתנדב תעריף לפי המתנדבים השמת עבור זה אמור לכסות הן את דמי ומתעדכן אחת לשנה. תעריף בין-משרדית והן הוצאות אחרות הקשורות בהפעלת הכלכלה שמשולמים למתנדבים וליווי המתנדבים(. משרד ביטוחם דיורם, עבור )כמו תשלום המתנדבים

ב- תקציר60דוח שנתי שם הדוח:ב60דוח שנתי מסגרת הפרסום:

2010התש"ע-שנת פרסום:

ב60דוח שנתי 214

את מפרט השירותים שעל הגופים המוכרים2004הרווחה קבע בשנת לספק למתנדבי השירות הלאומי. התברר שהתעריף אינו משקף נכונה את ההוצאות הריאליות של הגופים המוכרים בגין המתנדבים. מקצת מרכיביו

בנובמבר ביתר. מתומחרים ואחרים בחסר, החליטה2008מתומחרים מינהלת השירות להתחיל בבניית תעריף חדש, אך עד מועד סיום הביקורת,

, הוא טרם נקבע.2009ספטמבר

הגופים המוכריםשנקבעו בתנאים לעמוד מוכר גוף של מעמד לקבל המבקש גוף על בשנתיים לאומי. בשירות עיסוקה שעיקר עמותה היותו ובהם בתקנות, הראשונות יקבל הגוף מהשר הכרה זמנית ולאחר מכן - אם יעמוד בתנאי

התקנות - תינתן לו הכרה קבועה. בהליכי מתן הכרה לשני גופים מוכרים נמצאו ליקויים שנבעו מחילופים.1

2008תכופים של השרים הממונים על תחום השירות הלאומי. באוקטובר בעקבות חשש לתפקוד לקוי של עמותה א' ביקש השר לשעבר עמי איילון,השירות על והממונה הממשלה ראש במשרד שר עת באותה שהיה האזרחי-לאומי, לדון בהמשך ההכרה בעמותה א'. עקב התפטרותו הדיון- נמצא שלקראת תום תקופת ההכרה לא התקיים. באשר לעמותה ב' הזמנית בעמותה אישר ראש מינהלת השירות שהיא עמדה בכל התנאים הנדרשים והמליץ לתת לה הכרה קבועה. ואולם השר הממונה על השירות הלאומי, שר המדע, שביקש ללמוד את הנושא, החליט להאריך לה את

חודש, אף שהתקנות מאפשרות הכרה זמנית18ההכרה הזמנית עוד ב- לכל היותר לשנתיים. כתוצאה מכך נפגעת העמותה, משום שהיא מתקשה

להרחיב את פעילותה בהעדר הכרה קבועה. לפי התקנות, התנאי להכרה בגוף מוכר הוא ש"הוא אינו פועל בעצמו.2

גם כמפעיל", זאת - בשל החשש מניגוד עניינים בין הגוף המוכר שעיקר תפקידו הוא לדאוג למתנדבים לבין הגוף המפעיל שהאינטרס העיקרי שלווגוף ירושלים היא גוף מוכר הוא ביצוע השירות. בניגוד לתקנות, עיריית

מפעיל כאחד. גופים.3 שמעניקים השירות ברמת הבדלים נמצאו תחומים במספר

מוכרים למתנדבים כך שיש מתנדבים המקבלים שירות ברמה נמוכה יותר. כך למשל, יש הגובים דמי הרשמה - ואחרים לא, יש המפעילים מערך סיוע למתנדבים נזקקים - ואחרים לא, וגם רמת הרכזים בגופים המוכרים שונה

מגוף לגוף.

תקנים פרטיים )קנויים(כ- היינו הלאומי, השירות ממתנדבי בשנה,3,500כשליש מתנדבים

מועסקים על ידי גופים מפעילים לא ממשלתיים. גוף מפעיל לא ממשלתי )בדרך כלל מדובר בעמותות( העומד בתנאים שנקבעו בתקנות ומעוניין להיעזר בשירותיהם של מתנדבי השירות הלאומי שלא למטרת רווח, פונה

215משרד המדע והטכנולוגיה

משלם השירותים תמורת מתנדבים. שירותי ממנו ורוכש מוכר גוף אל הרוכש לגוף המוכר על פי התעריף הקבוע לכך בצירוף תקורה. התקנים

מכונים - "תקנים פרטיים" או "תקנים קנויים".חיילים.1 חוק לפי להטבות זכאי לאומי, שירות שסיים מתנדב כל

משוחררים שאת רובן מממנת המדינה. מספר התקנים הקנויים לא ידועברמה משאבים וויסות תכנון על המקשה דבר מוגבל, ואינו מראש הלאומית, שכן בעטיים נדרשת המדינה להוצאה כספית בסכומים לא ידועים מראש לצורך הענקת הזכויות הכספיות למתנדבים לפי חוק זה. אין בידי מינהלת השירות נתונים מלאים על עלויות אלו, כך שממשלת ישראל אינה יכולה לבחון את הנושא מבחינה כלכלית ולהחליט אם לחייב את הגופים המפעילים לשאת בהוצאות אלה או בחלקן, ולפיכך לעדכן את התעריפיםשברצונה או המתנדבים, שירותי עבור המפעילים הגופים שמשלמים

להמשיך ולשאת בנטל הכספי הנובע מהתקנים הקנויים.לגופים.2 להקצאת התקנים מידה אמות לא קבעה השירות מינהלת

מפעילים, זאת - למרות שבהפעלת מתנדבי שירות לאומי שהם כוח עזר שעלותו נמוכה, טמונה תמיכה בגופים מפעילים, ולמרות שקניית תקנים יש

בה כדי לגרום לאפליה של מוסדות שאינם בעלי משאבים כספיים. התקנות קובעות את התנאים לאישור גוף מפעיל, אך הן אינן עוסקות.3

באופיו, במעמדו הציבורי ובתחומי העיסוק של הגוף. נמצא, שבין הגופים המפעילים ישנם גופים שעומדים בדרישות שבתקנות אך חלק מפעילותםרק תורמים לא המתנדבים ובכך עסקית-כלכלית אוריינטציה בעל הוא מינהלת אלו; גופים של הכלכלית לתועלת גם אלא הציבור לתועלת קבעו לא הלאומי השירות על האחראים הממשלה ומשרדי השירות מבחינה וראויים מתאימים יהיו המפעילים שהגופים שיבטיחו תבחינים

ציבורית ופעילותם לא תהיה שנויה במחלוקת ציבורית.התש"מ-.4 העמותות, חוק בדרישות שעמדו מקבלות1980עמותות ,

אינה השירות שמינהלת נמצא תקין". ניהול "אישור העמותות מרשם ישימו מתנדבים מוודאת שהגופים המוכרים ואינה מקיימת בקרה ראויה בגופים מפעילים שיש להם אישור ניהול תקין. בהצלבת נתונים אקראית של

גופים מפעילים עם קובץ רשם העמותות305משרד מבקר המדינה לגבי ( שלא היה להם אישור כזה. 17% גופים )53נמצאו

הפעלת מתנדבי שירות לאומי במשרדי הממשלהכ- מפעילים הממשלה שנה7,500משרדי מדי לאומי שירות מתנדבי

התשנ"ב- המכרזים, חובת לחוק בהתאם המוכרים. הגופים באמצעות בדבר1992 ליקויים עלו בבדיקה במכרזים. המוכרים הגופים נבחרים ,

הפעלת מתנדבים במשרדי הממשלה; להלן עיקריהם:העומדים.1 המשאבים ולפי צרכיו לפי מתנדבים מפעיל משרד כל

לרשותו. מינהלת השירות אינה קובעת סדר עדיפויות ממלכתי בהקצאת .2007המתנדבים למשרדים השונים - בניגוד להחלטת הממשלה מאוגוסט

ב- תקציר60דוח שנתי שם הדוח:ב60דוח שנתי מסגרת הפרסום:

2010התש"ע-שנת פרסום:

ב60דוח שנתי 216

בין-משרדית2005באוגוסט .2 מכרזים ועדת כי הממשלה החליטה במתנדבים בטיפול שיעסקו מוכרים גופים לבחירת אחוד מכרז תפרסם לשירות לאומי ובהפנייתם לשירות. בניגוד להחלטת הממשלה, לא פורסם מכרז אחוד עד מועד סיום הביקורת, והמשרדים המשיכו ופרסמו מכרזים נפרדים לבחירת גופים מוכרים. בהעדר מכרז אחוד נמצא שבמכרזים שונים- דרישות שרק חלקן ישנן דרישות שונות לגבי אופן הפעלת המתנדבים

מוצדקות ונובעות מהצרכים הייחודיים של כל משרד. שנת ההתנדבות של מרבית המתנדבים מתחילה באחד בספטמבר,.3

מועד פתיחת שנת הלימודים במוסדות החינוך. במכרזים שנבדקו ושפרסמופנים ביטחון החינוך, והתעסוקה, המסחר התעשייה, הרווחה, משרדי והמשרד לענייני גמלאים נמצא כי הם התקיימו במועד מאוחר של השנהניתנו סמוך מאוד לאחד בספטמבר. כתוצאה מכך התקשו ותוצאותיהם הגופים המוכרים והמתנדבים להתארגן כיאות להשמה תקינה ומיטבית של

מתנדבים לקראת פתיחת השנה.החינוך.4 ומשרד )באמצעות משרד ראש הממשלה( השירות מינהלת

ו-2007העבירו לגופים המוכרים תשלומים בגין השמת המתנדבים בשנים בגופים2008 לפגיעה שגרם דבר חודשים, מספר של ניכר, באיחור

ואת למתנדבים הכלכלה דמי את במועד לשלם שנאלצו המוכרים התשלומים שהתחייבו להם - לספקים.

משרד הרווחה מקצה ומממן לעמותות הפועלות בתחומי הרווחה כ-.5 חצאי תקנים עבור מתנדבים. אף שלמשרד קריטריונים לחלוקה של700

התקנים, הוא אינו מקפיד לפעול על פיהם. המשרד גם אינו מפרסם ביןמקצה הוא אלא לקבלת מתנדבים, הרלוונטיים את האפשרות הגופים ורשויות מקומיות השרויות אותם לפונים אליו לפי שיקול דעתו; עמותות בקשיים כספיים מתקשות לשלם עבור שירותי המתנדבים, ולעתים הדבר

גורם להגדלת הפערים בין הגופים המבוססים לחלשים. המשרד לענייני גמלאים מפעיל את התכנית "והדרת פני זקן" )להלן -.6

מלווים מתנדבי השירות הלאומי קשישים "והדרת"(, שבמסגרתה תכנית עם אבות. המשרד התקשר ובבתי יום במרכזי אותם ומפעילים בודדים עמותה לצורך ליווי והכשרה של הרכזים והמתנדבים בניסוי ראשוני לתוכנית "והדרת" בלא שקוים הליך תחרותי בין נותני שירותים בכוח; המשרד לא הפעיל את התכנית במגזר הערבי ובמגזר החרדי; מתנדבי תכנית זו קיבלו

- ותכנית העבודה השבועית שלהם הייתה בת 32הקלה בתנאי שירותם שעות לכל מתנדבי השירות הלאומי האחרים.40שעות לעומת

שוק העבודה והשירות הלאומיהגוף לעובדי לסייע אמורים הלאומי בשירות המתנדבים התקנות, לפי המפעיל אך לא למלא את מקומם זולת במקרים חריגים שיאושרו במיוחד על ידי האחראי )עובד מינהלת השירות שהוסמך לתפקיד זה לפי התקנות(. המטרה שבהנחיה זו היא להימנע מלפגוע בשוק העבודה, ולכן השתלבות המתנדבים במערכת צריכה להיעשות באופן שלא יגרום לדחיקת עובדים.

217משרד המדע והטכנולוגיה

במקרים מסוימים לא הייתה הקפדה על ההנחיה והעסקת מתנדבי השירות הלאומי באה בעקבות הקטנת מספר העובדים במשרדי ממשלה שונים. יתר על כן, נמצא שלמרות שלפי התקנות אין להעסיק מתנדבים בעבודותאישר שאותם בלבד מיוחדים במקרים אלא מזכירות, שירותי שאופיין

מתנדבים בכל שנה )כ-1,500האחראי, כ- מכלל מתנדבי השירות13% הלאומי( עוסקים במשימות שעיקרן שירותי מזכירות מבלי שנתקבל אישור

האחראי.

העסקת המתנדבים בשירות הלאומילא.1 המתנדבים: להעסקת באשר ליקויים מספר העלתה הביקורת

תמיד הייתה תעסוקה מלאה למתנדבים במערכת החינוך בחודשי הקיץ, יום בשנה;30לכן, בניגוד לתקנות ולנוהל, נמצאים חלקם בחופשה יותר מ-

נמצא שמאות מתנדבים שהמשיכו לשנת שירות שנייה קיבלו מענק שחרור עבור השנה הראשונה של השירות כבר בתום שנת ההתנדבות הראשונה, זאת בניגוד לחוק חיילים משוחררים הקובע כי מענק השחרור יינתן בתוך

בשנת אף שכבר השירות; סיום לאחר הצורך2006חודשיים התעורר בקביעת תעריף מיוחד לתשלום בגין העסקת מתנדבים בעלי מוגבלויות,

הנושא לא הוסדר עד מועד סיום הביקורת. מתנדבי השירות הלאומי הם ברובם צעירים בוגרי תיכון, חסרי מיומנויות.2

כדי שהתנדבותם חיוניות מקצועית והכשרה הדרכה ולפיכך תעסוקתיות הגופים את המחייבים נהלים אין זאת למרות מרבית. במידה תועיל המוכרים לקיים הכשרה רלוונטית לפני תחילת השירות של המתנדב; עודמפעיל גוף באותו ששירתו מתנדבים של ההכשרה ימי שמספר נמצא בתפקידים דומים היה שונה רק בגלל שאת התקנים שלהם מימנו משרדי

ממשלה שונים. ומפעיל בשנים האחרונות מספר קבוע של כ-.3 משרד החינוך מממן

מתנדבי שירות לאומי במוסדות החינוך, ולפי חישוביו, לשם כך יש3,100 מיליון ש"ח לשנה. למרות זאת בשנים האחרונות83צורך בתקציב של כ-

מיליון ש"ח בתקציב60מוקצה לצורך זה בתקציב המשרד סכום שנע מ-ל-2006 מיליון ש"ח בתקציבי השנים 35 . כתוצאה מכך2010-2009

נקלע המשרד מדי שנה לאי-ודאות לגבי המשך העסקת המתנדבים, ורקהאוצר ולמשרד הממשלה לראש פנו המוכרים והגופים שהוא לאחר הושלם התקציב הנחוץ ממקורות תקציביים שאינם בבסיס התקציב ועל בסיס הסכמים קואליציוניים. הואיל והממשלה קבעה בהחלטותיה שמפעל השירות הלאומי חשוב הוא, שומה עליה לפעול כדי להקצות לנושא תקציב הולם מבעוד מועד. הקצאת תקציבים בעקבות הסכמים קואליציוניים אינה

יכולה להחליף מדיניות תקציבית רשמית.

ב- תקציר60דוח שנתי שם הדוח:ב60דוח שנתי מסגרת הפרסום:

2010התש"ע-שנת פרסום:

ב60דוח שנתי 218

סיכום והמלצות חליפי שירות רבה במידה והוא התנדבותי שירות הוא הלאומי השירות נקרא או שאינו צבאי מי שפטור משירות לגבי בצה"ל החובה לשירות לשירות צבאי. מעמדם של המתנדבים בכל הקשור לזכויות הניתנות על ידי המוסד לביטוח לאומי הושווה למעמדם של חיילים בשירות סדיר, וזכויותיהםחיילים של מזכויותיהם נגזרות לאומי שירות לשרת שהתנדבו מי של משוחררים לפי חוק חיילים משוחררים. למרות זאת, בעוד שמשך שירות החובה הצבאי הוא שנתיים לבנות ושלוש שנים לבנים, משך ההתנדבותכי אם לשנה בלבד, היא כלל ההתנדבות בדרך - הנהוג קצר בהרבה מסתמנת גם מגמה של התנדבות לשירות לאומי של שנתיים. לדעת משרד מבקר המדינה, על השר הממונה על השירות הלאומי ועל הממשלה לתת את הדעת לעניין אי-השוויון בין משך השירות הלאומי לבין משך השירותתנאי ובין הלאומי השירות מסגרת בין נוספים הבדלים ולעניין הצבאי

השירות הצבאי.הקמת מאז סובלים הלאומי השירות מערך של וההפעלה ההסדרה מינהלת השירות מסחבת ומעיכובים - החלטות ממשלה והמלצות של ועדות לא מיושמות או שהן מיושמות רק בחלקן; האחריות לשירות הלאומי עברה

שנת בתחילת לשר. ומשר למשרד ממשרד לעת עברה2008מעת לראש )תחילה הממשלה ראש למשרד הרווחה ממשרד האחריות הממשלה דאז אהוד אולמרט, לאחר מכן לשר לשעבר עמי איילון ושובהמדע שר לכך האחראי השר היה הביקורת ובעת הממשלה(, לראש ופוגעים פגעו אלו דניאל הרשקוביץ. מעברים פרופ' הרב והטכנולוגיה, מראש, הפעילות את לתכנן ביכולת הלאומי, השירות מערך בתפקוד לפעילות ובזקוקים במתנדבים המפעילים, בגופים המוכרים, בגופים

ההתנדבותית. על שר המדע, כשר הממונה על תחום השירות הלאומי, לפעול בהקדם כדי שמינהלת השירות תמלא את תפקידה בהתאם ליעדים שהתוותה לה הממשלה ובהם קביעת מדיניות, הסדרה חוקית נאותה של מערך השירות הלאומי ופיקוח ובקרה על הגופים המתפעלים את המערך. על מינהלת השירות להימנע מלפעול בניגוד עניינים ולא לעסוק בהפעלה ישירה שליופעל לצרכים לאומיים מתנדבים. על מנת להבטיח שמערך המתנדבים הגופים של שפעילותם לוודא השירות מינהלת ועל השר על מהותיים המפעילים תהיה למטרות שעליהן יש הסכמה לאומית רחבה כגון רווחה,

בריאות וקליטת עלייה. ראוי לשירות הלאומי לדעת משרד מבקר המדינה, הקצאת המשאבים השונים ההיבטים בחינת לאחר שתגובש מדיניות על מושתתת שתהיה הקשורים בנושא ואיגום משאבים בכל התחומים שבהם מופעלים מתנדבי שירות לאומי. מדיניות הקצאת המשאבים להפעלת מתנדבי שירות לאומי, שומה עליה שתעוגן בנורמה מחייבת ושתקציב הולם יוקצה לנושא מבעוד

מועד.

219משרד המדע והטכנולוגיה

הוועדה המלצות פי על הלאומי השירות מערך של מוסדרת הפעלה הציבורית לכינון שירות אזרחי-לאומי בישראל והחלטות הממשלה עשויה לתרום לחיזוק תודעת החובה של מי שפטור משירות צבאי או שלא נקראתהיה בכך שונים. בתחומים ולקהילה למדינה לסייע להתנדב לשירות ובין ויתחזק הקשר ביניהם - והן למתנדבים - הן לציבור תועלת כפולה

החברה, הקהילה והמדינה.

ב- תקציר60דוח שנתי שם הדוח:ב60דוח שנתי מסגרת הפרסום:

2010התש"ע-שנת פרסום:

ב60דוח שנתי 220

יישום השירות האזרחי לפי חוק טלוהבקרה עליו - היבטים אחדים

, כל אזרח1986על פי חוק שירות ביטחון ]נוסח משולב[, התשמ"ו-לו שמונה עשרה שנים ולא קיבל ישראלי או תושב קבוע שמלאו פטור, חייב בשירות צבאי. ראש הממשלה ושר הביטחון הראשון, דוד בן-גוריון, הורה על דחיית הגיוס לצבא של תלמידי ישיבות ש"תורתם

יכלו להצטרף להסדר זה מדי שנה בחורי1977אומנותם", ועד שנת בוטלה ההגבלה על מספר1977ישיבה שמספרם היה קבוע. משנת

בשנת להסדר. הישיבות2008המצטרפים תלמידי מספר היה . 55,000שנחשבים כמי ש"תורתם אומנותם"

בעקבות עתירות שהוגשו לבית המשפט העליון כנגד ההסדר נחקקחוק "דחיית שירות לתלמידי ישיבות שתורתם אומנותם, התשס"ב-

" )להלן - חוק טל(. החוק קבע כי תלמיד ישיבה שהגיע לגיל2002 ומעוניין לבחון את המשך דרכו, יכול לבקש לצאת לשנת הכרעה22

שבה הוא יכול לצאת מהישיבה ולעבוד או ללמוד מקצוע במשך שנה- דרכו יחליט על המשך יגויס. באותה השנה הוא לא שבמהלכה חזרה ללימודים בישיבה או שירות צבאי או אזרחי. לפי חוק טל,מחובת הישיבה תלמיד את יפטור לפחות שנה של אזרחי שירות

שירות סדיר ויזכה אותו בהטבות הניתנות לחיילים משוחררים. התכליות של חוק טל הן, בין היתר, לעגן בחוק הסדר של דחיית שירות לתלמידי ישיבות אשר תורתם אומנותם, והם מבקשים ללמוד בישיבות; להביא ליתר שוויון בחלוקת נטל השירות הצבאי בחברה הישראלית במובן זה שיותר גברים בני הקהילה החרדית ישרתו בסופו של דבר שירות צבאי )רגיל או מיוחד( או לכל הפחות ישרתו שירותאזרחי; לשלב יותר גברים מן הציבור החרדי בשוק העבודה בישראל.

)החלטה 2007בפברואר ישראל ממשלת החליטה על1215 ) הקמת מסגרת ממשלתית לטיפול בשירות האזרחי והלאומי בישראל -צוות השירות(. מינהלת - )להלן לאומי אזרחי שירות מינהלת

במרס לפעול החל השירות מינהלת ובינואר2007ההקמה של , באפריל2008 הממשלה. ראש במשרד השירות מינהלת הוקמה החליטה הממשלה על העברת מינהלת השירות לאחריות שר2009

המדע והטכנולוגיה ולמשרדו. מינהלת השירות החלה בהפעלת מערך , והמגמה הייתה לתת פתרון2008השירות האזרחי בתחילת שנת

גם ישיבות רבים בתוך תקופה קצרה )ראו לצורכיהם של תלמידי (.193"השירות הלאומי", דוח זה, עמודים

221משרד המדע והטכנולוגיה

פעולות הביקורת בדק משרד מבקר המדינה את הפעלת2009בחודשים אוגוסט-אוקטובר

ובהם תחומי השירות, השירות האזרחי לפי חוק טל מהיבטים מסוימים, המשרתים. ועל מסגרותיו על ובקרה ופיקוח לקראתו הכשרה פעולות בגוף השלמה בירורי נעשו כן השירות; במינהלת נעשתה הביקורת השירות מערך את השירות מינהלת מטעם המפעיל ארגון - המתפעל

האזרחי בדרך של רכישת שירותים ממקורות חוץ.

עיקרי הממצאיםעם2008, רק בתחילת שנת 2002אף כי חוק טל התקבל כבר ב-.1

הקמת מינהלת השירות החלה הפעלת השירות האזרחי. בראשית הפעילות היה צורך בפנייה אל הקהל שמקרבו יבואו משרתי השירות האזרחי )להלן - המשרתים( על מנת להביא לידיעתם את האפשרויות שבפניהם. מינהלת

הפיקה בחודש מרס מידע בדבר השירות2009השירות אמנם חוברת היא הודפסה שוב. בתקופת2010האזרחי, אך היא אזלה, ורק בינואר

צילום לקבל המתפעל לגוף הגיעו שכבר משרתים רק יכלו הביניים מהחוברת - אם ביקשו זאת. המידע הרשמי בדבר השירות האזרחי למשרת

הפוטנציאלי שלא הגיע לגוף המתפעל היה אפוא דל ולא מעודכן. חוק טל קובע ששירות אזרחי ייעשה בין היתר למטרות בריאות, רווחה.2

וקליטת עלייה, ולפי החלטת הכנסת במהלך החקיקה, החינוך לא נכלל בין מן המשרתים עושים שירות40%תחומי השירות האזרחי. אף על פי כן כ-

בתחומי חינוך מיוחד וחונכות. כחלק מ"פעילות החוץ" של משרתים שעוסקים בחונכות וכדבר שבשגרה

ודיווחו על שעות24-36אירחו המשרתים בבתיהם בסופי שבוע חניכים נוער בכפר נערכו בחופשה, כשהחניכים הקיץ, בחודשי רצופות. שירות כולל אלה ימים על דיווחו המשרתים לינה. שכללו משותפות פעילויות הלילות כרצף של שעות שירות. לכן הם השלימו את כל שעות השירות

במהלך ימים ספורים או בסופי שבוע בלבד. בדרך כלל התחילו המשרתים את שירותם מבלי שרכשו ידע ומבלי שקיבלו את ההכשרה הדרושה למילוי תפקידיהם. אף על פי כן מינהלת השירות או

מישהו מטעמה לא קיימו בעבורם פעולות הכשרה מתאימות. מינהלת השירות העבירה את סמכויות הפיקוח והבקרה שניתנו בידה לפיאוריינטציה של בעל גוף אף שהוא לגוף המתפעל, החלטת הממשלה

השאת רווחים והכנסתו תלויה במספר המשרתים. הגוף המתפעל התחייב במכרז לשירותי תפעול מתנדבים להפעיל רכזים

משרתים. למרות זאת הוא לא עמד בתנאים45ביחס של רכז אחד ל- משרתים. שמונה55-77( ריכזו 20שהתחייב לקיימם, ושמונה רכזים )מתוך

מהרכזים עסקו גם בתפקידי מטה בגוף המתפעל.

ב- תקציר60דוח שנתי שם הדוח:ב60דוח שנתי מסגרת הפרסום:

2010התש"ע-שנת פרסום:

ב60דוח שנתי 222

בביקורות שערך הגוף המתפעל נמצאו קשרי משפחה בין המשרתים לבין בעלי תפקידים בגופים המפעילים )גוף מפעיל הוא רשות ציבורית או מוסד ציבורי שבו עושה המשרת את שירותו(. בשני גופים מפעילים היו המשרתים מנהלי הגופים טרם התחלת שירותם בהם, ובמהלכו המשיכו בתפקידיהם:והיו"ר שלו. בגוף מפעיל בגוף מפעיל אחד עשה שירות אזרחי המנכ"ל אחר שירתו בנו וחתנו של יו"ר הכבוד של העמותה; הבן ייסד את העמותה

ומשמש בה מנכ"ל. בגופים משפחה בני של השירות את הפסיקה לא השירות מינהלת מפעילים, אלא הכפיפה אותם לאנשים שאינם בני משפחותיהם - במידת האפשר, למרות שבחלק מהמקרים לא נוטרל החשש לניגוד עניינים עקב

כך. המשרתים בשבוע( )ארבעים השירות שעות על בקרה מתהליך כחלק נדרשו למלא דוחות נוכחות שישקפו נכונה את עבודתם, ובכלל זה דיווחהמשרתים הדיווחים, פי על ואולם והסיום. ההתחלה שעות על מהימן ללא דהיינו עגולות, בשעות רק אותו וסיימו העבודה יום את התחילו איחורים וללא היעדרויות; עובדה זו מלמדת שהדיווחים לא שיקפו את שעות הנוכחות המדויקות של המשרתים. על חלק מהדוחות המשרתים לא חתמו,

ועל אחרים מנהל הגוף המפעיל והאחראי מטעמו לא חתומים. מינהלת השירות מעסיקה יועץ חיצוני לענייני חרדים, אך אינה מקפידה עליועצים להעסקת ולכללים לנהלים בהתאם עמו שנחתם ההסכם יישום

חיצוניים במשרדי ממשלה.

סיכום והמלצותבתחילת שנת רק החלה חוק טל לפי השירות האזרחי מערך הפעלת

, כאשר המגמה הייתה שתוך תקופה קצרה ניתן יהיה לתת פתרון2008 מנהלת השירות עדיין2009לצורכיהם של תלמידי ישיבות רבים. בסוף שנת

לא קבעה תבחינים ברורים שיבחינו בין מטרות השירות המוגדרות בחוק, לא הקימה מערך הכשרה לקראת השירות, ומערך הבקרה והפיקוח לוקה

בחסר. מערך השירות האזרחי נמצא בראשית דרכו. נוכח הצפי לגידול במספר המשרתים והרצון להפוך מסלול שירות זה למסלול מקובל בחברה החרדיתמינהלת על המשרתים, אוכלוסיית של המיוחדים במאפיינים ובהתחשב השירות ועל השר הממונה לפעול לקידום איכות השירות ולהפעלתו לפי כללי מינהל תקין. על מינהלת השירות לפתח מנגנוני פיקוח ובקרה יעיליםיכול להניב היעדר מנגנונים אלה יעילותו. יבטיחו את על השירות אשר הגופים מצד והן המשרתים מצד הן בלתי-ראויים התנהגות דפוסי שהרצון ולהבטיח האזרחי השירות איכות על להקפיד יש המפעילים.

להגדיל את מספר המשרתים לא יבוא על חשבון האיכות.השירות והכלכליות של לצורך הגשמת המטרות החברתיות, התרבותיות תכנים לתוכו לצקת הממונה השר ועל השירות מינהלת על האזרחי

223משרד המדע והטכנולוגיה

ולמיסוד ממנו הציבורית התועלת למיצוי שיתרמו וממשיים משמעותיים הנורמות שיבטיחו שלא ייעשה במסלול זה שימוש לרעה.

ב- תקציר60דוח שנתי שם הדוח:ב60דוח שנתי מסגרת הפרסום:

2010התש"ע-שנת פרסום:

225

משרד המשפטים

לות הביקורת פעו בהנהלת בתי המשפט, באגף החשב הכללי שבמשרד האוצר ובכמהממוחשבת מערכת פיתוח בנושא ביקורת נעשתה משפט בתי המבוססת על הרעיון של תיק אלקטרוני - "בית משפט ללא נייר".לפיתוחה, ההתקשרות ואפיונה, המערכת ייזום בעיקר נבדקו התשלומים לחברות שעסקו בפרויקט, ביצוע מבחני קבלה למערכת,

. הטמעתה, תפעולה ותחזוקתה

הליכים ופעולות למחשוב בתי המשפט מחשוב בתי המשפט נחשב פרויקט הדגל של הנהלת בתי המשפט )להלן - הב"ה(, הן בשל השינוי היסודי בעבודת הארגון הכרוך בו והןהמערכת והטמעת הפיתוח סיום והטכנולוגי. הכלכלי היקפו בשל יביאו לשינוי בדפוסי העבודה בבתי המשפט ולייעול תהליכיה. מערכת בתי המשפט של ישראל כוללת בין היתר את: בית המשפט העליון, בתי המשפט המחוזיים, בתי משפט השלום, בתי דין לתעבורה, בתי משפט לענייני משפחה, בתי משפט לנוער ובתי הדין לעבודה )להלן - בתי המשפט(. בתי המשפט פרושים ברחבי המדינה, הם מאורגנים בשישה מחוזות ועוסקים בכמיליון תיקים בשנה. מערכת בתי המשפט

מנוהלת על ידי הב"ה, אשר אמורה לפקח על פעילותם התקינה. שנות בתחילת החל המשפט בתי מערכת של המחשוב תהליך היו לא שמוחשבו המערכות אך העשרים, המאה של התשעים הב"ה החליטה התשעים שנות בסוף אף שכבר ביניהן. מקושרות לפתח מערכת מידע חדשה המבוססת על רעיון התיק האלקטרוני -

בשנת נייר", רק ללא משפט לפתח את2003"בית החלה היא המערכת החדשה )להלן - המערכת או הפרויקט או נט-המשפט(. הפרויקט פותח על ידי חברה א', הספק הראשי, עם שותפיה חברות

, אך עד מועד סיום2006ב' ו-ג'. הפרויקט תוכנן להסתיים בפברואר ספטמבר מועד2009הביקורת, לאחר וחצי שנים משלוש יותר ,

בבתי המשפט והטמעתו לסיומו, הגיע הוא טרם הסיום המתוכנן, הופעל הפרויקט בכ-2009עדיין נמשכת. עד ספטמבר מבתי60%

מיליון ש"ח )במחירים שוטפים(, כולל358המשפט, והושקעו בו כ-עלויות תפעול ותחזוקה.

ב60דוח שנתי 226

פעולות הביקורת בדק משרד מבקר המדינה את פרויקט2009בחודשים פברואר-ספטמבר

מחשוב בתי המשפט. נבדקו בעיקר: ייזום המערכת ואפיונה; ההתקשרותלמערכת; קבלה מבחני ביצוע לחברות; התשלומים המערכת; לפיתוח ואבטחת ניהול הפרויקט; ותחזוקתה; קשיים בהטמעתה; סדרי תפעולה הכללי שבמשרד האוצר ובאגף החשב בהב"ה נעשתה מידע. הביקורת

)להלן - אגף החשכ"ל(, בדיקות השלמה נעשו בבתי המשפט.

עיקרי הממצאיםם.1 ע ת ו ר ש ק הת ב ו ט ק י ו ר פ ל ת ו כ ר ע י ה ב ם י מ ג פ

: ם י ק פ ס המחייב ה הנוהל לפי המערכת בפיתוח פעלה לא הב"ה מפת"ח נוהל - ממשלה במשרדי מידע מערכות ההתקשרות0לפיתוח ;

לניהול הפרויקט נעשתה בפטור ממכרז בנימוק שמדובר באיחוד מערכותולכן חדש, פיתוח פרויקט היה התוצר דבר של בסופו אולם קיימות, כשהתברר שמדובר במערכת חדשה מן הראוי היה לצאת במכרז פומבי

התשנ"ב- המכרזים, חובת מחוק כמתחייב המערכת, 1992לפיתוח ; ההסכם לפיתוח המערכת נחתם1993ומתקנות חובת המכרזים, התשנ"ג-

ולפיכך לא היה לספק ידי הב"ה בדיעבד מבלי שאופיינה המערכת, על וללקוח בסיס משותף לפיתוח, ולכן לא היה אפשר לעשות בקרה ראויה

. אין להב"ה אומדן כספי מלא ומעודכן0בהיעדר מדדים ותכולות עבודהלהשלמת הפרויקט, להטמעתו, לתפעולו ואחזקתו.

ם.2 י נ מ הז ת ו ח ו ל ב ד ו מ ע ל ם י ק פ ס ל ץ י ר מ ת ר ד ע הי : ט ק י ו ר פ ה ל להימשך ש אמור היה פי ההסכם, הפרויקט 38על

, אך עד מועד סיום הביקורת בספטמבר2006חודשים ולהסתיים בפברואר לספק2009 וחצי(. שנים משלוש יותר של )איחור הסתיים טרם הוא

מהתמורה שהיה אמור לקבל באותו חודש,90%שולמה מדי חודש בחודשו לעמוד תמריץ לו היה לא כך דרך; באבני לעמידה התניה כל בלא בהתחייבויותיו מבחינת לוחות זמנים ותכולות עבודה, ואכן הוא לא עמד

בהן.3. : ה " ב ה ד מצ ה ל ב ק ת ו נ י ח ב ר ד ע הב"ה קיבלה אתהי

מטעמה קבלה בחינות שביצעה מבלי מפת"ח לנוהל בניגוד המערכת והסתפקה בבחינות המסירה שביצע הספק. כתוצאה מכך נוצרה אפשרותקרה. שאכן כפי לתקלות, שיגרמו בעיות תכלול שהותקנה שהמערכת בביצוע תקלות מערכת, תקלות אפיון, תקלות הן במערכת התקלות ואטיות. ריבוי התקלות השפיעו על פעולת המערכת וגרמו לחוסר שביעות

נוהל מפת"ח - נוהל מסגרת לניהול המחשוב בארגון הן ברמת הפרויקט והן0ברמת הארגון כולו.

מסמך תכולות עבודה - מסמך חוזי המגדיר אחריות, שיטת מעקב ופיקוח, לוח0 זמנים, אבני דרך, נוהל שינויים והתחייבויות, תכולת הציוד והשירותים ונושאים

נוספים שהספק אחראי להם במסגרת הפרויקט.

227משרד המשפטים

רצון המשתמשים. אף שהב"ה ידעה מלכתחילה שהטמעת המערכת היא שלב מכריע בקליטתה, היא נטלה על עצמה את התפקיד להטמיעה ובכך

חלקה עם הספק את האחריות למידת ההצלחה של קליטת המערכת. 4. : ט ק י ו ר הפ ל ו ה י נ ב ם י מ ג יועציםפ את הפרויקט ניהל צוות

האינטרס את המייצגים מדינה עובדי של ניהולית ליבה בלי הב"ה של הציבורי. כמו כן לא בוצעו המלצות של ועדות שמונו על ידי הב"ה והחשכ"ל לבחון את התקדמות הפרויקט. לדוגמה, על אף שאחת הוועדות המליצה

ב- עוד המערכת של ותחזוקה בנושא תפעול מכרז , עד2006לפרסם לא פרסמה הב"ה מכרז בנושא. 2009ספטמבר

סיכום והמלצות פרויקט מחשוב בתי המשפט הינו פרויקט דגל של הב"ה הן לאור השינויהשינוי הארגוני שכרוך והן בשל הטכנולוגי שמגלמת המערכת שפותחה בקליטתה, המשפיע על כלל הארגון. סיום פיתוחה של המערכת, פרישתה,בבתי העבודה ושיטות בדפוסי לשינוי להביא עשוי וייצובה הטמעתה

המשפט, לתפישה חדשנית ומודרנית ולייעול התהליכים בבתי המשפט. הביקורת העלתה שניהול הפרויקט לוקה בליקויים מהם חמורים, ובכללם: פיתוח המערכת נעשה שלא על פי נוהל מפת"ח; הפיתוח החל מבלי שהיהבלוחות מתוחמות מפורטות עבודה תכניות נקבעו לא למערכת; אפיון זמנים מחייבים ומה שנקבע שונה תכופות; לא נקבעו תקנות תקציביותאין עלויות; של רב-שנתי אומדן נעשה לא ולתחזוקה; לפיתוח נפרדות לתפעולו להטמעתו, הפרויקט, להשלמת ומעודכן מלא כספי אומדן יועצים מבלי שהייתה ליבה ניהולית של ידי ואחזקתו; הפרויקט נוהל על עובדי מדינה; הב"ה קיבלה את המערכת מבלי שביצעה בחינות קבלה מטעמה והסתפקה בבחינות המסירה שביצע הספק; במועד ביצוע הניסויהחוזיות בדרישות הספקיות עמדו לא המערכת של )פיילוט( הראשוני למסירת המערכת, שכן המערכת לא עמדה בקריטריונים שנקבעו במסמךכמו - התקלות ריבוי חמורות. תקלות אפס למשל העבודה, תכולת אי-יציבות, מהירות תגובה אטית, אמינות נמוכה ואי-טיפול בתקלות השפיעוהמשתמשים של רצון שביעות חוסר כדי עד המערכת, פעולת על

מהמערכת. פיתוח מערכת מידע הוא תהליך מורכב הלוקה לעיתים באי-עמידה ביעדים ובחריגה מלוחות זמנים ומעלויות. כדי להימנע מכך עד כמה שניתן גובשלניהול מערכות מחייב כנוהל מסגרת אימצה נוהל מפת"ח שהממשלה המחשב שלה הן ברמת הפרויקט והן ברמת הארגון כולו. הנוהל מפרט כיצד לנהל, לפתח ולתחזק מערכת ממוחשבת, ומטרתו בין היתר למנוע את הליקויים שפורטו לעיל, דבר שכאמור לא נעשה ומכך על הב"ה להסיק

מסקנות ולקחים. לתיקון המצב על הב"ה לנקוט בצעדים הבאים: לסיים את פיתוחה שלאת ולתקן אותה לייצב המשפט; בתי בכל פרישת המערכת המערכת;

ב- תקציר60דוח שנתי שם הדוח:ב60דוח שנתי מסגרת הפרסום:

2010התש"ע-שנת פרסום:

ב60דוח שנתי 228

התקלות הפוגעות בתפקודה ובאמינותה; להוציא מכרז לתפעול ותחזוקת המערכת; ולהשקיע את המשאבים הנדרשים לסיום הטמעתה. כמו כן עללבחינת הצוות עבודת את לסיים שירות המדינה ונציבות הכללי החשב

תפקידיםתקנון תפקידי הליבה בתחום המחשוב בשירות המדינה ולאייש את מובהק באופן שייצגו מדינה עובדי ידי על המחשב ביחידות אלה

האינטרס הציבורי.

230

משרד הפנים

לות הביקורת פעולכנסת לבחירות ההיערכות נבדקו המרכזית הבחירות בוועדת השמונה עשרה וניהולן. הבדיקה נעשתה במתכונת של מעקב אחרלכנסת לבחירות ההיערכות על בביקורת שהועלו ליקויים תיקון השבע עשרה וניהולן. ביום הבחירות עשו צוותים של עובדי משרד מבקר המדינה ביקורת בוועדות האזוריות ובקלפיות לבדיקת מהלך

הבחירות ולבדיקת התאמתן של הקלפיות הנגישות.ומעברי הגבול שבמשרד הפנים, שבה ברשות האוכלוסין, ההגירה יחידת הסמך לעובדים זרים וכן במשרד התעשייה המסחר והתעסוקהבהחלטותיה הממשלה שאימצה והתכניות העקרונות יישום נבדק

לגבי מתן היתרים להעסקת עובדים זרים בענפי החקלאות והבנייה.

ב60דוח שנתי 232

ההיערכות לבחירות לכנסת השמונהעשרה וניהולן . חוק הבחירות10.2.09הבחירות לכנסת השמונה עשרה התקיימו ב-

]נוסח משולב[, התשכ"ט- והתקנות1969לכנסת החוק( - )להלן שהותקנו על פיו קובעים את סדרי הבחירות לכנסת. ועדת הבחירותהבחירות, לביצוע אחראית המרכזית( הוועדה - )להלן המרכזית ומתפקידה לארגן אותן ולפקח על מהלכן. הוועדה המרכזית מינתה

מ- אחד משלו18לכל אזורית ועדה במדינה הבחירה אזורי שמתפקידה לארגן את הבחירות במקומות הקלפי שבאזורה ולפקחוהוועדות הוועדה המרכזית יד ועדה אזורית(. על - )להלן עליהן האזוריות פועלים מטות מינהליים שלושה חודשים עד חודש לפני יום- תקופת )להלן וזמן קצר אחריו יום הבחירות הבחירות, במהלך

הועסקו אלה במטות העובדים839הבחירות(. - )להלן עובדים המינהליים(. כ- במטות הועסקו הבחירות עובדים32,000ביום

הבחירות הבחירות(. יום עובדי - )להלן תפקידים במגוון נוספים קלפיות המותאמות לצורכי1,319 קלפיות שמהן 9,263התנהלו ב-

אנשים מוגבלים בניידות )להלן - קלפיות נגישות(. מספר המצביעיםהיה הצביעו 3,416,587הכולל הנגישות בקלפיות .39,632

מצביעים.

פעולות הביקורתמבקר2007בינואר פרסם עשרה, השבע לכנסת הבחירות לאחר ,

דוח - )להלן וניהולן אלו לבחירות ההיערכות על ביקורת דוח המדינה . הוועדה לענייני ביקורת המדינה של הכנסת אימצה את0הביקורת הקודם(

הממצאים ואת ההמלצות שהועלו ופנתה לוועדה המרכזית ליישמם. בהמשך לכך, ולאחר הבחירות לכנסת השמונה עשרה, בחודשים מאי-יולי

בדק משרד מבקר המדינה את הפעולות שנעשו לתיקון הליקויים2009 שהעלה דוח הביקורת הקודם. הביקורת נעשתה במטה המינהלי שעל יד הוועדה המרכזית ועסקה בנושאים הקשורים בהעסקת עובדים בתקופתכדי לאפשר את הצבעתם של הוועדה המרכזית הבחירות, בהתארגנות המוגבלים בניידותם בקלפיות נגישות ובהיערכות לקראת הפעלת מערכת- "מערכת דמוקרטיה". נוסף על כך עשו ביום הבחירות מחשוב חדשה

הוועדות האזוריות18צוותים של עובדי משרד מבקר המדינה ביקורת ב- קלפיות )כ-2,454וב- מכלל הקלפיות( שמהן 26% קלפיות נגישות430 מהקלפיות מסוג זה(.33%)כ-

דוח ביקורת על ההיערכות לבחירות לכנסת השבעראו מבקר המדינה, 0.65, עמ' 2007, ינואר עשרה וניהולן

233משרד הפנים

עיקרי הממצאים כבר בראשית הדברים מציין מבקר המדינה כי הוועדה המרכזית התייחסה בכובד ראש לליקויים שהעלה משרד מבקר המדינה בדוח הביקורת הקודםהגיוס להליכי נגעו שעיקרם הליקויים, לתיקון ופעלה ולהמלצותיו ולעניינים וההעסקה של העובדים במטות המינהליים בתקופת הבחירות הקשורים ברכישת שירותי מחשוב. בעקבות דוח הביקורת הקודם הקימה הוועדה המרכזית ועדות ליישום המלצות משרד מבקר המדינה והתקינה נהלים והנחיות בדבר גיוס עובדים ובדבר דרך העסקתם. כמו כן פעלה לכך שמזכירי הקלפיות ירואיינו ויגויסו מקרב אלה שהגישו את מועמדותם ולכךוביום הבחירות בתקופת שהועסקו המשפחה קרובי שיעור שיפחת הבחירות. עם זאת טרם השלימה הוועדה המרכזית את כל הטעון תיקון בנושאים הקשורים בהגדרת תקן כוח אדם, בדרכי גיוס עובדים והעסקתםעובדי המטות המינהליים סייגים להעסקת קרובי משפחה של ובקביעת

בוועדות האזוריות בקרב עובדי יום הבחירות.

העסקת עובדים בתקופת הבחירות וגיוסם יש להקצות משרות בשירות המדינה, גם אם הן מאוישות רק פעם בכמה

שנים לזמן קצר, בשוויון ובהליך פומבי על פי עקרונות המינהל התקין.: ם י ד ב ו ע ת ק ס ע ה ל ם י א נ ת ו ן ק ת ת ע י ב התקין ק המינהל

יוכן תקן כוח אדם הקובע את מחייב כי לכל ארגון ציבורי מהסוג הנידון להבטיח גם אמור התקן ביניהן. המדרג ואת דרגותיהן את המשרות, שעובדים הממלאים תפקידים דומים יועסקו באותו מעמד ובתנאי העסקה שווים ויקבלו שכר שווה. המטה המינהלי מעסיק בתקופת הבחירות עובדיםיותר בתקן העובדים של השכר רמות לרוב שעות. לפי עובדים בתקן,

גבוהות מאלה של העובדים לפי שעות. בדוח הביקורת הקודם נמצא שלא הוכן תקן למשרות העובדים במטותהוועדה קבעה אכן זאת בעקבות בהכנתו. הצורך והודגש המינהליים המרכזית תקן לעובדים, אולם בצד רשימת המשרות לא נקבעו דרישותנבדקה התאמת כיצד אין לדעת לפיכך וניסיון. לרבות השכלה המשרה

העובדים לתפקיד. בתקן לא נקבע באילו משרות יועסקו עובדים בתקן ובאילו משרות עובדים לפי שעות. בפועל מילאו תפקידים דומים עובדים בתקן ועובדים לפי שעות.שונים. הדבר העסקה בתנאי עובדים הועסקו דומים בתפקידים משמע עלול לאפשר העסקת עובדים אגב העדפת עובד אחד על פני האחר וכן להגדיל את ההוצאות על העסקת העובדים מפני ששכרם של העובדים

בתקן גבוה יותר.: ת ו ע ש י פ ל ם י ד ב ו ע ת סק לקראת הבחירות לכנסת השמונה הע

עשרה קבעה הוועדה המרכזית מפתח הקצאת שעות לכל קלפי, ולפיו היה עליה להקצות לכל ועדה אזורית שעות העסקה לעובדים לפי שעות. ואולם

הוועדות האזוריות18 מ-8הביקורת העלתה כי הוועדה המרכזית אישרה ל-

ב- תקציר60דוח שנתי שם הדוח:ב60דוח שנתי מסגרת הפרסום:

2010התש"ע-שנת פרסום:

ב60דוח שנתי 234

מספר שעות החורג מן ההקצאה המרבית שלה היו זכאיות בשיעורים של . כמו כן ניצלו כמה ועדות אזוריות מספר שעות הגדול במידה108%-38%

ניכרת ממספר השעות שהוקצו להן.: ם י י ל ה נ י מ ה ת ו ט מ ל ם י ד ב ו ע ס ו י הקודם ג הביקורת בדוח

העיר משרד מבקר המדינה שגיוס העובדים למטות המינהליים התבסס על היכרות אישית ולא על הליך שוויוני של פנייה לכלל עובדי שירות המדינה כדי שיגישו את מועמדותם. בביקורת הנוכחית עלה שבפועל לא שונו סדרי גיוס העובדים למטות המינהליים. בכך נפגעו עקרונות שוויון ההזדמנויות

וההגינות, ולא התאפשרה בחירת העובד המתאים ביותר.: ה ח פ מש ת ב ר )כ- ק כי לשיעור גבוה בדוח הביקורת הקודם עלה

( מקרב העובדים במטות המינהליים היה קרוב משפחה אחד לפחות47% שהועסק באותה ועדה, מקרב כלל העובדים, ובכלל זה מקרב עובדי יוםהוועדה המרכזית דוח הביקורת הקודם קבעה בעקבות ואכן הבחירות. כללים חדשים להעסקת קרובי משפחה בתקופת הבחירות האוסרים אמנם העסקת קרובי משפחה של עובדים במטות המינהליים גם בוועדה אזורית אחרת, אך לא קבעה סייגים להעסקת קרובי משפחה של עובדי המטות המינהליים ביום הבחירות. העובדים במטות המינהליים הם המגייסים אתשל ומצומצמת מועדפת לקבוצה לאפשר ובכוחם הבחירות, יום עובדי אנשים לעבוד ולהשתכר בתקופת הבחירות. בביקורת הנוכחית עלה כי ל-

)כ-301 העובדים במטות המינהליים היה קרוב משפחה839( מ-36% אחד לפחות שהועסק באותה ועדה בתור עובד ביום הבחירות. לאחדים

מהם היו קרובי משפחה רבים שהועסקו ביום הבחירות באותה ועדה.: י פ ל ק ת ו ד ע ו י ר י כ ז מ ס ו י כי ג צוין הקודם הביקורת בדוח

הוועדות האזוריות לא קיימו הליך שוויוני ופומבי של גיוס מזכירים המבוסס על פרסום מודעות בעיתונים שיאפשר את בחירת המועמד המתאים ביותר. בעניין זה חל שיפור ניכר, והביקורת הנוכחית העלתה כי יושמו שינויים בדרך

מזכירים לאחר פנייה לכלל הציבור ולאחר14,310הגיוס. עקב כך נבחרו ביצוע הליך מיון.

הקצאת מקומות קלפי למוגבלים בניידות הליך בחירות דמוקרטי מחייב יצירת תנאים נאותים שיאפשרו לכל שכבות האוכלוסייה, לרבות אנשים מוגבלים בניידותם, נגישות לקלפי. לפיכך קבעיישוב תהיה לכל הפחות קלפי נגישה אחת שהגישה אליה החוק כי בכל וסידורי ההצבעה בה יותאמו למוגבלים בניידותם. עוד קבע החוק כי בכללמוגבלים המיועדים חניה מקומות שני להיות אמורים קלפי מקום לכנסת השמונה ביום הבחירות כך. ולידם תמרור המורה על בניידותם,

קלפיות נגישות. אולם מן הבדיקה עולה כי1,319עשרה הופעלו כאמור יישובים לא הייתה שום קלפי נגישה וכי ב- מ-108בשבעה מקומות274

( לא הציבה הרשות המקומית תמרור כנדרש.39%הקלפי שנבדקו )כ-

235משרד הפנים

סיכום והמלצות הוועדה המרכזית, הוועדות האזוריות והמטות המינהליים השקיעו מאמציםבתיקון זה ובכלל במועד, תוצאותיהן ובהפקת הבחירות בארגון רבים הליקויים שהועלו בביקורת הקודמת. בביקורת הנוכחית הועלה כי באופן כללי התנהלו הבחירות כסדרן. עם זאת טרם השלימה הוועדה המרכזית את הטעון תיקון בנושאים הקשורים בהגדרת תקן כוח אדם ובדרך גיוסם

והעסקתם של עובדים. לדעת משרד מבקר המדינה ראוי לקבוע באילו תפקידים יועסקו עובדים בתקן ובאילו עובדים לפי שעות אגב מציאת האיזון הראוי בין צורכי הוועדות והמטות לבין עלות העסקתם של עובדים אלה. זאת כדי למנוע הוצאות מיותרות הנגרמות מהעסקת עובדים במשרות קבועות שלא לצורך, וכדי להימנע מאפשרות להפליה בין עובדים בשל צורת העסקה שונה. כמו כן לנוכח העובדה ששיעור העסקתם של קרובי משפחה ביום הבחירות גבוה עדיין, על הוועדה לשקול לקבוע סייגים גם בעניין העסקת קרובי משפחה

של עובדי המטות המינהליים ביום הבחירות. אשר לקלפיות הנגישות: הוועדה נדרשת לפעול לאיתור מקומות לקלפיות נגישות בכל היישובים כדי להבטיח את מימוש זכותם של אנשים המוגבלים

בניידות להצביע.

ב- תקציר60דוח שנתי שם הדוח:ב60דוח שנתי מסגרת הפרסום:

2010התש"ע-שנת פרסום:

ב60דוח שנתי 236

היתרים להעסקת עובדים זרים בענפי החקלאות והבנייה

אופיינית תופעה היא עו"ז( - )להלן זרים עובדים של העסקתם למדינות שרמת השכר בהן גבוהה. כך גם בישראל - מספר העו"ז

מכ- שנת 16,000גדל בסוף 1990 בעלי אשרת עבודה וחסרי אשרת עבודה בסוף שנת203,000לכ-

כ-20080 )כ-71,000. מהם החקלאות35% בענפי מועסקים ) והבנייה, והיתר בעיקר בענף הסיעוד.

הגידול החד במספר העו"ז בישראל והחשש שמא הדבר פוגע בשוקאת הניעו ישראלים של אבטלה לידי ומביא בישראל העבודה ממשלות ישראל להתוות מתחילת שנות התשעים של המאה העשרים מדיניות של צמצום מספר העו"ז השוהים במדינה ובכלל זה צמצוםלהקים היתר, החליטה הממשלה בין ההיתרים להעסקתם. מספר רשות הגירה שבה ירוכזו האחריות והסמכויות של משרדי הממשלה בנושא העו"ז; לצמצם את מספר ההיתרים להעסקת עו"ז; לשנות את שיטת ההעסקה של העו"ז; למנוע גביית עמלות מופרזות מהעו"ז בארצות מוצאם; להעלות את עלות העסקתם של העו"ז; ולהגביר את פעולות האכיפה כלפי עו"ז חסרי אשרה וכלפי מעסיקים מפירי חוק. החלטות אלה יצרו למעשה מתווה למדיניות הממשלה בנושא

העו"ז.

פעולות הביקורת בדק משרד מבקר המדינה את אופן יישומם2009בחודשים מרס-אוגוסט

הסדרי לגבי בהחלטותיה הממשלה שאימצה והתכניות העקרונות של העסקתם של עו"ז ומתן היתרים להעסקת עו"ז בענפי החקלאות והבנייה, שבהם מונהגות מכסות. יודגש כי הבדיקה עסקה בהיבטים מערכתיים ולא

. כן נבדקו פעולות האכיפה כלפי0באופן יישום ההחלטות באזור זה או אחר עו"ז ומעסיקיהם, בייחוד בענף הבנייה שבו שונתה שיטת ההעסקה, ונושאאחת. רשות בידי העו"ז בעניין משרדי הממשלה של סמכויותיהם ריכוז שבמשרד הגבול ומעברי ההגירה האוכלוסין, ברשות נעשתה הבדיקה והתעסוקה ובמשרד התעשייה, המסחר ההגירה( - רשות )להלן הפנים )להלן - משרד התמ"ת(, שבו פעלה יחידת הסמך לעו"ז )להלן - יחידת

.2008 דין וחשבון מתוך: בנק ישראל, 0כגון יישובי הערבה התיכונה. בדצמבר 0 )לאחר מועד סיום הביקורת(2009

טענו חקלאי הערבה בישיבת הוועדה לביקורת המדינה, בין היתר, כי מסמךבידי התאחדות חקלאי ישראל, משרד האוצר2009עקרונות שנחתם במאי

ומשרד החקלאות לא יושם, וכי יש להבחין בין כלל העו"ז לעו"ז מתאילנד,משתקעים אינם הם לטענתם, שכן, החקלאות, בענף העו"ז רוב שהם בישראל אלא עוזבים אותה עם פקיעת מועד האשרה. כאמור, עניינים אלה

לא נבדקו בביקורת זו.

237משרד הפנים

ספטמבר עד בדיקות2008הסמך( ההגירה. לרשות העברתה מועד , השלמה נעשו במשרד החקלאות ופיתוח הכפר )להלן - משרד החקלאות(,

במשרד האוצר, בבנק ישראל, במזכירות הממשלה ובמשטרת ישראל.

עיקרי הממצאיםשיטת העסקת העו"ז - תהליך קבלת ההחלטות ואופן יישומן

שליטה בחוסר היתר, בין לקתה, מעסיקים אלפי בידי העו"ז העסקת ובקרה של המדינה על המעסיקים, ושכרם הנמוך של העו"ז היה תמריץ

באוגוסט לישראל. האוצר2004להבאתם שר שמינה ועדה המליצה )להלן - ועדת אנדורן( כי העסקתם של העו"ז בענפי החקלאות והבנייה

, ואכן שיטה זו מיושמת בענף הבנייה0תיעשה באמצעות שיטת התאגידיםבספטמבר 2005משנת - החקלאות לענף אשר החליטה2006.

. 0הממשלה להנהיג בו את שיטת הלשכות בתהליך קבלת החלטות סדור נדרשת עבודת מטה לבחינת חלופות.1

או גורם מקצועי בידי הומלצה להשגת המטרות. בחירה בחלופה שלא בחלופה שאינה בעלת התועלות המרביות מחייבת הנמקה. עקרונות אלה

, הקובע כי דברי2006באים לידי ביטוי בתקנון עבודת הממשלה ממאי ההסבר להצעת החלטה המובאת לאישור הממשלה יכללו, בין השאר, את החלופות האפשריות )בנסיבות העניין וכשהדבר מתבקש(, את נימוקי השרמשק על ההצעה השפעת ואת המועדפת בחלופה לבחירתו המציע

המדינה.ההחלטה בהצעת ציין לא האוצר שבמשרד התקציבים אגף כי נמצא

ידיה את חלופת שיטת2006שהגיש לממשלה בספטמבר על ואושרה שיטת של לבחירה מטעמו והנמקות הסברים בה הציג ולא התאגידים הלשכות. לחובת ההנמקה היה משנה חשיבות משום שהצעת ההחלטהתושפע שההחלטה חשש והיה אנדורן, ועדת להמלצות מנוגדת הייתה מקבוצות של בעלי אינטרס ומכוחות שוק מנוגדים. הממשלה, מצדה, לאולדעת משרד מבקר המדינה, החליטה ללא דרשה שיוצגו לה חלופות,

תשתית הולמת.

לפי שיטה זו, מספר מוגבל של תאגידי כוח אדם מעסיקים את העו"ז, להם 0 ניתנים ההיתרים, והם מחויבים בתשלום שכר העו"ז. המעסיק בפועל פונה לתאגידים ומשלם להם בעבור קבלת שירותי העבודה, ולעו"ז נשמרת הזכות לעבור בין מעסיקים בפועל ובין התאגידים. בדרך זו גם מתבטלת הכבילה של

רישיון השהייה בארץ לעו"ז בהעסקתו של )בעבר הותנה מתן העובד למעסיקו העו"ז בידי המעסיק שהזמינו. על כן היה העו"ז כבול למעסיקו ונפגעו זכויות

בעקבות פסק דין של בג"ץ שהורה למדינה היסוד שלו -כבודו, חירותו וקניינו.)בג"ץ זה נ' ממשלת4542/02לשנות הסדר ואח' עמותת קו לעובד

הוציאה רשות ההגירה נוהל המאפשר לעו"ז לעבור( פדאורישראל ואח', יום(.90ממעסיק למעסיק בתוך

- הוא בעל ההיתר ומחויב בתשלום 0 בשיטת הלשכות המעסיק - החקלאי שכרו של העו"ז, והרישיונות להבאת עו"ז ניתנים ללשכות לתיווך כוח אדם.

לעו"ז נשמרת הזכות לעבור בין מעסיקים ובין לשכות.

ב- תקציר60דוח שנתי שם הדוח:ב60דוח שנתי מסגרת הפרסום:

2010התש"ע-שנת פרסום:

ב60דוח שנתי 238

, שלוש שנים לאחר2009בפועל, עד מועד סיום הביקורת, אוגוסט .2בענף העו"ז של ההעסקה הסדרי את לשנות הממשלה שהחליטה

החקלאות, לא יישמו משרד התמ"ת ורשות ההגירה את שיטת הלשכות. נוסף על כך, מתעכבת ברשות ההגירה הקמת מאגר של שמות עו"ז.3

בענף החקלאות שאינם מועסקים, הנשען על דיווחי הלשכות, אף שהואועשוי לצמצם את הצורך בהבאת עו"ז מחו"ל זה לפיקוח בתחום חיוני שעבודתם לעובדים חלופי מעסיק למצוא ההגירה לרשות ולאפשר

הופסקה.

גיוס עו"ז שלא באמצעות ארגון ההגירה הבין-לאומי ובלאהסכמים בילטרליים

תמורת הזכות לעבוד בישראל משלמים העו"ז לחברות העוסקות בתיווך העריך הממונה על יחידת הסמך2008כוח אדם סכומי כסף גדולים. במאי

דולר, על פי ארץ המוצא. חברות7,000-20,000דאז כי כל עו"ז משלם התיווך בחו"ל גובות סכומים אלה מהעובדים במולדתם ומתחלקות בהם עם חברות התיווך הישראליות. יתר על כן, ממסמכים שהגיעו לידי משרד מבקר המדינה עולה כי גופים ישראליים העוסקים בתיווך כוח אדם ומביאים

ההיתר בעל לחקלאי משלמים העו"ז את דולר1,000-3,000לארץ בעבור כל עובד כדי שישתמש בשירותיהם. מכאן שגם למעסיקים, בעלי

ההיתרים, יש עניין בהבאת עו"ז מחו"ל. החליטה הממשלה כי כדי למנוע ניצול לרעה של עו"ז וגביית2005ביולי

עמלות מופרזות מהם יקבע הממונה על יחידת הסמך הסדר שלפיו גיוסהבין-לאומי ההגירה ארגון בפיקוח ייעשה לישראל -IOM0עו"ז )להלן

IOM באוגוסט זו. לידי השגת מטרה שיביא או כל הסדר אחר )2007 החליטה הממשלה להנחות את שר התמ"ת ואת שרת החוץ לחתום על

הסכמים בילטרליים עם מדינות המוצא של העו"ז לשם הבאת עו"ז. עד מועד סיום הביקורת, ארבע שנים לאחר קבלתה של החלטת הממשלה

מאוגוסט2005מיולי הממשלה החלטת של קבלתה לאחר וכשנתיים גיוס העו"ז2007 והפנים את הפיקוח על , לא הסדירו משרדי התמ"ת

: לא נחתמו הסכמים בילטרליים עם מדינות המוצא של0וגביית העמלות או בהסדר אחר. בפועלIOMהעו"ז, ולא הוקמו מנגנוני פיקוח באמצעות

נמשכת גביית עמלות מופרזות מעו"ז המבקשים לעבוד בישראל ונגרמתפגיעה קשה בזכויות אדם ובחופש הבחירה של העובד.

0 IOM (The International Organization for Migration)בין-לאומי הוא ארגון שמטרתו היא קידום הגירה מסודרת ואנושית.

בשנים 0 הוגשו שלוש עתירות לבג"ץ בגין עיכוב יישום ההסדר2006-2007 )בג"ץ עמלות גביית קו2768/07, 1193/07, 2405/06שימנע עמותת

לעובד ואח' נ' ממשלת ישראל ואח', תקדין(. במועד סיום הביקורת עדיין היו הגישה המדינה תצהיר תשובה2010העתירות הללו תלויות ועומדות. בינואר

שנעשו והממושכות המורכבות הפעולות את מתארת היא ובו לבג"ץ להתמודדות עם הנושא במישור הבין-לאומי ובמישור הפנים-מדינתי ומצביעה

על קשיים שונים. יצוין כי גם לפי הודעה זו הנושא טרם הוסדר.

239משרד הפנים

יודגש כי ככל שההסדרה נדחית נמשכת הפגיעה בזכויות העו"ז ומופעל לחץ להבאת עו"ז חדשים, שייאלצו לשלם דמי תיווך מופרזים. אשר על כן אין די

בהחלטות ויש לפעול בנחישות ליישומן.

הגדלת מכסת ההיתרים להעסקת עו"ז בענף החקלאות לשםעידוד היצוא החקלאי ויישובי הפריפריה

הגיש שר החקלאות ופיתוח הכפר, מר שלום שמחון2007)א( בינואר .1 )להלן - שר החקלאות(, לממשלה הצעת החלטה, שלפיה תוגדל מכסת

3,000, ויינתנו עוד 2007ההיתרים להעסקת עו"ז בענף החקלאות לשנת היתרים לצורך עידוד היצוא החקלאי ויישובי הפריפריה. הענקת ההיתרים הנוספים הותנתה בהעסקת עובד ישראלי כנגד כל עו"ז שיוקצה למעסיק.צוות בראשות מנכ"ל משרד באותו החודש החליטה הממשלה להסמיך ראש הממשלה דאז, מר רענן דינור, )להלן - הצוות( להגדיל את מכסת

בלא יותר2007-2009ההיתרים להעסקת עו"ז בענף החקלאות לשנים היתרים, שייועדו לגידולי יצוא וליישובי הפריפריה. 3,000מ-

כאמור, משרד המגיש הצעת החלטה לממשלה אמור להציג בה תמונה כוללת ובכלל זה את השפעותיה ואת החלופות הקיימות, וכך גם נדרש עלאולם מתבקש. הדבר העניין בנסיבות אם הממשלה עבודת תקנון פי לכאורה הוצגו לא לממשלה החקלאות שר שהגיש ההחלטה בהצעת

חלופות כנדרש. החליטה הממשלה לאמץ את המלצות הצוות ולהוסיף2007באפריל )ב(

לשנים בענף החקלאות עו"ז להעסקת ההיתרים 2007-2009למכסת (, שייועדו לגידולי יצוא וליישובי הפריפריה3,000 היתרים )במקום 2,500

)להלן - הקצאה מיוחדת(. הענקת ההיתרים למעסיקים הותנתה בקליטהשיוקצה להם בהקצאה המיוחדת. עוד עו"ז כל ישראלי כנגד עובד של

לא יידרשו לעמוד בתנאי זה בשל הקושי0נקבע כי חקלאים מכמה יישוביםיישובים אלה לגייס עובדים ישראלים עקב בידודם. בהחלטה הטילה של הממשלה על משרד התמ"ת לקבוע כללים ונהלים לאכיפת התנאי שנקבע

ולבקרת יישומו.הצהרות על נסמכה התמ"ת משרד הבקרה שהפעיל בפועל כי נמצא המעסיקים בלבד. הממונה על יחידת הסמך דאז, מר אפרים כהן, והממונההאכיפה מאגף דרשו לא שפיגלר, מאיר מר דהיום, הסמך יחידת על שביחידה, המבצע ביקורות במשקי החקלאים ומפקח עליהם, לאמת את העסקתם של עובדים ישראלים במשקים שנדרשו לקיים את התנאי האמור.

ביולי כי העלה המדינה מבקר הועסקו 2008משרד עו"ז1,945 מהם לא1,043שההיתרים להעסקתם ניתנו בהקצאה המיוחדת, וכנגד

הועסק עובד ישראלי, ואולם משרד התמ"ת לא אכף על המעסיקים אתיישום התנאי.

נאות הכיכר0 עין תמר, עין חצבה, יישובים בערבה התיכונה, קדש ברנע, וכמהין.

ב- תקציר60דוח שנתי שם הדוח:ב60דוח שנתי מסגרת הפרסום:

2010התש"ע-שנת פרסום:

ב60דוח שנתי 240

הגיש שר החקלאות לממשלה הצעת החלטה לדחיית2008בנובמבר .2למעסיק המוקצה עו"ז כנגד ישראלי עובד העסקת של התנאי יישום

2009בהקצאה המיוחדת. הממשלה קיבלה את הצעתו ודחתה זאת ליולי בעבור שאר החקלאים. 2009בעבור חקלאים באזור פיתוח א' ולינואר

נמצא כי קודם לקבלת ההחלטה האמורה לא נעשתה עבודת מטה לבחינת הסיבות לאי-עמידה בתנאי ההתניה. נוסף על כך, חוזרת ונשנית התופעה

של אי-ביצוע החלטות ממשלה.

יישום החלטת הממשלה לצמצום מספר העו"ז בענף החקלאות , נדרש משרד2007על פי החלטות הצוות שאימצה הממשלה באפריל

בין היתר, להיערך להקטנת מכסת ההיתרים להעסקת עו"ז החקלאות, בענף החקלאות. לפיכך נקבע כי שר החקלאות יבחן את מדיניות ההקצאה של עו"ז לענפי החקלאות השונים, ויציג את מסקנותיו לממשלה עד סוף

לאישור2007 תביא החקלאות משרד בראשות ועדה כי נקבע עוד . הממשלה בתוך שלושה חודשים תכנית רב-שנתית לעידוד המחקר והמיכון בתחום החקלאות, כדי לצמצם את התלות בעו"ז ולהרחיב את אפשרויות

התעסוקה של ישראלים בענף. משרד מבקר המדינה העלה כי ההחלטות דלעיל, שאימצה הממשלה, לא

מסר שר החקלאות למזכיר הממשלה2007בוצעו. למרות זאת בדצמבר דאז, מר עובד יחזקאל, במענה על פנייתו, מידע לא מדויק לכאורה, שלפיו

החלטת הממשלה האמורה בוצעה במלואה.

מדיניות "שמים סגורים"סגורים",2002בשנת "שמים המכונה מדיניות הממשלה קבעה

שמשמעותה מניעת כניסתם של עו"ז חדשים לארץ ומילוי מכסות ההיתרים שניתנו למעסיקים באמצעות עו"ז שנמצאים בארץ ללא רישיון תקף וללא

מעסיק, וזאת כדי לצמצם את מספר העו"ז בארץ. אישר מנהל רשות ההגירה דאז, מר יעקב גנות, לחקלאים2008בנובמבר

שלא מומשו,2008להביא עו"ז מחו"ל להשלמת מכסות ההיתרים לשנת נובמבר-דצמבר כ-2008ובחודשים אושרו עו"ז1,400 היתרים להבאת

רשות של הממוחשבת המערכת "אביב", מערכת נתוני לפי מחו"ל. עו"ז ללא רישיון תקף1,700ההגירה, באותה העת היו בענף החקלאות כ-

וללא מעסיק חוקי, וראוי היה לאתרם ולהשימם בעבודה בטרם יובאו עו"זהעו"ז איתור לצורך אלה בנתונים שימוש נעשה לא בפועל נוספים. והשמתם, למרות מדיניות שמים סגורים. לדעת משרד מבקר המדינה, יש

לראות זאת בחומרה.

241משרד הפנים

2009-2015תכנית אסטרטגית לצמצום מספר העו"ז בשנים מינה מנכ"ל משרד האוצר דאז, מר ירום אריאב, ועדת משנה2007ביוני

לעיצוב מדיניות בנושא עובדים לא ישראלים בענפי המשק השונים בישראל בראשותו של המשנה לנגיד בנק ישראל, פרופ' צבי אקשטיין )להלן - ועדת

אימצה הממשלה את עקרונות דוח הוועדה.2008אקשטיין(. באוגוסט יצומצם מספר2014אשר לענף החקלאות המליצה הוועדה כי עד שנת

בלבד. 0 והם יועסקו באזור הספר המרוחק5,000העו"ז ל- התקבלה החלטת ממשלה המאמצת מסמך עקרונות שעליו2009במאי

חתמו התאחדות חקלאי ישראל, משרד האוצר ומשרד החקלאות. על פי המסמך, תופעל תכנית רב-שנתית לצמצום מספר העו"ז בענף החקלאות

ולעידוד תעסוקת ישראלים בענף, ועלותה תהיה2015 עד שנת 18,900ל-"ייפתחו325 עליו כי ממועד החתימה נקבע במסמך עוד מיליון ש"ח.

השמים" לקליטת עו"ז מחו"ל כדי למלא את המכסה על פי מתווה התכנית.מדובר )א( כי: העלתה ומשמעויותיה ההחלטה קבלת תהליך בדיקת

לשנת אקשטיין ועדת שקבעה מהיעד ניכרת ואימצה2014בנסיגה - העסקת )ב( על אף5,000הממשלה עו"ז בלבד בענף החקלאות;

קבלת בתהליכי והראוי הנדרש אף ועל התכנית של הניכרת העלות ההחלטות, לא צירפו המשרדים האמורים למסמך העקרונות ניתוח כלכליעל ההחלטה את )ג( שנקבע; המתווה של והתועלות העלויות בעניין "פתיחת השמים" והבאת עו"ז על פי המתווה לא היה אפשר ליישם הלכה

החליטה הממשלה שמשנת2008למעשה במועד קבלתה, מאחר שביולי עו"ז ממדינות שנחתמו עמן הסכמים2009 לישראל רק להיכנס יורשו

החליטה2009בילטרליים, אך הסכמים כאלה טרם נחתמו. בספטמבר ליוני את המועד שבו תותנה כניסתם של עו"ז2010הממשלה לדחות

ולכן רק מספטמבר לישראל בחתימת הסכמים בילטרליים עם מדינתם, . 0 ניתן להביא עו"ז על פי המתווה2009

סדרי הפיקוח על העסקת עו"ז בענף הבנייה יושמה בענף הבנייה2005כאמור, על סמך המלצות ועדת אנדורן, במאי

היו 2009שיטת התאגידים להעסקת עו"ז. בשנת תאגידים מורשים,32 היתרים. 9,000ולכולם יחד נקבעה מכסה של

לפי הנוהל החל על התאגידים, עליהם לנהל מערכת הנהלת חשבונות.1 ייחודית להעסקת עו"ז בענף הבנייה, שתהיה בעלת חיבור מקוון למדור התשלומים שביחידת הסמך )להלן - מת"ש( לצורכי פיקוח ובקרה. ועדת אנדורן ראתה בחיבור זה כלי יעיל לפיקוח ובקרה שישמש לממשלה בסיס

מידע להמשך גיבוש מדיניותה בנושא. הבדיקה העלתה כי יחידת הסמך לא יצרה חיבור מקוון בינה ובין תאגידוהבקרה על הנהלת החשבונות של התאגידים התמצו והפיקוח כלשהו,

בקעת הירדן, אזור ים המלח, הערבה והר הנגב הצפוני והדרומי.0 יישום מסמך העקרונות לא נבדק בביקורת. 0

ב- תקציר60דוח שנתי שם הדוח:ב60דוח שנתי מסגרת הפרסום:

2010התש"ע-שנת פרסום:

ב60דוח שנתי 242

נמצא כך, על נוסף שלהם. החודשיים הדוחות על שגרתית בבקרה ומעידים מת"ש בלשכות שאותרו רבים, תקינים לא בנתונים שהטיפול לכאורה על פגיעה בתנאי השכר של העו"ז, לא הסתיים. על כן שומה על

מת"ש להקפיד כי הטיפול בהם ייעשה ללא דיחוי. אגף האכיפה לא עמד ביעדים שהציב לעצמו לגבי ביקורות בתאגידים,.2

ושיתוף הפעולה שלו עם מת"ש ועם הממונה על זכויות העו"ז לקה בחסר רב. כמו כן לממונה על זכויות העו"ז אין שירותי תרגום בשעות קבלת קהל. מאחר שהדבר פוגע באיכות השירות לעו"ז, יש להסדיר זאת ללא דיחוי. זאת ועוד, טרם נבחן מכלול השפעותיה של שיטת התאגידים וטרם התקיים

הליך של הפקת לקחים בעניינה אף שהיא מיושמת יותר מארבע שנים.

פעילות גופי האכיפהרשות של הקמתה עד העו"ז בנושא שטיפלו העיקריים האכיפה גופי ההגירה והשינוי הארגוני של מערך גופי האכיפה )ראו להלן - סדרי ריכוזישראל, שבמשטרת ההגירה מינהלת היו אחת( ברשות בעו"ז הטיפול ויחידת הסמך שעיקר תפקידה היה להרחיק מהארץ עו"ז חסרי אשרה,

במשרד התמ"ת, שהופקדה על אכיפת חוקי העבודה על המעסיקים. משנת .1 כי המורחקים:2005נמצא הזרים כמות מאוד הצטמצמה

כ-2003-2004בשנים ההגירה מינהלת הרחיקה ואילו41,000 זרים, הורחקו 2005-2008בשנים

זרים בלבד. 17,800כ- אחד המדדים לאפקטיביות האכיפה הוא מספר הקנסות שהוטלו על.2

כי אמנם בשנים עולה גבייתם. מנתוני אגף האכיפה ושיעור המעסיקים פחות2004-2007 נגבו עדיין אך הקנסות, של הגבייה שיעור עלה

גבייה נמוך פוגע בכושר ההרתעה של גורמי האכיפה ממחציתם. שיעור ובאפקטיביות של פעולותיהם.

נתוני מערכות המידע וממשק בין המערכות הממוחשבות נמצא כי בכל הנוגע לעו"ז בישראל יש פערים גדולים בין נתוני הלשכה המרכזית לסטטיסטיקה לנתוני מערכת "אביב" של רשות ההגירה - מערכתכך, המערכת הממוחשבת על נוסף בארץ. האוכלוסין המרכזית מרשם

למתן היתרים הנמצאת ביחידת הסמך אינה תואמת למערכת "אביב".

סדרי ריכוז הטיפול בעו"ז ברשות אחתהחליטה הממשלה להקים רשות הגירה ממשלתית2002עוד בשנת .1

והאחריות של המשרדים בפיקוחו של שר הפנים שתרכז את הסמכויות השונים בעניין העו"ז, ונקבע כי הרשות תתחיל לפעול לא יאוחר מינואר

ביולי 2004 רק הרשות הוקמה בפועל אולם סיום2008. מועד ועד , הביקורת לא רוכזו בה כל הסמכויות שיועדו לה.

243משרד הפנים

הועברו מיחידת הסמך שבמשרד התמ"ת לרשות ההגירה2009עד ינואר ממפקחי אגף האכיפה. בעת מעברם סברה50% מפקחים, שהם כ-40כ-

רשות ההגירה שיש צורך בתיקון חקיקה כדי שסמכויות הפיקוח והאכיפה הפלילית יוקנו גם לעובדי משרד הפנים ולא רק לעובדי משרד התמ"ת. עד מועד סיום הביקורת לא הוקנו הסמכויות האמורות למפקחים שהועברו לרשות ההגירה. נמצא כי למרות הקמת רשות ההגירה, שנועדה לחזק את

הצטמצם כוח2009האכיפה הפלילית בגין העסקת עו"ז שלא כדין, בשנת האכיפה הפלילית בתחום זה.

נקבעו בהחלטת ממשלה, בין היתר, יעדי הוצאתם של2008באוגוסט .2ו-2009. אשר לשנים 2008-2013עו"ז חסרי אשרה מן הארץ לשנים

ו-20,000 נקבע כי על גופי האכיפה לפעול להוצאתם של לפחות 2010 עו"ז מן הארץ, בהתאמה. 22,000

האחראית ההגירה, שברשות עוז יחידת כי העלתה הבדיקה ואולם , קבעה לשנת2009להוצאתם של העו"ז חסרי האשרה מן הארץ מיולי

עבודתה הראשונה יעד שאינו עולה בקנה אחד עם יעדי הממשלה, ולפיו עו"ז חסרי אשרה. 15,500יצאו מן הארץ

סיכום והמלצות מתחילת שנות התשעים של המאה העשרים התוו ממשלות ישראל מדיניות

88%של צמצום מספר העו"ז. בענף הבנייה צומצמה מכסת ההיתרים בכ- בעשור האחרון. בענף החקלאות, לעומת זאת, כשלה הממשלה ביישום מדיניותה האסטרטגית, והיא לא עמדה על קיום החלטותיה בעניין זה: בין היתר, לא צומצמה כדאיות ייבואם של עו"ז מחו"ל; מכסות ההיתרים גדלו; טרם שונתה שיטת ההעסקה של העו"ז; לא הוקם מאגר של שמות עו"ז שאינם מועסקים לצמצום הצורך בהבאת עו"ז מחו"ל; והחלטת הממשלה

לעידוד תעסוקת ישראלים בענף לא יושמה ולא פוקחה כנדרש. זאת ועוד, חוזרת ונשנית התופעה של קבלת החלטות ממשלה, אי-ביצוען וקבלת החלטות מקלות תחתיהן, כל זאת ללא בדיקה וירידה לשורשם של הליכים או תקלות שמנעו את יישום ההחלטות. תופעה זו הביאה לידי סטייה ניכרת מהמדיניות האסטרטגית שהתוותה הממשלה - לצמצם את מספראת ינתח מטעמה שגורם תורה שהממשלה ראוי כן על אשר העו"ז.

הכשלים ויפיק לקחים כדי שמצב מעין זה לא יישנה. אשר לרשות ההגירה - על משרד הפנים להשלים את הקמתה ולהקנות לה בדין את כל הסמכויות שיועדו לה. על רשות ההגירה, המרכזת את הטיפול בעו"ז, לפעול לתיאום מלא בין יחידותיה וכן לתיאום בינן ובין יחידות משרדולוודא שהן משתמשות בכל הכלים שהועמדו התמ"ת העוסקות בנושא, כן כמו להן. ביעדים שנקבעו ולעמוד כדי להגביר את האכיפה לרשותן לדעת משרד מבקר המדינה ראוי ליישם את המלצת ועדת אקשטיין בדברהשיקולים מכלול את שתבחן ברשות, כלכלית יחידה הקמת הנוגעים שיקולים זה ובכלל עו"ז, העסקת בעניין הכלכליים-חברתיים

ב- תקציר60דוח שנתי שם הדוח:ב60דוח שנתי מסגרת הפרסום:

2010התש"ע-שנת פרסום:

ב60דוח שנתי 244

ייחודיים בענף החקלאות כגון הספר המרוחק, ותגבש המלצות למגזרים לגבי מספרם הרצוי של העו"ז ותנאי העסקתם.

245

המשרד לשירותי דת

לות הביקורת פעוירושלים, כפר סבא, לוד, - אשדוד, ובשש מועצות דתיות במשרד רבני נבדקו היבטים הנוגעים להעסקת ותל אביב-יפו לציון ראשון השכונות ובכללם: מינויים; מצבת כוח האדם; הגדרת התפקיד; דיווח על נוכחות בעבודה ועל היעדרות ממנה והפיקוח על עבודת הרבנים;

עבודה נוספת ופרישה לגמלאות.

רבני שכונות המועסקים במועצות הדתיות המועצות הדתיות )להלן גם - המועצות( מוסמכות ואחראיות, מכוח

, לספק1971חוק שירותי הדת היהודיים ]נוסח משולב[, התשל"א- את שירותי הדת היהודיים בישראל, בין היתר באמצעות רבני העיר ורבני השכונות. הרבנים מספקים לתושבים שירותי דת במגוון תחומים כמו נישואין, כשרות, אבלות, תפילות ושיעורי תורה. בארץ פועלות

המשרד112 מנתוני המקומיות. הרשויות בתחומי דתיות מועצות עולה כי ב-2009לשירותי דת )להלן גם - המשרד( המעודכנים ליולי

רבני שכונות. 207 המועצות הדתיות מכהנים 112 מ-52

פעולות הביקורתפברואר-ספטמבר היבטים2009בחודשים המדינה מבקר משרד בדק

האדם; כוח מצבת מינויים; ובכללם: השכונות רבני להעסקת הנוגעים הגדרת התפקיד; דיווח על נוכחות בעבודה ועל היעדרותם ממנה והפיקוח על עבודתם; עבודה נוספת ופרישה לגמלאות. הבדיקה נעשתה במשרד ובשש מועצות דתיות - אשדוד, ירושלים, כפר סבא, לוד, ראשון לציון ותל

אביב-יפו.

עיקרי הממצאים המשרד לא בחן את צורכי הדת של תושבי השכונות ולא הגדיר את מהותאת מכך, המתחייבות היסוד דרישות את השכונה, רב של התפקיד

ב60דוח שנתי 246

סמכויותיו ואת תקן המשרה. כפועל יוצא מכך מוקנית לרב היכולת לפעולבמסגרת תפקידו על פי יזמתו, השקפתו ושיקול דעתו.

ומספר תושביהן של שכונות ניכרת שטחן גדל במידה בשנים האחרונות קיימות, וסביר להניח שרב שכונה אחד אינו יכול לספק את שירותי הדת לכלל התושבים בשכונה. נמצא כי נוסף על רבני השכונות פועלים בחלקכנסת( הממלאים חלק מתפקידיו בית )רבני רבני קהילות גם מהערים

המסורתיים של רב שכונה. פעילותם ועל בעבודה נוכחותם על מדווחים אינם הרבנים כי נמצא אף כן, לעשות אותם מחייבים אינם והמועצות המשרד וכי בשכונות, מעצם להם המוקנים הפעולה ומרחב הגמישות העצמאות, שלנוכח רק חלק מהמועצות פעילותם. על ופיקוח בקרה לבצע ראוי תפקידם

הכירו בחשיבות הדיווחים וניהלו רישום נוכחות ידני. מיוני מנכ"ל המשרד חוזר לנהל2001לפי מחויבות הדתיות המועצות

ימים אלו לנכות ואמורות עובדים או מחלה של ימי חופשה של רישום ממאזן ימי החופשה או המחלה של העובד, ולעתים אף משכרו השוטף.

רבני שכונות המכהנים בשש המועצות הדתיות שנבדקו68 מ-43נמצא כי ימים, כי סכומם311 למשך שלושה עד 2007-2008יצאו לחו"ל בשנים

, וכי מרביתם לא דיווחו0 ימים2,039הכולל של ימי ההיעדרות שלהם היה הרבנים43על היעדרותם מהעבודה למועצות שבהן הם מכהנים. עשרה מ-

ימים - מכסת ימי החופשה52האמורים שהו בחו"ל באותן שנים יותר מ- הימים את המועצה ניכתה לא דיווח בהיעדר תקופה. לאותה השנתית שבהם נעדרו הרבנים מעבודתם ממכסת ימי החופשה שלהם ושילמה להם

שכר עבורם, אף שחלקם לכאורה לא היו זכאים לכך. נמצא כי נוכח אי-הדיווח על היעדרותם מהעבודה של רבני השכונות כל מועצה דתית פועלת לפי הסדרים פנימיים שקבעה לעניין פדיון ימי חופשה ומחלה שלא נוצלו המשולם לרבנים בעת פרישתם לגמלאות. נוסף על כך בתקופת היעדרות הרבנים אין באפשרות המועצה לבצע בקרה על מתןהצורך את מחזקים אלה ממצאים השכונה. לתושבי הדת שירותי הרבנים של היעדרויותיהם אחר מעקב יבצעו הדתיות שהמועצות

מעבודתם. חוקת העבודה של עובדים ברשויות המקומיות, החלה על עובדי המועצות

נוספת0הדתיות בעבודה לעבוד השכונות המעוניינים רבני את מחייבת , לקבל את אישור המועצה לכך. האישור נדרש גם כדי לאפשר למועצה לבדוק אם יש בעבודה הנוספת משום ניגוד עניינים לתפקיד רב שכונה ואם העבודה הנוספת אינה פוגעת בזמינותו של הרב, בהיקף השירותים שהוא

רבני שכונות עובדים, בד בבד עם25נותן לתושבים וברמתם. נמצא כי עבודתם במועצות הדתיות, גם בגופים פרטיים שונים; חלקם מקבלים שכר

מספר הימים מתייחס לכלל הימים שבהם שהו הרבנים בחו"ל, כולל ימי שישי0ושבת.

נחתם הסכם קיבוצי כללי עם עובדי המועצות הדתיות, ובו1975 בדצמבר 0עובדי ברשויות המקומיות תחייב את עובדים של כי חוקת העבודה נקבע

המועצות הדתיות, ובכללם רבני השכונות.

247המשרד לשירותי דת

עבור העבודה הנוספת, ומרביתם לא ביקשו את אישור המועצה הדתיתלעבוד בעבודה נוספת.

מ-25נמצא כי ל- רבני השכונות המכהנים )כ-207 67( כבר מלאו 12% שנים, ואף על פי כן הם לא פרשו לגמלאות וממשיכים לעבוד. יצוין כי בבית

בנושא גיל הפרישה0תלויה ועומדת עתירה הדין הארצי לעבודה בירושליםשל רבני שכונות. במועד סיום הביקורת טרם ניתן פסק דין בעתירה.

ועדת תקינה הפועלת במשרד היא המוסמכת לאשר למועצות הדתיות איושכי המשרד אישר העסקת רבני שכונות משרות של רבני שכונות. נמצא במועצה הדתית בתל אביב-יפו אף שחברי ועדת התקינה לא חתמו על פרוטוקול הדיון. יצוין כי בסופו של דבר לא אוישו התקנים והמשרד דרש

לא אישרה הוועדה משרות לרבני2008להקפיא אותם. עוד יצוין כי ממאי שכונות כיוון שטרם גובש נוהל לבחירתם. בשל כך ובשל פרישת רבנים או

פטירתם פחת מספר רבני השכונות המכהנים. נמצא כי כמה רבנים המכהנים במועצות הדתיות אינם רשומים במצבת כוח האדם של המשרד, וכמה רבנים הרשומים במצבת כוח האדם של המשרדהאמור המשרד, של יכולתו נפגעת זה במצב במועצות. מכהנים אינם לפקח על פעילותן של המועצות בתחום כוח האדם, לבצע מעקב תקציבי

ולקיים בקרה על כוח האדם המועסק במועצות הדתיות.

סיכום והמלצות רבני השכונות הם נציגיה של המועצה הדתית בשכונות האחראים לספק לתושבים שירותי דת במגוון תחומים במעגלי החיים. משרד מבקר המדינהשכונה רב של לתפקידו הנוגע המהותי, במישור הן ליקויים העלה העבודה לסדרי הנוגע המינהלי, במישור והן לו, המוקנות ולסמכויות

כמתחייב מכללי מינהל תקין. על המשרד לבחון ולמפות את הצרכים הדתיים של התושבים בשכונות, ולפיהם להגדיר את סמכויותיהם של רבני השכונות ואת תפקידיהם, ובכללהקהילות ולרבני לתושבים המועצה בין כמתווכים תפקידם את זאת הצמצום לנוכח אתם. ותיאום שיתוף תוך מהשכונות בחלק הפועלים

השכונות והתרחבות השכונות רבני והשיפורים במספר אחד מצד את לבחון המשרד על אחר, מצד התקשורת באמצעי הטכנולוגיים על המשרד רבני השכונות. אזורי הפעילות של את להרחיב האפשרות לקבוע את התקן של מספר הרבנים שיכהנו בכל מועצה דתית ולהקפיד כי העסקתם תאושר רק בהתאם להחלטת ועדת תקינה ועל פי אמות מידהלכך שמצבת כוח האדם כן עליו לפעול בנוהל. כמו מפורטות שייקבעו

במועצות הדתיות תהיה מעודכנת ואמינה.

הסתדרות העובדים הכללית החדשה - הסתדרות המעו"ף,59/09 סק 0 וארגון רבני השכונות נ' מדינת ישראל - המשרד לשירותי דת ואחרים,

טרם פורסם.

ב- תקציר60דוח שנתי שם הדוח:ב60דוח שנתי מסגרת הפרסום:

2010התש"ע-שנת פרסום:

ב60דוח שנתי 248

נוהלי נוהלי עבודה מתאימים לרבני השכונות, לגבש על המשרד לפתח דיווח ובקרה על נוכחות והיעדרות מהעבודה ולקבוע כללים לעניין זכאותם לפדיון ימי חופשה ומחלה במועד הפרישה לגמלאות ולקיים בקרה ומעקב בעניין על מנת להבטיח שרבני השכונות ימלאו את תפקידם כראוי ויספקו

תמורה הולמת בעד השכר המשולם להם.עבודה לעניין הנחיות המשרד יישום על להקפיד הדתיות על המועצות

כדי לוודא שאין בה משום ניגוד עניינים2009נוספת שפורסמו בשלהי שנת ובהיקף השירותים שהם מחויבים לתת או פגיעה בזמינותם של הרבנים על השכונות, רבני של הנוסף עיסוקם תופעת נוכח השכונה. לתושבי רב של המשרה היקף ואת התפקיד מהות את מחדש לבחון המשרד

שכונה.

250

משרד התשתיות הלאומיות

לות הביקורת פעוהחברות ברשות האוצר, במשרד הלאומיות, התשתיות במשרד בע"מ לישראל החשמל ובחברת החשמל ברשות הממשלתיות,

נבדקו הפעולות לביצוע שינוי מבני במשק החשמל.

שינוי מבני במשק החשמל במועד הביקורת משק החשמל בישראל ריכוזי, ופעילותו מתבצעת רובה ככולה על ידי חברת החשמל לישראל בע"מ )להלן - חח"י או החברה( - חברה ממשלתית הפועלת במסגרת שהותוותה בחוק משק

)להלן - חוק משק החשמל או החוק(. 1996החשמל, התשנ"ו- בחוק משק החשמל נקבע כי מטרתו "להסדיר את הפעילות במשק החשמל לטובת הציבור, וזאת תוך הבטחת אמינות, זמינות, איכות, יעילות, והכל תוך יצירת תנאים לתחרות ומזעור עלויות". "פעילות"מאלה: אחד "כל כדלקמן: בחוק הוגדרה החשמל משק בתחום ייצור, ניהול המערכת, הולכה, חלוקה, הספקה או סחר בחשמל".החשמל במשק האמורות הפעילויות כי היתר, בין נקבע, בחוק יוסדרו באמצעות רישוי, וכי "לא ינתן לאדם רשיון ליותר מפעילות אחת" למעט במקרים שפורטו בחוק. כמו כן נקבעה בחוק הגבלהשלמבקש תאגיד של החלוקה והיקף הייצור כושר היקף בעניין השינוי - להלן ייקראו אלה )כל בו שליטה אמצעי יש הרישיון חשמל - ציבוריים לשירותים הרשות הוקמה החוק לפי המבני(. )להלן - רשות החשמל(, וכן נקבע בחוק שתפקידה יהיה, בין היתר,השירות של ולאיכות לטיב לרמה, מידה אמות תעריפים, קביעת

)להלן - אמות המידה( ופיקוח0שנותן בעל רישיון ספק שירות חיוניעל מילוי חובותיו על פי אמות המידה.

חח"י מחזיקה ברישיונות לעסוק בכל פעילויות משק החשמל ומקימהעד תקפים רישיונותיה לפעילויותיה. לה הדרושות התשתיות את

.2011ינואר

רישיון ספק שירות חיוני הוגדר בחוק כ"רשיון לניהול המערכת, להולכה או0 לחלוקה של חשמל".

251משרד התשתיות הלאומיות

פעולות הביקורת בדק משרד מבקר המדינה את הפעולות2009בחודשים פברואר-אוגוסט

לביצוע השינוי המבני במשק החשמל. הבדיקה נעשתה במשרד התשתיותהחברות ברשות האוצר, התשתיות(, במשרד - משרד )להלן הלאומיות

הממשלתיות )להלן - רשות החברות(, ברשות החשמל ובחח"י.

עיקרי הממצאיםאוגוסט .1 הביקורת, סיום התשתיות,2009במועד משרד כי נמצא ,

משרד האוצר ורשות החברות הממשלתיות )להלן - הגורמים הממשלתיים( לא יישמו את רוב החלטות הממשלה בנוגע לשינוי המבני במשק החשמל,

וחח"י עדיין מבצעת את כל פעילויות משק החשמל.2.- סיום הביקורת שתי חברות ממשלתיות שבבעלות המדינה במועד

חברת ניהול המערכת בע"מ )להלן - חברת ניהול המערכת( וחברת תחנות ייצור חשמל חדשות בישראל בע"מ )להלן - חברת תחנות ייצור( - שהוקמו

אותה שנה טרם החלו2008באוקטובר מיוני פי החלטת ממשלה על לפעול, ופעילות ניהול המערכת עדיין מבוצעת בידי חח"י.

מחח"י.3 להעביר שתאפשר דרך מצאו טרם הממשלתיים הגורמים לחברת ניהול המערכת את הנכסים הנדרשים לשם ניהול מערכת החשמל

או דרך שתאפשר להקימם מחדש.מיליארד74טרם נקבע הסדר לחלוקת נכסי חח"י - ששוויים הכולל .4

נכסים חלוקת לאופן כללים נקבעו ולא שיוקמו, החברות בין - ש"ח שישמשו יותר מחברה אחת.

הגורמים הממשלתיים טרם קבעו הסדר לטיפול בהתחייבויות חח"י,.5 מיליארד ש"ח, לאחר ביצוע השינוי המבני.57.5המסתכמות בכ-

ביצועו של השינוי.6 אומדן של עלות הכינו הגורמים הממשלתיים לא המבני הכוללת, בין היתר, פיצויי פרישה והטבות בסכומים גדולים לעובדים )כגון מענקים ותוספות שכר(. לא נקבעו המקורות הכספיים למימון השינוי)הוחלט לעובדים התשלומים נושא - נושאים בשני מאשר חוץ המבני, ניהול המערכת לממנם באמצעות תעריף החשמל( ונושא הקמת חברת וחברת תחנות הייצור )הוחלט לממן את הקמתן באמצעות תעריף החשמל ומקורות מימון אחרים אשר "ייקבעו, ככל הנדרש, על ידי גורמי המדינה

הרלבנטיים"(. השינוי.7 יישום בנושא לגבש הסכמים מינהלה שתפקידה הוקמה לא

המבני ולהכין מסמכים בנושא; זאת, בניגוד להמלצת הגורמים הממשלתיים. 2007מפברואר

הגורמים הממשלתיים לא הכינו סקר מקיף שמטרתו לאתר סיכונים.8 שעלולים להיווצר במהלך יישום השינוי המבני ולאמוד את חומרתם, ואף

ב- תקציר60דוח שנתי שם הדוח:ב60דוח שנתי מסגרת הפרסום:

2010התש"ע-שנת פרסום:

ב60דוח שנתי 252

לא הכינו תכנית למזעור הנזקים הכלכליים והתפעוליים שעלולים להיגרםבגין אותם סיכונים.

סיכום והמלצות הוצאת השינוי המבני במשק החשמל מן הכוח אל הפועל חשובה למשק בישראל במטרה לפתח תחרות במשק החשמל ולייעל אותו, לשתף גורמיםמקורות לגיוון ויתרמו במשק הייצור כושר את שיגדילו הפרטי מהמגזר האנרגיה וכדי שמשק החשמל לא יתבסס רק על חח"י כיצרנית העיקריתרשות האוצר, משרד הלאומיות, התשתיות שמשרד הראוי מן במשק. ינתחו את הסיבות לחוסר ההצלחה לבצע את ורשות החשמל החברות מבני שינוי תכנית ויגבשו לקחים יפיקו החשמל, במשק המבני השינוי

מתוקנת ולוח זמנים לביצועה, שתאפשר להוציא לפועל את הרפורמה.

פרק שלישי

מוסדות המדינה, חברות ממשלתיות ותאגידים

256

המוסד לביטוח לאומי

לות הביקורת פעוהוועדות של תפקודן ואופן ניהולן נבדקו לאומי לביטוח במוסד הרפואיות ואיכות השירות הניתן לתובעי קצבת נכות כללית. במוסדוועדות ציבוריות ועדות המלצות של יישומן נבדקו לאומי לביטוח פנימיות של המוסד לביטוח לאומי לשיפור השירות לתובעים קצבאות ולהבטחת אי-תלותן של הוועדות הרפואיות, אופן המינוי של החברים בוועדות הרפואיות, הכשרתם והבקרה עליהם ועדכון ספר הליקויים.החברתיים, והשירותים הרווחה במשרד נעשו השלמה בדיקות במשרד התקציבים ובאגף הבריאות במשרד הביטחון, במשרד

האוצר.

היבטים בעבודת הוועדות הרפואיות לקביעת זכויות נכים

מדינת ישראל מעניקה לנכים על פי החוק זכויות שונות המותנות באבחון רפואי. ועדות רפואיות קובעות את אחוז הנכות הרפואית לצורך קביעת הזכאות של כל נכה. ועדות רפואיות פועלות בכמה מסגרות ממשלתיות: המוסד לביטוח לאומי )להלן - המוסד( מופקד בין היתר על קביעת זכאות של נכה שנפגע כושרו להשתכר )נכות)נכות מעבודה(; כללית( ושל מי שהפך נכה עקב פגיעה בעבודה משרד ניידות; לקצבת זכאות קביעת על מופקד הבריאות משרד הביטחון מופקד על קביעת זכאות לתגמולים של חייל שהפך נכה

בעת שירותו הצבאי.שילם המוסד קצבאות נכות כללית ונכות מעבודה בסכום2008ב-

מיליארד ש"ח. על פי נתוני המוסד, הממוצע החודשי8.6כולל של כ- היה זו בשנה אלה בתחומים הגמלאות מקבלי מספר של

, ומספר התביעות החדשות שהוגשו למוסד במהלך השנה224,000כ- קצבאות108,000היה לקבלת בתביעות הטיפול לצורך ;

דיונים רפואיים. ב-360,000מתקיימים במוסד מדי שנה כ- 2008 מיליון134היה תקציב ההפעלה של הוועדות הרפואיות במוסד כ-

ש"ח.

257המוסד לביטוח לאומי

פעולות הביקורת במהלך השנים העלו גורמים שונים - ועדות בדיקה ציבוריות, ארגוני נכיםהרפואיות הוועדות כלפי עיקריים נושאים בשני טענות - כנסת וחברי באי-תלותן. לפגיעה וחשש לנבדקים, בהן הניתן איכות השירות במוסד:

בדק משרד מבקר המדינה את2009בהתאם, בחודשים מרס-ספטמבר הנושאים אלה במוסד. הרפואיות הוועדות של ותפקודן ניהולן אופן

; יישום0העיקריים שנבדקו: איכות השירות הניתן לתובעי קצבת נכות כלליתלשיפור המוסד של פנימיות ועדות והמלצות ציבוריות ועדות המלצות השירות לתובעים ולהבטחת אי-תלותן של הוועדות הרפואיות; המינוי שלוהבקרה עליהם; עדכון בוועדות הרפואיות, הכשרתם הרופאים החברים הביקורת הרפואיות. הוועדות לניהול מחשב ומערכות הליקויים; ספר והשירותים הרווחה במשרד נעשתה משלימה ביקורת במוסד. נעשתה החברתיים )להלן - משרד הרווחה(, במשרד הביטחון, במשרד הבריאות

ובאגף התקציבים במשרד האוצר.

עיקרי הממצאיםאיכות השירות

יעיל, לו שירות ועליהן לספק נועדו לשרת את הציבור, רשויות השלטון שוויוני ואיכותי. איכות השירות הניתן בוועדות רפואיות לתובעים קצבת נכות נמדד בין היתר על בסיס אמות המידה האלה: משך זמן הטיפול בתביעההכולל(; הטיפול משך - )להלן בתביעה החלטה למתן עד מהגשתה לצורך למוסד לבוא נדרש שהתובע הפעמים מספר - התובע הטרחת קביעת אחוז נכותו הרפואית; השמירה על זכויות התובע ופרטיותו; והקפדה

על קיום הוראות הדין והנהלים על ידי הרופאים ופקידי המוסד. תביעות לקצבת נכות כללית. משרד86,882 התקבלו במוסד 2008בשנת

מבקר המדינה בדק באמצעות מדגם סטטיסטי מייצג של תביעות אלה אתהמידה האמורות אמות פי על לתובעים הניתן השירות . ממצאי0איכות

המדגם מצביעים על ליקויים של ממש באיכות השירות שמספק המוסדהביקורת מתמקדת בתחום הנכות הכללית משום שרוב התביעות לקצבת0

נכות, רוב מקבלי הקצבה ורוב התקציבים המופנים לתשלום קצבאות נכותבמוסד הם בתחום זה.

מדגם0 במוסד ותכנון מחקר מינהל הכין המדינה מבקר משרד לבקשת תיקי תביעה לקצבת נכות78,518סטטיסטי מייצג של תיקי תביעה מתוך

. המוסד2008כללית שנדונו בערכאה ראשונה ושהטיפול בהם הסתיים בשנת תיקים שנועדו50 תיקי תביעה ועוד 150הכין מדגם שכלל רשימה ראשית של

בפועל העביר המוסד למשרד מבקר המדינה כרזרבה. תיקי170לשמש תביעה, משום ששאר התיקים לא היו זמינים; מהם התאפשרה בדיקתם של

תיקים מרשימת35 תיקים מהרשימה הראשית ועוד 114 תיקי תביעה - 149 תיקי הרזרבה, משום שבחלק מתיקי התביעה שהתקבלו לא היו כל המסמכים שנדרשו לבדיקה או משום שתיקים אלה לא היו תיקי תביעה לקצבת נכות

(1,978כללית. המדגם לא כלל תביעות מסוג "בדיקות מחדש" בגלל מספרן )הקטן יחסית לשאר התביעות.

ב- תקציר60דוח שנתי שם הדוח:ב60דוח שנתי מסגרת הפרסום:

2010התש"ע-שנת פרסום:

ב60דוח שנתי 258

לתובעים קצבת נכות כללית, ובהם התמשכות הטיפול, הטרחה מיותרת שלהדין הוראות קיום על ואי-הקפדה ובפרטיותו, בזכויותיו פגיעה התובע, העולים הביקורת ממצאי המוסד. ופקידי הרופאים ידי על והנהלים מהמדגם הובאו לידיעת המוסד והתקבלה תגובתו עליהם; בעת עיבוד נתוני המדגם הביא משרד מבקר המדינה בחשבון רק את הממצאים שלגביהם

למוסד לא היו הסתייגויות. להלן פירוט עיקרי הממצאים:1. : ה ע י ב ת ב ל ו פ י ט ה ת ו כ מש קבע המוסד2007)א( ביולי הת

מהתביעות בנכות כללית לא80%תקן שירות לפיו משך הטיפול הכולל ב-נתוני המוסד בשנת97יעלה על פי - התקן המחייב(. על ימים )להלן

ימים; משך104 מתיקי התביעה 80% היה משך הטיפול הכולל ב-2008 ימים.72הטיפול הכולל הממוצע בכלל התביעות היה

מתיקי התביעה, תאריך הגשת התביעה11%מנתוני המדגם עולה כי בכ- המוטבע על גבי טופס התביעה מוקדם מהתאריך שהוזן למערכת המחשבעמידתו את מדידת המוסד למהימנות באשר מכאן הספק של המוסד. בתקן המחייב ובמדידתו את משך הטיפול הכולל בתביעות מתחום נכות

כללית. מתיקי התביעה80%מניתוח נתוני המדגם עלה כי משך הטיפול הכולל ב-

ימים, גבוה ב-122הוא ימים מהתקן המחייב; משך הטיפול הכולל25 ימים. נוסף על כך, נמצא כי למוסד נדרשו עוד90הממוצע בתביעה הוא

ימים בממוצע למשלוח הודעה על החלטתו לתובע.11שהתמשכות)ב( כך על מצביע במדגם בתביעות הטיפול שלבי ניתוח

והן הטיפול בהן - הן בשלב הכנת התביעה, הן בשלב האבחון הרפואי, בשלב קבלת ההחלטה - מקורה בחלק ניכר מהמקרים בסיבות שבאחריות

המוסד, כדלקמן: בשלב הכנת התביעה על גורמי המוסד לוודא שבתיק התביעה מצויים(1)

והבדיקות בתיק, לקבוע מה הם המסמכים לטיפול המסמכים הנחוצים הרפואיות שיש להשלים, מהי מומחיות הרופאים הנדרשת לאבחון הרפואי,ולזמן את התובע לאבחון רפואי. מי הם הרופאים שיבצעו את האבחון,

קבע המוסד כי משך הזמן ממועד הגשת התביעה עד מועד2005בשנת התכנסות הוועדה הרפואית )להלן - משך זמן הכנת התביעה( לא יעלה על

יום.30 בבדיקת תיקי המדגם נמצא כי משך זמן הכנת התביעה חרג מהיעד שנקבע

ימים; בתביעות שמשך שלב זה חרג מהיעד שקבע35ועמד בממוצע על ימים, חריגה של51 מתיקי התביעה(, הוא נמשך בממוצע 52%המוסד )כ-

( מהיעד שנקבע.70% ימים )כ-21 במהלך שלב האבחון הרפואי יש שמתבטל דיון בוועדה הרפואית עקב(2)

היעדרותו של אחד מחברי הוועדה או התובע עצמו, ויש שנעצר דיון בליאו שהוועדה הרפואית מקבלת החלטה בשל הצורך בהשלמת מסמכים בדיקות רפואיות. ביטולים ועצירות של דיונים מאריכים את משך הטיפול

בתביעה, ובדרך כלל מאלצים את התובע לשוב ולחזור לבדיקה.

259המוסד לביטוח לאומי

מתיקי התביעה בוטל לפחות דיון22%מניתוח נתוני המדגם עלה כי בכ- מהם בוטל הדיון מסיבות שבאחריות המוסד. עוד עלה כי39%אחד: בכ-

דיון אחד: בכ-29%בכ- נעצר לפחות מתיקי התביעה מהם הדיון74% נעצר מסיבות שבאחריות המוסד.

בשלב קבלת ההחלטה קובע פקיד התביעות שהוסמך לכך את דרגת(3)- וכנגזר את גובה קצבת הנכות לה הוא אי-כושרו של התובע להשתכר

זכאי. מניתוח נתוני מדגם עלה שמשך הזמן הממוצע של שלב קבלת ההחלטה

ובכ-31לקצבת נכות כללית הוא ימים מהתביעות נמשך שלב זה15% ימים11מעל לחודשיים. כאמור, נוסף על כך נמצא כי למוסד נדרשו עוד

בממוצע למשלוח הודעה על החלטתו לתובע. בין מגישי תביעות לקצבת נכות כללית ישנם תובעים בעלי נכות קשה,)ג(

אם שזה עולה מהמסמכים הרפואיים שברשותם, אם שרופא המוסד מעריךויותר. נוהל המוסד80%מראש שאחוז נכותם הרפואית הוא בשיעור של

יותר משלושה קובע כי במקרים אלה על הטיפול בתביעה להימשך לא שבועות, במסגרת מסלול ייחודי מקוצר - המסלול הירוק.

תובעים בעלי נכות קשה כאמור. תובעים אלה לא טופלו31במדגם נמצאו מהם - רופא המוסד כלל לא העריך מראש את שיעור13כנדרש: לגבי

נכותם הרפואית לצורך בחינת הפנייתם למסלול הירוק, וממילא הם לא זכוהתובעים הנותרים - הם אמנם הוכרו על ידי רופא18לטיפול בו. לגבי

והופנו אליו, אולם משך הטיפולהמוסד כזכאים לטיפול במסלול הירוק 181% ימים )כ-38 ימים, חריגה ממוצעת של 59בתביעותיהם היה בממוצע

ממשך זמן הטיפול שנקבע בנוהל.(2.: ע ב ו ת ה ל ש ר ת י ת ח ר ט אחד המדדים לאיכות שירות הוא ה

מספר הפעמים שמבקש השירות נדרש לבוא לאבחון רפואי.שירות)א( לספק יש שלפיה תפיסה מקובלת לציבור השירות בתחום

"( אחת מפגש ONEבנקודת STOP SHOPיושמה טרם זו תפיסה אך ,)" בוועדות הרפואיות שבניהול המוסד. אמנם המוסד ער לצורך לרכז את

אף הכין תכנית לשם כך, אך2008האבחון הרפואי ביום אחד, ובאוגוסט טרם החל בביצועה ובפועל עדיין נדרש תובע לבוא כמה פעמים לאבחון

רפואי, במועדים שונים, לפי מספר הרופאים האמורים לבדוק אותו. אדם הנדרש לעבור ועדה רפואית בתחום נכות כללית או בתחום נכות)ב(

מעבודה נדרש לעמוד בפני ועדה רפואית נוספת במשרד הבריאות - אם הוא תובע קצבת ניידות, או ועדה רפואית נוספת במוסד - אם הוא תובע

תובעים שהגישו3,237 נאלצו 2008קבלת פטור ממס הכנסה. כך, בשנת תביעה לקצבת נכות כללית או תביעה לקצבת נכות מעבודה להיבדק גם בוועדה רפואית לניידות במשרד הבריאות. היערכות בין-משרדית מתאימה

הייתה יכולה למנוע את הטרחתם של נכים אלה.3.: י א ו פ הר ן ו ח ב א ב ע ב ו ת ה ל ש ט ר פ ה ת ע נ צ ת ר י מ ש

בוועדה הרפואית נדרש התובע לחשוף פרטים אישיים ורפואיים שהם בגדר צנעת הפרט. בתקנות נקבעו הוראות לעניין נוכחות זרים במהלך האבחון

ב- תקציר60דוח שנתי שם הדוח:ב60דוח שנתי מסגרת הפרסום:

2010התש"ע-שנת פרסום:

ב60דוח שנתי 260

הרפואי. בפסיקה נקבע בעניין תקנות אלה, שכדי להבטיח את צנעתו שלייעשה שלא הנבדק ושמירת כבודו, הכלל חייב להיות שהאבחון הרפואי ובמקרה של חריגה מן ישיבה, שהוא פקיד של המוסד, בנוכחות מזכיר הכלל תנומק נוכחותו בפרוטוקול. נוסף על כך, בכל הנוגע לתחום הנכות

הכללית נקבע בדין, שנוכחות של אדם נוסף מחייבת הסכמת התובע.מזכיר במוסד משתתף הרפואיות המתקיימות בוועדות כי עלה בבדיקה לפסיקה האמורה. וזאת שלא בהתאם הרפואי, במהלך האבחון ישיבה מבדיקת תיקי המדגם עלה כי בכל תיקי התביעה שבהם נכח מזכיר ישיבה

לא נרשמו בפרוטוקולים הנימוקים לנוכחותו.4.: ת ו י א ו פ ר ה ת ו ד ע ו ו ב ם י ל ה נ ה ו ן י ד ה ת ו א ר ו ה ם ו י ק

על פי נוהלי המוסד, בפרוטוקול האבחון הרפואי יש לפרט את כל טענות התובע והמסמכים הרפואיים שהגיש, לסכם את ההתייחסות לכל טענותיוולנמק את ההחלטה בתביעה. את הפרוטוקול יש לכתוב באופן ברור לכל.

שבכ- נמצא בסיכום34%בבדיקה התייחסות הייתה לא המדגם מתיקי שבכ- נמצא עוד התובע. מפי שנרשמו הטענות לכל 70%הפרוטוקול

מתיקי המדגם הרופא לא נימק את החלטתו באשר לקביעת אחוז הנכותובכ- נימוקי9%הרפואית, את מהפרוטוקול להבין ניתן לא מהתיקים

הרופא בשל שימוש בלשון הרפואה שאינה ברורה לכול. 5.: ת ו י א ו פ ר ה ת ו ד ע ו ו ה ל ש ן ת ד ו ב ע ת ו י ע ו צ על מק

החלטת הוועדה הרפואית ניתן לערור בפני ועדה רפואית לעררים.כ- שנבדקו, עררים של ניכר בשיעור כי של56%עלה החלטות שונו ,

הרפואיות ב-0הוועדות למעבר32%. שהביא משמעותי שינוי היה מהן התובע ממצב של אי-קבלת קצבה למצב של קבלת קצבה.

6.: ד ס ו מ ב ת ו ר י הש ר ו פ י ש ל ת ו ד ע ו-2005בשנים ו 2008 מינה המוסד שתי ועדות לשיפור השירות הניתן בוועדות הרפואיות. הליקוייםשל מספקת בלתי מקצועיות וסרבולו; הטיפול התמשכות היו: שהעלו הוועדות הרפואיות ומזכירי הישיבה; תנאים פיזיים בלתי הולמים שפועלות בהם הוועדות הרפואיות. הוועדות לשיפור השירות אף הציבו יעדים לשיפור

השירות והמליצו על שינוי דרכי עבודת הוועדות הרפואיות.לשיפור השירות משנת 2005בביקורת עלה שהיעדים שקבעה הוועדה

לא יושמו.2008הושגו באופן חלקי בלבד, והמלצות הוועדה משנת

אי-תלותן של הוועדות הרפואיות הוועדות הרפואיות ממלאות תפקיד מעין-שיפוטי. על כן אי-תלותן חשובהכפופות אינן הרפואיות הוועדות ובמוסד. בהן הציבור אמון להבטחת - כפיפותן היא לחוק, לו חובת נאמנות ואינן חבות למרותו של המוסד וחובתן, על פי הדין, היא לפסוק בשאלות הרפואיות המובאות לפניהן על פי

תיקי תביעה שהטיפול41 הבדיקה נעשתה באמצעות מדגם לא מייצג של 0 בשנת הסתיים נכותו2008בהם אחוז קביעת על בהם ערר ושהתובע

הרפואית.

261המוסד לביטוח לאומי

אמות מידה מקצועיות וענייניות. עם זאת, המוסד הוא הגוף המשלם את הגמלאות הנובעות מהחלטות הוועדות הרפואיות, מעורב בשיבוץ הרופאיםועובד הוועדות, את המוסד משמשים שכרם, מתקני ובתשלום לוועדות לפגיעה החשש מכאן הוועדה. בדיוני ישיבה כמזכיר נוכח המוסד

באי-תלותן. העלה, בהערת אגב, את הצורך בהסדר חקיקתי חדש ומתוקן, בין0בג"ץ

היתר כדי לתת מענה לסוגיית אי-תלותן של הוועדות הרפואיות. גם ועדות ציבוריות שונות שמונו על ידי הממשלה והכנסת המליצו, עוד מתחילת שנות האלפיים, לנקוט צעדים שונים להתמודדות עם החשש לפגיעה באי-תלותן של הוועדות הרפואיות שבמוסד. מרביתן של ההמלצות נדונו, חלקן אומצו

אך טרם יושמו.

הדרכה של רופאים הוועדות הרפואיות במוסד מורכבות מרופאים המתמנים בידי שר הרווחה

2008והשירותים החברתיים )להלן - שר הרווחה( או בידי המוסד. בשנת רופאים פוסקים שמונו560 רופאים, מהם 1,135פעלו בוועדות הרפואיות

רופאים מוסמכים שמונו על ידי המוסד.575על ידי שר הרווחה ו-של הרפואית נכותו אחוז את לקבוע הוא בוועדה הרופא של תפקידו למיומנות נדרש הוא כן ועל לתפקד, ליכולתו בהתאם הנבדק מקצועית-רפואית מתאימה ועדכנית, להכרת הצדדים המשפטיים והאתיים, ולידע בנושאים מינהליים המשתנים מעת לעת והנוגעים לעבודת הוועדותהדרכה מקיימים אינם והמוסד הרווחה משרד זאת, למרות הרפואיות.

שוטפת באופן סדור לרופאים בוועדות.

ספר הליקויים "ספר הליקויים" הוא רשימה של ליקויים, פגימות ומחלות מקצוע שבגינם

ניתן להקנות לתובע קצבת נכות.ב- שינוי מקיף אחרון ליקויים1970ספר הליקויים עבר בו , אך חסרים

בו ולעומת זאת כלולים ידי מדע הרפואה מאז, שהתגלו או הוגדרו על ליקויים שכיום כבר ניתן לטפל בהם כך שפגיעתם חמורה פחות מהקבוע

בספר הליקויים.שימוש לעשות הוועדות נדרשות הליקויים ספר של אי-עדכניותו עקב בסעיפי ליקוי המשקפים רק קרוב ככל האפשר את מצבם הרפואי שלוחריגים(. בבדיקת המדגם נמצא כי בכ- תובעים )סעיפי ליקוי מותאמים

וחריגים.52% מהתביעות עשו הרופאים שימוש בסעיפי ליקוי מותאמים שימוש בסעיפים אלה מותיר מקום רחב לשיקול דעת הרופא בקביעת אחוז

,673( 2, פ"ד מח)קופטי נ' ביה"ד הארצי לעבודה ואח' 2874/93 בג"ץ 0685.

ב- תקציר60דוח שנתי שם הדוח:ב60דוח שנתי מסגרת הפרסום:

2010התש"ע-שנת פרסום:

ב60דוח שנתי 262

ועלול לזכאותם, בנוגע ודאות חוסר לתובעים גורם הרפואית, הנכות להגדיל את שיעור העררים ולפגוע באחידות ובשוויוניות של ההחלטות.

הליקויים, ספר את לעדכן שבסמכותם הרווחה, ששרי אף ועוד, זאת והמוסד מודעים זמן רב לצורך לעדכן את ספר הליקויים, הם לא הביאו עד

כה לעדכון מקיף ויסודי שלו.

מערכות מחשב לניהול הוועדות הרפואיותיעיל ואפקטיבי של תביעות מחייב הסתייעות במערכות מחשב, בין ניהול הרופאים של ההחלטות רישום הרפואי, לאבחון תורים לקביעת היתר

בדיונים, פיקוח ובקרה אחר הטיפול בתביעות.התביעות לניהול מוגבל סיוע רק מספקות במוסד המחשב מערכות ולבקרה עליהן - הן בתחום עבודת הרופאים והן בתחום תפקודו של הצוות

המינהלי - וזאת עקב מגבלות טכנולוגיות של המערכות.אישרה המינהלה של המוסד פרויקט למחשוב ניהול2002אף שכבר ב-

התביעות, לביצועו, כעבור כשנה הופסק2005וב- עם חברה כך לשם התקשרה

הפרויקט בשל התנגדות ועד העובדים של המוסד. המוסד שילם לחברה מיליון ש"ח )ללא מע"מ(.2.7

סיכום והמלצות מדינת ישראל מעניקה לנכים זכויות שונות המעוגנות בחוק. הזכאות לזכויות הנכים נקבעת בהתבסס על החלטותיהן של ועדות רפואיות. המוסד לביטוח לאומי אחראי להיבטים המינהליים של הפעלת הוועדות הרפואיות, בתחוםלמתן ציבורי האחראי גוף כללית. נכות ובתחום של נכות מעבודה של שירותים לאזרח מחויב לספק לו שירות יעיל, שוויוני, איכותי וללא משוא פנים. כל זאת אגב הקפדה על הטרחה מזערית, ושמירת הכבוד והזכותחשיבות משנה מקבלות ויעילותו השירות איכות האזרח. של לפרטיות כאשר מדובר בציבור חלש, השרוי במצוקה ותלוי מבחינה כלכלית במימוש

הזכויות הכספיות מהמוסד. בראש סדר2005נושא שיפור עבודת הוועדות הרפואיות נמצא מאז שנת

לאיכות בנוגע בעבודתן: לשיפור הביא אף והמוסד המוסד, של היום התובעים הדרכת ונערכה הסברה סרטי הוכנו לתובעים הניתן השירות ייעודים מרחבים הוקצו הרפואית, הוועדה קיום טרם המוסד בסניפי לפעילות הוועדות בחלק ניכר מסניפי המוסד, והוחל בהסדרת הליכי הגיוס וההכשרה של הרופאים. עם זאת, ממצאי הביקורת מצביעים על ליקויים של ממש באיכות השירות שמספק המוסד לתובעים קצבאות נכות, ובהם התמשכות הטיפול, הטרחת התובע, ופגיעה בזכויותיו ובפרטיותו. ליקוייםהרפואיות בוועדות רופאים של ההדרכה להליכי הנוגע בכל גם עלו והבקרה עליהם. ליקויים מהותיים עלו גם בכל הקשור ליכולתן של מערכות

263המוסד לביטוח לאומי

המחשב הקיימות במוסד לסייע לניהול הוועדות הרפואיות. כמו כן נוכח מעורבותו של המוסד בקביעת הרכבן וסדרי עבודתן של הוועדות הרפואיותעולה חשש, ולו גם למראית עין, לפגיעה באי-תלותן של הוועדות הרפואיות. על אף השיפור שהושג, על שר הרווחה והשירותים החברתיים ועל המוסד לביטוח לאומי לפעול לצמצם משך הטיפול בתביעה, למנוע את הטרחתלשיפור תכניות יישום תוך כבודו, ועל הפרט צנעת על לשמור התובע, פעולתן של הוועדות הרפואיות ולשדרוג השירות הניתן לתובעים קצבאות נכות. זאת ועוד, על המוסד לפעול באופן נמרץ ליישום החלטותיו לגייס את הרופאים בצורה שוויונית ושקופה, ולהבטיח את הכשרתם והדרכתם. כמו כן על שר הרווחה לתת את דעתו לסוגיית הפגיעה באי-תלותן, ולו גם למראית העין, של הוועדות הרפואיות. לבסוף, על שר הרווחה לפעול במרץ לעדכון ספר הליקויים בהתאם להתפתחות מדע הרפואה לשם מניעת פגיעה בזכויות

התובעים.

ב- תקציר60דוח שנתי שם הדוח:ב60דוח שנתי מסגרת הפרסום:

2010התש"ע-שנת פרסום:

265

רשות ההגבלים העסקיים

לות הביקורת פעו נבדקה פעילותה של רשות ההגבלים העסקיים. נוסף על כך נבדקומשרד ושל המדינה שירות נציבות של הרשות, של פעולותיהם

התעשייה, המסחר והתעסוקה בנוגע לסדרי המינהל ברשות.

פעילות הרשות וסדרי מינהלשמירת על אמונה הרשות( - )להלן העסקיים ההגבלים רשות התחרות העסקית במשק. בהתאם לסמכויותיה על פי חוק ההגבלים

התשמ"ח- ההגבלים1988העסקיים, חוק או החוק - )להלן כובלים הסדרים על הרשות מפקחת מיזוגים0העסקיים(, ,0

. החוק העניק לממונה על ההגבלים העסקיים )להלן -0ומונופולין הממונה( סמכויות אכיפה אזרחיות-מינהליות וסמכות ליזום הליכים שיפוטיים. נוסף על כך, על פי חוק סדר הדין הפלילי ]נוסח משולב[,

, הסמיך היועץ המשפטי לממשלה את עורכי הדין1982התשמ"ב-פליליות המפורטות בחוק בגין עברות אישום להגיש כתבי ברשות

ההגבלים העסקיים.

הסדר כובל הוא הסדר הנעשה בין בני אדם המנהלים עסקים, לפיו אחד0 הצדדים לפחות מגביל עצמו באופן העלול למנוע או להפחית את התחרות בעסקים בינו לבין הצדדים האחרים להסדר, או חלק מהם, או בינו לבין אדם

שאינו צד להסדר. "מיזוג חברות" - לרבות רכישת עיקר נכסי חברה בידי חברה אחרת או רכישת0

מניות בחברה בידי חברה אחרת המקנות לחברה הרוכשת יותר מרבע מהערךיותר הנקוב של הון המניות המוצא, או מכוח ההצבעה או מהכוח למנות מרבע מהדירקטורים או השתתפות ביותר מרבע רווחי החברה; הרכישה יכול

שתהיה במישרין או בעקיפין או באמצעות זכויות המוקנות בחוזה.יותר ממחצית מכלל אספקת נכסים או שירותים0 מונופולין הוא ריכוז של

מכלל רכישתם בידיו של אדם אחד. שר התעשייה, המסחר והתעסוקה רשאינכסים לגבי כי העסקיים[, ההגבלים ]על הממונה המלצת לפי לקבוע, יראו כמונופולין ריכוז בשיעור נמוך ממחצית אם מסוימים או שירות מסוים ראה כי למי שבידיו ריכוז כאמור יש השפעה מכרעת בשוק לגבי אותם נכסים או אותם שירותים. היה הריכוז האמור נתון בידי שני בני אדם או יותר שאיןהריכוז את יראו בלבד, מועטה תחרות ביניהם קיימת או תחרות ביניהם

כמונופולין אם הממונה קבע זאת.

ב60דוח שנתי 266

פעולות הביקורת בדק משרד מבקר המדינה את פעילותה של2009בחודשים מרס-אוגוסט

הרשות ואת סדרי המינהל בה. בביקורת נבדקו פעולותיהם של הרשות,המסחר התעשייה, ומשרד נש"ם( - )להלן המדינה שירות נציבות

והתעסוקה. כן נעשו בדיקות השלמה במשטרת ישראל.עיקרי הממצאים

פעילותה של הרשות בידי הממונה נתונות סמכויות חקירה, חיפוש, עיכוב ומעצר, אך אין בידימחלקת למעשה, הלכה להפעלתן. וסדורים כתובים נהלים הרשות החקירות ברשות פועלת על פי נוהלי אגף החקירות והמודיעין במשטרת

ישראל.האכיפה שלב ועד חקירה מפתיחת - עסקיים הגבלים בתיק הטיפול )כפי רב זמן נמשך - פליליות או אזרחיות-מינהליות באמצעות סמכויות בין כשנה לכשלוש שנים בממוצע, בהתאם - שעולה מממצאי הביקורת ביכולת לפגוע עלול והדבר שימוש(, נעשה שבה האכיפה לסמכות

ההרתעה של הרשות, ביעילות האכיפה ובתועלת לצרכנים. לרשות אין אמות מידה לקביעת הסכום שישולם לאוצר המדינה לפי צו מוסכם, כאשר הממונה מבקש להטיל על הצדדים המפרים את הוראותועוד, הסכום הממוצע זאת חיוב בתשלום. גם חוק ההגבלים העסקיים הוא יחידה חברה על היום עד שהוטל

רוב1.35כ- את להרתיע בו יש אם שספק סכום בלבד, ש"ח מיליון אי-שוויון ליצור עלול זה בעניין ברורות מידה אמות היעדר החברות.

בטיפולה של הרשות בחברות המפרות. הממונה פרסם מספר רב של החלטות המטילות הוראות אופרטיביות על הצדדים הנדונים בהן. ברם, הרשות אינה בודקת באופן עקבי את ביצוען. במהלך הביקורת הודיעה הרשות על גיבוש תכנית לבדיקה מדגמית של ביצוע החלטות הממונה, אך גיבושה של התכנית טרם הסתיים, ועד מועד

, נבדק ביצועה של החלטה אחת בלבד. 2009סיום הביקורת, אוגוסט עד מועד סיום הביקורת, יותר מארבע שנים לאחר פרסום תכנית החסינות

, הוגשו שתי בקשות0מפני העמדה לדין בשל עברת הסדר כובל מסוג קרטלועוד, זאת חסינות. הסכמי נחתמו ובעקבותיהן בתכנית, להיכלל בלבד הסכם חסינות אחד שנחתם לא חשף קרטל ולא הביא להגשת כתב אישום; הסכם החסינות השני הביא לפתיחת חקירה, והיא טרם הסתיימה במועד סיום הביקורת. לדעת משרד מבקר המדינה, מספר הבקשות הקטן שהוגש

מעיד על הצלחה מועטה של התכנית עד כה.

הסכם בין ארגונים כלכליים הבא להגביל את התחרות ביניהם ובכך לקבוע0 את התנאים בשוק ולמעשה לפעול כמונופולין. הגבלה זו יכולה להיעשות על

ידי צמצום הייצור, תיאום מחירים, חלוקה גאוגרפית של השוק ועוד.

267רשות ההגבלים העסקיים

סדרי מינהל הרשות ממעטת בדרך כלל להעסיק עובדים במילוי מקום. ואולם בשנים

( במילוי60 הועסקו ברשות ארבעה עובדים מקצועיים )מתוך 2007-2008 מקום - שלושה עובדים במשרה פנויה ועובד אחד כממלא מקומן של שתי עובדות שנעדרו זמנית מתפקידן. שלושה מהם נבחרו למילוי מקום לאחר שהתמחו קודם לכן ברשות. יתרה מזו, תקופת העסקתם של שני עובדים שהועסקו במילוי מקום במשרה פנויה הייתה בין חמישה לשישה חודשים,עובדות שתי של מקום במילוי שהועסק העובד של העסקתו ותקופת שנעדרו זמנית מתפקידן הייתה כשנה וארבעה חודשים, כל זאת ללא אישורכל כי נמצא עוד התקשי"ר. לכללי בניגוד מנש"ם, התקופה להארכת ארבעת העובדים שהועסקו במילוי מקום זכו במכרזים שפורסמו לאחר מכן

למילוי קבוע של אותן משרות. העובדים הזוטרים הנקלטים ברשות אינם נדרשים להצהיר על נושאים שיש בהם חשש לניגוד עניינים, וממילא אין קובעים להם הסדר למניעת ניגוד עניינים במקרים המחייבים זאת. כל שהם נדרשים לעשות הוא להצהיר על

קרובי משפחתם המועסקים ברשות.תחילת לפני הרשות עובדי שממלאים ידיעות" שמירת על ה"הצהרה עבודתם אינה כוללת איסור על שימוש עצמי בידיעה שהגיעה אל העובד מתוקף תפקידו. זאת ועוד, אין ברשות כללים או הנחיות לגבי השקעות

בחברות או בעסקים שעובד מטפל בעניינם. על אף השינויים שחלו בשוק העבודה מאז הקמת הרשות ועל אף העובדה כי לרוב נקלטים ברשות עובדים חסרי ניסיון בתחום ההגבלים העסקיים או

העובדים המקצועיים ברשות מועסקים על60בעלי ניסיון מועט בלבד, כל בשירות הנהוגים הסטנדרדיים החוזים פי על ולא מיוחדים, חוזים פי המדינה. יתר על כן, העובדים המקצועיים מועסקים בדירוגים שאינם תמיד

מתאימים להשכלתם ולאופי עבודתם.

סיכום והמלצות כדי שהרשות תמלא את תפקידה כאחראית לשמירת התחרות העסקית במשק, עליה לבחון דרכים נוספות לקיצור הליכי האכיפה, להמשיך לפעולבגורמים תלויה יותר שאינה מהירה אכיפה יצירתה של סמכות לקידום נוספים מלבדה, לבדוק את ביצוען של החלטות הממונה בעקביות, על פיניתן להגביר את השימוש בתכנית החסינות. סדר קדימויות, ולבחון כיצד פעולות אלו עשויות לשפר במידה ניכרת את תפקודה ולסייע לה בהשגת

המטרה שלשמה הוקמה.

ב- תקציר60דוח שנתי שם הדוח:ב60דוח שנתי מסגרת הפרסום:

2010התש"ע-שנת פרסום:

269

חברת החשמל לישראל בע"מ

לות הביקורת פעוהממשלתיות, החברות וברשות בע"מ לישראל החשמל בחברת יחידות עבור ייעוץ שירותי לרכישת החברה התקשרויות נבדקו

המינהל הכללי של החברה.

רכישת שירותי ייעוץ חברת חשמל לישראל בע"מ )להלן - חח"י או החברה( מתקשרת - לצורך פעילותה השוטפת ולצורך ביצוע פעילויות מיוחדות מול גורמימומחים ועם חיצוניים יועצים עם - מדינה רשויות לרבות חוץ, ליווי תהליכי ויחסי ציבור; בתחומים שונים: אסטרטגיה תקשורתית שינוי מבני; ייעוץ ותקשורת פוליטית לליווי תהליכי קבלת החלטותובגופים המקומיות ברשויות בכנסת, סטטוטוריים ותהליכים סטטוטוריים )"שירותי לובינג"(. על חח"י כחברה ממשלתית חלים,

)להלן - חוק חובת1992בין היתר, חוק חובת המכרזים, התשנ"ב- )להלן -1993המכרזים או החוק(, ותקנות חובת המכרזים, התשנ"ג-

התקשרויות נוהל לחברה התקנות(. או המכרזים חובת תקנות (-2009המתעדכן מפעם לפעם )העדכון האחרון בוצע בתחילת יוני

במקרקעין או בטובין עסקה לביצוע בחוזה החברה "התקשרות נוהל או הנוהל - )להלן שירותים לרכישת או עבודה לביצוע

התקשרויות(. מספר ההתקשרויות בין הנהלת חח"י, הדירקטוריון2008בסוף שנת

שלה, חטיבותיה ואגפיה השונים ובין יועצים שונים )לא כולל יועציםכ- היה ליועצים60משפטיים( חח"י ששילמה המצטבר הסכום .

במסגרת אותן התקשרויות ממועד תחילת ההתקשרות עמם ועד סוףבכ-2008שנת הסתכם דולר3.9 מיליון )כ-0 מיליון ש"ח(,15.6

זה )כ-1.9בכלל דולר מיליון מיליון ש"ח( ששילמה החברה7.5 בפרק הזמן האמור עבור התקשרויותיה עם יועצים ליחידות המינהל

הכללי.

החברה מדווחת לדירקטוריון על סכומי ההתקשרויות בדולרים. הדיווח לשנת0 דולר.1 ש"ח ל-4 היה לפי שער של 2008

ב60דוח שנתי 270

פעולות הביקורת בדק משרד מבקר המדינה את התקשרויות2009בחודשים מרס-אוגוסט

החברה, שהיו בתוקף בתקופת הביקורת לרכישת שירותי ייעוץ עבור יחידותוברשות החברות הממשלתיות נעשתה בחח"י הביקורת המינהל הכללי.

שבמשרד האוצר )להלן - רשות החברות(. עיקרי הממצאים

שנת .1 לסוף לדירקטוריון ההנהלה הדיווח2008דיווחי )במסגרת החצי-שנתי( בנוגע להתקשרויות של יחידות המינהל הכללי עם יועצים לקושנת לסוף ההנהלה בדיווחי שצוין המצטבר ההתקשרות סכום בחסר.

.2008 היה קטן מזה שצוין בדיווחיה למחצית הראשונה של שנת 2008 אין ביחידות המינהל הכללי בסיס נתונים שבו מרוכז מידע, בין היתר,.2

על היקפן הכספי של ההתקשרויות בין החברה ליועציה השונים ועל תקופת העיר מבקר המדינה על2008ההסכמים עם היועצים, אף שכבר בשנת

. 0כךיועץ2007מינואר .3 עם החברה של ההתקשרות תהליך התבצע

נוהלי החברה לפי כל תקופת ההתקשרות לא0אסטרטגי שלא . במשך ניתן לא ולכן היועץ תוצרי עבודה בכתב, דרשה החברה בהסכמים עם מתחילת סיפק. שהוא השירותים של ומהותם היקפם על לעמוד

900,000 שילמה לו חח"י 2009( עד סוף יוני 2007ההתקשרות )ינואר ש"ח.

מאוגוסט .4 וארגוני2008ההתקשרות מבני שינוי לביצוע יועץ עם בחברה התבצעה ללא אישור ועדת מכרזים תקנית כפי שמחייב הנוהל.ההחלטות )ובכללן ההסכמים ולחתימת להתקשרות הנוגעות ההחלטות בדיעבד. ואושרו התקבלו החוזה( תקופת להארכת האופציה למימוש הסכום המצטבר ששילמה חח"י ליועץ מתחילת ההתקשרות עמו ועד סוף

ש"ח. 600,000 הוא כ-2009דצמבר שנה משנת14יועץ תקשורתי ופוליטי נתן לחח"י שירותי ייעוץ במשך כ-.5

ועד סוף שנת 1995 בסכום כולל של כ-2008 מיליון דולר )כ-1.4 5.6 לא כפטורה ממכרז. סווגה ההתקשרות זו מיליון ש"ח(. במשך תקופה במסגרת היועץ שביצע הפעילויות על מלא מידע לדירקטוריון נמסר ההתקשרויות ועל ההישגים שהשיג במסגרתן. החברה לא דרשה מהיועץההסכמים במסגרת וכו'( דעת חוות )דוחות, בכתב תוצרים לה לספק

שנחתמו עמו. ואף לא במהלך תקופת ביצוע ההסכמים. . תהליך התקשרות החברה עם בודק חיצוני לבדיקת ההדלפות מדיוני6

הדירקטוריון על הדוחות הכספיים של החברה, מצביעה על התנהלות לאראויה מבחינת סדרי מינהל תקין.

. 1305-1324(, עמ' 2008 )ב58דוח שנתי ראו מבקר המדינה, 0 נמצאו ליקויים בהליך ההתקשרות2007 גם בביקורת פנימית בחברה משנת 0

עם היועץ.

271חברת החשמל לישראל בע"מ

חח"י העסיקה את המבקר הפנימי הקודם שלה כנותן שירותי ביקורת.7 . הממונה2008 ועד ספטמבר 2007מיד לאחר שפרש מחח"י מסוף שנת

הסכם את אישרה הממשלתיות החברות ברשות אדם וכוח שכר על העסקתו, אף כי הדבר לא התיישב עם הוראתה המפורשת של הרשות

מוקדמת0עצמה פרישה שפרשו עובדים להעסיק שלא הוראות0 ועם , . 2006פנימיות של אגף משאבי אנוש בחברה מינואר

סיכום והמלצותעם חח"י של בהתקשרויותיה רבים מהותיים ליקויים העלתה הביקורת אישור של החוזר הפעולה דפוס הכללי. המינהל ליחידות יועצים התקשרויות בדיעבד, שמבקר המדינה העיר עליהן כבר בדוחות קודמים, מעיד שהחברה לא הפיקה לקחים מטעויותיה, לא תיקנה את הליקויים

. משרד מבקר המדינה0שהעלתה הביקורת ואף לא את החלטותיה היא רואה בחומרה את התופעה של התקשרות עם יועצים בלא לקבוע מראש את התוצרים הנדרשים מהם ואת אופן הגשת הדיווחים והוכחת התמורה

שהם נותנים עבור התשלום שהם מקבלים.

לפי מכתב הממונה על כוח אדם ושכר ברשות למנהל אגף אמ"א בחח"י0 , "החברה אינה רשאית להעסיק כפנסיונרים עובדים בכירים2005מדצמבר

ושאינם בכירים אשר פרשו מהחברה לפנסיה מוקדמת".לפי חוזר רשות החברות מנובמבר 0 - "חוזר שכר כללי 2001 2001/1- "

בתפקיד פרישתם לאחר עובדים להעסיק רשאית אינה ממשלתית חברה שמילאו בעת ששימשו עובדים בחברה.

.1316עמ' (,2008 )ב58דוח שנתי ראו מבקר המדינה, 0

ב- תקציר60דוח שנתי שם הדוח:ב60דוח שנתי מסגרת הפרסום:

2010התש"ע-שנת פרסום:

273

חברת רכבת ישראל בע"מ

לות הביקורת פעו במשרד התחבורה והבטיחות בדרכים ובחברת רכבת ישראל בע"מ נבדקו היבטים בתכנונו ובהקמתו של קו הרכבת המהיר בין תל אביב

לירושלים. כמו כן נבדק השירות שניתן לנוסעי הרכבת.

275חברת רכבת ישראל בע"מ

קו הרכבת המהיר לירושלים - הקמת קטע באזור הרי ירושלים

החלה רכבת ישראל1995בשנת בתכנון קו רכבת מהיר חדש בין0 את אישרה המהיר(. הממשלה הקו - )להלן לירושלים תל אביב

, ובאוגוסט אותה שנה הוחלט להתחיל בביצוע2001התוואי במרס עד ולהשלימו המהיר הקו2008הקו עלויות אומדן עלה 0.

מיליארד ש"ח )במחירי יולי 3.18מכ- , לכ-2004( באפריל 2003 יולי 5.97 מיליארד ש"ח )במחירי מיליארד6.79( שהם כ-2003

העריכה חברת2009. ביוני 2008ש"ח במחירים נומינליים באוגוסט רכבת ישראל בע"מ )להלן - הרכבת, החברה או חברת הרכבת( כי

. 2016הקו יושלם בשנת

פעולות הביקורת 0 פרסם מבקר המדינה דוח על הקמת הקו המהיר לירושלים2009במאי

הזמנים ובלוח שלו העלויות באומדני הקו, בתכנון ליקויים העלה ובו בדק2009להקמתו )להלן - דוח הביקורת הקודם(. בחודשים מרס-יוני

משרד מבקר המדינה היבטים נוספים של היערכות חברת הרכבת להקמת הקו בתוואי שמעמק איילון עד ירושלים. הבדיקה נעשתה בחברת הרכבת.והבטיחות התחבורה במשרד הפנים, במשרד נעשו השלמה בדיקות בדרכים )להלן - משרד התחבורה(, במשרד האוצר וברשות לשמירת הטבע

בירורים נוספים נעשו במשרד להגנת. 0והגנים הלאומיים )להלן - רט"ג(הסביבה.

עיקרי הממצאיםהקו,2004באפריל .1 של מפורט בתכנון הרכבת החלה לא עדיין

המחייב מגוון רחב של עבודות הנדסה שטרם נעשו כמותן בארץ. למרות זאת, נקבע כי הקו יושלם תוך ארבע שנים בלבד. בפועל, רק בספטמבר

אישרה המועצה הארצית לתכנון ולבנייה )להלן - המועצה הארצית(2009

במועד זה הייתה הרכבת יחידת סמך ברשות הנמלים והרכבות. חברת הרכבת0והחלה לפעול ביולי 1998הוקמה בינואר . אל החברה הועתקה כל2003

פעילות יחידת הרכבת ברשות הנמלים והרכבות. הקו יופעל באמצעות חשמל; האומדן אינו כולל את אומדן העלויות הנדרשות0

לחשמול ואת עלויות הציוד.. 1415-1429(, עמ' 2009 )ב59דוח שנתי מבקר המדינה, 0רט"ג היא רשות לאומית שתפקידיה, בין היתר, לטפל בכל ענייני שמורות0

הטבע ערכי על להגן וכן ענייניהם, את ולקדם הלאומיים והגנים הטבע והמורשת, לפקח על שמירתם ולטפח אותם.

ב- תקציר60דוח שנתי שם הדוח:ב60דוח שנתי מסגרת הפרסום:

2010התש"ע-שנת פרסום:

ב60דוח שנתי 276

בשנת רק יושלם וצפוי שהקו רוב התכניות המשלימות המפורטות, את 2016 .

2.- )להלן ארציות מתאר תכניות להכנת אחראית הארצית המועצה תמ"אות; ביחיד: תמ"א(. בהוראות התמ"א של הקו המהיר נקבע כי יוקםנציג גם בו ויהיו חברים נציג ממשרד הפנים יעמוד גוף מאשר, בראשו

ונציג ממשרד התחבורה )להלן - הגוף המאשר(. 0מהמשרד להגנת הסביבה הגוף המאשר יהיה אחראי, בין השאר, על בקרת מסמכי התכנון המפורט ועל מעקב אחר ביצוע התכנית. חברת הרכבת לא מילאה את דרישות הגוף

המאשר במועדן.להגנת2005ביולי החברה ונציגי להגנת הסביבה המשרד נציג הציעו

הטבע לבנות מנהרה ארוכה במקום כמה מנהרות כדי לצמצם את הפגיעההתנגדה הרכבת חברת הלאומי(. הגן - )להלן יהודה הרי הלאומי בגן לחלופה זו בנימוק שהפרויקט יתייקר והשלמתו תתעכב בשנתיים. לאחר

זו. בפברואר ציינה חברת2006דיון בנושא דחה הגוף המאשר הצעה בקרה שעמה התקשר משרד האוצר כי נוכח העובדה שאין תכנון מפורטבין שתי לבצע השוואה מדויקת הייתה אפשרות לא למנהרה הארוכה,

החלופות, והפער שהוצג על ידי הרכבת בין החלופות הוא מוגזם.ולכך.3 בגן הלאומי, וכלי רכב ציוד ביצוע העבודות מחייב מעבר של

נדרש אישור המועצה לגנים לאומיים, שמורות טבע ואתרים לאומיים )להלןבמאי לגנים(. המועצה הקיימת2008- לתכנית חלופה רט"ג הציעה

הכוללת מנהרה ארוכה שתצמצם את הפגיעה בגן הלאומי )להלן - חלופתזו. עד לגנים המליצה למועצה הארצית לאמץ חלופה רט"ג(. המועצה מועד סיום הביקורת, טרם הגיעו רט"ג והרכבת להסכמה בעניין המעבר בגן

הלאומי.ועדה.4 מינה התכנון( מינהל - )להלן הפנים במשרד התכנון מינהל

שתי בין מהותי הבדל הוכח לא הוועדה, להערכת החלופות. לבחינת החלופות שהוצעו מבחינת עלותן הישירה, אך השינוי המוצע הוא מרחיק לכת וידרוש תוספת זמן לתכנון ולאישור. לכן המליצה הוועדה באוקטובר

להמשיך בתכנון הקיים, תוך הכנסת שינויים שימזערו את נזקי הנוף2008והסביבה.

, לפני שהמועצה הארצית אישרה את התכנון, חתמה2009בינואר .5 2007חברת הרכבת על הסכם עם קבוצה קבלנית שבה בחרה באוגוסט

לביצוע עבודות המנהור. גרסו כי בחלופת רט"ג יש יתרונות,0שני יועצים חיצוניים של הרכבת.6

הגם שהוצעה בשלב כה מאוחר, והמליצו להגיע לפתרון מוסכם עם רט"ג.באוגוסט רק המלצתם. את דחתה הרכבת ביניהן2009חברת סיכמו

חברת הרכבת ורט"ג כי צוות משותף שלהן יפעל לקביעת עקרונות כדיבספטמבר הסביבה. נזקי את הארצית2009למזער המועצה דנה

נקרא המשרד "המשרד לאיכות הסביבה". 2006 עד מאי 0 מומחה בנושא מנהרות ומנהל הפרויקט מטעם חברה חיצונית.0

277חברת רכבת ישראל בע"מ

פעולה למקרה דרכי ואישרה תכניות הרכבת פי על המנהור בחלופות שהמועצה לגנים תעמוד על ביצוע חלופת רט"ג.

מיליוני מ"ק של חומרי.7 כמה הכרייה יפונו בעבודות פי התכנון, על זה השפעה על הסביבה. עד מועד סיום הביקורת טרם לנושא חפירה.

אושר פתרון מוסכם להובלת עודפי העפר ולהטמנתם.

סיכום והמלצות אישרה הממשלה את תוואי הקו המהיר, ובאוגוסט אותה שנה2001במרס

עד יושלם שהקו מבקר2008הוחלט הצביע הקודם הביקורת בדוח . הזמנים ובלוח שלו העלויות באומדני הקו, בתכנון ליקויים על המדינה להקמתו. הביקורת הנוכחית העלתה כי הרכבת לא עמדה בדרישות מינהל התכנון במועדים שהציב לה מינהל התכנון. נוסף על כך בחינת החלופותהשלמת לדחיית גרמו אלה כל לקויה. בצורה נעשתה הקו להקמת

לשנת - שנים בשמונה כל2016הפרויקט התקבלו טרם כיום גם . האישורים הנדרשים להשלמת הפרויקט. דרך פעולה זו אינה תקינה.

לדעת משרד מבקר המדינה, על משרד התחבורה, משרד האוצר ורכבת ישראל להקפיד כי פרויקטים יאושרו רק לאחר שהושלמו הליכי התכנון, נבחנו ההשפעות על הסביבה והתקבל אומדן תקציבי מבוסס, על אחת

כמה וכמה בפרויקט בעל סדר גודל ומורכבות כזה.

ב- תקציר60דוח שנתי שם הדוח:ב60דוח שנתי מסגרת הפרסום:

2010התש"ע-שנת פרסום:

279חברת רכבת ישראל בע"מ

השירות לנוסע או - חברת הרכבת ישראל בע"מ )להלן מאז הפכה חברת רכבת

ב- ממשלתית לחברה ברכבת.2003הרכבת( מואץ פיתוח החל ניכרת עלייה וחלה חדשות, תחנות הוקמו חדשים, קווים נפתחו

מיליון נוסעים בשנת27במספר הנוסעים המשתמשים בשירותיה: מ-ועד 2005 בשנת 35 מיליון המשתמשים2008 מעגל הרחבת .

ברכבת הינו אחד האמצעים לחסכון בהשקעה בתשתיות, לצמצוםתאונות של למניעה תנועה, פקקי לקיצור עובדה, שעות אובדן מעגל הרחבת את הסביבה. באיכות הפגיעה ולצמצום דרכים המשתמשים ניתן להשיג, בין היתר, בדרך של שיפור השירות הניתן

לנוסעים בידי הרכבת והנגשתה לאמצעי תחבורה נוספים. תפקידי משרד התחבורה בעניין זה הם, בין היתר, לקבוע לחברת הרכבת אמות מידה לטיב השירות, לוודא כי השירות ניתן בכל הקוויםוליזום שנקבעו בסטנדרטים עמידה על לפקח סבירה, ובזמינות

פעולות לטיוב השירות, להרחבתו וייעולו.

פעולות הביקורת בדק משרד מבקר המדינה את השירות שניתן2009בחודשים אפריל-יולי

לנוסעי הרכבת. הבדיקה נעשתה בחברת הרכבת ובמשרד התחבורה.

עיקרי הממצאיםהתשל"ב-.1 חדש[, ]נוסח הברזל מסילות פקודת הוראות 1972לפי

היא הברזל מסילות לעניין "המנהל" הברזל(, מסילות פקודת - )להלן רשות הנמלים והרכבות )להלן - הרשות(. הרכבת הופרדה מהרשות ביוני

, אולם הגדרת המנהל בחוק לא הותאמה לשינוי זה. בתשובת משרד2003 )להלן - הדוח הקודם( הבטיח משרד התחבורה, כי0ב55התחבורה לדוח

. עד מועד סיום הביקורת2005התיקונים בחקיקה יושלמו עד סוף שנת טרם עשה משרד התחבורה את התיקון הדרוש בפקודת מסילות הברזל. משרד מבקר המדינה העיר בדוח הקודם כי משרד התחבורה לא קידם אתשל במעמדה לשינוי להתאים שנועד הברזל, מסילות בפקודת התיקון הרכבת כחברה ממשלתית, וכי רישוי הרכבת, רישוי עובדיה וקביעת כללי

בטיחות בענף נעשו על ידי חברת הרכבת. משרד התחבורה לא פיקח על תפעול הרכבת, על רמת השירות בה,.2

זמינות השירות וטיבו, ולא ביצע בקרה תפעולית על פעילות הרכבת כפישהוא עושה בנוגע לתחבורה הציבורית )להלן - תח"צ( באוטובוסים.

.993(, עמ' 2005 )ב55דוח שנתי .מבקר המדינה, 01

ב- תקציר60דוח שנתי שם הדוח:ב60דוח שנתי מסגרת הפרסום:

2010התש"ע-שנת פרסום:

ב60דוח שנתי 280

משרד התחבורה לא גיבש אמות מידה לרמת השירות, לטיב השירות.3 ולזמינות השירות לנוסע ולא קבע סנקציות בגין אי-עמידת הרכבת בכלליםבין המשרד לחברות לנוסע, כפי שמקובל ביחסים מזעריים של השירות

תח"צ באוטובוסים. גם הרכבת לא קבעה כללים לרמת השירות בה. לא נקבע שיעור הגידול2005בהסכם הסובסידיה שנחתם באוקטובר .4

המתוכנן במספר הנוסעים בכל שנה, וקבלת מלוא הסובסידיה לא הותנתה. 2004-2010בעמידת הרכבת בגידול החזוי במספר הנוסעים לשנים

הרכבת לא עמדה בלוח הזמנים שלה, בייחוד בשעות השיא בבוקר..5ינואר-מאי היה הדיוק הממוצע בשעות השיא2009לדוגמה, בחודשים

, והנפגעים מכך הם, בין היתר, נוסעים הנמצאים בדרכם62.7%בבוקר לעבודה.

אמנם הרכבת הציגה שיפור בנושא נגישות והתאמה לתקנות השוויון,.6 אולם הרכבת לא הגדירה בנוהל פנימי את נושא הנגישות לנכים אל תחנת

הרכבת ובתוך התחנה. במועדי.7 אוטובוסים הגעת לתיאום משותפים עבודה צוותי כי נמצא

ממועד פעלו לא הסביבה, ליישובי ומהתחנה לתחנה הרכבות הגעת ועד תחילת 2006ההחלטה על הקמתם בשנת וכי נושא שילוב2009 ,

מועדי ההגעה של הרכבת והתח"צ באוטובוסים לא קודם בתקופה זו. ביוני שהכינה הרכבת פי סקר תחנות כי2008על היתר, בין הועלה,

תדירות האוטובוסים מתחנת הרכבת בבנימינה לאור עקיבא ומתחנת עדשירות אין לקיסריה בנימינה מתחנת וכי מאוד, נמוכה לאשדוד הלום אוטובוסים כלל. בכל התחנות שנבדקו בסקר שנערך היה מחסור במקומות חניה מוסדרים. הביקורת העלתה כי בתחנות מודיעין, נתניה ולוד יש מחסור

ניכר במקומות חניה מוסדרים. עד מועד סיום הביקורת לא הקים משרד התחבורה מרכז מידע ארצי.8

ובו נתונים על קווי האוטובוסים של המפעילים השונים אל תחנות הרכבתברחבי המדינה ומתחנות הרכבת לערים וליישובים הקרובים אליהן.

המידע על שינוי ברציף הגעתה של הרכבת או על איחורים הניתן באמצעות כריזה או לוח אלקטרוני לא היה מלא ומעודכן. הועלו מקרים שבהם מידע

על רכבות העומדות להיכנס לתחנה לא עודכן או עודכן באיחור.מרכז חיפה חדרה, בנימינה, יהושע, בית הרצלייה, התחנות ברציפי הרכבות על והמידע לוח אלקטרוני, היה לא ובית שמש לוד השמונה,

העומדות להגיע ניתן בקופת הכרטיסים או במערכת הכריזה בלבד. סדרי.9 את הקובע הציבור בתלונות טיפול נוהל הכינה לא הרכבת

הטיפול בכל תלונה, סמכויות המטפלים בתלונות, אופן הטיפול והדיווחים הנדרשים בנושא התלונות. נמצא כי התשובות למתלוננים לא הבהירו מה הן הפעולות שהרכבת נקטה על מנת לשפר את הטעון שיפור, ובתלונהאישית נגד עובד - אילו צעדים היא נקטה כדי למנוע מקרים דומים בעתיד.

281חברת רכבת ישראל בע"מ

סיכום והמלצות בעשור האחרון עברה רכבת ישראל שינויים רבים ותהליכי פיתוח בהיקפים גדולים שהביאו לגידול מואץ בקווי הרכבת ובמספר הנוסעים המשתמשים בשירותיה. הרכבת עשתה מאמצים לשיפור איכות השירות, אולם עדיין יש ליקויים רבים בתחום זה. בדיקת משרד מבקר המדינה העלתה כי הרכבת לא הצליחה לעמוד ברמה נאותה של שירות לנוסע: הועלה כי יש צפיפותאלה בשעות רכבות של ניכרים איחורים השיא, בשעות בקרונות רבה

וביטולי נסיעות. משרד התחבורה לא קידם במשך שנים את תיקון פקודת מסילות הברזל. משרד מבקר המדינה רואה בחומרה את העובדה שלמרות הערות בדוחות

ולאקודמים, והפיקוח הרישוי את תהליכי הסדיר לא משרד התחבורה פיקח כנדרש על תפעול הרכבת. כמו כן, עד מועד סיום הביקורת, משרד התחבורה לא קבע אמות מידה לרמת השירות, לטיב השירות ולזמינותו

לנוסע, וסנקציות שיינקטו נגד הרכבת במקרים של אי-עמידה בתקנים. פיקוח ובקרה הדוקים יותר של משרד התחבורה נחוצים גם בתחומי זמינות השירות וטיבו. כל אלו כדי לשפר את השירות ובכך לקדם את המטרות שבהפעלת הרכבת דהיינו; חסכון בשעות עבודה בדרך של קיצור פקקי תנועה, צמצום תאונות הדרכים, צמצום הפגיעה באיכות הסביבה וכד'. על

משרד התחבורה גם לקדם ולזרז את תיקון פקודת מסילות הברזל.

ב- תקציר60דוח שנתי שם הדוח:ב60דוח שנתי מסגרת הפרסום:

2010התש"ע-שנת פרסום:

283

מכון וינגייט לחינוך גופני ולספורט

לות הביקורת פעווינגייט, מכון של המנהלים למוסדות הקשורים נושאים נבדקו הביקורת בהם. משתמש שהוא ולמקרקעין המשפטי למעמדו נעשתה במכון ובמשרד המדע, התרבות והספורט. בדיקות השלמההחברות ברשות ישראל, מקרקעי במינהל החינוך, במשרד נעשו

הממשלתיות ובמשרד המשפטים.

מכון וינגייט - היבטים בפעילותו מכון וינגייט לחינוך גופני ולספורט בישראל )להלן - המכון( הוקם

ובשנת הוא נרשם כעמותה שלא1983עוד לפני הקמת המדינה התש"ם- העמותות, חוק לפי רווח, חוק1980למטרת - )להלן

הגופני החינוך הבריאות, את ולטפח לקדם מטרתו העמותות(. והספורט העממי, התחרותי וההישגי בארץ לכל רמותיו וענפיו. על פיהגוף לתרבות הלאומי המכון הוא וינגייט מכון המכון, תקנון בישראל. המכון פועל בשטח השיפוט של העיר נתניה, והוא מקבל תמיכות מהמדינה באמצעות מינהל הספורט והחינוך הגופני )להלן - מינהל הספורט( שבמשרד המדע, התרבות והספורט )להלן - משרד

כ-0המת"ס( הכולל ששטחו המכון, במתחם פועלים430. דונם, מוסדות ומרכזים של המכון. כמו כן פועלת בתחום המכון המכללה לחינוך גופני ולספורט על שם זינמן )להלן - המכללה להכשרת עובדי

הוראה( שהיא מוסד עצמאי. ( לחוק מבקר המדינה,5)9המכון עומד לביקורת המדינה לפי סעיף

משתתפת1958התשי"ח- גוף שהממשלה בהיותו משולב[, ]נוסח בהנהלתו.

השנים 0 התרבות2001-2002בין המדע, במשרד הספורט רשות פעלה היא פעלה במשרד החינוך, התרבות והספורט. במאי2003והספורט, ומשנת

, עם העברת האחריות לתחום הספורט למשרד המת"ס, עברה הרשות2006 פועל2009לפעול במסגרתו, ושמה הוסב ל"מינהל הספורט". החל באפריל

המינהל במשרד התרבות והספורט. הביקורת עוסקת בעיקר בפרק הזמן שבו פעל מינהל הספורט במשרד המת"ס.

ב60דוח שנתי 284

פעולות הביקורת 2009 ובתחילת שנת 2008משרד מבקר המדינה בדק לסירוגין בסוף שנת

כמה נושאים הקשורים למכון. ביקורת השלמה נעשתה במשרד המת"ס, במשרד החינוך, במינהל מקרקעי ישראל )להלן - ממ"י(, ברשות החברות

. 2009הממשלתיות ובמשרד המשפטים. בירורים נוספים נעשו עד סוף עיקרי הממצאים

ליקויים בפעילותם של מוסדות המכון מכון וינגייט פועל על פי תקנון שאישר רשם העמותות. במשך השנים חלו

. על פי התקנונים הנזכרים של עמותת המכון,0שינויים בתקנון של המכון- חבר הנאמנים(, הוועד המנהל מוסדותיה הם האספה הכללית )להלן

. חלק0וועדת הביקורת. על חבר הנאמנים להתכנס לפחות פעמיים בשנה מחברי חבר הנאמנים ממונים בתוקף תפקידם, והשאר במינוי אישי. משרד מבקר המדינה העלה כי לעתים פעל המכון שלא לפי סעיפי התקנון שלו

הנוגעים לחבר הנאמנים: חבר הנאמנים הוא הגורם המוסמך לקבל החלטות1997על פי תקנון .1

לגבי שינויים בתקנון העמותה, ומספר חבריו - שמונו בתוקף תפקידם או.50במינוי אישי - לא יעלה על

קיימו חברי חבר הנאמנים הצבעה בשאלה אם להגדיל את2008ביוני חבריו מספר

ל-50מ- הנאמנים55 חבר חברי מספר היה הישיבה כינוס במועד . המכון במסמכי עת.530הרשומים באותה התקף התקנון לפי שלא ,

לפני שנה כחצי פג חברותם שתוקף חברים שני השתתפו בהצבעה ההצבעה, ולא היה מקום להשתתפותם בישיבה ובהצבעה, בעיקר משוםהנאמנים חבר חברי מספר את להגדיל הוחלט זו הצבעה שבעקבות

ולאפשר את חברותם בחבר הנאמנים. , מי שמונה לחבר הנאמנים על בסיס מינוי אישי ולאחר2009לפי תקנון

מכן הפך לחבר בחבר הנאמנים בתוקף תפקידו יישאר חבר על בסיס אישי כאשר יסיים את תפקידו, ויש בכך כדי לאפשר לגוף שמינה אותו להגדיל את מספר חבריו בחבר הנאמנים. יתרה מזו, עקב האמור לעיל הפך מספר

החברים בחבר הנאמנים לבלתי מוגדר.

ראו להלן את הפרק על השינוי בתקנון; הביקורת של משרד מבקר המדינה0- תקנון 1997התבססה על תקנון משנת )להלן (; על תקנון מיוני1997

)להלן - תקנון2008(; על תקנון מספטמבר 2008 )להלן - תקנון יוני 2008(.2009 )להלן - תקנון 2009( ועל תקנון משנת 2008ספטמבר

בתקנון 0 נקבע כי האספה הכללית תתכנס לפחות פעם בשנה, אך1997 הניסוח שונה בתקנונים המאוחרים.

למנות; כלומר מספר0 זה טרם אוישו שני מקומות שהשר מוסמך במועד . 55החברים יכול היה להגיע ל-

285מכון וינגייט לחינוך גופני ולספורט

חלק מחברי חבר הנאמנים נעדרו מכמה ישיבות ברציפות שלא לפי.2לכהן כחברים בחבר הנאמנים, בלא זאת הם המשיכו ולמרות התקנון,

שהדבר הובא לדיון ולהחלטה בחבר הנאמנים בהתאם לתקנון.

המעמד המשפטי של המכוןכי המכון הוקם לפני שנים רבות ואף כי התעוררו שאלות מהותיות אף בדבר מעמדו המשפטי הראוי, לרבות במסגרת עתירה לבג"ץ )להלן - בג"ץ

הרי0(6976/05 העניין, להסדרת פועלת היא כי המדינה הודיעה בה שונות2009שבסוף שנת סיום הביקורת, טרם הושלמו פעולות , מועד

טרם זה ובכלל המכון, של המשפטי מעמדו לבחינת המדינה שביצעה הוחלט אם ראוי שמהבחינה המשפטית הוא יופעל במתכונת של עמותה

ממשלתית, כמפורט להלן:: ל ג ו פ ת ד ע ו ת ו צ ל מ ועדת פוגל -2000בדוח שהגישה במרס ה

לבחינת מעמדו של מכון וינגייט - הומלץ כי המכון1999שמונתה בינואר יפעל כחברה ללא מטרות עסקיות, לפי חוק החברות הממשלתיות. הועלה כי הוועד המנהל של המכון דן בהמלצות הוועדה אך לא קיבל החלטות בעניינן, וכי משרדי החינוך, המת"ס והמשפטים לא מיצו את הדיון בהמלצות

ולא יישמו אותן.: ן ו כ מ ה ל ש י ט פ ש מ ה ד מ ע מ ה ת י י ג ו ס ב ל ו פ י ט אחת ה

הסוגיות שראוי היה להסדיר היא סוגיית חברותם ופעילותם של עובדי מדינה בהנהלה של מכון וינגייט שהעלתה חשש לניגוד עניינים, בשל הקשרים שיש

משנת משרדיהם. עם הממשלתיים2002למכון הגופים פעלו ואילך המדינה נציגי של בפעילותם העניינים ניגוד להסדרת בדבר הנוגעים יפעל במתכונת של עמותה כי המכון זה קבעו ובכלל במוסדות המכון, מתוקף הרלוונטיים הממשלה משרדי נציגי בה שישתתפו ממשלתית

הדבר0תפקידם עמותה ממשלתית היא מסוימת עמותה כי נקבע אם . משפיע על אופן תקצובה מתקציב המדינה )במקום לקבל תמיכה היא מקבלת תקצוב ישיר( ומחייב את חברי הוועד המנהל שלה לקבל אישור של הוועדה לאישור מינויים לפי חוק החברות הממשלתיות. כמו כן עשויות

להיות לקביעה זו השפעות על נכסים ומקרקעין של אותה עמותה.בין2005ביולי והמכון, שעסקה, נגד משרדי הממשלה עתירה הוגשה

, נוכח הודעת המדינה2009. העתירה נדחתה באוגוסט 0השאר, בנושא זה כי היא מקדישה מאמצים למהלך שתכליתו הסדרת אישיותו המשפטית של

נמצא כי הגופים הממשלתיים הנוגעים2009המכון ונגזרותיה. באוקטובר המכללה לחינוך גופני ע"ש זינמן במכון וינגייט בע"מ נ' 6976/05 בג"ץ 0

, תקדין. משרד החינוך, התרבות, המדע והספורט ואח' עמותה ממשלתית הוגדרה כעמותה שיש למדינה שליטה בה, ואשר המדינה 0

היא בעלת יותר ממחצית כוח ההצבעה באספה כללית או יש לה זכות למנות 60יותר ממחצית מספר חברי הוועד המנהל. על עמותה ממשלתית חל סעיף

, המחיל את הוראות החוק על1975לחוק החברות הממשלתיות, התשל"ה- גופים שאינם חברות מניות, בשינויים המחויבים, בהתקיים שליטה כאמור.

האמור לעיל.6976/05 בג"ץ 0

ב- תקציר60דוח שנתי שם הדוח:ב60דוח שנתי מסגרת הפרסום:

2010התש"ע-שנת פרסום:

ב60דוח שנתי 286

צעדים ננקטו ולא המכון של מעמדו בסוגיית הכריעו לא עדיין בדבר ממשיים לקידום ולמיצוי הטיפול בנושא ובכלל זה הבאת הסוגיה לפני היועץ

המשפטי לממשלה והשרים הנוגעים בדבר.

שינויים בתקנון המכון ביזמת שר המת"ס החליט חבר הנאמנים לאשר את ההצעה לשינוי התקנון שיזם2008ביוני

ולפיה השר שבמשרד הממשלתי שר המת"ס דאז, מר גאלב מג'אדלה, האחראי לנושא הספורט ימנה עד שישה חברים נוספים בחבר הנאמניםיבחר את המועמד וכן ותמיד חבר אחד פחות ממחצית חבר הנאמנים, לתפקיד יו"ר הוועד המנהל, והלה יתחיל למלא את תפקידו לאחר קבלתהשינוי שנים. זה במשך חמש וימלא תפקיד הנאמנים אשרור של חבר בתקנון אושר, למרות בקשת נציגי משרד המשפטים ונציגות רשות החברותהשתתפו לא הממשלה משרדי נציגי התקנון. בשינוי הדיון את לעכב המשפטיים ההיבטים ביסודיות שנבחנו בלא התקבלה ההצעה בישיבה.

הרלוונטיים של הנושא.של המכון סברו גורמים משפטיים2008ערב השינויים בתקנון ספטמבר

כי - החברות ומרשות המת"ס המשפטים, ממשרדי שונים ממשלתיים השינויים עלולים לפגוע ביכולת השליטה וההשפעה של המדינה על הנעשה

במכון. אף על פי כן הם לא ליבנו את הדברים לפני שבוצע שינוי התקנון.

חשש לניגוד עניינים בפעילותם של חברי חבר הנאמנים והוועדהמנהל

ה נ י ד מ י ד ב ו ע ל ש ם ת ו ל י ע פ ב י ד ס ו מ ם י נ י י נ ע ד ו ג י נן ו מכ ב

משנת בדבר2002החל הנוגעים הממשלתיים הגופים פעלו ואילך להסדרת עניין ניגוד העניינים הנוגע לעובדי מדינה החברים במוסדות המכון,לרבות המנהל, הוועד כיו"ר גם שכיהן הספורט מינהל ראש ובכללם ממשלתית עמותה של במתכונת יפעל שהמכון החלטה באמצעות תפקידם. מתוקף הרלוונטיים הממשלה משרדי נציגי בה שישתתפו

, כחצי שנה לאחר שהחל שר המת"ס לכהן בתפקידו, הוא20070בנובמבר החל לנקוט צעדים למניעת ניגוד העניינים הנזכר. אמנם סוגיית ההפרדה בין תפקיד ראש מינהל הספורט ותפקיד יו"ר הוועד המנהל הוסדרה, אולם ניגוד העניינים הנוגע לעובדי מדינה אחרים החברים במוסדות המכון טרם

הוסדר.

בנובמבר 0 התקיימה ישיבת הוועד המנהל של המכון ובה נדונה, בין2007 היתר, הצעה לשינוי תקנון העמותה בנושא ההפרדה בין תפקיד ראש מינהל

הספורט ובין תפקיד יו"ר הוועד המנהל של המכון.

287מכון וינגייט לחינוך גופני ולספורט

ט ר ו פ ס ה י נ ו ג ר א י ג י צ נ ל ש ם ת ו ל י ע פ ב ם י נ י י נ ע ד ו ג י נ נמצא כי המכון ומשרדי המת"ס והמשפטים לא קבעו כללים למניעת ניגוד עניינים, לרבות כללים שנועדו להבטיח כי חברים בחבר הנאמנים ובוועד המנהל שחברים גם בוועד האולימפי ובמוסדות של גופי ספורט הקשורים לפעילות המכון לא ישתתפו בישיבות של חבר הנאמנים ושל הוועד המנהל בעת שנידונים בהן עניינים הקשורים לגופים אלה או מתקבלות החלטות

בעניינם.

בחינת חברים בוועד המנהל על ידי הוועדה לבדיקת מינויים בתוקף המכון של המנהל בוועד לחברות מהמועמדים אחדים בפועל תפקידם כעובדי מדינה לא נבדקו לפני מינוים, מועמד אחד נבדק ומינויובישיבות הוועד ומינויו טרם אושר משתתף ומועמד אחר שנבדק אושר,

המנהל.

הסדרת סוגיית המקרקעין הממשלה הפקיעה חלק ניכר מהמקרקעין שבהם משתמש המכון והעבירה אותם אליו כדי לאפשר לו לפעול כגוף לאומי וכזרוע של הממשלה בתחום הספורט; ערך המקרקעין שהמכון הוא בר-רשות בהם הוא גבוה מאוד.

טרם הוסדר נושא השימוש של המכון במקרקעין.2009בדצמבר זכויות הבעלות בכל המקרקעין שבהם משתמש המכון רשומות בלשכת)לרבות באמצעות קרן קיימת ישראל רישום המקרקעין על שם מדינת יש לראות בחומרה את תפקודו הכושל של ומנוהלות בממ"י. לישראל( המכון של השימוש את רבות שנים במשך הסדיר שלא בכך ממ"י שנעשים בשימושים דן לא תמורתם, חכירה דמי דרש לא במקרקעין, השימושים בגין מוגדלים חכירה דמי מהמכון דרש ולא במקרקעין בכך לפגם טעם גם יש בעניין מהם. במקצת עושה שהוא המסחריים

שהמכון נהנה מהמצב במשך שנים רבות ולא פעל להסדיר את הנדרש.

סיכום והמלצותהגופני והחינוך הספורט בקידום העוסק לאומי מכון הוא וינגייט מכון זרוע במכון ורואה לפעילותו חשיבות מייחסת ישראל בישראל. ממשלת

דונם, שחלק430לקידום פעילותה בתחום הספורט. המדינה מסרה למכון ניכר מהם היא הפקיעה, והיא מקצה לו מדי שנה בשנה תמיכות ניכרות

למימון פעילות זו. אף שבמשך השנים חיוו גורמים משפטיים שונים ממשרדי הממשלה אתואף שהעניין התעורר בנוגע למעמדו המשפטי הראוי של המכון דעתם בעתירה לבג"ץ נגד המדינה והמדינה הודיעה כי היא פועלת להסדרתו,המשפטי היועץ לפני הסוגיה את העלו לא בדבר הנוגעים הגורמים

ב- תקציר60דוח שנתי שם הדוח:ב60דוח שנתי מסגרת הפרסום:

2010התש"ע-שנת פרסום:

ב60דוח שנתי 288

לממשלה להכרעתו המשפטית וממילא לא הובאה הכרעה כזו בפני השריםלגרום עלול הדבר הוכרעה. טרם בכללותה והסוגיה בדבר, הנוגעים לפגיעה בפעילותו ובזכויות שונות של המדינה. בנסיבות אלה ראוי היה ששר המת"ס דאז, מר גאלב מג'אדלה, לא יבצע את השינויים בתקנון המכון

קודם לליבון השאלות שהתעוררו.יש להסדיר את סוגיית - אשר לנציגי המדינה המכהנים במוסדות המכון באמצעות תפקידיהם, עקב אליו להיקלע עלולים שהם העניינים ניגוד ולגבי המכון במוסדות חברותם עצם לגבי ברורים כללים קביעת השתתפותם בדיונים של מוסדות המכון שיש בהם כדי לעורר חשש לניגודנציגי של בעניין השתתפותם ברורים כללים לקבוע יש כן כמו עניינים. איגודים וארגונים שונים בתחום הספורט בדיונים של מוסדות המכון שיש

בהם כדי לעורר חשש לניגוד עניינים.בנוגע החלטה התקבלה טרם הביקורת סיום שבמועד העובדה נוכח

ציין מבקר2002למתכונת פעילותו העתידית של המכון, אף שכבר בשנת המדינה שעל הגורמים הממשלתיים הנוגעים בדבר לקבל החלטה בנושא לאלתר, על שרת התרבות והספורט, גברת לימור לבנת, לפעול להכרעה בנושא בשיתוף כל הגורמים הממשלתיים הקשורים בפעילותו של המכון -רשם החברות, רשות המשפטים, משרד והספורט, התרבות משרד העמותות וממ"י. לצורך כך עליהם לגבש את מתכונת הפעילות של המכון ולפעול ליישומה בהתאם לכך, ובמידת הצורך להביא את הנושא להכרעת הממשלה. על כל אחד מגורמים אלה לפעול בהקדם, כל אחד בתחומו הוא, לתיקון הליקויים שהועלו בדוח זה כדי שהמכון יוכל למלא את תפקידו

באופן המיטבי וכדי שזכויות המדינה בנכסיה יישמרו כנדרש. על הגורמים הממשלתיים הקשורים בפעילות המכון להסדיר בהקדם אתובין ממ"י בין המכון שייחתם גיבוש הסכם באמצעות סוגיית המקרקעין ואת הגשמת המטרות הציבוריות זכויות המדינה במקרקעין שיבטיח את והלאומיות שלשמן הועברה הקרקע למכון. ראוי שממ"י ישקול לחייב את המכון, במסגרת הסדרת זכויותיו, בדמי השימוש במקרקעין בכל הדרכים

העומדות לרשותו.

289

רשות שדות התעופה

לות הביקורת פעו ברשות שדות התעופה ובאגף לשכר והסכמי עבודה שבמשרד האוצרשל פרישה הסדרי לרבות ברשות, עובדים פרישת סדרי נבדקו

עובדים בכירים.

סדרי פרישת עובדים ברשות שדותהתעופה

רשות שדות התעופה )להלן - הרשות( היא תאגיד סטטוטורי הפועל- החוק(,1977מכוח חוק רשות שדות התעופה, התשל"ז- )להלן

החוק של כניסתו עם הרשות אל שהועברו מדינה עובדי שלפיו זכאים1.1.94לתוקף ועובדים שקיבלו מעמד של עובד קבוע עד

לפנסיה תקציבית. בגין חבות זו של הרשות נרשמת בדוחות הכספיים שלה עתודה לפנסיה תקציבית, והכספים המיועדים לכיסוי חבות זוכיעודה. הכספיים של הרשות בדוחות ונרשמים בבנקים מופקדים

היו זכאים לפנסיה תקציבית 2009במרס עובדים פעילים ו-648 הכול 627 ובסך גמלאים, שקיבלו1,275 העובדים, שאר איש.

, מבוטחים בקרנות פנסיה ובחברות1.1.94מעמד של עובד קבוע מ-ביטוח חיצוניות, כלומר זכאים לפנסיה צוברת.

פעולות הביקורתאפריל-ספטמבר בדק בחודשים את סדרי2009משרד מבקר המדינה

מרכזית גמל קופת של הקמתה הליך ואת מהרשות העובדים פרישת לשכר באגף נעשו ובדיקות השלמה ברשות, נעשתה הבדיקה לקצבה.

והסכמי עבודה שבמשרד האוצר )להלן - הממונה על השכר(.

ב60דוח שנתי 290

עיקרי הממצאיםתכניות פרישה

בני 2005בינואר .1 לעובדים הרשות הנהלת הציעה תכנית50-63 ייהנו מתנאים50לעידוד פרישה, שלפיה אם יפרשו עובדים לפחות הם

31(. לפי נתוני הרשות, רק 2005משופרים )להלן - תכנית הפרישה לשנת . הנהלת הרשות לא2005עובדים פרשו במסגרת תכנית הפרישה לשנת

בחנה מדוע לא הושגו יעדי התכנית לשם הפקת לקחים לעתיד.החיסכון.2 של מרוכז תחשיב הכינה לא שהרשות העלתה הביקורת

מיישומה של תכנית הפרישה האמורה לעיל לקראת הצעתה לעובדים, ולכן אי-אפשר לדעת אם היא אכן הביאה לידי חיסכון ובאיזו מידה. מידע זה גם לא נדרש על ידי הממונה על השכר, ולמותר לציין כי לא הוצג למועצת

הרשות )להלן - המועצה(. הותנה.3 לפי התכנית שאישר הממונה על השכר, מתן דרגת פרישה

בגובה שכר העובד יחסית לשכר הממוצע במשק ובאי-קבלת דרגה בשנתבדיקת הפרישה. למועד שקדמה שפרשו13העבודה עובדים תיקי

במסגרת תכנית הפרישה העלתה שהרשות העניקה לשמונה מהם תוספת של דרגה אחת או שתיים אף שלא עמדו בתנאים לקבלתן. הרשות נתנה

לכל הפורשים הטבות נוספות שלא נכללו בתנאי התכנית. הממונה על השכר התנה את מתן ההטבות לעובדים שפרשו במסגרת.4

אחרת. משרה בביטול ולחלופין, העובד, תקן בביטול הפרישה תכנית הביקורת העלתה שאין בידי הרשות נתונים בעניין מספר התקנים שבוטלו

בעקבות התכנית, ולכן אי-אפשר לדעת אם הושגו יעדי התכנית.הציעה הנהלת הרשות תכנית פרישה חדשה לעובדיה,2007בינואר .5

עובדים לפחות. בפועל35ולפי הערכותיה היו אמורים לפרוש במסגרתה פרשו חמישה עובדים בלבד.

תנאי הפרישה של עובדים בכירים נקבעים בהסכמי העבודה האישיים.6 שלהם, ולפיהם זכויות העובדים יבוטחו בחברת ביטוח או בקופת גמל. נוסףפיצוי לפורש לאשר רשאית תהיה שהמועצה בהסכמים נקבע כך על

בשיעור של עד משכורת של חודש לכל שנת עבודה ברשות. בשנים שפרשו הבכירים העובדים שבעת של הפרישה הסדרי בבדיקת

זה2005-2008 )ובכלל פרישה הועלה שהרשות שילמה להם תשלומי ש"ח עד 84,000סכומים שהפרישה עבורם לקופת גמל( בסך כ- 1.44 משכר248% עד 82%מיליון ש"ח, שהם שווי ערך לתשלומי פרישה של

של חודש עבור כל אחת משנות עבודתו של העובד. הביקורת העלתה שאין ברשות נהלים לגבי הטיפול בפרישה של עובד.7

שהועסק לפי הסכם עבודה אישי. לא נמצאו מסמכים המתעדים את נימוקי הנהלת הרשות להמלצתה.8

להעניק לעובדים הפורשים תשלומים נוספים על אלו הקבועים בהסכמיהעבודה האישיים.

291רשות שדות התעופה

עובדים.9 בפרישת הטיפול בעניין הביקורת שהעלתה ליקויים להלן בכירים: )א( הנהלת הרשות לא הביאה לאישור המועצה את תשלום הפיצויים המוגדלים לעובד א אף שהדבר נדרש לפי הסכם העבודה; )ב( בהסכם

99סיום העבודה שנחתם בין הרשות לעובד ב נקבע שישולם לו פדיון של ימי55ימי חופשה, אף שהרשות לא קבעה אמות מידה לפדיון של יותר מ-

חופשה; )ג( פניות של מר גבי אופיר, מנכ"ל הרשות לשעבר, לגבי תנאימסמכים נמצאו לא ובתיקי הרשות במועצה, לדיון הובאו לא הפרישה המנמקים זאת. נוסף על כך לא ניתנה למר אופיר תשובה בכתב בעניין

ב- אופיר למר הרשות הודיעה הביקורת בעקבות ,16.11.09בקשתו. שנתיים לאחר פרישתו, כי הנהלת הרשות החליטה שלא להמליץ למועצה

דין. ב- על מתן הטבות או תשלום כספים מלבד אלו שהוא זכאי להם על פי , בעקבות פניית עורך דינו של מר אופיר, דנה המועצה בבקשתו25.11.09

מ- יותר של ולפדיון מוגדלים והחליטה55לפיצויים צבורים חופשה ימי לדחותה.

בהסכמי העבודה האישיים נקבע כי על שני הצדדים להודיע מראש על.10 הפסקת עבודה, וכן נקבע המועד המחייב למתן הודעה מוקדמת. הביקורת העלתה כי המועצה לא קבעה אמות מידה ברורות שלפיהן תוכל הנהלת הרשות להחליט אם העובדים הפורשים זכאים לקבל שכר בגין פרק הזמןובין מועד הפסקת העבודה שבין המועד המחייב למתן הודעה מוקדמת

בלא לעבוד בפועל.

קופת גמל מרכזית לקצבה חקיקה )תיקוני המדינה במשק הסדרים לחוק מעבר הוראות פי על

לשנת התקציב יעדי התשנ"ז-1997להשגת מס1996(, נציב הוסמך , הכנסה לפטור את הרשות ממס על סכומים שייעדה להפקדה בקופת גמל

.2002מרכזית לקצבה ועל רווחים אחרים הקשורים לקופה זו עד שנת ממסמכי הרשות עולה שמשרד האוצר התנה את המשך מתן הפטור ממס בצעדים ממשיים של הרשות להקמת קופת הגמל. עד מועד סיום הביקורת

2009לא הוסדר נושא הפטור ממס. ממסמך של הרשות מתחילת שנת מיליון ש"ח,237 הוא 2003-2007עולה שהמס על רווחי היעודה לשנים

והוא עדיין תלוי ועומד.

סיכום והמלצותלשנים לעובדים בתכניות הפרישה ו-2005הפורשים היו מעטים2007

מהמצופה, ומן הבחינה הזאת לא הושגו מטרותיהן. נוסף על כך הרשות לא מילאה את התנאים שנקבעו בהן ואושרו בידי הממונה על השכר במשרד האוצר. אשר על כן, לדעת משרד מבקר המדינה, על הרשות לבחון מדועולהעריך מראש את מידת השגת לא הושגו מטרותיהן של תכניות אלה

המטרות של תכניות שיוצעו בעתיד.

ב- תקציר60דוח שנתי שם הדוח:ב60דוח שנתי מסגרת הפרסום:

2010התש"ע-שנת פרסום:

ב60דוח שנתי 292

סדרי האישור של תנאי פרישה של עובדים המועסקים לפי הסכמי עבודהלא תקין של ארגוני על תפקוד מעידים בכירים, עובדים לרוב אישיים, הרשות. הדבר התבטא בעיקר בהיעדר אמות מידה ונהלים לקביעת תנאימבקר משרד לדעת האישיים. מההסכמים מתחייבים שאינם פרישה המדינה, על הנהלת הרשות לגבש מדיניות בעניין זה וכללים ברורים לכל

שלב ושלב בהליך הפרישה של העובד.

פרק רביעי

ניגוד עניינים של שר

296

הודעה בדיעבד של שר החקלאות ופיתוח הכפר מר שלום שמחון על ענייןאישי ברפורמה בענף הלול

לות הביקורת פעושר של מעורבותו נבדקה הכפר ופיתוח החקלאות במשרד החקלאות מר שלום שמחון, בגיבוש רפורמה בענף הלול - בה יש

לשר עניין אישי שעשוי ליצור לו ניגוד עניינים.

מבוא כלל יסוד בשיטה המשפטית הוא שאסור לו לעובד הציבור להימצא במצבובין וכוחו בביצוע סמכותו האינטרס הקשור בין עניינים ניגוד קיים שבו אינטרס אחר כלשהו שאף עמו הוא קשור. לכן כאשר מתעורר עניין אישי שעשוי ליצור ניגוד עניינים לרבות חשש לעניין זה או חשש למראית עין על

עובד הציבור לגלות את הזיקה באופן מיידי.שרים וסגני שרים של עניינים ניגודי למניעת כללים התקינה הממשלה

לכללים קובע כי "שר ינהג במילוי תפקידיו בלא3)להלן - הכללים(. כלל אישי עניין לו שיהיה ובלא הכול כלפי הוגנת גישה תוך פנים, משוא

כלל עין". למראית אף בפעולותיו או כי4בהחלטותיו קובע לכללים "מחובתו של השר לנהל את ענייניו כך שלא ייווצר ולא יהיה ניגוד עניינים בין

לכללים קבעה הממשלה7מילוי תפקידיו כשר לבין ענייניו האישיים". בכלל הסדרים למניעת ניגוד עניינים ובהם נאמר: "בכל מקרה שיש לשר עניין אישי בפעולה או בהחלטה, שיש בה כדי להשפיע על הענקת טובת הנאה

בפעולה או בקבלת החלטה; בכל דרך שהיאאו זכות, אסור לו להשתתף או בכלהובא העניין כאמור לפני השר כחבר ממשלה, כחבר וועדת שרים

הודעה; חייב השר להצהיר מיד על העניין האישי שיש לו , אחרת דרך על הצהרת השר בדבר עניין אישי תישלח למבקר המדינה" )ההדגשות אינן

במקור(.בידי אלה וכללים הוראות מילוי יבדוק הכללים, מבקר המדינה פי על מבקר בחוק המדינה למבקר הקנויות הסמכויות כל לו ויהיו השרים

]נוסח משולב[. על פי הכללים מבקר המדינה1958המדינה, התשי"ח- ממנה ועדה למתן היתרים המוסמכת לדון בבקשה של שר או של מועמד

לשר לקבלת היתר אישי לאי-קיום כלל מהכללים.

הודעה בדיעבד של שר החקלאות ופיתוח הכפר מר שלום שמחון על עניין אישי297ברפורמה בענף הלול

עמידה בכללים למניעת ניגוד עניינים של שרים וסגני שריםה-.1 בכנסת כיהן ופיתוח הכפר17מר שלום שמחון כשר החקלאות

;2009 עד סוף מרס 2006)להלן - שר החקלאות או השר( מתחילת מאי ה- ופיתוח18ובכנסת זה. משרד החקלאות לכהן בתפקיד הוא ממשיך

הכפר )להלן - משרד החקלאות או משרד( אחראי, בין היתר, להסדרת פעילותו של ענף הלול, באמצעות המועצה לענף הלול )להלן - מועצת

הלול(. השר מתגורר ביישוב אבן מנחם שבצפון. על פי הרישומים של מועצת. 2

ולשני אחיו יש מכסות0הלול, לאמו של השר המתגוררים בצפון הארץ . כמו כן, על פי רישומי מינהל מקרקעי ישראל )להלן - ממ"י( השר0ביצים

בנחלת הוריו.0הוא "בן ממשיך" יזם השר רפורמה שנועדה לעודד - באמצעות מתן2006במהלך שנת .3

- את העברתם של הלולים ממרכזי היישובים מענקים מתקציב המדינה שפעת מגפת לקחי בעקבות זאת החקלאות, משרד שיקבע לאתרים העופות וכדי לייעל את משק הייצור והשיווק של ענף הביצים למאכל, תוך הפנמת יתרונות לגודל והשמירה על איכות הסביבה. הממשלה אישרה את

)להלן - החלטת הממשלה(.2007הרפורמה ביוני מעניקה.4 היא אולם הארץ בכל המגדלים לכלל יועדה הרפורמה

( רוב מיוצרות שבהם הצפון, ליישובי -65%עדיפות במדינה הביצים ) המדינה העניקה לחקלאים מיישובים אלה, באמצעות משרד החקלאות,

מעלות ההשקעה בהעתקת הלולים, ואילו לחקלאים50%מענק בשיעור בלבד מאותה עלות. יצוין כי מתן20%מיישובים אחרים הוענק מענק בסך

המענק מותנה באישור מינהלת ההשקעות של משרד החקלאות. על פי מסמכי מינהלת ההשקעות של המשרד הטבה זו למגדל במרכז הארץ נעה

ש"ח ואילו ביישובי הצפון עשויה להסתכם400,000 ש"ח ל-108,000בין ש"ח ל-כמיליון ש"ח, תלוי בגודל הלול החדש270,000הטבה זאת בין

המענק על נוסף הממשלה, החלטת לפי נוספים. תנאים ובהתקיימות כאמור, תממן המדינה את עלות הכשרת הקרקע וביצוע התשתיות להקמת

מיליון ש"ח. 40הלולים באתר החדש. התקציב שיועד לכך הוא כ-הרפורמה מקנה ליישובי הצפון הטבות נוספות, כמפורט להלן:

בנוסף, לשר עוד ארבעה בני דודים בעלי מכסות ביצים המתגוררים בצפון0 הארץ.

מכסות ביצים - גודל משק הלול במישור הארצי ובמישור הפרטי שקובעת0 ועדת מכסות במועצת הלול.

בן אחד בלבד של בעל משק המחזיק בעצמו, או מכוח0 - "בן ממשיך" התחייבות בלתי חוזרת בכתב של הוריו, במשק חקלאי כבעל המשק, כחוכר שלו או כבעל רשות לתקופה בלתי קצובה או לפחות לשנה, של מוסד מיישב

והאגודה.

ב- תקציר60דוח שנתי שם הדוח:ב60דוח שנתי מסגרת הפרסום:

2010התש"ע-שנת פרסום:

ב60דוח שנתי 298

אחד הסעיפים בהחלטת הממשלה האמורה מאפשר להאריך עד סוףא.את תחולתו של חוק הגליל, התשמ"ח-2017שנת - חוק1987 )להלן

הגליל" "מרום ליישובי ביצים לייצור סובסידיה במתן שעוסק 0הגליל(, יוצא מכך, סכומה הכולל של הסובסידיה, על פי העוסקים בכך. כפועל

כ- היא שנים עשר במשך המגדל שיקבל זאת, ש"ח,300,000הטבה ש"ח.179,000ובסכום מהוון כ-

הגליל"ב. "מרום ביישובי מכסות בעלי ולפיו סעיף כוללת הרפורמה וימירו את שיעבירו את מכסתם לתושבים אחרים ביישובי "מרום הגליל" - בתחום החקלאות או התיירות הכפרית ב"מרום עיסוקם לעיסוק אחר הגליל" - יהיו זכאים למענק למימון ההשקעות שיידרשו להם לצורך המרתממסמכי הגליל. חוק לפי להם שניתנה הסובסידיה להיוון וכן עיסוקם מינהלת ההשקעות של משרד החקלאות עולה כי עלות הטבה זו למדינה

בין בשנת254,000היא כבר המכסה את ויהוון שיקדים למגדל ש"ח .2013 ש"ח למגדל שיהוון את המכסה בשנת 139,000 ל-2009

הוצאת הלולים מחלקה א' בנחלה אל מחוץ למשבצת היישוב תאפשרג. - בייחוד ליישובים בצפון הארץ, שבהם שטח חלקה א' בנחלה הוא קטן - לממש את החלטת ממ"י המאפשרת להקים צימרים בחלקה א' בנחלה 0במקום הלולים. יצוין כי על היישוב שבו מתגורר השר שמחון חלה תב"ע

מ"ר.400-200מאושרת המאפשרת הקמת צימרים בשטח כולל של מהיישובים הלולים של פינוי תאפשר מימושה, עם הרפורמה, כלומר, - כפרית לתיירות צימרים לבניית התכנית תיעשה ממנה יוצא וכפועל העברת שבעקבות למי מהוונת וסובסידיה מענקים ניתנים שבמסגרתה

הלולים יפסיק לעסוק בייצור ביצים - לבת מימוש ולכדאית יותר. מהאמור לעיל עולה שהרפורמה טומנת בחובה הטבות כלכליות ממשיות בייחוד למגדלים ביישובי צפון הארץ, ובכלל זה לבני משפחתו של השר,לשר ואף עליהם, חלה הגליל" שהרפורמה "מרום ביישובי המתגוררים עצמו, שהרפורמה חלה עליו, כאמור, כ"בן ממשיך". בהתחשב בכך, היה על השר, מר שלום שמחון, להצהיר מייד כשהתחיל לעסוק ברפורמה על העניין האישי שיש לו בנושא הרפורמה האמורה, לשלוח הודעה על כך למבקר המדינה ולפנות מראש ליועץ המשפטי לממשלה ולקבל את חוות דעתו בנוגע לצורך בהסדר למניעת ניגוד העניינים. אולם השר לא עשה כן ולא נמנע מלהיות מעורב ברפורמה, ואף היה מעורב בקידומה באופן פעיללפני הונחה דבר של שבסופו מחליטים" ל"הצעת גיבושה כדי עד

הממשלה, כמפורט להלן:"עניין31.1.07ב-.5 שלח השר שמחון למבקר המדינה הודעה בדבר

ציין ביצי המאכל". במכתבו ייעול היצור בענף - הצעת מחליטים: אישי השר: "בהתאם לכללים למניעת ניגוד עניינים של שרים וסגני שרים אבקש להודיעך כי יש לי עניין אישי בהצעה להחלטת ממשלה העומדת לבוא לדיון בקרוב. בראשות בני משפחתי מדרגה ראשונה )אמי ושני אחיי( לולי הטלה

יישובי מרום הגליל הם יישובים בצפון שעליהם חל חוק הגליל, ועמם נמנה גם0היישוב אבן מנחם .

התב"ע )תכניות בניין עיר( נועדו להסדיר את ייעודי הבנייה.0

הודעה בדיעבד של שר החקלאות ופיתוח הכפר מר שלום שמחון על עניין אישי299ברפורמה בענף הלול

והם עוסקים בענף שבנדון וסביר להניח כי הצעת ההחלטה, אם תתקבל, להשתתף בכל דרך שהיא הריני להצהיר כי אין בכוונתיתחול עליהם.

בקבלת החלטה שבנושא. הודעתי על העניין האישי בנושא לשר האוצר, למנכ"לית משרדי, גב' יעל שאלתיאלי, ללשכת רה"מ, ללשכה המשפטיתבמשרד בנושא העוסקים המקצועיים ולגורמים החקלאות במשרד

החקלאות והאוצר" )ההדגשה אינה במקור(. אולם בדיקת משרד מבקר המדינה העלתה, כמפורט להלן, כי עד המועד שבו הודיע השר למבקר המדינה שיש לו כאמור עניין אישי בענף הלול,

הדיון שהתקיימו במשרדו2007ינואר הליכי במסגרת פעל, כבר הוא , ובמשרד האוצר ועם המועצות האזוריות בצפון, לקידום הרפורמה, אשר

בסופו של דבר הונחה לפני הממשלה: וכלכלה28.8.06ב-א. לייצור דוד, סמנכ"ל בכיר בן איציק הודיע מר

)להלן - סמנכ"ל בכיר(, למנכ"לית המשרד כדלקמן: "הנדון: שדרוג לולי עופות באזור הצפון. לבקשת שר החקלאות הכנתי את התזכיר המצ"ב ובונימוקים לגיבוי הצעת המשרד למהלך של שדרוג תשתית הייצור רשימת היצרנית התשתית משיקום כחלק הגליל' 'מרום באזור העופות בלולי )אגף אג"ת עם החקלאות שר אצל הקרוב הדיון הכוללת...לקראת תקציבים( בנושא הנהגת רפורמה בשלוחת ההטלה אכין סקירה". העתק

ממכתב זה נשלח גם לשר החקלאות. לשר החקלאות נאמר:10.9.06במכתב אחר ששלח סמנכ"ל בכיר ב-ב.

גידול משותף בשלוחת ההטלה, לי בנושא הירוק שנתת "בהמשך לאור מצ"ב לעיונך ולהתייחסותך טיוטא שהכנתי לשינוי במדיניות התכנון בשלוחת ההטלה". מסמך זה עסק במפורש ביישובי מרום הגליל, בעדיפות שיש לתת

להם במסגרת הרפורמה ובהנחיות של השר בנדון.בנושא25.9.06ב-ג. ישיבה הגליל מרום האזורית במועצה התקיימה

שדרוג לולי הטלה. בישיבה השתתפו שר החקלאות, נציגים מהנהלת משרדונציגי בגליל אזוריות מועצות ראשי הלול, מועצת ומהנהלת החקלאות

עולה כי13.10.06תנועת המושבים. מפרוטוקול שהכינה לשכת השר ב- בגלל קריטי הנושא הצפון "באזור כדלקמן: הדיון במהלך קבע השר שראשי מציע ארצית. תוכנית יכין החקלאות משרד המגדלים, צפיפות האזור יציגו את הנושא לראש הממשלה ולשר האוצר בהיבט מקומי כחלקלאישור הפנים שר את יפעילו האזור ראשי הצפון. לשיקום מהתוכנית הפרויקט בממשלה כחלק מהפעילות לשיקום הצפון. כמו כן רצויה תמיכתסטטוטוריים". ואישורים תכנון היתרי קבלת על להקל כדי הפנים, שר בישיבה, שבה נכח כאמור גם השר, סוכם כי נציג מועצת הלול יכין עבור המגדלים ביישובי הצפון תכנית המבוססת על התכנית הארצית, וכי ראשי

המועצות האזוריות יפנו לשר הפנים ולקק"ל לגיוס תמיכתם בנושא. התקיימה בלשכת השר ישיבה בנושא "שיקום ענף הלול"2.11.06ב-ד.

בהשתתפות השר, נציגים מהנהלת משרד החקלאות וממועצת הלול, עובדי אגף התקציבים של משרד האוצר )להלן - אגף התקציבים( ומזכיר ארגון מגדלי העופות. באותה ישיבה אמר השר כי משרד החקלאות מתכוון לפעול לקידום התכנית מהבחינה הסטטוטורית באמצעות הקצאת תקציב לשיקום

ב- תקציר60דוח שנתי שם הדוח:ב60דוח שנתי מסגרת הפרסום:

2010התש"ע-שנת פרסום:

ב60דוח שנתי 300

הצפון. עוד אמר השר כי הוא "מציע להכין את התוכנית הכוללת. תוכן הצעת מחליטים לממשלה שתכלול את כל המכלול, תכנון, תשתיות פיתוח

ופינוי )אסבסט( שתועבר לאישור הממשלה".למנכ"לית6.11.06ב-ה. כהן, עליזה גב' לשר, בכירה יועצת הודיעה

מחליטים הצעת להכין "מבקש השר כי שאלתיאלי, יעל גב' המשרד, לממשלה בנוגע לשיקום הלולים בצפון בהקדם. העברתי זאת גם לאיציק

בן דוד". הודיעה היועצת הבכירה לשר למנכ"לית המשרד: "מצ"ב7.11.06ב-ו.

את טיפולך2.11.06ישיבה מתאריך הלול. אבקש שיקום ענף בנושא בסיכום דברי השר".

נכתב לפניז. הוא כי עולה )אולם מתוכנו נושא תאריך במזכר שאינו ידו של השר, נאמר בנוגע להחלטת הממשלה דלעיל31.1.07 (, בכתב

התיקונים". את במהלך השבוע "לשלוח כהן עליזה מגב' ביקש שהשר למזכר זה צורפה "הצעת החלטה" בנושא ייעול הייצור בענף ביצי המאכל,שתוגש ההחלטה להצעת בנוגע השר של תיקונים כאמור הכוללת

לממשלה.עולה כי רפרנטית חקלאות30.1.07ממסמך של אגף התקציבים מ-ח.

באגף התקציבים הכינה עבור ראש אגף תקציבים מסמך העוסק ב"הצעתשהייתה ישיבה לקראת הרפורמה" בנושא החקלאות שר של החלטה

( עם השר שמחון. 31.1.07אמורה להתקיים למחרת היום )ב- יוצא אפוא כי השר עצמו היה מעורב בהכנת הצעת ההחלטה לרפורמה בענף הלול ובגיבוש עקרונותיה, וכי הוא קידם את עבודת המטה ואף סיכם

, הוא הודיע31.1.07אותה בשיתוף אגף התקציבים. רק לאחר מכן, ב- למבקר המדינה )ולגורמים אחרים שהוא ציין במכתבו( כי יש לו עניין אישי,

וכי אין בכוונתו להשתתף בשום דרך בקבלת החלטה בנושא. )ב( לכללים, שר שיש לו עניין7בהקשר לכך יודגש כי, כאמור, על פי כלל

הכללים, פי על מיד. כך על להצהיר חייב בהחלטה או בפעולה אישי ניגוד עניינים, לאחר קבלת חוות דעתו של היועץ המשפטי במקרה של לממשלה בנושא, ניתן לפעול בכמה דרכים שנקבעו לנטרול ניגוד העניינים, ובהן העברת הסמכות בנושא לשר אחר או שיתוף שר נוסף בהחלטה. נוסף על כך, לפי הכללים יכול השר לקבל היתר אישי לאי-קיום כלל מהכללים מהוועדה למתן היתרים, שהוקמה כאמור לפי הכללים ופועלת ליד מבקר המדינה. אולם נמצא כי אף שהיה על השר לדווח לגורמים הרלוונטיים כבר

על החשש לניגוד העניינים ועל העניין האישי שיש לו2006מאמצע שנת לא מכך וכתוצאה מכן כחצי שנה שלאחר רק אלא כן לא עשה הוא

התאפשר לנקוט בעניינו אף אחד מהאמצעים למניעת ניגוד עניינים. כי2010 ומינואר 2009השר הסביר למבקר המדינה בתשובותיו מנובמבר

בתחום החקלאות רב ניסיון בעל הוא ציבוריים שמילא, בשל תפקידים ועל זה ניסיון על בהתבסס השר לדברי ההטלה. ענף בנושא ובייחוד מעורבותו רבת השנים בנושא הוא נבחר לשר החקלאות בממשלות ישראל זו הקדנציה השלישית. עוד כתב השר בתשובתו כי הכללים למניעת ניגוד

הודעה בדיעבד של שר החקלאות ופיתוח הכפר מר שלום שמחון על עניין אישי301ברפורמה בענף הלול

עניינים החלים על כלל עובדי הציבור לא נועדו למנוע מנבחרי ציבור למלא את התפקיד המוטל עליהם: "לפי יעוץ משפטי שקיבלתי גם בית המשפטניגוד כללי מפני החלת במיוחד להיזהר יש כי פעם, לא הזהיר העליון עניינים גורפים מידי על נבחרי ציבור, כללים שעשויים למנוע דווקא מאנשים בעלי ניסיון לתרום מניסיונם לשירות הציבור". עוד טען השר כי החלטת הממשלה התקבלה על דעתם המלאה של הגורמים המקצועיים במשרדים הרלוונטיים ובכלל זה, כמובן, במשרד החקלאות, ועניין זה רלוונטי ביותר לעניין נטרול ניגוד העניינים. כמו כן טען השר כי מדובר בעניין ציבורי ולא

אישי. השר הוסיף כי פעל לפי עצות שקיבל מיועציו המשפטיים, וכי בזמן המעבר בין השלב הראשוני של הדיונים ברפורמה לשלב המעשי הוא החליט, על דעת היועץ המשפטי במשרד החקלאות, להודיע למבקר המדינה כי הוא עשוי להימצא במצב של ניגוד עניינים ולכן ראוי שיימנע ממעורבות בגיבוש

החלטת הממשלה. השר הדגיש כי מעורבותו הייתה מוגבלת לשלבים הראשוניים ביותר של המהלך, כאשר היה מדובר למעשה ברעיון שטרם הבשיל לכלל עשייה, וכי כאשר החל הרעיון לקרום עור וגידים הוא הפסיק להיות מעורב בו. עוד צייןמערכתי פתרון לספק שנועדה הרפורמה חשיבות את בתשובותיו השר הקרקע כי הוסיף השר הצפון. באזור בייחוד העופות, שפעת לבעיית להקמת צימרים חסרת ערך מהבחינה הכלכלית ולכן לכאורה אין ברפורמה זו כל הטבה כספית. השר הודיע למבקר המדינה כי הוא חוזר בו מהודעתו

להצעת31.1.07מ- בנוגע עניינים ניגוד של במצב הימצאותו בדבר פי לקידומה של הרפורמה על בכוונתו לפעול וכי לממשלה, ההחלטה

החלטת הממשלה. מר איציק בן דוד, סמנכ"ל בכיר לייצור ולכלכלה, מסר בתשובתו מינואר

למשרד מבקר המדינה כי השר היה מעורב בנושא הרפורמה באופן2010ולא הנחה את הגורמים ומעולם לא עסק בפרטי הנושא עקרוני בלבד למגדלים הכספיות ההטבות לקביעת הקשור נושא בשום המקצועיים

שעליהם חלה הרפורמה. משרד מבקר המדינה מעיר כי הכרחי ששר ידווח על הזיקה או על העניין האישי מיד עם היווצרותם או גילויים, כדי שניתן יהיה לשקול הסדר ראוי בנושא, לפי נסיבות העניין. חובת הגילוי חלה גם במקרה של חשש לניגוד עניינים או חשש למראית עין כאשר גם במקרה של ספק יש לדווח. מי שנמנע מלגלות את זיקתו לנושא או את העניין האישי שיש לו בו, מונע מהגורמים המוסמכים לבדוק את מהות העניין ולקבוע הסדר הולם. נורמה ציבורית ומשפטית מחייבת זו באה לידי ביטוי בכללים למניעת ניגוד עניינים של שרים וסגני שרים. תכליתה להבטיח תפקוד תקין של הממשלה, גילוימבוקר באופן לחרוג ואפשרות וזיקותיהם הונם לגבי השרים של נאות מהכללים, באמצעות ועדה למתן היתרים. אין לקבל את הטענה כי הכללים מונעים מאנשים בעלי ניסיון לתרום מניסיונם לשירות הציבורי, שכן הכללים מאזנים באופן הולם בין השיקולים השונים ומאפשרים לשרים ולסגני השריםותוך עקרון השקיפות ולפי מינהל תקין כללי לפי למען הציבור לפעול

הבטחת אמון הציבור.

ב- תקציר60דוח שנתי שם הדוח:ב60דוח שנתי מסגרת הפרסום:

2010התש"ע-שנת פרסום:

ב60דוח שנתי 302

אשר לטענת השר ולפיה ההטבה חסרת ערך מהבחינה הכלכלית - משרדכי ההטבה חסרת ערך מהבחינה מבקר המדינה חולק על טענת השר הכלכלית, נוכח שווי ההטבות שפורט לעיל. אשר לטענה כי מדובר בעניין ציבורי ולא אישי, ההטבות שמקורן ברפורמה אינן חלות על כלל הציבור או על חלקים בלתי מסוימים ממנו אלא על אוכלוסיה מוגדרת וספציפית של

( הנהנים מהטבות מיוחדות1,900חקלאים בענף ההטלה, והמגדלים )כ- הם מאזור מסוים, שבו גרים השר ובני משפחתו, ולכן גם הם עצמם עשוייםאינה הסמנכ"ל, של זו כמו השר, של תשובתו אלה. מהטבות ליהנות

ועד סוף2006מתיישבת עם המסמכים מהם עולה בבירור כי מאוגוסט , היה השר מעורב מעורבות של ממש בהצעת הרפורמה: השר2007ינואר

להיות אמורה הייתה הראשוני בשלב אשר הרפורמה, את שיזם הוא לגיבוש ביישובי הצפון בלבד; השר פעל לקידום עבודת המטה מיושמת

הרפורמה, וכן השתתף בפגישות חשובות. אשר לייעוץ המשפטי - משרד מבקר המדינה קיבל גם את תשובותיהם שלמינואר הדוח טיוטת בנושא החקלאות משרד של המשפטיים היועצים

תפקידה2010 את שסיימה המשרד, של המשפטית היועצת תשובת . , מלמדת כי היא לא הייתה ערה לכל המהלכים שתוארו2006בנובמבר

המשפטי היועץ מתשובת ואילו במלואה, בהם השר ולמעורבות לעיל הנוכחי עולה כי הוא היה מעורב רק בניסוח המכתב למבקר המדינה מ-

, אולם הוא לא השתתף במהלכים שקדמו לכך שכן באותה עת31.1.07הוא טרם נכנס לתפקידו האמור.

משרד מבקר המדינה מעיר כי דוח זה אינו עוסק ברפורמה או בחשיבותה,קבלת תהליכי במסגרת השר בפעולות העניינים ניגוד בסוגיית אלא ההחלטות בנוגע לרפורמה וכן באופן שבו היה על השר לפעול במסגרתישראל, בממשלת שרים המחייבים הכללים לפי האמורים, התהליכים

ובאופן בו פעל. וכי בכוונתו31.1.07אשר להודעתו של השר כי הוא מבטל את הודעתו מ-

הגיע, שהשר לכאורה ממנה משתמע הרפורמה, של לקידומה לפעול בדיעבד, לידי המסקנה שהוא אינו נתון במצב של ניגוד עניינים ולשיטתו אףאינה זו אמירה כך. על הצהיר שבו במועד כזה במצב נתון היה לא ולפיהם עניינים ניגוד למניעת כללי ההסדרים ועיקר עם כלל מתיישבת כדי בה שיש בהחלטה, או בפעולה אישי עניין לשר שיש מקרה "בכל

בכל דרךלהשפיע על הענקת טובת הנאה או זכות, אסור לו להשתתף בפעולה או בקבלת החלטה". כאמור, על פי הכללים היה על השרשהיא

להצהיר מיד על העניין האישי שיש לו בנושא הרפורמה, לשלוח הודעה עלבשלבים לממשלה המשפטי ליועץ מראש ולפנות המדינה למבקר כך המוקדמים ביותר, עם תחילת התהליך לגיבוש הרפורמה, כדי שזה ינחה

אותו בפעולתו ויחווה דעתו בנוגע לצורך בהסדר למניעת ניגוד העניינים. , לאחר שהתקבלה החלטת הממשלה בנושא, פנה2007יצוין כי ביולי ט.

למשרד - החקלאות משרד של המשפטי היועץ באמצעות - השר בבקשה שזה יאפשר לשר לעסוק בקידום היישום של הרפורמה0המשפטים

העתק מהמכתב נשלח לשר.0

הודעה בדיעבד של שר החקלאות ופיתוח הכפר מר שלום שמחון על עניין אישי303ברפורמה בענף הלול

ובהסברתה. במכתב זה כתב היועץ המשפטי של המשרד כי "בשל זהירות... הודיע השר כי לא ייקח חלק בתהליכים שהביאו להחלטת הממשלה", וכישאינו )תיאור שבנדון" ההחלטה הצעת בגיבוש מעורב היה לא "השר מתיישב עם המסמכים כאמור לעיל(, וביקש לאפשר לשר לפעול לקידום

ביולי לציבור החקלאים. הנושא ובהסברת 2007היישום של ההחלטה השיב משרד המשפטים כי עמדת היועץ המשפטי למשרד מקובלת עליו "וזאת בכל הנוגע להסברת ההחלטה מול המגזר החקלאי ומול הציבור לצורך קידום ההחלטה האמורה". בתשובת משרד המשפטים הודגש כיהסמכות שרים וסגני שרים של עניינים ניגוד למניעת לכללים בהתאם להחליט בנושא נתונה בידי מבקר המדינה. אף על פי כן השר לא פנה

בנושא זה למבקר המדינה או לוועדה למתן היתרים, כנדרש. משרד מבקר המדינה מדגיש כי לפי הכללים למניעת ניגוד עניינים שקבעה הממשלה, על השר לפעול בכל עת "בלא שיהיה לו עניין אישי בהחלטותיו

כלל ( עין" למראית אף בפעולותיו במפורש3או עוסקים הכללים .) בהחלטות השר, בפעולותיו כשר ובתפקידיו כשר, "בכל מקרה....ובכל דרך

כלל ( בישיבת7שהיא" ההצבעה במסגרת עניינים בניגוד רק ולא ) הממשלה, שבה כאמור לא השתתף השר.

הופיע השר בפני מבקר המדינה וחזר על טענתו כי פעל2010בפברואר משיקולים ציבוריים וענייניים גרידא וכי סבר בתום לב שאין הוא מצוי בניגוד

עניינים ולכן לא דיווח על זיקתו מבעוד מועד. נמצא כי השר עסק באופן פעיל בנושא שהיה לו בו, גם לדבריו, עניין אישי, בלא שהצהיר על העניין שיש לו, בלא שקיבל מהיועץ המשפטי לממשלהלחריגה היתר היתרים למתן מהוועדה שקיבל ובלא בנושא דעת חוות מהכללים, כנדרש. רק לאחר שהיה שותף פעיל בגיבוש הצעת ההחלטה

של הממשלה הוא הודיע על העניין האישי שלו בנושא.

סיכום שר החקלאות, מר שלום שמחון, פעל שלא על פי הכללים למניעת ניגודי עניינים של שרים וסגני שרים בבואו לקדם רפורמה בענף הביצים למאכל. לשר יש עניין אישי בנושא הרפורמה, שכן גלומה בה טובת הנאה ממשית גם לבני משפחתו המתגוררים ביישובי "מרום הגליל" וגם לו עצמו כ"בן

ממשיך". רק לאחר שהשר כבר פעל לקידום הצעת ההחלטה עד לגיבושה לכלל "הצעת מחליטים" הוא הודיע למבקר המדינה כי יש לו עניין אישי בנושא והצהיר כי אין בכוונתו להשתתף בשום דרך בקבלת החלטה בנושא. מבקר המדינה מעיר כי פעולות אלה של השר אינן מתיישבות עם הכללים למניעתזיקתו מנעה בחינה ראויה בדיעבד של השר על ניגוד עניינים. ההודעה ראויים מראש וקביעת הסדרים ניגוד העניינים סוגיית ומבעוד מועד של

ב- תקציר60דוח שנתי שם הדוח:ב60דוח שנתי מסגרת הפרסום:

2010התש"ע-שנת פרסום:

ב60דוח שנתי 304

באופן שיבטיח את תקינות הפעולות, את מראית פני הדברים ואת אמוןהציבור בפעולות הממשלה.