Сравнительный анализ сектора государственной службы (К. Рыжкова)

1

ПРОЕКТ

ПРОГРАММЫ РАЗВИТИЯ ООН

В РЕСПУБЛИКЕ УЗБЕКИСТАН

ПОДДЕРЖКА СИСТЕМЫ МЕСТНОГО УПРАВЛЕНИЯ:

ГРАЖДАНСКОЕ УЧАСТИЕ И ПАРТНЕРСТВО

Сравнительный анализ сектора государственной службы и правовых инструментов

по ее реформированию в Федеративной Республике Германия, Французской

Республике, Российской Федерации, Соединѐнном Королевстве Великобритании и

Северной Ирландии, Китайской Народной Республике, Соединѐнных Штатах

Америки, Голландии, Республике Корея, Японии и Малайской Федерации

Мнения, выражаемые автором данной публикации, могут не совпадать с официальной

позицией ООН, ее подведомственных организаций, включая ПРООН и стран участниц

Ташкент – 2012

2

СОДЕРЖАНИЕ

1. Понятие/определение государственной службы……………………………….

2. Понятие/определение государственного служащего…………………………..

3. Законодательство о государственной службе…………………………………..

4. Сфера применения законодательства о государственной службе…………….

5. Принципы государственной службы……………………………………………

6. Управление государственной службой………………………………………….

7. Классификация государственных служащих…………………………………...

8. Финансирование государственной службы……………………………………..

9. Поступление на государственную службу……………………………………...

10. Аттестация гражданских служащих……………………………………………

11. Продвижение по службе и ротация кадров государственной службы……..

12. Отстранение от должности и прекращение государственной службы………

13. Права и обязанности государственных служащих……………………………

14. Принятие решений гражданским служащим и иерархия должностей

государственной службы………………………………………………………

15. Ограничения по службе…………………………………………………………

16. Транспарентность в деятельности государственных служащих…………….

17. Оплата труда и меры поощрения государственных служащих………………

18. Подготовка, переподготовка и повышение квалификации государственных

служащих………………………………………………………………………..

19. Социальная защита государственных служащих……………………………..

20. Кодекс поведения государственного служащего……………………………..

21. Краткое содержание проведѐнных реформ США……………………………..

22. Итоговые заключения по обобщению опыта зарубежных стран в

вопросахреформирования государственной службы, который может быть

использован в Республике Узбекистан………………………………………..

23. Предложение по сотрудничеству………………………………………………

3

5

8

16

24

28

47

56

58

80

90

101

118

129

136

142

150

158

164

175

186

209

214

3

1. Понятие/определение государственной службы

В настоящее время в исследуемых странах существует несколько подходов к

определению понятия «государственная служба». В одних странах данный термин

законодательно закреплѐн, в других – носит только доктринальный характер.

В США секция 2101 пятого раздела Свода законов США определяет гражданскую

службу как «все замещаемые должности в исполнительной, судебной и законодательной

ветвях власти Соединѐнных Штатов, за исключением должностей в составе

военизированных служб». При этом та же секция расшифровывает понятие

«военизированные службы», которые включают в себя «вооруженные силы»,

подразделения Службы общественного здоровья и подразделения Национальной

администрации по океану и атмосфере.

В России ст. 2 Федерального закона «Об основах государственной службы

Российской Федерации» № 119-ФЗ от 31 июля 1995 в редакции от 18 февраля 1999 года

определяет государственную службу как профессиональную деятельность по

обеспечению исполнения полномочий государственных органов. При этом та же статья

содержит оговорку о том, что к государственной службе относится исполнение

должностных обязанностей лицами, замещающими государственные должности

категорий «Б» и «В» на федеральном уровне и на уровне субъектов федерации.

На уровне субъектов федерации определение государственной службы совпадает с

федеральным уровнем, за исключением территориального признака, а также в некоторых

законах субъектов федерации указано, что государственная служба в субъекте федерации

осуществляется на постоянной основе (например, Закон Ставропольского края «О

государственной службе Ставропольского края» от 26 октября 1995 года (с изменениями

от 2002 года)).

Во Франции вместо понятия «государственная служба» используется понятие

«публичная служба». При этом данный термин не имеет законодательного закрепления.

На доктринальном уровне определение публичной службы даѐтся в двух смыслах: 1.

Формальный или органический смысл определяет публичную службу как организацию –

предприятие, которое управляет администрацией. Материальный смысл подразумевает

природу деятельности, то есть публичная служба есть деятельность, направленная на

удовлетворение общественно полезных потребностей.1

Исходя из выше изложенного, термин «публичная служба» во Франции на

сегодняшний день употребляется в двух основных смыслах:

- широкий - осуществление профессиональной деятельности в интересах

государства, территориального коллектива, публичного учреждения и любой

администрации,

- узкий – агенты государства, территориальных коллективов и публичных

учреждений, имеющие статус государственных служащих.2

В Германии также нет законодательного закрепления понятия «государственная

служба», хотя и существует отдельная отрасль права – право публичной службы. В

практике и доктрине используется термин «публичная служба», сформировавшийся после

Первой мировой войны. В функциональном плане он означает деятельность,

осуществляемая в целях выполнения общегосударственных задач управления или

нахождение на службе у одного из юридических лиц публичного права – Федерации,

земли, общины, различных публично-правовых корпораций. В институциональном

смысле речь идѐт об определѐнном круге лиц, для которых выполнение публичных дел

составляет профессиональную деятельность.3

1 Ж. Ведель. Административное право Франции. – М.: 1973. – С. 478, 479.

2 Общие сведения об административном праве во Франции. М., 1995. – С. 127.

3 Государственная гражданская служба: учебник / В.Д. Граждан. – 2-е изд., перерабю и доп. – М.: КНОРУС,

2007 – С. 462

4

В Голландии используется понятие публичной службы, однако законодательного

определения оно не имеет и связано с деятельностью в интересах публичного сектора4.

Подразумевается, что вся деятельность и персонал в этом секторе, включая гражданскую

службу и субсидиарный сектор, оплачивается за счѐт публичной казны5.

Для континентальной Европы характерно отсутствие в национальном

законодательстве стран определение термина «государственная служба» либо «публичная

служба». Эта тенденция связана с тем, что в результате процессов «европеизации» страны

Европы столкнулись с проблемой необходимости гармонизации правовых систем и

приведения их к однообразной терминологической базе. Однако, с 1996 года Европейская

Комиссия6 столкнулась с проблемой невозможности нахождения единообразного

термина, соответствующего представлению всех стран зоны о публичной службе.

Единственным совпадающим элементом в этой системе для всех стран стало понимание

того, что публичная служба подразумевает под собой наличие обязательств у носителей

властных полномочий по предоставлению некоего комплекса публичных услуг в общих

интересах. Однако во всех странах комплекс этих услуг различался. В результате было

принято решение не использовать термин «публичная служба» на правовом уровне во

избежание несовпадения понимания.

В Великобритании определение гражданской службы было законодательно

введено относительно недавно. Согласно п. 2 Кодекса гражданской службы с

изменениями от 2010 года гражданская служба представляет из себя неотъемлемую и

ключевую часть правительства Соединѐнного королевства, оказывающую ему поддержку

в повседневном развитии и осуществлении политики и оказании публичных услуг. Из

гражданской службы, согласно Закона о конституционной реформе и управлении 2010

года исключены разведывательные службы, штаб-квартиры правительственных

коммуникаций, гражданская и судебная службы Северной Ирландии, а также внешние

государственные службы.

В Японии государственная служба законодательно не определена, однако по

смыслу определения лиц, имеющих статус государственных служащих и указанных в ст. 2

Закона о государственных публичных должностных лицах № 120-1947 данный термин

охватывает административную, дипломатическую и судебную сферы деятельности лиц,

работающих на государство, «слуг общества, а не какой-либо одной его части» (ст. 15

Конституции Японии).

В Китае Закон о государственном служащем также не предусматривает

определения государственной службы. Однако исходя из определения государственного

служащего, данного в ст. 2 указанного Закона, можно сделать вывод о том, что

государственная служба – это выполнение общественных обязанностей в соответствии с

законами включенным в государственный административный штат персоналом,

получающим оплату и содержание за счѐт государственных публичных финансов.

В Южной Корее вообще отсутствует определение государственной либо

публичной службы, а рамочный Закон об организации управления рассматривает в

большей степени институциональные вопросы организации исполнительной власти.

В Малайзии понятие «государственная служба» носит институциональный аспект и

в 132 статье Конституции Малайской Федерации определено, что государственными

службами являются «а) вооруженные силы; b) судебная и юридическая служба; c) общая

государственная служба Федерации; d) полицейская служба; е) железнодорожная служба;

f) объединенные государственные службы, упомянутые в статье 133; и g) государственная

4 Mapping of the Public services. May 2010. Public services in European Union and in the 27 Member States.

Statistics, organisation and regulations. http://www.epsu.org/IMG/pdf/MappinReportDefEN.pdf 5 Netherlands. B.J.S. Hoetjes, Professor and Senior Research Fellow, University of Maastrciht and Netherlands

Institute of International Relations, Clingendael 6 Подробнее см. Mapping of the Public services. May 2010. Public services in European Union and in the 27

Member States. Statistics, organisation and regulations. http://www.epsu.org/IMG/pdf/MappinReportDefEN.pdf

http://www.epsu.org/IMG/pdf/MappinReportDefEN.pdf

http://www.epsu.org/IMG/pdf/MappinReportDefEN.pdf

5

служба каждого Государства». Статья 133 Конституции Малайской Федерации указывает,

что объединѐнные службы являются общими для Федерации и одного или более

Государств или, по просьбе заинтересованных Государств, для двух или более Государств.

2. Понятие/определение государственного служащего

Понятие государственного служащего является одним из наиболее разработанных

в законодательстве исследуемых стран. В то же время имеют место терминологические и

содержательные несовпадения в определении того, кто является государственным

служащим. Наиболее часто встречаются термины «публичный служащий» и

«гражданский служащий», но в некоторых странах он именуется иначе.

В США состав аппарата административных учреждений именуется служащими

публичного (общественного) сектора и включает в себя несколько категорий служащих.

Основную массу из них составляют гражданские служащие. Помимо них в эту же

категорию входят должностные лица, назначаемых и смещаемых с должности

президентом (находящиеся на правительственной службе), военнослужащие, судьи,

обслуживающий персонал правительственных органов, набираемый на внеконкурсном

порядке, и некоторые другие категории служащих.

Секция 2105 пятого раздела Свода законов США определяет служащего как лицо,

назначенное на должность гражданской службы Президентом, Конгрессом либо его

членом(ами), членом военной службы, другим служащим, главой контролируемой

государством корпорации или назначенным Секретарѐм генерал-адьютантом,

находящееся в период службы под их контролем и выполняющий федеральные функции

на основании закона или административного акта. В этой же секции предусмотрен как ряд

изъятий, так и ряд специальных включений в понятие служащий, изложенных простым

перечислением рода занятий либо служб, где такое лицо занято. При этом некоторые

изъятия касаются лишь специально определѐнных случаев (например, исключения из

действия соглашения о переводе, законов, применяемых Управлением по руководству

персоналом, изменения пенсионных программ и т.д.).

Секция 2104 пятого раздела Свода законов США указывает, что к должностным

лицам относятся судьи, лица, назначенные на должность гражданской службы

Президентом, судом Соединѐнных Штатов, главой исполнительного агентства или

Секретарѐм военного департамента, находящееся во время службы под их контролем либо

контролем Судебной конференции США, занимающееся выполнением федеральных

функций в соответствии с законом либо административным актом. Исключением из этого

определения являются только должностные лица Почтовой службы.

Пятый раздел Свода законов США включает в себя и другие определения,

имеющие значение для целей использования в вопросах регулирования деятельности

административных учреждений (ветеран, ветеран-инвалид, служащий Конгресса,

контролѐр воздушного транспорта и др.)

В России государственным служащим согласно ст. 3 Федерального закона «Об

основах государственной службы Российской Федерации» № 119-ФЗ от 31 июля 1995

года (с изменениями от 1999 года) является гражданин Российской Федерации,

исполняющий в порядке, установленном федеральным законом, обязанности по

государственной должности государственной службы за денежное вознаграждение,

выплачиваемое за счѐт средств федерального бюджета или средств бюджета

соответствующего субъекта Российской Федерации. В той же статье указано, что

государственные служащие федеральных органов государственной власти, органов

государственной власти субъектов федерации и иных образованных в соответствии с

Конституцией Российской Федерации государственных органов также являются

государственными служащими.

6

На уровне субъектов федерации понятие государственного служащего повторяет

выше приведенное определение с указанием на то, что находящийся в этой позиции

государственный служащий подчиняется не только законам Российской Федерации, но и

законодательству субъектов федерации, а также что его деятельность оплачивается из

бюджета соответствующего субъекта федерации либо федерального бюджета (например,

Закон «О государственной службе Чувашской Республики» от 28 ноября 1996 года (с

изменениями от 1999 года)).

Во Франции законодательство не устанавливает особого определения публичного

служащего, а общий статут публичной (государственной) службы, состоящий из четырѐх

законов, в каждом отдельном случае обозначает круг лиц, в отношении которых он

распространяется. В частности ст. 2 Закона от 13 июля 1983 года, содержащего права и

обязанности публичных служащих указывает перечень органов, к гражданским служащим

которых применяется данный закон. В ст. 4 того же закона указано, что служащий

находится в штатном и регламентарном положении по отношению к администрации, а ст.

5 устанавливает ограничения на занятие должности публичной службы (например,

отсутствие французского гражданства, не использование гражданских прав и т.д.). Ст. 3

этого закона указывает также, что судьи судов общей юрисдикции и служащие

парламента и военнослужащие выведены из сферы регулирования данным статутом.

Второй закон общего статута публичной службы (Закон от 11 января 1984 года,

содержащий статутные положения, касающиеся государственной публичной службы)

применяется в отношении лиц, которые были назначены на постоянную должность с

полным рабочим днѐм и которым был присвоен чин в иерархии центральных органов

управления государства, подчинѐнных им внешних служб и публичных учреждений

государства. Далее по тексту ст. 3 этого закона предусматриваются изъятия из этого

правила, касающиеся высших должностей, назначение на которые производится

решением правительства, должностей специального списка Государственного совета,

должностей специальных административных учреждений, наделѐнных особым статусом

свободного осуществления миссии, медицинские и университетские должности,

регламентированные положениями специального ордонанса от 1958 года, должностей

пенсионной системы, должностей преподавателей и инспекторов интернатов.

В отношении регионального уровня службы применяется другой закон (от 26

января 1984 года, содержащий статутные положения о местной публичной службе), ст. 2

которого говорит о том, что он применяется к лицам, назначенным на постоянную

должность и аттестованным на чин административной иерархии коммун, департаментов,

округов или публичных учреждений, подчинѐнных им. Исключением из этого правила

являются директора и бухгалтерские служащие касс муниципального кредита.

Статутные положения в отношении должностей публичной больничной службы

предусмотрены четвѐртым законом общего статута от 9 января 1986 года, содержащим

статутные положения о больничной публичной службе.

Таким образом, не все государственные служащие подпадают под действие общего

статута, а только те из них, которые занимают штатную должность и имеют чин (ранг) в

иерархии административных органов, служб или административных учреждений

государства или местных коллективов. Иначе они именуются чиновниками7.

В Германии согласно Закона 1985 года федеральным служащим является лицо,

находящееся в публично-правовых отношениях службы и верности с Федерацией либо

непосредственно подчинѐнной ей корпорацией, учреждением или организацией

публичного права. Персонал публичной службы (Angestellte) состоит из чиновников

(публичных служащих (Beamte), состоящих с государством в публично-правовых

отношениях и наделенных властными полномочиями), а также служащих и рабочих,

которые работают на основе договора о службе, соответствующего нормам трудового

7 Савицкий П.И. Правительственный аппарат Пятой республики во Франции. – Свердловск, 1979. – С. 86.

7

права. Поэтому понятия чиновник (публичный служащий) и служащий в Германии не

совпадают.

Служащий, подчиняющийся Федерации, является непосредственно федеральным

служащим. Служащий, имеющий работодателем подчиненную корпорацию, именуется

косвенным федеральным служащим.

В Великобритании, которая относится к англо-саксонской системе права,

административное право начало выделяться в самостоятельную отрасль относительно

недавно (со второй половины XX века). В связи с этим законодательство о

государственной службе разрознено и включает в себя значительное число нормативных

положений, разбросанных по разным источникам права (от конституционных обычаев до

актов делегированного законодательства).

Классическим определением гражданского служащего в английском понимании

принято считать определение, приведѐнное в докладе Королевской комиссии Томлина,

работавшей в 1929-1931 годах: «Гражданский служащий – это лицо на службе Короны, не

относящееся к политическим, военным деятелям и к служителям Королевского

правосудия, которые занимают гражданские должности и вознаграждение которых

целиком и полностью выплачивается из средств, вотируемых Парламентом»8.

Аналогичное определение приведено в п. 2 Кодекса гражданской службы

Великобритании, где сказано, что гражданские служащие получают выплаты от

Министров, которые в свою очередь получают выплаты от Парламента. В то же время из

этого правила существуют некоторые исключения, которые прямо оговорены в самом

Кодексе. Из пункта 3 того же Кодекса явствует, что гражданские служащие назначаются

на свои должности. Закон о конституционной реформе и управлении 2010 года в ст. 1

указывает, что к государственным служащим не относятся служащие тех служб, которые

изъяты из понятия «гражданская служба».

В Голландии ст. 129 Закона о гражданской службе 1929 года определяет, что

гражданский служащий – это мужчина или женщина, назначенный на работу в публичной

службе.

Ст.15 Конституции Японии определяет, что публичное должностное лицо (кокка

коомуин) – это «слуга всего народа, а не какой-либо одной его части». Ст. 96 Закона о

государственных публичных должностных лицах 1947 года конкретизирует это

положение, указывая, что служащие должны нести службу «ради общественных

интересов, а при осуществлении служебных обязанностей прилагать все силы и уделять

серьезное внимание службе». Таким образом, все, кто работают в государственном

аппарате, являются государственными публичными должностными лицами.

В ст. 2 Закона Китайской Народной Республики о гражданском служащем от 27

апреля 2005 года термин гражданский служащий определяется как лицо, которое

выполняет публичные обязанности в соответствии с законом и включено в

государственный административный штат с выплатой заработной платы и содержания за

счѐт государственных публичных финансов. В 11 статье Закона определѐн перечень

квалификационных требований, которым должен соответствовать гражданский

служащий. Они касаются ценза гражданства, возрастного ценза, физического и

морального состояния, уровня образования и т.д.

Конституция Республики Корея (ст. 7) определяет государственных должностных

лиц как служителей народа, которые несут ответственность перед народом. В ч.8 ст. 2

Закона об организации управления упоминаются публичные должностные лица,

участвующие в выполнении обязанностей на контрактной основе, которые могут быть

назначены на какую-либо должность в порядке, определѐнном Президентским декретом

20/100 о публичных должностных лицах соответствующих центральных

8 Tomlin Report, 1931.Report of the Royal Commission on the Civil Service 1929-1931. Cmd. 3909, 1931. L.:

H.M.S.O.,1931.

8

административных агентств. Исключением из этого правила составляют публичные

должностные лица, предусмотренные в ч. 6 и 7 той же статьи.

В Малайзии ст. 132 Конституции Малайзии не даѐт прямого определения того, кто

является государственным служащим. Однако, принимая во внимание факт наличия в

указанной статье перечня видов службы, который составляет государственную службу, а

также изъятия отдельных должностных лиц, предусмотренные в той же статье (любого

министра Федерации и Главного министра или любого другого члена Исполнительного

совета Государства; члена любой Палаты Парламента или Законодательного собрания

Государства; клерка любой Палаты Парламента и сотрудников его канцелярии;

юридического советника какого-либо Государства, если он не назначен из числа

работников судебной и юридической службы или государственной службы его

Государства; члена личного персонала Янг ди-Пертуан Агонга, Правителя или

Губернатора, а также члена какой-либо комиссии или совета, учрежденных настоящей

Конституцией), все остальные работники государственных служб являются публичными

служащими.

3. Законодательство о государственной службе.

Подходы к регулированию вопросов государственной службы в исследуемых

странах связаны со спецификой их правовой системы, в связи с чем отличаются

разносторонностью, а в некоторых случаях разрозненностью.

В США система правового регулирования построена преимущественно на

прецедентном праве, хотя имеет место и статутное регулирование, и кодификация

некоторых нормативных актов. В отношении гражданской службы следует отметить, что

она стоит на стыке между двумя отраслями – правом публичной администрации и

административным правом. При этом вопросы институциональной организации

гражданской службы входят в первую отрасль, а порядок еѐ функционирования – во

вторую. Муниципальное право представляет совершенно самостоятельную отрасль –

право местного самоуправления. В случае возникновения каких-либо сложностей,

двусмысленностей, пробелов в законодательстве и т.п. прерогативой на осуществление

толкования и заполнения пробелов имеет суд, поскольку до сегодняшнего дня судебная

процедура в США считается наилучшим образцом для хорошего управления.

К основным актам законодательства, регулирующим вопросы гражданской службы

в США относятся:

- Конституции (федеральная и штатов);

- Закон об административной процедуре 1946 года (Administrative Procedure Act);

- Пятый раздел Свода законов США (Title 5 of United States Code), получивший

название «Правительственная организация и служащие», а также отдельные положения

некоторых других разделов (например, 49);

- Закон о реформе гражданской службы 1978 года;

- Федеральный закон о претензиях из причинения вреда (Federal Tort Claims Act);

- Закон о свободе информации 1967 года (Freedom of Information Act);

- Закон о неприкосновенности частной собственности 1974 года (Privacy Act);

- Примерные Законы об административной процедуре, принятые легислатурами

штатов;

- Приказы и реорганизационные планы Президента;

- Административные акты федеральных департаментов и агентств;

- судебные прецеденты.

К законам, регулирующим вопросы государственной службы в Великобритании,

относятся:

- Кодекс гражданской службы 2006 года с изменениями 2010 года (в Шотландии,

Уэльсе и Северной Ирландии действуют свои версии Кодекса);

9

- Кодекс по управлению гражданской службой;

- Закон о конституционной реформе и управлении 2010 года;

- Закон о министерских и иных окладах 1975 г. (с дополнениями от 1997 года);

- Закон об ассигнованиях 1996;

- Закон о министрах Короны 1975 года;

- Специальные статуты о статусе отдельных министров и возглавляемых ими

ведомств регламентирован специальными статутами (например, Закон о министре

городского и сельского планирования 1943 года);

- Закон о служебных отношениях 1999 года;

- Закон о государственной тайне;

- Закон о регулировании полномочий в системе государственной службы 1992

года;

- Статутные постановления Statutory Instrument 1996 № 1746 и Statutory Instrument

1999 № 2277;

- Приказ в Совете 1995 о пенсиях по старости;

- Приказ в Совете по вопросам гражданской службы 1969;

- циркуляры Казначейства;

- программа «Хартия граждан»;

- принципы Карлтона (прецедент по делу Carltona v. Commisioners of Work 1943);

- Меморандум Армстронга;

- Правила Осмоферли.

В Российской Федерации государственная гражданская служба регулируется как на

уровне рамочных законов, так и значительным числом подзаконных актов:

- Федеральный закон № 119-ФЗ от 31 июля 1995 года «Об основах государственной

службы Российской Федерации» (в редакции 2003 года);

- Федеральный закон от 27.05.2003 № 58-ФЗ «О системе государственной службы

Российской Федерации»;

- Федеральный закон от 27.07.2004 № 79-ФЗ «О государственной гражданской

службе Российской Федерации»;

- Федеральный закон от 02.03.2007 № 24-ФЗ «О внесении изменений в отдельные

законодательные акты Российской Федерации в части уточнения требований к лицам,

замещающим государственные или муниципальные должности, а также должности

государственной или муниципальной службы»;

- Федеральный закон от 02.03.2007 № 25-ФЗ «О муниципальной службе в


- Федеральный закон от 12.04.2007 № 48-ФЗ «О внесении изменений в отдельные

законодательные акты Российской Федерации в части установления требований к

указанию стоимостных показателей»;

- Указ Президента Российской Федерации от 30.03.2006 № 285 «О Комиссии при

Президенте Российской Федерации по вопросам совершенствования государственного

управления»;

- Указ Президента Российской Федерации от 25.10.2006 № 1191 «О внесении

изменений в Указ Президента Российской Федерации от 30 марта 2006 г. № 285 «О

Комиссии при Президенте Российской Федерации по вопросам совершенствования

государственного управления и правосудия»;

- Указ Президента Российской Федерации от 06.06.2007 № 722 «Об утверждении

Положения о порядке проведения экспериментов в ходе реализации федеральных

программ развития федеральной государственной гражданской службы»;

- Указ Президента Российской Федерации от 24.09.2007 № 1274 «Вопросы

структуры федеральных органов исполнительной власти»;


изменений в некоторые акты Президента Российской Федерации;

10

- Постановление Правительства Российской Федерации от 12 августа 2005 г. № 509

«О порядке оплаты труда независимых экспертов, включаемых в составы аттестационной

и конкурсной комиссий, а также комиссии по соблюдению требований к служебному

поведению федеральных государственных гражданских служащих и урегулированию

конфликта интересов, образуемых федеральными государственными органами»;

- Указ Президента Российской Федерации от 31.12.2005 № 1574 «О Реестре

должностей федеральной государственной гражданской службы» (в редакции 2012 года);

- Письмо Министра здравоохранения и социального развития от 18.09.2006 №

5350-ПР «Рекомендации по отнесению лиц, замещающих должности федеральной

государственной гражданской службы, к категории «обеспечивающие специалисты»;

- Указ Президента Российской Федерации от 01.02.2005 № 111 «О порядке сдачи

квалификационного экзамена гражданскими служащими Российской Федерации и оценки

их знаний, навыков и умений (профессионального уровня)»;

- Указ Президента Российской Федерации от 01.02.2005 № 113 «О порядке

присвоения и сохранения классных чинов государственной гражданской службы

Российской Федерации федеральным государственным гражданским служащим»;

- Указ Президента Российской Федерации от 09.06.2006 №577 «О классных чинах

федеральных государственных служащих Федеральной налоговой службы и ее

территориальных органов»;

- Письмо Министра здравоохранения и социального развития Российской

Федерации от 28.07.2005 № 3541-ПР «Рекомендации по организации работы при

подготовке проектов правовых актов о присвоении классных чинов федеральным

государственным гражданским служащим федеральных органов исполнительной власти»;

- Письмо заместителя Министра здравоохранения и социального развития

Российской Федерации от 01.03.2006 № 965-АЛ «О порядке представления материалов к

присвоению классных чинов федеральным государственным гражданским служащим,

замещающим должности федеральной государственной гражданской службы высшей и

главной групп»;

- Указ Президента Российской Федерации от 27.09.2005 № 1131 «О

квалификационных требованиях к стажу государственной гражданской службы

(государственной службы иных видов) или стажу работы по специальности для

федеральных государственных гражданских служащих»;

- Указ Президента Российской Федерации от 03.03.2007 № 269 «О комиссиях по

соблюдению требований к служебному поведению государственных гражданских

служащих Российской Федерации и урегулированию конфликта интересов»;

- Указ Президента Российской Федерации от 01.02.2005 № 112 «О конкурсе на

замещение вакантной должности государственной гражданской службы Российской

Федерации»;

- Распоряжение Правительства Российской Федерации от 26.05.2005 №667-р «Об

утверждении формы анкеты для участия в конкурсе на замещение вакантной должности

государственной гражданской службы Российской Федерации»;

- Распоряжение Правительства Российской Федерации от 16.10.2007 № 1428-р.;

- Указ Президента Российской Федерации от13.05.2000 № 849 «О полномочном

представителе Президента Российской Федерации в федеральном округе»;


обеспечения деятельности аппаратов полномочных представителей Президента

Российской Федерации в федеральных округах»;


взаимодействия и координации деятельности органов исполнительной власти субъектов

Российской Федерации и территориальных органов федеральных органов исполнительной

власти»;

11

- Постановление Правительства Российской Федерации от 05.12.2005 № 725 «О

взаимодействии и координации деятельности органов исполнительной власти субъектов

Российской Федерации и территориальных органов федеральных органов исполнительной

власти»;

- Указ Президента Российской Федерации от 16.02.2005 № 159 «О примерной

форме служебного контракта о прохождении государственной гражданской службы

Российской Федерации и замещении должности государственной гражданской службы



возложении полномочий представителя нанимателя по заключению служебных

контрактов о прохождении федеральной государственной гражданской службы с лицами,

назначаемыми на должность и освобождаемыми от должности Правительством

Российской Федерации, и решению иных вопросов, связанных с прохождением ими

федеральной государственной гражданской службы»;

- Федеральный закон от 27.07.2006 № 152-ФЗ «О персональных данных»;


изменений и дополнений в Указ Президента Российской Федерации от 15 мая 1997 г. №

453 «Представление лицами, замещающими государственные должности Российской

Федерации, и лицами, замещающими государственные должности государственной

службы и должности в органах местного самоуправления, сведения о доходах и

имуществе»;

- Указ Президента Российской Федерации от 01.06.1998 № 641 «О мерах по

организации проверки сведений, представленных лицами, замещающими

государственные должности Российской Федерации в порядке назначения и

государственные должности Федеральной государственной службы»;


Положения о персональных данных государственного гражданского служащего

Российской Федерации и ведении его личного дела»;

- Указ Президента Российской Федерации от 28.06.2005 № 736 «Об изменении и

признании утратившими силу некоторых актов Президента РСФСР и Президента



порядке разработки и утверждения административных регламентов, исполнения

государственных функций и административных регламентов предоставления

государственных услуг»;

- Письмо Министра здравоохранения и социального развития Российской

Федерации от 10.08.2005 № 3855-ВС «Рекомендации по разработке должностных

регламентов федеральных государственных гражданских служащих в федеральных

министерствах, федеральных службах и федеральных агентствах»;

- Письмо заместителя директора Департамента трудовых отношений и

государственной гражданской службы Министерства здравоохранения и социального

развития Российской Федерации от 12.10.2005 № 3441-17 «Таблицы 1-11 к

Рекомендациям по разработке должностных регламентов федеральных государственных

гражданских служащих в федеральных министерствах, федеральных службах и

федеральных агентствах»;

- Указ Президента Российской Федерации от 01.02.2005 № 110 «О проведении

аттестации государственных гражданских служащих Российской Федерации»;


совершенствовании оплаты труда лиц, замещающих отдельные государственные

должности Российской федерации, и лиц, замещающих отдельные государственные

должности федеральной государственной службы»;

12


совершенствовании оплаты труда лиц, замещающих государственные должности

федеральной государственной службы в территориальных органах федеральных органов

исполнительной власти аппаратах некоторых федеральных судов и управлениях (отделах)

Судебного департамента при Верховном Суде Российской Федерации в субъектах


- Указ Президента Российской Федерации от 25.07.2006 № 763 «О денежном

содержании федеральных государственных гражданских служащих»;

- Указ Президента Российской Федерации от 25.07.2006 № 765 «О единовременном

поощрении лиц, проходящих федеральную государственную службу»;


дополнительных мерах по повышению эффективности использования средств на оплату

труда работников федеральных органов исполнительной власти»;

- Указ Президента Российской Федерации от 30.12.2006 № 1490 «О повышении

окладов месячного денежного содержания лиц, замещающих должности федеральной

государственной гражданской службы»;


окладов месячного денежного содержания лиц, замещающих должности федеральной

государственной гражданской службы»;


денежного вознаграждения лиц, замещающих государственные должности Российской

Федерации»;

- Постановление Правительства Российской Федерации от 18.09.2006 г. N 573 «О

предоставлении социальных гарантий гражданам, допущенным к государственной тайне

на постоянной основе, и сотрудникам структурных подразделений по защите

государственной тайны»;

- Постановление Правительства Российской Федерации от 24.03.2007 № 176 «Об

оплате труда работников федеральных государственных органов, замещающих

должности, не являющиеся должностями федеральной государственной гражданской

службы»;

- Постановление Правительства Российской Федерации от 06.09.2007 № 562 «Об

утверждении Правил исчисления денежного содержания федеральных государственных

гражданских служащих»;

- Распоряжение Правительства от 28.09.2007 № 1311-р.;

- Указ Президента Российской Федерации от 18.07.2005 № 813 «О порядке и

условиях командирования федеральных государственных гражданских служащих»;

- Федеральный закон от 15.12.2001 № 166-ФЗ «О государственном пенсионном

обеспечении в Российской Федерации»;


перечня должностей, периоды службы (работы) в которых включаются в стаж

государственной службы для назначения пенсии за выслугу лет федеральных

государственных служащих»;

- Указ Президента Российской Федерации от 29.05.2007 № 682 «О пересчете

размера ежемесячной доплаты к пенсии лицам, замещавшим государственные должности

Российской Федерации, лицам, замещавшим должности в органах государственной власти

и управления Союза ССР и РСФСР, гражданам Российской Федерации, замещавшим

должности в аппарате Исполнительного Комитета Союза Беларуси и России,

Секретариате Парламентского Собрания Союза Беларуси и России, Межгосударственном

экономическом комитете Экономического союза и Межгосударственном статистическом

комитете Содружества Независимых Государств»;

- Указ Президента Российской Федерации от 18.10.2007 № 1373с «О некоторых

мерах по обеспечению социальной защиты отдельных категории пенсионеров»;

13


государственных наградах Российской Федерации»;

- Распоряжение Президента Российской Федерации от 17.12.2007 № 706-рп «О

внесении изменений в Инструкцию о порядке вручения орденов, медалей, знаков отличия,

нагрудных знаков к почетным званиям Российской Федерации, утвержденную

распоряжением Президента Российской Федерации от 3 апреля 1997 г. № 96-рп»4


Почетной грамоте Правительства Российской Федерации»;

- Постановление Правительства Российской Федерации от 28.07.2005 г. №452 «О

типовом регламенте внутренней организации федеральных органов исполнительной

власти»;


дополнительном профессиональном образовании государственных гражданских

служащих Российской Федерации»;

- Распоряжение Президента Российской Федерации от 14.05.2007 № 245-рп «Об

организации подготовки (стажировки) государственных служащих за рубежом в 2007

году;

- Постановление Правительства от 10.04.2007 № 218 «Об обеспечении

деятельности Российской академии государственной службы при Президенте Российской

Федерации и федеральных государственных образовательных учреждений,

осуществляющих обучение государственных служащих.

На уровне субъектов федерации принимаются практически аналогичные по

содержанию нормативно-правовые акты. Применение федеральных нормативно-правовых

актов, а также актов субъектов федерации осуществляется посредством издания

множественных ведомственных актов, преломляющих их под существующую систему

каждого ведомства.

Источниками права публичной службы во Франции являются:

- Конституция V Республики 1958 года;

- Декларация прав человека и гражданина;

- преамбула Конституции 1946 года;

- Общий статут публичной службы, состоящий из четырѐх законов (Закон от 13

июля 1983 года о правах и обязанностях служащих, Закон от 11 января 1984 года,

содержащий положения статута о центральной публичной службе, Закон от 26 января

1984 года, содержащий положения о местной публичной службе, Закон от 9 января 1986

года, содержащий положения о больничной (медицинской) публичной службе);

Применительно к отдельным конкретным ситуациям разрабатываются особые

статуты, уточняющие способы применения общего статута ко всем служащим

конкретного штата (корпуса) чиновников и выполняющих сходные задачи в одном или

нескольких административных органах. Особый статут дополняет общий статут и служит

основой для его исполнения.

Отдельные категории публичных служащих (полицейские, авиадиспетчеры)

подчинены специальным статутам, существование которых закреплено законодательно.

Например, специальный статут может лишить публичного служащего права на

забастовку.

- Закон о пенсиях;

- Закон о подготовке агентов территориальной публичной службы.

- Нормативно-правовые акты администрации (как правило, Конституционного

совета, органов административной юстиции, Государственного совета), которые дают

толкование статутов, уточняет их содержание и порядок применения;

- Судебная практика. Область применения административного права совпадает с

юрисдикцией административного судьи. В этой части французское право подразделяется

на официальное (полностью писанное, создаваемое без участия судей; официально судьи

14

не вправе выносить регламентарные постановления, лишь толкуют существующий закон)

и реальное, обязывающее судью выносить решение для обеспечения доступа к

правосудию, даже если закон неясен, недостаточен и неполон. Фактически многократное

применение одного и того же подхода в судебной практике формирует стереотипную

модель, которая впоследствии может быть официально признана на законодательном

уровне.

В Германии ключевыми предписаниями для профессионального чиновничества

являются абз. 4 и 5 ст. 33 Основного закона (Конституция от 23 мая 1949 года): чиновники

осуществляют властно-правовые полномочия (правомочие на вмешательство в основные

права); законодатель обязан регулировать чиновное право с учѐтом традиционных

принципов профессионального чиновничества. Те же положения реализуются в

предписаниях федерального права и в праве земель.

Наиболее важными нормативными актами федерального чиновного права

являются:

- Федеральный закон о чиновниках от 14.07.1953 года в редакции от 30.11.2000

года, который регулирует основные вопросы положения федеральных чиновников;

- Федеральный закон о денежном довольствии чиновников и государственных

служащих от 27 июля 1957 года (в редакции от 3 декабря 1998 года);

- Закон об обеспечении чиновников, который регулирует социальное обеспечение

чиновников (пенсию, обеспечение при несчастных случаях);

- Федеральное постановление о прохождении службы чиновниками от 15 ноября от

8 марта 1990 года;

- Рамочный закон о правовом положении чиновников от 1 июля 1957 года (в новой

редакции от 27 февраля 1985 года), действующий в отношении федеральных, земельных и

коммунальных чиновников;

- Закон О реформе права публичной службы от 24 февраля 1997 года (с

последними изменениями от 21 декабря 1998 года);

- Федеральный Дисциплинарный устав от 20 июля 1967 года.

Существует ряд федеральных законов и постановлений Правительства,

регулирующих права и обязанности отдельных категорий служащих, как, например,

Социальный кодекс, Закон О государственных служащих федеральной помощи, Закон Об

охране материнства, Федеральный закон О средствах на воспитание, Закон Об инвалидах.

Закон О защите трудящейся молодежи, Закон О страховании государственных служащих,

Закон О возмещении расходов на поездки федеральных служащих, Закон О германских

федеральных железных дорогах, Закон О германской федеральной почте.

Законы в области социального положения чиновников:

- Закон о денежном вознаграждении в период отпуска,

- Федеральный закон о командировочных расходах,

- Федеральный дисциплинарный закон, регулирующий ответственность за

дисциплинарные проступки чиновников.

В Японии основным законом, регулирующим статус и деятельность публичных

должностных лиц, является Закон «О государственных публичных должностных лицах»

№ 120 от 21 октября 1947 года. Этот нормативно-правовой акт достаточно подробно

регламентирует ключевые вопросы статуса публичных чиновников, а также

организационные вопросы их деятельности. В то же время он дополнен рядом иных

нормативных актов, таких как:

- Закон «Об этике государственных публичных должностных лиц» № 129 от 1999

года;

- Закон «Об административной процедуре» 1993 года;

- Закон "Об силах самообороны" №162 от 1954 года;

- Закон "О регулировании публичных финансовых корпораций" акт №99 от 1951

года;

15

- Закон «О минимальной заработной плате» № 137 от 15 апреля 1959 года;

- Закон «О безопасности выплат вознаграждения» № 34 от 27 мая 1976 года;

- Закон о доступе к информации, содержащейся в административных органах» №

42 от 14 мая 1999 года.

Правовую основу законодательства Голландии о гражданской службе составляют:

- Конституция;

- Закон о центральном и местном управлении 1929 года;

- Закон об общем административном праве 1992 года;

- Общее Постановление о гражданской службе 1931 года;

- Декрет о денежном вознаграждении для гражданских служащих 1984 года;

- Декрет о дополнительных доходах гражданских служащих 1983 года;

- Положение об оценке гражданских служащих 1985 года;

- Порядок найма и отбора 1985 года;

- Положение о правовом статусе участников учебных курсов повышения

квалификации 1986 года;

- Положение о правовом статусе участников начальных учебных курсов 1988 года;

- Декрет о компенсационных расходах 1989 года;

- Положение о компенсационных расходах 1989 года;

- Положение о поощрениях за долгосрочную службу 1989 года;

- Положение о снижении денежного довольствия за счѐт дополнительной

деятельности в рабочее время 1991 года;

- Декрет о внутренних поездках 1993 года;

- Постановление о внутренних поездках 1993 года;

- Декрет о политике перемещений 1993 года;

- Постановление об ограничении срока членства в публичных органах 1994 года;

- Декрет о заграничных поездках 1994 года;

- Постановление о заграничных поездках 1994 года;

- Процедура жалоб на сексуальное домогательство на гражданской службе 1994

года;

- Схема сбережения заработной платы на гражданской службе 1994 года;

- Закон о приватизации ABP пенсионного фонда 1995 года;

- Рамочный закон о досрочной отставке в публичном секторе 1995 года;

- Пенсионное соглашение 1995 года;

- Постановление о пенсии 1995 года;

- Постановление о процедурах реорганизации 1996 года;

- Схема гибкой пенсии и отставки 1996 года;

- Декрет о расширенных пособиях по безработице 1996 года;

- Декрет о водителях гражданской службы 1998 года;

- Рамочный декрет о телеработе 2001 года;

- Схема IKAP (индивидуальный выбор времени и условий служебного пакета) 2003

года;

- Схема пожизненных гарантий для гражданских служащих 2005 года;

- Соглашение о центральной досрочной отставке 2005 года;

- Закон о Консультативных советах и комитетах 2008 года;

- Приказ о должностях, требующих физической подготовки 2008 года;

- Декрет о консультативных советах и комитетах 2009 года;

- Декрет о сообщении о предполагаемых правонарушениях (на гражданской

службе и в полиции) 2009 года.

В Китае также действует Закон о гражданской службе 2006 года.

В Республике Корея гражданская служба регулируется Законом о государственных

публичных должностных лица, Законом об этике публичной службы, Кодексом

16

управления публичными должностными лицами и Законом о пенсиях публичных

должностных лиц.

На уровне подзаконных актов существует Декрет о назначении Публичных

должностных лиц, Декрет о проведении экзаменов на назначение публичных

должностных лиц, Декрет о дисциплинарных действиях в отношении публичных

должностных лиц, Положение об апелляционной процедуре. Некоторые виды публичной

службы регулируются специальными актами, применяемыми к этим видам службы

(например, полиции, военнослужащим). Также, положения, относящиеся к публичной

службе, содержатся в Законе об организации Правительства, Законе об аудиторском и

инспекционном совете, Законе об организации судов, Законе об офисах прокуроров и

другие.

На локальном уровне действуют Закон о местных публичных должностных лицах,

а также иные аналогичные общегосударственным законы, действующие на локальном

уровне.

В Малайзии основы государственной службы регулируются Конституцией и

Инструкцией (по назначению, продвижению по службе и прекращению службы) для

публичных должностных лиц 2012 года.

4. Сфера применения законодательства о государственной службе.

Законодательство США по своей структуре и отраслевому делению существенно

отличается от подходов, используемых в романо-германской правовой системе. Данное

отличие связано не только с тем, что оно во многом построено на прецедентном праве.

Характерной чертой административного права США является то, что оно регулирует

полномочия и порядок деятельности административных учреждений, а также контроль

судов над администрацией. Внутренняя же организация административной системы и

структура отдельных учреждений регулируется особой отраслью права – правом

публичной администрации.

Конституции в США хотя и имеют прямое действие, но признаются источниками

права с существенной оговоркой, поскольку не формируют напрямую принципов и норм

этих отраслей (в отличие от, например, Франции и Германии).

V и XIV поправки к Конституции США сыграли принципиальную роль в

административном праве и праве публичной администрации США. Они рассматриваются

американцами как основание для участия заинтересованных лиц в процессе выработки

административного решения либо для предъявления в суде иска к учреждению,

сотрудники которого своими действиями по службе нанесли ущерб частному лицу.

Раздел 2 ст. III Конституции США является основой института судебной проверки

оспариваемых частным лицом действий администрации.

До 1946 года в деятельности независимых агентств существовал значительный

разнобой. В связи с этим в 1946 году был принят Закон об административной процедуре

(Administrative Procedure Act). Положения этого закона были в дальнейшем расширены за

счѐт принятия законов о свободе информации 1967 года (Freedom of Information Act), о

неприкосновенности частной собственности 1974 года (Privacy Act) и т.д.i Федеральный

Закон об административной процедуре состоял всего из 11 статей, но по существу являлся

административным кодексом. Он сформулировал положения, регулирующие порядок

информирования граждан о деятельности администрации, административное

нормотворчество, квазисудебную деятельность, проверку судами решений

административных учреждений.

В 1966 году Конгресс кодифицировал пятый раздел Свода законов США (Title 5 of

United States Code), получивший название «Правительственная организация и служащие».

Он почти полностью посвящен учреждениям в системе исполнительной власти, в том

числе и административным. Этот раздел делится на три части: Часть 1 «Учреждения в

17

общем», Часть 2 «Управление гражданской службой», Часть 3 «Служащие». Федеральный

Закон об административной процедуре был включѐн в первую часть, которая содержит

лишь незначительные положения о структуре и полномочиях администрации в целом и

почти ничего – о структуре и полномочиях отдельных учреждений. Фактически эти

положения имеются в пятом разделе, однако они разбросаны по многочисленным законам

других частей пятого раздела и 49 раздела Свода законов.

В первой части раздела пятого Свода законов США содержится определение

исполнительных и военных департаментов, правительственных корпораций, независимых

учреждений и исполнительных агентств. Эта же часть касается вопросов организации

власти, инструкций департаментов, делегирования полномочий, предъявления претензий

к административным органам, систематического обзора деятельности агентств,

административных процедур и административной деятельности (включая

нормотворчество и административную юстицию), процедур проведения публичных

служащих (включая конференции, судебные слушания и исполнительную

реорганизацию).

Вторая часть пятого раздел Свода законов США касается вопросов организации

процесса управления гражданской службой, специальных полномочий органов,

осуществляющих деятельность в этой сфере, а также регулирования политической

деятельности некоторых государственных и местных служащих.

Третья часть, наиболее полно и тесно связанная с собственно статутом

гражданского служащего, регулирует вопросы определения того, кто является

гражданским служащим, процедур его найма, проведения экзаменов, отбора и назначения,

перемещений по службе, восстановления на работе и выхода на пенсию,

профессиональной подготовки, переподготовки, исполнения обязанностей, процедур

поощрения, классификации, уровня и системы заработной платы, командировок,

социальных гарантий, рабочего времени и отпусков, управления трудовыми

отношениями, запрета дискриминации и иной кадровой практики, ограничений по

службе, страховки и иных вопросов, касающихся гражданской службы.

Помимо многочисленных норм по вопросам гражданской службы, содержащимся в

пятом разделе Свода законов США, существует Закон о реформе гражданской службы

1978 года, изменившем систему управления гражданской службой, введший систему

оценки персонала и изменивший классификацию должностей гражданской службы.

В 1946 году был также принят еще один важный закон – Федеральный закон о

претензиях из причинения вреда (Federal Tort Claims Act). Этот Закон предусматривает

имущественную ответственность федеральной казны за вред, причинѐнный

неправомерными действиями государственных служащих.

Легислатуры штатов принимают собственные Законы об административной

процедуре, а также Примерные Законы об административной процедуре. Они

разрабатывались уполномоченными штатов по унификации законодательства и ими же

обновлялись. Зачастую они значительно лучше сформулированы, чем федеральный Закон.

Деятельность системы местного самоуправления также в отдельных случаях

регулируется особыми актами об административной процедуре.

Значительная роль в правотворчестве в области административного права

принадлежала судам, которые, являясь наиболее квалифицированными и авторитетными

толкователями норм права, санкционировали передачу учреждениям нормотворческих и

судебных полномочий. Их деятельности судов произошли также новые материальные и

процессуальные нормы административного права и права публичной администрации,

которые в дальнейшем нашли своѐ отражение в нормах законодательства либо

продолжили действовать сами по себе. В некоторых случаях они даже ограничивают

сферу применения действующего законодательства. Особо сильную роль судебное

правотворчество приобрело в 60-е годы 20 века, когда суды стали рассматривать себя как

органы, осуществляющие правовые реформы, необходимые общественности, но

18

встречающие противодействие со стороны законодательных органов. В результате этой

деятельности был изменѐн подход к системе ответственности правительственных

учреждений штатов перед частными лицами, а также расширен круг лиц, которые могут

принимать участие в административном процессе и обжаловать решения администрации в

суд.

Еще одним важным источником административного права являются

административные нормативные акты. По количеству и объѐму они значительно

превышают законы и судебные постановления. Первостепенную роль в этом процессе

занимает президент, издающий приказы и реорганизационные планы. Реорганизационные

планы являются актами делегированного законодательства, принимаются на основе

законов о реорганизации и могут вносить изменения в действующее законодательство. На

их основе очень часто реформируются система и структура правительственных органов

(Закон Оувермена 1918 года, предусматривающий право президента реорганизовывать

административные аппарат в интересах военного времени). Исполнительные приказы

иногда также являются актами делегированного законодательства.

Федеральные департаменты и агентства (ведомства) издают нормативные акты в

виде приказов, инструкций, правил производства и процедуры и т.д.

В Российской Федерации на федеральном уровне существует три рамочных закона,

прямо регулирующих государственную гражданскую службу: Закон «О государственной

гражданской службе», Закон «О системе государственной службы» и Закон «О

муниципальной службе в Российской Федерации».

Предметом регулирования первого закона являются отношения, связанные с

поступлением на государственную гражданскую службу, ее прохождением и

прекращением, а также с определением правового положения (статуса) федерального

государственного гражданского служащего и государственного гражданского служащего

субъекта федерации.

Второй закон определяет правовые и организационные основы системы

государственной службы и систему управления государственной службой.

Третий закон регулирует отношения, связанные с поступлением на

муниципальную службу, прохождением и прекращением муниципальной службы, а также

с определением правового положения (статуса) муниципальных служащих. Из действия

этого закона выведены депутаты, члены выборных органов местного самоуправления,

выборные должностные лица местного самоуправления, члены избирательных комиссий

муниципальных образований, действующих на постоянной основе и являющихся

юридическими лицами, с правом решающего голоса, поскольку указанные лица не

являются муниципальными служащими.

Наибольшее число вопросов государственной гражданской службы регулируется

актами Президента Российской Федерации: структура федеральных органов

исполнительной власти, порядок проведения конкурса на замещение вакансий

государственной гражданской службы, классные чины и порядок их присвоения,

деятельность центров правовой информации, деятельность комиссий по соблюдению

требований к служебному поведению, порядок проведения экспериментов в ходе

реализации государственных программ, деятельность Комиссии по совершенствованию

государственного управления, порядок прохождения квалификационного экзамена, реестр

должностей государственной гражданской службы, денежное содержание федеральных

государственных служащих, повышение квалификации, откомандирование,

квалификационные требования к стажу, единовременные поощрения, некоторые вопросы

пенсионного обеспечения гражданских служащих, сведения о доходах и иной личной

информации и др.

Положения актов Президента в деталях раскрываются актами правительства, а

также практически реализуются на уровне федеральных органов исполнительной власти

посредством принятия локальных актов, методических рекомендаций, обмена письмами и

19

т.п. Аналогичные акты могут приниматься не только на уровне ведомств, но и на уровне

отдельных административно-территориальных единиц.

Государственная гражданская служба субъектов федерации регулируется на

соответствующем административно-территориальном уровне по абсолютно такой же

схеме, то есть законами субъектов федерации и соответствующими подзаконными актами.

Этика поведения гражданских служащих регулируется Кодексом поведения

государственных служащих Российской Федерации.

Общий статут публичной службы Франции регулирует правовое положение

чиновников (во французском смысле этого слова), их профессиональную деятельность, и

устанавливают наиболее важные основы публичной службы.

Ст. 2 Закона № 83-634 от 13 июля 1983 года, содержащего права и обязанности

публичных служащих, применяется в отношении «гражданских служащих

административных органов государства, регионов, департаментов, коммун и их

публичных учреждений, включая учреждения, упомянутые в статье L.792 кодекса

здравоохранения, за исключением служащих парламентских ассамблей и магистратов

судебных органов». Эта же статья устанавливает изъятия из круга лиц, подпадающих под

действие данного закона, а именно «в публичных службах и учреждениях промышленного

и коммерческого характера закон применяется только в отношении агентов, имеющих

статус служащего. Данный закон содержит также гарантии деятельности гражданских

служащих, различие должностей и чинов публичной службы, вопросы продвижения по

карьерной лестнице и дисциплинарной власти в отношении чиновников, их права и

обязанности.

Второй Закон, входящий в общий статут, применяется в отношении лиц, которые

будучи предметом регламентации положениями раздела 1 общего статута (выше

указанного закона), были назначены на должность с полным рабочим днем и которым был

присвоен чин в иерархии центральных органов управления государства, подчинѐнных им

внешних служб и публичных учреждений государства. В нем определяются

консультативные органы публичной службы, процедуры приѐма на публичную службу,

структура карьеры чиновника и его правовое положение в процессе прохождения

действительной службы, передачи его в распоряжение органов вне места основной

службы, откомандирование, положение вне штата, кадрового резерва, процедура несения

национальной службы, процедура пользования правом на отпуск по уходу за ребенком,

вопросы аттестации, продвижения по службе, перевода на другую работу, изменения

класса, выплаты вознаграждения и дисциплинарной ответственности, прекращение

обязательств по службе, а также положение нештатных служащих.

Третий Закон (третий раздел) общего статута касается местной публичной службы,

и касается лиц, которые, подпадая под регламентацию раздела (Закона) 1 общего статута

публичных служащих и служащих местных коллективов, были назначены на постоянную

должность и аттестованы на чин постоянной иерархии коммун, департаментов, округов

или публичных учреждений, подчинѐнных им, за исключением директоров и

бухгалтерских служащих касс муниципального кредита. Этот закон регулирует статус

чиновников местной публичной службы, определяет органы местной публичной службы

(Высший совет публичной службы местных коллективов, Национальный центр публичной

службы местных коллективов, органы управления штатами служащих, паритетные

административные комиссии и паритетные технические комитеты). Закон также

устанавливает процедуры обеспечения доступа к местной государственной службе,

структуру карьеры чиновника местной публичной службы, их правовое положение по той

же схеме, что и для чиновников центральной публичной службы, вопросы перевода на

другую работу в связи с увечьем или инвалидностью, вознаграждение, прекращение

карьеры и потерю работы, право на профсоюзную деятельность, положения, применяемые

в отношении должностей, несопоставимых с государственными должностями, местным

чиновникам, занятым неполный рабочий день, штатных и нештатных агентов.

20

Отдельным, четвертым разделом (Законом № 86-33 от 9 января 1986 года) общего

статута устанавливаются положения, касающиеся больничной (медицинской) публичной

службы. Данный закон определяет статус чиновников больничной службы, порядок

включения в штат нештатных агентов и иные положения, схожие по содержанию с

предыдущими законами, однако применяемые только к чиновникам больничной службы.

Общий статут закрепляет основополагающие начала публичной службы,

систематизирует нормы, регулирующие статус служащих, а также вводит систему защиты

служащего от произвола.

Особые статуты детализируют функции чиновников данного штата, уточняют

условия и способы приѐма на службу, квалификационные требования к должностям,

закрепляют организацию и схему осуществления карьеры (чины, ранги, скорость

продвижения), определяют порядок распределения служащих по различным видам

положений (откомандирование, передача в распоряжение, внештатная работа).

Практически все положения общего статута реализуются на практике посредством

издания циркуляров и иных административных актов.

Для уяснения сути правового регулирования публичной службы в Германии

необходимо понимание того, как устроена немецкая система административного права.

Она состоит из общего и особенного административного права. Право публичной службы

(чиновное право) входит в особенное административное право. В то же время строение

административно-правовой системы таково, что она существует в неразрывном единстве,

взаимовлиянии и взаимопроникании. Отдельные области особенного административного

права являются «экспериментальным пространством» для новых форм регулирования,

которые успешно пройдя проверку, могут быть при соответствующих обстоятельствах

вынесены в общее административное право для последующего применения во всех

областях административного права. Данное положение строится на принципе lex specialis

derogate legi generali (специальный закон предшествует общему закону). Таким образом,

для уяснения сути правового регулирования публичной службы в Германии недостаточно

знать нормы лишь особенной части административного права, но необходимо также

постоянно обращаться к общей части.

Ключевыми предписаниями для профессионального чиновничества являются абз. 4

и 5 ст. 33 Основного закона (Конституция от 23 мая 1949 года): чиновники осуществляют

властно-правовые полномочия (правомочие на вмешательство в основные права);

законодатель обязан регулировать чиновное право с учѐтом традиционных принципов

профессионального чиновничества. Те же положения реализуются в предписаниях

федерального права и в праве земель.

Федеральный закон о чиновниках от 14.07.1953 года в редакции от 30.11.2000 года,

который регулирует основные вопросы положения федеральных чиновников.

Федеральный закон о денежном довольствии чиновников и государственных

служащих от 27 июля 1957 года (в редакции от 3 декабря 1998 года) определяет размеры и

порядок осуществления выплат денежного содержания чиновников.

Закон об обеспечении чиновников, регулирует социальное обеспечение

чиновников (пенсию, обеспечение при несчастных случаях).

Федеральное постановление о прохождении службы чиновниками от 15 ноября от

8 марта 1990 года определяет вопросы их карьеры.

Рамочный закон о правовом положении чиновников от 1 июля 1957 года (в новой

редакции от 27 февраля 1985 года) действует в отношении федеральных, земельных и

коммунальных чиновников. Его задачей является унифицирование денежного

содержания, прохождения службы и социального обеспечения чиновников, с тем, чтобы

исключить конкуренцию между корпорациями, на службе которых находятся чиновники,

и тем самым отток последних. На основе Рамочного закона были приняты

соответствующие законы и иные нормативно-правовые акты субъектов федерации.

21

Закон О реформе права публичной службы от 24 февраля 1997 года (с последними

изменениями от 21 декабря 1998 года) определил основные направления изменения

законодательства о публичной службе Германии.

Федеральный Дисциплинарный устав от 20 июля 1967 года устанавливает условия

и порядок привлечения чиновников к дисциплинарной ответственности.

В общем можно сказать, что сферой применения законодательства о

государственной службе в Германии является порядок поступления, повышения

квалификации, назначения на должность, разрешение споров, установление

рекомендуемых размеров оплаты труда, вопросы социальной защиты и разграничение

компетенции.

Не смотря на то, что Английская правовая система относится к системе общего

права, в последнее время значительное внимание стало уделяться усилению роли закона

(статута). В сферу их регулирования попадают такие вопросы, как организация

административной юстиции, организация органов местного самоуправления (Акты о

местном самоуправлении 1999 и 2000 годов).

Так как структура гражданской службы Великобритании многослойна и запутана,

то и регламентация различных сторон работы чиновников осуществляется неодинаково.

Некоторые направления их деятельности регламентируются весьма активно и

широкомасштабно ежегодно принимаемыми статутами или внесением дополнений в уже

действующие законы, актами делегированного законодательства (приказами в Совете,

статутными постановлениями, инструкциями отдельных министерств), прецедентами. Это

относится к регулированию вопросов найма на службу и увольнения, оплаты труда

гражданских служащих, их пенсионного обеспечения.

В то же время регулирование компетенции гражданских служащих как правило

ограничивается принятием отдельных ключевых статутов.

Сфера применения нормативных актов, которые так или иначе затрагивают

вопросы Государственной службы распространяется на деятельность как Премьер-

министра, так и Министров, Секретарей Собрания и Национальное Собрание,

государственных служащих всех уровней в целях благожелательного, эффективного и

своевременного, при этом беспристрастного и добросовестного рассмотрения дел и

поручений Администрации (всеобъемлющий термин) в интересах ее Короны

(подразумевается интерес подданных ее Величества /граждан/ и иных граждан).

Рамочный нормативно-правовой документ, который в настоящее время

устанавливает основные условия деятельности каждого гражданского служащего –

Кодекс Гражданской Службы, был принят в 1996 году. По прошествии 10 лет он был

пересмотрен и в июне 2006 года был принят в новой редакции. Затем в 2010 году новые

изменения были сделаны в результате принятия Закона о конституционной реформе и

управлении 2010 года.

С принятием этого документа связано определение важнейшей роли Комиссии

гражданской службы, которая рассматривает жалобы на действия гражданских служащих.

Она также оказывает содействие департаментам в вопросах реализации Кодекса.

Основными вопросами, регулируемыми Кодексом Гражданской Службы

Великобритании являются:

- принципы гражданской службы;

- стандарты поведения гражданского служащего;

- запрет совершения действий, противоречащих нормам Кодекса, а также общей

политике департамента;

- процедуры расследования действий гражданского служащего и подачи жалоб в

Комиссию гражданской службы;

- деятельность Комиссии по рассмотрению жалоб.

В Кодексе не затронуты следующие вопросы:

- гарантии управления персоналом;

22

- несогласие с политикой оплаты труда;

- несогласие с принятыми управленческими решениями.

По мнению английского законодателя, эти вопросы должны решаться в рамках

процедур самого департамента.

В некоторых случаях нормы Кодекса Гражданской Службы входят в столкновение

с нормами Кодекса Управления Гражданской Службой, который регламентирует условия

работы гражданских служащих, а также Принципами Комиссии по найму гражданских

служащих, дающих право Комиссии интерпретировать принцип назначения на основе

справедливого и открытого конкурса.

На локальном уровне в Шотландии и Уэльсе для гражданских служащих

действуют собственные версии кодексов.

Кодекс Управления Гражданской Службой регулирует вопросы найма персонала,

условий труда, испытательного срока, назначения и управления специалистами,

восстановления на работе и повторных назначений, политику равного доступа к

гражданской службе, безопасности и гигиену труда, дисциплину труда (в этом разделе

Кодекс Гражданской службы включен в раздел общих положений и принципов),

конфиденциальности официальной информации, политической деятельности, возмещения

вреда, условия нахождения на Высшей государственной службе, классификацию

гражданских служащих, оценку персонала, процедуры определения размера оплаты труда

и поощрений, покрытие различных расходов, понесенных гражданским служащим в связи

с выполнением должностных обязанностей, рабочего времени, отпусков, перемещения

персонала, прекращения службы, обжалований и правового представительства.

С 2006 года этические аспекты деятельности гражданских служащих

Великобритании регулируются Моральным Кодексом Поведения Гражданских Служащих

Великобритании.

Закон о конституционной реформе и управлении 2010 года заложил основу для

последних изменений, произошедших в управлении гражданской службой

Великобритании за последние несколько лет. В частности это касается создания Комиссии

Гражданской службы, наделения еѐ полномочиями по управления гражданской службой,

определения минимальных требований к гражданской службе, принципов отбора и найма

гражданских служащих на конкурсной основе и др.

Закон о Гражданской службе Голландии определяет, кто может быть гражданским

служащим, рамки прав (материальных и нематериальных) и обязанностей гражданских

служащих, порядок назначения гражданских служащих, условия оплаты труда, вводит

систему заслуг, лежащую в основе оценки деятельности гражданских служащих, условия

труда и дисциплины, продвижения по службе, кадровую политику, освобождения от

занимаемой должности и выхода на пенсию.

Закон об общем административном праве содержит в себе положения, касающиеся

дисциплинарного производства в отношении гражданских служащих.

Общее Постановление о гражданской службе определяет полный перечень условий

увольнения гражданского служащего, а также процедуру привлечения гражданского

служащего к ответственности.

Декрет о денежном вознаграждении гражданских служащих определяет шкалу

оплаты для гражданских служащих.

В Японии рамочный Закон о государственных публичных должностных лицах

определяет критерии регулирования статуса и деятельности должностных лиц, их

классификацию, порядок деятельности Палаты по делам персонала, систему должностей и

служебных уровней, порядок и условия проведения экзаменов, назначения и увольнения

со службы, порядок оформления приѐма на службу, временное прекращение работы,

восстановление на работе, отставку и увольнение, правила исчисления и выплат

заработной платы, повышения квалификации, служебное положение, дисциплинарные

23

взыскания и гарантии должностным лицам, пенсионное обеспечение в отставке,

организации служащих и уголовную ответственность должностных лиц.

Кроме того, в Японии действует Закон о минимальном уровне заработной платы,

Закон о безопасности выплат и Закон об этике публичной службы, регулирующие

соответствующие вопросы.

Китайский рамочный Закон о гражданском служащем имеет предметом своего

регулирования администрирования гражданской службы, обеспечивающее защиту прав и

законных интересов гражданских служащих, подготовку высококвалифицированных

служащих, способных осуществлять деятельность по эффективному и честному

управлению. Закон применяется в вопросах определения того, кто является гражданским

служащим, принципы гражданской службы, квалификационные требования,

предъявляемые к гражданским служащим, их права и обязанности, должности и ранги,

вопросы занятости, оценки, назначения и отставки со службы, продвижения и понижения

по службе, награждения и ответственности, подготовки и повышения квалификации,

взаимоотношений и ограничений по службе, оплаты труда, социальных гарантий и

страховки, повторных назначений, восстановлений на работе и увольнения, выхода на

пенсию, обжалования и осуждения служащих, приема на работу, правовой

ответственности и некоторые организационные вопросы.

В Малайзии Конституция федерации определяет перечень государственных служб,

их объединений, устанавливает изъятия из государственной службы, определяет порядок

перевода должностных лиц, ограничения, связанные с увольнением и понижением в

должности, запрет дискриминации федеральных служащих, регулирует структуру и виды

деятельности Совета вооруженных сил, Комиссии по делам суда и юридической службы,

Комиссии по делам государственных служб, Комиссии по делам полицейских служб,

Комиссии по делам железнодорожной службы, определяет, кто может быть членом этих

комиссий, условия их службы и выполняемые ими функции, устанавливает статус

генерального атторнея, порядок охраны пенсионных прав и толкования соответствующего

раздела Конституции.

Детальные процедуры назначения, продвижения и прекращения службы

разработаны в Инструкции публичных должностных лиц 2012 года (о назначении,

продвижении и прекращении службы).

Сфера применения Южнокорейского законодательства о публичных должностных

лицах начинается с Конституции, устанавливающей принцип нейтралитета публичных

должностных лиц. Деятельность публичных должностных лиц может регулироваться как

национальными, так и локальными законами, однако фактически положения этих законов

совпадают.

Закон о государственных публичных должностных лицах устанавливает их

классификацию и ранги должностей, определяет характер выполняемой ими деятельности

в зависимости от вида службы, обязанность и условия по исполнению указаний

руководителя, принцип добросовестного служения обществу, запрет на политическую

деятельность, процедуру найма и продвижения по службе должностных лиц на

конкурсной основе, оценку персонала, гарантии публичным должностным лицам,

обращений публичных должностных лиц и отдельных аспектов деятельности Корейской

Комиссии Гражданской Службы, взаимодействия публичного должностного лица с

работодателем. Он также содержит регулирование вопросов повышения квалификации.

Наименования и обязанности публичных должностных лиц каждого

государственного публичного института определяются соответствующим декретом

президента.

Кодекс управления публичными должностными лицами (с изменениями от 2008

года) включает в себя положения об исполнении должностных обязанностей, порядке

разрешения конфликта интересов, запреты на нецелевое использование бюджетных

средств, политическое влияние, незаконное обогащение, порядок создания здоровой

24

атмосферы гражданской службы и ответственность за нарушение законодательства о

гражданской службе.

Закон об этике публичных должностных лиц помимо собственно этических правил

определяет режим и условия деятельности Правительственного Комитета по этике

публичных должностных лиц. Особое внимание в этом законе уделяется запрету на

раскрытие служебной информации.

5. Принципы государственной службы

В Германии принципам публичной службы уделяется важнейшее место. В то же

время следует отметить, что многие из этих принципов носят доктринальный характер,

лежащий в основе всей правовой системы, и только отдельные принципы закреплены в

законодательстве.

Из Основного закона Германии вытекают три принципа:

- принцип правового государства;

- принцип верховенства закона;

- принцип основанности на законе.

Принцип правового государства объединяет принципы верховенства закона,

основанности на законе, а также пределы должностного усмотрения, которыми обладает

администрация в своей деятельности.

Верховенство закона предполагает, что администрация связана в своей

деятельности рамками существующих законов и не может предпринимать меры, которые

бы противоречили закону. Из верховенства закона вытекают требования применения

(существующие законы должны применяться) и запрет отклонения (от законов нельзя

отклоняться).

Основанность на законе предполагает, что администрация вправе совершать только

те действия, на которые она уполномочена законом. Данный принцип используется в

целях защиты гражданина от произвола власти. При этом согласно его содержанию,

вторжение государства в сферу свободы и собственности человека допустимы лишь с

согласия избранного народного представительства. Важным является также то, что

данный принцип действует не только применительно к традиционной администрации

принуждения, но и в отношении администрации, связанной с оказанием услуг. Он

охватывает систему и структуру всей администрации, деятельность которой как следствие

регулируется законом.

Принцип основанности на законе имеет свои пределы и не должен превращаться в

отношения тотальной зависимости, которые парализуют всякое свободное действие

администрации.

Принципы, вытекающие из базового принципа правового государства,

урегулированы в законах об административных процедурах:

- принцип подведомственности, предполагающий, что администрация

осуществляет свою деятельность только через компетентные органы. При этом

компетентность имеет разные виды: субъектная, предметная и территориальная.

- принцип исследования (§ 24 Закона об административных процедурах)

устанавливает, что административный орган в силу своих обязанностей должен

самостоятельно исследовать все существенные обстоятельства и факты дела. Немецкие

административисты в подтверждение этого принципа ссылаются также на абз. 3 ст. 20

Основного закона. Из него же вытекает обязанность административного органа оказывать

содействие, то есть чиновник является одновременно «слугой власти» и «помощником

гражданина», а, следовательно, обязан консультировать его, предоставлять необходимую

информацию, помогать осуществлять его права в рамках административных процедур.

- принцип заслушивания (§ 28 Закона об административных процедурах), который

устанавливает, что перед принятием административного акта, нарушающего права

25

некоего лица, последнему должна быть предоставлена возможность высказаться по

обстоятельствам дела. Этот принцип также часто связывают с понятием человеческого

достоинства, согласно которому человек не может быть превращен в простой объект

государственных действий и с ним нельзя обращаться как с вещью без учѐта присущей

человеку ценности.

- принцип соразмерности, выраженный в виде наложения на администрацию

обязанности применять в ходе исполнения такие принудительные меры, которые наносят

наименьший ущерб обществу и частным лицам.

Существуют также принципы, относящиеся непосредственно к деятельности

чиновников, так называемые «обычные принципы профессионального чиновничества»,

которые лишь частично содержатся в законах о чиновниках. Некоторые из этих

принципов вообще не имеют четкого регулирования, однако трактуются как

существующие:

- Публично-правовое отношение верности службе и работодателю. Долг верности

означает, что чиновник в любое время вступает на стороне государства и

конституционного строя. Обратной стороной долга верности является попечительский

долг работодателя, который обязан взять чиновника под защиту в случае неправомерных

претензий;

- Пожизненный срок службы;

- Принцип содержания;

- Принцип результата;

- Ответственность чиновника перед всем обществом, а не перед политической

партией;

- Свобода политических убеждений и членства в объединениях.

Одним из наиболее важных принципов является принцип равенства субъектов

публичной службы, согласно которому никто не может быть ущемлен в своих правах из-

за религиозного вероисповедания, мировоззрения или принадлежности к политическим

партиям. В то же время следует учесть, что на практике, в отраслях, где в управленческих

структурах недостаточно представлены женщины, при равной профессиональной

подготовке предпочтение отдаѐтся женщинам.

Во Франции принципы публичной службы не имеют законодательного

закрепления, однако в процессе реформы и на практике существует ряд доктринальных

подходов, которые соблюдаются как негласное правило. Так, существует ряд исходных

положений подзаконного характера, которые в литературе именуются принципами

публичной службы:

Принцип децентрализации подразумевает передачу значительной части

полномочий на места.

Принцип деконцентрации предполагает распределение полномочий между

различными ветвями власти.

Публичная служба строится по принципу закрытой (карьерной) системы. Данный

принцип означает, что чиновник, однажды зачисленный на одну из административных

должностей, обязан всю жизнь посвятить служению государству, а государство, в свою

очередь, гарантирует ему продвижение по карьерной лестнице в соответствии с его

квалификацией и поведением.

Принцип непрерывности службы был определѐн как имеющий конституционное

значение в решении Конституционного совета от 25 июля 1979 года. Здесь же было

указано, что право на забастовку может регулироваться только законодателем.

Разделение административной и судебной властей. Административный судья

самостоятельно решает, применимы ли нормы частного права к делам, относящимся к его

юрисдикции.

26

В Великобритании принципы гражданской службы лишь недавно нашли

законодательное закрепление в Кодексе Гражданской Службы. При этом они не

именуются принципами, но «ключевыми ценностями»:

- порядочность, означающая, что обязательства по публичной службе должны

стоять выше личных интересов служащего;

- честность означает правдивость и открытость;

- объективность предполагает, что все советы и решения основаны на строгом

анализе доказательств;

- беспристрастность – действия должны осуществляться в соответствии со

значимыми обстоятельствами дела, а служение – в соответствии с равенством

правительств с различными политическими убеждениями.

Ст. 4 этого Кодекса определяет, что принципами служения являются:

- ответственность гражданского служащего перед министерством или Ассамблеей

Секретарей и Национальной Ассамблеей,

- разумное и законное выполнение должностных обязанностей,

- выполнение обязанностей в соответствии с законом (включая нормы

международного права) и осуществление административной юстиции,

- соблюдение стандартов профессиональной этики управления.

В Российской Федерации принципы государственной службы закреплены в ст.5

Закона «Об основах государственной службы Российской Федерации»:

- верховенство Конституции Российской Федерации и федеральных законов над

иными нормативными правовыми актами, должностными инструкциями при исполнении

государственными служащими должностных обязанностей и обеспечении их прав;

- приоритет прав и свобод человека и гражданина, их непосредственного действия:

обязанности государственных служащих признавать, соблюдать и защищать права и

свободы человека и гражданина;

- единство системы государственной власти, разграничение предметов ведения

между Российской Федерацией и субъектами Российской Федерации;

- разделение законодательной, исполнительной и судебной властей;

- равный доступ граждан к государственной службе в соответствии со

способностями и профессиональной подготовкой;

- обязательность для государственных служащих решений, принятых

вышестоящими государственными органами и руководителями в пределах их полномочий

и в соответствии с законодательством Российской Федерации;

- единство основных требований, предъявляемых к государственной службе;

- профессионализм и компетентность государственных служащих;

- гласность в осуществлении государственной службы;

- ответственность государственных служащих за подготавливаемые и

принимаемые решения, неисполнение либо ненадлежащее исполнение своих

должностных обязанностей;

- внепартийность государственной службы; отделение религиозных объединений

от государства;

- стабильность кадров государственных служащих в государственных органах.

Кроме того, в Законе «О государственной гражданской службе Российской

Федерации» указывается, что принципами гражданской службы являются:

1) приоритет прав и свобод человека и гражданина;

2) единство правовых и организационных основ федеральной гражданской службы

и гражданской службы субъектов Российской Федерации;

3) равный доступ граждан, владеющих государственным языком Российской

Федерации, к гражданской службе и равные условия ее прохождения независимо от пола,

расы, национальности, происхождения, имущественного и должностного положения,

места жительства, отношения к религии, убеждений, принадлежности к общественным

27

объединениям, а также от других обстоятельств, не связанных с профессиональными и

деловыми качествами гражданского служащего;

4) профессионализм и компетентность гражданских служащих;

5) стабильность гражданской службы;

6) доступность информации о гражданской службе;

7) взаимодействие с общественными объединениями и гражданами;

8) защищенность гражданских служащих от неправомерного вмешательства в их

профессиональную служебную деятельность.

В США отсутствует понятие принципов гражданской службы. Однако в пятом

разделе Свода законов США содержится секция 2301, посвященная принципам системы

заслуг, которая в целом может рассматриваться как принципы гражданской службы.

Среди них:

- принцип найма квалифицированного персонала на конкурсной основе,

- равенство возможностей на занятие должностей гражданской службы и запрет

дискриминации,

- равная оплата за равный труд,

- высокие стандарты честности, поведения и поощрения выдающихся результатов,

- производительность и эффективность использования рабочей силы,

- наѐм на основе компетентности и корректировка некомпетентной деятельности

либо увольнение за нежелание совершенствоваться,

- эффективное образование и обучение служащих,

- защита служащих от произвола, личного протекционизма и политического

принуждения,

- защита от использования служебных полномочий в политических целях,

- защита от преследований за законное раскрытие информации о нарушении закона

и неправильном управлении.

Кроме того, секция 2302 того же раздела Свода законов США определяет

дополнительные запреты в кадровой практике, лежащие в основе гарантий служащих.

В китайском рамочном Законе о гражданском служащем нет статьи, содержащей

перечень принципов гражданской службы. В то же время из текста первой главы этого

закона можно выявить следующие основополагающие начал гражданской службы:

- регулирование и администрирование гражданских служащих должно

обеспечивать защиту прав и законных интересов гражданских служащих, укреплять

надзор за гражданскими служащими, способствовать построению

высококвалифицированного штата гражданских служащих в целях обеспечения

эффективного и честного управления и эффективности труда (ст. 1);

- превалирование специальных норм, действующих в отношении судей и судебных

следователей, над нормами рамочного закона (ст. 3);

- использование руководящих идеологических принципов государственного строя

Китая в качестве основы системы гражданских служащих (ст.4);

- управление гражданскими служащими должно строиться на принципах

открытости, равенства, состязательности и отбора наилучших и осуществляться в

соответствии с правовыми ограничениями власти, квалификацией, стандартами и

процедурами (ст.5);

- управление гражданскими служащими должно строго соблюдать принцип

равного внимания к надзорным ограничениям и гарантиям стимулирования (ст.6);

- назначение гражданских служащих строится на принципе соответствия

способностей, политической честности и профессиональной компетентности, а также

достижения практических результатов в работе (ст.7);

- государство обязано систематизировать управление гражданскими служащими в

целях повышения административной эффективности и уровня научного управления (ст.

8);

28

- действия гражданского служащего по исполнению своих обязанностей в

соответствии с законом должно быть защищено законом (ст.9).

В законодательстве Республики Корея принципы гражданской службы не

определены, однако следует упомянуть о том, что Кодекс управления публичными

должностными лицами практически полностью состоит из разного рода запретов

(например, запрет на использование служебного положения, запрет на нецелевое

использование имущества, ограничение на получение денег и иных ценностей и т.п.).

В Нидерландах, Японии и Малайзии принципы публичной службы законодательно

не определены.

6. Управление государственной службой

В соответствии со ст. 16 Закона «Об основах государственной гражданской службы

в Российской Федерации» система управления государственной службой создается на

федеральном уровне и на уровне субъектов федерации.

Целью управления является координация деятельности государственных органов

при решении вопросов поступления на государственную службу, формирования

кадрового резерва, прохождения и прекращения государственной службы, использования

кадрового резерва для замещения должностей государственной службы, подготовки,

переподготовки, повышения квалификации и стажировки государственных служащих, а

также в целях осуществления вневедомственного контроля за соблюдением в

государственных органах федеральных законов, иных нормативных правовых актов

Российской Федерации, законов и иных нормативных правовых актов субъектов

Российской Федерации о государственной службе.

Согласно ст. 26 Закона «Об основах государственной службы Российской

Федерации» функции по осуществлению координационных полномочий в отношении

государственной службы были возложены на Совет по вопросам государственной службы

при Президенте Российской Федерации. Однако с 2009 года эти функции осуществляет

Управление Президента Российской Федерации по вопросам государственной службы и

кадров.

Согласно Положению об этом органе (в редакции от 27.08.2011 года) Управление

является самостоятельным подразделением Администрации Президента Российской

Федерации. Его задачами являются

- участие в обеспечении реализации Президентом его полномочий по решению

кадровых вопросов и полномочий по проведению государственной политики в области

государственной службы;

- осуществление специальных полномочий по контролю за исполнением

федеральных законов (в части, касающейся полномочий Президента), указов,

распоряжений, поручений и указаний Президента по вопросам государственной службы и

кадров;

- подготовка предложений Президенту по вопросам реализации государственной

политики в области противодействия коррупции в органах государственной власти и иных

государственных органах, урегулирования конфликта интересов, реформирования и

развития государственной службы, а также по вопросам кадровой политики;

- содействие Президенту в пределах своих полномочий в определении основных

направлений кадровой политики, реформирования и развития государственной службы, в

обеспечении согласованного функционирования и взаимодействия органов

государственной власти по этим вопросам;

- обеспечение деятельности целого ряда совещательных и консультативных

органов при Президенте;

- кадровое и организационно-штатное обеспечение деятельности Администрации

Президента.

29

Для реализации этих задач на управление возложен ряд функций:

- участие в подготовке законопроектов, вносимых Президентом в Государственную

Думу в порядке законодательной инициативы, а также проектов указов, распоряжений и

поручений Президента по вопросам, относящимся к компетенции Управления;

- подготовка и согласование в установленном порядке с Государственно-правовым

управлением Президента проектов указов и распоряжений Президента и необходимых

документов о назначении ряда государственных служащих, о досрочном прекращении

полномочий высших должностных лиц субъектов федерации, о некоторых вопросах,

связанных с деятельностью вооружѐнных сил и сотрудников органов внутренних дел,

- подготовка и согласование в установленном порядке с Государственно-правовым

управлением Президента и Управлением Президента по внутренней политике проектов

представлений Президента о наделении полномочиями высших должностных лиц

субъектов;

- участие в подготовке проектов приказов Верховного Главнокомандующего

Вооруженными Силами Российской Федерации о награждении Грамотой Верховного

Главнокомандующего Вооруженными Силами Российской Федерации и об объявлении

благодарности Верховного Главнокомандующего Вооруженными Силами Российской

Федерации;

- участие в рассмотрении представленных политическими партиями документов и

материалов по кандидатурам на должность высшего должностного лица субъекта

Российской Федерации, а также в подборе кандидатур на должность высшего

должностного лица субъекта Российской Федерации в случаях, предусмотренных

нормативными правовыми актами Российской Федерации;

- участие в подготовке предложений Президенту по кандидатурам на

государственные должности Российской Федерации и должности федеральной

государственной службы, назначение на которые и освобождение от которых

осуществляются Президентом или по представлению Президента;

- формирование кадровых резервов в соответствии с нормативными правовыми

актами Российской Федерации;

- представление предложений Президенту по вопросам организации

государственной службы, системы управления государственной службой;

- участие в подготовке проектов федеральных программ по вопросам

государственной службы;

- обеспечение выполнения Администрацией Президента функции координатора

федеральных программ по вопросам государственной службы;

- организационное обеспечение деятельности рабочих органов по подготовке

мероприятий, связанных с реформированием и развитием государственной службы;

- оказание методической помощи государственным заказчикам и основным

исполнителям федеральных программ по вопросам государственной службы в

организации планирования реализации и мониторинга мероприятий, в проверке качества

выполнения мероприятий, предусмотренных этими программами, в подготовке отчетов об

их выполнении;

- подготовка ежегодных докладов Президенту о ходе выполнения федеральных

программ по вопросам государственной службы;

- участие в подготовке материалов для ежегодных посланий Президента

Федеральному Собранию и для его программных выступлений по вопросам, относящимся

к компетенции Управления;

- анализ практики применения федерального законодательства по вопросам

государственной службы, подготовка докладов, аналитических и информационных

материалов для Президента по вопросам реформирования и развития государственной

службы;

30

- представление предложений Президенту по вопросам организации подготовки

граждан для прохождения государственной службы, профессиональной переподготовки,

повышения квалификации и стажировки государственных служащих;

- анализ и обобщение опыта реформирования и развития государственной службы;

- обеспечение выполнения Администрацией Президента некоторых

организационных и координационных функций;

- обеспечение подготовки и заключения государственных контрактов на

выполнение работ и оказание услуг по дополнительному профессиональному

образованию федеральных государственных гражданских служащих за пределами

территории Российской Федерации;

- отбор федеральных государственных гражданских служащих для получения

дополнительного профессионального образования за пределами территории Российской

Федерации на основе государственного заказа на профессиональную переподготовку,

повышение квалификации и стажировку федеральных государственных гражданских

служащих, подготовка проектов распоряжений Администрации Президента о

командировании указанных служащих за рубеж;

- контроль качества образовательных программ дополнительного

профессионального образования федеральных государственных гражданских служащих за

пределами территории Российской Федерации, реализуемых на основе государственного

заказа на профессиональную переподготовку, повышение квалификации и стажировку

федеральных государственных гражданских служащих, а также учет федеральных

государственных гражданских служащих, прошедших обучение по этим программам;

- участие совместно с заинтересованными государственными органами в

переговорах с государственными органами иностранных государств и международными и

иностранными организациями по вопросам заключения соглашений о взаимодействии в

области государственной службы и кадров, а также организация визитов, в том числе на

взаимной основе, российских и иностранных (международных) экспертов для обмена

опытом работы в данной сфере;

- обеспечение проведения семинаров для высших должностных лиц субъектов

федерации по актуальным социально-экономическим проблемам;

- осуществление мониторинга реформирования и развития государственной

службы, а также кадровой ситуации в федеральных министерствах, федеральных службах

и федеральных агентствах, руководство деятельностью которых осуществляет Президент,

федеральных службах и федеральных агентствах, подведомственных этим федеральным

министерствам;

- участие в подготовке предложений Президенту по реализации государственной

политики в сфере противодействия коррупции и урегулирования конфликта интересов,

подготовка в соответствии с компетенцией Управления проектов нормативных правовых

актов о противодействии коррупции;

- принятие мер по профилактике коррупционных и иных правонарушений;

- обеспечение соблюдения работниками Администрации Президента ограничений

и запретов, требований о предотвращении или урегулировании конфликта интересов,

исполнения ими обязанностей, установленных Федеральным законом от 25 декабря 2008

г. N 273-ФЗ "О противодействии коррупции" и другими федеральными законами;

- принятие мер по выявлению и устранению причин и условий, способствующих

возникновению конфликта интересов на государственной службе в Администрации

Президента;

- обеспечение деятельности президиума Совета при Президенте по

противодействию коррупции, выполняющего функции комиссии по соблюдению

требований к должностному поведению лиц, замещающих государственные должности

Российской Федерации, и урегулированию конфликта интересов, и Комиссии по

соблюдению требований к служебному поведению федеральных государственных

31

гражданских служащих Администрации Президента и урегулированию конфликта

интересов;

- обеспечение реализации работниками Администрации Президента обязанности

уведомлять руководство Администрации Президента, органы прокуратуры, следственные

органы Следственного комитета, иные федеральные государственные органы обо всех

случаях обращения к ним каких-либо лиц в целях склонения их к совершению

коррупционных правонарушений;

- оказание работникам Администрации Президента консультативной помощи по

вопросам, связанным с трудовыми отношениями и прохождением государственной

службы, с применением на практике требований к служебному поведению и общих

принципов служебного поведения государственных служащих, а также с уведомлением

руководства Администрации Президента, органов прокуратуры, следственных органов

Следственного комитета, иных федеральных государственных органов о фактах

совершения коррупционных правонарушений, непредставления сведений либо

представления недостоверных или неполных сведений о доходах, об имуществе и

обязательствах имущественного характера; организация правового просвещения

работников Администрации Президента по указанным вопросам;

- участие в рассмотрении случаев нарушения служебной дисциплины работниками

Администрации Президента, а также служебных споров, возникающих между

Администрацией Президента и ее работниками, проведение служебных проверок;

- осуществление в установленном порядке проверки достоверности и полноты

сведений о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера, лицами,

замещающими государственные должности и претендующими на замещение

государственных должностей

- осуществление в установленном порядке проверки:

1. соблюдения лицами, замещающими государственные должности Российской

Федерации, ограничений и запретов, требований о предотвращении или урегулировании

конфликта интересов, исполнения ими должностных обязанностей, установленных

Федеральным конституционным законом от 17 декабря 1997 г. N 2-ФКЗ "О Правительстве

Российской Федерации", другими федеральными конституционными законами и

федеральными законами;

2. соблюдения государственными служащими ограничений и запретов, требований

о предотвращении или урегулировании конфликта интересов, исполнения ими

обязанностей, установленных Федеральным законом от 25 декабря 2008 г. N 273-ФЗ "О

противодействии коррупции" и другими федеральными законами;

3. соблюдения гражданами, замещавшими должности федеральной

государственной гражданской службы в Администрации Президента, установленных

федеральным законодательством ограничений в случае заключения ими трудового

договора после увольнения с федеральной государственной службы;

4. достоверности и полноты сведений, представляемых гражданами при

назначении на государственные должности Российской Федерации или должности

федеральной государственной службы в соответствии с нормативными правовыми актами

Российской Федерации;

5. достоверности и полноты сведений, представляемых гражданами при

назначении на должности судей федеральных судов;

- обеспечение подготовки сведений о доходах, об имуществе и обязательствах

имущественного характера, представленных в порядке, установленном нормативными

правовыми актами Российской Федерации, Президентом, лицами, замещающими

государственные должности Российской Федерации и должности федеральной

государственной гражданской службы в Администрации Президента, для размещения на

официальном сайте Администрации Президента;

32

- обеспечение предоставления общероссийским средствам массовой информации

для опубликования в связи с их запросами сведений о доходах, об имуществе и

обязательствах имущественного характера, представленных в порядке, установленном

нормативными правовыми актами Российской Федерации, Президентом, лицами,

замещающими государственные должности Российской Федерации и должности

федеральной государственной гражданской службы в Администрации Президента;

- участие в обеспечении взаимодействия Президента и Руководителя

Администрации Президента с государственными органами иностранных государств и их

должностными лицами, с международными и иностранными организациями по вопросам

противодействия коррупции;

- координация совместно с государственными органами участия государственных

служащих Российской Федерации в международном сотрудничестве по вопросам

противодействия коррупции;

- участие в подготовке предложений Президенту по кандидатурам для награждения

государственными наградами, присвоения почетных званий, награждения Почетной

грамотой Президента и объявления благодарности Президента;

- организация рассмотрения ходатайств о присвоении городам Российской

Федерации почетного звания Российской Федерации "Город воинской славы" и о

присвоении почетных наименований объединениям, соединениям, воинским частям

(кораблям) и организациям Вооруженных Сил Российской Федерации, других войск,

воинских формирований и органов;

- участие во взаимодействии с другими самостоятельными подразделениями

Администрации Президента в проведении проверок реализации федеральными органами

исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов федерации

федеральных законов (в части, касающейся полномочий Президента), указов,

распоряжений, поручений и указаний Президента по вопросам, относящимся к

компетенции Управления;

- подготовка мероприятий с участием Президента и руководства Администрации

Президента по вопросам, относящимся к компетенции Управления;

- подготовка материалов для проведения Президентом и руководством

Администрации Президента личного приема граждан по вопросам, относящимся к

компетенции Управления;

- взаимодействие по вопросам, отнесенным к компетенции Управления, с

представителями Президента в квалификационных коллегиях судей;

- оформление удостоверений судьи, выдаваемых судьям федеральных судов,

назначение которых осуществляется Президентом или по представлению Президента;

- согласование совместно с Экспертным управлением Президента кандидатур

представителей государства в органах управления коммерческих организаций;

- учет и ведение баз персональных данных лиц, замещающих государственные

должности Российской Федерации и должности федеральной государственной службы,

назначение на которые и освобождение от которых осуществляются Президентом или по

представлению Президента, высших должностных лиц субъектов федерации, лиц,

кандидатуры которых представлены для назначения на эти должности, а также других лиц

в соответствии с нормативными правовыми актами Российской Федерации;

- ведение личных дел высших должностных лиц субъектов федерации;

- подготовка проектов распоряжений Администрации Президента по кадровым

вопросам;

- организация проведения аттестации работников Администрации Президента,

прохождения ими испытания при поступлении на государственную службу;

- участие в работе конкурсных комиссий по замещению вакантных должностей

федеральной государственной гражданской службы в Администрации Президента;

33

- организация и обеспечение проведения квалификационных экзаменов

федеральных государственных гражданских служащих Администрации Президента;

- организация профессиональной переподготовки, повышения квалификации и

стажировки федеральных государственных гражданских служащих Администрации


- обеспечение подготовки и заключения государственных контрактов (договоров) о

дополнительном профессиональном образовании федеральных государственных

гражданских служащих Администрации Президента;

- согласование назначения на должность и освобождения от должности работников

аппаратов полномочных представителей Президента в федеральных округах (кроме

заместителей и помощников полномочных представителей Президента в федеральных

округах);

- оформление на основании решений Руководителя Администрации Президента и

руководителей самостоятельных подразделений Администрации Президента служебных

командировок работникам Администрации Президента;

- ведение реестра федеральных государственных гражданских служащих

Администрации Президента;

- ведение личных дел, трудовых книжек работников Администрации Президента;

- подготовка документов, необходимых для назначения пенсий работникам

Администрации Президента, а также представление этих документов в органы,

назначающие пенсии;

- организация изготовления и выдачи, а также хранение в установленном порядке

служебных удостоверений и пропусков работников Администрации Президента;

- участие в обеспечении пропускного режима в Администрации Президента;

- подготовка документов для оформления в установленном порядке допуска

работников Администрации Президента к сведениям, составляющим государственную

тайну;

- подготовка и рассылка списков служебных телефонов работников

Администрации Президента и иных информационных материалов;

- выдача в пределах своей компетенции справок работникам Администрации


- оформление гражданско-правовых договоров со специалистами, привлекаемыми

самостоятельными подразделениями Администрации Президента для выполнения

экспертных и аналитических работ;

- участие в работе комиссий по расследованию несчастных случаев;

- оформление работникам Администрации Президента ежегодных и иных

отпусков;

- участие во взаимодействии с Управлением делами Президента в осуществлении

жилищного, социально-бытового, медицинского, транспортного и иного обеспечения

работников Администрации Президента.

Положение об указанном Управлении определяет также права Управления,

перечень органов, с которыми управление взаимодействует в ходе осуществления своей

деятельности, источники обеспечения деятельности Управления, порядок назначения и

функции его руководящего состава.

В то же время следует отметить, что применительно к отдельным предметным

областям регулирование может осуществляется специально созданными органами

(например, Комиссией по соблюдению требований к служебному поведению федеральных

государственных служащих и урегулированию конфликта интересов, Комиссией при

Президенте Российской Федерации по вопросам кадровой политики в

правоохранительных органах, Комиссией при Президенте Российской Федерации по

вопросам совершенствования государственного управления и т.п.).

34

Внутриведомственное регулирование предметных областей, относящихся к

вопросам государственной службы, осуществляется на основании внутриведомственных

актов.

В Японии центральным органом администрации по делам персонала согласно

главе 2 Закона о государственных публичных должностных лицах является Палата по

делам персонала, которая находится в подчинении Кабинета Министров.

В ст. 3 Закона указано, что Палата руководствуется правилами этого закона,

представлять доклады Кабинету Министров, вести работу, направленную на улучшение

оплаты и других условий труда, улучшение управленческой деятельности по делам

персонала (обеспечение служащим справедливого управления персоналом и защиту их

интересов в связи с дачей им рекомендаций, системой должностей и служебных уровней,

экзаменами, назначением и увольнением, оплатой труда, обучением на курсах,

служебным положением, взысканиями, разрешением жалоб и т.п.). Для исполнения этих

функций Палата наделена компетенцией разрешения. Все принятые Палатой решения

рассматриваются только Палатой либо судом.

Ст. 4 Закона определяет коллегиальную структуру Палаты и порядок еѐ

формирования. Некоторые вопросы назначения затрагиваются также в ст. 5 Закона,

которая содержит требования, предъявляемые к членам Палаты, и устанавливает изъятие

лиц, которые не могут быть членами Палаты. В ст. 6 указывается, что члены Палаты

приносят клятву перед Председателем Верховного суда.

Ст. 7 определяет срок, продолжительность и периодичность осуществления

полномочий членами Палаты. В 8 ст. Закона определены основания, по которым член

Палаты может быть уволен досрочно, а ст. 9 указывает порядок проведения

парламентского импичмента в отношении члена Палаты.

Ст. 10 указывает, что оплата труда членов Палаты осуществляется на основании

специального закона, в то время как вопросы дисциплины труда регулируются нормами ч.

7 гл.3 этого же Закона.

Управление Палатой осуществляет Президент Палаты, порядок назначения и

функции которого определѐн в ст. 11. Следующая статья касается порядка проведения

заседаний Палаты, а также в каких случаях Палата может принимать резолюции.

Ст. 12-14 регулируют деятельность Генерального секретариата Палаты и его

руководителя – Генерального секретаря, который оказывает содействие Президенту

Палаты в выполнении его служебных обязанностей, несѐт ответственность за всю

канцелярско-техническую деятельность Палаты, кадровую работу внутри Палаты и

материально-техническое обеспечение заседаний Палаты.

Ст. 15 устанавливает запрет на работу по совместительству для членов Палаты и еѐ

Генерального секретаря.

Хотя Палата и действует в пределах полномочий, предоставленных ей в порядке

делегирования, она самостоятельно в силу ст. 16 Закона принимает, изменяет, дополняет и

отменяет свои правила и процедуры с обязательным уведомлением о таких изменениях

публичной общественности посредством опубликования в Правительственном вестнике.

В ст.ст. 17, 18, 21-24 определяет полномочия Палаты:

- проведение расследований по вопросам, связанным с управлением персоналом и

компетенцией Палаты;

- контролирует выплату заработной платы служащим;

- делегирует в необходимых случаях свои полномочия другим органам, а затем

направляет и руководит его действиями;

- дает рекомендации министрам и руководителям других органов по вопросам

совершенствования управления персоналом;

- высказывает мнение о необходимости внесения изменений в законодательство;

- представляет Кабинету Министров ежегодный доклад о состоянии работы,

который затем публикуется.

35

Кроме того, в управлении персоналом принимает участие Премьер-министр, статус

и полномочия которого в рамках этой предметной области урегулированы в ст.ст. 18-II,

19, 20 Закона.

Ст. 25 определяет, что в ведомстве премьер-министра, министерствах и иных

специально определѐнных органах из числа служащих этого ведомства назначаются

руководители по кадровой работе, которые оказывают содействие руководителю

ведомства в вопросах проведения кадровой работы и сотрудничают с другими

ведомствами по тем же направлениям.

В США контрольные функции над администрацией возложены на судебную

систему в силу ст. 3 Конституции США и главе 7 пятого раздела Свода законов США, где

определено, кто имеет право на обращение в суд с жалобой на неправомерные действия

администрации, какие вопросы решаются в ходе судебного разбирательства, какое

решение и в каком порядке выносится, какую юридическую силу оно имеет, а также

вопросы возмещения ущерба.

Судебный контроль над администрацией подразделяется на статутный и

нестатутный. Статутный контроль был впервые предусмотрен в Законе о Федеральной

торговой комиссии 1914 года. Нестатутный контроль происходит от прерогативных

приказов, перенятых от английских судов справедливости. В дополнение к этой системе

на основе Конституции США действует система habeas corpus применяемая тогда, когда

никакие иные средства не могут быть применены (например, при окончательности

административного решения). Он включает в себя Мандамус - приказ суда, обязывающий

административное учреждение прекратить бездействие и совершить то, что он обязан

совершить (Закон о мандамусе 1962 года), инджанкшин – приказ суда, запрещающий

должностному лицу или учреждению предпринимать действие либо требующий

прекращения не предусмотренного законом действия, и декларативное суждение – мнение

суда по юридическому вопросу относительно прав и обязанностей сторон по делу.

Процедуры принятия этих актов, а также иные формы нестатутного контроля (за

исключением мандамуса) предусмотрены Федеральным Законом об административной

процедуре.

Основания, по которым суд может признать административное действие, решение

или заключение незаконным и подлежащим отмене, предусмотрены в секции 706 пятого

раздела Свода законов США.

В ходе реформы 1978 года на базе существовавшего ранее Управления по

руководству персоналом был образован ряд органов, на которых в настоящее время

возложены функции по управлению гражданской службой в США:

- Офис по управлению персоналом – независимое агентство правительства США,

управляющее гражданской службой на федеральном уровне. В его функции входит

регулирование вопросов найма, переподготовки и награждения

высококвалифицированных служащих. Он также частично отвечает за поддержание

независимости и нейтралитета системы административного права США (в первую

очередь системы административных судов), проверку персонала на допуск к секретной

правительственной информации.

- Служба защиты «системы заслуг» - независимое квазисудебное агентство,

созданное для защиты федеральной системы заслуг от запрещѐнной и подрывной

практики. Она несет ответственность за защиту федеральных служащих от произвола

ведомственного руководства. В ее компетенцию входит рассмотрение вопросов,

связанных проведением слушаний и вынесением решения по вопросам увольнения

служащих.

- Комиссия США по равенству возможностей трудоустройства – независимое

федеральное исполнительное агентство, занимающееся вопросами противодействия

дискриминации на рабочем месте. Она ведет расследования жалоб, основанных на

расовой, национальной, этнической, религиозной, половой, возрастной, интеллектуальной

36

дискриминации и дискриминации, основанной на физических возможностях человека. По

результатам таких расследований Комиссия составляет доклады о практике

дискриминации, может обратиться в суд с иском к работодателю и защищать интересы

жертвы в судебном процессе.

- Федеральная Власть по Трудовым Отношениям – независимое агентство

правительства США, управляющее трудовыми отношениями между федеральным

правительством и его работниками. Она является квазисудебным органом с тремя

членами, работающими на основе полной занятости и назначаемыми президентом по

представлению Сената. Это агентство в административном порядке рассматривает споры,

возникающие из применения Закона о реформе гражданской службы, разрешает спорные

вопросы при заключении коллективных соглашений, применения запрещѐнной кадровой

практики и обращений, а также ведет разбирательства по жалобам.

- Офис Специального Советника США – постоянно действующее независимое

федеральное агентство по расследованиям и обвинению. Целью его деятельности также

является поддержание безопасности федеральной системы заслуг и защита работника от

запрещѐнной кадровой практики в рамках ведения профилактической работы. Оно

занимается выявлением фактов нарушения законов и подзаконных актов, существенных

ошибок в управлении, растраты, превышения полномочий, причинения вреда

общественному здоровью и безопасности. Деятельность Офиса касается защиты как

гражданских, так и военных служащих.

Общий порядок организации и управления публичной службой Франции можно

определить следующим образом:

Президент республики обладает правом назначения на ряд установленных законом

ключевых постов. По некоторым должностям он может делегировать свои полномочия

премьер-министру, который осуществляет общее руководство публичной службой. В его

полномочия входит наблюдение за применением общего статута публичной службы и

подписание нормативных актов о положении чиновников. На практике премьер-министр

делегирует эти полномочия министру по делам публичной службы и государственной

реформы, который получает особые полномочия по осуществлению общего управления

публичной службой.

Созданная в 1945 году Генеральная дирекция администрации и публичной службы

руководит единым корпусом гражданских администраторов и оказывает содействие

премьер-министру в проведении согласованной политики в отношении высшего

управленческого персонала. Генеральной дирекцией устанавливаются принципы

вознаграждения и схемы страхования персонала, организуются межведомственные

конкурсы на замещение должностей, осуществляется руководство межведомственными

штатами и курирование Национальной школы администрации.

Правительство принимает постановления о политике в области публичной службы,

утверждает законопроекты, касающиеся положения чиновников, принимает декреты,

содержащие особые статуты отдельных штатов (корпусов) служащих, регулирующие

порядок их вознаграждения.

Бюджетное управление Министерства экономики, финансов и промышленности в

обязательном порядке контролирует все правовые акты, касающиеся публичной службы.

Министерства компетентны заниматься вопросами управления публичной службой

лишь в рамках решения индивидуальных вопросов. Министры не вправе изменять

статуты чиновников.

В защиту корпоративных интересов служащих в 1983 году учреждены следующие

консультативные органы (второй закон Общего статута):

- Высший совет государственной службы,

- паритетные административные комиссии,

- паритетные технические комиссии,

- комитеты гигиены и безопасности.

37

Высший совет государственной службы является коллегиальным органом,

состоящим из 38 членов, назначаемых на 3 года (по 19 представителей от администрации

и от профсоюзных организаций служащих). Он собирается не реже четырѐх раз в год под

председательством премьер-министра или министра по делам публичной службы. Мнение

высшего совета обязательно запрашивается по всем важнейшим вопросам публичной

службы. Высший совет ежегодно заслушивает доклад о состоянии публичной службы и

высказывает по нему своѐ мнение. На его заседаниях рассматриваются жалобы служащих

и паритетных административных комиссий по вопросам увольнения, продвижения по

службе и дисциплинарных санкций. Мнение Высшего совета не является обязательным

для премьер-министра или компетентного административного органа.

Паритетные административные комиссии также являются коллегиальным органом,

состоящим поровну из представителей администрации и выборных представителей

чиновников. Они создаются в каждом штате (корпусе) чиновников и наделяются

консультативными полномочиями в отношении индивидуальных решений по карьере

служащих, отказу в присвоении чина, отставке, переводу и т.д. мнение таких комиссий не

является обязывающим для администрации, однако отказ от консультации с ними влечѐт

недействительность меры, принятой административными властями. Паритетные комиссии

выполняют функции дисциплинарного совета.

Паритетные технические комитеты также состоят поровну из представителей

администрации и профсоюзных организаций служащих. Как правило, они создаются при

министре или руководителе службы и наделяются консультативными полномочиями по

вопросам статутов, организации и функционирования служб, модернизации методов и

средств труда. Административные власти обязаны запрашивать мнение технических

комитетов по всем вопросам, отнесѐнным к их компетенции, но при этом не обязаны

следовать рекомендациям технических комитетов.

Комитеты по гигиене и безопасности труда являются коллегиальными органами, в

которых численность представителей профсоюзов служащих превышает число

представителей администрации. Она, как правило, создаются при каждом министерском

департаменте и наделяются консультативными полномочиями по вопросам гигиены и

безопасности труда.

В отношении вопроса об управлении местными публичными службами следует

отметить, что местные правительственные учреждения и исполнительные органы

наделены правом создания и учреждения должностей, назначения на должности, решения

вопросов о продвижении по службе, присвоении рангов, наложении взысканий.

В управлении местной публичной службой принимают участие консультативные

органы, аналогичные созданным на центральном уровне: Высший совет местной

публичной службы, паритетные административные комиссии, паритетные технические

комитеты, комитеты по гигиене и безопасности труда.

Высший совет высказывает свое мнение по всем вопросам местной публичной

службы по собственной инициативе или по просьбе министра внутренних дел. Он может

вносить предложения относительно подготовки нормативных документов. Высший совет

состоит из равного числа выборных представителей территориальных коллективов и

представителей профсоюзных организаций местных публичных служащих.

В механизме функционирования местной публичной службы важнейшее место

занимают центры управления:

- национальный центр управления – Национальный центр местной публичной

службы (ст.ст. 12-12 кватер третьего закона Общего статута), определяет основные

направления профессионального образования местных служащих, организует конкурсы на

замещение должностей, распространяет информацию о вакансиях и вновь учрежденных

должностях. Во главе Национального центра стоит Административный совет,

формируемый на паритетных началах из представителей территориальных коллективов и

представителей профсоюзных организаций местных публичных служащих.

38

- департаментские Центры управления (ст.ст. 13-27 третьего закона Общего

статута) создаются в каждом департаменте и представляют собой административные

учреждения, на которые возложены функции по координации работы паритетных

административных комиссий и дисциплинарных советов, оказанию служащим

социальной помощи, организации конкурсов и т.д.

Система управления публичной администрацией дополнена системами контроля:

политическим, административным, судебным.

Существенным условием эффективного функционирования системы контроля за

деятельностью администрации является обеспечение гласности административной

деятельности, при которой каждый может заметить и выявить незаконные или наносящие

ущерб действия администрации. Решение этой задачи достигается различными путями:

публикацией актов, принимаемых административными органами, в официальных

изданиях и частных сборниках; уведомлением, объявлением о принятых решениях;

требованием обоснования административного решения; процедурами информирования

или разъяснения по вопросам административной деятельности и т.д.

Политический контроль осуществляется парламентом, местными выборными

органами, политическими партиями и составляет предмет конституционно-правового

регулирования.

Административный контроль осуществляется самими административными

органами как по собственной инициативе, так и по инициативе любого заинтересованного

лица. Данный вид контроля представляет из себя внутренний контроль самой

администрации.

Административный контроль существует в следующих формах:

1) надзор вышестоящих чиновников за действиями подчинѐнных (иерархический

контроль) является одной из основных функций руководителя по проверке законности,

необходимости и целесообразности действий подчинѐнных. При этом вышестоящий

чиновник наделѐн правом изменения или отмены решения, принятого его подчинѐнным.

2) инспекционные проверки, осуществляемые инспекциями и контрольными

подразделениями, которые есть практически в каждом министерстве: Генеральная

инспекция администрации в МВД, Генеральная инспекция в Министерстве национального

образования, Генеральный контроль Вооружѐнных сил и т.д. Руководство деятельностью

органов инспекции осуществляет сам министр, от имени которого выступают инспекторы

и контролѐры.

3) административная опека предусматривает осуществление представителями

государства надзора за деятельностью децентрализованных субъектов – местных

коллективов и государственных организаций, получивших юридическую и финансовую

самостоятельность.

Суть административной опеки сводится к контролю за законностью и крайне редко

– за целесообразностью действий подконтрольных субъектов. Вызвано это тем, что

слишком жесткий контроль за целесообразностью приведѐт к фактическому устранению

децентрализации, что сведѐт на нет смысл проведѐнных ранее реформ.

Основными направлениями административной опеки являются: 1) надзор за

представителями администрации или органами (отзыв ранее назначенных представителей

администрации либо органов), 2) контроль за актами децентрализованного органа.

При осуществлении контроля за актами децентрализованной администрации

органы опеки осуществляют следующие права:

- передают незаконные акты подопечного органа на рассмотрение

административному судье,

- самостоятельно принимают решение об аннулировании незаконных актов

подопечных органов,

- предварительно одобряют акты подопечных органов,

39

- осуществляют официальную подмену, то есть действия, позволяющие органу

опеки при наступлении строго оговоренного перечня условий совершать или

видоизменять акты, обычно принимаемые подопечным органом.

4) административное обжалование как форма административного контроля

предполагает, что заинтересованное лицо (физическое или юридическое) может

обратиться к руководству административного органа с просьбой отменить или изменить

ранее принятое решение. Такая жалоба может быть направлена в инстанцию, вынесшую

обжалуемое решение, в целях получения более благоприятного решения либо в

вышестоящую инстанцию. Решения по таким жалобам будут носить характер

административного решения.

За исключением отдельных случаев административное обжалование должно

предшествовать судебному обжалованию.

5) процедуры примирения и урегулирования, осуществляемые третьим

независимым органом, организующим обсуждение конфликтной ситуации, возникшей в

связи с деятельностью административного органа, и содействует примирению сторон и

заключению мировых соглашений. Процедуры примирения и урегулирования

предоставляют сторонам относительные гарантии беспристрастного решения вопроса и

придают действиям администрации более широкую огласку.

Процедуры примирения могут носить ограниченный характер либо универсальные,

осуществляемые медиаторами. Должность медиатора была введена Законом от 3 января

1973 года Он назначается на должность декретом Совета министров сроком на шесть лет.

Повторное назначение медиатора не допускается.

Жалобы передаются медиатору парламентарно через депутата или сенатора с

предварительным обращением в административные органы.

В случае, если медиатор сочтѐт жалобу обоснованной, он даѐт сторонам указания,

которые считает необходимыми для урегулирования проблемы, включая рекомендации по

улучшению административной деятельности. Конечное решение по желобе принимается

публичной администрацией.

Особые процедуры применяются при проведении открытых конкурсов на

выполнение государственных подрядов и в делах, связанных с имущественной

ответственностью. В первом случае органом примирения выступает Консультативный

комитет мировых соглашений при премьер-министре, во втором – консультативные

комитеты по улаживанию споров о возмещении убытков (имущественной

ответственностью государства и публичных организаций вне торгово-промышленной

сферы).

Судебный контроль является внешним, при котором надзор над

административными органами возлагается на судью.

Данная процедура связана как с системой административной юстиции, так и с

судами общей юрисдикции.

Органам административной юстиции во Франции подсудны споры, относящиеся к

управленческой деятельности публичной администрации.

Контроль общих судов осуществляется в форме сопутствующего контроля

(толкование и оценка законности административных актов общим судом в связи с

гражданскими процессами, входящими в его компетенцию, и рассмотрение

административных споров в общих судах, когда эти споры касаются административной

деятельности, не связанной с задачами публичной службы; частного управления

публичными службами; публичных торгово-промышленных служб; фактов незаконных

действий администрации или произвола властей; ответственности, связанной с работой

транспортных средств, принадлежащих административным органам. В общих судах

существует также особая процедура рассмотрения административных споров.

Вопросы подсудности дел между административной юстицией и судами общей

юрисдикции разрешаются Судом по разрешению конфликтов.

40

Административная юстиция включает в себя Государственный совет,

административные суды по обычным административным спорам и специализированные

судебные учреждения административной юстиции.

Судебная практика выделяет пять видов административных споров, подлежащих

рассмотрению в судах административной юстиции:

- в связи с превышением полномочий,

- полный административный спор,

- по поводу толкования,

- по поводу законности,

- по поводу карательных мер.

Общее руководство публичной службой в Германии осуществляет Федеральный

комитет по кадрам, который проводит свою деятельность независимо, в рамках

действующих законов и неся за нее полную ответственность. Данный орган разрабатывает

общие направления политики в сфере гражданской службы, на который возложено общее

руководство государственной службой в стране.

Комитет состоит из семи постоянных и семи замещающихся членов. Постоянными

штатными членами комитета являются председатель Федеральной счѐтной палаты (он же

председатель Комитета) и руководитель правового управления по кадрам Федерального

министерства внутренних дел. Остальные пять постоянных членов Комитета и их

заместители назначаются федеральным Президентом по представлению министерства

внутренних дел на четыре года. При этом три постоянных члена и три заместителя

представляют ведущие профсоюзные организации. Несмотря на то что формально он

осуществляет свою деятельность независимо, Комитет обязан информировать

правительство о своей деятельности, а также может запрашивать необходимую ему

информацию, и все инстанции обязаны оказывать ему необходимое содействие.

В задачи Комитета входит:

- содействие в подготовке общих предписаний, касающихся публичной службы;

- содействие в подготовке предписаний об уровне подготовки, экзаменах,

повышении квалификации государственных служащих;

- рассмотрение жалоб служащих по делам, имеющим принципиальное значение;

- вынесение рекомендаций по устранению недостатков в реализации предписаний о

государственных служащих;

- рассмотрение всех важнейших вопросов о претендентах на занятие

государственной должности. Федеральное правительство может предоставлять Комитету

рассмотрение других вопросов.

Заседания Комитета являются закрытыми, но представителям законодательной и

судебной власти обычно разрешается присутствовать на них. Решения принимаются

большинством голосов. Для кворума необходимо присутствие пяти членов, при равенстве

голосов решающим является голос председателя.

Если решения Комитета касаются всех государственных служащих, они должны

быть опубликованы. В рамках компетенции Комитета его решения обязательны для всех

затрагиваемых ими инстанций.

Все федеральные министры назначаются и увольняются федеральным

президентом по представлению федерального канцлера. Их полномочия начинаются с

момент принесения присяги и заканчиваются после созыва нового бундестага. Как

федеральные министры, так и федеральный канцлер не вправе занимать какую-либо

другую оплачиваемую должность, осуществлять коммерческую или профессиональную

деятельность. Законом прямо не оговорено, какие акты может издавать министр, но

Основной закон устанавливает, что «закон может уполномочить… федерального

министра… издавать постановления» (ст.80). Министр не может быть депутатом

бундестага.

41

Общины, как и любые другие юридические лица публичного права, т.е. как любая

муниципальная корпорация подлежат контролю со стороны государства.

Государственные учреждения имеют законодательно закрепленные полномочия по

контролю муниципальных органов. Различаются правовой и профессиональный надзор.

Правовой надзор осуществляется в случаях, когда органы местного

самоуправления выполняют задачи, отнесенные кругу собственных полномочий. Он

ограничивается тем, что обеспечивается выполнение законодательно предусмотренных и

взятых на себя органами местного самоуправления публично-правовых задач и

обязательств, а также законность их управленческой деятельности. В случае, если

органами местного самоуправления не допускается противоправных действий,

совершаемых по их собственному свободному усмотрению, государство не вправе

вмешиваться в управленческую деятельность муниципальных органов.

Профессиональный надзор за муниципальными органами осуществляется с целью

обеспечения надлежащего исполнения делегированных им полномочий. В этом случает

надзор государства предусматривает не только правомерность решения поставленных

перед муниципальными органами задач, но включает также вопросы, решаемые по

усмотрению общины. В любом случае надзорные решения контролируются в судебном

порядке.

По законодательству ФРГ высшим органом правового надзора за деятельностью

муниципальных органов является министерство внутренних дел ФРГ. Органами

правового надзора среднего звена для всех общин является окружное управление.

Районная администрация – ландратсамт как нижнее звено управления является органом

правового надзора первичного порядка. Органы правового надзора за муниципальными

органами средних и высших инстанций не вправе напрямую использовать средства

правового надзора, их возможности воздействия ограничиваются тем, что они дают

указания подчиняющимся им органам правового надзора.

Органы правового надзора вправе опротестовать решения и постановления

общины, нарушающие закон, потребовать, чтобы они были отменены в течение

определенного срока. Они могут также потребовать, чтобы действия, предпринимаемые

на основе подобных постановлений и решений, были прекращены. Протесты имеют

приостанавливающее действие.

Решение общины, которое согласно закону должно быть представлено органами

правового надзора, может выполнять только тогда, когда органы правового надзора

подтвердят его законность или не опротестуют его в течение месяца.

В Великобритании согласно положениям Кодекса управления гражданской

службой Министр гражданской службы обладает полномочиями по руководству и

инструктированию управляющих внутренней гражданской службой, включая полномочия

по даче предписаний об условиях службы гражданских служащих. Министр гражданской

службы (или иначе Глава гражданской службы) отвечает за профессиональное и

корпоративное руководство гражданской службой и подотчѐтен премьер-министру и

министру секретариата Кабинета.

В то же время Кодекс управление гражданской службой делегирует часть

полномочий по управлению гражданской службой другим министрам и руководителям

офисов, ответственных за соответствующие департаменты, Первому министру

Шотландии и Национальной Ассамблее Уэльса. К этим полномочиям относятся:

- определения квалификационных требований (относящихся к возрасту, уровню

знаний, способностям, профессиональным достижениям, пригодности и потенциала,

здоровью и вкладу в выполнение служебных обязанностей) для занятия должностей

внутренней гражданской службы (за исключением программы Скоротечного Развития) в

их департаменте;

- определения числа и иерархии должностей, находящихся вне Старшей

гражданской службы в их департаментах и условий и сроков труда внутренних

42

гражданских служащих по следующим направлениям: классификация персонала (за

исключением Старшей гражданской службы), вознаграждения (за исключением Старшей

гражданской службы), увольнения, расходы, выходные дни, часы и график работы,

неполную занятость и другие рабочие меры, выполнение трудовых обязанностей и

продвижение по службе, возраст выхода на пенсию (за исключением Старшей

гражданской службы), сокращение штата, изменение места работы и иные перемещения

по службе персонала внутренней гражданской службы.

Все выше указанные условия и процедуры должны рассматриваться с точки зрения

их соответствия законодательству Короны, и должны быть опубликованы в доступной

форме в виде пособий для персонала.

Эти делегированные полномочия могут быть изменены соответствующими

поправками к Кодексу, однако не снимают с департаментов и агентств обязательств по

реализации предложение и поправок к их деятельности со стороны секретариата

Кабинета. В случае возникновения каких-либо разногласий по поводу применения

делегированных полномочий, руководство должно решать их на местном уровне с учѐтом

мнения правовых консультантов, а в необходимых случаях Секретариата Кабинета.

Секретариат Кабинета обладает правом инспектировать и наблюдать за

исполнением Кодекса управления гражданской службой департаментами и агентствами.

Внутри департамента старшим гражданским служащим является постоянный

секретарь, который поддерживает министра правительства, возглавляет департамент, и

деятельность которого в департаменте финансируется Парламентом. В его основные

обязанности входит надзор за расходованием департаментом денежных средств. Он

возглавляет департамент и ответственен перед секретарѐм Кабинета и главой внутренней

гражданской службы за повседневное управление департаментом и гражданскими

служащими.

Постоянные секретари поддерживают работу Главы гражданской службы через

Управляющий Совет Гражданской Службы. Совет занимается вопросами, имеющими

значение для всех департаментов, определяет основные направления и осуществляет

стратегическое руководство всей гражданской службой. Его возглавляет глава внутренней

гражданской службы.

Кроме того, ниже существуют также подгруппы, разрабатывающие политику и

предложения по вопросам долгосрочного руководства, трудовых отношений и

способностей работников.

Согласно ст. 10 Китайского Закона «О гражданском служащем» полноту

ответственности за организацию и руководство гражданскими служащими несет

компетентный центральный департамент гражданских служащих. На локальном уровне ту

же деятельность осуществляет компетентный местный департамент в пределах

территории, находящейся в его юрисдикции. При этом система управления гражданскими

служащими строится по принципу иерархии управляющих органов.

Принимая во внимание высокую значимость роли коммунистической партии Китая

в вопросах управления персоналом, высшим руководящим органом в любых кадровых

вопросах, включая вопросы гражданской службы, является Постоянный Комитет

Политбюро коммунистической партии. Он делегирует полномочия по выработке

политики в области гражданской службы Департаменту по Организации. Министр

персонала затем реализует еѐ под надзором Департамента по Организации. Вице-министр

Министерства Персонала одновременно является заместителем главы Департамента по

Организации. Персонал партийного органа (Комитета) и правительственного органа

(Департамента) может перемещаться между этими органами для осуществления

специальных проектов. Фактически оба органа осуществляются свою деятельность

совместно.

В компетенцию этих органов входит среди прочего организация трудоустройства

гражданских служащих (ст. 22 Закона), проведение экзаменов и оценка квалификации (ст.

43

23 Закона), осуществление контроля и надзора за проведением экзаменов,

переэкзаменовкой, состоянием здоровья и квалификацией претендентов на занятие

должности гражданской службы и гражданских служащих (ст. 29 Закона).

Антикоррупционная работа в системе гражданской службы ведется Центральной

Партийной Комиссией по Проверке Дисциплины, правительственным Министром по

Надзору и Народной Прокуратурой.

Нидерланды имеют специфическую структуру управления публичной службой,

которая основана на том, что в каждое министерство возглавляет генеральный секретарь,

являющийся гражданским служащим. На практике политика в области персонала и

компетенции существенно фрагментирована между правительственными организациями,

включая вопросы уровня престижа, карьерных перспектив и условий труда, которые

определены в Законе о гражданской службе в самом широком контексте.

В то же время существует орган, ответственный за решение кадровых вопросов –

Министерство Внутренних и Королевских Дел. Оно несѐт ответственность за комплексное

осуществление координации вопросов в области электронного правительства, снижение

административного бремени граждан, общую координацию муниципалитетов и

инспекторатов, гражданской службы (включая еѐ реформирование) и общие

взаимоотношения с парламентом.

Непосредственно на министра возложены полномочия по координации

национальной политики в публичном секторе занятости, включая условия занятости,

социальное страхование, наѐм персонала и порядочность публичных служащих.

Генеральный Директорат управления и политики в области персонала

осуществляет деятельность по координации политики в области персонала, ведет

переговоры относительно уровня заработной платы, количества должностей,

должностных обязанностей, повышения квалификации и развития персонала, инициирует

схемы модернизации гражданской службы.

Генеральный Директорат публичной администрации координирует отношения

между различными слоями правительства, включая процессы децентрализации, политику

в области информационных технологий в правительственном Секретариате Старшей

Публичной Службы, создаѐт инструменты карьерного развития.

Генеральный Директора по безопасности и секретной информации обеспечивает

комплексную защиту публичной службы.

Управление государственной службой в Южной Корее осуществляется

Министерством публичной администрации и безопасности, созданном в 2008 году. Это

министерство объединяет в себе ранее существовавшее Министерство правительственной

администрации и внутренних дел, Комиссию гражданской службы, Национальную

Комиссию планирования в чрезвычайных ситуациях, и стратегические функции

национальной информатизации Министерства информации и коммуникаций.

Министерство реализует политику в области человеческих ресурсов, занимается

вопросами найма, подготовки и переподготовки служащих, защитой системы заслуг и

обжалований, благосостоянием и пенсионным обеспечением гражданских служащих, а

также вопросами дисциплинарного производства.

Функции по управлению персоналом централизованы в рамках Центрального

Агентства по Персоналу. Оно управляет процессом проведения экзаменов на занятие

государственных должностей и системой продвижения по службе на всех

правительственных уровнях (государственном и местном).

Комиссия гражданской службы Министерства публичной администрации и

безопасности также вовлечена в процесс проведения экзаменов и отбор способных и

талантливых лиц на посты гражданской службы. Ст. 6 Закона о национальной

гражданской службе определяет цели Комиссии как создание фундаментальной политики

по администрированию персонала и усилению действенности Закона, принятие

комплексных мер по управлению персоналом с целью развития и укрепления эффективно

44

и оперативно функционирующего персонала гражданской службы. Она также

контролирует процесс назначение высших должностных лиц гражданской службы,

процедуру повышения по должности и проводит аналитическую работу в области

деятельности гражданских служащих.

Организации, занятые в управлении персоналом на местном уровне, состоят из

высших исполнителей, которые обладают правом назначения на должности, комитетов по

управлению персоналом, которые проводят экзамены, решают вопросы продвижения по

службе и принятия дисциплинарных мер, а также комиссий по обжалованию,

защищающих права публичных должностных лиц.

Высшие исполнители обладают множеством полномочий, связанных с приемом на

работу, продвижение по службе, изменением рода деятельности, отставками, понижением

в должности, отпусками, временным отстранением от должности, перемещениями и

дисциплинарными мерами.

Комитет по управлению персоналом – это коллегиальная административная

организация, призванная обеспечивать честность и объективность администрирования

персонала посредством проведения проверки деятельности высшего исполнителя.

Комитет осуществляет следующую деятельность:

- проводит предварительные обсуждения планов местных публичных должностных

лиц,

- проводит экзамены на замещение должности и продвижение по службе,

- проводит предварительные обсуждения критериев управления персоналом и

продвижения по службе,

- принимает решения о применении дисциплинарных мер по требованию местного

высшего исполнителя,

- проводит предварительные обсуждения мер по управлению персоналом на

местном уровне по вопросам, вытекающим из Закона,

- осуществляет другие функции, предусмотренные Законом о местной гражданской

службе и смежными законами.

Комиссия по обжалованию рассматривает жалобы местных публичных

должностных лиц, считающих, что применѐнные к ним дисциплинарные меры

несправедливы либо несоразмерны деянию, и жалобы высших исполнителей, считающих,

что решение Комитета о применении дисциплинарных мер слишком мягкое. Комиссия

фактически осуществляет меры по правовой защите местных публичных должностных

лиц.

Управление гражданской службой в Малайзии регулируется ст.ст. 137-146

Конституции Малайской Федерации. Оно осуществляется через деятельность ряда

органов:

- Совета вооружѐнных сил;

- Комиссии по делам суда и юридической службы;

- Комиссии по делам государственных служб;

- Комиссии по делам полицейской службы;

- Комиссии по делам железнодорожной службы.

Совет вооруженных сил осуществляет руководство в области командования,

дисциплины, управления и иных областях, имеющих отношение к вооружѐнным силам,

кроме вопросов, связанных с их оперативным использованием (ст. 137 Конституции).

Председателем Совета является министр. Кроме того, в Совет входят

представитель глав государства, назначаемый Советом Правителей, начальник штаба

вооружѐнных сил Федерации, старший штабной офицер армии Федерации, ответственный

за личный состав, старший штабной офицер армии Федерации, ответственный за склады,

снаряжение и расквартирование, офицер-командующий федеральными военно-морскими

или военно-воздушными силами, гражданский чин, выполняющий обязанности секретаря

45

по делам обороны (является секретарѐм Совета) и один дополнительный военный или

гражданский член, назначаемый Янг ди-Пертуан Агонгом.

Совет функционирует независимо от наличия вакансий в его составе и

уполномочен принимать меры в отношении следующих вопросов:

- организация работы Совета, порядка осуществления его функций, а также

ведения записей и протоколов,

- обязанностей и ответственности членов Совета, включая делегирование любому

члену Совета каких-либо полномочий или обязанностей Совета;

- консультации Совета с лицами, не являющимися его членами;

- процедуры, которой следует Совет при ведении своих дел (в том числе,

установление кворума), при назначении из числа членов Совета, по его выбору, вице-

председателя и при определении функций вице-председателя;

- любых других вопросов, в отношении которых Совет считает необходимым или

целесообразным принять решения для лучшего осуществления им своих функций.

Комиссия по делам суда и юридической службы учреждена в соответствии со ст.

138 Конституции, которая устанавливает, что компетенция комиссии распространяется на

всех работников судебной и юридической службы, кроме Главного судьи и других судей

Верховного суда, а также Генерального атторнея. Она состоит из Главного судьи, который

является ее председателем, Генерального атторнея, старшего нижестоящего судьи,

заместителя председателя Комиссии по делам государственных служб, одного или

нескольких работников, которые назначаются Янг ди-Пертуан Агонгом после

консультации с Главным судьей из числа судей или бывших судей Верховного суда.

Комиссия по делам государственных служб осуществляет свою деятельность в

отношении всех государственных служб, определѐнных ст. 132 Конституции Малайзии,

кроме Генерального аудитора или работников государственной службы Государства

Малакка или Государства Пенанг.

Легислатура любого Государства, кроме Малакки и Пенанга, может своим законом

распространять компетенцию Комиссии по делам государственных служб на всех или на

некоторых из лиц, находящихся на государственной службе данного Государства, но

такой закон не может вступить в силу ранее чем через 12 месяцев после его принятия;

если после соответствующей даты в каком-либо Государстве, в котором не действует

такой закон, не учреждена и не осуществляет свои функции комиссия, по своему статусу и

компетенции соответствующая Комиссии по делам государственных служб, то, если это

предусмотрено федеральным законом, компетенция Комиссии по делам государственных

служб распространяется на всех работников государственной службы этого Государства.

Она состоит из следующих членов, назначаемых Янг ди-Пертуан Агонгом по

собственному усмотрению, но с учетом совета Премьер-министра и после консультации с

Советом Правителей, а именно из председателя и заместителя председателя и не менее

чем 4 и не более 8 других членов.

Председатель, или заместитель председателя, или они оба назначаются из числа

лиц, которые являются или в течение пятилетнего периода, непосредственно

предшествующего их первому назначению, являлись работниками какой-либо из

государственных служб.

Работник любой государственной службы, назначенный председателем или

заместителем председателя, не может быть в дальнейшем назначен на какую-либо другую

должность на службе Федерации, кроме как на должность члена комиссии, в отношении

которой применяется настоящая часть.

Компетенция Комиссии по делам полицейской службы распространяется на всех

работников полицейской службы. Комиссия состоит из председателя, назначаемого Янг

ди-Пертуан Агонгом, который должен быть либо председателем, либо заместителем

председателя Комиссии по делам государственных служб, члена, обладающего

юридической квалификацией, назначаемого Янг ди-Пертуан Агонгом после консультации

46

с Главным судьей, не менее двух и не более четырех других членов, назначаемых Янг ди-

Пертуан Агонгом по собственному усмотрению, но с учетом совета министра,

отвечающего в данный момент за полицию.

Компетенция Комиссии по делам железнодорожной службы осуществляет свою

деятельность в отношении работников железнодорожной службы.

Комиссия по делам железнодорожной службы состоит из следующих членов,

назначаемых Янг ди-Пертуан Агонгом, а именно из председателя, заместителя

председателя и не менее двух и не более шести других членов; председатель, или

заместитель председателя, или они оба назначаются из числа лиц, которые являются или в

течение пятилетнего периода, непосредственно предшествующего их первому

назначению, являлись работниками любой государственной службы.

Один из членов Комиссии по делам железнодорожной службы назначается из

числа членов Комиссии по делам государственных служб, а два других члена назначаются

из числа подходящих лиц, если таковые имеются, с опытом работы в области

железнодорожного транспорта или железнодорожного управления.

Работник любой государственной службы, назначенный председателем или

заместителем председателя, не может быть в дальнейшем назначен на какую-либо другую

должность на службе Федерации, кроме как на должность члена комиссии, в отношении

которой применяется настоящая часть.

Если железнодорожная служба перестанет быть государственной службой

Федерации, Парламент может посредством закона ликвидировать Комиссию по делам

железнодорожной службы.

Членами комиссий не могут быть представители законодательной власти

федерации, работники гражданских служб, должностные лица местных органов власти,

корпоративных организаций или учреждений, созданных для публичных целей, члены

профессиональных союзов, органов или ассоциаций, являющихся отделениями

профсоюза. Данные положения не распространяются ех оfficio на работников любой

государственной службы, находящихся в отпуске или в отставке. Ст. 143 предусматривает

и другие изъятия в отношении того, кто может быть членом комиссии.

Члены комиссии назначаются на пятилетний или более короткий срок; если они не

дисквалифицирован, то периодически могут назначаться повторно; могут в любое время

отказаться от должности; могут быть отстранены от должности только по тем же

основаниям, что и Верховный судья (ст. 143 Конституции). Вознаграждение членам

комиссий устанавливается законом и выплачивается из средств Консолидированного

фонда.

Основными функциями комиссий являются назначение, утверждение, помещение

на должность в постоянные учреждения или учреждения, дающие право на пенсию,

продвижение, перевод или осуществление дисциплинарного контроля над работниками

службы или служб, на которые распространяется ее компетенция (ст. 144 Конституции).

Дополнительные функции могут быть возложены на комиссии федеральным законом. Янг

ди-Пертуан Агонг обладает особыми функциями в вопросе назначения специальных

должностных лиц федерального уровня по рекомендации соответствующей комиссии.

Аналогичные положения предусмотрены для определения специальных должностных

постов государственной службы на местном уровне для Правителя или Губернатора

Государства, входящего в состав федерации. При этом существует ряд процедур

согласований, которые должны или могут быть произведены при выполнении функций

управления государственной службой (ст. 144 Конституции).

Комиссии обязаны ежегодно представлять отчѐт о своей работе Янг ди-Пертуан

Агонгу, а копии отчѐта направляются в обе Палаты Парламента, Правителю или

Губернатору каждого Государства, а последние обязаны представить их

Законодательному собранию соответствующего государства.

47

7. Классификация государственных служащих

Классификация публичных служащих во Франции законодательно не установлена.

Однако, исходя из положений ст. 12 первого Закона, входящего в Общий статут, которая

определяет понятие чина, публичные агенты могут быть классифицированы по степени их

участия в функционировании службы публичной администрации следующим образом:

- чиновники,

- стажѐры,

- вспомогательный персонал,

- временные и договорные агенты.

В связи с отсутствием законодательного урегулирования понятия «чиновник», этот

термин используется достаточно вольно. В судебных решениях, как правило, под

чиновниками понимают всех граждан, облечѐнных долей публичной власти или

обладающих публичным мандатом. В уголовном праве под чиновником понимают любое

лицо, осуществляющее публичную функцию.

Наиболее часто встречается определение, согласно которому чиновником

признается лицо, назначенное на постоянную должность, включѐнное в определѐнный

штат и получившее ранг (чин) в иерархии административного органа, службы или

учреждения государства или территориального коллектива. Это определение пересекается

с положениями ст.ст. 2 и 12 первого Закона, входящего в Общий статут публичной

службы Франции.

Чиновники объединяются в штат (корпус) по признаку выполнения примерно

одинаковой работы (гражданские администраторы, инспекторы казначейства, учителя и

т.д.) и чаще всего остаются в нем в течение всего срока службы. В настоящее время

существует около тысячи штатов (корпусов).

Классификация чиновников внутри штата (корпуса) проводится в зависимости от

важности и сложности выполняемой ими работы и разбита на 4 категории (класса): A, B,

C и D (ст. 29 второго закона и ст. 5 третьего закона Общего статута публичной службы

Франции).

Категория A объединяет чиновников, на которых возложены функции по

выработке управленческих установок, обеспечивающих проведение административной

деятельности в соответствии с общей политикой правительства. Они также заняты в

подготовке правительственных законопроектов и решений, разработке различных

инструкций. Данная категория является высшей и объединяет штаты чиновников, как

правило, с магистерской степенью, однако законодательно такое требование не

установлено.

В категорию А входит ряд неформальных объединений чиновников высшего звена

(так называемые «большие корпуса»), например, Финансовая инспекция,

Государственный совет, дипломатический корпус, корпус префектов и др. Служащий,

попавший в большой корпус, остаѐтся его членом на протяжении всей своей карьеры,

даже если переходит на работу в частный сектор. Таким образом, поддерживается

кастовая система французской публичной службы.

На служащих категории B возложена задача по реализации управленческих

установок, выработанных чиновниками высшей категории. В нее включены чиновники

среднего звена, имеющие дипломы бакалавров либо равнозначные им. Они занимаются

оперативной работой и выполняют некоторые специальные обязанности, требующие

административных знаний и опыта.

Категории C и D объединяют практических работников с более низким уровнем

образования.

Каждая категория включает в себя несколько рангов. Ранг позволяет чиновнику

занимать должности, соответствующие данному рангу. Кроме того, ранг гарантирует

чиновнику стабильное положение – его не могут просто уволить даже в случае

48

упразднения должности. По рангу он имеет право занять другой пост. Ранг делится на

ступени. Каждому рангу соответствует ряд должностей (ст.ст. 30-31 второго закона

Общего статута публичной службы Франции).

Персонал местных публичных служб подразделяется на два основных штата

(корпуса) – местных администраторов и местных атташе.

Отдельную ветвь представляет из себя институт «политических» чиновников. Они

пользуются всеми привилегиями чиновников, но не связаны с иерархической системой

государственно-административного управления. Фактически они являются политической

надстройкой над формально нейтральными чиновниками, поскольку вырабатывают

основополагающую политику государства. В эту категорию входят те публичные агенты,

назначение которых производится решением правительства, либо заинтересованного

министра.

Общий закон о правовом положении публичных служащих Германии

устанавливает четыре уровня должностей: 1) нижний (простая служба), 2) средний

(средняя служба); 3) повышенный (ответственная служба); 4) высший (высшая служба).

Критерии деления на ранги следующие:

- в зависимости от отнесения чиновника к одному из рангов к нему

предъявляются определенные требования в связи с первоначальным образованием;

- систематическая, многосторонняя подготовка, завершающая успешной сдачей

государственного экзамена;

- прохождение испытательного срока перед окончательным назначением;

- сдача нового экзамена для тех, кто переходит в категорию чиновников более

высокого ранга;

- создание в исключительных случаях возможностей зачисления на службу тех,

кто, не соответствуя всем необходимым формальным условиям, доказал свою

пригодность для административной работы.

Публичным служащим-чиновникам в пределах каждого уровня присваиваются

ранги. Всего существует 16 рангов: А1-А5 – низшие ранги (вспомогательно-технический

персонал); А6-А9 – средние ранги (правительственные секретари, обер-секретари, гауп-

секретари); А10-А13 – высшие ранги I (правительственные инспекторы,

регирунгсамтсманы); А14-А16 – высшие ранги II ступени (высшие правительственные

советники).

Особую группу составляют политические и почѐтные чиновники.

Смысл этого института заключается в том, что вместе с правительством или

отдельным министром приходят и уходят со своих постов наиболее близкие к его

политической программе сотрудники администрации. В результате в случае смены

кабинета и его политической платформы освобождаются места для прихода новых

чиновников, солидарных с новыми установками. К политическим чиновникам относятся

статс-секретари в федеральных министерствах, ведомствах федерального канцлера и

федерального президента; руководители отделов в министерствах, ведомствах

федерального канцлера и федерального президента, федеральном ведомстве по делам

печати и информации, администрации Бундестага и Бундесрата (Палата земель),

руководители в земельных министерствах и канцеляриях (государственные советники).

Что касается почѐтных чиновников, то это лица, имеющие гражданскую

профессию, которых назначают на почѐтные должности без оплаты и права претендовать

на особое социальное обеспечение. К ним относятся присяжные и выборные консулы.

Служащие, подпадающие под юрисдикцию Управления по руководству

персоналом, в соответствии с секцией 5104 пятого раздела Свода законов США разбиты

на 15 разрядов GS (рангов, степеней). При этом служащие 13-15 разрядов считаются

руководителями. Указанная секция содержит в себе критерии расположения должностей

по классам, в основу которых положена типология выполняемых ими обязанностей (по

трудности и степени ответственности).

49

Обязанность по определению стандартов классификации должностей возложена

секцией 5105 на Управление по руководству персоналом. В секции 5106 специально

оговорено, что все должности должны быть классифицированы, а секция 5109 приводит

должности, для которых классификация установлена законом. На сегодняшний день 15

разрядам (рангам) соответствует 10 классов в общей шкале ставок оплаты труда.

Руководители, занимавшие до реформы 1978 года должности 16-23 разрядов,

теперь образуют Службу старших руководителей, для которых отсутствует деление на

разряды. Они классифицированы на 6 классов ES и для них установлена отдельная шкала

оплаты, причем в гл 51 пятого раздела Свода законов США определяется порядок

исчисления максимальной численности должностей Службы старших руководителей в

административном учреждении.

Согласно секции 3132 пятого раздела Свода законов США к высшему

руководящему составу относятся служащие, руководящие ведомствами или

структурными подразделениями органов исполнительной власти, ответственные за

реализацию определѐнных программ или проектов, контролирующие, оценивающие или

координирующие осуществление задач, стоящих перед органами исполнительной власти,

руководящие работой государственных служащих, не отнесѐнных к числу персональных

помощников.

В секции 5104 пятого раздела Свода законов США каждому классу соответствует

описание видов деятельности, которые должен выполнять служащий, входящий в данный

класс, а также некоторый набор требований к занятию должности соответствующего

класса (образование, опыт работы, способность принимать решения, вид работы и т.д.)

5. На теоретическом уровне существует также классификация, связанная с

процедурой поступления на службу: конкурсные должности (поступающие на службу в

соответствии с системой заслуг), патронажные (назначаемые Президентом) и

исключительные (исключены из действия законодательства о гражданской службе, хотя и

получающие оплату из государственного бюджета)ii.

Еще одной классификацией является деление служащих на группы: карьерные

(система заслуг), срочные (до трѐх лет), на срок действия чрезвычайных обстоятельств (не

более 18 месяцев), резервисты (ежегодно включаемые в перечень Управления по

руководству персоналом), некарьерные (занимающие патронажные должности).

Согласно ст. 8 Федерального Закона «О системе государственной службы

Российской Федерации» в редакции 2010 года одним из оснований классификации

государственных служащих является занимаемая должность.

Должности государственной службы подразделяются на:

- должности федеральной государственной гражданской службы;

- должности государственной гражданской службы субъекта Российской

Федерации;

- воинские должности;

- должности правоохранительной службы.

Квалификационные требования к гражданам для замещения должностей

государственной службы устанавливаются федеральными законами и иными

нормативными правовыми актами Российской Федерации, а также законами и иными

нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации.

В федеральном государственном органе и государственном органе субъекта

Российской Федерации могут быть предусмотрены должности, не являющиеся

должностями государственной службы. Трудовая деятельность работников, замещающих

такие должности, регулируется законодательством Российской Федерации о труде.

Ст. 9 Федерального закона № 79-ФЗ "О государственной гражданской службе

Российской Федерации" от 27 июля 2004 г. должности гражданской службы

подразделяются на категории и группы.

Категориями должностей являются:

50

1) руководители - должности руководителей и заместителей руководителей

государственных органов и их структурных подразделений, должности руководителей и

заместителей руководителей территориальных органов федеральных органов

исполнительной власти и их структурных подразделений, должности руководителей и

заместителей руководителей представительств государственных органов и их

структурных подразделений, замещаемые на определенный срок полномочий или без

ограничения срока полномочий;

2) помощники (советники) - должности, учреждаемые для содействия лицам,

замещающим государственные должности, руководителям государственных органов,

руководителям территориальных органов федеральных органов исполнительной власти и

руководителям представительств государственных органов в реализации их полномочий и

замещаемые на определенный срок, ограниченный сроком полномочий указанных лиц

или руководителей;

3) специалисты - должности, учреждаемые для профессионального обеспечения

выполнения государственными органами установленных задач и функций и замещаемые

без ограничения срока полномочий;

4) обеспечивающие специалисты - должности, учреждаемые для

организационного, информационного, документационного, финансово-экономического,

хозяйственного и иного обеспечения деятельности государственных органов и

замещаемые без ограничения срока полномочий.

Указанным категориям соответствуют следующие группы:

1) высшие должности гражданской службы;

2) главные должности гражданской службы;

3) ведущие должности гражданской службы;

4) старшие должности гражданской службы;

5) младшие должности гражданской службы.

При этом должности категорий "руководители" и "помощники (советники)"

подразделяются на высшую, главную и ведущую группы должностей гражданской

службы; должности категории "специалисты" подразделяются на высшую, главную,

ведущую и старшую группы должностей гражданской службы; должности категории

"обеспечивающие специалисты" подразделяются на главную, ведущую, старшую и

младшую группы должностей гражданской службы.

Кроме того, ст. 13 Федерального Закона «О системе государственной службы

Российской Федерации» в редакции 2010 года определяет классные чины и ранги,

воинские и специальные звания государственной службы, которые в соответствии с

федеральными законами о видах государственной службы присваиваются гражданам,

проходящим федеральную государственную службу. Эта статья также указывает, что в

соответствии с федеральным законом о виде государственной службы для граждан,

проходящих государственную гражданскую службу субъектов Российской Федерации,

устанавливаются классные чины.

Общими условиями присвоения, сохранения классных чинов, дипломатических

рангов, воинских и специальных званий являются:

- последовательное присвоение классного чина, дипломатического ранга,

воинского и специального звания по прошествии установленного времени пребывания в

определенном классном чине, дипломатическом ранге, воинском и специальном звании

после их присвоения впервые;

- присвоение классного чина, дипломатического ранга, воинского и специального

звания государственному служащему в соответствии с замещаемой должностью

федеральной государственной службы;

- досрочное присвоение в качестве меры поощрения классного чина,

дипломатического ранга, воинского и специального звания либо присвоение классного

чина, дипломатического ранга, воинского и специального звания на одну ступень выше

51

классного чина, дипломатического ранга, воинского и специального звания,

предусмотренных для замещаемой должности федеральной государственной службы в

соответствии с федеральным законом о виде государственной службы;

- сохранение присвоенного классного чина, дипломатического ранга, воинского и

специального звания при освобождении от замещаемой должности федеральной

государственной службы или увольнении с федеральной государственной службы.

Лишение присвоенного классного чина, дипломатического ранга, воинского и

специального звания возможно по решению суда.

При переводе государственного служащего с государственной службы одного вида

на государственную службу другого вида ранее присвоенный классный чин,

дипломатический ранг, воинское и специальное звание, а также период пребывания в

соответствующем классном чине, дипломатическом ранге, воинском и специальном

звании учитывается при присвоении классного чина, дипломатического ранга, воинского

и специального звания по новому виду государственной службы в соответствии с

федеральными законами о видах государственной службы и иными нормативными

правовыми актами Российской Федерации.

Соотношение классных чинов, дипломатических рангов, воинских и специальных

званий устанавливается указом Президента Российской Федерации.

Классные чины государственной гражданской службы субъекта Российской

Федерации присваиваются с учетом положений настоящей статьи в порядке,

установленном нормативными правовыми актами соответствующего субъекта Российской

Федерации.

Для гражданских служащих ст. 11 Федерального закона № 79-ФЗ "О

государственной гражданской службе Российской Федерации" от 27 июля 2004 г.

Устанавливает следующие правила, регулирующие классные чины гражданской службы:

Классные чины гражданской службы присваиваются гражданским служащим в

соответствии с замещаемой должностью гражданской службы в пределах группы

должностей гражданской службы.

Гражданским служащим, замещающим должности гражданской службы без

ограничения срока полномочий, классные чины присваиваются по результатам

квалификационного экзамена.

Гражданским служащим, замещающим должности федеральной гражданской

службы высшей группы, присваивается классный чин гражданской службы -

действительный государственный советник Российской Федерации 1, 2 или 3-го класса.

Гражданским служащим, замещающим должности федеральной гражданской

службы главной группы, присваивается классный чин гражданской службы -

государственный советник Российской Федерации 1, 2 или 3-го класса.

Гражданским служащим, замещающим должности гражданской службы ведущей

группы, присваивается классный чин гражданской службы - советник государственной

гражданской службы Российской Федерации 1, 2 или 3-го класса.

Гражданским служащим, замещающим должности гражданской службы старшей

группы, присваивается классный чин гражданской службы - референт государственной

гражданской службы Российской Федерации 1, 2 или 3-го класса.

Гражданским служащим, замещающим должности гражданской службы младшей

группы, присваивается классный чин государственной гражданской службы - секретарь

государственной гражданской службы Российской Федерации 1, 2 или 3-го класса.

Классный чин гражданской службы - действительный государственный советник

Российской Федерации 1, 2 или 3-го класса присваивается Президентом Российской

Федерации.

В федеральных органах исполнительной власти классный чин федеральной

гражданской службы - государственный советник Российской Федерации 1, 2 или 3-го

класса присваивается Правительством Российской Федерации.

52

В иных федеральных государственных органах указанный классный чин

присваивается руководителем федерального государственного органа.

Классные чины гражданской службы, предусмотренные частями 5, 6 и 7 настоящей

статьи, присваиваются представителем нанимателя.

Гражданским служащим, замещающим должности гражданской службы субъекта

Российской Федерации высшей и главной групп, классные чины гражданской службы

субъекта Российской Федерации присваиваются в соответствии с законом субъекта

Российской Федерации.

Порядок присвоения и сохранения классных чинов федеральной гражданской

службы, соотношение классных чинов федеральной гражданской службы и воинских и

специальных званий, классных чинов правоохранительной службы, а также соотношение

классных чинов федеральной гражданской службы и классных чинов гражданской

службы субъектов Российской Федерации определяется указом Президента Российской

Федерации.

Квалификационные требования к должностям гражданской службы установлены

ст. 12 выше указанного закона. Они включают в себя требования к уровню

профессионального образования, стажу гражданской службы (государственной службы

иных видов) или стажу (опыту) работы по специальности, профессиональным знаниям и

навыкам, необходимым для исполнения должностных обязанностей.

Квалификационные требования к должностям гражданской службы

устанавливаются в соответствии с категориями и группами должностей гражданской

службы.

В число квалификационных требований к должностям гражданской службы

категорий "руководители", "помощники (советники)", "специалисты" всех групп

должностей гражданской службы, а также категории "обеспечивающие специалисты"

главной и ведущей групп должностей гражданской службы входит наличие высшего

профессионального образования.

В число квалификационных требований к должностям гражданской службы

категории "обеспечивающие специалисты" старшей и младшей групп должностей

гражданской службы входит наличие среднего профессионального образования,

соответствующего направлению деятельности.

Квалификационные требования к стажу гражданской службы (государственной

службы иных видов) или стажу (опыту) работы по специальности для федеральных

гражданских служащих устанавливаются указом Президента Российской Федерации, для

гражданских служащих субъекта Российской Федерации - законом субъекта Российской

Федерации.

Квалификационные требования к профессиональным знаниям и навыкам,

необходимым для исполнения должностных обязанностей, устанавливаются нормативным

актом государственного органа с учетом его задач и функций и включаются в

должностной регламент гражданского служащего.

Классификация должностей федеральных государственных служащих в России

определена также в реестре государственных должностей федеральных государственных

служащих, утверждѐнном Указом Президента Российской Федерации от 31 декабря 2005

г. N 1574 «О Реестре должностей федеральной государственной гражданской службы».

В гл. 3 Закона о гражданском служащем Китая установлена классификация

должностей и рангов гражданской службы.

Должности согласно ст. 14 Закона классифицируются в зависимости от природы,

свойств и необходимости администрирования гражданских служащих на следующие

категории: полные администраторы, технологические специалисты и административные

правоприменители. В зависимости от должностных особенностей и отдельной

административной необходимости Государственный Совет может ввести и другие

категории должностей.

53

Категории должностей объединяются в систему и подразделяются на руководящие

и неруководящие (ст. 16). Уровни руководящих должностей классифицируются на

руководителей государственного уровня, исполнителей государственного уровня,

руководителей уровня провинций и министерств, исполнителей уровня провинций и

министерств, руководителей департаментов и бюро, исполнителей департаментов и бюро,

окружных и секционных руководителей, окружных и секционных исполнителей,

руководителей и исполнителей городов и подразделений. Неруководящие должности

создаются ниже уровня департаментов и бюро.

Должностям гражданских служащих соответствуют ранги, определяемые

Государственным Советом (ст. 19). От ранга зависит уровень заработной платы и прочие

выплаты. При определении ранга гражданского служащего принимаются во внимание

занимаемая должность, моральные качества и способности служащего, практические

достижения в работе и стаж работы. Для полицейский, таможенных служащих и

служащих внешних институтов могут устанавливаться отдельные ранги.

Согласно ст. 2 японского закона о государственных публичных должностных лицах

должности государственных публичных должностных лиц подразделяются на общие и

специальные. Общими являются все должности государственных публичных

должностных лиц, которые не являются специальными. При этом к специальным

должностям относятся: премьер-министр, министр, член Палаты по делам персонала и

член Счѐтно-аудиторской палаты, директор юридического бюро кабинета министров,

заместитель генерального секретаря кабинета министров, парламентский заместитель

министра, официальный секретарь премьер-министра, другие официальные секретари,

служащие, избираемые резолюцией одной или обеих палат парламента, генеральный

директор ведомства императорского двора, главный камергер, главный смотритель дворца

императрицы-матери, главный смотритель восточного дворца, главный

церемониймейстер, заместитель главного камергера, иные служащие ведомства

императорского дворца, указываемые специально в законе или правилах Палаты по делам

персонала, чрезвычайные и полномочные послы, посланники, послы со специальными

поручениями, представитель правительства, полномочный член комитета, заместитель

представителя правительства или полномочного члена комитета, советник или

сопровождающее лицо при особе посла по специальным поручениям, представителя

правительства, полномочного члена комитета, член японской национальной комиссии по

делам ЮНЕСКО, член Японской палаты деятелей науки, член Научного совета Японии,

судья и иные служащие суда, служащие парламента, секретари депутатов парламента,

служащие Агентства национальной обороны.

Система должностей и служебных уровней регулируется ст.ст. 29-32 упомянутого

Закона. Согласно положениям этих статей проект системы должностей и служебных

уровней разрабатывается Палатой по делам персонала, который затем утверждается

парламентом. При этом она же определяет классификацию должностей в соответствии с

видами и сложностью служебных обязанностей и степенью ответственности.

Согласно ст. 29 в системе должностей и служебных уровней официальные

должности должны быть классифицированы так, чтобы на официальных должностях

одного класса с одинаковыми условиями найма предъявлялись одинаковые

квалификационные требования и выплачивалась одинаковая заработная плата. Пересмотр

квалификационных требований и внесение изменений в проект системы должностей

входит в полномочия Палаты.

Традиционное неформальное деление гражданских служащих Великобритании –

на неиндустриальных и индустриальных служащих. Первая группа – это так называемые

«белые воротнички». Именно неиндустриальные гражданские служащие и составляют

бюрократия в собственном смысле слова.

«Синие воротнички» или индустриальные работники заняты в государственной

службе лишь постольку, поскольку работают на предприятиях и в организациях,

54

находящихся в ведении того или иного министерства. На эту категорию служащих не

распространяются льготы и условия службы, введенные для неиндустриальных

служащих.

В действующем Кодексе управления гражданской службой употребляются

термины внутренняя и дипломатическая службы. Последняя немногочисленна и включает

в себя, помимо штата МИДа и Министерства по делам содружества, только членов

дипломатических миссий и консульств Великобритании за рубежом.

Внутренняя гражданская служба – это имена та часть, которую затрагивали

многочисленные реформы и преобразования. Формальные административные группы

различаются в зависимости от уровня принимаемых решений на старших, средних и

младших администраторов.

Старшая Гражданская Служба, согласно п. 5.1.1. Кодекса Гражданской Службы

объединяет наибольшее число руководящего персонала департаментов и агентств. При

этом последние вправе самостоятельно определять, какие должности относятся к Старшей

Гражданской Службе, оценивать работу по минимум 7 бальной шкале, а также решать,

какой именно персонал будет его осуществлять. Ответственность за управление Старшей

Гражданской Службой возложена на департаменты и агентства, однако некоторые еѐ

сроки и условия определяются централизованно (п. 5.1.2.)

П. 6.1.1. Кодекса Гражданской Службы устанавливает, что департаменты и

агентства вправе самостоятельно определять число, уровни и классификацию должностей

своего персонала, за исключением Старших Гражданских Служащих, при соблюдении

условий, перечисленных в п. 6.1.2.. Согласно этому пункту департаменты и агентства

разрабатывают критерии градации должностей, которые соответствуют потребностям их

рода занятий и согласуются с правительственной политикой в области гражданской

службы, оплаты в публичном секторе и механизмам публичного контроля. Исключение из

этого правила составляют Администрация Шотландии и Национальная Ассамблея Уэльса,

которые самостоятельно устанавливают те же самые критерии.

Согласно п. 6.1.3. на уровне Старшей Гражданской Службы установлен только

уровень Постоянного Секретаря. Никаких иных уровней Старшей Гражданской Службы

не предусмотрено. Департаменты и агентства самостоятельно решают вопрос о

назначении уровня заработной платы в широких рамках, определяемых Секретариатом

Кабинета, а также классифицируют служащих Старшей Гражданской Службы по своему

усмотрению. Ст. 2 Закона о государственных публичных должностных лицах Южной Кореи

классифицирует публичных должностных лиц на находящихся на карьерной службе и на

некарьерной службе. Первые являются те, кто назначается в соответствии с отметками об

их деятельности и квалификации, и от которых ожидается служение в течение всей жизни.

К ним относятся публичные должностные лица общей службы, публичные должностные

лица специальной службы (судьи, прокуроры и т.п.), публичные должностные лица

технической службы.

Все остальные публичные должностные лица относятся к публичным

должностным лицам на некарьерной службе:

- публичные должностные лица на политической службе: назначенные в результате

избрания и одобрения Национальной Ассамблеей; публичные должностные лица,

ответственные за политические решения на высшем уровне или оказывающих содействие

в принятие таких решений, и которые законом или декретом Президента определены как

политические служащие.

- публичные должностные лица на исключительной гражданской службе

(назначенные в соответствии с особыми квалификационными стандартами для

выполнения особых дел и назначенные на эту должность законом или подзаконным

актом).

55

- публичные должностные лица на контрактной службе (обладающие

специальными техническими познаниями и гибкостью, состоящие в срочных трудовых

отношениях с государством).

- публичные должностные лица на трудовой службе (просто работающие

публичные должностные лица).

Ст. 2-2 указанного закона определяет, что Старшая Гражданская Служба

формируется в целях укрепления Правительства посредством эффективного управления

делами персонала старших публичных должностных лиц во всех агентствах

Правительства. Она означает группу публичных должностных лиц, находящихся на

общей службе, исключительной службе, контрактной службе и специальной службе,

которые состоят в штате или допущены к управлению персоналом после того, как были

откомандированы или отстранены от выполнения их обязанностей после назначения на

одну из следующих должностей и на которых возложен широкий комплекс обязанностей

и высокий уровень ответственности:

- руководитель секретариата, генеральный директор бюро центрального

административного агентства (по смыслу Закона об организации Правительства) и

ассистент эквивалентного органа, а также аналогичных позиций на уровне

администрации, местных правительств, местных образовательных административных

агентств либо определѐнных специальным законом или подзаконным актом.

Кроме того, ст. 22 Закона предусматривает, что система классификации

должностей, за исключением положений самого Закона, определяется Дектером

Президента.

Голландская публичная служба состоит из трѐх звеньев (центрального,

провинциального и муниципального) и организована в четырнадцати секторах, где

центральное правительство является лишь одним из них (гражданский персонал

государства).

Работники публичного сектора классифицируются по следующим секторам:

- центральное правительство,

- оборона,

- начальное образование,

- вторичное образование,

- вторичное дополнительное образование,

- институты высшего профессионального образования,

- университеты,

- университетские медицинские центры,

- исследовательские институты,

- судопроизводство,

- полиция,

- муниципалитеты,

- провинции,

- власти по водным вопросам.

Сроки и условия службы являются договорными в каждом секторе и

разрабатываются при участии профсоюзов.

Старшая Публичная Служба представляет из себя высший эшелон голландской

гражданской службы. В неѐ входят старшие менеджеры, ответственные за рабочую силу и

ресурсы: генеральные секретари, генеральные директоры, генеральные инспекторы и

директоры (с уровня 15 и выше) министерств, административные директоры в некоторых

Высших Государственных Советах9.

Существует также другая классификация – по признаку выполняемых задач:

9 Labor relations in the Belgian, French, German and Dutch public services (2001) & Minister of Interior and

Kingdom Relations - Senior Public Service annual report 2004 (2006)

56

- центральное правительство,

- провинции,

- муниципалитеты,

- водные советы,

- публичные органы,

- автономные административные власти10

.

В Малайзии гражданская служба классифицирована в соответствии со ст. 132

Конституции на:

- общую публичную службу Федерации,

- государственные публичные службы,

- объединѐнные публичные службы,

- образовательную службу,

- судебную и правовую службу,

- вооружѐнные силы.

8. Финансирование государственной службы

В Российской Федерации в соответствии со ст. 18 Федерального Закона «О системе

государственной службы российской Федерации» в редакции 2010 года финансирование

федеральной государственной службы и государственной гражданской службы субъекта

Российской Федерации осуществляется за счет средств соответственно федерального

бюджета и бюджета соответствующего субъекта Российской Федерации в порядке,

установленном федеральными законами и иными нормативными правовыми актами

Российской Федерации, законами и иными нормативными правовыми актами субъектов


Совершенствование системы государственной службы осуществляется путем

реализации федеральных программ реформирования и развития федеральной

государственной службы и соответствующих программ субъектов Российской Федерации.

Аналогичные положения применительно к государственной предусмотрены в ст.ст.

65 и 66 Федерального закона "О государственной гражданской службе Российской

Федерации" от 27 июля 2004 г..

В США в соответствии с гл.гл. 51-53 Свода законов США федеральная служба

финансируется из государственного бюджета Федерации. При этом согласно сек. 3135

Управление по руководству персоналом каждые два года представляет Конгрессу и

Президенту отчѐты в период формирования бюджета о численности и объѐмах

финансирования гражданской службы. Органы власти штатов и местного самоуправления

функционируют на твѐрдой финансовой базе, имея собственные источники доходов и

принимая самостоятельные бюджеты.

В Германии финансирование публичной службы осуществляется на принципе

федеральной необходимости, однако, если в соответствующей земле выполняется

программа или решение федерального уровня или возникают соответствующие

затруднения, то Федеральное казначейство направляет соответствующие средства на

реализацию указанных нужд.

Во Франции в соответствии со ст. 20 первого закона, входящего в Общий статут

публичной службы, финансирование публичной службы, включая все пособия и выплаты,

осуществляется на основе законодательных или правительственных актов.

Кроме того, при привлечении контрактных служащих, в порядке исключения

финансирование их деятельности осуществляется за счѐт средств бюджета каждого

министерства или учреждения (ст. 4 второго закона Общего статута).

10

Structure of the civil and public services in the member and accession states of the European Union. P. 58

57

В соответствии со ст. 15 первого закона Общего статута публичной службы

правительство раз в два года помещает в приложении к финансовому законопроекту

доклад о жалованиях, выплаченных за два предыдущих года по любой статье всем

государственным служащим, на которых распространяется действие первого закона

Общего статута. В докладе указывается источник всех видов средств, из которых

финансировались жалования, перечисляются различные категории произведѐнных

выплат, а также размер таких выплат по сравнению с жалованиями.

Японский закон о публичных должностных лицах в части 4 определяет процедуры

и правила, касающиеся заработной платы публичных должностных лиц. Согласно этой

части проект шкалы ставок финансирования заработной платы публичных должностных

лиц определяет Палата по делам персонала, а утверждается она на уровне закона. При

этом непосредственно производящее выплаты лицо обязано вести реестр заработной

платы, доступ к которому имеют служащие Палаты по делам персонала для целей

осуществления контрольно-надзорных полномочий в отношении ставок заработной платы

в к4аждом конкретном ведомстве.

Кроме того, Палата по делам персонала ежегодно обязана представлять в

парламент и кабинет министров информацию относительно того, является ли шкала

оплаты надлежащей или нет. Одновременно Палата представляет в парламент

рекомендации по этому вопросу.

В Великобритании вопросам финансирования гражданской службы посвящены

главы 7 и 8 Кодекса управления гражданской службой. 7 глава касается вопросов

заработной платы и иных видов довольствия, а 8 – вопросам возмещения расходов.

Согласно положениям 7 главы департаменты и агентства самостоятельно

определяют размеры заработной платы и иного довольствия для своих гражданских

служащих, за исключением служащих Старшей Гражданской Службы (п. 7.1.1). В п. 7.1.2.

указано, что такие определения должны соответствовать реальным потребностям и

правительственной политике в этом вопросе. Она также определяет принципы

определения критериев финансирования выплат. Обо всех существенных изменениях

шкале оплаты департаменты и агентства обязаны сообщать в Секретариат Кабинета. При

этом должна проводиться трѐхгодичная оценка эффективности системы оплаты с

соблюдением положений Кодекса о практике равной оплаты.

В этой же главе содержится порядок предоставления отчѐтности о произведѐнных

выплатах (п. 7.1.5), изменениях в размере пенсионных выплат (п. 7.1.6.), пособиях (п.

7.1.7.), а также порядок произведения вычета добровольных отчислений из заработной

платы (п. 7.1.8.). Финансирование Старшей Гражданской Службы осуществляется в

рамках, определяемых Секретариатом Кабинета (п. 7.1.10). При этом ранжирование

производится по специально принимаемому для этих целей документы (приложения А и

В к п. 7.1. Кодекса управления гражданской службой).

Расходы, понесѐнные гражданскими служащими в ходе осуществления службы,

возмещаются при условиях и в порядке, установленном в гл. 8 Кодекса управления

гражданской службой, департаментами и агентствами. Данная глава касается вопросов

компенсации налогообложения, страховки, командировочных расходов, расходов,

связанных с переездом, возмещения ущерба, причинѐнного личному имуществу

служащего в ходе выполнения службы и др.

Ст. 2 Закона о гражданском служащем Китая определяет, что гражданская служба

финансируется за счѐт государственных публичных финансов.

Вопросам финансирования гражданской службы в Южной Корее посвящены ст.ст.

46-49 Закона о государственных публичных должностных лицах. Согласно этим нормам

размер оплаты труда публичного должностного лица должен быть определѐн с учѐтом

стандартов жизни общества, уровня цен и других обстоятельств, и приближен к уровню

оплаты на предприятиях. Он также должен быть сбалансирован между карьерными и

58

некарьерными служащими и определѐн Президентским декретом. Другие выплаты и

передача ценностей недопустимы.

В декрете определяются размеры заработных плат, их классы и порядок их

повышения, иные формы довольствия, методы и расчеты всех выплат. Специальные

выплаты могут быть предусмотрены только Постановлениями Национальной Ассамблеи,

Верховного Суда, Конституционного Суда, Национальной Избирательной Комиссии или

Президентским декретом (ст. 47). Те же положения содержатся в отношении

регулирования компенсационных выплат в ст. 48 Закона.

Ст. 49 предусматривает, что вознаграждение сотруднику, уволенному из института

или организации, которая не является государственным агентством, выплачивается этим

институтом или организацией, с возможным последующим возмещением понесѐнных

затрат.

Кроме того, Кодекс поведения публичных должностных лиц предусматривает

целый комплекс запретов, связанных с незаконным дополнительным обогащением

служащих (гл.3 – незаконное обогащение, использование должностного положения,

незаконное использование государственной собственности в личных целях, взятки и

подарки и т.д.).

В Постановлении о публичной службе Малайзии (п. 25) определено, что Комиссия

публичной службы устанавливает минимальный размер заработной платы должностному

лицу в соответствии со схемой его деятельности. Она же решает вопрос о процедурах и

условиях выплаты и повышения заработной платы посредством принятия подзаконных

актов, определяет особые условия, влияющие на уровень заработной платы (п. 26). П. 27

предусматривает, что размер оплаты труда зависит от качества выполнения работы и

может быть в исключительных случаях изменен подзаконным актом Директора Общей

Публичной Службы.

Расходы по финансированию гражданской службы в Голландии включают в себя

среди прочего расходы по выплате заработной платы, выплаты за переезд, покрытие

транспортных и командировочных расходов, выплаты за длительную службу и за выслугу

лет, снижение налогового бремени государственным служащим, обеспечение телеработы

и посмертные выплаты.

Заработная плата выплачивается по 18 уровневой шкале. При этом несогласный с

уровнем оплаты гражданский служащий может оспорить еѐ размер в компетентных

органах с истребованием рекомендации от Консультативного Комитета по обжалованию

оценки труда.

Шкала заработной платы определяется Декретом о вознаграждении гражданских

служащих. Кроме того, Совет по правительственной политике персонала определяет

направления решения вопросов, связанных с выплатами, посредством проведения

переговоров на уровне секторов: изменение общего уровня заработной платы, изменения

в общей продолжительности рабочего времени, изменение перечня в минимальных прав

на получение выплат по безработице и болезни, а также обсуждение иных условий,

которые работники и работодатели хотели бы разрешить посредством переговоров. При

этом предусмотрена возможность проведения децентрализованных переговоров в каждом

отдельном секторе, где Совет будет исполнять консультативные функции11

.

9. Поступление на государственную службу

Вопросы поступления на гражданскую службу в США регулируются гл.гл. 31 и 33

пятого раздела Свода законов США.

11

Labor relations in the Belgian, French, German and Dutch public services (2001)

59

Секции 3101-3110 главы 31 определяют порядок принятия на работу различных

категорий служащих: читающих для слепых, научного и иного профессионального

персонала, экзаменаторов, адвокатов, экспертов, консультантов и т.д.

Глава 33 содержит описание процедур проведения экзаменов, отбора и

сертификации кандидатов и назначения их на должность.

Вопросы управления набором на гражданскую службу ведает Управление по

руководству персоналом, а в некоторых случаях Президент.

Набор служащих осуществляется Управлением по руководству персоналом.

Процедура отбора кандидатов на гражданскую службу предусматривает проведение

экзаменов на замещение вакантной должности (секция 3304), а также возможность для

назначения на более высокую должность при не менее чем 3 летнем стаже постоянной

службы (сек.3304а).

Разрешается поступление на службу практически без возрастных ограничений и на

любую ступень (сек. 3307, 3308). Некоторые кандидаты (например, ветераны и лица,

включѐнные в реестр) имеют преимущества по сравнению с другими претендентами (сек.

3309-3312). Секции 2213-3316 определяют порядок ведения реестров претендентов,

обладающих преимуществами.

Управление разрабатывает экзаменационные программы, публикует перечень

вакансий и проводит экзамены самостоятельно (сек. 3327). При этом в качестве

квалификационных требований могут приниматься во внимание стаж работы (сек. 3311),

физическое состояние претендента (сек. 3312), но лишь в том случае, если эти требования

необходимы для определения квалификации лица.

Отбор кандидатов может производиться как в ходе внешнего конкурса, так и из

кандидатов, включенных в реестр. При этом существует запрет на совместную службу

родственников (сек. 3319).

Сек. 3320 определяет, что некоторые должности могут замещаться в порядке

избрания или назначения. Например, главы департаментов, их заместители, руководители

важнейших подразделений департаментов назначаются Президентом с последующим

утверждением их Сенатом.

Руководители независимых агентств также назначаются президентом с

последующим утверждением Сената. Как правило, они представляют из себя коллегии.

Однако в отличие от глав департаментов они назначаются на установленный законом

срок, который превышает срок полномочий президента. Обычно немногим более

половины состава коллегиального руководства агентств может быть назначено из числа

представителей одной и той же политической партии, чтобы независимое агентство не

могло быть заподозрено в однопартийном подходе. При этом для обеспечения

преемственности руководство независимых агентств обновляется частями.

На уровне штатов население избирает секретаря штата, казначея, атторнея,

аудитора, контролѐра и ряд других должностных лиц.

Совет наблюдателей на уровне графств избирают жители образующих графство

тауншипов.

Совет уполномоченных избирается всем населением графства.

Помимо советов население графств избирает также шерифа, коронера, казначея,

надзирателя школ и некоторых других должностных лиц.

Для кандидата, успешно сдавшего экзамен, может также быть установлен

испытательный срок до одного года (сек. 3321), а для кандидатов старше 70 лет

устанавливается временное назначение (сек. 3322).

В случаях, определѐнных сек. 3323 (касается преимущественно военного

контингента), возможен автоматический отбор, переназначение, а также пожизненное

назначение.

Для Службы Старших Руководителей установлен особый порядок отбора (сек.

3131, 3324, 3391-3397). Их экзаменует Совет по пересмотру квалификации Управления.

60

Для их назначения на должность на межведомственной основе достаточно оценки труда

руководителя.

Отдельно регулируются вопросы создания условий для замещения вакансий

меньшинствами, в частности секция 7151 устанавливает запрет дискриминации по

различным основаниям при найме персонала на гражданскую службу.

Секция 3331 предусматривает принесение присяги претендентом, отобранным для

замещения вакантной должности гражданской службы.

Согласно ст. 21 Федерального закона Российской Федерации «Об основах

государственной службы в Российской Федерации» в редакции 2003 года правом

поступления на государственную службу обладают граждане Российской Федерации, не

моложе 18 лет, владеющие государственным языком, имеющие профессиональное

образование и отвечающие установленным законом требованиям. Для гражданских

служащих ст. 21 Федерального закона «О государственной гражданской службе» в

редакции 2004 года установлен предельный возраст пребывания на гражданской службе –

65 лет. Те же требования установлены ст. 12 Федерального закона «О системе

государственной службы Российской Федерации» в редакции 2010 года.

Ч. 2 ст. 21 Федерального закона Российской Федерации «Об основах

государственной службы в Российской Федерации» в редакции 2003 года устанавливает

запрет на дискриминацию при приѐме на государственную службу, а ч. 3 определяет, кто

не может быть государственным служащим: недееспособный или ограниченно

дееспособный; лишѐнный права занятия должности государственной службы на

определѐнный срок; имеющий подтвержденное заболевание, препятствующее

исполнению должностных обязанностей; отказавшийся от прохождения процедуры

оформления допуска к секретной информации; родственники, если служба связана с их

непосредственным соподчинением; иностранные граждане; уклоняющийся от

предоставления сведений о доходах и имуществе.

Перечень документов, предоставляемых гражданином при поступлении на

государственную службу, и порядок их проверки определяется определены в ч.ч. 4 и 5 той

же статьи. Факт поступления на государственную службу оформляется приказом. При

этом назначение осуществляется:

на государственные должности государственной службы категории "Б" - по

представлению соответствующих лиц, замещающих должности категории "А", либо

уполномоченных ими лиц или государственных органов. Порядок подбора кандидатур

определяется соответствующим государственным органом или лицом, замещающим

государственную должность категории "А", в соответствии с нормативными правовыми

актами Российской Федерации и нормативными правовыми актами субъектов Российской

Федерации;

на государственные должности государственной службы 1-й группы категории "В"

- соответствующим должностным лицом. Порядок подбора кандидатур определяется

нормативными правовыми актами Российской Федерации и нормативными правовыми

актами субъектов Российской Федерации;

на государственные должности государственной службы 2, 3, 4 и 5-й групп

категории "В" - по результатам конкурса на замещение вакантной государственной

должности государственной службы.

Назначению на должность предшествует конкурс на замещение вакантной

должности. Условия и порядок проведения конкурса регулируются ст. 22 Федерального

закона Российской Федерации «Об основах государственной службы в Российской

Федерации» в редакции 2003 года, а для государственной гражданской службы – ст. 22

Федерального закона «О государственной гражданской службе» и Указом Президента

Российской Федерации «О конкурсе на замещение вакантной должности государственной

гражданской службы Российской Федерации» от 22 января 2011 года.

61

Согласно первому из указанных выше законов, конкурс на замещение вакантной

государственной должности государственной службы обеспечивает право граждан на

равный доступ к государственной службе. Он проводится среди граждан, подавших

заявление на участие в нѐм независимо от того, какие должности они занимают на момент

его проведения.

Конкурс может проводиться в форме конкурса документов (на замещение

вакантных государственных должностей государственной службы 2-й группы) или

конкурса-испытания (на замещение вакантных государственных должностей

государственной службы 3, 4 и 5-й групп). При этом конкурсная комиссия оценивает

участников конкурса документов на основании документов об образовании, о

прохождении государственной службы и о другой трудовой деятельности, а также на

основании рекомендаций, результатов тестирования, других документов, представляемых

по решению соответствующих органов по вопросам государственной службы.

Конкурс-испытание может включать в себя прохождение испытания на

соответствующей государственной должности государственной службы и завершается

государственным квалификационным экзаменом.

Информация о дате, месте и об условиях проведения конкурса подлежит

опубликованию в официальных изданиях соответствующего органа по вопросам

государственной службы.

Каждому участнику конкурса сообщается о результатах конкурса в письменной

форме в течение месяца со дня его завершения.

Решение конкурсной (государственной конкурсной) комиссии является основанием

для назначения на соответствующую государственную должность государственной

службы либо отказа в таком назначении.

Применительно к государственной гражданской службе ст. 22 Федерального

закона «О государственной гражданской службе» конкурс заключается в оценке

профессионального уровня претендентов на замещение должности гражданской службы,

их соответствия установленным квалификационным требованиям к должности


В то же время та же статья устанавливает, что конкурс не проводится:

- при назначении на замещаемые на определенный срок полномочий должности

гражданской службы категорий "руководители" и "помощники (советники)";

- при назначении на должности гражданской службы категории "руководители",

назначение на которые и освобождение от которых осуществляются Президентом

Российской Федерации или Правительством Российской Федерации;

- при заключении срочного служебного контракта;

- при назначении гражданского служащего на должность гражданской службы при

реорганизации государственного органа;

- при назначении на должность гражданской службы гражданского служащего

(гражданина), состоящего в кадровом резерве, сформированном на конкурсной основе.

Ст. 11 Федерального закона Российской Федерации «О системе государственной

службы Российской Федерации» в редакции 2010 года указывает, что создание кадровых

резервов для замещения должностей государственной службы, а также эффективного

использования кадров на федеральном уровне, уровне субъектов федерации и внутри

государственных органов обеспечивает формирование кадрового состава государственной

службы.

Конкурс может не проводиться, если гражданин назначается на должность

гражданской службы, исполнение должностных обязанностей по которой связано с

использованием сведений, составляющих государственную тайну, по перечню

должностей, утверждаемому указом Президента Российской Федерации, а также по

решению представителя нанимателя при назначении на должности гражданской службы,

относящиеся к группе младших должностей гражданской службы.

62

Основаниями для отказа допуске к конкурсу на замещение должности являются

несоответствие претендента квалификационным требованиям к вакансии либо в связи с

выше указанными ограничениями. Такой отказ может быть обжалован.

В соответствии с Указом Президента Российской Федерации «О конкурсе на

замещение вакантной должности государственной гражданской службы Российской

Федерации» от 22 января 2011 года (приложение № 1) конкурс в государственном органе

объявляется по решению руководителя государственного органа либо представителя

указанного руководителя, осуществляющих полномочия нанимателя от имени Российской

Федерации или субъекта Российской Федерации, при наличии вакансии, замещаемой на

конкурсной основе.

Для проведения конкурса на замещение вакантной должности гражданской службы

правовым актом соответствующего государственного органа образуется конкурсная

комиссия, в состав которой входят представитель нанимателя и (или) уполномоченные им

гражданские служащие (в том числе из подразделения по вопросам государственной

службы и кадров, юридического (правового) подразделения и подразделения, в котором

проводится конкурс на замещение вакантной должности гражданской службы),

представитель соответствующего органа по управлению государственной службой, а

также представители научных и образовательных учреждений, других организаций,

приглашаемые органом по управлению государственной службой по запросу

представителя нанимателя в качестве независимых экспертов - специалистов по вопросам,

связанным с гражданской службой, без указания персональных данных экспертов. Число

независимых экспертов должно составлять не менее одной четверти от общего числа

членов конкурсной комиссии. В основе формирования состава конкурсной комиссии

лежит принцип исключения возможности возникновения конфликтов интересов, которые

могли бы повлиять на принимаемые конкурсной комиссией решения.

Конкурсная комиссия состоит из председателя, заместителя председателя,

секретаря и членов комиссии. При этом в одном и том же органе возможно существование

нескольких комиссий для различных категорий и групп должностей гражданской службы.

Конкурс проводится в два этапа. На первом этапе на официальном сайте

государственного органа в сети Интернет размещается объявление о приеме документов

для участия в конкурсе, а также следующая информация о конкурсе: наименование

вакантной должности гражданской службы, требования, предъявляемые к претенденту на

замещение этой должности, условия прохождения гражданской службы, место и время

приема документов, подлежащих представлению, срок, до истечения которого

принимаются указанные документы, предполагаемая дата проведения конкурса, место и

порядок его проведения, другие информационные материалы. Объявление о приеме

документов для участия в конкурсе и информация о конкурсе также могут публиковаться

в периодическом печатном издании.

П. 7 Положения о порядке проведения конкурса на замещение вакантной

должности государственной гражданской службы Российской Федерации содержит в себе

перечень документов, которые должны быть представлены лицами, изъявившими желание

принять участие в конкурсе. Порядок и сроки представления этих документов

регулируются п.п. 8-12 Положения.

Решение о дате, месте и времени проведения второго этапа конкурса принимается

представителем нанимателя после проверки достоверности сведений, представленных

претендентами на замещение вакантной должности гражданской службы, а также после

оформления в случае необходимости допуска к сведениям, составляющим

государственную и иную охраняемую законом тайну, о чѐм сообщается претендентам.

П. 15 Положения допускает повторное проведение конкурса, если в результате

проведения конкурса не были выявлены кандидаты, отвечающие квалификационным

требованиям к вакантной должности гражданской службы.

63

Конкурс заключается в оценке профессионального уровня кандидатов на

замещение вакантной должности гражданской службы, их соответствия

квалификационным требованиям к этой должности.

Конкурсная комиссия оценивает кандидатов на основании представленных ими

документов об образовании, прохождении гражданской или иной государственной

службы, осуществлении другой трудовой деятельности, а также на основе конкурсных

процедур с использованием не противоречащих федеральным законам и другим

нормативным правовым актам Российской Федерации методов оценки профессиональных

и личностных качеств кандидатов, включая индивидуальное собеседование,

анкетирование, проведение групповых дискуссий, написание реферата или тестирование

по вопросам, связанным с выполнением должностных обязанностей по вакантной

должности гражданской службы, на замещение которой претендуют кандидаты.

При оценке профессиональных и личностных качеств кандидатов конкурсная

комиссия исходит из соответствующих квалификационных требований к вакантной

должности гражданской службы и других положений должностного регламента по этой

должности, а также иных положений, установленных законодательством Российской

Федерации о государственной гражданской службе.

Конкурс проводится при наличии не менее 2х кандидатов. Решение принимается в

отсутствие кандидата и является основанием для назначения его на вакантную должность

гражданской службы либо отказа в таком назначении. Результаты голосования членов

конкурсной комиссии оформляются решением, которое подписывается председателем,

заместителем председателя, секретарем и членами комиссии, принявшими участие в

заседании. На основании результатов конкурса издается акт представителя нанимателя о

назначении победителя конкурса на вакантную должность гражданской службы и

заключается служебный контракт с победителем конкурса, о чѐм сообщается кандидатам

в письменном виде и на сайте государственного органа в сети Интернет.

Претендент на замещение должности гражданской службы вправе обжаловать

решение конкурсной комиссии в соответствии с настоящим Федеральным законом.

С кандидатом, успешно прошедшим конкурс, заключается служебный контракт, в

порядке и на условиях, регулируемых гл. 5 Федерального закона «О государственной

гражданской службе» в редакции 2004 года. Содержание и виды служебного контракта

определяются той же главой.

После назначения на должность гражданской службы гражданскому служащему

также вручается служебное удостоверение установленной формы.

Ст. 23 Федерального закона Российской Федерации «Об основах государственной

службы» устанавливает возможность проведения испытания для гражданина, впервые

принятого на государственную должность государственной службы, в том числе по

итогам конкурса документов, или для государственного служащего при переводе на

государственную должность государственной службы иной группы и иной специализации

устанавливается.

В срок испытания не засчитываются период временной нетрудоспособности и

другие периоды, когда государственный служащий отсутствовал на службе по

уважительным причинам.

При неудовлетворительном результате испытания государственный служащий

может быть переведен с его согласия на прежнюю или другую государственную

должность государственной службы, а при отказе от перевода уволен.

Если срок испытания истек, а государственный служащий продолжает

государственную службу, он считается выдержавшим испытание.

Ст. 27 Федерального закона «О государственной гражданской службе» в редакции

2004 года определяет, что применительно к государственным гражданским служащим

срок испытания устанавливается продолжительностью от трех месяцев до одного года.

Она также определяет, что испытание не устанавливается:

64

- для беременных женщин - гражданских служащих;

- для граждан, окончивших обучение в образовательных учреждениях

профессионального образования и впервые поступающих на гражданскую службу в

соответствии с договором на обучение с обязательством последующего прохождения

гражданской службы;

- для граждан и гражданских служащих при замещении должностей гражданской

службы категорий "руководители" и "помощники (советники)", которые замещаются на

определенный срок полномочий;

- для государственных служащих, назначенных на должности гражданской службы

в порядке перевода в связи с реорганизацией или ликвидацией государственного органа

либо сокращением должностей гражданской службы;

- в иных случаях, предусмотренных законодательством.

При переводе из другого государственного органа может устанавливаться срок

испытания продолжительностью от трех до шести месяцев.

По окончании установленного срока испытания при отсутствии у гражданского

служащего соответствующего замещаемой должности гражданской службы классного

чина проводится квалификационный экзамен, по результатам которого гражданскому

служащему присваивается классный чин.

В срок испытания не засчитываются период временной нетрудоспособности

гражданского служащего и другие периоды, когда он фактически не исполнял

должностные обязанности.

При неудовлетворительном результате испытания представитель нанимателя имеет

право:

- предоставить гражданскому служащему ранее замещаемую должность

гражданской службы;

- до истечения срока испытания расторгнуть служебный контракт с гражданским

служащим, предупредив его об этом в письменной форме не позднее чем за три дня с

указанием причин, послуживших основанием для признания этого гражданского

служащего не выдержавшим испытание.

Решение представителя нанимателя гражданский служащий вправе обжаловать в

суд.

Государственным служащим в Германии может стать только тот, кто является

немцем по смыслу (из содержания статьи 116 Конституции), дает гарантию выступать в

поддержку свободного демократического порядка в духе Основного закона и обладает

специальным уровнем подготовки.

Требования пригодности к публичной службе в Германии достаточно жѐсткие.

Среди прочего в них определена недопустимость экстремистских политических взглядов.

Устанавливается пожизненный срок службы (§ 48 Федерального закона о

чиновниках): чиновники подлежат увольнению со службы только в случае серьезных

служебных проступков или приговора суда к лишению свободы на срок более одного

года.

После достижения возрастной границы они продолжают называться чиновниками,

но находящимися на пенсии. Исключение составляют чиновники, служащие в сфере


Принцип результата играет особую роль при назначении чиновника на службу и

его продвижении. Работодатель обязан оценивать чиновника или претендента на это

место только по результату работы. Любая дискриминация в этом вопросе прямо

запрещена.

Согласно ч. 1 ст. 60 Основного закона Германии федеральный Президент имеет

право назначать и освобождать от должности федеральных судей, федеральных

государственных служащих, офицеров и унтерофицеров, а также может делегировать эти

полномочия другим ведомствам. По статусу федеральный Президент отчасти

65

номинальная (символическая) фигура. Реальной же властью в стране обладает

федеральный канцлер. Назначение отменяется в случае злостного обмана, подкупа,

привлечения к уголовной ответственности в прошлом и т.д.

Процедура приѐма на публичную службу в Германии достаточно подробно

регламентирована законодательно. Претенденты определяются с помощью оповещения о

наличии свободных должностей в специальных печатных сообщениях. Их отбор должен

производиться в соответствии с пригодностью, способностями и профессиональными

достижениями без учѐта пола, происхождения, расы, вероисповедания, религиозных и

политических взглядов.

Назначение на должность производится после подтверждения пригодности

претендента к публичной службе в результате сдачи экзаменов.

Ответственность за проведение конкурса на замещение вакантной должности

возложена на высшую судебную инстанцию. Например, министр образования отвечает за

проведение конкурса на замещение должности в сфере образования. В его обязанности

входит изменение в случае необходимости требований к кандидатам на занимаемую

должность с учетом специфических для каждой земли особенностей. Изменения и

уточнения могут быть внесены министром внутренних дел, министром финансов и

другими высшими должностными лицами.

Для нижнего уровня требуются успешное окончание основной

общеобразовательной школы или подготовительная практика к занятию должности. Для

среднего уровня – окончание реального училища, подготовительная практика к занятию

должности в течение одного года и экзамен. Для службы повышенного уровня требуются

школьное образование, дающее право на поступление в высшую школу; подготовительная

практика в течение 3 лет; сдача экзамена на право службы в этой должности. Для службы

высшего уровня необходимо: окончание высшей школы; подготовительная практика к

занятию должности не менее 2 лет; сдача экзамена на право прохождения службы.

Если возраст претендента на превышает 32 лет, то он может быть назначен на

должность только после прохождения испытательного срока. Испытательный срок не

может превышать 5 лет. При этом назначение допускается только на начальную

должность.

Назначение на публичную службу пожизненно производится только после

успешного прохождения испытательного срока и достижения 27 летнего возраста.

Государственный служащий считается вступившим в должность после вручения

ему грамоты о назначении. Чиновники при вступлении в должность приносят присягу.

Во французском административном праве порядок приѐма на публичную службу

регулируется гл.гл. 3 второго и третьего законов Общего статута.

Фактически любой гражданин может претендовать на занятие государственной

должности в силу положений ст. 6 Декларации прав и свобод человека, гарантирующей

каждому «равный доступ ко всем постам, публичным должностям и занятиями сообразно

их способностям и без каких-либо иных различий, кроме тех, что обусловлены их

добродетелями и способностями».

В Законе от 13 июля 1983 года установлены пять основных условий приобретения

статуса чиновника: наличие французского гражданства, обладание политическими

правами, соблюдение законов, положительное отношение к законам о службе в армии,

физическая пригодность. В отдельных случаях законодательство допускает отход от этих

требований. Например, наличие французского гражданства может не применяться к

лицам, претендующим на пост преподавателя в университетах, а также в случаях,

предусмотренных международными договорами и соглашениями. Требование о

физической пригодности отменяется или смягчается в отношении инвалидов, для которых

организуется специальный набор.

Кроме того, в особых статутах могут определяться особые условия доступа в штат

чиновника. Чаще всего это связано с возрастом, образованием и стажем работы.

66

Ст. 19 второго закона Общего статута указывает, что публичные служащие

набираются на службу по конкурсу. При этом конкурс может быть открыт для кандидатов

с особыми дипломами или прошедшие определѐнные виды обучения либо для

государственных публичных служащих на условиях, предусмотренных особыми

статутами, для государственных служащих и агентов территориальных коллективов и

действующих публичных учреждений, а также для кандидатов, работающих в какой-либо

международной межправительственной организации. В некоторых случаях кандидаты

должны иметь стаж публичной службы или службы в международной

межправительственной организации либо специальную подготовку (ст. 19 второго закона

Общего статута).

Таким образом, конкурсы бывают трѐх видов:

- внешний (учебный) конкурс открывается для кандидатов, только

предполагающих поступить на службу и имеющих необходимое образовании – для

выпускников вузов,

- внутренний конкурс открывается для продвижения уже занятых на публичной

службе чиновников - для кадровых служащих,

- смешанных конкурс открывается одновременно как для кандидатов извне, так и

для публичных служащих со стажем - для поступающих в Национальную

административную школу выборных должностей лиц местных сообществ, руководителей

ассоциаций и профсоюзов.

Конкурс организуется путем сдачи экзаменов и прохождения тестов либо путѐм

сопоставления послужных списков кандидатов на должность.

Контроль за проведением конкурса осуществляет административный суд.

Кроме того, французское законодательство допускает применение внеконкурсных

процедур набора, таких как списки пригодности к службе, профессиональные экзамены и

произвольный (негласный) выбор.

Конкурс считается наилучшим способом отбора кандидатов. На нем проверяется

их общая культура и профессиональный уровень. В значимой мере конкурс позволяет

обеспечить равенство шансов кандидатов, не допустить фаворитизма.

Проведению конкурса предшествует составление списков кандидатов в порядке

убывания уровня их успеваемости и пригодности к участию в конкурсе (ст. 20 второго

закона Общего статута). Кроме того, жюри может составить и дополнительные списки

кандидатов для замены кандидатов из основного списка, если они не могут замещать

должности либо по иной причине принять участие в конкурсе. В некоторых случаях,

когда гендерное различие имеет принципиальное значение для мужчин и женщин может

проводиться раздельный конкурс в порядке, определяемом ст. 21 второго закона Общего

статута после консультаций с паритетными техническими комитетами. Это в особенности

касается случаев, когда для поступления на службу необходимо прохождение физических

испытаний. При этом Правительство каждые два года отчитывается о соблюдении

принципа равенства полов при поступлении на публичную службу.

Без конкурса могут набираться на службу служащие, предусмотренные ст. 22

второго закона Общего статута:

- в случае применения законодательства о зарезервированных должностях,

- при первоначальном образовании штата,

- при наборе служащих категорий C и D, когда это предусмотрено особым

статутом,

- в случае применения процедуры перехода из одного штата в другой.

Для пяти назначений в каждом штате, комплектуемых из числа Национальной

административной школы из числа еѐ выпускников, назначение может проводиться из

числа кандидатов, допущенных на основе экзаменов к отборочному конкурсу, при

условии, что у них есть стаж не менее восьми лет на одной из следующих должностей (ст.

23):

67

- непарламентский член окружного или генерального совета, мэра, или заместителя

мэра в крупной коммуне,

- выборного члена национального или местного органа управления или

руководства одной из профсоюзных организаций наѐмных или не наѐмных работников,

которые считаются наиболее представительными в национальном масштабе,

- выборного члена бюро административного совета ассоциации, представляющей

общественный интерес, или общества, союза или федерации, регламентируемых

положениями кодекса взаимопомощи, члена административного совета окружного или

местного органа, осуществляющего руководство системой социального обеспечения.

В этой ситуации список лиц, допущенных на конкурс, составляется министром по

вопросам публичной службы после заключения комиссия под председательством

государственного министра. В каждом из штатов назначения производятся в зависимости

от выбора, который делают заинтересованные лица между этими штатами в соответствии

со списком успеваемости к моменту окончания Национальной административной школы.

Самые верхние и самые нижние эшелоны служащих не подпадают под конкурсную

систему. Префекты, послы и директора министерств назначаются распоряжением

правительства. Работники исполнительно-технического персонала категорий С и D

набираются с помощью тестов и экзаменов по специальности, но не по конкурсу.

Организация конкурсов детально регламентируется законом или подзаконным

актом, которым определяют характер и программа экзаменов, порядок назначения жюри и

определение его состава, уточняется, как будут проводиться три параллельных конкурса

(ст. 36 третьего закона Общего статута). Особым актом устанавливаются порядок и

условия проведения конкретного конкурса на текущий год. В решении об открытие

конкурса определяется его дата, состав жюри и перечень замещаемых должностей.

Количество должностей объявляется заранее, и изменять их перечень до следующего года

могут только суды. Заранее устанавливается также число экзаменов. Список кандидатов,

допущенных к участию в конкурсе, утверждает министр или руководитель набора

соответствующего корпуса служащих (ст. 20 второго закона Общего статута).

Конкурсные экзамены для зачисления на должность в категорию А направлены на

выявление обширных общих и специальных знаний и на достижение уверенности в том,

что кандидат имеет достаточные интеллектуальные способности и твердых характер. Они

должны свидетельствовать об общем и профессиональном образовании высокого уровня.

Кандидаты в категорию В обязаны уметь регламентировать и оценивать, руководствуюсь

законами и подзаконными актами, деятельность лиц, находящихся под их управлением.

Для этого от них требуется большая гибкость, обширные общие и профессиональные

знания. Экзамены и тесты для кандидатов в категорию С должны выявить у них прежде

всего специальные знания, технико-исполнительные навыки, а не способность быть

инициативными.

Жюри должно быть беспристрастным в своих оценках, иначе результаты

конкурса могут быть аннулированы судом. За этим исключением решения жюри

окончательно, и администрация не вправе оспаривать его и требовать проведения нового

конкурса.

Прохождение конкурса не обязательно ведет к немедленному назначению

победителя на должность. Оно имеет своим следствием зачисление его в список на

занятие вакантных должностей. Лицам, прошедшим конкурс, обычно предоставляется

возможность поступления в соответствующее специализированное учебное заведение для

учебы в нем в течение 2-3 лет.

При поступлении на службу действуют и некоторые ограничения по возрасту,

гражданству и способностям (ст. 27 второго закона Общего статута). Уставы

предусматривают минимальный и максимальный возраст для поступления на службу.

Максимальный возраст для многих должностей составляет от 40 до 45 лет. Обладание

французским гражданством обязательно только для занятия штатных должностей. На

68

нештатные можно принимать иностранцев. Для занятия некоторых должностей требуется

наличие диплома, удостоверяющего необходимый уровень квалификации. От этого

уровня зависит и размер оплаты труда служащего.

Назначение на должность осуществляется актом уполномоченного должностного

лица. Согласно ст. 13 Конституции «Президент Республики производит назначение на

гражданские и военные государственные должности». Поскольку практически такое

невозможно, то в соответствии с ордонансом 1958г. президент назначает лишь высших

должностных лиц. В остальных случаях чиновники назначаются премьер-министром, но

чаще – министрами, а иногда префектами или руководителями местных служб

министерства. Служащие регионов и департаментов назначаются председателями

соответственно региональных и генеральных советов, служащие общин – мэрами.

Служащие публичных учреждений назначаются их руководителями, т.е. директорами или

председателями их административных советов.

Перед назначением на должность претендент обычно работает в учреждение в

течение года стажером. После стажировки может быть также предусмотрена аттестация

(ст. 46 третьего закона Общего статута). Решение о назначении должны быть

опубликованы в порядке, установленном декретом Государственного совета (ст. 28

второго Закона Общего статута).

Назначение на ранги и должности местной публичной службы относится к

исключительной компетенции местного органа власти (ст. 40 третьего закона Общего

статута). Жюри местных органов формируются, а конкурсы проводятся компетентным

центром управления либо – для должностей C и D – коллективами или учреждениями, не

связанными с департаментским центром управления.

Ст. 47 третьего закона Общего статута предусматривает перечень должностей,

которые могут замещаться путѐм прямого набора на службу при наличии диплома или

способностей, предусмотренных декретом Государственного совета.

Кодекс об управлении гражданской службой Великобритании и Кодекс Найма,

принятый Комиссионерами Гражданской Службы предусматривают, что у департаментов

и агентств есть полномочия по определению практики и процедур найма персонала

Внутренней Гражданской Службы и устанавливать квалификационные требования к

должностям внутри своей организации, включая возраст, уровень знаний, способностей,

профессиональных навыков и способностей, потенциала, здоровья и стажа работы (п.

1.1.). При этом департамент или агентство должны убедиться, что их система найма

позволяет обеспечить назначение кандидата, который подходит на данную должность и

способен выполнять свои должностные обязанности при соблюдении требований Закона о

Запрете дискриминации по признаку физических возможностей 1995 года, а также

сохранять записи за минимум 3 года о критериях найма и успехах нанятых по ним

кандидатов (п. 1.1.2.).

При найме служащих Старшей Гражданской Службы департаменты и агентства

обязаны соблюдать процедуры Секретариата Кабинета – Проверочный список процессов

для назначений Старшей группы отборочного комитета по назначению.

Назначению предшествует безусловное требование проверки квалификации

кандидата (п. 1.1.5.), его способностей к службе, отсутствие дискредитирующих сведений

о кандидате, гражданство, а в некоторых случаях проверка службами безопасности. В

некоторых случаях, когда исполнение должностных обязанностей требует высокого

уровня лояльности к государству, на должности могут быть назначены только граждане

Великобритании. В других случаях назначаются также европейцы, для которых Законом о

трудоустройстве иностранцев 1955 года установлены особые требования

сертифицирования:

- отсутствует местный кандидат, подходящий на данную должность в

соответствии с национальными требованиями,

69

- иностранец обладает исключительными качествами для того, чтобы быть

назначенным,

- должность не является зарезервированной.

В случае такого назначения должность может быть занята иностранцем в течение

не более 5 лет.

В случае, если кандидат отвечает всем квалификационным требованиям,

определѐнным для данной должности, он допускается к участию в открытом конкурсе на

замещение вакансии в департаменте или агентстве. П. 1.1.11. предусматривает, что как к

внутренним, так и к внешним кандидатам применяются одни и те же общие стандарты. В

случае, если кандидат обладает всеми качествами, установленными в ходе открытого

конкурса, он может быть освобождѐн от дополнительного образования и испытательного

срока, которые необходимы для служащих, ранее не занятых в гражданской службе.

Управляющий персонал может отказать в приѐме заявления от сотрудника, уже

работающего в этом учреждении, если это противоречит интересам департамента или

агентства (п. 1.1.12.). Кандидат может быть также снят с участия в конкурсе

вышестоящим департаментом или агентством.

Ранее работавший на государственной службе в каком-либо Государственном

комитете сотрудник может быть назначен через процедуру переназначения.

Кроме того, п. 1.2.3. предусматривает возможность временного назначения на

период до 12, а в некоторых случаях до 24 месяцев.

П. 1.3. предусматривает также возможность прохождения испытательного срока,

продолжительностью до 2 лет.

По п. 1.4.2. предусматривается, что назначение на должность оформляется

письмом о назначении.

Для перехода в Старшую Гражданскую Службу предусмотрена возможность

вхождения в Программу Скоротечного Развития (п.1.5.) через открытый наѐм. При этом

допуск к форме заявления кандидаты получают после заполнения формы самооценки.

После этого проходит 1 этап отбора – он-лайн квалификационный тест, состоящий из двух

частей: 1. биоданные, которые могут быть заполнены с любого компьютера, 2.

компьютеризированный тест, который сдаѐтся в специальном центре. Для кандидатов,

которые прошли этот этап, Отборочная Панель Гражданской Службы проводит

собеседование. Прохождение этого собеседования фактически означает принятие на

гражданскую службу. Для дипломатических и парламентских сотрудников существует

еще один этап – Окончательная Отборочная Панель. Для лиц, находящихся на

действительной гражданской службе, конкурс начинается непосредственно с

собеседования, а заявление они подают в бумажном виде (п.1.5.5.).

Для лиц, претендующих на вхождение в Программу Скоротечного Развития,

предусмотрены образовательный и возрастной цензы, а также ценз гражданства и

квалификационного стажа. Для вошедших в данную программу кандидатов

устанавливаются особые условия труда и оплаты, а также особый испытательный срок,

определяемый самим департаментом или агентством.

Если кандидат не попал в Программу Скоротечного Развития, но

продемонстрировал особые способности, могущие быть использованы на гражданской

службе, Комиссия может рекомендовать его к прямому назначению на пост, где он может

применить свои способности наилучшим образом (п.1.5.17.). При этом он становится

кандидатом на вторую попытку вхождения в Программу по Схеме внутреннего

выдвижения.

В некоторых областях, согласно п. 1.6. Глава внутренней гражданской службы

может самостоятельно либо при участии департамента или агентства назначить

руководителя специального подразделения, где работают особые специалисты. В этом

случае к ним будут применяться особые условия назначения и работы.

70

Процедура повторного назначения (переназначения) предусматривается п.1.7.

Кодекса управления гражданской службой.

В Голландии отсутствует сравнительный экзамен на замещение должности.

Основными критериями найма являются уровень образования, опыт предыдущей работы

и мотивация. Это означает, что каждый департамент проводит собственную политику

найма, а назначение исходит из должностной, а не карьерной необходимости. Это

означает, что все вакансии на всех уровнях гражданской службы открыты для любого

лица, которое соответствует квалификационным требованиям по должности. Для

повышения на старшую должность также отсутствуют требования о выслуге или стаже

лет12

.

В то же время кандидат должен пройти процедуру особого отбора,

предоставляющую кандидату право:

- на честный шанс быть назначенным,

- на информацию,

- на защиту частной жизни,

- на конфиденциальность обработки личных сведений,

- на эффективную процедуру,

- на обжалование несогласия с отказом в назначении.

Прохождение медицинского осмотра требуется, если это предусмотрено особыми

условиями труда или законодательно предписано для выполнения конкретных

обязанностей по должности. Список таких должностей определяется и регулярно

обновляется каждым министерством. Условия и порядок проведения медицинского

осмотра, а также права и обязанности компетентных органов и осматриваемых лиц

предусмотрены в Законе о Медицинском Осмотре. О результатах медицинского осмотра

лицо информируется в двухнедельный срок. Осмотр проводится за счѐт правительства, а

его результаты могут быть обжалованы.

Компетентный орган может также потребовать прохождения психологического

тестирования и сертифицирования на предмет хорошего поведения. При этом

оценивается степень лояльности и ответственности кандидата для должностей с особыми

требованиями. Для позиций, связанных с конфиденциальностью требуется прохождение

оценки безопасности.

Новый служащий может быть назначен как на постоянную, так и при наличии

особых условий – на временную должность. С марта 2011 года каждый постоянный

служащий находится в общей службе центрального управления (данное положение

применяется в первую очередь к министерствам, за исключением министерства обороны,

секретариата Королевы и Верховного Совета Государства).

Временные служащие не входят в эту систему. Как правило временное назначение

применяется:

- на период испытательного срока, но не более чем на 2 года,

- на период не более 3х месяцев при неоконченной процедуре сертифицирования

на предмет хорошего поведения,

- для выполнения особенных задач, которые требуют привлечения

дополнительной рабочей силы лишь на определѐнный промежуток времени,

- для обучения кого-либо новой профессии или предоставление дополнительных

теоретических или практических тренингов,

- для работников, привлекаемых от случая к случаю,

- по другим основаниям, определѐнным министерствами.

На период испытательного срока служащий назначается на временной основе. Если

испытательный срок пройдет, но он становится постоянным служащим.

12

Policy work in the Netherlands: the Case of the Ministry for Education, Science, and Culture (2004) & Speech at

German governance commission (2001)

71

К временным служащим применяются следующие правила:

- каждый, кто успешно прошѐл период временного назначения в министерстве от

36 месяцев и более с не более чем трѐхмесячным перерывом, автоматически становится

постоянным служащим.

- каждый, кто трижды успешно прошел временное назначение, автоматически

становится постоянным служащим.

При назначении на должность с изменяющимися рабочими часами необходимо

непосредственно оговаривать количество гарантированных рабочих часов. Это

необходимо, поскольку даже если служащий работал меньшее количество часов, он

получит оплату за минимально гарантированное количество рабочих часов. В некоторых

ситуациях работникам, привлекаемым от случая к случаю, минимальная оплата будет

составлять три часа за каждый вызов, если у них нет фиксированного количества рабочих

часов либо они назначены на менее чем 15часовую рабочую неделю.

Кроме того, к временным служащим применяются следующие дополнительные

правила:

- если временный служащий, отличный от служащего, находящегося на

испытательном сроке, немедленно переходит в том же министерстве на временное

назначение на испытательный срок, максимальная продолжительность испытательного

срока уменьшается на срок первого временного назначения.

- со дня, когда временное назначение на испытательный срок автоматически

обновляется, назначение становится постоянным.

- со дня, когда временное назначение, отличное от назначения с испытательным

сроком, автоматически обновляется, новое временное назначение определяется на тот же

срок, но не более, чем на 12 месяцев, на тех же условиях.

С 1 октября 2004 года Законом о Центральном и Местном Правительственном

Персонале компетентным властям запрещено дискриминировать работников по признаку

временного и постоянного назначения при определении продолжительности и условий

труда, кроме случаев, когда эта дискриминация объективно обоснована. Компетентные

власти обязаны также уведомлять временных служащих об открытии вакансии

постоянной должности.

Положения китайского Закона о гражданском служащем содержат две главы,

посвященные вопросам занятости (4) и назначения и отставки (6).

Согласно ст. 21 наѐм гражданского служащего на должность ниже, чем директор

подразделения или любую другую неруководящую должность проводится в порядке

открытого экзамента, жесткой инспекции, равного конкурса и на основе конкурсного

отбора. В автономных регионах при этом предпочтение отдаѐтся этническим

меньшинствам, соответствующим требованиям закона.

Замещение должностей гражданскими служащими в государственных органах

Центрального правительства и непосредственно подчинѐнных им институтах

организуется административным департаментом гражданских служащих Центрального

правительства, а в местных органах всех уровней – административным департаментом

гражданских служащих уровня провинции. В случае необходимости административный

департамент гражданских служащих на уровне провинции может уполномочить

административный департамент гражданских служащих окружных городов на

совершение указанных действий (ст. 22).

Любое лицо, допущенное к экзамену для гражданских служащих, должно отвечать

требованиям ст. 11 Закона и обладать квалификацией, необходимой для занятия этой

должности.

Не допускаются к найму на гражданскую службу следующие лица (ст. 24):

- привлеченные к уголовной ответственности,

- уволенные из публичного офиса,

- по другим основаниям, которые могут быть установлены законом.

72

Найм гражданского сулжащего возможен лишь в тот орган, в котором есть

установленная квота персонала и имеется соответствующая вакансия. Объявление о найме

гражданского служащего через экзамен должно быть опубликовано. В объявлении должна

быть указана должность, квота, квалификационные требования, необходимые для подачи

заявления на участие в экзамене документы, и другие условия участия в конкурсе.

Поданные таким образом документы оцениваются нанимающим органом на

предмет соответствия кандидата квалификационным требованиям, правдивости и

точности указанных в них сведений.

Экзамен проводится в письменной форме и посредством собеседования.

Нанимающий орган принимает решение исходя из результатов экзамена, а также

освидетельствования и проверки состояния здоровья кандидата, проводимой

административным департаментом санитарии Государственного совета.

Нанимающий орган в соответствии с результатами экзамена, освидетельствования

и проверки состояния здоровья составляет список кандидатов, которые будут наняты и

публикует его. После этого нанимающий орган представляет на административному

департаменту гражданских служащих Центрального правительства список для

формирования личных дел. Затем нанимающий орган информирует о списке

административный департамент гражданской службы провинциального или окружного

городского уровня об экзамене и одобрении (ст. 30 Закона).

Для найма гражданского служащего на специальную должность процедура с

одобрения административного департамента гражданских служащих уровня провинции и

выше может быть упрощена до применения иных мер проверки и оценки (ст. 31).

Испытательный срок для вновь нанятых гражданских служащих составляет 1 год.

После успешного окончания этого срока кандидат занимает должность. При

непрохождении испытания служба прекращается.

Кроме процедуры отбора существует также процедура назначения (ст. 38 Закона),

применяемая к должностям руководящего состава – система срока службы. Принятие

обязанностей посредством назначения применяется в рамках предписанной квоты и

количества вакантных должностей.

При найме гражданского служащего на условиях неполной занятости нанимающий

орган в зависимости от вида его деятельности должен получить одобрение от

надлежащего органа (ст. 42). К ним также не применяются правила о перемещениях по

службе и наградах.

В Японии прием на государственную публичную службу регулируется ч. 3 (ст.ст.

33-60) Закона о государственных публичных должностных лицах. В соответствии с еѐ

положениями прием всех служащих производится на основании результатов экзаменов,

результатов работы или реальных свидетельств потенциала кандидата (ст.33). Решение

относительно того, какой экзамен будет проводиться, принимает Палата по делам

персонала – с целью найма, продвижения по службе или объединяющий оба вида.

В то же время ст. 35 Закона указывает, что если в официальных должностях

образовалась вакансия, то лицо, обладающее правом назначения на эту должность, может

назначить служащего (за исключением специальных случаев, оговоренных в

законодательстве или правилах Палаты) путѐм принятия на работу, повышения по службе,

понижения по слежбе, перевода с равнозначной должности. При этом Палата также может

признать особую необходимость и определить метод назначения.

Приѐм на работу проводится в порядке конкурсного экзамена, если Палата не

определила иную форму экзаменования (отбор). При использовании процедуры отбора

Палата или определѐнный ею орган проводит отбор на основании установленных Палатой

критериев.

Официальную должность по ст. 38 Закона не могут занимать следующие лица:

- лишѐнные права распоряжаться имуществом или приравненные к таковым,

73

- осужденные к уголовному наказанию, не менее тяжкому, чем лишение свободы

без принудительного труда, - до окончания исполнения наказания или прекращения

отбытия наказания,

- уволенные со службы в дисциплинарном порядке – в течение двух лет со дня

увольнения,

- совершившие преступление, предусмотренные ст. 109-111 Закона, занимая

должность члена или Генерального секретаря Палаты, и осужденные к уголовному

наказанию,

- организовавшие после дня вступления в силу Конституции Японии политическую

партию или иное объединение, призывающее к насильственному подрыву Конституции

Японии или сформированного в соответствии с ней правительства, либо вступившие в

такую партию или объединение.

Ст. 39 содержит запреты, связанные с коррупционными действиями при

осуществлении кадровых действий, ст. 40 – запрет предоставления обманных или

неверных документов и сведений при приѐме на службу, ст. 41 – запрет проводящим

экзамены учинять препятствия для участия в экзамене, поступления на службу или

разглашать связанную с эти особую или секретную информацию с целью оказания

влияния на этот процесс.

Экзамены проводятся по правилам, определяемым Палатой. Палата также

устанавливает на основании ст. 44 минимальные объективные и унифицированные

требования, соответствующие официальной должности и обязательные для выполнения

служебных обязанностей, связанных с ней. Целью экзамена является оценка потенциала

кандидата для выполнения служебных обязанностей. Кандидаты, соответствующие этим

требованиям, вправе принимать учатсие в открытом конкурсе на равных условиях,

информация о котором официально публикуется (ст. 47).

В оповещение должна содержаться информация об общих служебных

обязанностях и ответственности по должности, размер заработной платы, требования к

кандидатам, время и место проведения экзамена, место, время и процедура представления

заявительных документов, а также иные важные, по мнению Палаты, положения. В то же

время Палата вправе изменить или отменить экзамены.

Перед проведением экзамена на основании ст. 50 формируются списки

подходящих кандидатов, куда вносятся фамилии, имена и в иерархическом порядке

набранные в ходе экзамена баллы лиц, получивших по набору проходной балл и выше, в

качестве лиц, которые могут быть приняты на официальную должность. Далее эти списки

в порядке ст. 53 представляются на ознакомление по требованию лица назначающего

ведомства, а также участников экзамена и иных заинтересованных лиц. Списки теряют

свою силу по истечении одного года либо в иной срок, установленный Палатой.

Право назначения, за исключением особо установленных в законе случаев,

принадлежит кабинету министров, каждому министру, председателю Счѐтно-аудиторской

палаты, президенту Палаты по делам персонала и руководителям учреждений при

ведомстве премьер-министра и министерствах (ст. 55). При этом последние вправе

производить назначения только в отношении официально подчинѐнных им должностей, а

кабинет министров – только в отношении принадлежащих к органам непосредственного

подчинения кабинету. Право на назначение руководителей учреждений при ведомстве

премьер-министра и министерствах принадлежит министрам. Делегирование этих

полномочий допускается только в отношении их высших подчинѐнных с обязательным

информированием об этом Палаты по делам персонала.

Набор служащих производится из списка кандидатов, причем набору подлежит

один из пяти кандидатов, получивших наивысшие баллы на экзамене (ст. 56). В случае,

если лицо, обладающее правом назначения намерено набрать служащих, Палата при

наличии запроса этого лица обязана известить его, кто является кандидатами по спискам

на прием на службу (ст. 58).

74

Приѐм считается условным до истечения шестимесячного срока службы. Он

становится официальным лишь в случае, если за это время служащий выполнял

служебные обязанности и достиг хороших результатов (ст. 59). В некоторых случаях

Палата может установить более длительный срок условного набора.

Лицо, обладающее правом назначения, в случаях чрезвычайных обстоятельств,

случаях, относящихся к временным официальным должностям, и случаях отсутствия

списков кандидатов на приѐм на службу может осуществить приѐм на временную службу

с разрешения Палаты на срок до 6 месяцев. В этих случаях такой приѐм на службу может

быть возобновлѐн еще на 6 месяцев, но повторное возобновление не допускается.

Палата также может ограничить число временно принимаемых лиц и установить

требования к их статусу, отменить приѐм в случае его противоречия правилам Палаты или

закону. При этом Закон прямо предусматривает, что прием на временную службу не даѐт

никаких преимуществ по сравнению с приѐмом на службу.

Процедура поступления на публичную службу в Южной Корее подробно

регламентирована в ст.ст. 19-3, 26-45 Закона о государственных публичных должностных

лицах.

Ст. 19-3 предусматривает, что Министра публичной администрации и

безопаснгости обладает полномочиями по систематическому сбору информации о

потенциальных кандидатах на должности публичных должностных лиц (за исключением

выборных должностей) с их согласия в письменном и электронном виде. В составе этой

же информации могут храниться данные об оценке публичных должностных лиц, ранее

работавших в каком-либо публичном агентстве. Эта информация может быть

предоставлена государственному агентству или местному правительству по запросу в

части, не нарушающей законодательство о защите личной информации, хранящейся в

публичных агентствах.

Назначение публичного должностного лица производится по результатам экзамена,

записей о службе и других фактических доказательствах профессиональных способностей

лица (ст. 26). Глава государственного агентства вправе проводить положительную

политику поддержки лиц с ограниченными возможностями, специалистов в области науки

и технологий и малоимущих граждан, а также обеспечыивать эффективное гендерное

равенство. Он также вправе назначить публичное должностное лицо, которое работает

меньшее количество часов, чем обычно предполагается по исполнению обязанностей,

принимая во внимание уникальность обязанностей, ситуацию в агентстве и другие

факторы.

Иностранцы также могут быть назначены на публичную должность за

исключением областей, связанных с национальной безопасностью и секретностью (ст. 26-

4).

Лицо, обладающее правом назначения может рекомендовать и отбирать

выпускников и будущих выпускников высших учебных заведений на основе отличных

оценок для работы в качестве стажѐров в течение не более трѐх лет, с последующим их

назначением на публичные должности при условии отличной работы и качественного

выполнения обязанностей в 4 ранг и ниже либо публичными должностными лицами

технической службы с целью привлечения талантливых лиц на публичную службу (ст. 26-

4). При этом должен быть соблюден региональный баланс за счѐт надлежащего

построения административной и технической областей. Стажѐры при выполнении своих

обязанностей рассматриваются как субъекты уголовной и иной ответственности наравне с

другими публичными должностными лицами. Методы рекомендования и процедуры

отбора стажѐров устанавливаются Дектером Президента.

Основными методами замещения вакансий являются назначение, повышение в

должности, понижение в должности, изменение условий труда и перевод (ст. 28).

Любое вновь назначаемое публичное должностное лицо назначается после

прохождения открытого соревновательного экзамена. В некоторых случаях публичное

75

должностное лицо может быть назначено посредством специального экзамена на

назначение. Ст. 28-1 приводит перечень этих лиц, характеризуемых признаками

специфической квалификации или образования, а также наличием иных особенностей

замещения должностей.

В случае специального назначения публичные должностные лица могут быть

назначены методом конкурса, содержащего особо сложные условия. В специально

установленных правилами Национальной Ассамблеи, Верховного суда,

Конституционного суда, Национальной Избирательной Комиссии либо Декретом

Президента случаях специальное назначение может происходить через ограниченный

конкурс. Существуют и иные ситуации, в которых применяются специальные назначения.

В случаях, если для занятия должности в агентстве необходима экспертная

квалификация для набора персонала должность может быть объявлена открытой в

порядке, предусмотренном ст. 28-4. При этом должны быть указаны требования к

должности и выполняемым обязанностям, а назначению подлежит лицо, соответствующее

этим требованиям.

Существуют также должности публичного найма (ст. 28-5), назначение на которые

также производится с учѐтом соответствия кандидата установленным критериям. Как

правило, эти должности связаны с эффективным формулированием и реализацией

политики. П.4 ст. 28-5 предусматривает, что при управлением должностями публичного

найма принимается во внимание необходимость соблюдения баланса между

перемещениями и назначениями человеческих ресурсов.

Вопросами назначения публичных должностных лиц старшей гражданской службы

ведает отборочная комиссия по назначению старшей гражданской службы, находящаяся

под юрисдикцией Министерства публичной администрации и безопасности (ст. 28-6).

Комиссию, состоящую из 5-7 членов, возглавляет председатель, являющийся

представителем Министерства публичной администрации и безопасности. При

назначении публичного должностного лица старшей гражданской службы комиссия

проводит экзамен. В то же время, принимая во внимание специальный характер

выполняемых обязанностей старшей гражданской службы, процедуры назначения здесь

могут быть упрощены. Требования к старшей гражданской службе устанавливаются

Декретом Президента.

При назначении на публичную должность 5 ранга и приравненные к ней

должности производится испытательное назначение сроком на 1 год. При назначении на

публичную должность 6 ранга и ниже, а также приравненные к ним должности, в том

числе технической службы, испытательное назначение составляет 6 месяцев, после

успешного прохождения которых производится обычное назначение (ст. 29). Однако

актами Национальной Ассамблеи, Верховного и конституционного судов, Национальной

избирательной комиссии или Президента этот период может быть укорочен или отменѐн.

В срок испытательного назначения не включаются периоды временной

нетрудоспособности, отстранения от должности и применения дисциплинарных мер. При

неудовлетворительных результатах испытательного назначения или провышения

квалификации публичное должностное лицо может быть уволено.

При проведении назначения через открытый соревновательный конкурс

назначению подлежат лица, наиболее успешно сдавшие экзамены. Однако в необходимых

случаях может также производиться дополнительное назначение на должности 5 ранга и

выше (ст. 31).

При назначении члена Государственного Совета Президент проводит

подтверждающие предварительные слушания.

Публичные должностные лица 5 ранга и выше назначаются Президентом по

представлению Премьер-министра после консультаций с Министром публичной

администрации и безопасности по рекомендации министра, в чью юрисдикцию будет

входить должностное лицо, а в отношении публичных должностных лиц старшей

76

гражданской службы министр может также рекомендовать к назначению не связанное с

конкретным агентством лицо. В остальных случаях исключительным правом на

назначение обладает соответствующий министр.

Президент, в силу п. 3 ст. 32 может делегировать свои полномочия по назначению

соответствующему министру, а тот, в свою очередь, может делегировать или

переделегировать эти полномочия главам вспомогательных административных агентств.

Публичные должностные лица Национальной Ассамблеи назначаются Спикером,

который может делегировать эти полномочия главе агентства под юрисдикцией

Национальной Ассамблеи. Публичные должностные лица судов назначаются

Председателем Верховного Суда либо по делегированию полномочий – главой агентства

под юрисдикцией Верховного суда. В Конституционном суде те же назначения

производятся Президентом Конституционного Суда либо по делегированию –

Генеральным Секретарѐм Конституционного суда, а в Национальной избирательной

комиссии – еѐ Председателем или по делегированию – Генеральным Секретарѐм. При

этом в каждом ведомстве существуют свои Положения о порядке и условиях назначения.

В любом случае назначение публичного должностного лица в силу ст. 32-5

производится на соответсвующий ему класс с учѐтом его квалификации, служебной

карьеры, основной области знаний, повышения квалификации, специальности,

способностей и т.д.

Ст. 33 устанавливает, что не назначаются на публичные должности лица:

- некомпетентные или квази некомпетентные,

- объявленные банкротами и не восстановленные в статусе,

- в отношении которых был вынесен приговор по уголовному делу о лишении

свободы без тюремного труда - до истечения пяти лет со дня отбытия наказания,

- которые были осуждены и досрочно освобождены от отбытия наказания в виде

лишения свободы без тюремных работ - до прошествия двухлетнего срока с момента

досрочного освобождения,

- условно осужденные без тюремных работ - до объявления судом,

- дисквалифицированные, условно квалифицированные,

- совершившие преступления по ст. 355 и 356 Уголовного Закона в отношении

своих обязанностей в период службы - до истечения двух лет с момента исполнения

наказания и выплаты штрафа не менее трѐх миллионов вон,

- отстранѐнные от должности за дисциплинарные проступок - до истечения 5 лет,

- уволенные с должности за дисциплинарный проступок - до истечения 3 лет.

Экзамены на назначение организуются Министром публичной администрации и

безопасности. Для Национальной Ассамблеи и судов экзамены проводятся Секретариатом

Национальной Ассамблеи, причем Генеральному Секретарю Национальной Ассамблеи и

Директору Администрации Национального суда предоставлено право обеспечения

соблюдения всех процедур в подчинѐнных агентствах. Для Конституционного суда

экзамены организуются Секретариатом Конституционного суда с соответствующими

обеспечивающими полномочиями, выданными Министру публичной администрации и

безопасности и Директору администрации национального суда. Аналогичные положения

применяются к Национальной избирательной комиссии (ст. 34).

Экзамен на назначение проводится по принципу равенства кандидатов для всех

граждан, обладающих равной квалификацией. Время и место проведения экзамена может

быть определено с учѐтом пожелания кандидатов.

Минимальные квалификационные требования к различным экзаменам

определяются правилами Национальной Ассамблеи, Верховного Суда, конституционного

суда, Национальной избиратеной комиссии или декретом Президента.

Если при проведении экзамена кандидат соответствует квалификационным

требованиям, предусмотренным в Законе о Национальной Технической Квалификации, то

он получает на экзамене фиксированные дополнительные баллы (ст. 36-2).

77

Объявление о проведении открытого конкурсного экзамена, открытого

конкурсного экзамена на повышение, экзамена на специальное назначение по

ограниченному конкурсу, содержащее требование о классе и квалификации приемлемых

кандидатов, численности отбираемых лиц, методах, времени и месте проведения экзамена

должно быть опубликовано (ст. 37).

По результатам экзамена составляется список успешно сдавших его кандидатов на

назначение, который действителен в течение 5 лет (ст. 38). Однако из этого срока той же

статьѐй установлен ряд исключений. Если же срок действительности списка продлевается,

то об этом должна быть проинформирована публичная общественность.

По завершении формирования списка кандидатов глава агентства по

администрированию экзаменов даѐт рекомендации агентству, обладающему правом

назначения, относительного того, кого с учѐтом результатов экзаменов следует назначить

на должность. В случае назначения рекомендованного кандидата назначающее агентство

информирует об этом экзаменовавшее агентство. Кандидат теряет право на назначение,

если он отказывается от рекомендованной должности, не учавствует в повышении

квалификации в период испытательного назначения, либо результаты повышения его

квалификации не соответствуют установленным стандартам (ст. 39).

Лицо, имеющее выдающиеся служебные заслуги перед государством, обладает

приоритетом при назначении по сравнению с другими кандидатами по ст. 42. Процедуры

такого назначения регулируются подзаконными актами.

Вакансия может быть открыта, если замещающее еѐ лицо временно

нетрудоспособно в течение 6 месяцев и более либо было уволено со службы, а увольнение

не было отменено (ст. 43).

Ст. 44 устанавливает запрет на вмешательство в процедуру проведения экзамена, а

ст. 45 запрещает халатное отношение к делам персонала.

Процедуры и условия назначения публичных должностных лиц в Малайзии

предусмотрены частями 2-5 Положения о публичных должностных лицах (назначение,

продвижение по слежбе и прекращение службы) 2012 года.

Согласно п. 5 ч. 2 указанного Положения все назначения публичных служащих

должны соответствовать условиям, определѐнным в схеме соответствующей службы,

изменения в которую вносятся Главой службы с предварительного одобрения

Генерального Директора Публичной Службы.

Кандидат на замещение должности должен быть гражданином Малайзии, однако в

национальных интересах Янг ди-Пертуан Агонг вправе позволить назначить

негражданина на контрактной основе.

Повторно назначены могут также быть лица, вышедшие в отставку с публичной

службы либо отправленные на пенсию по медицинским показаниям (после устранения

медицинских ограничений), в соответствии с требованиями о назначении в организации

либо по решению Правительства по пенсионному законодательству.

Если лицо вышло в отставку, либо срок службы завершился, оно не может быть

повторно назначено без специального разрешения Комиссии публичной службы.

Должностное лицо может быть назначено на пост другой схемы службы, если оно

отвечает требованиям этой схемы службы (п. 10). Однако оно может быть возвращено на

предыдущую схему службы в случае, если оно неудовлетворительно осуществляет

деятельность по новой схеме службы, либо до истечения испытательного срока подало

заявление о таком возврате. При этом обратное назначение возможно при условии, что

ранее оставленная должность осталась вакантной, получено согласие Главы

соответствующей службы, и должность по предыдущей схеме службы осталась в

юрисдикции того же ведомства.

Перед началом приѐма на службу по п. 14 ч. 3 Положения в ежедневной газете на

малайском языке должно быть сделано объявление о начале процедуры найма. При этом

объявление должно содержать наименование и статус должности, наименование и схему

78

службы, размер оплаты, требования об образовательном уровне и другой квалификации,

указание на гражданство заявителя, срок окончания приѐма заявлений и адрес, на который

следует направлять заявления. Комиссия публичной службы может использовать и другие

средства распространения информации об открытии найма.

Для целей подбора наиболее подходящего кандидата Комиссия публичной службы

устанавливает процедуры отбора по документам и иные приемлемые процедуры. Глава

службы обязан информировать Комиссию публичной службы об особенностях каждого

назначения, в том числе о количестве вакансий, количестве необходимых

зарезервированных кандидатов, особых условиях, если они есть, описании задач

иобязанностей по вакантной должности. Если в этом случае квалификация и условия

схемы службы должны быть изменены, то Глава службы должен получить

предварительное одобрение со стороны Генерального Директора Публичной Службы и

проинформировать Комиссию публичной службы о необходимости таких изменений.

Вопросы, связанные с устранением дублирования квалификационных требований по

различным должностям и схемам службы, должны быть разрешены Генеральным

Директором Публичной Службы.

Если на открывшуюся вакансию заявление подаѐт действующее должностное лицо,

то Комиссия публичной службы в случае необходимости запрашивает комментарии

Главы департамента по этому поводу. Успешным кандидатам Комиссия публичной

службы через Главу службы либо Главу департамента направляет предложение о

назначении от имени Комиссии либо от их собвтенного имени. Непрошедшие кандидаты

также информируются о результатах отбора.

Каждый кандидат, которого планируется назначить, должнен согласиться со

следующими условиями назначения, предусмотренными в п. 20 Положения:

- пройти обследование и процедуру медицинского освидетельствования у

зарегистрированного медицинского практика,

- представить предписанную декларацию в соответствии с Законом о

Предписанных Декларациях 1960 года,

- не иметь уголовной судимости,

- никогда не быть уволенным с должности,

- не быть наркоманом,

- не получать иностранное гражданство,

- не быть банкротом,

- не иметь медицинских органичений,

- никогда не быть отстранѐнным от публичной службы.

Комиссия публичной службы вправе также определить иные декларации, которые

необходимо представить кандидату до назначения.

Каждый кандидат подписывает письмо-обязательство о согласии с нормами

Положения публичных должностных лиц об этике и дисциплине 1993 года, генеральных

приказов, циркуляров, циркулярных писем, постановлений и других приказов Янг ди-

Пертуан Агонга, относящихся к его публичной службе. Причѐм эта процедура

повторяется каждый раз при смене схемы службы. Глава департамента может также

направить на медицинское освидетельствование действующее должностное лицо, если это

необходимо для службы.

Если кандидат не соответствует указанным выше требования или отказывается

подписать согласие, то он может быть отстранѐн от назначения Комиссиецй публичной

службы. Если к этому моменту кандидат уже приступил к службе, то ему будет оплачен

фактически отработанный период, после чего он будет отстранѐн от назначения. При этом

к иностранцам эти требования и положения не применяются.

Далее процедура найма предусматривает прохождение проверки службы

безопасности (при первом назначении и каждый раз при изменении схемы службы) – п. 21

Положения. Только после прохождения всех этих процедур Глава департамента

79

направляет в Комиссию публичной службы подтверждение приемлемости кандидата

вместе со всеми документами (медицинскими сертификатами, декларациями и письмом-

обязательством) и уведомлением о дате начала исполнения служебных обязанностей.

Если кандидат не завершил исполнение служебных обязанностей по предыдущей

должности, он не может быть назначен на новую должность (п. 23).

Постоянному назначению предшествует испытательный срок от 6 до 24 месяцев (п.

28). В исключительных случаях Комиссия публичной службы вправе сократить этот срок.

Фактической датой назначения является дата получения одобрения от Комиссии

публичной службы на постоянное назначение, которое возможно только в случае, если

должностное лицо в ходе испытательного срока соответствовало всем условиям,

определѐнным для схемы службы или иным условиям, определѐнным Янг ди-Пертуан

Агонгом. Такое соответствие подтверждается информацией, направляемой Главой

департамента в Комиссию публичной службы по установленной форме. Если

подтверждение Комиссии получено, то Глава департамента заполняет форму сертификата

приемлемости должностного лица в срок до 1 месяца при соблюдении минимального

испытательного срока. При этом Комиссия не связана мнением Главы департамента.

Если должностное лицо является неподходящим, то Глава департамента

информирует от этом Комиссию публичной службы.

Если Глава департамента не направил подтверждение в Комиссию, то должностное

лицо вправе самостоятельно обратиться в Комиссию за подтверждением приемлемости с

направлением копии своего заявления Главе департамента, а Комиссия принимает

решение о приемлемости или неприемлемости должностного лица.

Кроме того, Комиссия публичной службы вправе продлить испытательный срок

должностному лицу сверх максимально установленного по данной схеме службы (п. 30).

Продление также возможно по заявлению самого должностного лица, отвечающего

требованиям службы, поданному немедленно после окончания максимального

испытательного срока в Комиссию публичной службы через Главу департамента, если

последний не направил запрос на подтверждение приемлемости. Если Глава департамента

согласен с таким заявлением, он информирует об этом Комиссию по установленной

форме при соблюдении следующих условий:

- указание причин, по которым не запрошено подтверждение для должностного

лица,

- рекомендации Главе департамента о сроке продления испытания с или без

взысканий,

- новые особенности службы должностого лица,

- список экзаменов, если таковые имеются, которые сдало должностное лицо, даты

и результаты.

Срок испытания продлевается в случае, если есть основания полагать, что за

период продления (не более 12 месяцев, если нет особого указания Комиссии)

должностное лицо будет иметь возможность продемонстрировать свою приемлемость. О

принятом решении должностное лицо информируется в месячный срок.

Датой подтверждения службы является первый день, следующий за днем, когда

должностное лицо удовлетворило все условия, необходимые для подтверждения. Однако

до получения подтверждения Комиссии должностное лицо будет считаться находящимся

на испытательном сроке (п. 31).

П. 32 Положения определяет последствия продления испытательного срока с

применением взысканий:

- потеря трудового тажа на период такого продления,

- должностное лицо не имеет права на ежегодное повышение заработной платы на

период продления,

- независимо от даты подтверждения, должностное лицо получит право на

ежегодное повышение заработной платы только в следующем году.

80

В случае, если Комиссия подтверждает приемлемость должностного лица к

службе, она обязана незамедлительно уведомить об этом должностное лицо через Главу

департамента.

10. Аттестация гражданских служащих

В США предусмотрена ежегодная оценка деятельности служащих, которая была

введена Законом о реформе гражданской службы 1978 года. Управление по руководству

персоналом разрабатывает методики ежегодных оценок работы служащих и контролирует

проведение таких оценок департаментами и агентствами.

Оценка проводится руководителями учреждений и их особыми советами по

проверке исполнения. От неѐ зависит карьера и размер оплаты труда служащего.

Особое значение при проведении оценки персонала отдаѐтся требованиям

объективности в работе аттестационной комиссии (секция 4303 пятого раздела Свода

законов США, что обеспечивается опубликование состава комиссии каждого ведомства в

«Федерал Рэджистер» и включением в состав комиссии до половины членов-карьерных

служащих этого ведомства.

По результатам профессиональной оценки могут быть определены

удовлетворительное, неудовлетворительное либо крайне успешное выполнение

должностных обязанностей.

Федеральный закон «Об основах государственной службы Российской Федерации»

с изменениями 2005 года года предусматривает необходимость определения уровня

профессиональной подготовки и соответствия государственного служащего занимаемой

государственной должности государственной службы, а также решения вопроса о

присвоении государственному служащему квалификационного разряда (ст. 24). С этой

целью не чаще одого раза в два года, но не реже одного раза в четыре года проводится

аттестация государственных служащих.

Положения этой нормы применительно к государственной гражданской службе

конкретизируются в ст.ст. 48-49 Федерального закона Российской Федерации «О

государственной гражданской службе Российской Федерации». Согласно п. 1 ст. 48

аттестация гражданского служащего проводится в целях определения его соответствия

замещаемой должности гражданской службы один раз в три года.

При проведении аттестации непосредственный руководитель гражданского

служащего представляет мотивированный отзыв об исполнении гражданским служащим

должностных обязанностей за аттестационный период, сведения о выполненных

гражданским служащим за аттестационный период поручениях и подготовленных им

проектах документов, содержащиеся в годовых отчетах о профессиональной служебной

деятельности гражданского служащего, а при необходимости пояснительная записка

гражданского служащего на отзыв непосредственного руководителя.

В п. 3 ст. 48 указывается, что "руководители" и "помощники (советники)" не

подлежат аттестации, если ними заключен срочный служебный контракт.

Внеочередная аттестация гражданского служащего может проводиться после

принятия в установленном порядке решения:

1) о сокращении должностей гражданской службы в государственном органе;

2) об изменении условий оплаты труда гражданских служащих.

Внеочередная аттестация может также проводиться по соглашению сторон

служебного контракта с учетом результатов годового отчета о профессиональной

служебной деятельности гражданского служащего.

При проведении аттестации учитываются соблюдение гражданским служащим

ограничений, отсутствие нарушений запретов, выполнение требований к служебному

поведению и обязательств, установленных законом.

81

Гражданский служащий, находящийся в отпуске по беременности и родам или в

отпуске по уходу за ребенком до достижения им возраста трех лет, проходит аттестацию

не ранее чем через один год после выхода из отпуска.

Аттестацию проводит специально сформированная правовым актом

государственного органа аттестационная комиссия, в состав которй включаются

представитель нанимателя и (или) уполномоченные им гражданские служащие (в том

числе из подразделения по вопросам государственной службы и кадров, юридического

(правового) подразделения и подразделения, в котором гражданский служащий,

подлежащий аттестации, замещает должность гражданской службы), представитель

соответствующего органа по управлению государственной службой, а также

представители научных и образовательных учреждений, других организаций,

приглашаемые органом по управлению государственной службой по запросу

представителя нанимателя в качестве независимых экспертов - специалистов по вопросам,

связанным с гражданской службой, без указания персональных данных экспертов. Число

независимых экспертов должно составлять не менее одной четверти от общего числа

членов аттестационной комиссии.

Состав аттестационной комиссии формируется таким образом, чтобы была

исключена возможность возникновения конфликтов интересов, которые могли бы

повлиять на принимаемые аттестационной комиссией решения. При формировании

состава комиссии учитывается также уровень доступа гражданских служащих к

государственным секретам.

При аттестации гражданского служащего, являющегося членом аттестационной

комиссии, его членство в этой комиссии приостанавливается.

В случае неявки гражданского служащего на аттестацию без уважительных причин

или отказа гражданского служащего от аттестации гражданский служащий привлекается к

дисциплинарной ответственности, а аттестация переносится.

По результатам аттестации гражданского служащего аттестационной комиссией

принимается одно из следующих решений:

1) соответствует замещаемой должности гражданской службы;

2) соответствует замещаемой должности гражданской службы и рекомендуется к

включению в установленном порядке в кадровый резерв для замещения вакантной

должности гражданской службы в порядке должностного роста;

3) соответствует замещаемой должности гражданской службы при условии

успешного прохождения профессиональной переподготовки или повышения

квалификации;

4) не соответствует замещаемой должности гражданской службы.

В течение одного месяца после проведения аттестации по ее результатам издается

правовой акт государственного органа о том, что гражданский служащий:

1) подлежит включению в установленном порядке в кадровый резерв для

замещения вакантной должности гражданской службы в порядке должностного роста;

2) направляется на профессиональную переподготовку или повышение


3) понижается в должности гражданской службы.

При отказе гражданского служащего от профессиональной переподготовки,

повышения квалификации или перевода на другую должность гражданской службы

представитель нанимателя вправе освободить гражданского служащего от замещаемой

должности и уволить его с гражданской службы.

Результаты аттестации могут быть обжелованы.

Кроме общего порядка аттестации специалисты, обеспечивающие специалисты, а

также в случаях, определяемых Президентом Российской Федерации, руководители сдеют

квалификационный экзамен, предусмотренный ст. 49 выше указанного закона.

82

Квалификационный экзамен проводится при решении вопроса о присвоении

классного чина гражданской службы гражданскому служащему по замещаемой

должности гражданской службы по мере необходимости, но не чаще одного раза в год и

не реже одного раза в три года.

Внеочередной квалификационный экзамен может проводиться по инициативе

гражданского служащего не позднее чем через три месяца после дня подачи им

письменного заявления о присвоении классного чина гражданской службы.

Квалификационный экзамен проводится по установленной форме в целях оценки

знаний, навыков и умений (профессионального уровня) гражданского служащего

конкурсной или аттестационной комиссией.

Его результаты могут также быть обжалованы.

Порядок проведения аттестации и сдачи квалификационного экзамена

устанавливаются отдельными Положениями, являющимися приложениями к

соответствующим Указам Президента Российской Федерации, которые затем

конкретизируются внутренними приказами государственных органов.

В соответствии с Указом Президента Российской Федерации «О проведении

аттестации государственных гражданских служащих Российской Федерации» от 1

февраля 2005 года и соответствующим Положением (приложение № 1 к Указу) аттестация

проводится на основе оценки профессиональной служебной деятельности

государственного гражданского служащего. Целью еѐ является формирование кадрового

состава государственной гражданской службы, повышение профессионального уровня

гражданских служащих, решение вопросов, связанных с определением

преимущественного права на замещение должности гражданской службы при сокращении

должностей гражданской службы в государственном органе, а также вопросов, связанных

с изменением условий оплаты труда гражданских служащих.

П. 3 Положения содержит перечень гражданских служащих, не подлежащих

аттестации:

а) проработавшие в занимаемой должности гражданской службы менее одного

года;

б) достигшие возраста 60 лет;

в) беременные женщины;

г) находящиеся в отпуске по беременности и родам и в отпуске по уходу за

ребенком до достижения им возраста трех лет;

д) замещающие должности гражданской службы категорий "руководители" и

"помощники (советники)", с которыми заключен срочный служебный контракт;

е) в течение года со дня сдачи квалификационного экзамена.

Положение также указывает на последствия внеочередной аттестации:

«гражданским служащим, имеющим преимущественное право на замещение должности

гражданской службы, могут быть предоставлены для замещения иные должности

гражданской службы, в том числе в другом государственном органе».

Перед проведением аттестации государственным органом издаѐтся внутренний акт

(как правило, приказ о проведении аттестации), в котором содержится информация:

а) о формировании аттестационной комиссии;

б) об утверждении графика проведения аттестации;

в) о составлении списков гражданских служащих, подлежащих аттестации;

г) о подготовке документов, необходимых для работы аттестационной комиссии.

Аттестационная комиссия состоит из председателя, заместителя председателя,

секретаря и членов комиссии. Все члены аттестационной комиссии при принятии

решений обладают равными правами. В зависимости от специфики должностных

обязанностей гражданских служащих в государственном органе может быть создано

несколько аттестационных комиссий.

83

График проведения аттестации ежегодно утверждается представителем нанимателя

и доводится до сведения каждого аттестуемого гражданского служащего не менее чем за

месяц до начала аттестации. В нем указываются:

а) наименование государственного органа, подразделения, в которых проводится

аттестация;

б) список гражданских служащих, подлежащих аттестации;

в) дата, время и место проведения аттестации;

г) дата представления в аттестационную комиссию необходимых документов с

указанием ответственных за их представление руководителей соответствующих

подразделений государственного органа.

Не позднее чем за две недели до начала аттестации в аттестационную комиссию

представляется отзыв об исполнении подлежащим аттестации гражданским служащим

должностных обязанностей за аттестационный период, подписанный его

непосредственным руководителем и утвержденный вышестоящим руководителем. В

отзыве содержатся сведения о служащем:

а) фамилия, имя, отчество;

б) замещаемая должность гражданской службы на момент проведения аттестации и

дата назначения на эту должность;

в) перечень основных вопросов (документов), в решении (разработке) которых

гражданский служащий принимал участие;

г) мотивированная оценка профессиональных, личностных качеств и результатов

профессиональной служебной деятельности гражданского служащего.

К нему также прилагаются сведения о выполненных гражданским служащим

поручениях и подготовленных им проектах документов за указанный период,

содержащиеся в годовых отчетах о профессиональной служебной деятельности

гражданского служащего. Если гражданский служащий ранее участвовал в аттестациях, то

при каждой последующей аттестации в аттестационную комиссию представляется также

аттестационный лист гражданского служащего с данными предыдущей аттестации.

Аттестационный лист содержит подробные сведения о государственном служащем,

информацию о том, какие вопросы были ему заданы в ходе аттестации, замечания и

предложения, высказанные комиссией, краткая оценка выполнения гражданским

служащим рекомендаций по предыдущей аттестации, решение аттестационной комиссии,

а также еѐ состав. Аттестационный лист подписывается всеми членами аттестационной

комиссии и государственным служащим и скрепляется печатью.

После представления отзыва кадровая служба государственного органа не менее

чем за неделю до начала аттестации ознакамливает с ним госудасрвтенного служащего и в

случае несогласия с ним, государственный служащий вправе подать заявление или

пояснительную записку о несогласии.

Собственно аттестация проводится с приглашением аттестуемого гражданского

служащего на заседание аттестационной комиссии. В случае неявки гражданского

служащего на заседание указанной комиссии без уважительной причины или отказа его от

аттестации гражданский служащий привлекается к дисциплинарной ответственности, а

аттестация переносится на более поздний срок.

Аттестационная комиссия рассматривает представленные документы, заслушивает

сообщения аттестуемого гражданского служащего, а в случае необходимости - его

непосредственного руководителя о профессиональной служебной деятельности

гражданского служащего. В целях объективного проведения аттестации после

рассмотрения представленных аттестуемым гражданским служащим дополнительных

сведений о своей профессиональной служебной деятельности за аттестационный период

аттестационная комиссия вправе перенести аттестацию на следующее заседание

комиссии.

84

Профессиональная служебная деятельность гражданского служащего оценивается

на основе определения его соответствия квалификационным требованиям по замещаемой

должности гражданской службы, его участия в решении поставленных перед

соответствующим подразделением (государственным органом) задач, сложности

выполняемой им работы, ее эффективности и результативности.

При этом должны учитываться результаты исполнения гражданским служащим

должностного регламента, профессиональные знания и опыт работы гражданского

служащего, соблюдение гражданским служащим ограничений, отсутствие нарушений

запретов, выполнение требований к служебному поведению и установленных

законодательством обязательств, а при аттестации гражданского служащего, наделенного

организационно-распорядительными полномочиями по отношению к другим

гражданским служащим, - также организаторские способности.

Решение аттестационной комиссии принимается в отсутствие аттестуемого

гражданского служащего и его непосредственного руководителя открытым голосованием

простым большинством голосов присутствующих на заседании членов аттестационной

комиссии. При равенстве голосов гражданский служащий признается соответствующим

замещаемой должности гражданской службы.

По результатам аттестации гражданского служащего аттестационной комиссией

принимается одно из следующих решений:

а) соответствует замещаемой должности гражданской службы;

б) соответствует замещаемой должности гражданской службы и рекомендуется к

включению в установленном порядке в кадровый резерв для замещения вакантной

должности гражданской службы в порядке должностного роста;

в) соответствует замещаемой должности гражданской службы при условии

успешного прохождения профессиональной переподготовки или повышения


г) не соответствует замещаемой должности гражданской службы.

Результаты аттестации сообщаются аттестованным гражданским служащим

непосредственно после подведения итогов голосования и вносятся в аттестационный лист.

Аттестационный лист гражданского служащего, прошедшего аттестацию, и отзыв

об исполнении им должностных обязанностей за аттестационный период хранятся в

личном деле гражданского служащего.

Секретарь аттестационной комиссии ведет протокол заседания комиссии, в

котором фиксирует ее решения и результаты голосования. Протокол заседания

аттестационной комиссии подписывается председателем, заместителем председателя,

секретарем и членами аттестационной комиссии, присутствовавшими на заседании.

Материалы аттестации в недельный срок представляются представителю

нанимателя.

В отношении вопроса о порядке сдачи квалификационного экзамена действует

Положение о порядке сдачи квалификационного экзамена государственными

гражданскими служащими Российской Федерации и оценки их знаний, навыков и умения

(профессионального уровня) от 16 ноября 2011 года (приложение к соответствующему

Указу Президента Российской Федерации).

П. 2 этого Положения определяет, что квалификационный экзамен сдают

гражданские служащие, с которыми заключены срочные служебные контракты, за

исключением гражданских служащих, замещающих:

а) должности гражданской службы категории "руководители", относящиеся к

высшей группе должностей гражданской службы;

б) должности гражданской службы категории "помощники (советники)",

назначение на которые и освобождение от которых осуществляются Президентом


85

в) должности гражданской службы, относящиеся к главной группе должностей

гражданской службы, назначение на которые и освобождение от которых осуществляются

Правительством Российской Федерации.

Квалификационный экзамен проводится в следующих случаях:

а) при решении вопроса о присвоении гражданскому служащему, не имеющему

классного чина государственной гражданской службы, первого классного чина по

замещаемой должности гражданской службы;

б) при решении вопроса о присвоении гражданскому служащему очередного

классного чина по истечении срока, установленного для прохождения гражданской

службы в предыдущем классном чине;

в) при решении вопроса о присвоении гражданскому служащему классного чина

после назначения его на более высокую должность гражданской службы, если для этой

должности предусмотрен более высокий классный чин.

Квалификационный экзамен проводится после успешного завершения испытания, а

если испытание гражданскому служащему не устанавливалось, то не ранее чем через три

месяца после назначения гражданского служащего на должность гражданской службы, по

инициативе гражданского служащего.

Квалификационный экзамен может проводиться как аттестационной, так и

конкурсной комиссией.

Перед проведением квалификационного экзамена представитель нанимателя

принимает решение, в котором указываются:

а) дата и время проведения квалификационного экзамена;

б) список гражданских служащих, которые должны сдавать квалификационный

экзамен;

в) перечень документов, необходимых для проведения квалификационного

экзамена.

За месяц до назначенной даты сдачи экзамена о нѐм сообщается экзаменуемым.

Также как и при проведении аттестации, непосредственный руководитель гражданского

служащего направляет в комиссию отзыв об уровне знаний, навыков и умений

(профессиональном уровне) гражданского служащего и о возможности присвоения ему

классного чина. Затем гражданский служащий ознакамливается с отзывом не менее чем за

две недели до проведения квалификационного экзамена и может подать заявление о

несогласии с ним.

При проведении квалификационного экзамена комиссия оценивает знания, навыки

и умения (профессиональный уровень) гражданских служащих в соответствии с

требованиями должностных регламентов гражданских служащих, сложностью и

ответственностью работы, выполняемой гражданскими служащими, на основе

экзаменационных процедур с использованием не противоречащих федеральным законам и

другим нормативным правовым актам Российской Федерации методов оценки

профессиональных качеств гражданских служащих, включая индивидуальное

собеседование и тестирование по вопросам, связанным с выполнением должностных

обязанностей по замещаемой должности гражданской службы.

Решение о результате квалификационного экзамена выносится комиссией в том же

порядке, что и решение об аттестации, и содержит один из следующих результатов:

а) признать, что гражданский служащий сдал квалификационный экзамен, и

рекомендовать его для присвоения классного чина;

б) признать, что гражданский служащий не сдал квалификационный экзамен.

Далее результат заносится в экзаменационный лист, который подписывается

комиссией и гражданским служащим, а затем приобщается к личному делу гражданского

служащего.

Результаты квалификационного экзамена направляются представителю нанимателя

в недельный срок. На их основании представитель нанимателя принимает решение о

86

присвоении классного чина гражданскому служащему, сдавшему квалификационный

экзамен, либо направляет представление о присвоении указанному гражданскому

служащему классного чина в уполномоченный орган.

Гражданский служащий, не сдавший квалификационный экзамен, может

выступить с инициативой о проведении повторного квалификационного экзамена не ранее

чем через шесть месяцев после проведения данного экзамена либо обжаловать результаты

квалификационного экзамена.

Порядок аттестации гражданских служащих в Германии четко не регламентирован,

подобные вопросы могут решаться на закрытом заседании Федерального комитета по

кадрам.

Аттестация публичного служащего Франции состоит из нескольких этапов и

регулируется ст. 55 второго закона Общего статута (для государственной публичной

службы) и ст. 76 третьего закона Общего статута (для местной публичной службы)

Публичные служащие проходят периодическую аттестацию как минимум раз в два года.

Но в случаях, специально определѐнных постановлениями некоторых министерств, может

устанавливаться ежегодная аттестация.

Полномочиями по проставлению отметок и общей оценке профессиональных

компетенций государственных служащих, предусмотренные статьѐй 55 Закона от 11

января 1984, обладает глава службы, который, в случае необходимости, может спросить

заключение непосредственного начальника согласно иерархии по аттестуемому

публичному служащему.

Постановления министерств, принятые после вынесения заключения компетентным

техническим паритетным комитетом, определяют список глав служб, которые обладают

полномочиями по аттестации.

Постановления министерств, принятые согласно тем же условиям, определяют либо

согласно категории или рангу внутри одного штата (корпуса), либо согласно штату

(корпусу) или одинаковым штатам (рангам), относящимся к разным штатам (корпусам),

уровень и вилку оценки, а также порядок предварительного согласования оценок.

Для каждого публичного служащего составляется аттестационная карточка, которая

включает в себя:

- Общую оценку, проводимую на основании критериев, помогающих оценить

профессиональные компетенции служащего с учѐтом результатов прохождения им

оценки. К этим критериям относятся: 1) Техническая компетенция (основные технические

характеристики, свойственные должности, умение выражать мысли письменно, умение

общаться устно, способность анализировать и синтезировать, желание улучшить свою

профессиональную компетенцию и получить дополнительное образование, степень

владения и способность овладеть новыми технологиями), 2) Профессиональные качества

и способности (гордость работой на публичной службе, надѐжность и добросовестность

при исполнении профессиональных обязанностей, инициативность и креативность,

способность предвидеть и приспосабливаться к изменениям, работоспособность и

энергичность), 3) Качества и способности в сфере человеческих взаимоотношений

(способность работать в команде, общительность и умение чувствовать взаимоотношения,

качества и способности руководителя, руководство и координации работы коллектива,

умение прислушиваться к окружающим и способность вести переговоры, делегирование

полномочий);

- Оценку, выставленную согласно уровню и шкале оценки и определѐнную в

соответствии с общей оценкой.

Индивидуальные аттестационные карточки передаются главой службы

заинтересованным лицам.

В случае необходимости, заинтересованные лица могут внести замечания по

проведению их оценки, рекомендации и пожелания по развитию профессиональной

компетенции и вернуть подписанный документ главе службы.

87

Паритетные административные комиссии также могут, в соответствии с запросом

заинтересованной стороны попросить главу службы провести повторную аттестацию. В

этом случае, комиссии должна быть передана любая необходимая информация.

Общие условия проведения оценки, аттестации и продвижения по службе публичных

служащих Франции определены декретом премьер-министра № 2002-682 от 29 апреля

2002 «Об общих условиях проведения оценки, аттестации и продвижения по службе

публичных служащих». Декрет применяется ко всем служащим, входящим в штаты

(корпуса).

Указанный декрет устанавливает, что каждый публичный служащих должен

проходить оценку, включающую проводимое непосредственным начальником

индивидуальное собеседование, по результатам которой составляется отчѐт.

Периодичность, содержание и порядок проведения собеседований определяется

министерством после получения заключения паритетного технического комитета по

данному вопросу.

В ходе собеседования анализируются результаты профессиональной деятельности

публичного служащего, достигнутые в контексте поставленных перед ним целей и

условий организации и функционирования публичной службы, где он осуществляет свою

деятельность. Здесь же выявляются потребности в обучении и перспективы

профессионального роста чиновника для повышения по службе и осуществления ротации.

Это собеседование может также являться частью аттестации.

Отчѐт о проведении собеседования составляется непосредственным начальником

публичного служащего согласно иерархии и передаѐтся самому служащему для

ознакомления. В случае необходимости служащий может дополнить отчѐт своими

замечаниями по проведению собеседования, по перспективам карьерного роста, ротации и

по потребностям в образовании.

Этот отчѐт подписывается служащим и подшивается к его делу.

В Японии вопрос о проведении аттестации и оценки служащих напрямую связан с

вопросом о его потенциале. Именно в таком контексте рассматривают этот вопрос ст.ст.

71-73 Закона о государственных публичных должностных лицах. Эти нормы

предусматривают, что потенциал служащих должен проявляться в полной мере, и должно

обеспечиваться его увеличение. Это обеспечивается посредством реализации

предусмотренных в законе положений, а также через деятельность Палаты по управлению

персоналом.

Ст. 71 на Премьер-министра Японии возложена ответственность за изучение и

исследование проявления и увеличения потенциала служащих и принятие мер по их

обеспечению.

Одновременно с Премьер-министром в этой сфере обязан принимать активное

участие руководитель ведомства, где работает служащий. В его задачи входит регулярная

оценка успехов служащего и принятие мер, соответствующих результатам оценки.

Процедуры реализации этих задач определяются подзаконными актами правительства

Японии. Таким образом обеспечивается связь между деятельностью ведомства и премьер-

министра. В частности, премьер-министр обязан готовить предложения и принимать меры

поощрения лиц с выдающимися успехами по службе, а также разрабатывать способы

исправления лиц с малыми успехами.

Согласно ст. 73 основными вопросами, относительно которых взаимодействуют

руководители ведомств и премьер-министр, связанными с процедурой оценивания,

являются:

- обучение служащих на курсах,

- обеспечение гигиенических условий для служащих,

- отдых служащих,

- охрана труда служащих,

- здравоохранение и социальное обеспечение служащих.

88

По этим вопросам разрабатываются и реализуются планы, а также оценивается их

влияние на результаты труда служащего. Полномочия по комплексному планированию и

контролю за реализацией планов возложены на премьер-министра.

В Великобритании вопросы аттестации и оценки регулируются п.п. 6.2.-6.3.

Кодекса управдения гражданской службой.

Согласно п. 6.2.1. Департаменты и агентства обладают полномочиями по

определению мер мониторинга своего внутреннего персонала, (за исключением Старшей

гражданской службы), включающего оценку производительности и личного потенциала,

при условии соблюдения некоторых требований:

- оценка общей производительности должна влиять на решение организации

относительно оплаты труда оцениваемого служащего,

- система мониторинга персонала и отчѐтности по этому вопросу должна

содержать четкие критерии определения неудовлетворительности и неприемлемости,

- Разработка и развитие систем мониторинга персонала на уровне департаментов и

агентств должна происходить с учѐтом принципов наилучшей практики, определѐнной

Секретариатом Кабинета после консультаций с департаментами и агентствами.

Деятельность Старшей гражданской службы оценивается департаментами и

агентствами в рамках, определяемых секретариатом Кабинета и по процедурам,

определяемым Отделением по трудовой политике и практике Секретариата Кабинета.

Кодекс также предусматривает обязанность департаментов и агентств по

разработке механизмов и процедур борьбы с неэффективной и ограниченно эффективной

деятельностью (п 6.3.). В отношении неэффективности – это:

- низкая производительность, то есть ситуация, когда работа членов персонала

соответствует стандарту неприемлемости,

- низкая посещаемость – ситуация, в которой частые отсутствия персонала

приводят к снижению эффективности работы всего офиса.

Определяя применяемые к этим ситуациям процедуры, департамент или агентство

обязаны:

- применять комментарии Рекомендательной, Консультативной и Арбитражной

Службы и Кодекс этой службы о практике в отношении дисциплины и жалобных

процедур,

- предоставлять персоналу право на помощь представителя профсоюза или

коллегии в ходе формальных слушаний о низкой производительности,

- отсылать медицинским службам, назначенным Секретариатом Кабинета дела

служащих, в отношении которых предполагается, что низкая производительность и низкая

посещаемость является следствием нетрудоспособности по состоянию здоровья,

- информировать персонал о том, что у них есть право на медицинское

освидетельствование и подачу заявления о признании нетрудоспособным по медицинским

причинам.

Если указанные меры не помогают, то служащиѐ может быть уволен в связи с

низкой эффективностью его труда.

Отличие ограниченной эффективности от низкой эффективности заключается в

том, что деятельность служащего не настолько низкая, чтобы быть признанной

неэффективной, однако не соответствует требованиям, предъявляемым к должности, или

лицо не в полной мере удовлетворительно выполняет свои должностные обязанности.

При рассмотрении вопроса об ограниченной производительности применяются

выше указанные дисциплинарные процедуры и право на представительство со стороны

профсоюзных органов.

Последствием признания деятельности служащего ограниченно эффективной при

отсутствии еѐ улучшений является уход в отставку или досрочный уход по мотивам

ограниченной эффективности.

89

Китайский закон о гражданском служащем содержит гл. 5, касающуюся вопросов

оценки. Ст. 33 этого закона гласит, что оценка основывается на ограниченной власти

администрации и включает в себя всестороннюю проверку моральности, способности,

старательности, достижений и честности с фокусировкой на практических достижениях в

работе. Она включает в себя оценку ежедневной работы и периодическую оценку.

Периодическая оценка по ст. 35 закона неруководящих гражданских служащих

проводится в форме ежегодного экзамена. На первом этапе представляется краткий обзор

выполнения служащим требований и обязанностей по должности. Затем уполномоченный

руководитель запрашивает общественное мнение об предлагаемой оценке, а

ответственное лицо органа или уполномоченной оценочной комиссии принимает решение

относительно уровня оценки: отлично, компетентно, компетентно на базовом уровне либо

некомпетентно. О результатах оценки гражданскому служащему сообщается в

письменном виде.

Руководящие члены гражданской службы периодически оцениваются

административным органом по тем же процедурам.

Результаты оценки влияют на изменение должонсти, ранг, заработную плату,

поощрения, повышение квалификации или увольнение гражданского служащего (ст. 37).

В южнокорейском законе отсутствуют положения, прямо связанные с оценкой

публичных должностных лиц. Однако, ст. 17 возлагает на Министра публичной

администрации и безопасности обязанность по регулярному инспектированию

деятельности персонала администрации любого административного агентства по

правилам, предусмотренным Декретом Президента. В случае, если в ходе такой

инспекции будут обнаружены незаконные или необоснованные действия, то со стороны

главы агентства должны быть приняты меры к исправлению ситуации и привлечению

виновного должностного лица к дисциплинарной ответственности.

Кроме того, глава 6 Закона касается вопросов эффективности деятельности

публичных должностных лиц. В ней также затронуты отдельные вопросы, связанные с

оценкой и аттестацией персонала.

Ст. 50 касается образования и повышения квалификации публичных должностных

лиц. В ч. 4 этой статьи говорится, что результаты образования и повышения

квалификации влияют на процесс управления персоналом.

В ст. 51 указано, что руководитель каждого агентства обязан регулярно либо время

от времени объективно и строго оценивать служебные заметки о публичных должностных

лицах, находящихся под его юрисдикцией. Результаты данной оценки напрямую влияют

на положение оцениваемых на службе. В частности, если должностное лицо

демонстрирует отличные результаты работы, он может получить премию или быть

повышенным по службе. Процедуры проведения оценки служебных заметок

устанавливаются отдельными подзаконными актами.

В целях повышения эффективности труда публичных должностных лиц

Генеральный Секретарь Национальной Ассамблеи, Директор Секретариата судебной

администрации, Генеральные Секретари Конституционного суда и Национальной

избирательной комиссии или Министр публичной администрации и безопасности обязаны

принимать меры к выработке критериев здоровью, восстановления, безопасности,

благополучия и другие меры для публичных должностных лиц, которые затем применяют

агентства.

Кроме того, в порядке ст. 53 должна быть разработана система продвижения,

реализующая креативные меры и средства для повышения эффективности деятельности

публичных должностных лиц. Под этими мерами подразумевается в первую очередь

получение премий, других форм поощрений или продвижение по службе наиболее

успешных публичных должностных лиц.

Ст. 54 предусматривает меры поощрения в виде наград и церемоний за

выдающиеся заслуги перед обществом.

90

В Голландии все гражданские служащие ежегодно обязаны проходить

собеседование о деятельности с уполномоченным должностным лицом, как правило, их

непосредственным начальником. В собеседование включается информация о

деятельности работника за истекший период, а по его результатам стороны приходят к

поглашению относительно дальнейшей деятельности и личного развития работника.

В случае, если служащий достиг максимального уровня оплаты по своей шкале,

собеседование закладывает основу решения относительно присуждения или

неприсуждения служащему следующего оклада.

В случае, если собеседование проводится со служащим, который выполнял одну и

ту же работу в течение пяти лет, оно будет сосредоточено на вопросах дальнейшего

карьерного роста. По результатам собеседования составляется отчѐт в письменном виде.

Если гражданский служащий проработал три года и более, он имеет право на обзор

его карьеры профессиональным карьерным консультантом за счѐт работодателя.

Результаты этого обзора в принципе конфиденциальны, но работник может сослаться на

них в ходе собеседования при обсуждении дальнейшего карьерного развтия. Следующий

обзор может быть сделан не ранее, чем через пять лет.

Если одна из сторон высказывает пожелание, оценка может быть дана в

письменном виде. Она не может быть окончена до тех пор, пока работник не выскажет

своего мнения по еѐ поводу. По завершении оценки работник вправе представить свои

возражения в компетентный орган в течение шести месяцев после получения итоговой

оценки.

В Малайзии Закон о государственных публичных должностных лицах напрямую не

предусматривает положений, касающихся оценки. Однако, исходя из смысла части 8 этого

закона, система заслуг лежит в основе процесса продвижения служащего по службе (п.

39).

Тот же пункт 39 предусматривает, что рассматривая вопрос о продвижении

должностного лица по службе Комиссия по Продвижению по Службе должна принимать

во внимание:

- эффективность трудовой деятельности должностного лица,

- его квалификацию, знания, навыки и опыт,

- личные качества, включая пригодность для должности, на которую

предполагается повышение, честность, потенциал и лидерские качества должностного

лица,

- внерабочую деятельность и вклад должностного лица в страну и общество.

Комиссия также может принять во внимание любые другие факторы, которые

сочтѐт приемлемыми.

11. Продвижение по службе и ротация кадров государственной службы

В Российской Федерации предусмотрен целый ряд возможных кадровых

перемещений внутри как государственной службы в целом, так и государственной

гражданской службы в частности.

Так, Федеральный закон Российской Федерации от 27 июля 2004 г. «О

государственной гражданской службе Российской Федерации» в ст. 29 предусматривает

условия и порядок перевода на иную должность гражданской службы или перемещение. В

ней указывается, что перевод гражданского служащего возможен в случаях, прямо

предусмотренных законом, как внутри государственного органа, так и на иную должность

государственной гражданской службы в другом органе, а также в другую местность. При

этом необходимо получить письменное согласие гражданского служащего. Перевод

осуществляется с учѐтом состояния здоровья и квалификации гражданского служащего.

91

Если гражданский служащий отказывается от перевода на иную должность

гражданской службы, либо такая должность в государственном органе отсутствует, со

служащим прекращается служеюный контракт, он освобождается от занимаемой

должности и увольняется.

Та же ст. 28 предусматривает, что не является переводом на иную должность

гражданской службы и не требует согласия гражданского служащего перемещение его на

иную должность гражданской службы без изменения должностных обязанностей,

установленных служебным контрактом и должностным регламентом.

В тех случаях, когда изменяются существенные условия профессиональной

служебной деятельности гражданского служащего по инициативе представителя

нанимателя при продолжении службы без изменения должностных обязанностей ст. 29

Закона допускается изменение существенных условий служебного контракта. О таких

изменениях гражданский служащий должен быть уведомлен представителем нанимателя в

письменной форме не позднее чем за два месяца до их введения. В случае несогласия

гражданского служащего он может быть освобожден от занимаемой должности и уволен

со службы.

В случае служебной необходимости гражданский служащий может быть переведен

на срок до одного месяца в течение календарного года на не обусловленную служебным

контрактом должность гражданской службы в том же государственном органе с оплатой

труда по временно замещаемой должности гражданской службы, но не ниже

установленного ранее размера оплаты труда (ст. 30). Такая должность может быть более

высокой, чем занимаемая гражданским служащим.

Такой перевод допускается для предотвращения катастрофы, производственной

аварии или устранения последствий катастрофы, производственной аварии или

стихийного бедствия, для предотвращения несчастных случаев, временной приостановки

профессиональной служебной деятельности по причинам экономического,

технологического, технического или организационного характера, уничтожения или

порчи имущества, а также для замещения временно отсутствующего гражданского

служащего. При этом гражданский служащий не может быть переведен на иную

должность гражданской службы, противопоказанную ему по состоянию здоровья.

При сокращении должностей гражданской службы и при ликвидации

государственного органа государственно-служебные отношения с гражданским

служащим, замещающим сокращаемую должность гражданской службы, продолжаются в

случае:

1) предоставления гражданскому служащему с учетом уровня его квалификации,

профессионального образования и стажа гражданской службы или работы (службы) по

специальности возможности замещения иной должности гражданской службы в том же

государственном органе либо в другом государственном органе;

2) направления гражданского служащего на профессиональную переподготовку

или повышение квалификации.

При реорганизации государственного органа или изменении его структуры

государственно-служебные отношения с гражданскими служащими, замещающими

должности гражданской службы в этом государственном органе, могут быть прекращены

в случае сокращения должностей гражданской службы.

В случае отказа гражданского служащего от предложенной для замещения иной

должности гражданской службы, в том числе в другом государственном органе, либо от

профессиональной переподготовки или повышения квалификации гражданский служащий

освобождается от замещаемой должности гражданской службы и увольняется с

гражданской службы. В этом случае служебный контракт прекращается.

При сокращении в государственном органе должностей гражданской службы

представитель нанимателя за два месяца до сокращения сообщает об этом в письменной

форме гражданским служащим (ст. 31 Закона). В течение этого срока может быть

92

проведена внеочередная аттестация гражданских служащих, для определения наличия у

них преимущественного права на замещение должности (имеющему более высокие

квалификацию, уровень профессионального образования, большую продолжительность

стажа гражданской службы или работы (службы) по специальности и более высокие

результаты профессиональной служебной деятельности). По результатам внеочередной

аттестации гражданским служащим могут быть предоставлены для замещения иные

должности гражданской службы, в том числе в другом государственном органе.

Представитель нанимателя с письменного согласия гражданского служащего

вправе расторгнуть с ним служебный контракт без предупреждения об освобождении от

замещаемой должности гражданской службы за два месяца.

При увольнении с гражданской службы в связи с реорганизацией государственного

органа или изменением его структуры, ликвидацией государственного органа либо

сокращением должностей гражданской службы гражданскому служащему выплачивается

компенсация в размере четырехмесячного денежного содержания. При этом выходное

пособие не выплачивается.

В США вопросами продвижения по службе и ротации кадров ведает Управление по

руководству персоналом.

По общему правилу для продвижения по службе (для занятия должности более

высокого разряда) необходимо сдать экзамен. Кроме того, продвижение по службе

зависит от результатов ежегодных оценок работы служащего (секции 3502, 3504 титула 5

Свода законов США).

Для старших руководителей установлен особый порядок продвижения по службе и

межведомственных перемещений, основанных лишь на оценке труда.

Особого внимания заслуживают положения секции 3503 титула 5 Свода законов

США, которые предусматривают ситуацию перехода функций одного агентства в другое.

При этом гражданские служащие, обладающие преимущественным правом на сохранение

должности с этими функциями также переводятся в новое агентство на аналогичную

должность. Аналогичная ситуация предустрена для реорганизации агентства.

Во Франции перемещение служащих из одного штата (корпуса) в другой

регулируется особыми правилами. Как правило, карьера чиновника проходит внутри

одной категории. Переход в другую категорию случается крайне редко. Концепция

карьеры публичного служащего основывается на трѐх положениях: 1) особое положение

государственной публичной службы требует от человека специфических качеств и полной

отдачи в служении государству, 2) служащий уверен, что добросовестное выполнение им

служебных обязанностей гарантирует ему устойчивое и постепенно растущее

материальное обеспечение, 3) публичная служба привлекает в свои ряды наиболее ценные

кадры, чем обеспечивается еѐ престиж и определѐнные привилегии самим публичным

агентам.

Внутри категорий существуют ранги, разделѐнные на ступени. По общему правилу

карьерный рост чиновника происходит через повышение рангов и ступеней. Повышение

по ступени проводится в рамках одного и того же ранга и связано преимущественно с

выслугой лет, нежели с профессиональными качествами чиновника. Высокие оценки

службы чиновника могут ускорить процесс повышения, однако низкие оценки не смогут

ему помешать при условии, что достигнут максимальный срок пребывания на службе на

данной ступени. Это связано с тем, что повышение является правом чиновника и поэтому

осуществляется автоматически.

Для повышения по рангу необходимый стаж работы является лишь

предварительным условием. Решающее же значение при этом имеют заслуги претендента.

Законом допускаются перерывы в службе (иные состояния на государственной

публичной службе) – передача в распоряжение, откомандирование, вывод из штата,

перевод в резерв, несение военной службы и отпуск по уходу за ребенком.

93

Передача в распоряжение регулируется ст.ст. 41-44 второго закона Общего статута

(применительно к государственной публичной службе), а также ст.ст. 61-63 третьего

закона Общего статута (применительно к местной публичной службе). Это положение

служащего, который остаѐтся в своем первоначальном штате, считается занимающим

свою должность, продолжает получать соответствующее вознаграждение, но фактически

службу несет в другом административном органе. Такая практика может осуществляться в

случае крайней служебной необходимости и только с согласия служащего или в пользу

какого-либо государственного органа или публичного учреждения.

При передаче в распоряжение новые обязанности служащего должны быть

равноценны и сопоставимы по уровню с предшествовавшим обязанностями. Передача в

распоряжение возможна только в том случае, если нет никакой другой бюджетной

должности, соответствующей обязанностям, которые предстоит выполнять, и на которую

возможно назначение или откомандирование служащего. После устранения этого

обстоятельства передача в распоряжение прекращается автоматически. Причем в случае

замещения должности в порядке откомандирования переданный в распоряжение

служащий пользуется преимущественным правом на откомандирование. К местной

публичной службе применяются точно такие же положения.

Откомандированный чиновник (ст.ст. 45-48 второго закона, 64-69 третьего закона)

выводится из штата органа, из которого он откомандирован, но продолжает пользоваться

в нѐм правами на продвижение по службе и пенсию. Откомандирование может быть

краткосрочным (до шести месяцев) и долгосрочным (до пяти лет) с возможным его

продлением.

При выводе из штата (ст.ст. 49-50 второго закона и 70-71 третьего закона)

чиновник теряет право на продвижение по службе и пенсию. Он подчиняется правилам

своей новой службы. Однако при этом он не утрачивает права на возвращение на

прежнюю службу.

Перевод в резерв (ст.ст. 51-52 второго закона, 72-73 третьего закона)

обуславливается продолжительной болезнью чиновника или его длительным отпуском.

По окончании срока нахождения в резерве он может быть уволен с согласия паритетной

административной комиссии, если трижды отказался от предлагаемых ему должностей.

В случае прохождения воинской службы (ст.ст. 53 второго закона и 74 третьего

закона) служащий теряет право на получение жалования в учреждении, из которого он

был призван. При прохождении воинской подготовки он получает оплачиваемый отпуск.

При решении вопроса о продвижении по карьерной лестнице (ст.ст. 56-63 второго

закона и ст. 77-80 третьего закона) принимаются во внимание результаты аттестации,

которые существенно влияют на сокращение или увеличение средней выслуги лет,

установленной для соответствующего штата (корпуса).

Если аттестация проводится раз в год, то после еѐ проведения для всех публичных

служащих, принадлежащих к одному штату (корпусу) будет определено сокращение

средней выслуги лет в службе, необходимой для перехода на следующую ступень равное

тому количеству месяцев, которое проработали 90% аттестованных служащих,

работающих в структурном подразделении; служащие, достигшие наивысшего подкласса

в своей категории в этих расчѐтах не учитываются. Если аттестация проводится раз в два

года, то общее число месяцев, на которые сокращается выслуга лет, умножается на два.

В случае если общая сумма месяцев, на которые сокращается выслуга лет, и,

которые могут быть распределены между публичными служащими одного штата

(корпуса), не была полностью распределена между сотрудниками, неиспользованная часть

может сохраняться для распределения после проведения следующей аттестации.

Общая сумма месяцев, используемых для сокращения выслуги лет, может

распределяться между категориями внутри одного штата (корпуса) пропорционально

аттестованным публичным служащим, работающим в каждой из этих категорий.

94

Количество месяцев, на которое сокращается выслуга лет для продвижения на

ступень, распределяется между служащими, которые получили наилучшие оценки в

рассматриваемом штате (корпусе), после вынесения заключения паритетной

административной комиссией.

Если аттестация проводиться раз в год, то подобное распределение месяцев, на

которое сокращается выслуга лет для продвижения на ступень, происходит согласно

следующим условиям:

1) публичным служащим, профессиональная компетенция которых были оценены

как наилучшие, и, которые получили наивысшую оценку, выслуга лет для продвижения на

ступень сокращается на 3 месяца, при условии соблюдения особых Положений,

определяющих должности, для которых ежегодное максимально возможное сокращение

выслуги лет менее 3 месяцев, с учѐтом средней продолжительности выслуги лет. Общее

число затрагиваемых публичных служащих может составлять 20% от аттестованных

публичных служащих.

2) другие публичные служащие, обладающие хорошей профессиональной

компетенцией, получают месячное сокращение выслуги лет для продвижения на ступень.

3) не сокращается выслуга лет для продвижения на ступень для публичных

служащих, которые достигли высшей ступени внутри своей категории или ранга.

Если аттестация проводится раз в два года, то тогда указанное количество месяцев,

на которое сокращается выслуга лет для продвижения на ступень, умножается на два, а

распределение происходит согласно условиям пунктов 1 и 2.

Срок службы, необходимый для перехода на следующую ступень может быть

продлѐн после вынесения заключения компетентной административной паритетной

комиссией, в случае если публичный служащий не обладает необходимой

профессиональной компетенцией. Если аттестация проводится раз в год, то тогда

сокращаемая выслуга лет для продвижения на ступень, не может быть менее одного

месяца, но не более трѐх. Если аттестация проводится раз в два года, то тогда количество

месяцев, на которые сокращается выслуга лет, может быть умножено на два.

Для каждого продвижения на ступень общее сокращение или увеличение срока

службы вытекает из частичного увеличения или сокращения срока службы, которое не

влияло на продвижение по службе публичного служащего.

В случае продвижения на категорию публичные служащие сохраняют возможность

использовать полученное сокращение срока службы на ступени только в пределах

максимально возможного сокращения срока службы в новой категории, в которую они

были назначены.

Продвижение по службе производится по ежегодно разрабатываемым

соответствующей публичной администрацией спискам. Списки предоставляются на

рассмотрение административным паритетным комиссиям, которые работают в этом

случае в качестве комиссий по рассмотрению предложений по повышению служащих, и

представляют своѐ заключение нанимателю.

Список для повышения публичных служащих в ранге должен составляется

ежегодно не позднее 15 декабря и действуют до окончания следующего года. Список

также может быть дополнен в срок до 1 декабря года, в котором предполагается

произвести повышение.

Законодательство устанавливает, что при составлении списка для повышения в

ранге необходимо провести углубленные исследования профессиональной компетенции

служащего, учитывая:

1. Оценки, поставленные заинтересованному лицу;

2. Обоснованные предложения, составленные главой службы;

3. И общую оценку деятельности публичного служащего, содержащуюся в отчѐтах

по проведению оценки.

95

В отдельных случаях уполномоченные рассматривать вопрос о повышении а ранге

комиссии могут истребовать мнение заинтересованных служащих по указанному вопросу.

Публичные служащие включаются в список согласно их заслугам. Кандидаты с

равными заслугами классифицируются согласно выслуге лет. Как правило, число

кандидатов на повышение в ранге не может составлять более 50% от предусмотренных

вакантных должностей. Персонал соответствующего публичного учреждения должен

быть ознакомлен со списками для повышения в трѐхдневный срок после их составления и

утверждения.

Законодательство предусматривает, что если наниматель на протяжении двух лет

не включает в список для повышения публичного служащего, который при ежегодном

составлении списка был рекомендован комиссией для включения, комиссия по запросу

заинтересованного лица может в двух недельный срок передать дело на рассмотрение

Высшему совету по вопросам публичной службы.

После проведения оценки профессиональной компетенции публичного служащего

и проверки его способностей исполнять должностные обязанности высшего уровня,

Высший совет, учитывая замечания нанимателя, для того, чтобы мотивировать принятое

решение, принимает решение либо о том, что дальнейшее рассмотрение переданного

запроса служащего нецелесообразно, либо о том, что наниматель обязан включить

заинтересованного публичного служащего в список для повышения.

Если же публичный служащий был включѐн в список для повышения не смотря на

негативное заключение комиссии, комиссия также имеет право передать дело на

рассмотрение Высшему совету. Последний, согласно условиям, определѐнными в

предыдущем абзаце, принимает решение либо о том, что дальнейшее рассмотрение

переданного запроса нецелесообразно, либо о том, что наниматель обязан исключить

данного публичного служащего из списка для повышения. Эта процедура не носит

никакого дисциплинарного характера.

Ст.ст. 63 второго закона и 81-86 третьего закона предусматривают также

возможность и процедуры перевода на другую должность по состоянию здоровья и в

связи с увечьем.

В Германии процедура продвижения по службе включает в себя подготовительную

службу и испытательный срок. Во время испытательного срока, который по закону

составляет минимум один год, чиновник не может быть повышен в должности. Для

обычного повышения по службе требуется сдача экзамена. Соответствующие инстанции,

ответственные за порядок прохождения службы, при участии федерального комитета по

кадрам определяют требования к подготовительной службе и испытательному сроку.

Подготовительная служба низшего уровня длится шесть месяцев, испытательный

срок – один год (этот срок может быть продлѐн); среднего уровня – не менее одного года

со сдачей экзамена, испытательный срок составляет два года. Для служащих, сдавших

экзамен с результатом выше среднего уровня, он может быть сокращѐн до одного года

или даже до шести месяцев.

Подготовительная служба повышенного уровня (первая ступень) длится не менее

трѐх лет. После успешной сдачи экзамена чиновник проходит испытательный срок,

составляющий два с половиной года. Чиновники среднего уровня могут быть переведены

на повышенный уровень, если они прослужили не менее четырѐх лет и пригодны к работе

на таком уровне. Ознакомление с новой должностью длится не менее трѐх лет, после чего

сдаѐтся переходной экзамен.

Подготовительная служба высшего уровня (вторая ступень) длится три года, после

чего сдаѐтся экзамен. Испытательный срок длится три года, но его половина проходит в

органах высшего управления. Должность более высокого уровня службы одного

профессионального направления может быть предоставлена особенно способным

служащим высшего уровня, если они по своим личным качествам пригодны для такой

работы, прослужили не менее 15 лет, их возраст не превышает от 40 до 58 лет, они

96

прошли все требуемые ступени карьерной лестницы и успешно справляются с новой

должностью. Ознакомление с новой работой длится не менее трѐх лет.

Относительно других кандидатов вопрос их пригодности решается Федеральным

комитетом по кадрам. Испытательный срок для них определяется следующим образом:

низший и средний уровень – три года, повышенная ступень – четыре года, высший

уровень – пять лет.

Служащий может быть переведен на другое место службы в пределах сферы

полномочий своего работодателя по личному заявлению или по служебной

необходимости. Перевод в другое ведомство без согласия государственного служащего

допускается только в том случае, когда новое ведомство означает такое же равноценное

прохождение службы и с тем же основным окладом. При ликвидации, изменении

структуры, слиянии учреждений государственные служащие могут быть переведены и без

их согласия на другую работу с таким же или равноценным прохождением службы.

Кодекс управления гражданской службой Великобритании в п. 6.4. содержит

положения, регулирующие вопросы продвижения по службе и перевода по службе.

Согласно этим положениям департаменты и агентства обладают полномочиями по

определению условий продвижения по службе и переводу своего персонала при условии

соблюдения ряда требований. Департамент или агентство должэны удостовериться, что:

- все продвижения и переводы по службе исходят из служебного соответствия и

заслуг, позволяющих лицу выполнять соответствующие должностные обязанности,

- разработка и развитие системы продвижения и переводов по службе исходят из

руководящих указаний и принципов наилучшей практики, сформированной

Секретариатом Кабинета после консультаций с департаментами и агентствами,

- их собственные процедуры продвижения и перемещения по службе чѐтко

определены в инструкциях для персонала департамента и агентства,

- продвижение по службе осуществляется на фиксированных условиях,

соответствующих Кодексу Найма Комиссионеров Гражданской Службы.

Обязанность по контролю за соблюдением этих требований возлагается на

Министров и глав секретариатов соответствующих департаментов, Первого Министра

Исполнительного органа Шотландии и Национальную Ассамблею Уэльса. Глава

департамента и руководитель исполнительного агентства несет ответственность за

доведение до сведения персонала условий продвижения и перевода по службе.

Согласно п. 10.1. департаменты и агентства уполномочены определять пределы

обязательств персонала по мобильности и обстоятельств, при которых эти обязательства

должны быть выполнены. В ходе реализации этих полномочий департаменты и агентства

обязаны удостовериться, что:

- детальные требования к мобильности доведены до сведения всего персонала,

включая вновь назначенный персонал посредством разъяснения в письме о назначении,

- изменения в требованиях к мобильности не затрагивают персонал, чьи права

урегулированы с 1987 года в секции 7 Схемы Компенсации Гражданской Службы.

Минимальные обязательства персонала по мобильности включают в себя (п.

10.1.3):

- перемещение между должностями, расположенными в пределах обоснованной

удалѐнности от их дома, позволяющей совершать ежедневные поездки,

- осуществлять службу вне дома на период откомандирования.

Для служащих Старшей Гражданской Службы, занятых полный рабочий день,

предусмотрена обязанность переезжать для занятия любой должности Старшей

Гражданской Службы Великобритании по решению департамента и агенства, включая

зарубежную службу. К занятым неполный рабочий день служащим Старшей Гражданской

службы применяются общие положения о минимальных обязательствах по мобильности

(п. 10.1.5).

97

Перемещение персонала между департаментами и агентствами регулируется п.

10.2 Кодекса. При этом департаменты и агентства наделены полномочиями по

определению обстоятельств, при которых такой перевод осуществим, включая степень

занятости персонала одного департамента или агентства в другом департаменте или

агенстве и перемещение персонала между департаментами и агентствами для целей

продвижения по карьерной лестнице.

При осуществлении таких перемещений в обязанности департаментов и агентств

входит:

- принятие во внимание интересов гражданской службы в целом и малых

департаментов в особенности, а также персонала, которому предписано прохождение

проверки на безопасность,

- принятие во внимание интересов и нужд персонала, в особенности избытка

персонала, при котором департамент и агентство обязаны сделать соответствующее

уведомление,

- освобождение успешных кандидатов для занятие должностей на

междепартаментской основе,

- наличие убежденности в том, что повторное освобождение от должности

персонала не противоречит Кодексу Найма Комиссионеров Гражданской Службы,

- убеждѐнность в том, что принудительное перемещение не приводит к нарушению

принципов гражданской службы.

В случае, если функции одного департамента переходят к другому департаменту,

персонал, осуществлявший эти функции, также переходит на работу в другой департамент

(п. 10.2.3).

На департаменты и агентсва также возложена обязанность распространять

информацию о вакансиях, которые предполагается заместить из внутреннего персонала

службы, а также об излишке персонала через ключевые контактные лица, список которых

определяется Секретариатом Кабинета.

Вопросы откомандирования служащих регулируются п. 10.3 Кодекса, где сказано,

что откомандирование является принудительным временным перемещением лица из

одной гражданской службы в другую, которое не влияет на его трудовой статус. В этом

же пункте указывается, что откомандирование производится с учѐтом выгоды для службы

и личности, не имеет возрастных или иных формальных ограничений, производится с

учѐтом положений Кодекса о Найме Комиссионеров Гражданской Службы, не должно

противоречить национальным правилам и за служащим сохраняется его заработная плата.

Откомандирование служащего во внешние службы влияет на пенсию служащего, в

связи с чем он должен быть письменно уведомлен о таком влиянии. Кроме того, п. 10.3.8

предусматривает обязательное покрытие вредности до любого откомандирования, о чем

служащиѐ также должен быть письменно уведомлен.

Отдельным п. 10.4 регулируется порядок несения службы в Европейских

институтах на условиях временного и постоянного назначения.

Для продвижения по службе в Голландии отсутствуют какие-либо особые

требования к выслуге лет. Для лиц, состоящих на гражданской службе это фактически

означает, что автоматические карьерные перемещения невозможны, а пост занимает лишь

тот, кто был на него назначен. В то же время эта система открывает широкие возможности

для исключительно быстрого повышения для тех, кто быстрее начинает соответствовать

критериям к более высокой должности.

Система голландской гражданской службы является типичным примером

некарьерной служебной системы. Персонал нанимается по карьерному принципу только

на особые должности (фискальные аудиторы и т.п.). В остальных случаях каждая

должность может быть замещена как внешним, так и внутренним кандидатом. На

практике большинство гражданских служащих делают карьеру за счѐт перескакивания с

одних должностей на другие, более высокие. Это связано в первую очередь с тем, что

98

система гражданской службы Голландии, хотя и основана на публичном праве, стремится

к гармонизации с трудовыми отношениями частного сектора.

Члены Старшей Гражданской Службы несут самостоятельную ответственность за

планирование своей карьеры, личное и профессиональное развитие. Секретариаты же

органов, в которых они работают, оказывают им содействие в доступе к специальным

программам по развитию управленческих и лидерских навыков в публичной службе.

Некоторые из этих служащих получают дополнительные тренинги и повышение

квалификации на основе специальных соглашений13

.

Китайский Закон о гражданском служащем в ст. 43 определяет, что для

продвижения по службе гражданский служащий должен удовлетворять идеологическим

требованиям и требованиям к политической квалификации, работоспособности,

образовательному уровню и опыту работы.

Продвижение по службе осуществляется посредством перехода от уровня к

уровню, но для тех, кто демонстрирует отличные результаты работы либо особо

необходим, может быть сделано исключение в виде отмены обычных ограничений либо

перехода сразу на два ранга для занятия соответствующей должности.

Продвижение по службе для неруководящих гражданских служащих

осуществляется по следующим процедурам (ст. 44):

- определение кандидатов, которые будут проверяться по демократическим

рекомендациям,

- организация проверки и представление взвешенных и хорошо подготовленных

предложений по назначению,

- обсуждение решение в соответствии с ограничениями власти администрации,

- реализация формальных процедур по назначению на должность.

При наличии вакантного поста ниже руководителя департамента или бюро в

подразделении органа, кандидат может быть отобран на конкурсной основе из

вышестоящего органа или из собственного персонала органа, в котором имеется вакансия.

В отношении вакансий руководящих должностей ниже руководителя, но выше

исполнительного научного сотрудника департамента или бюро либо иной вакансии

неруководящей должности соответствующего уровня, кандидат может быть отобран

открытым отбором.

Кандидаты в судьи и публичные прокуроры первоначально отбираются открытым

набором из числа лиц, обладающих подходящей квалификацией через судебный экзамен,

единообразно организуемый на государственном уровне.

В процедуре продвижения по службе на руководящую должность предусмотрена

система публичных объявлений, а также система испытаний, предшествующих

назначению (ст. 46).

Ротация кадров предполагает также, что если граждаский служащий в ходе

периодической аттестации признаѐтся некомпетентным, то его обязаны понизить в

должности в соответствии с установленными процедурами.

Дополнительные положения, касающиеся вопросов кадровых перемещений,

содержатся в гл. 11 Закона. В частности, ст. 63 указывает, что формы взаимодействия

между гражданскими служащими включают в себя перемещения по должностям,

изменение должности и откомандирование для временного замещения руководящей

должности.

Ст. 64 указывает, что персонал государственных предприятий, публичных

институтов, народных ассоциаций и частных организаций может быть переведен в

государственные органы для занятия должностей исполнительного уровня. При этом

переводимые служащие должны соответствовать требованиям, предъявляемым к

13

Minister of Interior and Kingdom Relations - Senior Public Service annual report 2004 (2006) & Labor

relations in the Belgian, French, German and Dutch public services (2001)

99

гражданским служащим, пройти все необходимые процедуры проверки, экзамены и

одобрения.

Ст. 65 регулирует процедуры перемещений между должностями. Она

устанавливает, что кандидат на перемещение должен соответствовать квалификационным

требованиям, предъявляемым к должности, на которое предполагается осуществить

перемещение, а перемещение должно быть осуществлено в рамках существующей квоты

и численности персонала. Перемещения между руководящими должностями

министерского и провинциального уровня осуществляется фокусно и по плану.

Перемещения внутри отрана также осуществляются в соответствии с планами.

По ст. 66 при перемещении служащего для временного замещения руководящей

должности в ином органе, по его основному месту службы служебные отношения не

изменяются.

Гражданский служащий обязан подчиниться решению о перемещении, принятому

органом, в котором он проходит службу. При этом он в любом случае сдаѐт экзамен и

проходит процедуру одобрения (ст. 67).

Южнокорейский закон о публичных должностных лицах также предусматривает,

что продвижение по службе должно быть основано на качественном уровне трудовой

деятельности, карьеры и других актуальных доказательствах способностей. При этом

должности уровня 1-3 основаны на способностях и карьере, должности уровня 5

занимаются через сдачу экзамена на продвижение по службе, а в необходимых случаях

также через экзамен комитета по проверке продвижения по службе (ст. 40). На должности

уровня 6 и ниже продвижение также осуществляется посредством сдачи экзамена,

порядок проведения которого устанавливается соответствующими подзаконными актами.

Минимальные требования к периоду службы по каждой должности, ограничения

на продвижение и иные существенные условия также устанавливаются на уровне

подзаконных актов.

Назначение или рекомендация к назначению на продвижение в должности до

уровня 1 осуществляется из числа нижестоящих публичных должностных лиц, на

должности 2-3 уровня – из числа нижестоящих публичных должностных лиц той же

группы занятости, а для должностей старшей гражданской службы – из числа лиц,

обладающих квалификацией и карьерой, предусмотренной в Декрете Президента (ст. 40-

2).

Кандидаты на продвижение по службе, успешно прошедшие открытый конкурсный

экзамен, включаются в список от наибольшего результата к наименьшему, из которого в

дальнейшем производится назначение в зависимости от числа вакансий. Ответственность

за формирование списка лежит на главе агентства. А список кандидатов на продвижение

по службе, прошедших открытый конкурсный экзамен на должность уровня 5,

составляется Генеральным Секретарѐм Национальной Ассамблеи, Директором

Секретариата судебной администрации, Генеральными Секретарями Конституционного

суда и Национальной избирательной комиссии либо Министром публичной

администрации и безопасности.

Назначению на более высокую должность предшествует проверка комитета по

проверке продвижения. Центральный комитет действует под юрисдикцией Генерального

Секретаря Национальной Ассамблеи, Директора Секретариата судебной администрации,

Генеральных Секретарях Конституционного суда и Национальной избирательной

комиссии, осуществляя процедуры, установленные в соответствующих подзаконных

актах (ст. 40-3).

В то же время существует специальное продвижение для исключительных

публичных должностных лиц (ст. 40-4), продвигающихся вне общей схемы либо

имеющих приоритет в экзаменах, если они попадают под какую-либо из следующих

категорий:

100

- служащие, которые проявили по сравнению с другими служащими образцовую

честность, несли чистую публичную службу во благо общества, добросовестно выполняя

свои обязанности в соответствии с духом службы,

- внесшие огромный вклад в развитие администрации выдающимся выполнением

профессиональных обязанностей,

- получившие значительные результаты в управлении и развитии администрации,

такие как сокращение национального бюджета за счѐт внедрения их предложений,

- заслужившие в ходе службы права почѐтного выхода на пенсию,

- продемонстрировавший выдающиеся результаты в службе и умерший на службе.

Процедуры такого продвижения также определяются подзаконными актами.

Экзамен на продвижение может проводиться двумя методами: экзамен на общее

продвижение по службе и открытый конкурсный экзамен на продвижение по службе (ст.

41).

Первый из них проводится при наличии от двух до пяти вакансий, которые

предполагается заместить в процессе продвижения по службе, либо имеющиеся и

предполагаемые к открытию вакансии. Все они замещаются лицами, набравшими

наибольшие оценки в ходе экзамена.

Открытый конкурсный экзамен на продвижение по службе применяется к

замещению вакансий 5 уровня и проводится с учѐтом требования о поддержании баланса

между агентсвами в вопросе возможности для продвижения по службе. В ходе этого

экзамена отбираются действующие публичные должностные лица, соответствующие

требованиям и прошедшие экзамен.

Внутренние процедуры проведения обоих экзаменов определяются подзаконными

актами.

В основе продвижения по службе в Малайзии лежит система заслуг (п. 39 Закона).

При отборе должностного лица, заслужившего продвижение, Комиссия по Продвижению

принимает по внимание следующие моменты:

- эффективность исполнения работы должностным лицом,

- квалификацию, знания, навыки и опыт работы,

- личные характеристики, включая соответствие должности, на которую

производится повышение, лояльность, понетциал и лидерские качества должностного

лица,

- вклад должностного лица в государство и общество вне места службы.

Комиссия может также расширить этот перечень за счѐт тех аспектов, которые

сочтѐт необходимыми учесть при произведении повышения в должности, принимая во

внимание равенство условий и возможностей всех должностных лиц.

Условием продвижения по п. 40 является соответствие должностного лица

условиям, предусмотренным схемой должности, если сама схема не предусматривает

иного либо Генеральный Директор Публичной Службы не принял каких-либо

исключительных положений с учѐтом обстоятельств.

Продвижение по службе может быть осуществлено также в порядке

откомандирования или временного перевода.

В случае, если Комиссия решит, что имеющаяся вакансия должна быть замещена

подходящими кандидатами из определѐнного департамента, Глава департамента обязан

известить о наличии вакансии служащих этого департамента доступным для них образом.

Если для конкретной вакансии такое объявление не требуется, то вопрос о том, кто будет

замещать эту вакансию, разрешается Комиссией по Продвижению. При этом Глава

департамента вправе обратиться к Комиссии с просьбой включить дополнительные

требования к кандидатам, чтобы увеличить чило более квалифицированных должностных

лиц.

Дату, с которой должностное лицо считается повышенным в должности,

определяет Комиссия по Продвижению. При этом повышение в чине производится только

101

после повышения в должности либо с даты, определяемой схемой службы. Дата же

повышения не может предшествовать дате получения одобрения от Комиссии и моменту,

когда должность станет вакантной.

После повышения в должности должностное лицо получает более высокую

заработную плату, чем та, которая была наибольшей по его предыдущей схеме службы (п.

44). Ежегодное повышение заработной платы для повышенного в должности

должностного лица применяется, начиная с года, следующего за годом, когда повышение

было получено.

Кроме того, в соответствии с п. 46 на должностное лицо, в случае наличия

заинтересованности службы, могут быть возложены дополнительные обязанности по

исполнению задач иной должности, чем его собственная. При этом он вправе

претендовать на получение заработной платы, соответствующей его фактически

исполняемым обязанностям.

В Японии согласно ст. 37 Закона о государственных публичных должностных

лицах повышение служащих производится путѐм соревновательного экзамена среди лиц,

занимающих менее высокие официальные должности, нежели должность, которую

предполагается заместить в порядке повышения. При этом Палата по делам персонала

вправе ограничить круг лиц, принимающих участие в экзамене, если она признает это

необходимым.

В исключительных случаях, если Палата сочтѐт такую форму замещения вакансии

нецелесообразной, повышение может быть осуществлено путѐм отбора наиболее

успешных по своей предыдущей службе кандидатов.

Экзамены проводятся, и списки кандидатов на повышение формируются в том же

порядке, что и при приѐме на службу. Так же, как и в случае с приѐмом на службу,

вакансию в порядке повышение занимает лишь один из пяти кандидатов, набравших

наибольшее количество баллов в ходе экзамена.

12. Отстранение от должности и прекращение государственной службы

В США по общему правилу главы департаментов, их заместители, руководители

важнейших подразделений департаментов могут быть уволены Президентом в любое

время по его усмотрению.

Руководители независимых агентств прекращают свою работу по истечению срока

полномочий, и лишь в некоторых случаях могут быть отстранены президентом досрочно

лишь за серьѐзные проступки, прямо предусмотренные в законе. Например, член

Федеральной торговой комиссии может быть отстранѐн за «бездеятельность,

пренебрежение к обязанностям или злоупотребление по службе».

В отношении применения к гражданским служащим отстранения от должности

существует целый ряд положений. В частности секция 7501 Свода законов США

определяет отстранение как временный статус работника, применѐнный к нему по

дисциплинарным причинам, при котором он не выполняет обязанности и не получает

оплату.

Согласно секции 7503 отстранение на срок до 14 дней применяется в соответствии

с правилами, утверждѐнными Офисом по управлению персоналом в случаях, когда

действия работника привели к снижению эффективности службы, включая до 4

подтверждѐнных непосредственным начальником случаев некорректного поведения в год.

Работник, в отношении которого применено отстранение на срок до 14 дней,

уведомляется о причинах отстранения в письменном виде, а также о принятом решении в

кратчайшие сроки. Ему также предоставляется возможность устно или письменно

высказаться по данному факту, представить какие-либо доказательства, а также право

быть представленным адвокатом или другим представителем.

102

После этого копии всех материалов дела вместе с изложением устных объяснений

направляются в Комиссию по Защите Системы Заслуг.

Подглава 2 титула 7 Свода законов США применяется к вопросам увольнения и

отстранения на срок свыше 14 дней, понижению в чине и уровне оплаты, а также

отправления в отпуск без содержания на срок до 30 дней.

Секция 7513 определяет, что все эти меры могут быть применены агентством к

работнику в соответствии с правилами Офиса по управлению персоналом. Процедура

применения данных мер к работнику идентична процедуре применения вышеуказанного

отстранения, однако она предоставляет работнику не менее 7 дней для представления

возражения.

Кроме того, по данному вопросу агентство может провести слушания для

разрешения вопроса по существу. Решение о применении этих мер может быть

обжаловано работником в Комиссию по Защите Системы Заслуг.

В Российской Федерации Федеральный закон "Об основах государственной

службы Российской Федерации" в редакции 2003 года устанавливает в ст. 25 основания

для прекращения государственной службы – увольнение, в том числе в связи с выходом

на пенсию, увольнения по инициативе руководителя государственного органа в случаях:

1) достижения служащим предельного возраста, установленного для замещения

государственной должности государственной службы (60 лет, а в отдельных случаях 65

лет);

2) прекращения гражданства Российской Федерации;

3) несоблюдения обязанностей и ограничений, установленных для

государственного служащего настоящим Федеральным законом;

4) разглашения сведений, составляющих государственную и иную охраняемую

законом тайну;

5) возникновения других предусмотренных законно обстоятельств.

Применительно к государственной гражданской службе Федеральный закон

Российской Федерации «О государственной гражданской службе Российской Федерации»

в гл. 6 определяет основания и последствия прекращения служебного контракта. Ст. 33

этого же закона указывает, что общими основаниями прекращения служебного контракта,

освобождения от замещаемой должности гражданской службы и увольнения с

гражданской службы являются:

1) соглашение сторон служебного контракта (статья 34);

2) истечение срока действия срочного служебного контракта (статья 35);

3) расторжение служебного контракта по инициативе гражданского служащего

(статья 36);

4) расторжение служебного контракта по инициативе представителя нанимателя

(статья 37);

5) перевод гражданского служащего по его просьбе или с его согласия в другой

государственный орган или на государственную службу иного вида;

6) отказ гражданского служащего от предложенной для замещения иной должности

гражданской службы либо от профессиональной переподготовки или повышения

квалификации в связи с сокращением должностей гражданской службы, а также при

непредоставлении ему в этих случаях иной должности гражданской службы (часть 4

статьи 31);

7) отказ гражданского служащего от предложенной для замещения иной должности

гражданской службы в связи с изменением существенных условий служебного контракта

(статья 29);

8) отказ гражданского служащего от перевода на иную должность гражданской

службы по состоянию здоровья в соответствии с медицинским заключением либо

отсутствие такой должности в том же государственном органе (части 2 и 3 статьи 28);

103

9) отказ гражданского служащего от перевода в другую местность вместе с

государственным органом;

10) обстоятельства, независящие от воли сторон служебного контракта (статья 39);

11) нарушение установленных настоящим Федеральным законом или другими

федеральными законами обязательных правил заключения служебного контракта, если

это нарушение исключает возможность замещения должности гражданской службы

(статья 40);

12) выход гражданского служащего из гражданства Российской Федерации (статья

41);

13) несоблюдение ограничений и невыполнение обязательств, установленных

федеральными законами;

14) нарушение запретов, связанных с гражданской службой, предусмотренных

статьей 17;

15) отказ гражданского служащего от замещения прежней должности гражданской

службы при неудовлетворительном результате испытания (часть 7 статьи 27).

Прекращение служебного контракта, освобождение от замещаемой должности

гражданской службы и увольнение с гражданской службы оформляются правовым актом

государственного органа.

Служебный контракт может быть расторгнут в любое время по соглашению сторон

служебного контракта с одновременным освобождением гражданского служащего от

замещаемой должности и увольнением.

Срочный служебный контракт расторгается по истечении срока его действия, о чем

гражданский служащий должен быть предупрежден в письменной форме не позднее чем

за семь дней до дня освобождения от замещаемой должности гражданской службы и

увольнения с гражданской службы. Если срочный контракт был заключен на время

выполнения определенного задания, он расторгается по завершении выполнения этого

задания. То же применяется и в случае замещения другого государственного

гражданского служащего.

По истечении установленного срока полномочий гражданского служащего,

замещающего должность гражданской службы категории "руководители" или

"помощники (советники)", гражданский служащий может быть назначен на ранее

замещаемую им должность или иную должность гражданской службы, за исключением

случая совершения им виновных действий, если данное условие предусмотрено срочным

служебным контрактом.

Гражданский служащий имеет право расторгнуть служебный контракт и уволиться

с гражданской службы по собственной инициативе, предупредив об этом представителя

нанимателя в письменной форме за две недели. Однако в некоторых в случае, если

заявление гражданского служащего о расторжении служебного контракта и об увольнении

с гражданской службы по собственной инициативе обусловлено невозможностью

продолжения им исполнения должностных обязанностей и прохождения гражданской

службы (зачислением в образовательное учреждение профессионального образования,

выходом на пенсию, переходом на замещение выборной должности и другими

обстоятельствами), а также в случае установленного нарушения представителем

нанимателя законов, иных нормативных правовых актов и служебного контракта

представитель нанимателя обязан расторгнуть служебный контракт в срок, указанный в

заявлении гражданского служащего.

К процедуре увольнения в этом случае применяются общие начала трудового

законодательства.

Служебный контракт может быть расторгнут представителем нанимателя в любом

из случаев, предусмотренных трудовым законодательством:

1) несоответствие гражданского служащего замещаемой должности гражданской

службы:

104

а) по состоянию здоровья в соответствии с медицинским заключением;

б) вследствие недостаточной квалификации, подтвержденной результатами

аттестации;

2) неоднократное неисполнение гражданским служащим без уважительных причин

должностных обязанностей, если он имеет дисциплинарное взыскание;

3) однократное грубое нарушение гражданским служащим должностных

обязанностей:

а) прогул;

б) появление на службе в состоянии алкогольного, наркотического или иного

токсического опьянения;

в) разглашение сведений, составляющих государственную и иную охраняемую

законом тайну, и служебной информации, ставших известными гражданскому служащему

в связи с исполнением им должностных обязанностей;

г) совершение по месту службы хищения (в том числе мелкого) чужого имущества,

растраты, умышленного уничтожения или повреждения такого имущества, установленных

вступившим в законную силу приговором суда или постановлением органа,

уполномоченного рассматривать дела об административных правонарушениях;

д) нарушение гражданским служащим требований охраны профессиональной

служебной деятельности (охраны труда), если это нарушение повлекло за собой тяжкие

последствия (несчастный случай на службе, аварию, катастрофу) либо заведомо создавало

реальную угрозу наступления таких последствий;

4) совершение виновных действий гражданским служащим, непосредственно

обслуживающим денежные или товарные ценности, если эти действия дают основание

для утраты доверия к нему представителя нанимателя;

5) принятие гражданским служащим, замещающим должность гражданской

службы категории "руководители", необоснованного решения, повлекшего за собой

нарушение сохранности имущества, неправомерное его использование или иное

нанесение ущерба имуществу государственного органа;

6) однократное грубое нарушение гражданским служащим, замещающим

должность гражданской службы категории "руководители", своих должностных

обязанностей, повлекшего за собой причинение вреда государственному органу и (или)

нарушение законодательства Российской Федерации;

7) предоставление гражданским служащим представителю нанимателя подложных

документов или заведомо ложных сведений при заключении служебного контракта;

8) прекращение допуска гражданского служащего к сведениям, составляющим

государственную тайну, если исполнение должностных обязанностей требует допуска к

таким сведениям.

Увольнение во всех этих случаях допускается, если невозможно перевести

гражданского служащего с его согласия на иную должность гражданской службы.

Гражданский служащий не может быть освобожден от замещаемой должности

гражданской службы и уволен с гражданской службы по инициативе представителя

нанимателя в период его временной нетрудоспособности и в период пребывания в

отпуске.

В день освобождения от замещаемой должности гражданской службы и

увольнения с гражданской службы служащий обязан сдать служебное удостоверение в

подразделение государственного органа по вопросам государственной службы и кадров.

Об увольнении гражданского служащего должен быть уведомлен профсоюз.

Служебный контракт может быть приостановлен по обстоятельствам, независящим

от воли сторон, с освобождением гражданского служащего от замещаемой должности

гражданской службы, оставлением его в соответствующем реестре гражданских

служащих и включением в кадровый резерв:

105

1) в связи с призывом на военную службу или направлением его на заменяющую ее

альтернативную гражданскую службу;

2) в связи с восстановлением на службе ранее замещавшего эту должность

гражданского служащего по решению суда;

3) в связи с избранием или назначением гражданского служащего на выборную

должность в государственный орган, избранием его на выборную должность в орган

местного самоуправления либо избранием его на оплачиваемую выборную должность в

органе профессионального союза, в том числе в выборном органе первичной

профсоюзной организации, созданной в государственном органе;

4) в связи с наступлением чрезвычайных обстоятельств, препятствующих

продолжению отношений, связанных с гражданской службой (военных действий,

катастрофы, стихийного бедствия, крупной аварии, эпидемии и других чрезвычайных

обстоятельств), если данное обстоятельство признано чрезвычайным решением

Президента Российской Федерации или органа государственной власти соответствующего

субъекта Российской Федерации.

Служебный контракт в обязательном порядке прекращается, а гражданский

служащий освобождается от замещаемой должности и увольняется с гражданской службы

в связи с:

1) осуждением гражданского служащего к наказанию, исключающему

возможность замещения должности гражданской службы, по приговору суда,

вступившему в законную силу;

2) признанием гражданского служащего полностью нетрудоспособным в

соответствии с медицинским заключением (с согласия гражданского служащего, если

невозможно в течение шести месяцев предоставить ему для замещения иную должность);

3) признанием гражданского служащего недееспособным или ограниченно

дееспособным решением суда, вступившим в законную силу;

4) достижением гражданским служащим предельного возраста пребывания на

гражданской службе - 65 лет.

Служебный контракт прекращается вследствие нарушения установленных законом

обязательных правил его заключения, если нарушение этих правил исключает

возможность продолжения замещения гражданским служащим должности гражданской

службы и прохождения гражданской службы в случае:

1) заключения служебного контракта в нарушение вступившего в законную силу

приговора суда о лишении лица права занимать определенные должности гражданской

службы или заниматься определенной деятельностью;

2) заключения служебного контракта на исполнение должностных обязанностей,

противопоказанных лицу по состоянию здоровья в соответствии с медицинским

заключением;

3) отсутствия у лица соответствующего документа об образовании, если

исполнение должностных обязанностей требует специальных знаний в соответствии с

настоящим Федеральным законом или иным нормативным правовым актом.

Вопросы отстранения гражданского служащего от занимаемой должности

регулируются ст. 32выше указанного закона. Она применяется в отношении служащего:

1) появившегося на службе в состояния алкогольного, наркотического или иного

токсического опьянения;

2) не прошедшего в установленном порядке обучение и проверку знаний и навыков

в области охраны профессиональной служебной деятельности (охраны труда);

3) привлеченного в качестве обвиняемого, в отношении которого судом вынесено

постановление о временном отстранении от должности в соответствии с положениями

уголовно-процессуального законодательства Российской Федерации.

Недопуск к службе возможен также в период урегулирования конфликта

интересов. При этом гражданскому служащему сохраняется денежное содержание на все

106

время отстранения от замещаемой должности гражданской службы. Отстранение от

службы производится на весь период до устранения обстоятельств, явившихся

основанием для отстранения по вине гражданского служащего.

В период отстранения от замещаемой должности гражданской службы денежное

содержание служащему не начисляется.

В Великобритании прекращение гражданской службы регулируется гл. 11 Кодекса

управления гражданской службой. П. 11.1.1 указывает, что увольнение со службы

является прерогативой воли Короны, в связи с чем гражданский служащий не вправе

требовать установления определѐнного срока уведомления его об увольнении со службы.

Однако, на практике, как указано в том же пункте, департаменты и агентства используют

уведомительный срок, кроме случаев, если служба прекращена по соглашению сторон,

служебные отношения были срочными или служебный контракт по своему смыслу не

предполагал такого уведомления. В любом случае по истечении срока на уведомление

служба прекращается.

Минимальный период для уведомления об увольнении установлен в п. 11.1.2. для

следующих категорий служащих:

- достигших предельного возраста,

- в связи с неэффективностью,

- в связи с применением дисциплинарной меры,

- при прекращении испытательного назначения.

Период службы Персонал с еженедельной

оплатой

Персонал с ежемесячной

оплатой

До 4 недель За 2 недели

За 5 недель

От 4 недель до 2 лет За 2 недели

От 2 до 3 лет За 3 недели

От 3 до 4 лет За 4 недели

Более 4 лет За 1 неделю плюс по 1

неделе за каждый год

службы, но не более 13

недель

При увольнении по медицинским причинам минимальный период уведомления

составляет 5 недель в случае испытательной службы с возможным продление до 3 недель

в случае, если служащий изъявил желание обжаловать увольнение, и 9 недель в других

случаях увольнения по медицинским причинам.

В случае, если осуществляется принудительное прекращение назначения по

причинам, не связанным ни в одной из выше изложенных, уведомление о прекращении

службы направляется служащему за 6 месяцев. Это правило не применяется, если:

- гибкого и досрочного выхода на пенсию с добровольным увольнением, когда дата

прекращения службы согласована сторонами,

- увольнение является результатом применения дисциплинарного взыскания либо

иным образом является законным по общему праву,

- принудительное увольнение применяется к сотруднику старше 60 лет: 12 месяцев

при сроке службы менее 10 лет или 9 месяцев при сроке службы от 10 до 25 лет при

условии, что сотрудник не достиг возраста 65 лет.

Гражданский служащий вправе обжаловать свое увольнение в Комиссию по

Обжалованию Гражданской Службы, причем данное право должно быть обеспечено

департаментом и агентством в течение разумного периода времени.

В порядке п. 11.1.6. гражданский служащий может потребовать замены периода

уведомления компенсацией. Однако этот же пункт устанавливает ряд исключений, когда

компенсация не может быть затребована:

107

- добровольный выход на пенсию,

- добровольное увольнение до окончания периода уведомления,

- при увольнении в качестве дисциплинарной меры,

- при срочном служебном контракте.

Департаменты и агентства могут также самостоятельно определить минимальный

срок уведомления об отставке. Этот период может быть изменен по соглашению между

персоналом и департаментом (агентством). Для Старшей Гражданской Службы

минимальный срок составляет 3 месяца (п. 11.1.8).

При увольнении служащего департаменты и агентства обязаны предоставить ему

рекомендации.

П. 11.2.1 устанавливает перечень действий, которые должны быть предприняты до

увольнения с гражданской службы. Так, департаменты и агентсва обязаны напомнить

увольняемому служащему:

- о содержании Закона об официальных секретах,

- о необходимости получения разрешения до опубликования мемуаров,

- о правилах делового назначения,

- о пенсионных правилах и схемах.

Обычный возраст выхода на пенсию устанавливается самим департаментом и

агентством при соблюдении следующих условий (пп.11.3.1-11.3.2):

- единообразное применение правил о возрасте выхода на пенсию к персоналу

одного и того же уровня,

- убеждѐнность, что персонал старше 60 лет соответствует требованиям о здоровье

и эффективности,

- убеждѐнность, что для Старшей Гражданской Службы установлен 60летний

возраст выхода на пенсию,

- наличие письменного одобрения Главы внутренней гражданской службы о более

чем 3-х месячном периоде уведомления о выходе на пенсию членов персонала группы SASC, после достижения ими 60летнего возраста.

Процедура увольнения за неэффективность устанавливается внутренними правилами

департаментов и агентств (п. 11.4.1.). Они также определяют, будет ли выплачиваться

компенсация при таком увольнении, и если да, то в каком размере. Как сам вопрос об увольнении

в связи с неэффективностью, так и выплата компенсации и ее размер могут быть обжалованы в

Комиссию по обжалованию гражданской службы.

Досрочный выход на пенсию и досрочное увольнение регулируются п. 11.5, где

указаны категории персонала, который может выйти на пенсию досрочно или быть

досрочно уволен:

- при принудительном досрочном выходе на пенсию и досрочном увольнении,

- при гибком досрочном выходе на пенсию и досрочном увольнении,

- при одобренном досрочном выходе на пенсию,

- при объективной необходимости досрочного выхода на пенсию,

- при выходе на пенсию по медицинским причинам.

Досрочный выход на пенсию применяется с 50 лет и старше, а до 50 лет

применяется досрочное увольнение. Процедуры выплаты компенсации в этих случаях

определяются в Схеме Компенсации Гражданской Службы.

Принудительное сокращение штата применяется при условиях, установленных п.

11.6.1. Кодекса:

- департаменты и агенства обязаны действовать в соответствии с положениями

законодательства, кроме тех, которые установлены в отношении права на компенсацию,

- в соответствии с наилучшей промышленной практикой департаменты и агентства

будут принимать во внимание рекомендации о сокращении штата,

- приняты все меры по минимизации необходимости применения принудительного

сокращения штата.

108

В качестве таких мер по предотвращению необходимости сокращения штата

департамент или агентство вправе предложить сотрудникам добровольно выйти в

отставку во избежание принудительного сокращения штата (п. 11.6.3). Досрочное

отправление на пенсию может применяться в связи с реструктуризацией органа (п. 11.6.4)

и ограниченной эффективностью персонала (п. 11.6.5). Решение об этом также может

быть обжаловано.

Департаменты и агенства вправе предложить персоналу уволиться в интересах

повышения эффективности гражданской службы (гибкий досрочный выход на пенсию

либо увольнение). Основаниями к этому могут служить (п. 11.7.1):

- структурные преобразования,

- ограниченная эффективность,

- ограниченное количество должностей.

В рамках системы одобренного досрочного выхода на пенсию департаменты и

агентства могут предложить добровольцам из числа персонала от 50 лет выйти на пенсию

или уволиться в целях повышения эффективности службы и решения управленческих

проблем. Критерии отбора таких добровольцев устанавливаются по согласованию с

профсоюзом (п. 11.8). В этом случае необходимо получить одобрение со стороны

управляющих.

Персонал от 50 лет и старше, имеющий 2 и более года квалифицированной

службы, может быть отправлен на пенсию по причинам объективной необходимости. При

этом они будут получать не менее гарантированного минимума пенсии (п. 11.9).

Департаменты и агентства могут отправить персонал на пенсию по медицинским

причинам. Служащие также могут сами просить о досрочном выходе на пенсию по

медицинским причинам (п.11.10). При этом необходимо пройти процедуры согласований

с Подразделением по Пенсиям Гражданской службы и Секретариатом Кабинета. Данная

процедура не может быть применена к служащим, достигшим возраста 65 лет, которые

уже вышли на пенсию по формальным основаниям по возрасту и были повторно приняты

на службу.

Естественным способом прекращения карьеры во Франции является достижение

предельного возраста (ст. 68 второго закона и ст. 92 третьего закона Общего статута). По

общему правилу он составляет 60 лет, однако для некоторых категорий служащих он

установлен в размере 65 лет.

Карьера также может быть автоматически прекращена, когда служащих перестаѐт

отвечать условиям приобретения статуса чиновника, сформулированным в Законе от 13

июля 1983 года (например, выход из гражданства Франции или лишение политических

прав) (ст. 70 второго закона ст. 93 третьего закон Общего статута).

При этом решение об увольнении из-за недостаточности профессиональной

квалификации принимается после применения процедуры, предусмотренной в области

дисциплинарных мер. При этом уволенный служащий может получить возмещение на

условиях, предусмотренных в декретах.

В случае принудительного вывода на пенсию (ст. 71 второго закона и ст. 94

третьего закона Общего статута) служащий не может претендовать на получение

почѐтного звания.

Ст. 95 третьего закона Общего статута устанавливает, что по окончании службы

для служащего могут быть установлены запреты на занятие определѐнными видами

деятельности. Данные ограничения связаны с характером службы.

Карьера может быть прекращена по инициативе самого служащего (отставка или

уход с поста) или по инициативе администрации (увольнение). Отличие отставки от ухода

с поста состоит в том, что чиновник фактически не исполняет свои обязанности без

уважительных причин.

109

Отставка может быть результатом лишь подачи служащим письменного заявления

с выражением недвусмысленного желания прекратить работу (ст. 96 третьего закона

Общего статута).

Отставка считается принятой только в случае, когда она поддержана органом,

наделѐнным правом производить назначения, она начинается с даты, установленной этим

органом. Решение принимается в месячный срок, после чего отставка становится

необратимой. При этом отставка не исключает возможности применения дисциплинарных

взысканий за проступки, совершенные в период службы.

В случае отказа от принятия отставки данный факт может быть обжалован в

паритетную административную комиссию штата.

Отдельной ст. 97 третьего закона Общего статута регулируются последствия

ликвидации должности. Сама должность может быть упразднена только после заключения

паритетного технического комитета. Если нет возможности в этой ситуации предложить

служащему иную должность, то служащие категории А принимаются на обеспечение

Национального центра местной государственной службы, а служащие других категорий –

центром управления, которому подчинены коллектив или учреждение.

Пребывание на обеспечении прекращается после троекратного отказа служащего

от предлагаемых должностей, после чего служащий увольняется. Кроме того, согласно ст.

99 третьего закона Общего статута служащий в случае ликвидации должности может

получить специальный отпуск максимальной продолжительностью пять лет при условии,

что он является служащим местной пубичной службы, выполняющим функциональные

обязанности. В период нахождения в этом отпуске служащий получает вознаграждение, а

по его окончании переводится на пенсию.

Прекращение служебных отношений в Германии возможно вследствие:

увольнения; отстранения от должности согласно дисциплинарным наказаниям; при уходе

на пенсию. Служащий должен быть уволен, если он: отказывается принести присягу; не

способен выполнять служебные обязанности; письменно требует своего увольнения;

достиг предельного возраста; без согласия своего начальника выбирает место жительства,

которое затрудняет выполнение им служебных функций или длительно находится за

границей; утратил гражданство.

Лицо лишается статуса государственного служащего за: преступление, повлекшее

лишение свободы на срок один год и более; уголовно наказуемое деяние, направленное

против мира; измену родине; за преступление, направленное против свободного

правового государства; за ущерб внешней безопасности.

Предельным возрастом ухода на пенсию считается достижение 65 лет. Этот

возраст может быть увеличен до 68 лет.

В Голландии вопросы ротации кадров и прекращения гражданской службы

регулируются широким спектром нормативных положений.

Закон о продлении обязательств по выплате заработной платы (в случае болезни) с

1 января 2044 года предусматривает обязанность работодателя в случае длительной

болезни работника выплачивать ему в первый год болезни 70% от его заработной платы, а

в случае, если его заработная плата равна минимальной, то выплате подлежит 100%

заработной платы. Во время второго года болезни выплачивается также 70%, но уже без

гарантированного минимума оплаты. Для центрального управляющего сектора

предусмотрено сохранение 100% заработной платы в период первого года болезни и 70% -

в период второго года. Если же оплата была почасовой, то они получают 100% оплаты за

каждый отработанный час в период второго года болезни.

Процедура в случае болезни предусматривает, что любой, кто не может

осуществлять трудовую деятельность по болезни, обязан незамедлительно уведомить об

этом работодателя. При этом как работник, так и работодатель обязаны приложить

максимальные усилия к скорейшему возвращению работника к выполнению своих

обязанностей.

110

В случае отсутствия работника в течение 6 недель, специальная служба проводит

анализ проблемы и готовит ою этом специальный отчѐт. В течение 2 недель после этого

компетентные власти и работник проводят консультации с медицинским персоналом и

разрабатывают стратегию, основанную на рекомендательном отчѐте. С первого дня

отсутствия работника по болезни, компетентные власти создают реинтеграционную

папку, в которой содержатся записи о природе невозможности исполнения работы,

стратегии, медицинских деталях и других комментариях работника. В дальнейшем туда

включается регулярная оценка усилий, предпринимаемых работником и работодателем

усилий по решению проблемы. При остутствии более 42 недель работодатель уведомляет

об этом Агентство по Страхованию Работника, после чего отчѐты о восстановлении

здоровья больше не ведутся. По прошествии одного года работник и работодатель

оценивают процесс реинтеграции и принимают решение о дальнейших шагах.

Положения об Общей Гражданской Службе года содержат базовый принцип,

согласно которому если работник не может вернуться на свою работу работодатель обязан

подобрать для него иную постоянную работу на другой должности в центральном

управленческом секторе. При этом работник обязан содействовать реинтеграционной

деятельности и приня другую подходящую должность. До принятия другой постоянной

должности работник должен пройти несколько часов работы с медицинским персоналом,

который определяет, может ли он работать на этой должности. В дополнение к обычной

работе работнику может быть предписано прохождение нескольких тренингов, процедуры

введения в должность и реинтеграционной деятельности. Если работник принимает такую

работу, то он сохраняет за собой 100% заработной платы за отработанные часы, даже если

он болеет более года.

Если за два года работнику не нашлось подходящей новой должности,

компетентные власти осуществляют иную реинтеграционную деятельность по

нахождению подходящей должности для работника. При этом обязательно принимается

во внимание мнение работника. Если нахождение подходящей работы реально возможно,

то работник не будет уволен.

В случае болезни работник таже может получить отгул по соглашению с рабочим

советом.

По прошествии двух лет болезни работника осматривает Агентство по

Страхованию Работника, а в дальнецшем к нему применется Закон о Работе и Доходах

(Способности к работе). Этот Закон состоит из двух частей:

- схема поддержки доходов людей, которые являются полномтью (80% и более) и

постоянно нетрудоспособными по медицинским причинам,

- оплата за возобновление работы для двух категорий лиц, которые обладают

частичной трудоспособностью: частично нетрудоспособные на не менее чем на 35% и

полностью, но не постоянно нетрудоспособные (не менее чем на 80%). Для этих

категорий лиц установлен максимальный размер оплаты.

Существует также отдельная процедура выхода на пенсию в соответствии со

схемой, применяемой в публичном секторе и к персоналу, работающему в области


В случае, если нетрудоспособности составляет 35% и меньше вышеуказанные

схемы не применяются. Вместо них работник и работодатель обязаны предпринять все

зависящие от них усилия для сохранения служащего на рабочем месте или нахождении\

для него альтернативной занятости. Прекращение службы в этом случае является крайней

мерой, применяемой только в случае отсутствия заинтересованности работодателя в

сохранении служащего. В этом случае уволенный работник получает выходное пособие.

Основаниями для прекращение службы являются:

- окончание срока временного назначения,

- досрочное прекращение временного назначения с предварительным

уведомлением в срок от одного до 3 месяцев,

111

- прекращение постоянного назначения по основаниям, предусмотренным

Положениями об Общей Гражданской Службе.

Последние включают в себ следующие пункты:

- достижение предельного возраста пребывания в конкретной должности,

- достижение пенсионного возраста (максимум 65 лет),

- признание неквалифицированным либо иным образом неподходящим для данной

должности,

- представление несоответствующей действительности информации при приѐме на

службу или в ходе медицинского осмотра,

- служащий перестал соответствовать требованиям, предъявляемым к должности,

- невозможность исполнять обязанности по службе в связи с болезнью,

- перевод по службе,

- аннулирование должности,

- сокращение штата,

- отставка работника.

Гражданский служащий, который хочет уйти в отставку, должен уведомить

работодателя в срок от одного до трѐх месяцев, хотя в отдельных случаях может быть

сделано исключение из этого правила.

С 1 сентября 2001 года гражданский служащий, который торжественно уволен и не

подал в отставку по собственному желанию, в соответствии с Законом о страховании от

безработицы имеет право на выплату по безработице. Для получения этой выплаты

гражданский служащий должен быть безработным и должен проработать определѐнное

количество недель (в соответствии с требованиями к каждой конкретной должности).

Безработным в этом смысле является гражданский служащий, который:

- потерял 5 или минимум половину своих рабочих часов в календарную неделю,

- не номинирован на продление оплаты за потерянные часы,

- способен работать,

- не подпадает под исключения, такие как болезнь, получение выплат по второй

части Закона о Работе и Доходах или не содержится под арестом.

Расчет размера выплаты производится с учетом соответствия всем указанным

требованиям.

Если гражданский служащий, получивший выплату по безработице, остаѐтся

пригодным к работе, он может вновь подать заявление о трудоустройстве.

Для получения выплат по Декрету о расширенных выплатах по безработице (в

центральном правительственном секторе), лицо должно отвечать следующим

требованиям:

- быть заинтересованной стороной по смыслу Декрета,

- быть безработным,

- быть номинированным на получение выплаты по безработице.

Повышенная выплата по безработице поглощает обычную выплату по безработице

и выплачивается минимум три месяца. Дальнейшее продолжение выплаты зависит от

возраста кандидата и срока его службы. Если в период получения выплат по безработице

лицо имело какой-либо иной доход, размер этого дохода вычитается из суммы выплат.

Кроме того, существует схема выхода на пенсию с должности, требующей особых

физический возможностей от персонала. По достижении предельного возраста (в разных

случаях от 55 до 60 лет) служащий вправе выйти на пенсию с такой должности и получить

пособие. Если же он продолжит оставаться в этой должности, то размер пособия будет

увеличиваться.

Китайский Закон о гражданских служащих в гл. 13 определяет порядок выхода в

отставку и увольнения.

Согласно ст. 80 гражданский служащий, желающий выйти в отставку, должен

представить письменное заявление в орган по назначению и увольнению, который

112

рассматривает этот вопрос и принимает решение об одобрении в течение 30 дней со дня

подачи заявления. Для руководящих должностей этот срок составляет 90 дней.

В ст. 81 указаны случаи, когда гражданский служащий не может выйти в отставку:

- если он не достиг минимального срока службы, предусмотренного государством,

- занимает особую должность, связанную с государственными секретами и не

достиг срока раскрытия этих секретов по должности,

- не завершил важные общественные обязанности, которые являются предметом

длящейся работы этого служащего,

- находится под аудиторской или дисциплинарной проверкой, обвиняется в

совершении преступления или в отношении него не завершена судебная процедура,

- в других случаях, предусмотренных законом или административным положением.

Гражданский служащий, занимающий руководящую должность, в случае

необходимости может выйти в отставку со своего поста для смены работы в соответствии

с законом. При этом он проходит формальные процедуры отставки (ст. 82). Он также

может по своей собственной инициативе по личным или иным причинам подать в

отставку.

Если руководитель причинил серьезный ущерб, вызвал негативные социальные

последствия в разультате серьезной ошибки в работе или неисполнения обязанностей или

несет ответственность за серьезные должностные проступки, он признаѐтся виновным и

отправляется в отставку.

Ст. 83 устанавливает случаи, когда гражданский служащий должен быть уволен:

- если он был признан некомпетентным в ходе ежегодной оценки в течение двух

лет подряд,

- не обладает достаточной компетенцией для выполнения своей работы и не

соглашается на предложения о перемещении,

- отказывается от переводана другую должность в соответствии с изменением

штата, выводом из штата, слиянием органов или сокращением штата,

- не способен исполнять свои обязанности как гражданский служащий или

несоблюдает дисциплину, не учавствует в образовательных мероприятиях, неспособен

продолжать работу в органе и несет наказание в виде увольнения,

- отсутствует на работе или не возвращается после служебной командировки или

отпуска более 15 дней либо в совокупности 30 дней в году.

84 статья определяет случаи, когда служащий не может быть уволен:

- получивший инвалидность либо признанный потерявщим или частично

потерявшим трудоспособность в результате исполнения своих обязанностей,

- был болен или травмирован в течение предписанного медицинского периода,

- женщина в период беременности, отпуска по беременности и родам и кормления

грудью,

- в иных случаях, предусмотренных законом или подзаконным актом.

При увольнении гражданский служащий должен быть письменно уведомлен о

принятом решении. После увольнения гражданский служащий получает выплату за

увольнение или страховку от безработицы (ст. 85).

До увольнения и выхода в отставку служащий обязан пройти все формальные

процедуры, включая завершение выполнения своих обязанностей и аудиторскую

проверку (ст. 86).

Весьма широко урегулированы вопросы кадровых перемещений и прекращения

службы в Южнокорейском законодательстве.

Ст. 32-4 Закона о государственных публичных должностных лицах устанавливает,

что для целей осуществления национальных проектов или иной административной

поддержки, подготовки, развития способностей и в других целях, связанных с

осуществлением таких проектов, глава любого государственного агентства вправе

откомандировать публичное должностное лицо в юрисдикцию другого государственного

113

агентства, публичной организации, финансируемого государством института,

национального или иностранного образовательного или исследовательского института

или другой организации на определѐнный период. А в случае, если необходимо

совместное осуществление национального проекта или повышения эффективности

деятельности, требующей выполнения особых обязанностей, связагнных с экспертными

познаниями, глава государственного агентства вправе просить выше указанные

организации об откомандировании их сотрудников для осуществления деятельности в

просящем государственном агентстве. При этом откомандированные сотрудники на

период командировки рассматриваются как публичные должностные лица и подлежат

такой же ответственности, как должностные лица государственных агентств.

По исчезновении оснований, послуживших причиной для откомандирования,

направившее служащего должностное лицо незамедлительно приказывает

откомандированному вернуться в место постоянной службы, где он осуществлял свою

деятельность непосредственно перед откомандированием.

Все детальные процедуры, связанные с откомандированием из и в государственные

агентства, регулируются подзаконными актами.

Важное значение имеют положения ст. 33, останавливающей правило, согласно

которому на госудасрвтенную должность не может быть назначено лицо, если:

- оно некомпетентно или квази-некомпетентно,

- оно признано банкротом или не было восстановлено в статусе после признания

банкротом,

- в отношении него не истѐк пятилетний период с момента отбытия наказания в

виде лишения свободы без исправительных работ либо более тяжкого наказания,

- приговорѐнное условно к наказанию в виде лишения свободы без исправительных

работ или более тяжкому наказанию, и в отношении которого не истѐк двухлетний срок со

дня отбытия этого наказания,

- оно дисквалифицировано либо признано условно квалифицированным,

- оно совершило должностное преступление,

- не истѐк пятилетний период после отстранения должностного лица за

дисциплинарный проступок,

- оно было уволено за дисциплинарный проступок.

В ст. 70 содержатся основания для увольнения с должности:

- если должность ликвидируется, превышено максимальное количество

сотрудников учреждения, изменяется структура организации либо она ликвидируется,

изменяется количество персонала организации или урезается еѐ бюджет,

- если лицо не способно вернуться к исполнению своих обязанностей или не

способно выполнять их после периода временной нетрудоспособности или устранения

причин временной нетрудоспособности,

- если имеются сомнения относительно способностей лица, назначенного по

приказу об очередности, нести соответствующую службу,

- если лицо три и более раз не прошло экзамен на изменение должности и не

способно выполнять текущие обязанности,

- если лицо уклоняется от исполнения приказа о проверке пригодности к военному

призыву, военной службе или военных сборах без обоснованных причин, либо если лицо

является дезертиром,

- если лицо неспособно выполнять свои обязанности из-за отсутствия

квалификационного сертификата в своѐм классе или у него прекращена соответствующая

лицензия,

- если лицо, состоящее на старшей гражданской службе, дисквалифицировано в

связи с непрохождением экзамена.

В первом и предпоследнем случае обязательно запрашивается мнение

компетентного дисциплинарного комитета, которая высказывается относительно

114

увольнения, учитывая вид назначения, трудовой стаж и личное дело, способностьи

исполнять обязанности по должности и дисциплинарные наказания, если таковые были.

Затем создаѐтся специальный комитет из 5-7 человек старшей гражданской службы,

который принимает решение об оставлении в должности либо увольнении.

В случае увольнения, связанного с временной нетрудоспособностью, днем

увольнения считается день, когда истѐк период временной нетрудоспособности или

исчезновения обстоятельств, послуживших основанием для признания временно

нетрудоспособным.

Процедура проведения экзамена высокопоставленных должностных лиц при

определении их квалификации установлена ст. 70-2 Закона. Каждый представитель

старшей гражданской службы экзаменуется минимум 1 раз в 5 лет. Кроме того, экзамен

проводится, если должностное лицо получило самые минимальные результаты при оценке

его работы за два года, а также если оно было назначено на должность на срок до 2 лет без

соблюдение требований, установленных Декретом Президента.

В первом случае экзамен проводится в течение 6 месяцев с момента появления

обстоятельств, послуживших основанием для проведения экзамена, а во втором - в

течение 3 месяцев.

В ходе экзамена служащий может быть признан дисквалифицированным. В

отношении старшей гражданской службы данный вопрос решается скрининговым

комитетом, а в отношении сотрудников министерств – Министром Публичной

Администрации и Безопасности.

В силу ст. 71 должностное лицо переводится в категорию временно

нетрудоспособных, если:

- оно нуждается в длительном медицинском лечении,

- при призыве на военную службу,

- когда неизвестно, живо оно или мертво в связи с форс-мажорными

обстоятельствами или войной,

- если оно уклоняется от выполнения своих обязанностей по службе,

- если оно привлечено к работе профсоюза по соответствующему закону.

По собственному желанию должностное лицо может быть признано временно

нетрудоспособным, если:

- оно временно работает в международной или иностранной организации, учебном

или исследовательском учреждении, не являющемся государственным агентством, в

Корее или зарубежом,

- оно обучается зарубежом,

- оно проходит подготовку в исследовательском или учебном заведении по

предписанию главы центрального агентства по управлению персоналом,

- в период беременности и ухода за ребенком до 6 лет,

- оно осуществляет длительный уход за больным членом семьи,

- оно сопровождает супруга в работе, учебе или дополнительной подготовке

зарубежом.

Признание временно нетрудоспособным в этих ситуациях осуществляется по

процедурам, установленным соответствующими подзаконными актами. В зависимости от

ситуаций, предусмотренных ст. 72 Закона, период временной нетрудоспособности может

варьироваться от 3 месяцев до 2 лет либо до наступления определѐнного события.

При наступлении временно нетрудоспособности по правила ст. 73 Закона

публичное должностное лицо сохраняет за собой статус, но не исполняет своих

обязанностей. При этом с момента прекращения временной нетрудоспособности

должностное лицо обязано в течение 30 дней уведомить компетентное лицо о

прекращении временной нетрудоспособности с тем, что он вынес приказ о возвращении в

учреждение. Кроме того, должностное лицо обязано представить рапорт о возвращении в

учреждение в тот же срок.

115

Отдельной статьѐй Закона (ст. 73-3) регулируется порядок увольнения с

должности. Уволнение применяется, если:

- лицо не способно или ненадлежащим образом исполняет свои должностные

обязанности,

- в отношении лица применены дисциплинарные меры, равнозначные смещению с

должности, собственно увольнению, понижению в чине или отстранению от должности,

- в отношении лица ведется расследование по уголовному делу,

- публичное должностное лицо старшей гражданской службы направлено на

прохождение квалификационного экзамена в связи с наличием сомнений в его

квалификации либо подозрений в причастности к коррупционной деятельности.

Если указанные основания отпадают, то уполномоченный орган обязан

незамедлительно переназначить публичное должностное лицо на должность.

Прежде, чем уволить должностное лицо по первому пункту, уполномоченный

орган обязан назначить период ожидания продолжительностью не менее 3 месяцев. За

этот период должны быть приняты необходимые меры к ликвидации основания, включая

повышение квалификации, прхождение специальных курсов, проведение особых

исследований причин и условий восстановления способностей или улучшения

деятельности должностного лица.

По ст. 73-4 Закона к публичному должностному лицу могут также быть применено

понижение в должности, если превышена предельная численность персонала, должность

ликвидируется или изменяется на более низкую должность в связи с реструктуризацией

организации, изменяется предельная численность персонала, либо изменяется бюджет

организации. При этих условиях понижение в должности применяется только в случае

согласия лица.

В любом случае пониженное лицо будет иметь приоритет по назначению на более

высокую должность в случае открытия вакансии по такой должности в соответствующем

органе.

Последствия применения к публичному должностному лицу дисциплинарных мер

регулируются ст. 80 Закона. В частности при этом публичное должностное лицо

продолжает сохранять свой статус, даже если оно отстранено от должности.

В ходе трехмесячного периода, отведенного на принятие мер к восстановлению

качества работы должностного лица внешней службы, к нему могут быть применены

следующие меры:

- направление на дополнительное образование,

- понижение в ранге, чина и должности,

- снижение оплаты до 2/3 от его заработка,

- привлечение инструктора или преподавателя.

Период отстранения от должности в качестве дисциплинарной меры составляет от

1 до 3 месяцев с сохранением статуса публичного должностного лица и снижением

оплаты труда до 2/3.

Применение дисциплинарной меры в виде выговора не пораждает последствий,

связанных с кадровыми перемещениями и направлено на раскаяние лица относительно

содеянного.

Если к должностному лицу были применены дисциплинарные меры, то до

окончания периода их погашения он не может быть повышен в должности и не может

претендовать на повышение уровня заработной платы, если иное не установлено

подзаконными актами.

В Малайзии ч. 9 Положения регулирует вопросы прекращения службы и

увольнения.

Прекращение службы должностного лица, которое не получило подтверждения,

согласно п. 48 может быть осуществлено по решению Янг ди-Пертуан Агонга, при

условии что должностное лицо:

116

- скрыло информацию о состоянии своего здоровья при заполнении медицинской

формы,

- сообщило недостоверные сведения в обязательной декларации,

- не соответствует требованиям, предъявляемым к должности,

- изменило или сфальсифицировало документы, связанные с его назначением.

Кроме того, прекращается служба лица, не прошедшего проверку на безопасность

в ходе испытательного срока (п. 49), не получившего подтверждение в ходе прохождения

испытательного срока при первоначальном назначении либо при продлении этого срока

(п. 50). В последнем случае служба может быть также прекращена при непрохождении

повышения квалификации, которая являлась условием получения подтверждения о

назначении.

Прекращается служба должностного лица, которое при изменении схемы службы

перестало соответствовать требованиям схемы этой службы. Однако при таком

увольнении должностное лицо начинает подпадать под действие пенсионного

законодательства (п. 50). В то же время рассматривается возможность возвращения его на

прежнюю схему службы и, если это возможно, увольнение не осуществляется.

Служба может быть также прекращена Ян ди-Пертуан Агонгом по инициативе

Главы департамента путѐм подачи последним полного доклада о службе должностного

лица. Такое увольнение осуществляется в интересах общества в случае, если должностное

лицо будет признано бесполезным для общества.

Во всех этих случаях решение об увольнении принимается на уровне не ниже

властей, обладающих правом назначения на должности, либо комиссией должностных

лиц, делегированных Комиссиями, предусмотренными ст. 144 конституции Малайзии (п.

51).

Увольнение по основаниям, предусмотренным в п. 48 и 49, осуществлется только

при условии, что должностному лицу было предоставлено право представить аргументы в

свою защиту в период не менее 14 дней с момента получения уведомления о

предполагаемом увольнении (п. 52). Ян ди-Пертуан Ангог прекращает службу

должностного лица при условии предварительного письменного уведомления в течение 30

дней с момента принятия решения о предполагаемом увольнении либо выплаты

месячного размера заработной платы взамен уведомления, если:

- должностное лицо не ответило на уведомление в установленный период,

- Ян ди-Пертуан Агонг признал увольнение обоснованным.

Если должностное лицо было назначено не на постоянную службу, то срок

уведомления определяется либо условими назначения, либо также составляет 30 дней.

Аналогичные правила о сроках уведомления и возможной компенсации срока

уведомления применяются к ситуации, когда должностное лицо хочет выйти в отставку

по собственному желанию (п. 54). При этом уведомление направляется Главе

департамента, которые должен в письменном виде ответить на уведомление и представить

копию уведомления Главе Службы. Сведения об отставке в обязательном порядке

заносятся в личное дело должностного лица. Отставка вступает в силу по истечении

срока, отведѐнного для уведомления, и с этого момента становится необратимой (п. 55).

Срок на уведомление может быть сокращен Главой департамента, если (п. 56):

- должностное лицо переходит на службу на другую публичную должность

государства, законодательной власти, местной власти или компании, в которой есть

государственный интерес,

- если отставка связана с состоянием здоровья должностного лица, его супруга/и,

ребенка или родителя,

- должностное лицо должно пройти учебную подготовку,

- иных случаях, одобренных Генеральным Директором Публичной Службы.

В случаях, если должностное лицо назначено на постоянную или временную

должность в другой службе публичной службы, отставка не требуется. Однако при этом

117

необходимо сделать письменное уведомление Главы департамента об освобождении

должности (п. 57).

П. 3 ст. 33 Закона о государственных публичных должностных лицах Японии

указывает, что увольнение должно производиться олько на основании причин,

предусмотренных в законе.

Ст. 61 этого же Закона предусматривает, что временное прекращение работы

служащими, их восстановление на работе, отставка и увольнение осуществляются лицом,

обладающим правом назначения, в соответствии с Законом и правилами Палаты по делам

персонала.

Ст. 75 Закона устанавливает, что в случаях, если иное на предусмотренно

правилами Палаты, служащий не может быть вопреки его воле понижен, временно

отстранен от службы или уволен. Однако та же статья указывает, что правила Палаты

могут предусмотреть ситуации, при которых служащему может быть снижена заработная

плата.

Служащий утрачивает должность в любом случае, если он подпадает под одну из

категорий, предусмотренных ст. 38 Закона (лица, не имеющие права занимать

государственные должности) – ст. 76. Порядок оставления служащим должности

определяются в Законе в самом широком смысле, а детально предусматриваются

правилами Палаты.

Ст. 78 предусматривает дополнительные основания, по которым служащий может

быть принудительно понижен или уволен?

- при плохих практических результатах службы,

- при затруднительности или невозможности исполнения служебных обязанностей

из-за психических или физических повреждений,

- при недостаточности иных необходимых качеств соответствия данной

официальной должности,

- при ликвидации должности или образовании излишних работников из-за

реорганизации структуры учреждения либо его штатов или из-за сокращения бюджета.

Основания принудительного временного отстранения предусмотрены в ст. 79

Закона:

- если служащему требуется длительный отдых из-за психических или физических

повреждений,

- если против служащего возбуждено уголовное дело.

Срок временного отстранения по первому из этих пунктов определяется правилами

Палаты. При этом если в течение срока временного отстранения основания его

применения отпали, то временное отстранение считается естественным образом

закончившимся, и уполномоченные орган обязан незамедлительно отдать приказ о

восстановлении служащего в должности.

Временное отстранение по второму пункту продолжается весь период

рассмотрения дела в суде.

Любое временное отстранение от должности естественным образом прекращается,

если ликвидировалась его причина (ст. 80). При этом на весь период временного

отстранения служащий сохраняет свой статус, хотя и не исполняет служебные

обязанности и не получает заработной платы. Последнее применяется, если иное не

установлено правилами Палаты.

Выше указанные положения в силу ст. 81 не применяются к временным служащим,

к условно набранным служащим в течение испытательного срока, к служащим,

подвергшимся сокращению заработной платы, понижению или иному подобному

результату из-за изменения квалификационных требований к официальной должности,

основанных на системе должностей и служебных уровней. В отношении этих категорий

применяются отдельные особые правила Палаты.

118

Предельным возрастом пребывания на службе по ст. 81-II считается 60 лет. Для

врачей, стоматологов, служащих больниц, учреждений для выздоравливающих,

поликлиник и других учреждений, указанных в правилах Палаты, предельный возраст

составляет 65 лет. Служащие, надзирающие за ведомственными зданиями и выполняющие

иные обязанности в ведомствах или приравненную к этому работу, выходят на пенсию в

63 года. При выполнении специфических обязанностей срок выхода на пенсию может

варьироваться от 60 до 65 лет.

Выход на пенсию осуществляется в первое 31 марта после дня достижения

предельного возраста, либо в день, заранее указанный обладателем права назначения. При

этом данные нормы не применяются к временным и срочным служащим, а также к

служащим официальных должностей, не требующих постоянного несения службы.

В случае особой важности служащего для осуществления публичной службы,

временной предел выхода на пенсию может быть продлен на срок до 1 года по ст.ст. 81-

III-81-IV. В особых случаях этот срок может быть продлен до 3 лет.

Координация работы, связанной с предельным возрастом служащих, по ст. 81-V

занимается премьер-министр.

По ст. 82 к служащему в качестве дисциплинарной меры могут быть применены

увольнение, приостановка пребывания в должности, сокращение заработной платы либо

предупреждение при:

- нарушении норм Закона или подзаконных актов,

- нарушении долга с точки зрения служебных обязанностей или манкировании

служебными обязанностыми,

- совершении действий, не совместимых с положением слуги всего народа.

Приостановление пребывания в должности допускается на срок до 1 года (ст. 83)

без получения заработной платы.

13. Права и обязанности государственных служащих

В пятом разделе Свода законов США нет отдельного раздела либо секции,

посвященной правам гражданских служащих. В то же время следует отметить, что

отдельные нормы, содержащие права гражданских служащих, содержатся по всему тексту

пятого раздела.

Многие права вытекают из основных принципов «системы заслуг» (секция 2301). В

частности они касаются:

- право на занятие должности на конкурсной основе;

- права на получение равной оплаты за труд равной значимости с учѐтом качества

исполнения обязанностей;

- права на повышение заработной платы при положительных оценках труда;

- права на справедливую и объективную оценку труда;

- права на равенство возможностей на занятие должностей гражданской службы

- права на защиту от дискриминации,

- права на поощрение выдающихся результатов,

- права на эффективное образование и обучение,

- права на защиту от произвола, личного протекционизма и политического

принуждения,

- права на защиту от использования служебных полномочий в политических целях,

- права на защиту от преследований за законное раскрытие информации о

нарушении закона и неправильном управлении.

Дополнительные гарантии для гражданских служащих предусмотрены в секции

2302 пятого раздела Свода законов США. В соответствии с этой секцией гражданский

служащий имеет право на защиту от запрещенной кадровой практики, которая

распространяется на назначения, повышения, дисциплинарное или корректирующее

119

поведение, изменение служебных обязанностей, перемещения и перевод по службе,

восстановление в должности, правах, восстановление на службе, оценку выполнения

служебных обязанностей, оплаты, привилегий, наград, образования, обучения, проведения

психологического тестирования и проверки, любых других существенных изменений в

функциях, обязанностях или условиях труда.

Служащий также защищѐн от требования и рассмотрения любой информации или

заявления, которое не связано с осуществлением служебных обязанностей, принуждения к

политической деятельности, обмана либо препятствия к участию в конкурсе на

поступление на службу, предоставление одним служащим преимуществ по сравнению с

другими при поступлении на службу в целях ухудшения или улучшения его карьерных

перспектив, от протекционизма родственников, от преследования за любые законные

действия либо совершения в отношении него незаконных кадровых действий.

Пятый раздел Свода законов США не содержит также и указания на прямые

обязанности государственных служащих, однако в секции 5104 указаны критерии

расположения должностей по классам, которые в том числе содержат изложенный в

описательной форме перечень выполняемых гражданским служащим обязанностей,

ранжированных по классам.

Федеральный закон Российской Федерации «Об основах государственной службы

Российской Федерации» в ст. 9 определяет права государственных служащих:

1) ознакомление с документами, определяющими его права и обязанности по

занимаемой государственной должности государственной службы, критерии оценки

качества работы и условия продвижения по службе, а также на организационно-

технические условия, необходимые для исполнения им должностных обязанностей;

2) получение в установленном порядке информации и материалов, необходимых

для исполнения должностных обязанностей;

3) посещение в установленном порядке для исполнения должностных обязанностей

предприятий, учреждений и организаций независимо от форм собственности;

4) принятие решений и участие в их подготовке в соответствии с должностными

обязанностями;

5) участие по своей инициативе в конкурсе на замещение вакантной

государственной должности государственной службы;

6) продвижение по службе, увеличение денежного содержания с учетом

результатов и стажа его работы, уровня квалификации;

7) ознакомление со всеми материалами своего личного дела, отзывами о своей

деятельности и другими документами до внесения их в личное дело, приобщение к

личному делу своих объяснений;

8) переподготовку (переквалификацию) и повышение квалификации за счет

средств соответствующего бюджета;

9) пенсионное обеспечение с учетом стажа государственной службы;

10) проведение по его требованию служебного расследования для опровержения

сведений, порочащих его честь и достоинство;

11) объединение в профессиональные союзы (ассоциации) для защиты своих прав,

социально-экономических и профессиональных интересов;

12) внесение предложений по совершенствованию государственной службы в

любые инстанции.

Государственный служащий вправе обратиться в соответствующие

государственные органы или в суд для разрешения споров, связанных с государственной

службой, в том числе по вопросам проведения квалификационных экзаменов и

аттестации, их результатов, содержания выданных характеристик, приема на

государственную службу, ее прохождения, реализации прав государственного служащего,

перевода на другую государственную должность государственной службы,

дисциплинарной ответственности государственного служащего, несоблюдения гарантий

120

правовой и социальной защиты государственного служащего, увольнения с


Права государственного гражданского служащего определены ст. 14 Федерального

закона «О государственной гражданской службе Российской Федерации». К ним

относятся право на:

1) обеспечение надлежащих организационно-технических условий, необходимых

для исполнения должностных обязанностей;

2) ознакомление с должностным регламентом и иными документами,

определяющими его права и обязанности по замещаемой должности гражданской службы,

критериями оценки эффективности исполнения должностных обязанностей, показателями

результативности профессиональной служебной деятельности и условиями должностного

роста;

3) отдых, обеспечиваемый установлением нормальной продолжительности

служебного времени, предоставлением выходных дней и нерабочих праздничных дней, а

также ежегодных оплачиваемых основного и дополнительных отпусков;

4) оплату труда и другие выплаты в соответствии с законами, иными

нормативными правовыми актами Российской Федерации и со служебным контрактом;

5) получение в установленном порядке информации и материалов, необходимых

для исполнения должностных обязанностей, а также на внесение предложений о

совершенствовании деятельности государственного органа;

6) доступ в установленном порядке к сведениям, составляющим государственную

тайну, если исполнение должностных обязанностей связано с использованием таких

сведений;

7) доступ в установленном порядке в связи с исполнением должностных

обязанностей в государственные органы, органы местного самоуправления, общественные

объединения и иные организации;

8) ознакомление с отзывами о его профессиональной служебной деятельности и

другими документами до внесения их в его личное дело, материалами личного дела, а

также на приобщение к личному делу его письменных объяснений и других документов и

материалов;

9) защиту сведений о гражданском служащем;

10) должностной рост на конкурсной основе;

11) профессиональную переподготовку, повышение квалификации и стажировку в

порядке, установленном настоящим Федеральным законом и другими федеральными

законами;

12) членство в профессиональном союзе;

13) рассмотрение индивидуальных служебных споров в соответствии с настоящим

Федеральным законом и другими федеральными законами;

14) проведение по его заявлению служебной проверки;

15) защиту своих прав и законных интересов на гражданской службе, включая

обжалование в суд их нарушения;

16) медицинское страхование в соответствии с законодательством Российской

Федерации;

17) государственную защиту своих жизни и здоровья; жизни и здоровья членов

своей семьи, а также принадлежащего ему имущества;

18) государственное пенсионное обеспечение в соответствии с федеральным

законом.

Гражданский служащий вправе с предварительным уведомлением представителя

нанимателя выполнять иную оплачиваемую работу, если это не повлечет за собой

конфликт интересов.

121

Общие обязанности всех государственных служащих определены ст. 10

Федерального закона «Об основах государственной гражданской службе». Согласно этой

статье гражданский служащий обязан:

1) обеспечивать поддержку конституционного строя и соблюдение Конституции

Российской Федерации, реализацию федеральных законов и законов субъектов

Российской Федерации, в том числе регулирующих сферу его полномочий;

2) добросовестно исполнять должностные обязанности;

3) обеспечивать соблюдение и защиту прав и законных интересов граждан;

4) исполнять приказы, распоряжения и указания вышестоящих в порядке

подчиненности руководителей, отданные в пределах их должностных полномочий, за

исключением незаконных;

5) в пределах своих должностных обязанностей своевременно рассматривать

обращения граждан и общественных объединений, а также предприятий, учреждений и

организаций, государственных органов и органов местного самоуправления и принимать

по ним решения в порядке, установленном федеральными законами и законами субъектов


6) соблюдать установленные в государственном органе правила внутреннего

трудового распорядка, должностные инструкции, порядок работы со служебной

информацией;

7) поддерживать уровень квалификации, достаточный для исполнения своих


8) хранить государственную и иную охраняемую законом тайну, а также не

разглашать ставшие ему известными в связи с исполнением должностных обязанностей

сведения, затрагивающие частную жизнь, честь и достоинство граждан.

Кроме того, ст. 12 того же закона устанавливает обязанность государственного

служащего ежегодно представлять в органы государственной налоговой службы сведения

о своих доходах и имуществе, подлежащих налогообложению, а также ст. 12.1.

устанавливает, что государственные служащие органов исполнительной власти,

занимающие государственные должности, перечень которых определяется

Правительством Российской Федерации, подлежат обязательной государственной

дактилоскопической регистрации.

Обязанности гражданских служащих по ст. 15 Федерального закона «О

государственной гражданской службе» включают в себя:

1) соблюдение законодательтсва Российской Федерации и обеспечение его

исполнения;

2) исполнение должностных обязанностей в соответствии с должностным

регламентом;

3) исполнение поручений соответствующих руководителей, данных в пределах их

полномочий, установленных законодательством Российской Федерации;

4) соблюдение при исполнении должностных обязанностей прав и законных

интересов граждан и организаций;

5) соблюдение служебного распорядка государственного органа;

6) поддержание уровня квалификации, необходимого для надлежащего исполнения


7) неразглашение сведений, составляющих государственную и иную охраняемую

законом тайну, а также сведений, ставших ему известными в связи с исполнением

должностных обязанностей, в том числе сведений, касающихся частной жизни и здоровья

граждан или затрагивающих их честь и достоинство;

8) бережное отношение к государственному имуществу, в том числе

предоставленному ему для исполнения должностных обязанностей;

9) представление в установленном порядке предусмотренных федеральным

законом сведений о себе и членах своей семьи, а также сведений о полученных им

122

доходах и принадлежащем ему на праве собственности имуществе, являющихся

объектами налогообложения, об обязательствах имущественного характера;

10) сообщение о выходе из гражданства Российской Федерации или о

приобретении гражданства другого государства в день выхода из гражданства Российской

Федерации или в день приобретения гражданства другого государства;

11) соблюдение ограничений, выполнение обязательств и требований к

служебному поведению, ненарушение запретов, которые установлены законами;

12) сообщение представителю нанимателя о личной заинтересованности при

исполнении должностных обязанностей, которая может привести к конфликту интересов,

принятие мер по предотвращению такого конфликта.

Гражданский служащий не вправе исполнять данное ему неправомерное

поручение. При получении от соответствующего руководителя поручения, являющегося,

по мнению гражданского служащего, неправомерным, гражданский служащий должен

представить в письменной форме обоснование неправомерности данного поручения с

указанием положений законодательства Российской Федерации, которые могут быть

нарушены при исполнении данного поручения, и получить от руководителя

подтверждение этого поручения в письменной форме. В случае подтверждения

руководителем данного поручения в письменной форме гражданский служащий обязан

отказаться от его исполнения.

В случае исполнения гражданским служащим неправомерного поручения

гражданский служащий и давший это поручение руководитель несут дисциплинарную,

гражданско-правовую, административную или уголовную ответственность в соответствии

с федеральными законами.

Гражданский служащий, замещающий должность гражданской службы категории

"руководители" высшей группы должностей гражданской службы, в целях исключения

конфликта интересов в государственном органе не может представлять интересы

гражданских служащих в выборном профсоюзном органе данного государственного

органа в период замещения им указанной должности.

За неисполнение или ненадлежащее исполнение государственным служащим

возложенных на него обязанностей (должностной проступок) в соответствии со ст. 14

Федерального закона «Об основах государственной гражданской службы» на

государственного служащего могут налагаться органом или руководителем, имеющими

право назначать государственного служащего на государственную должность

государственной службы, дисциплинарные взыскания:

1) замечание;

2) выговор;

3) строгий выговор;

4) предупреждение о неполном служебном соответствии;

5) увольнение.

Государственный служащий, допустивший должностной проступок, может быть

временно (но не более чем на месяц), до решения вопроса о его дисциплинарной

ответственности, отстранен от исполнения должностных обязанностей с сохранением

денежного содержания. Отстранение государственного служащего от исполнения

должностных обязанностей в этом случае производится распоряжением руководителя.

При ликвидации государственного органа или сокращении его штата по ст. 16

Закона «Об основах государственной службы Российской Федерации» государственному

служащему в случае невозможности предоставления работы в том же государственном

органе должна быть предложена другая государственная должность государственной

службы в другом государственном органе с учетом его профессии, квалификации и

занимаемой ранее должности.

При невозможности трудоустройства государственному служащему,

заключившему трудовой договор на неопределенный срок, гарантируются переподготовка

123

(переквалификация) с сохранением на период переподготовки (переквалификации)

денежного содержания по занимаемой до увольнения государственной должности

государственной службы и непрерывного трудового стажа, а также предоставление

возможности замещения иной государственной должности государственной службы.

При увольнении в связи с ликвидацией государственного органа или сокращении

штата государственному служащему выплачивается средний заработок по ранее

занимаемой должности в течение трех месяцев (без зачета выходного пособия). В случае

непредоставления государственному служащему работы в соответствии с его профессией

и квалификацией государственный служащий остается в реестре государственных

служащих (с указанием в резерве) с сохранением в течение года непрерывного стажа


Общий статут публичной службы Франции не содержит положений, касающихся

прав публичных служащих. В то же время глава 2 первого закона Общзего статута

определяет гарантии, предоставляемые публичным служащим, которые в целом могут

рассматриваться как их права:

- свобода выражения взглядов (ст. 6),

- запрет на проведение дискриминационных различий между публичными

служащими (ст. 6),

- карьерные гарантии (ст. 7),

- право на объединение в профсоюзы (ст. 8),

- право на участие в организации и деятельности публичных служб, разработке

статутных норм и рассмотрении индивидуальных решений, касающихся их карьеры (ст.

9),

- право на забастовку в рамках закона (ст. 10),

- право на защиту публичных коллективов при исполнении служебных

обязанностей (ст. 11),

- право на постоянную подготовку (ст. 22),

- право на гигиену и безопасность труда (ст. 23).

Обязанности французского публичного чиновника закреплены в главе 4 первого

закона Общего статута:

- посвящать свою трудовую деятельность выполнению возложенных на них задач

(ст. 25),

- хранить служебную тайну и проявлять заботу о еѐ сохранении (ст. 26),

- удовлетворять запросы об информации со стороны населения (ст. 27),

- нести ответственность за исполнение возложенных на него обязанностей,

придерживаться указаний своего вышестоящего начальника, кроме случаев, когда приказ

является явно незаконным и могущим серьезно повредить общественным интересам (ст.

28),

- нести ответственность за виновные деяния по службе (ст. 29).

Отдельно ледует отметить ст.ст. 20 и 21 первого закона Общего статута, которые

предусматривают, что публичные служащий имеет право на:

- получение вознаграждения, включающего жалование, пособие на жилище,

семейную доплату к жалованию, а также другие выплаты,

- ежегодные отпуска, отпуска по болезни, отпуска по беременности и родам,

отпуска по уходу за ребенком, отпуска на профессиональную подготовку и профсоюзную

подготовку.

В Германии принцип ответственности перед всем обществом обуславливает

обязательство беспартийного исполнения служебных обязанностей и запрет на

политическое влияние со стороны работодателя.

Публичный служащий несет полную личную ответственность за правомерность

своих действий. Если у чиновника возникли сомнения относительно правомерности

(законности) служебных указаний или распоряжений, он должен немедленно сообщить об

124

этом своему непосредственному начальнику. Если распоряжение останется в силе, то

чиновник, если его сомнения относительно правомерности распоряжения остались,

должен обратиться к следующему вышестоящему начальника. Если он письменно (по

просьбе служащего) подтверждает распоряжение, то чиновник должен его исполнить при

условии, когда такое исполнение не кажется ему наказуемым, противоречащим

установленному порядку и не нарушает человеческого достоинства. При этом такое

исполнение освобождает чиновника от ответственности.

Исполнять свои задачи чиновник должен внепартийно, справедливо и принимать

во внимание общее благосостояние, интересы общества.

Госслужащий должен самоотверженно, бескорыстно и добросовестно выполнять

свой профессиональный долг. Он обязан выполнять изданные начальниками

распоряжения и общие директивы, за исключением случаев, когда он в соответствии с

особым законодательным предписанием не связан указаниями начальников и подчиняется

только закону.

Каждый госслужащий обязан принести присягу. В тех случаях, когда закон

допускает исключение, госслужащий должен торжественно обещать, что будет

добросовестно выполнять свои служебные обязанности.

Закон закрепляет обязанность госслужащего заявлять об уголовно наказуемых

деяниях (преступлениях) и при угрозе общественному строю выступать за его сохранение.

Важную роль играют обязанности государственного служащего соблюдать

служебную тайну.

В силу тесного взаимопроникновения политической и административной сфер, в

Законе о публичной службе нашли своѐ отражение права чиновников, которые

подразделяются на общие и специальные.

Чиновнику не могут быть предписаны или запрещены определѐнные политические

убеждения или членство в каких-либо объединениях. Эта свобода ограничивается лишь

долгом лояльности по отношению к конституционному строю.

Чиновники имеют право участвовать в деятельности политических партий и

добиваться парламентской карьеры.

Чиновники имеют право на объединение в профсоюзы и другие профессиональные

объединения. Применение каких-либо санкций к чиновнику за подобную деятельность не

допускается.

Общее право чиновника предусматривает, чтобы государство заботилось о нем и

его семье в связи с осуществляемой им деятельностью, то есть обеспечивало необходимое

для исполнения обязанностей содержание.

Все вопросы, связанные с правом чиновника на вознаграждение, регулируются на

единой правовой основе, причем данные нормы действительны и для Федерации, и для

земель, и для муниципалитетов, а также учреждений и фондов, являющихся субъектами

публичного права. Особенности, характерные для отдельных земель, могут учитываться

лишь в случаях, допускаемых законом.

Законодательная регламентация права на вознаграждение предусмотрена Законом

Об окладах федеральным чиновникам который наряду с общими подробно

регламентирует специальные права формообразующие социальные гарантии служащих.

В Голландии основной обязанностью гражданского служащего является честная

работа. Данный термин предполагает, что служащий посвящает себя добросовестному

выполнению должностных обязанностей, избегает превышения властных полномочий,

конфликта интересов и дискриминации. Кроме того, это предполагает также этичное

поведение, соблюдение принципа конфиденциальности, некоторого ограничения свободы

выражения мнения относительно служебной деятельности, ограничений на принятие

подарков от третьей стороны стоимостью более 50 евро, внешней деятельности,

финансовых интересов и выступления в качестве информатора.

125

Формально принятие служащим этих обязательств оформляется принесением

присяги.

В то же время гражданский служащий Голландии обладает широким спектром

социальных прав, касающихся как текущей социальной защиты (заработная плата,

компенсация расходов, связанных со служебной деятельностью, различные виды

отпусков, право на консультанта по вопросам честности службы, защиту от сексуальных

домогательств, конфиденциальную поддержку в вопросах карьеры, в том числе с

созданием особых условий для женщин и меньшинств и др.), так и на пенсионные и иные

гарантии после прекращения службы.

Отдельно регулируются права служащих при организационном развитии. В любом

случае такое развитие должно проходить по фазам, каждая из которых включает

отдельные гарантии для гражданских служащих. В частности эти гарантии касаются

возможностей для восстановления в должности, если служащий был уволен в ходе

реорганизационного развития, права на ежегодное карьерное интервью, руководство

работой, сканирование карьеры и консультирование по карьеным вопросам, мобильность

данных, покрытие 50% расходов на повышение квалификации и учебный отпуск,

подходящую работу, приоритет при замещении вакансий, равную оплату при равных

схемах службы, компенсацию при прекращении службы или сокращении льгот,

компенсации при переезде на новое место службы, премии при сокращении штата,

покрытие транспортных расходов по службе в случае перемещения места службы более

чем в течение 2 лет, сокращение рабочего времени в связи с необходимостью добираться

до отдаленного места службы, дополнительные транспортные льготы, ежегодные премии,

пособие по безработице, временную работу, помощь со стороны компетентных властей в

поиске более подходящей работы, телеработу, частичную занятость, повышение

заработной платы, пенсионное обеспечение, право на восстановление в должности и на

отпуск для начала собтсвенного бизнеса, изменение условий труда при изменении места

нахождения рабочего места, перемещение по службе в случае несоответствия

требованиям, предъявляемым к должности, а также на компенсацию расходов, связанных

с необходимым по службе переездом14

.

Кодекс управления гражданской службой Великобритании формально также не

содержит главы или раздела, посвященного правам и обязанностям гражданских

служащих. В то же время глава 4 «Управление и дисциплина» фактически

предусматривает все эти пункты.

В частности, в разделе 4.1. указывается, что поскольку гражданский служащий

является служащим Короны, он обязан быть лояльным по отношению к Короне. В п. 4.1.3.

содержится ряд ограничений, применяемых к гражданским служащим в связи с

осуществлением ими служебной деятельности (более подробно см. соответствующий

вопрос исследования).

Обязанность по выработке стандартов лояльности в процессе управления лежит на

департаментах и агентствах, а также Министре гражданской службы. При этом

департаменты и агентства по п. 4.1.6. обязаны:

- разъяснять персоналу их права и обязанности, а также ответственность за их

нарушение либо ненадлежащее исполнение,

- обеспечивать соблюдение стандартов конфиденциальности, собственности и

внешних назначений,

- обеспечивать, чтобы деятельность персонала полностью соответствовала

содержанию Кодекса Гражданской Службы.

Сам Кодекс Гражданской Службы является приложением А к п. 4.1. Кодекса

управления гражданской службой. В п. 1 этого кодекса содержится отсылка к принципам

14

Ministry of the Interior and Kingdom Relations. The legal status of civil servants. July 2010. P. 35-75

126

гражданской службы, в соответствии с которыми служащий обязан осуществлять свою

деятельность по поддержке законного Правительства Соединѐнного Королевства.

Обязанности министров Великобритании по Кодексу Гражданской Службы (п.3)

включают в себя:

- несение ответственности перед Парламентом, а для Секретарей Ассамблеи –

перез Национальной Ассамблеей,

- обязанность по предоставления Парламент или Ассамблее и обществу

максимально возможно полной информации о политике, решениях и действиях и не

водить их в заблуждение,

- не использование общественных ресурсов в целях деятельности политических

партий и невовлечение гражданских служащих в политические процессы,

- получение и беспристрастная оценка рекомендаций и советов гражданских

служащих при принятии решений,

- действие в соответствии с законом, включая международное право и договорные

обязательства, а также осуществление административного правосудия.

Для гражданских служащих установлено обязательство по осуществлению

деятельности в соответствии со следующими принципами (п.4):

- ответственность перед Министром, а в некоторых случаях перед Секретарями

Ассамблеи и Национальной Ассамблеей, либо руководителями секретариатов и

департаментов,

- обоснованное и законное осуществление публичных функций,

- осуществление деятельности в соответствии с законом, международным правом и

договорными обязательствами, а также поддержание административного правосудия,

- соблюдение этических стандартов профессиональной деятельности.

По п. 5 гражданский служащий обязан нести службу прямо, беспристрастно и

честно без страха и предпочтений, не вводя в заблуждение министра, свое

непосредственное начальство и т.п. при даче им рекомендаций относителдьно

принимаемых решений.

Гражданские служащие должны стремиться решать государственные дела с

воодушевлением, эффективно, быстро и без предвзятости или осуществления

недобросовестного управления (п. 6), с надлежащим, эффективным и рациональным

расходованием государственных денег (п. 7), не злоупотребляя своим должностным

положением или информацией, полученной в ходе осуществления служебной

деятельности, для своих частных интересов, не получая выгоды от третьих лиц, способной

скомпрометировать его (п. 8). Они также должны вести себя таким образом, чтобы

заслужить и сохранить доверие министра и секретарей Ассамблеи и Национальной

Ассамблеи и воздерживаться от политической деятельности (п.9) и не раскрывать

официальной информации без специального на то разрешение (п. 10).

Кроме того, если служащий полагает, что его действия могут быть незаконными,

неподходящими или неэтичными, нарушать консутитуционные конвенции или

профессиональный кодекс, привести к возможному неэффективному управлению либо

иным нарушениям кодекса Гражданской Службы, от обязан незамедлительно сообщить

об этом уполномоченным структурам департамента или Администрации (п. 11).

По окончанию службы за служащим продолжает сохраняться обязательство по

неразглашению официальной информации, полученной в ходе службы (п. 13).

Вопросы защиты конфиденциальности и официальной информации более

подробно регулируются в п. 4.2. Кодекса управления гражданской службой и включают в

себя стандрты деятельности местного персонала по этому вопросу, процедуры борьбы с

утечкой информации и авторские права Короны.

Стандарты собственности гражданских служащих определяются п. 4.3. Кодекса и

касаются процедур измерения заинтересованности гражданских служащих, мер,

127

принимаемых относительно гражданских служащих-банкротов, получения различных

наград и иных вознаграждений извне и т.п.

Правила участия гражданских служащих в политической деятельности

установлены в п. 4.4. Кодекса, а руководящие указания и принципы к ним – в приложении

А к этому пункту.

Дисциплинарные правила и процессуальные нормы, связанные с дисциплинарным

производством, установлены в п. 4.5. Кодекса и соответствующем приложении к нему.

Китайский Закон о гражданском служащем в ст. 12 определяет следующие

обязанности гражданского служащего:

- образцово соблюдать конституцию и закон,

- искренне выполнять свои функции и обязанности в свете установленных

полномочий и компетенции, а также прикладывать усилия к повышению своей рабочей

эффективности,

- служить народу душой и сердцем, и находиться под надзором народа,

- обеспечивать безопасность, честь и интересы государства,

- быть верным своему долгу, старательным и благочестивым и исполнять решения

и указания вышестоящего органа,

- хранить секреты государства и секреты, связанные с работой,

- соблюдать дисциплину, быть скурпулѐзным при соблюдении профессиональной

этики и служить образцом социальной морали,

- быть честным, незапятнанным, справедливым и прямым,

- соблюдать другие обязательства, установленные законом.

Следующая ст. 13 определяет права гражданского служащего:

- на обеспечение условий труда, необходимых для выполнения его функций и

обязанностей,

- не быть уволенным, пониженным в должности, высланным или наказанным без

установленных законом оснований и соблюдения необходимых процедур,

- получение вознаграждения в виде заработной платы, улучшения благосостояния и

страховки,

- участвовать в повышении квалификации,

- высказывать критические замечания и предложения по работе руководителей

органа, в котором он осуществляет службу,

- представлять жалобы и обвинения,

- подавать в отставку,

- а также иметь иные права, предусмотренные законом.

В Малайзии вопрос о правах и обязанностях не урегулирован в Положении,

применяющемся к публичным должностным лицам. Однако, при приѐме на службу

последние подписывают письмо о принятии на себя обязательств, форма которого

установлена в приложении к указанному Положению.

В этой форме содержится следующий перечень обязательств, которые принимает

на себя публичное должностное лицо при назначении на службу:

- постоянно быть верным Янг ди-Пертуан Агонгу, стране и Правительству,

- всегда быть кропотливым, преданным, эффективным, честным, надѐжным и

ответственным при выполнении профессиональных обязанностей,

- ставить общественные интересы выше личных,

- действовать таким образом, чтобы не привести к возникновению конфликта

интересов между личными интересами и общественными обязанностями,

- вести себя таким образом, чтобы не вызывать подозрений в конфликте личных

интересов со служебным долгом и поставить под сомнение ценность сотрудника,

- не использовать служебное положение в личных целях,

- не дискредитировать публичную службу и не подрывать еѐ репутацию,

128

- не поддаваться влиянию извне и давлению для продвижения моих интересов или

интересов других должностных лиц,

- соблюдать субординацию в служебных отношениях.

Вопрос о правах публичных должностных лиц Малайзии оставлен на разрешение

соответствующих государственных служб.

В Японии закон также не предусматривает права государственных публичных

должностных лиц, но устанавливает гарантии их статуса:

- гарантия получения заработной платы и надлежащих условий труда (ст. 86-88),

- гарантии при рассмотрении вопроса о применении вопреки воле лица мер,

ущемляющих его интересы (ст. 89-92-II) – в первую очередь это касается удержаний из

заработной платы, еѐ понижения, применения дисциплинарных мер и наказаний и

процедур решения связанных с этим вопросов,

- гарантии компенсации за болезни и ранения, связанные с публичной службой (ст.

93-95).

Обязанности государственных публичных должностных лиц Японии

предусмотрены в ч. 7 указанного Закона «Дисциплина»:

- несение службы в качестве слуги всего народа и ради общественных интересов,

при выполнении служебных обязанностей прилагать все силы и уделять серьезное

внимание службе (ст. 96),

- принесение присяги (ст. 97),

- следование законодательству и приказам начальства, запрет на участие в

забастовках, саботажах и иных конфликтных действиях, снижающих потенциал

правительства (ст. 98),

- отказ от совершения действий, подрывающих доверие к должности или

порочащих официальные должности в целом (ст. 99),

- неразглашение информации, которая стала известна служащему в связи с

выполнением им своих профессиональных обязанностей (ст. 100),

- использование для выполнения служебных обязанностей всего свободного

времени, уделять им внимание и заниматься в этой время только служебными

обязанностями (ст. 101),

- отказ от совместительства (ст. 101).

В соответствии со ст. 105 Закона на служащего в этом его качестве на возлагается

никакого иного долга, кроме выполнения служебных обязанностей, основанных на

законодательстве.

В Южной Корее основные обязанности публичного должностного лица изложены

в главе 7 Закона о государственных публичных должностных лицах:

- принесение присяги (ст. 55),

- долг верности (ст. 56),

- обязанность подчиняться приказам вышестоящего начальства (ст. 57),

- обязанность быть добрым и беспристрастным (ст. 59,

- обязанность соблюдать религиозный нейтралитет (ст. 59-2),

- обязанность соблюдать конфиденциальность (ст. 60),

- обязанность быть честным (относится прежде всего к вопросам получения

вознаграждения и пожертвований со стороны) (ст. 61),

- обязанность получить разрешение от Президента в случае получения поощрений

со стороны иностранного правительства (ст. 62),

- обязанность хранить достоинство (ст. 63).

Закон также устанавливает комплекс гарантий для служащего, хотя и не именует

их правами (гл. 8-10). В частности они касаются:

- запрета на применение мер, ухудшающих статус служащего, против его воли без

соблюдения надлежащих процедур (ст. 68),

- правабыть нетрудоспособным в силу самого факта нетрудоспособности (ст. 69),

129

- гарантий, предоставляемых при увольнении (ст. 70), экзаменовании на

определение квалификации (ст. 70-2), временной нетрудоспособности (ст. 71-74),

- права почетного выхода на пенсию (ст. 74-2),

- компенсационных и иных гарантий, предоставляемых при принудительном

увольнении с особой службы (ст. 74-3).

В гл. 9 предусмотрены гарантии прав и интересов публичных должностных лиц:

- обязательное представление объяснений о причинах смещения с должности (ст.

75),

- право на обжалование причин и факта смещения с должности (ст. 76),

- процедурные гарантии на участие в рассмотрении жалоб против публичного

должностного лица (ст. 76-2, 76-3),

- социальные гарантии на возмещение вреда, причинѐнного публичному

должностному лицу в связи с осуществлением служебных обязанностей (ст. 77).

Гарантии, предоставляемые служащему в связи с возбужденным в отношении него

дисциплинарные производством, определяются в гл. 10 Закона.

14. Принятие решений гражданским служащим и иерархия должностей

государственной службы

В США отсутствует единый консолидированный документ, регулирующий

процедуры принятия решений в рамках государственной гражданской службы.

Положения, касающиеся этих процедур, содержатся в целом комплексе различных

документов (от Конституции США до Свода законов США и ведомственных актов),

регулирующих деятельность административных учреждений.

К категории решений, принимаемых административными учреждениями в США,

относятся две формы: нормативные акты и индивидуальные акты.

По своему содержанию административные акты делятся на два класса: условные

(contingent) и дополняющие (подзаконные) акты. К условным актам относятся акты,

которые вводят в действие законы при возникновении фактов или условий, указанных в

делегирующем законе. В случае исчезновения этих фактов и условий, администрация

издает акт о прекращении действия ранее введенного закона. К условным актам

относятся, в частности акты президента, объявляющие о введении в действие или

прекращении действия законов об эмбарго, о таможенных пошлинах и чрезвычайных

законов.

В случае со вторым классом все административные учреждения уполномочены

Конгрессом на издание актов, развивающих, дополняющих, интерпретирующих

положения актов более высокой юридической силы.

Ко второму классу относятся также так называемые интерпретирующие акты,

которые издаются всеми учреждениями. В них излагается толкование администрацией

законов и других нормативных актов. Они принимаются в форме заявлений,

декларативных приказов, письменных ответов на запросы и т.п. Их главным отличием

является то, что они издаются административным органом по собственной инициативе, а

не на основе указанного в законе полномочия.

Законодательные органы имеют право осуществлять контроль за нормотворческой

деятельностью административных учреждений, осуществляемой в рамках

делегированных полномочий. Суд обладает правом отмены делегирующих полномочия

законов.

С 1981 года все административные акты до их принятия должны проходить

обязательную процедуру оценки «стоимость-выгода»iii в Административно-бюджетном

управлении.

130

Существует ряд способов выработки административных актов: петиции (I поправка

к Конституции США, пятый раздел Свода законов США); информирование о подготовке

акта в «Федерал Рэджистер» (Федеральный закон об административной процедуре, Закон

о предварительном оповещении); предоставление общественности свободного доступа к

материалам учреждений (законодательно закреплѐнной обязанности и процедуры не

имеет, но применяется на практике в форме запроса мнения заинтересованных лиц и

рассылки проектов административных актов на ознакомление); проведение консультаций

и конференций (законодательно обязанность не закреплена, но на практике широко

применяется), создание совещательных комитетов (разовые (ad hoc); временные,

регулирующиеся внутренними ведомственными актами; постоянные,

регламентированные законами); проведение публичных слушаний (секция 553 пятого

раздела Свода законов США определяет, что учреждение вправе само решать, проводить

слушания или нет, если нет прямого указания на такую обязанность в другом законе,

однако на практике применяется постоянно); регистрация и опубликование актов (Закон о

«Федерал Рэджистер» 1935 года, 44 раздел и секция 552 пятого раздела Свода законов

США предписывают ведение Свода федеральных предписаний и устанавливают порядок

осуществления данной деятельности); предоставление отсрочки на вступление акта в

действие (секция 553 пятого раздела Свода законов США предусматривает вступление

административного акта в силу через 30 дней после опубликования. В отношении штатов

Примерный Закон об административной процедуре предусматривает вступление

административного акта в силу через 20 дней после его получения секретарѐм штата).

Открытые слушания, как один из основных этапов принятия административного

акта, бывают неформальными (аналогичны слушаниям в легислатуре без жѐсткой

процедуры) и неформальными (аналогичны процедуре квазисудебного разбирательства с

процедурами доказывания, допросов и т.п. между спорящими сторонами – дело United

States v. Allegheny-Ludlum Steel Corp., Верховный суд США 1972 год). На практике чаще

применяются формальные слушания.

Индивидуальные акты администрация принимает в порядке квазисудебной

процедуры (adjudication), которая оканчивается формулирование административным

учреждением приказа (секция 551 пятого раздела Свода законов США). Приказ же по

смыслу указанной секции есть «окончательное решение учреждения, полностью или

частично утвердительное, отрицательное, запретительное или декларативное по форме, по

вопросам иным, чем нормотворчество, но включая лицензирование. Квазисудебные

органы определяют права частных лиц в регулирующем процессе (лицензирование,

надзор за исполнением законов и других нормативно-правовых актов, налогообложение и

т.д.) и распределяющем процессе (выдача пенсий и других пособий). Приказы вступают в

силу двумя способами: через введение их в действие судом по иску учреждения и

вступающие в силу непосредственно после принятия без санкционирования судом (в этом

случае администрация не может принудить частное лицо к исполнению)iv.

Административные учреждения имеют право принимать акты, затрагивающие

интересы частных лиц лишь с соблюдением «надлежащей правовой процедуры» (V

поправка к Конституции США). При этом под надлежащей процедурой понимается право

частного лица быть оповещѐнным о том, что к нему предъявляются претензии, а также

предоставление ему возможности высказаться по поводу претензии (notice and hearing).

Параграф 557 раздела пятого Свода законов США требует, чтобы все решения

учреждения были обоснованы по «всем существенным вопросам фактов, права и

усмотрения».

Иерархия должностей в США соответствует выше приведѐнной классификации

должностей гражданской службы. Отдельными положениями, разбросанными по всеми

Своду законов США, регулируется Старшая гражданская служба. Как правило еѐ

законодательное регулирование выводится в отдельные статьи, соответствующие

различным предметным областям гражданской службы.

131

В России законодательство о государственной службе не содержит положений,

регулирующих порядок принятия управленческих решений. На практике данный вопрос

решается в рамках ведомственных бюрократических традиций, хотя в последние 10 лет в

академических кругах активно обсуждается вопрос о необходимости разработки проекта

закона об административных процедурах.

В то же время следует отметить, что непосредственно имеющие отношение к

процессу принятия решений нормы содержатся в ст. 14 Федерального закона «Об основах

государственной службы Российской Федерации» и ст. 15 Федерального закона «О

государственной гражданской службе Российской Федерации». Предметом регулирования

данных статей является ответственность государственных служащих и государственных

гражданских служащих соответственно. Однако, части 4 и 5 ст. 14 Федерального закона

«Об основах государственной службы Российской Федерации» и ч.ч. 2-3 ст. 15

Федерального закона «О государственной гражданской службе Российской Федерации»

указывают, что федеральный служащий в случае сомнения в отношении правомерности

полученного им для исполнения распоряжения обязан в письменной форме

проинформировать о причинах своих сомнений руководителя, отдавшего

соответствующее распорядение, либо вышестоящее руководство. При этом он обязан

сослаться на конкретные нормы законодательства, которые будут нарушены в случае

исполнения поручения.

Если в дальнейшем он в письменном виде получит подтверждение указанного

распоряжения, то он обязан его исполнить. Из этого правила существует изъятие, когда

результатом исполнения будет являться совершение административного правонарушения

либо уголовно наказуемого деяния.

По общему правилу ст. 14 ответственность за исполнение государственным

служащим неправомерного распоряжения несет подтвердивший это распоряжение

руководитель. Однако, применительно к гражданским служащим ст. 15 указывает, что

даже после получения подтверждения руководителя в письменном виде гражданский

служащий обязан отказаться от исполнения неправомерного поручения. При исполнении

заведомо неправомерного поручения гражданский служащий будет нести ответственность

наравне с руководителем, отдавшим распоряжение.

Что касается иерархии должностей, то она соответствует выше приведѐнной

классификации (см. соответствующий вопрос исследования).

Отдельных норм, регулирующих процедуру принятия решений публичными

служащими Франции, в рамочном законодательстве о государственной публичной службе

не содержится. Специально определѐнные процедуры разработки исполнительного

административного акта, как правило, устанавливаются законодательством или судебной

практикой.

В то же время ст. 28 первого закона Общего статута устанавлиает, что публичный

служащий обязан придерживаться указаний своего вышестоящего начальника, кроме

случаев, когда отданный приказ является явно незаконным и могущим серьезно повредить

общественным интересам. Он также несет ответственность за действия подчинѐнных ему

лиц.

В реальной практике при решении межотраслевых вопросов, затрагивающих

интересы нескольких министерств, обсуждения проводятся в ограниченном составе

членов правительства либо Советом кабинета (все члены правительства под руководством

премьер-министра). В особых случаях (масштаб и важность проблемы, обострившееся

противостояние министров) вопрос может быть вынесен на обсуждение правительства

под председательством Президента (Совета министров). При этом последний имеет право

вмешиваться в процесс принятия решения для направления обсуждения в

общеполитическое русло либо прекращения дебатов путем использования политической

власти.

132

Декреты могут приниматься президентом и премьер-министром. Первый

подписывает декреты, которые отнесены к его компетенции в соответствии с

конституцией или органическими законами, которые обсуждаются в Совете министров

либо в силу предписания конституции или закона, либо в силу того, что вмешательство

Совета министров, не будучи обязательным, было признано уместным. Все остальные

декреты относятся к компетенции премьер-министра.

Ст.ж 19 Конституции устанавливает, что одни декреты не нуждаются в

контрасигнации премьер-министром, другие – скрепляются подписью премьер-министра,

а в случае необходимости – подписями министров, ответственных за их исполнение.

Премьер-министр принимает:

- подчинѐнные декреты, которые основаны на ст. 21 Конституции, наделяющей

премьер-министра подчинѐнными регламентарными полномочиями, которые нацелены на

обеспечение исполнения закона и должны быть производны от соответствующих

законодательных актов. Они должны пребывать в полном соответствии с законом, на

котором они основаны, в противном случае они могут быть аннулированы по иску о

превышении полномочий.

- автономные декреты, принимаемые в соответствии с собственными

регламентарными полномочиями, вытекающими из смысла ст. 34 и 37 Конституции, и

регулирующие отношения, лишѐнные соответствующей законодательной базы.

- декреты, которыми премьер-министр назначает государственных чиновников из

числа военных и гражданских лиц, назначение которых не входит в компетенцию

президента. По ст. 22 Конституции акты премьер-министра также могут быть

контрассигнованы министрами, на которых возложено их исполнение.

Принятию некоторых декретов должна предшествовать консультация с тем или

иным органом либо получением предварительного заключения Государственного совета.

Решения министров как правило издаются в форме министерских распоряжений

либо постановлений. Эти решения не имеют нормативного характера.

Министр может принять регламентарный акт, если он получит соответствующие

нормотворческие полномочия в силу закона или декрета. Но, даже при отсутствии таких

делегированных полномочий, министр вправе принимать распоряжения, не носящие

индивидуального характера, с целью организации публичной службы, которой он

руководит (постановление Государственного совет от 7 февраля 1936 года по делу

Экамара).

Кроме того, министры издают циркуляры, интерпретирующие отдельные

положения законов и декретов. Однако циркуляры не относятся к числу исполнительных

административных актов, если они не добавляют новых норм в действующее право.

Решение, выходящее за рамки одного министерства и принимаемое несколькими

министерствами, именуется межминистерским (межведомственным) постановлением.

Решения других административных органов могут приниматься на разных уровнях

– национальном, региональном, департаментском, коммуны. Они носят различные

наименования.

Постановления чаще всего принимаются единоличными органами – мэр, префект.

Коллегиальные органы (генеральный совет, муниципальный совет) принимают решения и

резолюции.

Чаще всего исполнительный административный акт во Франции издаѐтся в

письменной форме. Однако судебная практика допускает отклонения от этого требования.

Например, по постановлению Государственного совета от 30 июня 1978 года по делу

Профсоюза работников высшего образования телекс, содержащий административное

решение, был признан исполнительным актом.

Особые формальные требования устанавливаются для письменных актов:

упоминание издавшего органа, визы (ссылки на нормативные акты, служащие основанием

для принятия данного исполнительного административного акта), мотивация, дата

133

введения в действие и др. Ст. 1 Закона от 11 июля 1979 года «Об обосновании

административных актов и улучшении отношения между органами управления и

общественностью» физические и юридические лица были наделены правом быть

немедленно проинформированными о мотивах вынесения индивидуальных

административных решений, влекущих непосредственно для них неблагоприятные

последствия.

В обязательном порядке должны быть обоснованы решения, которые:

- ограничивают осуществление публичных свобод или представляют собой

полицейскую меру,

- налагают санкции,

- подчиняют предоставление разрешения ограничительным условиям или налагают

запреты,

- отзывают или отменяют акты, порождающие права,

- ограничивают сроки исковой давности, сроки действия права на обращение в суд

или какого-либо иного права,

- отказывают в предоставлении льгот и преимуществ лицам, отвечающим

установленным законом условиям.

Ст. 2 указанного Закона предусматривает также обоснование индивидуальных

административных решений, которые допускают изъятия из общих правил,

установленных законом или регламентом.

В 1980 году категории подлежащих обязательному обоснованию решений были

уточнены циркуляром премьер-министра от 19 января. В нем был приведен перечень

соответствующих документов для каждого министерства.

К обоснованию предъявляются особые требования с точки зрения четкости и

ясности формулировки, понятной для заинтересованного лица. Несоблюдение требования

об обоснованности акта влечет признание его незаконным. Вступление в силу

исполнительного административного акта без прохождения процедуры обнародования

практически невозможно.

Ст. 9 Закона от 17 июля 1978 года содержит требование регулярно публиковать,

помимо регламентарных актов, следующие документы, ранее не требовавшие

опубликования: директивы, инструкции, циркуляры, разъяснения и ответы министерств и

государственных учреждений, которые содержат толкование позитивного права или

описания административных процедур.

Ст. 8 указанного Закона касается оглашения индивидуальных административных

решений, принятых от имени государства, территориального коллектива, публичного

учреждения или организации, в том числе частного права, которым поручено ведение

публичных дел, кроме случаев, когда предусмотрено подразумеваемое решение об отказе

или молчаливое согласие, может быть использовано против лица, которого оно касается,

только в том случае, если заинтересованное лицо было предварительно извещено об этом

решении.

На следующем этапе – при реализации исполнительного административного акта –

проявляется собственно его исполнительный характер, то есть акт в одностороннем

порядке может изменять юридические ситуации и положения права без предварительного

вмешательства суда. Это не означает, что для реализации исполнительного

административного акта администрация всегда прибегает к методам принуждения. Общий

принцип французского административного права состоит в том, что принудительное

исполнение не может иметь место без предварительного обращения в суд.

Принудительное исполнение без обращения в суд возможно только в случаях, прямо

предусмотренных в законах. Например, Законом от 3 июля 1877 года допускается

принудительное исполнение решений о военных реквизициях. Однако судебная практика,

принимая во внимание возможность существенного нарушения прав и свобод человека,

134

допускает принудительное исполнение без предварительного обращения в суд лишь в

весьма ограниченном количестве случаев

- в ситуациях особой срочности, при исключительных обстоятельствах и при

абсолютной необходимости при условии, что одновременно имеют место следующие

обстоятельства:

- администрируемый сопротивляется исполнению акта,

- администрация не располагает другими законными способами исполнять свой акт

(отсутствуют административные санкции за неисполнение),

- подлежащий исполнению акт основан на законе с чѐтким регламентарным

содержанием,

- принудительное исполнение имеет единственной целью осуществить процедуры,

предусмотренные законом или регламентарным актом.

При отсутствии хотя бы одного из перечисленных условий, принудительное

исполнение влечѐт за собой ответственность администрации.

Для исполнения своих задач администрация также может прибегать к заключению

административных договоров, характер которого устанавливается законодательным актом

либо судебной практикой.

В Германии процедура принятия решений урегулирована Законом «Об

административной процедуре» и не имеет прямой связи с законодательством о

государственной службе.

Основное назначение административных процедур – это обеспечение принятия

административных решений в результате планомерных и упорядоченных действий. Эти

процедуры, в ходе которых государство выполняет свои задачи, основываются на

принципах, вытекающих из Основного закона (аналог конституции) или из норм иных

законов.

Административная процедура имеет связь как с Основным законом Германии (в

части компетенции издающих органов и принципов их деятельности), так и с иными

актами законодательства (особенно в вопросах возмещения ущерба).

Ключевыми моментами здесь являются вопросы заслушивания лиц при

проведении формальных слушаний по принятию акта, обоснованность

административного акта, соблюдение формальных требований к актам (обязательная

письменная форма, обязательное доведение до публичной общественности как основа

вступления в силу), классификация административных актов, степень его влияния на

интересы частного субъекта, регулирующее содержание, сроки регилирующего

воздействия, ничтожности административного акта, экспертизе принимаемых актов, а

также соотношения административного акта с публично-правовым договором.

Иерархия должностей в Германии также строится в соответствии с

классификацией, приведѐнной в соответствующем вопросе.

В Кодексе об управлении гражданской службой Великобритании процедуры

принятия решений никак не оговорены. Однако, из содержания подавляющего

большинства норм Кодекса очевидно, что принятие решений и процедурные правила

осуществления данной деятельности находятся в ведении департаментов и агентств, как и

большинство вопросов организационного характера, поскольку практически каждый

раздел и подраздел начинается с упоминания того, что департаменты и агентства имеют

право делать в той или иной области. При этом фактически по каждому вопросу

департаменты и агентсва самостоятельно устанавливают правила в рамках заданных

законодательством внешних рамок.

Относительно иерархии должностей следует отметить, что старшая гражданская

служба Великобритании носит в значительной мере обособленный характер по сравнению

с обычными гражданскими служащими. Старшей гражданской службе посвящен раздел 5

Кодекса по управлению гражданской службой, где указано, то Старшая гражданская

служба объединяет большинство руководящего персонала департаментов и агентств.

135

Причем департаменты и агентства самостоятельно определяют, какие должности

относятся к категории Старшей гражданской службы в зависимости от объема работы (п.

5.1.1) и уровня ответственности в вопросе управдения департаментом или агентством (п.

5.1.2.). Поддержку в этом вопросе департаментам и агентствам оказывает Секретариат

Кабинета (п. 5.1.3.).

При назначении конкретных лиц на должности Старшей гражданской службы

основная роль принадлежит Комиссии по Отбору для Старшего Назначения (SASC) – п.

5.2.1., которая руководствуется установленными в том же пункте Кодекса критериями. В

случае необходимости сохранения в должности члена Старшей гражданской службы,

достигшего пенсионного возраста, департамет или агентсов должны получить

соответствующее одобрение от Секретариата Кабинета (п.5.2.2.).

В п. 5.3. определяются условия контрактов, планирования отбора и продвижения,

повышения по службе, оплаты и ранжирования, рабочего времени и времени отдыха,

отпусков и командировок персонала Старшей гражданской службы. При этом в основной

своей массе данные нормы отсылают к исключительным положениям, определѐнным

непосредственно в предметных разделах Кодекса, действующих в отношении обычных

гражданских служащих.

В Японии вопросы принятия решений урегулированы вне Закона о

государственных публичных должностных лицах с помощью Закона «Об

административных процедурах». В Законе урегулированы принципы административных

процедур, а также порядок проведения разных видов слушаний (формальная процедура и

обычная процедура). При этом, принимая во внимание специфику восточного подхода к

решению вопросов, направленную на избежание социального конфликта, существует

значительное число не урегулированных законодательством (чисто социальных)

механизмов кулуарного принятия решений.

Иерархия должностей зависит от образования служащих, полномочий по

должности и рангов в соответствии с выше приведѐнной классификацией.

Голландская модель гражданской службы представляет из себя весьма

децентрализованную систему, основанную на управленческом и профессиональном

источниках полномочий, которые в определѐнной мере ограничены. В первую очередь эти

ограничения связаны с недоверием к властям, возникшим в конце 20 века. В результате

сложилась система советов политических назначенцев, частных консультантов и т.д. В

результате контрольные функции и функции принятия решений стали частью

управленческих функций вообще, а не исключительной прерогативой старшей публичной

службы15

. Как следствие система принятия решений стала ориентированной не на

содержание и процесс, а только на процесс, приведя к потере широких управленческих

полномочий политическими назначенцами.

В настоящее время в процесс принятия решений вовлечены Совет министров, все

министерства и секретариаты государства. При подготовке политических решений

соответствующие структуры обязательно консультируются с заинтересовенными

группами и негосударственными некоммерческими организациями, а также с более чем

140 консультативными органами во всех политических сферах16

.

В то же время Закон об общем административном праве предоставляет

заинтересованным лицам право обжаловать любые управленческие решения, в том числе

через суд.

Законодательство же о гражданской службе не содержит прямых указаний на

степень участия гражданских служащих в процессе принятия таких решений, за

исключением указания на то, что служащие вправе также давать советы и

15

Civil service leadership in the Netherlands: managerial and policy oriented leadership conceptions. Trui Steen &

Frits Van der Meer, Leiden University, the Netherlands. P. 6 16

NETHERLANDS . B.J.S. Hoetjes, Professor and Senior Research Fellow, University of Maastrciht and

Netherlands Institute of International Relations, Clingendael. P.3-4

136

консультировать принимающее решение должностное лицо. Процедурные же аспекты

этих действий определяются ведомственными актами.

Что касается иерархии должностей гражданской службы Голландии, то как и в

большинстве Европейских государств здесь присутствует Старшая гражданская служба,

объединяющая верхние эшелоны власти, выведенные из сферы действия общих норм о

гражданской службе.

В Китае процедура принятия решений законодательно не урегилирована. Однако

следует отметить, что в Законе об административной процедуре Китая предусмотрены

возможности для участия в принятии речений через возможность их обжалования в

судебном порядке.

Иерархия должностей в китае строится по принципу классификации, приведѐнной

в соответствующем вопросе исследования.

Малайское законодательство о государственной службе также не предусматривает

норм, регулирующих процедуры принятия решений. Однако с введением элементов

электронного правительства в Малайзии каждый желающий вправе принять участие и

повлиять на этот процесс посредством участия в обсуждениях и консультациях через

Интернет. В эту же систему входит процедура получения обратной связи с гражданами

через электронное правительство17

. В целом процедуру принятия решений в

государственной службе Малайзии можно считать децентрализованной18

. Однако она

продолжает сроиться по принципу сверху вниз с очень незначительными полномочиями

нижестоящих структур19

.

Иерархия должностей сложена по принципу схем службы, регулируемых как

Положениями для Публичных должностных лиц 2012 года, так и внутриведомственными

документами.

В Южной Корее принятие решений узурпировано узкой группой верхушки,

которая оказывается загруженной огромным количеством проблем20

. В законодательстве

отсутствует упоминание о степени участия публичных должностных лиц в процедурах

принятия решений, хотя по всему тексту Закона о публичных должностных лицах

содержатся нормы, предоставляющие право публичным должностным лицам обжаловать

те или иные решения, которые затрагивают их самих (о назначении, применении

дисциплинарных мер и т.д.). Что касается их участия в принятии общественно значимых

решений, то по сути в Законе отсутствует даже упоминание об этом, хотя ссылки на

подзаконные акты Президента, Национальной Ассамблеи и других высших органов

власти присутствуют правтически в каждой статье. Это даѐт основание полагать, что

именно высшие государственные должностные лица сконцентрировали в своих руках

право принятия всех значимых решений в системе управления государством.

Ст. 2-2 Закона регулирует статус Старшей гражданской службы по отношению к

остальным публичным должностным лицам. Кроме того, по всему тексту Закона в

различных предметных областях предусмотрены исплючительные положения,

касающиеся Старшей публичной службы.

15. Ограничения по службе

17

MALAYSIA. Public Administration. Country Profile. Division for Public Administration and Development

Management (DPADM). Department of Economic and Social Affairs (DESA). United Nations. November 2005. P.

16 18

Public management reform in Malaysia. Recent initiatives and experiences. Noore Alam Siddiquee, Flinders

Institute of Public Policy and Management, Flinders University of South Australia, Adelaide, Australia. P. 341 19

PARADOXES OF PUBLIC ACCOUNTABILITY IN MALAYSIA: CONTROL MECHANISMS AND THEIR

LIMITATIONS. Noore Alam Siddiquee. P. 46 20

Административная культура Южной Кореи. КОНСТАНТИН АСМОЛОВ.

http://vasilievaa.narod.ru/ptpu/6_6_03.htm

http://vasilievaa.narod.ru/ptpu/6_6_03.htm

137

В США законодательство не содержит отдельных особых ограничивающих статей,

применяющихся в отношении гражданских служащих. Однако из различных положений

Свода законов США можно сделать вывод о том, что гражданские служащие ограничены

в праве на забастовку и ряде политических прав, так как официально они должны быть

политически нейтральными.

В Российской Федерации Федеральный закон «Об основах государственной

службы Российской Федерации» в ст. 11 предусматривает целый ряд ограничений,

применяемых ко всем государственным служащим. Так государственный служащий не

вправе:

1) заниматься другой оплачиваемой деятельностью, кроме педагогической,

научной и иной творческой деятельности;

2) быть депутатом законодательного (представительного) органа Российской

Федерации, законодательных (представительных) органов субъектов Российской

Федерации, органов местного самоуправления;

3) заниматься предпринимательской деятельностью лично или через доверенных

лиц;

4) состоять членом органа управления коммерческой организацией, если иное не

предусмотрено федеральным законом или если в порядке, установленном федеральным

законом и законами субъектов Российской Федерации, ему не поручено участвовать в

управлении этой организацией;

5) быть поверенным или представителем по делам третьих лиц в государственном

органе, в котором он состоит на государственной службе либо который непосредственно

подчинен или непосредственно подконтролен ему;

6) использовать в неслужебных целях средства материально-технического,

финансового и информационного обеспечения, другое государственное имущество и

служебную информацию;

7) получать гонорары за публикации и выступления в качестве государственного

служащего;

8) получать от физических и юридических лиц вознаграждения (подарки, денежное

вознаграждение, ссуды, услуги, оплату развлечений, отдыха, транспортных расходов и

иные вознаграждения), связанные с исполнением должностных обязанностей, в том числе

и после выхода на пенсию;

9) принимать без разрешения Президента Российской Федерации награды,

почетные и специальные звания иностранных государств, международных и иностранных

организаций;

10) выезжать в служебные командировки за границу за счет физических и

юридических лиц, за исключением служебных командировок, осуществляемых в

соответствии с международными договорами Российской Федерации или на взаимной

основе по договоренности федеральных органов государственной власти и органов

государственной власти субъектов Российской Федерации с государственными органами

иностранных государств, международными и иностранными организациями;

11) принимать участие в забастовках;

12) использовать свое служебное положение в интересах политических партий,

общественных, в том числе религиозных, объединений для пропаганды отношения к ним.

В государственных органах не могут образовываться структуры политических партий,

религиозных, общественных объединений, за исключением профессиональных союзов.

Кроме того, государственный служащий обязан передавать в доверительное

управление под гарантию государства на время прохождения государственной службы

находящиеся в его собственности доли (пакеты акций) в уставном капитале коммерческих

организаций в порядке, установленном федеральным законом.

138

Применительно к гражданской службе ст. 16 Федерального закона «О

госудасрвтенной гражданской службе Российской Федерации» установлены следующие

ограничения:

Гражданин не может быть принят на гражданскую службу, а гражданский

служащий не может находиться на гражданской службе в случае:

1) признания его недееспособным пли ограниченно дееспособным решением суда,

вступившим в законную силу;

2) осуждения его к наказанию, исключающему возможность исполнения

должностных обязанностей по должности государственной службы (гражданской

службы), по приговору суда, вступившему в законную силу, а также в случае наличия не

снятой или не погашенной в установленном федеральным законом порядке судимости;

3) отказа от прохождения процедуры оформления допуска к сведениям,

составляющим государственную и иную охраняемую федеральным законом тайну, если

исполнение должностных обязанностей по должности гражданской службы, на замещение

которой претендует гражданин, или по замещаемой гражданским служащим должности

гражданской службы связано с использованием таких сведений;

4) наличия заболевания, препятствующего поступлению на гражданскую службу

или ее прохождению и подтвержденного заключением медицинского учреждения.

Порядок прохождения диспансеризации, перечень таких заболеваний и форма заключения

медицинского учреждения устанавливаются Правительством Российской Федерации;

5) близкого родства или свойства (родители, супруги, дети, братья, сестры, а также

братья, сестры, родители и дети супругов) с гражданским служащим, если замещение

должности гражданской службы связано с непосредственной подчиненностью или

подконтрольностью одного из них другому;

6) выхода из гражданства Российской Федерации или приобретения гражданства

другого государства;

7) наличия гражданства другого государства (других государств), если иное не

предусмотрено международным договором Российской Федерации;

8) представления подложных документов или заведомо ложных сведений при

поступлении на гражданскую службу;

9) непредставления установленных Федеральным законом сведений или

представления заведомо ложных сведений о доходах, об имуществе и обязательствах

имущественного характера.

В дополнение ст. 17 устанавливает запреты, связанные с гражданской службой:

1) участвовать на платной основе в деятельности органа управления коммерческой

организацией, за исключением случаев, установленных федеральным законом;

2) замещать должность гражданской службы в случае:

а) избрания или назначения на государственную должность;

б) избрания на выборную должность в органе местного самоуправления;

в) избрания на оплачиваемую выборную должность в органе профессионального

союза, в том числе в выборном органе первичной профсоюзной организации, созданной в

государственном органе;

3) осуществлять предпринимательскую деятельность;

4) приобретать в случаях, установленных федеральным законом, ценные бумаги, по

которым может быть получен доход;

5) быть поверенным или представителем по делам третьих лиц в государственном

органе, в котором он замещает должность гражданской службы, если иное не

предусмотрено Федеральным законом;

6) получать в связи с исполнением должностных обязанностей вознаграждения от

физических и юридических лиц (подарки, денежное вознаграждение, ссуды, услуги,

оплату развлечений, отдыха, транспортных расходов и иные вознаграждения). Подарки,

полученные гражданским служащим в связи с протокольными мероприятиями, со

139

служебными командировками и с другими официальными мероприятиями, признаются

соответственно федеральной собственностью и собственностью субъекта Российской

Федерации и передаются гражданским служащим по акту в государственный орган, в

котором он замещает должность гражданской службы, за исключением случаев,

установленных Гражданским кодексом Российской Федерации;

7) выезжать в связи с исполнением должностных обязанностей за пределы

территории Российской Федерации за счет средств физических и юридических лиц, за

исключением служебных командировок, осуществляемых в соответствии с

международными договорами Российской Федерации или на взаимной основе по

договоренности между федеральными органами государственной власти, органами

государственной власти субъектов Российской Федерации и государственными органами

других государств, международными и иностранными организациями;

8) использовать в целях, не связанных с исполнением должностных обязанностей,

средства материально-технического и иного обеспечения, другое государственное

имущество, а также передавать их другим лицам;

9) разглашать или использовать в целях, не связанных с гражданской службой,

сведения, отнесенные в соответствии с федеральным законом к сведениям

конфиденциального характера, или служебную информацию, ставшие ему известными в

связи с исполнением должностных обязанностей;

10) допускать публичные высказывания, суждения и оценки, в том числе в

средствах массовой информации, в отношении деятельности государственных органов, их

руководителей, включая решения вышестоящего государственного органа либо

государственного органа, в котором гражданский служащий замешает должность

гражданской службы, если это не входит в его должностные обязанности,

11) принимать без письменного разрешения представителя нанимателя награды,

почетные и специальные звания (за исключением научных) иностранных государств,

международных организаций, а также политических партий, других общественных

объединений и религиозных объединений, если в его должностные обязанности входит

взаимодействие с указанными организациями и объединениями;

12) использовать преимущества должностного положения для предвыборной

агитации, а также для агитации по вопросам референдума;

13) использовать должностные полномочия в интересах политических партий,

других общественных объединений, религиозных объединений и иных организаций, а

также публично выражать отношение к указанным объединениям и организациям в

качестве гражданского служащего, если это не входит в его должностные обязанности;

14) создавать в государственных органах структуры политических партий, других

общественных объединений (за исключением профессиональных союзов, ветеранских и

иных органов общественной самодеятельности) и религиозных объединений или

способствовать созданию указанных структур;

15) прекращать исполнение должностных обязанностей в целях урегулирования

служебного спора.

Некоторые ограничения сохраняются и после окончания гражданской службы (п.3

ст. 17). Гражданин после увольнения с гражданской службы не вправе:

1) замещать в течение двух лет должности, а также выполнять работу на условиях

гражданско-правового договора в организациях, если отдельные функции

государственного управления данными организациями непосредственно входили в его

должностные обязанности;

2) разглашать или использовать в интересах организаций либо физических лиц

сведения конфиденциального характера или служебную информацию, ставшие ему

известными в связи с исполнением должностных обязанностей.

140

Поскольку за гражданским служащим закреплена обязанность избегать конфликта

интересов, то в случае его возникновения процедура решения этого вопроса проводится в

соответствии со ст. 19 выше указанного закона.

В Великобритании п. 4.1.3. Кодекса по управлению гражданской службой

определяет следующие запреты для гражданских служащих:

- запрет на совершений действий, способных скомпрометировать гражданского

служащего как лицо, осуществляющее деятельность в соответствии с принципами

гражданской службы,

- гражданский служащий не вправе ненадлежащим образом использовать

информацию, которая стала ему известной в связи с исполнением им должностных

обязанностей, а также раскрывать без специального разрешения конфиденциальную

информацию, связанную с Правительством, либо получать такую информацию от других

лиц,

- гражданский служащий не вправе действовать или бездействовать вопреки

государственной политике, решениям либо действиям властей, ненадлежащим образом

либо преждевременно разглашать вне Правительства любую информацию, к которой он

имеет доступ,

- гражданский служащий не вправе заниматься политическими вопросами или

политической деятельностью, которая можего быть рассмотрена как компрометирующая

по отношению к действующему или будущему Правительству,

- гражданский служащий не имеет права использовать своѐ должностное

положение или информацию, которая стала ему известной в ходе исполнения им своих

профессиональных обязанностей, в личных интересах или в интересах третьих лиц. При

этом уточняется, что конфликт интересов может возникнуть из финансовой

заинтересованности или иных вопросов, связанных с частными интересами. В случае

возникновения конфликта интересов гражданский служащий обязан незамедлительно

сообщить об этом вышестоящему руководству с цуелью определения его дальнейших

действий,

- гражданский служащий не вправе получать подарки, благодарности или иныфе

вознаграждения или поощрения от третьих лиц, поскольку это может скомпрометировать

его.

В Общем статуте публичных служащих Франции также содержится ряд

ограничений, касающихся публичных служащих. Так, первый закон Общего статута

указывает:

- публичные служащие не могут заниматься на профессиональной основе частной

деятельностью, приносящей доход (ч. 1 ст. 25),

- публичные служащие не могут приобретать сами или через своих представителей

на предприятии, находящемся под контролем администрации, к которой они принадлежат

или с которой имеют связи, интересы, могущие привести к нарушению их независимости

(ч. 2 ст. 25).

Кроме того, публичные служащие не вправе работать по совместительству и

беспрепятственно переходить с должности на контрольной службе на работу в

контролируемую им организацию (это возможно лишь по прошествии специального

«ожидательного срока» в пять лет).

Свобода взглядов и убеждений служащего ограничивается требованием

объективности и проявления сдержанности.

Наиважнейшим запретом для чиновников Германии является запрет на участие в

забастовках. Забастовка означала бы оказание давления на законодателя, что запрещено

чиновникам.

Публичному служащему для занятия любой другой работой помимо основной

деятельности требуется предварительное разрешение высшей служебной инстанции.

141

Публичные служащие не вправе заниматься какой-либо предпринимательской

деятельностью лично или через доверенных лиц, в том числе участвовать в деятельности

правления, наблюдательного совета или ином органе общества, товарищества или

предприятия любой правовой формы.

Предписания о совместительстве службы с "дополнительной деятельностью"

издает Федеральное Правительство. В них определяется, какая деятельность считается

государственной службой или приравнивается к ней, а какая является "дополнительной";

вправе ли госслужащий получать вознаграждение за подобную деятельность на службе и

вне ее; какие категории госслужащих обязаны получать разрешения и т.д.

В Голландии в связи с наличием у служащего определѐнных обязанностей,

ограничена его свобода выражения мнения относительно того, что ему стало известно в

ходе несения службы, он не вправе получать подарки или иные поощрения от третьих лиц

стоимостью более 50 евро. В своей внешней деятельности гражданский служащий обязан

избегать конфликта интересов. В связи с наличием риска в возникновении конфликта

интересов, гражданский служащий обязан отчитываться о своей внешней деятельности

перед руководством. Министр может ограничить внешнюю деятельность члена Старшей


Это ограничение сохраняется также и после завершения службы. Если служащий

сомневается относительно вопроса о возникновении конфликта интересов, он обязан

проконсультироваться по этому поводу с компетентными властями.

Кроме того, гражданский служащий обязан избегать финансовых конфликтов

интересов. В связи с этим запрещена инсайдерская торговля, проведение финансовых

сделок и передача информации третьим лицам, осуществление сделок с ценными

бумагами и и владение ими. Обо всех возможных возникновениях таких ситуаций он

должен сообщать компетентным властям.

На гражданского служащего также возложена обязанность сообщать о любых

угрозах незаконной или неверной деятельности.

В Японии с гражданской службой связаны следующие запреты:

- служащим запрещается совершать по отношению к обществу, представляемому

правительством и выступающему в качестве пользователя служащих, забастовки, саботаж

и иные конфликтные действия, а также саботажные действия, снижающие потенциал

деятельности правительства, сговор для их осуществления, подстрекание либо

побуждение к ним (ч. 2 ст. 98),

- служащим запрещается совершать действия, подрывающие доверие к данной

официальной должности или порочащие официальные должности в целом (ст. 99),

- служащим запрещается разглашение тайны, которая стала им известна в связи с

осуществлением служебных обязанностей, как в период занятия данной должности, так и

после завершения службы (ст. 100). Из этой статьи есть исключение – если такую

информацию официально затребовала Палата по делам персонала,

- за искючением случаев, оговоренных в законе или подзаконном акте, служащему

запрещается совмещение должностей и получение иной заработной платы (ст. 101),

- служащим запрещается требовать или получать денежные средства для

политической деятельности (как своей, так и партийной), участвовать в такой

деятельности, за исключением ситуации использования избирательных прав либо особо

оговоренных правилами Палаты (ч. 1 ст. 102),

- служащий не может становиться кандидатом на публичную должность,

замещаемую путѐм публичнх выборов (ч. 2 ст. 102),

- служащий не может становиться должностным лицом, политическим советником

или иным членом, играющим одинаковую с ними роль, в политической партии или иной

политической организации (ч. 3 ст. 102),

- служащему запрещается заниматься по совместительству посты должностного

лица, советника или слена совета в компании или иной организации, ставыщей целью

142

ведение торговли, промушленности, финансовой деятельности либо иного частного

предпринимательства, имеющего целью извлечение прибыли, а также самому вести

частное предпринимательство для целей извлечения прибыли (ч.1 ст. 103),

- служащему запрещается в течение 2 лет после оставления должности давать

согласие на занятие или занимать пост в коммерческих предприятиях, состоящих в тесной

связи с государственным органом, где служащий находился на службе в течение 5 лет до

оставления должности (ч. 2 ст. 103). Исключения из этого правила определны ч. 3-9 ст.

103,

- для совмещения постов в иных организациях, не имеющих целью извлечение

прибыли, служащий обязан получить разрешение премьер-министр и руководителя

ведомства, к которому он принадлежит (ст. 104).

Китайский закон о гражданском служащем предсматривает ограничения в ст. 68-

72:

- запрещается совместное несение службы на основе прямого подчинения для

родственников по прямой нисходящей линии, супругов, иных близких родственников до

третьей степени родства включительно, в особенности если деятельность связана с

организацией человеческих ресурсов, дисциплинарными расследованиями, надзором,

инспектированием, финансовым и иным аудитом. В некоторых случаях по решению

департаментов, обеспечивающих публичную безопасность на территориальных уровнях,

могут быть введены дополнительные ограничения (ст. 68).

- если гражданский служащий занимает руководящую должность на уровне

тауншипа, страны или приравненного к этому уровню департамента, его региональная

должность аннулируется (ст. 69).

- гражданский служащий обязан избегать вовлечения в процесс служения личных

интересов, интересов родственников, определѐнных в ст. 68, а также любых иных

обстоятельств, ставящих под совнение его честность в процессе исполнения своих

обязанностей (ст. 70). Если такие обстоятельства возникли, то сам служащий либо иное

заинтересованное лицо обязаны сообщить об этом органу, где служащий несет службу (ст.

71).

В Южной Корее запреты также законодательно установлены:

- запрет на оставление офиса (отлучение из офиса) – ст. 58,

- запрет на занятие бизнесом и иное извлечение прибыли – ст. 64,

- запрет на политическую деятельность – ст. 65,

- запрет на коллективную деятельность в трудовых кампаниях и иную другую

деятельность, отличную от несения службы – ст. 66.

В Малайзии ограничения, применяемые к гражданским служащим, законодательно

не устанавливаются.

16. Транспарентность в деятельности государственных служащих

Транспарентность в деятельности административных учреждений США

обеспечивается правом на петиции, обязательной публикацией о предполагаемом издании

административного акта в «Федерал Рэджистер» с указанием времени, места и характера

нормотворческой процедуры, ссылки на делегирующий закон, цель и существо

принимаемого акта.

Частные лица обладают правом принимать участие в нормотворческой процедуре

в письменной и устной форме.

Административные нормативные акты публикуются по мере их принятия в

официальном периодическом издании «Федерал Реджистер», а также в регулярно

обновляемом многотомном «Своде федеральных предписаний» (Code of Federal

Regulations), где они сгруппированы по разделам, а затем внутри разделов – по

143

учреждениям. Неопубликованный акт является недействительным (решение по делу Hotch

v. United States 1954 года).

Применение процедуры «оповещение и слушание» является обязанностью

административных учреждений при принятии решений, затрагивающих интересы частных

лиц. Она предусматривается в делегирующих законах либо если суд посчитает

применѐнную административным учреждением процедуру квазисудебной ((например,

решение Верховного суда по делу Japanese Immigrant 1903 года). Из правила о проведении

оповещений и слушаний есть исключение, в случае, когда администрации необходимо

предпринять срочные меры по предотвращению вреда, могущего возникнуть из-за

промедления. Пострадавшее же от этих действий лицо сможет обратиться за возмещением

либо в само учреждение, либо в суд.

Принцип гласности и доступности административного процесса в деятельности

административных учреждений закреплѐн в секции 552 пятого раздела Свода законов

США, а также Законе о свободе информации 1967 года. Согласно этим нормам любой

гражданин имеет право требовать от учреждения предоставления ему для ознакомления:

1) окончательных мнений, в том числе совпадающих и особых, а также приказов,

изданных в ходе рассмотрения дел, 2) политических заявлений и толкований, одобренных

учреждениями и не опубликованных в «Федерал Рэджистер», 3) руководств и инструкций

для персонала учреждений, которые касаются гражданина.

Для ответа учреждения на запрос частного лица о выдаче сведений установлен

срок в 10 дней, который в случае нарушения либо отказа в выдаче может быть обжалован

в течение 20 дней вышестоящему должностному лицу.

Секция 552b определяет порядок проведения открытых заседаний учреждений,

возглавляемых коллегиями. Секция 556 определяет слушание учреждением

нормотворческих и квазисудебных дел открытыми.

Согласно Закону США «Об электронном государстве» 2002 г. под этим термином

понимается использование государством Интернета и других информационных

технологий в целях расширения доступа общественности, агентов, других

государственных структур к государственной информации и службам, а также для

повышения эффективности качества работы информационных технологий.

Законодательство Российской Федерации о государственной службе не содержит

прямых указаний на методики обеспечения транспарентности деятельности

государственных служащих. В то же время из ряда положений косвенно вытекают

элементы транспарентности.

Первый из этих элементов касается вопроса о порядке урегулирования конфликта

интересов на государственной гражданской службе, предусмотренном ст. 19

Федерального закона «О государственной гражданской службе Российской Федерации».

П. 3 этой статьи устанавливает обязанность гражданского служащего сообщать о

возникновении или потенциальной возможности возникновения конфликта интересов.

Для урегулирования подобных ситуаций в государственных органах создается

специальная Комиссия по урегулированию конфликта интересов.

Кроме того, в ст. 20 того же Закона содержатся положения об обязательном

ежегодном представлении гражданскими служащими сведений о доходах, об имуществе и

обязательствах имущественного характера. В то же время следует учесть, что данные

сведения являются сведениями конфиденциального характера.

Транспарентность также обеспечивается обязанностью гражданских служащих по

исполнению положений Федерального закона «О порядке рассмотрения обращений

граждан Российской Федерации» от 2 мая 2006 года, Федерального закона «Об

обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов

местного самоуправления», Федерального закона «Об обеспечении доступа к информации

о деятельности судов в Российской Федерации» от 22 декабря 2008 года и Федерального

закона «О противодействии коррупции» от 25 декабря 2008 года. Последний содержит в

144

себе принципы борьбы с коррупцией и меры по профилактике, правовые и

организационные основы этой деятельности, основные направления деятельности

государственных органов по повышению эффективности противодействия коррупции,

обязанность государственных и муниципальных служащих представлять сведения о

доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера, обязанность

государственных и муниципальных служащих уведомлять об обращениях в целях

склонения к совершению коррупционных правонарушений, конфликт интересов на

государственной и муниципальной службе, порядок предотвращения и урегулирования

конфликта интересов на государственной и муниципальной службе, ограничения,

налагаемые на гражданина, замещавшего должность государственной или муниципальной

службы, при заключении им трудового договора, ответственность физических и

юридический лиц за коррупционные правонарушения.

Дополнительные меры по повышению транспарентности внедрены на основе

Постановления № 721 «О внесении изменений в федеральную целевую программу

Электронная Россия (2002—2010 годы)» от 10 сентября 2009 года. В рамках этой

программы ведется работа по созданию электронного правительства в глобальном

информационном пространстве Интернет. Через эту систему возможно получить доступ к

различным категориям государственных услуг, а также ускорить процесс работы с

обращениями граждан.

В Великобритании Кодекс по управлению гражданской службой не

предусматривает положений, касающихся транспарентности. Однако, эти положения

опосредованно просматриваются в положениях относительно стандартов собственности

(п. 4.3. Кодекса) и главе, посвященной порядку обжалований (гл. 12 Кодекса).

Кроме того, существует отдельный документ, регулирующий порядок доступа к

правительственной информации – Практический кодекс доступа к правительственной

информации, вступивший в силу 4 апреля 1994 года.

Кодекс предусматривает обязанность давать ответы на информационные запросы

(п.5) со стороны граждан, а также (п.3):

– предоставление фактов и анализа, которые правительство считает важными при

принятии политических решений;

– возможность внутреннего уведомления об отношениях с общественностью;

– указание причин административных решений;

– предоставление информации по "Гражданской хартии" об осуществлении

публичных функций.

В руководстве по толкованию Кодекса указано, что министерства не должны

брать плату за информацию (п.7), которая предоставляется как часть справедливого и

ответственного исполнения ими своих функций и которую необходимо иметь обществу.

Это информация, в которой объясняются:

– привилегии, субсидии, права и предоставление прав;

– критерии и наличие услуг;

– причины административных решений, принятых по делу просителя;

– способы, согласно которым гражданин может осуществлять права на подачу

апелляции или жалобы по решению;

– регулятивные требования, влияющие на дела предпринимательских и

коммерческих кругов;

– основные пункты имеющихся ведомственных инициатив.

Однако, если запрос не подпадает под одну из этих категорий или требует каких–то

дополнительных усилий, то обычно он оплачивается.

В 1997 году Парламент принял Кодекс как минимальный стандарт открытости,

которая ожидается от министров. Этот же принцип был упомянут в "Министерском

кодексе", который премьер–министр предписал как руководство к действию министрам в

июле 1997 года.

145

В целом Кодекс применяется ко всем информационным запросам, однако учет и

контроль "запросов по Кодексу" ведется только по следующим направлениям:

– запросы на информацию, в которых специально упомянут Кодекс;

– запросы, за которые взимается плата или стандартный денежный сбор;

– запросы, по которым было отказано в доступе к информации на основании

одного или нескольких исключений из Кодекса.

Кроме того, Кодекс обдельно оговаривает положения о доступе к публичным

документам (п. 9), к судебной практике (п. 10) и вопросы информационной

конфиденциальности (ч. 2 Кодекса).

Что касается отказов на информационные запросы, то, мотивируя любой свой отказ

предоставить информацию в соответствии с Кодексом, министерства должны уведомить

просителя об исключениях Кодекса, на которые они ссылаются, а также сообщить им об

их праве на обоснование отказа. Если проситель считает, что он получил не всю

информацию из обоснования отказа, то он может обжаловать ответ на свой запрос через

депутата в Парламенте парламентскому уполномоченному по административным

вопросам (омбудсмену) (п. 11).

На основе «Белой книги по модернизации правительства» в Великобритании

разработана программа Е-citizen, e-business, e-government. A strategic framework for public

service in the Information Age ("Е-граждане, е-бизнес, е-правительство. Стратегическая

концепция обслуживания общества в информационную эпоху"). Еѐ основная цель

заключается в анализе и конкретизации процесса перехода к Правительству

информационного века. В программе рассматриваются следующие вопросы:

- структура и состав услуг, которые необходимо реализовать для рядовых

потребителей и неправительственных организаций;

- расширение спектра предоставляемых сервисов;

- обеспечение полного охвата граждан и населения правительственными

услугами;

- радикальное улучшение использования информации;

- определение конкретных мер по осуществлению всех необходимых

изменений.

Особое место занимает проблема сотрудничества правительства с гражданами,

поскольку быстрое снижение стоимости коммуникаций и вычислений создает хорошие

предпосылки для трансформирования условий жизни большинства населения. Чтобы

новый сервис на базе современных технологий отвечал предъявляемым к нему

требованиям, необходимо:

- обеспечить доступность услуг там, где в них есть необходимость, и тогда,

когда в них нуждаются;

- использовать для предоставления услуг широкий спектр медиа-средств,

включая центры вызовов (call center) и онлайновые системы;

- сегментировать рынок с учетом специфических потребностей различных

групп населения;

- обеспечить обратную связь по содержанию (контенту) и качеству

предоставляемых услуг;

- предусмотреть группирование услуг в зависимости от их ориентации на те

или иные случаи жизни;

- организовать разносторонний анализ информации по различным моделям

использования услуг;

- привлечь пользователей к перепроектированию и модернизации услуг21

.

21

По материалам PC Week / REN 15, 2000. Электронные правительства информационного общества.

В.Дрожжинов, А.Штрик. http://www.e-gorod.ru/documents/e-project/proj14.htm

146

Во Франции в соответствии с Законом от 2 марта 1982 года и решением

Конституционного совета от 25 февраля 1982 года исполнительные административные

акты децентрализованных территориальных объединений (регионов, департаментов,

коммун) вступают в силу после их опубликования (для регламентарных актов) или

извещения о них заинтересованного лица (для нерегламентарных актов) и получения этих

актов в двухнедельный срок представителем государства в регионе, департаменте или

коммуне.

Вступление в силу исполнительного административного акта связано с его

обнародованием. Регламентарные акты подлежат обязательному опубликованию

посредством помещения текста в официальном сборнике, расклейки объявлений,

публичного оглашения. Нерегламентарные акты обнародуются путѐм извещения,

носящего персональный характер.

Закон от 17 июля 1978 года «О мерах, направленных на улучшение отношений

между органами управления и общественностью, и административных, социальных и

финансовых положениях» гарантирует каждому свободный доступ к административным

документам, не содержащим сведений персонального характера. Под административными

решениями в этой формулировке понимаются досье, доклады, исследования, отчѐты,

протоколы, циркуляры, статистические материалы, директивы, инструкции, министерские

запросы и ответы, содержащие толкование позитивного права и описания

административных процедур, заключения (кроме заключений Государственного совета и

административных судов), указания и решения в письменной форме, звуко- и

видеозаписи, данные банков информации, не содержащие сведений персонального

характера.

В соответствии со ст. 4 указанного Закона доступ к административным документам

осуществляется путѐм бесплатного ознакомления на месте, если это позволяет

сохранность документа, и снятия копий; предоставления копии в одном экземпляре за

счѐт лица, обратившегося с такой просьбой.

Отказ в предоставлении документа может быть совершѐн лишь в отношении выше

указанных заключений Государственного совета и административных судов, а также тех,

которые по ст. 1 и 6 составляют предмет военной или государственной дипломатической

тайны.

Контроль за соблюдением права свободного доступа к административным

документам осуществляет специальная Комиссия по доступу к управленческим

документам, созданная на основе ст. 5 указанного Закона.

Ст. 9 Закона от 17 июля 1978 года содержит требование регулярно публиковать,

помимо регламентарных актов, следующие документы, ранее не требовавшие

опубликования: директивы, инструкции, циркуляры, разъяснения и ответы министерств и

государственных учреждений, которые содержат толкование позитивного права или

описания административных процедур.

Ст. 8 указанного Закона касается оглашения индивидуальных административных

решений, принятых от имени государства, территориального коллектива, публичного

учреждения или организации, в том числе частного права, которым поручено ведение

публичных дел, кроме случаев, когда предусмотрено подразумеваемое решение об отказе

или молчаливое согласие, может быть использовано против лица, которого оно касается,

только в том случае, если заинтересованное лицо было предварительно извещено об этом

решении.

Создание электронного правительства было провозглашено одним из

приоритетных направлений в Программе правительственных действий по организации

общества информации (PAGSI), принятой 18 января 1998 года.

В данном документе говорится, что новые информационные и коммуникационные

технологии могут быть использованы для того, чтобы сделать контакт населения и

бизнеса с государственным аппаратом более прочным, обеспечив широкий доступ к

147

новым технологиям, что должно ускорить темпы вхождения Франции в общество

информации.

Кроме того, в 1998 году был создан межведомственный комитет по технической

поддержке развития информационных и коммуникационных технологий в

правительственных службах. Задача этого комитета заключается в компьютерном и

программном обеспечении правительственных служб, создание сетей, открытых для

населения и обеспечение применение стандартов Интернета в практической деятельности.

В 1999 г. были созданы специальные системы, обеспечивающие связь между различными

министерствами22

.

Транспарентность в деятельности публичного служащего Германии

законодательно прямо не предусмотрена, однако она вытекает из принципов служения и

обязанности быть справедливым, беспристрастным, преданным, добросовестным,

бескорыстным и всецело содействовать поддержанию доверия вызванному его

профессией.

Кроме того, транспарентность также обеспечивается посредством опубликования

административных актов и решений. В частности для вступления постановления в силу

оно должно быть опубликовано с указанием даты вступления в силу в Бундесгезетцблатт

– официальном органе публикации законов и постановлений.

Административный акт вступает в силу с момента его оглашения (абз. 1 § 43

Закона об административных процедурах). В некоторых случаях они не нуждаются в

каких-либо последующих действиях. В других же ситуациях (в особенности

предписывающие или приказывающие административные акты), хотя и изменяют с

момента своего оглашения права и обязанности адресата, но содержащиеся в них запреты

или принуждения должны быть исполнены, иначе не будет достигнута цель издавшего их

органа. Если исполнение не будет осуществлено адресатом добровольно, то

административный орган должен быть в состоянии осуществить принудительно эти

предписания. В таких ситуациях принудительное исполнение осуществляется на

основании имеющего законную силу исполнительного документа коим является

административный акт, пригодный к исполнению при соблюдении следующих условий:

- истѐк срок предъявления возражения (§ 70 Закона об административных

процедурах);

- возражение против него в соответствии с абз. 2 § 80 Закона об административных

процедурах не имеет отлагательного действия.

При наступлении этих условий становится возможным осуществление вторжения в

конституционные интересы частных лиц. Однако такое вторжение может быть

осуществлено лишь на основании закона. Для Федерального уровня таким законом

является Закон об административном исполнении, устанавливающий условия

административного исполнения и проводит различие между исполнением денежных

требований и исполнением таких административных актов, которые требуют совершения

определѐнного действия, на воздержание или отказ от него.

Среди мер, применяемых при исполнении последней категории административных

актов применяются: административный штраф, принудительное исполнение третьим

лицом и применение непосредственного принуждения. Поскольку последняя мера с точки

зрения немецкого законодателя является наиболее жесткой, то порядок еѐ реализации

определяется специальным Законом о применении непосредственного принуждения.

Электронное правительство Германии строится на основе программы SAGA

реализуемой с 2003 года23

. С его помощью осуществляется обеспечение безопасности и

контролируемого доступа к ресурсам24

.

22

Создание электронного правительства во Франции. http://www.svobodainfo.org/ru/node/251 23

SAGA - подход к стандартизации и формированию архитектуры электронного правительства в Германии.

12 мая 2011 года. http://www.gridnev.info/?p=262 24

Практика создания электронного правительства - мировой опыт. http://www.svobodainfo.org/en/node/249

148

В Голландии рамочное законодательство о гражданской службе не содержит мер по

обеспечению транспарентности. На практике же значительное количесвто вопросов

решается посредством переговорных процессов между заинтересованными сторонами

(гражданским служащим, работодателем, общественностью, государственными властями).

Часто этот процесс происходит с привлечением профсоюзных и негосударственных

некоммерческих организаций.

Процедуры взаимодействия граждан с административными властями

предусмотрены в Законе об общем административном праве (своеобразный аналог

законов об административных процедурах). В гл. 2 этого Закона указано, что гражданин

может взаимодействовать с административными властями самостоятельно либо через

своего агента или представителя. В секции 2.3. говорится о том, что административные

власти обязаны незамедлительно пересылать надлежащим властям документы,

относящиеся к их компетенции и уведомлять об этом заявителя, а также как можно скорее

пересылать заявителю ответ на его обращение. Другие секции этой главы (2.4, 2.5)

указывают также на обязанности административных властей обеспечивать вовлечение в

процесс принятия решений лиц, которых эти решения касаются, до того, как решение

будет принято, а также обеспечивать доступ к получению информации за исключением

конфиденциальной и секретной.

Данный закон также предусматривает положения о жалобах и процедурах

обжалования как в административном, так и в судебном порядке (главы 6-8).

Что касается функционирования электронного правительства в Голландии, то оно

направлено, прежде всего, на планирование и развитие всего общества25

.

Применительно ко всем европейским странам, а также к США следует отметить,

что особое значение в вопросе транспарентности государственной службы играет

практика заключения административных договоров с публичной общественностью либо с

отдельными гражданами или их группами.

Китайский Закон о гражданском служащем также не содержит прямого указания

на средства обеспечения транспарентности службы. Однако, исходя из смысла гл. 11,

регулирующей среди прочего вопросы конфликта интересов и обязанности служащего

сообщать о возникновении обстоятельств, которые ограничивают его по службе или

создают конфликт интересов (ст.ст. 70-72), можно сделать вывод о том, что некоторые

элементы, обеспечивающие транспарентность, в Законе присутствуют. К ним также

можно отнести относительную прозрачность процедуры приѐма и назначения

гражданских служащих на службу (гл. 16), процедуры обжалования (гл. 15),

ответственности служащих (гл. 17) и т.д.

Антикоррупционные вопросы решаются в Китае в уголовном и уголовно-

процессуальном праве, а также предусмотрены в обнароднованной в конце 2010 года

Белой книге «Усилия Китая по борьбе с коррупцией и формированию неподкупного

партийного и правительственного аппарата».

Электронное правительство в Китае слабо развито. Оно касается в основном

деятельности правоохранительных органов, получения разрешения для иностранцев на

пребывание в Китае и системы оплаты налогов26

.

В японском Законе о государственных публичных должностных лицах отсутствует

упоминание о средствах обеспечения транспарентности. В то же время в этой стране

действует выше упомянутый Закон «Об административных процедурах», посредством

которого граждане могут влиять на принимаемые в стране решения, а также Закон «О

доступе к информации, содержащейся в административных органах».

25

Практика создания электронного правительства - мировой опыт. http://www.svobodainfo.org/en/node/249 26

Успешные примеры внедрения электронного правительства.

http://www.distate.ru/news/articles.php?ELEMENT_ID=1505

149

В последнем случае Закон устанавливает процедуры подачи запросов и условия

раскрытиыя информации (административных документов), ограничения на информацию,

которая не может быть раскрыта (гл. 1-2), процедуры обжалования отказа в доступе к

информации (гл. 3) и вспомогательные процедуры, связанные с документооборотом в

контексте работы с информацией (гл. 4). Наиважнейшим положением этого закона

является утверждение транспарентности как принципа административно-

государственного управления27

.

В Японии также действуют некоторые элементы электронного правительства (в

налоговой сфере).

В Республике Корея Закон о государственных должностных лицах положений,

касающихся транспарентности, также не содержит. Однако, в стране действует

Антикоррупционный Закон, согласно которому все публичные учреждения обязаны

внедрить кодексы поведения для обеспечения честности должностных лиц. В этом же

Законе предусмотрено, что любое публичное должностное лицо может сообщить о

коррупционной деятельности и инициировать соответствующую аудиторскую проверку.

Этим же Законом создана Корейская Независимая Антикоррупционная Комиссия.

Закон об этике публичной службы устанавливает широкий перечень запретов,

направленных на предотвращение коррумпированности (например, ограничения на

получение подарков и финансового вознаграждения извне, требование по регистрации

имцщества высокопоставленнывх чиновников, сообщение о подарках и т.д.).

Важное значение придаѐтся также Закону о Бюджете и Счетах, Закону о Палате

Аудита и Инспекции и Закону о раскрытии информации публичных агентсв28

.

Важнейшее значение в вопросе прозрачности имеет корейское электронное

правительство, которое в феврале 2010 года по оценкам экспертов ООН было названо

лучшим в мире29

.

Замена личного контакта гражданина с чиновником на электронное

взаимодействие искоренило практику взяточничества, которая является очень серьѐзной

проблемой во всем мире.

К сожалению, есть и недостаток такой системы – это неспособность государства

обеспечить полную защиту всего объѐма личной информации граждан, которая

содержится в правительственных базах данных30

.

Законодательство Малайзии о гражданской службе не содержит в себе вопросов

транспарентности. В то же время этой проблеме уделяется существенное внимание в

течение многих лет. В частности борьба с коррупцией отнесена к компетенции

Малазийского Антикоррупционного Агентства, основными полномочиями которого

является расследование преступление в области коррупции и надзор в этой области,

предотвращение и сдерживание коррупции в публичной службе, а также проведение

дисциплинарных расследований в отношении гражданских служащих. Данная

деятельность основана на Законе о предотвращении коррупции 1961 года и Ордонансе №

22 1971 года.

Именно этро Агентство инициировало введение этических правил и создание

комитетов по этике, качеству и продуктивности на государственном уровне и уровне

департаментов.

Малайзия также активно идѐт по пути внедрения электронного правительства31

.

27

Подробнее см. Н. Анисимцев. Транспарентность административно-государственного управления:

японский вариант// Международный журнал "Проблемы теории и практики управления". 2001. №6.

/http://www.ptpu.ru/archive.htm (дата обращения 15.05.2004.) 28

National Integrity Systems. Transparency International. Country Study Report. Republic of Korea 2006 29



MALAYSIA Public Administration Country Profile

150

17. Оплата труда и меры поощрения государственных служащих

Общие для всех государственных служащих Российской Федерации нормы о

поощрениях и денежном содержании установлены Федеральным законом «Об основах

государственной службы Российской Федерации».

Ст. 13 этого Закона указывает, что поощрения применяются к служащему за

успешное и добросовестное исполнение государственным служащим своих должностных

обязанностей, продолжительную и безупречную службу, выполнение заданий особой

важности и сложности. Эта же статья говорит о том, что виды поощрений и порядок их

применения устанавливается отдельными актами законодательства.

Ст. 17 указанного Закона определяет, что денежное содержание государственного

служащего состоит из должностного оклада, надбавок к должностному окладу за

квалификационный разряд, особые условия государственной службы, выслугу лет, а

также премий по результатам работы. Размер денежного содержания также определяется

отдельными актами.

Применительно к гражданским служащим Федеральный закон «О государственной

гражданской службе» в гл. 10 устанавливаетусловия оплаты труда гражданских

служащих. Ст. 50 этого Закона определяет, что оплата труда гражданского служащего

состоит из денежного содержания и является основным средством его материального

обеспечения и стимулирования профессиональной служебной деятельности по

замещаемой должности гражданской службы.

Денежное содержание гражданского служащего состоит из месячного оклада

гражданского служащего в соответствии с замещаемой им должностью гражданской

службы (должностной оклад) и месячного оклада гражданского служащего в соответствии

с присвоенным ему классным чином гражданской службы (оклад за классный чин),

которые составляют оклад месячного денежного содержания гражданского служащего

(оклад денежного содержания), а также из ежемесячных и иных дополнительных выплат

(дополнительные выплаты).

Размеры должностных окладов и окладов за классный чин федеральных

государственных гражданских служащих устанавливаются указом Президента Российской

Федерации по представлению Правительства Российской Федерации. По отдельным

должностям гражданской службы указом Президента Российской Федерации может

устанавливаться денежное содержание в виде единого денежного вознаграждения, в

котором учтены должностной оклад, оклад за классный чин и ежемесячные надбавки к

должностному окладу за выслугу лет на гражданской службе, за особые условия

гражданской службы, за работу со сведениями, составляющими государственную тайну,

но не учтены премии и ежемесячное денежное поощрение.

Размеры должностных окладов и окладов за классный чин государственных

гражданских служащих субъекта Российской Федерации устанавливаются в соответствии

с нормативным правовым актом субъекта Российской Федерации.

К дополнительным выплатам относятся:

1) ежемесячная надбавка к должностному окладу за выслугу лет на гражданской

службе в размерах, опреляемых в зависимости от стажа работы,

2) ежемесячная надбавка к должностному окладу за особые условия гражданской

службы в процентах к месячному окладу,

3) ежемесячная процентная надбавка к должностному окладу за работу со

сведениями, составляющими государственную тайну, в размерах и порядке,

определяемых законодательством Российской Федерации,

4) премии за выполнение особо важных и сложных заданий, порядок выплаты

которых определяется представителем нанимателя с учетом обеспечения задач и функций

государственного органа, исполнения должностного регламента (максимальный размер не

ограничивается),

151

5) ежемесячное денежное поощрение,

6) единовременная выплата при предоставлении ежегодного оплачиваемого

отпуска и материальная помощь, выплачиваемые за счет средств фонда оплаты труда


Размеры ежемесячного денежного поощрения, выплачиваемого федеральным

гражданским служащим, устанавливаются по федеральным государственным органам

дифференцированно указами Президента Российской Федерации, а порядок выплаты

ежемесячной надбавки за особые условия гражданской службы определяется

представителем нанимателя.

Порядок выплаты материальной помощи за счет средств фонда оплаты труда

гражданских служащих определяется соответствующим положением, утверждаемым

представителем нанимателя.

В отдельных случаях случаях к денежному содержанию гражданского служащего

может быть устанавливен районный коэффициент.

Эта же статья предусматривает ежегодную индексацию денежного содержания,

валюту, в которой производится выплата в зависимости от места несения службы,

исключения из общего порядка произведения оплаты труда в зависимости от

эффективности и результативности служебных показателей либо особой категории

должности.

Ст. 51 регулирует фонд оплаты труда, порядок его формирования и использования,

перераспределения средств фонда, показатели, влияющие на изменение размера фонда, и

различие между фондами оплаты труда федерального уровня и уровня субъектов


Меры поощрения и награждания гражданских служащих за безупречную и

эффективную гражданскую службу установлены ст. 55 Закона и включают в себя:

1) объявление благодарности с выплатой единовременного поощрения;

2) награждение почетной грамотой государственного органа с выплатой

единовременного поощрения или с вручением ценного подарка;

3) иные виды поощрения и награждения государственного органа;

4) выплата единовременного поощрения в связи с выходом на государственную

пенсию за выслугу лет;

5) поощрение Правительства Российской Федерации;

6) поощрение Президента Российской Федерации;

7) присвоение почетных званий Российской Федерации;

8) награждение знаками отличия Российской Федерации;

9) награждение орденами и медалями Российской Федерации.

Эта статья указывает также на порядок принятия решения о применении мер

поощрения.

Указом Президента Российской Федерации № 763 от 25 июля 2006 года «О

денежном содержании федеральных государственных гражданских служащих» (с

изменениями от 17 февраля 2012 года) установлены размеры месячных окладов

федеральных государственных гражданских служащих в соответствии с замещаемыми

ими должностями федеральной государственной гражданской службы и ежемесячного

денежного поощрения. При этом исчисление ежемесячного денежного поощрения

производится раздельно по категориям федеральных государственных гражданских

служащих в соответствии с присвоенными им классными чинами государственной

гражданской службы Российской Федерации.

Ежемесячное денежное поощрение не устанавливается и не выплачивается

федеральным государственным гражданским служащим, замещающим должности

федеральной государственной гражданской службы в государственном органе,

находящемся за пределами территории Российской Федерации.

152

Этот же Указ предусматривает порядок и условия выплат ежемесячных надбавок

различным категориям служащих, размеры этих выплат, средства и порядок

формирования фонда оплаты труда фередальных гражданских служащих, права

нанимателя, связанныке с оплатой труда гражданских служащих, условия индексации

денежного содержания гражданских служащих и обязанности Правительства Российской

Федерации, связанные с реализацией Указа.

Правила исчисления денежного содержания федеральных государственных

гражданских служащих определяются в соответствии с Постановлением Правительства

Российской Федерации № 562 от 6 сентября 2007 года «Об утверждении правил

исчисления денежного содержания федеральных государственных гражданских

служащих».

В США согласно секции 5101 пятого раздела Свода законов США классификация

должностей лежит в основе реализации принципа равной оплаты за равный труд и

определения основной ставки оплаты.

Оплата труда гражданских служащих производится по общей шкале ставок,

закреплѐнной в подглаве 3 главы 53 пятого раздела Свода законов США. В этой же главе

указан порядок применения минимального размера оплаты новых должностей, размер

оплаты при перемене должности, порядок и условия увеличения оплаты по шкале, а также

возможности для дополнительного увеличения уровня оплаты.

Собственно общая шкала оплаты строится в табличной форме, где по вертикали

указываются строки уровней, а по горизонтали – соответствующий им класс. Отдельно

существуют Шкала Дипломатической службы, Шкала Администрации здравоохранения

ветеранов, Шкала врачей и дантистов, клинических ортопедов и офтальмологов, их

помощников.

Для руководителей и старших руководителей установлен особый порядок

поощрения и существует отдельная шкала для каждой из этих категорий.

Отдельная шкала оплаты установлена для вице-президента и членов Конгресса,

судей и военнослужащих разных уровней.

Оплата труда служащих зависит от результатов ежегодных оценок их труда. Если

труд служащего оценен высоко, то ему полагается премия. Она выплачивается раз в год

одной суммой, освобождѐнной от части вычетов, но не более чем половине сотрудников.

Существуют также коэффициенты платежей по географическому положению,

исчисляемых в процентах.

Закон о реформе гражданской службы 1978 года ввел в действие широкую систему

премирования гражданских служащих.

Конституционной основой оплаты государственных служащих Германии является

"принцип содержания". Оплата должна быть не только соразмерной и соответствовать

занимаемой должности, но и давать возможность полностью посвятить себя профессии.

Абз. 2 § 2 Федерального закона о денежном довольствии чиновников и

государственных служащих запрещает договорное отклонение от общих предписаний в

отношении денежного довольствия чиновников, судей и солдат.

Согласно параграфу 1 Закона, оплата чиновников включает: основное содержание,

прибавки профессорам высшей школы к основному содержанию, семейные доплаты,

вознаграждения, ежегодные пособия, материальные услуги, ежегодную оплату отпуска.

Закон также предусматривает различные варианты возмещения потерь при уменьшении

зарплат; порядок восстановления покупательной силы выплат чиновнику, имеющему

служебное местопребывание за границей; обязанность адаптировать выплаты к

экономическому развитию страны.

Правовой основой определения размера производимых чиновникам выплат

являются:

- Федеральный закон о денежном довольствии чиновников и государственных

служащих;

153

- Рамочный закон о правовом положении чиновников, действующий в отношении

федеральных, земельных и коммунальных чиновников. Его задачей является

унифицирование денежного содержания, прохождения службы и социального

обеспечения чиновников, с тем, чтобы исключить конкуренцию между корпорациями, на

службе которых находятся чиновники, и тем самым отток последних.

Из установления законом денежного довольствия вытекает запрет на забастовки,

действующий в отношении чиновников.

Исходя из принципа содержания установлено, что денежное довольствие и

социальное обеспечение, установленные законом, являются не вознаграждением за

выполнение служебных задач, а гарантированным содержанием чиновника. Они

позволяют ему выполнять свои задачи, оставаясь независимым в правовом и

экономическом отношении. При этом определено, что оплата должна быть соразмерной и

соответствовать занимаемой должности.

Публичные служащие имеют право на должностной оклад, доплаты для

профессоров вузов, территориальные доплаты, надбавки, премии, за выслугу лет, за

звание и оплата за работу за границей.

В случае избрания чиновника в Бундестаг или Бундесрат, он, наряду с депутатским

содержанием, продолжает получать значительную часть своего основного жалования.

В Голландии установлено 18 шкал оплаты гражданским служащим. Присваемая

конкретному служащему шкала оплаты зависит от природы должности и исполняемых

обязанностей. Природа должности определяется оценкой работы.

Гражданский служащий, не согласный с результатами оценки работы, может

подать письменное прошение о пересмотре результатов, указывая, с чем конкретно он не

согласен. Прошение должно быть подано в течение 4 недель с момента получения

результатов оценки. Затем компенетные власти принимают решение о сохранении или

изменении результатов оценки в течение 13 недель с момента получения прошения. Если

гражданский служащий остаѐтся несогласен с принятым решением, он вправе в течение 6

недель подать возражение компетентным властям, которые затем в течение 2 недель

запрашивают рекомендации Консультативного Комитета по обжалованию результатов

оценки работы. Комитет независим и состоит из членов, номинируемых правительством и

федерациями персонала публичного сектора.

Компетентные власти свободны в выборе между принятием и отказом от

рекомендаций Комитета. В любом случае между подачей возражения и принятием

окончательного решения должно пройти не более 10 недель с максимальным продлением

до 4 недель. Е:сли гражданский служащий всѐ равно не согласен с решением, он может

подать апелляцию в отдел административного права районного суда по мету своего

жительства.

Фактическая работа, которую выполняет гражданский служащий, напрямую влияет

на шкалу оплаты. В зависимости от результатов она может быть понижена до тех пор,

пока служащий не начнѐт соответствовать стандартам назначения.

Каждая шкала устанавливает минимальный и максимальный размер оклада

промежуточного уровня. Оплата за неполный рабочий день осуществляется

пропорционально отработанным часам.

Для каждой шкалы оплаты установлено определѐнное количество повышений, на

которые может претендовать служащий, не достигший максимального уровня оплаты по

соответствующей шкале. Повышение производится только компетентными властями,

исходя из адекватности исполнения обязанностей служащим. Первое повышение

производится не ранее, чем через год после поступления на службу, а затем ежегодно,

пока служащий не длостигнет максимального уровня по шкале.

Служащий может также получить дополнительное повышение по шкале, если он

исключительно хорошо выполняет свои обязанности. В то же время, если исполнение

154

обязанностей неадекватно установленным требованиям, он не вправе претендовать на

повышение.

Перед повышением уровня шкалы проводится собеседование, которое включает в

себя обсуждение того, какие обязанности выполнял служащий и каких результатов

достиг, а также обстоятельства, в которых он нес службу. В ходе собеседования могут

также обсуждаться вопросы дальнейшей работы служащего, ожидаемые результаты,

условия дальнейшей работы и дальнейшее личностное развитие служащего.

Если служащий достиг отличных результатов по шкале оплаты, к которой он

относится, компетентные власти вправе номинировать его на получение оплаты по более

высокой шкале. Однако ежегодное повышение по этой шкале производиться не будет.

Если он перестанет справляться со стандартами своей работы, то шкала может быть вновь

понижена.

Служащий, работающий более 57 часов в неделю, может потребовать сокращения

рабочего времени без понижения оплаты. Однако чистая выплата при этом понижается.

Оклад по шкале представляет из себя заработную плату без вычета всех

обязательных налогов и платежей. Фактически получаемые денежные средства выдаются

с учѐтом всех выплат.

Кроме того, служащий имеет право на выплату по возрасту, выплату за

мобильность, выплату отпускных, выплату по окончании рабочего года, единовременную

или периодическую премию, сверхурочные выплаты, выплаты за пребывание в резерве,

выплаты за нахождение в резерве (максимум по шкале 7), доплаты за грязную и вредную

работу, выплаты за исполнение обязанностей депутата, выплаты за услуги срочной

медицинской помощи.

Предусмотрены также специальные выплаты:

- компенсация расходов на переезд к месту службы,

- дорожных расходов на поездки между домом и работой в случае удаленности их

местоположения по отношению друг к другу (касаются расходов на общественный

транспорт),

- командировочные выплаты,

- премии за длительность службы (некоторые из них не облагаются налогом),

- премии по выслуге лет,

- выплаты за дистанционную (теле-) работу,

- посмертные выплаты.

В дополнение к этому служащие могут подать прошение о помещении их

начисляемой заработной платы на 4 года на депозитный счет. При этом проценты,

полученные по депозиту, не будут облагаться подоходным налогом (шкала сбережения

заработной платы).

Во Франции ст. 20 первого закона общего статута публичной службы содержит

положение, согласно которому публичные лужащие имеют право на вознаграждение за

несение службы. Вознаграждение включает жалование, пособие на жилище, семейную

доплату к жалованию, а также прочие выплаты, предусмотренные законодательными или

правительственными актами. К этому добавляются обязательные семейные выплаты.

Размер жалования согласно той же статьи устанавливается в зависимости от чина

служащего и разряда, которого он достиг или должности, на которую он назначен. Кроме

того, публичные служащие охватываются специальными системами пенсионного и

социального обеспечения.

Аналогичные положения предусмотрены в ст. 64 второго закона Общего статута

применительно к государственным публичным служащим, а также в ст. 87 третьего закона

Общего статута применительно к местным публичным служащим. При этом в отношении

последних действуют ограничения на возможность получения иного вознаграждения за

аналогичную работу. Эти положения применяются с момента вступления в действие

системы выплаты вознаграждений за труд новых штатов или должностей.

155

По ст. 88 третьего закона Общего статута местные служащие, исполняющие

обязанности, аналогичные обязанностям государственных служащих, получают

вознаграждение за труд аналогичного максимального размера. Кроме того, коммуны

вправе устанавливать для служащих более высокую демографическую категорию по

общей численности еѐ населения, определяемую путѐм сложения еѐ постоянного

населения со средней численностью туристического населения, при этом последняя

определяется по критериям способности к приѐму населения, установленным в Кодексе

коммун.

Кодекс по управлению гражданской службой Великобритании в главе 7

предусматривает положения о выплатах и пособиях гражданских служащих.

П. 7.1. касается вознаграждения персонала, порядок и условия выплаты которого

департаменты и агентства определяют самостоятельно (за исключением пенсий и выплат

старшей Гражданской Службе). При этом должны быть соблюдены следующие условия

(п. 7.1.2):

- департаменты и агентства обязаны разработать критерии вознаграждений с

учѐтом бизнес нужд, правительственной политики и оплаты труда в публичном секторе и

на гражданской службе. Данная деятельность должна осуществляться под общественным

контролем. Критерии вознаграждения должны разрабатываться с учетом критериев

организационных изменений и системы поощрений и быть построены в соответствии со

следующими ключевыми принципами:

- оценка денежных средств из счетов на оплату,

- финансовый контроль счетов на оплату,

- гибкость системы выплат,

- тесная и эффективная связь между выплатами и выполнением обязанностей.

Существенные изменения в оплате и критериях могут быть осуществлены только с

одобрения Секретариата Кабинета и с соблюдением его ограничений. В целом новые

критерии к оплате вводятся раз в три года (п.7.1.4.) с соблюдением принципов Кодекса

практики равной оплаты Комиссии равных возможностей, которая даѐт оценку

изменѐнным критериям и отправляет копию этого документа в Секретариат Кабинета.

Департаменты и агентства обязаны вести обзор требований, которые периодически

разрабатывает Секретариат Кабинета (п. 7.1.5.).

Поскольку изменения в структуре оплаты могут сказаться на назначаемой пенсии,

департаменты и агентства обязаны принимать это во внимание и учитывать при

проведении изменений.

Департаменты и агентства также могут делать своим сотрудникам подарки в

натуральном виде за отличную работу, повышение командного духа и выдающийся вклад

(п. 7.1.7.). Однако эти подарки должны соответствовать следующим критериям:

- быть разумными и соответствовать уровню длостигнутого успеха,

- не касаться потенциальных кофронтационных вопросов и собственности

(например, использование служебного транспорта в личных целях),

- не удовлетворять просьб о каких-либо конкретных особенных товарах и услугах.

Согласно п. 7.1.8. департаменты и агентства должны также учитывать условия

совершения авансовых платежей, добровольных отчислений из заработной платы, а также

оплаты аренды правительственного имущества.

Размер заработной платы Старшей Гражданской Службы ежегодно

устанавливается Секретариатом Кабинета (п.7.1.10-7.1.16).

В Китае на основании ст. 73 Закона о государственных должностных лицах

установлена унифицированная система заработной платы, которая объединяет должности

и ранги, применяемые к гражданским служащим. Она строится на принципе

«распределения по работе» с учѐтом таких факторов как функции, способности,

конкретные достижения, стаж, а также разумное неравенство рангов с различными

функциями.

156

Согласно ч. 3 этой же статьи механизм повышения заработной платы

устанавливается государством, однако она не указывает, каким именно образом.

Ст. 74 указывает, что вознаграждение включает в себя базовую оплату, пособия,

субсидии и премии. Гражданский служащий может также получать дополнительные

региональные пособия, пособия за сложность и удаленность региона, субсидии,

применяемые к особенной работе и иные пособия, установленные законодательством.

Гражданский служащий может также получать пособия на жилище и медицинское

обслуживание, а те, чьи результате в работе оцениваются как отличные и компетентные,

могут претендовать на премию в конце года.

Вознаграждение может выплачиваться как единовремено, так и на периодической

основе.

Согласно ст. 75 уровень заработной платы гражданского служащего должен

соответствовать национальному экономическому развитию и социальному прогрессу. Для

определения этих показателей создаѐтся система исследования заработной платы, в

рамках которой периодически сравнивается уровень заработной платы гражданских

служащих и работников предприятий для недопущения ущемления интересов


Расходы на заработную плату согласно ст. 79 Закона должны быть включены в

фискальный бюджет.

В японском законе вопросам заработной платы посвящена часть 4. Ст. 62 Закона

указывает, что заработная плата служащих должна соответствовать их служебным

обязанностям и ответственности.

В ст. 63 указывается, что заработная плата основана на правилах этого закона и не

допускается выдача каких-либо других денежных сумм и ценных предметов. Обязанность

по проведению исследований и изучений, направленных на выработку правил заработной

платы, лежит на Палате по делам персонала.

Согласно ст. 64 правила должны содержать шкалу заработной платы на

государственной уровне с учѐтом расходов на жизнь, заработной платы в частном секторе

и другие существенные обстоятельства, а также установлен размер заработной платы на

государственном уровне по каждому разряду и служебному классу.

Кроме того, согласно ст. 65 Закона в правилах также определяются:

- положение о критериях повышения заработной платы на государственном уровне

в пределах одного и того же разряда или служебного класса,

- положения о заработной плате в том случае, когда к данной официальной

должности впервые применяется система должностей и служебных уровней,

- положения о заработной плате при несении службы за пределами установленного

времени, в ночное время и выходные дни,

- положение о дополнительных выплатах за несение службы в особых районах,

опасные работы и другие специальные виды службы,

- положения о корректировке Палатой заработной платы в зависимости от числа

членов семьи, состоящих на иждивении, при занятии официальной должности, не

требующей постоянного несения службы, или официальной должности, на которую

ведомство полностью или частично предоставляет необходимое для жизни обслуживание,

либо при других особых условиях службы.

Эти критерии разрабатываются с учѐтом срока пребывания на службе,

способностей к несению службы и других относящихся к службе условий.

Согласно ст. 67 Закона Палата проводит исследования в области заработной платы

каждый раз, когда она признаѐт необходимым повышение или понижение заработной

платы. Она же готовит проект изменений в правила.

Порядок выплаты заработной платы регулируется ст. 68-70 и всключает в себя:

- порядок ведения реестра заработной платы,

- порядок проверки реестра заработной платы,

157

- принятие мер при обнаружении выплаты заработной платы с нарушениями.

В Южной Корее ст. 46 Закона о государственных публичных должностных лицах

устанавливает следующие принципы определения вознаграждения:

- вознаграждение определяется в зависимости от ранга, должности или класса

обязанностей, а также комплекса обязанностей и уровня ответственности,

- вознаграждение определяется с учѐтом стандартов уровня жизни общественности,

уровня цен и других обстоятельств. Кроме того, должны быть приложены усилия для

выравнивания уровня вознаграждения с заработными платами частного коммерческого

сектора,

- должен быть соблюден баланс в уровне вознаграждения в карьерной и

некарьерной службе,

- уровень заработной платы в вознаграждении определяется Декретом Президента,

за исключением случаев, прямо определѐнных законом,

- не могут выплачиваться никакие иные денежные средства либо передаваться

иные ценности, кроме тех, которые входят в вознаграждение, если иное не установлено

законом.

В Декрете Президента о вознаграждении согласно ст. 47 должны быть определены

следующие положения:

- заработная плата, классы заработной платы и вопросы повышения заработной

платы,

- пособия,

- методы платежа, расчѐта и выплаты вознаграждения.

Вопросы выплаты особых пособий и премий, а также особые повышения

заработной платы устанавливаются иными подзаконными актами.

В случае излишне либо неправомерно выплаченного вознаграждения оно может

быть возвращено в пределах суммы двойного вознаграждения.

Положения, касающиеся типов вознаграждения и дополнительных сумм,

определяются Декретом Президента.

Ст. 48 предусматривает компенсационные выплаты за фактически понесенные

расходы, связанные с несением службы, ст. 49 – вознаграждение лицу, уволенному из

института, отличного от государственного агентства.

Среди иных мер поощрения следует отметить предусмотренный ст. 74-2 почетный

выход на пенсию.

В Малайзии вопросы заработной платы законодательно достаточно подробно

урегулированы в ч. 4 Положения для публичных должностных лиц.

В п. 25 Положения указывается, что для впервые назначаемых на службу лиц

заработная плата определяется по схеме службы, но с учетом имеющегося опыта работы

он может превышать минимально установленный. При этом должна быть сохранена

обычная практика в отношении ежегодного изменения заработной платы. Данные

положения применяются как к должностным лицам, не получившим подтверждение, так и

к переназначаемым должностным лицам.

При изменении схемы службы соответствующим образом изменяется и уровень

заработной платы в пределах шкалы новой схемы службы. При этом непосредственно

перед сменой схемы службы должна быть полностью выплачена заработная плата по

предыдущей схеме службы.

В особых случаях, предусмотренных п. 26, Комиссия может назначить иную

определѐнную заработную плату служащему, обладающему особой квалификацией или

способностими к службе либо при иных обстоятельствах, специально оговоренных

Правительством.

П. 27 предусматривает, что заработная плата ежегодно должна повышаться как для

постоянных, так и для временных служащих. В то же время Генеральный директор

158

гражданской службы может в отдельных случаях определить дату изменения зарплаты с

учѐтом особых обстоятельств.

В отношении откомандированных служащих вопрос об изменении заработной

платы решается Комиссией.

В любом случае при изменении заработной платы должны учитываться годовые

показатели работы должностного лица и иные условия, периодически определяемые Янг

ди-Пертуан Агонгом.

18. Подготовка, переподготовка и повышение квалификации государственных

служащих

По п. 7. секции 2301 5 раздела Свода законов США служащие должны быть

обеспечены эффективным образованием и обучением в случаях, если такое образование и

обучение приведѐт к лучшей корпоративной и индивидуальной производительности.

Таким образом, возможность получения дополнительного образования и повышения

квалификации является одним из базовых принципов системы заслуг в США.

Вопросами обучения и повышения квалификации гражданских служащих ведает

Управление по руководству персоналом (секции 101-103, 201, 202, 302, 303, 401, 402,

501).

Согласно п. 9 секции 3 раздела 5 Свода законов США правительственная

программа повышения квалификации должна включать в себя переподготовку

сотрудников для должностей в других агентствах во избежание сокращения штата и

потерь накопленных знаний и опыта, которыми обладает данные сотрудник.

Кроме того, вопросам подготовки служащих в Своде законов США посвящены

секция 304 и глава 41.

Секция 4102 определяет перечень учреждений, к которым не применяются правила

этой главы о повышении квалификации.

Секция 4103 указывает, что программы повышения квалификации служащих

создаются, реализуются и управляются в целях повышения экономности и эффективности

работы агентства, повышения стандартов исполнительной деятельности служащих до

максимально возможного уровня профессионализма. Обязанность по созданию таких

программ лежит на главе каждого агентства, который задействует для этого как

правительственные, так и неправительственные ресурсы.

Программы и планы их реализации должны соответствовать следующим

принципам:

- соответствие принципам, стандартам и требованиям законодательства (в

частности, установленным Управлением по руководству персоналом),

- предусматривать адекватный административный контроль со стороны надлежаще

уполномоченных властей,

- предусматривать меры поощрения самообразования служащих посредством

признания результативного повышения профессионализма, навыков и способностей

служащего.

Кроме того, эта же секцию определяет, что программы повышения квалификации

одновременно могут задействовать несколько агентсв.

В ходе реформы 1978 года эта секция была также дополнена положениями,

согласно которым до введения разработанной программы в действие глава агентства

обязан получить одобрение со стороны Управления по руководству персоналом с

указанием потенциально ожидаемых результатов и возможностей применения этой

программы в других агентствах.

При отборе кандидатов на повышение квалификации глава агентства должен

учитывать:

159

- возможности дальнейшего развития навыков, знаний и умений служащего на его

возможной новой должности,

- способность служащего развивать навыки и получать знания, необходимые для

занятия новой должности,

- выгоду Правительства от результатов переподготовки работника в федеральной

службе.

Порядок использования правителдьственных ресурсов в процесс повышения

квалификации определѐн в секции 4104 Свода законов США. Принципами такого

использования являются практическая направленность переподготовки и контроль за этим

процессом со стороны агентсва, а также стремление вовлечь в процесс повышения

квалификации и переподготовки служащих других агентсв.

Следующая секция 4105 регулирует вопросы использования неправительственных

ресурсов в процессе повышения квалификации служащих. При этом указывается, что

такая деятельность должна осуществляться на основании соглашения, заключаемого

главой агентсва, с учѐтом прозрачности процедур выбора предоставляющей услугу

организации и оценки потребностей в привлечении внешних научных, технических,

административных и иных профессиональных сотрудников. Возможности для

использования неправительственных ресурсов в процессе повышения квалификации

гражданских служащих ограничены положениями секций 4106 и 4107.

Перед прохождением повышения квалификации согласно секции 4108 служащий

дает письменное согласие на то, что он продолжит свою работу в агентсве в течение как

минимум троекратного срока пребывания на повышении квалификации и в случае его

досрочного увольнения оплатит Правительству стоимость повышения его квалификации.

При повышении квалификации согласно секции 4109 агентсов берет на себя

следующие расходы на реализацию программы повышения квалификации6

- оплата всей или части заработной платы (без учета сверхурочного времени,

выходных и ночных работ) служащему за весь период пребывания на повышении

квалификации,

- оплата или компенсация служащему и ближайших членов его семьи всех или

части расходов, связанных с пребыванием на повышении квалификации (транспортные

расходы, служащего и его семьи, пользование библиотеками, лабораториями, закуп

необходимой литературы и другие услуги). Вопрос об оплате участия во встречах,

получения поощрений и других расходов разрешается по правилам секций 4110 и 4111.

Денежные средства, необходимые для обеспечения всех этих выплат должны быть

предусмотрены в бюджете согласно секции 4112.

Глава агентсва ежегодно отчитывается перед Управлением по руководству

персонала о реализованных программах повышения квалификации и понесенных в связи с

этим расходах (секция 4113). В этот отчет также включается информация о

необходимости пересмотра программы повышения квалификации и использования в

связи с этим неправительственных ресурсов (секция 4114).

Управление по руководству персоналом собирает информацию относительно

программ, планов и методик повышения квалификации (секция 4115), оказывает

содействие в их реализации 9секция 4116), администрирует и координирует общий

процесс повышения квалификации служащих (секция 4117), а также разрабатывает

связанные с этим регулятивные положения (секция 4118).

Федеральный закон «О государственной гражданской службе Российской

Федерации» в ст. 61 определяет порядок профессиональной подготовки кадров для

гражданской службы, которая осуществляется в образовательных учреждениях высшего

профессионального и среднего профессионального образования под координационным

руководством органов управления государственной службой.

Подготовка осуществляется в соответствии с договором на обучение, заключаемым

между государством и гражданином в соответствии с законодательством Российской

160

Федерации, и содержащим обязательство последующего прохождения гражданской

службы после окончания обучения в течение определѐнного периода. Договор также

может предусматривать (в случае согласия образовательного учреждения) осуществление

практики и стажировки обучающегося.

Кроме того, ст. 62 Закона предусматривает возможность получения гражданским

служащим дополнительного профессионального образования в виде переподготовки,

повышения квалификации или стажировки. При это последняя может проводиться как

самостоятельно, так и в сочетании с другими видами дополнительного

профессионального образования.

Согласно п. 3 ст. 62 Закона профессиональная переподготовка, повышение

квалификации и стажировка гражданского служащего осуществляются в течение всего

периода прохождения им гражданской службы.

Основанием для направления гражданского служащего на профессиональную

переподготовку, повышение квалификации или стажировку являются:

1) назначение гражданского служащего на иную должность гражданской службы в

порядке должностного роста на конкурсной основе;

2) включение гражданского служащего в кадровый резерв на конкурсной основе;

3) результаты аттестации гражданского служащего.

Повышение квалификации гражданских служащих осуществляется не реже одного

раза в три года в имеющих государственную аккредитацию образовательных учреждениях

высшего профессионального и среднего профессионального образования. Стажировки

осуществляются в государственных органах или других специально определѐнных

организациях.

Дополнительное профессиональное образование может осуществляться с отрывом,

с частичным отрывом или без отрыва от гражданской службы как в самой Российской

Федерации, так и за еѐ пределами. Его вид, форма и продолжительность устанавливаются

представителем нанимателя в зависимости от группы и категории должности гражданской

службы, замещаемой гражданским служащим, в порядке, определяемом Президентом


По результатам получения дополнительного профессионального образования

выдаѐтся подтверждающий документ государтсвенного образца, который является

основанием для преимущественного включения в гражданского служащего в кадровый

резерв на конкурсной основе или продолжения замещения гражданским служащим

должности гражданской службы.

Ст. 63 Закона определяет условия и порядок представления государственного

заказа на дополнительное профессиональное образование, который включает в себя:

1) государственный заказ на профессиональную переподготовку гражданских

служащих;

2) государственный заказ на повышение квалификации и стажировку гражданских

служащих.

Размещение указанного государственного заказа осуществляется

государственными органами на конкурсной основе в образовательных учреждениях

профессионального образования, имеющих лицензию на проведение профессиональной

переподготовки и повышения квалификации гражданских служащих и государственную

аккредитацию.

Размещение указанного государственного заказа осуществляется

государственными органами по согласованию с соответствующим органом по

управлению государственной службой с учетом функций государственных органов и их

специализации, а также с учетом профессионального образования по должностям

гражданской службы, замещаемым в этих государственных органах.

Государственный заказ на профессиональную переподготовку, повышение

квалификации и стажировку федеральных гражданских служащих, включая порядок его

161

размещения, объем и структуру, утверждается Правительством Российской Федерации

после вступления в силу федерального закона о федеральном бюджете на

соответствующий год. Аналогичные положения принименяются к государственному

заказу на дополнительное профессиональное образование гражданских служащих

субъектов Российской Федерации.

Государственный заказ субъекта Российской Федерации на профессиональную

переподготовку, повышение квалификации и стажировку гражданских служащих

субъекта Российской Федерации, включая порядок его размещения, объем и структуру,

утверждается законом или иным нормативным правовым актом субъекта Российской

Федерации с учетом положений настоящей статьи.

Размещение государственного заказа на профессиональную переподготовку,

повышение квалификации и стажировку гражданских служащих осуществляется с учетом

программ развития государственной службы.

В Голландии под повышением квалификации понимаются основные курсы,

учебные программы и т.п., направленные на развитие общих или специальных навыков,

необходимых для занятия конкретной должности. Это является важным фактором в

подтверждение того, что гражданский служащий хорошо исполняет свои обязанности в

настоящее время и будет делать это в будущем.

В зависимости от ситуации расходы, понесенные служащим в связи с участием в

программе повышения квалификации, могут быть возмещены ему полностью либо

частично. При этом условия возмещения расходов зависят от степени обязательности

участия в курсе, а также его практической значимости для осуществляемой служащим

деятельности.

При этом для участия в курсах повышения квалификации служащему

предоставляется учебный отпуск.

Так, например, расходы на участие в обязательных курсах возмещаются в полном

объеме и работнику предоставляется отпукс с сохранением полной заработной платы с

учетом необходимости присутствия на занятиях и экзаменах и т.д.

Стоимость курсов, которые способствуют достижению договорных карьерных

целей, возмещается в полном объеме, но учебный отпуск с полным сохранением

заработной платы предоставляется только на половину времени, необходимого для

участия в курсе. Для других курсов может быть возмещена половина расходов, а учебный

отпуск с сохранением заработной платы предоставляется лишь на 25% от необходимого

времени.

В то же время если по вине служащего он не может завершить курс повышения

квалификации или пройти его успешно либо если он уходит со службы в период

повышения квалификации или в течение 3 лет после этого, то оплата повышения

квалификации производится за его счѐт.

Из этого правила есть исключение: если после ухода со службы работник имеет

право на получение пособия по безработице, нетрудоспособности, иных выплат, пенсии

по старости либо если он является кандидатом на повышение по службе за пределами

центрального государственного сектора, он не возмещает расходы, понесенные в связи с

повышением его квалификации. Кроме того, не возмещают эти расходы временно

назначенные на должность гражданские служащие при условии, что они начали в течение

месяца со дня прекращения временного назначения работать в другом секторе


Кроме того, в качестве содействия в повышении квалификации со стороны

работодателя гражданский служащий может принять участие в специальной IKAP схеме,

отказаться от некоторых условий повышения квалификации взамен получения

освобожденного от налогов пособия на обучение или профессиональную подготовку. В

этом случае условия будут менее строгими.

162

В Великобритании существует специальная программа, предусмотренная разделом

1.5. Кодекса по управлению гражданской службой – Программа Быстротечного Развития.

Она направлена на подготовку и развития лиц, которые обладают потенциалом к

быстрому продвижению по службе и занятию должностей Старшей Гражданской

Службы. В программу вовлекаются:

- центральные департаменты,

- дипломатическую службу,

- участников аналогичной программы на европейском уровне,

- участников аналогичной программы в области науки и инженерии,

- клерков в Парламенте.

Указанный раздел Кодекса регулирует порядок вхождения в программу,

процедуры отбора кандидатов на участие в ней, возрастные ограничения, процедуры

избрания открытым конкурсом и назначения на участие в программе, порядок

прохождения испытательного срока по программе и последствия недостижения еѐ

результатов.

П. 1.5.16 определяет, что все департаменты, в которых занят персонал,

учавствующий в Программе Быстротечного развития, обязаны предоставить этим

участникам условия и возможности для подготовки и развития, направленные на создание

индивидуальных наилучших возможностей для продвижения за счѐт программы к

старшей гражданской службе.

Рекомендованными элементами подготовки и развития при этом являются:

- участие в корпоративных мероприятиях по официальному введению в должность

и обзору карьеры,

- предоставление обратной связи по индивидуальным отчѐтам в целях развития,

- ежегодный контракт на развитие, основанный на непосредственных потребностях

развития и компетенции старшей Гражданской Службы,

- удостоверение в том, что линейные управляющие участниками программы

Быстротечного Развития получили соответствующие руководящие указания по

управлению Программой и стремятся к личностному развитию,

- минимум 15 дней внерабочей учѐбы на одно лицо в год,

- командирование средней продолжительностью в 12 месяцев, которое включает в

себя изучение опыта работы, обзор работы с клиентами, проектное управление и

управление человеческими ресурсами, выработку политики и службу министров,

- возможность работать в другом департаменте или секторе не менее трѐх месяцев,

- возможность завершить полный курс подготовки и развития, даже если нужда в

этом возникла лишь после продвижения по службе.

По завершении участия в Программе служащий может стать кандидатом на Схему

Прямого Назначения, как это предусмотрено в п. 1.5.17 Кодекса.

В разделе 2 Кодекса, посвященном реализации политики равных возможностей, п.

2.1.6 указывает, что в ходе мониторинга реализации этой политики среди прочего

проверяется уровень доступности повышения квалификации гражданских служащих в

департаментах и агентствах.

В разработке курсов повышения квалификации для всех служащих согласно п.

3.1.6 могут принимать участие профсоюзные организации гражданских служащих.

Согласно данным официального сайта Внутренней Гражданской Службы

Великобритании (http://www.civilservice.gov.uk/about/improving/government-skills) 1 апреля

2011 года была создана новая организация Обучение Гражданской Службы, которая в

настоящее время осуществляет разработку и реализацию программ обучения всей

гражданской службы. При этом она пользуется Общим Расписанием Занятий, основанных

в рамках Программы Профессиональные Навыки для Правительства. Программа

включает в себя предоставление информации, советов и руководящих указаний, а также

http://www.civilservice.gov.uk/about/improving/government-skills

163

контакты лиц, которые могут оказать содействие в развитии профессиональных навыков,

необходимых для гражданской службы.

Программа пронизывает все уровни службы и включает в себя три блока6

- лидерство,

- ключевые навыки,

- профессиональные навыки (с учѐтом профессии и роли).

Участие в программе также подразделено на группы:

- Генеральные директора,

- Исполнительные директора,

- служащие 6 и 7 уровня,

- все остальные служащие.

С помощью этой программы, участниками которой являются все гражданские

служащие, служащий определяет, какие конкретно навыки ему необходимо развивать.

В любом случае согласно п. 8.2.6. Кодекса департамент или агентство

конпенсирует транспортные расходы до места проведения курса повышения

квалификации и обратно, а также визиты домой в выходные и праздничные дни.

Французский Общий статут публичных служащих в ст. 22 первого из входящих в

него законов признаѐт за публичным служащим право на постоянную подготовку.

Порядок проведения такой подготовки устанавливается особыми статутами. Однако

первый закон обязывает служащих присутствовать на занятиях по профессиональному

обучению.

Ст. 21 этого же Закона указывает, что на период профессиональной подготовки

служащему предоставляется отпуск на профессиональное обучение. То же самое

предусмотрено в ст. 34 второго закона, а также ст. 57 третьего закона Общего статута.

По общему правилу вопросами профессионального образования местных

публичных служащих ведают Национальный центр местной публичной службы. Ему

оказывает содействие Совет по ориентации, который разрабатывает ежегодные

образовательные планы и программы.

В Германии вопрос о подготовке, переподготовке и повышении квалификации

гражданских служащих находится в ведении Федерального комитета по кадрам и

решается в случае необходимости, исходя из того, что существует практический принцип

"пожизненного назначения", а продвижение по службе основано на системе заслуг.

Для высших гражданских служащих предусмотрена обязательная подготовка по

вопросам права по университетской программе, а для всех остальных – по программе

административного колледжа. Как правило, подготовка осуществляется без отрыва от

службы.

В Китае вопросам профессиональной подготовки посвящена гл. 10 Закона о

гражданском служащем.

Согласно ст. 60 обязанность по осуществлению категоризированных и основанных

на рангах мероприятий по повышению квалификации с учетом функций и обязанностей

гражданского служащего и необходимости улучшения качества служения лежит на

органе. Государство обязано учреждать специальные институты повышения

квалификации гражданских служащих, а орган вправе в случае необходимости привлекать

к этому процессу иные внешние организации.

По ст. 61 впервые вновьназначенные гражданские служащие обязаны проходить

профессиональную подготовку, организуемую органом. Для служащих повышенных в

должности до лидирующей службы прохождение повышения квалификации обязательно

до момента вступления в должность или в течение одного года с момент занятия этой

должности.

Для лиц, занятых в несении особой службы, должны проводиться специальные

курсы повышения квалификации. Внутренние курсы повышения квалификации

обязательны для всех гражданских служащих.

164

Время, периодичность и условия проведения курсов повышения квалификации

определяются административным департаментом гражданских служащих в силу ст. 62

Закона. При этом ведется учетная регистрация, а по завершении курсов служащие

обязаны сдать экзамен, результаты которого являются основой для назначения или

продвижения по службе.

Японcкий Закон о государственных публичных должностных лицах не

предусматривает каких-либо положений относительно процедуры повышения

квалификации. В то же время ст. 73 части 5 (потенциал) говорит, что в целях проявления и

усиления служебного потенциала служащих премьер-министр и руководители

причастных ведомств должны разрабатывать среди прочего планы обучения служащих на

курсах. Часть 2 этой же статьи возлагает ответственность за комплексное планирование,

координацию и контроль за этим процессом на Палату по делам персонала.

В Малайзии вопрос о повышении квалификации законодательно не урегулирован.

В то же время на практике этим вопросом занимается Национальный институт публичной

администрации, который проводит курсы профессиональной подготовки для всей

публичной службы. Программы его обучения подчеркивают требования планирования и

внедрения программ успешного развития, курсы администратиров и персонала по

реформированию, финансовому и экономическому управлению, компьютерной

грамотности, публичной политике. Повышением квалификации в области международных

отношений с 1992 года занимается Институт Внешней службы32

.

В южнокорейском Законе вопросам образования и повышения квалификации

посвящена ст. 50. В ней указано, что для развития знаний, техники и способностей к

исполнению обязанностей все публичные должностные лица, включая находящихся на

испытательном сроке, обязаны проходить обучение и повышение квалификации в

соответствии с условиями, определѐнными законодательством.

Общее планирование и координацию такого образования и профессиональной

подготовки путем содействия каждому агентству оказывают Генеральный секретарь

Национальной Ассамблеи, Директор Секретариата Суда администрации, Генеральные

Секретари Конституционного Суда и Национальной Избирательной Комиссии либо

Министр Публичной Администрации и Безопасности.

Ответственность за развитие способностей персонала несут руководитель

агентства и должностные лица, занимающие руководящие должности.

Результаты обучения и повышения квалификации лежат в основе системы

управления персоналом. В частности они влияют на вопросы увольнения (ст. 32-4) и

назначения (ст.ст. 32-5, 39).

19. Социальная защита государственных служащих

Федеральный закон «Об основах государственной службы Российской Федерации"

в ст. 15 устанавливает различные гарантии, применяемые ко всем государственным

служащим. В перечне этих гарантий основную социальную нагрузку несут следующие

гарантии:

- ежегодный оплачиваемый отпуск;

- медицинское обслуживание его и членов семьи, в том числе после выхода его на

пенсию;

- сохранение денежного содержания на период подготовки, переподготовки и

повышения квалификации;

- пенсионное обеспечение за выслугу лет и пенсионное обеспечение членов семьи

государственного служащего в случае его смерти, наступившей в связи с исполнением им


32

United Nations Network in Public Administration and Network – Changing context of Government. (2004)

165

- обязательное государственное страхование на случай причинения вреда здоровью

и имуществу в связи с исполнением им должностных обязанностей;

- обязательное государственное социальное страхование на случай заболевания или

потери трудоспособности в период прохождения им государственной службы;

- защита его и членов семьи от насилия, угроз, других неправомерных действий в

связи с исполнением им должностных обязанностей в порядке, установленном

федеральным законом.

- в специально оговоренных законами случаях предоставление жилой площади,

служебного транспорта или денежной компенсации транспортных расходов;

- в специально оговоренных законом случаях возмещение расходов и иные

компенсации в связи со служебными командировками, с приемом на государственную

службу, переводом на государственную должность государственной службы в другой

государственный орган, направлением на государственную службу в другую местность, а

также возмещение связанных с этим транспортных расходов и расходов на оплату жилья.

Расходы, связанные с предоставлением гарантий производятся за счет средств

соответствующих бюджетов.

Ст. 18 регулирует порядок предоставления различного рода отпусков, в том числе

оплачиваемых и не оплачиваемых.

Согласно ст. 19 государственный служащий имеет право на получение пенсии за

выслугу лет, назначенной в соответствии с федеральным законом. В случае смерти,

связанной с исполнением государственным служащим должностных обязанностей, в том

числе наступившей после увольнения его с государственной службы, члены семьи

умершего имеют право на получение пенсии по случаю потери кормильца. Условия,

порядок назначения и выплаты указанной пенсии определяются федеральным законом.

Ст. 20 определяет стаж государственной службы государственного служащего,

дающий право на получение надбавки за выслугу лет, дополнительного оплачиваемого

отпуска, назначение пенсии за выслугу лет и выплату денежного вознаграждения при

выходе на пенсию.

Федеральный закон «О государственной гражданской службе Российской

Федерации» устанавливает меры социальной защиты, приеняемые к гражданским

служащим:

- разграничивает служебное время и время отдыха (ст. 45),

- устанавливает различные виды отпусков, в том числе как средства реализации

права на отдых (ст. 46),

- устанавливает одлжностной регламент работы (ст. 47),

- определяет гарантии, аналогичные предусмотренным в Федеральном законе «Об

основах государственной службы Российской Федерации» (ст. 52),

- определяет дополнительные гарантии для государственных гражданских

служащих (ст. 53), в том числе транспортное обслуживание, компенсацию за

использование личного транспорта в служебных целях и иные компенсации понесенных в

связи со служением расходов, замещение иной должности гражданской службы при

реорганизации или ликвидации государственного органа либо сокращении должностей

гражданской службы, единовременную субсидию на приобретение жилой площади один

раз за весь период гражданской службы в порядке и на условиях, устанавливаемых

подзаконными актами,

- правила исчисления стажа работы (ст. 54), в том числе необходимого для

получения пенсии на льготных условиях.

В США комплекс мер социальной защиты служащих достаточно обширен и

содержится практически по всему тексту раздела 5 Свода законов США.

Гл. 57 раздела 5 Свода законов США устанавливает условия и правила

произведения компенсационных выплат различного рода транспортных расходов

гражданского служащего, связанных с несением службы:

166

- ежедневные поездки по рабочим вопросам (сек. 5702),

- ежедневные поездки и иные транспортные расходы экспертов, консультантов и

иных лиц, несущих службу без заработной платы (сек. 5703),

- километраж и связанные с его расчѐтом выплаты (сек. 5704),

- воздушная эвакуация больных (сек. 5709).

Порядок произведения расчѐтов и удержаний регулируется секциаями 5705-5708.

Для вновь назначенных служащих, студентов-практикантов и откомандированных

служащих предусмотрен комплекс выплат по компенсации транспортных расходов,

расходов на хранение, транспортные средства и т.д. в секциях 5721-5733.

Отдельно регулируется порядок перевоза останков погибших за рубежом (секции

5741-5742).

Гл. 59 определяет порядок выдачи гражданским служащим различных пособий:

- на форменную одежду (секции 5901-5903),

- на расквартирование и коммунальные платежи (секции 5911-5913),

- за пребывание за рубежом (секции 5921-5926),

- пособия, связанные с условиями и стоимостью жизни на Аляске и за пределами

континентальной части США (сек. 5941),

- пособие по обязательству работать в отдалѐнных районах (сек. 5942),

- пособие по компенсации курсовой разницы иностранных валют (сек. 5943),

- пособие по болезни и смерти служащих, работающих за рубежом (сек. 5944),

- пособие на компенсацию государственной пошлины за нотариальные действия

(сек. 5945),

- оплата членских взносов за участие в служебных встречах (сек. 5946),

- пособия для военных, инженеров и физиков (сек. 5947-5948).

Глава 61 определяет порядок расчета рабочего времени с учѐтом реализации права

на отдых для гражданских служащих. В тех же целях гл. 63 регулирует порядок и условия

предоставления служащим различного рода отпусков:

- ежегодного (с возможностью применения правил о сложении),

- для визита домой, для служащих внешних служб и судоходных команд,

- компенсации за неиспользованный отпуск,

- по болезни,

- в связи с отсутствием (для иностранцев),

- на погребение,

- на участие в качестве присяжного или свидетеля,

- в связи с вражескими действиями за рубежом,

- отпуска для служащих вооруженных сил, полиции, пожарных и т.д.

Гл. 81 раздела 5 предусматривает различного рода компенсации для гражданских

служащих:

- на случай инвалидности или смерти (сек. 8102),

- медицинские страховки (сек. 8103),

- профессиональное переобучение в случае инвалидности (сек. 8104),

- полная и частичная нетрудоспособность (сек. 8105, 8106),

- компенсации вреда (сек. 8108, 8171-8173),

- по потере кормильца (сек. 8109),

- на содержание издивенцев (сек. 8110),

- дополнительные расходы на профессиональную переподготовку (сек. 8111).

Секции 8112-8151 определяют порядок предоставления компенсаций, включая

реализацию права требовать компенсацию, ограничения права на компенсацию, форму и

размер производимых выплат и иные связанные с этим вопросы.

Отдельно регулируются вопросы произведения компенсационных выплат

служащим правоохранительных органов (сек. 8191-8193).

167

Вопросы пенсионного обеспечения гражданских служащих регулируются

подразделом 3 гл. 83 раздела 5 Свода законов США. Он устанавливает, в каких случаях

лицо имеет право получать пенсию, как исчисляется стаж, порядок функционирования

Фонда пенсионного обеспечения гражданских служащих и инвалидов и другие вопросы.

Кроме того, вопросы пенсионного обеспечения урегулированы в большом количестве

разнообразных законов, но наиболее крупная из них предусмотрена Законом о

социальном обеспечении 1935 года, исполнение которого возложено на Администрацию

социального обеспечения на федеральном уровне, хотя большая часть пенсий и пособий

выдаѐтся учреждениями на уровне штатов. По общему правила право на пенсионное

обеспечение по старости наступает с 62 лет.

Для старших руководителей установлен особый порядок пенсионного обеспечения

– они могут выйти на пенсию с 50 лет. Кроме того, у них имеются льготы по отпускам.

Социальная защита гражданских слажащих также включает в себя компенсации по

безработице (гл. 85) страхование жизни (гл. 87) и здоровья (гл. 89).

Служащие могут создавать свои профсоюзы, заключать коллективные договоры с

администрацией, участвовать в принятии решений, затрагивающих их интересы.

В Великобритании гл. 3 Кодекса по управлению персоналом предусматривает

условия создания безопасной и здоровой рабочей среды, в том числе через деятельность

профессиональных союзов, представителей по безопасности и Комитета по безопасности,

а также оказание первой помощи. Департаменты и агентства обязаны представлять отчѐты

о производственных травмах, тяжелых заболеваниях и опасных ситуациях на работе в

соответствии с Правилами 1995 года (SI 1995/3163).

Гл. 9 Кодекса по управлению персоналом устанавливает правила расчѐта рабочего

времени, выходных и посещаемости.

Расчѐтом рабочего времени в целом ведают сами департаменты и агентства, однако

они осуществляют данную деятельность с учѐтом условий, предусмотренных в п. 9.1.2:

- точное определение количества рабочих часов с тем, чтобы можно было

производить раздельный учѐт сверхурочных,

- определение размера выплат за сверхурочную работу,

- определение механизма компенсации времени, затраченного на рабочие поездки,

сверх установленного количества рабочих часов,

- определение порядка представления требования о компенсации.

В п. 9.1.3. предусмотрен порядок зачѐта рабочего времени в стаж, необходимый

для получения пенсии по выслуге лет.

Для служащих Старшей Гражданской Службы минимальное количество рабочих

часов в неделю определено в п. 9.1.4. – 41 час в лондоне и 42 часа – в любом другом

месте. При этом тот же пункт гарантирует ежедневные перерыв на питание не менее 1

часа.

В отношении выходных дней и праздников на департаменты и агентства также

возложены обязательства по соблюдению определѐнных условий (п. 9.2.2). В частности

они обязаны:

- проводить оценку влияния предоставления выходных и отгулов на рабочий

процесс,

- вести учет предоставленных отгулов и выходных.

По п. 9.2.3. они также обязаны устанавливать квалификационные условия, число

выходных дней (отгулов), которыми может воспользоваться персонал, порядок и условия

выплаты компенсации за неиспользованные выходные дни.

П.п. 9.2.4. и 9.2.5. определяют случаи, когда предоставление выходных дней

обязательно:

- День Рождения Королевы,

- членам резервных сил, территориальной армии и кадетских сил,

168

- в соответствии с Правилами 1977 года опредставителях по безопасности и

комитета по безопасности,

- в соответствии с сек. 168-170 Закона об отношениях в сфере труда и

профессиональных союзов 1992 года для активистов профсоюза,

- для исполнения публичных обязанностей по сек. 50 Закона о правах занятости

1996 года,

- молодым людям 1 день в неделю для прохождения обучения в колледже или

аналогичном учебном заведении до достижения ими 18 летия (это условие может быть

изменено по соглашению сторон).

Для служащих Старшей Гражданской Службы ежегодный оплачиваемый отпуск

составляет 30 дней, они имеют право не работать на все официальные праздники плюс два

дополнительных дня в год (п. 9.2.8.).

При установлении правил относительно отпуска по материнству и связанных с

этим компенсаций, департаменты и агентсва должны соблюдать условия,

предусмотренные в п. 9.3.2 Кодекса:

- предоставлять как минимум 3 месяца и 1 неделю оплачиваемого отпуска по

материнству для женщин, работающих на помесячной системе оплаты, и минимум 14

недель – для работающих по недельной системе оплаты,

- удостовериться, что произведены все надлежащие выплаты за материнство,

- предоставить женщине право воспользоваться дополнительным неоплачиваемым

отпуском продолжительностью не менее 41 недели, которая может быть сокращена

только по решению самой женщины.

Мужчинам предоставляется право на 2 дня отпуска по отцовству (п. 9.3.3.).

П. 9.4. регулирует вопросы отсутствия на рабочем месте в период нацичнольных

чрезвычайных ситуаций.

П. 9.5. предусматривает обязанность департаментов и агентств определять

следующие условия отсутствия в связи с нетрудоспособностью по причине по болезни:

- болеющий персонал может не присутствовать на рабочем месте,

- временные пределы, в течение которых отсутствие по болезни будет

оплачиваться,

- надлежащие доказательства отсутствия по причине болезни.

П. 9.5.3. предусматривает перечень действий, которые обязан совершить

департамент и агентство в случае отсутствия члена персонала по болезни.

Отдельно установлены правила отсутствия на работе в связи с травмой, тяжелой

болезнью или насилием на работе (п. 9.6), которые предусматривают возможность

получения компенсации.

В гл. 11 п.п. 11.5-11.10 определены правила относительно пенсионного

обеспечения гражданских служащих:

- при досрочном выходе на пенсию,

- принудительном досрочном выходе на пенсию,

- гибкой системе досрочного выхода на пенсию,

- схемах одонбрения досрочного выхода на пенсию,

- выхода на пенсию с учѐтом актуарного сокращения сроков,

- выхода на пенсию по медицинским причинам (не применяется к сотрудникам

старше 65 лет).

Общий возраст выхода на пенсию составляет 50 лет либо выше, поскольку правила

относительно связанных с этим вопросов разрабатываются самими департаментами и

агентствами. Координационную деятельность в этом вопросе осуществляет Пенсионный

Отдел Гражданской Службы Секретариата Кабинета.

Французские чиновники защищены целым рядом положений Общего статута

публичных служащих Франции. Так, ст. 21 первого закона Общего статута определяет,

что публичные служащие имеют право на:

169

- ежегодные отпуска,

- отпуска по болезни,

- отпуска по беременности и родам и отпуска, связанные с уходом за ребенком,

- отпуска на профессиональную подготовку,

- отпуска на профсоюзную подготовку.

Ст. 23 того же закона определяет, что публичным служащим в период их работы

обеспечиваются условия гигиены и безопасности, позволяющие обеспечить охрану их

здоровья и физической неприкосновенности.

Применительно к государственным публичным служащим социальные гарантии

установлены ст. 34-40 второго закона Общего статута, согласно которым служащий имеет

право:

- на оплачиваемый годовой отпуск, продолжительность которого определяется

декретом Государственного совета,

- на отпуск по болезни продолжительностью до 12 месяцев подряд при

надлежащим образом констатированном заболевании. При этом он сохраняет жалование в

полном объеме в первые 3 месяца болезни, а затем оно снижается наполовину (из этого

правила той же статьѐй предусмотрены исключения). Размер семейной надбавки и

пособия на жилье сохраняется в полном объеме,

- в случае длительной болезни, когда служащий нуждается в постороннем уходе,

он может получить отпуск продолжительностью до 3 лет с созранением полного

жалования в течение 1 года и двукратным уменьшением в последующий период (семейная

надбавка и пособие на жилье сохраняются полностью),

- при туберкулѐзе, психическом заболевании, раке или полиомиелите срок отпуска

может достигать 5 лет с сохранением полного жалования 3 года и половины – 2 года. Если

болезнь по одному из выше указанных пунктов возникла при осуществлении трудовых

обязанностей, то сроки соответственно увеличиваются до пяти и трѐх лет соответственно,

- на отпуск по беременности и родам либо по случаю усыновления на условиях,

определяемых законодательством о социальном обеспечении с полным сохранением

жалования (на 2 года),

- на отпуск на профессиональную учѐбу,

- на отпуск на профсоюзную подготовку сроком до 12 дней в год с сохранением

жалования,

- на отпуск до 6 дней в год служащим моложе 25 лет для участия в деятельности

молодѐжных организаций и организаций народного образования, спортивных федераций

и ассоциаций.

Порядок предоставления всех этих отпусков определяется декретами

Государственного совета.

В случае упразднения должности по ст. 36 второго закона Общего статута

служащий имеет право на назначение на должность своего первоначального штата либо

на создание для него временной дополнительной должности.

В силу положений ст.ст 37-39 некоторые категории служащих вправе просить о

переводе их на режим неполного рабочего времени на определѐнный период на условиях,

определяемых декретами. При этом в силу ст. 40 размеры выплат таким служащим могут

быть сокращены.

К служащим местной публичной службы применяются те же положения,

отражѐнные в ст.ст. 57-60 третьего закона Общего статута.

Кроме того, служащие, получившие инвалидность на службе, приведшую к

постоянной нетрудоспособности, вправе претендовать на пособие, объединяемое с его

окладом (ст. 65 второго закона Общего статута) и быть переведенными на другую работу

в связи с инвалидностью или увечьем (ст. 81-86 третьего закона Общего статута).

Осуществление служащими профсоюзного права регулируется ст. 100 третьего

закона Общего статута (за исключением военнослужащих).

170

Профсоюзы служащих могут обращаться с исками в суда: обжаловать уставы,

подзаконные акты, индивидуальные акты (например, назначение на престижную

должность). Но они не могут обжаловать дисциплинарные взыскания, это вправе делать

лишь сами провинившиеся. Профсоюзы имеют также право участвовать в составе

двухсторонних органов в рассмотрении кадровых вопросов, в том числе и вопросов о

продвижении по службе вести переговоры с правительством об оплате труда, обсуждать

на разных уровнях вопросы об условиях и организации труда. Служащие могут быть

откомандированы для выполнения профсоюзных обязанностей с оплатой их труда из

фонда профсоюзов, иметь отпуска на время профсоюзной учебы, участвовать в рабочее

время в совещаниях. Профсоюзы вправе проводить ежемесячно информационные

совещания продолжительностью до одного часа, пользоваться служебными помещениями,

вывешивать и распространять свои материалы, собирать членские взносы в помещениях

учреждения.

Конституция 1946г. разрешила служащим забастовки, но служащие некоторых

категорий не могут бастовать: полицейские, работники исправительных учреждений,

диспетчера воздушных сообщений.

Однако существуют некоторые ограничения этого права: нельзя проводить

политические забастовки. Запрещаются или ограничиваются забастовки в тех случаях,

когда нужно обеспечить непрерывность публичной службы: неотложной медицинской

помощи, информационных служб радио и телевидения, префектов, машинисток и

телефонисток при них и т.д. Списки категорий служащих, которым запрещено бастовать,

составляются правительством или руководителями служб. Запрещаются также

неожиданные забастовки (о них следует сообщить за 5 дней) и непрерывные забастовки,

когда каждый день бастует часть работников и учреждение в результате парализовано на

протяжении длительного времени. В военное время правительство имеет право

привлекать к обязательному труду целые категории служащих, в том числе и бастующих.

Нарушители закона могут быть привлечены к уголовной ответственности.

Участие служащих в управлении учреждениями осуществляется прежде всего

посредством административных комиссий, технических комитетов и Высшего совета

государственной службы (секции 2 и 3 третьего закона Общего статута). Все это

совещательные двусторонние органы. Они состоят поровну из председателей персонала и

администрации. Комиссии занимаются в основном мерами индивидуального характера

(служебными переводами, повышениями в должности, дисциплиной); комитеты - общими

мерами по организации служб, их деятельностью и уставами; Высший совет –

общенациональными проблемами государственной службы. Участие служащих в

управлении осуществляется также путем обжалования нецелесообразных или

неправомерных действий руководства в административные либо судебные органы.

Служащий также имеет право на пенсию.

Законодательство Германии в области социального положения чиновников

включает в себя:

- Закон об обеспечении чиновников, который регулирует социальное обеспечение

чиновников (пенсию, обеспечение при несчастных случаях);

- Закон о денежном вознаграждении в период отпуска,

- Федеральный закон о командировочных расходах.

Публичным служащим Германии гарантируются выплаты по обеспечению. Они

включают в себя: пенсионное обеспечение и материальную помощь, обеспечение семьи

после смерти публичного служащего, выплаты в случае его исчезновения, несчастных

случаев, переходные выплаты и компенсации в особых возрастных случаях.

Возрастная граница для выхода чиновника на пенсию составляет 65 лет. Этот

возраст может быть в отдельных случаях увеличен до 68 лет.

Публичным служащим гарантируется оплата поездок и переезда с одного места

жительства на другое.

171

Каждый чиновник имеет право на ежегодный отпуск для отдыха с сохранением

полного заработка. Инструкция об отпусках регулирует право на предоставление отпуска

с сохранением оплаты для участия в выборах и референдумах, для борьбы за место в

парламенте, для работы в местных представительных органах, а также для выполнения

почѐтных обязанностей, если этого требует долг перед законом.

Чиновники получают государственную пенсию; служащие и рабочие получают

пенсию на основе договора о социальном страховании.

Для гражданских служащих Голландии установлены социальные гарантии в виде

определения предельной продолжительности рабочего времени. Для занятых полный

рабочий день она составляет 36 часов в неделю с возможным увеличением, но не более 40

часов в неделю. Гражданский служащий также вправе ходатайствовать об изменении

продолжительности рабочего времени.

За время, отработанное сверх установленной для данного служащего нормы

(начиная с 4 избыточных часов), служащий вправе претендовать на получение

компенсационного отпуска либо включение компенсационных часов на счѐт работника в

Схеме пожизненных накоплений (действует с 1 января 2006 года). По достижении 62 лет

служащий может получать за счѐт накопленных компенсационных часов до 25% от них

дополнительного отпуска.

Престарелый персонал имеет право на участие в схеме частичной занятости

(начиная с 57 лет), что обеспечивает возможность продолжения их работы. Частичная

занятость по этой схеме означает процентное сокращение продолжительности рабочего

времени в зависимости от возраста гражданского служащего. Кроме того, участники этой

программы имеют право на участие в Схеме применения гибкой пенсионной системы.

Существует также система обязательных выходных дней (до 3 дней в год), когда

решение об отдыхе принимается централизовано без согласования с рабочим советом. В

эти дни министерство или иное ведомство закрывается и служащие не могут выходить на

работу. Исключение может быть сделано только для тех работников, которые в силу

медицинских причин не могут работать более определѐнного количества часов в день или

неделю.

Служащие, занятые полную рабочую неделю, ежегодно имеют право на 165,6

часов отдыха в год (108 часов в любом случае, а остальные – по договорѐнности). Начиная

с 45 лет к этим часам прибавляются дополнительные часы. Однако при этом следует

учитывать, что если служащий не отработал положенного по его должности времени, он

не вправе претендовать на получение часов отдыха. Это положение не применяется к

отсутствию по причине болезни в течение менее чем 26 дней, отпуску по беременности и

материнству, призывом на военную службу и краткосрочным отлучкам по семейным

обстоятельствам или в связи с усыновлением.

Служащие, занятые неполное время имеют право на пропорциональный отпуск.

В то же время с учѐтом обстоятельств службы конктретного лица

продолжительность отпуска может варьироваться по соглашению с компетентными

властями.

При прекращении службы служащему может быть выплачена компенсация за

неиспользованный отпуск продолжительностью до 2 лет.

С 1 января 2006 года также действует Схема пожизненных накоплений выходных

дней, которые подсчитываются на счету служащего и могут быть использованы. Если

служащий не обратился за их использованием до 62 лет, то это дает ему право на

продление его отпусков до 25% от сохранѐнных дней.

В рамках Схемы пожизненных накоплений, также введенной с 1 января 2006 года,

служащий может в течение жизни накапливать доход на аккумулятивном депозите для

последующего покрытия неоплачиваемых отпусков, пожизненной страховки,

инвестирования в различные институты и т.д. Источниками накопления могут быть

следующие:

172

- заработная плата,

- пособия на выходные дни,

- пособия, выплачиваемые в конце года,

- компенсации за неиспользованный отпуск,

- оплату за сверхурочно отработанные часы.

Ежегодно до максимум 12 % от начисляемой зарплаты может быть

аккумулировано на депозите этой Схемы. Если на 1 января любого года сумма на

депозите превысит 210% от заработной платы предыдущего года, то в этом году

служащий не сможет делать отчисления на депозит. Данная схема не влияет на размер

пенсии служащего.

При этом нельзя в одном и том же году принимать участие в обеих схемах

(пожизненного накопления выходных дней и пожизненного сбережения). Существуют и

некоторые другие ограничения, связанные с возможностью использования

аккумулированных на депозите средств.

Гражданские служащие Голландии имеют право на отпуск по беременности и

материнству (не менее 16 недель) либо отцовству (в зависимости от отработанных часов с

сохранением до 75% заработной платы)33

.

В случае необходимости осуществления ухода за родственниками или

возникновения других непредвиденных семейных обстоятельств, гражданский служащий

может взять экстренный отпуск до 1 дня.

Право на краткосрочный отпуск по заботе о родственниках возникает в случае их

тяжелой болезни с необходимостью ухода за ними. Продолжительность этого отпуска не

должна превышать двойной продолжительности установленной для этого служащего

рабочей недели.

С 1 июня 2005 года вступил в силу закон, позволяющий служащему брать

оплачиваемый или неоплачиваемый, условный или безусловный долгосрочный отпуск по

уходу за супругом, ребенком или родителем. При этом применению подлежат следующие

условия:

- в год этот отпуск не может превышать шестикратного размера рабочей недели,

определѐнный для этого служащего,

- отпуск должен быть использован в течение 12 недель,

- максимальное число часов отпуска в неделю должно быть не более половины

рабочих часов в неделю.

Заявление о выходе в такой отпуск должно быть подано компетентному

руководтсву в письменной форме за 2 недели о выхода.

Отпуска также могут быть получены в связи с усыновлением (удочерением)

ребенка в Нидерландах или за рубежом, на воспитание ребенка, в период публичных

праздников, либо по соглашению с компетентными властями может быть получен

специальный отпуск в связи с :

- участием в профсоюзной деятельности,

- переездом,

- переводом на другую работу,

- поиском домоуправителя,

- семейными обстоятельствами,

- вступлением в брак,

- смертью близких родственников и т.д.

Служащие имеют право на медицинское обслуживание по месту работы, на

сохранение заработной платы в течение первых 2 лет продолжительной болезни в

порядке, определѐнном Законом о Продлении обязательств по выплате заработной платы

33

См. Закон о Работе и Заботе, вступивший в силу с 1 января 2009 года.

173

от 1 января 2004 года, на обеспечение после 2 года продолжительной болезни в

соответствии с Законом о Работе и Доходах.

1 января 2006 года была принята Схема гибкой пенсии и пенсионного обеспечения,

согласно которой служащий может выйти на пенсию в возрасте от 60 до 70 лет. Гибкая

пенсия состоит из 3 компонентов: базовая (фиксированная), накопительная (зависит от

стажа, уровня дохода, сделанных отчисление и др.) и дополнительная (накапливается по

Схеме пожизненного сбережения).

За каждый год службы служащий имеет право на пенсию по нетрудоспособности,

которая зависит от стажа, уровня аккумулирования средств, ежегодного дохода и части

неиспользованной (недополученной) заработной платы.

По Схеме гибкой пенсии и пенсионного обеспечения различается подход к

исчислению пенсии лицам, рождѐнным до 1950 и после 1949 года.

Супруги заболевшего или бывшего гражданского служащего имеют право на

получение пенсии супруга (отменяется в случае развода), а больные дети до 21 года,

потерявшие родителей – на пенсию по сиротству.

В Китае ст. 76 Закона о гражданском служащем указывает на наличие у

государства обязательства обеспечивать благополучие гражданского служащего с учѐтом

экономического и социального развития. Для реализации этой задачи к гражданским

служащим применяется система рабочих часов, он может получить выходные дни,

установленные государством, а за сверхурочные часы работы он имеет право получить

дополнительные выходные дни.

Ст. 77 предусматривает систему страховки служащего на случай

нетрудоспособности, болезни, производственной травмы, рождения ребенка или

безработицы. В случае производственных заболеваний и травм гражданский служащий

также имеет право на компенсацию.

По ст. 78 органам запрещено заниматься самовольной политикой в области

заработной платы, страховки и социального обеспечения гражданких служащих, а также

задерживать или уменьшать выплату заработной платы.

Все расходы, связанные с социальным обеспечением и гарантиями гражданским

служащим, гарантируются и покрываются за счѐт государственного бюджета.

Японские публичные служащие имеют право претендовать на компенсации

иждивенцам в связи со смертью, ранением или тяжелым заболеванием служащего (ст. 93

Закона о государственных публичных должностных лицах). В системе компенсации по ст.

94 Закона определяются положения:

- о защите служащих от экономических лишений в период, когда их деятельность

невозможна по причине болезни или ранения в связи со службой,

- о компенсации причиненного этим ущерба,

- о компенсации по причине смерти в результате выше изложенных обстоятельств.

Ответственной за разработку такой системы является Палата по делам персонала.

Пенсионное обеспечение по ст. 107 Закона включает в себя пенсию в связи с

отставкой после добросовестного служения в течение длительного периода, в связи с

отставкой по причине болезни или ранения, полученных на службе, в связи со смертью

служащего в связи с несением публичной службы.

Требования к определению пенсии включают в себя следующее:

- учѐт условий выхода в отставку,

- обеспечение служащему и его иждивенцам надлежащих условий жизни,

- быть основанной на здравых матемтических принципах страхования.

Исследования, непосредственно влияющие на пенсионное обеспечение публичных

служащих, проводит Палата по делам персонала (ст. 108).

В соответствии с ч.9 Закона служащие обладают правом на объединение в целях

обеспечения и улучшения условий труда. Основными вопросами, урегулированными в

этой части, являются порядок создания и осуществления деятельности организаций

174

служащих, а также степень участия служащих в их деятельности и связанные с этим

ограничения.

В Малайзии пенсионные права государственных служащих обеспечиваются ст. 147

Конституции, которая указывает, что пенсии, денежные пособия и другие выплаты

подобного рода государственному служащему, его вдове, детям, иждивенцам, личным

представителям (по конституции обозначается термином «награды») регулируются

законом, действующим в соответствующий день, или любой позднее вступивший в силу

закон, не менее благоприятный для лица, которому назначается выплата.

Под таким днем понимается

а) в отношении награды, назначенной до Дня независимости, день, когда была

назначена награда;

b) в отношении награды, назначенной после Дня независимости любому лицу,

которое являлось работником какой-либо государственной службы до Дня

независимости,— 13 августа 1957 г.;

с) в отношении награды, назначенной любому лицу, которое впервые стало

работником какой-либо государственной службы в День или после Дня независимости, —

день, когда оно впервые стало таким работником.

Если получателю наград предоставлено право выбора применимого закона, он

должен выбрать наиболее для него благоприятный.

В Правилах для публичных должностных лиц 2012 года вопросы социальной

защиты служащих не оговорены.

В Южной Корее вопросам социального обеспечения гражданских служащих (в

том числе и иностранных) посвящѐн широкий комплекс законов. Основными из них

являются Национальный Пенсионный Закон, Национальный Закон о Страховании

здоровья, Закон о Страховании Занятости, Закон о Страховании Компенсации от

Несчастных Случаев в Промышленности, а также комплекс подзаконных актов.

Под социальной защитой подразумевается программы повышения благосостояния,

включающие социальную страховку, публичную помощь, службы социального

благосостояния по улучшению качества жизни, защите от социальных рисков от

заболеваний, инвалидности, безработицы и смерти, снижению бедности и увеличению

продолжительности жизни (п. 1 ст. 3 Рамочного Закона о Социальной Безопасности).

Законодательство о социальном страховании регулирует вопросы социальных

выплат при возникновении социальных рисков, основанных на социальных премиях на

базе отношений страхователь-страховщик. К нимотносятся: Национальный Закон о

Страховании Здоровья, Национальный Пенсионный Закон, Закон о пенсиях Публичных

Должностных Лиц, Закон о Пенсиях для Частных Школ и Персонала, Закон о Пенсиях

Ветеранов, Закон о Страховании Компенсации от Несчастных Случаев в

Промышленности, Закон о Страховании Занятости

Законодательство в области публичной помощи касается социальных выплат

нуждающимся лицам: Национальный закон о базовой безопасности жизни и Закон об

оказании медицинской помощи.

Компенсационное законодательство включает в себя возмещение вреда человеку и

собственности, полученных в ходе несения службы: Закон о почетной обеспечении и

поддержке лиц, несших службу государству и Закон о защите жертв уголовных

преступлений.

Законодательство о социальном благополучии касается создания физических и

моральных условий по защите людей: Закон о благополучии ребенка, Закон о

благополучии престарелых, Закон о благополучии инвалидов.

Отдельно следует отметить ст. 85 Закон о государственных публичных

должностных лицах, которая определяет, что на основе подзаконных актов особо

отличившимся публичным должностным лицам может выплачиваться стипендия на

начальное, среднее специальное и высшее образование.

175

20. Кодекс поведения государственного служащего

Действующие с 1993 г. в США «Нормы этического поведения государственных

служащих исполнительной ветви власти» кроме стандартов поведения государственных

служащих содержат и иные правила, относящиеся к этике гражданского служащего:

порядок декларации доходов; правила, относящиеся к злоупотреблению служебным

положением; принципы устройства и функционирования Управления по этике в

правительстве и другие нормы.

Нормы включают в себя широкий комплекс запретов:

- Запрет на вымогание или получение взяток (18 U.S.C. 201(б)).

- Запрет на вымогание или получение незаконных денежных подарков (18 U.S.C.

201(в).

- Запрет на поиск или получение компенсации за некоторые представительские

услуги перед правительством (18 U.S.C. 203).

- Запрет на содействие в возбуждении исков против правительства или против

выполнения функций агента или юриста перед лицом правительства (18 U.S.C. 205).

- Ограничения после окончания занятости, применимые в отношении бывших

служащих (18 U.S.C. 207, причем нормативы по осуществлению оных даны в частях 2637

и 2641 главы).

- Запрет на принятие некоторыми бывшими чиновниками учреждения

компенсации от субподрядчика (41 U.S.C. 423(г)).

- Запрет на участие в делах, затрагивающих собственные финансовые интересы

служащего или финансовые интересы других названных лиц или организаций (18 U.S.C.

208).

- Действия, которые должны быть выполнены некоторыми чиновниками

учреждения, когда они связываются - или когда с ними связываются - оференты или

участники торгов относительно нефедеральной занятости (41 U.S.C. 423(в).

- Запрет на получение зарплаты или иного вознаграждения или дополнения к

жалованию в порядке компенсации за правительственную службу из источника, не

являющегося Соединенными Штатами (18 U.S.C. 209).

- Запрет на подарки вышестоящим лицам (5 U.S.C. 7351).

- Запрет на вымогание и получение подарков от конкретных запрещенных

источников (5 U.S.C. 7353).

- Положения, регулирующие получение и использование иностранных подарков и

орденов (5 U.S.C. 7342).

- Запреты на некоторые виды политической деятельности (5 U.S.C. 7321 по 7326

включительно и 18 U.S.C. 602, 603, 606 и 607).

- Запреты на нелояльность и забастовки (5 U.S.C. 7311 и 18 U.S.C. 1918).

- Общий запрет (18 U.S.C. 219 на действие в качестве агента иностранного хозяина,

обязанного зарегистрироваться, согласно Закону о регистрации иностранных агентов (22

U.S.C. 611 по 621 включительно).

- Запрет на принятие на работу лица, осужденного за участие или разжигание

беспорядков или гражданского неповиновения (5 U.S.C. 7313).

- Запрет на принятие на работу лица, которое, как правило, употребляет

алкогольные напитки в чрезмерном количестве (5 U.S.C. 7352).

- Запрет на ненадлежащее использование правительственного автомобиля (31

U.S.C. 1344).

- Запрет на ненадлежащее использование привилегии франкирования писем (18

U.S.C. 1719).

- Запрет на мошенничество и ложные заявления по правительственному вопросу

(18 U.S.C. 1001).

176

- Запрет на сокрытие, порчу или уничтожение публичного письменного документа

(18 U.S.C. 2071).

- Запрет на контрафакцию или подделку транспортных просьб (18 U.S.C. 508).

- Ограничения на разглашение некоторой "чувствительной" правительственной

информации в соответствии с Законом о свободе информации и Законом об охране

частной жизни (5 U.S.C. 552 и 552а).

- Запреты на разглашение секретной информации (18 U.S.C. 798 и 50 U.S.C. 783(а)).

- Запрет на разглашение внутренней информации и некоторой иной информации

конфиденциального характера (18 U.S.C. 1905).

- Запреты на разглашение и получение некоторой информации о заготовках (41

U.S.C. 423(а) и (б)).

- Запрет на несанкционированное использование документов, касающихся

требований со стороны или от имени правительства (18 U.S.C. 285).

- Запрет на некоторые виды кадровой практики (5 U.S.C. 2302).

- Запрет на вмешательство в проведение экзаменов для чиновников гражданской

службы (18 U.S.C. 1917).

- Ограничения на использование государственных средств на лоббирование (18

U.S.C. 1913).

- Запрет на участие в назначении родственников или их продвижении по службе (5

U.S.C. 3110).

- Запрет на испрашивание или принятие каких-либо ценностей с тем, чтобы

получить государственную должность для другого лица (18 U.S.C. 211).

- Запрет на сговор с целью совершения преступления или обмана против

Соединенных Штатов (18 U.S.C. 371).

- Запрет на хищение или конвертацию правительственных денег или собственности

(18 U.S.C. 641).

- Запрет на "непредставление" отчетности по государственным денежным

средствам (18 U.S.C. 643).

- Запрет на присвоение денег или собственности другого лица, которое находится

во владении служащего по причине его занятости (18 U.S.C. 654).

Законом 1978 г. о реформе государственного управления были предусмотрены

меры по борьбе с коррупцией и повышение оперативности и эффективности деятельности

правительственных учреждений. Основным принципом, который вводит этот закон,

является конкурсный порядок назначений на государственные должности, причем

единственные критерии отбора - достаточный опыт, уровень квалификации и честность.

В США законодательно государственному служащему запрещается принимать

ценности за осуществление официальных действий, т.е. получать взятки, принимать

официальное участие в деле, которое имеет для него определенный финансовый интерес,

вести дело, которое не содержит коррупции, но может побудить к ней. Итак, есть круг

принципиальных стандартов на случаи проявлений неэтичное поведение.

В 1989 г. конгресс США учредил управление государственной этики как отдельное

учреждение в системе исполнительной власти.

Управление занимается вопросами предоставления финансовой информации

относительно чиновников низшего ранга исполнительной власти, если их работа связана с

контрактами, административными субсидиями, выдачей лицензий и др.;

участвует в процессе проверки сотрудников, которых назначает на должности

президент США;

принимает участие в законотворческой деятельности. Управление имеет

полномочия издавать постановления о рассмотрении конфликтов интересов, стандартов

поведения, предоставление информации о финансовых дела сотрудников;

177

имеет полномочия требовать корректировать программы других учреждений по

этическим вопросам, может рекомендовать принятие мер административного воздействия

относительно конкретных работников;

в суде управление государственной этики представляет министерство юстиции.

В 1978 г. решением Конгресса США был создан пост генерального инспектора при

государственных учреждениях и определены его полномочия:

выявлять и не допускать расточительства, мошенничества, злоупотреблений в

государственных учреждениях;

повышать эффективность управления и хозяйствования;

проверять законность выполнения государственными учреждениями своих


В случае нарушения этических норм к государственным служащим применяются

следующие меры дисциплинарного взыскания: замечание; выговор; понижение в

должности; низкая оценка служебной деятельности; временное отстранение от работы без

выплаты зарплаты до 14 дней; отпуск без содержания на срок до 30 дней; понижение в

должностной квалификации; сокращение должностного оклада; увольнение со службы. 3а

некоторые виды должностных проступков предусматривается уголовное наказание.

Государственный служащий, в отношении которого применяются такие меры

дисциплинарного воздействия, как увольнение, временное отстранение от работы без

выплаты зарплат до 14 дней, понижение в должностной квалификации, сокращение

должностного оклада, отпуск без содержания срок до 30 дней, имеет право:

«1) на письменное уведомление за 30 дней, за исключением тех случаев, когда

имеются основания полагать, что государственный служащий совершил преступление, за

которое может быть в судебном порядке назначена такая мера наказания, как лишение

свободы;

2) на достаточное время, но не менее семи дней, подготовки объяснения в

письменной форме и предоставления тех документов, которые подтверждают факты,

приведенные в объяснение служащим;

3) быть представленным адвокатом или иным доверенным лицом;

4) на получение в письменной форме мотивированного решения в наиболее сжатые

сроки» (пар. 7513 Свода законов США).

Меры взыскания могут быть обжалованы в Совет по вопросам защиты "системы

заслуг".

В Российской Федерации требования к служебному поведению изложены в ст. 18

Федерального закона «О государственной гражданской службе Российской Федерации».

Гражданский служащий обязан:

1) исполнять должностные обязанности добросовестно, на высоком

профессиональном уровне:

2) исходить из того, что признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и

гражданина определяют смысл и содержание его профессиональной служебной

деятельности;

3) осуществлять профессиональную служебную деятельность в рамках

установленной законодательством Российской Федерации компетенции государственного

органа;

4) не оказывать предпочтение каким-либо общественным или религиозным

объединениям, профессиональным или социальным группам, организациям и гражданам;

5) не совершать действия, связанные с влиянием каких-либо личных,

имущественных (финансовых) и иных интересов, препятствующих добросовестному

исполнению должностных обязанностей;

6) соблюдать ограничения, установленные законом для гражданских служащих;

178

7) соблюдать нейтральность, исключающую возможность влияния на свою

профессиональную служебную деятельность решений политических партий, других

общественных объединений, религиозных объединений и иных организаций;

8) не совершать поступки, порочащие его честь и достоинство;

9) проявлять корректность в обращении с гражданами;

10) проявлять уважение к нравственным обычаям и традициям народов Российской

Федерации;

11) учитывать культурные и иные особенности различных этнических и

социальных групп, а также конфессий;

12) способствовать межнациональному и межконфессиональному согласию;

13) не допускать конфликтных ситуаций, способных нанести ущерб его репутации

или авторитету государственного органа;

14) соблюдать установленные правила публичных выступлений и предоставления

служебной информации.

Гражданский служащий, замещающий должность гражданской службы категории

"руководители", обязан не допускать случаи принуждения гражданских служащих к

участию в деятельности политических партий, других общественных объединений и

религиозных объединений.

Ст. 56-58 того же Закона определяют служебную дисциплину и последствия еѐ

нарушения.

Дисциплинарные взыскания:

1) замечание;

2) выговор;

3) предупреждение о неполном должностном соответствии;

4) освобождение от замещаемой должности гражданской службы;

5) увольнение с гражданской службы.

Ст. 59 определяет порядок проведения служебной проверки в отношении

гражданского служащего.

Кроме того, действует Кодекс поведения гражданских служащих Российской

Федерации, который включает в себя следующие вопросы:

- правила добросоветного служебного поведения (честность, беспристрастность,

справедливость, корректность, общественное доверие, лояльность, ответственность,

приоритет прав и законных интересов граждан, честь и достоинство),

- правила антикоррупционного поведения (определение коррупционно опасного

поведения, конфликт интересов, интересы вне государственной (муниципальной службы,

политическая деятельность, подарки, отношение к ненадлежащей выгоде, уязвимость

государственного служащего, злоупотребление служебным положением, использование

служебного положения и имущества, использование информации, интересы после

прекращения государственной или муниципальной службы, отношения с бывшими

государственными служащими),

- процедуры соблюдения кодекса и санкции, применяемые за его нарушение, в том

числе информация о нарушениях, ответственность вышестоящих руководителей,

деятельность Комиссии по служебным спорам, защита интересов служащего и

гражданский контроль.

Существуют также Кодексы служебного поведения, касающиеся отдельных

категорий служащих.

В Великобритании этические вопросы поведения гражданских служащих

регулируются Кодексом гражданской службы о стандартах поведения. Он состоит из 2

частей (21 пункт) и приложения.

Первая часть определяет содержание Кодекса, его требования и процедуру его

применения.

179

Вторая часть регулирует собственно правила этики и включает следующие

вопросы:

- стандарты осуществления деятельности (беспристрастность, взаимоотношения

служащих и политиков, уважение к закону, раскрытие служабной информации, стандарты

взаимоотношений с общественностью, совершение уголовно наказуемых деяний),

- поведение на работе (посещаемость и исполнение обязанностей, использование

государственных ресурсов, отношения с коллегами),

- стандарты беспристрастности (ненадлежащее влияние, конфликт интересов,

информирование о наличии конфликта интересов, подарки, гостепреимство, получение

дохода вне государственного органа, участие в заключении контрактов и закупках,

осуществляемых правительственными департаментами и секретариатами, принятие

внешних назначения и оказание консультативных услуг после завершения службы и

выхода на пенсию, деятельность Палаты по внешним назначениям).

Приложение включает в себя памятку для гражданских служащих, содержащую

краткое изложение правил этичного поведения.

С 1990-х годов особое внимание в сфере публичной службы уделяется повышению

моральных стандартов служащих Франции. При этом основной упор делается на создание

органов, не обладающих административными полномочиями, но обязанных наблюдать,

раскрывать и отслеживать серьезные нарушения в этике поведения государственных

служащих. В необходимых случаях информация о таких нарушениях доводится до

компетентных органов, в том числе прокуратуры. К числу основных органов, занятых

вопросами этики публичных служащих, относятся Центральный департамент по

предотвращению коррупции (1993 год), Межминистерская комиссия по расследованию

контрактов, заключаемых служащими (1994 год), Высший совет по этике в национальной

политике (1995 год).

Вопрос о нравственных критериях, предъявляемых к служащим за пределами

службы и касающихся частной жизни служащего, составляет один из наиболее

деликатных. Законодательно какие-либо ограничения для служащего в вопросе его

частной жизни не установлены, за исключением вопросов о совершении правонарушений.

Однако на уровне практики считается, что некоторые действия и высказывания могут

нанести ущерб достоинству службы, что аморальное поведение (в особенности

вызывающе дерзкое) может повлиять на престиж администрации и репутацию служащего.

В то же время в отношении некоторых категорий служащих этические кодексы все

же принимаются. Например, Кодекс служебного поведения сотрудников полиции.

Этика поведения государственного служащего в Германии пронизывает

практически все уровни законодательных норм. В ряду самых основных нормативно-

правовых актах упоминаются такие как: беспристрастность, добросовестность, служение

долгу профессии, бескорыстность и повышение уровня доверия к государственной службе

личным примером, а также содействие в поддержании правопорядка.

Поведение чиновника на службе и вне ее должно быть таково, чтобы оно не

наносило ущерба тому уважению и доверию, которые требуют его профессия.

Вопросы привлечения чиновников к дисциплинарной ответственности

регулируются Федеральным Дисциплинарным уставом от 20 июля 1967 года.

Повышенные требования и ограничения, связанные с государственной службой,

компенсируются соответствующим государственным жалованием и другими выплатами,

гарантиями, обеспечивающими стабильность рабочего места и продвижение по службе, а

также достойный уровень жизни.

Государственному служащему для всякой иной работы, помимо службы, требуется

предварительное разрешение высшей служебной инстанции. Разрешения не требуется

лишь для деятельности, связанной с обучением и исследованиями в научных институтах и

учреждениях. Государственные служащие не вправе заниматься какой-либо

предпринимательской деятельностью лично или через доверенных лиц, в том числе

180

участвовать в деятельности правления, наблюдательного совета или в ином органе

общества, товарищества или предприятия любой другой правовой формы.

Подробные предписания о порядке совместительства госслужащих издает

федеральное правительство путем принятия постановлений, имеющих законодательную

силу. В них определяется, какая деятельность рассматривается как государственная

служба или приравнивается к ней; вправе ли госслужащий получать вознаграждение за

побочную деятельность; какие категории госслужащих обязаны получать разрешения и

т.д. Определен предельный размер вознаграждения в календарном году для различных

категорий служащих и порядок его исчисления.

Если по прекращении служебных правоотношений госслужащий занимается

работой, которая связана с его служебной деятельностью (в последние 5 лет перед

окончанием службы), он должен заявить об этом по месту последней службы. Его

трудовая деятельность подлежит запрету, если есть опасения, что она наносит ущерб

служебным интересам. Запрет выносится последней высшей служебной инстанцией

госслужащего и теряет силу по истечении 5 лет с момента окончания служебных

правоотношений.

Подробно регламентированы и последствия невыполнения или ненадлежащего

выполнения госслужащими возложенных на них обязанностей. Госслужащий (согласно

Уставу федерального дисциплинарного права) считается совершившим служебный

проступок, если он виновен в нарушении исполнения возложенных на него обязанностей.

Однако не каждое нарушение обязанностей влечет за собой применение мер

ответственности. Подробно регламентируется порядок привлечения служащих к

ответственности за служебные проступки (дисциплинарный процесс). Порядок

увольнения со службы за проступки и по другим основаниям предусмотрен Общим

законом о правовом положении государственных служащих и Законом о федеральных

кадрах.

В ФРГ независимо от конкретных специфических функций госслужащим вменено

в обязанность исполнять свои задачи беспристрастно и справедливо на благо всего

общества. Госслужащий несет полную личную ответственность за правомерность своих

действий по исполнению служебных обязанностей. Актуальная проблема борьбы с

коррупцией - соблюдение служебной тайны. В ФРГ госслужащий и по истечении срока

службы должен держать в тайне сведения и факты, ставшие ему известными в процессе

деятельности. Без разрешения госслужащий не имеет права давать показания или делать

заявления по таким фактам (делам), даже в суде.

В Голландии этические нормы фактически связаны с принципом

беспристрастности. Гражданские служащие, занимающие руководящие должности,

обязаны поощрять и защищать этику служебного поведения. Для этого проводятся

специальные курсы. Нарушение этики (например, принятие ценного подарка) по

уголовному кодексу рассматривается как совершение преступления, которое расследуется

Службой Внутренней Безопасности.

Система борьбы с коррупцией включает, в частности, следующие ключевые

процедурные и институциональные меры.

- Система мониторинга возможных точек возникновения коррупционных действий

в государственных и общественных организациях, и строгого контроля за деятельностью

лиц, находящихся в этих точках. Система подбора лиц на должности, опасные с точки

зрения коррупции.

- Система наказаний за коррупционные действия, при этом основной мерой

является запрещение работать в государственных организациях и потеря всех социальных

льгот, которые предоставляет государственная служба.

- Система поощрений позитивных действий должностных лиц, направленная на то,

чтобы чиновнику было выгодно и в материальном плане, и в моральном вести себя честно

и эффективно.

181

- Создана система государственной безопасности по борьбе с коррупцией типа

специальной полиции, обладающей значительными полномочиями по выявлению случаев

коррупции.

Система предупреждения коррупции строится на таких принципах, как:

- Постоянная отчетность и гласность в вопросах обнаружения коррупции,

обсуждение последствий коррупционных действий и наказания за них. Ежегодно министр

внутренних дел представляет доклад парламенту об обнаруженных фактах коррупции и

принятых мерах по наказанию лиц, замешанных в коррупции.

- Разработка системы мониторинга возможных точек возникновения

коррупционных действий и строгого контроля за деятельностью лиц, находящихся в этих

точках.

- Создание системы прав и обязанностей должностных лиц с указанием их

ответственности за нарушение должностной этики.

- Основной мерой наказания за коррупционное действие является запрещение

работать в государственных организациях и потеря всех социальных льгот. Шкала

наказаний включает в себя также штрафы и временное отстранение от исполнения


- В наиболее значимых организациях, в частности, в министерствах, имеются

службы внутренней безопасности, задачей которых является выявление ошибок

чиновников, их намеренных или случайных нарушений действующих правил и

последствий этих действий.

- Организована система подбора лиц на должности, опасные с точки зрения

коррупции.

- Все материалы, связанные с коррупционными действиями, если они не

затрагивают систему национальной безопасности, в обязательном порядке обнародуются.

- Создана специальная система обучения чиновников, разъясняющая вред

коррупции.

- Создана система государственной безопасности по борьбе с коррупцией,

обладающая значительными полномочиями по выявлению случаев коррупции.

- Чиновники всех уровней обязаны регистрировать известные им случаи

коррупции, эта информация по соответствующим каналам передается в министерства

внутренних дел и юстиции.

- Большую роль в борьбе с коррупцией играют средства массовой информации,

которые обнародуют случаи коррупции и часто проводят расследования.

Коррупционные преступления слушаются в судах общей юрисдикции. Кроме того,

существует суд аудиторов, определяющий эффективно, рационально и корректно ли были

использованы государственные финансы.34

.

В 1999 году в Японии был принят Закон об этике национальной государственной

службы. Он учредил отдел Национальной государственной службы, которому была

поручена разработка этических стандартов государственных служащих. В этических

правилах государственного служащего дается развѐрнутое определение

«заинтересованного лица» и подробный перечень неэтичных действий, что исключает

произвольное толкование требований закона.

Японский законодатель устанавливает строгие ограничения финансирования

избирательных кампаний, партий и иных политических организаций, вводит жестко

регламентированный порядок осуществления пожертвований в пользу кандидатов на

выборах, политических фондов, устанавливает порядок отчетности по поступающим к

ним и расходуемым ими средствам. Нарушение положений закона влечѐт применение

санкций, распространяющих своѐ действие на ответственные лица как представляющей,

34

Local Government Audit in the Netherlands (2005) & system of Government in the Netherlands (2004) & Court

of Audit of the Netherlands (2006) -edited

182

так и получающей политические пожертвования стороны, а также и на посредников

между ними.

Особое значение придается запретам в отношении политиков, государственных и

муниципальных служащих. Они, в частности, касаются многочисленных мер, которые

политически нейтрализуют японского чиновника в отношении частного бизнеса как во

время службы, так и после ухода с должности.

Японский законодатель квалифицирует как уголовное преступление действия

политиков, пробивающих за вознаграждение от заинтересованного лица выгодное для

него решение путѐм воздействия на государственных, муниципальных служащих, а также

служащих юридических лиц с 50%-ным капиталом государства или местного

самоуправления.

В апреле 2001 г. в Японии вступил в силу Закон «О раскрытии информации». Этот

акт гарантирует гражданам право на доступ к официальной информации, имеющейся у

правительственных учреждений, и возможность подать апелляцию в Совет по контролю

за раскрытием информации в том случае, если правительство решит не раскрывать

определѐнную информацию.

Нормы антикоррупционного характера содержатся во многих национальных

законах Японии. В Японии одним из главнейших направлений борьбы с коррупцией

является кадровая политика. Японским чиновникам гарантирована достойная оплата

труда.

Приоритетными в сфере борьбы с коррупцией являются: 1) меры политической

экономии (подотчѐтность политического руководства, реформа финансирования

политических партий и кампаний); 2) реформа государственной службы (достойная

оплата труда, система стимулов, принцип меритократии); 3) обеспечение гражданских

свобод (система социально-правового контроля и морального воздействия на политиков

со стороны гражданского общества).

Правила поведения государственных служащих Китая состоят из 55 пунктов35

.

Ответственность за их нарушение заключается в увольнении со службы и привлечение к

уголовной ответственности.

Среди этических проступков выделяются:

- наличие сожителя, если чиновник состоит в браке,

- уход из семьи или развод,

- отказ в поддержке престарелым родителям,

- получение вида на жительство в другой стране,

- пребывание за рубежом после окончания официальной заграничной поездки,

- нарушение политики "одна семья, один ребенок",

- использование услуг проституток,

- участие в коммерческой деятельности,

- "суеверия, которые могут оказать негативное влияние",

- получение биржевых акций «в качестве подарков»,

- «покупать дома и автомобили по удивительно низкой цене»,

- «отмывать взятки через азартные игры»,

- договорѐнности об устройстве на хорошо оплачиваемую работу после отставки,

- любое поведение, которое серьезно нарушает общественную этику36

.

В вопросе борьбы с коррупцией главная роль принадлежит Главному управлению

по предупреждению коррупции, созданному в 2007 году37

.

В задачи ведомства входят изучение причин возникновения коррупции, анализ

методов ее уничтожения, контроль над использованием чиновниками властных

35

http://www.informchina.ru/Article.aspx?article=1663 36

Колышкин А. Смотрите – вот пример для нас. 02.05.2007 http://rusk.ru/st.php?idar=104830 37

Опыт борьбы с коррупцией других государств.

http://www.anticorrupcia.ru/blog/opyt_borby_s_korrupciej_drugikh_gosudarstv/2011-04-24-80

183

полномочий, изучение действующего законодательства с целью исключения из него

пробелов, позволяющих коррумпированным служащим уходить от наказания.

В Южной Корее действует Закон об этике публичной службы. Он предусматривает

следующие основные положения:

- гл 2 регистрация и раскрытие собственности, определяет:

- кто, какую именно собственность где и в каком порядке должен

регистрировать, порядок сообщения об изменениях в собственности, отчета о

биржевых сделках, об изменении ситуации в отношении имеющейся

собственности, регистрационный период, в течение которого должна быть

произведена регистрация собственности служащего, порядок проведения проверки

зарегистрированных сведений, передачи результатов проверки компетентным

властям и их опубликование в печати, компетенцию и порядок деятельности

Комитета по этике публичной службы, открытость для общественности реестра

собственности (программа OPEN), порядок раскрытия состава собственности

кандидатов на выборные должности, отчета о собственности откомандированных

лиц, отсутствие ответственности за сообщение правдивых сведений о своей

собственности, запрет на использование регистрационной информации о

собственности, порядок охраны секретов, запрет на приобретение недвижимости с

использованием служебного положения, запрет на раскрытие информации о

финансовых сделках;

- гл. 3 предусматривает положения об отчетах о получении подарков от

иностранных правительств и иных субъектов, а также порядок передачи подарков в

национальную казну;

- гл 4 ограничивает трудовую деятельность для чиновников, вышедших на пенсию

(запрещено работать на пенсии в частных предприятиях, которые были связаны с

прежним местом работы, для занятия трудовой деятельностью необходимо запросить

разрешение, требования об увольнении в случае нарушения этого запрета),

- гл 6 определяет дисциплинарные меры, применяемые за нарушение этических

правил (уголовными преступлениями являются отказ от регистрации собственности,

подача ложных сведений в регистрирующий орган, проверка и воспроизведение без

разрешения материалов о чужой собственности, раскрытие секретов, нарушение запрета

на работу, халатность).

Кроме того, президентским декретом № 21238 принят Кодекс поведения

публичных должностных лиц.

Гл. 2 Кодекса посвящена вопросам надлежащего исполнения обязанностей:

- следование распоряжениям руководства,

- избежание конфликта интересов,

- отказ от льгот,

- запрет на нецелевое использование бюджетных средств,

- действия, которые необходимо совершить при противоправном указании со

стороны политиков,

- запрет на незаконное решение личных дел.

Гл. 3 касается запретов на получение незаконной выгоды:

- на «торговлю влиянием»,

- незаконное использование публичной должности,

- незаконное обогащение,

- ограничение на использование служебной информации о финансовых

транзакциях,

- использование публичной собственности в личных целях,

- получение денег и иных ценностей,

- предоставление денег и иных ценностей.

Гл. 4 касается создания здорового климата гражданской службы:

184

- отчет о внешних лекциях или конференциях,

- запрет на заѐм денег,

- ограничение на разглашение информации о предоставлении денег на

праздничные мероприятия и похороны.

Гл. 5 определяет меры против нарушения правил поведения:

- консультации на предмет законности действий,

- отчет и подтверждение совершения нарушения,

- дисциплинарные меры,

- изъятие запрещенных денежных средств и предметов.

Закон «О борьбе с коррупцией» 2002 года определяет, что право начинать

расследование о коррупции фактически предоставлено любому совершеннолетнему

гражданину страны: комитет по аудиту и инспекции обязан начать расследование

обвинений по любому заявлению.

В 1993 году в Малайзии были приняты Правила поведения и дисциплины

публичных должностных лиц. Целями принятия правил является:

- формирование высокого уровня ответственности гражданских служащих за

выполняемую ими работу,

- повышение отличное выполнение работы,

- повышение высокой продуктивности и качества работы служащих,

- очистить ряды служащих от тех, кто подрывает авторитет и имидж службы.

Правила предусматривают не только Кодекс поведения, но и дисциплинарную

процедуру. Дисциплинарные меры могут быть приняты в отношении гражданского

служащего:

- проявившего нелояльность к Королю, стране и правительству,

- поставившего личные интересы выше общественных,

- допустившего конфликт личных интересов с выполнением должностных

обязанностей,

- использовавшего публичную должность в личных целях,

- проявившего такое поведение, которое подорвало репутацию гражданской

службы,

- допустившего неэффективность, лень, нечестность, безответственность,

- пытавшегося использовать или использовавшего свое должностное влияние в

личных интересах или интересах третьего лица,

- не соблюдающего субординацию или ведущего себя таким образом, как будто он

не соблюдает субординацию,

- не заслуживающего доверия,

- халатно относящегося к исполнению своих обязанностей38

.

Если гражданский служащий уличен в употреблении наркотиков или

наркотических веществ, он будет уволен со службы. Если служащий подозревается в

совершении преступления, он должен быть немедленно отстранѐн от службы.

Правила предусматривают следующие виды дисциплинарных мер:

- предупреждение,

- штраф,

- конфискация доходов,

- отложение повышения заработной платы,

- понижение заработной платы,

- понижение по службе,

- увольнение.

38

MDGD– Civil Service Reform Paper

185

По Правилам гражданский служащий попадает под действие уголовного

законодательства, включая действие Антикоррупционного Закона 1962 года и Закона об

официальных секретах 1972 года.

В том же 1993 году была образована Комиссия публичной службы, которая

обобщила ранее разрозненные между несколькими органами функции в области

регулирования правил поведения39

.

В гражданских службах Малайзии были разработаны так называемые «12 камней»,

под которыми подписывается гражданский служащий:

1. значение времени,

2. успех настойсивости,

3. удовольствие от работы,

4. достоинство простоты,

5. значимость характера,

6. сила доброты,

7. влияние примеров,

8. обязательность обязанностей,

9. мудрость экономии,

10. добродетель терпения,

11. развитие таланта,

12. радость от происходящего.40

Следует также отметить, что практически во всех службах и на всех уровнях

существуют также внутренние кодексы надлежащего поведения служащих.41

39

MDGD– Civil Service Reform Paper 40

UNDP – Action against Corruption (2001) 41

Например, см. http://www.pmo.gov.my/?menu=page&page=1654

186

21. Краткое содержание проведѐнных реформ

США

Начало современной гражданской службе США было положено в 1883 году

Законом о гражданской службе. Этот акт упразднял практиковавшуюся ранее «систему

добычи», в соответствии с которой президент, победивший на выборах, мог полностью

сменить всех должностных лиц. Закон ввел в действие новую систему – «систему заслуг»,

а также конкурсные экзамены для набора на службу и назначения на большинство

должностей. Запрещалась дискриминация по признаку партийной принадлежности, а

гражданская служба объявлялась политически нейтральной. Закон учредил особый орган

– Комиссию гражданской службы, ставшую впоследствии независимым агентством в

системе исполнительной власти.

В последующие годы законодательство, регулирующее гражданскую службу,

неоднократно дополнялось и изменялось.

Стремительное экономическое и демографическое развитие, быстрый рост

отдельных городов привели к возникновению огромных городских агломераций,

расположенных часто на территории нескольких графств, а иногда даже нескольких

штатов. В таких образованиях начали действовать конгломераты различных органов

власти. Отсюда возникла постоянная необходимость создания новых административно-

территориальных единиц, новых органов местного самоуправления, необходимость

координации всех новых и старых властей. Реформы местного самоуправления не

успевают за быстрыми темпами изменений, порождая массу проблем для жителей и

органов управления.

Одним из наиболее значительных актов в области реформирования гражданской

службы был Закон о реформе гражданской службы 1978 года. Этим законом вместо

Комиссии гражданской службы были созданы в качестве независимых агентств три новых

органа: Управление по руководству персоналом, Управление особого советника и Совет

по охране системы заслуг. Соответственно функции Комиссии были также разделены на

три части между новыми органами: 1) управление набором, обучением и продвижение

служащих, 2) расследование случаев нарушений правовых норм, 3) вынесение решений по

таким нарушениям. В результате в полномочия Управления по руководству персоналом

вошли набор претендентов на занятие вакансий и проведение связанных с этим

конкурсов. Полномочия же Совета по охране системы заслуг включают в себя защиту

системы заслуг в целом и защита прав отдельных гражданских служащих.

Помимо этого Закон предусмотрел проведение ежегодной оценки работы

служащих, усилии их поощрение путѐм широкого применения премий и создал новую

группу служащих – Службу старших руководителей. Последняя находится вне

компетенции двух выше указанных органов.

В США существует детально разработанная классификация должностей

федеральных государственных служащих. Еѐ задачей является установление

справедливой шкалы оплаты федеральных гражданских служащих, основанной на

принципах, закрепленных конституцией и федеральным законодательством. Общая шкала

ставок является базовой системой оплаты труда федеральных гражданских служащих и

устанавливает строгую иерархическую структуру гражданской службы.

Российская Федерация

В Российской Федерации на период, предшествовавший реформе, фактически

отсутствовало законодательное регулирование государственной службы. Закон о

государственной службе отсутствовал. Первые попытки реформы были предприняты еще

в 1993-1994 годах. Однако эти попытки носили отрывочный и бессистемный характер.

187

В конце 1993 г. одновременно с утверждением Указа Президента от 22 декабря

1993 г. «Положение о федеральной государственной службе» были опубликованы тезисы

концепции о реформировании государственной службы в России42

. Эти тезисы внесли

некоторую определѐнность в первые этапы реформ. В частности встал вопрос о

необходимости законодательного определения понятия «государственная служба» и

правовых рамок еѐ функционирования. В результате в 1997 году была создана Концепции

административной реформы, а затем на еѐ основе Программа государственного

строительства. На этом этапе был принят ряд Указов Президента (о борьбе с коррупцией,

загранкомандировках должностных лиц, реестре государственных должностей,

социальных гарантиях лицам, замещающим должности, государственном заказе на

переподготовку и повышения квалификации государственных служащих,

квалификационных требованиях к государственным должностям, работе с кадрами,

Совете по вопросам государственной службы при Президенте Российской Федерации,

аттестации, квалификационных разрядах, проведении конкурса на замещение вакансии

государственной службы, стаже государственного служащего, подготовке

государственных служащих, ведении личных дел и др.), а также некоторое количество

актов Правительства (например, Постановление «Об организации переподготовки и

повышения квалификации государственных служащих федеральных органов

исполнительной власти»). Кроме того, аналогичные акты стали приниматься на уровне

субъектов федерации и министерств.

Следующий этап реформы был начат в августе 2001 года с утверждения

Концепции реформирования системы государственной службы Российской Федерации, на

основе которой была сформирована Комиссия по вопросам реформирования

государственной службы. Ему предшествовало начало внесения изменений в ранее

принятые акты с учѐтом перехода на «систему заслуг».

Указом Президента Российской Федерации от 23 июля 2003 г. № 824 "О мерах по

проведению административной реформы в 2003-2004 годах" были определены

приоритетные направления административной реформы:

- ограничение вмешательства государства в экономическую деятельность

субъектов предпринимательства, в том числе прекращение избыточного государственного

регулирования;

- исключение дублирования функций и полномочий федеральных органов

исполнительной власти;

- развитие системы саморегулируемых организаций в области экономики;

- организационное разделение функций регулирования экономической

деятельности, надзора и контроля, управления государственным имуществом и

предоставления государственными организациями услуг гражданам и юридическим

лицам;

- завершение процесса разграничения полномочий между федеральными органами

исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов Российской

Федерации, оптимизация деятельности территориальных органов федеральных органов

исполнительной власти.

На этом этапе прошел процесс бурной законотворческой деятельности. Были

разработаны рамочные законы «Об основах государственной службы Российской

Федерации», «О системе государственной службы Российской Федерации», «О

государственной гражданской службе». Произошло выделение государственной

гражданской службы из системы государственной службы Российской Федерации. В

дополнение были приняты ключевые Указы Президента Российской Федерации: Указ

Президента Российской Федерации от 31 декабря 2005 года № 1574 "О реестре

должностей федеральной государственной гражданской службы", Указ Президента

42

Российская газета. 24 декабря 1994.

188

Российской Федерации Российской Федерации от 1 февраля 2005 года № 111 "О порядке

сдачи квалификационного экзамена государственными гражданскими служащим

Российской Федерации и оценки их знаний, навыков и умений (профессионального

уровня), Указ Президента Российской Федерации от 1 февраля 2005 года № 113 "О

порядке присвоения и сохранения классных чинов государственной гражданской службы

Российской Федерации федеральным государственным гражданским служащим", Указ

Президента Российской Федерации от 16 февраля 2005 года № 159 "О примерной форме

служебного контракта о прохождении государственной гражданской службы Российской

Федерации и замещении должности государственной гражданской службы Российской

Федерации".

Следующий этап начался с утверждения Концепции административной реформы

Российской Федерации в 2006-2008 годах. Целями этого этапа реформы стали:

- повышение качества и доступности государственных услуг;

- ограничение вмешательства государства в экономическую деятельность

субъектов предпринимательства, в том числе прекращение избыточного государственного

регулирования;

- повышение эффективности деятельности органов исполнительной власти.

Для достижения этих целей были поставлены следующие задачи:

- внедрение в органах исполнительной власти принципов и процедур управления

по результатам;

- разработка и внедрение стандартов государственных услуг, предоставляемых

органами исполнительной власти, а также административных регламентов в органах


- оптимизация функционирования органов исполнительной власти и введение

механизмов противодействия коррупции в сферах деятельности органов исполнительной

власти;

- повышение эффективности взаимодействия органов исполнительной власти и

гражданского общества, а также повышение прозрачности деятельности органов


- модернизация системы информационного обеспечения органов исполнительной

власти;

- формирование необходимого организационного, информационного, ресурсного и

кадрового обеспечения административной реформы, совершенствование механизмов

распространения успешного опыта государственного управления.

На этом этапе были приняты следующие акты: Федеральный закон от 2 мая 2006 г.

№ 59-ФЗ «О порядке рассмотрения обращения граждан Российской Федерации»,

Федеральный закон от 2 марта 2007 г. № 24-ФЗ «О внесении изменений в отдельные

законодательные акты Российской Федерации в части уточнения требований к лицам,

замещающим государственные или муниципальные должности, а также должности

государственной и муниципальной службы», Указы Президента от 12 мая 2008 г № 20

«Вопросы системы и структуры федеральных органов исполнительной власти», «О

некоторых социальных гарантиях лицам, замещавшим государственные должности РФ и

государственные должности федеральной государственной службы» от 16 августа 1995 г.

№ 854 (ред. от 25.07.2006 г.), «О порядке присвоения и сохранения дипломатических

рангов и об установлении месячных окладов федеральных государственных гражданских

служащих в соответствии с присвоенными им дипломатическими рангами» от 15 октября

1999 г. № 1371 (ред. от 25.07.2006 г.), «О совершенствовании оплаты труда лиц,

замещающих государственные должности федеральной государственной службы в

центральных аппаратах федеральных министерств и федеральных служб, руководство

деятельностью которых осуществляет Президент РФ, в центральных аппаратах

федеральных служб и федеральных агентств, подведомственных этим федеральным

Министерствам» от 30 сентября 2004 г. № 1261 (ред. от 25.07.2006), «О порядке

189

присвоения и сохранения классных чинов государственной гражданской службы РФ

федеральным государственным гражданским служащим» от 01 февраля 2005г. № 113 (ред.

от 25.07.2006г.), «О денежном содержании федеральных государственных гражданских

служащих» от 25 июля 2006 г. № 763 (ред. от 31.05.2007), «О совершенствовании оплаты

труда лиц, замещающих отд. государственные должности федеральной государственной

службы в органах прокуратуры РФ, и системы денежного довольствия военнослужащих,

замещающих отд. воинские должности в Главной военной прокуратуре» от 26 июля 2005

г. № 879 (ред. от 25. 07. 2006), «О классных чинах федеральных государственных

гражданских служащих Федеральной налоговой службы и ее территориальных органов»

от 9 июня 2006 г. № 577, «О Российской академии государственной службы при

Президенте Российской Федерации и федеральных государственных образовательных

учреждениях, осуществляющих обучение государственных служащих» от 10 ноября 2006

г. № 1264, «О дополнительных мерах по повышению эффективности использования

средств на оплату труда работников федеральных органов исполнительной власти» от 26

декабря 2006 г. № 1459, «О дополнительном профессиональном образовании

государственных гражданских служащих Российской Федерации» от 28 декабря 2006 г. №

1474, «О повышении окладов месячного денежного содержания лиц, замещающих

должности федеральной государственной гражданской службы» от 30 декабря 2006 г. №

1490, «О повышении денежного вознаграждения лиц, замещающих государственные

должности РФ» от 30 декабря 2006 г. № 1491, «О комиссиях по соблюдению требований к

служебному поведению государственных гражданских служащих Российской Федерации

и урегулированию конфликта интересов» от 3 марта 2007 г. № 269, «Об утверждении

Положения о порядке проведения экспериментов в ходе реализации федеральных

программ развития федеральной государственной гражданской службы» от 6 июня 2007 г.

№ 722.

Кроме того, был принят ряд Постановлений Правительства Российской Федерации:

«Вопросы Федеральной таможенной службы» от 21 августа 2004 г. № 429 (ред. от

03.03.2007 г.), «Об утверждении Положения о Федеральной налоговой службе» от 30

сентября 2004 г. № 506 (ред. от 06.06.2007 г.), «О Федеральной таможенной службе» от 26

июля 2006 г. № 459, «О некоторых вопросах индексации пенсий федеральных

государственных служащих» от 14 декабря 2006 г. № 763, «О повышении денежного

довольствия военнослужащих и сотрудников некоторых федеральных органов

исполнительной власти» от 30 декабря 2006 г. № 857, «О порядке пересмотра надбавок к

пенсиям, повышений и увеличений пенсий лиц, проходивших военную и приравненную к

ней службу» от 22 января 2007 г. № 28.

На настоящем этапе осуществляются реформ в соответствии с Федеральной

программой «Реформирование и развитие системы государственной службы Российской

Федерации (2009-2013 годы)», целью которой является создание целостной системы

государственной службы посредством завершения реформирования ее видов и создания

системы управления государственной службой, формирования

высококвалифицированного кадрового состава государственной службы,

обеспечивающего эффективность государственного управления, развитие гражданского

общества и инновационной экономики

Задачи программы выглядят следующим образом:

- обеспечение взаимосвязи видов государственной службы, а также

государственной и муниципальной службы,

- формирование современной правовой основы военной и правоохранительной

службы, совершенствование правовой основы государственной гражданской службы

Российской Федерации,

- создание системы управления государственной службой,

190

- формирование системы мониторинга общественного мнения об эффективности

государственной службы и результативности профессиональной служебной деятельности

государственных служащих,

- разработка и введение антикоррупционных стандартов в виде установления для

государственной и муниципальной службы единой системы запретов, ограничений,

обязанностей и дозволений, направленных на предупреждение коррупции,

- развитие механизма предупреждения коррупции, выявления и разрешения

конфликта интересов на государственной службе,

- создание системы контроля деятельности государственных служащих со стороны

институтов гражданского общества,

- упорядочение и конкретизация полномочий государственных служащих, которые

должны быть закреплены в должностных регламентах,

- выработка оптимальной системы взаимодействия институтов гражданского

общества и средств массовой информации с государственными органами, исключающей

возможность неправомерного вмешательства в деятельность государственных служащих,

- совершенствование механизма, обеспечивающего соблюдение государственными

служащими общих принципов служебного поведения, утвержденных Указом Президента

Российской Федерации от 12 августа 2002 г. N 885 "Об утверждении общих принципов

служебного поведения государственных служащих",

- регламентация функции по оказанию консультативной помощи федеральным

органам государственной власти, органам государственной власти субъектов Российской

Федерации, иным государственным органам, образованным в соответствии с

Конституцией Российской Федерации, по вопросам, связанным с применением на

практике общих принципов служебного поведения государственных служащих,

- методологическое обеспечение деятельности комиссий по соблюдению

требований к служебному поведению и урегулированию конфликта интересов,

- разработка механизма принятия мер по предотвращению конфликта интересов, в

том числе после ухода государственного служащего с государственной службы,

- разработка процедуры, обеспечивающей проведение служебных расследований

случаев коррупционных проявлений со стороны государственных служащих,

- регламентация вопросов, касающихся повышения денежного содержания и

оптимизации пенсионного обеспечения государственных служащих,

- совершенствование работы, направленной на приоритетное применение мер по

предупреждению коррупции и борьбе с ней на государственной службе,

- внедрение в практику кадровой работы государственных органов правила, в

соответствии с которым длительное, безупречное и эффективное исполнение

государственным служащим своих должностных обязанностей должно в обязательном

порядке учитываться при назначении его на вышестоящую должность, присвоении ему

воинского или специального звания, классного чина, дипломатического ранга или при

поощрении,

- совершенствование организационных и правовых механизмов профессиональной

служебной деятельности государственных служащих в целях повышения качества

государственных услуг, оказываемых государственными органами гражданам и

организациям,

- внедрение эффективных технологий и современных методов кадровой работы,

направленных на повышение профессиональной компетентности, мотивации

государственных служащих и обеспечение условий для увеличения результативности их

профессиональной служебной деятельности,

- разработка системы мер, направленных на совершенствование порядка

прохождения государственной службы и стимулирование добросовестного исполнения

обязанностей государственной службы на высоком профессиональном уровне,

191

- сокращение излишней численности государственных служащих с одновременным

привлечением на государственную службу наиболее квалифицированных специалистов и

создание адекватных материальных стимулов в зависимости от объема и результатов

работы государственных служащих,

- формирование и реализация программ подготовки кадров для государственной

службы и профессионального развития государственных служащих,

- развитие системы дополнительного профессионального образования

государственных служащих,

- совершенствование системы государственных гарантий на государственной

службе,

- внедрение современных механизмов стимулирования государственных

служащих.

Франция

Во время второй мировой войны, в период существования вишистского режима, во

Франции действовал Закон «Об организации кадров публичной службы» от 14 сентября

1941 года, который был отменѐн после создания Временного комитета по реформе

публичной службы в 1945 году. Принятый 9 октября 1945 года ордонанс предусматривал

правовое регулирование обучения, набора и штатов некоторых категорий публичных

служащих, ввел систему набора членов Государственного совета, счѐтной палаты,

инспекции финансов и высших категорий персонала центральных министерств.

Созданное им Генеральное управление администрации публичной службы разрабатывает

главные направления политики в области публичной службы, следит за выполнением

общего статута и особых статутов, проводит межведомственные конкурсы на замещение

должностей и руководит межведомственными штатами.

Основные направления публичной службы Франции были изменены в результате

принятия 19 октября 1946 года Закона об общем статуте чиновников, который установил

структуру публичной службы, ввел ранги публичных служащих в различных

государственных органах. Тем же документом были введены штатные и внештатные

должности.

Одним из важных аспектов, предшествовавших реформе местной публичной

службы Франции является то, что до начала реформы 1950-х годов каждое министерство

поддерживало прямые связи со своими подразделениями в департаментах, а префектура

была подразделением МВД на уровне департамента.

4 февраля 1959 года Ш. де Голль издал ордонанс о статусе чиновничества, по

которому усилил иерархичность системы управления и еѐ подчинѐнность политической

власти. Он изменил состав Высшего совета публичной службы и расширил полномочия

государственной администрации. Наряду с основными статутами были установлены

особые статуты, регулирующие статус других категорий служащих.

В Конституцию от 4 октября 1958 года уже были включены положения,

относящиеся к публичной службе: закреплено разделение компетенции парламента и

правительства по разработке норм, применяемых к чиновникам, а Декларация прав и

свобод человека и гражданина и Преамбула Конституции провозгласили принцип равного

доступа к государственным должностям, свободного определения условий труда при

посредничестве представителей наѐмных работников и осуществления права на

забастовки. Прямой запрет публичным служащим на участие в забастовках существовал

вплоть до 1946 года. В новой же Конституции он был законодательно зафиксирован как

право публичного служащего.

Однако дальнейший процесс реформирования публичной службы был практически

приостановлен вплоть до 80-х годов 20 века. Тем не менее, в 1963 году законодательство

192

Франции претерпело еще одно важное изменение, существенно повлиявшее на

дальнейшее реформирование публичной службы.

До 1963 года Государственный совет не имел права по своей инициативе

предоставлять консультативные заключения без запроса Правительства и не занимался

подготовкой аналитических докладов и исследований. С 1963 года Государственный совет

получил право такое право. В результате его осуществления Государственный совет смог

также оказывать влияние на процесс проводимых реформ.

Установленная в 1946 году система разделения должностей на штатные и

внештатные просуществовала вплоть до 80-х годов. До 1983 года она применялась наряду

с карьерной системой публичной службы. Согласно системе найма публичные служащие

подчинялись карьерной системе, а местные служащие (на уровне коммуны и

департамента) подпадали под действие системы найма.

Кроме того, до начала реформы 1982-1988 годов требование об указании на

мотивацию принятия исполнительного административного акта отсутствовало. Лишь

незначительно число административных решений подлежало обоснованию – декреты о

роспуске муниципальных советов, отдельные постановления муниципальной полиции.

Одним из существенных аспектов реформы публичной службы Франции явилось

то, что министры, особенно из числа неспециалистов, опасаясь сильной и влиятельной

министерской бюрократии на политическом уровне, начали окружать себя специалистами

в соответствующем вопросе. В результате был сформирован институт Кабинета министра,

который в настоящее время ориентирован на решение не политических, а технических и

административных задач. Данный институт является типично французским и имеет в

значительной степени практический характер. Возможность его формирования стала

реальностью в связи с наличием известной доли автономии и децентрализации аппарата

публичной службы Франции.

Основной тенденцией проведѐнной в 1982-1988 годах реформы публичной службы

во Франции являлась тенденция к децентрализации государственной власти. В

соответствии с этим направлением полномочия префектов должны были быть расширены,

однако фактически важнейшие публичные службы на местах остались вне власти

префекта. К ним относятся местные государственные службы в области финансов,

образования, юстиции и ряд других ключевых департаментов.

Однако важной проблемой, доныне вызывающей раздражение у министров,

является то, что Государственный совет на связан своим собственным консультативным

мнением. Он может в судебном порядке отменить признанное в консультативном порядке

законным управленческое действие или решение

Формирование современного административного права во Франции началось с

формулирования двух основополагающих доктринальных принципов: принципа

разделения административной и судебной властей и принципа формирования

специальной административной юстиции, входящей в систему исполнительной власти.

При этом автономия административного права была оформлена судебным прецедентом

Суда по разрешению конфликтов по делу Бланко, касавшемуся возложения на

государство ответственности за ущерб, причинѐнный частным лицам действиями лиц,

состоящих на публичной службе. В этом решении указывалось, что вопрос о таком

возмещении не может быть решен в рамках гражданского права.

Для административного права Франции характерно принципиальное значение

административной юстиции, где нормы материального права неотделимы от норм,

регулирующих порядок разрешения споров.

В последние несколько десятилетий произошло разделение понятия «публичная

служба» на институциональное и функциональное. Следствием этого разделения явилось

то, что появился целый ряд административных юридических лиц, которые в собственном

смысле слова не занимались руководством деятельностью в общественном интересе

(корпоративные учреждения, объединения врачей, фармацевтов и т.д.), и частные

193

организации, управляющие публичными службами (например, кассы социального

страхования). В результате такой тенденции понятие «публичная служба» расширилась до

включения в неѐ всего, что относится к общественному интересу либо к администрации.

Как следствие предмет административного права был существенно расширен.

Трансформацию подходов можно отследить в следующем:

В первой половине 20 века сторонники материального подхода к публичной

администрации определяли еѐ через специфичные и характерные только для публичной

службы административные функции. В этом смысле учѐные-административисты

(например, Ж. Гримо) выделяют следующие черты публичной администрации:

- нацеленность на поддержание общественного порядка и предоставление

общественных услуг,

- для выполнения своих функций использование юридических средств в форме

административных актов и административных договоров,

- распоряжение человеческими и материальными ресурсами.

Во второй же половине 20 века ситуация изменилась, по окончании Второй

мировой войны расширились сферы вмешательства администрации, как следствие

функции юридических лиц публичного права и юридических лиц частного права стали

пересекаться. Как следствие произошѐл отказ от функциональной обособленности

публичной администрации и выделился критерий еѐ определения через цель: деятельность

публичной администрации направлена исключительно на обеспечение общих

(публичных) интересов, а частная администрация стремится к максимальной выгоде для

конкретного юридического лица частного права.

В последующие годы реформы избрали курс на децентрализацию

административной системы.

В результате еѐ проведения Законом от 2 марта 1982 года термин «префект» был

заменѐн на «представитель государства в департаменте» с соответствующим расширением

его полномочий за счѐт децентрализационных процессов, проходивших в стране.

Декретом от 10 марта 1982 года был введен еще один официальный термин – комиссар

республики, но термин префект был сохранѐн в дополнение к этому наименованию.

Сохраняя бюрократическую традицию и отвечая пожеланиям самих префектов, декретом

от 29 февраля 1988 года в употреблении был оставлен только термин «префект» с

сохранением за ним децентрализованных полномочий, которыми был наделѐн комиссар

республики.

С целью координации деятельности местных органов государственной

администрации на территории Франции было создано 22 региона, в состав каждого из

которых вошло несколько департаментов. Административные службы департаментов

региона возглавил префект одного из департаментов, вошедших в регион.

До 1982 года к ведению департаментов как территориальных коллективов

относились вопросы социальной помощи и дорожной сети. В процессе проведения

реформы по децентрализации государственных полномочий в их ведение были переданы

полномочия в сфере жилищного строительства, транспорта, здравоохранения и


В соответствии с Законом от 2 марта 1982 года исполнительная власть в

департаменте, ранее принадлежавшая префекту, была передана председателю

генерального совета, при котором создана постоянная комиссия. В результате статус

председателя генерального совета из управляющего заседаниями генерального совета

изменился на руководителя многочисленной департаментской администрации.

В защиту корпоративных интересов служащих в 1983 году учреждены следующие

консультативные органы:

- Высший совет государственной службы,

- паритетные административные комиссии,

- паритетные технические комиссии,

194

- комитеты гигиены и безопасности.

Ст. 10 Закона от 13 июля 1983 года наделила публичных служащих правом на

участие в забастовках в рамках законов, которые его регламентируют.

С принятием общего статута публичных служащих начала формироваться местная

публичная служба, на которую стала распространяться система должностного

продвижения.

Чуть ранее Законом от 11 июля 1979 года «Об обосновании административных

актов и улучшении отношения между органами управления и общественностью» было

введено обязательное обоснование принимаемых исполнительных административных

актов и установлен перечень решений, подлежащих обязательному обоснованию.

В результате создания Общего статута публичной службы произошѐл также ряд

других изменений. В частности большая часть основных гарантий вошла в первый и

второй законы общего статута.

Для чиновников местных коллективов компетенция законодателей стала более

широкой ввиду конституционного принципа свободного управления. Общий статут

закрепил систему закрытой гражданской службы, упростив еѐ и классифицировав в

едином документе совокупность норм и предписаний, относящихся к гражданским

служащим.

Общий статут провѐл разделение круга лиц, занятых в деятельности гражданской

службы, ввѐл признаки понятия «чиновник», должность, ранги и штаты, определил, что

служащий, работающий по контракту, не имеет статуса чиновника, регламентировал

права чиновников.

Нововведением для сотрудников местных коллективов, особенно для сотрудников

коммун, охваченных ранее системой найма, является кадровая служба.

Германия

Предпосылки создания современной публичной службы Германии были основаны

на понимании ограниченных возможностей определений публичного управления,

выведенных методом исключения.

В историческом аспекте в развитие системы управления в Германии принято

различать три этапа:

а) управление периода абсолютизма в условиях полицейского государства;

б) управление периода либерального «правового государства»;

в) управление периода «общества потребления», «государства планируемой

экономики».

В противоположность эпохе либерализма, которая ставила перед системой

управления задачи ограничения деятельности физических и юридических лиц, помогая

государству выполнять роль «ночного сторожа», для современной системы управления,

по мнению сторонников теории «общества потребления», характерны «производительные

задачи», особенностью концепции западногерманских авторов этого направления служит

то, что в условиях научно-технической революции, быстрого роста производственного

потенциала характер государства меняется.

Поскольку административное право Германии до настоящего времени несет на

себе опечаток нормативизма, характерного для эпохи либерального правового

государства, принципы социального государства должны ставиться во главу угла в случае

конфликтов, которые должен разрешать законодатель.

В развитии принципов социального государства, составляющий краеугольный

камень современного публичного управления ФРГ и административного права, большую

роль играет Социальный кодекс, который в своей общей части действует с 1976г.

Социальное законодательство ФРГ, отрасли которого представляют собой

отпочковавшиеся от административного права правовые системы, предусматривает, в

195

частности, право граждан на получение юридической помощи и консультации по

вопросам, относящимся к социальным услугам, устанавливает перечень социальных

услуг, порядок из предоставления, а также обязанности учреждений и ведомств, которые

из предоставляют.

Конституцией ФРГ наряду с принципом социального государства также положен в

основу публичного управления принцип правового государства, что не исключает

выполнения административным правом социальной функции. Напротив, по мнению

юристов ФРГ, административное право традиционно выполняет социальную функцию

первостепенного значения. Такое многозначительное утверждение имеет в виду

необходимость критического подхода к расширению рамок научного подхода к изучению

управления, прежде всего за счет методов, разработанных в последние десятилетия

американской наукой управления, в которой теория административного права не играла

главенствующей роли.

В настоящее время государство ФРГ – «законченное» правовое государство,

устанавливающее совершенную защиту прав личности от возможных нарушений со

стороны публичного управления. При этом принято ссылаться на ст. 19 абз. 4 Основного

закона (Конституция ФРГ), в соответствии с которой в случае любого нарушения прав

личности со стороны органов публичного управления гражданин ФРГ вправе обжаловать

эти действия администрации в установленном юридическом порядке, т.е. обращаться в

судебные инстанции. С другой стороны, судебные органы, ссылались на конституционные

положения, обязаны контролировать деятельность учреждений публичного управления,

отменяя те решения, постановления и иные нормативные акты администрации, которые

противоречат праву и существующим законам. В ФРГ законодательно урегулирована

возможностью любого гражданина добиваться в судебном порядке тех или иных действий

в свою пользу со стороны органов администрации.

Развитие административного права в Германии бурно началось в 19 веке с

установления правовых рамок для администрации при помощи так называемого

государственно-научного метода, позволившего систематизировать разрозненные

правовые нормы. В то же время следует отметить, что применение этого метода

относилось к использованию системы принуждения в предметной области особенной

части административного права.

В ходе дальнейшего развития и либерализации государства происходит

трансформация подходов, выраженная в ограничении властных полномочий

администрации законом, включая признание основных прав и свобод человека и

законодательными правами парламента.

В конце 19 века ситуация изменилась радикальным образом: государственно-

научный метод был заменѐн на юридический, как следствие произошло переосмысление

отдельных частей административного права и формирование общего административного

права, нашедшего своѐ отражение в трудах Отто Майера. Следствием же выделения

общего административного права явилось толчком к учреждению с 1863 года

административных судов. Особое значение среди них имела практика Высшего

административного суда Пруссии.

В 20 веке общество Германии перешло на индустриальный этап развития. Как

следствие к государству стали предъявляться повышенные требования в вопросе о

социальном обеспечении своих граждан: безопасности отдельных категорий граждан,

создание дополнительных категорий благ. Развитие экономических отношений на фоне

предшествующих изменений потребовало от государства дополнительного вмешательства

в сферу экономики для поддержания социального баланса и недопущения возникновения

социального конфликта. В этом контексте основной функцией публичной администрации

становится реализация защитной и балансирующей функции, которая в конечном итоге

оформляется в конституционный принцип социального государства.

196

Условием, предшествовавшим реформированию публичной службы в Германии,

явилось также содержание концептуального подхода о разделении публичного и частного

права (в какой ситуации публичная администрация как представитель суверена обладает

безусловными правами и обязанностями суверена как такового и как в связи с этим она

должна быть устроена).

Из этого условия в контексте федеральной системы государственного устройства

естественным образом произошло разделение административного права на общее и

особенное. При этом фактическое вынесение общих для всех уровней правового

регулирования норм, оформленных в общую часть административного права, фактически

формировались на федеральном уровне, касалось деятельности федеральных учреждений

или исполнения земельными учреждениями федерального законодательства (например,

Федеральный закон об административных процедурах).

Становление современной публичной службы началось с Основного закона

Федеративной республики Германии Конституции 1949 г, который явился

институциональным документов давшим толчок развития права в данном направлении.

Основополагающие нормативные правовые акты в сфере государственной службы

были приняты в 1957–1985 годах. К ним относятся: Закон о федеральных чиновниках от

14 июля 1953 года в новой редакции от 27 февраля 1985 года, рамочный закон о праве

чиновников от 1 июля 1957 года в новой редакции от 27 февраля 1985 года, Закон об

окладах федеральных служащих от 27 июля 1957 года в редакции 3 декабря 1998 года.

Характерные черты современной модели германской публичной службы:

1) Высокая роль политических назначений в системе публичной службы.

2) Разграничение компетенции в системе организация публичной службы по

уровням управления.

3) Многоступенчатая система отбора кадров для публичной службы из

выпускников высших учебных заведений с наилучшей успеваемостью.

4) Высокий социальный статус публичного служащего, существование института

почетного чиновника.

5) Полноценная система гарантий правовой и социальной защищенности

служащего, принцип "пожизненного назначения".

Одной из важнейших особенностей современного состояния публичной службы в

ФРГ является существенная роль политических партий в решении кадровых вопросов и

широкое развитие института политических назначений (принципов партийного

"патронажа"). 2. Все основные положения о публичной службе вытекают из Основного

документа страны, а именно:

- Каждый немец имеет в каждой земле равные гражданские права и обязанности.

- Каждый немец имеет равный доступ ко всякой государственной должности в

соответствии со своими склонностями, способностями и профессиональной

квалификацией.

- Пользование гражданскими и политическими правами, доступ к государственным

должностям, как и права, приобретенные на государственной службе, независимы от

исповедуемой религии. Никому не может быть причинен ущерб по причине его

приверженности или неприверженности к какому-либо вероисповеданию или

мировоззрению.

- Осуществление властных полномочий в виде постоянной задачи, как правило,

должно поручаться лицам, состоящим на государственной службе и связанным узами

публично-правовых отношений службы и верности.

- Право публичной службы должно регулироваться с учетом традиционных

принципов, касающихся статуса профессиональных чиновников.

Одним из важнейших факторов, препятствующих проведению реформы чиновного

права в Германии является то, что избранные в Бундестаг или Бундесрат чиновники

197

сохраняют значительную часть своего чиновного жалования, поэтому они не стремятся

изменить существующую систему.

Великобритания

Английская правовая система отличается значительной долей гибкости, что

обусловлено специфическим строением правовой системы общего права. Правовая

доктрина не проводит жесткого разграничения между отраслями права. Длительное время

в Великобритании вообще не существовало разделения права на частное и публичное. Это

происходило в первую очередь в связи с тем, что споры рассматривались в судах общего

права и носили, как правило, гражданско-правовой характер. Формирование публичного

права особенно активно началось во второй половине 20 века и связано с выделением и

развитием административного права, частью которого является специфический институт

публичной администрации.

Важным аспектом, обеспечивающим понимание административно-правовых

процессов, происходящих в государственной гражданской службе Великобритании,

является и то, что она в значительной мере регулируется и нормами конституционного

права, которое также не имеет чѐтко очерченных границ. В результате сложилась

ситуация, в которой некоторые институты, относимые в романо-германской правовой

системе к конституционному праву, в английском праве относятся к административному и

наоборот. До настоящего времени эти две отрасли права еще недостаточно разделились, а

в последнее время стали публиковаться работы под общим названием «публичное право».

Одной из ключевых проблем английского права остаѐтся вопрос контроля – судебного и

внесудебного за деятельностью исполнительных органов. Как следствие важным аспектом

этого вопроса выступает вопрос ответственности исполнительных органов и должностных

лиц.

Основные принципы организации и деятельности многих министерств

(иностранных дел, внутренних дел, обороны, гражданской службы, ведомства лорда-

канцлера) сложились в 19-начале 20 веков и с тех пор остаются стабильными. Другие

министерства, особенно занятые в сфере экономического и социального регулирования, а

также региональные министерства в 20-21 веках почти непрерывно реформируются,

изменяется их количество и внутренняя структура.

С конца 20 века в Великобритании почти постоянно происходят преобразования

органов местного самоуправления. Настроенные на централизацию консерваторы

последовательно сокращали объем муниципальных полномочий, способствуя передаче их

значительной части бизнесу, способному, по их мнению, обслуживать население дешевле.

Лейбористы, в среде которых распространена доктрина «муниципального социализма»,

расширяют сферу полномочий муниципалитетов (Акт о местном управлении 1999 года).

Большинство определений гражданской службы Великобритании целенаправленно

подчѐркивает политическую нейтральность гражданских служащих. Однако в период

правления кабинета консерваторов под руководством М. Тэтчер (1979-1997) начала

проявляться политическая ангажированность гражданских служащих высшего звена.

Тэтчер лично подбирала для своих фаворитов и идеологических сторонников

руководящие должности в государственном аппарате. Более того, с 20-х годов 20 века

главы кабинетов Великобритании назначали высших чиновников преимущественно из

соображений политической лояльности последних, лишь формально руководствуясь

советами руководителей гражданской службы.

Эволюция государственного строя Великобритании второй половины 19 века

привела к тому, что термин «ответственное правительство» наполнился реальным

содержанием. В противоположность прежней практике полного контроля Короны за

назначением, деятельностью чиновников и возможностью аннулирования приговора,

вынесенного чиновнику высшего ранга в порядке импичмента, правительственные

198

структуры высшего ранга становятся ответственными перед парламентом. В результате

этого прежняя средневековая практика подбора гражданских служащих преимущественно

из числа представителей англиканской церкви и королевского двора потеряла свои

позиции. Если ранее повышение в должности служащего зависело от усмотрения

министра (система патронажа), то в конце 19 века благодаря реформам Норкота-

Тревельяна постепенно вводится конкурсная система подбора кадров на службу в

министерства. В 1854 году тогдашний премьер-министр сэр Стэффорд Норкот в

соавторстве с министром финансов сэром Чарльзом Тревельяном представили доклад,

посвящѐнный необходимости организации публичной службы на постоянной основе. Из

преамбулы к докладу вытекало, что служба находится в крайне запущенном состоянии и,

следовательно, нуждалась в немедленном и кардинальном реформировании. Реформы

предлагалось проводить в широком направлении: от введения новой системы подбора на

должности на основе конкурсных экзаменов под надзором экзаменационной комиссии до

общего ранжирования чиновников британской гражданской службы на два класса –

административный (высший) и технический (низший).

В 1855 году создаѐтся комиссия по делам гражданской службы. Экзамены и

собеседования для кандидатов на государственные должности, а также проведение

обязательной сертификации чиновников для получения ими пенсии по выслуге лет

являлись основными направлениями деятельности Комиссии в первые 10 лет еѐ

существования.

Однако реформа британской гражданской службы в 19 веке протекала очень

медленно в первую очередь в связи с тем, что система патронажа была слишком

укоренившейся. Например, деление гражданских служащих на три (а не на

предполагавшиеся два) разряда, введѐнное после реформ Норкота-Тревельяна и

окончательное принятое после Первой мировой войны (административный класс,

исполнительный класс и канцелярский (административно-технический) класс), оставалось

в значительной мере условным. Введение в 1919 году должности руководителя

гражданской службы, которую первоначально замещал постоянный секретарь

казначейства, ситуацию также не изменило. Сложившаяся к первой половине 20 века

классификация гражданских служащих Великобритании была не вполне

удовлетворительна, поскольку в рамках отдельных министерств существовали

собственные «табели о рангах», определявшие функции внутреннего персонала. Причѐм

их общее количество достигало полутора тысяч, что еще больше запутывало схему

гражданской службы, включавшую к тому времени 47 общих классов. Это также

затрудняло процесс принятия срочных решений.

С 50-х годов 20 века вследствие усиления критики британской гражданской

службы была создана Комиссия по реформе гражданской службы, в затем в 1968 году

появился знаменитый Фултонский доклад, ставший основой для проведения одной из

самых крупномасштабных реформ государственной службы в новейшей истории

Великобритании.

Комитет под руководством лорда Фултона, учреждѐнный в 1966 году, в 1969 году

внес следующие предложения по реформированию структуры управленческого

персонала:

1) необходимость введения унифицированной градации званий и степеней всех

чиновников независимо от их ведомственной принадлежности и ликвидировать прежние

три класса;

2) учредить колледж гражданской службы на базе существовавшего Центра по

переподготовке гражданских служащих. Колледж предполагался как заведение, способное

устранить ведомственный подход к повышению квалификации гражданских служащих и

придание этому мероприятию академического статуса;

3) создание Министерства гражданской службы (это предложение было

реализовано в первую очередь).Таким образом, структура чиновников была выведена из

199

под контроля и влияния казначейства, а министром гражданской службы с 1968 года по

должности становится и остаѐтся по сей день премьер-министр Великобритании.

Однако реформы Фултона активно проводились лишь в первые десять лет, после

чего стало очевидно, что усилия членов комитета Фултона сталкиваются с явным

противодействием правительства консерваторов. Кабинет Тэтчер почти сразу начал

критиковать унаследованную структуру за расточительность и низкую эффективность.

Поэтому было сокращено число лиц, состоявших на этой службе, и заморожен набор в

соответствующие учреждения и организации. Количество гражданских служащих за 10

лет сократилось более чем на 50 тысяч человек, гражданские служащие лишились многих

привилегий, в особенности касавшихся уровня заработной платы.

На следующем этапе Тэтчер предприняла попытку осуществления дальнейших

преобразований гражданской службы и в 1988 году был выпущен доклад Next Step Report,

в котором предусматривалось претворение в жизнь программы «Следующие шаги».

Данная программа заимствовала шведскую модель центрального управления,

адаптированную к Великобритании, предусматривавшую повсеместное внедрение

рыночных механизмов в гражданскую службу. Это привело к тому, что ряд министерств

был реорганизован и из них выделились небольшие подразделения с ограниченными

функциями – next-step agancies. Эти подразделения в рамках ключевых министерств стали

курировать созданные реформой полунеправительственные организации (quango).

Последним было поручено стать проводниками политики министерства в целом и

выполнять функции управления, определѐнные рамочными контрактами.

Идея, легшая в основу реформу, трактовалась следующим образом: предоставить

возможность управленческому персоналу, занятому в кванго, почувствовать себя

достаточно свободным и независимым от центральной гражданской службы. Гражданский

служащий, хотя и назначался на должность правительством, знал лишь самый общий круг

своих обязанностей, цели и задачи службы и соответственно располагал вотированными

казначейством материальными ресурсами для их осуществления. В остальном же он был

свободен и самостоятельно принимал решения, которые изначально предполагались более

эффективными. Предполагалось, что созданные по принципу «small policy Ministries»

системы управления, основанные на принципах доверия и рыночного стимулирования,

позволят оптимизировать не только центральное управление, но и всю схему гражданской

службы, переведя ее в разряд «истинно конкурентоспособных отраслей».

Не смотря на некоторые негативные последствия проведѐнных М. Тэтчер реформ,

к началу 90-х годов 20 века в Великобритании сложилась относительно эффективная

система подбора гражданских служащих посредством «рыночного отбора» (market

testing», что позволило достигать значительной финансовой экономии в этой сфере. К

экономии государственных средств привели и меры консерваторов, направленные на

снижение числа лиц, занятых в гражданской службе.

Жесткий радикализм проводимых реформ отразился на карьере гражданских

служащих. Никто, кроме высшего звена управленцев, не обладал гарантированными

привилегиями и защищѐнностью от возможного увольнения. Также для большинства

чиновников среднего и низшего уровня (особенно для работающих в системе кванго)

исчезли карьерные перспективы. При этом эффективность работы государственного

аппарата возросла.

В то же время сохранились нарекания в адрес оперативности и качества

оказываемых государственных услуг, что было отражено в программе Гражданской

Хартии правительства Джона Мэйджора. Этот документ был направлен на расширение

доступа граждан к государственным услугам, установление стандартов обслуживания в

каждой сфере услуг, а также определение размеров компенсации, если услуги не были

предоставлены надлежащим образом. Секретариат публичной службы и науки,

образованный в 1992 году, был создан для обеспечения контроля за реализацией Хартии

во всех правительственных структурах.

200

К 1998 году были опубликованы 42 новых Хартии, объединившие в себе услуги,

предоставляемые государственными службами, включая услуги гражданской службы. К

ним отнеслись скептически, поскольку усилия, необходимые для истребования

компенсации за некачественно предоставленные услуги, были слишком неоправданными.

С 2004 года на основе отчѐта «Реформа Публичной службы в Великобритании»

(отчѐт Питера Гершона) была заложена новая тенденция к реформе. В результате был

создан целый ряд новых документов, регулирующих деятельность гражданской службы.

Среди них:

- Кодекс Гражданской службы 2006 года, определивший ключевые стандарты и

ценности, применяемые к гражданским служащим,

- Кодекс управления Гражданской службой, установивший правила и инструкции

для департаментов и агентств о применении условий службы гражданских служащих,

- Кодекс найма комиссионеров Гражданской службы, определивший порядок

привлечения комиссионеров Гражданской службы и принципы отбора на основе системы

заслуг посредством открытого и честного конкурса,

- Правила Осмоферли, включающий в себя руководящие указания гражданским

служащим по ответам комитетам Парламентского отбора.

Фактически гражданская служба Великобритании до сих пор находится в процессе

реформирования. Официальная информация по процессу и тенденциям реформ

размещается на официальном сайте Внутренней Гражданской Службы Великобритании.

Общими итогами проводимых последние 50 лет реформ стало создание

функционально-отраслевых суперинистерств (например, Министерство образования и

занятости, министерства культуры; средств массовой информации и спорта; окружающей

среды, транспорта и регионального развития; промышленности и торговли), ключевых

департаментов (core departments), регулирующих агентств, кванго, было изменено

административно-территориальное деление на административные регионы, а также

законодательно определѐн статус гражданского служащего, порядок его взаимодействия с

департаментами и агентствами, введены стандарты поведения гражданских служащих.

Голландия

Реформирование публичной службы в Голландии за последние 20 лет происходило

в рамках общей правовой реформы административной системы.

В 1994 году была разработана программа MDW, направленная на улучшение

функционирования рынка, дерегуляции и качества законодательства. Главной целью этой

программы являлось снижение административного бремени через упорядочение правил и

их упрощения до «тех, которые действительно остро необходимы».

В 1998 году появилось Коалиционное соглашение и был основан Комитет по

Снижению административного Бремени на Предприятия (Комитет Слехтера). Целью этой

деятельности являлось снижение административных расходов бизнеса на не менее чем

10%. Министерства были представлены в деятельности Комитета через наблюдательные

группы. В 1999 году Комитет представил отчѐт, на основе которого было разработано 60

проектов по уменьшению административного бремени. Ключевыми направлениями

реформы было решено избрать повторное использование информации, предоставленной

предприятиями публичным властям и переход на использование инфрмационно-

коммуникационных механизмов. Комитет также предложил проводить систематический и

независимый мониторинг и оценку административного бремени. Большинство

предложений Комитета были приняты кабинетом и парламентом.

Суть предлагаемых реформ сводилась преимущественно к деполитизации

деятельности административных органов, обсуждению необходимости упразднения

отдельных правил с точки зрения затрат и выгод, а также принятию во внимание

общественного интереса по принципу не уменьшения, а оптимизации регулирования.

201

В 2001 году была основана Консультативная Палата по Административному

Бремени, целью которой являлось оказание поддержки правительству в реализации

рекомендаций Комитета.

В период с 2003 по 2007 год происходило становление Голландской модели. Еѐ

основными характеристиками являлось:

- определение основных направлений оценки бремени,

- его качественное снижение,

- связь с бюджетным циклом,

- сильная поддержка институциональных структур центрального мониторинга и

координации правительственных подразделений при содействии Консультативной

Палаты. Эта программа получила сильную политическую поддержку и определила

административное бремя через стоимость удовлетворения бизнесом информационных

обязательств, вытекающих из правительственных нормативно-правовых актов43

.

В 2003 году в рамках первого пакета инициатив была запущена программа

опробации мер по снижению административного бремени на базе 9 министерств.

Предполагалось, что изменения должны будут быть проведены с помощью долгосрочного

изменения законодательства и внедрения информационно-коммуникационных

технологических решений.

В 2005 году был создан второй пакет инициатив, который включал в себя

механизмы отмены новых обременений, вытекающих из новых правил министерств, либо

соответствующее снижение административного бремени в рамках других уже

существующих правил.

Следующий этап реформирования (2007-2011) годы имел следующие

приоритетные цели:

- снижение административного бремени на бизнес не менее чем на 25%;

- снижение расходов на реализацию требований;

- снижение надзорных расходов;

- снижение расходов в отношении субсидий;

- увеличение транспарентности;

- повышение предсказуемости;

- ускорение темпов работы;

- предоставление более качественных услуг;

- повышение ясности и ощутимости результатов деятельности.

В рамках выше указанной процедуры реформирования отдельное место было

выделено для проведения реформы гражданской службы. В 80-х годах центральное место

в этой политике уделялось повышению интегрированности, эффективности,

результативности и последовательности правительственной деятельности. Как было

указано выше в 90-е годы ситуация переориентировалась на снижение затратности

правительственной деятельности, что привело к приватизации правительства и

автономизации отдельных частей администрации (в частности Пенсионного Фонда

Гражданских Служащих)44

, а также переноса ответственности на более низкие

правительственные уровни.

Основными трудностями, которые предшествовали реформе и с которыми

необходимо было бороться в свете политики снижения расходов в рамках ЕС, стали

переизбыток рабочей силы в публичном секторе и фискальная нагрузка заработной платы

на бюджет.

Не смотря на то, что Закон о гражданской службе существовал в Голландии с 1929

года, в период реформ конца 20 - начала 21 века наибольшее значение имел Закон об

43

Better regulation in Europe: an assessment of regulatory capacity in 15 member states of the European Union.

Better regulation in the Netherlands. OCED (2009). P. 107 44

The Netherlands. B.J.S. Hoetjes, Professor and Senior Research Fellow, University of Maastrciht and Netherlands

Institute of International Relations, Clingendael. P. 1

202

общем административном праве 1992 года, поскольку позволил обжаловать любые

решения правительства в обычных судах45

. Как следствие, реформы коснулись

следующих аспектов:

- организационной структуры правительства (в соответствии с Коалиционным

соглашением 1998 года) – приватизация многих отраслей управления,

- сокращение программ, реализуемых правительством – выделение стратегических

секторов, управление которыми имеет ключевое значение для поддержания баланса

между частным интересом бизнеса и публичными интересами общества, и приватизация

других отраслей,

- введение системы заслуг в гражданской службе при продвижении, повышении

зарплаты по фиксированной шкале и т.д., и упрощение процедур увольнения в

соответствии со стандартами рынка труда, породившая кадровую «чистку» (при

увольнении выплачивается значительная компенсация),

- создание Старшей публичной службы в 1995 году,

- внесение изменений в бюджетный процесс финансирования гражданской службы

в соответствии с принципом основанности на вкладе,

- постепенное введение электронного правительства (реализация продолжается до

сих пор).

В то же время реформы имели некоторые последствия:

- общественное недовольство слишком быстрыми процессами приватизации и

монополизации в отдельных отраслях (например, полиция) и удовлетворенность от

приватизации в других (например, в налоговой сфере).

- гражданская служба стала более престижной в списке самых выбираемых карьер

для студентов,

- повысилась гибкость взаимоотношений между государством и обществом,

профсоюзы стали более уступчивыми в вопросах повышения заработной платы,

усилилась роль лоббистских групп и сотрудничество общества с государством,

- повысилось доверие к государству и остановился рост правительственного

аппарата,

- возросла мобильность между частным и государственным сектором, однако

наступила общественная усталость от частых реформ, особенно среди пожилого

населения,

- для расширения карьерных перспектив и вовлечения молодых кадров в

гражданскую службу стали организовываться представительные программы, стажировки

и т.д.46

В то же время осталась неразрешѐнной проблема реализации принципа

министерской ответственности в автономных округах.

Япония

Закон «О государственных публичных должностных лицах» был принят в Японии

21 октября 1947 года за № 120. Его принятие было частью правовой реформы,

проводившейся в стране под руководством союзных оккупационных властей. Его

значение определялось тем, что он конкретизировал и детализировал относящиеся к его

области положения новой Конституции, прежде всего ст. 15 о том, что публичные

должностные лица являются слугами всего народа, а не какой-либо его части, и ст. 73 о

том, что организация и руководство гражданской службой в соответствии с

45


Institute of International Relations, Clingendael. P. 6 46


Institute of International Relations, Clingendael. P. 10-11

203

законодательством возлагается на кабинет министров. Положения ст. 15 Конституции

прямо воспроизводятся в ст. 96 закона.

Основными моментами применения данного закона являются следующие:

- закон встал на место упраздненных рескриптов императора о чиновничьем

аппарате и ввел в практику научно обоснованную концепцию управления кадрами,

стержнем которой явилась иерархия должностных степеней, благодаря чуму была

решительно заменена прежняя система чиновничества на императорской службе;

- была учреждена Штатная палата как специализированных государственный орган

с задачей практически осуществлять управление кадрами на новых началах (в различных

русскоязычных изданиях этот орган называется Советом по делам персонала, Палатой по

делам персонала, Национальным управлением кадров и т.п.). Установив разделение

госслужащих на публичных должностных лиц «общей службы» и «специальной службы»,

закон содержит нормы, относящиеся главным образом к первой из этих категорий.

Следует сказать (и на это обращают внимание японские исследователи), что в законе

дается определения государственных публичных должностных лиц.

В Японии, где зачастую в каждой области правового регулирования общественных

отношений функционирует «основной закон» на данный закон при его принятии были

возложены функции основного закона в сфере регламентации статуса, прав и

обязанностей, порядка службы и т.п. государственных служащих. То, что в данных закон

занимает приоритетное место среди законодательства о госслужащих, указывается в

самом законе (статья 1, пункт 5) и текстуально подтверждено в ряде других

законодательных актов.

С момента принятия и до сегодняшнего дня закон неоднократно подвергался

частичным изменениям, среди которых важнейшими можно считать, внесение поправок

законом №222 от 1948 г. в соответствии с рекомендациями, изложенными в меморандуме

верховного главнокомандующего союзными оккупационными войсками (вводились

ограничения на политическую деятельность госслужащих) и законом №69 от 1965 г. в

связи с ратификацией конвенции №87 Международной организации труда (текст закона

был дополнен разделом об организациях и ассоциациях госслужащих). Ограничении я

1948 года были введены в обстановке резкой активизации политической борьбы в

японском обществе и диктовались опасениями того, что в такой ситуации в результате

забастовочных акций и других форм протеста могут оказаться не обеспеченными

важнейшие социальные потребности населения. Закрепленные тогда в законе

ограничительные меры (статьи закона 102, 36) поныне остаются предметом дискуссий в

научных и более широких кругах.

Можно выделить следующие характерные черты закона:

- установление в нем основополагающих критериев, подлежащих применению в

отношении госслужащих; так, закон содержит критерии относительно иерархии

должностных степеней, назначения и увольнения денежного содержания, дисциплины и

т.п.; определение этих критериев в качестве фундамента для дальнейшей

законотворческой практики было одним из проявлений присущего основным законам

свойства «декларации» или «программы». В законе допускается принятие в

правительственных указах и правилах Палаты по делам персонала положений об особом

характере применения данного закона к тем или иным категориям госслужащих «общей

службы», когда этого требуют особенности их служебных обязанностей и

ответственности, однако подчеркивается, что эти положения не должны противоречить

духу данного закона, следовательно, еще раз подтверждается его функция установления

основополагающих критериев;

- примат норм рассматриваемого закона как основного закона в данной области

регулирования в случае противоречия или несогласованности с номами иного

законодательства в этой области; об этом говорится и в самом законе, и в специальном

законодательстве: так, среди специальных законов статья 23 Закона об особых правилах

204

для публичных должностных лиц, работающих в сфере образования (закон №1 от 1949г.),

гласит о том, что в случае противоречия или несогласованности норм этого закона с

нормами Закона о государственных публичных должностных лицах примат принадлежит

нормам последнего;

- разделимость его статей и входящих в них пунктов в том смысле, что утрата силы

какой-либо из норм закона или признание невозможности применений какой-либо нормы

для регулирования конкретных отношений не влечет утраты силы другими нормами или

невозможности применения данной нормы для регулирования иных отношений.

Содержание данного закона постоянно востребуется в современной жизни

японского государства и общества, способствуя тому , что современное японское

чиновничество, страдая, конечно, всеми недостатками этого социального слоя, в том

числе коррупцией, в тоже время отличается, как отметил известный американский

японовед-политолог Эзра Вогель47

, высоким профессионализмом, преемственностью и

глубоким чувством ответственности.

Китай

Вопрос о необходимости реформирования гражданской службы Китая начал

обсуждаться еще в 80-е годы 20 века48

. Фактические же шаги в этом направлении стали

предприниматься лишь в середине 90-х годов. Хотя гражданская служба представляла из

себя весьма привлекательную сферу для карьерного роста, однако наблюдалось серьезное

расслоение в вопросах качества предоставляемых услуг и возможностей для несения

службы в разных частях страны. С 1993 года наиболее обсуждаемыми вопросами

являлись вопросы отбора служащих, реализации ими своих полномочий, управления

службой, мотивации служащих, дисциплины и коррупции.

В 2002 году число лиц, занятых на работе в публичном секторе насчитывало 70

миллионов человек49

. В то же время формальным статусом гражданских служащих

обладали лишь около 5 миллионов50

. Причем последние представляли преимущественно

группу управляющего персонала (менеджеры, администраторы и профессионалы),

обладающего университетским образованием.

С 1993 года Коммунистическая Партия Китая неоднократно расширяла перечень

лиц, обладающих статусов гражданского служащего, однако существенных изменений в

их статусе не происходило. Затем был создан Организационный Департамент, под

надзором которого Министерство персонала Государственного Совета проводило

политику в области кадров гражданской службы. При этом Вице-министр Министерства

Персонала по должности является заместителем главы Организационного Департамента, а

персонал этих органов может перемещаться между ними.

Вопросы борьбы с коррупцией были сосредоточены в руках Центральной

Комиссии по дисциплинарной инспекции Партии, Министерства надзора и Народной

прокуратуры.

Вопросы найма, назначения, кадровых перемещений и увольнения персонала всех

уровней находились в ведении партии через систему номенклатуры.

Реформа, начатая с 1993 года, привела к следующим результатам:

- назначения стали обладать некоторыми элементами открытого конкурса и

экзамена,

- гражданские служащие получили относительную стабильность в карьерной

структуре и занятости,

47

Vogel E. Japan as Number One. Cambridge, Harvard Univ., 1979, p. 65, 70-71. 48

Civil Service Reform in China. John P. Burns. OECD Journal on Budgeting. Volume 7 – No. 1. 2007. p. 2 49

Civil Service Reform in China. John P. Burns. OECD Journal on Budgeting. Volume 7 – No. 1. 2007. p. 3 50

Civil Service Reform in China. John P. Burns. OECD Journal on Budgeting. Volume 7 – No. 1. 2007. p. 5

205

- произошла переориентация системы управления персоналом на качество

выполнения обязанностей,

- в вопросе вознаграждения служащих появилась связь с рыночным уровнем

оплаты,

- появилось требование к служащим о высокой честности.

В 2005 году Министр персонала обобщил опыт реформы гражданской службы в

Китае51

. Своеобразным результатом проведѐнных реформ стало принятие 27 апреля 2005

года 15-ой сессией Постоянного Комитета Десятого Национального Всенародного

Конгресса Китая Закона о гражданском служащем Китайской Народной Республики. Этот

Закон вступил в силу 1 января 2006 года.

Данный Закон явился рамочным и урегулировал следующие вопросы:

- понятие гражданского служащего,

- квалификацию, обязательства и права гражданского служащего,

- понятие и классификацию должностей и рангов,

- вопросы занятости гражданских служащих,

- порядок и условия оценки труда гражданских служащих,

- наѐм, назначение и увольнение,

- продвижение по службе и понижение в должности,

- награждение гражданских служащих,

- наказания гражданских служащих,

- подготовка, переподготовка и повышение квалификации гражданских служащих,

- кадровые перемещения,

- заработная плата и социальная защита гражданского служащего,

- отстранение от должности,

- пенсионное обеспечение гражданских служащих,

- порядок обжалований и ответственность гражданского служащего.

В марте 2008 года Национальным Всенародным Конгрессом была основана

Государственная администрация гражданской службы. Она осуществляет свою

деятельность под руководством Министерства человеческих ресурсов и социальной

безопасности, которое переняло функции ранее существовавшего Министерства

персонала. В его функции вошли управление, наѐм, оценка, переподготовка, награждение,

надзор и регулирование других аспектов гражданской службы, разработка правил для

персонала, защита прав гражданских служащих и регистрация гражданских служащих

центральных департаментов.

Южная Корея

В 1998 году в Южной Корее была инициирована новая фаза реформ публичной

администрации. Публичный сектор, не смотря на наличие огромного количества

законодательства, регулирующего его деятельность считался неэффективным в связи с

высоким уровнем централизации, низкой транспарентностью, жесткостью и низкой

соревновательностью52

.

В связи с наличием указанных проблем к 2000 году определились следующие

концептуальные принципы реформы: ориентация на рынок, ориентация на выполнение

51

Zhang Bolin, Tuijin ganbu renshi gongzuo kexuehua, minzhuhua, zhiduhau de zhongda jucuo [Great Measures to

Make Cadre Personnel System more Scientific, Democratic and Institutionalized: Understanding and Implementing

Civil Service Law of PRC]. Can be retrieved from website,

http://www.mop.gov.cn/Desktop.aspx?PATH=rsbww/sy/xxll&Gid=36796243-b120-477e-9c3ebcab0545fd88&

Tid=Cms_Info, on 7 April 2006. 52

New Public Management and Convergence in Public Administrative Systems: A Comparison between Australia

and the Republic of Korea. Brian Dollery (University of New England), Chang W. Lee (Hansung University).

Journal of Economic and Social Policy, Volume 9 | Issue 1 Article 2. 7-1-2004. p. 10

206

обязанностей и ориентация на потребителя. Реформа была направлена на все уровни

администрации и началась с сокращения численности правительства.

В 1953 г. для управления половиной полуострова Ли Сын Ман использовал в 3 раза

больше чиновников (свыше 300 тыс. человек), чем требовалось японцам для управления

всей Кореей. К 1995 г. число госслужащих в Южной Корее достигло 907,6 тыс. человек. В

начале правления Ким Дэ Чжуна в результате сокращения штатов в центральном и

местных аппаратах в 2001 г. осталось 829,8 тыс. человек при общей численности

населения на тот момент около 47 млн человек53

.

Реформа коснулась ряда министерств и ведомств, в частности Министерство

администрации и Министерство внутренних дел были объединены в Министерство

администрации и внутренних дел, некоторые другие министерства были упразднены.

В мае 1999 года Министерство планирования и бюджета, Информационное

агентство правительства и Комиссия гражданской службы были расширены. Последняя

осуществляла свою деятельность при Президенте, а еѐ деятельность была направлена на

обеспечение квалификации и нейтральности при назначении гражданских служащих.

Третий этап реформы был проведен в январе 2001 года за счѐт обновления

кадрового и руководящего состава Министерства финансов и экономики и Министерства

образования, а также Президентская Комиссия по делам женщин была заменена на

Министерство гендерного равенства. Кроме того, была восстановлена должность

заместителя премьер-министра, ликвидированная в ходе первого этапа реформы.

Дальнейшая реформа сосредоточилась на процессе привлечения к государственной

службе квалифицированных специалистов в рамках концепции «Система Открытых

Должностей» для повышения профессионализма и конкурентоспособности гражданской

службы. Кроме того, была провозглашена «Хартия Публичной Службы» и начато

внедрение системы гражданских услуг «в одно окно».

В то же время по оценкам некоторых специалистов данная реформа завершилась

«риторическим пробелом», то есть существенной разницей между ожидаемыми и

фактическими результатами реформы54

. В частности, не смотря на формальное

сокращение количества гражданских служащих, значительная их часть осталась на

публичной службе в качестве сотрудников Технической Службы.

Реформа проводилась поспешно, в связи с чем эффективности и

конкурентноспособности государственной службы уделялось недостаточно внимания. Как

следствие с 2001 года на первый план выдвинулись следующие вопросы:

- расширение «Системы открытых должностей»,

- улучшение системы найма публичных должностных лиц,

- введение новых антикоррупционных механизмов,

- внедрение системы управления исполнением обязанностей,

- введение системы двойной бухгалтерии,

- активное внедрение информационных технологий55

.

Как следствие этих сложностей к середине 2010-х годов остро встал вопрос о

необходимости реформирования Старшей гражданской службы и еѐ деятельности56

.

С 2007 года основными приоритетами реформы стали:

53

Республика Корея. Цифры и факты. – Сеул. – 2002. 54



Journal of Economic and Social Policy, Volume 9 | Issue 1 Article 2. 7-1-2004. p. 12 55



Journal of Economic and Social Policy, Volume 9 | Issue 1 Article 2. 7-1-2004. p. 13-14 56

Professional Civil Service of Korean Government. Prof. Chang-hyun Cho, Chairperson. Republic of Korea Civil

Service Commission. P. 3

207

- в системе управления – переход от централизации к децентрализации, свободе

выбора и автономии различных уровней власти,

- в методах найма персонала – переход от закрытой системы к открытой с

определением подходящего на конкретную должность лица,

- в качестве рабочей силы – переход от общей компетенции к специальной

компетенции с эффективным лидерством,

- в качестве выполнения обязанностей – переход от основанности на

покровительстве к основанности на результатах деятельности,

- в культуре управления – переход от иерархии и односторонней коммуникации к

демократии и двухсторонней коммуникации.

При этом считается необходимым учитывать следующие критические аспекты:

- соблюдение баланса между центральными указаниями и децентрализованной

деятельностью (центральный контроль и гибкость агентств),

- баланс между политической нейтральностью и политическим лидерством

(лояльность и долг),

- баланс между способностью к управлению и индивидуальными правами57

.

Малайзия

Одной из ключевых проблем, приведших к началу реформы гражданской службы в

Малайзии, с 1970 года являлась этническая проблема – на государственной службе были

заняты преимущественно малайцы (77%), другие же этнические группы были слабо

представлены58

. В связи с этим первоначальной программой реформирования стал план

«60-40», согласно которому предполагалось довести число служащих немалайцев до 40%

представительства в гражданской службе. Основными принципами программы стали:

- справедливость,

- национальное единство,

- производительность и национальная конкурентноспособность.

Как следствие, основными шагами на пути изменения ситуации стали:

- введение полноценной системы заслуг,

- увеличение числа немалайцев, занятых в гражданской службе, через введение

системы квотирования, реализация которой ежегодно контролируется,

- привлечение немалайцев к публичной службе в рамках «Инициативы публичной

службы» через правительственное содействие в подготовке публичных служащих –

немалайцев на основе правительственных стипендий.

Процесс реформирования администрации проходил в несколько фаз. Первая фаза

началась в 1972 году с создания нового органа – Отдела по внедрению, координации и

развитию администрации. Его основной задачей стала координация правительственной

политики во всех агентствах и департаментах, а также улучшение административных

методов. В то же время роль и мандат этого органа в процессе административной

реформы не был четко обозначен, в результате чего в 1976 году функции по развитию

администрации были переданы Национальному институту публичной администрации.

Оставшаяся часть функций была сохранена за Отделом по внедрению и координации59

.

В ходе второй фазы реформы в 1977 году возникла острая необходимость в

повышении результативности гражданской службы. В результате был создан Отдел по

57

Restructuring Higher-Level Civil Service in an East Asian Perspective: A Case Study of a New Senior Civil

Service in South Korea. XIX International Conference on Training and Development of Senior Civil Servants in

Tallinn, Estonia on June 7, 2007. Pan Suk Kim, Ph.D. 58

Towards a More Representative and World-Class Civil Service. Centre for Public Policy Studies. Summary. P. 1 59

Public administration reforms in Malaysia: A Developing Country Perspective. Abdullah Sanusi B. Ahmad, Vice

Chancellor, University of Malaya. P. 65

208

модернизации и планированию человеческих ресурсов малазийской администрации. Его

целями стали:

- предоставление правительственным организациям консультативных услуг в

области управления,

- проведение административных реформ, обновление публичной администрации и

усиление административных возможностей по эффективной реализации национальных

экономических планов,

- координация действий по планированию, развитию и отстранению от трудовой

деятельности человеческих ресурсов60

.

К 1981 году основной функцией Отдела стал поиск новых путей административной

модернизации на всех уровнях. С этого периода начался третий этап реформы, в ходе

которого была определена необходимость усиления тесной работы гражданской службы с

политическими лидерами государства во всех сферах правительственной деятельности. В

частности, в ходе этой фазы реформ правительство в рамках концепции

«Инкорпорированная Малайзия» усилило связи с частным сектором, при государство

стало рассматриваться как компания, которой владеют одновременно и правительство, и

частный сектор.

Другой программой, реализуемой в ходе этой фазы, стала концепция «Политика

Взгляда на Восток», в ходе которой народу Малайзии было предложено изменить свои

прозападные взгляды посредством перенятия опыта развития Японии и Южной Кореи.

Для повышения эффективности и результативности публичного сектора предлагалось

внедрить новые техники, системы и процедуры администрации, сделать акцент на

повышение трудолюбия и дисциплины на работе, лояльности среди всего населения,

производительности систем управления, переориентироваться на долгосрочные

результаты и увеличение краткосрочных дивидендов. Это привело к активизации

антикоррупционной деятельности, повышению транспарентнности гражданской службы

(каждый гражданский служащий обязан был носить бейдж с указанием его имени, чтобы

все могли его знать), повысилась пунктуальность и ответственность в работе61

.

Дальнейшая реформа публичной администрации в целом и гражданской службы в

частности начала проходить в рамках политики «Видение 2020». Согласно этой

концепции к 2020 году Малайзия достигнет уровня развитой страны. В этой связи

основной акцент реформы стал смещаться в сторону формирования новой культуры у

самих чиновников. Парадигма служения стала включать в себя качество,

производительность, инновации, порядочность, дисциплинированность, ответственность,

и профессионализм. Для обеспечения реализации и координации усилий по

совершенствованию административного аппарата была создана Панель

административного усовершенствования гражданской службы, действующая на

постоянной основе. Еѐ функциями являются:

- разработка идей и программ дальнейшего усовершенствования системы

публичной администрации,

- определение конкретных мер по совершенствования публичной администрации.

В 1991 году была разработана концепция Полного управления качеством,

направленная на улучшение качества предоставляемых услуг62

. В июне 1993 года на

уровне 318 департаментов и агентств была начата реализация концепции клиентской

хартии для гражданской службы, что привело к улучшению процесса предоставления

услуг.

60


Chancellor, University of Malaya. P. 67-68 61


Chancellor, University of Malaya. P. 69-70 62


Chancellor, University of Malaya. P. 72

209

В 90-х годах 20 века в Малайзии стал активно обсуждаться вопрос об

информатизации правительства в сете политики «Видение 2020». В результате целый ряд

областей был затронут программой внедрения информационных технологий: электронные

услуги, электронные закупки, электронная общая атмосфера в офисах, информационная

система управления человеческими ресурсами, система проектного мониторинга,

электронный обмен трудом и др.

В 1994 году в Отделе по модернизации и планированию человеческих ресурсов

малазийской администрации был создан Департамент информационных технологий и

связей гражданской службы. Основной его задачей стала компьютеризация министерств и

ведомств, а Связи государственной службы – это система ресурсная система «одного

окна» - хранилище и база данных о деятельности публичного сектора, доступная всем, в

особенности частному сектору.

К 2003 году, стремясь повысить эффективность деятельности государственного

аппарата, электронное правительство сконцентрировалось на следующих направлениях:

- правительство для граждан – усиление взаимодействия граждан и правительства

через развитие удобных центров «одного окна», предоставляющих высококачественные

услуги,

- правительство для бизнеса – ускорения деловых транзакций между бизнесом и

правительством за счет улучшения коммуникаций и связи,

- правительство для правительства – обмен данными и электронными

транзакциями между различными секторами правительства на внутреннем и внешнем

уровне63

.

Изменения коснулись многих сфер, в том числе здравоохранения, общественного

порядка, труда и др.

В результате этих преобразований резко возрос уровень транспарентности

гражданской службы и всего публичного сектора. С 2004 года следующим этапом

реформирования стало внедрение системы оценки процесса выполнения обязанностей

гражданскими служащими и системы раскрытия и сравнительного анализа информации

об эффективности гражданской службы64

.

Реформирование гражданской службы в Малайзии продолжается до сих пор.

Последним существенным шагом стало принятия в 2012 году Правил для официальных

публичных должностных лиц (о назначении, продвижении по службе и прекращении

службы).

22. Итоговые заключения по обобщению опыта зарубежных стран в вопросах

реформирования государственной службы, который может быть использован в

Республике Узбекистан

В результате проведѐнного исследования можно сделать вывод относительно того,

какой опыт исследованных зарубежных стран может быть полезен при реформировании

государственной службы Республики Узбекистан.

1. Во всех исследованных странах в той или иной форме существует рамочное

законодательство, регулирующее государственную службу как в институциональном, так

и в функциональном смысле. Оно задаѐт общие рамки функционирования

государственно-служебного аппарата и формализует его деятельность, устанавливает

единообразные требования, предъявляемые ко всем государственным служащим и их

63

Innovations in Governance and Public Service to Achieve a Harmonious Society. Innovations in Governance and

Service Delivery: E-government Experiments in Malaysia. NOORE ALAM SIDDIQUEE. P. 368 64

Enhancing Malaysian Public Sector Transparency and Accountability: Lessons and Issues. Nur Barizah Abu

Bakar, Zakiah Saleh, Muslim Har Sani Mohamad. European Journal of Economics, Finance and Administrative

Sciences, Issue 31 (2011)

210

деятельности. В этой связи представляется целесообразным принятие в Республике

Узбекистан рамочного закона о государственной службе и государственно служебной

деятельности. Разработку и принятие рамочного закона по опыту зарубежных стран

следовало бы вести с одновременной разработкой и принятием комплекса подзаконных

актов, устанавливающих процедуры и механизмы реализации рамочного закона.

2. При формировании рамочного законодательства зарубежных стран одной из

ключевых проблем являлось формулирование определения государственной службы,

поскольку практически невозможно четко определить круг вопросов, входящих в это

понятие в функциональном смысле. Последний слишком широк и мобилен, так как связан

с постоянными процессами реорганизации государств, в связи с чем перечень видов

деятельности государственных служащих постоянно трансформируется и не даѐт

возможности сформулировать его в исчерпывающей форме. В этой связи представляется

обоснованным подход некоторых государств к определению государственной службы

через деятельность государственных служащих. Это в конечном итоге требует

законодательного закрепления рамочного понятия государственный служащий через

категориальное определение целей деятельности (служение в публичной сфере,

обеспечение реализации интересов общества, выполнение публичных обязанностей в

интересах общества и т.п.), а также характеристик, присущих исключительно

государственным служащим (финансирование его деятельности из государственного

бюджета).

3. В связи со сложностью определения полного перечня видов деятельности,

осуществляемой государственными служащими, необходимым видится принятие

рамочного закона об общих принципиальных процедурах еѐ осуществления (включая

процедуры принятия и отмены принятых решений), позволяющего по формальным

критериям определить степень законности и необходимости для общества

соответствующих действий и решений государственных служащих. В большинстве

исследованных стран такими законами являются законы об административных

процедурах, ключевым аспектом которых является обеспечение доступа публичной

общественности к участию в принятии административных решений, а также к

обжалованию административных действий.

4. Практически во всех исследованных странах в той или иной форме существуют

законодательно сформулированные принципы государственного служения. В частности,

наиболее часто встречающиеся среди них – это принципы законности, беспристрастности,

объективности, лояльности, честности, системы заслуг, результативности службы,

реализации интересов всего общества, правовая и социальная защита и обеспеченность

государственного служащего, политической нейтральности, доступности информации о

государственно-служебной деятельности. Предполагаем, что законодательная фиксация

принципов государственной службы в Республике Узбекистан позволила бы задать

концептуальные основы как кадровой политики в области государственной службы, так и

приоритетов деятельности государственных служащих. Они также могут лечь в основу

разрабатываемых и принимаемых подзаконных актов в области государственной службы.

5. Особо важным следует считать механизм создания системы управления

государственной службой, то есть выделение в государственном аппарате особого органа,

специализирующегося исключительно на регулировании, координации и контроле

государственной службы. К его ведению следовало бы также отнести вопросы

образования, обучения и кадровой политики на государственной службе, как это сделано

во всех исследованных странах.

6. Во многих исследованных странах эффективная реформа государственной

службы была начата с выделения системы административного и судебного обжалования

действий и решений государственных служащих из системы общего судопроизводства (в

частности из гражданского). Особую значимость это имеет с точки зрения решение

вопроса об отнесении процедуры компенсации ущерба, причинѐнного неправомерными

211

или не соответствующими публичным интересам действиями и решениями

государственных служащих, в сферу этой отдельной самостоятельной отрасли

административного и судебного производства. В таких странах как Франция, Германия и

США подобный подход повысил ответственность государственного аппарата как за

качество нанимаемых на государственную службу кадров, так и за степень

обоснованности и взвешенности принимаемых ими решений. Данный аспект также

следовало бы учесть при реформировании государственной службы в Республике

Узбекистан.

7. Необходимым представляется введение единообразных критериев и требований

к государственным служащим, поскольку это позволяет не только облегчить кадровую

политику (от вопроса о том, кто может быть государственным служащим, до вопросов

кадровых перемещений и увольнений со службы), но и ввести единообразную

классификацию государственных служащих, установить единую шкалированную систему

оплаты их труда и эффективную систему оценки деятельности государственных

служащих на предмет их служебного соответствия.

8. Из предыдущего пункта естественным образом вытекает необходимость

введения единой классификации и ранжирования государственных служащих, на основе

которых будет построена иерархия всей государственной службы, а также система оплаты

труда служащих, что существенно позволит сэкономить человеческие и финансовые

ресурсы, а также избежать дисбаланса в этих вопросах между различными

государственными органами и ведомствами. Это также облегчит процедуру

единообразного выравнивания оплаты труда государственных служащих с аналогичной

оплатой труда в негосударственном (коммерческом) секторе. Это же в свою очередь

повысит привлекательность государственной службы для высококвалифицированных

кадров.

9. Введение единообразной шкалы оплаты труда государственных служащих в

исследованных странах позволило до некоторой степени упростить бюджетный процесс с

точки зрения выделения соответствующей статьи расходов с относительно

предсказуемыми показателями на определѐнный период.

10. Создание единой системы поступления на государственную службу и

прохождения единых экзаменов по заранее известным достижимым критериям в

зарубежных странах во многом позволило ограничить коррупционную активность и

конфликт интересов на государственной службе, но и повысить качество привлекаемых на

государственную службу кадров, а также сформировать кадровый резерв для заполнения

вакантных должностей государственной службы.

11. Аналогично предыдущему пункту введение единообразных для всех видов

государственной службы критериев аттестации и ротации кадров позволяют

беспристрастно и объективно оценивать результаты служебной деятельности и степени

пригодности конкретного служащего к выполнению возложенных на него задач,

продвижению по службе и реализации интересов общества и государства. Это также

позволяет принимать своевременные меры к устранению недостатков в государственной

службе, повышению квалификации государственных служащих до необходимого уровня,

а также к отстранению от службы неквалифицированных или низко квалифицированных

кадров.

12. Актуальным представляется опыт зарубежных стран по созданию системы

заслуг, то есть системы прямой зависимости оплаты труда и социального обеспечения

государственного служащего, а также его карьерных перспектив от результативности и

эффективности его деятельности. Определение уровня заслуг легко достижимо при

наличии единообразной классификации и ранжирования государственных служащих и

определении жестких требований к каждому из уровней службы.

13. В целях защиты прав и законных интересов государственных служащих,

создания для них единообразных гарантий, а также обеспечения объективности и

212

беспристрастности при принятии соответствующих решений, законодательство

зарубежных стран предусмотрело исчерпывающий перечень условий и процедур, при

которых государственный служащий может быть отстранен от должности или уволен со

службы. Это позволяет защитить как самого служащего от возможного произвола, так и

государство от возможных злоупотреблений со стороны служащего. Это также повышает

дисциплину государственных служащих и престиж самой службы.

14. Для обеспечения единообразного функционирования государственной службы

на всей территории страны рамочное законодательство зарубежных стран

предусматривает категориальный перечень прав и обязанностей государственных

служащих, которыми они наделены в связи с осуществлением государственно-служебной

деятельности. Среди прочего особое место занимает регулирование взаимоотношений

государственного служащего с его руководством, вопрос о разглашении служебной

информации, трудовые и социальные права, а также ограничения и запреты, связанные со

службой. Введение данных норм способствует обеспечению целостного

функционировании системы государственного аппарата на всей территории страны без

применения специальных ограничений или возложения специальных обязанностей, в

связи с чем их законодательное регулирование также представляется целесообразным и в

Республике Узбекистан.

15. Во всех исследованных странах особое внимание уделено законодательному

регулированию вопросов транспарентности государственной службы. Это повышает

дисциплинированность государственных служащих, поскольку создает основу для

осуществления не только внутреннего, но и внешнего контроля со стороны

общественности. Это также является антикоррупционным фактором. Среди основных мер

повышения транспарентности государственной службы целесообразным предполагается

учесть обязательное опубликование нормативно-правовых актов всех уровней до их

вступления в силу в официальном государственном издании, введение права на участие

граждан в принятии решений государственными служащими не только в форме

письменных обращений, но и в форме проведения слушаний по наиболее значимым

вопросам, затрагивающим интересы общества или отдельных его групп, апробация

результатов реализации актов (особенно подзаконного и ведомственного характера) на

локальном уровне до их применения на всей территории страны, раскрытие и повышение

доступа к информации о деятельности государственных служащих через официальные

базы данных, представление и регулярная проверка сведений о доходах государственных

служащих и членов их семьи, расширение использования элементов электронного

правительства и электронной формы доступа к информации, создание системы

общественного контроля за деятельностью государственных служащих.

16. Законодательное регулирование процедур определения оплаты труда, мер

поощрения и социальной защиты государственных служащих, условий и порядка их

применения и изменения позволяет избежать необоснованного обогащения за счѐт

государства и общества, исключить дисбаланс в этих вопросах в разных областях

государственно-служебной деятельности, а также создания системы льгот для отдельных

категорий государственных служащих. Это также позволит осуществлять контроль за

доходами государственных служащих, что имеет антикоррупционную направленность.

Этот подход также следовало бы учесть.

17. Важным аспектом является выделение во всех странах категории старшей

государственной службы (службы старших руководителей и т.п.), которая выведена за

рамки регулирования рамочным законом и подпадающая под особые нормы правового

регулирования. Это связано как с исключительным характером деятельности

руководителей, так и с более высоким уровнем их ответственности перед обществом. При

этом следует учесть, что при выделении этой категории государственных служащих из

сей государственной службы необходимо урегулировать еѐ статус в отдельных

специальных законах.

213

18. Поскольку государственная служба на всей территории государства должна

осуществляться единообразно, а государственные служащие одних и тех же категорий и

рангов должны соответствовать единым квалификационным требованиям, то для решения

проблемы достижения этого результата необходимо жесткое единообразное

регулирование процедур подготовки, переподготовки и повышения квалификации

государственных служащих, а также экзаменации их по результатам прохождения этих

форм обучения. Таким образом можно влиять на равномерное повышение качества

деятельности и квалификации кадров государственной службы, что является

приоритетным для Республики Узбекистан.

19. Введение развѐрнутой системы социального обеспечения и страхования

государственных служащих (особенно гибкая система пенсионного обеспечения) создаѐт

дополнительный стимул для привлечения высококвалифицированных кадров на

государственную службу. В связи с этим считаем необходимым учесть этот аспект при

проведении реформы в Узбекистане.

20. Для формирования долгосрочных культурологических изменений в системе

государственной службы, повышения еѐ престижа и доверия к государственным

служащим во всех зарубежных странах разработаны кодексы поведения государственных

служащих, включающие как морально-этические аспекты их поведения, так и меры

ответственности за их нарушение и процедуры применения такой ответственности.

Поскольку государственная служба является движущим механизмом государства, то

уровень общественного доверия к ней зависит не только от качества исполняемых

государственными служащими обязанностей, но и от общей культуры поведения

служащих, представляющих лицо государства. Объем этико-моральных норм достаточно

широк, в связи с чем представляется целесообразным его выделение в отдельный

документ с определением мер дисциплинарной ответственности государственного

служащего за их нарушение.

i Schwartz B. An Introduction to American Administrative Law. L., 1962. P. 7

ii Граждан В.Д. Государственная гражданская служба: учебник. 2-ое издание, перераб. и доп. – М.: КНОРУС,

2007. – С. 472 iii

США: Экономика, политика, идеология. 1987 год № 10 С. 109-111. iv IV поправка к Конституции СШA

214

ПРЕДЛОЖЕНИЕ ПО СОТРУДНИЧЕСТВУ

Программа Развития ПРООН в Узбекистане предлагает установить сотрудничества по

вопросам информационно-методической сопровождении и поддержки совершенствования

государственной службы в Узбекистане, что соответствует Концепции Президента

Республики Узбекистан Ислама Каримова «Дальнейшее углубление демократических

реформ и формирования гражданского общества в стране».

Сотрудничество можно установить как в рамках действующих проектов, так и в рамках

новых инициатив, в том числе в реализации проекта «Исследование в целях

совершенствования государственной службы» (01/07/2012 - 31/06/2013 (первоначальные

расходы $100.000)).

Это предложение соответствует договоренностям между Правительством Республики

Узбекистан и ПРООН в рамках Рамочной Программы ООН по оказанию помощи в целях

развития (ЮНДАФ -итог 4) - «Укрепление государственного управления на всех уровнях

в целях обеспечения его эффективности, подотчетности, доступности на благо граждан».

В Плане действий Страновой Программы прогресс в реформе государственной службы

был указан в качестве индикатора результатов в области государственного управления.

ПРООН предлагает реализовать проект «Исследование в целях совершенствования

государственной службы» под общим руководством Администрации Президента

совместно с заинтересованными национальными и международными партнерами, такими

как Республиканская комиссия по подготовке предложений по углублению

административной реформы и совершенствованию структуры экономического управления

(Республиканская комиссияiv

), Кабинет министров, Академия государственного

управления,iv

Министерство юстиции, Программа Сигма ОЭСР, Управление ООН по

наркотикам и преступности, Германское Общество по международному сотрудничеству

(GIZ), Европейская Комиссия и т.д.

При этом, важно отметить, что Узбекистан подписал Конвенцию ООН против коррупции

и присоединился к Стамбульскому плану действий. В последствии, ОЭСР совместно с

Управлением ООН по наркотикам и преступности организовали несколько раундов

оценки в области национальной антикоррупционной правовой и институциональной базы

с точки зрения их соответствия положениям Конвенции ООН против коррупции и других

международных правовых документов и стандартов. В отчетах наряду с положительной

тенденцией и предпринятыми мерами со стороны Узбекистана, подчеркнуто отсутствие

части профилактики по борьбе с коррупцией (мандат Управления ООН по наркотикам и

преступности). В частности, ОЭСР опубликовала рекомендации для Узбекистана в

апреле 2012 года, где Глава 3 посвящена профилактике и конкретно излагаются меры по

реформе государственной службы, необходимых для укрепления потенциала страны в

данной области.

Задачи состоят из двух частей: а) создание внутреннего потенциала для исследования

профессиональной государственной службы в Узбекистане (на основе международного

опыта и в консультации с ведущими специалистами) и б) подготовка практических

рекомендаций по конкретным сегментам реформирования: законодательство, система

поощрения, управление человеческими ресурсами и т.д.iv

Основные направление деятельности: Планируется, что предлагаемый проект будет

выполнять поставленные задачи путем реализации следующих мероприятий:

215

• Развитие отношений между партнерами и координация усилий;

• Создание сети специалистов и международных экспертов в области

реформирования государственного управления (Сингапур, Малайзия, страны

Южной и Юго-Восточной Азии, Европы и т.д.);

• Подготовка обзора (концептуальной основы) о состоянии гражданской службы в

реформе государственного управления;

• Организация ознакомительной поездки для ведущих специалистов национальных

партнеров в Сингапур, Малайзию, страны Южной и Юго-Восточной Азии, Европы

или в другие страны ОЭСР;

Интеграция реформ государственного администрирования в текущие проекты и

новые инициативы ПРООН и других международных партнеров в Узбекистане;

• Подготовить аналитические записки для Администрации Президента, Кабинета

Министров, Олий Мажлиса и других соответствующих государственных органов с

конкретными вариантами развития по следующим вопросам:

совершенствование правовой основы государственного управления -

минимизация юридических рисков и осуществление превентивных мер;iv

координация и децентрализованное управление в государственном секторе -

исключение дублирования в работе органов власти;

методологическая поддержка в проведении оценки в сферах

государственной службы, выбранной национальным партнером;

прозрачность системы набора, ротации и продвижения государственных

служащих;

системы оценки и мониторинга - реализация сдержек и противовесов в

государственной службе;

эффективная система оплаты труда и ее влияние на качество

государственных услуг – повышение привлекательности государственной

службы;

системы обучения государственных служащих - профессиональные

государственные служащие и эффективное развитие карьеры.

Вся аналитическая работа будет основываться на различных эмпирических источниках, в

том числе правовых и документальных материалах, интервью с членами государственной

службы. ПРООН будет ограничивать свою деятельность исключительно в научно-

исследовательских работах (в качестве отправной точки) для укрепления сотрудничества

между партнерами в вопросах эффективного государственного управления.

Government & Nonprofit

Сравнительный анализ сектора государственной службы (К. Рыжкова)