88

Л.В. Санниковаведущий научный сотрудник Института государства и права РАН,доктор юридических наук

Гражданско-правовые и публичные услуги: проблемы соотношения Доминирование сферы услуг в экономике является одной

из основных тенденцией развития ведущих стран мира. И хотя Россия на международной арене выступает скорее как сырьевая страна, тем не менее и в отечественной экономике сфера услуг занимает довольно значительное место: «В России доля услуг в общем объеме ВВП возросла с 34,9% в 1990г. до 60,4% в 2003г. (т.е. в 1,7 раза), впоследствии несколько сократившись до 57,9% в 2007г.» 1.

Возрастание роли услуг в российской экономике обусловило закрепление категории услуги в Конституции РФ и гражданском законодательстве РФ. В Конституции РФ гарантируется свобод-ное перемещение услуг наряду с товарами и финансовыми сред-ствами (п. 1 ст. 8). Ограничения перемещения товаров и услуг могут вводиться в соответствии с федеральным законом, если это необходимо для обеспечения безопасности, защиты жизни и здоровья людей, охраны природы и культурных ценностей (п. 2 ст. 74). Данные конституционные положения нашли отражение в п. 3 ст. 1 ГК РФ.

1 Савчишина К.Е., Сутягин В.С.Сферауслугвсовременномвоспроизводственномпроцессероссийскойэкономики//http://institiones.com/general/1487-sfera-uslug-rosijskoj-economiki.html

89

В Гражданском кодексе РФ регулированию отношений по оказанию услуг отводится значительное место. Услуги признаны самостоятельным объектом гражданских прав (ст.  128 ГК РФ). Получил закрепление в гл. 39 ГК РФ и новый тип договора – до-говор о возмездном оказании услуг. Кроме того, в Гражданском кодексе РФ отношения по оказанию услуг урегулированы так-же и в рамках иных договорных типов. Наряду с Гражданским кодексом РФ отношения по оказанию услуг регулируются феде-ральными законами и иными правовыми актами, посвященны-ми отдельным видам деятельности по оказанию услуг.

Таким образом, категория услуги изначально использовалось законодателем исключительно в сфере частноправового регули-рования. Ситуация изменилась с принятием Указа Президента РФ от 9.03.2004 г. № 314 «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти» 2, в котором была использована новая для российского законодательства категория государст-венных услуг. Понятие государственной услуги в данном указе раскрывается при определении функций по оказанию государ-ственных услуг, под которыми понимается предоставление фе-деральными органами исполнительной власти непосредственно или через подведомственные им федеральные государственные учреждения либо иные организации безвозмездно или по регу-лируемым органами государственной власти ценам услуг граж-данам и организациям в области образования, здравоохранения, социальной защиты населения и в других областях, установлен-ных федеральными законами.

Внедрение понятия государственных услуг в российское за-конодательство обусловлено проводимой в стране администра-тивной реформой, базирующейся на концепции нового государ-ственного менеджмента. Суть данной концепции, принятой на вооружение в 70-х – 80-х годах прошлого века правительствами М. Тэтчер и Р. Рейгана, заключается во внедрении в государст-венное управление методов управления частным бизнесом. При таком подходе государство выступает в качестве услугодателя, предоставляя при этом гражданам государственные услуги. По-

2 СЗРФ.2004.№11.Ст.945.

90

этому в качестве основной цели реформирования государствен-ного управления декларируется повышение качества услуг, пре-доставляемых государством населению.

Следует особо отметить, что концепция нового государствен-ного менеджмента существенно отличается от традиционной теории общественного договора. Идеологи административной реформы подчеркивают, что «надо перейти от идеи служения об-ществу к идее поставки услуг для него, от идеи господства иерар-хии к представлению о государственном управлении как рынке, на котором приходится постоянно доказывать высокую потреби-тельскую ценность и экономичность того, что делаешь. Причем доказывать не только в ходе выборов...»3.

Таким образом, государственные услуги относительно новое явление в праве, относящееся к сфере публично-правового регу-лирования, что обусловливает интерес к нему преимуществен-но специалистов в сфере административного права. Следует от-метить, что в публично-правовой доктрине наряду с термином «государственные услуги» используется и термин «публичные услуги». Причем к публичным услугам, помимо собственно го-сударственных услуг, относят также и социальные услуги. Опре-деление социальных услуг содержится в ФЗ от 10.12.1995г. №195 «Об основах законодательства о социальном обслуживании на-селения в Российской Федерации»4: действия по оказанию отде-льным категориям граждан в соответствии с законодательством Российской Федерации, клиенту социальной службы помощи, предусмотренной настоящим Федеральным законом.

Отметим, что легальное определение получили только госу-дарственные услуги и социальные услуги, а публичные услуги, которыми так любят оперировать ученые-административисты, в законодательстве не закреплены. Вместе с тем в литературе было высказано довольно много мнений о правовой сущности публичных услуг и их соотношении с государственными и соци-альными услугами.

3 Княгинин В.От«административного»государствак«рыночному»//Российскоеэк-спертноеобозрение.2006.№5(19);www.rusrev.org

4 СЗРФ.1995.№50.Ст.4872.

91

Так, Ю.А. Тихомиров определяет публичные услуги весьма широко как «юридически и социально значимые действия в ин-тересах общества, государства и граждан» 5. Им совместно Э. Та-лапиной были выделены признаки публичных услуг:

1) они обеспечивают деятельность общезначимой направ- ленности;

2) имеют неограниченный круг субъектов, пользующихся ими;

3) осуществляются либо органом государственной и муни-ципальной власти, либо другим субъектом…;

4) основываются как на публичной, так и на частной собственности6.

Трудно не заметить, что выделенные признаки не носят пра-вовой характер. Кроме того, они сформулированы настолько рас-плывчато, что не позволяют отграничить публичные услуги от других правовых явлений. Тем не менее, по мнению Ю.А. Тихо-мирова, данное им понятие публичных услуг «является родовым понятием и для государственных услуг, оказываемых органами государства и учреждениями, и муниципальных услуг, оказывае-мых муниципальными органами и учреждениями, и социальных услуг, оказываемых негосударственными структурами» 7.

В целом разделяет его позицию Л.К. Терещенко, рассматривая термин «публичные услуги» как более широкий по сравнению с термином «государственные услуги». В качестве отличительного признака государственных услуг она указывает на субъектный состав: «Государственная услуга, в первую очередь, характеризу-ет субъекта, оказывающего услугу: это всегда государственные органы» 8. В отличие от них публичные услуги, по ее мнению,

5 Тихомиров Ю.А.Теориякомпетенции.М.,2001.6 См.:Талапина Э., Тихомиров Ю.Публичныефункциивэкономике//Правоиэконо-

мика.2002.№6.7 Публичныеуслугииправо:науч.-практ.пособие/Подред.Ю.А.Тихомирова.М.,

2007.С.29.8 Терещенко Л.К.Услуги:государственные,публичные,социальные//Журналрос-

сийскогоправа.2004.№10.С.16.

92

могут оказывать и государственные, и негосударственные струк-туры. При этом «главное, что их (публичные и государственные услуги) объединяет, – это заинтересованность общества в их вы-полнении, общественный интерес, социальная значимость»9.

Нельзя не признать, Л.К. Терещенко весьма четко обозначи-ла суть государственной услуги и дала очень краткое, но в то же время довольно емкое их определение. Использование такого критерия, как субъектный состав, действительно, позволяет вы-делить государственные услуги и отграничить их от всех иных. Однако она не стремится к разграничению понятий публичных, государственных и социальных услуг, полагая, что «одна и та же услуга может в ряде случаев являться и государственной, и пуб-личной, и социальной»10.

А.В. Нестеров выделяет государственные, общественные и публичные услуги. Он относит к государственным услугам (услу-гам власти) «бесплатные по закону, оказываемые уполномочен-ными по закону услугодателями, добровольно обратившимся за-интересованным лицам, в соответствии с регламентами и стан-дартами государственных услуг за счет использования ресурсов государства»; к общественным – «бесплатные для граждан услу-ги, направленные на все общество, выполняемые выбранными по конкурсу услугодателями, за счет использования обществен-ных фондов и в соответствии с регламентами общественных ус-луг»; к публичным – «общественно значимые платные для услу-гополучателей услуги, цена которых регулируется государством, оказываемые коммерческими организациями в соответствии с регламентами публичных услуг»11.

Довольно широко и расплывчато определяет публичные ус-луги Е.В. Морозова: «выраженная в нормах права, гарантиро-ванная государством целенаправленная деятельность по удов-летворению прав и законных интересов, а также исполнение некоторых обязанностей физического или юридического лица,

9 Терещенко Л.К.Указ.соч.С.16–17.10 Тамже.С.16.11 Нестеров А.В. Понятие услуги государственной, общественной (социальной) и

публичной//Государственнаявластьиместноесамоуправление.2005.№11.

93

ее инициирующего»12. При этом государственные услуги, по ее мнению, «это финансируемая за счет средств соответствующего бюджета, законодательно установленная, относящаяся к полно-мочиям компетентных государственных органов исполнитель-ной власти, обязательная для них правоприменительная деятель-ность, направленная на реализацию прав или законных интере-сов физического или юридического лица, ее инициировавшего, а также на обеспечение исполнения его обязанностей»13.

Д.М. Щекин рассматривает понятие «публичные услуги» в широком и узком смыслах. По его мнению, понятие публичные услуги (в широком смысле) определяется такими признаками как:

– общественно значимая деятельность;– наличие специального субъекта  – государственного или

муниципального органа власти, государственного или му-ниципального учреждения или предприятия;

– индивидуальный характер услуги для ее потребителя;– наличие специального интереса у потребителя услуги в

такой деятельности;– добровольное получение потребителем публичных услуг14.

Под публичными услугами в узком смысле он понимает «со-циально значимую деятельность, не имеющую властной при-роды (водоснабжение населения, предоставление медицинских или образовательных услуг государственными учреждениями)15.

Приведенный обзор суждений показывает, что несмотря на отсутствие единого мнения о понятии публичных услуг, специа-листы в сфере публичного права в целом очень широко понима-ют публичные услуги.

12 Морозова Е.В. Публичные услуги: теоретико-правовой аспект: автореф. дис. ...канд.юрид.наук.М.,2009.С.8.

13 Морозова Е.В.Указ.соч.С.9.14 См.:Щекин Д.М.Окоммерциализациидеятельностироссийскогогосударства//

Публичные услуги: правовое регулирование (российский и зарубежный опыт) /подобщ.ред.Е.В.Гриценко,Н.АШевелевой.М.,2007.С.90.

15 Тамже.С.91.

94

Так, Л.К. Терещенко в качестве разновидности публичных ус-луг рассматривает социальные услуги и относит к ним услуги, оказываемые в сфере здравоохранения, культуры, образования, науки. Ее позицию в целом разделяют и другие ученые (Н.В. Пу-тило и Е.В. Морозова)16. Однако при таком подходе понятием публичных услуг охватываются и услуги в сфере здравоохра-нения, культуры, образования, науки, оказываемые на основе договора возмездного оказания услуг, что порождает проблему разграничения публичных услуг (в том числе государственных) и услуг, являющихся объектом гражданских прав.

Следует отметить, что данная проблема специально не иссле-довалась в литературе, а лишь косвенно затрагивалась учеными при рассмотрении категории публичных услуг. Тем не менее вы-сказывания ученых свидетельствуют о существовании, по край-ней мере, двух позиций: одни ученые рассматривают публичные услуги как родовое понятие, в которое включают и гражданско-правовые услуги, другие – разграничивают понятия публичных и гражданско-правовых услуг.

Так, А.Ю.Тихомиров предлагает формирование нового ком-плексного правового института  – публичные услуги, в регули-ровании которого сочетались бы «в качестве опорных нормы конституционного, административного и гражданского права, и связанные с ними нормы финансового, экологического, трудово-го, информационного и других отраслей права».

Цивилисты, напротив, последовательно отграничивают услу-ги гражданско-правовые услуги от разновидностей публичных услуг, таких как государственные и социальные.

Е.Г. Шаблова предлагает отграничить услуги как объекты гражданских прав от социальных услуг, исходя из характер-ных признаков последних. В качестве таковых она называет следующие:

а) услуги, оказываемые населению в рамках осуществля-емой государственно-социальной политики и реализации социальных целевых программ;

16 См.:Путило Н.В.Квопросуоправовойприродесоциальныхуслуг//Журналрос-сийскогоправа.2006.№4.С.18;Морозова Е.В.Указ.соч.С.10.

95

б) адресная субъектная направленность (те слои населения, которые нуждаются в оказании помощи);

в) закрытый, нормативно-регламентированный перечень этих услуг;

г) финансирование затрат, связанных с оказанием социаль-ных услуг, осуществляется в основном за счет бюджетных средств и внебюджетных фондов;

д) субъекты, оказывающие услуги,  – в основном государ-ственные и муниципальные учреждения социальной службы17.

По мнению Т.В. Жуковой, «когда речь идет о государственных услугах и услугах, оказываемых в рамках классических граждан-ско-правовых отношений, мы имеем дело с абсолютно разно-порядковыми явлениями. … В первом случае это  – публичные правоотношения, являющиеся по своей сути ни чем иным, как реализацией соответствующими государственными органами функций государства. … Во втором же случае (независимо от того, является исполнитель юридическим лицом с частноправо-вой или публично-правовой природой) перед нами – типичные гражданские (частные) правоотношения»18.

Позиция цивилистов представляется более верной, так как при таком подходе предполагается наличие объективных раз-личий в правовом регулировании гражданско-правовых и пуб-личных услуг. Игнорирование данных различий означает игно-рирование правовой сущности публичных услуг, что неизбежно ведет к трансформации правовой категории публичных услуг в категорию сугубо экономическую.

Действительно, с точки зрения экономической науки разли-чия между так называемыми частными и публичными услугами не столь очевидны. Специфика публичных услуг как экономиче-

17 Шаблова Е.Г.Гражданско-правовоерегулированиеотношенийвозмездногоока-занияуслуг:автореф.дис.…д-раюрид.наук.Екатеринбург,2003.С.14–15.

18 Жукова Т.В.Квопросуопонятииисодержанииправовойкатегории«государст-венныеуслуги»:взглядцивилиста//Публичныеуслуги:правовоерегулирование(российскийизарубежныйопыт)/подобщ.ред.Е.В.Гриценко,Н.АШевелевой.М.,2007.С.44–45.

96

ского явления раскрывается посредством теории общественных благ, объясняющей необходимость вмешательства государства в экономику. Согласно данной теории «предложение целого ряда товаров, важных для общества и экономики в целом, должно обеспечиваться государством, поскольку сам рынок в необхо-димом количестве их обеспечить не способен из-за ограничен-ной мотивации, так как их потребляют все, независимо от того платят они за это или нет»19. Соответственно, в экономическом смысле государство предоставляет услуги, являющиеся обще-ственными благами20.

Общественные блага подразделяются на чистые и смешан-ные. Чистые общественные блага характеризуются несоперни-чеством и неисключаемостью: «Несоперничество означает, что изменение количества потребителей данного блага не влияет на количество полезности, получаемой каждым из них. … неис-ключаемость означает, что благо обладает всеобщностью в пот-реблении, когда каждый, нуждающийся в его полезности, может осуществить его присвоение»21. Их классическими примерами являются национальная оборона, поддержание внутреннего пра-вопорядка и т.д. Смешанные общественные блага также облада-ют данными свойствами, которые, однако, менее выражены. К смешанным общественным благам относятся услуги медицины, здравоохранения, науки, культуры и т.д. Поэтому смешанные об-щественные блага «могут быть объектом рыночного товарообо-рота, а сфера их функционирования представляет собой арену конкурентной борьбы между частным и общественным секто-рами (платные и бесплатные услуги медицины, образования)»22.

Использование категории смешанных общественных благ размывает границы между частным и государственным сектора-

19 Государственная политика и управление. Учебник. В 2 ч. Часть I. Концепции ипроблемы государственной политики и управления / Под ред. Л.В. Сморгунова.М.,2006.С.272.

20 См.:Шаститко А.Е.Публичныеуслугииорганизационныерамкиихпредоставле-ния//БюллетеньБюроэкономическогоанализа.2004.№54;www.beafnd.org.

21 Тарандо Е.Е. Общественные блага: политэкономический подход. // ВестникСПбГУ.Сер.5.2005.Вып.2.С.39.

22 Тамже.С.41.

< ... >