الحديثة االتجاهاتوالجسور الطرق مشاريع مناقصات عروض لتقييم

 

ازداد في اآلونة األخيرة الحديث عن نظام البناء والتشغيل والنقل، والذي يرمز له اختصاراً بالبوت(BOT .في القطر، وخاصة بعد توقيع العقد الخاص بخدمات اتصاالت الهاتف المحمول )

وقد قام كاتب المقال بإعداد أطروحته للدكتوراه في كلية الهندسة في جامعة عين شمس في جمهورية مصر العربية، وكان موضوعها: نحو بناء نظام متكامل الستخدام نظم عقود البناء

والتشغيل والنقل في تشييد مشروعات البنية األساسية في الدول النامية، حيث تضمنت هذه األطروحة دراسة وافية لهذا النظام، وتوصلت إلى مجموعة من االقتراحات تهدف إلى االستخدام

األمثل لهذا النظام في ظل الظروف الخاصة بالدول النامية. ويهدف هذا المقال إلى عرض تعريف مبدئي بهذا النظام، مع اإلشارة إلى أّن له جذوراً تاريخية في

النظام القانوني عبر ما يعرف بعقود االمتياز، ولتحقيق ذلك يتم الحديث أوالً عن مشكلة البنية األساسية، ثّم يتم التعريف بنظام البوت وبدايات ظهوره في العقدين الماضيين مع اإلشارة إلى

المراحل التاريخية التي مرت بها عملية تمويل البنية األساسية، وأخيراً يتم استعراض فوائد وعيوباستخدام نظام البناء والتشغيل والنقل.

- مشكلة البنية األساسية 2 رغم اإلنجازات الكبيرة التي تم تحقيقها خالل العقود الماضية في مجال البنية األساسية، تواجه

البنية األساسية اليوم مشاكل كثيرة، فالبنية األساسية القائمة تحتاج إلى مبالغ كبيرة جداً لصيانتها، هذا وتتطلب االستثمارات الجديدة في البنية األساسية مبالغ ضخمة خاصة مع التطور التكنولوجي

الكبير لطرق تنفيذها وارتفاع معدالت التضخم، هذا في الوقت نفسه التي تعاني فيه موازنات الحكومات من ضغوط شديدة وعدم إمكانية زيادة الضرائب، وال تقتصر هذه المشكلة على الدول

النامية بل إنّها قائمة حتى في الدول المتقدمة. الصادر عن البنك الدولي بعنوان البنية1994هذا وقد تناول تقرير التنمية في العالم للعام

األساسية من أجل التنمية هذه المشكلة بمزيد من التفصيل وخاصة في الدول النامية، ويلخص هذاالتقرير أهم المشاكل التي تواجهها البنية األساسية فيما يلي:

- تدني كفاءة التشغيل، ويتمثل ذلك في الضياعات في اإلنتاج، وفي االستخدام غير الفعال للعمال.

- عدم االهتمام بالصيانة، والذي ينجم عن عدم مالءمة التصميم األساسي. - تدني الكفاءة المالية، وذلك عن طريق فرض تعريفة غير مناسبة أو استخدام إدارة مالية محدودة

الكفاءة. - عدم االستجابة لطلب المستخدمين، وذلك نتيجة لألسباب السابقة، ويتمثل ذلك في تكرر األخطاءفي توصيل الخدمة، وفي قوائم االنتظار الكبيرة التي تطول مددها لتأمين الخدمة كاالتصاالت مثالً.

- إهمال الفقر. - إهمال البيئة.

وقد اقترح التقرير مجموعة من الخطوات لتحسين أداء البنية األساسية وهي: - تطبيق القواعد التجارية في إدارة وتشغيل البنية األساسية، وذلك عبر إعطاء اإلدارة حرية أكبر

في اتخاذ القرارات المتعلقة بالتعريفة وااللتزام بالقواعد المحاسبية بحيث يتم االلتزام بعنصرالربحية وأخذ الصيانة واالهتالك وغيرها في االعتبار.

- المنافسة، ويمكن االستفادة منها بين القطاعات المختلفة أو في نفس القطاع، وال بدّ لتحقيق ( قطاعات البنية األساسية على المستوى الرأسي، وكذلكUnbundlingالمنافسة من تجزيء )

األفقي. - مشاركة المستخدمين أو المنتفعين في القرارات المتعلقة بالبنية األساسية، وبالتالي االستجابة

لحجم الطلب الفعلي. ورأى التقرير أّن هناك عوامل هامة تساعد على تطبيق هذه الخطوات، وأهمها التقدم التكنولوجي،

واالتجاه الحالي إلى تحرير االقتصاد وزيادة االعتماد على القطاع الخاص، وكذلك تزايد االهتمام بالنواحي االجتماعية والبيئية، وأخيراً اقترح التقرير أربع خيارات تتعلق بملكية وتشغيل البنية

األساسية يمكن للحكومة النامية أن تستخدم أيّاً منها في حل مشكلة البنية األساسية لديها وذلكوفق ظروفها الخاصة، وهذه الخيارات هي:

- الخيار أ: ملكية عامة وتشغيل من قبل القطاع العام عبر هيئات حكومية أو عامة. - الخيار ب: ملكية عامة مع تشغيل من قبل القطاع الخاص عبر عقود إدارة أو عقود امتياز

)البوت(.

- الخيار ت: ملكية خاصة وتشغيل من قبل القطاع الخاص. - الخيار ث: ملكية تعاونية وتشغيل من قبل المستخدمين والمحليات.

( BOT- مفهوم البناء والتشغيل والنقل )البوت 3 إّن مفهوم البناء والتشغيل والنقل -وفق تعريف لجنة األمم المتحدة للقانون التجاري الدولي

)األنسيترال(- في أبسط أشكاله األساسية، هو شكل من أشكال تمويل المشاريع تمنح بمقتضاه حكومة ما -لفترةٍ من الزمن- أحد االتحادات المالية الخاصة ويدعى شركة المشروع امتيازاً لصوغ

مشروع معين؛ وعندئذٍ تقوم شركة المشروع ببنائه وتشغيله وإدارته لعدد من السنوات وتسترد تكاليف البناء وتحقق أرباحاً من تشغيل المشروع واستغالله تجارياً، وفي نهاية مدة االمتياز، تنتقل

ملكية المشروع إلى الحكومة. ويتضمن هذا التعريف مجموعة من الترتيبات التعاقدية المختلفة التي تندرج جميعها ضمن العنوان

، البناء والتشغيل وتحديث االمتيازBOOالعريض لنظام البوت مثل )البناء واالمتالك والتشغيل BOR البناء واالمتالك والتشغيل والنقل ،BOOTوغيرها…( ويبين الجدول المرافق المزيد من ،

هذه الترتيبات التعاقدية. أي أّن نظام البوت يقدم حالً لمشكلة تمويل مشروعات البنية األساسية، وبموجبه تحصل الحكومة

على مشروٍع جاهز دون أن تلجأ إلى االقتراض أو إلى زيادة اإلنفاق الحكومي وتحميل الموازنة مزيداً من األعباء، كما أّن هذا النظام يقدم أسلوباً عملياً يمكن للحكومات أن تستخدمه لتحقيق

عملية خصخصة القطاع العام التي تشهدها أغلب الدول النامية في الوقت الحاضر.

( BOTجدول يبين الترتيبات المختلفة التي تندرج تحت عنوان مشروع البوت )

المصطلحالترتيب التعاقديالمختصر باللغةباللغة العربية

اإلنجليزية

البناء والتشغيل والنقلBuild, Operate and Transfer

BOT

البناء واالمتالك والنقلBuild, Own

and Transfer

BOT

البناء واالمتالك والتشغيلBuild, Own

and Operate

BOO

البناء والتشغيل وتجديداالمتياز

Build, Operate

and Renewal of concession

BOR

البناء واالمتالك والتشغيلوالنقل

Build, Own, Operate

and Transfer

BOOT

البناء والتأجير والنقلBuild,

Lease and Transfer

BLT

البناء والتأجير والنقلBuild, Rent

and Transfer

BRT

Build andالبناء والنقلTransferBT

البناء والنقل والتشغيلBuild,

Transfer and

OperateBTO

التصميم والبناء والتمويلوالتشغيل

Design, Build,

Finance and

Operate

DBFO

التصميم والتشييدواإلدارة والتمويل

Design, Construct, Manage

and

DCMF

Finance التحديث

واالمتالك/التشغيلوالنقل

Modernize, Own/Opera

te and Transfer

MOT

إعادة التأهيل واالمتالكوالتشغيل

Rehabilitate, Own and

OperateROO

إعادة التأهيل واالمتالكوالنقل

Rehabilitate, Own and

TransferROT

هذا وال يمكن اعتبار نظام البوت نظاماً مبتكراً في كليّته، حيث ترجع جذوره إلى ما يعرف بعقود االمتياز التي كانت منتشرة في أواخر القرن التاسع عشر وبدايات القرن العشرين في فرنسا

وغيرها من الدول، حيث استخدمت فرنسا هذه العقود لتنفيذ مشروعات السكك الحديدية ومحطات الكهرباء والتزويد بمياه الشرب، كما أّن مصر وسوريا عرفتا هذا النظام في األربعينات حيث تّم تزويد ضاحية مصر الجديدة بالكهرباء والماء وخطوط الترام وفق هذا النظام، كما تُعتبر

قناة السويس من األمثلة الشهيرة لعقود االمتياز في نهايات القرن التاسع عشر. وقد اختفى هذا األسلوب تقريباً منذ ثالثينات هذا القرن وخاصة بالنسبة لمشروعات البنية

األساسية، واقتصر تطبيقه في مجال التنقيب عن الثروات الطبيعية وخاصة البترول، وفي منتصف بالتحديد حصل تطوران مهمان على صعيد تطبيق هذا النظام، ففي1984الثمانينات وفي عام

( الذي يربط بين فرنساThe Channel Tunnelهذه السنة تّم توقيع اتفاقية تنفيذ نفق المانش )وبريطانيا، وذلك بين كٍل من الحكومتين البريطانية والفرنسية من جهة وبين شركة يوروتانال )

Eurotunnel( من جهة أخرى، وكذلك دعوة رئيس الوزراء التركي آنذاك تورجوت أوزال )Turgat Ozalالستخدام هذا األسلوب في تنفيذ مشروعات البنية األساسية في تركيا، ويرجع إليه )

( ألول مرة لإلشارة إلى هذا النوع من المشروعات. BOTاستخدام التعبير )بوت وال يقدم نظام البوت جديداً فيما يتعلق بتنفيذ مشروع التشييد من الناحية الفنية والتقنية، وإنّما

يقدم إطاراً وهيكالً تعاقدياً جديداً لتنفيذ مشروع التشييد من الناحية التنظيمية واإلدارية، بحيث يتم وفقه تحميل المستثمر )المقاول( مسؤولية التصميم والتشييد التي كان يتحملها جهتين مختلفتين في النظم التقليدية لعقود التشييد، وكذلك تحميل المستثمر مسؤولية التمويل التي كانت تتحملها

الحكومة في السابق. أي أّن نظام البوت يقدم إضافًة جديدة إلى األساليب المتاحة أمام ربالعمل )الحكومة( لتنفيذ مشروع التشييد.

ويجدر بالذكر أن ظهور وانتشار البنية األساسية في شكلها المعاصر بدأ مع ظهور مخترعات الثورة الصناعية في بدايات القرن التاسع عشر، حيث شهدت هذه الفترة انتشار السكك الحديدية كوسيلة للمواصالت، وكذلك انتشار الطاقة الكهربائية وما تالها في فترات الحقة من تطور

االتصاالت وكذلك تّم في هذه الفترة االستفادة من التكنولوجيا التي وفرتها الثورة الصناعية فيبناء قطاعات البنية األساسية األخرى.

أما من ناحية تمويل البنية األساسية فقد مّر بمراحل منتظمة في مختلف دول العالم، عبر تأثره باألفكار والنظريات االقتصادية التي تطورت خالل هذه المراحل، ويستثنى من ذلك بعض الحاالتالخاصة، ويمكن القول بشكٍل عام أّن تمويل مشروعات البنية األساسية مّر بأربعة مراحل هي:

أوالً- مرحلة الحرية االقتصادية الكاملة امتدت هذه المرحلة منذ بدايات القرن التاسع عشر واستمرت حتى منتصفه، وهي المرحلة التي

شهدت الثورة الصناعية في أوروبا، حيث بدأ ظهور المبادرات الفردية وتطور المشروعات الصغيرة الممولة من قبل األفراد واألسر، كما ظهرت مشروعات البنية األساسية كالسكك الحديدية وتزويد المدن بالغاز والفحم وتوزيع البريد، عبر مؤسسات صغيرة الحجم كثيرة العدد تعمل برؤوس أموال

صغيرة. وتميزت هذه المرحلة بالحرية االقتصادية الكاملة والتمويل الكامل للبنية األساسية من قبل القطاع

الخاص وخاصة في بريطانيا مهد الثورة الصناعية، وذلك اتباعاً للنهج االقتصادي الذي وضعه آدم(. The Wealth of Nationsسميث العالم االقتصادي الشهير في كتابه ثروة األمم )

ثانياً- تنظيم وتقنين البنية األساسية استمرت هذه المرحلة منذ منتصف القرن التاسع عشر وحتى الحرب العالمية الثانية، حيث

ازدهرت مشروعات البنية األساسية بشكٍل كبير وانتشرت السكك الحديدية وطرق المواصالت والمطارات، وكذلك بدأ استخدام الطاقة الكهربائية على نطاق واسع وامتدت شبكات الكهرباء

واالتصاالت الهاتفية والمياه عبر مساحات كبيرة من العالم. وأدركت مختلف حكومات العالم أهمية البنية األساسية وارتباطها بالتطور االقتصادي وبرفاهية

المجتمع، كما أدركت مخاطر تحول مزودي البنية األساسية إلى محتكرين وبالتالي تحكمهم في األسعار وتحقيق أرباح كبيرة على حساب مستخدمي البنية األساسية، إضافًة إلى سعي

المستثمرين إلى تشييد مشروعات البنية األساسية في المناطق الحضرية وابتعادهم عن المناطقالريفية الفقيرة.

نتيجًة لذلك سعت الدول المختلفة في هذه المرحلة لوضع القوانين والنظم التي تنظم هذا القطاع

والتي تهدف بالدرجة األولى إلى حماية المستهلكين، وكذلك توجيه البنية األساسية بالشكل الذي يخدم االقتصاد القومي ككل وليس فئات محددة من المستثمرين، وكذلك عملت بعض الحكومات

على تقديم تسهيالت للمستثمرين لتشييد المزيد من مشروعات البنية األساسية في مناطقمختلفة كمنحهم األراضي واإلعفاءات الضريبية وتوقيع عقود امتياز طويلة األجل معهم.

وال تعتبر الدول العربية استثناءً في هذه المرحلة، فقد شهد الوطن العربي في هذه المرحلة انتشار مشروعات كبيرة للبنية األساسية أهمها شق قناة السويس في مصر التي تعتبر من أضخم

مشروعات الهندسة المدنية في العصر الحديث، وكذلك انتشار السكك الحديدية التي بدأ. 1882 كيلومتراً بحلول عام 1518، وازدادت لتصل إلى 1851استخدامها في مصر عام

كما انتشرت السكك الحديدية في المغرب العربي وتالها المشرق العربي الذي كان خاضعاً للحكم العثماني في هذه الفترة، وذلك عبر عقود امتياز كان يحصل عليها المستثمرون لتشييد مشروعات

البنية األساسية. ومع حلول القرن العشرين خضعت معظم الدول العربية لالستعمار األوروبي الذي عمل على ربط اقتصادياتها باقتصاده، وقام بتشييد المشروعات التي تخدم أهدافه االستعمارية عبر شركات وطنية

للدول المستعمرة. أما تمويل مشروعات البنية األساسية فقد كان يتم في معظمه من قبل القطاع الخاص، وذلك في مختلف الدول، واقتصر دور الحكومات في هذه المرحلة على تنظيم هذا القطاع من خالل إصدار

القوانين التي تهدف إلى تحديد األسعار ومنع االحتكار وبالتالي حماية جمهور المستهلكين)المنتفعين( من الخدمة.

ثالثاً- تأميم البنية األساسية وزيادة التدخل الحكومي تلت هذه المرحلة الحرب العالمية الثانية واستمرت حتى الفترة ما بين منتصف السبعينات واآلن

بشكٍل متباين في دول العالم المختلفة، ففي أوروبا التي دمرت الحرب قطاعات واسعة من بنيتها األساسية تولت الحكومات مسؤولية إعادة بناء وتأهيل البنية األساسية، وقامت بريطانيا التي

وصلت حكومة حزب العمال إلى السلطة فيها بتأميم محطات وشبكات الطاقة الكهربائية واالتصاالت، وفي دول العالم الثالث والدول العربية لم يكن األمر مختلفاً، حيث قامت الحكومات الوطنية التي تشكلت في هذه الدول بتأميم معظم قطاعات البنية األساسية كما حدث في مصر

بعد ثورة يوليو وتأميمها لقناة السويس وغيرها من المشروعات الكبيرة. وقامت معظم حكومات العالم بتأسيس شركات ومؤسسات حكومية لتشكيل ما يعرف اليوم

بالقطاع العام، والذي ساهم في بناء وتشغيل البنية األساسية خالل هذه الفترة، أما التمويل فكان على األغلب تمويالً حكومياً مباشراً من موازنة الحكومة التي تنجم عن الواردات الحكومية من

الضرائب والرسوم وغيرها، وساعد على نمو هذا االتجاه النظريات االقتصادية واألفكار االشتراكيةالتي انتشرت في هذه المرحلة وتطبيق مبدأ الدولة المتدخلة.

رابعاً- العودة إلى مشاركة القطاع الخاص بدأت هذه المرحلة مع اتساع مساهمة القطاع الخاص في البنية األساسية في مرحلة الثمانينات وذلك في مختلف قطاعات البنية األساسية كالصرف الصحي، الطاقة الكهربائية، المياه، النقل،

( إلى الواليات المتحدة األمريكية التي بدأتPrivatizationاالتصاالت…، وترجع جذور الخصخصة ) عملية إعادة الهيكلة في السبعينات وما تالها من الخبرات في عملية الخصخصة التي تشكلت لدى

بريطانيا وتشيلي ونيوزيلندة والتي تمت خالل الثمانينات. شركة للبنية547 دولة بخصخصة 86 قامت 1995 وحتى سبتمبر )أيلول( 1984ومنذ عام

مشروعاً جديداً للبنية األساسية في574األساسية وكذلك مشاركة القطاع الخاص في تمويل بليون دوالر أمريكي، كما أّن القطاع الخاص357 دولة. وبلغت قيمة ما تّم خصخصته 82حوالي

باليين دوالر أمريكي مما يعني308ساهم في تمويل مشروعات جديدة للبنية األساسية بقيمة بليون دوالر. هذا ويتوقع استمرار هذا االتجاه في60استثمارات سنوية من القطاع الخاص تساوي

تمويل مشروعات البنية األساسية وزيادته وربما مضاعفته مع بداية القرن الجديد. وكأّن مراحل تمويل البنية األساسية تدور في حلقة مستمرة للتأميم الخصخصة.

وتعد الترتيبات التعاقدية لمشروع البوت ترتيبات معقدة تشارك فيها حكومة الدولة المضيفة، وشركة المشروع وهو االسم الذي يُطلق على الكيان الذي يشكله المستثمر الخاص لتنفيذ

المشروع، وتقوم بتوفير التمويل الالزم للمشروع، والمموّلون الذين يقومون بتقديم القروض لشركة المشروع بضمان اتفاقية المشروع وآالت ومعدات شركة المشروع، والعنصر األهم هو العائد الذي سيحققه المشروع من خالل بيع الخدمة التي ينتجها المشروع للمستهلك، وشركة

التشييد )المقاول( والذي يتولى تنفيذ أعمال التشييد في المشروع. ويتضمن نظام البناء والتشغيل والنقل )البوت( مجموعة من الترتيبات التعاقدية، وهي:

- اتفاقية تنفيذ المشروع )اتفاقية المشروع(، ويتم توقيعها بين الحكومة أو إحدى وزاراتها وشركة1المشروع.

- اتفاقيات خاصة مع هيئات حكومية، وتبرم هذه االتفاقيات بين شركة المشروع من جهة وبين2 بعض الهيئات الحكومية المرتبطة بالمشروع، وتهدف إلى إتمام اتفاقية تنفيذ المشروع، وتختلف

هذه االتفاقيات باختالف المشروع، ومن هذه االتفاقيات مثالً، في مشروعات محطات الطاقةالكهربائية: اتفاقية شراء الطاقة، واتفاقية توريد الوقود، واتفاقية حق االنتفاع باألرض.

(، وتتم بين مجموعة الشركات المتحدةConsortium- اتفاقية اتحاد الشركات )الكونسورتيوم 3لتنفيذ المشروع عبر تكوين شركة المشروع.

- عقود التمويل، بين شركة المشروع ومصادر التمويل المختلفة. 4- عقد التشييد، ويتم توقيعه بين شركة المشروع وشركة التشييد أو المقاول. 5 - عقد توريد المعدات، ويتم توقيعه بين شركة المشروع ومورد اآلالت والمعدات، ويمكن أن6

يكون هذا العقد متضمناً في عقد التشييد نفسه. - عقود أخرى، مثل عقود التشغيل والصيانة، وعقود التأمين، والضمانات. 7

- فوائد وعيوب استخدام نظام البوت 4 يحقق استخدام نظام البوت لتنفيذ مشروعات البنية األساسية فوائد كبيرة للحكومة، إال أنّه ليس الحل المثالي لمشكلة مشروعات البنية األساسية، وعلى الحكومة أن تتبنى سياسة واضحة فيما

يتعلق بنوعية المشروعات التي يمكن أن تنفذ عن طريق هذا النظام والمشروعات التي سيتم تنفيذها باستخدام أسلوب التمويل العادي الذي تتولى فيه الحكومة تمويل المشروع من مواردها

الخاصة أو من القروض التي تضمنها. ويمكن إجمال فوائد استخدام نظام البوت للحكومة في الفوائد التالية:

- استخدام القطاع الخاص في تمويل المشروع يؤدي إلى كسب مورد جديد للحكومة وبالتالييؤدي إلى خفض اإلنفاق واالقتراض الحكومي.

- يمكن هذا النظام الحكومة من تنفيذ المشروعات التي كانت تؤجلها حتى توفر التمويل الالزم. - يؤدي استخدام القطاع الخاص في تنفيذ هذه المشروعات إلى تحقيق االبتكار وتقليل الهدر

وخفض تكاليف المشروع وزيادة كفاءة التشغيل. - تحصل الحكومة على مشروع جاهز ومتكامل في نهاية فترة االمتياز دون تحمل أية أعباء.

- يُعطي تمويل المشروع من قبل هيئات التمويل الدولية للحكومة مؤشراً هاماً فيما يتعلق بالجدوىاالقتصادية للمشروع.

- يمكن استخدام نظام البوت في اإلسهام في نقل التكنولوجيا إلى بلد المشروع وفي تدريبالكوادر المحلية.

- يبقى مشروع البوت من الناحية االستراتيجية تحت نظر الحكومة ويتم توجيهه لخدمة الصالحالعام.

- قيام المنافسة بين الهيئات العامة القائمة التي تقدم نفس الخدمة، وبين المشروع يؤدي إلىزيادة كفاءة هذه الهيئات وإنتاجيتها.

- يعطي أسلوب البوت للحكومة وسيلة عملية يمكن استخدامها في برامج الخصخصة التي تتبعهامعظم دول العالم اليوم.

أما عيوب هذا النظام فيمكن حصرها في النقطتين التاليتين: - بالرغم من الفائدة التي يحققها مشروع البوت بالتخفيف من أعباء الضرائب على مستخدمي

المشروع، فإّن النفقات التي يتكبدها هؤالء والمتمثلة في اإلنفاق مقابل الخدمة التي يقدمهاالمشروع قد تتجاوز ما يحققه المشروع من وفر وخاصًة على المدى البعيد.

- تراجع سيطرة الحكومة على مراحل المشروع المختلفة، وبالتالي عدم التأكد من مطابقةالمشروع للمعايير والكودات المحلية بالنسبة للتصاميم والمواصفات والعمالة.

 إعـــداد . الجاللي. غازي محمد م د

دمشق - جامعة المدنية الهندسة كلية