Вестник ВШГУ № 3

Вестник ВШГУ № 2 см. в «МВ» № 1 2016

№ 5–6|2016ПРЕЗЕНТАЦИЯ

Доклад о состоянии местного самоуправления в Российской Федерации состоит из двух ча-

стей: федеральной и региональной. В докладе приводится описание те-кущего состояния местного самоу-правления, дан анализ федерального и регионального законодательства и наиболее значимых муниципальных правовых актов, знаковых судебных решений или иной правопримени-тельной практики, статистической информации. В определенной степе-ни дается прогноз развития местно-го самоуправления, высказываются предложения органам власти по со-вершенствованию действующего за-конодательства, правоприменитель-ной практике.

Доклад предназначен для пред-ставителей органов государственной власти и местного самоуправления, специалистов и экспертов в области местного самоуправления, ученых, преподавателей вузов, студентов, аспирантов, всех лиц, интересующих-ся местным самоуправлением.

Подготовлен с использованием справочных поисковых систем «Кон-сультантПлюс», «Гарант».

Оглавление

Часть 1

Шугрина Е. С. Тенденции развития местного самоуправления: ключевые события 2015–2016 гг. и их влияние на состояние местного самоуправления

Петухов Р. В. Высказывания первых лиц государства как отражение феде-ральной политики в сфере местного самоуправления

Петухов Р. В. Местное самоуправ-ление в фокусе официальной стати-стики

Шугрина Е. С. Мониторинг реализа-ции федеральных законов № 136-ФЗ и № 8-ФЗ

Яговкина В. А. Местное самоуправ-ление в условиях кризиса: бюджетный федерализм и разные стратегии вы-живания

Маркварт Э. Депопуляция — один из вызовов государственному и муни-ципальному управлению в современ-ном мире

Часть 2

Доклады о состоянии местного самоуправления в отдельных

субъектах Российской Федерации

Васильева Е. И., Дзюба О. Н., Зер-чанинова Т. Е., Сверчков М. Н., Тарбе-ева И. С. Доклад о состоянии местно-го самоуправления в Свердловской области

Карцев Б. В., Илларионов А. Е. Доклад о состоянии местного само-управления во Владимирской обла-сти

Лаврентьев А. Р., Калянова Ю. Г. Доклад о состоянии местного само-управления в Нижегородской обла-сти

Бартош А. А., Брезгин В. С., Вер-хушина Е. Н., Нимаева Б. Б. Доклад о состоянии местного самоуправления в Забайкальском крае

Буров А. В., Овакимян М. А. Доклад о состоянии местного самоуправле-ния в Ростовской области: вызовы и риски

Коростелева М. В. Доклад о состо-янии местного самоуправления в Вол-гоградской области

Соколова О. С., Барабанов А. С., Андреева М. В., Логунов М. А. Доклад о состоянии местного самоуправле-ния в Вологодской области

Максимова Т. А. Риски и вызовы местного самоуправления в Республи-ке Саха (Якутия)

На стр. 48–74 «МВ» представляет Доклад о состоянии местного

самоуправления в Российской Федерации

в 2016 году «Современные вызовы и перспективы

развития», подготовленный Центром поддержки

и сопровождения органов местного самоуправления

ВШГУ РАНХиГС при Президенте

Российской Федерации. Этот доклад составляется

ежегодно. Предыдущий Доклад–2015 частично

был опубликован в «МВ» № 1 2016 г.

Доклад за 2016 год был представлен в январе

2017 года на ежегодном Гайдаровском форуме, который традиционно проходит сразу после новогодних каникул.

В этом номере мы публикуем «федеральную часть»

документа.

Современные вызовы и перспективы развития

Доклад о состоянии местного самоуправления

в Российской Федерации

Российская академия народного хозяйства и государственной службы при Президенте Российской Федерации (РАНХиГС)

Высшая школа государственного управления

(ВШГУ РАНXиГС)

48

№ 5–6|2016

49

Анализ мероприятий, проводимых на федеральном уровне и прямо или косвенно касающихся мест-

ного самоуправления, показывает не-сколько устойчивых тенденций:

на повестку дня выходят вопро-сы совершенствования российского федерализма, региональной полити-ки, региональной экономики; о мест-ном самоуправлении говорится как о неотъемлемом элементе и того, и дру-гого;

увеличилось количество ме-роприятий, на которых рассматри-вается комплекс проблем взаимо-действия регионов и муниципальных образований (эти вопросы возникали, например, в контексте обсуждения стратегического развития, агломери-рования, разграничения полномочий, соразмерности финансирования и др.);

местное самоуправление зву-чит в контексте обсуждения особен-ностей пространственного развития территории, трансформации в «терри-торию, комфортную для проживания» [1];

в мероприятиях, посвященных собственно местному самоуправле-нию, стараются обсуждать особенно-сти вовлечения населения в местное самоуправление.

Это свидетельствует об опреде-ленном смещении акцентов: меньше говорится об обособленности, само-стоятельности местного самоуправ-ления, но больше о необходимости комплексного подхода, важного для развития территории.

Весной 2016 года в Совете Фе-дерации появился проект Основных направлений государственной ре-гиональной политики в Российской Федерации (здесь и далее выделено редакцией. – Прим. «МВ»), в эксперт-ных кругах усилилась дискуссия о важ-

ности разработки концепции развития местного самоуправления.

На этом фоне особо следует вы-делить выездное совещание, которое было проведено 20 июня 2016 года в Якутске [2], в работе которого при-няли участие представители всех ключевых федеральных органов госу-дарственной власти, деятельность ко-торых связана с вопросами развития федерализма.

Ежегодно проводится огромное количество разноплановых меро-приятий, посвященных местному самоуправлению. Это и экспертные дискуссии, проводимые специали-зированными организациями [3], и крупные форумы [4]. Вместе с тем следует констатировать, что на круп-нейших российских экономическом и юридическом форумах в 2016 году впервые были представлены площад-ки, на которых проводились эксперт-ные дискуссии по вопросам местного самоуправления. Это говорит о том, что обсуждение муниципальной тема-тики переходит на качественно иной уровень: о нем говорят на довольно высоком экспертном и политическом уровнях, о нем говорят в контексте обсуждения региональной экономики.

В январе 2016 года в Москве в рамках Гайдаровского форума–2016 прошла экспертная дискуссия «Мест-ное самоуправление на современ-ном этапе общественного развития». В рамках дискуссии экспертам было предложено выделить события, став-шие наиболее значимыми для муни-ципальной сферы в 2015 году. Это позволило обсудить перспективы местного самоуправления, дать свой прогноз его развития в ближайшем будущем и обозначить круг проблем, которые должны быть решены в пер-воочередном порядке [5].

В мае 2016 года в Санкт-Петербур-ге проходил VI Петербургский между-народный юридический форум. Тема одной из конференций – «Модели ор-ганизации регионального и местного управления: лучшие практики регули-

В статье директора профильного

для муниципалов Центра ВШГУ РАНХиГС Екатерины Шугриной

анализируется федеральная политика в отношении

местного самоуправления за минувший год.

Особое внимание уделено решениям Конституционного суда Российской Федерации.

Также автор делает краткий обзор основных законов

о местном самоуправлении за весь постсоветский

период.

Тенденции развития местного самоуправления:

ключевые события 2015–2016 годов и их влияние на состояние местного самоуправления

Екатерина ШУГРИНА, доктор юридических наук, профессор, директор Центра поддержки и сопровождения органов местного самоуправления ВШГУ РАНХиГС

ПЕРСПЕКТИВЫ

Публикуется по: Доклад о состоянии мест-ного самоуправления в Российской Феде-рации: Современные вызовы и перспективы развития / Под ред. Е. С. Шугриной. – М.: Проспект, 2016. – 312 с.

50

№ 5–6|2016

рования для экономического роста» [6]. На конференции обсуждались экономические аспекты взаимоотно-шений региональных и муниципаль-ных органов власти.

Решения Конституционного судаРоссийской Федерации

В 2015–2016 годах в практике Конституционного суда Российской Федерации появилось большое ко-личество решений, связанных с по-пытками оспорить законы субъектов Российской Федерации, принятые во исполнение Федерального закона № 136-ФЗ [7]. Как правило, суд при-нимал отказные решения, поскольку заявитель не показал нарушения его прав в конкретном деле [8]. Вместе c тем в решениях суда можно выделить некоторые новые акценты:

значительное количество пра-вомочий в сфере местного самоуправ-ления осуществляется коллективом граждан по месту жительства, поэтому и заявитель должен быть соответству-ющим (индивидуального заявителя признавали ненадлежащим субъектом обращения) [9];

обращение в суд в защиту об-щественно-политического интереса не всегда означает возможность за-щиты именно конституционного права на местное самоуправление или его осуществления в смысле, придавае-мом этим ценностям Конституцион-ным судом Российской Федерации [10].

Среди решений Конституционно-го суда Российской Федерации, свя-занных с местным самоуправлением, особое значение имеет Постановле-ние от 1 декабря 2015 г. № 30-П. В данном деле исследовалось большое

количество системообразующих для местного самоуправления вопросов, связанных с пределами правового ре-гулирования местного самоуправле-ния органами государственной власти субъектов Российской Федерации, организационной унификацией мест-ного самоуправления, соотношением выборных и представительских начал в местном самоуправлении, возмож-ностью пересмотра территориальной организации местного самоуправле-ния. Данное решение имеет не только юридическое, но и политическое зна-чение. Косвенным показателем этого является наличие двух особых мне-ний, в том числе судьи-докладчика. Позиции Конституционного суда, вы-сказанные в данном решении, их зна-чение для местного самоуправления должны быть предметом отдельного анализа*.

В Постановлении от 8 декабря 2015 г. № 32-П Конституционный суд Российской Федерации констати-ровал, что дополнительная пенсия, выплачиваемая за выслугу лет, не зависит от места жительства лица, ее получающего. Иное означает, что гражданин, получающий пенсию за выслугу лет, фактически оказывает-ся в ситуации вынужденного выбора и, желая сохранить за собой право на получение данной выплаты, должен от-казываться от реализации конституци-онного права на выбор места пребыва-ния и жительства, что не совместимо с требованиями статьи 27 (часть 1) Кон-ституции Российской Федерации.

Несколько раз Конституционный суд Российской Федерации иссле-довал вопросы компетенционной са-мостоятельности органов местного самоуправления. В Постановлении от 13 октября 2015 г. № 26-П суд кон-статировал, что полномочия органов местного самоуправления в области лесных отношений, сводятся к приня-тию мер по предотвращению вредного воздействия (включая захламление)

на те лесные участки, которые нахо-дятся в муниципальной собственно-сти. Суд подчеркнул, что содержание термина «организация», используемо-го в Федеральном законе № 131-ФЗ при определении вопросов местного значения, должно раскрываться с уче-том специального отраслевого зако-нодательного регулирования и что в любом случае этот термин не может автоматически трактоваться как пред-полагающий всю полноту ответствен-ности муниципальных образований в соответствующей сфере деятельности (Постановление от 29 марта 2011 г. № 2-П). Чуть позже эта позиция, вы-сказанная изначально в отношении го-родских округов, была распространена на все виды муниципальных образова-ний (Постановление Конституционно-го суда Российской Федерации от 26 апреля 2016 г. № 13-П).

Конкурсы лучших муниципальных практик

В 2015–2016 годах выявлением, анализом и тиражированием лучших муниципальных практик занимались несколько организаций. Среди наи-более известных следует отметить Агентство стратегических инициатив, Союз российских городов, Всерос-сийский совет местного самоуправ-ления.

В апреле 2016 года в канун Дня местного самоуправления в Совете Федерации были подведены итоги Всероссийского конкурса лучших му-ниципальных практик, проводимого Всероссийским советом местно-го самоуправления [11]**. Главный критерий отбора практик – вовле-чение граждан в решение вопросов местного значения. Конкурс прово-дился по 12 номинациям: стратеги-ческое развитие муниципального об-разования; работа с инвесторами и улучшение делового климата; урбани-стика; развитие ТОС; жилищное само-управление; общественный контроль и общественная оценка работы мест-ной власти; поддержка местных ини-циатив и самообложения; развитие коммунальной инфраструктуры; сель-ские (поселенческие) мини-практики; молодежная политика; патриотиче-ское воспитание; самозанятость и со-действие занятости. По результатам конкурса планируется издание Атласа лучших муниципальных практик.

В мае 2016 года Агентство стра-тегических инициатив (АСИ) объя-вило о запуске Всероссийского кон-

ПЕРСПЕКТИВЫ

* Подробный разбор этого решения Кон-ституционного суда Российской Федера-ции см. в «МВ» № 6 2015 в статье: Бабичев Игорь. Муниципальная реформа 2014 года: некоторые предварительные итоги и зада-чи на будущее // Муниципальная власть. – 2015, № 5. – Прим. «МВ».

** Материалы конкурса ВСМС читайте в этом номере «Муниципальной власти». – Прим. «МВ».

Наблюдается определенное смещение акцентов: меньше говорится об обособленности, самостоятельности местного самоуправления, но больше о необходимости комплексного подхода, важного для развития территории… О самоуправлении говорят на довольно высоком экспертном и политическом уровнях в контексте обсуждения региональной экономики

51

СОБЫТИЕ

№ 5–6|2016

курса лучших практик и инициатив социально-экономического развития им. М. Е. Салтыкова-Щедрина [12]. Планируется 6 номинаций: социаль-но-экономическая политика, разви-тие человеческого капитала, создание комфортных условий проживания на территории, вовлечение обществен-ности в принятие ключевых решений, эффективное бюджетирование, каче-ство оказания государственных и му-ниципальных услуг. Традиционно по результатам конкурсов, проводимых АСИ, составляются атласы лучших практик.

В июне 2016 года в Уфе Союз рос-сийских городов (СРГ) в партнерстве с органами власти провел IV Форум лучших муниципальных практик [13]. Форум стал площадкой для развития общественной дипломатии, не только выстраивания конструктивного диало-га между российскими муниципальны-ми образованиями, но и продуктивной работы на международном уровне. Победители конкурса лучших муни-ципальных практик определялись по 6 номинациям: модернизация системы ЖКХ и взаимодействие органов мест-ного самоуправления с управляющими организациями; создание органами местного самоуправления эффектив-ных коммуникационных ресурсов для взаимодействия с населением; куль-турная самобытность и идентичность российских городов; взаимодействие органов местного самоуправления с НКО, ТОС, добровольческим и волон-терским движениями; участие орга-нов местного самоуправления в ре-гулировании межконфессиональных и межнациональных отношений; эф-фективные для муниципалитетов ре-шения в современной экономической ситуации; города, доброжелательные к детям. По результатам конкурса СРГ издает брошюры с описанием лучших муниципальных практик, размещает информацию о всех практиках на ин-терактивной карте (http://forum.urc.ru/).

По результатам всех конкурсов не просто собирались муниципальные практики и выявлялись лучшие из них, но и предпринималась попытка их исследования, обобщения, тиражи-рования. Результатом многолетней активной работы экспертных органи-заций явилось официальное призна-ние важности данной деятельности: 18 августа 2016 года подписано Поста-новление Правительства Российской Федерации № 815, в соответствии с которым принято решение о проведе-нии начиная с 2017 года ежегодного Всероссийского конкурса «Лучшая му-ниципальная практика». Цель конкур-са – организация системной работы

по выявлению, обобщению и распро-странению успешного опыта муници-пального управления. Конкурс будет проводиться по нескольким номина-циям, среди которых – градострои-тельная политика, обеспечение бла-гоприятной среды жизнедеятельности населения и развитие жилищно-ком-мунального хозяйства, муниципаль-ная экономическая политика и управ-ление муниципальными финансами и другие. По итогам конкурса Минстрой, Минэкономразвития, Минюст Рос-сии будут публиковать информацию о лучшей муниципальной практике в конкретных номинациях. Планирует-ся, что конкурс поможет обобщить и распространить наиболее успешный опыт муниципального управления, создаст дополнительные стимулы для социально-экономического развития муниципальных образований.

Создание Общероссийскойассоциации ТОС

29 января 2016 года Общерос-сийский Конгресс муниципальных образований при поддержке Коми-тета Государственной думы Россий-ской Федерации по федеративному устройству и вопросам местного са-моуправления провел учредительную конференцию Общероссийской ас-социации территориального обще-ственного самоуправления. В работе конференции приняли участие пред-ставители ТОС от 65 регионов страны. В августе 2016 года НКО «Общенацио-нальная Ассоциация территориально-го общественного самоуправления» было зарегистрировано Министер-ством юстиции Российской Федера-ции по Москве.

Совет Европы и российское местное самоуправление

28 февраля 2016 года исполнилось 20 лет со дня вступления России в Со-вет Европы. По понятным причинам

это событие не сильно отмечалось. Совет Федерации провел 5 февраля «круглый стол» на тему «20 лет член-ства России в Совете Европы: итоги и перспективы» [14]. 10 февраля в Госдуме России состоялось заседа-ние «открытой трибуны» на тему «20 лет в Совете Европы» [15]. 24–25 мая в Высшей школе экономики прошла международная конференция, посвя-щенная 20-летию вступления России в Совет Европы [16]. К этой дате было приурочено издание монографии, подготовленной коллективом моло-дых ученых [17], в которой исследу-ются разные аспекты взаимодействия России и Совета Европы.

Можно констатировать, что еще 15–20 лет назад Россия в основном заимствовала европейский опыт, ста-ралась его внедрить в свою право-вую систему, даже если приходилось

существенно изменять привычные механизмы и конструкции; сейчас на первое место выступают собственные правовые традиции и ценности, обще-российские интересы и потребности, даже если они противоречат навязы-ваемым европейским.

Если российская официальная де-легация перестала принимать участие в работе Парламентской ассамблеи Совета Европы (ПАСЕ), то контакты по линии Конгресса местных и реги-ональных властей Европы продол-жались. Распоряжением Президента Российской Федерации от 21 июля 2016 г. № 217-рп утвержден новый со-став делегации Российской Федера-ции для участия в Конгрессе местных и региональных властей Совета Ев-ропы в 2016–2020 годах. Темой 2016 года стали этические стандарты и про-зрачность на местном и региональном уровнях, формирование межкультур-ных сообществ на местном уровне, борьба с радикализацией на местном уровне. Еще одной важной темой ста-ла интеграция беженцев на местном уровне и борьба с торговлей людьми. На июньской сессии Конгресс местных и региональных властей рассмотрел

ПЕРСПЕКТИВЫ

Как правило, Конституционный суд принимал отказные решения, поскольку заявитель не показал нарушение его прав в конкретном деле. Но появились и некоторые новые акценты, например, значительное количество правомочий осуществляется коллективом граждан по месту жительства, поэтому и индивидуального заявителя признавали ненадлежащим субъектом обращения

52

№ 5–6|2016

доклады о состоянии местной демо-кратии в Хорватии, Финляндии, на Кипре, в Нидерландах, Румынии, Молдове и на Украине [18].

Юбилеи 2015–2016 годов

В апреле 2015 года исполнилось 25 лет первому и единственному союзно-му закону о местном самоуправлении, принятому в новейшей истории нашей страны, – Закону СССР от 9 апреля 1990 г. «Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР». Закон СССР 1990 года фак-тически стал первым нормативным актом, предопределившим правовую доктрину современного российского конституционализма в части одного из элементов, определяющих полити-ко-конституционный режим, замкну-тый на ценности демократии, носящий особо значимый характер – в связи с особым характером правового стату-са как территориальных коллективов, так и граждан непосредственно [19]. В. А. Кирпичников назвал данный За-кон самым либеральным законодатель-ным актом по отношению к местному самоуправлению за всю его современ-ную историю [20]. Главной целью За-кона было поставить в центр местного самоуправления местные сообщества, жителей городов и сел. Концептуаль-ной особенностью Закона было опре-деление самостоятельности органов местного самоуправления, прежде всего экономической, организацион-ной. Один из идеологов этого Закона В. И. Васильев уверен, что идейный демократический потенциал Закона от 9 апреля 1990 года не исчерпан [21].

В июле 2016 года исполнилось 25 лет первому российскому закону о местном самоуправлении, принятому в новейшей российской истории, – Закону РСФСР от 6 июля 1991 года № 1550-1 «О местном самоуправле-

нии в РСФСР». С того момента начал-ся новый этап в развитии местного самоуправления в современном его понимании. По меткому выражению Г. В. Барабашева — одного из зачи-нателей муниципального права в на-шей стране, Закон РСФСР о местном самоуправлении (1991 года) был как костюм на вырост, то есть его потен-циал был рассчитан на годы вперед [22]. В Законе было дано новое на-полнение термину «местное само-управление» как деятельности граж-дан, была предпринята серьезная попытка разграничить полномочия между представительными и испол-нительными органами местного са-моуправления по конкретным вопро-сам местного значения, впервые было предусмотрено право на объединение местных властей. Был ряд других но-ваций, часть которых используется и в настоящее время. В Законе получили отражение некоторые общемировые стандарты местного самоуправления, закрепленные, в частности, в Евро-пейской хартии местного самоуправ-ления [23].

Местное самоуправление всегда держится на конкретных людях, на де-ятельности конкретных организаций. В июле 2016 года исполнилось 90 лет патриарху муниципального права Все-володу Ивановичу Васильеву. В насто-ящее время В. И. Васильев – главный научный сотрудник Института законо-дательства и сравнительного право-ведения при Правительстве России, доктор юридических наук, профессор, заслуженный деятель науки Россий-ской Федерации [24]. Тематика его научных исследований связана с об-

щими теоретическими проблемами развития конституционного законо-дательства Российской Федерации, с законодательством о статусе депута-

тов, с избирательным законодатель-ством и законодательством о местном самоуправлении [25]. В. И. Васильев является автором концепций ряда за-конов СССР, федеральных законов, участвовал в разработке важнейших проектов федеральных законов в сфе-ре конституционного и муниципально-го права, ряда модельных избиратель-ных законов субъектов Российской Федерации.

В марте 2016 года исполнилось 25 лет Союзу российских городов (СРГ) [26]. Союз российских городов был создан 13 марта 1991 года как до-бровольное объединение крупных го-родов – столиц субъектов Российской Федерации. Инициаторами его созда-ния выступили председатели Советов народных депутатов городов из цен-тральной части России. Учредитель-ный договор подписали полномочные представители 58 городов. Союз рос-сийских городов — добровольное объ-единение, в котором интересы городов представляют их органы власти. В на-стоящее время СРГ действует в целях содействия становлению и развитию местного самоуправления в городских муниципальных образованиях Россий-ской Федерации, создания условий для эффективной реализации норм за-конодательства о местном самоуправ-лении, эффективного осуществления полномочий местного самоуправле-ния, координации деятельности город-ских муниципальных образований по различным направлениям деятельно-сти, представительства и защиты прав и интересов городских муниципальных образований, обеспечения взаимо-действия с федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации.

В октябре 2016 года исполняет-ся 30 лет Ассоциации сибирских и дальневосточных городов (АСДГ) [27]. Ассоциация сибирских и дальне-восточных городов — добровольная организация межмуниципального со-трудничества городов Сибири и Даль-него Востока, образованная в 1986 году в целях содействия социаль-но-экономическому развитию муни-ципалитетов, организации местного самоуправления и межмуниципаль-ному сотрудничеству. Членами АСДГ в настоящее время являются 70 муни-ципальных образований Уральского, Сибирского и Дальневосточного фе-деральных округов с населением бо-лее 13 миллионов человек. Основным предметом деятельности Ассоциации является межмуниципальное сотруд-ничество муниципальных образований Сибири и Дальнего Востока. Деятель-ность Ассоциации строится одновре-

ПЕРСПЕКТИВЫ

Содержание термина «организация» должно раскрываться с учетом специального отраслевого законодательного регулирования. В любом случае этот термин не может автоматически трактоваться как предполагающий всю полноту ответственности муниципальных образований в соответствующей сфере. Чуть позже эта позиция была распространена на все виды муниципальных образований

53

СОБЫТИЕ

№ 5–6|2016

менно в нескольких направлениях: информационно-аналитическом, об-мене опытом работы администраций городов, а также консультационном и методическом направлениях.

Все юбиляры – люди и организа-ции – по праву считаются признанны-ми авторитетами в сфере местного самоуправления, с мнением которых считаются и федеральные органы государственной власти, и органы местного самоуправления. Осущест-вляемая ими профессиональная, экс-пертная деятельность, может, и не всегда видна со стороны, но является действительно очень важной и зна-чимой не только для развития мест-ного самоуправления, но и страны в целом.

Примечания

1. Стали появляться лозунги «Го-род, в котором хочется жить», «Живое развитие – живые города». Любопыт-но, что подобные слоганы применяют не только к городам, но и к регионам, например, «Время жить в Марий Эл» и т. п.

2. Со стенограммой совещания можно ознакомиться в журнале: Мест-ное право. – 2016, № 3. – С. 15–72.

3. См., например, мероприятия, проводимые Институтом экономики города (http://www. urbaneconomics.ru/), Центром поддержки и сопрово-ждения органов местного самоуправ-ления РАНХиГС (http://131fz.ranepa.ru/), комитетом гражданских инициа-тив (https://komitetgi.ru/ projects/360/), Институтом муниципального развития (http://krasimr.ru/); конференции или «круглые столы» проводятся многими вузами, у которых есть сильные шко-лы муниципального права или местно-го самоуправления (МГУ, МГЮА, ОГУ, ВШЭ, СПбГУ, БАГСУ и др.).

4. В качестве некоторых примеров можно привести, например, между-народный Московский урбанистиче-ский форум (июнь 2016 года; http://mosurbanforum.ru/), Всероссийский форум Живых городов (июль 2016 года; http://2016.urbanfest18.ru/).

5. Более подробно о ходе дискус-сии см.: Петухов Р. В., Луценко Е. В. Местное самоуправление на совре-менном этапе общественного раз-вития. Экспертная дискуссия в рам-ках Гайдаровского форума – 2016 // Муниципальное имущество: право, экономика управление. – 2016, № 1. – С. 3–9.

6. Более подробную информацию о конференции можно получить на сайте форума по адресу: http://www.spblegalforum.ru/ru/2016_RoundTable_Conf_4

7. Здесь и далее речь идет о Фе-деральном законе от 27 мая 2014 г. № 136-ФЗ «О внесении изменений в статью 26.3 Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государ-ственной власти субъектов Россий-ской Федерации» и Федеральный закон «Об общих принципах организа-ции местного самоуправления в Рос-сийской Федерации».

8. Определение Конституционно-го cуда Российской Федерации от 29 марта 2016 г. № 670-О.

9. Определения Конституционно-го суда Российской Федерации от 6 октября 2015 г. № 2004-О, от 29 сентя-бря 2015 г. № 2003-О, от 29 сентября 2015 г. № 2002-О.

10. Определение Конституци-онного суда Российской Федерации от 29 сентября 2015 г. № 2003-О. В 2016 году этот вопрос исследовал-ся в контексте возможности защиты избирательных прав граждан, права участвовать в массовых акциях: см., например, определения Конститу-ционного суда Российской Феде-рации от 7 июля 2016 г. № 1428-О и № 1422-О.

11. Более подробную инфор-мацию можно получить на сайте ВСМС: http://vsmsinfo.ru/press-tsentr/ novosti/4705-podvedeny-itogi-vserossijskogo-konkursa-luchshikh-munitsipalnykh-praktik

12. Более подробную информа-цию можно получить на сайте АСИ: https://asi.ru/news/52580/

13. Более подробную информа-цию можно получить на сайте СРГ: http://www.urc.ru/node/274

14. С текстом стенограммы мож-но ознакомиться на сайте Совета Фе-дерации: http://www.council. gov.ru/activity/activities/roundtables/65562/

15. Видеозапись заседания мож-но посмотреть на сайте Государствен-ной думы Российской Федерации: http://www. gosduma.net/analytics/tv/facts/1544125/

16. Более подробно о конфе-ренции см.: https://pravo.hse.ru/eurostandard/.

17. Более подробно см.: Россия и Совет Европы: история, современ-ность и перспективы взаимодействия правовых систем: Научно-практиче-ское пособие / Отв. ред. П. С. Барыш-ников, К. А. Цай, науч. ред. д-р юрид. наук, проф. Е. С. Шугрина. – М.: Про-спект, 2016. – 320 с.

18. Более подробную информа-цию о работе российской делега-ции можно найти на сайте ОКМО по

адресу: http://www.xn--j1aeec.xn--p1ai/?id=163 (окмо.рф/?id=163).

19. Тимофеев Н. С. У истоков со-временной модели местного само-управления России: к 25-летию Зако-на СССР «Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР» // Конституционное и муници-пальное право. – 2015, № 6. – С. 63–68.

20. Настольная книга для му-ниципальных политиков / Под ред. Е. С. Шугриной, В. А. Сивицкого. – М., 2009. – С. 25.

21. Стенограмма парламентских слушаний Комитета Государственной думы Российской Федерации по фе-деративному устройству и вопросам местного самоуправления на тему «Вопросы реализации Федерального закона № 131-ФЗ «Об общих прин-ципах организации местного само-управления в Российской Федера-ции» и задачи совершенствования федерального законодательства на новом этапе муниципального строи-тельства», 9 апреля 2015 года.

22. Цит. по: Фадеев В. И. Мест-ное самоуправление в России: исто-рический опыт и современная прак-тика правового регулирования // Lex russica. – 2014, № 4. – С. 396–412.

23. Более подробно с анализом текста Закона, общего контекста его принятия можно ознакомиться: Ва-сильев В. И. Муниципальное право России. – М.: Юстицинформ, 2012. – С. 127–129.

24. По материалам сайта ИЗиСПа: http://www.izak.ru/news.html?id=234

25. В качестве примера работ В. И. Васильева, написанных в по-следнее время, можно назвать, напр.: Васильев В. И. Муниципальное право России: Учебник. 2-е изд., перераб. и доп. – М.: Юстицинформ, 2012. – 680 с.; Васильев В. И. О некоторых при-оритетах правового регулирования местного самоуправления // Журнал российского права. – 2016, № 3. – С. 5–18; Васильев В. И. Местное са-моуправление на пути централизации и сокращения выборности // Журнал российского права. – 2015, № 9. – С. 149–161; Васильев В.И. Муници-пальная реформа: состояние и пер-спективы // Журнал российского пра-ва. – 2014, № 6. – С. 5–14; Васильев В. И. Законодательство о местном самоуправлении: сегодня и завтра // Местное право. – 2014, № 6. – С. 3–13; Васильев В. И. Местное самоуправле-ние: конституционные идеи и практика // Журнал российского права. – 2013, № 9. – С. 5–17.

26. Об организации более под-робно см.: http://www.urc.ru/

27. Об организации более под-робно см.: http://www.asdg.ru/

ПЕРСПЕКТИВЫ

№ 5–6|2016

54

В первой статье Романа Петухова

представлены результаты контент-анализа

высказываний Президента и Председателя

Правительства России о местном самоуправлении.

Два прошедших года были насы-щены серьезными новациями в федеральном законодатель-

стве, затронувшими целый ряд базо-вых принципов организации местного самоуправления, чего нельзя сказать о муниципальной повестке дня 2016 года. Это ощущение основано не толь-ко на результатах подсчета поправок, внесенных в 2016 году в Федеральный закон № 131-ФЗ [1], но и на явно на-блюдаемом падении интереса феде-ральных властей к теме совершен-ствования местного самоуправления как особого уровня публичной власти. Муниципальное развитие из самосто-ятельного комплексного направления все больше и больше распадается на отдельные проблемы, курируемые разными федеральными органами исполнительной власти (Министер-ство юстиции, Министерство эконо-мического развития, Министерство финансов, Министерство строитель-ства и жилищно-коммунального хо-зяйства) и включенные в различные «мультиуровневые» управленческие проекты, такие, например, как вне-дрение проектного управления, раз-витие строительного комплекса и совершенствование градостроитель-ной деятельности или модерниза-ция дорожной сети. Одновременно с этим продолжает набирать обороты процесс усиления влияния субъек-тов Российской Федерации и на пра-вовое регулирование, и на практику осуществления местного самоуправ-ления. Законодательная основа для этого была создана еще в 2014–2015 годах [2], а в 2016 году стала накапли-ваться соответствующая правоприме-нительная практика.

В распространении отраслевого подхода к муниципальному развитию и резкому увеличению возможностей субъектов Российской Федерации в части правового регулирования орга-низации местной власти можно усмот-реть альтернативу системной рефор-ме самоуправления, необходимость которой обсуждается муниципальным

сообществом все последние годы. Проблема, однако, заключается в том, что говорить об этом можно только гипотетически, так как официальная позиция руководства страны по дан-ным вопросам публично не заявлена. На федеральном уровне отсутствуют какие-либо действующие концепту-альные или программные документы, определяющие цели и перспективы муниципального развития. Вместе с тем некоторое представление об отношении руководства страны к му-ниципальной проблематике можно получить и на основании косвенных данных, например, проанализировав высказывания по соответствующим темам.

В современной социальной науке активно развиваются методы, позво-ляющие на основе анализа различных символических форм выражения ин-дивидуальных мыслей (устных высту-плений, текстов и др.) делать выводы о процессах, происходящих в социаль-ной реальности [3]. Один из ведущих отечественных социологов В. А. Ядов отмечал, что анализ текста по содер-жанию понятий дает возможность по-лучить доступ к важной социальной информации, в частности, по частоте их употребления могут быть сделаны выводы об ориентированности автора на те или иные ценности [4]. Соответ-ственно анализ высказываний первых лиц российского государства может позволить сделать некоторые предпо-ложения о том, как ими видятся пер-спективы муниципального развития и роль органов местного самоуправ-ления в системе власти и управления страны. В рамках подготовки насто-ящего Доклада для этих целей были проанализированы стенограммы вы-ступлений Президента Российской Федерации В. В. Путина и Председате-ля Правительства России Д. А. Медве-дева, размещенные на их официаль-ных сайтах в сети «Интернет» (http://kremlin.ru и http://government.ru) с 1 января 2016 года по 1 октября 2016 года. Среди всей совокупности этих

Высказывания первых лиц государства

как отражение федеральной политики в сфере местного самоуправления

Роман ПЕТУХОВ, к.ю.н., ведущий научный сотрудник Центра поддержки и сопровождения органов местного самоуправления ВШГУ РАНХиГС

ЭКСПЕРТИЗА

55

СОБЫТИЕ

№ 5–6|2016

материалов были выбраны и проана-лизированы выступления, в которых содержались высказывания, концеп-туально связанные с проблематикой местного самоуправления и муници-пального развития. Отбор таких вы-ступлений осуществлялся с помощью поисковых машин соответствующих Интернет-сайтов. Индикатором на-личия в выступлениях высказываний, связанных с муниципальной пробле-матикой, служили слова-маркеры «местный», «самоуправление» и «му-ниципальный». Непосредственная вы-борка высказываний осуществлялась вручную на основании анализа содер-жания отобранных поисковыми маши-нами выступлений.

В течение вышеуказанного перио-да Президент Российской Федерации не делал программных заявлений, касающихся перспектив муниципаль-ной реформы и развития института местного самоуправления, однако он как минимум в 12 своих выступлени-ях в том или ином контексте касался вопросов, прямо относящихся к му-ниципальной проблематике [5]. Не-редко В. В. Путин в одном выступле-нии затрагивал сразу несколько таких вопросов. Чаще всего он использовал слова-маркеры «местный», «само-управление» и «муниципальный» в вы-сказываниях, посвященных развитию дорожного хозяйства и обеспечению безопасности дорожного движения (4 раза), а также совершенствованию межбюджетных отношений (3 раза). По одному разу глава государства ка-сался муниципальной проблематики в связке с вопросами жилищно-комму-нального хозяйства, строительства, газоснабжения, борьбы с чрезвычай-ными происшествиями, музейного дела, экологии, поддержки малого и среднего бизнеса, инклюзивного об-разования, профилактики правонару-шений и законотворчества.

Несмотря на отсутствие програм-мных заявлений, анализ отобранных высказываний главы государства дает возможность увидеть некоторые общие черты присущего ему взгляда на местное самоуправление и муни-ципальное развитие.

Во-первых, Президент России ча-сто обращал внимание в своих выска-зываниях на необходимость совмест-ной и даже солидарной работы всех уровней публичной власти как обяза-тельного условия повышения эффек-тивности государственного управле-ния. Например, выступая 29 апреля 2016 года на встрече с членами Со-вета законодателей, В. В. Путин пря-мо указал на то, что «люди оценивают эффективность власти не только по действиям отдельных государствен-

ных органов или должностных лиц, но прежде всего по результатам нашей с вами совместной работы. И только об-щие усилия могут обеспечить решение задач, стоящих перед Россией в це-лом» [6]. Президент Российской Фе-дерации подчеркивал необходимость совместной работы разных уровней власти как при решении проблем в конкретных ситуациях, например, при организации ликвидации последствий паводков на Дальнем Востоке [7], так и при реализации крупных стратегиче-ских проектов. В частности, 14 марта 2016 года на заседании президиума Госсовета по вопросам безопасности дорожного движения В. В. Путин отме-тил, что «каждый региональный или муниципальный проект в этой сфе-ре [транспортной. – Прим. автора], конечно, должен быть частью общей взаимосвязанной системы, единого транспортного каркаса страны, при этом стандарты строительства но-вых и реконструкции существующих дорог, дорожных объектов должны в полной мере учитывать все аспекты безопасности» [8]. В этом же высту-плении Президент России призвал все уровни публичной власти к «солидар-ной ответственной работе».

Во-вторых, Президент России в нескольких своих выступлениях чет-ко дал понять, что видит серьезную опасность и вызов для всей систе-мы власти и управления страной в дальнейшем ухудшении финансо-вого обеспечения муниципальных образований. В частности, на засе-дании Совета Безопасности 22 сен-тября 2016 года глава государства признал незавершенность процесса формирования устойчивой системы федеративных отношений и эффек-тивного местного самоуправления и отнес несбалансированность бюд-жетной системы к числу основных ри-сков государственного развития [9]. 26 сентября 2016 года в выступлении на совещании по вопросам совершен-ствования межбюджетных отношений В. В. Путин отметил, что «качество жизни людей, повышение их дохо-

дов, совершенствование социальной сферы, инфраструктуры напрямую зависят от состояния бюджетов ре-гионов Российской Федерации, му-ниципалитетов. И, конечно, полномо-чия субъектов Федерации, местного само управления должны быть под-креплены соответствующими фи-нансовыми ресурсами» [10]. Однако наиболее четко рассматриваемая позиция отражена в выступлении Президента Российской Федерации 1 марта 2016 года на съезде Торго-во-промышленной палаты, во время которого он сказал: «Нам нужно, мне кажется, стремиться к тому, чтобы создавать устойчивую собственную финансовую базу муниципалитетов. В этом направлении прежде всего нужно думать: не подменять возмож-ности муниципалитета фактически федеральным финансированием, а, наоборот, подкачивать их собствен-ную базу» [11].

В-третьих, Президент Российской Федерации неоднократно обращал внимание на то, что основное взаи-модействие должно осуществляться между региональными властями и органами местного самоуправления. Федеральные органы государствен-

ной власти в этой системе отношений должны разрабатывать инструменты развития (прежде всего нормативные и бюджетные), применять которые должны субъекты Российской Феде-рации, в том числе и на уровне муни-ципальных образований. Например, в своем выступлении 21 сентября 2016 года на заседании Совета по страте-гическому развитию и приоритетным проектам В.В. Путин отметил пробле-му плохого качества региональных и местных дорог, в том числе в горо-дах-миллионниках, и предложил ее решать субъектам Российской Феде-рации за счет использования ресур-сов региональных дорожных фондов, в которые для этих целей ежегодно должно выделяться около 40 милли-ардов рублей, получаемых от акцизов на бензин [12]. Вкладом Минстроя России в решение этой проблемы должно стать ускоренное «принятие нормативных актов и стандартов, ко-

ЭКСПЕРТИЗА

Муниципальное развитие из самостоятельного комплексного направления все больше и больше распадается на отдельные проблемы, курируемые разными федеральными органами исполнительной власти и включенные в различные «мультиуровневые» управленческие проекты

56

№ 5–6|2016

торые позволят строить дороги с ис-пользованием передовых технологий и материалов» [13].

Пожалуй, наиболее четко рассма-триваемая позиция главы государства отражается в выступлении 17 мая 2016 года на заседании Госсовета по вопро-сам развития строительного комплек-са и совершенствования градострои-тельной деятельности, на котором он, ставя задачу разбюрократизирования принятия решений по выдаче земли, прямо говорит о том, что «от эффек-тивного решения этих вопросов зави-сит наша консолидированная работа: начиная от муниципалитетов, на кото-рые, конечно же, руководители реги-онов самым активным образом вли-яют, и крупных городов, в основном это муниципальные образования, за исключением Москвы и Петербурга… Так вот: муниципальный уровень, ре-гиональный и федеральный» [14].

Председатель Правительства Рос-сийской Федерации Д. А. Медведев, также как и глава государства, в пери-од с 1 января по 1 октября 2016 года прямо не высказывал свою позицию о дальнейшей судьбе института местно-го самоуправления и возможных путях его реформирования. Тем не менее анализ материалов, размещенных на официальном сайте Правитель-ства России (http://government.ru/), позволил выявить 10 выступлений, в которых он в той или иной мере ка-сался вопросов муниципальной про-блематики [15], в том числе 4 на за-седаниях Правительства Российской Федерации (заседания № 6 24 фев-раля, № 8 17 марта, № 12 14 апреля и № 14 28 апреля). Спектр тем, в кон-тексте которых Д. А. Медведев касал-ся вопросов муниципального разви-тия, условно можно разделить на две части: это, во-первых, блок из пяти высказываний, посвященных улучше-нию качества публичного управления и, в частности, внедрения проектного метода, а во-вторых, высказывания, имеющие отношение к конкретным практическим проблемам. Ко второму блоку можно отнести два высказыва-ния премьер-министра по вопросам распоряжения земельными ресурса-

ми, а также единичные высказывания по вопросам оплаты труда, дорожной деятельности, обеспечения ветеранов жильем, предоставления налоговых льгот, благоустройства придомовых территорий и бюджетной обеспечен-ности органов местного самоуправ-ления.

Обращает на себя внимание то, что Председатель Правительства Рос-сийской Федерации неоднократно в течение текущего года обращался к муниципальной проблематике в кон-тексте проблемы повышения каче-ства государственного управления. Так, в своем выступлении 30 сентября 2016 года на XV Международном ин-вестиционном форуме «Сочи-2016» Д. А. Медведев подчеркивает, что «критика, которая раздается в адрес системы государственного управ-ления за недостаточную гибкость, низкую эффективность, абсолютно

справедлива: государственная ма-шина действительно неповоротли-ва и несет в себе черты переходного периода: сохраняет и часть советских управленческих механизмов, и каки е-то черты, которые появились в 1990-е годы, и наши последующие новации. Но надо прямо сказать, что ее коэф-фициент полезного действия остается низким. В такой огромной стране, как наша, с такими разными регионами, с такой многоступенчатой системой управления работа государственно-го аппарата должна быть на порядок более качественной… Очевидно и то, что низкая эффективность системы государственного управления – один из ключевых факторов, который сдер-живает развитие страны» [16].

При этом Председатель Прави-тельства Российской Федерации в своих выступлениях затрагивал как прикладные вопросы, например, свя-занные с усилением ответственности органов государственной власти и органов местного самоуправления за несвоевременное исполнение всту-пивших в силу судебных решений [17], так и вопросы, имеющие общезначи-мый характер. Такие, например, как

внедрение проектного управления на всех уровнях власти. В частности, на состоявшемся 1 октября 2016 года заседании президиума Совета при Президенте Российской Федерации по стратегическому развитию и прио-ритетным проектам Д. А. Медведев об-ратил внимание на то, что «проектная работа подразумевает жесткие тре-бования к государственному управле-нию, по сути, переход на новое каче-ство управления. Это максимальная концентрация финансовых ресурсов, тем более что у нас их сейчас действи-тельно очень немного лишних и на фе-деральном, и на региональном, и на муниципальном уровнях. И это четкая координация всех задействованных в этой работе уровней власти, структур и, конечно, человеческого капитала. В конечном счете это и более высокая персональная ответственность» [18].

Анализ высказываний Председа-теля Правительства Российской Фе-дерации показывает, что Д. А. Медве-дев придерживается в целом тех же взглядов на местное самоуправление и муниципальное развитие, что и глава государства. В основе этого подхода лежит представление о системе ор-ганов власти, работающих на общий результат, но при этом отвечающих за разные стадии его достижения. Федеральные органы власти в этой системе должны обеспечивать раз-работку инструментов развития. При этом ими могут быть как механизмы направленного и даже точечного воз-действия, например прямые транс-ферты из федерального бюджета, так и более сложные новации, связанные с внедрением новых принципов ад-министрирования налогов или новых управленческих технологий, таких как проектное управление. Системная задача регионального уровня – обе-спечивать применение инструментов развития путем адаптации их для ис-пользования муниципальными властя-ми и обеспечения контроля за их непо-средственным применением.

Что же касается органов местно-го самоуправления, то их роль в этой системе не совсем понятна. Из вы-сказываний как Президента России, так и премьер-министра можно лишь понять, что, в их представлении, на муниципальном уровне локализованы многие насущные проблемы жителей страны, самостоятельно решить кото-рые органы местного самоуправления в существующих условиях не способ-ны и, следовательно, нуждаются во внешней поддержке.

В качестве иллюстрации к выше-сказанному можно привести, напри-мер, выступление Председателя Пра-вительства Российской Федерации

ЭКСПЕРТИЗА

Президент России часто обращал внимание в своих высказываниях на необходимость совместной и даже солидарной работы всех уровней публичной власти как обязательного условия повышения эффективности государственного управления

57

СОБЫТИЕ

№ 5–6|2016

22 августа 2016 года на встрече с представителями садоводческих, огороднических и дачных хозяйств. Д. А. Медведев говорит о том, что «каждый регион должен для себя определенные планы иметь, каким образом он такие [бесхозные. – Прим. автора] дороги вовлекает в оборот, каким образом он ставит на баланс, конечно, с необходимым денежным сопровождением. Потому что иначе это будет означать, что вот она была бесхозная, безобразного качества, а теперь просто будет формально в собственности муниципалитета, но от этого качество не улучшится» [19]. При этом, по мнению премьер-ми-нистра, субъекты Российской Феде-рации должны быть готовы не только планировать деятельность, связанную с восстановлением бесхозных дорог, принятых в муниципальную собствен-ность, но и быть готовыми направить часть своего дорожного фонда на их восстановление. Наконец, 1 октября 2016 года на заседании президиу-ма Совета при Президенте Россий-ской Федерации по стратегическому развитию и приоритетным проектам Председатель Правительства Рос-сии просит руководителей субъектов Российской Федерации «не просто создать у себя некий проектный меха-низм, офис какой-то. Это должно быть непосредственно связано с муниципа-литетами, иначе это все не заиграет. То есть это прямая связь между такого рода проектными офисами в регионах и муниципальными образованиями, органами местного самоуправления. Туда должны прийти люди, которые в этом разбираются» [20].

Проведенный анализ показывает, что для первых лиц нашего государ-ства проблематика местного само-управления не является на данный момент приоритетной темой для вы-сказываний. Как правило, муници-пальная проблематика затрагивается в их выступлениях в контексте других проблем и процессов. В то же вре-мя с достаточно высокой степенью уверенности можно говорить о том, что в основе суждений Президента России и премьер-министра, касаю-щихся роли местных органов власти в развитии страны, лежит общее пони-мание их включенности в существую-щую систему власти и управления. Более того, и В. В. Путин и Д. А. Мед-ведев не раз высказывали мнение о том, что дееспособные органы мест-ного самоуправления являются одним из ключевых условий обеспечения эффективности всей этой системы. Вместе с тем, анализ высказываний Президента и Председателя Прави-тельства России дает основания го-

ворить о концептуальном изменении видения взаимоотношений между уровнями публичной власти. В отли-чие от 2000-х годов, когда федераль-ные органы государственной власти активно воздействовали на регули-рование и организацию местного са-моуправления, сейчас их роль посте-пенно сводится к общей координации деятельности региональных властей, которым постепенно передается вся полнота государственных полномочий в муниципальной сфере.

Как косвенное подтверждение при-веденной выше гипотезы могут быть истолкованы изменения, внесенные в принципы организации местного самоуправления федеральными зако-нами от 27 мая 2014 г. № 136-ФЗ «О внесении изменений в статью 26.3 Фе-дерального закона «Об общих прин-ципах организации законодательных (представительных) и исполнитель-ных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» и Федеральный закон «Об общих прин-ципах организации местного само-управления в Российской Федера-ции» и от 3 февраля 2015 г. № 8-ФЗ «О внесении изменений в статьи 32 и 33 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и пра-ва на участие в референдуме граждан Российской Федерации» и Федераль-

ный закон «Об общих принципах орга-низации местного самоуправления в Российской Федерации». Основным лейтмотивом этих поправок к Феде-ральному закону № 131-ФЗ является расширение полномочий субъектов Российской Федерации по законода-тельному регулированию различных аспектов муниципальной организа-ции.

В завершение хотелось бы еще раз подчеркнуть, что сделанные выше выводы основаны только на анализе

высказываний руководителей нашей страны, а соответственно, являются лишь одним из вариантов реконструк-ции их возможного хода мысли и по-зиций. Необходимость в подобного рода интерпретациях связана с не-достатком официальной информации об отношении федеральной власти к перспективам развития местного са-моуправления. Отсутствие у муници-пальных образований четкого пред-ставления о своем месте в системе власти и управления страной и об об-щесистемных целях и векторах разви-тия является фактором, снижающим эффективность их деятельности. Для преодоления такого рода пробелов традиционно принимаются концеп-туальные, стратегические и програм-мные документы, например, такие как разрабатываемая сейчас Правитель-ством России стратегия регионально-го развития. Принятие такого же доку-

ЭКСПЕРТИЗА

Спектр тем, в контексте которых Д. А. Медведев касался вопросов муниципального развития, условно можно разделить на две части: улучшение качества публичного управления и внедрение проектного метода

№ 5–6|2016

мента в отношении муниципального уровня позволило бы повысить его эффективность.

Примечания1. Здесь и далее речь идет о Фе-

деральном законе от 6 октября 2013 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах ор-ганизации местного самоуправления в Российской Федерации».

2. Подробнее см.: Доклад о со-стоянии местного самоуправления в Российской Федерации. 2-е изд., пе-рераб. и доп. / Под ред. Е. С. Шугри-ной. – М.: Проспект, 2015. – 240 с.

3. Йоргенсен М. В., Филлипс Л. Дж. Дискурс-анализ. Теория и метод. – Х.: Гуманитарный центр, 2008. – С. 17.

4. Ядов В. А. Социологическое ис-следование: методология, программа, методы. – Самара: Самарский универ-ситет, 1995. – С. 135.

5. В рамках исследования были отобраны следующие выступления Президента Российской Федерации, в которых он высказывался по вопро-сам муниципальной проблематики: на заседании межрегионального фо-рума Общероссийского народного фронта (ОНФ) 25 января 2016 года, на съезде Торгово-промышленной па-латы 1 марта 2016 года, на заседании президиума Госсовета по вопросам безопасности дорожного движения 14 марта 2016 года, на расширенном заседании коллегии Генпрокуратуры России 23 марта 2016 года, на форуме Общероссийского народного фронта «Форум действий. Регионы» 25 апреля 2016 года, на встрече с членами Сове-та законодателей 29 апреля 2016 года, на заседании Госсовета по вопросам развития строительного комплекса и совершенствования градостроитель-ной деятельности 17 мая 2016 года, на совещании по вопросу о паводковой ситуации на Дальнем Востоке 2 сен-тября 2016 года, на встрече с фрак-цией «Единая Россия» и экспертами 6 сентября 2016 года, на заседании Совета по стратегическому развитию и приоритетным проектам 21 сентя-

бря 2016 года, на заседании Совета Безопасности 22 сентября 2016 года, на совещании по вопросам совершен-

ствования межбюджетных отношений 26 сентября 2016 года.

6. Встреча с членами Совета за-конодателей [электронный документ]. Доступ: http://www.kremlin. ru/events/president/news/51827 (дата обраще-ния 22 сентября 2016 года).

7. Совещание по вопросу о па-водковой ситуации на Дальнем Вос-токе [электронный документ]. До-ступ: http://www.kremlin.ru/events/president/news/52804 (дата обраще-ния 22 сентября 2016 года).

8. Заседание президиума Гос-совета по вопросам безопасности дорожного движения [электронный документ]. Доступ: http://kremlin.ru/events/president/news/51506 (дата об-ращения 22 сентября 2016 года).

9. Заседание Совета Безопас-ности [электронный документ]. До-ступ: http://www.kremlin.ru/events/ president/news/52947 (дата обраще-ния 26 сентября 2016 года).

10. Совещание по вопросам со-вершенствования межбюджетных отношений [электронный документ]. Доступ: http://www.kremlin.ru/events/president/news/52969#sel=4:1,4:32 (дата обращения 26 сентября 2016 года).

11. Съезд Торгово-промышлен-ной палаты [электронный документ]. Доступ: http://kremlin.ru/ events/president/news/51413 (дата обраще-ния 22 сентября 2016 года).

12. Заседание Совета по страте-гическому развитию и приоритетным проектам [электронный документ]. Доступ: http://www.kremlin.ru/events/president/news/52929 (дата обраще-ния 22 сентября 2016 года).

13. Там же.14. Заседание Госсовета по

вопросам развития строительно-го комплекса и совершенствова-ния градостроительной деятель-

ности [электронный документ]. Доступ: http://www.kremlin.ru/events/ president/news/52969#sel=4:1,4:32 (дата обращения 22 сентября 2016 года).

15. В рамках исследования были отобраны следующие выступления Председателя Правительства Рос-сийской Федерации, в которых он высказывался по вопросам муници-пальной проблематики: на заседании Правительства России от 24 февраля 2016 года (№ 6), на заседании Пра-вительства России от 17 марта 2016 года (№ 8), на заседании Правитель-ства России от 14 апреля 2016 года (№ 12), на заседании Правительства России от 28 апреля 2016 года (№ 14), на совещании о мерах по обеспечению сбалансированного социально-эко-номического развития субъектов Рос-сийской Федерации 16 августа 2016 года, на встрече с представителями садоводческих, огороднических и дач-ных хозяйств 22 августа 2016 года, на встрече с фракцией «Единая Россия» и экспертами 6 сентября 2016 года, на XV Международном инвестиционном форуме «Сочи-2016» 30 сентября 2016 года, на форуме «Городское развитие и совершенствование качества город-ской среды» 12 сентября 2016 года, на заседании президиума Совета при Президенте Российской Федерации по стратегическому развитию и при-оритетным проектам 1 октября 2016 года.

16. XV Международный инвести-ционный форум «Сочи-2016» [элек-тронный документ]. Доступ: http://government.ru/news/24729 (дата об-ращения 1 октября 2016 года)

17. Стенограмма заседания Пра-вительства России от 17 марта 2016 года [электронный документ]. Доступ: http://government.ru/meetings/22217/stenograms (дата обращения 1 октября 2016 года).

18. Заседание президиума Сове-та при Президенте Российской Феде-рации по стратегическому развитию и приоритетным проектам [электронный документ]. Доступ: http://government.ru/news/24742 (дата обращения 1 ок-тября 2016 года).

19. Встреча Дмитрия Медведева с представителями садоводческих, ого-роднических и дачных хозяйств [элек-тронный документ]. Доступ: http://government.ru/news/24250 (дата об-ращения 26 сентября 2016 года).

20. Заседание президиума Сове-та при Президенте Российской Феде-рации по стратегическому развитию и приоритетным проектам [электронный документ]. Доступ: http://government.ru/news/24742 (дата обращения 1 ок-тября 2016 года).

ЭКСПЕРТИЗА

Есть основания говорить, что в отличие от 2000-х годов, когда федеральный центр активно воздействовал на регулирование и организацию местного самоуправления, сейчас его роль постепенно сводится к общей координации деятельности региональных властей, которым постепенно передается вся полнота государственных полномочий в муниципальной сфере

58

№ 5–6|2016

59

Оценка состояния такой слож-ной системы, как местное са-моуправление всей страны,

является трудной исследовательской задачей. Основные сложности здесь связаны с ограниченностью доступ-ного исследовательского инструмен-тария, позволяющего решать такого рода задачи. Во многом поэтому зна-чительная часть современных иссле-дований в муниципальной сфере скон-центрирована на изучении отдельных элементов изучаемой системы и тех процессов, в которые они включены. Такая фокусировка позволяет полу-чать достоверные результаты, осно-вываясь только на выборочном ана-лизе отдельных практик. Подобные исследования позволяют погрузиться в суть изучаемых явлений и процес-сов, но на их основе сложно делать более общие выводы, например, о том, насколько эти явления и про-цессы распространены и масштабны. Прийти к таким выводам можно,только проанализировав массовые количе-ственные данные, основным источни-ком которых является статистический учет. Не случайно одним из важней-ших направлений земской реформы 60-х годов XIX века стала организация регулярных статистических наблюде-ний, позволившая собрать огромный массив количественных данных как в целом об устройстве общественной жизни, так и о деятельности местных органов власти. Соответствующая ин-формация была открыта для анализа и являлась для современников пред-метом осмысления и исследования. В частности, в земскую коллекцию Вольного экономического общества Российской национальной библиотеки включено около 15 тысяч земско-ста-тистических изданий [1].

Сейчас, несмотря на огромные технические возможности, которые несут в себе всеобщая компьютериза-ция и развитие IT-сферы, не так много источников достоверных и актуальных статистических данных о состоянии дел на местном уровне. Основным

источником официальной статисти-ческой информации о местном само-управлении является выпускаемый Федеральной службой государствен-ной статистики (далее – Росстат) еже-годный статистический бюллетень «Формирование местного самоуправ-ления в Российской Федерации», в основе которого лежит информация органов исполнительной власти субъ-ектов Российской Федерации, полу-ченная на основе федерального ста-тистического наблюдения по форме № 1-администрация «Сведения о му-ниципальных образованиях» [2]. В этом документе представлены све-дения, во-первых, о количестве муни-ципальных образований в целом и по отдельным видам, во-вторых, о коли-честве учрежденных органами мест-ного самоуправления муниципальных учреждений и, в-третьих, об утверж-денных местных бюджетах, в том чис-ле о предусмотренных ими объемах доходов и расходов, а также об их де-фицитности или профицитности.

Помимо Росстата данные о мест-ном самоуправлении традиционно собирает и публикует федеральный орган исполнительной власти, к пол-номочиям которого отнесены вопро-сы муниципального развития. Ранее, вплоть до расформирования в 2014 году, этой работой занималось Ми-нистерство регионального развития Российской Федерации (далее – Мин-регион России), а сейчас соответству-ющие информационно-аналитические материалы готовит Министерство юстиции Российской Федерации (да-лее – Минюст России) [3]. В настоя-щее время Минюстом России пред-ставлено два таких материала: по состоянию на 1 июня 2015 года и на 1 марта 2016 года, в которых собрана информация об основных изменениях в федеральном законодательстве за отчетный период, о государственной регистрации уставов муниципальных образований и муниципальных пра-вовых актов о внесении изменений в уставы, о территориальной органи-

В своей второй статье Роман Петухов сравнивает

статистические данные Росстата и Минюста России

о динамике изменения числа муниципальных образований, а также

анализирует выявленные в процессе изучения

таких данных тенденции.

Местное самоуправлениев фокусе официальной статистики

Роман ПЕТУХОВ, к. ю. н., ведущий научный сотрудник Центра поддержки и сопровождения органов местного самоуправления ВШГУ РАНХиГС

ТЕНДЕНЦИИ

60

№ 5–6|2016

24 500

24 000

23 500

23 000

22 500

22 000

21 5002009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016

23 304 23 118

23 001

22 777 22 923

22 406

24 161

23 907

муниципальные образования (всего)

зации местного самоуправления, о полномочиях органов местного са-моуправления и их перераспределе-нии, гражданской активности местных сообществ, о системе организации местного самоуправления и о стату-се органов местного самоуправления как юридических лиц. В свою очередь, информация об исполнении местных бюджетов в ежемесячном режиме пу-бликуется Минфином России [4].

Как видно из приведенного выше описания источников массовых коли-чественных данных, содержащиеся в них данные описывают лишь некото-рые элементы системы местного са-моуправления и процессы, в которые они включены. Особенно это касает-ся бюллетеня Росстата. Учитывая эти ограничения, наиболее перспектив-ным представляется анализ стати-стических данных, характеризующих территориальную организацию мест-ного самоуправления. Последние несколько лет в научной литературе и в экспертных дискуссиях активно обсуждаются две взаимосвязанные практики: во-первых, укрупнение му-ниципальных образований поселенче-ского уровня за счет их объединения, а во-вторых, преобразование муници-пальных районов в городские округа. Анализ количественных данных ста-тистических бюллетеней Росстата и информационно-аналитических ма-териалов Минюста России может по-зволить оценить, насколько указанные практики действительно распростра-нены в нашей стране и насколько они являются действительно массовыми.

o o o

Исходя из статистического бюлле-теня «Формирование местного само-управления в Российской Федерации по состоянию на 1 января 2016 г.» [5], в России образовано и действует 22 406 муниципальных образований, из которых 18 177 являются сельски-ми поселениями, 1592 – городскими поселениями, 1788 – муниципальны-ми районами, 563 – городскими окру-гами (в том числе 3 городских округа с внутригородским делением), 267 – внутригородскими территориями (внутригородскими муниципальными образованиями) городов федераль-ного значения и 19 – внутригородски-ми районами городов федерального значения.

Следует отметить, что Минюст России в своих информационно- аналитических материалах о развитии системы местного самоуправления также приводит данные о количестве муниципальных образований. По со-

стоянию на 1 марта 2016 года общее их количество оценивается в 22 397 муниципалитетов, в том числе 18 170 сельских поселений, 1590 городских поселений, 1787 муниципальных рай-онов, 561 городской округ (из которых 3 с внутригородским делением – горо-да Махачкала, Самара, Челябинск), 267 внутригородских муниципальных образований в городах федерального значения (города Москва, Санкт-Пе-тербург, Севастополь) и 19 внутри-городских районов в городских окру-гах.

Как видно, данные Росстата и Мин-юста России немного отличаются. Возможно, несовпадение количества сельских поселений, городских по-селений, муниципальных районов и городских округов можно объяснить разницей в сроках сбора информа-ции. Росстат представил информацию по состоянию на 1 января текущего года, а Минюст России – на 1 марта. Учитывая идущие уже не первый год процессы укрупнения и преобразова-ния муниципальных образований, со-кращение количества муниципальных образований указанных видов пред-ставляется вполне вероятным.

Анализ данных статистического бюллетеня Росстата за несколько лет позволяет увидеть динамику измене-ния количества российских муници-палитетов. Как видно из рисунка 1, с момента завершения 1 января 2009 года переходного периода реализа-ции Федерального закона № 131-ФЗ общее количество муниципальных образований сократилось на 7 про-центов, или, в абсолютных цифрах, на 1755 муниципалитетов. Процесс

уменьшения числа муниципальных образований за прошедшие семь лет приостанавливался только один раз – в 2014 году: в том году в состав Российской Федерации вошли город Севастополь и Республика Крым, в границах которых было образовано 10 и 279 муниципальных образований соответственно.

Исходя из данных Росстата, умень-шение общего количества муници-пальных образований обусловлено по большей части сокращением числа сельских и городских поселений. Так, по сравнению с 1 января 2009 года, сельских поселений стало меньше почти на 8 процентов, или на 1686 му-ниципалитетов (рисунок 2). Если пер-вым пиком этого процесса можно счи-тать 2010 год, в течение которого было сокращено 595 из 18 996 действовав-ших на начало года сельских посе-лений, то вторым пиком – прошлый, 2015 год, по итогам которого было со-кращено 477 муниципалитетов данно-го вида. В течение рассматриваемого периода времени рост числа сельских поселений был зафиксирован только один раз – по итогам 2014 года, когда в Республике Крым в соответствии с российским законодательством ста-тус сельских поселений одновремен-но получили 250 муниципалитетов.

Параллельно с сельскими поселе-ниями сокращалось и количество го-родских поселений. По сравнению с 2009 годом их стало меньше на 9 про-центов, или на 153 поселения. Значи-тельные сокращения числа городских поселений произошли в 2011 году

ТЕНДЕНЦИИ

Рисунок 1. Динамика изменения количества муниципальных образований всех видов

(по состоянию на 1 января соответствующего года)

61

СОБЫТИЕ

№ 5–6|2016

(сокращено 22 муниципалитета этого вида), 2012 году (24 муниципалитета) и 2013 году (27 муниципалитетов). Од-нако наибольшего значения этот пока-затель достиг в прошлом, 2015 году, по итогам которого число городских поселений сократилось на 52 муници-палитета.

Анализ данных Росстата о коли-честве муниципальных образований показывает, что в течение последних 7 лет сокращалось количество не только сельских и городских поселе-ний, но и муниципальных районов (ри-сунок 3). Однако уменьшение числа районов было не столь значительным, как в случае с поселениями. По срав-нению с 2009 годом общее количество муниципальных районов сократилось всего на 1 процент, или на 22 муни-ципальных образования. В отдельные годы число муниципальных районов не только уменьшалось: в частности, по итогам 2009 года их количество вы-росло на 19 муниципалитетов, а в 2014 году – на 8. На фоне незначительных колебаний в численности муници-пальных районов, характерной для 2010–2013 годов, обращает на себя внимание резкое сокращение коли-чества районов по итогам 2015 года. Исходя из данных Росстата, число му-ниципальных районов в течение про-шлого года уменьшилось сразу на 35 муниципалитетов этого вида.

Согласно данным Росстата, в те-чение прошедших 7 лет стабильный рост числа муниципальных образо-ваний демонстрировали только го-родские округа и внутригородские муниципальные образования городов федерального значения.

По сравнению с 1 января 2009 года, количество городских округов увеличилось на 11 процентов, или на 56 муниципалитетов соответствую-щего вида (рисунок. 4). Обращает на себя внимание то, что после про-должительного периода, в течение которого происходили лишь незначи-тельные изменения числа городских округов (2009–2013 годы), начиная с 2014 года наблюдается резкий рост количества муниципалитетов данно-го вида. В частности, по итогам 2014 года число городских округов возрос-ло на 15 муниципалитетов, а по итогам 2015 года – еще на 28.

В 2014 году поправки, внесенные в Федеральный закон № 131-ФЗ, сде-лали возможным создание городских округов с внутригородским делением. Первые данные о числе таких муници-палитетов появились в Статистиче-ском бюллетене Росстата только по итогам 2015 года. По состоянию на 1 января 2016 года образовано 3 го-родских округа с внутригородским де-

ТЕНДЕНЦИИ

Рисунок 2. Динамика изменения количества сельских поселений и городских поселений

(по состоянию на 1 января соответствующего года)

Рисунок 3. Динамика изменения количества муниципальных районов(по состоянию на 1 января соответствующего года)

25 000

20 000

15 000

10 000

5000

0

19 863 19 591 18 996 18 833 18 722 18 525 18 654 18 177

2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016

сельские поселения городские поселения

1745 1739 1733 1711 1592164416601687

1840

1830

1820

1810

1800

1790

1780

1770

17602009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016

1810

18291824

1821 1817 1815

1823

1788

муниципальные районы

Рисунок 4. Динамика изменения количества городских округов и городских округов с внутригородским делением

(по состоянию на 1 января соответствующего года)

600

500

400

300

200

100

02009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016

507 512 515 517 518 520 535563

0 0 0 0 0 0 0 3

городские округа городские округа с внутригородским делением

62

№ 5–6|2016

лением: по одному в Республике Да-гестан, Самарской и Челябинской областях. В свою очередь, согласно информационно-аналитическим ма-териалам Минюста России внутриго-родское деление введено в городских округах Челябинск, Махачкала и Са-мара.

Общее количество внутригород-ских муниципальных образований в городских округах с внутригородским делением составляет 19 муниципали-тетов, из которых 7 образовано в Че-лябинске, 9 – в Самаре и 3 – в Ма-хачкале.

Одной из введенных статьей 79 Федерального закона № 131-ФЗ особенностей организации местно-го самоуправления в городах феде-рального значения является особый, предусмотренный только для этих субъектов Российской Федерации вид муниципальных образований – внутригородские муниципальные образования. Вплоть до 2012 года количество этих муниципальных обра-зований оставалось неизменным: 125 муниципалитетов в Москве и 111 – в Санкт-Петербурге. После передачи в 2012 году части территории Москов-ской области в состав города Мо-сквы число столичных муниципальных образований увеличилось на 21 муни-ципалитет. Еще раз общее количество внутригородских муниципальных об-разований выросло в 2014 году в ре-зультате вхождения в состав Россий-ской Федерации города Севастополя и наделения его статусом города фе-дерального значения. В Севастополе было образовано 10 внутригородских муниципальных образований.

o o o

Рассмотренные выше данные ста-тистического учета подтверждают наличие устойчивой тенденции к со-кращению числа российских муници-пальных образований. Тем не менее за последние 7 лет их общее количество сократилось менее чем на 10 процен-тов, что в масштабах всей страны пока не может быть охарактеризовано как масштабное явление. Основные со-кращения приходятся на сельские по-селения и городские поселения, при-чем в противовес распространенной точке зрения, количество последних в процентном соотношении уменьша-ется чуть быстрее, чем первых. Наи-более важным результатом анализа статистических данных, как представ-ляется, является выявленное по ито-гам 2015 года резкое сокращение числа городских поселений и муници-пальных районов при одновременном

увеличении числа городских округов. Эти разнонаправленные процессы могут трактоваться, как следствие концептуального изменения практики правоприменения норм, регулирую-щих порядок преобразования муни-ципальных образований, при этом, без внесения в них формальных поправок.

В то же время ограничения, свя-занные с особенностями состава статистических данных, собираемых и обобщаемых Росстатом, не позво-ляют более глубоко исследовать про-цесс сокращения числа российских муниципальных образований и, в том числе, делать выводы о причинах про-исходящих в нем трансформаций. В этой связи продуктивным является дополнительное обращение к более сфокусированным на муниципальной проблематике данным информацион-но-аналитических материалов Миню-ста России.

Согласно информации Минюста по состоянию на 1 марта 2016 года тер-риториальная организация местного самоуправления в 2015 году изменя-лась 267 раз, при этом в 239 случаях речь шла о преобразовании муници-пальных образований. Кроме того, 27 раз изменялись границы муниципаль-ных образований, а также был упразд-нен поселок Спорное в Магаданской области. Исходя из данных Минюста России, наиболее распространенной формой преобразования муници-пальных образований являлось объ-единение поселений, которых в про-шлом году было зафиксировано 195 случаев. По оценке Минюста (правда, не подтвержденной предъявлением конкретных количественных данных), процесс объединения поселений при-нял массовый характер в субъектах Федерации, входящих в Центральный федеральный округ (Воронежская, Смоленская и Тверская области) и Северо-Западный федеральный округ (Архангельская, Вологодская и Псковская области). В качестве примера приводится Псковская об-ласть, в которой количество сельских поселений сократилось с 145 до 85, то есть почти вдвое. Менее интенсивно процесс объединения поселений, по мнению Минюста, идет в Приволж-ском федеральном округе (Саратов-ская область) и Дальневосточном федеральном округе (Приморский край).

Важно отметить, что особенностью сегодняшней ситуации с объединени-ем сельских поселений является то, что соответствующие преобразова-ния все чаще осуществляются не для решения проблем развития объединя-

ющихся муниципальных образований, но являются частью активно распро-страняющегося процесса преобразо-вания муниципальных районов в го-родские округа.

Минюст России в своем инфор-мационно-аналитическом материале фиксирует наличие данной тенденции, а также приводит данные, согласно которым образование нового город-ского округа путем объединения всех поселений, входящих в состав муни-ципального района, осуществлялось за отчетный период 31 раз. При этом в Калининградской области и Чу-котском автономном округе данные преобразования охватили большую часть территории субъекта Феде-рации. К примеру, согласно данным статистического бюллетеня Росстата в Калининградской области по ито-гам 2015 года число городских округов увеличилось с 9 до 16, а количество муниципальных районов уменьши-лось с 13 до 6, также уменьшилось количество городских и сельских по-селений – соответственно. с 17 до 9 и с 36 до 14. Впрочем, наиболее далеко в этом процессе продвинулась Мага-данская область, на территории ко-торой в результате преобразований, осуществленных в 2014–2015 годах, число муниципальных образований сократилось к 1 января 2016 года с 48 (8 муниципальных районов, 1 город-ской округ, 18 городских и 21 сельское поселение) до 9 муниципальных обра-зований, все из которых имеют статус городских округов.

o o o

Таким образом, данные информа-ционно-аналитических материалов Минюста России подтверждают сде-ланные на основе анализа статисти-ческих бюллетеней Росстата выводы о наличии в части субъектов Российской Федерации устойчивой тенденции к сокращению числа таких муници-пальных образований, как городские поселения, сельские поселения и му-ниципальные районы, и увеличению количества городских округов. Более того, информация Минюста России дает возможность идентифицировать причины изменения числа муниципаль-ных образований, которыми являются процессы, во-первых, объединения сельских поселений в целях их укруп-нения, а, во-вторых, преобразование муниципальных районов в городские округа. Причем, судя по данным как Росстата, так и Минюста России, по-следний из этих процессов только на-чинает распространяться в российских регионах, а соответственно, в обозри-

ТЕНДЕНЦИИ

63

СОБЫТИЕ

№ 5–6|2016

мой перспективе можно ожидать даль-нейшего роста числа городских окру-гов. Нельзя не отметить, что процедура преобразования муниципального рай-она в городской округ не предусмотре-на Федеральным законом № 131-ФЗ, а, следовательно, формально рассуж-дая, Минюст России должен был дать оценку законности соответствующих практик, а не описывать их в повество-вательном ключе.

В завершение следует отметить, что, как инструмент исследования местного самоуправления, статисти-ческие количественные данные имеют одновременно и значительный потен-циал, и серьезные ограничения. Нахо-дящиеся в открытом доступе данные государственного статистического наблюдения и информационно-анали-тические материалы профильных фе-деральных органов местного самоу-правления дают возможность оценить степень распространенности и укоре-

ненности процессов, в которые вклю-чены различные элементы системы местного самоуправления. Вместе с тем для прояснения сути и причин этих процессов необходимы более сфоку-сированные исследования, в том чис-ле направленные на анализ отдельных муниципальных практик. В случае с процессом сокращения количества муниципальных образований, сте-пень и особенности распространения которого на практике фиксируются с помощью доступных количественных данных, необходимы дополнительные правовые, экономические и социо-логические исследования, имеющие целью оценку соответственно их пра-вовой, экономической и социальной составляющих.

Примечания

1. Абрамов В. Ф., Живоздрова С. А. Земская статистика – нацио-

нальное достояние // Социологиче-ские исследования. – 1996, № 2. – С. 99.

2. См.: Официальный сайт Рос-стата. Доступ: http://www.gks.ru/wps/wcm/connect/rosstat_main/rosstat/ru/statistics/publications/catalog/doc_1244553308453

3. См.: Официальный сайт Мин-юста России. Доступ: http://minjust.ru/ru/press/news/monitoring-razvitiya-sistemy-mestnogo-samoupravleniya

4. См.: Официальный сайт Мин-фина России. Доступ: http://minfin.ru/ru/perfomance/regions/ operational/municipalities/

5. Статистический бюллетень «Формирование местного самоуправ-ления в Российской Федерации по состоянию на 1 января 2016 г.» [элек-тронный документ]. Доступ: http://www.gks.ru/free_doc/ doc_2016/mes_upr2016. rar (дата обращения 24.09.2016).

ТЕНДЕНЦИИ

15 февраля в РАНХиГС начался очередной этап об-разовательной программы обучения управленческих команд по развитию моногородов. Обучение пройдут одновременно 3 потока слушателей из 33-х муници-пальных образований различных регионов России.

Собравшихся слушателей приветствовал заместитель директора ВШГУ РАНХиГС Алексей Колесников, который отметил уникальность программы. Для государственных управленцев такая программа реализуется впервые и яв-ляется единственной по своим масштабам. «Программа для управленческих команд по развитию моногородов по-строена на основе примеров лучших образцов программ бизнес-образования и учитывает ту специфику, что мы яв-ляемся управленцами в государственной сфере», – сооб-щил Алексей Колесников.

На открытии новой волны к участникам программы об-ратилась заместитель председателя Внешэкономбанка Ирина Макиева. Она уточнила, что основная задача про-граммы обучения состоит в том, чтобы все полученные слушателями знания смогли реализоваться на практи-ке. Генеральный директор некоммерческой организации «Фонд развития моногородов» Илья Кривогов заметил, что многие из проектов, подготовленных слушателями, могут получить финансовую поддержку для реализации. Будет проведена специальная оценка и экспертиза проек-тов в ходе защиты.

Программа обучения управленческих команд по раз-витию моногородов представляет собой совместный об-разовательный проект Российской академии народного хозяйства и государственного управления при Президен-те Российской Федерации (РАНXиГС), Фонда развития моногородов и школы «Сколково». Про-грамма ориентирована на создание еди-

ного пространства работы с проблемами моногородов. О программе обучения управленческих команд по разви-тию моногородов рассказали и высказали свои пожелания новым приезжающим группам кураторы программы.

Советник проректора РАНХиГС, руководитель про-ектных работ программы обучения команд, управляющих проектами развития моногородов, Наталья Булычева: «В этом году программа открывается 15 февраля, запу-скаются сразу три потока. Обучение пройдут команды из разных городов. В первой волне много городов из Че-лябинской области – 6 моногородов. Это также пред-ставители Мурманской, Курганской, Ленинградской и Архангельской областей. Есть слушатели из средней полосы России: Пензенская, Вологодская, Ростовская области. Кроме этого – Республика Коми, Иркутская область, Красноярский край. Практически вся Россия.

Программа обучения имеет несколько блоков. Первый – непосредственно образовательный блок. Второй блок посвящен развитию soft skills, управленческих навыков. В рамках третьего блока запланирована проектная ра-бота, которой занимаются модераторы, приглашаемые на программу развития моногородов. Еще один важный блок – постпрограммное сопровождение, ведь проект важно не только разработать, но и реализовать. Наша академия тоже принимает участие в постпрограммном сопровождении проектов и команд моногородов. Мас-штабность задачи достаточно велика, потому что моно-городов всего 319, и задача – минимум 20 моногородов в 2017–2018 годаx вывести из монозависимости, чтобы они стали не моногородами, а городами с устойчивой экономикой».

По материалам пресс-службы РАНXиГС

Программа для моногородовСовместный проект РАНXиГС, бизнес-школы «Сколково» и Фонда развития моногородов

XРОНИКА

№ 5–6|2016

64

Федеральные законы № 136-ФЗ и № 8-ФЗ [1] внесли довольно серьезные изменения в Фе-

деральный закон № 131-ФЗ, которые касались территориальных, органи-зационных и компетенционных основ местного самоуправления.

Мониторинг изменений в сфе-ре территориальной организации местного самоуправления. Из всех изменений, внесенных Федеральным законом № 136-ФЗ в территориаль-ные основы местного самоуправле-ния, особо следует выделить такие: возможность создания двухуров-невого местного самоуправления в городских округах (введены новые виды муниципальных образований), урегулированы новые виды преобра-зований (например, предусмотрено преобразование сельских поселений в городские).

По данным Минюста России, в 2016 году зафиксировано 2 случая преобразования сельского поселения в городское и городского в сельское, города с внутригородским делением не создавались [2]. Таким образом, в исследуемый период вышеназванные территориальные изменения не стоя-ли на повестке дня.

Мониторинг изменений в сфе-ре организационных основ мест-ного самоуправления. В результа-те принятия федеральных законов № 136-ФЗ и № 8-ФЗ были внесены следующие ключевые изменения в организационные основы местного самоуправления:

регулирование порядка фор-мирования органов местного само-управления передано субъектам Рос-сийской Федерации;

формирование представитель-ных органов путем делегирования распространено на городские округа с внутригородским делением;

введен новый способ замеще-ния должности главы муниципального образования – избрание представи-тельным органом по результатам кон-курса.

Некоторые из названных новаций фактически рассматривались Консти-туционным судом Российской Феде-рации при вынесении Постановления от 1 декабря 2015 г. № 30-П.

По результатам данного решения Минюстом России проводится мони-торинг законов субъектов Российской Федерации в части установления без-альтернативного варианта порядка формирования органов местного са-моуправления городских округов и му-ниципальных районов. По сведениям Минюста России, законы 7 субъектов Российской Федерации соответство-вали решению Конституционного суда Российской Федерации изначально, в 56 субъектах Российской Федерации законы приведены в соответствие с решением Конституционного суда, в 22 субъектах Российской Федерации эта работа находится в завершающей стадии [3]. Минюст России проводит мониторинг исполнения следующих позиций Конституционного cуда Рос-сийской Федерации:

в случае применения безаль-тернативного порядка формирования органов местного самоуправления для отдельных городских округов, муници-пальных районов, а также городских поселений с большой степенью кон-центрации государственных функций и задач, сопоставимых с городскими округами, такое установление должно основываться на нормативных крите-риях, закрепленных в законе субъекта Российской Федерации;

не допускается установление безальтернативного порядка фор-мирования органов местного само-управления для сельских поселений и тех городских поселений, которые не осуществляют значительного числа государственных функций и задач (не сопоставимы с городскими округами).

Анализ законов субъектов Россий-ской Федерации показывает, что им очень тяжело дается формулирование нормативных критериев безальтер-нативности. Вместо этого в ряде ре-гионов предпочли вернуть альтерна-

В своей второй статье Екатерина Шугрина исследует практику

применения субъектами Российской Федерации новых законодательных

норм о перераспределении полномочий

между уровнями власти.

Мониторинг реализациифедеральных законов № 136-ФЗ и № 8-ФЗ

Екатерина ШУГРИНА, доктор юридических наук, профессор, директор Центра поддержки и сопровождения органов местного самоуправления ВШГУ РАНХиГС

ЗА СТРОКОЙ ЗАКОНА

65

СОБЫТИЕ

№ 5–6|2016

тивность, отменив собственные ранее принятые нормы. Следует отметить, что в особом мнении судьи Н. С. Бон-даря к Постановлению от 1 декабря 2015 г. содержатся довольно подроб-ные подсказки о том, какими могли бы быть критерии.

Вышеназванная тенденция по воз-врату альтернативности представлена в таблице.

Анализ используемых способов замещения должности главы муни-ципального образования довольно явно свидетельствует о сокращении выборности непосредственно насе-лением. В большинстве случаев этот вопрос отдается представительно-му органу, который либо избирает главу из своего состава, либо изби-рает его по результатам конкурса. Одновременно с этим действующее законодательство предусматривает возможность формирования пред-ставительных органов муниципаль-ных районов и городских округов путем делегирования (опять отсут-ствует выборность непосредственно населением). Все это в совокупно-сти означает, что в большом числе муниципальных образований нет ни одного выборного органа местного

самоуправления, что выхолащивает саму суть местного самоуправления, противоречит части 2 статьи 130 Кон-ституции Российской Федерации, в которой говорится об обязательном наличии выборных органов местного самоуправления.

В последнее время субъекты Рос-сийской Федерации, муниципальные образования все чаще применяют

такой способ замещения должности главы муниципального образования, как избрание представительным ор-ганом по результатам конкурса. Об-ращает на себя внимание довольно противоречивый статус этого лица. С одной стороны, это выборное лицо, то есть все ограничения и требова-ния должны быть обусловлены из-бирательным законодательством (минимум цензов, за исключением, например, таких, как возраст, дее-способность и т. п.). Избирательное законодательство не предусматрива-ет возможности введения какого-ли-бо профессионального ценза (стажа, опыта работы, наличия образование и т. п.). С другой стороны, согласно части 2.1 статьи 36 Федерального

закона № 131-ФЗ законом субъекта Российской Федерации могут быть установлены требования к уровню профессионального образования и (или) профессиональным знаниям и навыкам, которые являются пред-почтительными для осуществления главой отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления. Весьма

иезуитская формулировка, но она, по сути, создает впечатление, что такой глава – это обычный муниципальный служащий, в отношении которого мо-жет быть установлен профессиональ-ный ценз.

На практике это приводит к тому, что и обычные граждане, и правоохра-нительные органы стали все чаще об-ращаться в суд, обжалуя соответству-ющие нормы уставов муниципальных образований [4]. Наибольшее коли-чество обращений касается попыток лишить такого главу возможности быть председателем представитель-ного органа (речь идет о сельских поселениях и модели «три в одном»). Любопытно, что ранее все спокойно воспринимали ситуации, когда глава избирался непосредственно населе-нием и, не будучи депутатом, возглав-

ЗА СТРОКОЙ ЗАКОНА

Мун

иц

ип

ал

ьны

е в

ыб

ор

ы

Пр

ед

ста

ви

тел

ьны

м о

рга

но

м

из

св

ое

го с

ос

тав

а

По

ре

зул

ьта

там

ко

нку

рс

а

На

схо

де

гр

аж

да

н

Порядок определяется уставоммуниципального образования

Всего

Из них:

мун

иц

ип

альн

ые

вы

бо

ры

из

сост

ава

пр

ед

став

ите

льн

ого

о

рга

на

По

ре

зуль

тата

м

кон

кур

са

Ноябрь2015 г.1

4842(21,2 %)

8869(39 %)

6256(27,4 %)

64(0,3 %)

2798(12,3 %)

1658(59,2 %)

1079(38,6 %)

61(2,2 %)

Сентябрь2016 г.2

3492(15,6 %)

6178 (27,6 %)

6373(28,5 %)

70(0,3 %)

6252(28 %)

2746(12,3 %)

2928(13,1)

578(2,6 %)

1. По материалам Доклада о состоянии местного самоуправления и деятельности Минюста России по разви-тию его правовых и организационных основ в 2015 году, размещенного по адресу: http://minjust.ru/sites/default/files/prezentaciya_0.pdf

2. По материалам Доклада о состоянии местного самоуправления и деятельности Минюста России по развитию его правовых и организационных основ в 2016 году, размещенного по адресу: http://municipal-sd.ru/?q=node/634

Таблица. Установленные способы избрания главы муниципального образования

66

№ 5–6|2016

ЗА СТРОКОЙ ЗАКОНА

лял представительный орган. Кроме этого, много нареканий вызывают критерии отбора кандидатов, особен-ности организации и проведения кон-курса.

Мониторинг изменений в ком-петенционной сфере. На основании Федерального закона № 136-ФЗ были внесены довольно серьезные измене-ния в части регулирования компетен-ции органов местного самоуправле-ния:

введен механизм перераспре-деления полномочий между органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления;

предусмотрен разный перечень вопросов местного значения город-ских и сельских поселений;

органам государственной вла-сти субъектов Российской Федерации предоставлено право самим уста-навливать дополнительные вопросы местного значения.

Одним из наиболее резонансных является механизм перераспреде-ления полномочий между органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления.

Нужно констатировать, что в но-вейшей истории нашей страны термин «перераспределение полномочий» уже использовался [5]. Так, в части 1 статьи 6 Закона СССР от 9 апреля 1990 г. «Об общих началах местного самоуправления и местного хозяй-ства в СССР» были разделены переда-ча полномочий и перераспределение полномочий. Причем последнее осу-ществлялось только на основе взаим-ного согласия.

С принятием Федерального закона № 136-ФЗ в статье 17 появилась новая часть 1.2, в которой стала предусма-триваться возможность перераспре-деления полномочий. Данный меха-низм предусматривает:

перераспределение полномо-чий осуществляется законами субъ-ектов Российской Федерации;

возможно перераспределение полномочий между органами государ-ственной власти субъектов Россий-ской Федерации и органами местного самоуправления;

установлена срочность пе-рераспределения полномочий (пе-рераспределение полномочий до-пускается на срок не менее срока полномочий законодательного (пред-ставительного) органа государствен-ной власти субъекта Российской Федерации. Такие законы субъекта Российской Федерации вступают в силу с начала очередного финансо-вого года);

не допускается отнесение к полномочиям органов государствен-ной власти субъекта Российской Фе-дерации некоторых полномочий орга-нов местного самоуправления.

Субъекты Российской Федерации активно стали пользоваться своим правом, хотя и реализуют его по-раз-ному. По данным Минюста России, по состоянию на 1 марта 2016 года в рам-ках реализации Федерального закона № 136-ФЗ в 40 субъектах Российской Федерации принимались законы о пе-рераспределении полномочий между органами местного самоуправления и органами государственной власти субъектов Российской Федерации (с передачей полномочий по решению вопросов местного значения от орга-нов местного самоуправления к орга-нам исполнительной власти субъектов Российской Федерации). В 2015 году такие законы затронули 3,2 тысячи му-ниципальных образований в 28 субъ-ектах Российской Федерации, в 2016 году – 5,2 тысячи муниципальных об-разований в 39 субъектах Российской Федерации.

В Псковской и Ульяновской об-ластях режим перераспределения полномочий вводится в действие поэтапно по группам муниципаль-ных образований. При этом законы о перераспределении полномочий ох-ватывают либо все муниципальные образования в пределах субъекта Российской Федерации, либо муни-ципальные образования отдельных видов (типов), либо выделенную по определенному принципу группу му-ниципальных образований (к приме-ру, Владивостокскую агломерацию в Приморском крае, приграничные районы в Псковской области), либо отдельные муниципальные образова-ния, прямо указанные в Законе [6].

Наиболее часто перераспределя-лись полномочия по распоряжению земельными участками, государ-ственная собственность на которые не разграничена: в 21 субъекте Рос-сийской Федерации с 2015 года и еще в 10 субъектах – с 2016 года. При этом законы 11 субъектов Рос-сийской Федерации затронули толь-ко их столицы и административные центры, а законы еще 3 субъектов Российской Федерации также и не-которые непосредственно прилега-ющие к ним муниципальные образо-вания. Из полномочий по решению вопросов местного значения наибо-лее часто перераспределялись пол-номочия в сферах территориального планирования, землепользования и застройки, несколько реже – в сфере

энерго-, тепло- и водоснабжения, а также полномочия в области здраво-охранения, культуры и спорта. Мас-штабные проекты по перераспреде-лению полномочий, охватывающие по несколько десятков полномочий из различных сфер деятельности, ре-ализованы в Московской и Орлов-ской областях, а также в Ненецком автономном округе [7].

В качестве иллюстрации послед-него можно привести закон Москов-ской области от 24 июля 2014 г. № 106/2014-ОЗ «О перераспреде-лении полномочий между органами местного самоуправления муници-пальных образований Московской области и органами государственной власти Московской области» (судя по дате закона, он был принят практиче-ски сразу после появления Федераль-ного закона № 136-ФЗ). Названным законом органы государственной вла-сти Московской области фактически изъяли 19 полномочий у городских поселений, 7 полномочий – у сельских поселений, 23 полномочия – у муни-ципальных районов, 21 полномочие – у городских округов.

На основании Закона Орлов-ской области от 10 ноября 2014 г. № 1686-ОЗ «О перераспределении полномочий между органами мест-ного самоуправления муниципаль-ных образований Орловской области и органами государственной власти Орловской области» органами госу-дарственной власти Орловской об-ласти изъяты 15 полномочий – у го-родских поселений, 1 полномочие – у сельских поселений, 25 полномочий – у муниципальных районов, 21 полно-мочие – у городских округов.

Данная практика вызывает боль-шую тревогу и высвечивает серьезную проблему, на которую эксперты изна-чально обращали внимание: в регио-нах, где указанный механизм активно реализуется, происходят выхолащи-вание местного самоуправления, на-рушение права на его осуществление [8]. Для предотвращения этого выска-зываются предложения расширить круг вопросов местного значения, полномочия по которым не могут осу-ществляться органами государствен-ной власти.

Механизм перераспределения полномочий в существующем виде по-родил большое количество судебных решений в судах разной юрисдикции [9]. Все это свидетельствует о пороч-ности использованной юридической конструкции. Кстати, некоторые уче-ные называют по несколько десятков замечаний к ней [10]. Рассмотрим отдельные элементы существующего механизма перераспределения пол-

67

СОБЫТИЕ

№ 5–6|2016

ЗА СТРОКОЙ ЗАКОНА

номочий, предусмотренного частью 1.2 статьи 17 Федерального закона № 131-ФЗ.

Обоснование необходимости изъя-тия полномочий органов местного са-моуправления. В Федеральном законе № 131-ФЗ отсутствуют требования о необходимости определения закона-ми Российской Федерации каких-либо обстоятельств или критериев (напри-мер, уровень расчетной бюджетной обеспеченности муниципальных обра-зований) для перераспределения пол-номочий органов местного самоуправ-ления по решению вопросов местного значения путем их передачи органам государственной власти субъектов Российской Федерации. Анализ за-конов субъектов Российской Феде-рации показывает, что они и не особо стремятся как-то обосновать свою деятельность по изъятию полномочий органов местного самоуправления. На этом фоне выделяется Закон При-морского края от 18 ноября 2014 г. № 497-КЗ «О перераспределении полно-мочий между органами местного са-моуправления муниципальных обра-зований Приморского края и органами государственной власти Приморского края и внесении изменений в отдель-ные законодательные акты Примор-ского края», в первой статье которого говорится о том, что он предназначен для формирования и развития Влади-востокской агломерации.

Очевидно, что развитие террито-рий требует определенной согласо-ванности и координированной дея-тельности разных уровней публичной власти. Однако региональные органы государственной власти рассматрива-ют органы местного самоуправления не как партнеров, но как нижний уро-вень единой власти.

Учет мнения населения и/или ор-ганов местного самоуправления. Согласно части 1.2 статьи 17 Феде-рального закона № 131-ФЗ перерас-пределение полномочий осущест-вляется в одностороннем порядке в форме закона субъекта Российской Федерации. Нигде не говорится о том, что такое перераспределение осуществляется по инициативе орга-нов местного самоуправления или с их согласия.

В ряде законов субъектов Россий-ской Федерации указывается, что мне-ние органов местного самоуправления учитывается в порядке, определенном правительством субъекта Российской Федерации (это предусмотрено, на-пример, в Московской, Орловской областях). Однако ознакомление с формами учета мнения органов мест-ного самоуправления показывает, что это скорее фикция, чем учет реальных

интересов местного самоуправления. Реальными инструментами влияния органы местного самоуправления не наделяются [11]. Ни в одном из зако-нов субъектов Российской Федерации не предусматривается возможность учета мнения населения непосред-ственно. В том числе там, где прово-дятся сходы.

Какие полномочия могут быть пе-рераспределены. В части 1.2 статьи 17 Федерального закона № 131-ФЗ предусматривается возможность пе-рераспределения полномочий между органами местного самоуправления и органами государственной вла-сти субъекта Российской Федерации (кроме тех, которые запрещено пере-распределять).

Возникает вполне закономерный вопрос: все ли полномочия орга-нов местного самоуправления могут быть «перераспределенными»? При ознакомлении с содержанием части 1.2 статьи 17 Федерального закона № 131-ФЗ возникает впечатление, что можно перераспределять все пол-номочия, кроме тех полномочий, ко-торые запрещено перераспределять. Получается, что такое произвольное перемешивание полномочий между органами государственной власти и органами местного самоуправления может привести к полному уничтоже-нию местного самоуправления, де-факто трансформации его в местное управление, переходящее в местное государственное управление. Мест-ное самоуправление становится фик-цией.

С. Г. Соловьев вполне справедли-во поднимает вопрос о максималь-ном количестве изъятых полномочий: допускает ли часть 1.2 статьи 17 Фе-дерального закона № 131-ФЗ воз-можность фактической передачи на региональный уровень всех допусти-мых к передаче полномочий органов местного самоуправления, составля-ющих суть местного самоуправления? Не превратятся ли при этом органы местного самоуправления подобных муниципалитетов в «почтовый ящик» по передаче писем, жалоб и предло-жений в органы государственной вла-сти субъекта Российской Федерации? [12]

Финансово-экономическая со-ставляющая перераспределения полномочий. Законодательство о местном самоуправлении давно основывается на принципах «Иму-щество вслед за полномочиями» и «Деньги вслед за полномочиями». Должно ли перераспределение полномочий приводить к перерас-

пределению имущества и изъятию у органов местного самоуправле-ния муниципальной собственности, если соответствующие полномочия осуществляются органами государ-ственной власти субъектов Россий-ской Федерации? Влияет ли на ответ срочный характер перераспределяе-мых полномочий?

Анализ правоприменительной практики показывает, что органы го-сударственной власти субъектов Рос-сийской Федерации изымают имуще-ство, находящееся в муниципальной собственности. Суды не защищают права муниципальных образований в этой части.

Однако есть случаи, когда органы государственной власти предусма-тривают осуществление изымаемых полномочий за свой счет. Например, в Законе Чувашской Республики от 29 декабря 2015 г. № 84 говорится о том, что изъятые у органов местно-го самоуправления полномочия осу-ществляются в пределах бюджетных ассигнований, предусмотренных в ре-спубликанском бюджете.

Срок перераспределения пол-номочий. Согласно части 1.2 статьи 17 Федерального закона № 131-ФЗ перераспределение полномочий до-пускается на срок не менее срока полномочий законодательного орга-на государственной власти субъек-та Российской Федерации. Иными словами, полномочия изымаются на довольно длительный срок. В сред-нем срок полномочий законодатель-ных органов государственной власти субъектов Российской Федерации со-ставляет 5 лет.

Встречаются случаи, когда полно-мочия изымаются и на более длитель-ный срок. Например, на основании За-кона Приморского края от 18 ноября 2014 г. № 497-КЗ полномочия органов местного самоуправления муници-пальных образований Приморского края перераспределяются на срок двух созывов регионального парла-мента – 10 лет.

Можно приводить аналогичные примеры по другим субъектам Рос-сийской Федерации. Это говорит о том, что органы государственной власти субъектов Российской Феде-рации рассматривают данные пол-номочия как свои собственные и не собираются в обозримом будущем «возвращать» их органам местного само управления.

Таким образом, изъятие выше-названных полномочий из компетен-ции органов местного самоуправле-ния происходит «всерьез и надолго», именно поэтому предполагаются дальнейшие изменения в данном

68

№ 5–6|2016

ЗА СТРОКОЙ ЗАКОНА

направлении федерального законо-дательства. Если федеральный за-конодатель считает подобную ситу-ацию оправданной, то в этом случае логичнее произвести корректировку соответствующих статей Федераль-ного закона № 131-ФЗ, относящих в настоящее время данные положения к числу вопросов местного значения. В противном случае обоснованно воз-никает вопрос о том, насколько скла-дывающаяся практика соответствует нормам Конституции Российской Фе-дерации, закрепляющей, что органы местного самоуправления самосто-ятельно решают вопросы местного значения [13].

Примечания

1. Речь идет о Федеральном за-коне от 27 мая 2014 г. № 136-ФЗ (в редакции от 3 февраля 2015 г.) «О внесении изменений в статью 26.3 Федерального закона «Об общих принципах организации законода-тельных (представительных) и испол-нительных органов государственной власти субъектов Российской Феде-рации» и Федеральный закон «Об об-щих принципах организации местного самоуправления в Российской Феде-рации».

2. Более подробно об анализе опыта организации двухуровневого городского самоуправления в Челя-бинске см., например: Ильиных А. В. Городской округ с внутригородским делением и внутригородские райо-ны: особенности создания и первые итоги существования (опыт Челя-бинска) // Конституционное и муни-ципальное право. – 2016, № 7. – С. 67–70, Шугрина Е. С. Какие параме-тры регионального избирательного законодательства влияют на каче-ственный состав представительных органов муниципальных образо-ваний // Государственная власть и местное самоуправление. – 2016, № 6. – С. 32–36.

3. По материалам Доклада о со-стоянии местного самоуправления и деятельности Минюста России по развитию его правовых и организаци-онных основ в 2016 году, размещен-ного по адресу: http://municipal-sd.ru/?q=node/634

4. Определение Верховного суда Российской Федерации от 24 августа 2016 г. № 50-АПГ16-12 (Омская об-ласть), Апелляционное определение Верховного суда Российской Федера-ции от 3 августа 2016 г. № 50-АПГ16-8 (Омская область), Апелляционное определение Верховного суда Рос-сийской Федерации от 1 июня 2016 г. № 59-АПГ16-5 (Амурская область),

Апелляционное определение Верхов-ного суда Российской Федерации от 10 августа 2016 г. № 1-АПГ16-4 (Ар-хангельская область), Апелляционное определение Верховного суда Рос-сийской Федерации от 27 июля 2016 г. № 44-АПГ16-17 (Пермский край), Апелляционное определение Перм-ского краевого суда от 26 мая 2016 г. по делу № 33-7345/2016, Реше-ние Красноярского краевого суда от 13 сентября 2016 г. по делу № 3А-232/2016, Решение Челябинского об-ластного суда от 11 августа 2015 по делу № 3-350/2015, Решение Тавдин-ского районного суда Свердловской области от 15 июля 2015 г.по делу № 2-753/2015~М-746/2015, Апелляцион-ное определение Верховного суда Ре-спублики Дагестан от 19 июля 2016 г. по делу № 33-2760/2016, Решение Ба-баюртовского районного суда Респу-блики Дагестан от 19 апреля 2016 г. по делу № 2А-16/2016~М-25/2016, Реше-ние Кизлярского районного суда Ре-спублики Дагестан от 21 октября 2015 г. по делу № 2А-337/2015~М-385/2015.

5. Более подробно об этом см.: стенограмма общероссийского со-вещания советов муниципальных образований субъектов Российской Федерации на тему «Развитие Кон-гресса муниципальных образований и проблемы местного самоуправ-ления». Москва, 8 июля 2015 года // www.komitet4.km.duma.gov.ru/site.xp/050056054124050048051057.html

6. Информационно-аналитиче-ские материалы о развитии системы местного самоуправления в Россий-ской Федерации (данные за 2015 год – начало 2016 года). Мониторинг Мин-юста Российской Федерации // minjust.ru/ru/press/news/monitoring-razvitiya-sistemy-mestnogo-samoupravleniya

7. Там же.8. Уже стала появляться судебная

практика по этой категории дел. См., например: Определение Конституци-онного суда Российской Федерации от 26 апреля.2016 г. № 879-О.

9. См., например: Определе-ние Конституционного суда Россий-ской Федерации от 26 апреля 2016 г. № 879-О, Определения Верховно-го суда Российской Федерации от 4 августа 2016 г. № 4-АПГ16–12, от 28 марта 2016 г. № 305-КГ16-1335 по делу № А41-81952/2014, от 15 марта 2016 г. № 305-КГ16-578 по делу № А41-64937/14, от 12 фев-раля 2016 г. № 305-КГ15-19388 по делу № А41-47014/2014, от 12 фев-раля 2016 г. № 305-КГ15-19386 по делу № А41-13839/2015, от 12 фев-раля 2016 г. № 305-КГ15-17044 по

делу № А41-28917/2012, от 1 фев-раля 2016 г. № 305-КГ15-16227 по делу № А41-79928/2014, от 15 ян-варя 2016 г. № 305-КГ15-17620 по делу № А41-78285/2014, от 11 ян-варя 2016 г. № 305-КГ15-17029 по делу № А41-39606/14, от 28 декабря 2015 г. № 305-КГ15-16785 по делу № А41-73064/2014, от 28 декабря 2015 г. № 305-КГ15-16643 по делу № А41-73226/2014 и от 29 марта 2016 г. № 305-КГ16-1374 по делу № А41-2219/2015 (Московская область), Апелляционное определение Верхов-ного суда Российской Федерации от 2 марта 2016 г. № 55-АПГ16-1 (Респу-блика Хакасия), Определения Вер-ховного суда Российской Федерации от 28 октября 2015 г. № 63-АПГ15-1 и от 4 февраля 2015 г. № 63-АПГ14-6 (Ненецкий автономный округ), Опре-деление Верховного суда Российской Федерации от 23 сентября 2015 г. № 91-АПГ15-9 (Псковская область), Определение Верховного суда Рос-сийской Федерации от 12 августа 2015 г. № 1-АПГ15-11 (Архангельская об-ласть), Определение Верховного суда Российской Федерации от 15 июля 2015 г. № 14-АПГ15-12 (Воронежская область).

10. Бабун Р. В. 2014 год в истории местного самоуправления России: вперед или назад // Местное право. – 2015, № 1. – С. 13–20; Соловьев С. Г. Институт перераспределения полно-мочий – конец российского самоу-правленческого фундаментализма // Современное право. – 2016, № 3. – тС. 22–28.

11. См., например: Постановле-ние Правительства Орловской об-ласти от 27 января 2015 г. № 40 «Об утверждении Порядка учета мнения органов местного самоуправления муниципальных образований Орлов-ской области при реализации полно-мочий, предусмотренных Законом Ор-ловской области от 10 ноября 2014 г. № 1686-ОЗ «О перераспределении полномочий между органами мест-ного самоуправления муниципаль-ных образований Орловской области и органами государственной власти Орловской области».

12. Соловьев С. Г. Институт пере-распределения полномочий – конец российского самоуправленческого фундаментализма // Современное право. – 2016, № 3. – С. 22–28.

13. Бялкина Т. М. К онституци-онный принцип самостоятельности местного самоуправления в реше-нии вопросов местного значения на современном этапе муниципальной реформы // Конституционное и му-ниципальное право. – 2016, № 5. – С. 69–73.

№ 5–6|2016

Невзирая на объявленную са-мостоятельность местного самоуправления в финансо-

во-бюджетной сфере, большинство муниципальных образований всегда испытывали сложности в части мест-ных финансов. В условиях кризиса эти трудности значительно возросли, в ре-зультате чего деятельность муниципа-литетов в бюджетной сфере во многом свелась к поиску средств для покры-тия насущных ежедневных потребно-стей. Весьма небольшое число реги-онов и муниципалитетов обеспечили расходы за счет собственных доходов. Например, как отмечает В. В. Левина, в 2014 году бюджеты более 75 про-центов от общего количества сель-ских поселений характеризовались величиной межбюджетных трансфер-тов в объеме собственных бюджетов более 30 процентов, а более чем в 35 процентах поселений данный уровень превысил 70 процентов. То есть к ка-ждому четвертому сельскому поселе-нию в настоящее время применяются существенные ограничения в реализа-ции бюджетной политики [1].

Данные Министерства финансов Российской Федерации свидетель-ствуют, что доходы местных бюджетов Российской Федерации в 2015 году снизились по сравнению с 2014 годом с 3508,7 миллиарда рублей до 3497,1 миллиарда рублей, а собственные до-ходы местных бюджетов имеют тен-денцию к снижению еще с 2013 года (с 2441,9 миллиарда до 2258,4 миллиар-да рублей в 2015 году, приблизившись к доходам 2012 года) [2].

При этом структура доходов в 2014 и 2015 годах несколько изменилась: большую часть составляли субвенции, на втором месте – дотации и субсидии, на третьем – налоговые доходы. Нена-логовые доходы занимали за послед-ние годы наименьшую часть, варьиру-ясь от 264 до 300 миллиардов рублей. Дефицит местных бюджетов вырос с 27,5 миллиарда рублей в 2012 году до 63,3 миллиарда рублей в 2015 году, при этом разрыв между расходами и доходами ежегодно увеличивался.

За период с января по апрель 2016 года тенденции по снижению общего объема доходов и увеличению объ-ема расходов почти во всех сферах деятельности из местных бюджетов сохранились, при этом расходы воз-растали ежемесячно, за исключением обслуживания муниципального долга, расходы на которое в феврале и мар-те 2016 года упали с 2,3 миллиарда ру-блей до 2,1 миллиарда и вновь вырос-ли до 2,4 миллиарда рублей в апреле. Ежемесячные расходы местных бюд-жетов в январе–апреле 2016 года вы-росли более чем в 2,3 раза за четыре месяца (со 136,2 миллиарда рублей до 313 миллиардов), в том числе расходы на решение вопросов местного значе-ния выросли с 51,1 миллиарда рублей до 184,2 миллиарда рублей, составляя таким образом в январе 37,5 процента от всех расходов, а в апреле – почти 59 процентов [3].

o o o

Наиболее очевидным методом, позволяющим муниципальным обра-зованиям выжить в условиях кризиса, явилась оптимизация как доходов, так и расходов муниципальных образова-ний. При этом в силу федеративного устройства нашего государства не-сомненно влияние региональных вла-стей на пути оптимизации, избирае-мые муниципальными образованиями на территории конкретного субъекта Российской Федерации. В связи с этим фактором в дальнейшем при-меры будут приводиться в основном в целом по тому или иному субъекту Российской Федерации, поскольку регион часто рекомендует муници-пальным образованиям на своей тер-ритории использовать тот или иной способ, так как сам его избрал [4].

Кроме того, субъект Российской Федерации непосредственно влияет на финансово-бюджетную полити-ку муниципалитетов за счет предо-ставления трансфертов, передачи полномочий с регионального уровня

В статье анализируются официальные данные о состоянии бюджетов

муниципальных образований.

Описываются тенденции изменения доходов местных бюджетов за последние годы

в целом по стране и в разрезе по разным видам

муниципалитетов и источников поступлений.

Приводятся примеры работы по снижению и оптимизации расходов местных бюджетов

в разных субъектах Российской Федерации.

Местное самоуправление в условиях кризиса:

бюджетный федерализм и разные стратегии выживания

Вита ЯГОВКИНА, к.ю.н., доцент кафедры государственного регулирования экономики Института общественных наук РАНХиГС

ФИНАНСЫ

69

70

№ 5–6|2016

на местный, и наоборот. Например, в Курганской области закрепили передачу полномочий по ведению бухгалтерского и бюджетного учета с уровня поселений на уровень му-ниципального района (здесь и далее выделено редакцией. – Прим. «МВ»). В Липецкой области в целях оптими-зации расходов органов местного самоуправления и оптимального пе-рераспределения полномочий между районами и сельскими поселения-ми на уровень последних в 2015 году были переданы 8 полномочий, а орга-нам государственной власти области были переданы полномочия органов местного самоуправления городских поселений, муниципальных районов, городского округа по организации во-доснабжения и водоотведения на со-ответствующих территориях.

Часто регионы организуют со-вместную работу на местах по со-циально-экономическому развитию территорий в условиях кризиса. Так, администрация Алтайского края заключила соглашения с органами местного самоуправления, которые касаются планирования социально- экономического развития и заключа-ются в принятии на себя совместных обязательств по созданию необходи-мых условий для развития определен-ных направлений экономики. Каждое соглашение содержит свыше 60 пока-зателей, характеризующих динамику и уровень состояния реального сектора экономики, делового и предпринима-тельского климата, мер социальной поддержки, усилий по привлечению инвестиций, созданию новых рабочих мест, повышению рождаемости и т. д., хотя представляется, что использова-ние такого большого числа показате-лей актуально не для всех муниципа-литетов.

Усилия регионов также направ-лены на сокращение муниципаль-ной задолженности. В Мурманской области были утверждены условия предоставления бюджетных креди-тов, направленные на ограничение размера дефицитов местных бюдже-

тов, в Псковской области проведе-на реструктуризация обязательств по бюджетным кредитам, выданным из областного бюджета местным бюдже-там со списанием 50 процентов суммы обязательств в течение 3-х лет.

Наиболее жестким методом рацио-нализации местных бюджетов на тер-ритории региона, который использует сам субъект, наверное, следует при-знать объединение (укрупнение) му-ниципальных образований. Его избра-ли, например, в Республике Бурятия и Еврейской автономной области, обосновывая это тем, что объединен-ным поселениям даже с невысоким налоговым потенциалом вместе эф-фективнее осуществлять полномочия по содержанию местных дорог, уборке территорий, а также выбирать прио-ритетные направления, где требуется

концентрация финансовых ресурсов, при этом снижаются расходы местных бюджетов на содержание аппарата. В Вологодской области за последние годы объединили целый ряд муници-пальных образований, в результате их количество сократилось с 300 до 224, а штатная численность муниципаль-ных служащих – на 643 единицы.

Что касается способов, исполь-зуемых самими муниципальными образованиями, на первом месте по распространенности использования практически во всех муниципалитетах и регионах стоит оптимизация (а по сути – сокращение) расходов местно-го бюджета. Среди направлений опти-мизации расходов особое внимание уделяют сокращению расходов на ор-ганы местного самоуправления (в том числе уменьшение разовых выплат муниципальным служащим и сотруд-никам бюджетной сферы, расходов на командировки и т. п.). При этом сле-дует отметить, что доля расходов на органы местного самоуправления все равно чаще всего выше, чем на культу-ру, образование, защиту окружающей среды и т. п., что придает политиче-скую окраску оценке населением ме-

роприятий по сокращению соответ-ствующих направлений расходов.

Также органы местного самоуправ-ления стараются снизить расходы на содержание муниципальных учреж-дений, в том числе за счет сокраще-ния рабочих мест или объединения учреждений (при этом иногда даже утверждается об избыточности числа бюджетных учреждений на террито-рии), изменения планирования му-ниципальных заданий. Хотя следует отметить проблемы планирования за-даний, не связанные со сложным фи-нансовым положением муниципаль-ных образований, которые при этом влияют на объемы финансирования: например, отсутствие методики рас-чета прогнозируемой численности потребителей конкретной муници-пальной услуги). Также снижение рас-ходов в данной части происходит за счет объединения структур, обслужи-вающих учреждения (например, орга-низация централизованного бухучета муниципальных учреждений в Воло-годской области).

Для повышения эффективности ча-сто составляются планы мероприятий по оптимизации расходов, заключа-ются соглашения с регионом, исполь-зуются так называемые «дорожные карты». Например, в Республике Башкортостан муниципальные обра-зования по инициативе региона долж-ны были начать использовать планы мероприятий («дорожные карты») по оптимизации бюджетных расходов, сокращению нерезультативных рас-ходов и увеличению собственных до-ходов за счет имеющихся резервов, направленных на повышение качества планирования и исполнения бюджета в курируемых органами местного са-моуправления сферах деятельности. Для этого был сформирован типовой план «дорожной карты», в котором сгруппированы основные мероприя-тия, рекомендованные к обязатель-ному включению, и доведены реко-мендации по их формированию. Хотя следует отметить, что, к сожалению, не всегда муниципальные образова-ния детально продумывают направле-ния сокращения расходов и показате-ли мероприятий, которые позволили бы выявить эффективность и резуль-тативность избранного пути.

В рамках использования данного метода уделяется внимание повыше-нию эффективности муниципальных закупок за счет включения в догово-ры положений, предусматривающих в случае сокращения соответствующих ассигнований бюджета изменение существенных условий контракта, в том числе цены, сроков исполнения контракта, объема работы или услуги,

ФИНАНСЫ

Доходы местных бюджетов в 2015 году снизились по сравнению с 2014 годом с 3508,7 миллиарда рублей до 3497,1 миллиарда рублей, а собственные доходы местных бюджетов имеют тенденцию к снижению еще с 2013 года (с 2441,9 миллиарда до 2258,4 миллиарда рублей в 2015 году, приблизившись к доходам 2012 года)

71

СОБЫТИЕ

№ 5–6|2016

а также осуществление детализации направлений расходования по объек-там закупки, что позволяет главным распорядителям иметь достоверную информацию о возникающей эко-номии по результатам торгов (опыт Рязанской области). Город Казань пошел по пути снижения стоимости заключенных контрактов без умень-шения объема работ (услуг).

Также в рамках данного направ-ления можно упомянуть рационали-зацию бюджетных расходов за счет совершенствования мер социальной поддержки граждан, исходя из обя-зательности соблюдения принципов адресности предоставления муни-ципальных услуг и нуждаемости. Это происходит в связи с пересмотром как самих льгот, так и категорий их получателей, повышения доли плат-ных услуг, сокращения социальных программ муниципалитетов. После инвентаризации социальных выплат и льгот, установленных нормативными правовыми актами на соответствую-щей территории, этот путь избрали в Калужской, Смоленской, Тульской, Новосибирской областях и других.

Кроме непосредственного сниже-ния расходной части бюджетов неко-торые муниципальные образования стремятся устанавливать приоритет-ность расходных обязательств путем разделения их на группы и опреде-ления первоочередных направлений расходов (по этому пути было реко-мендовано пойти муниципальным образованиям Хабаровского края, аналогичный подход используется в Ямало-Ненецком автономном округе).

Наряду с оптимизацией расходов из бюджетов муниципальных образо-ваний наиболее распространенным способом решения финансовых про-блем на местном уровне следует счи-тать использование межбюджетных трансфертов из вышестоящих бюдже-тов, которые за последние годы в ос-новном состояли из субсидий: 607 мил-лиардов рублей в 2014-м и всего 526,7 миллиарда рублей в 2015 году, что значительно меньше, чем в прошлые годы. Минимальный объем дотаций был достигнут в 2014 году – 283 мил-лиарда рублей. Сумма иных межбюд-жетных трансфертов составила 147,8 миллиарда рублей в 2015 году. В 2016 году бóльшую часть в доходах местных бюджетов в период с января по апрель занимали субвенции, которые выросли за 4 месяца с 85,1 миллиарда рублей до 128,7 миллиарда. Субсидии и дота-ции в январе были отрицательными (за счет возврата остатков), а в последую-щие три месяца выросли с 56,9 милли-арда до 76,5 миллиарда рублей. Иные

межбюджетные трансферты выросли с 4,2 миллиарда рублей (январь) до 10,6 миллиарда (апрель).

Если же говорить о том, каким именно типам муниципальных обра-зований выделяются трансферты, то поступление межбюджетных транс-фертов в бюджеты городских округов в среднем по России несколько отли-чается от аналогичных поступлений в бюджеты муниципальных образований других типов. Уровень поступления дотаций в бюджеты городских окру-гов ниже, а субсидий (почти половина объема субсидий, выделяемых всем муниципальным образованиям) и суб-венций – выше, что связано с большим объемом передаваемых городским округам государственных полномочий.

Очевидно, что в нынешних услови-ях регионы, выделяющие трансфер-ты, усиливают контроль за ними, в том числе путем установления допол-нительных условий для получателей средств. Так, в Тверской области внедрена практика предоставления дополнительной финансовой помощи муниципальным образованиям толь-ко в рамках реализации планов фи-нансового оздоровления при условии сокращения муниципальными обра-зованиями неэффективных расходов местных бюджетов. В Вологодской области установили зависимость по-лучения части межбюджетного транс-ферта от выполнения показателей по наращиванию собственной доходной базы муниципального образования и сокращению задолженности, которые должны быть зафиксированы в согла-шениях с регионом. В Хабаровском крае поставили выделение средств на проекты развития муниципальных об-разований в зависимость от местных инициатив граждан, что, по мнению региональных властей, повышает эф-фективность предоставления соответ-ствующих субсидий.

Кстати, учет местных инициатив при финансировании нужд муниципальных образований активно начали использо-вать во многих регионах, например, в Кировской области, Красноярском крае, Республике Башкортостан и т. п. Этот способ называют «инициа-тивное бюджетирование», то есть речь идет об участии местных жителей в ре-ализации проектов, направленных на решение вопросов местного значения (либо определение с их помощью не-обходимых направлений финансиро-вания, либо их вовлечение в долевое финансирование проектов наряду со средствами местных предприятий, ре-гионального и местного бюджетов). Ва-рианты такого привлечения населения

могут быть разные, например, в Туль-ской области развивается программа «Народный бюджет», аналогичный под-ход использовали в Череповце.

Помимо оптимизации расходной части местных бюджетов большое внимание уделяется увеличению и укреплению доходов муниципалите-тов, поскольку объема налоговых до-ходов всегда было недостаточно для решения вопросов местного значения в связи с существующим закреплени-ем в Бюджетном кодексе Российской Федерации распределения доходов между уровнями бюджетной системы. Тем более это стало очевидно в усло-виях кризиса, когда недостаточность и дотационность местных бюджетов, а также их зависимость от межбюд-жетных трансфертов выросли еще больше. Таким образом, стимулиро-вание роста объема исключительно местных налогов не решает проблемы недостаточности бюджетных средств, поскольку эти налоги составляют не-достаточно большой объем средств бюджетов муниципальных образо-ваний. В связи с этим большую роль приобретает инициатива регионов по установлению нормативов отчислений налогов в местные бюджеты. Напри-мер, Вологодская область в целях повышения заинтересованности му-ниципальных образований в увеличе-нии поступлений доходов от субъектов малого бизнеса и в легализации дохо-дов этого сектора экономики устано-вила норматив отчислений налога, взимаемого в связи с применением упрощенной системы налогообло-жения: муниципальным районам – 50 процентов, городским округам – 20 процентов.

Основным налоговым источником для муниципальных образований яв-ляется налог на доходы физических лиц (НДФЛ), который составляет до 2/3 налоговых доходов районов и го-родских округов, в результате чего на-логовые доходы в бюджетах городских округов выше, чем доходы, поступаю-щие в бюджеты поселений, а следо-вательно, выше и самостоятельность данного типа муниципальных образо-ваний.

В 2014 году налоговые доходы го-родских округов составили 546,9 мил-лиарда рублей, в 2015 году они выросли до 556,1 миллиарда. Налоговые доходы остальных местных бюджетов за год выросли от 2 до 20 миллиардов рублей в зависимости от размера бюджета. При этом неналоговые доходы бюд-жетов городских округов и бюджетов городских и сельских поселений в 2015 году снизились на 20 миллиардов и на 14 миллиардов рублей соответственно, а неналоговые доходы бюджетов муни-

ФИНАНСЫ

72

№ 5–6|2016

ципальных районов увеличились на 11 миллиардов рублей. Неналоговые до-ходы бюджетов внутригородских муни-ципальных образований за год практи-чески не изменились.

За последнюю пару лет, как отме-чает В. В. Левина, произошло сни-жение поступлений НДФЛ в местные бюджеты в связи с изменением нор-мативов, одновременно существен-но увеличилась величина субвенций, что, по ее мнению, иллюстрирует про-должающийся рост централизации финансовой системы и уменьшение возможностей органов местного са-моуправления по решению вопросов местного значения [5].

При этом некоторые муниципали-теты сознательно снижают некоторые виды доходов с целью стимулирова-ния производства и экономики на сво-ей территории, что предположительно повлечет благоприятные последствия для бюджета за счет повышения объ-

ема собираемых налогов. Например, в Казани предусмотрели понижение платы в бюджет города по договорам на установку рекламных конструкций на 20 процентов, а также бесплатное предоставление торговых мест для местных производителей на рынках, ярмарках и в киосках.

Следует отметить, что при этом возникает опасность давления, оказы-ваемого на местные бюджеты в связи с необходимостью поддержки органи-заций и компаний, которые являются значимыми для данного региона. В этом случае необходимо соблюдать баланс интересов местных хозяй-ствующих субъектов (использование производимой на территории муни-ципального образования продукции для муниципальных нужд, расширение доли контрактов с малым и средним бизнесом, субсидирование процент-ных ставок по кредитам, полученным местными предпринимателями, заня-тыми в определенных отраслях, и т. п.) и местного бюджета как фонда денеж-ных средств, предназначенного для решения вопросов местного значения.

Также уделяется внимание по-вышению эффективности использо-вания муниципального имущества и снижению расходов на его содержа-ние, например, за счет оптимизации расходов на налоги путем проведения инвентаризации земли с учетом по-требности, фактического использова-ния, кадастровой стоимости земель-ных участков (Краснодарский край). В Республике Чувашия предпринято замещение бюджетных расходов на обеспечение деятельности бюджетных и автономных учреждений внебюджет-ными средствами за счет сдачи закре-пленного за ними имущества в аренду.

Кроме того, произошло сокраще-ние доходов от использования фи-нансовых инструментов, которые и до кризиса применялись на муниципаль-ном уровне незначительно, а также со-кращение или исчерпание резервов, которые были накоплены местными бюджетами в прежние годы.

o o o

Таким образом, можно выявить следующие тенденции в финансо-во-бюджетной сфере муниципальных образований в условиях кризиса:

большая часть усилий сводится к поиску средств для покрытия еже-дневных потребностей муниципаль-ных образований, а не к стратегиче-скому планированию в бюджетной сфере;

необходимость подчиняться общим тенденциям бюджетной поли-тики региона и страны в целом, в том числе следовать избранным на реги-ональном уровне путям и способам преодоления кризиса;

это вольно или невольно влечет повышение взаимодействия с регио-нальными властями, в том числе путем разработки общих планов и так назы-ваемых «дорожных карт», подписания соглашений, образования совместных комиссий и т. п.;

при этом необходимо соблю-дать требования федеральных реги-ональных нормативных актов (напри-мер, реализовывать так называемые «майские указы» Президента России) при зачастую недостаточном объеме собственных средств;

наиболее распространенный способ решения бюджетных про-блем – оптимизация доходов и расхо-дов местных бюджетов (на содержание органов местного самоуправления, муниципальных учреждений, система-тизация адресной помощи населению, рациональное использование имуще-ства и т. д.) и увеличение зависимости (либо в числовом, либо в процентном выражении от общего объема доходов соответствующего местного бюджета) от межбюджетных трансфертов, что повышает влияние на деятельность муниципалитетов вышестоящих субъ-ектов.

Примечания

1. Левина В. В., Яговкина В. А. Управление муниципальными фи-нансами: Учебн. пособ. – М.: «Дело» (РАНХиГС), 2016. – С. 135 (автор гла-вы В. В. Левина).

2. Благодарим за помощь студент-ку 2-го курса магистратуры Института общественных наук РАНХиГС при Пре-зиденте Российской Федерации Да-рью Алексеевну Недопивцеву, которая провела сбор информации о состоя-нии доходов и расходов муниципаль-ных образований на основании данных с официального сайта Министерства финансов Российской Федерации.

3. Статистические данные о со-стоянии доходов и расходов местных бюджетов, а также межбюджетных трансфертов, предоставленных мест-ным бюджетам, в данном разделе приведены на основании сведений, размещенных на официальном сай-те Министерства финансов Россий-ской Федерации: http://minfin.ru/ru/perfomance/regions/operational/municipalities/ (дата обращения: 22 июня 2016 года).

4. Например, на официальном сайте Минфина России в 2015 году опубликована лучшая практика реги-онов России по оптимизации расход-ных обязательств субъектов Россий-ской Федерации и муниципальных образований: http://minfin.ru/ru/document/?id_4=64636 (дата обраще-ния: 24 августа 2016 года). Обраще-ние к этим данным позволяет оценить, какие из них Минфин России считает наиболее удачными и эффективными.

5. См.: Левина В. В., Яговки-на В. А. Указ. соч. – С. 129 (автор главы В. В. Левина).

ФИНАНСЫ

Наряду с оптимизацией расходов наиболее распространенным способом решения финансовых проблем на местном уровне следует считать использование межбюджетных трансфертов из вышестоящих бюджетов, которые за последние годы в основном состояли из субсидий: 607 миллиардов рублей в 2014-м и всего 526,7 миллиарда рублей в 2015 году

№ 5–6|2016

73

Депопуляция тормозит эко-номику. Сокращение числен-ности населения, по общему

правилу, означает падение покупа-тельной способности территории. А это снижает ее привлекательность для предпринимателей и инвесторов. Поэтому всякий населенный пункт, по-селение, город, стремящийся не толь-ко к развитию, но даже к выживанию, должен прилагать большие усилия к тому, чтобы оставаться или становить-ся привлекательным и для бизнеса, и для людей.

Другим прогнозируемым послед-ствием депопуляции становится уси-ление конкурентной борьбы между территориями за человеческие ре-сурсы. В конкуренции муниципалите-тов за человеческий ресурс будут не только победители, но и проигравшие. Вопрос о том, как стать более при-влекательным не только для бизнеса, но в первую очередь для населения, должен стать одним из центральных в стратегиях, планах и повседневной деятельности всех институтов мест-ного самоуправления.

Развитие экономики невозможно без трудовых ресурсов в принципе, а развитие современной экономики – в особой степени без высококвали-фицированных кадров. Безусловно, технический прогресс снижает по-требность в массовой и неквалифи-цированной рабочей силе. Однако он же (прогресс) в сочетании с потреб-ностями социально-экономического развития создает новые сферы прило-жения сил, порождает необходимость в квалифицированных, образованных и мобильных кадрах.

Еще одно следствие депопуля-ции – уменьшение потребителей му-ниципальных услуг. Во многих, если не сказать в большинстве, муници-пальных образованиях упадет спрос на коммунальные услуги – водоснаб-жение и водоотведение, тепловую и электрическую энергию, а также на общественный транспорт. Это порож-дает необходимость существенной

корректировки оценок потребности – в размерах (объемах) и мощностях объектов инфраструктуры.

Спад потребления ресурсов до-мохозяйствами и хозяйствующими субъектами приведет к значительному уменьшению платежей. Соответствен-но, упадут доходы, которые являются основным источником инвестиций для поддержания и развития муниципаль-ной инфраструктуры.

Органы местного самоуправления, а в дальнейшем и государство как регулятор, встанут перед необходи-мостью повышения тарифов на услуги и введения субсидий на эксплуатацию инфраструктуры из средств бюджетов различных уровней. Это требует но-вых решений в коммунальной сфере: децентрализации сетевых услуг, вне-дрения модульных и циркулирующих систем, «умных» систем управления и контроля.

Однако, по имеющейся информа-ции, немногие наши муниципалитеты перешли от осознания проблемы к ре-шительным действиям. То же самое можно сказать и о субъектах Федера-ции.

Европа раньше России осозна-ла опасность. В европейских странах именно регионы и муниципалитеты являются самыми заинтересованны-ми и наиболее активными субъектами политики по сохранению и привлече-нию жителей на свои территории. Так, в Германии все федеральные земли разработали различные стратегии, концепции и приступили к реализа-ции этих подходов пространственно-го развития. В центре принимаемых мер – программы действий по повы-шению привлекательности террито-рий, по сохранению и привлечению человеческого капитала.

Аналогичную работу ведут и му-ниципальные образования. В первую очередь те, которые в результате де-мографических изменений оказались в сложном положении. В мастер-пла-нах, программах действий и других

Эмиль Маркварт в своей статье

советует муниципалам в долгосрочном

планировании учитывать прогнозы снижения

численности населения на территории России.

Эмиль МАРКВАРТ, доктор экономических наук, к.ю.н., профессор кафедры государственного и муниципального управления ВШГУ РАНХиГС

Депопуляция – один из вызовов государственному и муниципальному управлению в современном мире

БАРЬЕРЫ

№ 5–6|2016

подобных документах муниципали-теты принимают различные меры и мероприятия, стимулирующие всех акторов (жителей и их объединения, хозяйствующих субъектов, неком-мерческие организации) к активной деятельности по повышению качества жизни людей, созданию условий для сохранения и притока жителей, инве-стиционной и рекреационной привле-кательности территорий. К разработ-ке программных документов активно привлекаются население и эксперты. Так, мастер-план района Райнгау-Та-унус (земля Гессен, Германия) был подготовлен органами местного са-моуправления района и поселений совместно с объединениями жителей и независимыми специалистами.

Подобный опыт может быть поле-зен российским муниципалитетам, поскольку еще более очевидны по-следствия депопуляции с точки зре-ния социальной инфраструктуры. Так, сокращение численности детей школьного возраста делает все более сложным обеспечение качественного образования в условиях сохранения малокомплектных школ, недостатка или отсутствия современных квалифи-цированных педагогических кадров в малых населенных пунктах. Возникает острая потребность в новых подходах к школьному образованию, в исполь-зовании новых образовательных тех-нологий.

Все сказанное свидетельствует о необходимости учета тенденций де-мографической динамики при плани-ровании и реализации проектов в сфе-ре коммунальных и социальных услуг.

В последние пять лет в России наблюдается рост численности населения. По данным ООН, к 2050 году численность населения Европы снизится по сравнению с 2007 годом на 8,3 процента, в России — на 21,1 процента, и в середине столетия в ев-ропейских странах будет проживать примерно 542 миллиона человек, в России — 112 миллионов человек. В остальных регионах мира будет на-блюдаться устойчивый рост, в Африке в целом, например, до 105,2 процен-та.

Европа и Россия имеют низкую рождаемость. К тому же в России чрезвычайно низкая плотность насе-ления на большей части территории страны. Интересную градацию сель-ской России приводит доктор геогра-фических наук Татьяна Нефедова из Института географии РАН. Она вы-деляет несколько зон и отмечает, что половина территории страны слабо освоена. В этой зоне живет менее 1,5 процента российских селян. Вторая

зона — лесная — занимает 22 процен-тов территории России, в ней прожи-вает 3 процента сельского населения страны. В сельскохозяйственной зоне живет почти 60 процентов сельского населения. То есть на 3/4 сельской территории России проживает ме-нее 5 процентов сельского населения страны.

В большинстве регионов России продолжается отток людей из малых населенных пунктов в более крупные. Каждый год без жителей остается зна-чительное число малых населенных пунктов. Причем не только в районах Крайнего Севера и Дальнего Востока, но и в Центральной России и Повол-жье.

Какие последствия возможны при такой тенденции для местного са-моуправления? Прежде всего депо-пуляция значительных пространств приведет к необходимости изменения территориальной организации мест-ного самоуправления. Если на терри-ториях с большой плотностью насе-ления проблема может разрешаться путем переконфигурации и укрупне-ния сельских поселений, то примени-тельно к малонаселенным территори-ям нужно продумывать иные подходы.

Отсутствие жителей на террито-рии, по сути, означает отсутствие там субъекта права на местное са-моуправление. С этой точки зрения требует переосмысления конституци-онное положение об осуществлении местного самоуправления на всей территории страны. Единых рецептов организации муниципального управ-ления на таких территориях нет. Буду-щая Концепция (стратегия) развития местного самоуправления должна и может предложить базовые варианты ответа на вызов депопуляции.

БАРЬЕРЫ

К СВЕДЕНИЮ

Первая в России все-общая перепись населения была проведена в 1897 году по состоянию на 28 фев-раля по старому стилю. Тогда 57 579 000 россиян жили в сельской местности, 9 984 000 – в городах.

Первая в постсовет-ской истории всероссий-ская перепись населения прошла в 2002 году.

Итоги прошлогодней микропереписи населения Росстат обнародует к концу текущего года.

Примечание1. Текст приводится по: Марк-

варт Э. Депопуляция — один из вы-зовов государственному и муници-пальному управлению в современном мире // Экономика и жизнь. – 2016, № 39 (9655).

74

Адрес отделараспространения:109052, Москва,ул . Нижегородская, д. 70, корп. 2,«Редакция журнала«Муниципальная власть»Тел.: (499) 722-22-08, 8-916-653-72-18

Получатель: ООО «Редакция журнала«Муниципальная власть» –Издательский дом»

АБОНЕМЕНТ на журнал«Муниципальная власть» Кол-во

комплектов

на II полугодие 2017 года

1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12

Куда(Почтовый индекс) (Адрес)

Кому(Фамилия И.О.)

79955

1. Статьи принимаются в электронном виде в формате Word по электронной почте или обычной почте (с обязатель-ным приложением в виде дис-кеты или CD-диска).

2. Шрифт, интервалы и т.п. Размер шрифта – 12 кегль. Аб-зац – 1,5 (полуторный) меж-строчный интервал, отступ в начале абзаца – 1,27 см. Же-лательно, чтобы на странице были следующие поля: 2,5 см сверху и снизу, 3 см слева и 1,7 см справа.

3. Таблицы, рисунки, схемы. Главное требование – должна быть возможность редактиро-вания текста внутри таблицы. В случае если таблицы сделаны в программе, в которой рабо-та с текстом невозможна, не-обходимо приложить к каждой таблице отдельно набранный текст – полную копию распо-ложенного внутри нее. Указа-ния на таблицы в тексте статьи выделяются полужирным кур-сивом, например: таблица 1, рисунок 2, диаграмма 3.

Требования к статьям для публикации в журнале «Муниципальная власть»

Продолжение см. на стр. 76

перечисляемая сумма:________________________________________________________________________

платежное поручение

№ _____________________

от «___» __________2016 г.

ДОСТАВОЧНАЯ КАРТОЧКА

на журнал

«Муниципальная власть»Стои-мость

подписки _____руб. _____коп. Кол-во

комплектовпереадрисовки _____руб. _____

коп.

на II полугодие 2017 года

1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12

Куда (Почтовый индекс) (Адрес)

Кому(Фамилия И.О.)

ли-терПВ место

79955

ВНИМАНИЕ: НОВЫЕ РЕКВИЗИТЫ!

Если в статье есть и рисунки, и таблицы, то для каждого вида применяется своя, отдельная от других видов, нумерация.

4. Примечания, ссылки: до 5 примечаний на статью могут быть расположены на странице. Более 5 – только в конце статьи. Внутри статьи ссылка на номер примечания ставится на строке в квадратных скобках, напри-мер: [1], [7] и т.д. Если приме-чания включают в себя не толь-ко ссылки на книги и статьи, то литература может быть выделе-на в отдельный список.

5. Фотографии и иллюстра-ции принимаются в цветном виде только в форматах tif, jpg

в разрешении не менее 200 х 300, размером не менее 500 килобайт. Фото, размещенные в Word, в формате gif и тому по-добных нестандартных форма-тах, к публикации не принима-ются.

6. К каждой статье должны быть приложены сведения об авторе: фамилия, имя, отче-ство полностью (не иници-алы), научная степень (без сокращений), должность и место работы – строго без аббревиатур и сокращений. Если данные даны в сокра-щении, редакция оставляет за собой право на свободную редактуру подписи.

7. Информация для обрат-ной связи: адрес электронной почты и номера телефонов для связи, почтовый адрес (с ин-дексом) для отправления ав-торских экземпляров.

8. Желательно к каждой ста-тье приложить: а) краткое ре-зюме статьи, б) краткую инфор-мацию об авторе (образование, основные места работы, коли-чество опубликованных статей, педагогическая деятельность).

Статьи присылайте на эл. почту: munvlast@gmail.com или по адресу: 109052, Москва, ул. Нижегородская, д. 70, корп. 2, «Редакция журнала «Муници-пальная власть».

Подписка на журнал «Муниципальная власть»осуществляется через объединенный каталог «Пресса России» (индекс 48686),

агентство «Роспечать» (индекс 79955)и Каталог периодических изданий для библиотек (индекс Б 251),

а также через редакциюСтоимость подписки через редакцию на второе полугодие 2016 г.составляет 1680 руб. 00 коп., включая пересылку.Для оформления подписки необходимо:1. Заполнить абонемент и доставочную карточку.2. Перечислить сумму подписки на расчетный счет.

Наши реквизиты:ИНН 7722708814 КПП 772201001Получатель ООО «Редакция журнала «Муниципальная власть» – Издательский дом»г. Москвар/с № 40702810938250042149Банк получателя Сбербанк России ОАО в г. Москвек/с 30101810400000000225БИК 044525225

3. В платежном поручении в графе «Назначение платежа» обязательно следует указатьколичество и номера журналов, почтовый адрес подписчика: индекс, страна, область,город, улица, дом, организация, Ф.И.О., код города, телефон, факс.4. Копию платежного документа и заполненную доставочную карточку необходимонаправить по факсу (499) 722-22-08, либо по Е-mail: munvlast@gmail.com (скан),либо письмом по адресу: 109052, Москва, ул. Нижегородская, д. 70, корп. 2,«Редакция журнала «Муниципальная власть».5. После получения перечисленной суммы журналы будут высланы подписчикампочтовой бандеролью. Редакция оставляет за собой право изменять стоимостьподписки в связи с ростом цен на услуги почты.

ВНИМАНИЕ!Через редакцию можно оформить подписку на второе полугодие 2016 года.

Стоимость одного номера журнала составляет 560 руб. 00 коп., включая пересылку.Редакция реализует со склада журналы за 1999–2010 годы.

Обращаться по телефонам: (499) 722-22-08, 8-916-653-72-18Е-mail: munvlast@gmail.com

НАД НОМЕРОМ РАБОТАЛИ

Елена Голубевашеф-редактор

Светлана Зенинакомпьютерная версткаи дизайн

Олег Кирюшкинфотокорреспондент

***Свидетельство о регистрации ПИ № ФС77-48311 от 24 января 2012 г. выдано Роскомнадзором

Подписано в печать 2 мата 2017 года.Отпечатано в «Чебоксарской типографии №1»Зак. №Тираж 2500 экз.